LA CUENTA DE INVERSIN

por Juan Carlos Cassagne

I. LA CUENTA DE INVERSIN: ASPECTOS CONSTITUCIONALES Y LEGALES

Todo lo relativo a la cuenta de inversin, se ubica dentro del captulo constitucional

del control parlamentario. Se trata de una suerte de rendicin de cuentas 1 que se realiza a
travs de la elaboracin de una cuenta de gastos en la cual figuran tambin las inversiones,
en sentido estricto, aunque atenindonos a la denominacin que le asigna el precepto
constitucional histrico que la prescribe (art. 75 inc. 8 CN) se ha impuesto la denominacin
tradicional de cuenta de inversin como una categora convencional de derecho pblico.

De esta prescripcin constitucional, expresada en la frmula lacnica que tuvo su

origen en el proyecto de Alberdi, se desprende que:

a) no hay limitaciones constitucionales establecidas para el ejercicio del control

parlamentario de la cuenta de inversin;

b) este control se lleva a cabo a posteriori de los actos de ejecucin del

presupuesto.

En el ordenamiento nacional2, el control sobre los actos administrativos de

ejecucin presupuestaria se clasifica, en funcin de la ubicacin del rgano que lo ejerce,
en control interno y externo. El primero se encuentra a cargo de la SIGEN mientras que el
segundo lo realizan la Auditora General de la Nacin y el propio Congreso Nacional (en
principio, a travs de la Comisin Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas).

1 Cfr. EKMEKDJIAN, Miguel Angel, Tratado de Derecho Constitucional, T IV, ed. Depalma, Buenos Aires,
1997, ps. 470-471; ALE, Miguel Angel, Elementos de contabilidad pblica, ed. La Ley, Buenos Aires, 2004,
ps. 133-134; otros autores consideran ms correcto denominarla cuenta general o cuenta general del
ejercicio (como lo haca la derogada Ley de Contabilidad); vase ATCHABAHIAN, Adolfo, Rgimen jurdico
de la gestin y del control en la hacienda pblica, ed. Depalma, Buenos Aires, 1999, p. 765 texto y nota 1.
2 Vase: SCHAFRIK, Fabiana Hayde BARRAZA, Javier Indalecio, Sistemas de control en la ley 24.156
(Anlisis comparativo con el rgimen anterior), LL 1995-C, 1259.

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 A nuestro juicio, habida cuenta del carcter constitucional de la Auditora General
de la Nacin y por la naturaleza de las funciones que ejerce, las cuales requieren que goce
de independencia formal y orgnica, esta entidad constituye una entidad autrquica3.

Al respecto, corresponde destacar que el artculo 85, 1 parte de la CN, reformada

en 1994, atribuye al Congreso el control externo del sector pblico nacional en sus
aspectos patrimoniales, econmicos, financieros y operativos.

La definicin legal del mbito correspondiente al sector pblico nacional se

encuentra establecida en el art. 8 de la Ley de Administracin Financiera y sistemas de
control del sector pblico nacional4 (con la reforma de la Ley 25827) el cual incluye desde
la Administracin central y descentralizada, hasta las sociedades del Estado y otras formas
de participacin estatal en sociedades mercantiles e, inclusive, los fondos fiduciarios.

La segunda parte del art. 85 de la CN hace referencia a dos instrumentos de control,

como son el examen y opinin sobre el desempeo y la situacin general de la
Administracin Pblica.

Este tipo de control implica, en forma preceptiva, la intervencin de la Auditora

General de la Nacin, la cual, por el principio de la especialidad vigente en materia de
competencia, posee amplias facultades para llevar a cabo su misin en la medida que acte
dentro de los fines que le atribuyen la Constitucin y la ley. Empero, esta regla de la
amplitud de la competencia no se aplica cuando se trate de actos de gravamen en los que se
impone la exigencia de texto expreso (interpretacin restrictiva)5. En consecuencia -en
principio- los poderes de la Auditora General de la Nacin son amplios y puede llevar a
cabo cualquier clase de investigaciones y/o auditoras para verificar el estado de las cuentas
pblicas.

II. CARACTERSTICAS PRINCIPALES DEL CONTROL PARLAMENTARIO

En principio, el control parlamentario posee las siguientes caractersticas:

3 Cfr. IVANEGA, Miriam M., Reflexiones en torno al control externo de la Administracin Pblica y sus
consecuencias, JA 2004-II, 1313.
4 Ley 24.156, BO 29/10/92, ADLA 1992-D, 4002.
5 Ampliar en CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho Administrativo, T I, 7 ed., ed. Lexis Nexis Abeledo Perrot,
Buenos Aires, 2003, p. 278 y ss.

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 0 Se trata de un control amplio que se proyecta:

a) a la legitimidad de los actos administrativos, sin penetrar en los aspectos que

hacen al mrito u oportunidad de los actos lo cual es una materia privativa de la
Administracin;

b) sobre los actos reglados y los discrecionales;

c) en cuanto al momento, el control puede ser previo 6, concomitante o a

posteriori. En este sentido, sera conveniente que el Congreso disee un sistema
de control previo pudiendo reglamentar, incluso, la participacin ciudadana para
denunciar la mora u omisiones del Congreso y de una adecuada publicidad de
cmo se obtuvieron y gastaron los dineros pblicos7.

1 La naturaleza del control es de sustancia administrativa aunque contenga una

finalidad poltica que hace al funcionamiento del mecanismo de la separacin de
poderes.

2 La aprobacin o rechazo de la cuenta de inversin pueden llevarse a cabo tanto en

forma total como parcial.

III. NATURALEZA DE LA CUENTA DE INVERSIN

Al respecto, se sostuvieron diversas teoras siendo necesario efectuar una aclaracin

previa para evitar las contradicciones lgicas en que suele incurrir la doctrina derivadas, las
ms de las veces, de la circunstancia de utilizar fuentes que responden a distintos
postulados tericos.

Sin embargo, algunas de las categoras de esas concepciones pueden utilizarse con
provecho en forma independiente. Esto ocurre, por ejemplo, con la tesis de Laband, que

6 Cfr. GIULIANI FONROUGE, Carlos M., Derecho Financiero, obra actualizada por NAVARRINNE, Susana
Camila ASOREY, Rubn Oscar, T I, 9 ed., ed. La Ley, Buenos Aires, 2004, p. 244 y ss.
7 Cfr. VILLEGAS, Hctor B., Manual de Finanzas Pblicas, ed. Depalma, Buenos Aires, 2000, p. 439.

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parte de distinguir entre ley formal y material, la cual resulta perfectamente aplicable a la
teora objetiva, es decir, material sobre las funciones del Estado.

Esta concepcin es, en definitiva, la que ha prevalecido y es la que mejor explica el

equilibrio entre los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, sin perjuicio de que cada uno
de estos rganos tenga asignada una funcin prevaleciente en sentido material.

Hechas estas aclaraciones bsicas, veamos las distintas teoras sostenidas en esta
materia:

1) la que concibe al acto de aprobacin o rechazo de las cuentas como acto

administrativo del Congreso. Esta idea entra en contradiccin con la propia
categora del acto administrativo que lo define como aquel que produce efectos
directos en cabeza de los particulares;

2) la concepcin de la ley formal, que expresa la conformidad o

disconformidad con las cuentas. Esta tesis es un tanto carente de contenido y,
como las figuras sui generis traduce slo el esfuerzo dialctico de decir nada;

3) en nuestra opinin, el acto de aprobacin o rechazo no constituye una ley en

sentido material (en cuanto no es una norma abstracta, impersonal ni objetiva)
sino una actividad de naturaleza administrativa y finalidad poltica (aunque
judiciable), de carcter general. Es como una especie de acto administrativo de
alcance general, que no integra el ordenamiento jurdico.

IV. EFECTOS DEL ACTO QUE APRUEBA O DESECHA LA CUENTA DE INVERSIN

Los principales efectos del acto de aprobacin o rechazo de la cuenta de inversin

son los siguientes:

1) como se indic precedentemente, los actos del control parlamentario son en

principio judiciables siendo conveniente que el Congreso para evitar excesos
interpretativos en cuanto a la legitimacin y cuidando de no instaurar la accin

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 popular- reglamente el control por parte de los jueces frente a la omisin
parlamentaria, ordenando la participacin ciudadana y los procesos colectivos,
sobre la base de un tribunal que ejerza una jurisdiccin concentrada y no difusa;

2) no desplaza la responsabilidad del Estado ni convalida los actos

administrativos que constituyen los antecedentes del gasto;

3) no releva la responsabilidad personal de los funcionarios, tanto

administrativa como penal;

4) no hay plazos de prescripcin para el ejercicio del control parlamentario; sin

embargo, la realizacin del control previo por parte de la Auditora General de la
Nacin debe llevarse a cabo en tiempo til, ya que las acciones de
responsabilidad contra las funcionarios prescriben a los 10 aos de la comisin
del hecho (art. 4023 CC);

5) la aprobacin debe ser expresa dado que la aprobacin tcita se encuentra

prohibida, en general, por la Constitucin (art. 82 CN);

6) el acto por el cual se desecha la cuenta de inversin puede constituir una

causal de apertura de juicio poltico por mal desempeo de las funciones del
Presidente y/o sus Ministros (art. 53 CN);

7) de advertirse algn perjuicio patrimonial generado por un acto ilegtimo, la

Auditora tiene que promover la respectiva causa por responsabilidad
patrimonial del o los funcionarios involucrados (art. 130 y 131 de la Ley de
Administracin Financiera y sistemas de control del sector pblico nacional).

Finalmente, hay que evitar la tentacin de caer en situaciones de abuso del control
parlamentario provocadas por finalidades polticas o ideolgicas. Las demoras en que
incurre el Congreso en aprobar la cuenta de inversin no se justifican en un Estado de
Derecho. Esto sera lo peor que nos podra llegar a pasar. Por lo dems, creemos que resulta
indispensable, aunque la Constitucin de 1994 ha establecido un criterio partidista en
cuanto a la eleccin del Presidente de la Auditora General de la Nacin, que este

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organismo sea un organismo tcnico dotado de independencia funcional y neutralidad
poltica. De ese modo, estaremos cumpliendo con un principio constitucional de rango
superior como es el de la separacin de poderes y, en definitiva, nuestros representantes
sern los mandatarios del pueblo que los eligi y no slo de los partidos polticos que
suelen introducir cuas u obstculos en la relacin con los representados.