PROGRAMA INTERDISCIPLINAR DE

FORMAO DE AGENTES SOCIAS

CADERNO DIDTICO

ORGANIZAO:
Orlando Alves dos Santos Junior
Patricia Novaes
Larissa Lacerda
Mariana Werneck
 Caderno Didtico

Polticas Pblicas e Direito Cidade:

Programa Interdisciplinar de Formao
de Agentes Sociais

Orlando Alves dos Santos Junior

Patricia Novaes
Larissa Lacerda
Mariana Werneck
Organizadores
Copyleft (2017) Permitida a reproduo de todos os textos, desde que citada a fonte

Organizadores: Capa e ilustraes:

Orlando Alves dos Santos Junior Renato Mozo e Thais Velasco
Patrcia Ramos Novaes
Larissa Lacerda Produo:
Mariana Werneck INCT
IPEA
Equipe de produo: Observatrio das Metrpoles
Ao Urbana
Orlando Alves dos Santos Junior
Patrcia Ramos Novaes
Apoio:
Larissa Lacerda CNPq
Mariana Werneck FordFoundation
Bruna Ribeiro

CIP-BRASIL. CATALOGAO-NA-FONTE
SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ

P829

Polticas pblicas e direito cidade : programa interdisciplinar de formao de agentes sociais / organizao
Orlando Alves dos Santos Junior ... [et al.]. - 1. ed. - Rio de Janeiro : Letra Capital, 2017.
142 p. : il. ; 26 cm.

Inclui bibliografia e ndice

ISBN: 9788577855360

1. Poltica habitacional. 2. Habitao. 3. Habitao popular. 4. Planejamento urbano 5. Comunidade

urbana. I. Santos Junior, Orlando Alves dos.

17-42143
CDD: 363.5
CDU: 351.778.532

Observatrio das Metrpoles - IPPUR/UFRJ

Av. Pedro Calmon, 550, sala 537, 5 andar - Ilha do Fundo
Cep 21941901 Rio de Janeiro, RJ
Tel/Fax (55) 21-2598 1950
www.observatoriodasmetropoles.net

Letra Capital Editora

Telefax: (21) 3553-2236 / 2215-3781
www.letracapital.com.br
Sumrio

ApresentaoOrl 7
Organizadores

Parte I - A produo capitalista do espao

A Produo Capitalista do Espao e os Conflitos Urbanos 11

Orlando Alves dos Santos Junior

Conflitos urbanos e o direito cidade 16

Orlando Alves dos Santos Junior

Direito cidade: consideraes tericas 20

Maria Clara Dias

O papel das mulheres na luta pela apropriao da cidade: reflexes a partir 27

da teoria da interseccionalidade
Taiana de Castro Sobrinho

O direito cidade na academia e nas ruas 34

Rute Imanishi Rodrigues

Gentrificao e o direito cidade: o exemplo da cidade do Rio de Janeiro 40

Patricia Novaes

Afinal, o que cultura? A trajetria de um conceito e seus desdobramentos 45

polticos
Marina Bay Frydberg

Justia ambiental e o direito qualidade de vida 50

Victor de Jesus

3
 Parte II - Polticas Pblicas e o direito cidade

Polticas Pblicas: discutindo modelos e alguns problemas de implementao 57

Sergio de Azevedo

Favelas e o direito cidade 65

Rafael Soares Gonalves

O direito gua e o direito cidade 69

Ana Lucia Britto

A Lei Nacional da Mobilidade e as novas possibilidade de promoo 75

do direito cidade no Brasil
Ana Paula Soares Carvalho

Mobilidade, desenvolvimento urbano e excluso social 81

Carlos Henrique Ribeiro de Carvalho

Direito cidade e o direito moradia: da Repblica ao Banco Nacional 87

de Habitao
Adauto Lucio Cardoso

Direito cidade e o direito moradia: do fim do BNH ao governo Lula 95

Adauto Lucio Cardoso

O direito moradia, a propriedade coletiva e a autogesto 102

Luciana Corra do Lago, Clara Silveira Belato

Direitos culturais: diversidade e conflito produzindo a cidade 109

Joo Domingues e Mariana Albinati

4
 Parte III- Morar, Trabalhar e Viver no Centro

Morar, Trabalhar e Viver no Centro: a Central de Movimentos Populares 117

e a luta pelo direito centralidade
Marcelo Braga Edmundo

Cidades democrticas, hostis e rebeldes: as cidades para as pessoas e as 121

cidades contra as pessoas
Regina Ferreira, Rafaelle Castro

O impacto dos megaeventos e da militarizao na vida favelada 128

Gizele Martins

Infanticidades: cidades que matam a infncia 133

Mrcia Gatto

Instituto Razes em Movimento: um canto experincia 138

Instituto Razes em Movimento

5
 Programa Interdisciplinar de Formao
de Agentes Sociais Caderno Didtico:
Polticas Pblicas e Direito Cidade

Apresentao

O Programa Interdisciplinar de Formao de Agentes Sociais desenvolvido pelo

Observatrio das Metrpoles, desde 1999, vem sendo realizado periodicamente em
diversos municpios do Estado do Rio de Janeiro, sempre em parceria com universidades,
organizaes no-governamentais, movimentos sociais e instituies pblicas. Desde
a sua origem o Programa est ligado ao engajamento de professores e educadores
populares comprometidos com a reforma urbana e a ampliao dos canais de participao
e controle social sobre as polticas pblicas.
Alm disso, o Programa Interdisciplinar de Formao est fundado nas ideias do
educador Paulo Freire, especialmente no que ele aponta como educao permanente.
Freire (2003)1 destaca que, por fora da necessidade universal de educar, aprender, ensinar,
conhecer e criar, e das transformaes e marcas que produzimos na paisagem, nas suas
ruas, praas, rios, casas e edifcios, a cidade se torna educadora e educanda: a cidade
somos ns e ns somos a cidade. importante perceber que as funes e as respostas
educativas da cidade tm relao com a dinmica poltica e com a forma como o poder
exercido na cidade. Concretamente falando, o autor est se referindo s polticas urbanas e s
polticas pblicas, incluindo as polticas de gastos pblicos, a poltica educacional e cultural,
a poltica de sade, a poltica de habitao, de saneamento ambiental, de transportes, e
as demais polticas que incidem sobre a cidade. Em outras palavras, podemos dizer que
o projeto de sociedade associado ao exerccio do poder poltico condiciona as tarefas
educativas da cidade. Vale destacar que a concepo de educao permanente implica,
para Freire, adotar uma viso histrica e reconhecer que nas respostas das cidades em
permanente transformao ao longo da histria incidem as estruturas macroeconmicas
e sociais, nelas destacando-se as relaes de classe, de gnero e tnico-raciais.
A partir dessa concepo, pode-se dizer que abordar o papel educativo da cidade
discutir as condies para a constituio de agentes sociais e para o desenvolvimento da
participao sociopoltica na gesto das polticas pblicas. A nosso ver, uma dessas condies
estaria ligada promoo de universos sociais nos quais possam surgir e se desenvolver
prticas educativas geradoras de novos comportamentos e valores que possibilitem o
fortalecimento da virtude, da tica, da solidariedade e da moral na poltica, na perspectiva da
justia social, da democracia, do direito cidade e de novas utopias societrias.
Partindo deste entendimento, pode-se dizer que a educao, o conhecimento, a

1 FREIRE, Paulo. Poltica e Educao: ensaios. So Paulo: Cortez, 2003

7
informao e o pensamento crtico so recursos sociais fundamentais para democracia, ou
seja, para o exerccio do direto cidadania. Assim, um dos objetivos do Programa de Formao
de Agentes Sociais promover a capacitao para a reflexo crtica, instrumentalizando e
qualificando lideranas populares, conselheiros municipais e gestores pblicos para uma
ao participativa e consciente.
Nesta edio, o curso ser na cidade do Rio de Janeiro, tendo como temtica a
rea central da cidade que vem desde 2009 sofrendo processos de renovao urbana,
com destaque para revitalizao da rea porturia carioca, ocupada tradicionalmente por
camadas populares.
Alm disso, outras intervenes na rea central como a operao Choque de Ordem,
Centro Presente e Lapa Presente, vm impactando diretamente a vida de trabalhadoras e
de trabalhadores informais no centro da cidade.
Entendemos que os projetos recentes tm como marca central a subordinao da
cidade aos interesses do mercado, em especial do mercado imobilirio e corporativo, e a
implementao de experimentos de privatizao da gesto dos servios urbanos, como
no caso da parceria pblico-privada do Porto Maravilha e do VLT do Centro.
A anlise destas intervenes indica o risco de diversas violaes de direitos
humanos e diversos bloqueios e dificuldades sobre os grupos populares que dependem
do acesso rea central para sua reproduo social.
Buscando contribuir para o enfrentamento desses bloqueios, o curso visa fornecer
aos participantes um conjunto de conceitos, mtodos e tcnicas buscando fortalecer: (i) a
prtica dos ativistas nas aes de mobilizao social e de insurgncia na perspectiva da
promoo do direito cidade, (ii) a qualificao da atuao dos ativistas e agentes sociais
nos espaos de participao, nos processos de discusso de polticas pblicas urbanas,
tanto nos fruns e redes vinculados luta pelo direito cidade, quanto nos espaos
institucionais e (iii) a qualificao do debate em torno da apropriao da rea central da
cidade pelas classes populares, associado s questes polticas, urbanas e sociais da
regio, visando contribuir com a promoo do direito cidade.
Nesse caderno didtico esto reunidos os artigos que serviro de base para os
cursos. Os textos esto reunidos segundo blocos temticos: o primeiro bloco est
organizado em torno da temtica da Democracia, direito cidade e conflitos urbanos,
o segundo, tem como centro da discusso as Polticas pblicas e o direito cidade e
o terceiro aborda o tema Morar, trabalhar e viver no centro.
Cabe ressaltar que entendemos o Centro no apenas como um espao geogrfico
central, mas tambm como espaos da centralidade poltica, econmica e cultural na
cidade. Neste sentido, busca-se debater no terceiro bloco deste caderno a apropriao da
populao pelo espao geogrfico central, mas tambm por outras centralidades na cidade.
Espera-se contribuir para a formao de agentes sociais, de modo a fortalecer os
canais de participao social, em especial, aos movimentos sociais, enquanto esferas de
interao entre o poder pblico e a sociedade organizada.
Organizadores

8
9
 A Produo Capitalista do Espao
e os Conflitos Urbanos

Orlando Alves dos Santos Junior2

O objetivo desse ensaio3 abordar criticamente a produo capitalista da cidade e

entender, como efeito desse processo, as principais caractersticas do desenvolvimento
desigual das cidades. O ponto de referncia desta breve apresentao a teoria crtica e
o direito coletivo cidade.4

A moradia e o solo urbano como bens essenciais vida na cidade

Tomamos como ponto de partida o entendimento de que a moradia e o solo urbano

so bens necessrios para a nossa existncia na cidade, ou seja, so bens fundamentais
para a nossa reproduo social (em outras palavras, para a nossa vida) na cidade.
O problema fundamental na economia capitalista que a moradia e o solo urbano so
bens privados e mercadorias e, como mercadorias, so bens que podem ser vendidas e
compradas. Por essa razo, o acesso moradia e ao solo urbano passam a ser mediados
pelas regras que definem o acesso e o uso da propriedade privada. E como qualquer
mercadoria no capitalismo, a moradia e o solo urbano tm valor de uso e valor de troca.
Assim, para entender a produo capitalista da cidade, importante trazer para a
discusso alguns elementos da teoria de valor em Marx, em especial a sua definio em
torno do valor de uso e do valor de troca.

O valor de uso e o valor de troca da moradia e do solo urbano

Marx tem uma concepo dialtica e relacional de valor, ou seja, para ele no existiria
uma definio absoluta do que sejam valor de uso e valor de troca, mas cada um desses

2 Socilogo, doutor em planejamento urbano, professor do IPPUR/UFRJ, membro da coordenao do INCT

Observatrio das Metrpoles.
3 Publicado originalmente em SANTOS JUNIOR, Orlando Alves dos; CHRISTOVO, Ana Carolina; NO-
VAES, Patrcia Ramos (Organizadores). Polticas Pblicas e Direito Cidade: Programa Interdisciplinar de
Formao de Agentes Sociais e Conselheiros Municipais. Rio de Janeiro: Letra Capital: Observatrio das
Metrpoles: IPPUR/UFRJ, 2011, p. 67-74
4 Nesta apresentao, a abordagem est fundamentada em dois autores, Karl Marx e David Harvey. To-
mamos como referncia bibliogrfica MARX, Karl. O Capital: crtica da economia poltica. So Paulo: Abril
Cultural, 1983 e as as seguintes obras de David Harvey: HARVEY, David. A Justia Social e a Cidade. So
Paulo: Hucitec. 1980. Captulo 5. Valor de Uso, Valor de Troca e a Teoria do Uso do Solo Urbano. p. 131-166;
HARVEY, David. A Companion to Marxs Capital. London: Verso, 2010; HARVEY, David. The Right to the City.
New Left Review sept-oct 2008, p. 23-40

11
conceitos estaria relacionado ao outro, a partir de situaes e circunstncias concretas.
O valor de uso estaria relacionado ao processo de consumo, vinculado s
necessidades para a nossa existncia, para nossa reproduo social. Por exemplo, uma
camisa tem valor de uso para quem a usa, como vestimenta. Ou ainda, se algum tem
uma bicicleta para ir a trabalho, sua bicicleta tem, para ele, um valor de uso relacionado
sua mobilidade. O mesmo vale para os demais bens que utilizamos e consumimos
na nossa vida (na nossa reproduo social): geladeiras, televises, sapatos, casas, etc.
Todos os bens que consumimos para a nossa existncia tm valor de uso.
O valor de troca uma relao quantitativa de valor, ou seja, a proporo pela
qual se podem trocar valores de uso. Por exemplo, quantas camisas so necessrias
para trocar por um sapato ou vice-versa. A criao de valores de troca est vinculada ao
processo de produo de mercadorias que possam ser usadas e consumidas pelos seres
humanos como valores de uso. E esse processo de produo de mercadorias envolve a
aplicao de trabalho socialmente necessrio sobre algum objeto da natureza para criar
objetos teis para a reproduo social (por exemplo, para produzir uma mesa, eu preciso
utilizar determinada quantidade de tempo de trabalho sobre a madeira). Como possvel
perceber, Marx relaciona o valor de troca e o valor de uso.
O que interessa o fato de uma mercadoria ter, ao mesmo tempo, valor de uso e
valor de troca. S que, quando uma mercadoria tem valor de uso para algum, ela no tem
valor de troca para essa mesma pessoa (pois ela usa essa mercadoria para viver, para se
reproduzir socialmente e no para trocar por outras mercadorias); e, ao contrrio, quando
determinada mercadoria tem valor de troca para aquele que a possui, ela no tem valor
de uso para ele (ele possui a mercadoria com o objetivo de troc-la por outra). Vejamos:
se algum faz camisas para vender (e assim poder, com o dinheiro adquirido, comprar
comida, roupas, eletrodomsticos, etc), essas camisas tm, para ele, valor de troca. Mas
elas s vo ter valor de troca se efetivamente elas tiverem valor de uso para quem vai
compr-las (pois, caso contrrio, o produtor dessas camisas no vai conseguir vend-las).
Como j dissemos anteriormente, a moradia e o solo urbano so, na economia
capitalista, mercadorias, e, portanto, elas tambm tm, para uns, valor de uso (para os
seus usurios, como, por exemplo, moradores, trabalhadores e comerciantes) e, para
outros, valor de troca (para aqueles que produzem moradia para vender ou alugar, como
loteadores, construtores etc.).

A moradia e o solo urbano so mercadorias especiais

No entanto, a moradia e o solo urbano so mercadorias especiais. Como chama

ateno David Harvey5, isso ocorre por algumas razes que vale destacar:

5 Conforme HARVEY, David. A Justia Social e a Cidade. So Paulo: Hucitec. 1980. Captulo 5. Valor de Uso,
Valor de Troca e a Teoria do Uso do Solo Urbano. p. 131-166

12
 (a) a moradia e o solo urbano no podem ser transportadas como as outras
mercadorias. Ou seja, uma moradia ou um terreno na cidade esto em uma localizao
especfica porque so bens imveis, no transportveis, como camisas, geladeiras e
sapatos. Essa localizao especfica e imvel confere ao seu proprietrio um monoplio
sobre o uso da moradia ou do solo urbano nessa localizao, pois somente ele tem essa
propriedade nesse espao geogrfico (j que no possvel dois objetos ocuparem o
mesmo ponto no espao).
(b) a moradia e o solo urbano, como j falamos anteriormente, so mercadorias
imprescindveis para a vida de todas as pessoas na cidade, so bens necessrios para a
nossa reproduo social.
(c) a moradia e o solo urbano mudam de proprietrios relativamente com pouca
frequncia, j que so bens que possuem longa vida, so relativamente permanentes, e
no so perecveis como camisas, comida e eletrodomsticos. E como a localizao da
moradia e do solo urbano d ao proprietrio um poder de monoplio, isso permite a ele
acumular riqueza ao longo do tempo, tendo em vista o fato de a moradia e o solo urbano
serem bens durveis.
(d) os agentes individuais tm, em uma economia capitalista, um duplo interesse na
propriedade da moradia e do solo urbano, simultaneamente como valor de uso atual e
futuro (usando essa propriedade ao longo do tempo) e como valor de troca potencial ou
atual (podendo vend-la agora ou no futuro).
(e) a venda e a troca das moradias e do solo urbano no mercado ocorrem em um
momento especfico do tempo, com o desembolso de uma grande quantidade de dinheiro,
mas seu uso se estende por um longo perodo de tempo. Se algum usa (consome) a
moradia ao longo do tempo, ele tambm pode pagar por ela ao longo do tempo (porque
a moradia no vai se deteriorar ou perder o seu valor). Por essa razo, as instituies
financeiras tm um papel muito importante no funcionamento do mercado de imveis,
garantindo o crdito necessrio para a sua compra.
(f) a moradia e o solo urbano podem ter diferentes e numerosos usos, o que permite
que um mesmo usurio utilize sua moradia ou solo urbano com diferentes objetivos, como
morar e trabalhar. As formas como cada um usa a sua moradia ou o seu solo urbano
constituem o valor de uso para o (s) seu (s) usurio(s). Assim, podemos dizer que cada
morador ou grupo de moradores determinar de forma diferente o valor de uso da sua
moradia, tornando possvel identificar diversos agentes e interesses em torno da produo
e da gesto das cidades.

A cidade como uma arena com diferentes agentes e interesses

Ao olhar a cidade, possvel destacar alguns desses agentes e seus interesses.

Pode-se comear com os moradores. Para eles, a moradia tem valor de uso, e esse

13
valor de uso tem uma relao direta com sua cultura, suas formas de vida, suas necessidades
de cada morador, suas famlias ou grupos sociais. Alguns gostam de viver em bairros mais
afastados, outros, em bairros mais centrais; alguns tm pequenas famlias, outros, grandes;
alguns so jovens, outros, mais idosos. Todos esses elementos tem a ver com a relao que
cada um tem com a habitao e a cidade. Em uma sociedade capitalista, esses usurios,
apesar de terem uma relao de uso com a moradia, tambm tm a habitao como um
potencial valor de troca, j que eles podem decidir vend-la a qualquer momento.
Os corretores de imveis buscam lucros atravs da compra e venda de moradias e
escritrios. Portanto, eles operam no mercado de moradia buscando obter valor de troca.
Os proprietrios de terras urbanas tambm buscam obter valor de troca como seu
objetivo e, para tanto, procuram alcanar o mximo de valorizao das suas propriedades.
Os incorporadores da indstria da construo de moradias precisam criar valores
de uso para outros agentes (os moradores) com o objetivo de criar valores de troca para si
mesmos. Eles tm interesse em comprar terrenos pelo menor preo possvel para realizar
o mximo de lucro na construo e na venda dos imveis. Os agentes incorporadores
constroem o parque imobilirio da cidade visando a venda de moradias no mercado para
as diferentes classes sociais. Portanto, eles vo procurar diferenciar o seu produto e se
beneficiar da localizao de cada imvel construdo na cidade.
Os construtores de infraestrutura (transporte e comunicao) tm interesse na
permanente construo e na reforma da cidade e sua interveno pode desvalorizar
ou valorizar as diferentes reas da cidade. Eles tambm esto permanentemente
criando valores de uso para outros agentes (setores empresariais, moradores, agentes
incorporadores) com o objetivo de criar valores de troca para eles mesmos.
Os agentes financeiros, como j vimos, desempenham um papel fundamental
no mercado de moradia, disponibilizando recursos (crditos) para os construtores e
compradores de imveis, devido aos altos custos envolvidos na produo habitacional.
Os agentes governamentais tm como obrigao garantir o acesso moradia por
parte da populao, ou seja, como governo, eles deveriam estar preocupados em garantir
o acesso da populao moradia como valor de uso. Eles podem produzir diretamente
valores de uso (habitao) para a populao ou interferir indiretamente, atravs da regulao
do mercado imobilirio (definindo onde e como podem ser construdas as moradias).
O que importa aqui chamar a ateno para a diversidade de agentes e interesses
que intervm sobre a construo da cidade e suas diferentes formas de se relacionar
com as moradias como valores de usos e valores de troca. O que valor de uso para um
determinado agente pode ser valor de troca para outro, pois cada um pode ter interesses
diferenciados.
Essa abordagem permite ver a cidade como uma arena onde se defrontam diferentes
agentes com diversos interesses. Cada agente busca atingir seus objetivos, seja relativo
sua existncia e reproduo social na cidade (viver bem ou ter ganhos simblicos relativos

14
ao status de morar em um lugar especial) valor de uso , seja relativo s possibilidades
de ganhos materiais e acumulao de riqueza valor de troca.
Voc certamente j escutou muita gente falando da cidade como se esta fosse um
ator. Por exemplo, quando se fala dos interesses ou da vocao da cidade do Rio de Janeiro
ou das cidades de Montevidu e de Buenos Aires, parecendo que estes interesses ou
vocaes fazem parte da natureza das cidades. importante desnaturalizar e desconstruir
essa concepo: efetivamente, as cidades no tm interesses nem vocaes. Interesse e
vocaes so construes sociais, em geral impostos pelos que detm o poder na cidade,
escondendo assim os seus reais interesses. Do ponto de vista da teoria crtica, a cidade
no um ator, a cidade uma arena onde diferentes agentes sociais se confrontam com
diversos interesses.

Questes para reflexo

1. Voc acha que a moradia deveria ser uma propriedade privada regulada pelo
mercado? Porque?
2. Como garantir o acesso a moradia como valor de uso para todos?
3. Quais so os discursos hegemnicos ou oficiais em torno do interesse ou da
vocao da sua cidade? Reflita criticamente sobre eles: quem so os grupos que se
beneficiam e quem so os grupos prejudicados por esses discursos?

15
 Os Conflitos Urbanos e o Direito Cidade

Orlando Alves dos Santos Junior6

O objetivo deste breve ensaio7 refletir sobre os conflitos urbanos e sobre o direito
cidade. Vamos sugerir uma definio de conflito urbano com base em duas dimenses
integradas e articuladas entre si: as dimenses materiais e simblicas8.
A cidade expressa um espao de relaes objetivas entre os agentes, uma estrutura
de posies nas quais os agentes tm acessos diferenciados aos recursos materiais
(poder), que definem certas tenses e conflitos urbanos. Assim, morar em um bairro rico
significa ter acesso a rede de servios privilegiados, como rede de sade, educao e
transportes, enquanto que, nos bairros pobres, existem diversas carncia de servios
urbanos. Nessa dimenso material objetiva, podemos dizer que determinadas formas de
apropriao da cidade em especial, determinadas formas de propriedade e de uso da
cidade, tanto da moradia como do solo urbano por parte de certos agentes podem
ameaar ou colocar em risco as possibilidades de reproduo social de outros agentes,
por dificultar ou impedir que a qualidade de vida destes agentes possa se realizar. Em
sntese, as possibilidades de apropriao da cidade pelos agentes so diferenciadas
segundo sua posio na estrutura social, que se expressa na estrutura urbana. Em outras
palavras, as classes dominantes ocupam os melhores espaos da cidade.
Por exemplo, podemos imaginar um especulador que possui uma vasta extenso
de terra numa rea central e bem estruturada da cidade. Ele pode reter a terra da qual
proprietrio com o fim de especular, e isso pode produzir escassez e aumento do seu
preo. Ao impedir o uso dessa terra, ele pode impedir o acesso de outras pessoas
habitao e ao uso de certos benefcios proporcionados pela infraestrutura existente
nessa rea central (escolas, postos de sade, oportunidades de emprego, transportes,
equipamentos culturais, etc.), impedindo mesmo essas pessoas a viver com bem-estar
na cidade. Ou seja, se algum proprietrio de uma grande rea urbana central e quer
agregar valor sua propriedade, pois para ele essa terra valor de troca (mercadoria), ele
pode tentar impedir que outros tenham acesso de uso a essa terra (valor de uso). Nesse
caso, o valor da terra pode ser to alto que somente as pessoas que tm muitos recursos

6 Socilogo, doutor em planejamento urbano, professor do IPPUR/UFRJ, membro da coordenao do INCT

Observatrio das Metrpoles.
7 Publicado originalmente em SANTOS JUNIOR, Orlando Alves dos; CHRISTOVO, Ana Carolina; NO-
VAES, Patrcia Ramos (Organizadores). Polticas Pblicas e Direito Cidade: Programa Interdisciplinar de
Formao de Agentes Sociais e Conselheiros Municipais. Rio de Janeiro: Letra Capital : Observatrio das
Metrpoles: IPPUR/UFRJ, 2011, p. 67-74
8 Tomando como referncia a teoria do socilogo Pierre Bourdieu (BOURDIEU, Pierre; WACQUANT, Loc.
Una Invitacin a la Sociologia Reflexiva. Buenos Aires: Siglo XXI Editores Argentina, 2005).

16
(capital) para compr-la vo conseguir ter acesso a moradias nessa localizao, enquanto
outras pessoas que no possuem esse capital vo ter de procurar terrenos mais baratos
e distantes, que podem no atender completamente s suas necessidades fundamentais
(de educao, sade e mobilidade, por exemplo). Tero que se adaptar, assim, a condies
de vida mais precrias.
Essa dinmica pode gerar um processo de segregao socioespacial, tal como
podemos observar em nossas cidades. De fato, nossas cidades tm um modelo de
propriedade da terra urbana que impede certos grupos de se apropriarem coletivamente
da cidade, ou seja, de ter acesso moradia e a usufruir do bem-estar proporcionado
pelos equipamentos coletivos da cidade.
As disputas em torno da apropriao da habitao e do solo urbano so fontes
de conflitos. Nesse caso, inclusive, possvel existir conflitos entre os agentes que
esto tentando acumular riqueza com a produo e uso da cidade, por exemplo, entre
proprietrios de terra e construtores. Se no h terras porque os proprietrios no as
vendem, eles podem impedir que os construtores produzam moradias e obtenham lucros.
Nessa abordagem, vemos que existem interesses muito diversos e que, para compreender
a dinmica de produo da cidade, no nos serve uma diferenciao simplificada
da cidade por exemplo, entre ricos e pobres, ou entre burguesia e trabalhadores.
necessrio identificar as contradies entre os agentes capitalistas que acumulam riqueza
na produo da cidade, porque eles tambm entram em conflito.
Essa primeira dimenso se refere, portanto, s disputas materiais e s formas de
apropriao da cidade. Mas existe outra dimenso interligada a essa, que diz respeito s
interaes e representaes que os agentes tm da sua vida individual e coletiva, ou seja,
que se refere dimenso simblica da vida, envolvendo os esquemas valorativos e de
percepo que cada agente tem. A questo central reconhecer que existe uma relao
entre a primeira dimenso, vinculada s estruturas sociais (as divises objetivas do mundo
social), e a segunda, vinculada s estruturas mentais (as representaes e os princpios de
viso e diviso que os agentes aplicam ao mundo em que vivem).
Essas diferentes formas de representao e de percepo tambm tm um efeito
prtico sobre a maneira como vivemos e nos apropriamos da cidade. Nesse ponto,
podemos pensar nas disputas judiciais, e nas disputas em torno de conceitos e regras
que regem as relaes sociais, que legitimam certas prticas e deslegitimam outras. Essa
disputas tambm so fonte de conflitos.
Por exemplo, numa determinada rea urbana os construtores podem construir de
acordo com as regras existentes e as normas urbansticas que so reconhecidas como
legtimas, e isso pode determinar diferentes possibilidades de obteno de lucro que eles
vo realizar. Ou podemos pensar nas leis que regulamentam as formas de utilizao e
uso das reas centrais (como reas comerciais ou reas de habitao social). Se uma
lei definisse, por exemplo, que uma pessoa s pode ter, no mximo, duas propriedades

17
urbanas, isso tambm teria um efeito sobre a forma de funcionamento do mercado
imobilirio, j que ningum poderia especular com muitos imveis vazios, nem viver da
explorao do aluguel.
Mas tambm podemos pensar em regras sociais que no esto na lei. Por exemplo,
numa situao em que uma propriedade privada ocupada pelo movimento popular para
fins de moradia, podemos perceber que existe uma diferena quando se diz que ocorreu
uma invaso ou quando se diz que foi uma ocupao. Quando se diz invaso, em geral,
busca-se criminalizar essa ao, reconhecendo o direito propriedade privada como um
direito acima dos demais direitos. Em vez disso, quando se diz que ocorreu uma ocupao,
procura-se reconhecer o direito do movimento social em se apropriar de uma propriedade
que no est cumprindo a sua funo social, e impedindo o acesso das pessoas moradia
como valor de uso. Ento os conflitos incluem no apenas as disputas materiais pela
apropriao da cidade, mas tambm as disputas simblicas, envolvendo as leis, as regras e
os conceitos que legitimam ou deslegitimam as prticas sociais dos agentes sociais.
Na ordem capitalista existente, produo, circulao e troca das mercadorias
habitao e solo urbano so processos fundamentais para a acumulao de capital. Mais
do que isso, a produo da prpria cidade ela mesma um mecanismo de acumulao de
capital porque envolve ganhos e lucros econmicos. Destruir, reformar e reconstruir pode
ser um timo negcio para os capitalistas. Alm disso, o funcionamento da cidade tambm
pode facilitar ou bloquear a produo, circulao e troca de todas as demais mercadorias.
J para os moradores, em especial as classes populares, a habitao, o solo urbano e a
prpria cidade so bens essenciais para sua reproduo social com bem-estar.
Para os agentes capitalistas, as leis, as representaes e os valores que regem a
vida social devem reproduzir a sociedade capitalista, protegendo o valor de troca das
mercadorias (habitao, solo urbano e da prpria cidade) apesar de eles terem que
garantir, ao mesmo tempo, o seu valor de uso, sem o qual no existe valor de troca.
Diferentemente, para os agentes populares, as leis, as representaes e os valores que
regem a vida social devem proteger o valor de uso da habitao, do solo urbano e da
cidade, garantindo seu direito de viver com bem-estar.
Assim, efetivamente, uma questo central nas disputas materiais e simblicas a
disputa entre, de um lado, a habitao e o solo urbano como mercadorias e, de outro, a
habitao e a terra urbana como direitos, ou seja, como valores de uso. Em outras palavras,
possvel dizer que existe um conflito entre a mercantilizao e a desmercantilizao da
habitao e do solo urbano.

O Direito Cidade

Se, como vimos, a reproduo social na cidade depende do acesso terra urbana
e habitao, o direito cidade significa o direito de todos e de todas ao acesso

18
habitao e a todos os servios relacionados vida urbana e necessrios ao bem-estar
coletivo, conforme os valores e as categorias de representao da sociedade.
Mas a cidade capitalista em sua forma material e simblica se traduz em um estilo de
vida, uma forma de organizao social. Portanto, o direito cidade tambm inclui, talvez
principalmente, o direito de dizer em que cidade queremos viver, ou seja, inclui o direito
de recriar a cidade. Isso pode significar ter de destruir algumas formas fsicas (estradas,
prdios, barreiras fsicas), instituies e formas jurdicas da cidade capitalista para recriar
uma outra cidade (com sua nova forma fsica, novas instituies e novas regras jurdicas)
que seja a expresso de outros valores uma cidade desmercatilizada, que seja valor de
uso para seus cidados, uma cidade de felicidade e de festa para todos e todas.
O direito cidade, nessa concepo, fundamentalmente um programa
anticapitalista. Atualmente no capitalismo contemporneo, cada conflito, cada conquista
em torno do acesso moradia, terra urbana, sade, educao e aos bens necessrios
vida urbana pode ser relacionado a essa dimenso vinculada reproduo social, que
diz respeito ao direito cidade. Mas necessrio reconhecer os conflitos vinculados ao
direito de decidir coletivamente que cidade desejamos. Em sntese, o direito cidade
tambm diz respeito ao direito de recriar a cidade, ao direito de ter uma cidade radicalmente
democrtica, onde todos e todas possam participar das decises relativas a forma como
a cidade deve funcionar e ao modo de organizar a vida coletiva na cidade.
A partir dessa concepo, podemos dizer que os conflitos urbanos que acontecem
cotidianamente em torno da mercantilizao ou da desmercantilizao da moradia, da
terra e dos equipamentos coletivos esto relacionados ao direito cidade. Mas o desafio
avanar na construo de novos projetos de cidades, novos projetos de sociedade. Nesse
sentido, o direito cidade deve converter-se no apenas em um programa anticapitalista,
mas em uma nova utopia capaz de se traduzir em uma agenda unificadora dos movimentos
sociais em torno de uma cidade justa e democrtica para todos e para todas.

Questes para reflexo

1. Na sua opinio, atualmente, quais so os principais conflitos urbanos na sua cidade?

Quem so os principais protagonistas envolvidos nestes conflitos?
2. Pense em um conflito na sua cidade e tente identificar suas dimenses materiais/
objetivas e simblicas, os grupos envolvidos neste conflito e que interesses esto
em jogo.
3. Como voc definiria o direito cidade? Voc acha que o direito cidade pode ser
uma utopia que unifique ou articule o conjunto dos movimentos sociais?

19
 Direito cidade: consideraes tericas

Maria Clara Dias9

Todos ns de alguma forma nos sentimos familiarizados com algum espao fsico
e cultural. Geralmente, atribumos a este espao de referncia o ttulo de nossa casa ou
nosso lar. Quando este espao inclui o ambiente no qual moramos, trabalhamos e des-
frutamos nossas horas de lazer, costumamos identific-lo como a nossa cidade. Embora
pertencer a uma cidade possa parecer algo bastante trivial e comum a todos, a experin-
cia nos mostra que nem todos desfrutam efetivamente do que poderamos chamar de
direito cidade.
Para melhor compreendermos a demanda pelo direito cidade, tentaremos
responder a trs questes: Qual o contedo deste direito? A que tipo de direito pertence
o chamado direito cidade? A quem atribumos tal direito?

Qual o contedo do direito a cidade?

A que contedo nos reportamos, quando alegamos que algum tem direito
cidade? Dizemos que x tem direito cidade, quando reconhecemos que x tem
direito a pertencer a um espao fsico e sociocultural em condies aceitveis. A estas
condies costumamos associar (a) fatores de ordem material, como uma moradia segura,
saneamento bsico, gua potvel, alimentos saudveis, um certo nvel de salubridade;
(b) liberdades, como a possibilidade de circular e expressar suas opinies no mbito do
espao em questo e (c) oportunidades, como a possibilidade de exercer atividades e
ocupar cargos no referido espao. Liberdades e oportunidades so geralmente atribudas
de forma genrica e abstrata aos que recebem o ttulo de cidados.
Os bens indicados no primeiro item so objetos contnuos de lutas polticas. Contudo,
mesmo aqueles que pretendem negar o compromisso individual ou estatal com a satisfao,
em larga escala, de tais condies, j no ousam negar o seu reconhecimento. Mais uma
vez, temos ento o endosso a condies materiais, entendidas tambm de forma bastante
genrica e abstrata. Suspeito que, em ambos os casos, a abstrao favorea a no realizao
do direito cidade e, mais especificamente, a negligncia s demandas reais dos indivduos
que a habitam. A abstrao refora a invisibilidade de certos grupos ou indivduos.
Quantos de ns saberia dizer, por exemplo, o nome do ascensorista do edifcio
no qual trabalha ou poderia reportar a idade aproximada do motorista do nibus que o
transportou at o trabalho? No preciso responder, sabemos que praticamente nenhum

9 Professora do departamento de Filosofia do Instituto de Filosofia e Cincias Sociais - IFCS/UFRJ.

20
de ns. Isso porque no vemos tais pessoas. Elas fazem parte do nosso dia a dia. Elas
tornam possvel o nosso dia a dia, mas so imperceptveis, invisveis, pelo menos enquanto
tudo estiver funcionando. Perceberemos a existncia do ascensorista, caso o elevador
pare abruptamente. Do mesmo modo, nos dirigiremos ao motorista, caso o nibus no
pare no ponto. Em outras palavras, tais indivduos s passaro a existir para ns, quando,
de alguma forma, interrompem o fluxo da nossa rotina. No a presena, mas apenas a
ausncia desses indivduos que percebida por ns.
Em suma, h na cidade indivduos que aparentemente desfrutam destas condies
abstratas de pertencimento, mas, concretamente, no existem, ou seja, suas demandas
no so identificadas e, por conseguinte, contempladas por ns. H, nesse sentido,
um contedo velado na noo de direito cidade que gostaria de destacar. Trata-se do
reconhecimento de cada indivduo na sua singularidade. O mesmo podemos reportar
tambm a grupos. Indivduos isolados estabelecem vnculos a partir de traos identitrios
que compartilham uns com os outros. Assim, so gerados grupos de identidade
que precisam igualmente ser reconhecidos de acordo com as caractersticas que os
identificam. Caractersticas tnicas, identidades de gnero/sexo, inclinaes sexuais,
religies, classe social etc. constituem algumas das formas de reunio de indivduos em
grupos que precisamos reconhecer para melhor fazer valer seu direto cidade.
Dessa forma, chegamos identificao de dois aspectos que compem o debate
da justia no mbito filosfico. Tradicionalmente, a justia vem sendo tratada como uma
questo da distribuio imparcial e igualitria dos bens disponveis. Contra este mpeto
de dissoluo das caractersticas particulares de cada indivduo, em nome de uma
justia procedimental formal e um tratamento imparcial dos sujeitos da justia, surge
uma concepo de justia voltada para o reconhecimento. Longe de separar esses dois
aspectos da justia, pretendo defender que a implementao concreta da justia s
possvel se focamos nosso olhar em indivduos concretos, com demandas especficas e
urgentes. Dessa forma, quero chamar a ateno para o fato de que h no nosso entorno
inmeros indivduos que, possuindo ou no bens materiais, sendo ou no capazes de
exercer a liberdade, esto tendo seu direito cidade sistematicamente negado, porque
so invisveis, so meros instrumentos para a realizao de nossos fins. Nem mesmo
sabemos o que para eles significa pertencer nossa cidade. Qualquer contedo legtimo
do que queremos compreender por direto cidade precisa dar conta do reconhecimento
de suas demandas, por conseguinte, do reconhecimento da alteridade e da singularidade
que povoa nossa cidade.

A que tipo de direitos pertence o direito cidade?

O contedo do direito cidade aponta para garantias mnimas de subsistncia,

liberdades bsicas, oportunidades e para o reconhecimento de caractersticas identitrias

21
constitutivas dos diversos grupos ou indivduos. Nesse sentido, ele parece pertencer ao
grupo de direitos que tradicionalmente chamados de direitos humanos e que, por razes que
ficaro claras no decorrer deste texto, pretendo denominar direitos bsicos ou fundamentais.
O que so, ento, direitos bsicos? Dizemos que os direitos bsicos so direitos
comuns a todo e qualquer indivduo, independentemente de sua insero social,
gnero, etnia etc. Eles independem de acordos institucionais ou legais. Nesse sentido,
podemos distingui-los dos chamados direitos legais, ou seja, direitos estabelecidos
de forma contratual pelos indivduos e instituies de uma determinada nao e
garantidos pelo aparato legal e pelo poder judicirio de cada nao. Direitos bsicos
podem e devem gerar direitos legais, mas sua origem ou exigncia no depende de
seu reconhecimento legal.
O que exatamente isso significa? Isso quer dizer que os direitos bsicos so direitos
fundamentais que correspondem, em realidade, a demandas morais bsicas. Ou seja,
julgamos que um indivduo s poder desfrutar de uma vida minimamente realizada ou
satisfatria, se seus diretos bsicos esto sendo de alguma forma respeitados.
Tradicionalmente foram elencados como direitos fundamentais os direitos vida,
liberdade e propriedade. Hoje poderamos facilmente incluir tambm o direito
segurana, sade e educao. A lista de direitos bsicos, contudo, no se encerra
a, isso porque, o que definido como bsico pode se modificar de acordo com o tempo
e/ou o perfil de cada sociedade ou indivduo. O importante saber que, se pudermos
identificar alguns elementos como parte essencial do que consideramos uma vida digna,
tais elementos devero ser garantidos para todo e qualquer indivduo, e a sua garantia
passar a integrar a nossa lista de direitos fundamentais. nesse sentido que gostaria de
definir o direito cidade como um direito bsico.

A quem pertence o direito cidade?

A princpio, poderamos pensar que o direito cidade pertence aos indivduos que
habitam um determinado local. Seria, assim, o equivalente aos direitos de um cidado. Um
cidado um indivduo com status poltico e participao pblica assegurados. O cidado
capaz de votar e, dessa forma, endossar ou vetar as normas que definem os contornos
das instituies pblicas. dessa forma que no apenas o direito cidade, mas os direitos
bsicos, em geral, so pensados por vrios autores. Nessa tradio se insere John Rawls
(2003), que, em sua justia como equidade, pretende estabelecer um modelo para definio
de princpios de justia em sociedades no oneradas por uma carncia extrema de recursos
e/ou por instituies frgeis e desestruturadas por razes socioculturais diversas. Dentro
desse modelo ideal, caber aos indivduos socioeconomicamente ativos, representativos
dos diferentes nveis econmicos da sociedade, livres, racionais e razoveis, deliberar
sobre os princpios que iro reger a estrutura bsica da sociedade. Trata-se, assim, de um

22
novo desenho de uma situao contratual ideal, na qual, mais uma vez, os detentores de
direitos e deveres so, a grosso modo, seres humanos livres e racionais.
Outro autor Jrgen Habermas (1989), que aponta que as regras morais e direitos
sero definidos atravs de uma situao de fala ideal, regida pelos princpios da tica
do discurso. Nesse contexto, indivduos com poder de deliberao devero, livres
de qualquer forma de coao externa ao poder da prpria argumentao, alcanar
um consenso sobre a validade de regras morais e/ou sobre a efetivao de direitos
positivos. Os potenciais integrantes de um tal discurso de fundamentao racional
sero, portanto, indivduos capazes de satisfazer as condies da tica do discurso.
Sero indivduos capazes de colocar e questionar livremente argumentos e se deixar
guiar pela racionalidade inerente a eles.
Por sua vez, Amartya Sen (2001) prmio Nobel em economia pela incluso de
novos indicativos para a definio dos nveis de pobreza/riqueza de uma nao elege
como foco de sua perspectiva de justia a liberdade de cada indivduo escolher, dentre
os pacotes de capacidades e/ou funcionamentos e alternativas disponveis, aquele que
melhor promove a sua realizao enquanto agente. A essa liberdade o autor dar o nome
de capacitao. Dessa forma, Sen pretende criticar todas as perspectivas de justia e
adot-la como foco da prpria igualdade.
J a filsofa Nancy Fraser (2003), respondendo ao desafio de conciliar distribuio e
reconhecimento em uma mesma concepo de justia, ir defender como foco da justia
a paridade de participao poltica. A garantia de um status poltico igual requer condies
mnimas de subsistncia e a possibilidade de ser reconhecido como um igual, qualquer
que seja seu sexo/gnero, etnia, classe social etc.
Vimos que o direito cidade um direito bsico. Se concordamos que os direitos
bsicos correspondem a demandas morais e se aplicam aos indivduos que fazem parte
do nosso universo moral, ser possvel agora identificar novos detentores desse direito.
Em primeiro lugar, poderemos incluir os seres ditos humanos, mas que no desfrutam
de nossos padres de racionalidade e jamais sero capazes de se autodeterminar, ou seja,
de realizar escolhas visando fins ou metas previamente eleitas para a prpria vida. Em
segundo lugar, poderemos incluir tambm animais no-humanos que, como ns, evitam
experincias dolorosas e buscam viver uma vida minimamente prazerosa. Em terceiro
lugar, poderemos incluir todos os seres para os quais podemos vislumbrar alguma forma
de bem viver, forma essa com a qual passamos ento a estar comprometidos. Esse pode
ser o caso, por exemplo, do prprio meio ambiente.
O reconhecimento de que todos esses seres possuem direitos, ainda que no
possam reclam-los publicamente, gera em ns um compromisso moral para com eles.
Gera o dever de garantir o mnimo necessrio para que possam florescer. Gera, portanto,
a necessidade de repensar nossa prpria forma de vida e torn-la mais compatvel com a
manuteno de uma qualidade de vida satisfatria para os demais indivduos.

23
Um passo a mais...

Se os direitos bsicos so aqueles que fornecem as condies para o exerccio de

uma vida satisfatria, ento podemos dizer que o pacote tradicional dos direitos humanos
que inclui a liberdade econmica e as liberdades polticas, o direto propriedade e o
simples direto vida, j no parece fornecer uma lista suficiente e, nem mesmo necessria
de tais direitos.
No suficiente porque, para que algum possa desfrutar de cada um dos direitos
acima elencados, vrios direitos de ordem econmica e social so requeridos. No
necessria, porque se admitirmos que a nossa perspectiva moral inclui um nmero bem
maior de indivduos do que o grupo dos indivduos capazes de desfrutar da liberdade, de
propriedades ou at mesmo de ter uma conscincia elaborada acerca da sua prpria vida,
ento teremos que descobrir o que bsico para esses seres apontando para outros lugares.
Bsico pode significar aqui, por exemplo, desfrutar de uma vida o mais distante
possvel de sofrimento. Ou bsico poder ser ainda ser reconhecido como pertencendo
a um grupo e ser objeto de afeio alheia. Para sabermos o que realmente bsico
precisamos tentar compreender melhor o outro e escutar suas prprias demandas.
nesse sentido que gostaria de chamar a ateno para as polticas pblicas que vem
sendo aplicadas em favelas, ocupaes urbanas e outros espaos das nossas cidades
que, segundo os nossos padres, so identificados como econmico e socioculturalmente
carentes. O fato que projetamos os nossos padres do que seja a organizao ideal do
espao urbano e, muitas vezes, impomos medidas que nada tem a ver com as demandas
reais dos grupos que pretendemos atingir. O pior que tais imposies expressam,
ainda, uma viso negativa de suas formas de vida, reforando os estigmas e preconceitos
que recaem sobre esses grupos, negligenciando, totalmente, a possvel riqueza de uma
forma de vida outra. O que quero dizer que, mais uma vez, estamos tornando invisvel
o que simplesmente no queremos ver. E, em um s gesto, contribumos para reforar a
baixa autoestima de certos grupos e/ou indivduos, ao mesmo tempo que perdemos uma
oportunidade nica de descobrirmos novas formas de vida, capazes de colocar em xeque
nossos prprios padres e enriquecer nossas vidas.
Admito que o Estado e suas instituies bsicas tm o dever de garantir condies
mnimas de subsistncia a todos os indivduos. Mas cabe aos seus representantes e a
todos ns ampliar nossos sentidos para melhor compreender, nos diversos espaos da
cidade, o que representa esse mnimo, sem apresentarmos uma frmula pronta, extrada
de nossas prprias demandas.
Para que fique mais claro o meu ponto, trago agora exemplos concretos. No
processo de maquiar a cidade maravilhosa para os grandes eventos, favelas/comunidades
e ocupaes urbanas esto sendo removidas. Segundo o discurso oficial, seus habitantes
recebero, em troca de suas precrias habitaes, casas em reas com saneamento

24
bsico adequado. Resta nos perguntarmos se essa troca ser capaz de preservar os
aspectos mais importantes da organizao social dos indivduos em questo. Podemos
considerar injusto deixar que pessoas vivam sem saneamento bsico adequado, mas no
seria igualmente injusto fazer com que abandonem o local onde organizaram suas vidas e
estabeleceram os vnculos culturais e afetivos que definem sua prpria identidade?
Se queremos realmente dar a estes indivduos condies mais adequadas de
subsistncia, por que no introduzir melhorias em suas moradias atuais? A resposta
simples, porque no queremos que continuem vivendo nesses locais. O discurso
benevolente da preocupao com suas condies de vida cede imediatamente lugar ao
discurso egosta, voltado para o modo como ns queremos organizar a cidade na qual
vivemos, de forma a torn-la mais limpa, mais bela e mais segura. Julgo que os que
pensam assim j perderam h muito a noo do que realmente importa.
Em uma ocupao urbana, dezenas de famlias utilizam uma nica cozinha coletiva.
Reunies semanais so realizadas para que decises coletivas sobre a administrao de
recursos e outros itens da organizao interna do grupo sejam tomadas. Muitos podem
pensar: a necessidade faz o hbito. No creio que se trate disso e no estou realizando
uma ode escassez de recursos. Apenas quero que percebam que h uma forma de vida
menos individualista e uma viso de mundo menos mercantilista do que aquela qual nos
acostumamos. Quando interferimos e destrumos essa forma de vida, todos perdemos.
Pois, alm de destrumos o que h de mais valioso para alguns indivduos, perdemos, ns
mesmos, a oportunidade de confrontar nossos padres, aprender com a diversidade e,
quanto possvel, buscar uma forma de vida menos individualista.
Se quisermos acreditar que a nossa cidade um bom lugar para se estar,
precisamos lembrar que ela uma construo coletiva. Os indivduos que nela habitam
no so forasteiros querendo macular este espao no qual escolhemos viver. Eles so,
como ns, parte deste espao, quer sejam humanos moradores de Ipanema ou da Mar;
humanos moradores de rua, comunidades teraputicas, asilos ou orfanatos; gatos e ces
de rua, micos e aves ou a baa da Guanabara, as praias de Sepetiba ou as palmeiras
do Jardim Botnico. Tentemos estar atentos ao leque quase infinito de demandas que
estes integrantes da cidade expressam, cada qual, a seu modo. E, se ainda assim, no
conseguirmos fazer desta cidade o lugar que sonhamos, teremos ao menos dado um
passo significativo para torn-la um lugar melhor.

Questes para reflexo

1. Como devemos compreender o direito cidade e a quem devemos atribu-lo?

2. Qual relao da justia com as demandas por redistribuio de bens e por
reconhecimento?
3. Que grupos sociais so invisibilizados na sua cidade?
25
Referncias bibliogrficas:

DIAS, Maria Clara. Ensaios sobre a moralidade. Rio de Janeiro: Editora Pirilampo, 2015.
_______. Justia Social e Direitos Humanos. Rio de Janeiro: Editora Pirilampo, 2015.
_______. Direitos Sociais bsicos: uma investigao filosfica da questo dos direitos humanos.
Amazon, 2012.
FRASER, Nancy e Axel. Honneth. Redistribution or Recognition? A political-philosophical Ex-
change. New York: Verso, 2003.
HABERMAS, Jrgen. Conscincia moral e agir comunicativo, Rio, Tempo Brasileiro, 1989.
RAWLS, J. Justia como equidade: uma reformulao. So Paulo: Martins Fontes, 2003.
SEN, Amartia. Desigualdade reexaminada. Rio de Janeiro: Record, 2001.
_____. A ideia de justia. Coimbra: Almedina, 2010.

26
 O Papel das Mulheres na Luta Pela Apropriao
da Cidade: reflexes a partir da teoria da
interseccionalidade

Taiana de Castro Sobrinho10

A apropriao dos espaos urbanos, em especial da moradia urbana, sempre

esteve condicionada a diversos fatores. No entanto, a maioria das discusses envolvendo
o direito cidade e moradia urbana costuma se concentrar apenas em questes de
classe e de renda, embora outras condicionantes tambm sejam determinantes para o
desenvolvimento geogrfico desigual do ambiente urbano. Nesse sentido, existem vrias
questes importantes quando pensamos, por exemplo, nos processos de remoo
de moradias em favelas e de segregao socioespacial na cidade, como as violaes
ao direito moradia, as medidas compensatrias que foram ou no garantidas como
reparao ao despejo sofrido, o padro de deslocamento da populao removida dentro
do territrio urbano. No entanto, outras questes necessitam ser investigadas. Qual o
perfil dessa populao, para alm de suas condies econmicas? Quem vem sendo
realmente impactado com os processos histricos de remoo de habitaes populares
e favelas? Quem so as pessoas que vm sendo historicamente removidas a partir de um
planejamento urbano higienista e pr-mercado?
No caso do Brasil, a herana de um passado colonial e escravocrata foi decisiva
para a construo de um mito de democracia racial, contribuindo para a invisibilizao
das condies de vida dos negros, que, aps o fim da escravido, no receberam
qualquer incentivo material por parte do Estado para se integrarem nas estruturas sociais
j consolidadas e que, ainda hoje, se veem obrigados a enfrentar cotidianamente o
racismo como legado desse passado colonizador. De acordo com Florestan Fernandes,
a ideia de democracia racial apenas contribuiu para a mais extrema indiferena e falta
de solidariedade para com um setor da coletividade que no possua condies prprias
para enfrentar as mudanas acarretadas pela universalizao do trabalho livre e da
competio (FERNANDES, 2007, p. 46).
Assim, embora formalmente a escravido tenha chegado ao fim, verificou-se a
permanncia das desigualdades entre a populao branca e a populao negra em razo da
manuteno da segregao racial, que tambm se caracterizou como socioespacial. Afinal,
os antigos escravos seguiram excludos da diviso social do trabalho e da acumulao

10 Mestranda no Programa de Ps-Graduao em Direito da Faculdade Nacional de Direito. Membro do

Instituto Brasileiro de Direito Urbanstico.

27
capitalista, passando a ocupar as posies mais baixas da pirmide social e os subempregos,
e a morar nos cortios e, posteriormente, nas favelas e nas regies perifricas.
Relacionando, ento, essa realidade histrica da populao negra com as polticas
de erradicao de favelas e de cortios, parte-se da hiptese que tais polticas, alm de
serem orientadas pelo vis da especulao econmica, tambm estiveram associadas
ao fato de os habitantes desses espaos serem compostos, em sua maioria, por uma
populao negra e pobre. Esta uma tentativa de apontar como as remoes atuam
como um mecanismo de discriminao tnico-cultural, criminalizando as alternativas de
moradias encontradas por alguns segmentos sociais.

A teoria da interseccionalidade

Esta anlise se torna possvel a partir do deslocamento do enfoque apenas no

recorte de classe, considerando que outras formas de opresso tambm contribuem
para a segregao socioeconmica e, consequentemente, espacial. Esta justamente
a proposta da Teoria da Interseccionalidade, a qual investiga os resultados da
sobreposio de opresses frutos do racismo, do patriarcalismo e das diferenas de
classe, que potencializam as situaes de vulnerabilidade de alguns grupos sociais,
em especial das mulheres negras. A teoria sustenta que essas formas de opresso
no se manifestam apenas de maneira isolada ou so paralelas umas s outras, mas
sim se entrecruzam, acarretando no desempoderamento de alguns segmentos sociais
(CRENSHAW, 2002).
O debate interseccional um esforo que vem sendo feito pelo feminismo negro
desde o incio de sua atuao, chamando a ateno para o fato de que as violaes de
direitos e condies de vida da mulher negra se diferenciavam das condies de vida
das mulheres brancas, e que era extremamente necessrio que os espaos de discusso
feministas se abrissem para esta realidade. De acordo com Crenshaw, pouco importa
que o tema da interseccionalidade no seja um tema novo, a questo que ele merece
visibilidade, uma vez que, mesmo anos aps o fim da escravido, a populao negra, em
especial as mulheres, continuam sendo as maiores vtimas do desenvolvimento social
desigual fruto da herana colonial e escravista. A teoria da interseccionalidade teria, ento,
por objetivo abordar a diferena dentro da diferena e a fim de facilitar a sua compreenso,
Crenshaw d o seguinte exemplo:
Utilizando uma metfora de interseco, faremos inicialmente uma analogia em
que os vrios eixos de poder, isto , raa, etnia, gnero e classe constituem as avenidas
que estruturam os terrenos sociais, econmicos e polticos. atravs delas que as
dinmicas de desempoderamento se movem. Essas vias so por vezes definidas como
eixos de poder distintos e mutuamente excludentes; o racismo, por exemplo, distinto
do patriarcalismo, que por sua vez diferente da opresso de classe. Na verdade, tais

28
sistemas, frequentemente, se sobrepem e se cruzam, criando interseces complexas
nas quais dois, trs ou quatro eixos se entrecruzam.
Desta forma, somente a partir de uma abordagem interseccional, que privilegia os
aspectos de raa, gnero e de classe, possvel compreender a situao das mulheres
moradoras de favelas na cidade do Rio de Janeiro, que sofrem com as polticas de
austeridade do Estado, tanto na esfera da segurana pblica como em questes de
habitao, com os histricos processos de remoo. Portanto, uma anlise isolada
sobre os episdios de remoo em favelas apenas permitiria identificar as opresses de
classe, uma vez que os que residem em favela so em sua maioria pobres, no sendo
considerados os fatores de raa e gnero como formas de vulnerabizao, invisibilizando
os aspectos relevantes da populao afetada pelas remoes (PIRES, 2016).

A volta da poltica de remoo na cidade olmpica e o protagonismo das

mulheres

O tema remoo de favelas aparentemente se mostrava um assunto superado,

uma vez que, nos ltimos anos, as polticas pblicas priorizaram a urbanizao dos
espaos favelizados e remoes no ocorriam desde o final dos anos 1970, no perodo
ditatorial. No entanto, a retomada do tema ocorre no incio dos anos 2000, por meio de
sucessivas campanhas no jornal de maior circulao na cidade do Rio de Janeiro, O
Globo (MAGALHES, A., 2013). A partir de 2005, o jornal inaugura sua srie Ilegal. E
da?, na qual a expanso fsica das favelas era associada ao aumento da criminalidade.
Argumentava-se tambm que o crescimento das favelas estaria relacionado ao aumento
do desmatamento das reas verdes da cidade, numa clara associao entre as favelas e
degradao da ambiental.
A tal cenrio, acresce-se o fato de a cidade do Rio de Janeiro ter sido alvo de diversos
projetos de reestruturao urbana, em razo da preparao da cidade para a Copa do
Mundo de 2014 e dos Jogos Olmpicos de 2016. A conjuntura ampliou significativamente os
investimentos de capital na cidade e, paralelamente, removeu mais de 22.059 mil famlias
de suas moradias, em um claro processo de liberao de terras para o avano do mercado
imobilirio voltado s classes mdias e altas (COMIT POPULAR DA COPA, 2015).
O gegrafo David Harvey que pensa o urbano como lugar de circuito da acumulao
do capital, como local de possibilidade de absoro de excedentes atravs da construo
e destruio de configuraes espaciais chama o fenmeno da expulso de acumulao
por despossesso (HARVEY, 2005). A acumulao por despossesso consiste no processo
contnuo de destruio para construo de novas oportunidades lucrativas, o que seria
inerente lgica de produo capitalista do espao.
Tais processos de acumulao por despossesso puderam ser verificados nos
episdios de remoes nas favelas cariocas. Tambm pde ser visto no contnuo processo

29
de expanso da cidade do Rio para a regio da Barra da Tijuca, que, para a construo de
novas ordenaes espao-temporais, precisou destruir antigas configuraes espaciais
por meio da despossesso. Assim o foi com a populao daquelas imediaes, removida
de suas casas para a construo das vias de BRT (transporte rpido por nibus) que ligam
a Barra ao restante da Zona Oeste.
luz da teoria do direito cidade de Harvey, as remoes se introduziriam, portanto,
nesta lgica de produo capitalista do espao como mecanismo de interveno na
cidade sobretudo em favelas coerente com o conceito de destruio criativa. As favelas
so removidas e demolidas para que aquela configurao espacial da qual fazem parte
seja destruda, de modo que aquela localidade se abra construo de outras coisas
seja a realizao de obras de urbanizao, seja a construo de habitaes populares
(aquecendo o mercado da construo civil), seja at mesmo a transformao daquele
local em forma de uso para outra classe social.
Dessa forma, tais episdios de remoo foram vetores de violaes de direitos
humanos, provocando a inobservncia do direito moradia das famlias atingidas,
garantia constitucional prevista na Constituio Federal, em seu artigo 6. Alm disso, no
que diz respeito s moradias localizadas em favelas, a Lei Orgnica do Municpio do Rio
de Janeiro, em seu artigo 429, inciso VI11, e a Constituio do Estado do Rio de Janeiro,
em seu artigo 234, inciso I12, estabelecem o princpio da no-remoo e determinam que
a remoo s ocorrer em carter excepcional, quando as condies fsicas dos espaos
favelizados representem risco de vida aos seus moradores.
No mbito internacional existem, inclusive, documentos que garantem o direito
moradia adequada especificamente para as mulheres, como La Mujer y El Derecho a Una
Vivenda Adecuada e The Right to Adequate Housing, alm da Cartilha para Mulheres em
Situao de Despejo Forado, todos lanados pela ONU-HABITAT. No documento O Direito
Moradia Adequada (The Right to Adequate Housing), as violaes ao direito moradia
tm, em especial, um acentuado recorte de gnero. Isso porque o documento reconhece
como as questes habitacionais impactam na vida das mulheres, que sofrem ainda outros
tipos de discriminao, tais como a pobreza, idade, classe social, orientao sexual e

11 O artigo 429, inciso VI, da Lei Orgnica do Municpio do Rio de Janeiro estabelece que: Art. 429 A
poltica de desenvolvimento urbano respeitar os seguintes preceitos: (...) VI urbanizao, regularizao
fundiria e titulao das reas faveladas e de baixa renda, sem remoo dos moradores, salvo quando as
condies fsicas da rea ocupada imponham risco de vida aos seus habitantes, hiptese em que sero
seguidas as seguintes regras: a. laudo tcnico do rgo responsvel; b. participao da comunidade interes-
sada e das entidades representativas na anlise e definio das solues; c. assentamento em localidades
prximas dos locais de moradia ou do trabalho, se necessrio o remanejamento. Disponvel em https://
leismunicipais.com.br/lei-organica-rio-de-janeiro-rj. Acesso em 19.07.2016.
12 Assim dispe o artigo 234, inciso I, da Constituio do Estado do Rio de Janeiro: Art. 234 - No estabele-
cimento de diretrizes e normas relativas ao desenvolvimento urbano, o Estado e os Municpios asseguraro:
I - urbanizao, regularizao fundiria e titulao das reas faveladas e de baixa renda, sem remoo dos
moradores, salvo quando as condies fsicas da rea imponham risco vida de seus habitantes;. Dispon-
vel em http://alerjln1.alerj.rj.gov.br/constest.nsf/PageConsEst?OpenPage. Acesso em 19.07.2016.

30
etnia. O documento termina por ressaltar, assim, que as mulheres esto submetidas a
outros tipos de violaes a seus direitos durante os processos de remoes, sofrendo,
em muitos casos, agresses verbais por serem mulheres e at mesmo violncia fsica, e
tornando-se at vtimas de estupros (ONU HABITAT, 2009).
Apesar dos inmeros casos envolvendo violaes de direitos humanos, estes
processos de remoo no ocorreram sem tenses e oposio. Dentre as lideranas
comunitrias que chamaram ateno por sua intensa resistncia, tiveram destaque figuras
femininas que lutaram na linha de frente da oposio s remoes, enfrentando a Prefeitura
e as foras policiais do Estado com seus tratores e seu poder demolidor. Essas mulheres
fizeram suas vozes ecoarem mais alto do que os estrondos do poder destruidor do Estado
e demonstraram em que consiste, de fato, um verdadeiro exerccio do direito cidade.
Nesse ponto, deve ser ressaltado que a violncia simblica que recai sobre as
mulheres pobres habitantes de favelas, em sua maioria negra, muito peculiar. Recai
sobre elas um estigma ainda mais acentuado, em razo de a favela ser considerada como
um espao ilegal e um local onde a presena estatal ainda precria.
Mas justamente aquela negra annima, habitante da periferia, nas baixadas da vida,
quem sofre mais tragicamente os efeitos da terrvel dominao masculina branca. Exatamente
porque ela que sobrevive na base da prestao de servios, segurando a barra familiar
praticamente sozinha. Isto porque seu homem, seus irmos ou seus filhos so objeto de
perseguio policial sistemtica. So esquadres da morte, mos brancas matando negro
vontade, observe-se que so negros jovens, com menos de trinta anos. Por outro lado, que
se veja quem a maioria da populao carcerria deste pas (GONZALES, 1984)13.
As histrias das moradoras e moradores de favelas que resistiram contra as
remoes, destacando-se aqui a participao das mulheres, so exemplos de como o
entrecruzamento de opresses promove mltiplas desigualdades e espoliaes na vida
de determinadas pessoas, em especial das mulheres negras. Fica evidente que apenas
uma anlise que leve em conta as interseces hierrquicas e reforadas cotidianamente
podem atuar na melhoria das condies de vida dos que sofrem um processo constante
de espoliao e desempoderamento.

Consideraes finais

Tendo em vista que a sociedade brasileira foi consolidada sobre bases colonialistas,
patriarcais, racistas e fundamentadas na propriedade privada, foi possvel perceber que

13 De acordo com o Levantamento Nacional de Informaes Penitencirias INFOPEN, o Brasil possui a

quarta populao carcerria do mundo. Dentre estas pessoas, 67% so negros. A proporo que a cada
3 pessoas presas, 2 so negras. Neste sentido ver Infopen Junho de 2014, Departamento Penitencirio
Nacional, Ministrio da Justia. Alm disso, em 2012, 56.000 pessoas foram assassinadas no Brasil. Destas,
30.000 so jovens entre 29 anos e, desse total, 77% so negros. A maioria dos homicdios praticado por
armas de fogo. Disponvel em https://anistia.org.br/campanhas/jovemnegrovivo/. Acesso em 23.02.2017.

31
a populao negra, em especial as mulheres, foi submetida a um processo permanente
de espoliao de seus direitos. Alm disso, foi possvel identificar que a poltica urbana
praticada no Rio de Janeiro, alm de privilegiar os interesses do capital privado, promove
uma limpeza tnico-cultural em certos territrios urbanos.
Como ento reagir a esta forma de ordenao do espao urbano que acaba por
promover mltiplas opresses s mulheres negras?
Ao serem aprofundados os ensinamentos da teoria da interseccionalidade e
ressaltada a participao de lideranas femininas que lutam ativamente contra os
processos de remoo, possvel repensar as remoes desde outro vis. O olhar se
desloca para uma abordagem crtica e compatvel com a luta e resistncia histricas
da populao negra, em particular das mulheres, para se inserirem na estrutura social
brasileira. Assim, os impactos sociais das prticas remocionistas tornam-se passveis de
anlise a partir de dimenses que considerem a raa, o gnero e a classe da populao
afetada. O fenmeno das remoes no pode ser somente interpretado como uma poltica
governamental que atinge as pessoas em razo de sua classe social, mas sim como uma
poltica discriminatria com um recorte de gnero e raa.

Questes para reflexo

1. Que relaes existem entre as opresses de classe, raa e gnero?

2. Pensando na sua cidade, voc concorda que as mulheres negras so as que mais
sofrem as consequncias das violaes de direitos? Porque?
3. Como voc acha que seria possvel visibilizar as dimenses de classe, raa e gnero
nas lutas sociais?

Referncias Bibliogrficas:

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de direitos humanos no Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, Comit Popular da Copa e Olmpia-
das do Rio de Janeiro, 2015. Disponvel em https://issuu.com/mantelli/docs/dossiecomite-
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32
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Rio de Janeiro, 1989.
RIO DE JANEIRO. Lei Orgnica do Municpio do Rio de Janeiro. Procuradoria Geral do Municpio
do Rio de Janeiro, 1990.

33
 O direito cidade na academia e nas ruas

Rute Imanishi Rodrigues14

O conceito do direito cidade foi desenvolvido originalmente por Henri Lefebvre,

filsofo francs, em um livro de mesmo nome publicado em 1969 (Lefebvre, 2012). Nesta
obra, o autor busca desenvolver fundamentos tericos sobre o urbanismo, anunciando
seu propsito de fazer as questes urbanas entrarem na conscincia e nos programas
polticos. Partindo de uma viso histrica das cidades, Lefebvre ressalta que a questo
urbana tem como ponto de partida a industrializao e o processo simultneo de
urbanizao. Embora as cidades preexistam industrializao, esta acarretou um
grande deslocamento populacional do campo para as cidades, e sua mercantilizao,
transformando a vida nas urbes. A realidade urbana contempornea seria uma dimenso
do capitalismo industrial, e as transformaes urbanas seriam resultado de mudanas
sociais, no o contrrio. Desta forma, Lefebvre nega as teorias do urbanismo que sugerem
a possibilidade de transformaes no espao fsico transformarem a sociedade, como se
houvesse uma patologia do espao, ao invs de problemas sociais.
Os fenmenos urbanos, entretanto, no seriam consequncia direta, ou mero
desdobramento de fenmenos econmicos e sociais globais, pois guardariam relao
fundamental com as prticas locais. A cidade seria uma mediao entre duas dimenses,
a ordem prxima, definida pelas relaes dos indivduos de determinada localidade em
grupos, e as relaes desses grupos entre si, e a ordem longnqua, a da sociedade, regulada
por instituies (Igreja, Estado), pelo cdigo jurdico, e pela cultura (op. cit., pg. 55, 56).
Lefebvre identifica como um dos problemas urbanos centrais a segregao de
classes sociais, grupos tnicos, e etc., que seria mais relevante do que o problema
da habitao em si. A sociedade urbana, por outro lado, seria fundada no inverso da
segregao, na simultaneidade e no encontro, na convivncia das diferenas.
A obra de Lefebvre dialoga diretamente com grupos polticos de esquerda voltados
para os problemas das cidades, uma vez que prope uma abordagem poltica da questo
urbana, ou um programa de reforma urbana, que tende a colocar em questo aspectos
estruturais da sociedade e da cidade capitalista, como a propriedade fundiria e a
segregao. Assim, em si mesma reformista, a estratgia da reforma urbana torna-se
forosamente revolucionria (op. cit., pg. 115).
Orlando Santos Junior sintetizou essa dualidade da seguinte forma: Para Lefebvre,
o direito cidade fundado em uma dupla dimenso, por um lado um clamor, uma
necessidade, e por outro lado um projeto utpico de cidade. Na primeira dimenso,
estamos falando da necessidade de todos e de todas de reclamarem, de gritarem, de
14 Tcnica de Planejamento e Pesquisa do IPEA.
34
demandarem direitos fundamentais para a sua reproduo na cidade. Estamos falando de
todos os direitos: mobilidade, ao saneamento, sade, educao, habitao, a falar, a
viver, vestir, comer e etc. (...) e isso se reflete tanto nas disputas em torno da lei como, por
exemplo, o plano diretor - como tambm na luta pela apropriao, no sentido de garantir
esses direitos fundamentais. No entanto, esta apenas uma das dimenses do direito
cidade. Para Lefebvre, o direito cidade diz respeito a poder criar uma cidade totalmente
diferente desta, deixar de ser uma cidade produzida pelo capital e para o capital, e criar
uma cidade que seja produzida para as pessoas. Do ponto de vista lefebvriano o direito
cidade um iderio anticapitalista. Nesse sentido o direito cidade jamais pode ser
institucionalizado, jamais pode ser expresso em uma lei (Santos Junior, 2015).
Neste ponto chegamos a um aspecto fundamental para a reflexo em torno da
segregao, qual seja, o da distribuio da propriedade da terra urbana. Com efeito, a
forma de apropriao do solo urbano determina, em grande medida, a segregao de
grupos sociais.
De acordo com Colin Crawford, no Brasil foi possvel articular conceitualmente o
direito cidade e a noo de funo social da propriedade como parte de uma estratgia de
criar mecanismos regulatrios e jurdicos que limitassem os direitos de propriedade, com
vistas a promover uma apropriao mais justa do solo urbano. A noo de funo social
foi fundamental para institucionalizar aspectos do direito cidade sem, contudo, negar a
propriedade privada. Com efeito, a noo de funo social, formulada originalmente por
Leon Duguit, no incio do sculo XX, postula que a propriedade privada deve ter, alm de
limites externos (no afetar a outrem), limites internos (ser utilizada, ser produtiva), que
emergem da sua condio de ser algo social, da mesma forma que seus proprietrios so
parte da sociedade. Tal interpretao apresentou-se em sua origem como uma terceira
via com relao ao debate entre liberais e socialistas, pois enquanto o conceito liberal
definia apenas limites externos propriedade privada, o iderio socialista evocava o fim
da propriedade privada, ou, a propriedade coletiva (Crawford, 2015).
Na concepo original de Duguit, entretanto, o conceito de propriedade-funo justifica
a propriedade privada, ao postular que ao fazerem uso de sua propriedade, os proprietrios
contribuem para o enriquecimento global da sociedade e, portanto para o bem estar coletivo
(Maldaner & Azevedo, 2015). Duguit concebeu a propriedade privada como um dever do
indivduo proprietrio em face de seu papel para com o todo social, preciso que a propriedade
reverta proveito para a riqueza social, sem o que o proprietrio no deve contar com a proteo
da coletividade (Duguit, 1918, p. 294; apud Maldaner & Azevedo, op. cit.). Desta forma,
Duguit fundamentou a propriedade privada em bases tericas mais firmes, inclusive melhor
protegendo-a da interveno estatal (Duguit, 1921, p. 180, apud Maldaner & Azevedo, op. cit.).
Note-se que as constituies brasileiras anteriores carta de 1988 introduziram artigos
inspirados na noo de funo social da propriedade, como a desapropriao por interesse
social (Constituio de 1946), ou o reconhecimento da funo social da propriedade como

35
princpio da ordem econmica e social (Constituio 1967-1969). Porm, apenas na Consti-
tuio de 1988, a noo de funo social da propriedade (inscrita no artigo 5 , XXII, XXIII), passou
a ser preenchida de contedo, pois foram introduzidos artigos que vinculam propriedade
urbana (Art 182) e rural (art 184, art. 185, art. 186) os requisitos para que cumpram suas
respectivas funes sociais. Em 2001, o Estatuto das Cidades (lei 10257/2001), ao regulamentar
os artigos 182 e 183 da Constituio de 1988, definiu os instrumentos para evitar a reteno
especulativa de imvel urbano, que resulte na sua subutilizao ou no utilizao.
Os conceitos tericos tratados acima servem como uma chave de leitura das
narrativas sobre as prticas dos movimentos sociais urbanos que, no Brasil, empenharam-
se para construir um programa de reforma urbana. Com efeito, durante os debates da
Assembleia Nacional Constituinte, em 1987, grupos formados por movimentos sociais,
intelectuais, ativistas de ONGs e outros, que j atuavam no Movimento Nacional pela
Reforma Urbana, formularam uma emenda constitucional para a incluso da agenda
sobre o direito cidade na nova constituio. No perodo posterior constituinte, esse
movimento se consolidou no Frum Nacional de Reforma Urbana (FNRU), cuja atuao foi
imprescindvel para incluir o direito moradia como direito social na Constituio, atravs
da Emenda Constitucional n. 26, em 2000, assim como para a elaborao e aprovao do
Estatuto das Cidades, em 2001 (Cardoso & Arago, 2013).
Pode-se dizer que durante o primeiro mandato da coalizo liderada pelo Partido dos
Trabalhadores no governo federal, 2003-2006, houve uma tendncia a institucionalizar a pauta
dos movimentos sociais em torno do direito cidade, na medida em que o governo federal
adotou uma srie de propostas do FNRU como parte de seu programa para a poltica urbana.
Com efeito, foi criado o Ministrio das Cidades (2003), foi realizada a 1 Conferncia Nacional
das Cidades e constitudo o Conselho Nacional das Cidades (2004), e em 2005, foi aprovado
o projeto de Lei de iniciativa popular (PL 2710/1992, transformado na Lei 11124/2005) que
criou o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS), contendo as linhas gerais
de uma proposta para a criao de um Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social
(SNHIS), que pretendia vincular a produo habitacional ao planejamento urbano e a utilizao
de instrumentos do Estatuto das Cidades (Cardoso e Arago, op. cit.). Todas essas iniciativas,
entretanto, permaneceram sem grande impacto sobre as polticas urbanas, na medida em
que o oramento do Ministrio das Cidades manteve-se irrisrio naquele perodo.
Diversos autores argumentam que, sobretudo a partir de 2009, com o lanamento
do programa Minha Casa Minha Vida, a poltica habitacional do governo federal passou a
distanciar-se da pauta dos movimentos sociais (Loureiro, Macrio, & Guerra, 2013). No
cabe aqui retomar em profundidade estes argumentos, mas apenas notar que o aspecto
central deste programa, baseado em subvenes econmicas, o protagonismo do
setor privado para a promoo habitacional para as camadas da populao de renda
mdia e baixa. Um ponto chave da crtica ao programa, principalmente com relao aos
projetos para a populao de baixa renda, que as empresas construtoras utilizam seu

36
estoque de terras, geralmente em reas perifricas desprovidas de equipamentos sociais
e urbanos, para ofertar projetos economicamente rentveis, mas que criam verdadeiros
bairros populares em reas longnquas, com impactos negativos para os beneficirios do
programa e para toda a cidade. Repete-se a lgica do mercado imobilirio, - e os erros
dos programas promovidos pelas COHABs na dcada de 1970 - que expulsa a populao
de baixa renda das centralidades urbanas, reforando a segregao.
A narrativa a seguir, de Marcelo Edmundo, da Central de Movimentos Populares,
exemplifica esta crtica:
Outro dia estive na inaugurao do Minha Casa Minha Vida em Cosmos. So 1460
unidades, 70 km (de distncia do centro), uma rea que no tinha nada, estrutura nenhuma,
o centro do poder do maior grupo miliciano do Rio de Janeiro. Me veio mente aquela
msica do Chico Buarque, Gente Humilde. Porque aquele povo no tem nada, por isso
quando vai naquele caixotezinho l, uma felicidade muito grande. Eu no vou falar que
no ! Voc receber uma chave quando voc morava em 9m, na beira do rio, com rato?!
Mas, como diz a msica, d vontade de chorar, quando voc percebe a realidade social.
(...) No tem como sobreviver em Cosmos... (Edmundo, 2015).
No Rio de Janeiro, a vinculao entre o programa MCMV e as remoes foradas
por conta de obras da Copa do Mundo e das Olimpadas, assim como sua utilizao para
o reassentamento de comunidades desabrigadas por desastres naturais, acentuou as
tendncias de segregao do programa, assim como as crticas dos movimentos sociais
ao mesmo15.
Contudo, as organizaes dos movimentos sociais participaram do programa
MCMV, atravs da modalidade Entidades. Nesta modalidade, associaes de moradores,
movimentos sociais e outros tipos de entidades, podem oferecer projetos, com ou sem
parceria com os governos municipais ou estaduais, para atender a demanda dos participantes
dos respectivos movimentos. Note-se que o volume de unidades habitacionais produzidas
pelo MCMV-Entidades representa cerca de 2% da produo do programa como um todo,
nmero considerado irrisrio pelos movimentos. Ainda assim, os movimentos por moradia
foram criticados por participarem do programa, pois estariam furando a fila para acessar
os subsdios habitacionais (Jornal O Estado de So Paulo, 30/09/2013). Porm, alegam
os representantes dos movimentos, ao priorizar a demanda fechada dos governos para
reassentamentos e remoes, os projetos do MCMV produzidos pelas empreiteiras para a
populao de baixa renda tambm furaram a fila.
Esta situao comentada por Maria de Lourdes da Fonseca, do Movimento
Nacional de Luta pela Moradia:
15 O Comit Popular da Copa e das Olimpadas do Rio de Janeiro, por exemplo, denunciou o carter de
segregao das remoes foradas com utilizao do programa MCMV. Note-se que, em 2011, aps os
deslizamentos de terras na Regio Serrana e outros municpios do Rio de Janeiro, os empreendimentos da
Faixa 1 do programa MCMV passaram a ser destinados prioritariamente aos desabrigados, e remanejados
por obras do PAC (Portaria 610, Ministrio das Cidades, 26/12/2011).

37
 O governa cria o conflito fundirio no Horto dizendo que vai remover, a ele lana
mo do Minha Casa Minha vida e d paro o Horto. Ele cria (conflito fundirio) l na Vila
Autdromo, e lana mo do Minha Casa Minha vida e d pra Vila Autdromo. Assim, das
oitenta mil unidades habitacionais daqui do Rio de Janeiro, pelo menos 80% foram para
atender a poltica de remoo (da prefeitura). Quando eles criam conflito pode, mas se
tiver uma comunidade de duas mil famlias sendo despejada, ela no pode ser atendida
como demanda fechada no Minha Casa Minha Vida. Olha que paradoxo! (Fonseca, 2015).
Entretanto, como constatou Lago (2015), atravs do MCMV Entidades, os movimentos
sociais se apropriaram de conhecimentos tcnicos, e introduziram inovaes relevantes
para os projetos de habitao popular, ainda que em baixa escala. A reduzida produo
desta modalidade em alguns municpios, como no caso do Rio de Janeiro, se explica, em
grande medida, pelas dificuldades dos movimentos em acessar terrenos. Existem trs
mecanismos principais de acesso a terra na modalidade Entidades: compra antecipada
de terra no mercado; concesso de terra pblica com repasses de terras da Unio para
os municpios (por exemplo, Colnia Juliano Moreira); e ocupao de terra com posterior
concesso pblica, ou desapropriao no caso de terra privada. Este ltimo mecanismo
o caso das ocupaes Manoel Congo e Mariana Crioula, ambas no Rio de Janeiro, que
foram desapropriadas pela municipalidade e doadas para os movimentos (Lago, 2015).
Pode-se dizer que a estratgia de ocupar imveis abandonados para, posteriormente,
com presso popular, negociar a incluso das ocupaes no programa MCMV Entidades,
significa uma forma dos movimentos sociais disputarem esses imveis com atores do
mercado imobilirio informal, entre eles grileiros urbanos, que so responsveis pela
maioria das ocupaes deste tipo no Rio de Janeiro. Com efeito, as ocupaes apoiadas
pelos movimentos populares so poucas entre as inmeras ocupaes de imveis
abandonados controladas por milcias, e todo o tipo de agente do mercado imobilirio
informal (Edmundo, 2015). Marcelo Edmundo d alguns exemplos das ocupaes dos
movimentos, majoritariamente em prdios pblicos abandonados na rea central da
cidade, que esto em processo de incluso no programa MCMV entidades16. E explica:
Quando a gente ocupa o prdio, no porque a gente acredita que isso a soluo,
mas sim um instrumento de luta, para pressionar, para ver se a gente consegue criar uma
articulao para avanar nesse processo (Edmundo, 2015).
Retomando ao conceito de direito cidade, sua dupla dimenso permite compreender
o posicionamento atual de determinados movimentos que abraaram a ideia da reforma
urbana, no sentido de construir um programa que deveria ser implementado por governos
de esquerda e, no entanto, se frustraram com os resultados alcanados, sobretudo a partir
do lanamento do programa MCMV. Esse sentimento de frustrao pode ser compreendido
atravs das colocaes de Maria de Lourdes da Fonseca, transcritas abaixo.

16 Ocupaes Chiquinha Gonzaga, na Central do Brasil, em prdio do Incra; Zumbi dos Palmares, em prdio
do INSS na praa Mau; Quilombo das Guerreiras, em prdio das Docas, perto da Rodoviria.

38
 O conceito que imprimimos na luta pela funo social da propriedade era para que as
propriedades inutilizadas, mal utilizadas, fossem expropriadas para que a cidade fosse de
todos e de todas, e para que os plantadores tivessem terra para plantar, para comer e para
abastecer a cidade. Era o conceito de quem trazia uma utopia de cidade. [...] Ento, [com a luta
institucional] todos os desafios foram levados para a pauta da democracia formal, para a pauta
do calendrio eleitoral, e foram retirados do movimento popular. Isso retirou do movimento
popular a felicidade e a angstia de ter uma utopia de cidade, uma utopia de sociedade.
luz dos elementos abordados neste texto, pode-se dizer que a articulao dos
conceitos de funo social da propriedade e de direito cidade definiram, conceitualmente,
um caminho institucional para os movimentos sociais pela moradia, medida que esta
foi reconhecida como um direito fundamental e foram criados instrumentos legais que
abriram novas possibilidades para sua realizao. Tal perspectiva institucional, se por
um lado ainda pouco compreendida pela populao em geral, por outro lado, revela
limitaes prticas aos movimentos sociais, oriundas de sua prpria institucionalidade.

Questes para reflexo

1. Quais so os principais avanos institucionais ocorridos no Brasil recentemente

influenciado pelo iderio do direito cidade?
2. Qual a relao entre o direito cidade e a funo social da propriedade?
3. Na sua opinio, quais so os limites da institucionalizao do iderio do direito
cidade? pode ser institucionalizado?

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Santos Junior, O. A. (agosto de 2015). palestra. Seminrio Direito Cidade, teoria e prtica. Rio de
Janeiro.

39
 Gentrificao e o Direito Cidade:
o exemplo da cidade do Rio de Janeiro

Patricia Novaes17

A partir dos anos 2000, o termo gentrificao passou a ser muito utilizado em
pesquisas sobre transformaes urbanas em reas centrais no Brasil. Embora discutido
h pouco tempo na literatura brasileira, o fenmeno da gentrificao no novo, ele vem,
desde os anos de 1960, sendo observado e analisado em algumas cidades da Europa
e dos Estados Unidos. Porm, essas experincias so muito diferentes em cada pas,
devido aos seus diferentes contextos sociais, econmicos e culturais.
Nesse sentido, o objetivo deste texto apresentar o conceito e as principais
caractersticas do fenmeno da gentrificao, tendo como exemplo a cidade do Rio de
Janeiro.

O conceito de gentrificao

Imagine um bairro de localizao central que est desvalorizado porque no recebe

investimentos em infraestrutura h alguns anos nem possui atrativos de lazer e entreteni-
mento. Com o passar dos anos, esse bairro se tornou local de moradias de populaes
de baixa renda e vem sendo identificado como um local de grande incidncia de violncia
urbana.
Agora imagine que, de um tempo para c, esse local passou a receber infraestrutura
urbana, tais como iluminao pblica, transporte, reformas das ruas, parques, segurana
pblica. Essas mudanas poderiam trazer muitos benefcios para os moradores da regio,
porm o que se v o mercado imobilirio se apropriando desse espao para construir
novas habitaes. Alm disso, o mercado de turismo e entretenimento passou a ver este
local como ideal para se construir hotis, restaurantes, shoppings.
Alguns meses ou anos depois de todos esses investimentos, os valores de aluguel
e venda dos imveis dobraram. Os mercados, as lojas e os bares locais ficaram cada vez
mais caros ou deram lugar a outros tipos de estabelecimentos que s atendem ao pbli-
co de classe mdia e alta. Ou seja, junto com toda a melhoria na infraestrutura urbana,
o custo de vida subiu tanto que no cabe mais no oramento dos moradores. Enquanto
o antigo morador procura um novo bairro, pessoas de maior poder aquisitivo esto indo
morar no seu lugar, at que o antigo bairro popular seja totalmente descaracterizado e
substitudo por uma populao de classe mdia.

17 Pesquisadora do Observatrio das Metrpoles e doutoranda em Planejamento Urbano pelo IPPUR/UFRJ.

40
 Esse processo foi observado pela primeira vez nos anos de 1960 em bairros
operrios de localizao central na cidade de Londres, pela sociloga inglesa, Ruth Glass.
Ao analisar esse fenmeno, Glass criou o conceito de gentrificao (gentrification, em
ingls). A palavra derivada da expresso inglesa gentry, que significa pessoas ricas,
ligadas nobreza; por isso, em uma traduo literal, poderia ser entendida como ao de
enobrecimento ou aburguesamento de uma rea.
O processo de gentrificao no ocorria neste perodo exclusivamente na Inglaterra.
Algumas cidades dos Estados Unidos, como Nova York, So Francisco e Boston, tambm
experimentavam processos semelhantes. Bairros histricos com prdios antigos foram
dando lugar a imveis modernos e espaos para circulao de automveis e, assim, o
termo gentrificao foi assumido tanto por pesquisadores quanto pela imprensa.
Tal como em Londres, esse fenmeno tambm foi reflexo de investimentos urbanos
do poder pblico local, o que abriu espao para que o mercado privado de habitao
renovasse essas reas, adequando-as aos interesses e desejos da classe mdia. No final
da dcada de 1970, quando vez que o fenmeno da gentrificao j podia ser percebido
em outras cidades, o conceito criado por Ruth Glass foi apropriado pelo debate acadmico
em diversas reas de conhecimento, tais como a sociologia, a economia e a geografia,
especificamente nos campos dos estudos urbanos e do planejamento urbano.

As caractersticas da gentrificao

De acordo com alguns autores que analisam este fenmeno em vrias partes do
mundo, podemos dizer que a gentrificao pressupe quatro caractersticas principais:
(a) diferencial de renda da terra (rent gap); (b) poltica de renovao urbana; (c) atributo
simblico local; e (d) substituio de classe social.
Vejamos mais detalhadamente essas quatro caractersticas:

Diferencial de renda da terra (rent gap)

Suponha que o preo de venda de um imvel em um bairro degradado seja R$50
mil. Porm, se este bairro estivesse passando por um processo de renovao urbana, o
mesmo imvel poderia valer at R$150 mil. H, portanto, uma diferena de 200% entre o
valor real e o valor potencial do mesmo imvel. Com os investimentos na localidade, o va-
lor da terra urbana aumenta e isso leva ao aumento dos valores dos imveis. exatamente
pela diferena entre os valores real e o valor potencial da terra urbana que os investidores
imobilirios conseguem obter seus lucros. Na literatura sobre gentrificao, utiliza-se o
termo rent gap (diferencial de renda, em portugus) para se referir a esse processo de
diferena no valor da terra urbana.

41
Poltica de renovao urbana
De acordo com Smith (2006), o papel do Estado essencial nos processos de
gentrificao, pois, atravs de polticas de renovao urbana, o governo local implementa
infraestrutura e assim cria as condies para que os empreendedores (dos setores imobilirio
e turstico) possam investir e lucrar com o potencial aumento da terra. Alm disso, em alguns
casos, os governos locais promovem a remoo de moradias populares, como o caso das
favelas no Brasil, que seriam um empecilho ao projeto de renovao urbana.

Atributo simblico local

De acordo com Pereira (2014), as reas centrais das cidades so atrativas para
segmentos da classe mdia no s pelo fator de localizao, mas tambm pelo atributo
simblico que ela carrega que pode ser histrico, cultural e at mesmo bomio. Assim,
para se conseguir o rent gap, muitos investidores apostam nesses atributos simblicos
para atrair um determinado pblico da classe mdia, que, no caso dos centros urbanos,
so em geral jovens, estudantes, casais sem filho, artistas, entre outros.

Substituio de classe social

A gentrificao envolve a reconstruo de todo um modo de vida. No est restrita,
assim, renovao ou construo de moradias, mas tambm envolve mudanas no tipo
de comrcio e nas atividades de lazer da regio. Assim, com a total descaracterizao de
uma certa localidade ao longo do tempo, verifica-se mudanas dos agentes detentores
da posse da terra urbana nas localidades, substituindo segmentos da classe popular pela
classe mdia e alta.

Debate sobre gentrificao na cidade do Rio de Janeiro

Os primeiros debates em torno da gentrificao no Brasil podem ser percebidos

a partir dos anos 2000. Isso se deve ao fato de que as polticas de renovao urbana
como rea de consumo, lazer e moradia destinada s classes mdia e alta foram sendo
desenvolvidas mais recentemente, a partir de finais dos anos de 1990, tanto no Brasil
como em outros pases da Amrica Latina.
Com a preparao das cidades brasileiras para receber a Copa do Mundo de 2014
e os Jogos Olmpicos de 2016, o tema da gentrificao ficou em evidncia. Na maior
parte das doze cidades que foram sede da Copa do Mundo, notou-se a priorizao
dos investimentos pblicos e privados em reas centrais da cidade. Aliado a isso, viu-
se um processo de valorizao imobiliria desses espaos e processos de remoo e
desapropriao, alm de expulso pelo aumento do preo das moradias e dos servios
nesses espaos (CASTRO, et al., 2014).
No caso do Rio de Janeiro, algumas pesquisas trazem apontamentos a respeito

42
de processos de gentrificao especialmente na rea porturia, em algumas favelas na
zona sul e tambm em algumas reas populares prximas Barra da Tijuca. Essas reas
estavam desvalorizadas, especialmente por falta de investimento pblico, por serem local
de moradia da populao de baixa renda, pela concentrao da violncia urbana e, no
caso das favelas, pela presena do trfico de drogas. Porm, essas reas passaram
a receber investimentos pblicos e se tornaram atrativas para os agentes do mercado
imobilirio e de turismo, que se beneficiam da incorporao do potencial de valorizao.
No caso da zona porturia que, segundo o Censo do IBGE de 2010, pode ser
caracterizada pelo perfil de baixa e mdia renda , trata-se de uma regio que vem, desde
2010, recebendo investimentos pblicos, em parceria com a iniciativa privada, nas suas
infraestruturas urbana e cultural para o programa de revitalizao urbana denominado
Porto Maravilha. Grandes empreendimentos imobilirios e comerciais que esto sendo
previstos para a regio, tais como o projeto residencial Porto Vida e o projeto corporativo
Torre Carioca, podem levar gentrificao de parte da regio porturia.
Alm da rea porturia, algumas favelas da zona sul (Vidigal, Santa Marta, Babilnia/
Chapu Mangueira, Pavo-Pavozinho) podem sofrer processos de gentrificao
(GAFFNEY, 20013; LEITE E OST, 2013). Aps receberem o projeto de segurana pblica de
Unidades de Polcia Pacificadora (UPPs) e alguns programas de urbanizao promovidos
pelo poder pblico, verificou-se a instalao de hostels, bares e casas noturnas, atraindo
turistas e moradores da cidade, em geral de classe mdia. Essas favelas vm passando
por processo de ressignificao simblica, e nelas se observa disparidade nos valores de
venda e aluguis dos imveis.
Os bairros Curicica e Jacarepagu, que esto prximos ao bairro da Barra de Tijuca,
sofreram intensos investimentos pblicos e privados, alm de inmeros processos de
remoo de moradias, especialmente a partir do anncio de que essa regio iria abrigar
os Jogos Olmpicos de 2016. De acordo com dados do Dossi do Comit Popular da
Copa e Olimpadas, as obras dos novos sistemas de mobilidade urbana da Barra da Tijuca
em especial, os BRTs Transcarioca, Transoeste e Transolmpica foram responsveis
pela remoo de cerca de 1.500 famlias do total das 4.130 famlias removidas em razo
das obras da Olimpada 2016. Para a construo do BRT Transoeste, destacam-se as
remoes de comunidades inteiras, tais como Restinga, Vila Harmonia, Recreio II,
Notredame e Vila da Amoedo, totalizando aproximadamente 400 famlias removidas. Alm
disso, a construo do Parque Olmpico e da Vila dos Atletas nesa regio levou remoo
de quase toda a comunidade Vila Autdromo.
Assim, argumenta-se que as reas populares prximas ao bairro da Barra da
Tijuca vm sofrendo processos de gentrificao promovidos pelo poder pblico, e
isso se expressa na medida em que este promove, ao mesmo tempo, processos de
remoes e expanso imobiliria na regio, especialmente voltada para as populaes
de mais alta renda.

43
Consideraes Finais

importante ressaltar que a utilizao da palavra gentrificao, ao invs de

elitizao ou aburguesamento, uma escolha conceitual para caracterizar o resultado
de polticas de investimentos em infraestrutura urbana em regies pobres da cidade que
no vm acompanhadas de polticas pblicas que garantam os direitos de moradia da
populao local; ao contrrio, privilegiam a especulao da terra, atravs do seu valor
real e potencial. Esses processos esto na contramo do direito moradia, na medida em
que o governo local no garante a funo social da propriedade, impondo limites ao uso
privado do solo urbano como prev o Estatuto da Cidade. Isso gera, ao longo do tempo,
a substituio do local de moradia de segmentos da classe popular pela classe mdia,
exacerbando a segregao socioespacial nas cidades.
Assim, pensar a localizao dos principais projetos de reestruturao urbana revela
a intencionalidade das aes do poder pblico e tambm seus principais favorecidos no
caso da cidade do Rio de Janeiro, as empreiteiras, proprietrios de terras e incorporadores.
Dessa forma, a implementao do projeto olmpico fortaleceu uma viso de cidade
orientada para os processos de acumulao de capital.

Questes para reflexo

1. Qual a relao entre gentrificao e direito cidade?

2. Quais medidas os governos locais podem tomar para impedir processos de
gentrificao na cidade?
3. De que forma os moradores podem se organizar para enfrentar processos de
gentrificao em seus bairros?

Referncias Bibliogrficas

CASTRO, ET AL. O Projeto Olmpico da Cidade do Rio de Janeiro: Reflexes sobre os impactos
dos megaeventos esportivos na perspectiva do direito cidade. In Rio de Janeiro: Os im-
pactos da copa do mundo 2014 e das olimpadas 2016, Letra Capital, 2014.
COMIT POPULAR DA COPA E DAS OLIMPADAS DO RIO DE JANEIRO. Megaeventos e violaes
dos direitos humanos no Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: Comit Popular da Copa e das
Olimpadas, 2014. 138p.
OST, Sabrina; FLEURY, Sonia. O Mercado Sobe o morro. A Cidadania Desce? Efeitos Socioecon-
micos da Pacificao no Santa Marta. DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro,
vol. 56, n. 3, 2013, pp. 635 a 671.
SMITH, Neil. A gentrificao generalizada: de uma anomalia local regenerao urbana como
estratgia urbana global. In: Bidou-Zachariasen, Catherine. De Volta Cidade: dos proces-
sos de gentrificao s polticas de revitalizao dois centros urbanos. So Paulo: Anna-
blume, 2006, pp.59-87.
44
 Afinal, o que cultura? A trajetria de um conceito
e seus desdobramentos polticos

Marina Bay Frydberg18

Podemos iniciar este texto com uma pergunta bsica, mas que de forma mltipla se
desdobrar em nosso argumento: O que entendemos por cultura?
Caso ns nos atenhamos definio do dicionrio Aurlio (1988), cultura possui
dois significados: o primeiro ato, efeito ou modo de cultivar, o segundo o complexo dos
padres de comportamento, das crenas, das instituies e doutros valores transmitidos
coletivamente e tpicos de uma sociedade. Em um primeiro momento, a palavra cultura estava
diretamente associada ao cultivo, ou seja, agricultura, significado que perdurou at o sculo
XVIII. Somente com o Iluminismo, o termo cultura passou a ser entendido como um conjunto
de saberes, relacionado a algum conhecimento especfico, dando incio segunda definio
do dicionrio para o termo. Cultura passa a ser assim sinnimo de civilidade universal na
Frana (cultura como sinnimo de educao refinada), e, ao mesmo tempo, caracterstica
nacional na Alemanha19 (cultura como sinnimo de conhecimento especfico de um povo). Ao
complexificar o seu sentido, o conceito de cultura passa a ser difcil de ser explicado.
Quando pensamos em conceitos, estamos buscando algo que nos ajude a pensar o
mundo, a explicar a realidade social. Quando pensamos no que significa cultura, podemos
entend-la como todas as prticas, expresses e manifestaes do homem. Ao pensar
em um conceito com que cotidianamente estamos to familiarizados, mas que, ao mesmo
tempo, gera tantos questionamentos e necessidades de classificao se algo ou no
cultura , estamos adentrando uma discusso muito mais complexa do que nos pareceria
primeira vista. A definio de cultura no somente um problema acadmico, ela possui
consequncias polticas e sociais. Ela parte central do debate sobre direitos sociais,
das minorias, da valorizao e do respeito diversidade. Assim, a definio de cultura
e toda sua discusso cientfico-acadmica so fundamentais para pensarmos seus
desdobramentos enquanto potencial poltico.
Este texto se prope a desenvolver de forma breve a historicidade do conceito,
principalmente no mbito da antropologia, campo do conhecimento que, de forma mais
especfica, vem se dedicando a essa questo20. Pensar os significados do termo cultura
ser tencionar a relao entre a cultura no singular enquanto unidade e coeso e

18 Professora do Departamento de Artes da Universidade Federal Fluminense.

19 Para aprofundar neste debate ler Cultura: a viso dos antroplogos de Adam Kuper (2002), em especial o
captulo 1 intitulado Cultura e civilizao: intelectuais franceses, alemes e ingleses, 1930-1958.
20 Esta mesma proposta foi desenvolvida por Roque de Barros Laraia (2001) no livro Cultura: Um conceito
antropolgico.

45
cultura no plural enquanto multiplicidade e diversidade. Entender a trajetria do conceito
de cultura envolve, pelo menos na antropologia, o desejo de conhecer o outro, esteja ele
perto ou distante, e por meio dele confrontar certezas, diferenas e semelhanas entre
pessoas, grupos e sociedades.

Breve trajetria do conceito antropolgico de cultura

O interesse da antropologia pelo conceito de cultura teve seu incio na segunda

metade do sculo XIX, e essa discusso se iniciou a partir da noo de evoluo do
conhecimento, ou seja, do domnio de tcnicas que fariam os homens se distanciarem
do estado de natureza. A cultura era entendida a partir de uma viso etapista, que previa
determinada evoluo ou desenvolvimento de uma sociedade mais simples para uma
mais complexa a partir de estgios denominados selvageria, barbrie e civilizao.
A partir de uma viso etnocntrica, ou seja, tendo como ponto de referncia a cultura
do pesquisador (ocidental, europeia, branca e masculina) e sua consequente civilidade,
as outras culturas e sociedades estariam em estgios anteriores de desenvolvimento,
buscando atingir a civilizao. Esses primeiros estudos esto pensando as diferentes
culturas, e, consequentemente, a sociedade do qual fazem parte os pesquisadores. Da
surge a dicotomia entre sociedades primitivas/sociedades civilizadas, posteriormente
transformada na dicotomia sociedades simples/sociedades complexas.
Antroplogos como Taylor e Morgan21, representantes desse pensamento evolucionista,
esto entendendo a cultura como o hbito ou a capacidade adquirida pelo homem, enquanto
membro da sociedade, sendo aqueles acumulativos e progressivos. Assim, ao mesmo
tempo em que pensam e comparam culturas e sociedade a partir das suas referncias,
estes primeiros estudiosos defendem a ideia de que os seres humanos possuem a mesma
capacidade de acumulao de conhecimento. Os diferentes estgios esto, ento, ligados aos
lugares que habitam, e seus recursos especficos so definidos em termos de possibilidade
de acumulao de conhecimento. A evoluo do conhecimento est diretamente relacionada
ao desenvolvimento da cultura para esses primeiros tericos da cultura.
Contrapondo-se a essa ideia evolucionista de pensar a cultura, surge na Inglaterra do
incio do sculo XX, a escola funcionalista, que ter em Malinowski22 um de seus principais
expoentes. Malinowski entende que todas as sociedades possuem necessidades bsicas
ao mesmo tempo fisiolgicas e construdas pela tradio que precisam ser supridas;
para que isso ocorra, as sociedades se organizam em instituies, que tem por objetivo
satisfazer essas necessidades a partir de uma atividade. Desta forma, a cultura pensada
em sua totalidade, ou seja, como conjunto integral de instituies (unidade de organizao

21 Sobre o evolucionismo cultural ver o livro organizado por Celso Castro (2005) que rene textos dos prin-
cipais tericos dessa escola.
22 O principal livro do autor e que estrutura a sua teoria Os Argonautas do Pacfico Ocidental (1978).

46
humana), que tem como base uma srie de princpios que as norteiam elas podem ser
parte autnoma, parte coordenada. A satisfao das necessidades bsicas do homem
, assim, o conjunto mnimo de condies impostas a cada cultura. Estudar as diferentes
culturas, defende Malinowski, estudar e comparar as funes de suas instituies.
Tambm em contraposio a escola evolucionista surge nos Estados Unidos
no mesmo perodo do funcionalismo a escola culturalista. Como o prprio nome
diz, tem como preocupao central de anlise a cultura, para a partir dela entender os
padres culturais e como eles se desenvolvem. Boas23 , principal representante dessa
escola, defende que costumes iguais podem surgir por causas diferentes, assim como
fenmenos iguais podem ser desenvolvidos por diferentes caminhos. Essa noo central
na obra do antroplogo desconstri a ideia de que todas as sociedades seguiriam etapas
pr-definidas; seu esforo busca, ao contrrio, encontrar as tendncias comuns a todos,
identificando, ao mesmo tempo, aquilo que especfico em cada sociedade. Assim, cada
cultura seria resultado de influncias externas (ambientais) e internas (psicolgicas). Pensar
a cultura seria entender a forma como os indivduos reagem a ela, buscando compreender,
ao mesmo tempo, a forma como a cultura influencia a sociedade.
A partir da metade do sculo XX, a antropologia francesa de Lvi-Strauss24
repensa o conceito de cultura por meio da noo de estrutura, buscando estabelecer
uma maneira universal de se pensar a cultura. Para o antroplogo, a cultura consistiria
em sistemas de classificao operando em uma lgica binria, estabelecendo-se como
oposio natureza. As regras do incesto seriam aquelas que primeiramente organizam a
sociedade. Dessa forma, as estruturas da sociedade e da cultura so estruturas mentais; a
classificao seria a grande faculdade humana que unifica a todos. As diferentes culturas
teriam, assim, modos de sistematizao mais profundos que resultam em estruturaes
diferentes, embora oriundas de uma mesma forma de classificao.
Na segunda metade do sculo XX, surge a antropologia interpretativa, que, apoiada
na hermenutica, entende a cultura como representao de um sistema simblico, que
deve ser lido, traduzido e interpretado. A cultura, defende Geertz25, seria assim uma teia
de significados, que se conectam, se articulam e, a partir das representaes sociais,
oferecem diretrizes de como agir no mundo. A cultura passa a ser pensada como a lente
pelo qual olhamos o mundo, e cada grupo possui a sua. Desse modo, tentar entender
a cultura do outro praticar o exerccio do relativismo26, ou seja, no reduzir a nossa
interpretao aos valores da nossa prpria cultura. Pensar a cultura , para Geertz,
procurar e analisar as formas simblicas palavras, imagens, instituies, comportamento
em que as pessoas representam a si mesmo e aos outros. A cultura entendida a
23 A teoria de Boas (2004) pode ser entendida no livro Antropologia Cultural.
24 Um dos principais livros de Levi-Strauss (1989) O pensamento selvagem.
25 Sobre a teoria de Geertz (1989) ler A Interpretao das Culturas.
26 Para entender mais sobre o relativismo cultural proposto por Geertz (2001) ler Uma nova luz sobre a an-
tropologia, em especial o captulo 3 intitulado O anti anti-relativismo.

47
partir das suas representaes, ou seja, da forma como se expressa. A materialidade
e materializao da cultura passam a ser o grande objeto de pesquisa na antropologia.
A interpretao antropolgica seria assim uma dentre vrias interpretaes possveis,
embora a autoridade antropolgica, como a voz que fala, ainda se encontre presente.
A partir das mudanas propostas por Geertz, abre-se uma srie de possibilidades e
de multiplicidades de se pensar a cultura, seja em seu nvel ontolgico (como definio),
seja em seu nvel epistemolgico (como forma de conhecimento). A cultura, entendida como
fluxo constante de produo, s poder ser compreendida a partir da sua historicizao e
dos significados atribudos pelo prprio grupo que a produz. Passamos, ento, a pensar
em mltiplas culturas definitivamente pensada no plural e, consequentemente, em
mltiplas identidades, que esto sendo construdas e reformuladas nas diferentes relaes
e situaes em que o ator social se encontra. A cultura ganha mltiplas formas: como
recorte geracional, a cultura juvenil; como recorte tnico, a cultura negra; com recorte de
gnero e sexualidade, a cultura LGBT entre outras clivagens possveis.
Hall27, considerado por muitos o fundador dos estudos culturais, vai defender que a
cultura no uma questo de ser, mas de tornar-se. Se, com a dinmica da globalizao,
os laos entre cultura e local tornam-se mais frouxos, passa a ser impossvel pensar em
culturas e identidades sem problematizar sua natureza intrinsecamente hibridizada. A
cultura e a identidade so pensadas pelo autor como lugar que assume uma costura
entre posio e contexto, e no mais como essncia a ser pesquisada. A cultura passa
a ser no mais uma forma de vida, mas uma forma de luta luta pensada, tanto em
termos conceituais quanto metodolgicos, a partir da valorizao da diferena como
desconstruo de uma cultura hegemnica (imposta).
Isso permite que a cultura possa ser pensada pelos seus prprios atores, e no
somente por especialistas como os antroplogos28. A cultura passa a ser entendida como
campo de disputa pelo seu significado e tambm por seus desdobramentos polticos.
Assim, definir cultura passa a ser um trabalho polifnico (com vrias vozes) e polissmico
(com mltiplos significados).

Afinal o que cultura?: consideraes finais

Para se pensar hoje em polticas culturais e na luta por direitos culturais, temos que
desconstruir as ideias de origem, pureza e tradio associadas ao conceito de cultura. No
podemos pensar em evoluo, assim como no podemos pensar em funo e estrutura.
No podemos pensar em cultura como unidade, nem como isolamento. Para pensar em

27 Sobre a discusso entre cultura e identidade proposta por Hall (2013) ler Da dispora: identidades e me-
diaes culturais.
28 Sobre esta questo ver o texto de Sahlins (1997) intitulado O pessimismo sentimental e a experincia
etnogrfica: por que a cultura no um objeto em vias de extino (parte I e II).

48
cultura hoje precisamos pensar em um conjunto mltiplo e multidirecional, em constante
dilogo com a diferena e, consequentemente, em constante mudana. Assim como
as identidades, no podemos pensar na cultura como algo fixo e esttico, mas como
prtica e representao em constante transformao e ressignificao. Temos que estar
dispostos a pensar em fluxos culturais, em trajetrias culturais, em relaes culturais, em
redes culturais, enfim, em conflitos culturais.
Pensar a cultura hoje buscar identificar como ela se expressa e que significados ela
adquire para quem a pratica no momento em que ela vivida. Assim, em vez de tentarmos
responder o que cultura, temos que nos questionar sobre trs perguntas que dela se
desdobram: Cultura para quem? Cultura quando? Cultura como? Assim pensaremos a
cultura a partir de um grupo social especfico (cultura para quem?), de um tempo determinado
(cultura quando?) e, principalmente, de uma prtica cultural determinada (cultura como?).
Pensar, pesquisar e problematizar o conceito de cultura hoje no exclusivamente um ato
cientfico acadmico, mas uma opo e um posicionamento poltico.

Questes para reflexo

1. A partir da discusso sobre os mltiplos significados de cultura, como voc definiria

as suas identidades culturais?
2. Na sua opinio, quais so as identidades culturais valorizadas e desvalorizadas na
sua cidade?
3. Quais so os principais conflitos culturais na sua cidade?

Referncias Bibliogrficas

BOAS, Franz. Antropologia Cultural. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Ed., 2004.
CASTRO, Celso. Evolucionismo Cultural: textos de Morgan, Tylor e Frazer. Rio de Janeiro: Jorge
Zahar Ed., 2005.
GEERTZ, Clifford. A Interpretao das Culturas. Rio de Janeiro: LTC, 1989.
________________ Nova luz sobre a antropologia. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Ed., 2001.
HALL, Stuart. Da dispora: Identidades e mediaes culturais. Belo Horizonte: Editora da UFMG, 2013.
KUPER, Adam. Cultura: a viso dos antroplogos. Bauru, SP: EDUSC, 2002.
LARAIA, Roque de Barros. Cultura: um conceito antropolgico. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Ed.,
2001.
LVI-STRAUSS, Claude. O pensamento selvagem. Campinas, SP: Papirus, 1989.
MALINOWSKI, Bronislaw. Argonautas do Pacfico Ocidental: Um relato do empreendimento e da
aventura dos nativos nos arquiplagos da Nova Guin melansia. So Paulo: Abril Cultural, 1978.
SAHLINS, Marshal. O pessimismo sentimental e a experincia etnogrfica: porque a cultura no
um objeto em via de extino (parte I e II). In: Mana - Estudos de Antropologia Social do
Museu Nacional. Rio de Janeiro, v. 3, n. 1 e 2, UFRJ, 1997.

49
 Justia ambiental e o Direito Qualidade de Vida

Victor de Jesus29

Desemprego, baixa escolaridade e capacitao profissional, longas jornadas de

trabalho e de deslocamento no trajeto casa-trabalho e baixa remunerao salarial so
alguns dos problemas vividos por parcela significativa da populao urbana brasileira.
Todos esses problemas afetam diretamente o nosso cotidiano, a nossa vida. Muitas
vezes dormimos e acordamos pensando nisso. Alis, no s pensando, mas tambm
impactados diretamente por isso, preocupao que aumenta quando temos filhos e
ficamos preocupados com sua segurana, educao, alimentao e sade, por exemplo.
As condies ambientais tambm interferem diretamente no nosso dia-a-dia.
Moradias que so afetadas em dias de chuva, falta dgua, caminho de lixo que no passa,
esgoto sanitrio que no coletado e trabalho e/ou moradia prxima s fontes de riscos e
poluio ambientais so algumas das condies de vulnerabilidades de muitas famlias e
domiclios urbanos brasileiros. Tais condies sociais e ambientais inadequadas constituem
como determinantes sociais da sade e formam um quadro que influencia as condies de
sade destas populaes, uma vez que propiciam as doenas ligadas inadequao do
saneamento bsico, abarcando as doenas de transmisso/veiculao hdrica e alimentar,
doenas transmitidas por vetores e doenas infecto-contagiosas, tais como clera,
diarreia, leptospirose, dengue, verminoses, doenas gastrointestinais, dentre outras.
Uma das dimenses da luta pelo direito cidade passa pela reclamao do direito
a um ambiente saudvel (salubridade ambiental), o que demanda o acesso a polticas
de saneamento, habitao, infraestrutura e de sade, por exemplo. Certamente voc
ouviu falar sobre meio ambiente, movimento ambientalista e outras palavras que incluem
o ambiental em seu nome. Mas voc j ouviu falar de justia ambiental? E racismo
ambiental? Essas duas palavras podem te ajudar a ampliar o entendimento sobre ambiente
e condies de vida e te ajudar nos enfrentamentos polticos. Vamos entender, ento?
A noo de justia ambiental tem sido utilizada para denunciar os impactos negativos
do desenvolvimento que afetam de modo desiguais as populaes, sendo a populao
mais pobre aquela que tem mais sofrido com os problemas ambientais e sociais do
desenvolvimento desigual (injustia ambiental). J a noo de racismo ambiental foi utilizada
para denunciar o carter tnico-racial das desigualdades ambientais e aponta que alm da
populao pobre ser mais impactada, alguns grupos tnico-raciais tambm sofrem mais os
reflexos de um quadro desigual, tais como indgenas e populao negra, desse modo, h
uma relao direta entre condies ambientais desfavorveis e condies raciais.
29 Victor de Jesus Barbosa cientista social, com formao em Tecnologia em Saneamento Ambiental pelo
IFES e mestrado em Planejamento Urbano e Regional pelo IPPUR/UFRJ.

50
 Ambas as expresses (justia ambiental e racismo ambiental) foram utilizadas
pela primeira vez nos Estados Unidos, e tm denunciado que as populaes pobres e
negras tm habitado e trabalhado em condies com maior poluio e riscos ambientais,
de maior potencial risco sade, como favelas, periferias, subrbios, perto de lixes,
reas de despejos de resduos industriais txicos ou de outras formas/fontes de poluio
ambiental, um quadro acirrado pelas condies de vivncia do capitalismo, demarcando
tais reas como zonas de sacrifcio, os parasos de poluio, os bota-foras.
Atualmente, o governo no-eleito democraticamente do Temer tem lanado uma
srie de medidas que afetam diretamente a populao mais pobre, como a Reforma da
Previdncia, a Lei da Mordaa (tambm conhecida como Escola Sem Partido) e a PEC 55
(antiga PEC 421) de congelamento dos gastos da sade e educao. Somadas s aes
neoliberais de fomento s empresas e indstrias, essas medidas formam um cenrio de
forte impacto nos ambientes e relaes de trabalho e moradia, agravando a situao de
vulnerabilidade social, espacial e racial que vivem pessoas em situao de rua, de favelas,
de periferias e outros espaos aonde as polticas pblicas quase no chegam ou chegam
de forma pontual e fragmentada.
Nesse sentido, as condies ambientais do trabalho e do entorno da habitao
so extremamente relevantes para a manuteno da salubridade ambiental e da sade
e bem-estar da populao. O direito a um meio ambiente saudvel garantido no artigo
225 da nossa Constituio Federal e assegurado por outros acordos internacionais
que o governo Brasileiro assinou. O saneamento, que ainda um grande problema
das populaes pobres e negras do espao urbano brasileiro, tambm um direito
assegurado pela Lei do Saneamento (11.445/07). Alm disso, dada a relao entre
sade e saneamento, a Lei do SUS (8.080/90) outra Lei que os movimentos sociais
urbanos precisam se apropriar para reclamarem o direito vida com dignidade e
qualidade. Afinal, o direito cidade tambm o direito sade, ambiente saudvel,
dignidade e qualidade de vida.

Conceituando

Injustia Ambiental:
O mecanismo pelo qual sociedades desiguais, do ponto de vista econmico e
social, destinam a maior carga dos danos ambientais do desenvolvimento s populaes
de baixa renda, aos grupos raciais discriminados, aos povos tnicos tradicionais, aos
bairros operrios, s populaes marginalizadas e vulnerveis (MANIFESTO..., acesso
em 31 jul. 2015).

Racismo Ambiental:
Condies de iniquidade ambiental em que vivem alguns grupos tnico-raciais em

51
virtude da discriminao institucionalizada de qualquer poltica, prtica ou diretiva que
afete ou prejudique, de formas diferentes, voluntria ou involuntariamente, a pessoas,
grupos ou comunidades por motivos de raa ou cor. (BULLARD, 2005). Em sntese, a
desigualdade ambiental tem especificidade racial. (ACSELRAD, 2004b, p. 31).

Saneamento bsico:
O conjunto de servios, infra-estruturas e instalaes operacionais de abastecimento
de gua potvel, esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo de resduos slidos e
drenagem e manejo das guas pluviais urbanas (Lei de Saneamento Bsico)

Salubridade ambiental:
o estado de higidez em que vive a populao urbana e rural, tanto no que se
refere a sua capacidade de inibir, prevenir ou impedir a ocorrncia de endemias ou
epidemias veiculadas pelo meio ambiente, como no tocante ao seu potencial de promover
o aperfeioamento de condies mesolgicas favorveis ao pleno gozo de sade e bem-
estar. (Manual de Saneamento da FUNASA, 2006, p. 14-15).
Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso
comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e
coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes.
(Constituio Federal de 1988, art. 225).

Sade:
um estado de completo bem-estar fsico, mental e social, e no consiste apenas na
ausncia de doena ou de enfermidade. (Organizao Mundial da Sade, 2014).
a sade direito de todos e dever do Estado, garantido mediante polticas sociais
e econmicas que visem reduo do risco de doena e de outros agravos e ao acesso
universal e igualitrio s aes e servios para sua promoo, proteo e recuperao.
(Constituio Federal de 1988, art. 196).

Determinantes sociais da sade:

[...] so desigualdades injustas ou decorrentes de alguma forma de injustia. A
maioria das desigualdades sociais em sade injusta porque reflete a distribuio dos
determinantes sociais da sade na sociedade, remetendo, portanto, distribuio desigual
de poder e propriedade. (BARATA, 2009, p. 55).

Voc sabia
... que as Polticas de Saneamento Bsico devem priorizar planos, programas
e projetos que visem implantao e ampliao dos servios e aes de saneamento
bsico nas reas ocupadas por populaes de baixa renda;

52
 ... que as Polticas de Saneamento Bsico devem proporcionar condies
adequadas de salubridade ambiental aos povos indgenas e outras populaes tradicionais,
com solues compatveis com suas caractersticas socioculturais;
... que a populao negra representa a maior parcela da populao que no tem
saneamento bsico adequado?
... que o nmero de pessoas negras que morrem por ano no Brasil por doenas
ligadas ao saneamento ambiental inadequado equivale queda de 40 avies? E que
metade dessa tripulao de crianas com at 1 ano de idade e idosos?

Questes para reflexo

1. Quais so as condies ambientais de onde moro?

2. Como a falta dgua, de esgoto, de coleta de lixo, de rede de drenagem e de luz
pode afetar a vida das famlias que moram nessas condies?
3. Como a injustia ambiental impacta o direito cidade?

53
55
 Polticas Pblicas: discutindo modelos
e alguns problemas de implementao30

Sergio de Azevedo31

As polticas pblicas podem ter diversos objetivos e diferentes caractersticas e

formatos institucionais. O objetivo deste artigo discutir exatamente essas diferenas,
tendo como enfoque as polticas locais. Vamos tratar dos seguintes pontos: (i) tipos de
polticas pblicas: redistributiva, distributiva e regulatria; (ii) alguns problemas relativos
implementao das polticas pblicas; e (iii) associativismo e tipos de participao em
polticas pblicas.

Tipos de polticas pblicas: redistributiva, distributiva e regulatria

Para abordar os diferentes tipos de polticas pblicas, temos inicialmente de definir o

que entendemos por poltica pblica. Vamos, para isso, partir de um conceito mais geral,
segundo o qual poltica pblica tudo o que um governo faz e deixa de fazer, com todos
os impactos de suas aes e de suas omisses.
Com base nesse conceito, podemos dizer que as polticas pblicas tm duas
caractersticas gerais. Primeiro, a busca do consenso em torno do que se pretende fazer e
deixar de fazer. Assim, quanto maior for o consenso, melhores as condies de aprovao e
implementao das polticas propostas. Segundo, a definio de normas e o processamento
de conflitos. Ou seja, as polticas pblicas podem definir normas tanto para a ao como
para a resoluo dos eventuais conflitos entre os diversos indivduos e agentes sociais.
Para discutir os diferentes tipos e modelos de polticas pblicas, so quatro as
perguntas bsicas: qual o objetivo? Quem financia? Quem vai implementar? Quais sero
os beneficiados?
De acordo com as respostas possveis, as polticas pblicas podem ser divididas em
trs tipos: (i) polticas pblicas redistributivas; (ii) polticas pblicas distributivas; (iii) polticas
pblicas regulatrias. Vejamos cada uma delas, segundo suas principais caractersticas:

Polticas Pblicas Redistributivas

O objetivo das polticas pblicas redistributivas redistribuir renda na forma de
recursos e/ou de financiamento de equipamentos e servios pblicos.

30 Texto originalmente publicado em Santos Junior, Orlando Alves dos... [et al.]. (organizadores). Polticas Pblicas
e Gesto Local: programa interdisciplinar de capacitao de conselheiros municipais. Rio de Janeiro: FASE, 2003.
31 Professor Titular da Universidade Estadual do Norte Fluminense Darcy Ribeiro

57
 No que se refere ao financiamento, so os estratos sociais de alta renda os
responsveis por essa modalidade de poltica, sendo os estratos de baixa renda os
beneficirios, conforme pode ser observado no Esquema 1:

Esquema 1: o financiamento das polticas pblicas redistributivas clssicas

Como exemplos de polticas redistributivas clssicas, podemos citar a iseno ou

a diminuio do IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano) para camadas sociais mais
pobres da cidade, e o aumento desse imposto para os setores de maior nvel de renda
que vivem em manses ou apartamentos de luxo. Com os recursos da cobrana do IPTU,
o municpio passa a financiar as polticas urbanas e sociais com o imposto pago pelos
estratos de mdia e alta renda, promovendo uma redistribuio de renda por meio da
maior tributao dos mais ricos e da reduo dos encargos dos mais pobres, sem diminuir
a arrecadao geral. Esse tipo de poltica popularmente chamada de Poltica Robin
Hood (lembrando a lenda do heri que rouba dos ricos para dar aos pobres).
Garantidas por programas governamentais e/ou por projetos de lei, as polticas
redistributivas so percebidas pelos beneficirios como direitos sociais e atingem,
segundo critrios definidos, grandes grupos sociais.
Uma dificuldade na implantao de polticas redistributivas provm do fato de os
setores sociais penalizados pelo financiamento de tais polticas tenderem a se organizar com
mais fora do que a numerosa parcela social que vai ser beneficiada. Uma alternativa para
evitar possveis oposies a implantao de polticas redistributivas mais brandas, em que
a redistribuio de renda para os estratos mais pobres no aparece na forma de recursos
monetrios ou financeiros, mas como servios e equipamentos fornecidos pelo poder pblico.
Nesses casos, o financiamento pode ser garantido atravs dos recursos
oramentrios, compostos majoritariamente pela contribuio dos estratos de mdia e
alta renda. Um exemplo desse tipo de poltica a realocao de recursos oramentrios
para os setores mais pobres da populao por meio de programas sociais, tais como
programas habitacionais, de regularizao fundiria, de educao infantil, programa do
mdico de famlia, de renda mnima, entre outros. Nos programas de renda mnima,
a redistribuio de renda realizada atravs do acesso direto a recursos monetrios (a
renda mnima), vinculado, ou no, a programas educacionais (programa bolsa-escola).
Esse tipo de poltica redistributiva mais branda (mediante a realocao de verbas

58
oramentrias) tem a vantagem de apresentar menor resistncia dos estratos de mdia e
alta renda da sociedade, uma vez que os recursos desses programas so provenientes do
oramento pblico j existente (Esquema 2).

Esquema 2: o financiamento das polticas pblicas redistributivas brandas

Polticas Distributivas

As polticas pblicas distributivas tm objetivos pontuais ou setoriais ligados oferta

de equipamentos e servios pblicos.
Quanto ao financiamento, a sociedade como um todo, atravs do oramento
pblico, quem financia sua implementao, enquanto os beneficirios so pequenos
grupos ou indivduos de diferentes estratos sociais, conforme pode ser observado no
Esquema 3:

Esquema 3: o financiamento das polticas pblicas distributivas

59
 As polticas pblicas distributivas atendem a demandas pontuais de grupos sociais
especficos. Como exemplo, podemos citar tanto a pavimentao e a iluminao de ruas
quanto a oferta de equipamentos para deficientes fsicos (como cadeiras de rodas). Nesse
sentido, esse tipo de poltica no universal, pois no garantido por lei. Por outro lado,
as polticas distributivas so de fcil implantao, porque raramente h opositores ao
atendimento dessas demandas fragmentadas, pontuais e muitas vezes individuais.
As polticas distributivas so o tipo de poltica majoritrio no Brasil. Em muitos
casos, ele acaba tendo conotao clientelista. Grande parte das polticas desenvolvidas
pelo Poder Legislativo tem carter distributivo. Em geral, por duas razes principais: a
primeira que a populao pobre apresenta demandas pontuais e individuais em razo
das carncias sociais existentes. A segunda que a implantao dessas polticas reproduz
o poder dos parlamentares, que as trocam por votos nas eleies.
Mas preciso ter ateno: nem toda poltica distributiva clientelista. Por exemplo,
polticas de emergncia e solidariedade s vtimas de enchentes e terremotos so
distributivas, mas no so clientelistas. Em geral, porm, em um contexto de grandes
desigualdades sociais, esse tipo de poltica pode ser usado como moeda de troca
nas eleies. No entanto, preciso sublinhar que as polticas distributivas podem ser
implantadas sem clientelismo. A forma de processar as demandas especficas pode ser
regulada e controlada socialmente. Exemplos so a LOAS - Lei Orgnica de Assistncia
Social e a implantao dos Conselhos Municipais de Assistncia Social, que permitem o
atendimento dessas demandas com base em critrios mais justos.

Polticas Regulatrias
As polticas pblicas regulatrias visam regular determinado setor, ou seja, criar
normas para o funcionamento dos servios e a implementao de equipamentos urbanos.
Assim, a poltica regulatria se refere legislao e um instrumento que permite regular
(normatizar) a aplicao de polticas redistributivas e distributivas, como por exemplo a Lei
de Uso do Solo e o Plano Diretor. As polticas redistributivas tm efeitos de longo prazo e,
em geral, no trazem benefcios imediatos, j que precisam ser implementadas. Por isso,
at mesmo entre o grupo dos potencialmente beneficiados, h que enfrentar entraves
adicionais para uma mobilizao em sua defesa.
As polticas regulatrias embora definidas globalmente para um setor se
caracterizam por atingirem as pessoas enquanto indivduos ou pequenos grupos, e
no como membros de uma classe ou de um grande grupo social. Em outras palavras,
as polticas regulatrias cortam transversalmente a sociedade, afetando de maneira
diferenciada pessoas pertencentes a um mesmo segmento social, o que dificulta a
formao de alianas duradouras e bem definidas para defenderem essas polticas.
Embora distribuam benefcios difusos para a maioria da populao-alvo, as polticas
regulatrias acabam por redundar em perdas e limitaes para indivduos ou pequenos

60
grupos. Isso incentiva a reao pontual dos que se sentem prejudicados. Quando esses
pequenos grupos possuem grande poder de fogo quase sempre representado pela
disponibilidade de recursos econmicos e/ou pela capacidade de articulao poltica ,
podem ameaar a viabilidade da poltica em questo. Em geral, os cidados s percebem
a existncia das polticas regulatrias quando se sentem prejudicados. A dificuldade de
conhecimento e entendimento das polticas regulatrias no est apenas ligada sua
linguagem (na forma de lei), mas tambm ao fato de os cidados no conseguirem articular
essas polticas com o seu cotidiano concreto.
Tendo em vista as caractersticas de cada modelo, assinalamos a importncia de
combinar a implementao de polticas regulatrias, redistributivas e distributivas, para
enfrentar o quadro de desigualdades que marca as cidades brasileiras.

Alguns problemas relativos implementao das polticas pblicas

Nesta seo, vamos assinalar alguns problemas relativos implementao das

polticas pblicas que devem ser considerados no planejamento e no monitoramento das
mesmas.

Interfaces entre as polticas setoriais

A interface diz respeito inter-relao entre as diversas polticas. Entre as
dificuldades de tratar as interfaces, destacam-se a crescente especializao do poder
pblico e a tendncia de maximizao do desempenho de cada um dos rgos do
poder pblico. Assim, cada responsvel (secretrio ou dirigente municipal) procura ter
um bom desempenho a despeito dos demais, sobretudo quando no so do mesmo
partido poltico. importante criar mecanismos (institucionais, polticos e de controle,
entre outros), de modo a aumentar a cooperao e a coordenao entre as vrias polticas
setoriais. Muitas vezes a melhora de um setor (por exemplo, a sade da populao de
uma vila) pode depender mais de investimento em outra poltica setorial com grande
interface (por exemplo, saneamento bsico) do que simplesmente do aumento dos gastos
tradicionais (por exemplo, distribuio de mais remdios contra vermes).

Efeitos no esperados
So tantas as variveis que podem interferir na implementao de uma determinada
poltica pblica, que impossvel prever todos os seus impactos. No entanto, eles sempre
existem e podem ser de dois tipos: positivos e/ou perversos. No h formas de evitar
totalmente os efeitos perversos, mas podem-se diminuir os riscos, tentando prever o
comportamento provvel dos atores que vo ser influenciados pelas polticas propostas e
realizando previamente os ajustes necessrios Alm disso, polticas muito padronizadas
apresentam maior risco de gerar efeitos perversos, porque dificilmente prevem as

61
situaes diferenciadas existentes nas cidades (lembre-se que h fortes diferenas tanto
entre municpios como tambm dentro de uma mesma cidade).

No-poltica
No realizar determinada ao no representa uma neutralidade, como pode
parecer, mas um posicionamento. Assim, a no-atuao tambm pode provocar impactos
negativos sobre a realidade, e isso deve ser levado em considerao no planejamento (o
que no vai ser feito e quais as consequncias previstas) e no monitoramento (o que no
foi feito e quais foram as consequncias). O exemplo clssico o municpio com muitas
fontes poluentes que no possui nenhuma poltica, nem rgo pblico que responda pelo
controle do meio ambiente.

Redundncia
A redundncia clssica e negativa ocorre quando dois ou mais rgos pblicos atuam
no mesmo programa, havendo sobreposio de aes, aumento dos gastos com funcionrios
e equipamentos, sem acarretar maior benefcio para o cidado comum. Entretanto deve ser
lembrado que h determinados setores e aes pblicas que exigem maior confiabilidade
e que, nesses casos, positivo ocorrer algum grau de redundncia. Por exemplo, o fato de
haver uma escola de primeiro grau estadual em um bairro popular altamente povoado no
deve eximir o governo municipal de atuar nessa rea. Outro exemplo clssico a busca
de fontes mltiplas de financiamento para setores considerados de primeira necessidade,
como sade, construo de casas populares, programas de assistncia social, entre outros.
Nesses casos, mesmo se uma fonte falha (por exemplo, a verba do governo federal), o
programa no pra completamente, pois continua a contar com os recursos provenientes de
outras fontes (por exemplo, agncias internacionais, governo estadual e governo municipal).

Opes trgicas
Diante da escassez de recursos, qualquer governo se depara com a necessidade
de fazer opes, escolher prioridades. Muitas vezes elas se revelam verdadeiras opes
trgicas, como, por exemplo, a escolha de investir em uma (ou algumas) favela(s), em
uma (ou algumas) rea(s) pobre(s), quando as carncias e necessidades so muitas. No
entanto, possvel optar de forma mais participativa ou centralizada, aumentando ou
diminuindo a legitimidade dessas decises.

Tragdia dos Comuns

A maximizao dos interesses individuais pode gerar situaes de perda para todos
(tragdias coletivas). Um exemplo: se a maioria dos moradores da cidade de So Paulo
decidir comprar um segundo carro como forma de no serem penalizados pelo rodzio
de placas, o trnsito tender a mdio e longo prazo a se tornar pior para todos. Assim, a

62
implementao de determinadas polticas deve ser acompanhada tanto de campanhas
pblicas de persuaso como de penalidades progressivas aos infratores, para garantir a
adeso dos cidados aos objetivos planejados.
Ateno: em face de um determinado problema no existe apenas uma soluo em
termos de polticas pblicas. H uma gama variada de alternativas muito boas, muito ruins
e razoveis. preciso avaliar com profundidade os efeitos de cada uma das escolhas.

Associativismo e tipos de participao em polticas pblicas

Cada tipo de associativismo tem uma lgica prpria de interagir com polticas
pblicas. Assim, abordaremos a seguir os principais tipos de associativismo e de
participao.
1) Tipos de Associativismo
Associativismo Restrito ou Societal
O tipo de associativismo denominado restrito ou societal tem por caracterstica no
necessitar de contato com o poder pblico para atingir seus objetivos, restritos a aes
societrias. Como exemplo, citam-se, entre outros, os clubes de esportes, os Rotary
Clubes e os grupos bblicos.

Associativismo Reivindicativo (Organizaes Reivindicativas)

O associativismo reivindicativo, como o nome indica, tem por caracterstica
reivindicar. formado por organizaes que demandam bens materiais, reivindicando
bens coletivos ou bens pblicos. Nesse caso, o que une as pessoas em torno dessas
organizaes a busca de um bem concreto. Assim, esse formato associativo tem relao
com as carncias sociais e as debilidades do poder pblico em atend-las.

Associativismo Social Clssico (Movimentos Sociais)

O associativismo social clssico caracterizado pela associao em torno de
valores. composto por organizaes que demandam bens no-materiais, ou seja, que
se organizam e lutam por valores, com o objetivo de mudar (ou conservar) determinada
dimenso social. Podemos exemplificar esse tipo de associativismo com os movimentos
feminista, ambientalista, pacifista e anti-racista, entre outros.
Ateno: um movimento de um tipo pode se transformar em outro tipo por diversos
motivos. preciso lembrar sempre que so muitos os motivos capazes de unir as pessoas.
Assim, para pensar a participao em polticas pblicas, importante pensar esses
diferentes tipos de associaes.

63
2) Tipos de participao
Existem dois grandes tipos de participao: (i) a participao restrita ou instrumental
e (ii) a participao ampliada ou neocorporativa.
Participao Restrita ou Instrumental
Caracteriza-se por ter relao com um projeto especfico e ser mais focalizada
espacialmente (em um bairro ou regio). Ela geralmente se estrutura em torno de polticas
distributivas. As associaes de tipo reivindicativo tendem a priorizar a participao
restrita.

Participao Ampliada ou Neocorporativa

Refere-se definio de diretrizes gerais para as polticas pblicas setoriais, tais
como a poltica de sade, a poltica de educao, os programas municipais, o plano diretor
e a elaborao do oramento municipal. Essa modalidade de participao tem muito a ver
com as polticas regulatrias e, em geral, a forma de participao dos Conselhos. Os
movimentos sociais clssicos tendem a priorizar a participao ampliada.
Ateno: as organizaes de tipo reivindicativo de abrangncia municipal tambm
tm grande interesse na participao ampliada. O avano da participao ampliada (e dos
Conselhos) consiste em permitir que os vrios interesses reunidos possam ser discutidos.
Esse processo gera maiores possibilidades de negociao, de criao de consensos e
de polticas mais democrticas (pois levam em conta os interesses de diversos grupos
sociais).
Por fim, importante sublinhar que a mobilizao e a participao da populao so
um desafio que depende de vrios fatores, entre os quais a cultura cvica. Os Conselhos
Municipais so muito importantes na elaborao e na deliberao de diretrizes e polticas
que controlam e impem limites aos governos. Eles constituem uma importante forma de
controle social.

64
 Favelas e o Direito Cidade

Rafael Soares Gonalves32

As favelas so muitas vezes representadas como um grande problema urbano. Na

maior parte das vezes, as propostas de interveno pblica nesses espaos se transformam
em tentativas de solucionar um problema. Tais iniciativas partem do pressuposto que
vamos solucionar algo que no funciona e que essencialmente ruim.
O mais interessante que essas ideias se repetem em discursos muitas vezes
diametralmente opostos. De um lado, reforar os aspectos negativos das favelas
historicamente justificou a necessidade de erradic-las para reassentar seus moradores
em algum conjunto habitacional, normalmente distante e isolado. Esse discurso no
compreendia a favela como uma forma de produo da cidade e, por consequncia, parte
integrante dela. Por outro lado, mesmos alguns discursos mais progressistas, que lutavam
pela urbanizao dessas reas, justificam tais intervenes como forma de superar o
horror das favelas. Elas seriam, segundo tal entendimento, o resultado de uma estrutura
desigual da nossa sociedade e deveriam ser superadas para tornar as reas, onde ocupam,
em bairros, devidamente integrados cidade.
Ora, no se trata, aqui, de afirmar que as favelas so a soluo para nossas
cidades. Tampouco estamos afirmando que no h problemas nesses espaos. Muito
pelo contrrio! As favelas e seus similares no pas e no mundo necessitam e precisam
de intervenes pblicas, e preciso lutar por tais recursos, sobretudo no contexto atual
quando so cada vez mais escassos. No entanto, penso que necessrio alterar o foco
dessas intervenes, questionando as representaes impostas a tais espaos, que
acabam prejudicando a compreenso da funo social que as favelas exercem no espao
urbano.
Tendo estudado h muitos anos a histria das favelas cariocas, fui constantemente
indagado sobre que soluo daria para as favelas. Isso me perturbava. No preciso
dizer que quem me fazia tal pergunta no morava em favelas e provavelmente nunca tinha
colocado o p em uma. Por outro lado, nenhum morador desses locais me pedia soluo
e, de qualquer forma, quem era eu para dar soluo para algo. Como historiador, preferi
descobrir as solues que as pessoas deram para as suas questes quotidianas. O ponto
principal dessa questo se situa na constatao que no compreendemos a importncia
da construo histrica dessas reas na cidade. Naturalizamos as favelas como grandes
problemas urbanos e no pensamos nas formas de luta que os moradores empreenderam
para estabelecer e consolidar seus locais de moradia.

32 Advogado e historiador, professor do Departamento de Servio Social da PUC-Rio.

65
 Essa forma de entendimento acabou influenciando o prprio vocabulrio empregado
para designar as intervenes ali realizadas. Afirmamos, por exemplo, que precisamos
integrar as favelas e seus moradores cidade, sem levar em considerao que as
lgicas de localizao dessas reas na cidade se explicam justamente pelas estratgias
de integrao dos seus moradores s dinmicas urbanas. Podemos discutir e questionar
essas formas de integrao, sobretudo diante das relaes precrias de trabalho ou da
oferta insuficiente e desigual de servios pblicos, tais como segurana, saneamento,
eletricidade, transporte, educao ou sade. No entanto, tais espaos no so enclaves
isolados onde vivem marginais.
As riquezas das prticas existentes nas favelas no destruram ou deformaram
nossas cidades, mas, antes de mais nada, contriburam na conformao das cidades
brasileiras. Como pensar o Rio de Janeiro sem fazer meno s suas favelas? Da mesma
forma, deveramos repensar melhor os termos empregados para designar as polticas
urbanas nesses espaos. Se pensarmos, criticamente, as favelas no so urbanizadas.
A instalao e melhoramento dos servios pblicos nas favelas no as faz mais ou menos
urbanas. Muitas favelas se desenvolveram junto com os bairros adjacentes, ou seja, as
favelas j eram urbanas.
Acredito que preciso repensar esses espaos para qualificar as intervenes ali
introduzidas. Como afirmava o urbanista Carlos Nelson Ferreira dos Santos, a desordem
s uma ordem vista de outra forma, ou seja, a aparente desordem das favelas possui
lgicas, que no so separadas ou isoladas da cidade. Nesse contexto, importante
repensar a questo da informalidade urbana. A discusso da informalidade emerge nos
anos 1970, muito centrada na questo econmica. O setor informal seria algo parte,
aquilo que no estaria inserido no mercado dito formal. Alguns autores comearam pouco
a pouco a compreender que esse dualismo no existe e que esses setores so muitos
mais imbricados e interdependentes, ou seja, as fronteiras entre o formal e o informal so
porosas e maleveis.
Uma chave interessante de anlise compreender a informalidade urbana no como
um mero setor econmico, mas pelos seus aspectos polticos. Trata-se, assim, de um
clculo poltico: so arranjos estabelecidos e negociados pelos diferentes atores envolvidos,
tanto por parte do morador como, tambm, por parte dos poderes pblicos. Isso fica muito
claro quando comeamos a discutir o fracasso dos projetos de regularizao fundiria, ao
menos no caso das favelas cariocas. A regularizao era uma pauta central dos movimentos
favelados na dcada de 1980, sobretudo no contexto da ameaa de remoes. Obter um ttulo
pressupunha, de alguma forma, uma garantia contra uma possvel remoo. No entanto, com
o fim das polticas de remoo, a questo da regularizao fundiria j no possui a mesma
centralidade de outrora e perde cada vez mais seu espao na pauta de reivindicaes, ao
menos no que diz respeito titulao. As reivindicaes se centram mais nas questes de
segurana pblica ou da qualidade e custos dos diferentes servios pblicos.

66
 A informalidade , assim, muito mais do que uma etapa, um aspecto estrutural da
configurao de muitas cidades, como do Rio de Janeiro. Cabe aqui inverter a discusso
normalmente realizada, e pensar a informalidade como uma chave analtica para
compreender as reas faveladas, configurando-se, paradoxalmente, como uma estratgia
para se garantir o acesso cidade. Como j afirmamos, no se trata de alar as favelas
soluo urbana. No se trata tampouco de super-las, como se as favelas fossem
uma etapa de um pretenso desenvolvimento urbano linear, ou seja, elas se tornariam
paulatinamente bairros, abandonando as caractersticas que as definiriam como favelas.
Essa afirmao, intrinsecamente, sugere que as favelas seriam basicamente espaos que
no apresentavam os atributos necessrios para serem considerados parte integrante da
cidade. Aqui, h uma questo que nos parece central: a consolidao de um pensamento
sobre o urbano e a cidade, desde o incio do sculo XX, desenvolveu um projeto de cidade
e, por antagonismo, excluiu toda forma de produo urbana que no se enquadrasse a
tais parmetros. Resumindo: favela e bairro no so conceitos antagnicos.
Os aspectos precrios das favelas cariocas, por exemplo, foram historicamente
mantidos pelos prprios poderes pblicos. Era proibido conectar as favelas s redes de
servios pblicos at o final dos anos 1970. A legislao proibia a construo em alvenaria
e os poderes pblicos exigiam autorizao para reformas dos barracos. claro que a
fiscalizao era precria e se centrava mais nas favelas situadas em reas nobres. Era
preciso que, de alguma forma, esses espaos fossem precrios ao ponto que pudessem
ser removidos a qualquer instante. Essa questo mudou a partir dos anos 1980, quando se
encerrou a onda de remoes e inmeras melhorias foram realizadas nas favelas cariocas,
o que garantiu segurana aos moradores para investirem em suas casas. As favelas foram
paulatinamente se consolidando.
Nesse contexto, a constituio das Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) foi um
esforo de dilogo com a especificidade prpria da construo dessas reas. No cabe
adaptar esses espaos legislao urbanstica, mas fazer tal legislao contemplar as
particularidades ali existentes. Da mesma forma, gravar essas reas como ZEIS delimita a
expanso do interesse imobilirio, possibilitando especificar a tipologia das construes
e do fundirio para uma ocupao com fins sociais.
A legislao urbanstica para as reas gravados como ZEIS deveriam ser elaboradas
em um amplo esforo participativo de forma a compreender as tipologias e necessidades
locais sem descuidar das exigncias de segurana para essas reas. De qualquer forma,
essa legislao no pode querer congelar essas reas, mas conduzir o seu crescimento.
As construes em favelas deveriam estar sob certos limites urbansticos pactuados
localmente, o que seria interessante sobretudo diante da especulao imobiliria ali
tambm existente.
Enfim, como em qualquer parte da cidade, preciso encontrar mecanismos de
regulao interna, que devem ser estabelecidos a partir de um profundo dilogo com

67
os moradores. Apesar dos diferentes canais de participao previstos na legislao,
a participao no est na agenda pblica como elemento central das intervenes
urbansticas. Observamos, nos projetos de interveno em favelas nos ltimos anos,
inmeros relatos de prticas que envolviam a cooptao escancarada dos moradores,
com forte cumplicidade dos poderes pblicos com grupos criminosos, o que acaba
limitando o potencial de mobilizao local.
Finalmente, preciso pensar no perodo aps as intervenes pblicas. J escutei
muitas vezes que os moradores de favelas no podem ter os mesmos direitos dos demais
cidados, j que no pagam impostos, o que , alis, uma grande mentira. Podem no
pagar o imposto predial, mas muitas outras reas da cidade tambm no o pagam ou
so isentas. Vemos, no caso do Rio de Janeiro, uma grande dificuldade para que os
servios pblicos atendam s favelas como qualquer a outro bairro da cidade. Isso se
manifesta tambm, curiosamente, nos conjuntos habitacionais, construdos em forma de
condomnio para que os poderes pblicos sejam isentos de qualquer responsabilidade
nessas reas. Assim, configurao em condomnios, distribuio de ttulos de propriedade
privada, construo em reas perifricas parecem ser elementos de um mesmo projeto
urbano de desengajamento do Estado e de periferizao da pobreza.

Questes para reflexo

1. Como a sociedade compreende a informalidade urbana? Essas prticas podem

exercer uma funo social? Podem garantir o acesso cidade?
2. Como as ZEIS poderiam ser um instrumento de garantia do direito cidade?
3. Tanto em relao regularizao fundiria ou proviso de moradia social, como
poderamos pensar outras formas de acesso moradia, que no se resumisse
propriedade privada?

68
 O direito gua e o direito cidade

Ana Lucia Britto33

Aps mais de 15 anos de debates sobre a questo do direito gua, a Assembleia

Geral da ONU reconheceu, em julho de 2010, o direito gua potvel prpria e de
qualidade e instalaes sanitrias como um direito do homem, indispensvel para o
pleno gozo do direito vida.
A origem do direito gua nasce de uma srie de textos de referncia sobre Direitos
Humanos: o artigo 25 da Declarao Universal dos Direitos de 1948 (Todo ser humano tem
direito a um padro de vida capaz de assegurar a si e sua famlia sade e bem estar);
o artigo 11 do Pacto Internacional sobre os Direitos Econmicos, Sociais e Culturais
(PIDESC), em 1996, atravs do direito de todos a um padro adequado de vida e do direito
sade; o artigo 6 do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Polticos (PIDCP), que
consagra o direito vida.
Em 1977, o direito gua definido internacionalmente na Conferncia das
Naes Unidas em Mar del Plata (Argentina): todos os povos, em qualquer estgio de
desenvolvimento e sua situao econmica e social, tm o direito de ter acesso gua
potvel em quantidade e qualidade altura de suas necessidades bsicas.
A partir de ento, o direito gua e o direito ao saneamento foram discutidos e
reconhecidos em uma srie de conferncias internacionais, como a Conveno sobre a
Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra as Mulheres, em 1979 (artigo
14, ponto 2), a Conveno sobre os Direitos da Criana, em 1989 (artigo 24, pargrafo
2), e em outros fruns internacionais sobre a sade, o desenvolvimento sustentvel e o
meio ambiente. Em 2003, o Comit de Direitos Econmicos Sociais e Culturais (CDESC)
acompanhou a implementao do Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais
e Culturais, que especifica o contedo do direito gua e deduz as obrigaes. No
Comentrio Geral n 15, entende-se que a gua deve ser considerada um bem social e
cultural, e no principalmente como um bem econmico, e deve ser exercido de forma
sustentvel, de modo que geraes atuais e futuras possam se beneficiar. Assim, o
direito gua em quantidade suficiente, fisicamente acessvel e seguro e de qualidade
aceitvel para usos pessoais e domsticos (CDESC, Comentrio Geral 15 sobre o Direito
gua, E / C.12 / 2002/11, pargrafo 3, aprovada em 20 de janeiro de 2003).
Em 28 de julho de 2010, depois de muita turbulncia poltica, a resoluo da ONU,
atravs da qual a declarao no diferente da formulao do CDESC, oficialmente eleva
o acesso gua para a situao dos direitos humanos da pessoa.
33 Professora da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da UFRJ, pesquisadora do Observatrio das
Metrpoles.

69
 O direito humano gua e ao saneamento determina que todos, sem discriminao,
devem ter direito gua para o uso pessoal e domstico em quantidade suficiente, segura,
aceitvel, acessvel cultural e economicamente. Com relao ao esgotamento sanitrio,
assegura a todos solues fsica e economicamente acessveis, em todas as esferas da
vida, de forma segura, higinica, social e culturalmente aceitvel, promovendo privacidade
e dignidade.

O Direito gua no Brasil

A perspectiva do direito supera a das necessidades e tem como caractersticas a

sua inalienabilidade (direitos intransfervel e inegocivel), irrenunciabilidade (no se pode
renunciar a direitos fundamentais) e exigibilidade (capacidade de exigncia do direito) e
determina a obrigao de garantia por parte do Estado (Lopez, 2012).
A resoluo da ONU obriga os Estados a eliminarem progressivamente as
desigualdades de acesso tanto gua como ao esgoto desigualdades entre populaes
nas zonas rurais ou urbanas, formais ou informais, ricas ou pobres. Da mesma forma,
ela indica que esse direito deve ser includo nas constituies dos pases. Segundo
informao do Comissrio Especial da ONU para o direito gua, 22 pases incluram
de diferentes formas o direito gua em sua Constituio, sendo que o mesmo ainda
no consta explicitamente na Constituio Federal de 1988. Contudo, em seu artigo 6o
a Constituio Federal de 1988 garante o direito a sade e a moradia; e o artigo 225
garante o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Moradia e sade, assim
como ambiente ecologicamente equilibrado so indissociveis de acesso adequado ao
saneamento bsico.
A Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania aprovou, em abril de 2014, a
admissibilidade da Proposta de Emenda Constituio (PEC) 39/07, do deputado Raimundo
Gomes de Matos (PSDB-CE), que inclui a gua entre os direitos sociais previstos na
Constituio. A PEC 213/12, da deputada Janete Rocha Piet (PT-SP), trata do mesmo tema
e tambm foi aprovada. A PEC 39/07 ser analisada por uma comisso especial a ser criada
especificamente para esse fim. Depois, segue para o Plenrio, onde precisa ser votada em
dois turnos. Nesse momento, a PEC est aguardando Instalao de Comisso Temporria.
O relator da ONU pelo Direito gua defende a incluso do direito humano gua
e ao esgotamento sanitrio na Constituio Federal. Essa incluso amplia as obrigaes
do Estado a respeitar esse direito humano e tambm amplia o direito dos cidados a
exigir que ele seja respeitado. Essa incluso pode provocar a adequao da legislao
infraconstitucional e das polticas pblicas e ensejar, por exemplo, a adoo dos princpios
desse direito na reviso de polticas que no o consideram integralmente.34
Se, no plano da Constituio, o direito gua ainda no assegurado, o Plano
34 Entrevista Lo Heller. Revista IDEC. Agosto de 2015, p.11

70
Nacional de Saneamento (PLANSAB), aprovado em 2013, apontou o quanto o pas
est longe de atender a esse direito, com dficits bastante significativos em todos os
componentes do saneamento bsico. Com base em anlise de dados do IBGE de 2008, o
plano mostra que a maioria da populao brasileira tinha acesso a condies adequadas
de abastecimento de gua potvel, contudo 33,9% da populao do pas ainda dispunha
de atendimento precrio e 6,8% no dispunha de nenhum atendimento. No que diz
respeito ao esgotamento sanitrio, havia 50,7% da populao com atendimento precrio
isto , coleta de esgotos, no seguida de tratamento, ou uso de fossa rudimentar , o que
representa milhes de pessoas vivendo em ambientes insalubres e expostos a diversos
riscos que podem comprometer a sua sade (BRASIL, 2013).

Entre o direito gua e o direito cidade

Nas reas urbanas, os dficits so mais significativos nas reas mais pobres,
periferias metropolitanas e favelas, onde o abastecimento de gua ainda sofre com
problema de intermitncia e qualidade, e onde os ndices de esgoto coletado e tratado
so ainda bastante fracos.
A vigncia dos direitos requer instrumentos normativos e estruturao institucional.
Isso vale tanto para o direito cidade como para o direito ao saneamento. O principal
instrumento que orienta o direito cidade a Lei 10. 257, de 10 de julho de 2001,
denominada Estatuto da Cidade, que estabelece normas de ordem pblica e interesse
social para regular o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurana
e do bem-estar dos cidados, bem como do equilbrio ambiental. Em seu artigo 2o, o
Estatuto indica que a poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento
das funes sociais da cidade e da propriedade urbana mediante algumas diretrizes
gerais, tal como a garantia do direito a cidades sustentveis entendido como o direito a
terra urbana, a moradia, ao saneamento ambiental, a infraestrutura urbana, ao transporte
e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes.
Assim, mesmo no estando explicitamente mencionado na Constituio, a garantia ao
acesso ao saneamento bsico est explicitada no marco que regula o direito cidade.
A Lei 11.445/2007 refora esse direito em diferentes pontos. Ela adota como primeiro
princpio fundamental dos servios de saneamento bsico a universalizao do acesso
(Art. 2o). Por outro lado, a Lei tambm estabelece que a prioridade para as aes que
promovam a equidade social e territorial no acesso ao saneamento bsico ser uma
diretriz para a Unio com relao ao estabelecimento de sua poltica de saneamento
bsico (Art. 48o). Universalizao e equidade so palavras-chaves para a garantia do
acesso ao saneamento como direito de cidadania.
A universalizao do acesso significa a possibilidade de todos os brasileiros poderem
alcanar o acesso aos servios de saneamento de que necessitem, sem qualquer barreira

71
de acessibilidade, seja legal, econmica, fsica ou cultural. Nesse sentido, o princpio de
universalidade deve estar associado a ideia de equidade, entendida aqui como a superao
de diferenas injustas entre cidados. Esses dois aspectos esto diretamente ligados ao
compromisso do direito humano gua e ao saneamento.
Todavia, concordando com a linha apontada na proposta do Plano Nacional de
Saneamento, verificamos que a promoo da universalidade e da equidade no significa o
tratamento igual para todos. A igualdade pode no ser justa. Como o acesso aos servios
de saneamento e caracterizado por situaes em que ocorrem grandes desigualdades,
atender igualmente aos desiguais poderia resultar na manuteno dessas desigualdades.
Assim, a universalizao do acesso aos servios passa pela possibilidade de atender
desigualmente os que so desiguais, priorizando aqueles que mais necessitam para que
se possa alcanar a universalizao dos servios.
A luta pelo direito ao saneamento, como direito de cidadania, tambm passa pela
garantia da sua organizao como servio pblico. O regime de servio pblico, inerente
aos servios de saneamento, justifica- se por razes sociais e por razes econmicas. No
que diz respeito s razes sociais, o acesso aos servios e essencial para o bem-estar
da populao, com fundamentais impactos na sade pblica. Explicitando a questo da
essencialidade dos servios, constatamos que existe uma impossibilidade de se adiar a
demanda pelos servios de gua, em funo desses corresponderem a uma necessidade
essencial. No ambiente urbano, o acesso aos servios e essencial e imprescindvel para
a garantia da salubridade pblica, para a qualidade do meio ambiente, em particular dos
recursos hdricos, e para a ordenao urbanstica.
No que concerne s razes econmicas, no caso dos servios de gua e de
esgotamento sanitrio, a prestao dos servios se faz em regime de monoplio, ou seja,
para cada unidade territorial de prestao dos servios existe apenas um prestador. A
duplicao das redes de abastecimento de gua ou de esgotamento, de modo a permitir
a atuao de mais de um operador, e praticamente invivel econmica e espacialmente,
o que inviabiliza a atuao de duas empresas no mesmo local, como ocorre em outros
servios urbanos, como o de telefonia. Um empresrio que desejasse disputar este
mercado e, para isso, investisse numa rede prpria, dificilmente conseguiria capturar
parcela de mercado suficiente para recuperar este investimento. E, se o fizesse, levaria a
quebra do operador originalmente dominante, repondo a situao monopolista.
A Constituio e a Lei que embasa a garantia do saneamento como servio pblico;
ela reserva ao poder pblico a atribuio (poder-dever) de organizar e assegurar a
prestao de tal atividade. J a Lei no 1.445/2007 reafirma o carter pblico dos servios
de saneamento ao longo do art. 2, onde esto arrolados os princpios que devem nortear
a sua organizao e prestao. O carter de servio pblico desses servios e reafirmado,
em diferentes referncias, ao longo de toda a lei. Isso significa que eles devem ser
prestados de forma a garantir: continuidade, isto , os servios no devem ser suspensos

72
ou interrompidos afetando o direito dos usurios; impessoalidade, o que significa que no
pode haver discriminao entre os usurios; universalidade, ou seja, os servios devem
estar disponveis a todos, observando-se ainda a modicidade das tarifas, que devem ser
cobradas em valores que facilitem o acesso ao servio postos disposio do usurio
(Melo, 2007).
Retornando a questo do direito cidade, observa-se que, apesar dos marcos
regulatrios garantidores dos direitos, nas cidades brasileiras a lgica mercantil se
impe de maneira cada vez mais forte, tendo como consequncia a negao do direito
explicitado nas leis. A negao do direito cidade se expressa no dficit habitacional e
na habitao inadequada, na baixa mobilidade, na qualidade do transporte coletivo e no
acesso ao saneamento bsico. A prevalncia dos interesses de diversos tipos de grande
capital (capital imobilirio, capital que atua nas obras pblicas) est na origem de um
intenso processo de mercantilizao e privatizao que atende aos interesses minoritrios
das elites e viola os direitos, sobretudo, aqueles dos moradores mais pobres das cidades.
No que diz respeito ao direito cidade e ao direito agua e ao saneamento, o Estado,
que deveria ser o garantidor do direito, tem deixado de lado essa funo essencial, tanto
na forma como presta os servios pblicos, quanto na sua lenincia com relao aos
interesses das diferentes formas de capital. Assim, h no Brasil uma profunda lacuna no
reconhecimento internacional e na efetividade do direito humano gua como um princpio
de cidadania social. A implementao do direito humano gua entra em conflito de
interesses com as racionalidades tcnicas e de mercado dominantes, sem que o Estado
cumpra o seu papel.

Consideraes Finais

A garantia do direito passa, no apenas pelo quadro legal e normativo, mas pela
capacidade de a sociedade organizada lutar pela sua implementao. No momento atual,
essa luta central. Se, a partir de 2007, houve um aumento nos recursos federais para o
saneamento, hoje a situao outra. O governo federal anuncia reduo de investimentos
e coloca como alternativas: a privatizao de empresas pblicas, articuladas no mbito do
BNDES e do Programa de Parcerias de Investimentos (PPI) da Presidncia; e o aumento da
participao privada, atravs diferentes modalidades de contrato (concesses ou PPPs).
Se o acesso a gua e ao saneamento so direitos sociais, o Estado no poderia
abrir mo do seu papel, repassando funes para o setor privado com base unicamente
no propsito de melhorar a situao dos cofres pblicos (concesso onerosa, onde a
participao privada se faz mediante um pagamento ao estado/municpio pelo direito de
prestar o servio, ou outras formas onde o estado ser compensado financeiramente por
repassar para a iniciativa privada a prestao desse servio pblico essencial).
Entre os princpios essenciais da Lei Nacional 11.445/2007 esto a participao e

73
controle social. Qualquer modificao no modelo de gesto pblica dos servios deve
passar por um amplo debate com a sociedade. preciso que o governo federal entenda
a aplicao de recursos em saneamento no como gasto, mas como investimento em
sade da populao e em qualidade do meio ambiente.
A privatizao no necessariamente a soluo para os problemas que enfrentamos.
Na Europa, cidades como Paris remunicipalizaram a gesto dos servios, e nas
democracias mais avanadas essas mudanas passam inclusive por plebiscitos pblicos.
No Brasil, existem servios pblicos municipais que esto no topo da lista dos melhores
prestadores, mas essa informao pouco divulgada pela mdia em geral.

Questes para reflexo

1. Como ampliar a participao e o controle social na gesto do saneamento?

2. Quais os caminhos possveis para garantir o direito humano gua e ao saneamento
nas cidades brasileiras?
3. Quais os mecanismos possveis para a exercer a exigibilidade desses direitos?

Referncias Bibliogrficas

BRASIL. Ministrio das Cidades, Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, Plano Nacional
de Saneamento Bsico- PLANSAB, Braslia, 2013
LOPEZ. E. I. Justicia hdrica: una sistematizacin conceptual introductoria. In: Lopez, E.I., Boelens,
R. E. e Pea, F. Aguas Injusticia y Conflictos. Lima Justicia hdrica, CBC, Findo editorial PCP,
IEP, 2012.
MELO, C. B. Curso de Direito Administrativo. So Paulo, Malheiros, 2007.

74
 A Lei Nacional da Mobilidade e as Novas Possibilidades
de Promoo do Direito Cidade no Brasil

Ana Paula Soares Carvalho35

Quando se pensa no termo mobilidade, uma das primeiras ideias que vm mente
a de deslocamento, mover-se de um lugar a outro. E, dada a importncia do trabalho
vida e ao modelo que construmos de produo e consumo, a imagem desse ir e vir
associada ao deslocamento casa-trabalho, casa-escola, e deslocamentos que ocorrem
em grande parte dos casos, em centros urbanos.
Responsveis pelo planejamento de cidades, ao buscar solues para questes de
mobilidade, procuram muitas vezes modos mais eficientes do ponto de vista temporal e
do custo-benefcio para que os moradores de uma cidade faam seus deslocamentos,
seja para produzir, seja para consumir algo. Nas dcadas mais recentes, especialmente
desde os anos 1980, a questo da mobilidade tem sido associada ao problema ambiental.
Um grande desafio que veio com a industrializao e com a urbanizao foi possibilitar
que um grande nmero de pessoas se deslocasse, muitas vezes de forma simultnea, de
forma pendular entre casa e locais de produo e de consumo de mercadorias. Foram se
desenvolvendo, assim, meios de transporte que tornassem esse processo possvel.
A depender da histria das diferentes naes, desenvolveram-se no interior de cada
uma delas solues mais individualistas ou solues mais coletivas para a questo dos
deslocamentos, estimulando-se ou o transporte de massas ou o transporte individual. E
com a franca expanso dos direitos sociais no ps-II Guerra, especialmente nos pases
ricos europeus e nos EUA, o acesso ao transporte passa a ser entendido tal como o
acesso a habitao, sade e educao como um direito social a ser universalizado. Dito
de outro modo, o transporte passa a ser entendido como uma esfera de responsabilidade
coletiva, cujos custos devem ser distribudos entre os cidados, de forma a garantir maior
bem-estar e igualdade de condies.
No Brasil, esse processo ainda caminha lentamente. Historicamente, houve pouca
preocupao com o transporte pblico no Brasil. Desde a Constituio de 1934, quando
se declarou pela primeira vez que era necessria a construo de um sistema de rodovias,
todos os esforos foram feitos para atingir esse objetivo, fato que se intensificou com a
introduo da indstria automobilstica no pas, na dcada de 1950, e teve continuidade
com polticas de apoio permanente ao automvel e, mais recentemente, motocicleta
(Vasconcellos, 2012). Alm disso, levou muito tempo para que se pensasse e colocasse
em prtica uma poltica federal de transporte urbano.

35 Doutora em Sociologia pelo IESP-UERJ e professora do Departamento de Cincias Sociais da PUC-Rio.

75
 O resultado disso um transporte pblico de pssima qualidade em grande parte
das cidades. O uso dos carros e caminhes continua sendo francamente estimulado,
o que leva a prejuzos sociais, econmicos e ambientais incalculveis. Dados recentes
mostram que a relao entre os subsdios e incentivos dados ao transporte individual e ao
coletivo da ordem de oito para um, ou seja, para cada R$ 8,00 concedidos ao transporte
individual, R$ 1,00 direcionado ao transporte coletivo (VASCONCELLOS, 2012). Isso
um indcio de como o poder pblico, na prtica, no vem priorizando o transporte pblico,
responsvel por 64% das viagens urbanas motorizadas nos grandes centros urbanos
(IPEA, 2011, p.17).
Apesar desse quadro complexo, a legislao brasileira tem avanado no sentido de
uma compreenso mais progressista da mobilidade urbana. Refiro-me, aqui, especialmente
Lei n 12.587/2012, que institui a Poltica Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU).
Adotando de forma bastante livre a ideia de direito cidade de Henri Lefebvre, na
primeira seo argumento: (a) que a ideia de mobilidade envolve mais que transporte
de um local a outro; e (b) que a mobilidade fundamental para a realizao do direito
cidade. Na segunda seo, discuto o texto do PNMU e trato das suas possibilidades luz
do que foi argumentado sobre mobilidade e direito cidade.

Mobilidade e direito cidade

Em fins dos anos 1960, o pensador francs Henry Lefebvre elaborou uma ideia de
direito cidade que vai alm do direito habitao, ao transporte, a servios bsicos e que
pode ser til ainda hoje para pensar o tema da mobilidade de forma menos instrumental.
Lefebvre v a cidade no s como um determinado conjunto de estruturas fsicas, mas
tambm como o espao que a base do desenvolvimento democrtico. A democratizao
radical da sociedade, nesse sentido, estaria ligada ao estmulo ocupao e fruio da
cidade por parte de seus habitantes. Em outras palavras, o direito cidade desse autor
est ligado no s ao direito a um melhor acesso a servios bsicos, mas principalmente
possibilidade da apropriao autnoma do espao da cidade por seus moradores.
Recorrendo a uma breve histria das cidades, Lefebvre afirma que o tipo de
cidade que emerge na sociedade industrial marcado por uma organizao do espao
urbano segundo as necessidades da produo e do consumo capitalistas. Esse tipo de
organizao espacial faz com que a cidade se afaste do que ele acredita ser o ideal de
espao urbano, ou seja, lcus de encontro entre pessoas de diversas origens sociais. A
impossibilidade desse encontro tornaria mais difcil o exerccio da democracia.
O autor compara a cidade obra de arte, criao de seus habitantes. Obra a
ser fruda e no consumida. Tal fruio da cidade de suas ruas e praas, dos seus
edifcios e monumentos est relacionada entre outras coisas festa, que consome
improdutivamente, sem nenhuma outra vantagem alm do prazer e do prestgio, enormes

76
riquezas em objetos e em dinheiro. (LEFEBVRE, 1969:11). A industrializao fez com que
ela perdesse essa caracterstica, ganhando forma de um espao voltado prioritariamente
para a troca. Perpassa o trabalho do autor a ideia de que o espao urbano no pode ser
entregue lgica do mercado sob pena de se impossibilitar os encontros, o confronto
das diferenas e o conhecimento e o reconhecimento recprocos , tampouco sua gesto
deve ser limitada a resolver o problema da habitao e da circulao.
Dada a centralidade da ideia do encontro como parte fundamental da vida plena no
ambiente urbano, no exagero propor que a mobilidade urbana seja fundamental para
a promoo do direito cidade. No h um conceito nico de mobilidade urbana, mas
parece intrnseca a a ideia de deslocar-se, a possibilidade de acessar diferentes partes
do tecido da cidade.
Levando em considerao as ideias de Lefebvre, parte-se aqui da premissa de
que associar mobilidade e direito cidade implica pensar para alm de uma poltica de
transporte urbano. H que se pensar as possibilidades de acessar os diferentes espaos
da cidade com facilidade e segurana. H que se garantir que as vias no sejam pensadas
s como formas de ligar pontos da cidade, mas que elas sejam tambm passveis de
ocupao. Caladas e calades, nesse sentido, devem ser convidativos. Melhorar
a mobilidade diminuir a excluso e as desigualdades, um passo fundamental para a
equidade de oportunidades. No s deve diminuir o tempo das viagens, como tem de fazer
o estar na rua mais possvel e agradvel. Nesse sentido, a iluminao e outras medidas
de segurana que no impliquem um controle exagerado dos corpos e comportamentos,
so tambm elementos centrais. Em suma, h que se pensar na eficincia do transporte
no sentido dos traslados e na ampliao das possibilidades de acessar a cidade, mas
tambm h que se pensar no uso da rua como lugar de encontro.

Direito cidade na Poltica Nacional de Mobilidade Urbana

Os instrumentos presentes no Estatuto da Cidade, apesar de criarem limites ao poder

do capital sobre a cidade e abrirem espao para promoo da democracia representativa,
confinam-se em grande medida a legislar sobre o uso do solo urbano. Embora esses sejam
aspectos fundamentais da promoo do direito cidade, aproximar-se do mago desse
direito, no sentido proposto por Lefebvre, depende de outras dimenses. A promoo
dessa viso mais ampla de direito est intimamente ligada, como se apontou acima, ao
estmulo ao encontro dos diferentes no espao da cidade.
Considera-se, aqui, fundamental para se garantir o direito cidade ampliar os
acessos aos diversos espaos da cidade e criar condies para se ocupar os espaos
pblicos, intensificando o contato entre os diferentes. Nesse sentido, instrumentos de
melhoria da mobilidade na cidade parecem ser fundamentais para que nos aproximemos
de uma apropriao autnoma das cidades.

77
 O Estatuto no chega a tratar especificamente de mobilidade urbana, limitando-se
questo do transporte, o que ocorre de forma bastante genrica. Ao contrrio da questo
da participao e da funo social da propriedade, com relao ao transporte no h
especificao de instrumentos voltados garantia do acesso do cidado a esse servio.
Essa lacuna de alguma forma suprida pela Lei n 12.587/2012, que institui as
diretrizes da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU). Nesse sentido, pode assim
funcionar como lei complementar ao Estatuto da Cidade, ou seja, como marco regulador
voltado promoo do direito cidade.
Essa lei incorpora mudanas no pensamento sobre a mobilidade no Brasil que,
pouco a pouco, foram alcanando a esfera estatal, como pode se ver no trecho a seguir,
retirado de uma publicao do Ministrio das Cidades (2004:14):
A Mobilidade Urbana Sustentvel pode ser definida como o resultado de um
conjunto de polticas de transporte e circulao que visa proporcionar o acesso amplo
e democrtico ao espao urbano, atravs da priorizao dos modos no-motorizados e
coletivos de transporte, de forma efetiva, que no gere segregaes espaciais, socialmente
inclusiva e ecologicamente sustentvel. Ou seja: baseado nas pessoas e no nos veculos.
Assim como o Estatuto da Cidade faz com relao terra urbana, a Lei n 12.587/2012
fornece segurana jurdica para que os municpios possam tomar medidas que diminuam
as possibilidades de apropriao privada de equipamentos pblicos que gerem prejuzos
para a coletividade. Abre tambm a possibilidade para que eventuais aes e investimentos
do poder pblico possam ser contestados, caso eles venham a contrariar as diretrizes
fixadas na lei, abrindo-se assim mais uma frente possvel de mobilizao e luta.
Como destaca o estudo do IPEA, a Lei n 12.587/2012, ao definir como princpio
da poltica a justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do uso dos diferentes
modos e servios e a equidade no uso do espao pblico de circulao, vias e
logradouros, reconhece a existncia de desigualdades tanto no uso do espao pblico
(vias e logradouros) como na externalizao dos custos do uso dos diferentes modos
de transportes (entre o transporte pblico e individual motorizado, por exemplo) e cria
ferramentas para diminuir essas desigualdades (IPEA, 2012). Passa a haver respaldo
jurdico para que municpios implantem polticas de taxao ou subsdio, no sentido de
priorizar modos de transporte mais interessantes para a coletividade. Esses instrumentos
esto listados no artigo 23 da Lei, dos quais gostaramos de destacar: (i) restrio e
controle de acesso e circulao, permanente ou temporrio, de veculos motorizados em
locais e horrios predeterminados; (ii) estipulao de padres de emisso de poluentes
para locais e horrios determinados, de modo a condicionar o acesso e a circulao
nos espaos urbanos; (iii) aplicao de tributos sobre determinados modos e servios de
transporte urbano visando a desestimular seu uso, com aplicao da receita arrecadada
em infraestrutura urbana destinada ao transporte pblico coletivo e ao transporte no
motorizado e no financiamento do subsdio pblico da tarifa de transporte pblico, na

78
forma da lei; (iv) dedicao de espao exclusivo nas vias pblicas para os servios de
transporte pblico coletivo e modos de transporte no motorizados; e (v) estabelecimento
da poltica de estacionamentos de uso pblico e privado, com e sem pagamento pela sua
utilizao, como parte integrante da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana.
Cabe destaque aos incisos iii e iv, uma vez que tm o potencial de desestimular o
transporte individual e liberar as vias pblicas para um tipo de trfego que serve melhor
a uma parcela maior da populao, diminuindo o congestionamento sem penalizar
aqueles que no fazem uso do carro particular. Pode-se dizer que a determinao da
aplicao exclusiva do recurso gerado pelas taxas ao transporte pblico coletivo, tanto
na infraestrutura quanto no subsdio tarifa de transporte pblico, configura-se como
instrumento de tributao redistributiva.
A referida lei tambm avana na exigncia de transparncia no que se refere ao
subsdio ao transporte pblico, uma vez que demanda que qualquer subsdio deve ser
definido em contrato, com base em critrios transparentes e objetivos de produtividade
e eficincia, especificando, minimamente, o objetivo, a fonte, a periodicidade e o
beneficirio. Alm disso, a participao da sociedade civil na gesto e planejamento dos
servios contemplada pela Lei n 12.587/2012 em seu artigo 15, que cria instrumentos
de interlocuo com o poder pblico, como rgos colegiados, ouvidorias, audincias e
consultas pblicas.
Em suma, essa lei, ao criar instrumentos de estmulo ao transporte coletivo e a
formas alternativas de deslocamento, abre caminho para um uso mais democrtico do
espao pblico, ampliando o direito mobilidade, com toda a externalidade positiva que
isso traz. Alm disso, amplia os canais de participao da sociedade civil na determinao
dos rumos a serem tomados pelas cidades. Melhorar as condies de mobilidade urbana
melhorar o acesso cidade, permitir ao sujeito participar mais ativamente da vida
econmica e poltica da cidade. Amplia-se, assim, seu direito cidade.
As lacunas apontadas pelo IPEA como a falta de especificao das fontes de
financiamento dos benefcios dirigidos a determinadas categorias de usurios, a exemplo
de estudantes e idosos, a ausncia de mecanismos permanentes de financiamento da
infraestrutura de transporte urbano, a no regulamentao do transporte urbano em
cidades histricas e a omisso quanto s condies de acesso a fundos, emprstimos e
financiamentos para aquisio e renovao de frotas so, no entanto, entraves srios
efetivao dos princpios apontados na Lei n 12.587/2012.
Assim como ocorre com muitas leis que definem parmetros gerais para a criao
e implantao de polticas pblicas, a materializao da Lei n 12.587/2012 depender
de muita presso da sociedade. De forma semelhante ao Estatuto da Cidade, a lei que
institui as diretrizes da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana no traz de forma clara a
forma como realizar as mudanas desejadas, trazendo apenas uma srie de diretrizes
e instrumentos. A utilizao ou no desses instrumentos e a forma de sua aplicao vai

79
depender de embates polticos entre atores diversos e da fora de cada um deles em
contextos distintos.
Ainda assim, no se pode negar a importncia desse tipo de legislao. Se, por um
lado, as diretrizes presentes na Lei n 12.587/2012 no so de fcil e simples materializao
e dependem de diversas regulamentaes, por outro, as disposies contidas nesse
documento legal podem funcionar como discurso poderoso e socialmente aceito como
legtimo na luta contra aes que atentem contra o interesse pblico no mbito da
poltica de mobilidade.

Questes para reflexo

1. Como voc acha que o direito mobilidade influencia o direito cidade?

2. Na sua cidade, quem tem prioridade: o transporte individual ou o transporte coletivo?
3. O que pode ser feito para garantir o direito mobilidade?

Referncias Bibliogrficas

BRASIL, Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituio
Federal, estabelece diretrizes gerais da poltica urbana e d outras providncias.
BRASIL, Lei n 12.587, de 3 de janeiro de 2012. Institui as diretrizes da Poltica Nacional de Mo-
bilidade Urbana; revoga dispositivos dos Decretos-Leis nos 3.326, de 3 de junho de 1941, e
5.405, de 13 de abril de 1943, da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), aprovada pelo
Decreto-Lei no 5.452, de 1o de maio de 1943, e das Leis nos 5.917, de 10 de setembro de 1973,
e 6.261, de 14 de novembro de 1975; e d outras providncias.
IPEA. Comunicados do IPEA n 94, 2011.
IPEA. Comunicados do IPEA n 128, 2012.
IPEA. Emisses relativas de poluentes do transporte motorizado de passageiros nos grandes cen-
tros urbanos brasileiros. Braslia, 2011.
LEFEBVRE, H. (1969) O direito cidade. So Paulo: Documentos.
MINISTRIO DAS CIDADES. (2004) Cadernos MCidades Mobilidade Urbana.
VASCONCELLOS, E. O transporte urbano no Brasil. Le Monde Diplomatique, 23 jul. 2012.

80
 Mobilidade, desenvolvimento urbano e excluso social

Carlos Henrique Ribeiro de Carvalho36

Desde meados do sculo passado, o Brasil vem passando por uma srie de
transformaes sociais e econmicas que moldaram a forma e as condies com que
a populao realiza seus deslocamentos cotidianos. Este artigo procura destacar alguns
elementos importantes nesse processo de transformao e seus impactos sobre as
condies de mobilidade das pessoas.
Assim, trataremos das interfaces entre o desenvolvimento urbano e seu rebatimento
sobre as condies de mobilidade da populao em geral e, em seguida, destacaremos
algumas iniquidades sociais existentes no perfil de deslocamentos da populao. Por fim,
apresentaremos um debate sobre polticas pblicas que sustentam essas desigualdades
e, como concluso, apontaremos diretrizes gerais para tornar os sistemas de mobilidade
das cidades brasileiras mais eficientes e inclusivos.

Mobilidade e desenvolvimento urbano

Os centros urbanos brasileiros tiveram um forte e acelerado crescimento populacional

desde o incio da segunda metade do sculo passado, o que significou a transformao
rpida de um pas com razes rurais que, j na dcada de 1970, se tornara majoritariamente
urbano. Esse forte crescimento populacional e urbano foi reflexo do aumento do xodo
rural37 e tambm das altas taxas de fecundidade e natalidade verificadas at a ltima
dcada do sculo XX. Atualmente, cerca de 85% da populao vive em centros urbanos,
sendo que existem 36 cidades com mais de 500.000 habitantes na rede urbana brasileira,
alm de 40 regies metropolitanas estabelecidas nas quais vivem cerca de 80 milhes de
brasileiros (mais de 40% da populao).
Esse forte crescimento das cidades, ocorrido em um curto perodo de tempo,
desenrolou-se em sua grande parte num ambiente desordenado e desregulado. No havia
planejamento pblico que superasse as altas taxas de crescimento populacional e territorial
dos grandes centros urbanos. O que se observou foi o crescimento desordenado das
cidades com forte espraiamento urbano, principalmente pela ampliao das ocupaes
informais, sobretudo nas reas perifricas das maiores aglomeraes existentes.
As cidades cresciam sem que houvesse a expanso proporcional da infraestrutura
de transporte e trnsito e tambm dos diversos equipamentos urbanos que compem
uma rede de infraestrutura social equipamentos e estruturas de sade, educao,
36 Pesquisador do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Ipea.
37 Deslocamento da populao do campo para os centros urbanos.

81
segurana, etc. O resultado que os servios pblicos foram se degradando, prejudicando
principalmente as famlias de baixa renda que dependiam inteiramente desses servios,
dentre eles, o transporte pblico.
A consolidao do transporte rodovirio foi um fator fundamental para sustentar
o forte crescimento populacional e territorial urbano que o pas vivenciou na poca por
assegurar maior flexibilidade na oferta de transporte, tanto pblico quanto privado. Se,
por um lado, as redes de transporte sobre trilhos eram rgidas e de lento crescimento
da malha, o transporte sobre pneus podia atender a qualquer nova ocupao humana
em um curtssimo prazo. Inicia-se, assim, a nova era das lotaes, que deram origem s
empresas operadoras de nibus atuais. Os automveis tambm se tornavam acessveis
para parte das famlias, o que permitia tambm que as moradias ficassem mais distantes
dos centros econmicos e de empregos. Desse modo, as cidades foram se espraiando, e
as modalidades mais rgidas foram perdendo espao na matriz modal de deslocamentos.
Com isso, a indstria automotiva se consolidou no pas, e, mais do que isso, tornou-se
uma pea estruturante no novo modelo de desenvolvimento urbano brasileiro.
O crescimento desordenado das cidades tambm impactava fortemente a rede de
transportes. Os nibus assumiram o papel de transporte de massa sem que houvesse
um sistema virio adequado com corredores exclusivos de transporte e prioridade
na circulao para esse papel. Alm disso, a indstria de nibus no dispunha de
um cardpio diversificado de produtos para atender s especificidades das demandas
existentes. Praticamente, s havia um nibus de mdia capacidade encaroado em
chassis de caminho; veculos de baixa (micro-nibus) e de alta capacidade (especiais)
eram fabricados em regime de exceo, com preos impraticveis para o nvel tarifrio
vigente.
Com o aumento da frota de veculos privados, esses nibus ficavam presos nos
congestionamentos. Os investimentos em mobilidade urbana em geral privilegiavam o
transporte individual, com foco nas reas mais dinmicas economicamente. Obras como
expanso do sistema virio, alargamento de vias, viadutos, tneis, etc. privilegiavam o
transporte privado e as reas mais ricas. A infraestrutura de transporte pblico geralmente
ficava em segundo plano, o que prejudicava os pobres duplamente, por morarem mais
distantes dos centros de empregos e das reas que tinham maior desenvolvimento
econmico e tambm por serem altamente dependentes de transporte pblico para se
deslocarem. Dessa forma, a atratividade do transporte individual aumentava cada vez
mais e o transporte pblico ficava restrito ao atendimento da populao mais pobre, que
constitua a maioria absoluta das famlias urbanas.
Outro aspecto importante da interao entre crescimento urbano e mobilidade
a forma excludente como as cidades cresciam. O aumento rpido da populao
pobre urbana em funo da migrao e das altas taxas de natalidade significava que,
a essa classe social, restava ocupar as reas mais distantes das cidades com pouca

82
infraestrutura urbana, ou ocupar ilegalmente reas de risco que deram origens s favelas.
Esse processo tornava essa populao altamente dependente do sistema de transporte
pblico para acesso aos empregos e s oportunidades urbanas. Ao mesmo tempo, a rede
de transporte pblico se tornava cada vez mais cara, j que as distncias aumentavam
e no havia renovao de passageiros ao longo dos trajetos das linhas isso porque as
novas ocupaes tinham caractersticas de cidades dormitrios, com a concentrao dos
empregos nas reas mais ricas e distantes.

Iniquidades sociais nos sistemas de mobilidade

As diferenas sociais existentes na ocupao do territrio se refletem nas condies

de mobilidade da populao. Dessa forma, principalmente nos grandes centros urbanos,
os mais pobres apresentam menor mobilidade38, tm maiores tempos de deslocamentos
nas suas viagens cotidianas e sofrem maiores impactos sobre a renda com gasto em
transporte. Alm disso, nos extratos de renda mais baixos, as pessoas ficam restritas a
um raio prximo de sua residncia para realizar suas atividades bsicas de subsistncia
(trabalho, sade, educao e lazer), em funo do alto custo do transporte pblico.
A primeira grande iniquidade nos padres de deslocamentos urbanos refere-se
justamente s diferenas observadas no ndice de mobilidade da populao por faixa
de renda. As pesquisas Origem-Destino de Belo Horizonte (2012) e So Paulo (2007)
mostram que, nos extratos mais altos de renda, as pessoas realizam duas vezes mais
deslocamentos dirios que as pessoas dos extratos mais baixos. claro que
a prpria condio de pobreza reflete o baixo ndice de mobilidade, mas as pssimas
condies de transporte acessado pela populao mais pobre tornam-se tambm um
forte limitador do nmero de deslocamentos realizados.
A populao de baixa renda dos grandes centros, como sabemos, muito dependente
do transporte pblico. Baixa qualidade e conforto dos servios, altos tempos de espera e
de viagem associados aos altos custos dos servios criam barreiras adicionais para que
essas pessoas exeram na sua plenitude o direito bsico de ir e vir e o seu direito cidade.
As polticas pblicas no Brasil nem sempre caminham no sentido de corrigir as
desigualdades relatadas. Ao contrrio disso, nas ltimas dcadas observa-se a tendncia
de estimular o transporte privado em detrimento do transporte pblico e do transporte
no motorizado, que atendem maioria da populao urbana pobre. Somente nos ltimos
quinze anos, a indstria automobilstica cresceu a uma taxa anual mdia duas vezes maior
do que a taxa de crescimento do PIB brasileiro resultado de polticas pblicas como
estmulo fiscal e creditcio a esse segmento. Ao mesmo tempo, os servios de transporte
pblico caram cerca de 20% em termos de demanda.
O aumento do transporte individual impacta fortemente as condies operacionais
38 Expresso pelo ndice de viagens por habitantes.

83
dos servios de transporte pblico rodovirio principalmente pela elevao dos tempos
de viagem com a intensificao dos congestionamentos urbanos , o que significa maior
necessidade de frota e tripulao e degradao da qualidade do transporte pblico urbano.
Estudo do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) e da Associao Nacional de
Transporte Pblico (ANTP) de 1999 estimou que cerca de 25% do custo do transporte
pblico por nibus em So Paulo estava associado aos congestionamentos urbanos (Ipea/
ANTP, 1999). Neste fato reside outra distoro: a apropriao do espao pblico urbano pela
minoria da populao usuria de transporte privado, gerando fortes externalidades para a
maioria mais pobre.
Outro ponto que reflete a perda de competitividade do transporte pblico urbano
com forte impacto sobre a renda dos mais pobres est no processo de fixao e reajuste
dos preos dos servios de transporte pblico coletivo no Brasil. As tarifas de transporte
pblico tiveram um crescimento acima da inflao nos ltimos 15 anos; ao mesmo
tempo, os principais itens associados ao transporte privado tiveram crescimento real
negativo o que significa, na prtica, barateamento no uso e na aquisio do transporte
privado e encarecimento do transporte pblico. Somente a partir de meados de 2013,
com a intensificao das manifestaes populares contra os aumentos de tarifas, houve
reduo real dos preos das passagens, j que os prefeitos em geral utilizaram recursos
do oramento pblico para reduzir as tarifas. Vale ressaltar que essa medida tambm
prejudica os mais pobres em funo da concorrncia oramentria com as outras polticas
sociais. Observa-se ainda que, recentemente, a tendncia de aumento real dos reajustes
de tarifa retornou (Carvalho, 2015).
O preo da gasolina um elemento importante nas polticas de mobilidade, j que
o principal balizador de custo das viagens privadas no processo de escolha modal. Em
todas as capitais brasileiras, com exceo de Braslia, o custo de 10 litros de gasolina
comprava mais tarifas de nibus em 2005 do que em 2013, significando na pratica que as
viagens de transporte privado ficaram muito mais baratas nesse perodo em relao ao
transporte pblico, o que preponderante no momento da escolha do modo a se deslocar.
No caso do transporte pblico, as polticas estabelecidas foram no caminho contrrio
ao princpio da modicidade tarifria. Observa-se tambm que os principais fatores de
onerao das tarifas continuam atuantes, como aumento das gratuidades financiadas
pelo mecanismo do subsdio cruzado39, perda de produtividade e competitividade em
relao ao transporte individual, elevao dos custos de operao em funo do aumento
dos congestionamentos e da falta de vias exclusivas e elevao do preo dos principais
insumos do transporte pblico (veculos, pneus, diesel, etc.).
Outro ponto de iniquidade social refere-se ao financiamento do transporte pblico
urbano. No Brasil, como o custeio da operao de transporte pblico ocorre quase
39 Aumento geral dos preos das passagens para cobertura dos custos com as gratuidades, j
que no h recursos externos para financi-las.

84
que exclusivamente pela arrecadao de tarifas, pode-se deduzir que quem financia a
operao de transporte so as famlias de menor renda. Quanto mais ricas as famlias,
menos elas gastam com transporte pblico. O problema desse modelo justamente a
regressividade no custeio do sistema: os pobres pagam muito enquanto os ricos pagam
muito pouco. Essa iniquidade se acentua mais ainda porque toda a sociedade se beneficia
da existncia do transporte pblico, seja usurio ou no, principalmente os mais ricos40.
Como todos se beneficiam, todos deveriam pagar, e, como qualquer poltica pblica de
carter social, os mais ricos deveriam contribuir com uma carga maior, ao contrrio do
que ocorre hoje em dia.
Seguindo a linha de se criar um modelo de financiamento da operao mais
progressivo, seria necessrio criar mecanismos de cobranas cujas bases de arrecadao
estariam associadas aos servios ou produtos consumidos pelos mais ricos e que tivessem
algum relacionamento com o sistema de mobilidade. Desses gastos, o mais progressivo
a aquisio de veculos, seguido pelo gasto com combustvel dos automveis, o que
daria uma boa sinalizao para a taxao do transporte individual. Outras fontes tambm
poderiam ser adotadas, como o IPVA, IPTU41, cobrana pelo uso do espao pblico
urbano (estacionamentos e pedgio).

Consideraes finais

O sistema de mobilidade urbana no Brasil sempre foi moldado para atender os

interesses dos mais ricos com aes e medidas privilegiando o transporte individual em
detrimento do transporte pblico e do transporte no motorizado. Esse fato, associado ao
modelo de desenvolvimento urbano segregacionista e de ocupao territorial extensiva,
significou na prtica uma srie de barreiras para que a populao mais pobre tivesse
acesso aos bens, servios e oportunidades que as cidades ofereciam, sejam pelas
dificuldades fsicas e operacionais dos sistemas de transportes disponveis, sejam pelas
barreiras financeiras impostas nas polticas de preos e concesses de benefcios.
Muito se discute sobre as polticas necessrias para inverter essa lgica excludente.
A valorizao do transporte pblico; a redistribuio dos espaos urbanos, priorizando
os modais de maior capacidade e os sistemas no motorizados; a democratizao do
financiamento do transporte pblico, com a incorporao de novas fontes de financiamento
com base em segmentos que hoje no contribuem com seu custeio, principalmente os
40 Os mais ricos se beneficiam da disponibilidade do servio de transporte pblico urbano pela
valorizao da terra, viabilidade dos negcios pela acessibilidade de trabalhadores e consumido-
res, disponibilidade de maior espao virio para circulao do transporte individual, entre outras
externalidades positivas.
41 A justificativa para utilizar o IPTU como base para arrecadao de recursos para o transporte
pblico a valorizao que os imveis tm em funo da disponibilidade de bons sistemas de
transporte nas imediaes.

85
usurios de transporte privado; e a adoo de polticas territoriais inclusivas, entre outras
medidas, so fundamentais para tornar os sistemas de mobilidade mais sustentveis,
humanizados e igualitrios do ponto de vista social.

Questes para reflexo:

1. Qual a relao entre a poltica de mobilidade e o desenvolvimento urbano?

2. Como a poltica de mobilidade pode promover o direito cidade?
3. O que pode ser feito para garantir o direito mobilidade urbana para todos?

Referncias Bibliogrficas:

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IPEA/ANTP. Reduo das deseconomias urbanas com a melhoria nos transportes pblicos, Bra-
slia. IPEA. 1999.

86
 Direito Cidade e o Direito Moradia: da Repblica
ao Banco Nacional de Habitao

Adauto Lucio Cardoso42

Esse texto tem como objetivo apresentar uma brevssima resenha histrica das
polticas habitacionais no Brasil. Para desenvolver essa anlise, partiu-se do princpio
de que a produo da moradia enquanto uma mercadoria enfrenta dificuldades
significativas no capitalismo, tendo em vista: (1) o alto valor agregado da habitao em
relao capacidade de pagamento da grande maioria da populao; (2) o tempo de
produo, que tende a ser elevado se comparado com a produo de outros bens o
que eleva de forma significativa o tempo de rotao do capital e afeta a taxa de lucro e
a capacidade de investimento das empresas (RIBEIRO, 1997). Essas caractersticas da
produo habitacional se devem, em parte43, ao fato de que a moradia um bem imvel,
que necessita acessar a terra a cada ciclo produtivo, sendo a terra agregada ainda como
parte do produto (e do valor) final. Cabe ressaltar ainda que a fixidez no espao tem
implicaes sobre o fato de que o morar em determinados locais permite (ou dificulta) o
acesso a bens e servios oferecidos pela cidade. Nesse sentido que se pode dizer que
um dos principais fatores de valorizao de um bem imvel a sua localizao.
Por outro lado, a habitao tende a ser considerada como um bem necessrio
reproduo da vida, tendo sido includa no rol dos direitos sociais fundamentais.
esse fato que tende a justificar a presena do Estado na forma de polticas diretamente
habitacionais, entendidas enquanto polticas sociais, por exemplo, atravs da criao de
sistemas pblicos ou semipblicos de financiamento, ou atravs da produo direta de
moradias para determinados grupos sociais. O Estado tambm atua na regulao do
acesso moradia pelo mercado, atravs da regulao da produo imobiliria e do aluguel
(Lei do Inquilinato). Alm disso, o Estado desenvolve um conjunto de aes de proviso de
infraestrutura urbana e de regulao do uso do solo, que tm efeitos mais indiretos sobre
a produo e o consumo da moradia. Cabe ressaltar que esse conjunto de iniciativas tem
como consequncia uma ampliao significativa do mercado de moradias, permitindo
o acesso a esse bem no apenas aos setores mais desfavorecidos, mas tambm s
camadas mdias, que dependem dos financiamentos habitacionais e dos investimentos
em infraestrutura.

42 Adauto Cardoso doutor em Arquitetura e Urbanismo pela USP, professor do Instituto de Pesquisa e
Planejamento Urbano e Regional (IPPUR/UFRJ) e pesquisador do Observatrio das Metrpoles.
43 Outro fator relevante diz respeito ao fato de que a habitao tem um tempo de consumo significativamen-
te amplo (30 a 50 anos, no mnimo), o que tem implicaes sobre os materiais que podem ser utilizados em
sua produo.

87
 A partir desses pressupostos, ao longo de dois artigos vamos buscar analisar: como
as polticas desenvolvidas pelo Estado no Brasil trataram da questo da moradia; quais
os pressupostos bsicos da interveno (ou da no interveno); e quais os resultados
alcanados. Para tanto, estaremos trabalhando com uma periodizao reconhecida nos
estudos urbanos e regionais e no campo das Cincias Sociais em geral:
(a) Perodo pr-1930 (1850-1930), marcado pela passagem do Imprio Repblica e
pela emergncia do problema habitacional, entendido inicialmente enquanto um problema
sanitrio;
(b) Perodo ps-1930 (1930-1964), marcado pela reorganizao do Estado ocorrida
a partir da Revoluo de 1930 e do Estado novo (1937), quando o Estado assume de forma
clara (porm ainda com restries) a responsabilidade pela proviso de acesso moradia
para os trabalhadores;
(c) Perodo Militar (1984-1986), marcado pelo regime ditatorial, pela modernizao
administrativa e por uma poltica habitacional desenvolvida sob a gide do Banco Nacional
de Habitao (BNH);
(d) Perodo Ps-BNH (1986-2003), marcado pela redemocratizao, sucessivas
crises econmicas e pela crescente perda de centralidade da poltica habitacional, com
fragmentao e fragilizao institucional, e
(e) Perodo do Lulismo (2003-2016), marcado pela retomada da centralidade da
poltica habitacional, particularmente a partir de 2008 com o Programa Minha Casa
Minha Vida. Neste artigo vamos abordar os trs primeiros perodos, compreendendo da
Repblica ao Banco Nacional de Habitao BNH.

Primeiro perodo: 1850-1930 Habitao popular como problema sanitrio

O primeiro marco importante para pensarmos a forma como se deu o processo de

urbanizao e como se constituiu o problema da moradia no Brasil foi a Lei de Terras, de
1850, que instituiu o regime da propriedade privada do solo e estabeleceu as bases para o
desenvolvimento do mercado de solo, tanto agrrio quanto urbano. Por esta lei, o acesso
terra passa a se dar exclusivamente pela compra e venda. Ao mesmo tempo, essa lei
reconhece a propriedade de todos aqueles que j ocupavam produtivamente as terras.
Nesse sentido, a Lei de Terras cria uma cerca jurdica, tal como afirma Miguel Baldez,
impedindo outras formas de acesso terra e excluindo, indiretamente, todos aqueles que
no dispusessem de recursos para a sua aquisio.
Com o desenvolvimento da economia agroexportadora, com o incremento das
relaes mercantis internacionais e com o desenvolvimento da infraestrutura de transportes,
particularmente a partir do ciclo do caf, criam-se as condies (e a necessidade) para
a expanso das cidades, principalmente daquelas que tivessem alguma capacidade de
centralizar os fluxos econmicos e/ou que fossem tambm sede do poder poltico. Na

88
esteira desse ciclo de expanso urbana, desenvolvem-se os primeiros loteamentos nas
reas suburbanas ou perifricas.
O acesso moradia nesse perodo, em geral, se dava atravs do aluguel (BONDUCKI,
1988; RIBEIRO, 1997). Para as camadas populares, s era vivel o aluguel em cortios ou
casa de cmodos, em condies de grande precariedade. Parcela dos trabalhadores e
setores empobrecidos da classe mdia tambm podiam viabilizar o acesso moradia
atravs da aquisio de um lote e da autoconstruo, ou da construo por encomenda.
Outra alternativa, muito limitada, foi a construo de vilas operrias, para abrigar
trabalhadores de indstrias, particularmente no caso daquelas que se localizavam em
reas muito distantes dos centros urbanos.
O crescimento acelerado das cidades no final do sculo XIX deu origem a um
diagnstico crtico elaborado por mdicos e assumido pelos engenheiros: a forma como
se dava a urbanizao produzia um ambiente insalubre, propcio s doenas, como a
febre amarela. Os cortios eram considerados particularmente perniciosos. A alternativa
proposta, e que seria levada a cabo em sucessivas ondas reformadoras a partir do
incio do sculo XX, era a demolio em massa das habitaes insalubres e a abertura e
alargamento de ruas, permitindo a circulao do ar e a penetrao dos raios solares como
forma de enfrentar os miasmas propagadores das doenas, segundo as concepes
dominantes na poca. Cabe ressaltar que nenhuma alternativa era oferecida populao
removida das moradias demolidas. Nesse sentido, as reformas urbanas do incio do sculo
so apontadas como as responsveis pelo crescimento das favelas em cidades como o
Rio de Janeiro (ABREU; VAZ, 1991). Seja pela ao do Estado, seja pela ao do mercado,
o resultado foi a constituio de cidades marcadas pela segregao socioespacial e pela
precariedade das solues habitacionais possveis para as camadas populares.

Segundo Perodo: 1930-1945 - Habitao como poltica social

Com a Revoluo de 1930, o Brasil passa por um perodo de intensas mudanas

no quadro poltico e tambm na forma de interveno do Estado e na relao estado-
sociedade. Rompendo parcialmente com o pacto oligrquico vigente na Repblica Velha,
os sucessivos governos liderados por Getlio Vargas iro trazer para o quadro de alianas
de suporte ao regime, por um lado, a ascendente burguesia industrial, e, por outro lado, as
massas de trabalhadores urbanos, estas ltimas beneficiadas pela legislao trabalhista
e pela poltica de previdncia social (IANNI, 1971).
nesse quadro que so criados, em 1933, os Institutos de Aposentadoria e Penses
(IAPs), que se organizavam por categoria profissional (Industririos, Comercirios,
Bancrios, etc.) e cuja filiao (e contribuio) era compulsria para todos os trabalhadores
com registro formal de emprego. Os recursos que alimentavam a poltica de Previdncia
Social eram oriundos de contribuies dos trabalhadores, das empresas, e do Estado. Os

89
fundos assim constitudos eram utilizados segundo a lgica da capitalizao, ou seja,
da aplicao em investimentos que garantissem o retorno e a rentabilizao dos recursos.
Em 1937, atravs do Decreto 1749, so criadas as carteiras prediais dos Institutos,
sendo previstos trs tipos de ao: (a) a locao ou venda de unidades habitacionais em
conjuntos habitacionais construdos para atender aos associados; (b) o financiamento aos
associados para aquisio da moradia ou construo em terreno prprio, pelos associados;
(c) ou a realizao de emprstimos hipotecrios ou outras operaes imobilirias, nesse
caso no visando atender aos associados, mas sim a ampliao da rentabilidade do fundo.
Essa ltima ao acabou propiciando a expanso do mercado imobilirio nas grandes
cidades brasileiras a partir da dcada de 1940.
O que ficou ao final mais conhecido da poltica dos IAPs foram os conjuntos
habitacionais (BONDUCKI, 1988), construdos a partir de influncia das experincias
europeias, principalmente da Alemanha e que previam, alm da moradia, tambm um
conjunto de equipamentos e infraestrutura. Cabe ainda ressaltar que o acesso moradia
nos conjuntos se deu afinal principalmente pela compra, atravs de financiamento oferecido
pelo Instituto, j que a propriedade era considerada pelos idelogos do varguismo como
uma estratgia adequada para subordinar os trabalhadores e evitar a sua adeso a
movimentos polticos de esquerda.
Embora haja um reconhecimento da qualidade dos conjuntos produzidos nesse
perodo, o volume produzido estava longe de atender s necessidades habitacionais da
populao, particularmente em um perodo no qual ir ocorrer uma grande acelerao da
urbanizao, motivada pelo crescimento econmico via industrializao e pelas migraes
campo-cidade. Alm disso, a poltica de previdncia s atendia aos trabalhadores com
carteira assinada, deixando de lado a maioria de trabalhadores informais.
Aps 1945, com a redemocratizao, os IAPs continuam a produzir, mas comea
um debate sobre a necessidade de uma poltica mais universal de habitao. Por conta
dessas crticas, criada a Fundao da Casa Popular, que deveria unificar as carteiras
prediais dos Institutos e formular uma poltica habitacional nica. No entanto, a FCP
no consegue se consolidar frente ao poder dos Institutos, amparados no Ministrio do
Trabalho e nos Sindicatos, apresentando produo nfima frente s necessidades.
Paralelamente poltica de produo de novas unidades, o governo federal e
os governos locais vo apresentar uma poltica altamente ambgua em relao aos
assentamentos informais, como as favelas. Se at 1930 esses assentamentos estavam
ainda invisveis na paisagem das cidades brasileiras, aps 1930 as primeiras atitudes
visam represso e proibio, como formalmente previsto no Cdigo de Obras de
Cidade do Rio de Janeiro em 1937 (BURGOS, 2004). A partir de 1945, o Governo Dutra, no
entanto, prope substituir as favelas por conjuntos habitacionais que seriam construdos
no mesmo local. Provisoriamente, a populao alojada em pavilhes construdos em
madeira e denominados de Parques Proletrios. Como ocorre recorrentemente em

90
polticas pblicas voltadas para as camadas populares, o provisrio se tornou definitivo
e os parques proletrios se transformaram em favelas. Alm dos parques proletrios, o
governo do Distrito Federal tambm desenvolveu uma poltica de urbanizao de favelas,
atravs do SERFHA, entre 1955 e 1960. Com a ascenso de Carlos Lacerda como
governador do novo Estado da Guanabara, o SERFHA extinto e tem incio um amplo
programa de remoo de favelas, financiado com recursos da USAID.
Por fim, no final do perodo aqui considerado, realizou-se o Seminrio de Habitao
e Reforma Urbana, promovido pelo Instituto de Arquitetos do Brasil. O evento lanou uma
plataforma para as cidades e para a habitao que buscava enfrentar a questo fundiria,
propondo um programa nacional de planejamento e de poltica habitacional, visando a
universalizao do acesso moradia digna. Embora ainda no formulada exatamente
nesses termos, a proposta da Reforma Urbana o primeiro documento a afirmar o direito
cidade e moradia e a responsabilidade do Estado na sua proviso.

Terceiro perodo: O BNH - 1964-1986: 22 anos de poltica habitacional

Aps o golpe militar de 1964, o pas passa por um perodo de forte recesso,
agravando os efeitos da crise econmica que j vinham se acentuando desde 1960.
Acompanhada por violento arrocho salarial, a crise tem forte impacto sobre as classes
populares. Ao mesmo tempo, o regime militar elimina as principais lideranas polticas que
vinham polarizando o debate poltico e acaba mesmo por aniquilar aquelas que tinham
sido originalmente suportes civis do golpe (IANNI, 1971). Em meados de 1964, Sandra
Cavalcante, que havia coordenado o programa de remoo de favelas de Carlos Lacerda
no governo do Rio de Janeiro, escreve uma carta ao general-presidente Castello Branco
na qual diz as massas esto rfs. Era necessrio que o regime oferecesse a essas
massas algo que pudesse ajud-las e, ao mesmo tempo, que fosse um antdoto contra o
comunismo: a propriedade da moradia (AZEVEDO, 1988).
ento criado o Banco Nacional de Habitao que ter, na sua primeira gesto, a
presidncia de Sandra Cavalcante, que d incio a um programa de construo de conjuntos
habitacionais, financiados pelo BNH com recursos de letras imobilirias emitidas pelo
Banco. O acesso aos conjuntos se daria a partir de um cadastro efetuado pelas Companhias
Estaduais ou Municipais de Habitao - as COHABs, que so os rgos executores da
poltica habitacional. Dado o contexto recessivo, o arrocho salarial e ainda o formato
adotado para o financiamento habitacional que no previa subsdios diretos, esse primeiro
momento de produo de conjuntos pelo BNH gerou forte inadimplncia, o que levou ao
estancamento da produo de Habitao de Interesse Social (HIS) pelo Banco, at 1974.
A partir de 1966, comea uma forte disputa pelo controle do BNH (MELLO, 1988),
que visto pelos ministros da rea econmica como um instrumento importante para
a retomada do crescimento. A reforma financeira de 1966 ir afetar profundamente

91
o BNH e a poltica habitacional, pois nesse momento que so criados: o Fundo de
Garantia de Tempo de Servio (FGTS); o Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo
(SBPE) as cadernetas de poupana; e a correo monetria. Com os recursos da
poupana e do FGTS 44 direcionados para a produo habitacional, ocorre um boom
imobilirio que efetivamente dinamizar a economia, gerando posteriormente uma
dinmica de forte crescimento econmico para o pas o que foi denominado de o
milagre brasileiro. No modelo adotado da em diante e que continua a prevalecer
at os dias de hoje os recursos do FGTS so direcionados para o financiamento
dos setores de baixa renda, enquanto os recursos da caderneta de poupana so
direcionados para os setores mdios.
De 1970 at 1974, ocorre uma hegemonia da produo destinada s camadas mdias,
acompanhada por uma retrao na produo de HIS pelas COHABs. Ao mesmo tempo, o
BNH desenvolve uma vigorosa poltica de erradicao de favelas, com deslocamento da
populao para conjuntos habitacionais construdos nas periferias das grandes cidades
brasileiras. Embora no haja dados consolidados, sabe-se que essa poltica foi acionada
em vrias grandes metrpoles brasileiras, principalmente Rio de Janeiro e Belo Horizonte.
Todavia, preciso considerar a ambiguidade que frequentemente cerca a postura do
Estado frente s favelas. Desse modo, durante o Governo Negro de Lima (1965-1970),
dois rgos governamentais desenvolviam duas polticas antagnicas no Rio de Janeiro
ao mesmo tempo: enquanto a Coordenao de Habitao de Interesse Social da rea
Metropolitana do Grande Rio (CHISAM), ligada ao BNH, removia favelas de forma massiva,
a Companhia de Desenvolvimento de Comunidades (CODESCO) promovia a urbanizao
de trs favelas (Brs de Pina, Mata Machado e Morro Unio), cumprindo uma promessa
de campanha do Governador.
A partir de 1974, com a mudana do grupo militar que tinha hegemonia no governo,
vrias mudanas ocorrem na poltica habitacional: suspenso o programa de remoo de
favelas e retomada a produo habitacional para os setores de baixa renda. Ademais,
na esteira das propostas da I Conferncia Mundial do HABITAT, realizada em 1976, so
propostos como programas alternativos: o PROMORAR, voltado para a urbanizao de
favelas; o PROFILURB, com objetivo de promover a produo de lotes urbanizados; e o
JOO DE BARRO, de apoio autoconstruo individual ou coletiva.
A retomada da produo de HIS se deu em uma escala muito mais ampla do
que aquela do primeiro perodo (1964-1970). O BNH estimulou a utilizao de novas
tecnologias de racionalizao do processo construtivo, avanando em alguns casos
para a pr-fabricao. Do ponto de vista financeiro, foram propostos mecanismos que
permitiram ampliar a margem de segurana dos emprstimos, o que, por um lado,
permitiu efetivamente reduzir significativamente o risco de inadimplncia, mas, por

44 Os recursos do FGTS mais tarde sero tambm aplicados ao financiamento do saneamento bsico, con-
siderado complementar e fundamental para a habitao.

92
outro lado, impediu o acesso dos trabalhadores de mais baixa renda ao sistema.
A adoo dos programas alternativos, a partir de 1978, visava de alguma forma
suprir essa lacuna, uma vez que o PROFILORB e o JOO DE BARRO seriam programas de
baixssimo custo que, em princpio, deveriam atender aos setores mais desfavorecidos. No
entanto, esses programas acabaram por no ganhar escala e profundidade, apresentando
uma produo muito pequena em relao demanda. Deve-se ressaltar, ainda, que o
BNH o qual, no incio dos anos 1980, comeava um processo forte de autocrtica e
de busca de uma redefinio da poltica habitacional foi duramente atingido pela crise
financeira dos anos 1980, o que levou sua extino em 1986.
Se, no final dos anos 1960, a crise de inadimplncia era oriunda dos setores populares,
nos anos 1980, ela veio da classe mdia. Tendo se comprometido com o pagamento de
fortes dvidas hipotecrias ao longo da dcada de 1970, os setores mdios enfrentaram
grandes dificuldades, j no incio dos anos 1980, como consequncia do descompasso
entre o reajuste das prestaes e a correo dos salrios. Com a mobilizao e a presso
poltica dos setores mdios, o BNH acabou optando por mudar o mecanismo de reajuste,
adequando-o correo dos salrios, o que provocou um enorme rombo no sistema
que deveria, por sua vez, ser coberto por recursos oramentrios, o que nunca aconteceu.
Com a crise financeira, e ainda atingido tambm pela crise econmica, o BNH restringiu
as suas atividades enquanto promovia uma discusso pblica sobre a sua reestruturao,
sendo, no entanto, subitamente extinto, em 1986, j durante o Governo Sarney.

Questes para reflexo:

1. A partir do exposto no artigo, como pensar o surgimento e expanso das favelas no

Rio de Janeiro? Qual o papel do Estado nesse processo?
2. Na sua opinio, porque, ao longo da histria, o poder pblico no conseguiu assumir
a questo da habitao popular como prioridade?

Bibliografia:

ABREU, Maurcio A.; VAZ, Lilian Fessler. Sobre as origens da favela. Trabalho apresentado no IV
Encontro nacional da ANPUR, 1991. Disponvel em http://unuhospedagem.com.br/revista/
rbeur/index.php/anais/article/view/1897.
AZEVEDO, Sergio de. Vinte e dois anos de poltica habitacional (1964-1986): criao, trajetria e
extino do BNH. Revista de Administrao Pblica, v. 22 n. 4. Rio de Janeiro, 1988.
BONDUCKI, Nabil. Origens da Habitao Social no Brasil. So Paulo: Estao Liberdade / FA-
PESP, 1988.
BURGOS, Marcelo Baumann. Dos parques proletrios aos Favela-Bairro: as polticas pblicas nas
favelas do Rio de Janeiro. ZALUAR, Alba; ALVITO, Marcos (org.). Um sculo de favela. Rio
de Janeiro: Editora FGCV, 2004.

93
CARDOSO, A. L. Poltica Habitacional: a descentralizao perversa. Cadernos IPPUR/UFRJ, Rio
de Janeiro, p. 105-122, 2001.
CARDOSO, A. L.; ARAGO, T. M. Do fim do BNH ao Programa Minha Casa Minha Vida: Vinte e
cinco anos de poltica habitacional. CARDOSO, A. L.; ARAGO, T. M. (org.) O Programa mi-
nha Casa Minha Vida e seus efeitos territoriais. Rio de Janeiro: Letra Capital, 2013, pp. 17-67.
IANNI, Otvio. Estado e Planejamento no Brasil (1930-1970). Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira,
1971.
MARICATO, Ermnia. O impasse da Poltica urbana no Brasil. Petrpolis: Vozes, 2012.
MENDONA, J. G.; COSTA, H. S. M.. (Org.). Estado e capital imobilirio: convergncias atuais na
produo do espao urbano brasileiro. 1ed.Belo Horizonte: C/ Arte, 2012.
RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz. Dos Cortios aos Condomnios Fechados. As formas da produ-
o da moradia na cidade do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1997.
SANTO AMORE, Caio; SHIMBO, Lucia Zanin; RUFINO, Maria beatriz Cruz. (Org.). Minha casa... e a
cidade? Avaliao do programa minha casa minha vida em seis estados brasileiros. 1ed.Rio
de Janeiro: Letra Capital, 2015.

94
 Direito Cidade e o Direito Moradia:
do fim do BNH ao Governo Lula

Adauto Lucio Cardoso45

Esse texto tem como objetivo apresentar uma brevssima resenha histrica das
polticas habitacionais no Brasil, dando continuidade aos perodos j vistos no artigo
anterior. Assim, debruarmo-nos agora sobre os dois ltimos perodos: o Perodo Ps-BNH
(1986-2003), marcado pela redemocratizao, sucessivas crises econmicas e pela perda
de centralidade da poltica habitacional, com fragmentao e fragilizao institucional;
e o Perodo do Lulismo (2003-2016), marcado pela retomada da centralidade da poltica
habitacional, particularmente a partir de 2008 com o Programa Minha Casa Minha Vida.

Quarto perodo: o ps-BNH (1986-2003)

Com o fim do perodo militar, com a redemocratizao do pas e com a extino do

BNH, a poltica habitacional passa por um perodo de perda de centralidade na agenda
poltica do governo e de forte instabilidade institucional (CARDOSO; ARAGO, 2013). Por
um curto perodo, o Governo Sarney se utiliza da distribuio dos recursos do FGTS entre
os Estados como instrumento para construir alianas polticas no Congresso, num quadro
de baixa legitimidade do governo e de fragmentao poltica. Logo depois, no entanto, os
ministrios que controlam a economia passam a buscar controlar tambm a utilizao do
FGTS, adotando medidas que restringem o acesso ao fundo por estados e municpios com
o objetivo de reduzir o endividamento pblico. Acentua-se, assim, a crise das COHABs, e
o acesso aos financiamentos habitacionais passa a exigir maiores rendas.
Um ponto que marca substancialmente o perodo a Constituio de 1988, em que se
discute formalmente o direito moradia. O direito moradia seria efetivamente includo no
rol dos direitos sociais somente em 1996, mas a Constituio j inclua em 1988 o princpio
da funo social da propriedade urbana, reconhecendo explicitamente situaes de posse
e, portanto, dando legalidade s favelas e outras formas de assentamentos precrios.
Durante o Governo Collor foram concedidos financiamentos com recursos do
FGTS a ndices muito superiores s disponibilidades do FGTS, o que, somado crise
de arrecadao, levou quase falncia do sistema. A partir de 1994 busca-se retomar
o equilbrio financeiro do FGTS, conferindo maior poder ao Conselho Curador na
definio da utilizao dos recursos, e so criados novos programas visando viabilizar o

45 Adauto Cardoso doutor em Arquitetura e Urbanismo pela USP, professor do Instituto de Pesquisa e
Planejamento Urbano e Regional (IPPUR/UFRJ) e pesquisador do Observatrio das Metrpoles.

95
acesso aos recursos do Fundo. No entanto, com as crises econmicas de 1998 e 2000,
ocorre uma nova restrio ao acesso ao crdito por estados e municpios. Com isso, os
principais programas no perodo sero: (a) o Carta de Crdito, que viabiliza o acesso ao
financiamento diretamente ao consumidor e no atravs das construtoras, como ocorria
no perodo do BNH, o que ir impulsionar os mercados, principalmente o de usados; e
tambm (b) o Programa de Arrendamento Residencial (PAR), que instituiu um sistema de
subsdios diretos, combinando recursos do Oramento Geral da Unio (a fundo perdido)
com recursos do FGTS e viabilizando o acesso moradia para as faixas de renda entre
4 e 6 salrios mnimos. O PAR inovou ainda ao criar um sistema em que as construtoras
acessam diretamente o recurso atravs das agncias da Caixa. O papel dos municpios
se reduziu a criar uma legislao que facilitasse a produo, restringindo as exigncias
urbansticas e, eventualmente, atuando atravs da doao de terrenos.
Como dito anteriormente, nenhum desses programas teve impacto efetivo sobre as
necessidades habitacionais e a poltica habitacional no teve centralidade, sendo apenas
utilizada como elemento das barganhas polticas que visavam a formao das maiorias (sempre
instveis) no Congresso Nacional. Alm disso, os recursos direcionados para a produo da
moradia (FGTS e Cadernetas de Poupana) passam a ser disputados por outros setores,
sendo efetivamente reduzidos os montantes investidos no setor nesse perodo.
O que de mais interessante ocorre ao longo desses 17 anos deve-se iniciativa
dos governos locais, que, na ausncia de programas e linhas de atuao claramente
definidos em nvel federal, iro desenvolver aes alternativas, inovadoras, respondendo
s demandas sociais e criando uma nova cultura de programas habitacionais que iro
influenciar fortemente o desenho das polticas ps 2003 (CARDOSO, 2001). Destacam-
se o programa de mutires autogestionrios do governo Erundina (1989-1993), em So
Paulo; os programas de urbanizao de favelas e de regularizao de loteamentos do
Governo Brizola, no Rio de Janeiro (1983-1987), que deram origem posteriormente a
programas similares como o Programa Favela-Bairro (1993-2010), que atravessaram vrias
administraes; a criao das Zonas Especiais de Interesse Social, em Belo Horizonte e
Recife, em 1983; o Programa PREZEIS, do Recife; o programa de urbanizao de favelas
de Santo Andr-SP; entre outros.
Ao final do perodo, em que pese a falta de centralidade da habitao como poltica
do governo federal, os municpios haviam desenvolvido experincias significativas e
inovadoras e colocavam-se como as instncias mais adequadas para se responsabilizarem
pela poltica habitacional, carecendo, no entanto, de recursos e de instrumentos adequados
de planejamento, principalmente para enfrentar a questo da especulao fundiria. Esse
ltimo ponto teria um novo impulso com a aprovao do Estatuto das Cidades, em 2001, e
novos horizontes pareciam se abrir com a eleio de Luiz Incio da Silva para a Presidncia
da Repblica em 2003.

96
Quinto perodo: o Lulismo (2003-2015): do Ministrio das Cidades ao Minha
Casa Minha Vida

Com a criao do Ministrio das Cidades, em 2003, e com a instituio das Conferncias
e do Conselho das Cidades, inicia-se uma nova etapa, em que a habitao ir gradativamente
ganhar centralidade na agenda pblica (MARICATO, 2012; CARDOSO; ARAGO, 2010). Entre
2003 e 2005, ainda com restries no gasto pblico decorrentes de uma poltica econmica
baseada na austeridade fiscal, a Secretaria Nacional de Habitao ir elaborar, discutir e
aprovar os documentos bsicos que configuraram as diretrizes para a poltica habitacional,
alm de desenvolver aes pontuais visando aproveitar os programas e recursos existentes
para ampliar a oferta de moradias. Destacou-se, nesse perodo inicial, a criao do programa
Crdito Solidrio, que atendeu a uma demanda do movimento de moradia, atravs de um
programa de apoio produo por autogesto. Paralelamente, no mbito da Secretaria de
Programas Urbanos, tm incio programas de regularizao fundiria e para reas de risco,
assim como a Campanha Nacional dos Planos Diretores Participativos.
Em 2005, ocorrem mudanas importantes, como: a aprovao da Resoluo 470 do
Conselho Curador do FGTS, que permitiu a utilizao de recursos do FGTS como subsdios,
possibilitando a utilizao do FGTS para atender populao com renda de at 3 salrios
mnimos; mudanas na regulamentao das cadernetas de poupana, implicando um
direcionamento efetivo desses recursos para financiamento habitacional; e, por fim, a
aprovao da Lei Federal, que criou o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social
e o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social. Com essas medidas, pretendia-
se criar um sistema integrado de financiamento habitacional que permitiria estender a
atuao do mercado para atingir o maior espectro de renda possvel, provendo ainda
recursos na forma de subsdios para que os municpios pudessem desenvolver polticas
voltadas para atender a populao de mais baixa renda.
As aes previam programas de produo de novas unidades, voltados para
atender ao dficit habitacional, e programas de urbanizao de assentamentos precrios,
voltados para atender inadequao habitacional. Todo esse desenho institucional foi
aprovado pelas instncias de participao e previam um permanente controle social sobre
a implementao das polticas. Para poder acessar os recursos, estados e municpios
precisariam criar seus prprios fundos, com os respectivos conselhos gestores, assim
como elaborar um plano municipal de habitao. Em 2006, a partir de uma presso dos
movimentos de moradia, a Presidncia da Repblica se compromete com a alocao
de R$ 1 Bilho, anualmente, para o FNHIS. Entre 2007 e 2008, o FNHIS financiou 2.795
aes, no valor total de R$2,4 Bilhes, sendo R $2 bilhes de responsabilidade da Unio.
Em 2007, o governo federal lana o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC),
como uma das estratgias de alavancar o crescimento econmico a partir de um pacote
de investimentos em infraestrutura. No mbito do PAC, includo um grande programa

97
de urbanizao de assentamentos precrios, que realizou, na primeira etapa (PAC-1), um
investimento de R$ 20,8 bilhes para a urbanizao de 3.113 assentamentos precrios em
todo o pas. Relanado em 2012, o PAC 2 ir contratar 415 novas aes em assentamentos
precrios, que totalizam investimentos de R$ 12,7 bilhes, em 337 municpios de 26 estados.
Se, por um lado, isso representou uma mudana de patamar e de escala no tratamento
do problema das favelas, ao mesmo tempo, a interveno em favelas foi inserida em um
procedimento administrativo que no previa a participao popular e o controle social46.
Com as medidas adotadas pelo governo, visando apoiar o mercado privado de
moradias, e numa conjuntura de crescimento econmico com reduo progressiva da
taxa de juros, o mercado imobilirio ir apresentar resultados significativamente positivos
a partir de 2005. Contribuiu tambm para esse boom o movimento de financeirizao
de grandes empresas do setor da construo que captaram recursos na Bolsa. Esse
movimento gerou um amplo processo de concentrao e centralizao do capital no setor
imobilirio e permitiu uma ampliao e diversificao significativas das modalidades de
atuao das empresas, que comearam a atuar em vrias cidades e vrios estados, assim
como tambm passaram a operar para diversas faixas de renda e em diversos segmentos
de mercado (MENDONA; COSTA, 2012; ROYER, 2009).
Em 2008, o Brasil atingido severamente pela crise econmica que teve origem
no mercado imobilirio financeirizado norte-americano. No mbito de um conjunto de
respostas econmicas crise, o governo lana o Programa Minha Casa Minha Vida
(PMCMV), acatando e desenvolvendo uma proposta oriunda do setor empresarial da
construo civil. O PMCMV se prope a construir 1 milho de unidades habitacionais,
sendo 40% para os setores de renda mais baixa, e inova ao incluir um subsdio
praticamente integral para essa faixa de renda. Em 2012, considerando o programa como
um sucesso, o governo lana o PMCMV2, que tinha como proposta a meta de mais dois
milhes de unidades, dessa vez ainda mais fortemente concentradas nas camadas de
mais baixa renda. Segundo o balano oficial do PAC2, a avaliao era de que o programa
j havia contratado, at dezembro de 2015, 4,5 milhes de unidades e que j haviam sido
entregues 2,5 milhes, com um investimento total (incluindo recursos do Oramento Geral
da Unio e do FGTS) de 287,8 bilhes. O PMCMV abrangeu vrias modalidades, incluindo
o atendimento s cooperativas autogestionrias (MCMV-Entidades), o programa de
habitao rural e tambm a modalidade voltada aos pequenos municpios. O componente
mais importante, todavia, foi sem dvida aquele voltado para as empresas de construo.
Tal como o PAC-UAP, o MCMV significou uma ampliao sem precedentes no volume
de recursos destinados habitao e, particularmente, habitao de interesse social, cujos
subsdios diretos efetivamente possibilitaram o acesso das faixas de mais baixa renda
moradia. No entanto, tal como o PAC-UAP, o programa tambm foi desenvolvido margem

46 Conforme Balano do PAC-2, disponvel em http://www.pac.gov.br/sobre-o-pac/divulgacao-do-balanco/

balancos-anteriores, consultado em 25/07/2016.

98
do SNHIS, e margem dos fruns de participao e controle social. Uma consequncia
importante foi a desestruturao e o esvaziamento do SNHIS, alm da reduo significativa
do papel das Prefeituras como responsveis pela poltica habitacional local. Pelo desenho
institucional adotado, as empresas passam a ser as responsveis pelos empreendimentos e as
Prefeituras passam a ser facilitadoras, atuando na legislao e no cadastramento das famlias
a serem beneficiadas na faixa 1 (0-3 salrios mnimos). Alm disso, vrias avaliaes ressaltam
problemas de insero urbana dos novos empreendimentos, assim como inadequaes das
solues arquitetnicas e construtivas (SANTO AMORE; SHIMBO; RUFINO, 2015).

Concluso: onde fica o direito moradia?

A moradia se configura como um bem necessrio reproduo da vida e,

enquanto tal, tem sido includo no rol dos direitos sociais fundamentais. Porm, a sua
produo em uma sociedade capitalista, enfrenta obstculos que o tornam inacessvel
para a grande maioria da populao. A produo capitalista de moradias, mesmo com
financiamentos especiais alicerados em fundos pblicos, s atinge a uma parcela
reduzida da populao e, ainda assim, produz uma cidade profundamente desigual, j
que o acesso s melhores localizaes ser sempre mediado pela renda. A interveno
do Estado aparece como fundamental, ento, para a garantia do direito moradia. O
que nosso esboo histrico mostra, no entanto, que essa interveno tende a ser ou
insuficiente no sendo capaz de prover oportunidades habitacionais na quantidade e
na qualidade necessrias ou tende a atuar no contrrio do direito moradia como
transparece nas intervenes de limpeza de cortios e favelas, presentes na histria
brasileira.
As propostas mais consequentes para atender s necessidades habitacionais
atravs de uma poltica de cunho universalista que combatesse as desigualdades se
configuraram atravs da plataforma da Reforma urbana, cujo marco inicial em 1963
com retomada em 1986, durante o perodo pr-constituinte. O acmulo de experincias
dos governos locais na dcada de 1980 e o avano dos debates das propostas em
torno do Estatuto das Cidades se configuraram como momentos importantes na dcada
de 1990, um perodo em que a habitao esteve fora da agenda poltica do governo
federal. Com a aprovao do Estatuto das Cidades e com a criao do Ministrio
das Cidades, anunciava-se a possibilidade de transformar as propostas da reforma
urbana e a experincia pontual de governos locais progressistas em uma poltica
habitacional e urbana efetiva, que pudesse avanar significativamente no campo do
direito moradia. Talvez o pice desse movimento tenha sido o processo de elaborao
do Plano Nacional de Habitao. Infelizmente, porm, esse processo foi atropelado
pela crise e, principalmente, pelo programa Minha Casa Minha Vida que, embora
tenha tido um significado importante pelo volume de recursos comprometidos com o

99
subsdio habitacional, no conseguiu construir solues adequadas, seja do ponto de
vista institucional, seja do ponto de vista das solues urbansticas, arquitetnicas e
construtivas.
Em 2016, o Brasil vivencia um golpe poltico que interrompe o ciclo do lulismo,
inaugurado em 2003. As iniciativas do Governo golpista, no mbito do Ministrio das
Cidades, colocam em questo os princpios que haviam prevalecido no debate habitacional
no Conselho das Cidades e no PLANHAB. Observam-se recuos no campo dos subsdios,
ampliam-se as crticas s cooperativas autogestionrias, e, ao que parece, esto sendo
retomados modelos polticos baseados no clientelismo.
A luta em torno do direito cidade e moradia permanece em aberto.

Questes para reflexo:

1. Quais so as continuidades e rupturas que podem ser percebidas entre a produo

habitacional do BNH e do atual programa Minha Casa, Minha Vida?
2. Qual a importncia da participao popular e do controle social sobre a formulao
e implementao de polticas pblicas, especialmente no caso das polticas
habitacionais?
3. Qual deve ser o papel do Estado na produo de moradia popular?

Bibliografia:

ABREU, Maurcio A.; VAZ, Lilian Fessler. Sobre as origens da favela. Trabalho apresentado no IV
Encontro nacional da ANPUR, 1991. Disponvel em http://unuhospedagem.com.br/revista/
rbeur/index.php/anais/article/view/1897.
AZEVEDO, Sergio de. Vinte e dois anos de poltica habitacional (1964-1986): criao, trajetria e
extino do BNH. Revista de Administrao Pblica, v. 22 n. 4. Rio de Janeiro, 1988.
BONDUCKI, Nabil. Origens da Habitao Social no Brasil. So Paulo: Estao Liberdade / FA-
PESP, 1988.
BURGOS, Marcelo Baumann. Dos parques proletrios aos Favela-Bairro: as polticas pblicas nas
favelas do Rio de Janeiro. ZALUAR, Alba; ALVITO, Marcos (org.). Um sculo de favela. Rio
de Janeiro: Editora FGCV, 2004.
CARDOSO, A. L.. Poltica Habitacional: a descentralizao perversa. Cadernos IPPUR/UFRJ, Rio
de Janeiro, p. 105-122, 2001.
CARDOSO, A. L.; ARAGO, T. M. Do fim do BNH ao Programa Minha Casa Minha Vida: Vinte e
cinco anos de poltica habitacional. CARDOSO, A. L.; ARAGO, T. M. (org.) O Programa mi-
nha Casa Minha Vida e seus efeitos territoriais. Rio de Janeiro: Letra Capital, 2013, pp. 17-67.
IANNI, Otvio. Estado e Planejamento no Brasil (1930-1970). Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1971.
MARICATO, Ermnia. O impasse da Poltica urbana no Brasil. Petrpolis: Vozes, 2012.
MENDONA, J. G.; COSTA, H. S. M.. (Org.). Estado e capital imobilirio: convergncias atuais na
produo do espao urbano brasileiro. 1ed.Belo Horizonte: C/ Arte, 2012.

100
RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz. Dos Cortios aos Condomnios Fechados. As formas da produ-
o da moradia na cidade do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1997.
SANTO AMORE, Caio; SHIMBO, Lucia Zanin; RUFINO, Maria beatriz Cruz. (Org.). Minha casa... e a
cidade? Avaliao do programa minha casa minha vida em seis estados brasileiros. 1ed.Rio
de Janeiro: Letra Capital, 2015.

101
 O direito moradia, a propriedade
coletiva e a autogesto

Luciana Corra do Lago47

Clara Silveira Belato48

O objetivo desse texto apresentar algumas formas legais de propriedade fundiria e

de direito de uso da terra urbana em discusso hoje no Brasil por movimentos populares que
lutam pela reforma urbana. Daremos nfase aos limites e s potencialidades dessas formas
legais no sentido da desmercantilizao da cidade. Trata-se de uma discusso que acumulou
alguns avanos na dcada de 1980 em torno dos programas de regularizao fundiria que
comearam a ser implementados com o fim do regime militar. No entanto, o reconhecimento
da funo social da propriedade na Constituio brasileira de 1988 e a regulamentao de
uma srie de instrumentos de regulao do direito propriedade no Estatuto da Cidade de
2001 redefiniram o debate sobre formas alternativas de direito do uso da terra urbana.
Assim, nos anos de 1990 at meados dos anos 2000, a luta pela democratizao do
acesso cidade passou a ser centralmente (a) a luta pela aplicao dos instrumentos de
regulao urbana por meio dos planos diretores municipais, (b) a luta pela participao
popular na formulao da poltica urbana (via conselhos representativos) e ainda (c) a
luta pela redistribuio dos recursos pblicos (includas as terras pblicas) para moradia
popular. Na realidade, as vrias frentes de luta em diferentes esferas de poder e as enormes
barreiras enfrentadas pelos movimentos sociais para pautarem a poltica urbana acabaram
desviando o foco sobre os instrumentos de regulao passveis de democratizar o acesso
terra e sobre as formas alternativas de propriedade.
A retomada mais recentemente do debate (ainda incipiente) sobre as formas de
titulao da moradia no campo dos movimentos sociais se deve, em grande medida,
implantao dos programas federais de financiamento para a produo habitacional por
autogesto, a partir de 2004. Os programas com exceo do Programa Ao de Produo
Social da Moradia (APSM), atrelado ao Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social
(reivindicao histrica dos movimentos nacionais) e que por um breve perodo destinou
recursos para habitao a fundo perdido no foram pautados pelo princpio do direito
universal moradia, mas pelo princpio da casa prpria como mercadoria. A estrutura de
financiamento dos programas Crdito Solidrio (CS) e Minha Casa Minha Vida Entidades
(MCMVE) para produo por autogesto (definida pela Caixa Econmica Federal, um
banco estatal) amarra a questo fundiria s formas legais de garantia do emprstimo
47 Doutora em Arquitetura e Urbanismo, professora do Instituto de Pesquisa e Planejamento urbano e Re-
gional (IPPUR) da Universidade Federal do Rio de Janeiro.
48 Advogada, membro do Movimento Nacional de Luta pela Moradia.

102
(hipoteca ou alienao fiduciria do imvel) impostas por meio de contrato individual que,
aps a quitao das prestaes, vai gerar a titulao individual.
Nesse sentido, os programas habitacionais, ao mesmo tempo em que tentam
responder (de forma tmida) reivindicao dos movimentos sociais por recursos pblicos
diretos para a produo autogestionria coletiva, aprofundam a mercantilizao das
cidades brasileiras ao imporem contratos privados dos imveis e formas de titulao
igualmente individuais. Soma-se a isso a no aplicao dos instrumentos de regulao
fundiria, perpetuando o modelo segregacionista das cidades brasileiras ao fechar aos
movimentos que conseguem financiamento pblico o acesso s reas mais centrais.
Como veremos, os avanos na redistribuio do fundo pblico no foram acompanhados
pela democratizao do acesso pleno cidade.

Programas habitacionais e a casa prpria: contexto atual

Desde a Constituio de 1988, no faltam no Brasil leis e planos fundamentados numa

racionalidade de produo do espao urbano que exalta a funo social da propriedade e
o controle da valorizao monetria do bem imvel pelo poder pblico. Instrumentos como
a Zona de Especial Interesse Social (ZEIS), a desapropriao para fins de moradia social
e a captura de mais valia, entre outros, pensados como redutores do poder de monoplio
dos proprietrios fundirios e como recurso ideolgico na luta contra a mercantilizao
do bem imvel, passam a compor o marco regulatrio da poltica urbana brasileira. A
institucionalizao desse marco regulatrio provoca uma nova contradio urbana ao se
confrontar com o projeto liberal de desregulao do mercado, que se instala no pas no
incio dos anos de 1990 e se consolida desde ento. Nesse contexto, os instrumentos
regulatrios da valorizao imobiliria no so aplicados, porm expressam um conflito
urbano que passou a ocupar a esfera pblica nos anos de 1980 e que se mantm ativo:
empresas do setor construtivo e movimentos sociais organizados nacionalmente disputam
a apropriao e a gesto do fundo pblico para a habitao e assumem posturas e prticas
divergentes em relao aos marcos constitucionais de regulao urbana.
Como desdobramento desse conflito, amplia-se, a partir de 2003, o quadro de
contradies frente crescente alocao de recursos pblicos para formas associativas
de produo habitacional e, dialeticamente, crescente absoro dessas experincias
pela racionalidade dominante da valorizao imobiliria. Os programas habitacionais
at hoje implantados no Brasil no pressupem o controle, ou mesmo, a superao da
valorizao mercantil da terra. Ao contrrio, ampliam o poder dos movimentos sociais
atuarem no mercado fundirio atravs do financiamento para a compra do terreno e seu
posterior desmembramento em lotes ou fraes ideais individualizadas.
Vale ressaltar que nenhum dos trs programas implementados at o momento CS,
APSM e MCMVE podem ser considerados como aes prioritrias, mas como respostas

103
tmidas do poder pblico s reivindicaes dos movimentos nacionais de moradia. No campo
habitacional, os recursos federais alocados a partir de 2004 para a produo associativa
representaram no mais do que 3% do total de financiamentos para casa prpria, evidenciando
a fora poltica das grandes empresas construtoras na disputa pelo fundo pblico. Porm,
esses 3% impulsionaram a produo por autogesto coletiva para cerca de 80.000 unidades
habitacionais, tanto em reas urbanas quanto em reas rurais do pas.
Fica evidente que a disputa pelo fundo pblico no pode ser compreendida apenas
pelo volume dos recursos monetrios apropriados pelos agentes, mas sobretudo pelo poder
de cada agente em (re)definir as regras de distribuio desses recursos. O que significa
dizer que, no caso especfico da poltica habitacional, a conquista pelos movimentos
sociais de recursos pblicos para a produo autogestionria da moradia no est sendo
acompanhada por uma significativa alterao na correlao de foras por trs das normas
e princpios que regulam o uso desses recursos. Podemos destacar como exemplo a
inoperncia dos governos locais na redistribuio da terra urbanizada e subutilizada em
reas com infraestrutura urbana, principal recurso para a produo habitacional.
Para uma compreenso consistente da disputa por solo urbano e das formas de
titulao dos imveis necessrio entendermos no apenas os interesses e estratgias
dos movimentos sociais em contraposio aos das empresas construtoras, mas ainda
as contradies e divergncias dentro do prprio campo popular. Examin-las nos
ajuda a entender o porqu de as polticas de financiamento autogesto impulsionarem
no somente a construo coletiva de novos parmetros de bem-estar, mas tambm
a reproduo e difuso dos velhos parmetros criados pela lgica mercantil. So
contradies que emergem de uma realidade social marcada pela crescente descrena
popular em solues coletivas para o acesso moradia, em tempos de intensa propaganda
institucional da conquista individual do sonho da casa prpria.
Nesse quadro, os imveis ocupados e reformados por movimentos sociais com
dinheiro pblico gerido pelos prprios ocupantes representam uma ao importante na
luta por uma outra cidade. Tais prticas, no entanto, j carregam uma contradio com
o princpio da desmercantilizao defendido pelos movimentos: a submisso, na maioria
dos casos, ao modelo da propriedade privada, como imposio do agente financiador.
Os pactos coletivos entre os moradores em torno do uso do imvel apropriado se
enfraquecem frente possibilidade de ganhos monetrios com a venda do imvel por
cada um dos futuros proprietrios.
Vale mencionar ainda que a mudana na correlao de foras nas disputas por
imveis nos centros urbanos esbarra numa grande barreira: a inoperncia das prefeituras
brasileiras, seja por incapacidade ou por falta de vontade poltica, na redistribuio da
terra urbanizada e subutilizada. Como j mencionado, no faltam instrumentos legais nas
legislaes municipais para a reverso do domnio territorial pelas classes dominantes.

104
Os desafios da propriedade coletiva face ao instituto jurdico da propriedade

Em face da constatada incapacidade ou falta de vontade poltica dos municpios

brasileiros para a destinao de terras em volume satisfatrio para habitao social (seja
terra pblica ou terra desapropriada), o que deveria ter sido garantido em seus planos
diretores o problema da terra urbanizada e bem localizada para todos ainda se configura
como um gargalo, se no o principal, da poltica habitacional. Porm, o mecanismo de
desapropriao fundiria para fins sociais conjugada obrigatoriamente propriedade
privada recoloca o solo urbano novamente no mercado, sujeito especulao. Como
enfrentar a questo da mercantilizao das cidades na sociedade capitalista?
O instituto da propriedade coletiva da terra, entendido como barreira especulao
fundiria, compe a pauta de reivindicaes de alguns movimentos de moradia no Brasil,
mas, diferentemente da experincia uruguaia, no entrou na agenda de negociao
com o Estado. Sabemos que a propriedade coletiva foi um dos princpios fundantes do
cooperativismo habitacional uruguaio, como forma de controle da mercantilizao do imvel
por parte dos cooperativados. A efetivao e a expanso do sistema cooperativo de ajuda
mtua a partir da Ley de Vivienda de 1968 se deveram principalmente a dois fatores: a
criao da Federacin Uruguaya de Cooperativas de Vivienda por Ayuda Mutua (FUCVAM)
de base sindical e a qualidade do hbitat popular produzido pelas cooperativas. A FUCVAM
garantiu a unificao da representao das cooperativas de habitao numa proporo
capaz de se contrapor concentrao de poder do Estado ou das entidades empresariais
da construo civil. Sem esta unificao, dificilmente o cooperativismo teria sobrevivido
s diversas derrotas que sofreu na disputa pela gesto do fundo de habitao ou se
renovado atravs de suas poucas vitrias (COLETIVO USINA, 2012). No Brasil, entretanto,
os movimentos sindicais esto distantes das lutas pela reforma urbana e no se constituiu,
at o momento, uma fora popular unificada capaz de impor suas demandas na disputa
poltica. Os avanos necessrios no campo normativo das formas de titulao so poucos
e, quando ocorrem, so bloqueados pela dinmica do setor habitacional, impulsionada por
polticas de financiamento direcionadas s demandas do capital imobilirio.
A utilizao da propriedade coletiva no Brasil como instrumento capaz de conter a
mercantilizao da moradia levanta algumas questes, no somente sobre a ausncia de
previso normativa, mas quanto aos prprios poderes inerentes ao direito de propriedade
a dizer, a forma como esse direito foi concebido na gnese do Estado Moderno, quando
a burguesia sentiu a necessidade de uniformizar as leis antes fragmentadas para um
maior controle poltico. Antes deste perodo, as formas de propriedade eram muito mais
prximas do que hoje em dia entendemos no Brasil como posse, pois, mais do que o
vnculo formal de domnio nos livros fundirios, o que importava era o uso efetivo do bem,
que era tido como forma de sobrevivncia dos membros de uma comunidade plurifamiliar,
na qual havia a prevalncia da ordem comunitria sobre o indivduo.

105
 O direito de propriedade no Brasil ainda contm na prtica o status de direito natural
e absoluto, com os poderes de gozar ou fruir (possibilidade de retirar dela seus frutos ou
rendimentos), de reivindicar (contra terceiros que dela se apossem), de dispor (possibilidade
de venda) e de usar (da forma mais conveniente ao proprietrio). Mesmo com a conquista
da funo social como condicionante do direito de propriedade na Constituio Brasileira,
a mesma no tem sido aplicada, nem se tem um entendimento comum sobre o que funo
social da propriedade: para os movimentos, moradia e trabalho; para o setor empresarial,
instrumento de produzir riqueza, mais valia, valorizao fundiria e especulao.
Recuperando o histrico da propriedade no Brasil, Rolnik (1997) investigou as bases
jurdicas luso-brasileiras de acesso terra que culminaram na Lei Imperial n. 601, a Lei
de Terras, em 1850. At 1822, a sesmaria foi a forma encontrada para garantir o poder
sobre a terra, uma concesso de domnio condicionada ao uso produtivo da ocupao.
A oferta de terras era to grande que limites precisos no eram estabelecidos, sendo as
demarcaes incertas. Havia brechas para a posse pura do territrio, mas baseada na
mesma lgica das sesmarias: seu fundamento de domnio era sua ocupao efetiva, uma
forma legtima, mas no legal. Rolnik (1997) evidencia a coexistncia de uma legalidade
inscrita na lei e uma legitimidade inscrita na prtica do apossamento de terras, desde o
perodo colonial at a Lei de Terras.
At a Lei de Terras, a propriedade no era uma mercadoria na forma como a
conhecemos hoje. A Lei surge no mesmo ano em que proibido o trfico negreiro no
pas (1850), com o intuito de impedir o acesso terra pelos negros, o que poderia ocorrer
num futuro prximo em funo das presses externas, especialmente da Inglaterra,
contra a escravido. Assim, a nica forma legal de acesso terra passou a ser a compra
devidamente registrada, ficando os pobres alijados da terra e da propriedade. As
sesmarias comprovadas como ttulo ou a ocupao e as posses comprovadas com a
efetiva utilizao teriam um prazo para serem registradas e legitimadas.
Duas foram as implicaes imediatas dessa mudana: o direito ao acesso terra
se desvincula da condio efetiva de ocupao, de seu uso; e ainda a sua monetizao,
a terra como mercadoria, que pode ser comercializada. Os que se apossassem de terras
devolutas ou alheias, a partir dessa lei, estariam sujeitos ao despejo sem pagamento
das benfeitorias, pena de dois a seis meses de priso e multa de cem mil ris. A terra
no regulada no era acessvel ao escravo por sua prpria condio, mas poderia ser
adquirida pelos trabalhadores assalariados. Ou seja, a ocupao livre, como ocorria antes
de 1850, havia se tornado uma ameaa disciplina do trabalho e precisava ser restrita. Ao
longo do sculo XIX, a terra gradualmente substitui o escravo na composio da riqueza,
o papel do lastro passou para a terra, que poderia ser hipotecada, servindo de garantia
para a contratao de emprstimos bancrios (ROLNIK,1997).
Com os poderes inerentes propriedade de gozar, fruir, dispor, reivindicar e usar, a
propriedade coletiva de um imvel por uma cooperativa ou associao que seja um brao

106
jurdico do movimento popular pode dificultar a venda e o uso especulativo ao exigir o
aval do coletivo, porm no os impede. A questo que se coloca : em que medida tal
instituto jurdico, sem uma estratgia unificada de desmercantilizao da cidade pelos
movimentos, pode responder aos interesses no apenas do coletivo que o utiliza.
O Brasil vive um momento de intensa institucionalizao dos movimentos populares,
em que muitos esto se rendendo ao conceito de entidades/organizaes sociais para
fins de produo, podendo at substituir seu papel de sujeito poltico: as coletividades
tm virado CNPJs habilitados para acessar financiamento pblico dentro de uma ordem
jurdica empresarial. H diversas experincias nas cidades brasileiras em que a titulao
atravs da propriedade (privada e individual), ao invs de garantir a segurana na posse
de moradores histricos, facilitou o avano da especulao sobre reas valorizadas da
cidade. Um exemplo a titulao de terras recente de favelas na zona sul do Rio de Janeiro
Vidigal, Cantagalo e Rocinha logo aps uma mudana na Constituio do Estado. Essa
mudana diz respeito a forma de titulao das terras pblicas que deixou de ser apenas
atravs da Concesso de Direito Real de Uso, passando a ser permitida a doao. Pouco
tempo depois, possvel notar mudanas no perfil dos moradores dessas comunidades,
com a venda das propriedades individuais de famlias de baixa renda e a compra por
parte da classe mdia, estrangeiros e empresrios. A propriedade coletiva dificultaria
esta venda, mas no a proibiria ou impediria, sendo importante levar em considerao a
presso que as associaes de moradores e suas lideranas sofrem em um contexto de
ameaa pelas milcias locais e pelo trfico.

Consideraes finais: os desafios da luta pelo fundo pblico

Destacamos que as formas de propriedade e de uso da terra so partes de um longo

processo de luta que comea com as formas de apropriao da terra. Como mencionado,
os movimentos de moradia no Brasil esto hoje enredados num programa de financiamento
que prioriza o bom funcionamento do mercado imobilirio e, por isso, reconhece todas as
famlias envolvidas na luta coletiva por moradia digna como potenciais consumidores da
casa prpria e das demais mercadorias envolvidas nessa compra. urgente ampliarmos
a luta pelo fundo pblico para alm do acesso aos recursos monetrios a fundo perdido,
incluindo as terras pblicas como recurso fundamental desse fundo.

Questes para reflexo:

1. Porque a propriedade privada tem tanta fora no Brasil?

2. Quais so os desafios para desmercantilizar a propriedade, garantir sua funo
social e universalizar o acesso a moradia?
3. Como fortalecer a luta pelo cooperativismo e a autogesto na sua cidade?
107
Referncias bibliogrficas

BALDEZ, Miguel. Palestra organizada pelo Frum Permanente de Direitos Humanos do Tribunal de
Justia do Estado do Rio de Janeiro, realizada em 11 de maio de 2010 na Escola de Magis-
tratura do Estado do Rio de Janeiro: A luta pela terra e reforma agrria criminalizao dos
movimentos sociais.
COLETIVO USINA Luta por moradia e autogesto na Amrica Latina: uma breve reflexo sobre os
casos do Uruguai, Brasil, Argentina e Venezuela. In: Rodrigues, F. C.; Novaes, H. T.; Batista,
E. L. (orgs.). Movimentos Sociais, Trabalho Associado e Educao para alm do capital. So
Paolo: Expresso Popular, 2012.
ROLNIK, Raquel A cidade e a lei: legislao, poltica urbana e territrios na cidade de So Paulo.
So Paulo: Nobel, 1997.

108
 Direitos culturais: diversidade
e conflito produzindo a cidade

Joo Domingues49
Mariana Albinati50

A proposta deste texto refletir sobre as relaes entre a poltica e a cultura em

dilogo com as dimenses espaciais. De forma ainda mais vertical, procura-se iniciar um
debate acerca do lugar que as polticas culturais ocupam nas discusses sobre a cidade,
refletindo sobre seu papel na luta por uma convivncia urbana e citadina inclusiva.
conhecido que as polticas culturais vm mais e mais se tornando objeto de
preocupao de pesquisadores, gestores pblicos e ativistas. Parte desta renovao
acmulo de vrias transformaes sociais das ltimas dcadas: (a) uma ampliao
razovel de postos de trabalho ligados diretamente s linguagens artsticas e culturais;
(b) a ampliao de lutas sociais cuja identificao poltica se faz a partir de certas
singularidades culturais (lutas das mulheres, lutas por reconhecimento de direitos raciais,
etc); e (c) a multiplicao dos canais de comunicao e trocas culturais na escala local e
tambm na mundial, em tempo real.
Deve-se considerar, entretanto, que as relaes especficas deste universo so
altamente contraditrias. Ainda que comova vrios dos atores sociais acerca de sua
importncia, a noo de polticas culturais parece ainda ter uma grave dificuldade de
conceituao (BARBALHO, 2009). De imediato, gostaramos de apontar que este termo
no mostra consenso entre pesquisadores, que em geral tendem a vincular as polticas
culturais ao lugar que o Estado ocupa na organizao da cultura.
Procuramos, de forma inicial, propor um conceito mais alargado para nosso
debate. Tentaremos trabalhar a noo de polticas culturais como aes operadas pelos
mais diversos atores que tm como parmetro estruturar e organizar prticas sociais
identificadas diretamente com o universo da cultura, tendo como objetivo final limitar ou
dinamizar a diversidade cultural e as vrias experincias da alteridade.
A opo por esta definio mais abrangente se faz por duas razes. A primeira
delas afirmar que o campo cultural marcado por conflitos e se reproduz a partir da
ao de sujeitos sociais que procuram positivar ou negar experincias de diferenas. A
segunda razo identificar que essas diferenas se materializam a partir de escalas,
fluxos e conexes prprias, no podendo ser reduzidas identificao da poltica como
simplesmente aquilo que o Estado realiza ou deixa de realizar.
49 Doutor em planejamento urbano e regional (IPPUR/UFRJ), professor do Programa de Produo Cultural
da UFF.
50 Doutora em planejamento urbano e regional (IPPUR/UFRJ).

109
 Alm de polticas culturais que se limitam a celebrar a diversidade sem tocar em
seu contedo poltico trabalho incuo ou deliberadamente avesso afirmao das
diferenas , h aquelas que promovem a desvalorizao das experincias de alteridade,
subordinando os seus sujeitos. Essa subordinao se manifesta de duas formas: em
primeiro lugar, pela desvalorizao da expresso cultural desses sujeitos, e, em segundo
lugar, pela desvalorizao dos prprios sujeitos, assentada em aspectos culturais
estruturais da sociedade.
No primeiro caso, pode-se citar como exemplo inmeras formas culturais produzidas
pelos grupos subordinados que, por esta origem, dificilmente so incorporadas pelo
campo da cultura, ou seja, encontram resistncias culturais sua incorporao no rol
das prticas e bens culturais que so legitimados pelos agentes que detm o poder de
definio dentro do campo. Produtos culturais de grupos jovens urbanos, como o hip-
hop, o funk e a pichao, por exemplo, circulam em geral por fora do campo tradicional da
cultura, ignorados ou deliberadamente apagados pelas polticas culturais da sociedade,
do mercado ou do Estado.
No segundo caso, o conflito cultural no se instala necessariamente dentro do campo
da cultura, mas em um conjunto mais amplo de espaos onde se exerce a cidadania. Trata-se
aqui da cultura como um conjunto de valores e comportamentos sociais de grupos que, nos
espaos onde so dominantes, desvalorizam e excluem outros segmentos da sociedade. A
cultura racista exemplifica esse modo de subordinao cultural, o que notrio, por exemplo,
na invisibilidade dos negros nas artes e nos meios de comunicao, na sua excluso do
padro de beleza hegemnico, na desvalorizao das pessoas de pele negra em relao s
de pele branca nas mais diversas situaes cotidianas. Assim como o so o machismo, a
heteronormatividade, a xenofobia, entre outros modos culturais excludentes, que negam a
participao paritria de determinados segmentos na sociedade.
Deve-se, entretanto, problematizar um pouco mais essa definio. Ao afirmarmos
que o fenmeno das polticas culturais lida diretamente com a positivao ou negao
das noes de diferena e diversidade, queremos dizer, com nfase, que tambm nas
polticas culturais que pode ser possvel mediar conflitos sobre os diversos sentidos de
mundo constitutivos dos sujeitos sociais.
Como tal, se pudssemos elaborar uma perspectiva ideal para as polticas culturais,
esta seria o lcus para se conceber possibilidades de convivncia mtua e de deliberao
coletiva (poltica) entre indivduos e coletivos que compartilham uma srie de experincias
de mtuo reconhecimento, mas que tambm experimentam noes absolutamente
diversas do mundo social. Assim, s possvel pensar uma positivao para as polticas
culturais quando os sujeitos e instituies que nelas influenciam mostrem-se dispostos a
colaborar para a construo de uma comunidade poltica que consiga partilhar, ao mesmo
tempo, dimenses que visem radicalizar igualdades de direitos, em especial, o igual direito
s diversas manifestaes das diferenas (FRASER, 2002).

110
 Neste momento, o leitor ou leitora deve estar se questionando: vivemos num mundo
que contempla esta afirmao? Ao contrrio, tem sido bastante evidente que nosso sculo
vem ampliando formas de infantilizao e criminalizao de movimentos sociais, vrios
destes diretamente conectados s lutas culturais.
importante lembrar que a possibilidade de todos os sujeitos poderem expressar
sua cultura, seja nas aes mais banais do seu cotidiano, seja em aes extraordinrias
como as prticas artsticas, garantida por uma srie de leis e acordos nacionais e
internacionais, o que precisa ser evocado sempre que a expresso de uma diferena
levar opresso (o silenciamento, a criminalizao, a agresso fsica ou verbal) dos seus
sujeitos. Os direitos culturais, como so chamados, so fruto da luta dos diversos grupos
culturalmente subordinados para que a sua forma de enxergar e experimentar o mundo,
seus desejos e necessidades, sejam reconhecidos como legtimos (HERRERA FLORES,
2009). Assim como polticas culturais verdadeiramente comprometidas com a diversidade
devem corrigir, com aes, as injustias a que esses grupos foram submetidos quando a
cultura dominante no os reconhecia como sujeitos de direitos.
Queremos dizer que daqui que deriva a real potncia das polticas culturais: revelar
trajetrias que desconhecemos, colocar-nos em contato com elas, construir formas
de troca e ajuda mtua, e, especialmente, denunciar as barreiras que impedem estas
possibilidades.

Polticas culturais, espacializao e o direito cidade

Procuramos agora estabelecer alguns pontos de dilogo entre as polticas culturais

e o direito cidade. Para tal, precisamos iniciar com uma pequena afirmao: quando
estamos trabalhando vnculos entre polticas culturais, identidades culturais e a perspectiva
da diferena, no podemos perder de vista que os sujeitos sociais se espacializam.
De certa maneira, ao afirmarmos esta condio, podemos supor a existncia de uma
relao entre as diferenas (os indivduos que produzem estas diferenas), o espao fsico
(construdo pelos indivduos que produzem o espao) e o espao vivido e significado
(onde as diferenas e o espao construdo interagem mutuamente).
Precisamos afirmar esta dimenso para ressaltar que a produo espacial
determinante para a produo simblica dos agentes sociais. Portanto, a anlise da
dimenso espacial essencial para se pensar a ativao da real potncia das polticas
culturais.
Neste sentido, quando procuramos pensar as polticas culturais em articulao
com a cidade (uma forma de produo espacial), necessrio incorporar a noo de
que a distribuio dos agentes nos territrios, constelaes socioespaciais e simblicas
distintas, heranas urbanas e lgicas de segregao diversas determinam o acmulo de
experincias de singularidade e diferena, fontes das polticas culturais.

111
 Quando preferimos trabalhar a concepo de polticas culturais de maneira mais
ampliada, mostra-se essencial reconhecer que as relaes entre sujeitos sociais e
espao conferem multidimensionalidades s experincias. Este exerccio pressupe que
pensemos como o espao se constri, de forma a integrar a diversidade ou a exclu-la.
De maneira geral, queremos chamar ateno ao fato de que o espao fsico (espao
construdo, modificado) muitas vezes resultado de cerceamentos de direitos e de negao
de possibilidades mltiplas de experimentao. Como tal, essencial pensar como as
anlises da relao entre poltica e cultura precisam ser elaboradas, considerando as
relaes de poder embutidas no conjunto de prticas sociais que operam no espao.
Esta interlocuo se mostra essencial para capturar os interesses difusos no espao
social, minimizar o risco de diluio das agendas de movimentos sociais ou grupos
minoritrios no conjunto aparentemente coeso da gesto da cultura, e procurar projetar
qual o lugar ocupado pela diferena e pela diversidade para a construo de um novo
tipo de relao poltica. O direito cidade, necessrio nesse debate, o direito de cada
grupo social a participar da produo do espao comum da vida urbana. No se trata
aqui de um direito garantido juridicamente, mas sim de um desejo, uma utopia para onde
podemos olhar enquanto planejamos e vivemos a cidade, cotidianamente.
Se esta cidade, para onde convergem todas as culturas, uma centralidade que rene
a todos, como ela pode ser de fato apropriada por pessoas e grupos que carregam consigo
vises de mundo e modos de vida diferentes? A partir de que ideias poderemos produzir uma
cidade onde as diferenas se expressem, mas que no seja a soma de inmeros guetos?
preciso pensar a diferena como algo benfico, desejvel para o conjunto da
sociedade e necessrio produo de bens comuns urbanos lugares, objetos, servios,
ambientes favorveis apropriao. O terico francs Henri Lefebvre foi quem primeiro
formulou a ideia do direito cidade e, na sua linguagem potica, revela a potncia por trs
do encontro, da convivncia e at mesmo do conflito entre os diferentes na cidade: A
diferena informante e informada. Ela d forma, a melhor forma resultando da informao
tima. Quanto separao e segregao, elas rompem a informao. Conduzem ao
informe. A ordem que constituem apenas aparente (LEFEBVRE, 1999, p.121). Escondidas
sob essa ordem aparente, uma infinidade de prticas e imaginrios se desenvolvem, se
entrecruzam, se fortalecem, buscando as brechas por onde podero finalmente emergir.
A cidade que exclui as diferenas, separando e segregando os grupos que so
o outro em relao aos grupos de poder, o territrio determinado e controlado pelo
mercado, onde predomina o valor-de-troca em relao ao valor-de-uso, onde a possibilidade
de apropriao dos bens urbanos est diretamente associada ao poder econmico dos
sujeitos.
O iderio da cidade-mercadoria, que se disseminou nas ltimas dcadas pelas
administraes municipais em todo o mundo, iguala a gesto de uma cidade de uma
empresa, usando para isso instrumentos tpicos do universo empresarial, como o marketing

112
e o planejamento estratgico. Esse imaginrio naturaliza a privatizao de todos os bens
urbanos pelos grupos mais poderosos, especialmente os de maior poder econmico,
e legitima a desigualdade nas possibilidades de apropriao da cidade pelos diferentes
sujeitos.
O direito cidade expe e fragiliza essa lgica segregadora. Prope uma nova
produo utpica da cidade, conduzida pelo protagonismo de lutas populares contra a
lgica capitalista de produo espacial, por uma inverso de hierarquia do valor-de-troca
em relao ao valor-de-uso e pela positivao das diversas formas de experienciar a
cidade.
As polticas culturais so o campo de luta onde as diferenas se afirmam e so
positivadas para a convivncia citadina. Essa luta deve continuar e se fortalecer enquanto
a apropriao do espao pblico no for igualmente possvel a todos os seus cidados.
Enquanto parecer inapropriado a um negro frequentar determinadas praias, enquanto
parecer inapropriado a uma mulher andar por determinadas ruas, enquanto parecer
inapropriado para um imigrante boliviano morar em determinados bairros...
O papel das polticas culturais no direito cidade central, como vimos, enquanto
campo de luta pela afirmao e respeito aos diferentes modos de pensar e produzir a
cidade. De que forma ento essas polticas devem colaborar na produo de uma cidade
mais apropriada para a vida dos diferentes grupos que a compem? Ou seja, qual o
programa bsico de um planejamento urbano informado pela multiplicidade de vises,
prticas e imaginrios que a cidade rene? Alguns pontos nos parecem fundamentais: (a)
a livre expresso das identidades e a luta permanente contra opresses identitrias; (b)
o acesso crtico aos bens culturais raros da cidade: a abertura para a imaginao de
novos modos de existncia e funcionamento de equipamentos culturais, de novas formas
narrativas patrimoniais; e (c) outros planejamentos: pensar a cidade pelas diversas
diferenas, concebendo instituies que expressem a heterogeneidade identitria e
promovendo o dilogo contnuo com expresses no-mercantis.

Questes para reflexo

1. Na sua opinio, quem so os produtores culturais da sua cidade?

2. Quais so s principais mecanismos de excluso social da poltica cultural
hegemnica na sua cidade?
3. Qual a relao entre a poltica cultural e o direito cidade?

Referncias Bibliogrficas

BARBALHO, Alexandre. O papel da poltica e da cultura nas cidades contemporneas. In: Polticas
Culturais em Revista, 2 (2), p. 1-3, 2009.

113
HERRERA FLORES, Joaqun. A reinveno dos direitos humanos. Florianpolis: Fundao Boi-
teux, 2009.
FRASER, Nancy. A justia social na globalizao: Redistribuio, reconhecimento e participao.
Revista Crtica de Cincias Sociais, 63, Outubro 2002.
LEFEBVRE, Henri. O direito cidade. So Paulo: Moraes, 1991.

114
 Morar, Trabalhar e Viver no Centro: a Central
de Movimentos Populares e a luta pelo direito
centralidade

Marcelo Braga Edmundo51

Central, central, central pra lutar
unindo e construindo
o movimento popular
(Grito de Guerra da CMP)

O Projeto de renovao da rea porturia, em curso desde 2009, retoma a discusso

sobre a ocupao do centro como alternativa de moradia digna para as camadas
populares. Em geral, por serem reas dotadas de infraestrutura, com oportunidades de
trabalho, equipamentos culturais, sociais e com oferta de servios pblicos -onde se
pode participar de forma mais ativa da vida na cidade- morar no centro significa tambm
ter mais tempo para desfrutar da vida, dos amigos e da famlia, dado os altos custos de
mobilidade no Rio de janeiro e o tempo de deslocamento no trajeto centro-periferia.
No menos importante, a dimenso simblica do centro um carter de destaque
para os movimentos populares. Reconhecido como palco de resistncia e histricas lutas
pela aquisio de direitos -a luta por moradia, a luta das mulheres, juventude, tnico-
raciais, LGBTs, culturais, entre outras- o centro o lugar onde melhor podemos observar
o conflito entre a cidade para as pessoas, local de convivncia e vida, e a cidade mercado,
construda e destruda frequentemente para o estabelecimento e explorao do capital.
Se por um lado a recente revitalizao da zona porturia mostra o Porto Maravilha
como um projeto esttico e modelo para todo Brasil, por outro lado a intencionalidade das
transformaes, e as lutas populares travadas no percurso, mostram um longo caminho
de lutas para que o centro do Rio de janeiro se torne efetivamente um local de moradia
popular. Dessa forma, pretende-se discutir (i) a importncia do centro como alternativa de
moraria digna para a populao pobre, e (ii) as estratgias de ao e ocupao da Central
dos Movimentos Populares e de que forma o movimento popular enxerga o futuro do
centro na famosa cidade do amanh.

O centro do rio: discutindo os problemas de uma possvel soluo

evidente que nas reas centrais encontram-se as condies mais efetivas para a
organizao e crescimento dos movimentos populares. No Rio de Janeiro, no toa, o
51 Central de Movimentos Populares (CMP)

117
centro da cidade tem um carter popular, sendo o local onde as lutas se identificam e se
concretizam.
A alma do rio e do carioca no surge em Copacabana, Ipanema ou Leblon. A sua
cultura, o seu povo e a sua luta tm como ponto de partida os milhes de negros e negras
escravizados, trazidos da frica e desembarcados para serem negociados por aqui. Os
beros culturais vo desde as rodas de capoeira, de samba e choro de Pixinguinha, da
influncia de Joo da Bahiana e Donga aos cultos afro-brasileiros sob a proteo de Tia
Ciata. Iniciando a organizao operria, no porto os trabalhadores criaram o primeiro
sindicato do Brasil.
No perodo republicano, insurgncias como a Revolta do Vintm (1879), Revolta da
Vacina (1904) e a Revolta da Chibata (1910) marcaram a importncia do centro como local
de contestao popular de medidas e prticas governamentais autoritrias. A luta por
moradia, tema principal da Central de Movimentos Populares (CMP), se inicia tambm no
centro, com a revolta dos soldados de canudos que ao retornarem da guerra ocuparam o
que hoje conhecemos como a primeira favela do rio: O Morro da Providncia. Assim, os
primeiros elementos, no apenas da cultura carioca, mas brasileira, tiveram como palco
as disputas no centro da cidade. Neste sentido, a zona porturia a base e a viga mestre
do que chamamos de esprito carioca que se espalhou por todo o Rio de Janeiro, sendo
aclamado e cantado no mundo.
Dessa forma, compreendido como um local de carter popular, no so recentes os
movimentos que lutam por este espao como um local de direito, dotado de infraestrutura,
mas que no possui polticas inclusivas de moradia para a populao pobre. Historicamente,
houve um grande declnio no nmero de moradores e moradias na regio central e algumas
causas podem ser identificadas: o esvaziamento econmico a partir da modernizao do
porto, o abandono do casario histrico e sua consequente deteriorao, o desestmulo da
construo de novas moradias ou ainda medidas que visavam limpar a rea para futura
valorizao, como vem ocorrendo atualmente com a expulso de antigos moradores em
prol de uma modernizao esttica.
Por ser uma rea antiga e abandonada pelo poder pblico, a infraestrutura de
saneamento, escoamento de guas pluviais e a conservao dos imveis tombados se
configuram como problemas crticos na regio, mas com resolues ao alcance dos
governos a partir de uma vontade poltica que reconhea o potencial do centro para
abrigar dezenas de milhares de moradias populares, dando qualidade de vida a estes
moradores. Porm, contrariando esta tendncia, h um desestmulo a moradia, com a
consequente negao do reconhecimento dos moradores que ali resistem, fazendo com
que servios sociais sejam oferecidos de forma precria e que a mobilidade seja pensada
de forma incipiente e turstica.

118
As estratgias de ao e ocupao da Central dos Movimentos Populares

Dito isto, a Central de Movimentos Populares, organizao do movimento popular

de carter nacional, atuando desde 1993, tem como foco a luta por polticas pblicas
com participao e deciso popular, onde a luta pela moradia um dos aspectos mais
importantes. A principal e mais visvel estratgia de atuao e organizao se d por meio
da ocupao de imveis abandonados, que no cumprem com a sua funo social. Desde
2004 podemos citar alguns exemplos como a ocupao Chiquinha Gonzaga, a ocupao
Zumbi dos Palmares, Quilombo das Guerreiras, Machado de Assis, Manoel Congo e mais
recentemente a ocupao Vito Giannotti, em um prdio do INSS, onde estamos desde
janeiro de 2016.
Na luta por moradia lembramos tambm do Quilombo da Gamboa, projeto de
moradia popular que visa atender a 116 famlias na regio porturia atravs do MCMV
Entidades. Este projeto fruto de uma grande luta nacional, travada para que reas da
unio tivessem o seu destino prioritrio definido em lei: a construo de habitao de
interesse social. Infelizmente, analisando quem se apropriou das terras da unio na regio
porturia, vemos o que de fato aconteceu e o destino nada popular que se encontram.
A luta pela moradia fundamental na estratgia da CMP. Contudo, vale destacar
que para o movimento o conceito de moradia no se define apenas por um teto, por
quatro paredes. A luta vai alm, buscando o direito de cada cidado de ser possuidor de
direitos e de se sentir pertencente ao espao da cidade.
Outra estratgia da CMP a atuao nas lutas diretas a partir das necessidades
locais, agindo junto aos moradores da regio. A luta pelo transporte, mercado e escolas,
principalmente no porto, a luta contra a violncia do Estado nas favelas e reas pobres da
regio, a luta contra as remoes, entre outras. Enfim, preciso se integrar na vida e nos
dramas do cotidiano da regio central.
Nesse sentido, a CMP articula e organiza h 10 anos o movimento de resistncia
cultural O Samba Brilha que tem por objetivo resgatar e preservar a cultura popular do
Rio de Janeiro, reconhecendo o centro como o seu bero artstico. Para isso, realizamos
algumas atividades durante todo o ano e a nossa tradicional roda de samba, que acontece
geralmente no segundo sbado do ms, na Cinelndia, local definido como palco do
samba e das lutas sociais. A roda sempre aborda um tema especfico como por exemplo
homenageamos as mulheres, a resistncia democrtica e, no poderia faltar, So Jorge, o
santo guerreiro. Em maio de 2017, os trabalhadores e a luta de oposio s contrarreformas
foram os temas escolhidos. Dessa forma, temos a honra de realizar uma ocupao do
espao pblico por meio de interveno artstica, alm de contar com diversos nomes da
nossa cultura somando-se a esta festa, que nada mais do que uma forma de fazer poltica.
Atuamos tambm na construo e formulao de polticas pblicas junto ao
poder municipal, fortalecendo as reinvindicaes do povo e criando mecanismos de

119
enfrentamentos das nossas necessidades. Participamos, por exemplo, da construo do
Plano de Habitao de Interesse Social do Porto (PHIS-Porto), articulamos a construo
e aprovao de leis no parlamento que possam contribuir com a nossa luta e beneficiar a
populao pobre. Contudo, apesar das estratgias da CMP, enquanto no mudarmos a
forma como nossa cidade gerida e construda -e enquanto no houver uma mobilizao
capaz de ocupar definitivamente os parlamentos e as ruas para pressionar e exigir o
cumprimento das leis- seguimos na tentativa de interferir, de alguma maneira, em todos
os espaos possveis.
Por fim, a CMP tambm realiza parcerias com universidades e ONGs para implementar
pesquisas, fazer levantamentos de dados e desenvolver projetos de formao para o
movimento. preciso reconhecer e valorizar a importncia de negociar e pressionar o
poder pblico com argumentos fundamentados em pesquisas e dados concretos, bem
como implantar estratgias de ao com estes subsdios, como mostra a pesquisa de
levantamento de cortios Prata Preta, realizada pelo Observatrio das Metrpoles em
parceria com a CMP. Alm disso, o registro e o estudo da nossa luta e atuao servem,
tambm, para nosso conhecimento e reflexo.
O futuro do centro continuar sendo, cada vez mais, o espao da cidade onde o
conflito cidade mercadoria versus cidade para as pessoas se evidencia de forma mais
clara. Por isso continuaremos nas lutas cotidianas, firmes na organizao popular. Afinal,
com a licena de Z Katimba e Martinho da Vila:

Vamos
Nos unir que eu sei que h jeito
E mostrar que ns temos direito
Pelo menos a compreenso
Seno um dia
Por qualquer pretexto
Nos botam cabresto e nos do rao (...).

Questes para reflexo

1. Voc acha que o centro deve ser local de moradia popular? Quais os principais
desafios?
2. Do ponto de vista da moradia popular, como voc avalia o projeto de revitalizao
da zona porturia, Porto Maravilha?
3. De acordo com as disputas e os conflitos em jogo, o que voc pensa sobre o futuro
do centro?

120
 Cidades Democrticas, Hostis e Rebeldes: as cidades
para as pessoas e as cidades contra as pessoas

Regina Ferreira52 e Rafaelle Castro53

Cena 1: estamos andando pelas ruas de uma cidade dita urbanizada, maravilhosa
pela sua natureza. Embevecidas pela contemplao de sua beleza, camos no buraco da
calada. Ops. Seria pouco, no fosse a toro e o p quase quebrado. Pouco porque,
mais adiante, na mesma calada, encontraramos vrias famlias de sem teto coabitando
o espao pblico, exguo e inadequado. Os mesmos sem tetos que j estiveram habitando
periferias e favelas da cidade, sem redes de esgoto ou coleta de lixo adequados, contando
com gua de uma a duas vezes por semana, parca iluminao pblica e rarssimos
equipamentos pblicos escola, posto de sade, reas de lazer... Paramos e observamos:
a realidade de muitos no est to distante assim, afinal, os altssimos aluguis e a falta
de trabalho tem expulsado para a rua ou para cada vez mais longe no s a populao
de menor renda. A moradia adequada reconhecidamente uma necessidade e um direito
de todos. No entanto, conseguir morar com dignidade e com um mnimo de qualidade de
vida um problema hoje para o conjunto da populao de uma cidade.
Cena 2: Seu Z levanta s quatro e meia para conseguir chegar s sete no trabalho.
Prefere assim, porque se entrasse s nove ou mesmo s oito, teria que levantar no
mesmo horrio: o engarrafamento a partir das 7 da manh torna invivel acordar um
pouco mais tarde. Na volta, sai s cinco da tarde para chegar por volta de oito e meia
da noite, depois de enfrentar condues lotadas. A realidade de Seu Z, morador da
regio metropolitana, tambm no est mais distante da populao que mora na capital.
Grandes engarrafamentos, metrs, trens, barcas e nibus lotados tornam o trajeto entre
a casa e o trabalho ou a casa e a escola penosos e fazem do transporte hoje um dos
grandes problemas de nossas cidades.
Bem, ento... o que isto tem mesmo a ver com voc, com cada um de ns?
Simplesmente... tudo. A cidade onde construmos nossas vidas, nossas relaes,
criamos nossos filhos e filhas; o espao onde ns nos constitumos enquanto ser social,
portador de sonhos e desejos. Seria possvel ento imaginar uma cidade maravilhosa
para todos que nela habitam? Acreditamos que sim. isso que nos move na cidade.
isso que buscamos observar e, como parte de um coletivo, interagir. Assim, neste breve
texto, pretendemos observar a cidade, a partir de trs olhares: as cidades democrticas,
as cidades hostis e as cidades rebeldes.
52 Arquiteta e Urbanista, doutora em Planejamento Urbano e Regional pelo IPPUR/UFRJ. Compe o Cole-
tivo (afetivo) de Ao Urbana.
53 Sociloga, doutoranda em Cincias Sociais pela PUC/RJ. Compe o Coletivo de Ao Urbana.

121
Cidades Democrticas: a cidade para as pessoas

Cidades democrticas valorizam a cidade como espao do acolhimento, do

encontro, da livre expresso da pluralidade e diversidade cultural e da manifestao do
direito cidade. O direito cidade entendido conforme seu conceito original, formulado
pelo filsofo francs Henri Lefbvre, na dcada de 1960. Significa o acesso de todos e
todas aos benefcios da urbanizao: o acesso moradia, ao saneamento, ao transporte,
ao trabalho, educao, ao lazer, cultura. Mas, significa, sobretudo, o direito vida
urbana entendido como o direito ao encontro e troca; a capacidade que cada um tem
de contribuir e decidir sobre como se organiza a vida na cidade. Significa a proclamao
e a realizao da vida urbana como reino do uso, rompendo com a hegemonia da cidade
como valor de troca, como uma mercadoria. A participao social condio para a plena
realizao do direito cidade e sua essncia.
Na histria nem to recente do nosso pas, temos exemplo da capacidade da
participao social transformar e recriar as nossas cidades e os seus (des)governos.
O perodo caracterizado pelo autoritarismo de Estado (entre 1964 e 1980), possibilitou
a emergncia de movimentos operrios e de bairro, sujeitos coletivos que inovaram o
modo de fazer poltica. Por toda a cidade, discutiam-se em associaes, clube de mes,
igreja e portas de fbricas, os diferentes temas do cotidiano: moradia, trabalho, creche,
sade, transporte coletivo, e por a em diante. A presso social decorrente destes sujeitos
coletivos resultou na redemocratizao do pas, em 1985.
E foi, a partir de ento, com as eleies diretas e com as experincias vivenciadas
no perodo anterior pelos movimentos sociais nas cidades, que governos progressistas
foram eleitos e iniciaram uma trajetria de construo de espaos de participao social
na gesto de polticas pblicas. Experincias inovadoras de planejamento e gesto
com participao tiveram lugar nas dcadas subsequentes nas chamadas prefeituras
democrticas e populares a partir da elaborao de planos diretores participativos, da
discusso do oramento com a populao (o chamado oramento participativo), do
financiamento pblico produo autogestionria da moradia por grupos associativos
populares e da constituio de conselhos de gesto de polticas pblicas, com capacidade
decisria e ampla representao dos diversos segmentos sociais.
Essa trajetria, fundada a partir da participao social na gesto pblica e da inverso
de prioridades nas cidades, privilegiando os investimentos nas reas mais carentes de
infraestrutura urbana, levou eleio do Partido dos Trabalhadores (atravs do candidato
Luiz Incio Lula da Silva) presidncia do pas em 2002. Em 2003, produziu tambm a
criao de um Ministrio das Cidades e de um Conselho das Cidades, em sintonia com as
demandas dos movimentos sociais organizados desde as dcadas de 1970 e 1980.
No mbito da poltica urbana, iniciou-se a construo de um sistema nacional de
desenvolvimento urbano com o objetivo de articular as polticas de habitao, saneamento

122
ambiental e transporte, junto s trs instncias da federao (Unio, estados e municpios)
e ao sistema de participao (conferncias e conselhos nacional, estaduais e municipais
das cidades). Esse esforo representou a realizao de cinco Conferncias das Cidades
em 2003, 2005, 2007, 2010, 2013 que aprovaram resolues nem sempre implementadas
para os mbitos municipal, estadual e, mesmo, federal.
Passados 12 anos, o Conselho Nacional das Cidades encontra-se na sua quinta
gesto, com um funcionamento praticamente ininterrupto. Mas a difuso do sistema
de participao baixa, seja nos estados, seja nos municpios; e, mesmo onde foram
constitudos os conselhos, baixa a efetividade do que deliberado. Colaboraram para a
baixa adeso dos estados e municpios ao Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano
(SNDU) tanto as dificuldades de organizao e presso sociais locais, quanto fragilidade
institucional do prprio sistema nacional. Isso porque o sistema no se constituiu como
poltica de Estado, mas como poltica de um governo que sequer vinculou o repasse
de recursos para o desenvolvimento urbano obrigatoriedade de adeso ao SNDU e,
consequentemente, criao das instncias de participao, monitoramento e controle
social sobre as polticas e programas, a dizer, os conselhos das cidades.
Por um lado, como lembra Maricato (2011), impossvel no reconhecer os avanos
na institucionalizao de polticas por meio da instituio de sistemas nacionais como
os de Habitao de Interesse Social (Lei 11.124/2005), de Saneamento Ambiental (Lei
11.445/2007) e de Mobilidade Urbana (Lei 12.587/2012). A inverso de prioridades tambm
se expressa em programas como o Programa de Acelerao do Crescimento voltado
para a Urbanizao de Favelas (PAC Favelas). No entanto, tais avanos legislativos, bem
como a ampliao de espaos de participao social na gesto das polticas urbanas por
parte de gestes democrticas e populares, no lograram xito em alcanar profundas
mudanas nas cidades. Persiste a pobreza, a excluso de boa parte da populao aos
benefcios da urbanizao e ao direito de contribuir e decidir sobre como se organiza a
vida na cidade. Santos Junior (2016) lembra que, j em 2005, a sada do ministro Olvio
Dutra do Ministrio das Cidades exprime a primeira inflexo conservadora na poltica
urbana enquanto expresso do iderio do direito cidade. No lugar da construo de
um Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano que articulasse as polticas setoriais
urbanas, as unidades da federao e as instncias de monitoramento, participao
e controle social, a poltica urbana nacional foi sendo progressivamente reduzida a
programas pontuais, atendendo aos interesses de determinados grupos e parcelas do
capital, a exemplo do Programa Minha Casa Minha Vida, do Programa de Acelerao
do Crescimento, dos projetos vinculados aos megaeventos (Copa e Olimpadas) e das
parcerias pblico privadas.

123
Cidades Hostis: a cidade contra as pessoas

Arquitetura hostil aquela arquitetura pensada e produzida para afastar as pessoas do

espao pblico. Assim, atravs de pinos metlicos, pedras pontiagudas, bancos estreitos
e inclinados, nega-se o direito populao ao uso do espao pblico. A arquitetura hostil
ou a arquitetura da excluso ou ainda a arquitetura do desservio foi concebida para
impedir o repouso dos moradores de rua e a prtica de esportes, como o skate, nas
cidades. Londres foi uma das primeiras capitais a projetar essas estruturas, que hoje
esto presentes em muitas cidades no Brasil. A arquitetura hostil representa a negao do
direito cidade, mesmo na situao mais desesperadora, de utilizao do banco da praa
ou do cho debaixo do viaduto como cama e local de moradia. Ela consuma a inteno do
Estado, atravs do governo da cidade, de governar para uma elite, afastando justamente
os mais pobres, que mais precisam das polticas pblicas, para longe da cidade. Ao invs
de buscar a garantia do acesso aos direitos fundamentais para o conjunto da populao,
o Estado refora a negao desses direitos.
Cidade hostil um alargamento nosso do conceito de arquitetura hostil. Estamos
chamando de cidade hostil aquela cidade que, em oposio cidade democrtica,
no contribui para a realizao do direito cidade, entendido no s como direito aos
benefcios da urbanizao, mas tambm, nas palavras de Harvey (2013), como o direito a
fazer a cidade diferente, de acordo com as necessidades coletivas.
A cidade hostil aquela que afasta as pessoas do espao pblico, que no s
no contribui para o livre encontro delas, mas joga contra este encontro; que refora a
excluso social, penalizando mais ainda os mais pobres. a cidade da excluso, a cidade
do capital; uma cidade que aprofunda as desigualdades sociais, ao invs de combat-
las. Uma cidade cujas polticas so arbitradas pelo governo municipal, sem permitir
o debate pblico, o encontro, a troca. Polticas que vo ao encontro de determinados
grupos sociais dominantes e de seus interesses nas cidades. o que ocorre, por exemplo,
quando pobres e moradias pobres que tm impacto negativo no valor dos imveis (valor
de troca) de uma determinada rea , so removidos e afastados para bem longe de uma
regio de interesse dos empresrios da construo civil.
A cidade hostil refora a concepo da cidade como mercadoria. O valor da cidade
no se d pelo seu uso, pelo que ela proporciona em termos de qualidade de vida, de
encontro daqueles que nela vivem, ou ainda, pela possibilidade de transformao da
sociedade que ela habilita a partir dos fluxos de integrao social. A ao no espao
pblico (pelos governos) refora fundamentalmente os valores de troca existentes na
cidade. Assim, remover favelas ou afastar a populao sem teto de bairros consolidados
e urbanizados um negcio lucrativo para os proprietrios de imveis nesta regio, j que
esta remoo implica diretamente a valorizao de seu imvel. Da mesma forma, dotar
determinadas reas de equipamentos pblicos especiais de grande valor econmico e

124
cnico tambm contribuem para a revitalizao de uma regio e o respectivo incremento
do valor dos imveis destas. Na cidade dita hostil, a populao est cada vez mais distante,
seja do consumo coletivo, seja da cidade como espao do encontro e da recriao.

Cidades rebeldes: no s por 0,20 centavos

Em 2013, eclodiram por todo o Brasil as manifestaes de junho, desencadeadas

pela revolta ao aumento da tarifa do transporte em vrias capitais. O aumento no valor
da passagem em vinte centavos foi o estopim para que o Movimento Passe Livre (MPL)54
convocasse em So Paulo uma manifestao que, de forma impressionantemente rpida,
tomou as ruas das principais capitais do Brasil. Subjacente a ela estavam a indignao
e a revolta popular contra o descaso dos (des)governos com os transportes pblicos
e contra a sua crescente mercantilizao, transformando o que seria uma necessidade
bsica fundamental da populao o direito de ir e vir na cidade num negcio lucrativo.
De fato, mesmo a agenda do direito cidade experimentada pelos governos
democrticos populares municipais na dcada de 1990, e iniciada no governo federal em
2003 com a eleio de Lula foi sendo abandonada, abrindo espao para um ciclo de
mercantilizao da cidade fundado na mercantilizao dos servios essenciais urbanos
(gua, energia, iluminao, transportes...) e na cesso das reas e dos equipamentos
urbanos mais valorizados e rentveis na cidade para a iniciativa privada. Esse ciclo tende
a se acirrar, cada vez mais, com o golpe poltico sofrido pela presidenta Dilma, do Partido
dos Trabalhadores, em 2016, que traz para o ncleo central de gesto as foras mais
conservadoras e neoliberais da poltica brasileira.
A negao do direito cidade no se expressa somente na privao do direito de
ir e vir. A mobilidade urbana est to comprometida quanto est tambm a realizao
do direito moradia digna: os espaos reservados aos pobres nas cidades carecem
de... cidade. O principal programa estatal de atendimento habitao de interesse
social, o Programa Minha Casa Minha Vida, tem deslocado um nmero considervel de
famlias para as periferias distantes, fronteiras entre o urbano e rural que carecem de
urbanidade, de espaos urbanos que acolham as pessoas e que possibilitem o encontro
e o desenvolvimento de suas capacidades criativas.
As mobilizaes no pararam em junho de 2013; elas continuam tomando as ruas das
cidades, as escolas, os equipamentos culturais. So inmeras manifestaes e ocupaes
que expressam a retomada do espao pblico pelo pblico e por coletivos que clamam
pelo direito vida urbana, pelo direito a uma cidade para as pessoas, comprometida

54 O Movimento Passe Livre (MPL) se autodeclara um movimento independente, apartidrio, autnomo, que
tem como principal luta um projeto de transporte pblico e gratuito, fora da iniciativa privada, que promova a
democratizao do acesso ao espao e servios urbanos para o conjunto da populao. Foi criado em 2005,
em Porto Alegre, na Plenria Nacional pelo Passe Livre.

125
com o seu livre encontro e troca, onde os valores humanos estejam acima dos valores
materiais e do desejo de enriquecimento de alguns. Uma cidade onde os benefcios da
urbanizao sejam desfrutados por todos: servios de transporte de qualidade; moradia
digna, sem violncia urbana; sade e educao pblicas de qualidade. Estes movimentos
e coletivos do Passe Livre, de Moradia e Reforma Urbana, de Sem Terra, da Cultura, da
Juventude reclamam, em tempos de avano neoliberal e privatizao das cidades pelos
seus (des)governos, o direito de mudar a cidade, subverter a lgica dominante e submeter
os interesses de alguns aos interesses coletivos.

Concluso: cidades democrticas, cidades hostis ou cidades rebeldes?

Cena 3: sexta-feira, Cinelndia, centro do Rio de Janeiro. VLT passando pela Av. Rio
Branco, antiga Av. Central a boulevard dos trpicos do incio do sculo XX. Na Candelria,
a populao se concentra, rumo a mais uma manifestao contra o golpe poltico em
curso. No meio do caminho, o Palcio Capanema, pedra fundamental da modernidade da
arquitetura e do pas: ocupado. Ocupado por grupos e coletivos do movimento cultural que
se manifestam contra a ruptura democrtica, contra os arbtrios de um governo interino e
ilegtimo. A rede de educao pblica estadual em greve, vrias escolas ocupadas pelos
estudantes, e o dilogo entre Estado e sociedade inexistente. O espao pblico, o espao
do dilogo e do encontro se faz nas ruas, nas mobilizaes, nas ocupaes, no conflito.
Convivemos hoje com cidades que so mais hostis e rebeldes do que democrticas.
Vultuosos investimentos pblicos so feitos em infraestruturas urbanas e megaprojetos,
revelia da discusso em instncias legtimas de participao. Ao mesmo tempo, h muito
tempo no se v tanta manifestao. Fim do ciclo democrtico popular ou ressignificao
das lutas? De fato, no mbito da poltica nacional urbana, os representantes que estiveram
ocupando as cadeiras de conselheiros nunca saram das ruas e, por muitas vezes,
conjugaram a ao nas esferas institucionais, como nos conselhos de gesto, com a
ao direta, em jornadas nacionais de luta pela moradia e reforma urbana. Essa atuao
conjugada possibilitou muitas conquistas, a exemplo da aprovao do Sistema Nacional
de Habitao de Interesse Social e da criao de fundos pblicos que financiassem a
produo autogestionria de moradias sociais por grupos e associaes populares.
Os movimentos e coletivos que se organizaram ao longo das dcadas de 1970
e 1980 construram uma nova forma de fazer poltica, que acabou por quebrar com o
autoritarismo do regime vigente, dando vez a uma nova ordem social democrtica. Vivemos
tempos de transio, de conflitos afinal, desenvolvimentos (sociais e urbanos) desiguais
traam o cenrio para o conflito social. Ao mesmo tempo em que as desigualdades
tendem a se aprofundar, cresce a organizao social e a presena no espao pblico.
Como aponta Harvey (2013, p. 34), o direito cidade no um presente. Ele tem de ser
tomado pelo movimento poltico.

126
Questes para reflexo

1. Como voc v a sua cidade: democrtica, hostil ou rebelde? Por qu?

2. Como voc participa para mudar a realidade do seu bairro? E da sua cidade?
3. Existem conselhos de polticas urbanas na gesto da sua cidade? Qual o poder de
deciso que estes espaos tm sobre as polticas de transporte, de uso do solo, de
habitao e saneamento ambiental da sua cidade?

Bibliografia

QUINN, Benn. Arquitetura Hostil: as cidades contra os seres humanos. Carta Maior, 12/07/2014.
Disponvel em Carta Maior: http://cartamaior.com.br/?/Editoria/Cidades/Arquitetura-hostil-
-as-cidades-contra-os-seres-humanos/38/31362
HARVEY, David. A liberdade da cidade. In: Cidades Rebeldes: passe livre e as manifestaes que
tomaram as ruas do Brasil. So Paulo: Boitempo e Carta Maior, 2013, p. 27 a 34.
LEFBVRRE, Henri. O Direito Cidade. So Paulo: Centauro, 2008.
MARICATO, Ermnia. O impasse da poltica urbana. Petrpolis, RJ: Vozes, 2011.
SANTOS JUNIOR, Orlando Alves dos. O Golpe Poltico e a Inflexo Conservadora na Poltica Urba-
na. Srie Especial: o Direito Cidade em Tempos de Crise. Le Monde Diplomatique., Junho
de 2016. Disponvel em: http://www.diplomatique.org.br/acervo.php?id=3227

127
 O impacto dos megaeventos
e da militarizao na vida favelada

Gizele Martins55

Nos ltimos 10 anos, as favelas cariocas passaram por grandes e fortes

transformaes que alteraram a vida de muitos moradores. Atualmente, 49 favelas tm
sofrido com a presena da invaso da Unidade de Polcia Pacificadora, as UPPs. Alm
disso, desde 2009, a Prefeitura publicou em jornais comerciais do Rio de Janeiro que 119
favelas seriam removidas eles j cumpriram parte da promessa, removeram a metade
desta lista. De acordo com dados retirados do relatrio divulgado pelo Comit Popular da
Copa e Olimpadas do Rio de Janeiro, em um curto perodo de tempo, de 2010 at 2015,
mais de 77 mil pessoas foram removidas de suas antigas casas em nome de grandes
obras para a realizao dos megaeventos.
As UPPs comearam a ser implementadas nas favelas cariocas em 2008, sendo
esta uma poltica do Governo do Estado, da poca do governador Srgio Cabral,
junto Secretaria de Estado de Segurana Pblica do Rio de Janeiro, sob a gesto
de Jos Mariano Beltrame. Estas duas aes trouxeram grandes transtornos vida
cotidiana dos moradores de favelas. So impactos que mexeram e ainda mexem com
a estrutura da favela no s em seu espao territorial, mas na vida emocional, subjetiva
e identitria de cada favelada e favelado. Afinal, so mais de 100 anos de construo
e resistncia diria das favelas no Rio de Janeiro: h mais de um sculo que essa
populao favelada convive com a segregao dentro de uma cidade que se mostra
cada dia mais racista.
Vivemos em uma sociedade que criminaliza, violenta, marginaliza e mata. Enxerga a
favela como um problema, inventou que ela um inimigo a ser combatido. uma sociedade
que ainda aceita que corpos negros, pobres e favelados estejam no cho em nome de
uma guerra inventada pelo prprio Estado. uma sociedade que apoia a remoo de
pobres e aprova a invaso das UPPs nas favelas; uma sociedade que no enxerga a atual
militarizao da vida impondo barreiras e fazendo morrer a memria da favela.

histrica a militarizao da vida no espao favelado

A militarizao da vida sempre esteve presente no espao favelado, afinal, a presena

da polcia como um nico direito oferecido favela sempre esteve por perto: invadindo
55 Jornalista pela PUC-Rio e mestranda em Educao, Cultura e Comunicao em Periferias Urbanas
(UERJ-FEBF). Por mais de 10 anos atuou no jornal O Cidado, meio comunitrio que h 17 anos circula no
Conjunto de Favelas da Mar.

128
ruas, matando a juventude negra e pobre, interferindo no dia a dia destes espaos
dentre outros srios problemas que ocorrem todos os dias.
certo que, com a chegada das UPPs nessas 49 favelas, a vida piorou. Relatos de
moradores mostram que a atuao desta chamada polcia cidad de massacre e tiroteios
constantes, obrigando ainda as pessoas da favela a mudarem seus comportamentos,
como a fala, a cor do cabelo, as roupas. H nas favelas com UPP, at hoje, a proibio dos
bailes funks e de festas nas ruas, como tambm a proibio da circulao dos transportes
alternativos (mototaxistas, kombis e vans), que so servios considerados fontes de renda
para muitos moradores. Outro tipo de interferncia a entrada da polcia pacificadora nas
salas de aula das escolas pblicas. No imaginrio, possvel que os policiais assim faam
com a inteno de tornar normal s crianas sua presena nas escolas e em toda a favela.
Para alm de tudo isso, a legalizao de luz, gua e impostos torna-se um grande
problema enfrentado pelos moradores a partir da chegada da UPP nas favelas. Isso
porque, com tais legalizaes, o terreno fica encarecido, e os moradores no conseguem
pagar um aluguel mais caro e ainda comprar comida e pagar as contas. Esse processo
chamado de gentrificao: quando antigos moradores saem porque no podem mais
pagar pelo espao e novos surgem naquele local os gringos ou moradores de classe
mdia oriundos de bairros prximos quela favela. Em outras palavras, uma poltica
de substituio da populao da favela. O que resta de alternativa para os moradores
abandonar a favela de origem, o seu local de construo de vizinhana, de vida, de
sobrevivncia, e ir procura de outras favelas em que a convivncia seja mais acessvel
financeiramente.
Tambm conhecida como remoo branca, a gentrificao a expulso dos
moradores de seus locais por causa das empresas que chegam. Embora surja como
um projeto de incluso e os governantes afirmem que a chegada de novos direitos, a
gentrificao , na verdade, comrcio, explorao e, consequentemente, expulso dos
moradores antigos para favelas mais distantes dos centros urbanos.

A militarizao como um projeto de cidade para a chegada dos megaeventos

Durante os Jogos Panamericanos realizados em 2007, o Conjunto de Favelas da

Mar sofreu com as ameaas de remoes. A favela de Mandacaru, uma das 16 favelas
da Mar e principal ameaada, ainda hoje um local de extrema pobreza, onde moradores
sobrevivem em barracos, em meio lama e esgoto. Na poca, a Prefeitura, no lugar de
garantir melhorias no local ou negociar um valor digno que permitisse aos moradores
comprar novas casas, ofereceu quantias muito baixas. Com valores absurdos, que
variavam de R$ 800 R$ 5 mil por cada barraco, os moradores enfrentaram a Prefeitura e
decidiram brigar por sua permanncia. Cadastraram-se, protestaram e exigiram melhorias
no prprio local algo que nunca ocorreu.

129
 Para alm das ameaas de remoes desse perodo, a favela da Mar tambm j
sofria com a militarizao e com a represso por causa dos grandes eventos esportivos.
A vida mareense palavra inventada pelo jornal O Cidado da Mar para trabalhar a
identidade local foi mais uma vez interrompida pelas foras armadas. Era difcil a
circulao pela favela ou para fora dela, j que era grande o nmero de policiais e foras
nacionais pelas entradas da favela, tudo para dar lugar diverso dos turistas e dos ricos
que circulavam na cidade dita maravilhosa durante o Panamericano. O megaevento serviu
como desculpa para a retirada de direitos e sua substituio pelas foras armadas.
Em 2013, as Foras Nacionais, o Bope e o Choque ocuparam as 16 favelas da
Mar para a realizao de mais um megaevento: a Copa das Confederaes. Toda a
cidade estava em protestos nos bairros do centro do Rio, mas os moradores da Mar, que
tentaram ocupar a Avenida Brasil e pedir pelo direito vida, foram impedidos pelas foras
armadas. Na madrugada do dia 25 de junho, 13 pessoas foram assassinadas.

A invaso do Exrcito na favela da Mar

Por estar prximo s vias expressas como Linha Vermelha, Avenida Brasil e
Linha Amarela, e do Aeroporto Internacional do Rio de Janeiro, o Conjunto de Favelas
da Mar, envolvendo suas 16 favelas, foi invadido pelo Exrcito durante a Copa
do Mundo, realizada na cidade em 2014. Os moradores da Mar foram forados a
conviver com tanques de guerra, soldados armados circulando nas ruas e revistas,
alm de constantes tiroteios durante um ano e cinco meses. Tudo isso foi investido
pelo prprio Governo Federal.
De acordo com dados revelados pelo Dirio Oficial da Unio, a iniciativa, publicada
por meio de medida provisria (nmero 642) assinada pela presidente Dilma Rousseff,
levou mobilizao de cerca de 2.500 militares (incluindo 200 PMs) [e] teve um custo:
cerca de R$ 1,7 milho por dia. Em outras palavras, o governo investiu um alto custo
dirio durante o perodo que o Exrcito esteve na Mar, mas foi todo um investimento
para controle interno. A presena armada do Estado se fazia presente alterando
completamente a vida diria desta favela. Ocorreram remoes, assassinatos, estupros,
tiroteios, toque de recolher, abusos, invases de casas; foram muitas as violaes de
direitos humanos.
Os comunicadores comunitrios relatavam diariamente tudo isso em seus jornais,
sites e pginas do Facebook, e mostravam ainda a prpria censura que eles mesmos
vivenciaram durante o perodo que o Exrcito permaneceu na Mar. Foi um perodo de
grande impacto na vida dos moradores locais. Toda a favela sofre at hoje com os traumas
mesmo, aps a sada deles da favela.

130
A censura da comunicao comunitria: proibido falar nas favelas
militarizadas

Em relatrio produzido pelo Frum de Juventudes do Rio de Janeiro em 2015,

intitulado Militarizao das Favelas do Rio de Janeiro, constam inmeras denncias de
comunicadores ameaados, revistados e afastados de seus locais de moradia e atuao.
Nas favelas da Mar, do Alemo, Manguinhos, Jacarezinho, Santa Marta e em outras
tambm invadidas pelas UPPs, o mesmo aconteceu e ainda ocorre.
Em entrevista, a comunicadora comunitria Thas Cavalcante, atual coordenadora
do jornal comunitrio O Cidado, que circula na Mar h 17 anos, revela que fazer
comunicao dentro das favelas tem sido algo bem delicado h alguns anos:
Ns nos sentamos limitados para poder relatar e fotografar o que acontece. Seja
a respeito do exrcito ou de um evento cultural cotidiano. J recebi gritos de um militar,
sobre como falar ou dar bom dia. Mas no respondi. Ningum obrigado a ser educado
com o opressor. Como comunicadora sempre tive cuidado com o que fazia prximo a
eles. Mas muitas vezes tive que me identificar, de que veculo eu era, qual o site, qual meu
nomeetc.
Outro caso o de Naldinho Loureno, descrito no relatrio do Frum. Em outubro de
2014, o fotgrafo e morador do Conjunto de Favelas da Mar foi revistado pelo Exrcito e
pela Polcia Federal e impedido de registrar uma operao na Vila do Joo. Quase todas
as fotos, feitas com o celular de Naldinho, foram apagadas pelas autoridades sem motivo
aparente. O fotgrafo publicou tal abuso em sua pgina do Facebook, trazendo assim o
questionamento sobre a censura praticada contra mdias de favelas aps a entrada das
Unidades de Polcia Pacificadora (UPPs).
Estes fatos no tm ocorrido por acaso. Comunicadores tm sofrido censuras,
ameaas, ou vm sendo expulsos do seu prprio local de moradia por denunciarem as
violaes de direitos. So notcias que as mdias comerciais no mostram, que a sociedade
no sabe, que as organizaes de direitos humanos no tm conhecimento.
grande a criminalizao da pobreza, crescente a militarizao da vida, cada
dia maior a remoo das favelas. E a convivncia obrigatria dos moradores de favelas
com as foras armadas cada dia mais insuportvel. priso, corpo no cho. Alm das
remoes, gritos, revistas e todas as outras formas violaes de direitos que j foram
colocados aqui neste artigo.
Diante de todos esses relatos, de todo esse histrico pelo qual as favelas cariocas vm
passando, principalmente nos ltimos anos, preciso que a sociedade questione a forma com
que a vida favelada tem sobrevivido. preciso que o Estado garanta direitos, e garantir direitos
no oferecer tanques. Prover direitos garantir educao, moradia, sade, cultura e no
retirar, com a militarizao, cada direito j conquistado pelos prprios moradores das favelas
cariocas nestes mais de 100 anos de muita resistncia e construo diria de sobrevivncia.

131
Questes para reflexo:

1. Como os megaeventos esportivos tm impactado a vida dos moradores da cidade

do Rio de Janeiro, especialmente nos territrios mais pobres?
2. Como pensar uma poltica de segurana pblica que seja capaz de garantir a
segurana de todas as cidads e cidados, sem que, para isso, territrios de favelas
sejam violados pelas foras de segurana que deveriam proteg-los?
3. Qual o papel da comunicao comunitria nesse processo?

132
 Infanticidades: cidades que matam a infncia

Mrcia Gatto56

Quem so, qual o lugar que ocupam crianas e adolescentes que esto em situao
de rua? Quais aes e intencionalidades do poder dominante so direcionadas junto a
esse pblico, no modo de produo capitalista, e quais so as consequncias?
Para responder a essas perguntas, necessrio fazermos uma leitura aprofundada
dos movimentos, conexes e determinaes estabelecidas, bem como de suas
contradies, enquanto elementos do processo histrico. Conhecer a realidade em sua
totalidade necessrio para integrar os diferentes fatos da vida social. Saber distinguir o
que aparente de sua essncia.
Para analisar e compreender as prticas do poder dominante57 de enfrentamento
da situao de rua de crianas e adolescentes na cidade do Rio de Janeiro, necessrio
entender as conexes desse fenmeno com o processo histrico da realidade social e
seu movimento dialtico, assim como a produo de subjetividades que permeia e d
sustentao a essas prticas.
Muitos so os fatos que integram a realidade dessas crianas e adolescestes. Os
fenmenos no so isolados, imutveis. No se pode conceber um fenmeno deslocado
do processo histrico/social, como algo natural, como se esse grupo social fosse
responsvel pela sua situao.
Falar da Histria da Assistncia Infncia no Brasil remontar um perodo de
contradies, abusos e discriminao contra crianas e adolescentes, desprovidos de
direitos e sequer de voz. Excluir ignorar o outro, desconsiderar. No Brasil, a excluso
se tornou regra. comum, natural excluir o que nos incomoda. Invisveis para a maioria
da sociedade, crianas e adolescentes em situao de rua s se tornam visveis quando
entram em algum tipo de tenso com a sociedade, como quando praticam algum delito,
ou ferem a esttica da cidade e o conforto da classe dominante. Este tipo de conformao
da sociedade tem feito com que legitimemos, por atos e/ou omisses, um processo de
violaes de direitos, em especial da populao negra e empobrecida, que est em
situao de abandono nas ruas e vielas de nossas cidades.
Claramente diagnosticado h mais de 100 anos como gravssimo, o problema
da infncia, invariavelmente associado pobreza, em momento algum foi enfrentado
como uma proposta sria e politicamente vivel de distribuio de renda, educao

56 Mrcia Gatto doutoranda em Polticas Pblicas e Formao Humana, Coordenadora da Rede Rio
Criana.
57 Enquanto poder dominante considero, principalmente, o Poder Pblico (Governo Estadual e Municipal) e
a Mdia; Enquanto prticas do poder dominante, destaco o recolhimento e o encarceramento.

133
e sade. Dificilmente, no passado ou no presente, a dinmica do sistema capitalista
ensejaria simultaneidade entre crescimento, repartio da renda e justia social.
A essncia do problema est em que, neste mecanismo da economia, no esto
contidos os valores da justia e da tica, da igualdade e do respeito s diferenas, mas
sim categorias bastante distintas de eficcia, eficincia, produtividade e resultados. Essas
so categorias dominantes do neoliberalismo, que engendram todo um mecanismo ainda
mais cruel de excluso, colocando margem da aprendizagem, do desenvolvimento e
das foras produtivas um segmento considervel da populao, principalmente este que
se encontra em situao de abandono e misria nas ruas dos centros urbanos. Herdeiros
de um processo histrico excludente incapaz de absorver a fora de trabalho excedente
pela progressiva diminuio da oferta de emprego como consequncia da diminuio
da demanda de trabalho vivo e do aumento do trabalho imaterial e qualificado essa
populao em situao de rua, considerada suprflua, descartvel, desnecessria,
indesejvel ao capital objeto de constante superviso e controle.
As polticas pblicas adotadas pelo governo municipal do Rio de Janeiro, bem como
por outras grandes metrpoles do mundo, para o enfrentamento da situao de rua da
populao empobrecida (mendigos, desempregados, sem-teto, crianas e adolescentes
em situao de rua, etc.), pouco avanaram em sua filosofia e prtica. Em pleno sculo
XXI, observamos ainda a permanncia e manuteno de prticas arbitrrias, de vis
eugnico e higienista, reforadas pela mdia na veiculao de notcias discriminatrias e
criminalizadoras, que fortalecem o anseio de grande parcela da sociedade pela retirada
dessas pessoas de suas caladas, praas e avenidas. Tambm se observa a produo
de subjetividades que desqualificam aquele que diferente, transformando determinado
grupo social numa ameaa, um perigo para a sociedade e, consequentemente, a
necessidade de represso, expulso, conteno, encarceramento, ou mesmo, eliminao.
A criminalizao da pobreza tem sido como uma regra que vem se perpetuando
ao longo do tempo. Segundo Loc Wacquant (2001), um fator que no podemos
desconsiderar, pois complica gravemente o problema, o recorte da hierarquia de classe
e da estratificao etnorracial e a discriminao baseada na cor, endmica nas burocracias
policial e judiciria. Sabe-se, por exemplo, que os indiciados de cor se beneficiam de
uma vigilncia particular por parte da polcia, tm mais dificuldade de acesso ajuda
jurdica e, por um crime igual, so punidos com penas mais pesadas que seus comparsas
brancos. (...) Penalizar a misria significa aqui tornar invisvel o problema negro e assentar
a dominao racial dando-lhe um aval de Estado (WACQUANT, 2001, p.09-10).
A produo e a difuso da cultura do medo so grandes aliados para legitimar aes
repressivas e criminalizadoras contra a chamada classe perigosa. A autora Vera Mala-
guti (2003) diz que:
(...) no Brasil a difuso do medo do caos e da desordem tem sempre servido
para detonar estratgias de neutralizao e disciplinamento planejado das massas

134
empobrecidas. (...) a hegemonia conservadora da nossa formao social trabalha a difuso
do medo como mecanismo indutor e justificador de polticas autoritrias de controle
social. (...) Historicamente este medo vem sendo trabalhado desde a viso colonizadora da
Amrica, na incorporao do modelo colonial escravista e na formao de uma Repblica
que incorpora excluindo, com forte vis autoritrio (MALAGUTTI BATISTA, 2003, p.23).
Essa forma de interveno do Poder Pblico carioca junto populao que se en-
contra nas ruas tem muita referncia com o que observamos no modelo americano, que
vem sendo adotado desde a implementao do Programa de Segurana Tolerncia Zero,
em 1993. Ao estudarmos a literatura que trata da progresso do sistema neoliberal, seus
instrumentos de ampliao do sistema carcerrio e penalizao dos pobres, recamos no
exemplo dos EUA. No obstante, observou Loc Wacquant (2007):

(...) A inconteste hegemonia do pensamento neoliberal sobre segurana (...)

oculta o fato de que as sociedades contemporneas dispem de pelo menos
trs estratgias principais para tratar as condies e as condutas que julgam
indesejveis, ofensivas ou ameaadoras. A primeira consiste em socializ-las,
isto , agir no nvel das estruturas e dos mecanismos coletivos e que as produzem
e as reproduzem. (...) deve-se construir ou subvencionar alojamento, ou ainda
assegurar-lhes um emprego ou um rendimento que lhes permita encontrar um
refgio no mercado habitacional. A segunda estratgia a medicalizaao, isto
, considerar que uma pessoa vive nas ruas porque sofre de dependncia ao
lcool, viciada em drogas, ou tem problemas de sade mental, e, portanto, (...)
deve ser tratada por profissionais de sade. A terceira estratgia do Estado
a penalizao. (...) O nmade urbano etiquetado como delinqente (...) e
tratado enquanto tal; ele deixa de integrar o contingente dos sem-teto quando
colocado atrs das grades. (...) A penalizao serve aqui como uma tcnica para a
invisibilizao dos problemas sociais (..) (WACQUANT, 2007, p. 21)58.

Lembrando-nos perodos tenebrosos da histria brasileira (Escravatura, Ditadura

Militar) em que pessoas que se encontravam em situao de mendicncia, ou outras
formas consideradas suspeitas, eram criminalizadas pelo simples fato de estarem nas
ruas o Poder Pblico, fazendo uso da fora e violncia policial, tem violado direitos em
nome da proteo. margem dos direitos fundamentais e de polticas que respondam
concretamente s suas reais necessidades, margem dos benefcios da cidade, com muito
poucas ou quase nenhuma possibilidade de escolarizao e qualificao profissional,
crianas e adolescentes em situao de rua cada vez mais se distanciam dos processos
produtivos, aprofundando-se as desigualdades e reduzindo suas condies de acesso a
uma existncia social cidad plenos.
58 Grifos meu.

135
Infanticidades - Contextualizando a questo

O ano de 2015 foi um ano particularmente difcil. O Rio de Janeiro, apresentou um

cenrio de violao e retrocessos extremamente graves em relao aos direitos humanos
de crianas e adolescentes, seja das que esto em situao de rua, seja das provenientes
da periferia e de comunidades empobrecidas. O grande nmero de Audincias Pblicas
realizadas no perodo nos aponta uma dura realidade, na qual violncia, represso,
encarceramento e extermnio, principalmente da juventude pobre e negra, tm tido
propores altssimas. De acordo com os dados do Mapa da Violncia 2015, os homicdios
representam quase metade das causas de morte entre jovens de 16 e 17 anos. O estudo
do socilogo Julio Sackob revela que 46% dos jovens mortos nessa faixa de idade foram
assassinados no Brasil. O Mapa da Violncia ainda destaca que o Brasil o 3 pas do
mundo em homicdios, especialmente de jovens entre 15 e 22 anos, apresentando ndices
maiores que pases em guerra.
A Operao Rio Vero, da qual fez parte as Secretarias de Ordem Pblica, Segurana
Pblica, Polcia Militar e Guarda Municipal, foi antecipada e trouxe com ela uma srie
de violaes. O Governo Estadual e Municipal do Rio de Janeiro uniram-se num claro
desrespeito lei e ao estado de direito com a intensificao das operaes. Denncias
foram feitas com relao s arbitrariedades cometidas por policiais contra o direito de ir
e vir de adolescentes supostamente perigosos, que foram retirados do coletivo em blitz
montada pela PM nas ruas de acesso s praias, ou mesmo, impedidos de entrar no ponto
final de nibus na zona norte e na periferia que tinham destino zona sul da cidade.
Pobres e, em sua maioria, negros, vindos das periferias e favelas do Rio, sem
camisa, de chinelos, sem documentos e dinheiro, os adolescentes tornaram-se alvo
dessas operaes que funcionavam como medida de preveno, ou mesmo de
proteo, segundo declarao de gestores da cidade do Rio (Prefeito, Governador,
Secretrio de Segurana). A mdia, por sua vez, contribuiu para a instalao do medo
e para a produo de uma imagem acerca dos jovens perigosos com a divulgao
sistemtica de imagens de roubos, furtos e arrasto nas praias e outras reas da cidade,
o que gerou um clima muito desfavorvel aos jovens objetos das aes, bem como
estimulou a ao de justiceiros. Dessa forma, no surtiram muito efeito as aes da
Defensoria Pblica e do Juiz da 1 Vara da Infncia, Juventude e Idoso, promovidas
para garantir o direito de ir e vir dessas crianas e adolescentes. Mais de 70 linhas de
nibus para a zona sul da cidade foram retiradas e/ou tiveram percurso modificado pelo
Prefeito do Rio de Janeiro, Eduardo Paes.
A superlotao nas unidades de internao do Departamento Geral de Aes
Socioeducativas (DEGASE) tem sido tambm objeto de denncias. O DEGASE tem hoje
trs vezes mais adolescentes cumprindo medida de internao que sua capacidade.
Em 2010, a mdia de entrada eram 10 adolescentes dirios; hoje, so pelo menos 25

136
adolescentes diariamente! Essa realidade j representa um aumento de aproximedamente
300% do encarceramento de jovens.
Devido a essa forma de atuao arbitrria, vrias Instituies de Direitos Humanos
e Organismos Internacionais manifestaram seu repdio, posicionando-se contrariamente
s medidas adotadas pelo Poder Pblico do RJ, e denunciando a intensificao de
uma poltica repressiva e higienista, especialmente em decorrncia dos Megaeventos,
sobretudo, os Jogos Olmpicos 2016.
O retrocesso, o avano do conservadorismo e a ampliao das medidas de
represso e de encarceramento denunciam um cenrio de muitas violaes de direitos
humanos, no qual especialmente adolescentes e jovens, em sua maioria negros e pobres,
so as maiores vtimas. Esto fazendo de tudo para deixar bem claro que a cidade,
definitivamente, no lhes pertence!

Questes para reflexo

1. Como voc avalia o tratamento que o poder pbico d as crianas e adolescentes

em situao de rua da sua cidade?
2. Quais so as representaes dominantes que reproduzem o preconceito?
3. Que aes e polticas podem ser promovidas para garantir o direito cidade das
crianas e adolescentes em situao de rua?

Referncias bibliogrficas:

MALAGUTTI BATISTA, V. O Medo na cidade do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: Revan, 2003.
WACQUANT, L. As prises da misria. Rio de Janeiro: Jorge Zahar , 2001.
________________ Punir os pobres. Rio de Janeiro: Revan, 2007.

137
 Instituto Razes em Movimento: um canto experincia

Instituto Razes em Movimento59

O Instituto Razes em Movimento surge no ano de 2001, a partir de inquietaes

e engajamento poltico de jovens e alguns universitrios, em proposio e ao que
visavam atenuar alguns problemas do Complexo do Alemo relacionados a insistncia
(ou ausncia) de tipos de polticas pblicas mal elaboradas para os espaos de favelas,
dentre as quais se destacam: aes assistencialistas no campo da cultura e negao
do direito cidade. Tais jovens haviam participado de um projeto de ensino de jovens e
adultos e se organizavam em torno de um curso pr-vestibular.

Atuao do Instituto

A trajetria do Razes em Movimento marcada pelo engajamento com outros

coletivos, como a luta pela implementao do Conselho de Sade do Complexo do Alemo
(CONSA), a criao do Comit de Desenvolvimento Local da Serra da Misericrdia (CDLSM)
e a gesto do Trabalho Tcnico Social do PAC; mas tambm por iniciativas prprias em
aes culturais e de protagonismo local como o Tintarte, o Cineclube, o Adubando Razes
Locais, o Circulando: dilogo e comunicao na favela, o Vamos Desenrolar: oficina de
produo de conhecimento e, mais recentemente, a construo do Centro de Pesquisa,
Documentao e Memria do Complexo do Alemo (CEPEDOCA).
De modo geral, essas aes se articulam no CEPEDOCA, que tem como pilares
a reconstruo da memria do Complexo do Alemo e a forma como, a partir dela,
uma histria de lutas e da cidade pode ser recontada. Alm disso, o CEPEDOCA est
voltado para a formao de novos quadros de reflexo e ao no territrio, propondo
ainda a construo diferenciada de conhecimento, de modo a estabelecer o dilogo entre
saberes acadmicos e no acadmicos. Entendemos que o conhecimento um elemento
estratgico na produo de cidades desiguais, e, da mesma maneira, as formas pelas
quais ele produzido e difundido devem ser disputadas e reinventadas com perspectivas
de uma sociedade mais justa.
Uma das aes atravs das quais se manifesta essa perspectiva dialgica da
construo dos saberes o Vamos Desenrolar. Idealizada como uma oficina de produo
de conhecimento e memrias, o Vamos Desenrolar se caracteriza pela realizao de
encontros em praa pblica nos diversos locais do territrio, onde pesquisadores dos mais

59 Esse artigo foi escrito pelo coletivo do Instituto Razes em Movimento, baseado no Complexo do Alemo,
Rio de Janeiro, tendo como autores: Sidney Ottoni, Renato Tutsis, Thiago Matiolli, Alan Brun, David Amen,
Bruno Coutinho e Ricardo de Moura.

138
variados temas e/ou moradores com trajetrias ligadas ao tema em foco no evento animam
um debate. O microfone aberto para pessoas que, apenas passando ou acompanhando
o encontro, queiram participar contando e contribuindo com suas histrias.
Outra ao o Coletivo de Pesquisadores em Movimento, do qual os autores desse
texto participam. O coletivo tem como objetivo, por um lado, sistematizar uma rede de
pesquisa para potencializar a produo de conhecimento sobre o Complexo do Alemo
ou sobre a cidade a partir de l e, por outro, pensar maneiras de apropriao desse
conhecimento pelas pessoas, seja por meio da produo de memria, da formao de
novos quadros, da alimentao de aes diretas ou da reivindicao ante o poder pblico.

Circulando. Dilogos e comunicao na favela

Embora cada ao das at aqui citadas meream maior explanao, dedicaremos,

por questes de limitao textual, um captulo parte para o Circulando. Dilogos e
comunicao na favela, pois essa linha de ao, sem dvida, recria, reinventa e inventa
modos de se fazer cultura enquanto potncia esttica.
Os afetos so determinantes para a criao de fluxos paralelos e para alm do
regime democrtico espetacular, criando circuitos e redes colaborativas desvinculadas
do interesse de mercado. Da surge uma mdia ttica capaz de produzir informao e
comunicao (e escapar dos cdigos pr-estabelecidos), na qual os interesses so os
mais diversos. Uma comunicao do comum que se efetiva na potncia de produzir
valores prprios, de outros modos de vida, de trabalho, de organizao.
A propsito, o nome do evento surgiu a partir das primeiras reunies que deram
origem sua primeira edio. Em ata de 2006 assim ficou registrada a importncia
da comunicao e do direito de expresso, alm da manifestao de modo ativo: a
importncia e o direito de todos se expressarem, se manifestarem de forma ativa e por
meios ativos, de ganharem visibilidade e partilharem ideias e vises diferentes de mundo.
Ainda, a importncia de se chamar a ateno para o potencial expressivo e comunicador
de cada indivduo e meios que, s vezes, muita gente no v como meios de transmisso
de mensagens. E a importncia de se chamar a ateno para a forma estereotipada como
os chamados meios de comunicao de massa retratam as comunidades populares e de
se indicar, quando no viabilizar, possibilidades de abordagens diferenciadas sobre essas
comunidades, por essas comunidades.
Nisso temos o comum, que se define como multiplicidade, como diversidade, como
reconhecimento de uma nova configurao dos processos de organizao de sujeitos
democrticos capazes de expressar potncia poltica. Potncia poltica (filosfica,
esttica) que atua de modo horizontal, configurando um espao que permita criar modos
de vida, como tambm formas de sentir, ver, agir e ouvir diferentes, a partir das mltiplas
experincias produzidas, inclusive, pelo modo de ocupao do espao. As ruas, os

139
becos e as vielas ligam-se e interligam-se, conectam-se e desconectam-se com aquilo
que de mais potente tem no que nomeamos cidade: a vida.
A potncia de comunicar de cada ser humano , sem dvida, aquilo que dilacera as
formas de expresses redundantes do regime democrtico espetacular. Compreendendo
isso, Circulando. Dilogos e comunicao na favela prope alargar, circular, comunicar
sob as mais diversas formas de expresso artsticas que compem a favela. Isso implicar
dizer que a favela, alm de produzir arte, produz vida como forma de existncia.
O Circulando um programa que culmina com um evento cultural e de mdias,
organizado anualmente no Complexo do Alemo pelo Instituto Razes em Movimento
e abraado por muitas pessoas e coletivos de diversos lugares do Rio de Janeiro e
outros estados. No Circulando, entre outras aes, temos exposio de fotografias,
apresentaes musicais, oficinas, grafites. Um dos objetivos do evento ao final de um
processo de muitas aes possibilitar que organizadores, moradores do Alemo
e visitantes possam criar ou ampliar as suas formas de comunicao e diversificar as
informaes trocadas. Em outras palavras, falar mais coisas e coisas novas por meios
distintos e mais horizontais.
Dilogos, aes e intervenes sobre dizeres cidades. Nesse sentido, o Circulando
busca: 1) mostrar as favelas como um lugar de criao e criatividade; 2) incentivar outros
moradores do Alemo e demais espaos do que nomeamos cidade a criarem e/ou exibirem
suas criaes; 3) apresentar para o restante da cidade outros aspectos da realidade
local, que no a violncia; 4) potencializar a comunicao na favela e contribuir para que
os discursos aqui elaborados se faam mais presentes no restante da cidade. O nome
Circulando, por sua vez, est diretamente relacionado com a comunicao dialgica que
o evento prega. O termo sugere que moradores e visitantes circulem pela comunidade,
quebrem a rotina, vejam com outros olhos, se exponham para conhecer e se comuniquem
de diferentes modos.
O Circulando uma ferramenta cuja esttica e poltica indicam que o canal para
comunicar ativo e ativa potencialidades, singularidades. Nesse sentido, o Circulando
torna-se um espao importante na inverso da lgica mercantilista da cultura, dos
olhares reacionrios da cultura sobre culturas (as que escapam do modelo hegemnico
e etnocntrico de dizer o que cultura) e da imagem dogmtica da favela, ampliando
as redes de comunicao local para promover a participao coletiva e coletivamente
instituir-se como afirmao da vida. No como cultura de valor cuja viso etnocntrica,
segregadora, produtora de distino social tal como aquela configurada na epopeia de
Daniel Defoe sobre Robinson Cruso. Essa precisamente a cultura como mercadoria,
na qual a experincia vivencial fabricada no modelo de produo capitalista, em que as
subjetividades tendem a submeter-se. Por isso, a nossa aposta no Circulando. Dilogos e
Comunicao na Favela como pura potncia, puro devir, puro acontecimento.

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Questes para reflexo

1. Como a aprendizados voc considera mais importante da experincia do Instituto

Razes em Movimento?
2. Qual a importncia de valorizao da linguagem, do conhecimento e da criatividade
da prpria Favela?

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