UNICEF
Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
Oficina Regional para Amrica Latina y el Caribe
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Las opiniones y los datos incluidos en la presente publicacin representan los puntos de vista
de la autora y no reflejan necesariamente los puntos de vista del Fondo de Naciones Unidas
para la Infancia (UNICEF) ni del Banco Mundial.
CAPTULO 1:
El alcance y propsito del presente estudio................................................................6
Objetivos ......................................................................................................................... 7
Preguntas principales .................................................................................................... 7
Visin global del informe ............................................................................................... 8
Una nota relativa a la terminologa ............................................................................. 8
CAPTULO 2:
Breves descripciones de los programas..........................................................................10
Chile ............................................................................................................................... 11
Colombia ...................................................................................................................... 12
Honduras ....................................................................................................................... 14
Mxico ........................................................................................................................... 15
Per ................................................................................................................................ 16
CAPTULO 3:
Anlisis comparativo de los programas de desarrollo de la primera infancia..........20
Tipos de programa, patrocinio y apoyo sectorial .................................................... 20
Tipos de programa .................................................................................................... 20
Escala nacional ......................................................................................................... 21
Programas basados en la comunidad y en el hogar .......................................... 21
Programas basados en centros .............................................................................. 21
Programas del sector de la salud/nutricin ........................................................... 21
Programas de transferencias condicionadas ....................................................... 22
El patrocinio de los programas ................................................................................... 22
Programas del sector privado ................................................................................. 22
Programas de la sociedad civil ............................................................................... 22
Programas del sector pblico ................................................................................. 22
Una nota relativa al patrocinio ............................................................................... 23
El apoyo sectorial ......................................................................................................... 23
Los insumos de los programas .................................................................................... 24
Edades objetivo ........................................................................................................ 24
Poblaciones objetivo ................................................................................................ 24
La orientacin de los programas ............................................................................ 24
Los servicios y reas de contenido de los programas .......................................... 26
La transferencias condicionadas ............................................................................ 26
La cobertura de los programas ............................................................................... 27
El personal de los programas ................................................................................... 28
La pertinencia cultural ...............................................................................................29
Planes de estudio, materiales, mtodos, medios y sistemas de capacitacin . 31
La financiacin de los programas .......................................................................... 31
Los productos y procesos de los programas............................................................. 34
La persistencia de los programas y sus directores ................................................ 34
CAPTULO 4:
Las opiniones de los directores de programa: barreras para el desarrollo, xito
programtico y sostenibilidad ........................................................................................ 60
Barreras para llegar a gran escala y estrategias programticas
para superarlas ............................................................................................................. 64
Las razones del xito programtico ........................................................................... 65
Claves para la sostenibilidad ...................................................................................... 67
CAPTULO 5:
La ampliacin de los programas de desarrollo de la primera infancia
a gran escala: algunas recomendaciones ................................................................... 70
CAPTULO 6:
Para avanzar ..................................................................................................................... 96
Bibliografa.......................................................................................................................... 98
Apndice A: Siglas empleadas en el informe ........................................................... 105
E
l desarrollo de la primera infancia1 est ganando terreno como una estrategia clave
para superar la pobreza y las inequidades socioeconmicas en Amrica Latina. Evidencia
convincente (Heckman 2000-2006) de que invertir en los nios y nias pequeos y sus padres
puede lograr altas tasas de retorno ha convencido a muchos de los principales economistas
y formuladores de polticas de la regin a ampliar la inversin en el desarrollo de la primera infancia.
En 2001, Miguel Urrutia, Director del Banco de la Repblica de Colombia, concluy:
En octubre de 2007, una reunin de economistas en San Jos, Costa Rica, que inclua un laureado
con el Premio Nobel, el Ministro de Hacienda de Chile y un antiguo Secretario General Adjunto
para Asuntos Econmicos y Sociales, identific al desarrollo de la primera infancia como la
inversin prioritaria ms efectiva para resolver los problemas sociales y econmicos urgentes de la
regin. El comunicado de prensa de la reunin afirm:
La promocin del desarrollo de la primera infancia es una solucin regional que brinda
beneficios tanto inmediatos como a largo plazo ... La evidencia muestra que los beneficios
son sustancialmente mayores que los costos. (Consulta de San Jos 2007, traduccin)
Numerosas investigaciones demuestran que para superar la pobreza, mejorar los resultados
educativos y ampliar la productividad, los pases deben comenzar por el principio ofreciendo
programas de calidad para la atencin prenatal y la educacin, servicios integrales de desarrollo
de la primera infancia, apoyo y educacin para padres , cuidado infantil y educacin preescolar,
y transiciones efectivas a la escuela primaria.
Dos preguntas principales marcan las discusiones sobre la inversin en los nios y nias pequeos
en Amrica Latina:
Cmo pueden pases desafiados por el hecho de tener recursos humanos, econmicos,
institucionales y de capacitacin insuficientes crear programas integrales de desarrollo
de la primera infancia con coberturacobertura nacional?
1 A partir de ahora se har uso del trmino bien sea desarrollo de la primera infancia o sus siglas en espaol DPI.
Este estudio presenta diez programas de desarrollo de la primera infancia, tres de ellos programas
piloto y siete que se han ampliado a nivel nacional. No se afirma que los programas sean
representativos de la mayora de los programas de desarrollo de la primera infancia en Amrica
Latina. Ms bien, fueron elegidos para el presente estudio porque cumplan una serie de criterios,
incluido haber creado sistemas y resultados de evaluacin internos y externos.
Objetivos
Los siguientes objetivos guiaron el desarrollo del estudio:
Identificar y estudiar algunos programas piloto exitosos que no han logrado cobertura
nacional y evaluar por qu ha sido as.
Identificar condiciones que pueden ayudar a explicar por qu algunos programas han
logrado llegar a gran escala y financiacin sostenible mientras otros de calidad similar no
lo han logrado.
Brindar recomendaciones acerca de cmo los pases podran maximizar el uso de sus
recursos humanos, organizativos, financieros y materiales para lograr desarrollo infantil de
base amplia, especialmente entre poblaciones vulnerables.
Preguntas principales
Las siguientes preguntas fueron formuladas para descubrir cmo implementar a gran escala
programas de desarrollo de la primera infancia y asegurar su sostenibilidad:
Cules han sido las maneras mejores y ms efectivas maneras de disear y ampliar
programas nacionales de calidad aceptable?
Qu sistemas de financiacin nuevos podran crear los pases para financiar programas
a gran escala?
Cules son las barreras tpicas que enfrentaa los programas de desarrollo de la primera
infancia, y cmo las han superado?
Por qu los programas piloto, a pesar de ser de alta calidad no han logrado llegar a
gran escala?
Cmo se podra preservar la calidad de los programas piloto, y mantener los costos
dentro de las limitaciones nacionales de recursos, al mismo tiempo que se amplan a
gran escala?
Atencin y desarrollo en la primera infancia (ECCD: early childhood care and development)
hace nfasis en la importancia tanto de los servicios de desarrollo infantil, como de la
atencin en salud, nutricional y de cuidado del nio prestados en hogares y los servicios
basados en centros.
BREVES DESCRIPCIONES
DE LOS PROGRAMAS
S
e seleccionaron para este estudio diez reconocidos programas de desarrollo de la primera
infancia enumerados en el cuadro que aparece a continuacin. Siete de los programas
se han llevado a escala nacional. De los tres programas piloto, uno ha terminado, uno
se ha consolidado con otro programa a nivel nacional, y uno sigue prestando servicios y
contribuyendo activamente a otros programas para la primera infancia. Todos los programas
elegidos han sido evaluados con respecto a la efectividad y calidad; varias de estas evaluaciones
emplearon grupos de control.
Per Proyecto de Atencin Integral a Nios y Nias Menores de Seis Aos de la piloto
Sierra Rural (PAIN)
Existen en la regin numerosos programas piloto pequeos creados por ONGs en toda Amrica
Latina. Sin embargo, desafortunadamente muchos de estos valiosos programas piloto terminaron
antes de que sus contribuciones se pudieran documentar bien, y muchos de sus directores no pudieron
ser localizados para este estudio. Varios programas a gran escala bien evaluados tambin han
concluido, tales como el Proyecto Integral de Desarrollo Infantil (PIDI) y Kallpa Wawa de Bolivia. Por
otro lado, el terremoto en el Per en el 2007 hizo que fuera imposible que los directores de Wawa Wasi
y Programas No Escolarizados de Educacin Inicial (PRONOEI) respondieran a nuestro cuestionario.
Es imposible conocer en qu medida los programas incluidos en este estudio representan
tendencias en los servicios de desarrollo de la primera infancia de la regin. Existe una gran
Debido a que el nfasis de este estudio conciso est en responder las preguntas principales
anotadas en el captulo 1 mediante la comparacin de elementos similares a travs de los
programas, las descripciones de programa suministradas aqu son breves. Consulte el estudio
original (Vargas-Barn 2008) para informacin ms detallada acerca de los diez programas
estudiados.
CHILE
Chile ha desempeado un papel lder en el campo del desarrollo de la primera infancia en
Amrica Latina desde comienzos de los aos setenta. Su rica historia de desarrollo de programas
sent los cimientos para avances de poltica reciente bajo el programa Chile Crece Contigo del
gobierno de Bachelet. Cada uno de los programas chilenos descritos a continuacin ha ampliado
y mejorado sus servicios bajo esta iniciativa presidencial intersectorial para la proteccin social a
travs del desarrollo infantil y familiar y los servicios integrales.
La Junta Nacional de Jardines Infantiles (JUNJI) es un programa preescolar del sector pblico que
comenz en 1970. JUNJI se ha ampliado a gran escala de manera exitosa y sigue ampliando su
cobertura. Atiende a familias urbanas, periurbanas, rurales e indgenas que viven en la pobreza y
se enfoca en atender a nios y nias en riesgo y aquellos con rezagos en el desarrollo.
JUNJI est bien establecido con una base jurdica fuerte dentro de la constitucin nacional, y tiene
su propia ley. El programa est bien integral en las polticas, planes y procesos gubernamentales;
coordina con los sectores de planificacin, educacin, salud, nutricin, saneamiento y proteccin.
Su financiacin proviene del Ministerio de Educacin, y tambin compite por apoyo internacional
para reproducir sus programas y prestar servicios de capacitacin en otros pases. JUNJI est
bajo la supervisin fiscal del Ministerio de Educacin y la Direccin Nacional de Presupuesto de la
Presidencia.
La Fundacin Educacional para el Desarrollo Integral del Menor (Fundacin INTEGRA) fue creada
jurdicamente en 1990 como una agencia sin nimo de lucro para ofrecer guarderas infantiles y
centros preescolares a nios y nias desde el nacimiento hasta los cuatro aos de edad que viven
en la pobreza. Equipos de especialistas a nivel nacional y regional emplearon una metodologa
de planificacin participativa para disear el programa. INTEGRA tiene un carcter inusual: fue
iniciada como fundacin privada por una Primera Dama pero es financiada por el gobierno.
Inicialmente se coloc bajo el Ministerio del Interior y luego el Ministerio de Educacin, cuyos
reglamentos y planes de estudio orientan sus actividades programticas. El Presidente de la
Repblica nombra su director ejecutivo. INTEGRA tambin est relacionada con el Ministerio de
Hacienda, pero sus servicios son implementados con apoyo del Ministerio de Educacin, del cual
recibe el 97% de sus fondos. Adicionalmente, INTEGRA es financiada por el Servicio Nacional de
Menores (2,3%) y con subvenciones municipales a nivel local (cantidades desconocidas).
INTEGRA se dirige a poblaciones urbanas, periurbanas y rurales, y el 91% de las familias estn en
las categoras de ingreso ms bajas. El programa se enfoca en madres adolescentes, madres que
trabajan o que buscan trabajo, mujeres jefes de hogar y familias socialmente vulnerables.
Los lderes de INTEGRA informan que ellos respetan y valoran la diversidad cultural, geogrfica,
lingstica y tnica. El programa combina educacin para padrespadres con servicios infantiles, y
ha empleado procesos completos de formulacin de programa. Sus servicios incluyen evaluacin,
estimulacin temprana, servicios de nutricin, guarderas infantiles y educacin preescolar en
centros y/o mediante visitas al hogar, educacin y apoyo apadrespadres, transicin a la escuela
primaria, servicios de saneamiento y participacin comunitaria. Las familias participan activamente
en los centros preescolares. Las comunidades realizan consultas para planificacin, celebran
reuniones de vecinos, colaboran con la polica y los centros preescolares para la proteccin
infantil, y crean redes de apoyo para los derechos del nio y el desarrollo infantil.
Conozca a Su Hijo (CASH). En los aos ochenta, profesionales del Ministerio de Educacin y otros
especialistas en educacin chilenos colaboraron con la Organizacin de Estados Americanos
(OEA) para disear el Programa Conozca a Su Hijo para reas rurales empobrecidas de Chile.
CASH comenz como un programa piloto y no se bas en un modelo anterior. Se realiz un
anlisis de situacin en dos comunidades rurales; posteriormente, el programa y sus materiales
educativos fueron creados y pilotados en el terreno durante un perodo de tres aos. Luego
disearon una estrategia para aplicar el modelo a nivel nacional y tambin buscaron apoyo
financiero adicional.
En 1993, cuando CASH fue fundado como un programa piloto a nivel nacional, fue incorporado
oficialmente en la Divisin de Educacin General del Ministerio de Educacin como parte del
Programa para el Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educacin (MECE) de la reforma
educativa, con el objetivo de ayudar a ampliar y mejorar la educacin preescolar. En 2004,
el Ministerio de Planificacin asumi parte de la responsabilidad de financiar a CASH para
responder a las crecientes demandas de las familias atendidas por el programa de transferencias
condicionadas del Sistema Chile Solidario para ampliarel acceso a educacin preescolar ,
especialmente en reas rurales. En 2007, el programa se transfiri de nuevo, esta vez a JUNJI, al
rea de programas familiares, con apoyo presupuestario continuado del Ministerio de Planificacin
bajo Chile Crece Contigo as como de JUNJI. CASH trabaja de cerca con los municipios y
organizaciones comunitarias sin nimo de lucro para prestar servicios descentralizados.
El programa se dirige a madres rurales, de preferencia aquellas que pertenecen al Sistema Chile
Solidario y/o madres indgenas que estn por debajo de la lnea de pobreza que tienen nios de
cinco aos o menos y viven en sectores rurales dispersos que carecen de centros de educacin
preescolar. Los servicios de CASH incluyen estimulacin temprana, educacin y apoyo a padres,
servicios de nutricin, proteccin social, educacin preescolar, servicio de intervencin en la
primera infancia para nios y nias con rezagos de desarrollo o discapacidades, y actividades
participativas con las comunidades. Se utiliza una estrategia combinada de educacin materna
y servicios infantiles. No se han formulado estndares programticos todava, pero estn previstos.
COLOMBIA
Al igual que Chile, Colombia ha liderado la regin de Amrica Latina en servicios de desarrollo
de la primera infancia desde comienzos de los aos setenta. El Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar (ICBF) realiz una investigacin innovadora acerca de servicios integrales de salud,
nutricin y estimulacin de lactantes demostrando la importancia de la inversin en servicios
integrales para la primera infancia en familias afectadas por pobreza extrema y desnutricin. Esta
investigacin deaccin inicial llev a la creacin de Hogares Comunitarios en toda Colombia,
amplia capacitacin de maestros y miles de proyectos de desarrollo de la primera infancia
en comunidades. El reciente inters presidencial en promover un programa de transferencias
condicionadas, Familias en Accin, est quitando algunos recursos de los servicios directos del
ICBF. Sin embargo, los resultados iniciales del programa Familias en Accin estn llevando a los
planificadores de proteccin social a considerar la inclusin de componentes clave de desarrollo
de la primera infancia a este programa de transferencias condicionadas.
El ICBF dise el programa Hogares Comunitarios en 1987 para atender a mujeres embarazadas y
a nios y nias desde el nacimiento hasta los cinco aos de edad, contribuir a la erradicacin de
la pobreza y ampliar la cobertura de servicios para padres y madres trabajadores y nios y nias
vulnerables.
Familias en Accin se dirige a mujeres y madres con nios y nias menores de siete aos. Las
familias atendidas o estn registradas oficialmente como desplazadas o viven en comunidades
de estrato socioeconmico 1 en reas urbanas, periurbanas, rurales o indgenas de municipios
selectos que tienen altos niveles de pobreza.
Los servicios programticos se prestan directamente a las madres e indirectamente a los nios y
nias. As, es un programa orientado hacia padrespadres, pero est adoptando cada vez ms
una estrategia padres-hijos combinada. Madres lder guan asambleas de madres participantes
en talleres que tratan temas de salud, nutricin, higiene, medios anti-conceptivos, desarrollo
infantil y juego, y alfabetizacin. Materiales educativos, juguetes didcticos y otros elementos
han sido incluidos en el programa.
Las transferencias de dinero y los suplementos nutricionales estn condicionados al uso por parte
de los nios y nias a los servicios de salud tales como vacunaciones y controles de crecimiento
y desarrollo; y los nios y nias mayores deben estar matriculados en la escuela. Con base en
la observacin de las necesidades infantiles y familiares predominantes, el programa inform
que estaba previendo agregar un componente programtico nuevo para mejorar el desarrollo
cognitivo de los nios y nias. Esto representa un cambio del programa usual de transferencias
condicionadas.
HONDURAS
Al igual que otras naciones centroamericanas, Honduras se ha enfocado en intervenciones
nutricionales debido a investigacin regional inicial de este tema en los aos setenta y la necesidad
predominante de combatir la desnutricin en la regin. Este enfoquesectorial en la nutricin se
refleja en el programa nacional descrito a continuacin. Por otro lado, el programa piloto Madres
Guas es un ejemplo de un abordaje diferente de desarrollo de la primera infancia basado en la
comunidad, integral y exitoso, que incluye adems de educacin nutricional servicios holsticos
que las comunidades rurales requieren.Atencin Integral a la Niez en la Comunidad (AIN-C) fue
iniciado por la Secretara de Salud en 1991 para tratar la desnutricin en nios y nias menores
de cinco aos. Sus servicios basados en voluntarios fueron ampliados para llegar a cobertura
casi nacional; ahora incluyen servicios de salud y nutricin para mejorar el crecimiento infantil
y prevenir la morbilidad y desnutricin. El director del programa AIN-C es responsable de la
implementacin y los resultados del programa ante el Departamento de Atencin Integral a la
Familia de la Direccin General de Promocin de la Salud dentro de la Secretara de Salud. La
Secretara de Salud maneja el programa AIN-C y recibe fondos gubernamentales para los salarios
de los empleados, costos recurrentes bsicos y viajes.
Financiacin adicional es suministrada por USAID, el Banco Mundial, UNICEF y, en algunas regiones,
el BID para seguir estrategias que son manejadas a nivel regional. La Secretara de Hacienda
maneja las finanzas del programa. El programa se relaciona con polticas de salud nacionales,
tales como la Poltica Nacional de Salud Materno Infantil de 2002. Sin embargo, Honduras no ha
formulado an una poltica integral de desarrollo de la primera infancia. El Proyecto de Nutricin
y Proteccin Social de AIN-C fue creado en 2006 por la Secretara de Salud y el Programa de
Asignacin Familiar (PRAF). El Departamento de Atencin Integral a la Familia coordina el proyecto
dentro de la Secretara de Salud, y la Secretara brinda orientacin normativa para el programa.
Una red de solidaridad para la reduccin de la pobreza en Honduras, liderada por la Primera
Dama, tambin influye en la implementacin del programa.
El proyecto va dirigido a nios y nias desde el perodo prenatal hasta los dos aos de edad
pertenecientes a familias que viven por debajo de la lnea de la pobreza o en pobreza severa en
reas rurales donde existen altas tasas de desnutricin y mortalidad infantil. El proyecto incluye
una estrategia combinada de padreseducacin para padres y servicios infantiles que se basan
en, y complementan el programa AIN-C. Los servicios incluyen educacin prenatal, apoyo para
el recin nacido, tamizaje de recin nacidos, servicios de nutricin, educacin en salud y servicios
de salud preventivos, educacin y grupos de apoyo para padres, y participacin comunitaria. El
programa, an no ha definido estndares.
El Christian Childrens Fund de Honduras (CCF-H hoy en da Child Fund) fund Madres Guas en
1992. Presta servicios continuos para mujeres embarazadas y nios y nias desde el nacimiento
hasta los cuatro o seis aos de edad. El programa se basa en un enfoque altamente participativo
que construye sobre las culturas y patrones de crianza locales. Por ejemplo, CCF-H ha preparado
un libro acerca de la estimulacin de lactantes acorde as patrones culturales de crianza locales.
Personal local capacita a madres guas, y los materiales de capacitacin son adaptados a la
lengua y las condiciones socioculturales de las comunidades. Materiales de estimulacin temprana
se fabrican con objetos que cada comunidad consigue, y las actividades de estimulacin tienen
lugar en el hogar usando elementos comunes en el hogar.
El programa se basa en la Observacin General No. 7 de la Convencin sobre los Derechos del
Nio de la ONU que garantiza el acceso a servicios integrales para los nios y nias pequeos.
El Cdigo de la Niez y la Adolescencia de Honduras brinda la base jurdica del programa
y justifica su enfoque integral.
El programa atiende a familias rurales, urbanas y periurbanas que viven debajo de la lnea
de la pobreza en los departamentos y municipios que tienen las mayores tasas de mortalidad
infantil, de desnutricin y de nios y nias en riesgo, crnicamente enfermos y con rezagos en el
l desarrollo. Emplea una estrategia combinada de padreseducacin para padres y desarrollo
infantil. Los servicios incluyen educacin prenatal, tamizaje de recin nacidos, evaluaciones del
desarrollo infantil, planes de desarrollo infantil y familiar individualizados, estimulacin temprana,
educacin y apoyo a padres, servicios de nutricin y alimentacin escolar, servicios de salud
primarios, servicios de saneamiento comunitarios, servicios de proteccin social, guarderas
infantiles, cuidado del nio y educacin preescolar, transicin a la escuela primaria, participacin
comunitaria y educacin bsica. Madres Guas es el ms comprehensivo de los programas
elegidos para este estudio. Estndares programticos han sido definidos para las visitas en casa y
el programa evala el desarrollo del nio.
MXICO
Mxico ha seguido un abordaje mltiple del desarrollo de la primera infancia, incluyendo tanto
transferencias condicionadas como servicios programticos sectoriales semi-integrales. Se hall
que varios servicios tradicionales del sector de nutricin y salud en Mxico tenan valor limitado, y
algunos de sus recursos fueron desviados para apoyar al programa de transferencias condicionadas
descrito a continuacin. El sector educativo sigue buscando atender a comunidades rurales
y empobrecidas a travs de la educacin de padres y servicios de desarrollo infantil de base
comunitaria.
Educacin Inicial fue fundado en 1993 y est ubicado dentro del Consejo Nacional de Fomento
Educativo (CONAFE). En 1994, CONAFE asumi el manejo de programas de compensacin que
estaban basados en experiencias en educacin comunitaria, especficamente para ampliar
la educacin preescolar y primaria en comunidades empobrecidas de Mxico. La Unidad de
Programas Compensatorios de CONAFE maneja este programa y lo canaliza a comunidades en
31 estados mexicanos a travs de las Unidades Coordinadoras Estatales de Educacin Inicial. La
Constitucin Nacional y una serie de planes, leyes, decretos y reglamentos dan una base jurdica
fuerte al programa.
El programa Educacin Inicial se dirige a mujeres embarazadas y a padres de nios y nias desde el
nacimiento hasta los cuatro aos de edad que viven en reas rurales, periurbanas y urbanas con altos
niveles de marginacin y poblaciones indgenas. El programa emplea una estrategia combinada de
educacin de padres y servicios infantiles. Sus servicios incluyen la educacin prenatal, preparacin
para ser padres y madres, evaluaciones del nio, estimulacin temprana, educacin y apoyo a
padres, y participacin comunitaria. El programa ofrece visitas al hogar, consultas individuales
y reuniones de padres.
Oportunidades est dirigido a mujeres embarazadas y lactantes y a sus hijos e hijas desde el
nacimiento hasta su entrada en la escuela y ms all, con un nfasis importante en los nios
y nias desde el nacimiento hasta los dos aos de edad. Las poblaciones objetivo son familias
urbanas, periurbanas y rurales que estn marginadas y que viven en condiciones de pobreza
severa. El programa est adoptando cada vez ms una estrategia combinada padres-hijos/as a
travs de acuerdos cooperativos con servicios de salud, nutricin y educacin.
Los servicios incluyen educacin y atencin en salud prenatal, apoyo durante el parto, servicios
para recin nacidos, suplementos nutricionales para mujeres embarazadas y para nios y nias
desde el nacimiento hasta los dos aos de edad, tamizaje y evaluacin del nio, educacin y
apoyo a padres, servicios de atencin primaria en salud y servicios de proteccin. Las transferencias
condicionadas estn sujetas al uso de los servicios de salud y nutricin por parte de las familias y
a la asistencia escolar primaria y secundaria de los nios y nias mayoresTambin se promueve
la participacin comunitaria. Se depositan los fondos en las cuentas bancarias de las familias,
vinculando as familias muy pobres con instituciones bancarias y de crdito por primera vez. Como
resultado de ello, muchas familias estn comenzando a acumular ahorros y hacer inversiones
pequeas en negocios y otros instrumentos, fomentando as la movilidad socioeconmica
ascendente (Szkely 2007).
PER
Per ha enfrentado dificultades significativas en llegar a los nios pequeos vulnerables.
Desafortunadamente, debido a un fuerte terremoto en el 2007 sus programas comunitarios
grandes de desarrollo de la primera infancia no pudieron participar en este estudio. El programa
piloto descrito a continuacin refleja muchas de las dificultades y el potencial que existen al
tratar las necesidades de aprendizaje temprano de nios y nias procedentes de comunidades
indgenas rurales marginadas.
Ubicado profundamente dentro del Ministerio de Educacin del Per, el Proyecto de Atencin
Integral a Nios y Nias Menores de Seis Aos de la Sierra Rural (PAIN) busc crear una educacin
preescolar culturalmente competente de alta calidad para familias y nios indgenas de la
tierra alta rural que vivan en extrema pobreza. El programa capacit a maestros y maestras de
educacin inicial y madres lderes comunitarias llamadas animadoras que tenan educacin
secundaria. Les dieron capacitacin adicional y les pagaron pequeos estipendios para trabajar
directamente con los padres y madres y nios y nias en maneras culturalmente apropiadas.
El programa se diriga a nios y nias de tres a seis aos de edad. Las animadoras atendan a
PAIN fue objeto de una evaluacin externa detallada que la encontr exitosa en cumplir varios
de sus objetivos principales; sin embargo, perdi su apoyo financiero y termin en 2004.
ANLISIS COMPARATIVO
DE LOS PROGRAMAS
DE DESARROLLO DE LA
PRIMERA INFANCIA
P
ara brindar orientacin inicial para los planificadores de polticas, el Captulo 3 ofrece
ejemplos tomados de los diez programas estudiados con respecto a marcos organizativos,
procesos, sistemas de coordinacin, disposiciones de financiacin, contextos externos y
relaciones.
Contextos externos
Tipos de programa
Programas piloto
Literalmente miles de programas piloto de desarrollo de la primera infancia han sido ejecutados
en Amrica Latina en el transcurso de los ltimos 35 aos. Algunos han desaparecido; en muchos
casos se perdi informacin y/o experiencia valiosa. Los tres programas piloto incluidos en este
estudio reflejan algunas de las circunstancias desafiantes de los programas piloto.
PAIN (Per) no pudo mantener su apoyo financiero. Luego de cuatro aos de servicios
exitosos termin en 2004.
Conozca a Su Hijo (CASH; Chile). Para sobrevivir y maximizar los recursos programticos,
este programa piloto exitoso fue consolidado en un programa nacional (JUNJI). Esta
medida permiti a CASH minimizar los costos administrativos y maximizar el uso de fondos
para servicios directos, pero el programa perdi su autonoma.
Varios programas piloto en la regin que fueron evaluados y concluy que eran de alta calidad
han desaparecido en aos recientes. Por ejemplo, el programa PROMESA de CINDE termin luego
de muchos aos de actividades de desarrollo de la primera infancia innovadoras en la regin del
Choc de Colombia. Las muchas lecciones aprendidas de PROMESA siguen influyendo en las
actividades de desarrollo de la primera infancia, no slo en el Choc sino tambin en muchas
otras comunidades colombianas (Arango 2004).
20 Implementacin a Gran escala
Captulo 3: Anlisis comparativo de los programas de desarrollo de la primera infancia
Excepciones a esta regla son grupos internacionales y fundaciones operativas que estn
comprometidos con la financiacin programtica a largo plazo en comunidades de bajo ingreso,
tales como el Child Fund, Save the Children, Plan International, World Vision y otros. Estas ONGs
internacionales normalmente dependen de donantes y benefactores privados quienes estn
dispuestos a suministrar financiacin sostenible a largo plazo para nios o comunidades selectos.
Sin embargo, el nivel de este apoyo rara vez es lo suficientemente grande para permitir a los
programas de DPI llegar a gran escala sin financiacin adicional significativa de los gobiernos
nacionales u otros donantes. Cada vez ms, estas organizaciones estn buscando maneras
de involucrarse en los procesos nacionales de planificacin de polticas, y estn ofreciendo sus
programas como modelos para implementacin nacional. Madres Guas es un buen ejemplo
de este enfoque. Este programa de transferencias condicionadas est afectando de manera
positiva a la poltica nacional y a programas especficos de educacin y salud del sector pblico.
Escala nacional
Los programas que se han llevado a escala nacional incluyen JUNJI e INTEGRA (Chile), Hogares
Comunitarios y Familias en Accin (Colombia), el programa AIN-C y su Proyecto de Nutricin
y Proteccin Social (Honduras), y Educacin Inicial y Oportunidades (Mxico). Todos estos
programas fueron creados por el sector pblico o, como INTEGRA y Hogares Comunitarios, estn
fuertemente vinculados con el sector pblico. Cada uno de estos programas ha evolucionado
significativamente a travs de los aos, y todos ellos han tenido xito en obtener apoyo
gubernamental a largo plazo para sus servicios.
El apoyo sectorial
Los programas de desarrollo de la primera infancia pueden ser sectoriales, multisectoriales o
integrales a travs de sectores.
Una amplia variedad de apoyo sectorial ha sido provisto para los diez programas incluidos en el
presente estudio. Varios de los programas son apoyados y financiados a travs de los ministerios
de salud o educacin; otros, como se anot anteriormente, tienen apoyo multisectorial.
Luego de muchos roces entre los ministerios tcnicos de salud, educacin o proteccin social
y, en el caso de algunos pases, ministerios ms dbiles tales como los de solidaridad social, gnero,
y desarrollo urbano o rural, los pases de Amrica Latina y otras reas del mundo estn comenzando
a colocar el papel coordinador central de importantes programas nacionales de desarrollo de
la primera infancia en los ministerios de planificacin, hacienda, proteccin social o desarrollo social.
Estos ministerios fuertes tienden a tener mejores planificadores con mayores niveles de capacitacin
y experticia. Estn acostumbrados a emplear contratistas para realizar evaluaciones de alta calidad.
Cada vez ms, los lderes de estos ministerios entienden la importancia de invertir en los nios y
nias para lograr los Objetivos de Desarrollo del Mileno (ODM), reducir la pobreza y lograr metas de
Educacin para Todos (EPT).
Adicionalmente, estos ministerios tienen el poder de convocatoria para traer personas de todos
los sectores a la mesa, crear consejos nacionales de desarrollo de la primera infancia y forjar un
consenso nacional alrededor de temas crticos tales como:
Cmo puede el gobierno maximizar los recursos para lograr metas nacionales de
desarrollo infantil y familiar?
El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) semiautnomo que maneja Hogares Comunitarios
tiene una larga historia de desarrollo. Fue creado por un decreto del Presidente Carlos Lleras Restrepo
y fue delegado a la Oficina de la Primera Dama y posteriormente al Ministerio de Salud. Recientemente,
el ICBF y el Ministerio de Salud fueron transferidos al Ministerio de Proteccin Social. El ICBF es un caso
inusual debido a su impuesto separado no fungible sobre el pago de nmina que provee un alto nivel
de financiacin relativamente estable a largo plazo o por lo menos mientras el ICBF pueda resistirse
a las incursiones de otras agencias gubernamentales en su base jurdica y financiera.
Edades objetivo
Los grupos de edad objetivo para servicios de, o a travs de, los diez programas de desarrollo de
la primera infancia son:
Prenatal a cuatro o seis aos de edad (Madres Guas, Hogares Comunitarios, Familias en
Accin, Educacin Inicial)
Poblaciones objetivo
la mayora de los programas preescolares pblicos en Amrica Latina no son dirigidos sino son
universales en su enfoque. Sin embargo, en efecto muchos de ellos atienden primariamente a los
pobres porque las familias de ingreso medio y alto tienden a utilizar centros preescolares privados
que consideran de mayor calidad. Los programas de salud y nutricin para lactantes y nios que
comienzan a caminar del sector pblico en Amrica Latina tienden a estar dirigidos a familias
que viven en la pobreza, al igual que muchos programas patrocinados por ONGs y OSCs para
la educacin en cmo ser padres a travs de visitas al hogar o de servicios basados en centros.
Sin embargo, no existe ningn estudio general del desarrollo de la primera infancia en Amrica
Latina, y es difcil tener la seguridad de que ste sea el caso.
Varios de los programas estudiados informan que enfrentan retos significativos para atender
a familias aisladas, marginadas y dispersas. Cinco de los programas se dirigen intencionalmente
a familias indgenas, y esto puede sealar una tendencia positiva hacia mayor apertura a atender
estas comunidades anteriormente marginadas. Estos programas parecen representar un cambio
de actitud en pases como Chile, Colombia, Mxico y Per. Sin embargo, hay que anotar que
Per quit la financiacin de PAIN, que se diriga a familias indgenas, porque el programa careca
de apoyo poltico.
En general, todos los programas han hecho un esfuerzo sincero de dirigirse a las familias ms vulnerables
y necesitadas en sus pases. En algunos pases, los sistemas estadsticos y de mapeo para dirigirse
a los muy pobres estn muy desarrollados. Sin embargo, en muchos pases latinoamericanos
el nfasis continua centrado en ampliar la inversin para programas de educacin preescolar costosos
que estn ubicados principalmente en reas urbanas y atienden a poblaciones de ingreso medio
y otras poblaciones menos vulnerables.
orientados al nio
orientados a padres
Uno de los programas, Familias en Accin, est orientado a padres pero pronto cambiar a un
enfoque combinado por medio de la inclusin de contenido sobre el desarrollo cognitivo de los
nios y nias. PAIN estuvo principalmente orientado a los nios ya que se enfocaba en atender
a nios y nias de edad preescolar y slo prestaba una cantidad pequea de padreseducacin
para padres.
Los otros ocho programas emplean una estrategia de combinar la educacin y apoyo a padres
con servicios orientados al nio. Este hallazgo demuestra que servicios combinados orientados a
los nios y padres predominan en esta muestra y que los enfoques comprehensivos pueden lograr
cobertura nacional.
Foto: UNICEF
Educacin y apoyo a padres La padreseducacin para padres se presta en todos los diez programas;
algunos ofrecen servicios ms comprehensivos en trminos de reas de
contenido e intensidad.
Slo tres de los programas --- Madres Guas, Educacin Inicial e
Programas de visitas al hogar INTEGRA --- han creado programas completos de visitas al hogar, y el
ltimo sigue trabajando en su capacidad de visitar hogares, al igual
que JUNJI. En aos recientes, muchos especialistas en el desarrollo de
la primera infancia han recomendado que los programas realicen
visitas al hogar y sesiones de grupo.
Medicin del crecimiento Aunque cuatro programas (Hogares Comunitarios, AIN- C, Madres
Guas y Oportunidades) miden el crecimiento del nio como una
evaluacin nutricional, slo uno de ellos (Madres Guas) realiza
tambin evaluaciones del desarrollo infantil.
Evaluaciones de desarrollo infantil Slo cuatro programas realizan evaluaciones del desarrollo infantil
(JUNJI, INTEGRA, Madres Guas y Educacin Inicial). Esta rea
requiere trabajo considerable para mejorar el tamizaje nutricional, de
la salud y del desarrollo, las evaluaciones y los sistemas de
seguimiento.
Los dos programas de transferencias condicionadas estn agregando servicios nuevos para
satisfacer necesidades cambiantes que han sido identificadas a travs de sus procesos de
monitoreo y evaluacin.
transferencias condicionales de dinero. Este programa parece estar cada vez ms consciente de
la necesidad de ampliar su trabajo para lograr un desarrollo infantil holstico.
Participacin comunitaria Todos los diez programas incluyen alguna forma de actividad de
participacin comunitaria. Los directores y representantes de los
programas hicieron nfasis en la importancia de involucramiento,
participacin y habilitacin de la comunidad. Tcnicas particip ativas
y basadas en la comunidad que en el pasado slo se encontraban en
programas piloto ahora se estn empleando en estos programas a
mayor escala.
Varios programas realizan ejercicios nacionales de estadstica y mapeo para planificar y lograr
las metas de cobertura programtico. La mayora de los programas de desarrollo de la primera
infancia a gran escala reseados en este estudio han logrado un cobertura programtico
significativo, pero la mayora de ellos necesitan crecer ms para llegar a todos los nios y nias
vulnerables de sus pases. Est claro que los programas estn luchando por maximizar el cobertura
programtico mientras tambin intentan mejorar la calidad.
JUNJI (que ahora incluye a CASH), INTEGRA, Hogares Comunitarios y Educacin Inicial tienen
sistemas de personal grandes y muy articulados. Para su tamao, Madres Guas tambin tiene
un cuerpo de voluntarios comunitarios asombrosamente grande y experimentado que cumple
muchos papeles programticos. El uso de capacitadores de capacitadores por CCF-H es notable,
y su sistema de capacitacin permanente ayuda a satisfacer sus necesidades de apoyo. El
proyecto AINC, Familias en Accin y CASH (dentro de JUNJI) siguen desarrollando sus estructuras
y sistemas de personal.
Al ser preguntados qu cargos eran los ms cruciales para llevar a escala plena, los programas
mencionaron ya fuera los proveedores de servicios directos o los especialistas que les brindan
capacitacin y apoyo, como sigue:
La pertinencia cultural
abundante experiencia en el terreno en muchas regiones del mundo ha mostrado que los
programas de desarrollo de la primera infancia y educacin para padres fracasarn si no son
culturalmente relevantes y no se ajustan a los patrones locales de crianza y cuidado de nios. Los
participantes perciben rpidamente que el contenido programtico no cumple sus expectativas
culturales y no se ajusta a sus valores culturales y dominios cognitivos. Votan con sus pies y
rpidamente abandonan tales programas.
Todos los programas de desarrollo de la primera infancia elegidos para el presente estudio han
sido excepcionalmente exitosos en hacer que sus programas sean lo suficientemente apropiados
culturalmente para ganar el apoyo de sus participantes. Su experiencia brinda una ventana
hacia algunos de los enfoques que utilizan para asegurar que sus programas sean culturalmente
pertinentes.
JUNJI cre un marco de plan de estudio que gua las actividades educativas en cada
centro preescolar en lnea con la cultura local. Especialistas programticos crearon un
criterio de idoneidad cultural de programas de calidad para comunidades indgenas y
prepararon materiales educativos culturalmente apropiados para estos programas.
CASH pide a las madres compartir su conocimiento cultural relativo a temas clave. Han
creado materiales educativos en la lengua mapudungun de las familias mapuche de
Chile Central.
Familias en Accin ha hecho esfuerzos importantes por incluir elementos rituales de cada
cultura local en las actividades programticas. Promueve el juego y, como parte de l, el
folclor local. Al personal del programa se le ensea a valorar preguntas y conversaciones
acerca de la cultura. Por ejemplo, hacen nfasis en el papel simblico de los alimentos
como regalo. Los directores de programa requieren a los profesionales realizar talleres de
una manera que abra un dilogo con los participantes en vez de darles rdenes.
El proyecto AIN-C est creando un mdulo relativo a la salud intercultural para el personal
de salud y las ONGs proveedores de servicios que implementarn los servicios del proyecto.
Madres Guas ha preparado un libro acerca de la estimulacin de lactantes acorde con los
patrones culturales de crianza locales. Ofrece programas de capacitacin para madres
guas que son liderados por personal local y especialistas. Ha adaptado varios materiales
de capacitacin a la lengua y el entorno sociocultural de la comunidad. Visitadores de
hogares ensean a las madres cmo usar objetos del hogar para realizar actividades de
estimulacin.
Sin embargo, se conoce relativamente poco acerca del estado del arte de la creacin de planes
de estudio, materiales, mtodos, medios y manuales de capacitacin para el desarrollo de la primera
infancia en la regin de Amrica Latina. Esto podra ser un rea para futura investigacin profunda
en el terreno.
Los sistemas de capacitacin son esenciales. Todos los diez programas incluyen tanto capacitacin
previo al servicio como capacitacin permanente en el servicio. De las dos modalidades, la ms
importante para los programas de desarrollo de la primera infancia es la capacitacin en servicio
permanente y frecuente combinada, segn sea posible, con la supervisin, el monitoreo y la
evaluacin. La capacitacin en el servicio normalmente abarca no solamente reas de contenido
tcnico relativas a estimulacin temprana, educacin de padres, salud, nutricin, seguridad,
saneamiento y proteccin social, sino tambin gestin de programa, coordinacin, gestin
financiera y una multitud de polticas administrativas. La capacitacin en el servicio permanente
puede ser el garante ms importante de la calidad en los programas de desarrollo de la primera
infancia, pero esta hiptesis an ha de ser probada.
Sistemas de contabilidad
Un sistema contable responsable que est vinculado con otros sistemas colaboradores es esencial
para la buena gestin de programa, la sostenibilidad y la ampliacin a gran escala. Todos los
diez programas, crearon o utilizaron sistemas contables efectivos. Sin embargo, podan surgir,
y efectivamente surgieron, problemas en algunos programas debido a problemas de sistemas,
desafos de licitacin y compras, problemas de compatibilidad interinstitucional, rotacin de
personal o la falta de recursos humanos adecuadamente entrenados.
Familias en Accin utiliza el Sistema Integral de Informacin Financiera (SIIF) del Ministerio
de Hacienda y Crdito Pblico. Accin Social de la Presidencia tiene un Departamento de
Contabilidad que maneja todas las transacciones del programa. No informa ningn problema.
El proyecto AIN-C usa un sistema para agencias cooperantes externas y el sistema contable
nacional que es manejado por la Unidad de Ampliacin del Cobertura y Financiacin del
Ministerio de Salud. Actualmente esta Unidad se est consolidando, y enfrenta algunos problemas
de tipo organizativo y de recursos humanos. Actualmente hay algunos problemas con este sistema
contable relacionados con el proceso de obtener informacin.
Como ONG internacional, Madres Guas de CCF-H usa un sistema de contabilidad de fondos.
Cada proyecto es un centro de costo aparte, y se realizan auditoras externas anuales. El director
informa que no han encontrado problemas en este sistema contable.
PAIN us el sistema contable del Ministerio de Educacin que era manejado por la unidad
responsable de fondos del BID. Se inform que con respecto a los procesos contables los informes
financieros requeran ciertos procedimientos que no se podan realizar en reas rurales. Se cre un
sistema para obtener declaraciones juramentadas de gastos, pero se encontr que el sistema era
burocrtico y restrictivo para ser usado en zonas rurales. Los procesos para comprar materiales en
reas rurales eran complejos y en buena medida disfuncionales. Cuando las compras superaban
cierto nivel se requera un proceso de licitacin pblica, haciendo imposible comprar ciertos
materiales de manera oportuna. Algunos materiales no se podan comprar porque las empresas
no podan responder a los requisitos formales para presentar una oferta, llevando a la prdida de
presupuesto programtico y la falta de materiales clave.
JUNJI tiene financiacin estable bajo la ley nacional de presupuesto, y el programa presenta
sus solicitudes anuales de presupuesto al gobierno. El Ministerio de Educacin y el Ministerio de
Planificacin proveen financiacin relativamente estable para CASH, y cada municipio atendido
por el programa dona un profesional al programa. INTEGRA tambin recibe financiacin pblica
estable del Ministerio de Educacin.
El proyecto AIN-C pide prstamos de aliados internacionales, y tambin recibe lo que parecen
ser fondos nacionales estables. Madres Guas tiene financiacin bsica estable de Child Fund
International (CF-I), y tambin presenta propuestas para proyectos y donaciones de organizaciones
nacionales e internacionales. Educacin Inicial tiene financiacin tambin relativamente estable
de la Secretara de Educacin Pblica y los estados mexicanos. Oportunidades actualmente tiene
financiacin estable de una variedad de secretaras y del BID. Familias en Accin informa que sus
fondos de la Presidencia y el tesoro nacional son fungibles e inestables.
En la mayora de los diez programas no se informaron los costos locales, el personal ministerial
existente y el apoyo en especie. La nica manera de obtener informacin confiable acerca de
los presupuestos y gastos completos de los programas sera realizar estudios detallados de costos
de gastos en especie por medio de visitas al terreno.
Transferencias y descentralizacin
Las disposiciones para las transferencias de fondos variaban entre los programas. Ninguno de los
programas inform problemas con las transferencias.
JUNJI crea acuerdos con municipios y ONGs en relacin a gastos de capital y gastos
operativos. Las transferencias se realizan segn los presupuestos regionales, y se informa
que son predecibles en cuanto a programacin en el tiempo y monto.
CASH enva fondos a las regiones que atiende segn un acuerdo anual. Los fondos para
gastos operativos se dan como subvencin, y las monitoras se pagan mensualmente. Se
informa que las transferencias se hacen oportunamente y por los montos esperados.
AIN-C inform que la Secretara de Salud maneja todos los fondos, y no se hacen
transferencias por fuera del sistema de salud.
Madres Guas de CCF provee fondos a los sitios del programa segn planes operativos
acordados mutuamente, y se informa que todos los pagos se hacen oportunamente y
por el monto correcto.
Educacin Inicial forja acuerdos con su cadena operativa para pagar los salarios
mensuales y eventos de capacitacin. Se hacen transferencias bancarias electrnicas
con base en el presupuesto del programa, y se informa que son oportunas y correctas.
PAIN no transfiri fondos a sus sitios en el terreno ya que todos los fondos de proyecto
fueron manejados de manera central en el Ministerio de Educacin.
Chile, Per, Colombia y otros pases en Amrica Latina estn descentralizando muchos de sus
servicios gubernamentales y enviando grandes porciones de los presupuestos ministeriales
a unidades regionales y locales para su manejo. Los ministerios estn luchando por encontrar
maneras de ayudar a los grupos municipales a planificar e implementar programas de desarrollo
de la primera infancia comprehensivos e integrales de calidad aceptable.
Como resultado de ello, la gente comenz a percibir el papel del Ministerio de Educacin
como solamente normativo. Ya no se poda confiar en fondos de contraparte de los ministerios
nacionales para prstamos o subvenciones internacionales debido a que esos fondos se estaban
enviando directamente a los gobiernos regionales o municipales para distribucin, con o sin
orientacin clara.
En contraste con los directores del sector pblico, los directores de ONGs, OSCs y programas
presidenciales han permanecido el mayor tiempo en sus cargos: un promedio de doce aos.
Muchos de los directores de agencias pblicas han sido designados polticos, y han durado un
promedio de solamente 2,4 aos. En ciertos respectos, dada la alta tasa de rotacin en la cima,
sorprende que estos programas del sector pblico hayan sobrevivido. Esto puede ser un testimonio
de los esfuerzos hechos por consolidar los programas, adems de las habilidades tcnicas y de
liderazgo de los coordinadores y delegados de carrera de los programas.
El xito potencial de los programa se puede predecir evaluando qu tan completos son sus
procesos de desarrollo programtico. El cuestionario principal para los directores de programas
de desarrollo de la primera infancia fue diseado para recoger informacin relativa a elementos
clave de un proceso de desarrollo programtico completo para un programa de desarrollo de la
primera infancia que tiene ambicin de ampliarse a gran escala y volverse sostenible. La lista que
aparece a continuacin incluye varios de estos elementos y luego anota el nmero de programas
que los tenan.
Un estudio de lnea base / anlisis de situacin se realiza para asegurar que el programa
satisfaga las demandas y necesidades de los nios y familias y que est dirigida a las
personas correctas. (5)
El sistema de entrega del programa est bien estructurado y es efectivo a todos los niveles.
(9)
El cuadro de lderes del programa est claramente definido y est bien vinculado con
otras entidades. (9)
El proceso para elegir las familias/nios est bien desarrollado y es funcional. (10)
Se han hecho esfuerzos por asegurar que el programa sea culturalmente pertinente, que
se ajuste a la cultura local de manera flexible y que satisfaga las necesidades locales. (10)
El contenido, los materiales, los mtodos y los medios educativos son elegidos o diseados
y ensayados en el terreno, y pueden ser producidos y distribuidos a gran escala. (9)
La mayora de si no todos estos elementos deben existir para que un programa de desarrollo
de la primera infancia logre escala plena y sostenibilidad. Puntos adicionales acerca de algunos
de estos elementos sern tratados en las secciones a continuacin.
PAIN, el programa que no sobrevivi, tuvo objetivos eminentemente loables, pero tambin tuvo
algunos vacos graves en su proceso de diseo. Le faltaba un sistema plenamente articulado para
la entrega del programa, un lder designado, vnculos con lderes nacionales y sectoriales clave,
un sistema de coordinacin intersectorial, un sistema de capacitacin en el servicio adecuado
y un sistema de supervisin en todos los niveles. Por el lado positivo, aunque PAIN no prepar
estndares programticos, cre un sistema de comunicacin, servicios culturalmente apropiados
y fuerte apoyo comunitario.
Otro programa tambin es instructivo a este respecto. CASH cre inicialmente su propia
estructura organizativa, sistema de entrega, estructura de personal, sistema de capacitacin y
sistema de retroalimentacin, pero an estaba en proceso de desarrollo programtico cuando
se consolid con el programa JUNJI. Como consecuencia de este cambio, la administracin ms
fuerte y ms experimentada de JUNJI ha suplementado o reemplazado parte de los sistemas
de CASH, incluyendo su estructura organizativa a nivel nacional y regional y sus sistemas de
personal, financiero y contable. La consolidacin de programas bien estructurada puede ayudar
a programas dbiles a fortalecer sus elementos centrales y lograr tamao, eficiencia y mayor
efectividad. La consolidacin tambin puede ayudar a evitar la duplicacin innecesaria y
maximizar el uso de recursos administrativos, financieros y humanos.
Los ms dbiles de los elementos programticos enumerados anteriormente son los estudios de
lnea base, los sistemas de supervisin, los sistemas de capacitacin de personal, los estndares
programticos y los sistemas de comunicacin. Lo ltimo es especialmente un rea para
crecimiento en la regin. Para crear fuerte apoyo pblico y reforzar mensajes programticos
clave ser necesario enfocarse ms en esta dimensin en aos futuros, especialmente para crear
apoyo pblico para polticas de desarrollo de la primera infancia en el hemisferio.
Se inform que el diagnstico participativo fue fundamental en ese proceso, porque por un lado
permiti que el equipo local hiciera una mejor identificacin del complejo contexto social en el
que venan trabajando, lo cual contribuy a cambiar la mirada estereotipada de las familias y los
nios y nias rurales que tenan. Y por otro lado, abri canales de encuentro y comunicacin con
las familias y comunidades. Como se anot anteriormente, varios de los programas no realizaron
estudios de lnea base antes de comenzar el proceso de diseo de programa.
Los planificadores que aspiran a llevar sus programas a gran escala normalmente realizan estudios
de lnea base para conocer la situacin socioeconmica de los nios y nias, las familias y las
comunidades y construir una base de datos de variables clave para realizar evaluaciones de
programa. Los programas de desarrollo de la primera infancia ms nuevos (por ejemplo, el
proyecto AIN-C, Familias en Accin, PAIN y Oportunidades) los estn instituyendo, frecuentemente
con orientacin y financiacin de parte de agencias internacionales. Cada vez ms, emplean
investigadores de universidades nacionales e institutos independientes, as como especialistas
internacionales, como evaluadores externos. Madres Guas realiz su estudio de lnea base para
ayudar a planificar y disear su programa, identificar las necesidades y problemas existentes de
los nios y nias y familias, comprender las necesidades percibidas de desarrollo infantil de las
comunidades y crear una base de datos para evaluar los productos y resultados programticos
a travs del tiempo. El estudio de lnea base ayud a lograr la sostenibilidad del programa y el
apoyo financiero a largo plazo de parte de CCF-I.
La definicin de objetivos
todos los diez programas formularon objetivos claros y comprehensivos que son apropiados para
los servicios que prestan. Es interesante que casi todos los programas incluyeron objetivos que
estaban centrados en el nio (9), enfocados en la familia (9), centrados en procesos programticos
(10) y enfocados en la coordinacin para lograr servicios integrales (8).
Los objetivos de programa normalmente cambian a travs del tiempo para permitir el crecimiento
y perfeccionamiento del programa. La capacidad de ajustar objetivos flexiblemente refleja la
capacidad del programa de aprender de la experiencia y satisfacer las necesidades en evolucin.
De los diez programas, tres no han cambiado sus objetivos iniciales; uno de los tres es nuevo y otro
ha concluido. Los siete programas restantes revisaron sus objetivos por las siguientes razones:
Siete agencias fijaron sus propios objetivos y tres comparten esta actividad con otras entidades.
La Unidad de Coordinacin Nacional de Familias en Accin del Programa de Accin Social de la
Presidencia trabaja con representantes del Banco Mundial. El Consejo Coordinador Nacional de
Oportunidades incluye una amplia gama de aliados que participan en la definicin de objetivos.
El Consejo Ejecutivo de INTEGRA trabaja con el Departamento de Planificacin del Ministerio de
Educacin para definir objetivos. Cuatro de las agencias han cambiado a travs de los aos el
grupo que define los objetivos, a veces reflejando cambios en la ubicacin de la agencia (por
ejemplo, CASH ahora est en JUNJI).
Todos los programas menos dos, informaron que haban logrado objetivos pasados y actuales.
PAIN y Hogares Comunitarios afirmaron que haban cumplido sus objetivos iniciales de manera
parcial. Como resultado de su evaluacin externa, Hogares Comunitarios haba revisado sus
objetivos. Cuando se pregunt a los programas cmo saban que estaban logrando sus objetivos,
informaron que usaron resultados de evaluacin (7), sistemas de supervisin y monitoreo (4), el
nivel de cobertura ampliado del programa (3) y evaluaciones generales que mostraron que
estaban cumpliendo su misin central (2).
El director de CASH ahora trabaja especialmente de cerca con JUNJI, con supervisin del
Ministerio de Planificacin.
El director del proyecto AIN-C trabaja con el programa AIN-C y el Grupo de Coordinacin
de Planificacin y Evaluacin de Proyectos del Ministerio de Salud as como con el
Viceministro de Redes de Servicio.
El director de Familias en Accin trabaja con la Agencia Presidencial para la Accin Social
y la Cooperacin Internacional y el Departamento Nacional de Planeacin de Colombia.
En contraste con los dems programas, PAIN careca de un director formal. En vez de ello, un
equipo de administracin tcnica fue creado con especialistas y consultores en educacin
inicial del Ministerio de Educacin. Careciendo de un director, a PAIN se le dificultaba establecer
relaciones institucionales y acuerdos de coordinacin intersectoriales o crear apoyo para el
programa. En esencia, el programa se perdi en la burocracia del Ministerio de Educacin.
Aunque evaluaciones mostraron que haba logrado buenos resultados y estaba atendiendo a
una poblacin prioritaria de familias indgenas que vivan en pobreza severa, el programa no fue
capaz de reunir el apoyo que requera para sobrevivir.
La oficina central de JUNJI presta apoyo financiero a trece direcciones regionales que
trabajan directamente con gobiernos municipales y centros de cuidado de nios y centros
preescolares sin nimo de lucro para prestar servicios. Centros para Padres son creados y
se les otorga carcter jurdico.
INTEGRA tiene oficinas centrales y regionales que administran sus guarderas infantiles y
centros preescolares. Adems del apoyo nacional, los municipios otorgan subvenciones
y crean Centros de Padres que obtienen carcter jurdico y que se espera participen
activamente en los centros preescolares.
El programa y proyecto AIN-C usan el sistema estructural del Ministerio de Salud, incluyendo
las Direcciones Regionales de Salud, redes intermunicipales y centros de salud locales a
nivel municipal y comunitario.
Madres Guas utiliza su propio sistema programtico de CCF-H con una oficina
descentralizada en la regin que atiende. Tambin coordina servicios con el Ministerio de
Salud para la atencin en salud, el Ministerio de Educacin para la educacin prebsica,
CONEANFO, las Direcciones Departamentales de Educacin, las redes regionales de
salud y las alcaldas a nivel local. Adicionalmente, Madres Guas ha creado comits de
padres y grupos comunitarios que manejan todos los servicios directos con las familias.
Educacin Inicial trabaja con Unidades Coordinadoras de Educacin Inicial en todos los
estados mexicanos, as como con las Secretaras de Educacin estatales que coordinan
con las autoridades municipales.
PAIN utiliz la red de Educacin Inicial del Ministerio de Educacin, incluyendo especialistas
de educacin inicial de las Direcciones Regionales de Educacin, quienes trabajaban
directamente con las Unidades de Gestin Educativa locales y los maestros y maestras de
educacin inicial.
Cuatro de los programas agregaron sus unidades organizativas a sistemas ministeriales y otros
sistemas programticos, mientras los otros seis programas crearon unidades descentralizadas
nuevas y separadas. Seis de los programas crearon acuerdos contractuales con unidades no
gubernamentales tales como ONGs (4), organizaciones de desarrollo comunitario (2) o cooperativas
(1) para prestar servicios. Estas colaboraciones brindan oportunidades para incorporar ONGs de
alto desempeo en los programas para ampliar y mejorar los servicios gubernamentales mediante
la prestacin de asistencia tcnica y de servicios directos.
Cinco de los programas informaron que haban creado centros de padres, grupos de padres
o asociaciones de padres que manejan actividades o prestan servicios directos. Se necesita
investigacin acerca de las estructuras lideradas por padres y madres para aprender ms acerca
de sus papeles, responsabilidades, actividades y resultados.
La participacin comunitaria
Los directores de programa enumeraron una variedad de reas para la participacin comunitaria:
Miembros de la comunidad son escogidos por la comunidad para ser entrenados como
madres educadoras, monitores, promotores o representantes comunitarios que prestan
servicios directos a los nios y nias y/o familias. (9)
Las comunidades donan sitios para servicios programticos y ayudan a mantenerlos. (7)
Es llamativo anotar el alto nivel de participacin comunitaria informado en los diez programas.
Sera importante, naturalmente, realizar investigacin de campo para evaluar la cantidad, el nivel
y el impacto de la participacin comunitaria.
La coordinacin de programa
esta seccin brinda una visin global de los sistemas de coordinacin verticales y horizontales.
Tambin se trata a continuacin algunos de los desafos de coordinacin tpicos encontrados
por los programas de desarrollo de la primera infancia y las soluciones que crearon para
enfrentarlos. Adicionalmente, se presentan los desafos actuales y las estrategias que se estn
empleando para manejarlos. Dada la cultura institucional de las burocracias latinoamericanas, la
coordinacin vertical de arriba hacia abajo predomina en la regin, dndose menos importancia
a la coordinacin de abajo hacia arriba.
Para mejorar la coordinacin entre los niveles federal y estatal en Mxico, Oportunidades cre
comits tcnicos a nivel estatal que pretenden garantizar la participacin y el apoyo financiero
de las Secretarias de Salud y de Educacin.
Para mantener los niveles de coordinacin previamente establecidos con programas de salud
y nutricin en las regiones y comunidades luego de que se hubiera cambiado personal en la
cadena operativa de otras agencias, PAIN busc sensibilizar el personal nuevo de las otras
agencias dedicando tiempo y trabajo especial a este fin; sin embargo, encontraron que este
enfoque consuma mucho tiempo y era inefectivo.
Para asegurar que los servicios regionales y municipales informaran y certificaran el uso de
servicios de parte de los participantes, Oportunidades cre un sistema de certificacin para
la corresponsabilidad de los proveedores de salud y educacin. Tambin realiz actividades
de capacitacin para sensibilizar otros sectores a la importancia de coordinar de cerca con
Oportunidades y certificar fielmente la participacin en el programa. Para mejorar la distribucin
de alimentos a los participantes del programa, Oportunidades utiliz el Comit Tcnico de la
Coordinacin Nacional para revisar las operaciones del programa y asegurar que el suministro de
alimentos tuviera lugar segn los acuerdos interagenciales previamente establecidos.
Coordinacin con los gobiernos municipales. La coordinacin con los gobiernos municipales
result desafiante para varios programas. El proyecto AIN-C busc involucrar a los gobiernos
municipales en la implementacin de programa desde el comienzo. Para mejorar la articulacin
del programa de desarrollo de la primera infancia en el ICBF y los municipios que atiende, Hogares
Comunitarios cre consejos de desarrollo para poltica social en la mayora de los municipios, con
comits para nios y familias.
Para mantener la participacin activa de los voluntarios del programa, Madres Guas prest
apoyo programtico permanente para los voluntarios, les brind capacitacin permanente, dio
reconocimiento especial a cada voluntario y busc respetar las culturas, los valores y los patrones
de crianza de cada comunidad.
Coordinacin con contratistas y ONGs. Para coordinar con agencias nacionales, regionales y
locales para asegurar su apoyo para el programa y la prestacin de servicios de calidad, Madres
Guas cre acuerdos cooperativos escritos con ONGs nacionales y otros contratistas para la
implementacin y el apoyo programtico.
Para superar los desafos de comunicacin en reas rurales, PAIN utiliz la radio comunitaria rural
y los conductores de bus como mensajeros. Enviaron coordinadores a trabajar con los maestros
y maestras; sin embargo, esto ltimo result difcil debido a las distancias y las muchas otras
responsabilidades de los coordinadores de nivel comunitario.
Coordinacin para la abogaca por los programas. Para crear conocimiento del programa a todo
nivel en el pas, Educacin Inicial planific e implement estrategias para promover la imagen y
el contenido del programa. Para aumentar el apoyo financiero para el programa, mejoraron su
capacidad de redaccin de propuestas, sus procesos programticos y la rendicin de cuentas
financiera y programtica.
Coordinacin para la ampliacin del programa. Para ampliar el cobertura de servicio rpidamente
y organizar la ubicacin de nuevos servicios programticos con otras agencias que ofrecen
servicios similares, JUNJI e INTEGRA estn celebrando reuniones de coordinacin a nivel nacional
y regional y estn realizando ejercicios de mapeo con otros programas para evitar la duplicacin
innecesaria. Educacin Inicial est coordinando con otras agencias para aumentar su cobertura de
familias que viven en reas urbanas con pobreza severa. Para coordinar actividades relacionadas
con polticas y programas nacionales emergentes para la ampliacin de programas, JUNJI est
celebrando reuniones de coordinacin interagenciales, enviando informacin programtica a
Chile Crece Contigo e incorporando nuevas polticas de desarrollo de la primera infancia en las
directrices programticas de JUNJI.
Para ampliar su programa, Madres Guas est estableciendo acuerdos de implementacin con
el Ministerio de Educacin, el Ministerio de Salud y otras ONGs, y est creando programas de
capacitacin para su personal tcnico y las comunidades. Est adaptando sus componentes
programticos centrales, incluida la estimulacin temprana, para uso en otras comunidades y
otros programas ministeriales, y est participando activamente en comits interministeriales para
la formulacin de nuevas polticas y programas de desarrollo de la primera infancia. Esto es un
modelo de cmo un programa piloto competente puede ayudar a mejorar y ampliar programas
pertenecientes al sector pblico y a otras ONGs.
CASH comenz en 1992 como un programa rural para comunidades rurales aisladas,
dispersas y empobrecidas que carecan de centros preescolares y otros servicios de
desarrollo de la primera infancia. Creci lentamente, pero desde su consolidacin con
JUNJI est creciendo ms rpidamente.
Familias en Accin fue iniciado en 1999. Para 2000, tena operaciones en el terreno en
algunas reas rurales; para 2005 se haba ampliado a reas urbanas. En 2005-2006, se
ampli para cubrir la mayora de los municipios de Colombia, y sigue aumentando su
cobertura poblacional en esos municipios. Para consolidar este crecimiento y asegurar
la prestacin de los servicios esperados, tiene que depender cada vez ms de vnculos y
grupos a nivel municipal.
Dentro del programa AIN-C comenzado en 1997, el proyecto AIN-C inici sus operaciones
en el terreno en 2006-2007, y prev ampliarse a gran escala empleando las redes de
servicios del Ministerio de Salud.
Madres Guas comenz en 1992 en reas rurales, periurbanas y urbanas de una provincia
de Honduras. Cuando CCF-H ampli sus servicios a otra provincia, el programa ampli
su infraestructura de servicios de apoyo tambin. No se ha ampliado ms debido a
limitaciones de financiacin, pero est formando una serie de alianzas estratgicas
con la Secretara de Salud y Secretara de Educacin que podran llevar a una rpida
adaptacin y expansin del programa.
Educacin Inicial (1993) fue diseado para ampliarse a gran escala inicialmente como un
programa rural y periurbano. El programa ampli sus servicios luego de un perodo piloto
de tres aos, y ahora atiende a reas urbanas tambin.
PAIN (2001) inici sus servicios en reas rurales y se ampli a otras reas rurales dos aos
despus. En 2004, PAIN perdi su apoyo financiero del Ministerio de Educacin y el
programa fue clausurado.
Foto: UNICEF
Ayudar a los supervisores a prestar al personal del programa asistencia tcnica enfocada
y permanente con respecto a la implementacin del programa.
JUNJI, INTEGRA, Hogares Comunitarios, Familias en Accin, el proyecto AIN-C, Madres Guas,
Educacin Inicial y Oportunidades han formulado estndares programticos. CASH no ha
formulado estndares an, pero prev hacerlo. PAIN no formul estndares antes de ser
clausurado, pero el gerente tcnico del programa declar que si el programa hubiera durado
ms, habran sido formulados.
realizar evaluaciones externas, especialmente con respecto a las madres y los profesionales
(CASH)
enfatizar el papel del programa en enfrentar problemas para disear acciones futuras
(Familias en Accin)
En general, los costos para guarderas y servicios preescolares basados en centros (JUNJI, INTEGRA
y Educacin Inicial) tienden a ser ms altos que los costos para visitas al hogar y sesiones acerca
de cmo ser padres/madres. Sin embargo, CASH, Hogares Comunitarios, Madres Guas y PAIN son
total o parcialmente basados en centros, pero lograron mantener sus costos ms bajos mediante
el uso de trabajadores comunitarios remunerados o no remunerados.
encuesta externa de muestra para medir la eficiencia de los procesos programticos y una
evaluacin de impacto que incluye la aplicacin de una herramienta para medir el logro de los
objetivos del programa.
En el proyecto AIN-C, informes de las unidades de salud son enviados mensualmente a los niveles
intermunicipal, regional y nacional. Evaluaciones a nivel regional y nacional son utilizadas para
revisar los planes programticos dos veces al ao. Para Madres Guas, evaluaciones de los
centros preescolares son realizadas cada semestre, y evaluaciones de los nios y nias tienen
lugar cada dos meses. Adicionalmente, se evalan las visitas al hogar. Estos datos son usados
permanentemente para planificar y revisar el programa.
Educacin Inicial repasa las metas de cobertura y servicio cada mes y trimestre. Con base en estos
repasos, se prestan servicios de asesora y se realizan talleres de capacitacin de seguimiento
para padres, con un ciclo de retroalimentacin a las actividades operativas del programa.
Oportunidades considera que la evaluacin es una parte esencial del logro de resultados
continuos, de la evaluacin de impacto y de la modificacin flexible de servicios programticos.
Se presta atencin especial a la medicin externa del impacto del programa en los beneficiarios
y a realizar evaluaciones internas y externas de la eficacia y eficiencia operativa.
PAIN cre un sistema sumamente flexible y responsivo para satisfacer las necesidades en evolucin
de las comunidades que atenda. Los monitores comunitarios celebraban reuniones regulares con
los padres y madres del programa y las autoridades comunitarias para evaluacin y planificacin
del programa. Se reunan frecuentemente con comunidades vecinas para compartir innovaciones
y estrategias para superar las dificultades.
Foto: UNICEF
Seis programas (JUNJI, AIN-C, Educacin Inicial, Oportunidades, Hogares Comunitarios y PAIN)
han creado campaas de comunicacin para apoyar a sus estrategias programticas. Cuatro
programas (CASH, INTEGRA, Madres Guas y Familias en Accin) no lo han hecho an pero
anotaron la importancia de hacerlo.
El entorno de polticas
El entorno de polticas de los programas de desarrollo de la primera infancia frecuentemente
marca la diferencia entre el xito y el fracaso. Dependiendo de las polticas nacionales formales
e informales, un programa seguir al nivel de proyecto piloto o crecer para lograr cobertura
nacional. El entorno de polticas tambin puede tener un impacto importante en si un programa
se vuelve sostenible o no.
Slo dos de los programas enumeraron el objetivo 1 de Educacin para Todos como un punto
de apoyo a la poltica. Est claro que la mayora de los directores de desarrollo de la primera
infancia desconocan la utilidad potencial de este instrumento para argumentar que los servicios
de desarrollo de la primera infancia pueden ayudar a aumentar la matriculacin escolar, mejorar
la calidad educativa y el desempeo estudiantil, reducir las tasas de repeticin y atricin, y
aumentar las tasas de terminacin de la escuela primaria y secundaria.
El movimiento PRS ha tenido un mayor impacto en estos programas aun cuando relativamente
pocos pases latinoamericanos han formulado planes PRS. Sin embargo, la mayora de los
directores de programa declaran que estn buscando reducir los niveles de pobreza en su pas.
Siete directores mencionaron que PRS forma parte de la poltica que apuntala sus programas.
Una directora mencion que el sistema PRS nacional se emplea como base para dirigirse a los
extremadamente pobres en su pas.
Los ODM fueron mencionados por seis de los directores de programa. A nivel de indicadores, siete
de los ocho ODM se relacionan directa o indirectamente con el desarrollo de la primera infancia.
Al igual que en el caso de los objetivos de PRS y Educacin para Todos, la inversin en desarrollo
de la primera infancia se ha de aumentar considerablemente para que los pases puedan lograr
sus objetivos ODM.
50 Implementacin a Gran escala
Captulo 3: Anlisis comparativo de los programas de desarrollo de la primera infancia
Slo una directora mencion la CDN, y tambin se refiri al impacto positivo que el Marco
de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo (UNDAF: United Nations Development
Assistance Framework) est teniendo en la planificacin de servicios de desarrollo de la primera
infancia integrales en Honduras. Si se les presta suficiente atencin, los ejercicios nacionales para
el UNDAF, las UN Common Country Assessments y los One UN Plans podran ser de utilidad para
apoyar a las actividades de planificacin de polticas y formulacin de programas de desarrollo
de la primera infancia en la regin.
Segn la relacin de los programas con las polticas, se pueden clasificar como sigue:
Menos bien sostenibles por polticas nacionales: PAIN, CASH y Familias en Accin
La base jurdica
Adems de la pertinencia poltica, seis de los programas utilizan la constitucin nacional o leyes
como la base jurdica para sus programas. Cinco programas dependen de uno o ms decretos
y cuatro programas usan cdigos o reglamentos nacionales para servicios infantiles. Las dos
entidades sin nimo de lucro derivan su base jurdica de cdigos para entidades sin nimo de
lucro, y el proyecto AIN-C mencion acuerdos escritos con el Banco Mundial como parte de su
base jurdica para apoyo gubernamental continuado.
Sin embargo, solamente cuatro programas (JUNJI, INTEGRA, el proyecto AIN-C y Hogares
Comunitarios) mencionaron trabajar con OSCs como parte integral de sus programas. Ambos
de los programas grandes ms viejos (JUNJI y Hogares Comunitarios) contratan con ONGs,
organizaciones de desarrollo comunitario (ODCs) y cajas de compensacin familiar para ayudar
a operar centros de servicios. Estas relaciones son contractuales en vez de colaborativas o para
la coordinacin de servicios en s. Estos programas claramente son slo unos pocos de los muchos
programas de desarrollo de la primera infancia en Amrica Latina, pero pueden revelar una
tendencia hacia relaciones pblico-privadas que se percibi hace muchos aos en Colombia
(Arango y Nimnicht 1984).
Ninguno de los diez programas inform que trabajara con instituciones del sector privado. Pueden
no ser representativos, pero es importante anotar que esta muestra contrasta con el Brasil, que ha
desarrollado algunas fundaciones del sector privado fuertes, tal como la Fundaao Abrinq, y con
otras regiones del mundo donde existe un mayor nivel de colaboracin y coordinacin entre el
gobierno, OSCs y organizaciones privadas para lograr metas de desarrollo de la primera infancia
(Banco Mundial 2007).
Esta situacin puede ayudar a explicar en parte el por qu tantas de las ONGs y organizaciones
privadas que han fundado programas de desarrollo de la primera infancia in Amrica Latina
nunca han podido crecer ms all de la etapa piloto o han desaparecido calladamente con el
transcurso del tiempo. Mucho trabajo sigue por hacer en Amrica Latina para traer ONGs, OSCs
y grupos del sector privado a alianzas pblico-privadas para el desarrollo infantil y familiar, la
reduccin de la pobreza y el mejoramiento de la equidad.
Los programas de desarrollo de la primera infancia que son ms sostenibles colaboran con la
planificacin e implementacin de polticas. Los programas que son algo precarios, son nuevos o
han terminado no han participado en procesos de planificacin de poltica.
Madres Guas presta servicios bien integrales a nivel local a travs de la padreseducacin para
padres y la educacin prebsica. Los sectores de salud, nutricin y educacin trabajan en el
programa y coordinan con l a todo nivel. Este programa fue diseado como un esfuerzo integral,
y ha mantenido este enfoque durante todo su desarrollo.
Foto: UNICEF
El proyecto AIN-C es una iniciativa de sector nico para nutricin y salud. Sin embargo, el director
anot que a nivel local est buscando colaborar con el sector educativo, y est incorporando la
coordinacin en los trminos de referencia para los proveedores de servicio locales. No obstante,
no se prevn papeles para trabajo, apoyo o coordinacin con otros sectores a nivel nacional o
regional.
Aunque INTEGRA busca prestar servicios integrales a los nios y nias, sigue siendo primariamente un
programa educativo. Ha forjado algunas relaciones colaborativas con otros sectores, incluyendo
los sectores de salud y nutricin.
PAIN enfrent problemas significativos a nivel nacional, regional y local para lograr que
representantes de los sectores de salud y nutricin colaboraran con su programa preescolar.
Buscaron obtener servicios de alimentacin y salud escolares. A pesar de sus muchos esfuerzos, el
apoyo intersectorial era dbil. Es particularmente instructivo repasar la experiencia de PAIN.
PAIN tuvo apoyo intersectorial durante el perodo de diseo, cuando se esperaba que se
proveyeran bienes y fondos del PMA. El apoyo de otros sectores parece haber seguido al dinero.
Luego que el PMA se negara a suministrar alimentos y otro apoyo para el programa, se hicieron
muchos esfuerzos por lograr coordinacin intersectorial para obtener servicios esenciales de salud
y nutricin para nios y nias que vivan en la pobreza.
La antigua administradora tcnica del programa anot que los objetivos de colaboracin
intersectorial con programas de salud y nutricin no se lograron bien En el trabajo intersectorial,
para alcanzar los objetivos de salud y nutricin, no se tuvo tanto xito, dado que cada institucin
ya tena un plan de trabajo propio y no haba una experiencia previa de articulacin de acciones.
En algunos mbitos se tuvo ms xito en ese aspecto que en otros, porque dependa ms de la
voluntad de los responsables de la ejecucin de los programas de salud y nutricin en cada zona.
La participacin de estos sectores fue ms de apoyo, no as de co-responsabilidad.
Otro problema importante era la alta rotacin de directores nacionales y regionales de educacin,
salud y nutricin que eran designados polticos y no estaban comprometidos con un proceso de
coordinacin a largo plazo. Lo s especialistas del programa crearon un sistema para sensibilizar
a los directores nuevos al apoyo anterior a la coordinacin, pero encontraron que requera una
inversin demasiado grande de tiempo y energa.
Algunas de las limitaciones identificadas en estos diez estudios de caso y enfoques constructivos
para tratarlas incluyen lo siguiente:
Los ministerios u otras agencias gubernamentales tienden a tener altos niveles de rotacin
de designados polticos y personal de carrera en cargos que son cruciales para la
implementacin y mantenimiento de los programas. Esto afect a PAIN y otros programas
de manera negativa. Los programas ms viejos, tales como JUNJI y Hogares Comunitarios,
han aprendido cmo mantener a delegados y personal de carrera en cargos de apoyo
claves.
Madres Guas de CCF-H y otras ONGs, tales como CINDE en Colombia, han encontrado
retador el forjar alianzas con agencias del sector pblico. Ambos de estos importantes
programas de desarrollo de la primera infancia han tenido xito en crear alianzas con
base en la calidad del servicio y su voluntad de prestar apoyo pro bono. Sin embargo,
ellos y la mayora de las ONGs y otras OSCs carecen de la base financiera para prestar
apoyo pro bono ilimitado. Es esencial desarrollar enfoques innovadores para financiar
a organizaciones como estas para crear coordinacin y colaboracin interinstitucional
fuerte.
Para un repaso de limitaciones adicionales del sector pblico, vase la seccin Las barreras para
la llegar a gran escala y estrategias programticas para superarlas en el Captulo 2.
La coordinacin externa
Los sistemas de coordinacin externa estn vinculados estrechamente con la coordinacin
interna, y result imposible desenredarlas. Por esta razn, la coordinacin externa se incluy en la
discusin de la coordinacin programtica.
Est claro que en varios programas la coordinacin externa ha marcado la diferencia entre el
xito y el fracaso. Un programa, PAIN del Per, fracas en parte porque su equipo tcnico no
pudo lograr coordinacin externa entre el Ministerio de Educacin y Ministerio de Salud y otros
ministerios y agencias. Otros programas, tales como JUNJI, Oportunidades y Hogares Comunitarios,
han forjado vnculos interinstitucionales fuertes y duraderos.
A
los directores de programa se les pregunt por sus opiniones con respecto a las barreras
para el desarrollo programtico y las razones del xito y sostenibilidad de los programas.
Sus comentarios son tiles para comprender cmo los programas se amplan a gran
escala.
JUNJI
Barrera:Limitaciones presupuestales para la Solucin: El programa transfiri fondos a terceros para
ampliacin del cobertura del programa la administracin de centros preescolares, lo que dio
cuando administraban los centros como resultado la creacin de 399 guarderas infantiles
preescolares directamente. nuevas.
Solucin: Transfirieron la financiacin para
Barrera: Falta de una infraestructura inversiones de capital a los municipios, que a su turno
adecuada para crear guarderas infantiles administraban los proyectos de construccin, lo que
y centros preescolares . dio como resultado la creacin de 501 guarderas
infantiles nuevas.
Barrera: La financiacin terminn luego del Solucin: En 1993, el programa fue presentado
proyecto piloto . CASH inicialmente fue diseado al programa del proyecto de reforma educativa
y desarrollado de manera experimental entre 1982 y Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la
1986 en un proyecto de la OEA y el Ministerio de Educacin (MECE) que era ejecutado por el
Educacin. Para ampliar a CASH, se implement un Ministerio de Educacin bajo un acuerdo con el
diseo experimental durante tres aos con alrededor de Banco Mundial. Se obtuvo financin para la
200 madres en sectores rurales dispersos. Informacin implementacin de CASH a nivel nacional. Fue
paralela acerca de los resultados de proyecto fue financiado posteriormente por el Ministerio de
enviado a los equipos regionales. Luego se dise Educacin hasta 2006, cuando CASH se traslad a
el programa y se sensibilizaron a los equipos a todo JUNJI. En 1993 fueron entrenados los seis equipos
nivel. Una vez termin la financiacin de la OEA tcnicos del Ministerio de Educacin para la educacin
para la fase piloto, falt financiacin nacional para la preescolar. Durante el segundo ao se entrenaron
implementacin. 13 equipos regionales. Para 1997, el programa
estaba incorporado en los equipos de educadores
comunitarios en los municipios donde el programa
trabajaba, y para 2006 el programa se estaba aplicando
a nivel nacional en siete regiones.
Barrera: Desafos en escoger y capacitar a agentes Solucin: Otras madres ahora escogen las monitoras en
educativas, denominadas monitoras, que fueran cada comunidad.
aceptables para la comunidad.
INTEGRA
Barrera: Tiempo para la implementacin del Solucin: El programa desarroll habilidades
programa. organizativas para la asignacin de prioridades a tareas
y recursos.
Barrera: El cantidad abrumadora de tareas Soluciones: El programa foment el compromiso
programticas a nivel regional y central. de equipo, cre una identidad institucional, dio
reconocimiento a los esfuerzos hechos por el personal
del programa, e intent maximizar el uso de recursos
humanos y materiales.
Barrera: Inicialmente enfrentaba bajos niveles de Solucin: INTEGRA formul una poltica para:
capacitacin y certificacin del personal. (1) mejorar la capacitacin acadmica y tcnica para
profesionales, (2) dar capacitacin permanente para
los equipos en centros preescolares, y (3) alentar a los
miembros del personal sin diploma o certificado a
convertirse en profesionales.
Barrera: Necesitaba ms capacitacin y Solucin: INTEGRA cre un programa para la
mejoramiento del personal . capacitacin progresiva de los equipos regionales
y centros preescolares en nuevos planes de estudio
y mtodos preescolares. Como resultado de ello,
el 100% de los centros preescolares de INTEGRA
estaban usando los nuevos planes de estudio dentro de
dos o tres aos.
Barreras actuales: Falta de personal suficiente para ayudar con el crecimiento adicional del programa y asegurar
que los nuevos centros sean sostenibles; dificultad en obtener terrenos para construir guarderas infantiles y
centros preescolares.
Hogares Comunitarios
Barrera: La dispersin de la poblacin en reas Solucin: El programa cre Centros de Servicio
rurales a las cuales es difcil acceder debido a la Zonales en cada uno de los municipios del pas.
geografa o la violencia.
Barrera: Los bajos niveles educativos de las Solucin: Fueron ofrecidos amplios programas de
madres educadoras al comienzo del programa capacitacin. Hogares Comunitarios ha capacitado a
dificultaron lograr calidad programtica. las madres educadoras, ha mejorado los espacios del
AIN-C Project
Barrera: Desafos para ganar credibilidad Solucin: Desarrollaron un proyecto piloto y crearon
para sus servicios de nutricin y proteccin equipos tcnicos que fueron capaces de demostrar
social . resultados positivos.
Barrera: Obtener control del proceso de ampliacin a Solucin: Realizaron un proceso de expansin
gran escala. controlada y bien ordenada a la vez que buscaron
incorporar el programa en los planes de salud
nacionales y municipales. Estn intentando incluir
su estrategia en paquetes de servicios de la Secretara
de Salud, y desde el inicio estn involucrando a los
gobiernos municipales en la implementacin de
actividades programticas. Estn organizando el
proceso de implementacin, y ms especialmente
las actividades de seguimiento del programa, para
lograr los resultados programticos. Estn ampliando
el programa al cambiar las funciones del personal de
salud y de otra ndole. Esencialmente, los funcionarios
de la Secretara de Salud se estn convirtiendo en
supervisores, y organizaciones consultoras se estn
convirtiendo en las implementadoras.
Barreras actuales: El programa informa que no tiene ninguna barrera a la implementacin. Sin embargo, prevn
posibles barreras con respecto a la sostenibilidad financiera del programa a largo plazo si no se inserta en los
servicios bsicos de la Secretara de Salud.
Madres Guas
Barrera: Asuntos de gnero relacionados con Solucin: El programa trabaj para convencer a los
valoracin negativa de los papeles de la hombres con respecto al valor de los papeles de la
mujer de parte de los hombres. mujer en mejorar el desarrollo infantil.
Barrera: Bajo nivel de cobertura del programa. Solucin: Crearon redes de mujeres y hombres para
promover mejoras comunitarias y expansin del
servicio.
Barrera: Falta de herramientas Solucin: Crearon o adaptaron herramientas para uso a
programticas para los trabajadores a nivel de la comunidad.
nivel comunitario.
Barrera: Bajo nivel inicial de compromiso de Solucin: Formularon estrategias de comunicacin
padres con el programa . para crear entre madres y padres conciencia del
impacto positivo de la estimulacin temprana en sus
nios y nias pequeos.
Barrera: Algunos lderes comunitarios Solucin: Decidieron que las comunidades manejaran
mostraban resistencia al programa . con exclusividad la seleccin de lderes comunitarios
para el programa.
Barrera: Dificultades para ampliarse a gran Soluciones: Las primeras actividades fueron realizadas
escala con bajo costo . mediante la contratacin de un consultor para
capacitar a unas pocas madres guas. Sin embargo,
los resultados fueron inadecuados dado el pequeo
nmero de mujeres capacitadas y el alto costo de la
capacitacin. Luego se formul una estrategia nueva
para capacitar a educadores de madres gua, quienes
a su vez capacitaban a las madres. Esta estrategia
ha mostrado mayor efectividad, ms eficiencia
programtica y un menor costo por unidad de servicio.
Barrera: Alta rotacin de personal voluntario Solucin: El programa realiza bsquedas inmediatas de
y contratado . reemplazos y presta capacitacin rpida.
Barreras actuales: La falta de una poltica nacional de desarrollo de la primera infancia para permitir la
expansin del programa; la falta de financiacin para ampliar el programa a ms municipios; y la necesidad
de una estrategia de comunicacin para divulgar informacin acerca del programa.
Educacin Inicial
Oportunidades
Barrera:Lograr apoyo presupuestal era difcil Solucin: El programa mostr resultados de evaluacin
al comienzo . positivos y atrajo mayor apoyo.
PAIN
Barreras: Falta de presupuesto suficiente para ampliar y Solucin intentada: El programa intent pasar por las
continuar el programa que resultaba de la baja inversin Direcciones de Educacin nacional y regionales para
nacional y local en educacin inicial, la cual slo cubre obtener fondos, pero no fueposible dada la baja
los gastos de personal; falta de fondos para costos prioridad asignada a la educacin inicial. PAIN no
programticos esenciales relacionados con la pudo crear corresponsabilidad intersectorial para su
capacitacin, el monitoreo y la evaluacin participativa.
programa. Se celebraron reuniones para discutir el
trabajo intersectorial; sin embargo, slo asistieron
funcionarios tcnicos, en vez de los tomadores de
decisiones necesarios para forjar acuerdos. Tambin,
no asistieron las mismas personas a las diferentes
sesiones, haciendo imposible la continuidad.
Barrera: Ampliarse
S a gran escala olucin intentada: PAIN celebr reuniones, trabaj
con Direcciones de Educacin Regionales que
cambiaban frecuentemente, apel al Presidente del
Consejo de Ministros, y present el programa al
Viceministro de Gestin Pedaggica. Sin embargo,
ninguno de estos esfuerzos tuvo xito, y el programa
no fue financiado despus de 2004.
Servicios de calidad y ajuste flexible del servicio con el transcurso del tiempo (5)
Materiales educativos que unen al personal y los participantes y divulgacin del programa
a todo nivel (1)
Para dar ms informacin acerca de las razones del xito enumeradas anteriormente, a
continuacin se presentan algunos comentarios de directores de programa especficos:
JUNJI inform que lograr un alto nivel de calidad programtica era la razn ms importante del
xito de sus servicios. Asegurar que sus servicios educativos respondan a las necesidades en
evolucin de las poblaciones objetivo tambin era crucial. Asegurar que el programa fuera una
prioridad gubernamental era esencial, as como lo era emplear personal profesional y tcnico
bien entrenado. El director tambin mencion la capacitacin en el servicio y el mantenimiento
de personal clave y conocimiento institucional a travs del tiempo, el ajuste flexible del programa
y el enfocarse en el mejoramiento de la calidad.
El director de CASH declar que tener personal dedicado, conservar su equipo profesional central
y ganar la confianza de las autoridades haba sido esencial.
La directora de INTEGRA inform que se haba logrado el xito al cumplir su misin, ofrecer servicios
de calidad, crear una estructura organizativa slida con personal y equipos dedicados a la misin
del programa, y crear polticas claramente definidas para la capacitacin y el desarrollo de
carrera. Tambin se mencion como importante la formulacin del diseo curricular de INTEGRA,
la realizacin de evaluaciones internas y externas de sus planes de estudio, la implementacin
de prcticas programticas efectivas y el logro de resultados de aprendizaje infantil. La directora
tambin anot que un elemento clave de su xito a nivel local es la formulacin de planes de
gestin a nivel preescolar con enunciado de resultados, junto con un ciclo de retroalimentacin
a las metas y los procesos del programa.
El director de Familias en Accin anot que su evaluacin de impacto fue importante para
mostrar que estaban logrando el xito. El director tambin anot que el programa ha dado mayor
visibilidad a las mujeres con menor capacidad de consumidor, habilitndolas para interesarse en
asuntos pblicos y ayudndoles a formar grupos y considerar asuntos que las conciernen.
El director del proyecto AIN-C cree que su xito ser el resultado de una estrategia basada en
la comunidad que utiliza las fortalezas internas de las comunidades para resolver problemas
relacionados con la nutricin infantil y mortalidad infantil. Tambin, el anot que estn basando
sus actividades en resultados de proyectos piloto anteriores que tuvieron xito en prevenir la
desnutricin.
El director de Madres Guas enumer lo siguiente como razones clave del xito: creacin de redes
comunitarias de madres guas, prestacin de apoyo tcnico al personal de terreno, promocin
de la innovacin, realizacin de seguimiento sistemtico de cada actividad y creacin de
instrumentos sencillos que son culturalmente apropiados y fciles de usar en las comunidades.
del trabajo en grupo como base para el aprendizaje permanente entre padres; desarrollo de
competencias para una transicin exitosa a la educacin preescolar; divulgacin de informacin
a todo nivel; y desarrollo de materiales educativos que vinculan los funcionarios del programa
con los participantes y les ayudan a sentir que pertenecen al programa.
La gerente tcnico de PAIN atribuy su xito a la dedicacin de sus equipos de terreno y el nivel
de dilogo establecido con las familias y comunidades. Adicionalmente, mencion la realizacin
de estudios diagnsticos participativos al inicio del programa, la adaptacin del programa a las
necesidades locales, la programacin en el tiempo y las actividades, el enfocamiento en incluir
equipos locales como parte integral del programa, la habilitacin de padres y otros miembros
de la comunidad, la creacin de redes con otras comunidades para compartir innovaciones,
desafos y progreso, el suministro de retroalimentacin al grupo central y la inclusin de miembros
de la comunidad en los procesos programticos a nivel local.
Lograr que los resultados para los nios y las familias cumplan las metas y necesidades de
padres
La directora de INTEGRA cree que es esencial hacer que el gobierno asigne una prioridad alta
a la poltica de desarrollo de la primera infancia, as como la seguridad de apoyo presupuestal,
liderazgo gerencial con visin y un enfocamiento nacional en la erradicacin de la pobreza.
Ella mencion que su programa de educacin ayuda a lograr sostenibilidad mediante la
implementacin de los planes de estudio del programa a todo nivel, el hacer posible la reflexin
y revisin programtica permanente en los centros preescolares, la prestacin de capacitacin
en el servicio y el mejoramiento de todo el personal educativo, y la celebracin de reuniones de
planificacin en las guarderas infantiles y centros preescolares.
El director del proyecto AIN-C cree que la sostenibilidad est ligada a la credibilidad del personal
de salud de la Secretara de Salud y el deseo de las monitoras de continuar con el programa.
La directora de Educacin Inicial declar que las comunidades conocen los beneficios del
programa para la vida familiar y comunitaria, y se dan cuenta de que brinda nuevas oportunidades
de aprendizaje y desarrollo infantil. Ella anot que padres podan identificar mejoras en sus
habilidades de cuidado del nio, en el desarrollo de sus hijos e hijas, y en la preparacin de stos
para la escuela.
El director de Oportunidades simplemente afirm que las unidades descentralizadas del programa
lo hacen sostenible. Con base en los anlisis y comentarios suministrados por los directores de
programas de desarrollo de la primera infancia, en los Captulos 5 y 6 se presenta una serie de
resultados y recomendaciones generales para ampliar programas de desarrollo de la primera
infancia a gran escala.
LA AMPLIACIN DE PROGRAMAS
DE DESARROLLO DE LA PRIMERA
INFANCIA A GRAN ESCALA:
ALGUNAS RECOMENDACIONES
C
omo consecuencia de la investigacin internacional, la abogaca de poltica y las
evaluaciones de programas de desarrollo de la primera infancia en la regin, los
gobiernos latinoamericanos aceptan cada vez ms la propuesta de que invertir en el
desarrollo de la primera infancia es de importancia central para sus pases.
Recomendaciones
Al abordar asuntos de escala y sostenibilidad, muchos comentaristas han tendido a enfocarse
primariamente en el nivel de apoyo financiero y los tipos de apoyo financiero. Sin embargo,
como ha mostrado el presente estudio, caractersticas intrnsecas a los programas mismos en
trminos de insumos, procesos, productos y resultados son tan importantes como la sostenibilidad
financiera.
5. Preparar un plan de inversin slido para llegar a gran escala y el logro de la sostenibilidad.
6. Prepararse para enfrentar las barreras tpicas al logro de la expansin y calidad del
programa mediante el estudio de la experiencia de otros programas.
7. Formar alianzas con programas piloto patrocinados por instituciones de la sociedad civil y
del sector privado para lograr escala plena, calidad y competencia cultural.
1. Asegurar y mantener un fuerte liderazgo y apoyo de polticas para los programas de desarrollo
de la primera infancia.
En Amrica Latina, el liderazgo de programa fuerte y claramente designado mostr ser crucial
para crear programas de desarrollo de la primera infancia de gran escala sostenibles, estables y
bien financiados. Adicionalmente. Los lderes del desarrollo de la primera infancia necesitan crear
apoyo jurdico, poltico, financiero y de polticas, y necesitan establecer relaciones cercanas con
otras agencias. Estos partidarios sern clave para mantener el programa a travs del tiempo.
Los directores de ONGs y programas presidenciales tienden a permanecer en sus cargos mucho
ms tiempo que aquellos de agencias pblicas, que a menudo son designados polticos. Entre
los programas estudiados, las agencias pblicas hicieron esfuerzos importantes por consolidar
sus programas de desarrollo de la primera infancia mediante el desarrollo de las habilidades
tcnicas y de liderazgo de los directores adjuntos y coordinadores de programa de carrera,
haciendo posible as la sostenibilidad a largo plazo. Los directores de desarrollo de la primera
infancia exitosos estaban dispuestos a buscar nuevas soluciones y estrategias. Estaban abiertos a
considerar alianzas y nuevas formas de coordinacin y accin en red. Seis de los siete programas
de gran escala han obtenido apoyo slido a largo plazo gracias a las polticas nacionales.
Los diez directores tambin formularon muchas estrategias tiles para tratar problemas de
coordinacin comunes. La mayora de ellos aprendieron a utilizar la coordinacin como una
herramienta para asegurar la sostenibilidad y mejorar la calidad de sus servicios.
Asegurar que los lderes del programa estn designados de manera clara. Los directores
de programa deben tener la autoridad para representar el programa de manera oficial y
para coordinar, negociar y establecer acuerdos formales con agencias aliadas.
Escoger lderes fuertes que sepan cmo consolidar programas. Los directores de programas
del sector pblico deben ser designados de carrera con experiencia en programas de
gran escala. Si tienen que ser designados polticos, deben tener directores adjuntos de
carrera fuertes que conocen la historia del programa, poseen una comprensin tcnica
del desarrollo de la primera infancia, entienden los objetivos, organizacin y actividades
del programa, y son capaces de consolidar el programa.
Crear apoyo poltico para el programa de desarrollo de la primera infancia con cautela.
Es particularmente importante para programas del sector pblico obtener apoyo fuerte
sostenible de lderes polticos y lderes de polticas. Sin embargo, si el programa llega a
estar sujeto a la poltica partidista, esto puede ser peligroso.
Buscar apoyo presidencial. Los programas apoyados por presidentes parecen tener
mayor probabilidad de volverse sostenibles si tambin se les da una base jurdica fuerte
a travs de legislacin, referencias a la constitucin u otros medios. En algunos casos,
se demostr que el apoyo continuado de una agencia internacional poda ayudar a
programas presidenciales a sobrevivir la transicin de un gobierno a otro.
Escoja directores de programa que puedan generar soluciones innovadoras para los
problemas. Los directores se deben escoger en parte por su disposicin y capacidad de
buscar soluciones y estrategias nuevas, y su apertura a considerar nuevos acuerdos de
coordinacin y alianza interinstitucionales. Ellos y sus lugartenientes deben ser adeptos
en liderar actividades colaborativas, participar en reuniones de nivel ministerial, negociar
contratos efectivos para la prestacin de servicios y crear sistemas descentralizados de
planificacin, coordinacin e implementacin con las regiones y los municipios.
Varios de los programas examinados en el presente estudio fueron diseados desde el comienzo
para la ampliacin a gran escala. Ninguno de los programas piloto estudiados haba sido capaz
de lograr escala nacional por s mismo, y la literatura revela pocos ejemplos de programas piloto
que se han ampliado a gran escala en Amrica Latina. Sin embargo, es posible que uno de
los programas piloto estudiados, CASH de Chile, logre pronto la gran escala por medio de su
consolidacin con el programa JUNJI, de nivel nacional.
Se juzg que todos los diez programas han formulado objetivos claros y comprehensivos que son
apropiados para los servicios que prestan. Es interesante que casi todos los programas incluyeran
objetivos que estaban centrados en los nios (9), enfocados en la familia (9) y centrados en
procesos programticos (10), y que enfatizaran la coordinacin para lograr servicios integrales (8).
Cada uno de los siete programas a gran escala dise, adapt y produjo una amplia variedad
de planes de estudio, as como materiales, manuales y mtodos educativos y de capacitacin
acordes con sus objetivos. Los objetivos de varios de los programas cambiaron flexiblemente en el
transcurso del tiempo para permitir el crecimiento y perfeccionamiento del programa.
Ocho de los diez programas formularon estndares programticos. Para hacer cumplir los
estndares programticos se deben crear sistemas de rendicin de cuentas. JUNJI, por ejemplo,
est implementando un sistema de evaluacin de calidad que incluye un marco conceptual
para evaluar la calidad de los procesos y resultados programticos a la luz de los estndares
programticos. Este sistema est ligado a capacitacin en el servicio y veedura permanente
del programa. Los estndares normalmente evolucionan a travs del tiempo, y esto ha sido la
experiencia de Hogares Comunitarios.
Todos los siete programas de desarrollo de la primera infancia de nivel nacional incluidos en
este estudio se han ampliado a gran escala en trminos de cobertura tanto poblacional como
geogrfico. Fueron patrocinados exclusivamente o primariamente por el sector pblico. Ninguno
de ellos fue diseado, creado o manejado primariamente por instituciones de la sociedad civil
o el sector privado. El carcter legal de INTEGRA es el de fundacin privada, pero es financiada
totalmente por el sector pblico. El ICBF patrocinador es un instituto semiautnomo pero sus fondos
para Hogares Comunitarios provienen de legislacin que otorga al ICBF un impuesto de 3% sobre
el pago de nmina; est ubicado administrativamente bajo el Ministerio de Proteccin Social de
Colombia.
Se hall una amplia variedad de patrocinio sectorial, incluyendo no slo ministerios de educacin
y salud sino tambin ministerios de proteccin, planificacin y hacienda. Parece que el apoyo
fuerte de los ministerios de planificacin y hacienda puede convertirse en crucialmente
importante para la expansin futura del desarrollo de la primera infancia en Amrica Latina. El
liderazgo presidencial para el desarrollo de la primera infancia en Chile, Colombia y Mxico ha
sido esencial para la creacin de programas en dichos pases. Sin embargo, apoyo jurdico y de
polticas a largo plazo ser esencial para mantener estos programas. En algunas situaciones, el
apoyo presidencial podra ser perjudicial para esfuerzos a largo plazo por ampliar y mejorar los
servicios de desarrollo de la primera infancia.
Seis de los siete programas de desarrollo de la primera infancia a gran escala han obtenido fuerte
apoyo de las polticas nacionales, frecuentemente de varias polticas nacionales para educacin,
salud, nutricin y proteccin. La excepcin nica es el programa presidencial de transferencias
condicionadas de Colombia, que ha sobrevivido al cambio de gobierno y ha mantenido un
amplio apoyo del Banco Mundial. Siete de los programas informaron que haban sido capaces
de influir en la formulacin de polticas nacionales. Es interesante anotar que la mayora de los
programas de desarrollo de la primera infancia sostenibles aportan a procesos de planificacin e
implementacin de polticas nacionales.
Adems de apoyo de polticas, para prestar servicios multisectoriales o integrales los programas
de desarrollo de la primera infancia necesitan crear acuerdos intersectoriales. Los diez programas
de desarrollo de la primera infancia representan una amplia variedad de enfoques para obtener
apoyo sectorial e intersectorial. Se juzg que dos programas (Hogares Comunitarios y Madres
Guas) tenan servicios completamente integrales e intersectoriales. Otro programa, JUNJI, estaba
fuertemente comprometido con la coordinacin intersectorial mientras a la vez mantena su
carcter sectorial separado. Los programas restantes tenan relaciones y apoyo intersectorial
relativamente menos desarrollados, aunque todos haban establecido colaboraciones con otros
sectores.
Seis de los programas emplean la constitucin nacional, decretos oficiales o legislacin como la
base jurdica de sus programas. Cinco programas dependen de uno o ms decretos oficiales, y
cuatro programas utilizan cdigos o reglamentos nacionales para los servicios infantiles. Los dos
proyectos sin nimo de lucro derivan su base jurdica de cdigos para entidades sin nimo de
lucro. El proyecto AIN-C mencion acuerdos escritos con el Banco Mundial como parte de su
base jurdica para apoyo gubernamental continuado y, dada la necesidad de asegurar apoyo
nacional a largo plazo para su programa, esto podra constituir un problema en el futuro.
El estudio revel un uso relativamente bajo de polticas internacionales a favor del desarrollo
infantil para apoyar a los programas de desarrollo de la primera infancia. Las polticas enumeradas
incluyeron el objetivo 1 del Marco de accin de Dakar para Educacin para Todos (EFA: Education
for All; UNESCO 2000), los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), las Estrategias para la reduccin
de la pobreza (PRS: Poverty Reduction Strategies) y la Convencin sobre los derechos del nio
(CDN). Slo dos de los programas nombraron el objetivo 1 de Educacin para Todos como un
punto de apoyo a la poltica. Siete directores mencionaron que PRS forma parte de la poltica que
apuntala sus programas. El movimiento PRS ha tenido mayor impacto en estos programas que
Educacin para Todos, aun cuando relativamente pocos pases latinoamericanos han formulado
planes PRS. No obstante, la mayora de los pases tienen planes nacionales de desarrollo que
buscan reducir los niveles de pobreza. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio fueron mencionados
por seis de los directores de programa. Slo una directora mencion la CDN.
Orientacin para disear los programas desde el inicio para la ampliacin a gran escala
enunciados relacionados con servicios clave y/o resultados esperados. Los programas
deben ser capaces de cambiar sus objetivos con el transcurso del tiempo para enfrentar
condiciones en evolucin.
Buscar apoyo del sector pblico. Con base en esta muestra de programas de desarrollo
de la primera infancia de nivel nacional en Amrica Latina, parece que la mejor manera
de asegurar apoyo estable y a largo plazo para programas de desarrollo de la primera
infancia a gran escala es colocarlos en el sector pblico y dentro de agencias pblicas
o semiautnomas que tienen fuertes mandatos de crear servicios de desarrollo de la
primera infancia que sean efectivos en relacin con el costo.
Crear una base jurdica fuerte y duradera para programas de desarrollo de la primera
infancia. El apoyo a largo plazo para programas de desarrollo de la primera infancia
tambin se debe basar en leyes, decretos, cdigos y reglamentos nacionales, y, de ser
posible, la constitucin nacional.
Excluyendo a Oportunidades, que atiende a 5.000.000 de familias, los seis programas a gran escala
restantes llegan a una poblacin promedio de 509.220 nios y nias, e informan xito en acceder
a y atender a sus poblaciones objetivo. Todos ellos, con la posible excepcin de Oportunidades,
podran crecer ms. La mayora de los programas a gran escala emplean estadsticas nacionales,
sistemas que identifican zonas de pobreza y ejercicios de mapeo para dirigir sus planes de
cobertura programtico a las poblaciones correctas.
Se encontr que seis de los servicios de desarrollo de la primera infancia eran bien comprehensivos,
pero slo dos programas incluan servicios de intervencin en la primera infancia enfocados en
nios y nias vulnerables con rezagosrezagos de desarrollo, desnutricin o discapacidades. Para
prestar servicios mejorados para nios y nias vulnerables en Amrica Latina se necesitar trabajo
adicional significativo para disear e implementa programas de intervencin en la primera
infancia en los aos venideros.
Se hall que la mayora de los programas carecan de sistemas adecuados de tamizaje y evaluacin
de la nutricin, salud y desarrollo combinados, junto con servicios de rastreo y seguimiento para
nios y nias vulnerables y padres en alto riesgo.
Todos los diez programas incluyen algn tipo de actividad de participacin comunitaria. Los
directores y representantes de los programas enfatizaron la importancia del involucramiento de la
comunidad, su participacin y su habilitacin. Tcnicas participativas y basadas en la comunidad
que en el pasado slo se encontraban en programas piloto ahora se emplean en programas de
mayor escala. Los dos programas de transferencias condicionadas estn agregando componentes
para lograr servicios de desarrollo infantil ms comprehensivos o estn creando colaboraciones
programticas ms fuertes que suplementarn sus servicios.
Todos los programas de desarrollo de la primera infancia escogidos para este estudio realizaron
actividades orientadas a asegurar que fueran culturalmente competentes y que lograran el apoyo
de los participantes. Incluyeron miembros de culturas locales en el proceso de diseo; aseguraron
que todo el contenido, materiales, mtodos y medios programticos fueran culturalmente
apropiados; y brindaron capacitacin para todo el personal programtico, remunerado y no
remunerado, para prepararlo para prestar servicios culturalmente competentes. Ocho de los
diez programas de desarrollo de la primera infancia estudiados incluan sistemas para tanto
capacitacin previo al servicio como capacitacin permanente en el servicio.
Todos los diez programas crearon sistemas estructurales, o utilizaron sistemas estructurales
preexistentes, para realizar y coordinar actividades a nivel regional, municipal y local. Seis de
los diez programas crearon su propio conjunto de unidades descentralizadas, mientras los otros
programas insertaron sus programas en sistemas programticos ministeriales o de otra ndole
ya existentes. Para prestar servicios, seis de los programas trabajaron a travs de unidades no
gubernamentales tales como ONGs (4), organizaciones de desarrollo comunitario (2) o cooperativas
(1). Estos acuerdos contractuales brindan oportunidades para traer ONGs de alto desempeo a
programas de desarrollo de la primera infancia a gran escala para ampliar y mejorar los servicios
gubernamentales mediante la prestacin de asistencia tcnica y servicios directos.
Comenzar con prenatal a tres aos de edad. Los programas de desarrollo de la primera
infancia en Amrica Latina deben dar prioridad a y buscar ampliar sus servicios para
ayudar a los nios y nias desde la concepcin hasta los tres aos de edad.
Dirigirse a grupos vulnerables. Los pases se estn dirigiendo cada vez ms hacia grupos
de poblacin tales como los nios y nias que viven en la pobreza y en comunidades
rurales e indgenas.
Asegurar que los programas estn centrados en el nio y enfocados en la familia. Los
programas de desarrollo de la primera infancia comprehensivos normalmente prestan
servicios para tanto los nios y nias como padres, e incluyen una amplia variedad de
servicios.
Emplear todas las modalidades apropiadas para lograr los resultados enunciados. Tanto
visitas al hogar como sesiones de grupo deben ser consideradas para uso por la mayora
de los programas. Se requiere una cantidad significativa de trabajo para disear, crear y
evaluar modelos de visitas al hogar a gran escala y efectivos en Amrica Latina.
Asegurar que los nios y nias son tamizados y evaluados segn sea necesario. Se debe
dar una cantidad de atencin significativamente mayor a crear sistemas efectivos y de
bajo costo para tamizaje de nutricin, salud y desarrollo combinados, evaluaciones,
Disear sistemas de voluntariado sostenibles. Para volverse sostenibles, parece que los
sistemas de voluntariado requieren fuerte organizacin comunitaria, muchos incentivos y
frecuente capacitacin en el servicio y apoyo tcnico para guiarlos a travs del tiempo.
La rotacin de voluntarios sigue siendo un problema crtico en todos los lugares que utilizan
voluntarios como madres educadoras, educadores comunitarios o cuidadores de nios.
Se debe considerar dar honorarios bsicos a tales voluntarios para permitirles mantener a
sus propias familias mientras ayudan a otros.
Utilizar las estructuras agenciales y sistemas de coordinacin existentes hasta donde sea
posible. Si los programas de desarrollo de la primera infancia deciden utilizar sistemas de
coordinacin existentes, deben ser designados claramente los papeles estructurales, las
responsabilidades y las actividades de coordinacin. Sin embargo, para prestar servicios
de desarrollo de la primera infancia plenamente integrales a nivel local varios programas a
gran escala encontraron necesario crear estructuras nacionales, regionales, municipales
y comunitarias nuevas.
Crear sistemas de coordinacin desde abajo hacia arriba y horizontales, adems de desde
arriba hacia abajo. Procesos y contenidos de coordinacin verticales y horizontales deben
ser creados a todo nivel nacional, regional, municipal y local. La coordinacin horizontal
es particularmente importante para compartir innovaciones amplia y rpidamente.
Preparar un plan para la ampliacin del programa. A menos que el programa forme
parte de un sistema preexistente grande en el cual pueda crear sus servicios, requerir
por lo menos dos a tres aos para la implementacin piloto de los mismos. El cobertura
geogrfico y poblacional se debe ampliar lenta y cuidadosamente, prestando atencin
a consolidar los sistemas centrales y crear capacidad institucional de crecimiento.
Preparar todos los componentes requeridos para ampliar el programa. Para que un
programa pueda ampliarse a gran escala y ser reproducido en comunidades en todo
un pas, debe planificar, ensayar en el terreno, revisar y producir todos los componentes
programticos esenciales.
La mayora de los programas tambin incluyeron los participantes del programa y las comunidades
en actividades de veedura y en procesos de gestin, repaso y revisin del programa. De
manera especfica, ocho programas emplearon participantes del programa como monitores
y/o evaluadores. Usar participantes como monitores y evaluadores generalmente ayuda a
asegurar que los programas respondan a las necesidades y preocupaciones de los participantes
y comunidades.
Todos los programas emplearon evaluadores externos. Seis de ellos crearon sistemas para financiar
rutinariamente actividades de evaluacin y control independientes. Los directores de programa
lideraron o guiaron el trabajo de evaluacin en varios de los programas. Sin embargo, el papel
de los directores en liderar y participar en procesos de evaluacin debe ser reconsiderado con
cuidado para asegurar el mximo de objetividad y resultados comprehensivos.
Para asegurar que los programas cambien y se mejoren para satisfacer necesidades emergentes,
se requieren sistemas de monitoreo y evaluacin que formen parte integral de ellos no slo para
la evaluacin programtica sino tambin para informes, retroalimentacin y plantificacin
permanente a todo nivel. Sistemas de retroalimentacin robustos para la planificacin permanente
son esenciales. Todos los programas estudiados haban creado un sistema para informes,
seguimiento y planificacin programtica permanente que funcionaba bien.
Asegurar que los procedimientos para veedura comunitaria / por participantes sean
creados e implementados de manera efectiva. La veedura comunitaria y de parte de los
participantes es esencial para asegurar la rendicin de cuentas a nivel local y para ajustar
y revisar los servicios para satisfacer necesidades comunitarias cambiantes.
5. Preparar un plan de inversin slido para llegar a gran escala y el logro de la sostenibilidad.
Todos los programas estudiados menos dos son financiados principalmente por presupuestos
del sector pblico pertenecientes a la hacienda pblica, a oficinas presidenciales y a ministerios
de planificacin, hacienda, educacin, salud y proteccin social. Varios de estos programas
reciben, o anteriormente reciban, apoyo del Banco Mundial o del BID. Con respecto a los otros
dos programas, Madres Guas es financiado principalmente, ms no nicamente, por CCF-I.
Parece que apoyo del sector pblico estable y no fungible ha sido esencial para los programas
de desarrollo de la primera infancia a gran escala. Cuando la financiacin era fungible, como en
el caso de PAIN, el programa termin.
En todos los casos de financiacin externa a gran escala estaba presente una suma sustancial
de apoyo nacional de contraparte. Sin embargo, en el caso de AIN-C, donde el apoyo poltico
es esencial, y Familias en Accin, cuyos fondos son fungibles, no est claro que suficiente apoyo
estar disponible a largo plazo para mantener su actual nivel de cobertura programtico.
Algunos proyectos piloto y a gran escala escogidos para el presente estudio parecen ser (o
haber sido) demasiado dependientes de unos pocos donantes externos que dieron apoyo a
corto y mediano plazo procedente de agencias internacionales. Excepciones a esta norma son
grupos internacionales y fundaciones operativas que estn comprometidos con la financiacin
programtica a largo plazo en pases en desarrollo, tales como Christian Childrens Fund, Save the
Children Alliance, Plan International, World Vision y otros.
82 Implementacin a Gran escala
Captulo 5: La ampliacin de programas de desarrollo de la primera infancia a gran escala:
algunas recomendaciones.
Los programas de desarrollo de la primera infancia a gran escala del sector pblico reseados
han hecho poco uso de estructuras empresariales, pero esto comienza a tener lugar en la regin.
Actualmente, algunas empresas y fundaciones empresariales estn ayudando a programas de
desarrollo de la primera infancia de la sociedad civil y del sector privado en Brasil, Chile, Colombia,
la Repblica Dominicana, Mxico, Venezuela y otros pases de la regin.
Los programas a gran escala han hecho poco, incipiente o ningn uso de los siguientes tipos de
fuentes de financiacin que han sido desarrollados en otras regiones del mundo:
Prstamos de bajo costo del sector pblico para programas de desarrollo de la primera
infancia
Compartir cuotas con padres, utilizando una tarifa variable para familias que viven en la
pobreza
Subvenciones, contratos o fondos de la sociedad civil y del sector privado para extender
los servicios del sector pblico
Cuotas de participante
Madres Guas, el ICBF y JUNJI han sido ms innovadores en este aspecto. Han utilizado subvenciones,
contratos o ingresos autogenerados en mayor medida que otros programas. Existe un amplio
espacio e para que los programas de desarrollo de la primera infancia latinoamericanos exploren
enfoques de financiacin nuevos y diversificados que podran ayudar a asegurar su sostenibilidad
a largo plazo. (Para una discusin de los enfoques de financiacin citados, vase Vargas-Barn 2007.)
Cada uno de los programas de nivel nacional cre planes nacionales, regionales y municipales
detallados para ayudar a asegurar la destinacin cuidadosa de los servicios a los nios y nias
ms vulnerables que vivan debajo del nivel de pobreza. Para atenderlos de manera expedita, la
mayora de los programas de desarrollo de la primera infancia crearon sistemas de transferencias.
Los programas no anotaron ningn problema actual con las transferencias, aunque un director
declar que el programa haba experimentado pagos lentos al personal al principio. La experiencia
ha mostrado que programas de desarrollo de la primera infancia menos maduros a menudo
encuentran problemas en asegurar que las transferencias sean oportunas y por la suma correcta.
Los costos programticos no fueron bien evaluados por la mayora de los programas, y ser
necesario trabajo adicional sustancial a este respecto. El costo por participante haba sido
calculado por algunos de los programas, pero con la excepcin de un programa no incluyeron
costos en especie y otros costos no monetizados. Se informaron costos administrativos de 3% a
15%, lo cual est dentro del rango comnmente aceptado para programas de servicio social.
Adems de obtener apoyo financiero estable, no fungible y sostenible, han sido cruciales la
creacin y el mantenimiento de sistemas financieros y de contabilidad transparentes y bien
administrados, las actividades de presupuestacin y los sistemas para transferencias financieras
a los niveles regional y local.
Preparar un plan financiero slido. Los programas que son exitosos generalmente formulan
planes financieros para obtener apoyo sostenible para todos los aspectos del desarrollo
programtico desde los salarios y prestaciones bsicos hasta la capacitacin y los sistemas
para innovacin, monitoreo y evaluacin.
Crear apoyo financiero estable, no fungible y sostenible. Los programas que aspiran a
ampliarse a gran escala deben crear apoyo financiero seguro a largo plazo y, en la medida
de lo posible, no volverse demasiado dependientes de fuentes nicas de financiacin o
del apoyo internacional.
Buscar diversificar el apoyo financiero, aun cuando el apoyo bsico pueda parecer
estable y seguro. Para que instituciones de la sociedad civil o del sector privado puedan
llegar a gran escala ser esencial la diversificacin. Se debe considerar el uso de algunos
de los enfoques de financiacin adicionales enumerados anteriormente, especialmente
el impuesto al pago de nmina que se ha empleado con xito en Francia y Colombia
para financiar programas de desarrollo de la primera infancia a gran escala.
Evaluar los costos programticos cuidadosamente. Es crucial evaluar los costos por
participante y por comunidad en relacin con los resultados programticos mediante la
realizacin de investigacin en el terreno para tratar no slo los desembolsos monetarios
sino tambin los costos en especie y el valor de los voluntarios. Se debe prestar atencin
a mantener los costos administrativos bien por debajo de 15%.
Asegurar que los sistemas financieros y de definicin de presupuestos estn bien articulados
a todo nivel. Los pases deben crear papeles, responsabilidades, directrices y sistemas
de coordinacin claramente articulados para la planificacin financiera integrada del
desarrollo de la primera infancia a nivel regional y municipal. Sin orientacin de este tipo,
los servicios comprehensivos para los nios pequeos pueden quedar desfinanciados, ser
de calidad pobre o carecer de elementos esenciales.
Disear sistemas seguros para la transferencia de fondos del nivel nacional a los niveles
regional y municipal. Los programas de desarrollo de la primera infancia deben asegurar
que los sistemas de transferencia sean eficientes y oportunos, y que rindan cuentas.
6. Prepararse para enfrentar las barreras tpicas al logro de la expansin y calidad del programa
mediante el estudio de la experiencia de otros programas.
Como slo se estudiaron tres programas piloto, es imposible determinar por qu la mayora de los
programas piloto no han sido capaces de ampliarse a gran escala en Amrica Latina. Madres
Guas trabaj por crear un modelo programtico comprehensivo que pudiera ampliarse a gran
escala en Honduras. El director del programa anot que su nica barrera real para lograr este
fin ha sido la falta de suficiente apoyo financiero para ampliar sus servicios a otras regiones en
Honduras. Al principio, el programa encontr un reto forjar alianzas con agencias de salud y
educacin del sector pblico, pero han logrado crear estas alianzas debido a la calidad de
sus servicios y su disposicin a prestar apoyo tcnico. Hasta ahora, no se ha producido ninguna
financiacin a gran escala de parte del sector pblico.
La mayora de las ONGs y otras OSCs carecen de la base de financiacin requerida para prestar
apoyo pro bono al sector pblico. As, para ellas ha sido esencial crear enfoques innovadores
para la financiacin de programas y crear fuerte coordinacin interinstitucional.
Por medio de su consolidacin con JUNJI, CASH ha sido capaz de ampliarse a gran escala en ms
reas rurales de Chile, y ya no enfrenta barreras importantes para la expansin. PAIN desapareci
principalmente debido a la falta de apoyo financiero; sin embargo, de haberse continuado
habra sido necesario trabajo adicional para desarrollar varios aspectos de su programa para que
pudiera haberse ampliado a gran escala. Su evaluacin mostr que sus servicios eran valiosos,
y el programa se podra reiniciar en el futuro para seguir atendiendo a comunidades indgenas
empobrecidas y marginadas.
Con respecto a los programas de desarrollo de la primera infancia a gran escala del sector pblico,
muchas de las barreras que enfrentaron para ampliar el cobertura y lograr la sostenibilidad se
relacionaban con asuntos burocrticos, administrativos y financieros del sector pblico. Estas y
otras barreras se enumeran a continuacin, junto con algunas de las estrategias que emplearon
para superarlas.
Orientacin para superar barreras para ampliarse a gran escala y lograr la sostenibilidad
Barrera: Los programas piloto carecen de apoyo financiero, poltico y de polticas para
ampliarse a gran escala. Estrategia: Considerar consolidar el programa piloto dentro
de un programa mayor del sector pblico o crear acuerdos interagenciales y obtener
subvenciones y contratos para ampliar los servicios.
Barrera: Faltan sistemas para manejar limitaciones del sector pblico. Estrategia: En cada
pas se debe prestar atencin especial a identificar limitaciones del sector pblico que
afectan a los programas de desarrollo de la primera infancia a gran escala. Consejos
o comits de desarrollo de la primera infancia deben ser creados para ayudar a
los programas de desarrollo de la primera infancia a encontrar maneras de evitar las
restricciones burocrticas y mejorar los procedimientos del servicio civil.
hogar. En reas rurales con poblaciones dispersas, Madres Guas invit los miembros de la
comunidad a reuniones celebradas en el ncleo de la comunidad en vez de hacer visitas
separadas a los hogares.
Barrera: Resistencia a nivel nacional a los enfoques programticos. (Por ejemplo, PAIN
enfrent muchas barreras, incluyendo la falta de presupuesto suficiente para ampliar y
continuar el programa que resultaba de baja inversin nacional y local en la educacin
inicial y la falta de fondos para costos programticos esenciales relacionados con la
capacitacin, el monitoreo y la evaluacin participativa.) Estrategias: AIN-C gan
credibilidad para sus servicios de nutricin y proteccin social por medio de la creacin
de un proyecto piloto y la conformacin de equipos tcnicos que pudieron mostrar
resultados positivos. Luego buscaron incorporar el programa en los planes de salud
nacionales y municipales y en los paquetes de servicios de la Secretara de Salud. Desde
el comienzo involucraron a los gobiernos municipales en actividades de implementacin
del programa. Para ampliar el programa a gran escala, sistematizaron la estrategia,
organizaron el proceso de implementacin y realizaron actividades de seguimiento para
lograr los resultados programticos. Oportunidades mostr resultados de evaluacin
positivos y atrajo mayor apoyo. Cuando cambios de gobierno amenazaron al programa,
se hicieron esfuerzos por institucionalizarlo y continuar promoviendo sus resultados de
evaluacin.
Barrera: Los papeles anteriores del personal tcnico no se ajustaban a las necesidades
de personal emergentes para la expansin del programa. Estrategias: AIN-C cambi los
papeles del personal tcnico de prestar servicios directos a supervisar a organizaciones
consultoras que fueron contratadas para prestar los servicios programticos. Madres Guas
inicialmente emple consultores para capacitar a madres guas, pero esto result ser muy
costoso. Luego crearon una estrategia en la cual personal programtico capacitaba a
educadores nacionales que capacitaban y supervisaban a madres guas que a su turno
trabajaban con las madres y los nios. Se inform que este enfoque de capacitadores de
capacitadores daba mayor efectividad y eficiencia programtica, as como un menor
costo por unidad de servicio.
7. Formar alianzas con programas piloto patrocinados por instituciones de la sociedad civil y del
sector privado para lograr escala plena, calidad y competencia cultural.
Los tres programas piloto no fueron capaces de ampliarse a gran escala a nivel nacional. Miles
de programas piloto de desarrollo de la primera infancia existen en Amrica Latina, y estos tres
programas son demasiado pocos para formular conclusiones seguras con respecto a proyectos
piloto. Se necesita mucho ms investigacin acerca de este tema. Sin embargo se pueden hacer
algunas observaciones interesantes.
CASH aparece como una fundacin privada; sin embargo, ha sido financiado completamente por
el sector pblico. Su financiacin ha permanecido estable y el programa ha crecido desde que se
consolid con JUNJI. La consolidacin de programa puede ser una ruta a considerar para permitir
que la experiencia y los sistemas de programas piloto exitosos se amplen a cobertura nacional. El
Ministerio de Educacin del Per cre PAIN. Una vez termin el apoyo financiero del ministerio y
del BID, este programa que se haba evaluado como exitoso en trminos de lograr sus resultados
programticos desapareci. No tuvo un impacto importante en el sistema de educacin inicial
del Per.
Madres Guas, uno de los programas piloto de desarrollo de la primera infancia ms grandes y
ms exitosos en Amrica Latina, es apoyado principalmente por la ONG internacional CCF.
Incluye servicios comprehensivos basados en la comunidad y ha logrado sostenibilidad plena. Ha
formado una serie de vnculos duraderos con las Secretaras de Educacin y Salud, as como con
muchas ONGs nacionales y agencias internacionales. Es sobresaliente su historial de colaboracin
y de generosos servicios de apoyo tcnico y capacitacin para los programas infantiles de otras
organizaciones.
Sin embargo, Madres Guas no puede ampliar sus servicios ms sin mayor apoyo financiero. Por
esta razn est creando acuerdos de implementacin con el Ministerio de Educacin, el Ministerio
de Salud y otras ONGs. Est ofreciendo programas de capacitacin para personal tcnico y
comunidades de Honduras, y est adaptando componentes programticos bsicos, incluida la
estimulacin temprana, para uso en otras comunidades y programas ministeriales. El programa
est participando activamente en comits interministeriales para la formulacin de polticas y
programas de desarrollo de la primera infancia.
Madres Guas brinda un modelo de cmo un programa piloto competente puede ayudar a
mejorar y ampliar programas pertenecientes al sector pblico y a otras ONGs. Sus servicios efectivos
en relacin con el costo han atrado inters considerable, y est posicionado para ampliar su
programa por medio de una combinacin de apoyo del sector pblico y colaboracin con
donantes internacionales clave. Esta experiencia con la llegar a gran escala podra ser instructivo
para estudios futuros relativos a la ampliacin a gran escala de programas de desarrollo de la
primera infancia patrocinados por instituciones de la sociedad civil.
Fue particularmente impactante que los siete programas de desarrollo de la primera infancia a
gran escala estudiados hicieron relativamente pocas menciones de colaboraciones con ONGs
nacionales e internacionales. Aunque todos los directores de programa enfatizaron la importancia
de la participacin comunitaria en sus programas, y muchos de ellos trabajan con organizaciones
de base comunitaria existentes, solamente cuatro de los siete programas a gran escala (JUNJI,
INTEGRA, el proyecto AIN-C y Hogares Comunitarios) mencionaron trabajar con OSCs como parte
integral de sus programas. Ambos de los programas ms grandes y ms viejos, JUNJI y Hogares
Comunitarios, contratan a ONGs, organizaciones de desarrollo comunitario y cooperativas de
empleados para ayudar a manejar centros de servicios. Estos programas son slo unos pocos
de los muchos programas de desarrollo de la primera infancia en Amrica Latina, pero pueden
revelar una tendencia hacia relaciones contractuales pblico-privadas.
Ninguno de los diez programas inform que trabajara directamente con instituciones del sector
privado. Estas colaboraciones estn comenzando a tener lugar en la regin de Amrica Latina, y
es probable que aumenten con el transcurso del tiempo.
Los programas de desarrollo de la primera infancia del sector pblico han perdido muchas
oportunidades de trabajar con programas de la sociedad civil y del sector privado. Esta situacin
puede explicar en parte por qu tantas de las ONGs y organizaciones del sector privado que
han fundado programas de desarrollo de la primera infancia en Amrica Latina nunca han sido
capaces de crecer ms all de la etapa piloto o han desaparecido calladamente. Mucho trabajo
queda por hacer en la regin para reunir a ONGs, OSCs y grupos del sector privado en alianzas
pblico-privadas para el desarrollo infantil y familiar, la reduccin de la pobreza y el mejoramiento
de la equidad
Orientacin para formar alianzas con programas piloto patrocinados por institucionede la
sociedad civil y del sector privado para lograr escala plena, calidad y competencia cultural
Crear ms relaciones contractuales con ONGs y OSCs. Como se ha anotado, las relaciones
contractuales con ONGs y OSCs pueden ser un camino para traer el conocimiento y
capacidad de estas organizaciones a los sistemas de desarrollo de la primera infancia del
sector pblico.
Promover compromiso de polticas para ampliar programas piloto exitosos a gran escala. El
apoyo poltico y de polticas que se necesita para ampliar programas piloto a gran escala
ha faltado. Potencialmente, los programas piloto podran ser ampliados por medio de la
provisin de apoyo financiero a nivel nacional, regional y municipal, como ha sido el caso
de algunos modelos de escuela pblica innovadores creados por ONGs o universidades
(por ejemplo, Escuela Nueva [ONG] y Escuelas que Educan y Sanan [universidades] en
Colombia). Para crear apoyo poltico y de polticas para ampliar programas piloto a gran
escala, ser necesario identificar y escoger programas prometedores en cada pas y
analizar su capacidad. Pueden ser necesarios comits de planificacin intersectoriales
para ayudar a revisar y agregar estructuras y elementos esenciales para ampliar los
programas piloto a gran escala.
Ayudar a otros programas piloto a prepararse para la ampliacin a gran escala. Otros
programas, tales como PAIN, que carecen de procesos completos de desarrollo
programtico han prestado no obstante servicios programticos valiosos. Deben ser
apoyados para completar sus procesos de diseo y prueba piloto para ayudarles a
ampliarse a gran escala.
PARA AVANZAR
E
l presente estudio busca iniciar una discusin acerca de este tema de vital imrpotancia, como
es lograr gran escala y la sostenibilidad a lo largo del tiempo de programas de desarrollo
de la primera infancia. Los temas tratados en este documento merecen investigacin de
fondo en el terreno. Se deben realizar entrevistas y observacin en todos los niveles de los
programas de desarrollo de la primera infancia. Los planificadores de polticas y otros tomadores
de decisiones deben participar en evaluar la sostenibilidad de los programas y los procesos para
la implementacin a gran escala.
Se debe dar apoyo a los futuros programas de desarrollo de la primera infancia para asegurar que
anlisis de situacin y estudios de lnea base sean realizados antes de que sean diseados. Aunque
se pueden emprender iniciativas piloto durante los primeros dos a tres aos de implementacin
del programa, los programas deben ser diseados desde el principio para su implementacin a
gran escala. Teniendo esto presente, se deben recopilar todos los datos de lnea base que sern
necesarios para la evaluacin e investigacin programtica a largo plazo. Los estudios de lnea
base comprehensivos incluyen las necesidades, los desafos y las preferencias de la poblacin
objetivo; los recursos humanos, institucionales y de capacitacin para ejecutar el programa; los
recursos financieros potencialmente disponibles para el programa; y un anlisis de polticas para
identificar todas las polticas, planes, legislacin y decretos que puedan afectar al programa.
Al mismo tiempo, los anlisis de situacin deben buscar asegurar que los programas satisfagan
las expectativas y las necesidades sentidas y percibidas de las comunidades. Se debe prestar
especial atencin a disear y realizar estudios de investigacin evaluativa externa que incluyen
diseos longitudinales con grupos de control.
Con respecto al apoyo internacional para ampliar los programas de desarrollo de la primera
infancia a gran escala, se debe dar mayor nfasis a suministrar orientacin de polticas de nivel
macro para ayudar a los pases a construir las estructuras organizativas y de coordinacin y las
bases jurdicas requeridas para permitir el desarrollo continuado de polticas y programas de
desarrollo de la primera infancia, ampliar la inversin nacional en los nios y nias pequeos, y
preparar sistemas para la planificacin y corresponsabilidad intersectorial.
Las agencias internacionales deben trabajar con los gobiernos nacionales y con programas
patrocinados por organizaciones de la sociedad civil y del sector privado, incluyendo programas
piloto que hayan logrado resultados prometedores. En algunos casos, esto puede significar ayudar
a que tales programas obtengan un puesto en la mesa durante los procesos de planificacin
Los gobiernos podran escoger programas piloto sumamente exitosos ejecutados por organizaciones
de la sociedad civil o del sector privado para expansin rpida. Normalmente, pero no siempre,
esto implica una inversin y un esfuerzo considerables para completar el diseo del programa. Las
agencias internacionales podran prestar apoyo tcnico y financiero para estos esfuerzos.
Las agencias internacionales podran ampliar su apoyo para las redes internacionales, regionales
y nacionales de desarrollo de la primera infancia que desempean papeles cruciales en la
promocin del intercambio de conocimiento, experiencia y buenas prcticas. Podran aumentar
su apoyo para actividades de planificacin de polticas nacionales de desarrollo de la primera
infancia, abogaca de polticas, implementacin y seguimiento. Podran ayudar con el desarrollo
de sistemas de capacitacin y talleres de capacitacin nacionales y regionales relativos al
desarrollo de la primera infancia. El intercambio entre sitios es una de las mejores formas de
capacitacin en el servicio. Esto sera valioso no slo dentro de los pases y regiones, sino tambin
podra incluir intercambios sur-sur en todo el mundo.
Dados los resultados de investigacin positivos y la prioridad cada vez mayor que las agencias
internacionales estn asignando a la ampliacin de las inversiones en el desarrollo de la primera
infancia, estos enfoques para la cooperacin internacional podran ayudar a mejorar el desarrollo
de nios y nias vulnerables en toda la regin de Amrica Latina.
Una cosa es segura: Los lactantes y nios pequeos que viven en la pobreza y en circunstancias
difciles necesitan atencin ahora. No pueden esperar. Para satisfacer sus necesidades y superar
la pobreza, es esencial implementar programas de desarrollo de la primera infancia prometedores
a gran escala.
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