Anda di halaman 1dari 184

3>

E c o no m a
A mrica L atina

900024812
9 0 0 0 2 4 8 1 2 - BIBLIOTECA CEPAL
Este documento fue compilado por M. Beatriz de A. Da
vid, Jefa de la Unidad de Desarrollo Agrcola de la Divi
sin de Desarrollo Productivo y Empresarial de la CEPAL
y profesora adjunta de la Universidad del Estado de Rio de
Janeiro (UERJ). Los artculos contenidos en l fueron es
critos por Jos Antonio Ocampo, Secretario Ejecutivo de
la CEPAL, M. Beatriz de A. David, Csar Morales, Oficial
de asuntos econmicos de la Unidad de Desarrollo Agr
cola de la Divisin de Desarrollo Productivo y Empresa
rial de la CEPAL, Mnica dos Santos Rodrigues, Investi
gadora del Programa de Estudios sobre Agricultura y De
sarrollo Sustentable (PROGESA), Ncleo Superior de Es
tudios Gubernamentales de la Universidad del Estado de
Rio de Janeiro (NUSEG/EURJ), Pedro Tejo, Oficial de
asuntos econmicos de la Unidad de Desarrollo Agrcola
de la Divisin de Desarrollo Productivo y Empresarial de
la CEPAL y Max Spoor, investigador del Instituto de Estu
dios Sociales de La Haya y consultor de la Unidad de De
sarrollo Agrcola de la CEPAL. Las opiniones expresadas
en este trabajo son de exclusiva responsabilidad de los au
tores y pueden no coincidir con las de la Organizacin.
D esa rr o llo r u r a l en
A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e
L a c o n s t r u c c i n d e u n n u e v o m o d e l o ?

M a r a B e a t r iz de A . D a v id
Com piladora

C E P fl L A aiaomega
C O M IS I N E C O N M IC A PA R A A M R IC A L A T IN A Y E L C A R IB E

C E P R L E C O N O M IC C O M M IS S IO N F O R L A T IN A M E R IC A A N D T H E C A R IB B E A N
W W W .E C L A C .C L

A aiaomega
M \ir . A rg e n tin a . < o lo m h ia . C h ile , Y eH r.u elii
Transv. 24 No. 40-44
FO g O t l i D.C. - C olom bia
E-m ail: alfaom eg@ cable.net.co
http://w w w .alfaom ega.com .m x

Copyright Naciones Unidas 2001


Naciones Unidas - CEPAL en coedicin
con Alfomega S.A. 2001

ISBN: 958-682-210-9

Diseo de cubierta: Juan Carlos Duran


Edicin y diagramacin: Alfomega S.A.
Impresin y encuademacin: Quebecor Impreandes

Impreso y hecho en Colombia - Printed and made in Colombia


NDICE

R e s u m e n e je c u t iv o ix

E x e c u t iv e s u m m a r y xi

P r e s e n t a c i n x iii
Jos Antonio Ocampo
S n t e s i s xv

C aptulo 1.
A g r ic u l t u r a y d e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a 1
Jos Antonio Ocampo
Introduccin 1
A. Las visiones cambiantes de la agricultura y la poltica agropecuaria 2
1. Las visiones clsicas sobre el papel de la agricultura en el desarrollo
y sus resultados 2
2. El proceso de liberalizacin econmica en la agricultura 4
B. Tendencias del sector agropecuario latinoam ericano en los aos noventa 9
1. Produccin y com ercio exterior 9
2. Productividad 18
C. Desarrollo social rural 22
D. Elem entos de una estrategia de desarrollo rural 57
B ibliografa 70

Captulo 2.
M o d e r n id a d y h e t e r o g e n e id a d : e s t il o d e d e s a r r o l l o a g r c o l a y r u r a l e n A m r ic a

L a t in a y e l C a r ib e 41
Mara Beatriz de A. David, Csar Morales y Mmica Rodrguez
Introduccin 41
A. Restructuracin productiva y productividad laboral 43
B. Los cambios en el com ercio internacional 55
VI D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

C. Cam bios dem ogrficos e impacto social de las transform aciones


productivas 64
D. Agentes e instituciones 77
Consideraciones finales 84
B ibliografa 87

Captulo 3.
E l m odelo a g r c o l a d e A m r ic a L a t i n a e n l a s l t im a s d c a d a s ( S n t e s is ) 89
Pedro Tejo
R esum en 89
Introduccin 90
A. Diseo y aplicacin de la poltica 92
1. Las polticas hacia el sector 92
2. Definiciones y redefiniciones de la poltica sectorial 98
3. C om portam iento m icroeconm ico del sector 104
B. Nuevas formas de heterogeneidad 105
1. Capacidad de respuesta de los agentes 105
2. Funcionamiento real de los mercados 108
3. Tipo de productores 112
C. Elementos de evaluacin 113
1. Im pactos en la produccin y el com ercio 113
2. Com portam iento de las principales variables 115
3. Expansin, recuperacin y estancam iento en el agro
latinoam ericano 118
Anexo. Com portam iento de la produccin y el com ercio agrcolas
en siete pases de la regin antes y despus de las reform as 125
1. Argentina 125
2. B olivia 126
3. Brasil 127
4. Chile 128
5. Colom bia 130
6. Costa Rica 131
7. M xico 132
B ibliografa 133
n d ic e Vil

Captulo 4.
I n c id e n c ia d e d o s d c a d a s d e a ju s t e s en e l d e s a r r o l l o a g r c o l a

de A m ric a L a tin a y el C a rib e 135


M ax Spoor
Introduccin 135
A. El sesgo antiagrcola y la evolucin del crecim iento 139
B. Del crecim iento sostenido a la crisis en la Dcada perdida 140
C. El modelo de crecim iento im pulsado por las exportaciones y las
exportaciones agrcolas 144
D. El ajuste estructural en el sector agrcola 148
1. Las reform as m acroeconm icas 150
2. Las reform as en el sector agrcola 153
E. Com entarios finales: dinam ismo y m arginalizacin 157
B ibliografa 162
R e s u m e n e j e c u t iv o

E l presente libro aborda, a partir de cuatro artculos, los principales desafos enfren
tados por el sector rural de Amrica Latina despus de dos o ms dcadas de ajustes
estructurales.
El prim ero de ellos analiza, desde una perspectiva histrica, la agricultura y el
desarrollo rural, centrndose en los efectos de las polticas m acroeconm icas sobre
el sector, los cambios estructurales observados y las estrategias para lograr un desa
rrollo sostenible. El segundo trata de las restructuraciones productivas del sector en
los ltim os aos y sus repercusiones sobre productividad, com petitividad, em pleo y
equidad, destacando las heterogeneidades existentes y su agravam iento en el trans
curso de los ltimos aos. An se discuten algunos de los grandes desafos que en
frenta el sector rural en sus posibilidades de desarrollo futuro. Los otros dos estudios
recogen las principales conclusiones de los trabajos preparados para el Seminario
organizado por la Unidad de Desarrollo Agrcola El impacto de las reformas estruc
turales sobre la agricultura de Amrica Latina en el que se presentaron trabajos
sobre Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, M xico y Per.
E x e c u t iv e s u m m a r y

T h i s book includes four articles on the main challenges facing the rural sector of
Latin Am erica now that it has had two or more decades o f experience with structural
adjustm ent program mes.
The first article provides a historical overview of agriculture and rural development.
It focuses on the impact that m acroeconom ic policies have had on the sector, the
structural changes that have taken place and the sustainable developm ent strategies
that have been implemented. The second chapter reviews the productive restructuring
program m es that have been i m plemented in recent years and the effect of such efforts
on productivity, com petitiveness, em ploym ent and equity. Special mention is made
o f the many disparities that have been found and of the ways these differences have
been accentuated over the last few years. Some of the main challenges that will face
the rural sector in term s o f its future developm ent are also discussed. The other two
studies sum m arize the main conclusions of the papers prepared for the sem inar on
the impact of structural reform on agriculture in Latin America that was organized by
the A gricultural Developm ent Unit. The papers deal with the cases o f Argentina,
Bolivia, Brazil, Chile, Colombia. Costa Rica, M exico and Peru.
P r e s e n t a c i n

t A presente libro rene las reflexiones de la Cepal y, especialm ente, de su Unidad de


Desarrollo Agrcola sobre los desafos que enfrenta el sector rural de Am rica Latina
y el Caribe a fines de siglo. El anlisis se centra principalmente en los impactos sobre
el sector de una dcada o ms de ajustes estructurales. Rene tam bin las reflexiones
em anadas del seminario organizado por la unidad a fines de 1998, en el marco del
proyecto Crecimiento, empleo y equidad: Am rica Latina y el Caribe en los aos
noventa, llevado a cabo en virtud de un convenio de cooperacin tcnica suscrita
entre la Cepal y el gobierno de los Pases Bajos. Durante el encuentro se presentaron
los estudios de caso de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, M xico
y Per, que haban sido encomendados a distinguidos especialistas de cada uno de los
referidos pases y que posteriorm ente se publicaron en la serie Desarrollo Productivo
de la Cepal.
El libro est com puesto por cuatro artculos, que proporcionan una visin de la
regin en su conjunto. El primero analiza la agricultura y el desarrollo rural desde
u n a p e rsp e c tiv a h ist ric a , h ac ie n d o h in cap i en los efecto s de las p o ltic a s
m acroeconm icas sobre el sector, los principales cambios estructurales observados y
las estrategias para superar las restricciones que encara su desarrollo sostenible. El
segundo trabajo analiza las principales transform aciones productivas del sector en
los ltim os aos y sus repercusiones sobre la productividad, la com petitividad, el
em pleo y la equidad. Este trabajo plantea tambin los desafos de largo plazo que se
debern enfrentar para intensificar el crecimiento. Los otros dos artculos resumen
los trabajos presentados en el seminario antes m encionado y hacen un anlisis dife
renciado del impacto de las reform as sobre el sector agrcola de cada uno de los
pases de la regin.
Tenemos la expectativa de que este libro contribuir significativam ente a una re
flexin innovadora y positiva sobre el papel del sector rural en todo proceso de desa
rrollo com prom etido con la equidad y la sustentabilidad.

J o s A n to n io O cam po
Secretario ejecutivo, Cepal
S n t e s is

.L/os cuatro captulos del presente libro son trabajos independientes y com plem enta
rios que en su conjunto analizan los im pactos de las reform as estructurales en el
sector rural de A m rica Latina y el Caribe. A continuacin se presenta una apretada
sntesis de cada uno de los trabajos.

C a p t u l o 1. A g r ic u l t u r a y d e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a :
TENDENCIAS, HIPTESIS Y ESTRATEGIAS (JOS ANTONIO OCAMPO)

D espus de una dcada o m s de reform as estructurales y polticas de ajuste, las


expectativas de un rpido y vigoroso crecim iento del sector agrcola y de la supera
cin de sus principales problem as estn an lejos de ser satisfechas.
Contrariam ente a las intenciones de las reformas, dos precios clave de la econo
ma, la tasa de cambio y la tasa de inters, no permitieron el desarrollo dinm ico que
se esperaba. Por otra parte, el desm antelam iento de las polticas e instrum entos de
apoyo sectoriales -c u y a im portancia haba sido subestim ada en las crticas del m ode
lo an terio r- no se vio com pensado, com o se esperaba, por el sector privado, ni siquie
ra con los incentivos proporcionados en una segunda fase de reform as sectoriales.
C om o consecuencia de ello, se observa un fuerte dinam ismo de un grupo peque
o, y regionalm ente concentrado, de productores, y la falta de dinam ism o de la m a
yora de los productores, en especial los pequeos y menos capitalizados. Por ello,
las cifras agregadas m uestran un crecim iento de la produccin menos dinm ico que
el histrico, im portaciones que crecen a un ritm o m ayor que las exportaciones, un
em pleo estancado, niveles de pobreza casi inamovibles y una m igracin rural-urbana
de la juventud que sigue la trayectoria anterior.
Se propone una accin basada en cuatro pilares: i) una poltica m acroeconm ica
que garantice una tasa de cambio competitiva; ii) una poltica sectorial activa ten
diente a m ejorar las fallas de m ercado y a com plem entar los vacos dejados por el
sector privado; iii) polticas orientadas a m ejorar la insercin cam pesina especial
m ente de la juventud en el plano productivo y en el de participacin ciudadana, y iv)
acciones especficam ente encam inadas a superar la pobreza.
XVI D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

C a pt u l o 2. M o d e r n id a d y h e t e r o g e n e id a d : E stilo de d e sa r r o l l o
AGRCOLA Y RURAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE
(M a r a B eatriz de A . D a v id , C sa r M o r a le s y M n ic a R o d r g u e z )

Las profundas transform aciones que han tenido lugar en la agricultura latinoam erica
na en los ltimos aos, a causa de las reformas estructurales prom ovidas en la gran
m ayora de los pases de la regin, no constituyen hechos enteram ente nuevos. Al
contrario, ellas representan la intensificacin de patrones y procesos anteriores a las
reformas, ms relacionados al debilitamiento de las funciones de la agricultura como
instrum ento de fom ento al desarrollo urbano-industrial, de com bate a la inflacin y
de prom ocin del bienestar social. Sin embargo, el fortalecim iento reciente de algu
nas de las tendencias anteriores de la agricultura regional -co m o los cambios en la
estructura productiva, en los niveles de productividad y en la com petitividad interna
c io n al- asociados a las transform aciones institucionales, pone de m anifiesto la cre
ciente heterogeneidad estructural del sector.
Por el lado de las instituciones, la apertura econmica, la desregulacin de los
m ercados y la reform a de las instituciones pblicas del sector agrcola im pactaron de
m anera diferenciada en los distintos tipos de productores, acentuando las diferencias
al interior del sector. En ese contexto, nuevos dilem as -co m o la dependencia tecnol
gica y las negociaciones internacionales- y viejos problem as -c o m o la pobreza rural,
la indigencia, la concentracin de la tierra y la m igracin rural-urbana- desafan la
debilitada institucionalidad de los pases de la regin en com probar la sustentabilidad
del actual m odelo de desarrollo agrcola y rural en Am rica Latina.

C a p t u l o 3. E l m o d e l o a g r c o la d e A m r ic a L a tin a e n l a s lt im a s
dcadas ( s n t e s is ) (P edro T ejo )

Este artculo tiene por finalidad aglutinar en una visin de conjunto el contenido de
siete estudios, referidos a otros tantos pases, encomendados por la Unidad de D esa
rrollo Agrcola de la Cepal, sobre los im pactos que tuvieron en la agricultura las
reformas aplicadas en la regin durante los aos ochenta y noventa.
Se puede decir que a partir de esas reformas, la agricultura de la regin se desen
volvi en un contexto institucional de m enor respaldo estatal que en el pasado. Para
justificar las reformas se recurri a dos argumentos: la gran distorsin que exista en
los precios vinculados al sector, y el fuerte dficit fiscal que im plicaban los aportes
estatales a la agricultura.
En consecuencia, la poltica agrcola debi ser redefinida. Entre los pases en
estudio hubo en tal sentido una gran variedad de experiencias. En algunos fue nece
sario actuar con gran pragm atism o y dejar de lado la ortodoxia. En otros se pusieron
en prctica gradualm ente las nuevas polticas, y en otros se puso el acento en la
S n t e s is x v ii

introduccin de m ecanism os destinados a com pensar los efectos sobre el agro de la


poltica que se segua para toda la economa.
Este artculo concluye tambin que los cambios dieron lugar a nuevas formas de
heterogeneidad, en lo que se refiere tanto al tipo de productor com o a las caracters
ticas que pasaron a predom inar en la estructura de la produccin. Y concluye final
m ente que el desem peo del sector no fue igual en todos los pases: en algunos cre
cieron la produccin y el comercio; a otros las reformas les permitieron recuperarse
de un estancam iento crnico, mientras que otros, por ltimo, tuvieron un desempeo
definitivam ente negativo.

C a p t u l o 4 . I n c id e n c i a d e d o s d c a d a s d e a j u s t e e n e l d e s a r r o l l o
AGRCOLA DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE (M AX SPOOR)

Este docum ento analiza dos dcadas de ajuste econmico en la regin y su impacto
sobre la agricultura (y en algunos casos, sobre el sector rural). Las principales con
clusiones son las siguientes;
Prim ero, se ha subestim ado la importancia del sector agrcola de la regin antes,
durante y despus de las reformas y el ajuste econmico. Llam a la atencin que el
xito del m odelo de crecim iento im pulsado por las exportaciones se haya dado preci
sam ente en funcin de productos agroindustriales. Segundo, la crisis afect a la agri
cultura ms tarde que a los restantes sectores, y a pesar de las grandes diferencias
entre los pases y dentro de stos, el desem peo del agro fue bastante m ejor de lo
esperado. Ello puede deberse al significativo increm ento de la productividad de la
tierra en los principales cultivos de consum o interno y de exportacin, hecho que
desde luego no est en consonancia con la tesis de un sector agrcola estancado.
Tercero, las reform as econmicas en la agricultura, con excepcin de Chile, que las
hizo tem pranam ente, y de Bolivia, Costa Rica y M xico, que las introdujeron par
cialm ente, fueron aplicadas en la segunda mitad de los aos ochenta o incluso ms
tarde. Es difcil por tanto identificar relaciones causales simples entre las reformas de
los aos ochenta y la recuperacin global de los noventa, porque adems hubo num e
rosos casos de retraccin (y de rpida recuperacin) de las exportaciones agrcolas en
el m arco de las reform as macroeconm icas y sectoriales, que haban sido puestas en
prctica justam ente para elim inar el llamado sesgo contra la agricultura. Cuarto,
las reform as tam bin tuvieron impactos negativos por la elim inacin de subsidios y
por la reduccin o desaparicin de los servicios agrcolas de crdito, tecnologa y
extensin. Esto debe diferenciarse de la evolucin desfavorable que experim entaron
los precios de las exportaciones agrcolas tradicionales en los aos ochenta. Los da
tos sectoriales dejan ver que algunas intervenciones pblicas tempranas, hechas en el
marco de modernizaciones orientadas al mercado, tuvieron resultados favorables (Chile
y Costa Rica). En otros casos, donde el apoyo pblico de largo plazo estuvo seguido
x v iii D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

de la liberalizacin y la desregulacin de los mercados, la recuperacin fue resultado


de la reintroduccin, en distintos perodos, de las regulaciones (por ejem plo en B oli
via, Brasil, Chile y Colombia). Quinto, el m odelo de desarrollo introducido con el
ajuste estructural ha resultado bastante excluyente. La dinm ica del crecim iento eco
nm ico se concentr en los productores com erciales vinculados o integrados al
ag ronegocio nacional e internacional, asociado fundam entalm ente a em presas
transnacionales. Por otra parte, el optimism o acerca de la m odernizacin de los pe
queos productores merced a su integracin contractual con el agronegocio no pare
ce suficientem ente justificado (Cepal, 1995; 1998). Existen ms bien suficientes in
dicios de que la brecha tecnolgica, de productividad y de ingresos entre los
productores com erciales y los empresarios agrcolas, por una parte, y los campesinos
llamados no viables, por otra, es ahora m ayor que antes. Pese a ello, no se han
diseado polticas agrcolas para integrar a los campesinos no viables a los proce
sos de modernizacin agraria, y no se han llevado a la prctica polticas sociales para
m itigar los costos humanos del ajuste econmico, que se ven especialm ente agrava
dos por los altos niveles de pobreza rural.
Captulo 1
A g r ic u l t u r a y d e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a

J o s A n to n io O c a m p o *

I n t r o d u c c i n

C o m o ha acontecido en todas las esferas de la vida econm ica y social, durante la


ltim a dcada se han alterado notablem ente las instituciones y la dinmica econm i
ca en el medio rural latinoam ericano. Aunque en el conjunto de la regin y en algu
nos pases en particular el crecim iento agropecuario se ha acelerado en relacin con
los aos ochenta, la expectativa de que el nuevo m odelo de desarrollo regional corre
gira los sesgos en contra de la agricultura que caracterizaban al anterior no se ha
satisfecho. La evolucin de la poltica m acroeconm ica y el desmantelamiento, ms
o m enos profundo segn el caso, de los instrumentos tradicionales de apoyo al sector
agropecuario, sin que se hayan puesto en su lugar otros de igual o m ayor eficacia, son
parte esencial de este desem peo insatisfactorio. Las brechas sociales entre la ciudad
y el cam po se han m antenido y, en algunos pases, se han ampliado. Al mismo tiem
po, nuevos desarrollos en los frentes de la democracia, en especial la descentraliza
cin y la participacin ciudadana, el cam bio en las concepciones de la vida local que
aqullas implican, e iniciativas an dispersas de apoyo al desarrollo de los pequeos
productores rurales, han abierto puertas promisorias, sobre las cuales es posible cons
truir una nueva poltica de desarrollo rural en la regin.
Este captulo resum e algunas de las principales tendencias de la agricultura y el
desarrollo rural en Am rica Latina, plantea algunas hiptesis explicativas y sugiere
lneas de accin estratgicas. Est dividido en cuatro secciones. En la prim era se hace
una recapitulacin crtica sobre algunas de las ideas que han im pregnado las discu
siones sobre el papel de la agricultura en el desarrollo. En la segunda se resumen
brevem ente algunas tendencias exhibidas por la produccin y el com ercio exterior
agropecuarios durante las ltimas dcadas. En la tercera se hacen algunas considera-

Secretario ejecu tiv o . C o m isi n E co n m ica para A m rica L atina y el C aribe, C epal. A gradezco los com entarios
de M ax im ilian o C ox. E m ilia n o O rteg a y M artn P in ero sobre u n a versin an terio r de este docum ento, as co m o
la co la b o ra ci n del e q u ip o d e la U n id ad de D esarro llo A g rco la de la C epal en su elaboracin.
2 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

ciones sobre la evolucin de los indicadores sociales. La ltim a presenta algunas


reflexiones sobre la estrategia de desarrollo rural. Estas consideraciones se derivan
de investigaciones realizadas por la Cepal en los ltimos aos, algunas de ellas en
asociacin con la Organizacin de las Naciones Unidas para la A gricultura y la A li
m entacin (FAO) y el Instituto Interam ericano de Cooperacin para la A gricultura
(IIC A )1, pero en algunos casos reflejan interpretaciones personales sobre las tenden
cias del desarrollo agropecuario regional.

A . Las v isio n e s c a m b ia n t e s d e la a g r ic u l t u r a y l a po ltica


AGROPECUARIA

En las discusiones sobre la agricultura y las reformas agrcolas adoptadas desde m e


diados de los aos ochenta han influido fuertem ente las visiones sobre los sesgos en
contra de la agricultura implcitos en las polticas m acroeconm ica y com ercial y,
en general, en las modalidades de intervencin pblica caractersticas del perodo de
prom ocin estatal de la industrializacin2. Este enfoque tuvo la virtud de dem ostrar
que algunas formas de intervencin estatal dan origen, a travs de sus efectos m acro
econmicos, a gravm enes indirectos que afectan a la agricultura. En particular, hizo
explcita la im portancia que tienen los incentivos cambiarlos sobre este sector y, por
ende, la discrim inacin que genera contra las actividades agropecuarias una sobreva-
luacin del tipo de cambio. Sin embargo, tam bin dio lugar a desaciertos en el enfo
que de las polticas agrcolas y rurales y transmiti una versin imprecisa sobre el papel
que se asignaba a la agricultura en las visiones clsicas del desarrollo econmico.

1. Las visiones clsicas sobre el papel de la agricultura en el desarrollo


y sus resultados

Estas visiones clsicas resaltaron el papel central que desem peaba el desarrollo in
dustrial en el desarrollo econmico. Esto no implicaba, sin embargo, que el desarro
llo industrial se visualizara como antagnico del agropecuario. Por el contrario, am
bos se conceban com o procesos esencialm ente com plem entarios. En particular, el
desarrollo industrial se consideraba com o canal de transm isin de progreso tcnico
h a c ia la a g ric u ltu ra , com o m ercad o d ire c to o in d ire c to p a ra los p ro d u c to s
agropecuarios, y com o mecanism o de absorcin de la m ano de obra que quedara
liberada com o resultado del avance tcnico en la agricultura. De hecho, el nfasis en

1. V anse, en especial, C ep al/lIC A (1997), C epal/F A O (1998), C epa) (1997, 2 0 00a y 2 0 00b), D ias, D avid (1999),
D irven (1997 y 1999) y M o rales (1999), a s com o o tro s c ap tulos de este libro.
2. V anse, p o r ejem p lo , los trabajos reco g id o s en B au tista y V alds (1993).
A g r i c u l t u r a y d e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a 3

las com plementariedades sectoriales ms que en los efectos sustitucin es el elem en


to que diferencia crticam ente las teoras clsicas del desarrollo econm ico de las
prim eras dcadas de la posguerra, entre ellas la de la Cepal, de las visiones neoclsicas
que han predom inado en la literatura ms reciente. No se trataba, en otras palabras,
de concepciones segn las cuales el desarrollo industrial tena lugar a costa de la
agricultura, sino que postulaban que ambos sectores se desarrollaban com plem en
tariamente, bajo el liderazgo del prim ero1.
El desarrollo de instituciones estatales de apoyo a la agricultura fue, de hecho,
uno de los elem entos ms destacados del panoram a regional durante las tres o cuatro
dcadas anteriores a la crisis latinoam ericana de la deuda. En esa poca se crearon y
desarrollaron instituciones para proporcionar crdito, tecnologa y servicios de m er
cadeo al sector, en m uchos casos ms vigorosas incluso que aquellas diseadas para
apoyar el desarrollo industrial. As ocurri, por ejem plo, con los sistemas de genera
cin, adaptacin y difusin de tecnologa, que fueron muy eficaces en cuanto a intro
ducir nuevos productos y a mejorar aquellas variedades y prcticas culturales que se
difundieron en todo el mundo a partir de la revolucin verde . Com o resultado de
ello y de acciones paralelas en otros frentes, durante esta etapa se agregaron produc
tos y variedades no tradicionales, no slo a la produccin agropecuaria sino tambin
a la canasta exportadora (como soya, frutas y flores). En algunos casos, los resulta
dos de los esfuerzos realizados durante esos aos slo se percibieron plenam ente con
un rezago considerable, com o ocurri con aquellos realizados en Chile a partir de los
aos sesenta para prom over nuevas actividades frutcolas, pesqueras y forestales.
La poltica tributaria, que inclua en varios pases gravm enes arancelarios ms
bajos para los insumos agropecuarios, tambin tendi a com pensar los sobrecostos
que generaban otros gravm enes o polticas en la agricultura. U na frontera agraria
abierta y la construccin de infraestructura de transporte y de riego fueron igualm en
te esenciales para el desarrollo sectorial. Un elemento ausente de la poltica sectorial
fue, sin embargo, la consideracin explcita de la dim ensin ambiental del desarrollo
agropecuario. Ello explica, sin duda, el deterioro ambiental de la base de recursos
naturales suscitado por la expansin de la frontera agrcola y la introduccin de nue
vas tcnicas en ecosistem as frgiles.
En trm inos de desarrollo agropecuario, el balance de esa etapa del desarrollo
latinoam ericano dista m ucho de ser insatisfactorio, tanto desde el punto de vista del
crecim iento y el aum ento de la productividad como, especialmente, del desarrollo
institucional. Al respecto, cabe resaltar que la produccin agrcola creci a una tasa
anual de 3,5% entre 1950 y 19754, ritmo nada despreciable para los patrones interna-

3. Para una presen taci n e q u ilib rad a del papel de la ag ricu ltu ra en las visiones de la C epal, vase O rtega (1988).
4. Para un b alan ce m s co m p leto , vase C epal ( 1978).
4 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

d nales. Los efectos desfavorables de las discriminaciones que provinieron, en di


versas coyunturas, de las polticas m acroeconm icas y de las regulaciones internas
de precios quedaron as, al menos parcial y quizs enteram ente, com pensados por el
desarrollo de instituciones de apoyo al sector.
El crecim iento fue, sin embargo, dispar entre los distintos pases y sus beneficios
se distribuyeron en form a desigual en su interior. Entre los pases grandes y m edia
nos, Brasil, C olom bia y Venezuela tuvieron un crecim iento agrcola rpido, pero en
Argentina, Chile y Per su ritm o fue inferior al prom edio regional. M xico tuvo un
xito relativo en las prim eras dcadas de la posguerra, pero el crecim iento del sector
experim ent posteriorm ente una desaceleracin notoria. Entre los pases de m enor
tamao, hubo m uchos casos de rpido crecim iento (Costa Rica, El Salvador, G uate
mala, Nicaragua, Panam y Repblica Dom inicana) e incluso m ltiples experiencias
de desarrollo exportador liderado por los productos agropecuarios. Por otra parte,
dentro de los pases los beneficios se concentraron en los productores m edianos y
grandes, con lo cual la pobreza y la heterogeneidad estructural caractersticas de las
reas rurales tendieron a reproducirse e incluso a ampliarse. Las reformas agrarias
que se pusieron en marcha, especialm ente en algunos pases, no corrigieron ese pa
trn y, de hecho, la regin mantuvo el patrn de distribucin de la propiedad rural
ms desigual del mundo.

2. El proceso de liberalizacin econm ica en la agricultura

El nuevo contexto de poltica ha im plicado cam bios fundam entales en la poltica


com ercial, as com o el desm antelamiento o rediseo radical de las instituciones p
blicas de apoyo al sector. El supuesto central de la literatura sobre el sesgo contra la
agricultura era que la reduccin de los niveles de proteccin estara acom paada de
una devaluacin real, con lo cual aquellas actividades productoras de bienes exporta
bles o importables con m enor grado inicial de proteccin -e n tre las cuales se encon
traban, en uno y otro caso, las agrcolas- se veran favorecidas en trm inos netos.
Otro supuesto im portante era que la intervencin gubernam ental haba m ostrado
ineficiencias notorias en diversas reas, por lo cual el sector se beneficiara igual
m ente de un m ayor protagonism o del sector privado y del mercado.
Com o ya haba acontecido a fines de los aos setenta y com ienzos de los ochenta
con la apertura chilena (y, en m enor medida, con la argentina y la uruguaya), la pre
diccin sobre los efectos de la apertura sobre el tipo de cambio real no se cumpli. La
coincidencia de la apertura com ercial con un increm ento de los flujos de capital
hacia la regin, facilitada por la m ayor apertura de los pases a dichos flujos, as
com o el renovado sesgo de las autoridades m onetarias y cam biaras por tipos de
cam bio fuertes com o instrum ento de estabilizacin de la inflacin, gener a lo largo
de los aos noventa una tendencia a la revaluacin real relativamente generalizada en
A g r i c u l t u r a y d e s a r r o l l o r u r a l en A m r ic a L a t in a 5

la regin. En efecto, el ndice prom edio de la tasa de cambio real efectiva de las
im portaciones de la regin se redujo de 100 en 1990 a 89 en 1998 y 93 en 1999. De
esta manera, las polticas comercial y cam biaria han tenido efectos adversos sim ult
neos sobre los precios de los bienes com ercializables internacionalm ente, y no
com pensatorios, com o lo haban previsto los anlisis m encionados. Adems, en el
caso de la agricultura, la m ayor hom ogeneidad de los productos implic que los efec
tos de la apertura comercial y la revaluacin sobre los precios internos fuesen mucho
ms acentuados y rpidos que aqullos que experim entaron la m ayor parte de los
bienes industriales producidos internamente.
Cabe anotar que com o resultado de estos u otros factores adversos sobre los pre
cios agrcolas -particularm ente la evolucin de los precios internacionales-, la pol
tica com ercial de algunos pases durante el proceso de reform as se caracteriz por un
ligero sesgo en fa v o r de la agricultura. Ello se refleja en la introduccin de nuevos
instrum entos (franjas de precios en Chile y la Com unidad Andina), entre stos aqu
llos que autoriza la Organizacin Mundial del Comercio (OM C) (aranceles-cuota en
el caso de M xico); en la continuada utilizacin de instrumentos de proteccin carac
tersticos de la etapa anterior (restricciones cuantitativas tradicionales, convenios de
absorcin), e incluso en la utilizacin de los controles fitosanitarios com o m ecanis
mo de proteccin. Aunque algunas de estas medidas obedecen a una estrategia ms
gradual de apertura del sector agropecuario, otras han sido introducidas en forma ad
hoc para enfrentar coyunturas de corto plazo generadas por la apertura o por la depre
sin de los m ercados internacionales. Esto ha sido cierto tambin en el caso de algu
nas m edidas de apoyo interno a sectores que enfrentan dificultades para ajustarse al
nuevo contexto de poltica. Los resultados de estos nuevos esquem as de poltica han
sido tam bin variables5.
Para tom ar ms com plejo el escenario que ha enfrentado el sector agropecuario
durante el proceso de liberalizacin, el efecto adverso de los tipos de cambio real
sobre los precios ha coincidido con el que han tenido la depresin de los precios
internacionales y los altos niveles de proteccin en los pases industrializados. En
efecto, los precios reales de los productos agropecuarios descendieron bruscam ente
en los mercados m undiales en la dcada de 1980, y perm anecieron en niveles depri
m idos en los aos noventa. Adems, durante la dcada de 1990 mostraron un claro
patrn cclico, reflejo de fluctuaciones ms generales de la econom a internacional:
descenso en los prim eros aos de la dcada, fuerte recuperacin a partir de 1993, que
alcanz su punto ms alto en 1997, y descenso fuerte durante la crisis asitica, que
slo se fren en el curso del ao 2000. Como resultado de estas tendencias, los pre
cios reales de los productos agropecuarios se situaron durante los aos noventa en un

5. V anse, p o r ejem plo, las co n sid eracio n es sobre el caso c o lo m b iano en Jaram illo (1998).
6 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

nivel equivalente a la m itad del que haban alcanzado en los aos sesenta y, obvia
mente, registran una proporcin an inferior si el punto de referencia son los auges
que experim entaron los precios agropecuarios a com ienzos de la dcada de 1950 o a
m ediados de los aos setenta.
El com portam iento de los precios durante las ltim as dcadas tiende a confirmar,
por lo dem s, la tendencia al deterioro de largo plazo de los precios reales de la
agricultura (vase el Grfico 1), hecho que qued corroborado en varios estudios
realizados en los aos ochenta, entre otras instituciones, por el Banco M undial (Grilli
y Yang, 1988; FAO, 1987). Esta tendencia coincide con las hiptesis sobre la evolu
cin de dichos precios formuladas por algunas teoras clsicas del desarrollo, pero
sus causas -e n especial el peso relativo de los factores sugeridos por dichas teoras en
contraposicin con aquellos asociados a procesos de cambio tcnico- continan siendo
objeto de m ucha controversia. La coincidencia de los procesos de ajuste econmico
y de la posterior apertura de muchos pases en desarrollo con ventajas com parativas
en productos agropecuarios, que ha generado un aumento de la oferta mundial de
tales productos en los m ercados mundiales, puede haber contribuido tam bin a esa
tendencia en las ltimas dcadas.

Grfico 1
PRECIOS REALES INTERNACIONALES DE PRODUCTOS AGROPECUARIOS
(1990 = 100)

Fuente: Banco Mundial.


A g r i c u l t u r a y d e s a r r o l l o r u r a l e n A m e r ic a L a t in a 7

Como se sabe ampliamente, uno de los elem entos bsicos del funcionam iento de
los m ercados m undiales en las ltimas dcadas fue la elevacin de los niveles de
proteccin y subsidio a los productores de los pases industrializados durante la de
presin de los precios internacionales que se inici a fines de los aos setenta; los
mayores niveles de proteccin slo se han moderado levem ente en los ltimos aos,
com o resultado de los acuerdos de la Ronda Uruguay que dieron origen a la O M C 6.
U na de las caractersticas distintivas de dichos acuerdos fue precisam ente tom ar com o
punto de referencia para la reduccin de los niveles de proteccin y los subsidios a
los productores, aquellos aos en los cuales stos haban sido muy elevados. A de
ms, los esquemas de proteccin de los pases industrializados se caracterizan, como
bien se sabe, por un fuerte escalonam iento, que confiere un alto grado de proteccin
efectiva a las actividades de procesam iento y reduce, as, los beneficios de un m ayor
procesam iento de los productos agropecuarios para exportacin en los pases en de
sarrollo.
La restructuracin de las polticas pblicas ha implicado cambios sustanciales en
las instituciones7 de apoyo al sector agropecuario. Aunque este proceso se encuentra
todava en m archa y ha tenido diferencias notorias en los distintos pases, ha estado
orientado, a grandes rasgos, hacia:

El desm antelam iento o la reduccin en el alcance de los bancos de fomento o las


lneas de crdito especficas para el sector, asociadas estas ltimas a la obligacin
de los bancos privados de prestar cierta proporcin de la cartera al sector.
La elim inacin o la fuerte redefinicin de la presencia pblica en la com ercializa
cin de los productos agropecuarios.
La drstica reduccin o eliminacin de la asistencia tcnica estatal gratuita y su
sustitucin parcial por mecanismos de asistencia tcnica privada, apoyada en sub
sidios a la dem anda o, ms comnmente, a la oferta de asistencia tcnica a ciertos
sectores identificados previam ente sobre la base de criterios de focalizacin, subsi
dios que se otorgan por medio de concursos; es decir, se trata de subsidios a la oferta
con criterios de demanda ms que de subsidios de demanda en sentido estricto8.

6. V a n s e al re s p e c to los a n lisis re g u la re s de la O C D E so b re s u b s id io s a los p ro d u c to re s en los p a se s


in d u strializad o s, por ejem p lo , O C D E (1999).
7. C o n v ien e re saltar que la ex p resi n in stitu cio n es o d esarro llo in stitu cio n al se u tiliza en este captulo en un
sen tid o a m p lio , para referirse a las o rg an izacio n es p b licas y p riv ad as que pro p o rcio n an servicios al sector
agropecu ario , a s co m o a las polticas sectoriales, norm as legales y reglam entarias, y a las reglas de c o m p o rta
m ien to de los agentes. A barca, p or lo tanto, lo que la literatura m s reciente d e nom ina in stituciones , as com o
las o rg an izacio n es pblicas y privadas y las polticas gu b ern am en tales.
8. E stos su b sid io s a la oferta con criterios de d e m a n d a c o n stitu y en , d e hecho, m o d alid ad es interm edias entre los
subsid io s a la o ferta y los subsidios a la d em an d a. L a caracterstica d istin tiv a de e ste ltim o tipo de m ecanism o
es que el su b sid io se e n treg a efectiv am en te al co m p rad o r final y no a la institucin interm ed ia que proporciona
los serv icio s co rresp o n d ien tes. V ase C epal (2000a, cap. 5).
8 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

La orientacin hacia la dem anda y la cofinanciacin de la investigacin, tanto en


los institutos de investigacin com o en las universidades.
La introduccin, en algunos pases, de m ecanismos de reform a agraria que operan
por interm edio del mercado de tierras y de subsidios a la dem anda o al crdito
para la com pra de tierra.
Un nfasis relativo en program as de titulacin y regularizacin de la propiedad de
la tierra.
U na m ayor descentralizacin de las polticas de apoyo, orientada a responder a
proyectos locales de infraestructura y a prestar servicios a pequeos productores,
con la participacin activa de organizaciones no gubernam entales (ONG) y de
organizaciones de productores.

La fuerte inestabilidad institucional derivada de estos cambios ha sido claram ente


perjudicial para el sector. La transicin ha generado, adems, vacos, ya que el sector
privado no ha llenado los espacios que ha dejado el sector pblico9. Estos vacos han
tenido efectos adversos, en especial para los pequeos y m edianos productores, cuyo
acceso al crdito, a los servicios de extensin agrcola y a los canales de com ercializa
cin apropiados se ha visto fuertem ente afectado. En casi todos los pases de la re
gin el crdito al sector ha tendido a dism inuir a partir de las reform as, al tiem po que
la puesta en marcha de los nuevos instrum entos de asistencia tcnica y de reform a
agraria basados en criterios de dem anda ha enfrentado dificultades prcticas10 y se
han encarecido varios servicios. En m uchos pases se observa tam bin un debilita
miento de los centros de investigacin y una reorientacin de sus actividades hacia
investigaciones de ms corto plazo, en desmedro de la investigacin bsica. Pese a
las nuevas orientaciones, no se observa tam poco una actividad im portante de fom en
to de la investigacin por parte del sector privado y, por tal motivo, sta sigue depen
diendo bsicam ente de apoyos gubernam entales (a veces reducidos). Los esfuerzos
por m ejorar la titulacin han encontrado respuestas favorables slo en algunas regio
nes, y a m enudo se pierden en la prim era transaccin de la propiedad. Las ONG, cada
una con su enfoque especializado, y respondiendo a las directrices de las entidades
que las financian, han llenado algunos de los vacos dejados por el Estado en el
apoyo a los pequeos productores. Sin embargo, sus acciones son generalm ente en
pequea escala y se carece de m ecanismos que permitan coordinarlas, as com o di
fundir y reproducir las buenas prcticas en m ateria de desarrollo rural.
A s las cosas, los supuestos m acroeconm icos bsicos sobre los cuales se cim ent
la idea segn la cual la apertura comercial elim inara los sesgos en contra de la agri

9. V anse c o n sid eracio n es m s e x ten sas sobre estos tem as en D irven (1999).
10. E n relacin co n los esq u em as de su b sid io a la in v estig acin y la asistencia tcnica, v an se M orales (1999) y
E ch ev erra (1998). Sobre los m ecan ism o s de refo rm a agraria, vanse los c o m en tario s d e la secci n D de este
cap tu lo .
A g r i c u l t u r a y d e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a u n a 9

cultura no se han cum plido en la mayora de los pases, al tiem po que en m uchos de
ellos el sector se encuentra inmerso en una transicin institucional, sin que sus efec
tos positivos se aprecien claram ente hasta ahora. Aun en aquellos casos en que los
incentivos de precio han mejorado, las reformas han trasladado hacia los productores
riesgos que antes cubra al menos parcialm ente el sector pblico. Los principales
b e n e fic ia rio s han sid o g e n e ra lm e n te p ro d u c to re s c o m e rc ia le s in te g ra d o s a
agronegocios orientados a los m ercados nacionales o internacionales. De esta m ane
ra, el efecto neto de este conjunto de efectos m acroeconm icos y sectoriales ha sido
posiblem ente adverso, en especial para los sectores campesinos.
Es interesante anotar que en el caso chileno se observ un proceso inicial no muy
diferente de pobre desem peo agropecuario durante la prim era fase de sus reformas,
en los aos setenta y com ienzos de los ochenta, a la cual sigui, a partir de la crisis de
la deuda, una segunda etapa caracterizada por m ayor com petitividad cam biara ini
cial y fo rta le c im ie n to in stitu c io n a l - m a y o r ap o y o te c n o l g ic o y cre d itic io ,
reintroduccin de algunos m ecanism os de intervencin interna en los m ercados y
creacin del m ecanismo de franjas de precios- que sent las bases para el gran dina
m ism o posterior de su sector agropecuario. En varios pases se ha ido dando en la
prctica una secuencia similar, con lo cual el proceso de reformas ha tendido a tener
dos fases: una primera, de corte ms ortodoxo, en la cual los m ecanismos de protec
cin y m uchas instituciones y program as fueron sim plemente desmantelados, y una
segunda en que, ante la constatacin de que el sector estaba enfrentando problemas,
se han com enzado a poner en m archa nuevos program as de apoyo.

B . T e n d e n c ia s d e l s e c t o r a g r o p e c u a r i o l a t in o a m e r ic a n o
EN LOS AOS NOVENTA"

1. Produccin y com ercio exterior

El com portam iento del sector durante los aos noventa corrobora las apreciaciones
anteriores. En efecto, su desem peo estuvo distante de las expectativas que se haban
suscitado en tom o a los procesos de reforma. Las tasas de crecim iento del producto
interno bruto (PIB) agropecuario y del PIB total regional fueron respectivam ente de
3,5% y 5,6% en la dcada de los setenta, de 2,1% y 1,0% en la de los ochenta, y de
2,3% y 3,5% entre 1990 y 1998. De esta manera, aunque su desaceleracin fue m e
nos pronunciada que la del conjunto de la actividad econm ica en los aos ochenta,
su aceleracin fue igualm ente ms m oderada durante la dcada de 1990. Por otra
parte, al igual que ha acontecido con la produccin global, el crecim iento del sector

11. M ayores d etalles sobre alg u n o s de los lem as que se d esarro llan en e sta seccin se e ncuentran en C epal/IIC A
(1997).
10 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

no recupero los ritm os de los aos setenta y del perodo de industrializacin acelerada
que culm in entonces. El m enor crecim iento ha coincidido, adems, desde los aos
ochenta, con una fuerte variabilidad en el ritmo anual de crecimiento.
La evolucin global esconde, como es obvio, grandes diferencias nacionales. En
el Cuadro 1 se clasifican los distintos pases de Am rica Latina en funcin de si su
dinam ismo agropecuario supera el 3% (que puede considerarse un ritm o aceptable
de crecim iento sectorial) en los aos setenta y noventa. Slo un pas (Repblica D o
m inicana) supera dicha tasa en ambas dcadas (cuadrante superior derecho) y seis
son uniform em ente poco dinmicos (cuadrante inferior izquierdo). Once pases cam
biaron, a su vez, de categora. En cinco casos se pas de una situacin de bajo creci
m iento en los aos setenta a una de m ayor dinamismo: Argentina, Chile (ya desde los
aos ochenta), Nicaragua, Per y Uruguay. Este es, por lo tanto, el subconjunto de
pases para los cuales existe clara evidencia de aceleracin del crecim iento del sector
agropecuario durante la etapa de reformas (en el caso de Chile, segn hemos visto,
despus de una fase inicial desfavorable)12. Por el contrario, siete cambiaron en el
sentido opuesto, de m ayor a m enor dinamismo: Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador,
Guatemala, M xico y Paraguay,

Cuadro 1
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (13 PASES): PRODUCTO INTERNO BRUTO
DE LA AGRICULTURA, LA SILVICULTURA, LA CAZA Y LA PESCA, 1971-1998
(Tasas anuales de crecimiento real)

Pas 1991-1998 < 3,0% Pas 1991-1998 > 3,0%

71-80 81-90 91-98 71-80 81-90 91-98

Bolivia 4,1 1,7 2,1 Repblica 3,4 0,4 3,5


Brasil 4,7 2,5 2,4 Dominicana
1971-1980>3,0% Colombia 4,4 3,0 0,7
Ecuador 3,0 4,2 2,1
Guatemala 4,7 1,3 2,8
Mxico 3,4 1,2 1,6
Paraguay 6,7 4,0 2,8
Costa Rica 2,6 3,1 2,6 Argentina 2,1 1,3 3,6
El Salvador 2,4 -1,4 1,0 Chile 2,2 5,6 4,7
Hait 1,5 -0,2 -4,5 Nicaragua -0,1 2,9 5,7
1971-1980 < 3,0% Honduras 2,7 2,7 1,8 Per -0,6 2,2 4,6
Panam 1,3 2,9 2,5 Uruguay 0,6 0,2 4,7
Venezuela 2,9 2,0 1,0

Fuente: Elaborado por la Unidad de Desarrollo Agrcola de la Cepal, sobre la base del Banco de Datos de Estadsticas
A nuales (Badeanu).

12. O b v iam en te, o tro s p rocesos afectaro n el d esem p e o del sec to r en estos pases du ran te el pero d o analizado.
A rgentina, N icarag u a y P er se b en eficiaro n d u ran te la d cad a actual de estab ilid ad m acro eco n m ica, despus
d e un p ero d o de ag u d a in estabilidad, y N icarag u a se ben efici ad em s del retorno a la paz.
A g r i c u l t u r a y d e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a

Grfico 2
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: CAMBIO EN LA ESTRUCTURA PRODUCTIVA
AGROPECUARIA, 1970-1999
(Produccin anual promedio de 1970-1975=100)

Cereales
I
T

i Hortalizas I
I I 1970-1975 ~h _ 1980-1985_ _ * ~ - 199A995 -^ 1 9 9 5 -1 9 9 9 [ j

Fuente: Elaborado por la U nidad de Desarrollo Agrcola de la Cepal, sobre la base de cifras de la O rganizacin de las
Naciones Unidas para la Agricultura y la Alim entacin (FAO).

El crecim iento del producto agrcola en las tres ltimas dcadas estuvo acompa
ado de un fuerte cam bio en su estructura, com o lo registra el Grfico 2. M uchos de
estos cam bios son de largo plazo y anteceden, por lo tanto, a los procesos de reform a
propiam ente dichos. Estn asociados, ms bien, a variaciones en los patrones de co
m ercio mundial y a cambios tecnolgicos y en los patrones de consum o, tanto regio
nales com o internacionales. La expansin relativa ms notoria es la de los subsectores
productores de semillas oleaginosas, frutas y hortalizas y productos pecuarios. En
estos subsectores se concentran, adems, los procesos ms importantes de diversifi
cacin de las exportaciones. Los cereales y la caa de azcar fueron muy dinmicos
hasta el prim er lustro de los aos ochenta, pero despus mostraron una desaceleracin,
que se invirti en parte en el segundo lustro de los aos noventa. A su vez, la produc
cin de races y tubrculos ha estado virtualm ente estancada durante el ltimo cuarto
de siglo, y la de caf desde m ediados de los aos ochenta.
12 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

Es importante resaltar que no todos los pases experim entaron una evolucin sim i
lar a la indicada por esta tendencia global, y que incluso pases que tienen condiciones
agroclimticas y socioeconmicas parecidas conocieron trayectorias dism iles de la
estructura productiva (Cepal/IICA, 1997). Estas tendencias estuvieron acompaadas
en varios casos por cambios en la distribucin regional de la produccin dentro de los
distintos pases. Tambin es interesante destacar que algunos de estos cam bios es
tructurales han estado asociados a im portantes relevos empresariales. En este senti
do, uno de los patrones ms especficos de la dcada de 1990 es la m ayor penetracin
de em presas extranjeras al sector, tanto en las actividades agroindustriales com o en
las de com ercializacin y distribucin de nuevas variedades e insum os asociados a la
biotecnologa.
En m ateria de com ercio exterior, la dcada de 1990 se caracteriz por tres proce
sos sobresalientes. En prim er trm ino, aunque las exportaciones de productos
agropecuarios se increm entaron en form a generalizada en los pases de la regin, su
ritm o de crecim iento global fue m s bien modesto: 5,6% anual en dlares corrientes
entre 1990 y 1998, segn datos de la FAO. El crecim iento de las exportaciones
agropecuarias estuvo acompaado de una expansin de las agroindustriales y de un
increm ento relativo de las no tradicionales (frutas tropicales y de clim a tem plado de
contraestacin, hortalizas, flores, productos forestales), las cuales representan hoy
cerca de la cuarta parte del valor total de las ventas externas de productos agropecua
rios. Sin em bargo, este proceso ya era muy dinm ico en la dcada de 1980 (von
Hesse, 1994) y, en general, antecedi en m uchos pases o productos los procesos de
apertura com ercial propiam ente dichos. Los productos no tradicionales no son muy
im portantes en trminos de superficie sem brada pero s, en m uchos casos, de genera
cin de empleo. L a fuerte com petencia por nichos relativamente estrechos ha tendido
a aum entar y los m rgenes de ganancia han tendido a reducirse. Ha habido, adems,
evidentes ventajas, en trminos de participacin en el m ercado, para aquellos pases
que los conquistaron primero, com o acontece con Chile en ciertos renglones de fru
tas o con Colom bia en las flores (von Hesse, 1994; Cox y Cismondi, 1998).
L a trayectoria de com petitividad de las exportaciones agropecuarias, forestales y
pesqueras de la regin no ha sido, sin em bargo, hom ognea, ni en los productos
tradicionales ni en los no tradicionales. En el Grfico 3 se m uestra un resum en del
anlisis de com petitividad de los pases de la regin en los m ercados de la Organiza
cin de Cooperacin y Desarrollo Econm icos (OCDE). Los distintos productos se
clasifican segn el dinam ismo de las compras de los pases de la O CDE y segn el
aum ento o dism inucin de la participacin de las exportaciones de A m rica Latina y
el Caribe en dichos m ercados en el perodo 1990-1996. El cuadrante superior dere
cho, de aumento de participacin de la regin en los m ercados externos dinm icos
(oportunidades nacientes, segn se denom inan en el cuadro), incluye productos
com o aguacates, crustceos, extractos de caf, harina de pescado y m adera para pul-
A g r i c u l t u r a y d e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a 13

pa. Por otra parte, la regin ha logrado tam bin aum entar su participacin en m erca
dos que no han sido muy dinm icos (oportunidades menguantes), con productos como
soya, tortas de sem illas oleaginosas, tabaco en bruto, uvas frescas y lana. Por el con
trario, el conjunto de productos dinm icos en los m ercados de la OCD E en los cuales
los pases latinoam ericanos han perdido participacin (oportunidades perdidas) es
amplio, e incluye tanto productos tradicionales -c af sin tostar y bananos- com o no
tradicionales -legum bres y tom ates frescos, manzanas y pasta de madera. En algu
nos de estos casos, aunque las exportaciones latinoam ericanas correspondientes han
sido dinm icas, han crecido a un ritmo inferior al de los mercados industrializados de
destino.

Grfico 3
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: COMPETITIVIDAD DE LOS PRINCIPALES
PRODUCTOS AGROPECUARIOS, PESQUEROS Y FORESTALES EN LOS MERCADOS
DE LOS PASES INDUSTRIALIZADOS, 1990-1996

O portunidades m enguantes O portunidades nacientes

tortas de semillas de algodn aguacates


tortas de semillas de girasol crustceos
tortas de semillas de soya extractos de caf
tabaco en bruto harina de pescado
uvas frescas madera para pulpa
soya
lana

Oportunidades en retrocesos O portunidades perdidas

extrados y jugos de carne aceite de girasol


jugos agrios caf sin tostar
piensos y alimentos para tjmalas jugo de naranjas
cacao y algodn legumbres frescas
manzanas
pasta de madera
tomates frescos
bananos

Productos estacionarios Productos dinmicos


en los mercados externos en los mercados externos
(Compras decrecientes) (Compras crecientes)

El segundo hecho notorio es el aum ento de las im portaciones de productos


agropecuarios. Como se indica en el G rfico 4, este increm ento ha sido continuo
desde fines de los aos ochenta y ha superado claram ente el ritm o de crecimiento de
14 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

las exportaciones, con una tasa cercana al 9,4% anual entre 1990 y 1998 en dlares
corrientes, de acuerdo con datos de la FAO, frente al 5,6% ya anotado para las expor
taciones. Con todo, dado el supervit inicial, la balanza com ercial agropecuaria de la
regin ha logrado sostenerse, e incluso ha m ostrado una tendencia a m ejorar a partir
de 1994, en contraste con el perodo inicial de deterioro que caracteriz los prim eros
aos de la dcada. Las experiencias nacionales son, sin embargo, muy diferentes en
esta materia, tal com o se seala en el Cuadro 2. Cinco pases han experim entado una
fuerte mejora en el balance comercial -A rgentina, Bolivia, Chile, Costa R ica y U ru
g u ay - y tres una tendencia favorable algo menos notoria -B rasil, Ecuador y G uate
mala. Por el contrario, otros pases han experim entado deterioros m arcados de su
supervit comercial, en particular Colombia, El Salvador y H onduras, tornndose
incluso en dficit en el segundo caso. Otros han visto acentuarse su tradicional dficit
sectorial -M xico, Panam y P er-, al tiem po que Venezuela ha m antenido dficit
elevados. Aunque hay alguna correspondencia entre esta evolucin y la que ha expe
rim entado la produccin -co m o lo refleja, en particular, el contraste entre Argentina,
Chile y Uruguay, por una parte, y C olom bia y M xico, por otra-, la correlacin no es
simple e indica que el mercado interno ha desempeado tambin un papel im portante
com o elem ento de dinam ismo (o de depresin) del sector en los aos noventa.

Grfico 4
AMRICA LATINA: COMERCIO INTERNACIONAL DE PRODUCTOS AGROPECUARIOS
(Millones de dlares corrientes)

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Aos

I Exportaciones [ ] Importaciones - - Saldo I


A g r i c u l t u r a y d e s a r r o l l o r u r a l f, \ A m e r i c a L a t i n a 15

Cuadro 2
AMRICA LATINA: COMERCIO INTRARREGIONAL Y AL RESTO DEL MUNDO
DE PRODUCTOS AGROPECUARIOS Y FORESTALES, 1986-1998
(Promedios anuales, en millones de dlares corrientes)

1986-1988 1989-1991 1992-1994 1995-1997 1998

Argentina
Exportaciones totales 4.669 6.555 7.305 11.744 12.648
Importaciones totales 497 439 1.522 2.186 2.587
Saldo comercial 4.173 6.116 5.783 9.558 10.061
Exportaciones intrarregionales 961 2.015 3.225 6.053 6.738
Agrcolas 670 1.329 2.235 3.904 4.401
Agroindustriales 291 686 990 2.149 2.338
Al resto del mundo 3.708 4.540 4.080 5.691 5.909
------------------------------------------- ---- . _ . - ----------------- ---------------
Bolivia
Exportaciones totales 91 212 229 414 438
Importaciones totales 112 119 138 186 217
Saldo comercial -21 94 92 228 221
Exportaciones intrarregionales 1.285 227 301 522 616
Agrcolas 50 141 172 310 345
Agroindustriales 1.235 86 129 212 272
Al resto del mundo -1.193 -15 -72 -108 -178
--------- ------ -- ----- ... . ---- --- ----- --- -------- -------------------- - ------------
Brasil
Exportaciones totales 9.905 10.354 12.657 17.764 17.927
Importaciones totales 1.855 2.755 3.776 7.597 7.231
Saldo comercial 8.050 7.598 8.881 10.167 10.695
Exportaciones intrarregionales 833 863 1.914 2.741 3.381
Agrcolas 512 528 1.084 1.627 1.971
Agroindustriales 322 334 829 1.113 1.410
Al resto del mundo 9.072 9.491 10.744 15.023 14.545

Chile
Exportaciones totales 1.271 1.944 2.821 4.263 4.201
Importaciones totales 297 487 896 1.538 1.628
Saldo comercial 974 1.457 1.924 2.725 2.573
Exportaciones intrarregionales 494 622 1.153 1.778 1.942
Agrcolas 276 360 663 1.041 1.125
Agroindustriales 218 262 489 737 817
Al resto del mundo 777 1.323 1.668 2.485 2.259

C olom bia
Exportaciones totales 2.748 2.438 2.832 3.614 3.857
Importaciones totales 504 531 1.095 1.960 2.090
Saldo comercial 2.244 1.907 1.737 1.654 1.767
Exportaciones intrarregionales 94 223 408 574 850
Agrcolas 93 161 249 348 516
Agroindustriales 1 62 159 226 334
Al resto del mundo 2.654 2.215 2.424 3.040 3.007

Costa Rica
Exportaciones totales 793 899 1.237 1.814 2.062
Importaciones totales 187 293 405 589 696
Saldo comercial 606 605 833 1.225 1.366
16 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

Cuadro 2 (Cont.)
AMRICA LATINA: COMERCIO INTRARREGIONAL Y AL RESTO DEL MUNDO
DE PRODUCTOS AGROPECUARIOS Y FORESTALES, 1986-1998
(Promedios anuales, en millones de dlares corrientes)

1986-1988 1989-1991 1992-1994 1995-1997 1998

Exportaciones intrarregionales 54 91 204 307 411


Agrcolas 30 46 95 172 228
Agroindustriales 24 45 109 135 182
Al resto del mundo 739 808 1.033 1.507 1.651

Ecuador
Exportaciones totales 713 860 1.103 1.767 1.661
Importaciones totales 195 237 241 552 818
Saldo comercial 518 623 862 1.216 843
Exportaciones intrarregionales 92 104 227 474 458
Agrcolas 45 53 129 262 239
Agroindustriales 47 51 98 212 219
Al resto del mundo 621 755 876 1.294 1.203

El Salvador
Exportaciones totales 466 258 336 606 574
Importaciones totales 164 186 342 560 660
Saldo comercial 302 72 -6 46 -8
Exportaciones intrarregionales 30 45 154 244 310
Agrcolas 17 24 81 132 163
Agroindustriales 13 21 73 112 147
Al resto del mundo 436 213 182 362 264

Guatem ala
Exportaciones totales 831 738 902 1.378 1.642
Importaciones totales 181 247 386 565 688
Saldo comercial 650 491 516 813 953
Exportaciones intrarregionales 177 240 355 515 653
Agrcolas 107 139 197 292 370
Agroindustriales 70 102 158 223 283
Al resto del mundo 654 498 547 863 989
Honduras
Exportaciones totales 620 478 512 565 759
Importaciones totales 120 158 211 391 466
Saldo comercial 500 320 301 174 293
Exportaciones intrarregionales 44 28 42 25 168
Agrcolas 25 19 25 16 96
Agroindustriales 18 9 18 9 71
Al resto del mundo 577 450 470 540 591

M xico
Exportaciones totales 2.628 3.160 3.825 6.376 7.275
Importaciones totales 2.496 5.097 7.704 8.156 10.535
Saldo comercial 132 -1.936 -3.879 -1.781 -3.261
Exportaciones ntrarregionales 52 70 137 488 678
Agrcolas 31 43 87 293 404
Agroindustriales 21 27 50 195 274
Al resto del mundo 2.576 3.090 3.688 5.888 6.597
A g r i c u l t u r a y d e s a r r o l l o r u r a l e n A m e r ic a L a t in a 17

Cuadro 2 (Cont.)
AMRICA LATINA: COMERCIO INTRARREGIONALY AL RESTO DEL MUNDO
DE PRODUCTOS AGROPECUARIOS Y FORESTALES, 1986-1998
(Promedios anuales, en millones de dlares corrientes)

1986-1988 1989-1991 1992-1994 1995-1997 1998

Panam
Exportaciones totales 154 173 314 315 302
Importaciones totales 175 216 297 378 453
Saldo comercial -20 -44 17 -63 -152
Exportaciones intrarregionales 30 55 75 84 122
Agrcolas 18 31 39 44 58
Agroindustriales 12 24 37 39 64
Al resto del mundo 125 118 239 231 179

Paraguay
Exportaciones totales 336 821 616 878 885
Importaciones totales 70 133 271 673 668
Saldo comercial 266 688 345 205 217
Exportaciones intrarregionales 224 542 462 795 781
Agrcolas 168 406 341 579 539
Agroindustriales 56 136 122 216 242
Al resto del mundo 111 278 154 83 104

Per
Exportaciones totales 315 343 393 727 688
Importaciones totales 665 612 1.046 1.458 1.631
Saldo comercial -350 -269 -654 -731 -942
Exportaciones intrarregionales 59 80 131 204 198
Agrcolas 32 35 51 85 82
Agroindustriales 27 45 80 119 116
Al resto del mundo 257 263 261 524 490

Uruguay
Exportaciones totales 517 702 713 1.153 1.391
Importaciones totales 120 153 297 480 545
Saldo comercial 398 549 417 672 846
Exportaciones intrarregionales 339 553 694 1.206 1.707
Agrcolas 174 289 365 656 892
Agroindustriales 165 264 328 551 815
Al resto del mundo 178 150 20 -54 -316

Venezuela
Exportaciones totales 136 285 403 584 656
Importaciones totales 1.432 1.163 1.538 1.803 2.048
Saldo comercial -1.296 -879 -1.135 -1.219 -1.392
Exportaciones intrarregionales 28 110 319 598 575
Agrcolas 15 65 169 316 309
Agroindustriales 13 45 150 283 266
Al resto del mundo 108 175 84 -15 81

Fuente: Elaborado por la Unidad de D esarrollo Agrcola de la Cepal, sobre la base del Banco de Datos del Com ercio
Exterior de Am rica Latina y el C aribe (Badecel) de la Divisin de Estadstica y Proyecciones Econm icas de la Cepal.
18 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

El tercer hecho notorio, quizs el m enos resaltado, es el auge del com ercio
intrarregional de productos agropecuarios. Hasta fines de los aos ochenta, los reg
m enes de proteccin y la escasa liberalizacin del com ercio agropecuario en los pro
cesos de integracin conspiraron en contra de dicho comercio. Los procesos de aper
tura, el dinam ismo y generalizacin de los acuerdos de integracin y libre com ercio,
y la reanudacin de la senda de crecim iento han puesto en m archa flujos de com ercio
de productos agrcolas y agroindustriales entre pases de la regin en montos insos
pechados a com ienzos de la dcada. Este proceso ha sido generalizado y particular
mente intenso para los productos agroindustriales (vase nuevamente el C uadro 2),
dando lugar en algunos casos a un incipiente com ercio intraindustrial de tales pro
ductos. Representa, sin duda, uno de los elem entos ms positivos de las reformas,
aunque ha generado tam bin ajustes importantes para algunos pases (por ejemplo,
para los pases de la Com unidad Andina que importan soya o productos de soya de
Bolivia).
A s las cosas, aunque hay desarrollos muy positivos -q u e en m uchos casos ante
ceden a los procesos de liberalizacin econm ica-, los resultados alcanzados en el
sector agropecuario distan de ser satisfactorios. El crecim iento sectorial se ha eleva
do en relacin con los aos ochenta, pero contina siendo inferior al de la poca de
desarrollo industrial acelerado que caracteriz la econom a latinoam ericana hasta los
aos setenta, tanto en el conjunto de la regin com o en el grueso de los pases. Hay un
d in am ism o g e n e raliza d o de las ex p o rta cio n es y del co m ercio in tra rre g io n a l
agropecuario, pero hay sim ultneam ente una aceleracin an ms m arcada de las
importaciones de estos productos. Sobre estos resultados han incidido tanto las refor
mas com erciales y sectoriales com o la poltica macroeconm ica, en especial la pol
tica cambiaria, tal com o lo sealam os en la seccin anterior. En cualquier caso, las
expectativas de que la adopcin de polticas ms neutrales generara un rpido creci
miento del sector y hara evidentes las fuertes ventajas com parativas de la regin en
productos agropecuarios no se han materializado hasta ahora.

2. Productividad

A lo largo de las ltimas dcadas, la expansin de la produccin agropecuaria estuvo


acom paada de un crecim iento muy lento de la poblacin econm icam ente activa
(PEA) agrcola, con lo cual la productividad laboral en la agricultura aument con
bastante celeridad, a un ritm o anual prom edio de 2,3% en el perodo 1970-1998.
Tambin aum ent la productividad por hectrea, increm ento que, tal com o el de la
productividad laboral, refleja un uso m s intensivo de m aquinaria y de capital,
segn lo indican, por ejem plo, los datos referentes al parque de tractores o a la
superficie irrigada (con diferencias nacionales im portantes). R efleja igualm ente,
debe sealarse, el m antenim iento de prcticas de explotacin y de expansin de la
A g r ic u l t u r a y d e s a r r o l l o r u r a l e n A m e r ic a L a u n a 19

frontera agraria que presentan serios problem as en trm inos de sostenibilidad am


biental.
La evolucin de la productividad laboral en el agro perm ite una com paracin con
igual indicador urbano, el cual fue levem ente negativo (-0,3% ) si se considera el
perodo 1970-1998 en su conjunto. Esta com paracin es particularm ente importante,
porque la convergencia de los niveles de productividad de las actividades agropecuarias
y no agropecuarias es considerada com o una de las seales de superacin del dualis
m o que caracteriza los procesos de desarrollo de la regin y es, obviam ente, uno de
los requisitos esenciales para lograr una m ayor igualdad entre las condiciones de
vida de la ciudad y el campo. La contrapartida de este proceso es la migracin del
campo a la ciudad, que en el caso latinoam ericano ha sido acelerada, hasta el punto
de que los niveles prom edios de urbanizacin son ya similares a los de varios pases
industrializados. Ntese, sin embargo, que en la medida en que la migracin hacia las
ciudades se refleje en m ayor empleo informal urbano, y ste en una productividad
urbana deprimida, esta convergencia tiene tambin carices negativos. Por lo tanto, la
convergencia en la productividad laboral entre la ciudad y el campo es tanto el resulta
do de factores positivos (mayor homogeneidad tecnolgica) como negativos (exten
sin del subempleo a las zonas urbanas a travs de una mayor informalidad laboral).
La evolucin de la productividad laboral se resume en el Grfico 5. Como puede
observarse, la productividad agropecuaria ha aumentado a ritm os superiores a los de
las actividades no agropecuarias desde los aos setenta. Esto fue igualmente cierto en
la productividad laboral de la industria manufacturera en los aos setenta y ochenta,
pero ha dejado de serlo en los aos noventa. Como resultado de ello, la productividad
laboral agropecuaria, que equivala al 19% de la no agropecuaria en 1970, se elev al
34% en 1998. Esta evolucin refleja, sin embargo, los factores positivos y negativos
sealados en el prrafo anterior. En la dcada de 1970 predom inaron los primeros,
pero en los aos ochenta la m ayor convergencia da cuenta de la reduccin absoluta
de la productividad no agropecuaria, que a su vez es resultado del increm ento signi
ficativo de la inform alidad urbana.
Los aos noventa tienen una historia mucho ms compleja, ya que la regin ha
experim entado un increm ento notorio de la heterogeneidad estructural de los secto
res productivos (Cepal, 2000a, cap. 1). Algunos sectores han aum entado notable
m ente su eficiencia tcnica, m ientras otros han absorbido el excedente de mano de
obra en actividades de baja productividad. De acuerdo con estim aciones de la Cepal,
siete de cada diez nuevos puestos de trabajo urbanos han sido generados en el sector
inform al13. El sector agropecuario se encuentra, de hecho, en una situacin interme-

13. El increm en to de la in fo rm alid ad tam bin ha sido una caracterstica del desarrollo rural en algunos pases. En
M xico , p o r ejem plo, el p o rcen taje de hom bres em p lead o s en la agricultura que no reciben rem uneracin au
m ent de m anera c o n stan te desd e 1991, hasta lleg ar a 36% en 1996 (S alcedo, 1999).
20 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

dia, ya que m ientras ha continuado reduciendo su brecha de productividad en relacin


con el conjunto de las actividades no agropecuarias, ha tendido a quedarse rezagado -
salvo quizs en algunos subsectores de alto dinam ism o- en relacin con las activida
des industriales o de servicios de m ayor ritm o de cam bio tcnico. L a heterogeneidad
puede, a su vez, haberse acentuado en el propio sector agropecuario. Nuevam ente,
este panoram a global esconde grandes diferencias, tanto entre pases com o entre,
subsectores.

Grfico 5
AMRICA LATINA: CRECIMIENTO ANUAL DE LA PRODUCTIVIDAD LABORAL
AGRCOLA Y NO AGRCOLA

PRODUCTIVIDAD LABORAL
(Agrcola/no agrcola)
40 -i------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

35

30

25

20

15 J------------------------------------ ,------------------------------------ ,------------------------------------ .------------------------------------ ,------------------------------------ ,-----------------------

1970 1975 1980 1985 1990 1995 1998

Fuente: Elaborado por la Unidad de D esarrollo Agrcola de la Cepal, sobre la base del Banco de Datos de E stadsticas
Anuales (Badeanu) para el producto interno bruto (PIB), y de antecedentes de la O rganizacin de las Naciones Unidas
para la Agricultura y la Alim entacin (FAO) en lo referente a la poblacin econm icam ente activa (PEA).

En el Cuadro 3 se resum e la evolucin de la productividad agropecuaria y no


agropecuaria entre 1970 y 1998, clasificando a los pases conform e a su posicin con
respecto a los promedios regionales en 1998. La mayora corresponde al patrn nor
mal, segn el cual la productividad agropecuaria y no agropecuaria estn correlacio
nadas. Existen, sin embargo, siete excepciones. Seis de ellas corresponden a pases
que, teniendo una productividad no agropecuaria inferior al prom edio, superan la
productividad agropecuaria media de la regin, es decir, exhiben niveles de dualism o
inferiores a la media de la regin: Brasil, Colombia, Costa Rica, Paraguay, R epblica
A g r i c u l t u r a y d e s a r r o l l o r u r a l l n A m e r ic a L a t in a 21

D om inicana y Venezuela. Slo uno, M xico, tiene el patrn contrario, es decir, niveles
de dualism o muy superiores al prom edio regional. Por otra parte, cuatro de los nueve
pases con alta productividad agropecuaria tienen diferenciales respecto de las activi
dades no agropecuarias relativamente bajos (40% o menos): Repblica Dominicana,
C osta Rica, Uruguay y Paraguay, clasificados de m enor a m ayor brecha; C olom bia se
encuentra tambin cerca de ese registro.

Cuadro 3
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (16 PASES): CRECIMIENTO ANUAL DE LA
PRODUCTIVIDAD DE LA MANO DE OBRA AGRCOLA Y NO AGRCOLA, 1970-1998a
(Porcentajes y dlares de 1995)

Pas Productividad no Pas Productividad no


aarcola inferior al aarcola suoerior al
promedio regional prom edio regional
en 1998 en 1998
(10 424 dlares) (10 424 dlares)

Agre. No agre. Agre. No agre.


% % % %

Productividad Costa Rica 2,4 -0,7 Argentina 3,3 0,6


aarcola superior Venezuela 2,6 -2,9 Uruguay 2,4 1,7
al promedio Brasil 3,8 0,5 Chile 4,5 0,9
regional en Rep. Dominicana 1,8 0,4
1998 (3 035 dlares) Colombia 2,3 0,6
Paraguay 1,9 1,0

en
00
O

Productividad Panam 2,0 -0,1 Mxico


aarcola inferior Nicaragua 0,2 -4,3
al promedio Ecuador 3,0 0,4
regional en 1998 Guatemala 1,1 -0,1
(3 035 dlares) El Salvador 0,5 -1,5
Per 0,4 -1,5
Jamaica 0,2 -2,1
Honduras 0,6 -0,6
Bolivia 1,7 -0,6
Hait -0,9 -1,0
Fuente: Elaborado por la Unidad de D esarrollo Agrcola de la Cepal, sobre la base del B anco de Datos de Estadsticas
Anuales (Badeanu) para el producto interno bruto (PIB), y de antecedentes de la O rganizacin de las Naciones Unidas
para la Agricultura y la Alim entacin (FAO) en lo referente a la poblacin econm icam ente activa (PEA).
a Tasas estim adas con datos originales para los perodos 1970-1990 y 1990-1998, con base en 1980 y 1995 respectiva
m ente.

Lo ms interesante es que en los pases de alta productividad se concentran los


mayores aum entos de la productividad entre 1970 y 1998, tanto agropecuaria como
no agropecuaria. En otras palabras, existe un claro patrn de divergencia en la evolu
cin de la productividad laboral de la regin. En los pases de m ayor productividad
predom inan los factores positivos de convergencia rural-urbana (con la notable ex-
22 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

cepcin de Venezuela y, en m enor medida, de Costa Rica). Lo contrario ocurre en los


pases con menores niveles de productividad, donde la convergencia observada tiene
com o contrapartida la extensin de la inform alidad urbana, tal como se refleja en la
dism inucin de la productividad no agropecuaria (con la excepcin de Ecuador). En
este grupo se encuentran, adems, los pases donde existen importantes rezagos en el
proceso m igratorio interno y en la disminucin de la fecundidad en las reas rurales.
Esta interrelacin entre productividades relativas y factores dem ogrficos establece,
por lo tanto, una fuente de disparidades regionales que no va a desaparecer en los
prxim os aos. Sobre este tem a volveremos en la parte C de este captulo.
Al nivel de productos, los aumentos en rendim ientos se concentran en los cultivos
ms m odernos, especialm ente a partir de los aos ochenta. As, por ejem plo, los
rendimientos de la soya en Am rica Latina -cultivo poco im portante en la regin en
los aos sesenta y cuyos rendim ientos se haban mantenido relativam ente estancados
hasta entonces, quedndose a la zaga de los rendim ientos prom edio m undiales- des
pegaron a partir de los aos setenta. En cambio, los rendim ientos de la yuca y del
frjol, ambos cultivos em inentem ente campesinos, aumentaron hasta 1970 y han ten
dido a quedarse rezagados desde entonces. La diferencia entre los rendim ientos de
las grandes y pequeas explotaciones de un mismo producto refleja un patrn de
diferenciacin similar, com o lo ilustra el caso del maz en M xico, donde grandes
incrementos de productividad en las prim eras han estado acompaados por un virtual
estancam iento en las segundas. Tambin refleja un patrn territorial para los cultivos
en los cuales los aumentos de la productividad estn asociados a m ecanizacin, ya
que su introduccin exige una superficie m nima de ciertas caractersticas (tierras
planas o lomas suaves) para ser rentable.
As las cosas, el com portam iento de la productividad confirm a las apreciaciones
de la seccin anterior. Aunque se ha increm entado en el sector agropecuario, se ha
mantenido en relacin con los patrones histricos anteriores a la liberalizacin eco
nmica. Adems, aunque en algunos pases hay evidencia de una autntica conver
gencia entre la productividad laboral agropecuaria y la no agropecuaria, la heteroge
neidad regional, tanto entre pases como entre subsectores, sigue siendo el fenm eno
prevaleciente.

C . D e s a r r o l l o s o c ia l r u r a l

Desde com ienzos de los aos ochenta, la poblacin pobre de Am rica Latina se con
centra m ayoritariamente en las zonas urbanas14. Sin embargo, tal com o lo indica el

14. En C epal (1997 y 2 000b) se en cu en tran co n sid eracio n es adicionales sobre estos y otros tem as que se analizan a
co n tin u a ci n .
A g r ic u l t u r a y d h s a r r o l l o r u r a l i : \ A m l r ic a L a t in a 23

G rfico 6, la incidencia de la pobreza y, en especial, de la indigencia, siguen siendo


m uy superiores en las zonas rurales. En los pases m s pobres y tam bin en otros de
m ayor desarrollo relativ o pero con fuertes disparidades de nivel de vida entre las
zonas rurales y urbanas, la poblacin pobre y, sobre todo, la indigente, siguen co n
centradas m ayoritariam ente en el cam po.

G rfico 6
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: POBREZA URBANA, RURAL Y TOTAL 1980-1997
(Porcentaje de hogares)

T o ta l S e c to r U r b a n o S e c to r R u ra l

Aos

Fuente: Cepal, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases.

En algunos estudios recientes se ha sealado que la pobreza rural es m enos sensi


ble que la urbana a las variaciones en la actividad econm ica, ya que est determ in a
d a en m ay o r grado que sta por factores e s t r u c t u r a l e s L o s datos disponibles co nfir
m an p arcialm en te esta hiptesis. En efecto, durante la dcada perd id a , el aum ento
de la p o b reza fue m ucho m s m arcado en las zonas urbanas que en las rurales, pero la
d iferencia fue m s notoria en la poblacin pobre no indigente, ya que el aum ento de
la p o breza en las zonas rurales se concen tr en los grupos indigentes (vanse el G r
fico 6 y el C uad ro 4). D urante la d cada de 1990, la dism inucin de la pobreza ha

I ,e5. V canse C epal ( 1997 v 2000b). de J a m r> > Sadoulet (2000) y M orley ( 1998).
24 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

sido, a su vez, ms marcada en las zonas urbanas. La mayor variacin en las zonas
rurales en este caso, en un sentido favorable se concentr nuevamente en la indigen
cia. Estos patrones indican en efecto que, dentro de un com portam iento m ucho ms
inercial, la pobreza y especialm ente la indigencia rural no son insensibles al creci
m iento econmico.

Cuadro 4
AMRICA LATINA (18 PASES): INDICADORES DE POBREZA, 1990-1997
(Porcentajes)

Hogares y poblacin bajo la lnea de pobreza a/

Pases Aos Total pas rea urbana rea rural

Hogares Poblacin Hogares Poblacin Hogares Poblacin

Argentina b/ 1990 - 16 21 - -
1994 - 10 13 - -

1997 - 13 18 - -

Bolivia cl 1989 - - 49 53 - -

1994 - 46 52 - -

1997 - 44 49 - -

1997 57 62 (47) (52) 72 79


Brasil 1990 41 48 36 41 64 71
1993 37 45 33 40 53 63
1996 29 36 25 31 46 56
Chile 1990 33 39 33 38 34 40
1994 23 29 23 28 26 32
1996 20 23 19 22 26 31
1998 18 22 17 21 23 28
Colombia 1991 50 56 47 53 55 61
1994 47 53 41 45 57 62
1997 45 51 40 45 54 60
Costa Rica 1990 24 26 22 25 25 27
1994 21 23 18 21 23 25
1997 20 23 17 19 23 25
Ecuador 1990 - - 56 62 - -

1994 - - 52 58 - -

1997 - - 50 56 - -

El Salvador 1995 48 54 40 46 58 64
1997 48 56 39 44 62 69
Guatemala 1989 63 69 48 53 72 78
Honduras 1990 75 81 65 70 84 88
1994 73 78 70 75 76 81
1997 74 79 67 73 80 84
Mxico 1989 39 48 34 42 49 57
1994 36 45 29 37 47 57
1996 43 52 38 45 53 63
1998 38 47 31 39 49 59
Nicaragua 1997 - - 66 72 - -
A g r i c u l t u r a y d e s a r r o l l o r u r a l e n A m e r ic a L a t in a 25

Cuadro 4 (Cont.)
AMRICA LATINA (18 PASES): INDICADORES DE POBREZA, 1990-1997
(Porcentajes)

Hogares y poblacin bajo la lnea de pobreza al

Pases Aos Total pas rea urbana rea rural

Hogares Poblacin Hogares Poblacin Hogares Poblacin

Panam 1991 36 43 34 41 43 51
1994 30 36 25 31 41 49
1997 27 33 25 30 34 42
Paraguay 1990 d/ - - 37 42 - -

1994 - - 35 50 - -

1996 - - 34 46 - -

Per e/ 1995 41 48 33 38 56 65
1997 37 44 25 30 61 69
Repblica Dominicana 1997 32 37 32 36 34 39
Uruguay 1990 - - 12 18 - -

1994 - - 6 10 - -

1997 - - 6 10 - -

Venezuela 1990 34 40 33 39 38 47
1994 42 49 41 47 48 56
1997 42 48 - - - -

Amrica Latina f/ 1990 41 48 35 41 58 65


1994 38 46 32 39 56 65
1997 36 44 30 37 54 63
Fuente: Cepal, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases,
a Incluye a los hogares (personas) en situacin de indigencia o de extrem a pobreza, b Gran Buenos Aires, c Ocho
capitales departam entales ms la ciudad de El Alto. Las cifras entre parntesis para 1997 corresponden al total del rea
urbana del pas. rea m etropolitana de Asuncin, e Cifras del Instituto Nacional de Estadstica e Inform tica (INEI) de
Per, elaboradas sobre la base de la inform acin de la Encuesta N acional de Hogares de 1995 y 1997 (IV trim estre), f
Estim acin para 19 pases de la regin.

Los niveles de pobreza e indigencia rural varan significativam ente entre pases
(vase nuevam ente el Cuadro 4). Los pases con mayores niveles de pobreza tienden
a concentrar una m ayor proporcin de los pobres en el campo, en particular de pobla
cin indigente. Las tendencias observadas en estas variables a lo largo de la dcada
de 1990 fueron muy variadas. Los avances ms importantes se lograron en tres pases
con niveles intermedios de pobreza (Brasil, Chile y Panam), pero en este grupo se
concentraron tambin algunos de los mayores aumentos. Entre los pases con m ayo
res niveles de pobreza, Honduras mostr la tendencia ms positiva, aunque concen
trada en el perodo 1990-1994. Tambin en contra del patrn m edio, la tendencia
relativa de la indigencia y de la pobreza no extrem a vari m ucho entre pases.
Los estudios existentes indican que la magnitud de la pobreza rural est asociada
a la falta de acceso a capital humano; a las m odalidades de insercin en el m ercado de
trabajo; al deficiente acceso a factores productivos; al aislam iento geogrfico, y a
factores demogrficos. Algunos de estos determ inantes tienen marcadas dimensio-
26 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e i. C a r ib e

nes tnicas en varios pases, que se reflejan en la m ayor incidencia de la pobreza,


especialm ente de la pobreza crtica, en los pueblos indgenas y en las com unidades
afroam ericanas rurales. La inform acin disponible sugiere, adems, que la form a
com o se asignan los subsidios gubernam entales en las zonas rurales tiene una im por
tancia decisiva. De hecho, en dos de los tres pases donde la reduccin de la pobreza
rural fue m ayor en la dcada de 1990 (Brasil y Chile), dicha reduccin estuvo estre
cham ente asociada a la asignacin de transferencias o subsidios monetarios del Esta
do focalizados en los sectores ms pobres de la poblacin (Cepal, 2000b, p. 42; Dias,
David, 1999).
Los aumentos que ha experim entado la educacin en las zonas rurales, com o re
sultado de dcadas de esfuerzos de ampliacin de la cobertura, estn consignados en
el Grfico 7. En general, los jvenes rurales de hoy disponen de entre tres y cuatro
aos ms de educacin que sus padres. Los avances son, sin embargo, dispares y las
diferencias urbano-rurales son significativas en todos los pases. Este hecho tiene dos
implicaciones importantes. En prim er trmino, dado que entre el 40% y el 60% de los
jvenes y especialm ente de las jvenes rurales migran hacia las ciudades, las diferen
cias en los niveles educativos ponen en seria desventaja a estos m igrantes en el m un
do laboral urbano. Por otra parte, como la migracin tiende a ser selectiva (los ms
educados migran con m ayor frecuencia), la brecha es m ayor entre el capital hum ano
de las actividades urbanas y rurales. Este hecho, unido a las dim ensiones dem ogrfi
cas a que harem os alusin ms adelante, indica que la poblacin rural se seguir
concentrando en grupos de poblacin con niveles de educacin relativamente bajos.
Es interesante apreciar que los avances en el frente educativo han tenido su co
rrespondencia en otras esferas del desarrollo social. En particular, el mejoramiento
de los niveles de salud de la poblacin rural ha sido un proceso secular, que se ha
mantenido aun en perodos de crisis econmica, com o la dcada de 1980. Ello ha
dado lugar a reducciones significativas en la mortalidad infantil, lo cual est adems
fuertem ente correlacionado con el aumento de la educacin de las madres. N ueva
mente, sin embargo, las diferencias rural-urbanas siguen siendo significativas.
En cuanto a la insercin laboral, los datos indican que la incidencia de la pobreza
tiende a ser m ayor entre los productores campesinos, es decir, entre los trabajadores
por cuenta propia que no son ni profesionales ni tcnicos y que laboran en activida
des agropecuarias (vase el Cuadro 5). La incidencia de la pobreza entre los asalaria
dos de establecimientos pequeos y entre los empleados dom sticos es tam bin ele
vada, aunque en varios pases algo o sustancialm ente inferior a la de los trabajadores
independientes. Los menores niveles de pobreza se aprecian entre los asalariados de
empresas ms grandes y entre los trabajadores del sector pblico. Las oportunidades de
empleo en las empresas ms grandes son, por lo tanto, un determinante significativo de
los ingresos, y sus crisis pueden desencadenar serios problemas de ajuste de la poblacin
rural, como lo ilustra el caso colombiano en la dcada actual (Ocampo y Perry, 1995).
A g r ic u l t u r a
Grfico 6
AMRICA LATINA: CRECIMIENTO INTERGENERACIONAL DE LA EDUCACIN

y
(Promedio de aos de estudio de los jvenes de 20 a 24 aos de edad y de sus padres)

d e s a r r o llo
Chile

r u r a l
Panam

. i :\
Panam

A merica
Nmero de anos de estudio

Costa Rica

Launa
Colombia

Honduras

0 2 4 6 8 10
I Promedio de aos de estudio de los hijos n Promedio de aos de estudio de los padres j I Promedio de aos de estudio de los hijos Promedio de aos de estudio de los padres '

Fuente: Cepal, Panoram a social de Am rica Latina, 1997 (LC/G.1982-P), Santiago de Chile, 1998. Publicacin de las N aciones Unidas, N de venta: S.98.II.G .3.

to
-4
28 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

Cuadro 5
AMRICA LATINA (12 PASES): INCIDENCIA DE LA POBREZA EN ALGUNAS
CATEGORAS OCUPACIONALES3 DE ZONAS RURALES, 1990-1997
(Porcentajes)

Pas Ao Total Total A sala A salariados del sector Trabajadores


pobla pobla riados privado no profesionales por cuenta
cin cin pblicos propia no
En esta- En esta- Em plea- profesio
bleci- bleci- dos do- nales
m ientos m ientos ms- ni tcnicos
que que ticos Total En agr-.
ocupan ocupan cultura,
a m s hasta silvi
de 5 5 per- cultura
personas sonas b/ y pesca

Bolivia 1997 79 79 35 48 41 49 87 89
Brasil c/ 1990 71 64 - 45 72 61 70 74
1993 63 57 56 58 53 53 59 60
1996 56 49 33 46 35 40 54 56
Chile 1990 40 27 - 28 36 23 22 24
1994 32 22 - 20 28 13 21 24
1996 31 21 13 21 27 16 18 21
1998 28 18 - 16 d/ 21 13 17 21
Colombia 1991 60 53 - 42 d/ el - 54 67 73
1994 62 55 - 55 d/ el - 57 61 59
1997 60 48 16 40 el - 48 62 67
Costa Rica 1990 27 17 - 13 23 22 24 27
1994 25 14 7 3 20 23 21 24
1997 25 14 5 9 20 25 21 24
El Salvador 1995 64 53 24 43 56 50 63 72
1997 69 58 26 47 57 49 67 79
Guatemala 1989 78 70 42 72 76 61 71 76
Honduras 1990 88 83 - 71 90 72 88 90
1994 81 73 40 65 79 74 78 81
1997 84 79 37 75 86 74 83 85
Mxico 1989 57 49 - 53 f/ - 50 47 54
1994 57 47 - 53 f/ - 53 46 54
1996 62 56 23 57 67 64 59 68
1998 58 51 23 48 60 64 55 64
Panam 1991 51 40 10 25 43 43 52 57
1994 49 38 6 23 39 40 52 61
1997 42 29 6 22 39 33 36 42
Repblica Dominicana 1997 39 25 17 14 26 40 30 42
Venezuela 1990 47 31 22 35 36 44 31 36
1994 56 42 27 50 50 53 42 44

Fuente: Cepa, sobre la base de tabulaciones especiales de encuestas de hogares de los respectivos pases,
a Se refiere al porcentaje de ocupados de cada categora que reside en hogares con ingresos inferiores a la lnea de
pobreza, b En los casos de Chile (1996), El Salvador, Panam, R epblica Dom inicana y Venezuela se consideran slo los
establecim ientos que tienen hasta cuatro em pleados, c En 1990, en la colum na correspondiente a establecim ientos que
ocupan a ms de cinco personas fueron incluidos los asalariados con contrato de trabajo (carteira), y en la de los que
ocupan hasta cinco personas, aquellos sin contrato de trabajo, d Incluye a los asalariados del sector pblico, e Incluye a
los asalariados en establecim ientos que ocupan hasta cinco personas, f Incluye a los asalariados del sector pblico y a los
de establecim ientos que ocupan hasta cinco personas.
A g r i c u l t u r a y d e s a r r o l l o r u r a l l n A m e r i c a L a t in a 29

Los cam bios que ha experim entado la estructura productiva del sector (vase
nuevam ente el Grfico 1) inciden en las oportunidades laborales. Algunas de las acti
vidades que han enfrentado mayores dificultades en su produccin y productividad
son de uso intensivo (caf) o m edianamente intensivo (cereales tradicionales y tubr
culos) de mano de obra. Las ms dinm icas tienen, por el contrario, intensidades
laborales muy diversas: algunas dem andan m ano de obra en escala im portante
(hortofruticultura, ganadera de leche y avicultura), pero otras generan muy poco
em pleo (oleaginosas, cereales modernos y plantaciones forestales). Sin embargo, los
cam bios tecnolgicos pueden significar en muchas de estas actividades un aumento
relativo del em pleo de mano de obra con mayores conocim ientos tcnicos. No se
puede, por lo tanto, descartar la hiptesis de que los cambios estructurales en curso
han provocado una dism inucin neta de la dem anda de mano de obra.
Sobre esta materia, vale la pena anotar que aunque los pequeos productores tie
nen algunas ventajas com parativas en rubros de uso intensivo de mano de obra que
requieren especial cuidado (hortalizas, renglones pecuarios menores), tienen que li
diar con serias dificultades en m uchos frentes: altos costos de transaccin, falta de
infraestructura y servicios en las zonas donde se encuentran, acceso limitado al crdi
to, ausencia de paquetes tecnolgicos apropiados y mercados imperfectos en la fase
de com ercializacin. La produccin de los cultivos ms dinm icos supone, adems,
m ayores costos por hectrea, por lo cual estas fallas de m ercado se tornan an ms
im portantes16. Por este motivo, la posibilidad de articular pequeos productores a
estas actividades dinm icas depende en alto grado de acciones pblicas orientadas a
incentivar que los agronegocios (agroindstria, agroexportadores, cadenas de super
m ercados y otros) se integren con pequeos productores, lo cual com pensara, al
menos en las prim eras etapas, los mayores costos que im plica operar con ellos (Cepal/
FAO, 1998). Las organizaciones de productores pueden desem pear un papel im por
tante para facilitar las relaciones con los agronegocios. Hay, adems, modelos exitosos
de d iv e rsific a c i n de los p ro d u c to res ru rales h ac ia la c o m ercializac i n y la
agroindstria, especialm ente en los pases industrializados, aunque tambin en A m
rica Latina (el caso de los cafeteros en C olom bia es uno de ellos), pero implican
problem as organizacionales complejos e, igualmente, m ecanismos de apoyo de ter
ceros o estatales a estos procesos.
En trm inos de oportunidades laborales, la expansin relativa de las actividades
rurales no agrcolas ha recibido una atencin creciente por parte de diversos analistas.
Esta expansin, conjuntam ente con las remesas de ingresos de los migrantes hacia
sus hogares de origen, han permitido un aum ento significativo de los ingresos no

16. A s, por ejem plo, el ingreso neto de una h ectrea de chile ja la p e o o m arigold en El S alvador es 10 veces m ayor
que el co rresp o n d ien te a un cu ltiv o de m az tradicional, pero los costos son tam bin 10 v eces m s altos.
30 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

agrcolas en las zonas rurales. Basndose en los censos de poblacin, se ha estim ado
que la proporcin de la PEA rural em pleada en actividades no agrcolas era hacia
1990 de 29%, y haba aumentado unos cinco puntos porcentuales, en prom edio, en el
ltim o perodo intercensal (alrededor de una dcada) (Klein, 1992). En los aos no
venta, la proporcin de la poblacin ocupada en actividades no agrcolas ha seguido
aumentando en el grueso de los pases para los cuales existe inform acin proveniente
de encuestas de hogares. De hecho, representaba en 1997 la proporcin m ayoritaria
del empleo femenino en muchos pases, pero tam bin el 40% o ms del em pleo m as
culino en varios (Costa Rica, Mxico, Panam y Repblica D om inicana). Los niveles
de pobreza de los ocupados en actividades no agrcolas eran, adems, sustancialm ente
inferiores en todos los pases a los de los ocupados en actividades agrcolas17.
No obstante, el acceso a oportunidades laborales no agrcolas depende de los ni
veles de educacin de los trabajadores (especialm ente del acceso a la educacin se
cundaria), de la proxim idad a los centros urbanos y de la calidad de la infraestructu
ra; en algunos de los pases donde dicho empleo ha sido muy dinm ico ha estado
asociado, adems, al desarrollo de actividades de m aquila para exportacin (M xico
y R epblica Dom inicana) (de Janvry y Sadoulet, 2000). De esta manera, la im portan
cia de las actividades no agrcolas est inversam ente relacionada con la distancia
fsica de los centros urbanos y con los costos de transaccin en los m ercados (de
trabajo, capital, insumos y productos), tal com o lo predicen, por lo dems, las teoras
clsicas de localizacin (Renkow, 1998). Varios estudios de caso indican, adems,
que las empresas medianas y grandes, incluyendo las agroindstrias, suelen ubicarse
en las afueras de las ciudades y no en pleno medio rural.
En trm inos de acceso a los recursos, las consideraciones anteriores resaltan la
im portancia que tiene para los habitantes rurales el acceso a una buena infraestructu
ra y a servicios de transporte que los conecten con las zonas urbanas, as com o a otros
servicios de infraestructura (electricidad, telecomunicaciones), financieros y socia
les (educacin, salud) en condiciones comparables a las de los habitantes urbanos.
En todas estas dimensiones, las diferencias rural-urbanas siguen siendo notorias en
Amrica Latina.
Un problem a consuetudinario de la regin es igualmente la alta concentracin de
la propiedad de la tierra, que slo fue m odificada marginalm ente por los procesos de
reform a agraria. Una agregacin gruesa, basada en los censos disponibles, indica que
en 1990 cerca de 50% de los predios tenan menos de cinco hectreas18, pero repre
sentaban apenas el 2,0% de la tierra. Esta distribucin es slo ligeramente m ejor que
aqulla que prevaleca dos dcadas antes, cuando dichas proporciones eran de 64% y

17. En C epal (2000b, cap. 1) se ex am in an las ten d en cias a lo largo de la dcada de 1990.
18. Se co m p ara con cinco h ectreas p o rq u e el ltim o cen so ag ropecuario de M xico (1991) no tiene o tra su b d iv i
sin.
A g r ic u l t u r a y d e s a r r o l l o r u r a l l \ A m e r ic a L a u n a 31

1,8% respectivam ente. Los coeficientes de concentracin de la propiedad son eleva


dos en todos los pases. Los niveles ms altos de desigualdad se observan en Chile,
M xico y Paraguay, donde el coeficiente de Gini de la propiedad rural supera el 0,90.
Un grupo intermedio, tambin de alta concentracin (coeficiente de Gini entre 0,76 y
0,86), com prende a Argentina. Brasil, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Panam y
Venezuela. Los menores niveles de desigualdad en la distribucin de la tierra se ob
servan en Honduras y Repblica Dominicana, pero son, en cualquier caso, elevados
(0,66 y 0,73 respectivam ente, de acuerdo con la informacin ms reciente) (Cepal,
2000b, cap. I).
En trminos dem ogrficos, com o resultado del impacto acum ulado de la m igra
cin hacia las ciudades y de la reduccin de la fecundidad, la poblacin rural de la
regin ha llegado a un cierto plateau en nmeros absolutos. En efecto, segn se indi
ca en el Cuadro 6, la poblacin rural se encuentra desde la dcada de 1980 en
torno a 123 millones de personas y se espera que se m antenga en dicho nivel durante
el prim er cuarto del siglo XXI. Sin embargo, este prom edio esconde situaciones dife
rentes, asociadas a la etapa de la transicin dem ogrfica en la cual se encuentran los
diversos pases de la regin. As, mientras se esperan todava aumentos importantes
de la poblacin rural en los pases centroam ericanos y en Hait, Paraguay y Per, se
esperan tambin reducciones considerables en Argentina, Brasil, Chile, Cuba y U ru
guay. El resto de los pases experim entar variaciones m enos importantes en uno u
otro sentido.
En vista de la relacin que existe entre productividades relativas rural-urbanas y
tendencias de la poblacin rural (vase la seccin B), los factores dem ogrficos sea
lados continuarn siendo un factor de divergencia en el grado de desarrollo rural de
los distintos pases latinoamericanos. Aquellos pases que experim entarn reduccio
nes de su poblacin rural tendrn la posibilidad de acelerar la convergencia entre la
ciudad y el campo, tanto en trm inos tecnolgicos como de niveles de vida. Por el
contrario, aquellos que continan enfrentando presiones dem ogrficas en las zonas
rurales tendrn dificultades considerables para garantizar esos resultados.
El Cuadro 6 ilustra tam bin otro fenmeno dem ogrfico que tendr un peso rela
tivo creciente en las prxim as dcadas: el envejecim iento gradual, tanto de la pobla
cin total com o de la poblacin econm icam ente activa. En efecto, mientras entre
1980 y 1995 la estabilizacin de la poblacin rural estuvo asociada exclusivam ente a
la dism inucin de la poblacin de 0 a 14 aos, en el perodo ms reciente ha com en
zado a reducirse tambin la poblacin de entre 15 y 29 aos. Esto implica que el
crecim iento (cada vez menor) de la poblacin econm icam ente activa se concentrar
en los grupos de edad de 30-49 y 50-64 aos, es decir, de grupos poblacionales cuyo
capital hum ano es relativamente bajo.
32 D e s a r r o l l o r u r a l en A m r ic a L a tina y el C a r ib e

Cuadro 6
AMRICA LATINA: CAMBIOS EN LAS COHORTES ETARIAS
DE LA POBLACIN Y LA PEAaRURAL
Poblacin rural am b os sexos Tasa de c re c im ie n to
(M illo n e s ) (%)
1980 1995 2010 2025 1980-1995 1995-2010 2010-2025
Total 122,0 123,5 122,6 122,9 0,08 -0,05 0,02
0-14 aos 54,6 49,3 41,5 35,7 -0,68 -1,14 -1,01
15-29 aos 31,4 32,2 30,3 27,0 0,18 -0,42 -0,76
30-49 aos 21,7 25,7 29,7 31,3 1,15 0,96 0,34
50-64 aos 9,3 10,3 13,5 17,7 0,68 1,83 1,79
65 aos y ms 5,1 5,9 7,5 11,2 1,00 1,56 2,63
PEA rural a/ Tasa de c re c im ie n to
' (M illo n e s ) (%)

Total 42,2 47,4 51,7 55,3 0,78 0,58 0,45


0-14 aos 3,5 3,2 2,1 1,4 -0,71 -2,64 -2,85
15-29 aos 17,9 19,1 18,4 16,9 0,42 -0,24 -0,57
30-49 aos 13,5 17,0 20,6 22,9 1,51 1,29 0,71
50-64 aos 5,4 6,1 8,2 11,0 0,88 1,96 1,93
65 aos y ms 1,9 2,1 2,4 3,2 0,83 0,86 1,91
Fuente: Divisin de Poblacin-C elade de la Cepal, sobre la base de inform acin oficial,
a PEA: poblacin econm icam ente activa.

D . E l e m e n t o s d e u n a e s t r a t e g ia d e d e s a r r o l l o r u r a l

De las consideraciones expuestas en las secciones anteriores se deriva que cualquier


estrategia de desarrollo rural debe estar cim entada en tres pilares diferentes: una
poltica m acroeconm ica orientada a garantizar un tipo de cam bio com petitivo y
estable; una poltica sectorial activa, y acciones especficas para superar la pobreza
rural. Las propias transform aciones que han experim entado las economas y las so
ciedades latinoam ericanas han introducido, adems, un nuevo elemento: la conve
niencia de apoyar las polticas pblicas para el sector rural en nuevas instituciones y
en la participacin de nuevos actores.
El prim ero de los elementos mencionados es evidente a la luz de las controversias
sobre el sector agropecuario que reseamos en la parte A de este captulo. Segn lo
indicamos, el gran aporte de la literatura sobre el sesgo en contra de la agricultura
fue hacer explcito el papel que tienen las polticas m acroeconm icas y, en especial,
las cambiarias en el desarrollo del sector agropecuario. A la luz de estas considera
ciones, el elem ento ms desafortunado de los procesos de liberalizacin econm ica
que han tenido lugar en Am rica Latina, ha sido la tendencia a la revaluacin real del
tipo de cam bio que se ha manifestado en el grueso de los pases. La poltica cam biaria
no ha cum plido, as, el papel com pensatorio que supona la literatura sealada y,
antes bien, ha acentuado los efectos de la liberalizacin com ercial sobre los precios
A g r i c u l t u r a y d e s a r r o l l o r u r a l en A m e r ic a L a tin a 33

de los b ienes co m ercializab les internacionalm ente. El resultado de ello ha sido un


ajuste m s severo del sector agropecuario. A ello se ha sum ado el efecto de los bajos
precio s intern acio n ales de los p roductos del sector.
La ex p erien cia acu m u lad a, tanto d u ran te la fase de industrializacin acelerada
com o de liberalizacin econm ica, indica, por otra parte, que adem s de una buena
m acro eco n o m ia, es n ecesario co n tar con una p o ltica sectorial activa, o rientada a
m ejorar el fun cio n am ien to de los m ercados rurales. Las intervenciones pblicas se
ju stifican , en efecto, p o r m ltiples caractersticas del sector agropecuario:

La m u ltiplicidad de agentes que tom an decisiones: en el sector agropecuario de la


regin, existen aproxim ad am en te tres m illones de patronos y 14 m illones de tra
bajadores p o r cu enta propia, m s de la m itad de estos ltim os pobres.
Los riesgos p ropios de las actividades agropecuarias: la susceptibilidad a las co n
diciones clim ticas, las caractersticas de los ciclos biolgicos y la perecibilidad
de m uchos de los pro d u cto s introducen riesgos especficos a estas actividades.
E ste es, en particular, un sector donde el p roceso productivo no puede ser in te
rru m p id o sin la p rdida total del capital de trabajo, y donde tam poco se puede
g rad u ar la p roduccin en el tiem po p ara resp o nder a variaciones de corto plazo de
la dem anda. P o r este m otivo, los m ercados son estrictam ente de subasta , salvo
que existan acuerdos previos de com ercializacin. En los productos de rendim iento
tardo, los ciclos biolgicos introducen adem s perodos m uertos, que im plican
que la p roduccin slo puede responder con rezago a un incentivo de precio. U na
vez en fase productiva, la inversin en p lantaciones de rendim iento tardo es un
costo a fo n d o perd id o (sunk cost), que introduce una rigidez adicional a la oferta.
C iclo s m arcados de precios: la co n ju n ci n de una oferta inflexible en el corto
plazo, atada a ciclos b iolgicos, y la particip acin de una gran cantidad de p ro
ducto res g enera a su vez precios con un fuerte com ponente estacional y cclico.
E ste co m p o rtam ien to es m s m arcado cuando existen deficiencias notorias en la
in fraestru ctu ra de alm acen am ien to y en los m ecanism os de financiam iento c o
rresp o n d ien tes.
Im perfeccio n es asociadas a la inform acin, tanto tecnolgica com o de m ercado:
la inform acin im p erfecta co n d u ce a errores en las decisiones de produccin (p ro
ductos, variedades y cantidades) y establece una dependencia de los productores
m s p eq ueos y aislados con respecto a la in form acin que sum inistran los in ter
m ediarios y los agronegocios.
Las caractersticas pro p ias de la te cn o lo g a agro p ecu aria, que exigen que to d a
nueva variedad vegetal, especie anim al o proceso productivo deba ser adaptada a
ecosistem as particu lares o. incluso, d esarro llada especficam ente para stos.
Las im perfecciones de los servicios financieros: los riesgos m encionados, unidos
a la gran cantidad de productores y su dispersin geogrfica, hacen que la oferta
34 D e sa r r o l l o r u r a l en A m r ic a L atina y el C a ribe

de servicios financieros sea de un costo relativam ente elevado para los producto
res, en especial para los pequeos. Incluso esquemas de subsidio (tanto a la oferta
com o a la dem anda), de servicios bancarios y de seguros no garantizan coberturas
adecuadas, com o lo demuestra, por ejemplo, la experiencia reciente de Mxico.
La alta concentracin que caracteriza a las cadenas de comercializacin: en todas
ellas, una m ultiplicidad de productores enfrentan a uno o a unos pocos com prado
res. Este problem a es particularm ente serio en zonas aisladas, donde, de hecho, es
muy com n que existan monopsonios locales. Es tam bin particularm ente crtico
para los pequeos productores, que suelen carecer de capital de trabajo y de infra
estructura de transporte y de com ercializacin apropiada.
Las graves deficiencias en m ateria de servicios de infraestructura que caracteri
zan a las zonas rurales latinoamericanas.
Los problem as que plantea la sostenibilidad am biental: la proteccin de los
ecosistem as plantea, adems, nuevas exigencias en m ateria tecnolgica, haciendo
an ms especfica para cada ecosistem a la tecnologa apropiada.
Las enormes distorsiones de los mercados internacionales de muchos productos
agropecuarios, cuyas principales expresiones son las elevadas barreras proteccio
nistas y los cuantiosos subsidios que otorgan las naciones industrializadas.

Debido a este cmulo de im perfecciones, durante la etapa de industrializacin


acelerada se mont un com plejo aparato institucional para apoyar la modernizacin
del sector agropecuario. Segn hemos visto, el desm antelamiento de este aparato y la
consiguiente inestabilidad institucional han sido perjudiciales para el desarrollo ru
ral, ya que el sector privado no ha sustituido com o se esperaba al sector pblico, o lo
ha hecho a costos que han sido elevados para m uchos productores. La actual inesta
bilidad institucional debe ser remplazada, por lo tanto, por una nueva poltica secto
rial, que al tiem po que reconstruya institucionalm ente el sector, otorgue una m ayor
atencin a los productores ms pobres, que se beneficiaron slo parcialm ente de los
instrum entos de m odernizacin establecidos durante la etapa de industrializacin
acelerada, y a aspectos que fueron relativamente pasados por alto durante dicha eta
pa, entre los que se destaca la sostenibilidad ambiental.
El rea que am erita la intervencin del sector pblico en forma ms evidente es,
sin duda, la tecnologa, en sus m ltiples aspectos: generacin, adaptacin y difusin.
En un sentido amplio, dentro de este concepto se incluyen la introduccin de nuevos
productos, la difusin de tcnicas administrativas y gerenciales modernas, las tecno
logas para manejo de poscosecha (procesam iento, conservacin, alm acenam iento y
transporte), los instrum entos de control de calidad (entre ellas la norm alizacin y
certificacin), y los desarrollos tecnolgicos necesarios para la adecuada proteccin
de los ecosistemas. El control sanitario es, adems, un elem ento com plem entario,
que tiene un carcter indiscutible de bien pblico.
A g r ic u l t u r a y d e s a r r o l l o rural, i n A m e r ic a L atina 35

Aunque en el caso de la tecnologa las fallas de m ercado son particularm ente


claras, el problem a no es menos grave en el mercado crediticio, particularm ente en lo
que concierne al acceso de los pequeos productores al crdito a costos razonables.
La alternativa ms conveniente es recurrir a una m ezcla de entidades privadas, soli
darias y cooperativas apoyadas con m ecanismos pblicos o mixtos de redescuento,
garantas y aseguramiento, y con m ecanismos de subsidio explcito a los servicios
destinados a los pequeos productores19. SO embargo, la revitalizacin de las institu
ciones pblicas de crdito rural es una opcin que no debe descartarse, aunque es
necesario en tal caso fortalecer los m ecanismos que impidan un manejo poltico de
sus estrategias crediticias, incluido el recurso peridico a condonaciones abiertas o
disfrazadas de las deudas del sector, que llevaron a la crisis de muchas de estas insti
tuciones en el pasado. Por lo dems, esta experiencia indica que, de recurrirse a estas
entidades, deben existir reglas explcitas de aseguram iento que sustituyan el recurso
a reglas ud hoc para enfrentar las crisis sectoriales (por ejemplo, eventos climticos,
coyunturas bajistas de precios u otras).
En el frente de la com ercializacin, las caractersticas del sector obligan a accio
nes pblicas en diferentes mbitos. Entre ellas se destaca, en prim er trmino, el apo
yo a redes de informacin, especialm ente para los productores pequeos o dispersos,
a la form acin de bolsas agropecuarias, y a sistemas de inteligencia de mercados. En
segundo lugar, en m ateria de estabilizacin de precios, pueden ser convenientes in
tervenciones tanto en el com ercio exterior (fondos de estabilizacin o sistemas de
franjas de precios) com o en el interno (fomento del desarrollo de una infraestructura
de alm acenam iento y de m ecanism os financieros y de seguros para garantizar un
manejo apropiado de los inventarios). Las im perfecciones de los mercados interna
cionales refuerzan la conveniencia de acciones del prim er tipo o de otras orientadas a
com pensar las distorsiones existentes. La integracin en marcha en la regin indica
que dichas reglas deben ser acordadas en el marco de los procesos correspondientes.
Por ltimo, las deficiencias de los mercados locales justifican no slo la canalizacin
de informacin adecuada en todos los mercados, sino tambin el apoyo a redes de
co m ercializaci n de los productores o de entidades pblicas que intervengan
selectivam ente para corregir estos problemas.
Todas estas acciones deben estar complem entadas, com o es obvio, con el acceso a
una infraestructura de transporte y de servicios pblicos y sociales adecuada, dentro
de una estrategia orientada a "igualar las oportunidades de los productores rurales
con las de aquellos establecidos en zonas urbanas (Cepal, 2000a, cap. 10).
Por otra parte, la poltica agropecuaria debe abordar, de m anera definitiva, los
retos del desarrollo sostenible. Esto implica, en prim er trmino, que los problem as

19. V ase un anlisis m s ex ten so de las cuestiones relativas al crdito p ara los peq u e o s productores (entre ellos
los ru rales) en C epal (2000b, cap. X).
36 D e s a r r o l l o r u r a l en A m r ic a L atina y el C a ribe

correspondientes (manejo integrado de ecosistemas, prctica de uso de los suelos y


del agua, mtodos de control biolgico, variedades adecuadas) deben pasar a ocupar
un puesto central en la poltica de desarrollo tecnolgico. Indica, en segundo lugar, que
la limitacin de la expansin de la frontera agraria debe ocupar parte central de la
estrategia de desarrollo rural. Y sugiere, finalmente, que es necesario ofrecer a los
productores rurales oportunidades asociadas a la generacin de servicios am bienta
les. La prom ocin del ecoturism o o la proteccin de los parques naturales son alter
nativas de este tipo. Las principales estn asociadas, sin embargo, a las oportunida
des que puedan brindar las negociaciones internacionales relativas al cambio climtico,
especialm ente aquellas asociadas al desarrollo del Protocolo de Kyoto (Cepal, 2000a,
cap. 13).
Ante la crisis que han experim entado las instituciones sectoriales, se requieren
grandes innovaciones en el frente institucional en todos estos campos, que permitan
el uso ms eficiente de recursos pblicos escasos, procurando crear o com pletar
mercados. Dentro de una poltica orientada a fom entar el desarrollo de los mercados,
los instrumentos ms convenientes de intervencin son, com o es obvio, aquellos de
carcter indirecto, es decir, los subsidios a la demanda. No es evidente, sin embargo,
que esta forma de intervencin sea una solucin universal. Hay, por ejem plo, proble
mas insalvables de informacin asim trica entre quien crea o transfiere el conoci
miento y quien lo adquiere, que hacen que este tipo de intervencin sea una solucin
subptim a en el caso de la tecnologa, pero igual problem a puede presentarse en el
crdito o la comercializacin. A ello debe agregarse que el esquem a de subsidios a la
dem anda supone la existencia de agentes que respondan a dichos incentivos o, alter
nativamente, que los servicios que ofrecen no involucren costos superiores a los que
los productores puedan o estn dispuestos a asumir. Este supuesto ha sido particular
mente difcil de cum plir durante la fase de transicin desde un esquem a de interven
cin basado en la oferta pblica hacia otro basado en la oferta privada.
El apoyo a la oferta continuar siendo, por lo tanto, un com plem ento necesario de
cualquier sistema de subsidios a la demanda. De hecho, la m ejor forma de asignar
subsidios pblicos puede ser la de subsidiar la oferta de servicios a los sectores ms
pobres, que se seleccionan sobre la base de criterios de dem anda - e s decir, de
focalizacin. M uchas de las nuevas m odalidades de apoyo (en asistencia tcnica, en
financiam iento o en infraestructura para el desarrollo rural) corresponden ms a esta
m odalidad intermedia de subsidios a la oferta con criterios de dem anda que a es
quemas puros de subsidio a la demanda. Aunque la oferta pblica puede cum plir un
papel importante, los m ecanismos de apoyo a la oferta deben involucrar sobre todo
en aquellos pases donde hay un deterioro significativo del aparato estatal soluciones
institucionales nuevas, en particular la creacin de nuevos agentes que proporcionen
servicios a los productores rurales. La prom ocin del desarrollo de nuevos agentes y
de la com petencia entre los existentes, dentro de esquemas orientados a crear o com-
A g r i c u l t u r a y d e s a r r o l l o r u r a l l n A m r i c a L a t in a 37

pletar mercados, debe ser, por lo tanto, la caracterstica distintiva de esta estrategia.
Dentro de ella pueden participar agentes pblicos de carcter nacional, regional o
local, sujetos a sistemas ms competitivos en la asignacin de recursos y al diseo y
seguim iento de criterios de desempeo en su gestin.
El Estado puede, por ejemplo, aum entar la com petencia en la provisin de tecno
loga mediante m ecanismos que incentiven la participacin de las universidades re
gionales, en com petencia por fondos pblicos con los centros tradicionales de inves
tigacin agropecuaria o con nuevos centros de investigacin o de transferencia de
carcter privado (con o sin fines de lucro), mixto o pblico (de ndole regional o
local). Puede, adems, promover la formacin de asociaciones y cooperativas de pro
ductores, para que participen ms activamente en tareas de desarrollo tecnolgico,
intermediacin financiera o comercializacin. Puede, finalm ente, apoyar la creacin
de instituciones innovadoras de todo tipo (por ejem plo, certificadoras de calidad,
redes de informacin, entidades que financien el desarrollo de nuevos productos o
mercados).
En el frente social, el anlisis de la seccin anterior indica que una poltica para
superar la pobreza rural debe estar orientada a fortalecer el acceso de los productores
a activos productivos. Esto incluye, en prim er trmino, un mejor acceso a la educa
cin. Sin embargo, dada la emigracin continua de la poblacin joven, especialm ente
la ms educada, y dado el envejecim iento previsible de la poblacin rural, un elem en
to esencial de toda estrategia de desarrollo rural ser el diseo de sistemas que perm i
tan m ejorar los conocim ientos de la poblacin que ya ha abandonado el sistema
escolar, que le permitan, en particular, tener acceso a conocim ientos tecnolgicos, en
el sentido am plio en que hemos utilizado este trmino. El desarrollo de mtodos que
com binen transferencia de tecnologa con educacin pos-escolar puede ser, por lo
tanto, la respuesta adecuada al inmenso reto que significa el envejecim iento de la
PEA rural. Una estrategia estrictamente escolar arrojar mayores dividendos en la
medida en que tengan xito polticas orientadas a retener poblacin pobre en el cam
po; tal com o lo hem os sealado, para la parte de la poblacin joven rural que m igrar
hacia las zonas urbanas ello es. en cualquier caso, un requisito esencial para poder
com petir en as ciudades.
Las polticas orientadas a m ejorar los activos productivos de los productores rura
les pobres incluyen, en segundo trmino, acciones orientadas a mejorar el acceso de
los campesinos al capital y a la propiedad de la tierra. La prim era ha sido ya m encio
nada com o parte de la estrategia sectorial. Sobre la segunda cabe anotar que el nuevo
nfasis en el mejor funcionam iento del mercado de tierras y en los program as de
titulacin y regulacin de la propiedad es acertado. Tambin lo es la revitalizacin de
los program as de reform a agraria que ha tenido lugar en algunos pases (Brasil, Co
lom bia y, ms recientemente, Venezuela). Sin embargo, la m anera como se canalicen
los subsidios para la com pra de tierras debe recibir atencin detallada. En particular,
38 D e s a r r o l l o r u r a l h n A m r i c a L a t i n a y f .l C a r i b e

el uso de subsidios a la dem anda sobre el valor de la propiedad ha m ostrado fallas,


asociadas a las imperfecciones del mercado de tierras20, por lo cual su introduccin
debe llevarse a cabo con cautela o evitarse. De hecho, los sistemas ms tradicionales
de subsidio a las tasas de inters pueden ser superiores -co m o lo refleja la experien
cia reciente de Brasil y Costa Rica, que utilizan dicho m ecanism o- que los subsidios
al valor del principal de la tierra, com o ha ocurrido en Colom bia (Cepal, 2000a, cap.
10). En cualquier caso, el Estado cum ple un papel esencial en cualquier mecanismo
que utilice activamente el mercado de tierras, com o canalizador de subsidios y com o
intermediario o prom otor de agentes que hacen las funciones de intermediarios, ya
que una de las caractersticas del funcionam iento de los m ercados de tierra es que el
grueso de las transacciones se hacen dentro de cada estrato (entre com pradores de
predios grandes o entre com pradores de predios pequeos, pero no entre unos y otros),
por lo cual no hay un desarrollo adecuado de la funcin de subdivisin de la propie
dad que requieren los procesos de reform a agraria.
La experiencia indica, sin embargo, que el acceso a mayores activos productivos
de los productores pobres debe estar acom paado con el desarrollo de proyectos
productivos en los cuales dichos activos puedan ser efectivam ente utilizados. En
efecto, debido a problemas de informacin, a economas de aglom eracin o a proble
mas de otro tipo, estos proyectos exigen que un agente especializado (un agronegocio,
una ONG o una agencia pblica) acte como interm ediario o corredor (broker) de las
iniciativas correspondientes. Por este motivo, un elem ento que am erita m ayor aten
cin dentro de la poltica de desarrollo rural es el diseo de m ecanismos de subsidio
temporal a proyectos productivos de pequeos campesinos en el nivel local, entre
ellos proyectos de com ercializacin, de procesam iento agroindustrial bsico y de
integracin con agroindstrias dinmicas. Las experiencias parecen indicar que no
hay modelos nicos. Una de las grandes fallas de las experiencias existentes es su
atom izacin y la ausencia de sistemas de informacin que permitan com pararlas y
reproducirlas. El diseo de estos sistemas de informacin es, por lo tanto, una de las
prioridades en este frente.
Debe resaltarse, finalmente, que en este com o en otros aspectos de la poltica de
desarrollo rural, la revitalizacin de la vida local y de la participacin ciudadana

20. Existen, en particular, asim etras en la inform acin y en el p o d e r de negociacin en los m ercados de tierra y
tam bin posibilidades de colusin en tre co m p rad o r y vendedor, por lo cual es posible que la introduccin de un
e sq u em a de su b sid io s de e ste tipo se refleje en au m en to s -p o s ib le m e n te slo en el p a p e l- del valor de las
p ro p ied ad es. O tra razn puede ser que las tasas de d escu en to que efectivam ente utilizan los cam p esin o s son
altas (su h o rizo n te tem poral es corto), por lo cual un flujo de subsidios a la tasa de inters del crd ito tiene un
valo r presente m uy in ferio r al del su b sid io eq u iv alen te sobre el principal de un crd ito (estim ado con las tasas
de inters de m ercado). Por este m otivo, un cam p esin o puede estar d ispuesto a pagar un v alor m s alto p o r una
pro p ied ad si el su b sid io se oto rg a al principal. P o r ello, un sistem a d e intervencin d e este tipo puede resu ltar
fiscalm ente m ucho m s co sto so que esq u em as de su b sid io a la tasa de inters o a la c o m p ra de la tierra por parte
de e n tid ad es p b licas para su d istrib u ci n po sterio r en pro g ram as de refo rm a agraria.
A g ric u ltu ra y dlsarrollo r u r a l un A m urica L a u n a 39

p ro porcio n a un contexto privilegiado para articular, de m anera novedosa, las acciones


dirigidas a las com u n id ad es pobres, e incluso para asum ir a nivel local m ayores re s
ponsabilidades en el frente de la poltica sectorial p ropiam ente dicha (tecnologa, c r
dito. com ercializaci n e infraestructura) (de Janvry y Sadoulet, 2000). La esencia del
nuevo en foque que subyace bajo estas tendencias es el reconocim iento de dos hechos
diferentes. El p rim ero es la ventaja que se d eriv a de la cercana del gobierno local y de
otras organizaciones locales a los ciudadanos, particularm ente en servicios que c are
cen de econom as de escala apreciables. L a segunda es el reconocim iento de que las
co m unid ad es pueden desarro llar las h abilidades necesarias para hacerse protagonis
tas de su propio desarrollo y que para ello cuentan, adem s, con una ventaja especial:
la posibilidad de em p lear m s activam ente y de acum ular, com o fruto del desarrollo
com partido, capital so cial . Los nuevos esquem as descentralizados y participativos
no estn exentos de p roblem as, pero su prom ocin parece un cam ino m s apropiado
que el de m an ten er o fo rtalecer entidades burocrticas nacionales, m uchas de ellas
grav em en te afectad as p o r la crisis que ha ex p erim en tad o el secto r pblico en las
ltim as dcadas. U na y o tra son facetas de un nuevo contexto institucional, cuyo
desarrollo constituye, sin duda, el gran reto para la poltica de desarrollo rural en los
prxim o s aos.

B ib l io g r a f a

B a u tista . R o m eo M. y A lb e rto V alds (1 9 9 3 ), (ed s.) T he B ias A g ain st A g ric u ltu re: T rade and
M acroeconom ic Policies in Developing C ountries, San Francisco, C alifornia, C entro Internacional
para el D esarrollo E conm ico/Instituto Internacional de Investigaciones sobre Polticas A lim entarias.
Cepal (C om isin E conm ica para A m rica Latina y el Caribe) (2000a), Equidad, desarrollo y ciudada
na (L C /G .2 0 7 I(S E S .28/3)), Santiago de Chile.
_________(2000b), La brecha ele la equidad, una segunda evaluacin (L C /G .2096), Santiago de Chile.
_______( 1997), Im brecha de la equidad: A m rica Latina, el Caribe y la C um bre Social (L C /G .1954/
Rev. I-P), Santiago de Chile. Publicacin de las N aciones U nidas, N de venta: S.97.II.G. 11.
________ (1978), V einticinco aos en la agricultura de A m rica Latina: rasgos principales (1950-
1975) , serie C uadernos de Ia C epal. N" 21, Santiago de C hile, U nidad A grcola C onjunta C epal/
FAO,
C epal/FA O (C om isin E conm ica para A m rica L atina y el C aribe/O ficina R egional de la FAO para
A m rica L atina y el C aribe) (1998), A groindstria y p equea agricultura: vnculos, poten cia lid a
des y oportunidades com erciales (LC7G.2007-P). Santiago de Chile. Publicacin de las N aciones
U nidas, N de venta: S.98.ILG .4.
C epal/lIC A (C om isin Econm ica para A m rica Latina y el C aribe/Instituto Intcram erieano de C oope
racin para la A gricultura. C entro Regional Sur) (1997), P anoram a de la agricultura de A m rica
Latina en las dos ltim as dcadas (LC/L. 1102), Santiago de Chile.
C ox. M axim iliano y O scar Cism ondi ( 1998), N uevas tendencias de la poltica agrcola en A m rica
L atina y el C aribe: consolidacin y cam bio". D ebate A g ra rio, N 27, Lim a.
De Janvry, A lain y Elisabeth Sadoulet (2000). M aking investm ent in the rural poor into good business:
new perspectives for rural developm ent in Latin A m erica , docum ento presentado en la C onferencia
sobre desarrollo rural y reduccin de la pobreza rural en A m rica Latina y el Caribe, desarrollada en
40 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a tina y el C a r ib e

la R eunin A nual de la A sam blea de G obernadores del B anco Interam ericano de D esarrollo, N ew
O rleans, m arzo.
Dias D avid, M auricio ( 1999), Previdencia rural no Brasil: um a anlise de seu im pacto e eficcia com o
instrum ento de com bate pobreza rural , docum ento preparado para el sem inario E xperiencias
exitosas de com bate a la pobreza rural , O rganizacin de las N aciones U nidas para la A gricultura y
la A lim entacin (FA O )/Com isin Econm ica para A m rica Latina y el C aribe (C epal)/R ed In tern a
cional de M etodologa de Investigacin de Sistem as de Produccin (Rim isp).
D irven, M artine (1999), El papel de los agentes en las polticas agrcolas: intenciones y realidad ,
R evista de la C epal, N 68 (L C /G .2039-P ), Santiago de C hile, agosto.
____________ (1997), El em pleo agrcola en A m rica L atina y el C aribe: pasado reciente y perspecti
vas , serie D esarrollo Productivo, N 43, (L C /G .1961), Santiago de C hile, C om isin E conm ica
para A m rica Latina y el C aribe (Cepal).
E cheverra, R ubn (1998), Will com petitive funding im prove the perform ance o f agricultural research?,
D iscussion p a p e r No. 98-16, L a H aya, Servicio Internacional para la Investigacin A grcola N a cio
nal (Isnar).
FA O (O rganizacin de las N aciones U nidas para la A gricultura y la A lim entacin) (1987), Instability
in the term s o f trade o f prim ary com m odities, 1900-1982 , FAO E conom ic and Social D evelopm ent
Paper, N 64, Rom a.
G rilli, E nzo R. y M aw C heng Yang (1988), Prim ary com m odity prices, m anufactured goods prices, and
the term s o f trade o f developing countries: w hat the long run show s , The World B ank E conom ic
Review , N 1, Vol. 2, enero.
Jaram illo, C arlos F elipe ( 1998), Liberalization, Crisis, and C hange in C olom bian A griculture, W estview
Press, B oulder, C olorado.
K lein, E m ilio (1992), El em pleo rural no agrcola en A m rica L atina , D ocum ento de T rabajo, N 364,
Santiago de Chile, Program a Regional del E m pleo para A m rica L atina y el C aribe (Prealc), O rga
nizacin Internacional del Trabajo (OIT).
M orales, C sar (1999), L a introduccin de m ecanism os de m ercado en la investigacin agropecuaria y
su financiam iento; cam bios y transform aciones recientes , Serie D esarrollo P roductivo N 53(L C /
L. 1181 ), Santiago de C hile, C om isin E conm ica para A m rica L atina y el C aribe (Cepal).
Morley, Sam uel A. (1998), L a pobreza en tiem pos de recuperacin econm ica y reform a en A m rica
L atina: 1985-1995, Poltica m acroeconm ica y pobreza en A m rica Latina y el Caribe, E nrique
G anuza, L ance T aylor y Sam uel M orley (com p.), P rogram a de las N aciones U nidas para el D esarro
llo (PN U D )/C om isin E conm ica para A m rica L atina y el C aribe (C epal)/B anco Interam ericano
de D esarrollo (BID).
O cam po, lo s A ntonio y Santiago Perry (1995), El giro de la poltica agropecuaria, Santaf de B ogot,
T ercer M undo/Fondo N acional de P royectos de D esarrollo (F onade)/D epartam ento N acional de
Planeacin.
O C D E (O rganizacin de C ooperacin y D esarrollo E conm ico) (1999), A gricultural P olicies in lhe
O ECD Countries: M onitoring and E valuation, Paris.
O rtega, E m iliano (1988), La agricultura en la ptica de la C epal, R evista de la Cepal, N 35 (LC/
G .1 5 2 7 -P ), Santiago de Chile, agosto.
Renkow, M itch (1998), C ities, tow ns, and the rural non-farm econom y , docum ento presentado en el
Taller sobre estrategias para estim ular el crecim iento del sector rural no agropecuario en los pases
de desarrollo, organizado por el Instituto Internacional d e Investigaciones sobre Polticas A lim entarias
(Ifpri), W ashington D.C.
Salcedo, Salom n (1999), Im pactos diferenciados de las reform as sobre el agro m exicano: productos,
regiones y agentes , serie D esarrollo Productivo, N 57 (L C /L .l 193-P), Santiago de C hile, C om i
sin E conm ica para A m rica L atina y el C aribe (Cepal). Publicacin de las N aciones U nidas, N de
venta: S.99.II.G .19.
Captulo 2
M o d e r n id a d y h e t e r o g e n e id a d : e s t il o d e d e s a r r o l l o
AGRCOLA Y RURAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

M . B e a triz d e A . D avid*, C sa r M o ra les* * , M n ic a R o d rg u e z* * *

In t r o d u c c i n 1

E s t e trabajo parte de una tesis fundamental, que aju ic io de los autores sintetiza los
rasgos principales del desarrollo que ha seguido en los ltimos aos el sector rural de
Am rica Latina y el Caribe. Se postula aqu, en efecto, que las profundas transform a
ciones que ha experim entado y sigue experim entando el sector agropecuario de la
regin, a causa de las reform as estructurales aplicadas a partir de la segunda mitad de
los aos ochenta y a causa de una serie de procesos igualmente profundos que datan
de un perodo anterior, no han hecho desaparecer la heterogeneidad que ha caracteri
zado histricam ente al sector, c incluso han tendido a acentuarla en algunos pases y
regiones. De esa prim era afirmacin se deriva una segunda tesis, conform e a la cual
ser necesario establecer una institucionalidad pblica y privada mucho ms slida
que la actual para hacer frente a los nuevos y viejos dilem as que este cuadro de
heterogeneidad le plantea al desarrollo rural.
Entre los ltimos aos de la dcada de 1980 y los prim eros de la de 1990, la
m ayora de los pases de la regin iniciaron o intensificaron sus procesos de ajuste y
reform as estructurales, que trajeron consigo cambios en la estructura productiva, la
productividad, la com petitividad y la rentabilidad de las diversas actividades econ
micas, entre ellas la agropecuaria. Al m ism o tiempo, com o se dijo recin, se profun
diz la heterogeneidad estructural de este sector, m edida por las diferencias existen
tes entre los diversos tipos de agricultores en cuanto a productividad, rentabilidad y

* Jefe de la U nidad de D esarro llo A grcola. D ivisin de D esarro llo Productivo y E m presarial de la C epal; profe
so ra a d ju n ta de la U n iv ersid ad del E stado de R io de Jan eiro (U E R J).
** O ficial de A suntos E co n m ico s. U nidad tie D esarrollo A grcola, D ivisin de D esarrollo Productivo y E m presa
rial de la C epal.
*** E co n o m ista e in v estig ad o ra del P ro g ram a de E studios sobre A g ricultura y D esarrollo Sustentable (P rogresa) del
N cleo S u p erio r de E stu d io s G u b ern am en tales (N uscg) de la U niversidad del E stado de R io de Janeiro (U E R J).
1. Los autores ag radecen a M auricio D ias. D avid, M artin e D irven Jorge K atz. E m iliano O rtega, W ilson Peres,
O sv ald o R o sales por sus v aliosos c o m en tario s sobre u n a versin anterior de este docum ento.
42 D e s a r r o l l o r u r a l en A m r ic a L atina y el C a ribe

acceso a los activos. En efecto, segn se pretende mostrar aqu, la apertura econm i
ca, la desregulacin de los mercados, la reform a de algunas de las instituciones pbli
cas del agro y la elim inacin de otras no tuvieron un im pacto uniform e sobre los
distintos agentes, sino uno diferenciado, como puede advertirse en el precio de los
insumos y los productos y en la disponibilidad de servicios y recursos de que han
gozado los diversos tipos de agricultores.
La tesis aqu defendida plantea que tales diferencias proceden de un perodo ante
rior a las reformas y las polticas de ajuste estructural, aunque se intensificaron con el
advenim iento de stas, especialm ente con los cambios institucionales especficos del
sector agropecuario. Estos cambios tuvieron como elemento central la retraccin del
Estado y la tentativa de sustituir las polticas e instituciones gubernam entales por
m ecanism os de mercado, proceso que afect a prcticam ente todos los elem entos
determ inantes del sector, com o la asignacin de crdito, los servicios de apoyo a los
productores, la poltica de precios, la distribucin de la tierra y otras. Las transform a
ciones productivas y sociales intensificadas por esos cambios, claram ente visibles
hoy en el medio rural, corresponden a procesos que vienen desde hace dos o ms
dcadas, com o el cambio tecnolgico y su im pacto en el rendim iento; el aum ento de
la com petencia externa; la reduccin de la superficie cultivada; la m odificacin de la
estructura productiva; la dism inucin del empleo, y el aum ento de la concentracin
de la tierra y de los ingresos.
Debe m encionarse aqu, por otra parte, un fenmeno que guarda directa relacin
con las reformas: el vigoroso desarrollo de un conjunto de nuevas o antiguas activi
dades de gran dinam ism o -vinculadas, principalm ente en los pases pequeos, a las
cadenas agroindustriales ms modernas y a los m ercados externos, y a los m ercados
internos y externos en los pases ms grandes- ha puesto en peligro la coexistencia
m ism a de estas actividades con las ms tradicionales a que se dedican en su m ayora
los pequeos agricultores de la regin. En efecto, los cambios institucionales, al eli
m inar las condiciones artificiales que permitan la coexistencia de ambos tipos de
actividades, han puesto de manifiesto -y acentuado- la fuerte diferenciacin que ya
exista, antes de las reformas, entre productores, regiones y productos dinm icos y
tradicionales. Hicieron visibles, adems, la envergadura de la pobreza y la indigencia
rurales y los movimientos m igratorios del campo a la ciudad, as com o el grado de
concentracin de la riqueza y el carcter insostenible de la pequea agricultura tradi
cional dentro de las nuevas condiciones productivas e institucionales vigentes. De
este modo, si bien la pobreza, la indigencia, la m igracin y la concentracin de la
riqueza en el campo son problem as que han ocupado desde hace mucho a los gobier
nos de la regin, en los ltimos aos han tendido a acentuarse considerablem ente.
Sobre la base de estas consideraciones, y desde una perspectiva global, se analiza
rn aqu las principales transformaciones acontecidas durante la dcada de 1990 en el
sector rural de la regin. Tambin se revisarn la evolucin de las actividades princi
M o d e r n id a d y h et er o g en eid a d 43

pales, y las transform aciones ms significativas experim entadas por los agentes pro
ductivos y por los factores de produccin (tierra, capital y trabajo). Un examen de
esta ndole es esp ecialm en te im portante para d eterm in a r el posible grado de
sustentabilidad econmica, social y poltica de largo plazo de la agricultura regional
dentro del m odelo de desarrollo que se est configurando a partir de la implantacin
de las reformas estructurales.
Para exponer los cambios que se han verificado en el sector y sus relaciones con el
resto de la economa, se dividi el presente captulo en cuatro secciones. La primera se
refiere a las transformaciones en la estructura productiva y a la evolucin de la produc
tividad laboral; la segunda, a los cambios en el intercambio mundial de productos
agropecuarios y a la insercin en l de los pases latinoamericanos y caribeos. En la
tercera seccin se analizan los movimientos demogrficos en el medio rural y el impac
to social de las transformaciones productivas (cambios en el nivel de empleo y en la
distribucin de los ingresos y la tierra), y en lacuarta se destacan los vacos institucionales
-pblicos y privados- para hacer frente a los grandes desafos de los prximos aos.

A . R e s t r u c t u r a c i n p r o d u c t iv a y p r o d u c t i v i d a d l a b o r a l

Los procesos de reform a y ajuste ocurridos o intensificados a partir de la segunda


m itad de los aos ochenta -desregulacin de los mercados, apertura econm ica y
retraccin del Estado- han cambiado de m anera decisiva las condiciones de produc
cin del sector agrcola regional. Uno de los cambios ms importantes tiene que ver
con la disponibilidad y el costo del crdito para el productor, costo que, contra lo que
se esperaba, no ha bajado con la apertura de los m ercados financieros nacionales al
capital extranjero. De hecho, la necesidad de financiam iento de los Estados y los
com prom isos con la estabilidad m acroeconm ica impidieron en muchos pases la
baja de las tasas de inters. El consiguiente aumento del costo del capital, sumado a
la intensificacin de la com petencia externa derivada de la apertura comercial, a la
sobrevaluacin de la tasa de cambio, y a la m ayor necesidad de recursos para finan
ciar las funciones que antes cubra el Estado (como la investigacin y el desarrollo de
nuevas tecnologas), determ in una elevacin de la tasa m nim a de ganancia necesa
ria para hacer rentable la actividad agropecuaria.
Esto indujo a su vez cambios en la estructura productiva de la agricultura regio
nal, en favor de determ inados rubros con m ayor elasticidad de la dem anda en el
m bito mundial, capaces por eso de experim entar un aumento de la produccin y el
rendim iento. As, aunque la tasa de crecim iento anual del sector agropecuario de la
regin no ha variado mucho en las ltimas tres dcadas -3,5% en los aos setenta,
2,1% en los ochenta y 2,6% entre 1990 y 1998-, ciertos renglones, com o frutas,
hortalizas, oleaginosas y carne de aves, acompaando las tendencias de la dem anda
mundial de alimentos, han tenido un crecim iento espectacular, lo que dem uestra que
44 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

la produccin agropecuaria de la regin ha tendido a concentrarse en los rubros ms


dinm icos.
En los grficos 1 y 2 se m uestra cm o evolucion entre las dcadas de 1960 y
1990 la dem anda mundial (representada por la produccin m undial) de los principa
les productos agropecuarios. Entre los agrcolas, destacan el crecim iento sostenido
de las hortalizas, las frutas, las semillas oleaginosas y las tortas y harinas oleaginosas,
as com o el descenso, especialm ente en los aos noventa, de la dem anda de cereales,
races y tubrculos y fibras vegetales. En lo que se refiere a productos pecuarios, lo
ms im portante parece ser el fuerte crecimiento de la dem anda de carne de aves, cuya
produccin mundial ha superado en los ltimos aos la de carne vacuna. Com o se
aprecia en los grficos 3 y 4, la produccin agropecuaria de A m rica Latina y el
Caribe ha acompaado las principales tendencias de la dem anda mundial, con creci
m iento sostenido de la produccin de frutas y hortalizas y con una produccin de
carne de ave que tiende a superar la de carne vacuna. Adems, la produccin regional
de semillas, tortas y harinas oleaginosas se ha expandido a una tasa anual muy supe
rior a la de la dem anda mundial, lo cual hace ver que la regin se est especializando
en estos rubros y aum entando su participacin en el correspondiente m ercado m un
dial.
En aquellos casos en que la tendencia de la produccin regional difiere considera
blem ente del com portam iento de la dem anda mundial, la disparidad parece obedecer
a la dinm ica propia de la dem anda regional. Aspectos com o hbitos culturales y
nacionales de consum o y diferencias en la distribucin de la renta entre la regin y el
resto del m undo y dentro de la propia regin suelen afectar los patrones de consum o
alimentario, diferenciando las tendencias de crecim iento de los productos consum i
dos en la regin de las del resto del mundo. En efecto, al estudiar los resultados por
pas, se advierte la im portancia que corresponde sea a la dem anda interna, sea a la
dem anda externa, en el incremento de la productividad agrcola. El predom inio de
una u otra (o la presencia de ambas sim ultneam ente) en cuanto eje central del efecto
dinam izador sobre la agricultura, as com o la m agnitud de este efecto, varan bastan
te de un pas a otro. En Brasil, por ejemplo, la dem anda interna es el principal factor
de crecim iento de la produccin, probablem ente a causa del tamao de su mercado
interno, m ientras que en Argentina, Chile y Costa Rica el papel central recae en la
dem anda externa. M xico ilustra una tercera situacin, en que ambos factores operan
con agentes diferentes y en espacios geogrficos distintos2.

2. En efecto, en B rasil el m az, el arroz, los frjoles, el a lg o d n y la soya, los cu atro prim eros p roductos de c o nsum o
interno, p resen taro n los m ay o res crecim ien to s d e p ro d u ctiv idad, y la ganadera la m ay o r exp an si n en su p erfi
cie. En A rgentina, los m ayores au m en to s de p ro d u ctiv id ad se registraron en cereales, frutas, h ortalizas y le g u m
bres, y la m ay o r e x p an si n de superficie, en las oleag in o sas. En C hile, los au m en to s m s im p o rtan tes en su p er
ficie y p ro d u ctiv id ad se d iero n en la horticultura, la fru ticu ltura y la p roduccin foresta), todas a ctividades de
ex p o rtaci n . A e llo se ag reg aro n alg u n o s ru b ro s industriales c o m o rem olacha azucarera, cebada, lcteos, aves y
M o d e r n id a d y h e t e r o g e n e id a d 45

Grfico 1
CRECIMIENTO DE LA DEMANDA MUNDIAL DE PRODUCTOS AGRCOLAS PRIMARIOS
Y DERIVADOS 1960-1999. Escala logartmica

Fuente'. E laborado sobre la base de datos de com ercio internacional (Com erplan) de la Unidad de D esarrollo A grcola de
Cepal.

Grfico 2
CRECIMIENTO DE LA DEMANDA MUNDIAL DE PRODUCTOS PECUARIOS PRIMARIOS
Y DERIVADOS 1960-1999. Escala logartmica

Fuente: Elaborado sobre la base de datos de com ercio Internacional (Com erplan) de la U nidad de D esarrollo Agrcola de
Cepal.
46 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

Grfico 3
CRECIMIENTO DE LA PRODUCCIN DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE
PRODUCTOS AGRCOLAS PRIMARIOS Y DERIVADOS 1960-1999
Escala logartmica

Aos

Fuente: Elaborado por los autores sobre la base de datos de la O rganizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura
y la Alim entacin (FAO).

Grfico 4
CRECIMIENTO DE LA PRODUCCIN DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE
PRODUCTOS PECUARIOS PRIMARIOS Y DERIVADOS 1960-1999
Escala logartmica

Fuente: Elaborado por los autores sobre la base de datos de la O rganizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura
y la Alim entacin (FAO).
M o d e r n id a d y h e t e r o g e n e id a d 47

La creciente diferenciacin entre, por una parte, los productores, subsectores y


regiones de cada pas que lograron entrar en la nueva dinm ica de la actividad
agropecuaria y, por otra parte, aquellos productores, subsectores y regiones que se
vieron excluidos de ese proceso, parece ser uno de los hechos ms importantes del
perodo posterior a las reformas. Por ejemplo, la eliminacin de incentivos estatales
para el desarrollo de la actividad agrcola en regiones y productos menos com petiti
vos pero fundam entales para el com bate de la migracin y de la pobreza rural, deter
min una redistribucin de la produccin dentro de cada pas segn sus respectivas
ventajas com parativas naturales. Ello provoc una m ayor diferenciacin entre las
regiones y los productores, de tal m anera que tenem os ahora unos m edianamente
desarrollados frente a otros muy atrasados, lo cual tiene importantes consecuencias
sobre la distribucin de la riqueza, la m agnitud de la pobreza y la migracin en el
medio rural.
El crecim iento de la produccin agropecuaria, por su parte, tam bin exhibe claras
diferencias entre los pases y los productos. En efecto, aunque el sector agropecuario
de la regin en su conjunto creci a una tasa anual cercana a 3% en los aos noventa,
en m uchos pases la tasa se situ muy por debajo de ese promedio (vase el Cuadro
1). Eso significa que el crecim iento se ha concentrado en unos pocos pases muy
dinm icos, especialm ente Argentina, Chile y U ruguay3.
Algo parecido ocurri con los productos, en el sentido de que el crecim iento din
mico se restringi a unos pocos rubros, com o oleaginosas, frutas, hortalizas, produc
tos pecuarios y productos forestales (vase el Cuadro 2). El com portam iento diferen
cial de las distintas actividades obedeci a los cambios en los regm enes com petitivos
y tecnolgicos sectoriales, as como a la variacin de la dem anda y de los precios en
el mercado mundial, de acuerdo con su elasticidad.
En lo que se refiere al desem peo individual de los pases en los rubros ms
dinm icos, Argentina, Bolivia. Brasil y Paraguay lideraron el crecim iento en las
oleaginosas, gracias a la expansin de la produccin de la soja4, seguidos de H ondu
ras, G uatem ala y Costa Rica con la palma africana. En frutas y hortalizas, M xico,
Chile5, Argentina, Brasil y Costa Rica (en ese orden) explican la m ayor parte de la

cerdos. En C o sta R ica fueron las e x p o rtacio n es ag ro p ecu arias las que aum entaron significativam ente su c o n tri
bucin a las ex p o rtacio n es totales, p asan d o de 55% en 1980 a 7 3% en la actualidad. F inalm ente, en M xico, los
rubros d in m ico s fueron la av icu ltu ra, las frutas y las hortalizas, m ientras que los cultivos industriales se e sta n
caron y la g a n ad era y las o leag in o sas retrocedieron.
3. N icarag u a y Per, a p esar de sus altas lasas de crecim ien to en los aos noventa, no parecen esta r bien re p re sen
tados p or estos cam b io s en la oferta, pero tuvieron un m uy mal d esem p e o an terio r o situaciones de conflicto
que perju d icaro n su d esem p e o productixo.
4. En A rg en tin a y B rasil, detrs de la exp an si n de las o leaginosas, y especficam ente de la soja, est presente el
gran esfu erzo d esp le g a d o p or el In stitu to N acional de T ecn o lo g a A g ro p e c u aria (1NTA), de A rgentina, y la
E m presa B rasilea de Inv estig aci n A g ro p ecu aria (E m brapa).
5. El caso de Jas frutas en C hile es un e jem p lo de esp ecializaci n y ex p an si n fom en tad as por el sector privado, a
p artir de un p ro g ram a pblico de largo alcance.
48 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

expansin observada. En los bosques plantados, los mayores avances corresponden a


Chile, Argentina, Uruguay y Honduras. La ganadera, por su parte, m ostr tambin
un notable crecimiento, con una gran expansin de la superficie en Brasil, M xico y
Chile, hecho que, unido a la introduccin de cam bios tecnolgicos significativos,
permiti que la actividad creciera incluso m s rpidam ente que la agricultura.

Cuadro 1
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: CRECIMIENTO DE LA AGRICULTURA,
SILVICULTURA, CAZA Y PESCA, 1970-1998*
(Porcentaje promedio anual)

1970-1979 1980-1989 1990-1998

Nicaragua -0,1 -0,7 4,5


Chile 2,2 5,7 4,4
Uruguay 0,6 0,2 4,3
Per -0,6 2,2 4,3
Argentina 2,1 1,6 4,0
Repblica Dominicana 3,4 0,4 3,6
Bolivia 4,1 1,9 3,0
Costa Rica 2,6 3,1 3,0
Guatemala 4,7 1,3 2,8
Brasil 4,7 2,5 2,8
Am rica Latina 3,5 2,1 2,6
Ecuador 3,0 4,2 2,6
Honduras 2,7 2,7 2,4
Paraguay 6,7 4,0 2,4
Panam 1,3 2,5 2,1
Colombia 4,4 3,0 1,3
Mxico 3,4 1,1 1,3
Venezuela 2,9 2,0 1,2
El Salvador 2,4 -1,4 0,8
Trinidad y Tobago -3,0 0,1 -1,9
Hait 1,5 -0,2 -3,5
Fuente: Elaborado por la U nidad de D esarrollo Agrcola de la Cepal, sobre la base
de antecedentes de la Divisin de Estadstica y Proyecciones Econm icas.
Los pases aparecen ordenados segn el com portam iento del perodo 1990-1998.

Desde el punto de vista de la produccin agropecuaria, los pases de Am rica


Latina y el Caribe se distinguen entre s por la preponderancia que tienen en ellos los
cultivos tradicionales -destinados al mercado interno o al externo- o los no tradicio
nales, ms dinm icos y con m ayor insercin en el m ercado internacional. La trayec
toria descendente del precio internacional de algunos productos, especialm ente los
ms tradicionales de la regin, como trigo, caf, azcar, algodn y banano, afect
negativam ente a m uchos pases exportadores y fue por eso responsable del mal de
sem peo general de su produccin agrcola. Por otra parte, los rubros que presenta
M o d e r n id a d y h e t e r o g e n e id a d 49

ron las mayores tasas de crecim iento de la regin en los aos noventa corresponden
justam ente a los productores ms modernos y capitalizados, mientras que los culti
vos en manos de los pequeos agricultores mostraron un estancam iento o un retroce
so en cuanto a superficie sembrada. Ese es probablem ente uno de los motivos por los
cuales, segn se desprende de los ltimos censos agropecuarios de Brasil, Chile y
Uruguay, as como de estudios sobre los sectores rurales de Argentina, Bolivia, Co
lom bia y Mxico, hubo una fuerte cada en el nm ero de explotaciones pequeas en
los ltimos 10 o 20 aos, hecho que se intensific notablem ente en los aos noventa.

Cuadro 2
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: EVOLUCIN DE LA PRODUCCIN
AGROPECUARIA, 1975-1999
(ndice 1970-1975 = 100)

1975-1980 1980-1985 1985-1990 1990-1995 1995-1999

Cereales 114 137 143 152 176


Pecuarios 127 149 163 196 242
Oleaginosas 189 262 336 398 501
Races y tubrculos 96 93 98 99 105
Hortalizas 120 140 164 182 211
Frutas 116 135 156 181 202
Caf verde 102 129 136 133 129
Caa de azcar 149 149 174 178 197
Fuente: Elaborado por la Unidad de Desarrollo Agrcola de la Cepa!, sobre la base de O rganizacin de las N aciones
Unidas para la Agricultura y la Alim entacin (FAO), Anuario FAO de produccin, Roma.

En el mismo sentido de diferenciacin, la reduccin de los subsidios otorgados a


la produccin, al crdito y a la com ercializacin como resultado de la ampliacin de
las reform as, dio origen a otro tipo de divergencias entre los pases. En efecto, algu
nos lograron aplicar con xito polticas com pensatorias para m inim izar la cada de
precio de los productos agrcolas y la reduccin de los subsidios, entre ellos Argenti
na, Chile y Costa Rica. Otros, como Bolivia y Brasil, lograron recuperar su agricultu
ra m ediante estm ulos por el lado de la demanda. Colom bia y M xico, por el contra
rio, estuvieron estancados con respecto a lo que haba sido su desempeo anterior a
las reformas.
Otro de los rasgos sobresalientes del actual proceso de restructuracin es la cre
ciente influencia de los grandes productores m ultinacionales de insum os bsicos,
com o agroqum icos y semillas, los cuales, por medio de la entrega de paquetes tecno
lgicos, determ inan de m odo cada vez ms directo las formas de subcontratacin y la
distribucin temporal de las tareas productivas -preparacin de suelos, siembra, co
secha y o tra s- con que operan amplios sectores de agricultores primarios. Debido a
50 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

esto, se da el fenmeno paradjico de que agricultores de distintos pases, por esa


com n vinculacin, aplican procedimientos cada vez ms parecidos entre s, al tiem
po que, dentro de un mismo pas, se verifica una diferenciacin igualm ente creciente
e n tre los a g ric u lto re s que tien en acceso a los p aq u e te s tec n o l g ic o s de las
transnacionales y los que no lo tienen.
Los cambios en las condiciones productivas se manifiestan tam bin en un aum en
to de la mecanizacin y del uso de insumos qumicos, como fertilizantes y pesticidas,
esto ltimo gracias sobre todo a la disminucin de los aranceles para la importacin
de estos insumos o de las materias primas necesarias para elaborarlos en el propio
pas. La presencia de estos dos factores ha perm itido que en m uchos pases de la
regin aumente notoriam ente la productividad agrcola y que algunos sectores hayan
dado un verdadero salto tecnolgico hacia una agricultura ms intensiva. Este proce
so, que se ha hecho sentir con fuerza desde los aos sesenta, se ha concentrado en el
ltimo tiem po en los rubros ms dinmicos, que en general corresponden a las unida
des ms modernas, ms capitalizadas y con mejores tierras.
Si se tom a el producto agropecuario por persona econm icam ente activa en el
sector com o indicador indirecto de la productividad del trabajo agrcola, puede con
cluirse que entre 1990 y 1998 esta ltim a aument en el conjunto de la regin alrede
dor de 20% en trm inos reales, al pasar de 2.002 a 2.393 dlares (valores constantes
de 1990). Ello equivale a un prom edio anual de crecim iento de aproxim adam ente
2,6%, muy superior al 0,5% anual que obtuvieron los dem s sectores, hecho que
muestra que la productividad del trabajo agrcola aument mucho ms que la de las
restantes actividades. Los mayores incrementos de este parm etro tuvieron lugar en
Argentina, Brasil, Chile y Costa Rica, y las situaciones ms negativas en El Salvador
y Hait6.
Cabe indicar aqu que entre 1990 y 1998 hubo bastante disparidad en la evolucin
de la productividad laboral no agrcola y de la productividad laboral agrcola, que se
advierte tanto al com parar los distintos pases con la m edia de la regin, com o si se
pretende ver si hubo o no convergencia entre ambos indicadores a lo largo del tiem
po. En 1998, la productividad laboral alcanz un prom edio de aproxim adam ente
2.400 dlares en el sector agrcola7 y de 8.100 dlares en el agregado no agrcola,
cifras a partir de las cuales podem os clasificar a los pases en tres grupos (vanse los
cuadros 3, 3a y 4), a saber, grupo I: Mxico, Uruguay, Chile, Argentina, Barbados y
Trinidad y Tobago, en los que la productividad laboral agrcola y la no agrcola est

6. P ro d u ctiv id ad es calcu lad as u tilizan d o la poblacin eco n m icam en te activa (P E A ) y el p roducto interno bruto
(P IB ) del sector, segn datos de la FA O y de la C epal.
7. D ad a la gran h e te ro g e n eid a d e x isten te en la ag ric u ltu ra , este p ro m e d io es el re su lta d o de situ a cio n e s m uy
dism iles. En efecto, es posible e n co n trar p ro d u ctiv id ad es m uy elev ad as en las a ctividades de p u n ta y cifras
m uy p o r d ebajo de 2.4 0 0 dlares en lo s sectores m s atrasados.
M o d e r n id a d y h e t e r o g e n e id a d 51

por sobre el prom edio regional; grupo II: Brasil, Venezuela, Costa Rica, Paraguay,
Guyana y Nicaragua, en que la productividad laboral agrcola est por sobre el pro
medio regional pero la no agrcola est por debajo de ste, y grupo III; Jamaica,
Repblica Dom inicana, Honduras, Ecuador, Per, Guatem ala, Colom bia, Bolivia,
Panam, El Salvador y Hait, en que la productividad agrcola y la no agrcola estn
por debajo del prom edio regional.

Cuadro 3
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: EVOLUCIN DE LA PRODUCTIVIDAD DE LA MANO
DE OBRA, AGRCOLA Y NO AGRCOLA, 1990 - 1998a
(Promedio anual, porcentajes)
Crecim iento de la productividad Dinm ica
del crecimiento
Agrcola No agrcola Diferencia Agrcola /
no agrcola

Alta convergencia
Nicaragua 3,5 -3,8 7,3 Grupo
Jamaica 2,6 -2,0 4,6 Grupo
Guyana 7,5 3,6 3,9 Grupo
Honduras 2,0 -1,8 3,9 Grupo
C onvergencia media
Brasil 3,8 0,2 3,6 Grupo
Repblica Dominicana 4.4 0,9 3,6 Grupo
Ecuador 2,2 -0,8 3,0 Grupo
Barbados 2,2 -0,3 2,5 Grupo
Venezuela 2,1 -0,2 2,3 Grupo
Costa Rica 2,1 -0,1 2,2 Grupo
Mxico 1.2 -0,9 2,2 Grupo
Baja convergencia
Trinidad y Tobago 1,7 0,0 1,7 Grupo
Paraguay 0,6 -1,0 1,6 Grupo
Per 3,2 1,7 1,5 Grupo
Colombia 2,5 1,1 1,4 Grupo
Uruguay 3,8 2,6 1,3 Grupo
Guatemala 0,5 -0,4 0,9 Grupo
Bolivia 1,5 1,0 0,6 Grupo
Divergencia
Panam 1,3 1,4 -0,1 Grupo
El Salvador -0,3 0,2 -0,5 Grupo
Argentina 2,3 3,0 -0,7 Grupo
Chile 3,9 4,6 -0,7 Grupo
Hait -7,0 -5,6 -1,4 Grupo

Fuente: Elaborado por la Unidad de D esarrollo Agrcola de la Cepal, sobre la base del Banco de Datos de Estadsticas
A nuales (Badeanu) de la Cepal para el PIB, y de la Organizacin de las N aciones Unidas para la Agricultura y la A lim en
tacin (FAO) para la PEA.
a: Los pases aparecen ordenados segn la magnitud de la diferencia de productividad.
Nota: G rupo I: productividad agrcola y no agrcola por sobre el prom edio regional. Grupo II: productividad agrcola por
sobre el prom edio regional y no agrcola por debajo del prom edio regional. G rupo III: productividad agrcola y no agrcola
por debajo del prom edio regional.
52 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

Cuadro 3a
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: PRODUCTIVIDAD DE LA MANO DE OBRA
AGRCOLA Y NO AGRCOLA Y SU CRECIMIENTO ANUAL, 1990-1998a
(Dlares de 1990 y porcentajes)

Agrcola No agrcola

1998 1990-1998 1998 1990-1998


Dlares % anual Dlares % anual

Argentina 10.164 2,3 15.462 3,0


Barbados 12.943 2,2 13.159 -0,3
Trinidad y Tobago 2.749 1,7 11.510 0,0
Mxico 2.419 1,2 10.464 -0,9
Chile 3.713 3,9 10.006 4,6
Uruguay 7.575 3,8 8.810 2.6
Panam 2.361 1,3 7.844 1.4
Brasil 2.672 3,8 7.804 0.2
Per 1.286 3,2 7.624 1.7
Venezuela 3.512 2,1 6.799 -0.2
Costa Rica 3.675 2,1 5.380 -0.1
Guatemala 1.106 0,5 4.080 -0.4
Ecuador 1.552 2,2 3.955 -0.8
Jamaica 1.050 2,6 3.590 -2.0
Paraguay 2.528 0,6 3.580 -1.0
El Salvador 1.137 -0,3 3.495 0.2
Bolivia 691 1,5 3.490 1.0
Repblica Dominicana 2.291 4,4 2.742 0.9
Honduras 1.160 2,0 2.349 -1.8
Colombia 2.072 2,5 2.072 1.1
Nicaragua 2.459 3,5 1.190 -3.8
Guyana 3.877 7,5 1.131 3.6
Hait 191 -7,0 819 -5.6
Amrica Latina y el Caribe 2.414 2,4 8.172 0.5
Fuente: Elaborado por la Unidad de D esarrollo Agrcola de la Cepal, sobre la base del Banco de Datos de Estadsticas
Anuales (Badeanu) de la Cepal para el PIB, y de la O rganizacin de las N aciones Unidas para la Agricultura y la Alim en
tacin (FAO) para la PEA.
a Los pases aparecen ordenados segn la m agnitud de la productividad no agrcola.

No es posible identificar en los aos noventa un patrn definido que perm ita esta
blecer una relacin unvoca entre el nivel de la productividad y la convergencia de la
productividad agrcola y la no agrcola. De hecho, la convergencia de una y otra no
siempre se dio en pases que estuvieran por encim a del prom edio de la productividad
regional. As, por ejemplo, hubo un alto grado de convergencia entre la productivi
dad agrcola y la no agrcola en pases del grupo III, donde la productividad agrcola
y la no agrcola estn por debajo del prom edio regional, tal com o se haba previsto en
diversos trabajos (entre ellos, Barro y Sala-i-M arti, 1991). Por otra parte, hubo un
grado intermedio de convergencia en pases com o Barbados y M xico, que tienen
ndices de productividad superiores al promedio. Finalmente, se observ una diver
M o d e r n id a d y h e t e r o g e n e id a d 53

gencia entre la productividad de uno y otro sector en Argentina y Chile, donde ambos
indicadores estn por encim a del prom edio regional, y tam bin en Panam, El Salva
dor y Hait, donde ambos indicadores estn por debajo de la m edia regional.

Cuadro 4
AMRICA LATINA Y EL CARIBE:PRODUCTIVIDAD DE LA MANO DE OBRA AGRCOLA Y
NO AGRCOLA POR PASES CON RESPECTO AL PROMEDIO REGIONAL, 1998 ab
(Dlares de 1990)

Grupo I
Agrcola y no agrcola por sobre
el promedio regional

Agrcola No agrcola
Argentina 10.164 15.462
Barbados c 12.943 13.159
Chile 3.713 10.006
Mxico 2.419 10.464
Trinidad y Tobagoc 2.749 11.510
Uruguay 7.575 8.810

G rupo III Grupo II


Agrcola y no agrcola por debajo Agrcola por sobre el promedio regional
del promedio regional y no agrcola por debajo del promedio regional

Agrcola No agrcola Agrcola No agrcola


Bolivia 691 3.490 Brasil 2.672 7.804
Colombia 2.072 3.391 Costa Rica 3.675 5.380
Ecuador 1.552 3.955 Guyana c 3.877 1.131
El Salvador 1.137 3.495 Nicaragua 2.459 1.190
Guatemala 1.106 4.080 Paraguay 2.528 3.580
Hait 191 819 Venezuela 3.512 6.799
Honduras 1.160 2.349
Jamaica c 1.050 3.590
Panam 2.361 7.844
Per 1.286 7.624
Rep. Dominicana 2.291 2.742
Fuente: Elaborado por la Unidad de D esarrollo Agrcola de la Cepal, sobre la base del Banco de Datos de Estadsticas
A nuales (Badeanu) de la Cepal para el PIB, y de la Organizacin de las N aciones Unidas para la Agricultura y la A lim en
tacin (FAO) para la PEA.
"E n 1998, la productividad laboral agrcola de la regin registr un prom edio de 2.414 dlares, y la no agrcola uno de
8.172 dlares (dlares de 1990).
bLos pases aparecen ordenados segn la magnitud de la productividad agrcola.
'D a to s slo hasta 1997.

As, com o se vio en los diversos subsectores agropecuarios, en la ltima dcada


tuvo lugar una diferenciacin creciente, en cuanto a condiciones productivas y nivel
de productividad, entre productores, regiones y productos dinmicos y productores,
regiones y productos estancados, aunque se puede argumentar que esta diferencia
cin no es un hecho nuevo, sino la intensificacin de tendencias que estaban presen
54 D e s a r r o l l o r u r a l en A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

tes en perodos anteriores. En efecto, ya antes de las reformas la poltica agrcola


latinoam ericana y caribea privilegiaba en general a los grandes productores (a ellos
se destinaba, por ejemplo, el grueso del crdito agrcola), que operaban por lo dems
en las zonas de productividad ms elevada y dedicadas a los cultivos ms dinmicos,
destinados en su mayor parte a la exportacin. El apoyo a estos sectores responda
tam bin a una decisin estratgica, toda vez que los productos agrcolas exportables
eran componentes esenciales de la balanza comercial y las divisas por ellos genera
das eran necesarias para el pago de la deuda externa.
Hay, no obstante, una diferencia esencial entre am bos perodos. La diferencia
radica en que, antes de las reformas, el Estado tambin haca esfuerzos por mejorar
las condiciones productivas de la agricultura destinada al mercado interno, que esta
ba com puesta bsicam ente por productores m edianos y pequeos, a los cuales las
polticas pblicas garantizaban las condiciones para coexistir con los grandes agri
cultores. Tambin esto ltimo tena consecuencias estratgicas, pues tal poltica vela
ba por el abastecim iento interno de los pases y por el m antenim iento del precio
interno de los productos bsicos en un nivel que perm itiera el desarrollo industrial y
m antuviera a raya la inflacin. U na de las ideas centrales de los gobiernos era que la
agricultura deba abastecer a los centros urbanos de productos bsicos baratos y de
m ano de obra, lo cual habra de fom entar a su vez, sin ejercer grandes presiones
inflacionarias, el rpido desarrollo de las ciudades y la industria. El incremento de la
produccin de bienes agrcolas bsicos era al mismo tiempo un instrumento utilizado por
los gobiernos para combatir el hambre y garantizar la alimentacin de los ms pobres. Por
esas razones, la poltica agrcola aplicada por los pases de la regin antes de las reformas
consideraba a la mediana y pequea agricultura como sectores estratgicos, que deban
ser favorecidos con lneas especiales de crdito (muchas veces con tasas de inters
subsidiadas), polticas de precios mnimos y adquisiciones gubernamentales.
Conform e el proceso de industrializacin y, posteriormente, la retraccin del Es
tado y la em ergencia de las reformas estructurales, fueron determ inando el abandono
de esos objetivos estratgicos, el sector agrcola qued desprovisto de las condicio
nes artificiales que haban guiado su desarrollo, y pas a depender nicam ente de su
propio desempeo frente a una nueva realidad: la com petencia interna e internacio
nal. Las diferencias de productividad, de costos, de mrgenes de ganancia y oportuni
dades (acceso a mercados, crdito, potencial de crecim iento) que se haban acum ula
do a lo largo de dcadas en favor de los sectores ms dinmicos y capitalizados, pero
que estaban encubiertas por la proteccin que brindaba el Estado a los sectores tradi
cionales, com enzaron a hacerse sentir en forma cada vez ms fuerte, as com o las
ventajas com petitivas de los productores extranjeros frente a los nacionales8.

8. Esas ventajas se to rn aro n an m s sig n ificativ as d ebido a la proteccin y los subsidios que los pases p ro d u c to
res (esp ecialm en te los E stados U nidos y los p ases eu ropeos) brindan a los exportadores de rubros ag ropecuarios.
M o d i r n i d a d y i !I:T i :r ( x , k nl :] d a d 55

Es importante destacar una ve/ ms que tales tendencias son anteriores al proceso
de reformas estructurales, pues estn asociadas al debilitam iento de las funciones de
la agricultura com o instrumento de fomento del desarrollo urbano-industrial, de com
bate de la inflacin y de promocin del bienestar social. En el primer caso, a medida
que el sector industrial se fue tornando capaz de generar una dinm ica interna propia
de acumulacin y crecimiento, la relacin entre desarrollo urbano-industrial y desa
rrollo agrcola se fue volviendo cada vez ms dbil. En el segundo caso, la apertura
com ercial, que en la m ayor parte de los pases antecedi a las reform as de corte ms
institucional, propici la sustitucin de la produccin interna subsidiada por produc
tos importados sin aranceles com o m ecanismo de contencin de los precios internos.
En el tercer caso, a partir del momento en que el Estado com enz a abandonar paula
tinamente el bienestar social de los ms pobres com o objetivo de sus polticas, la
produccin de bienes agrcolas bsicos para el mercado interno perdi una de sus
funciones estratgicas.
Todo lo anterior confirm a nuestra tesis inicial, en el sentido de que la heterogenei
dad que ha caracterizado histricam ente al sector ha tendido a acentuarse con el
advenim iento de las reformas, tin efecto, las tendencias hacia la diferenciacin se
intensificaron con ello y, a fines de los aos noventa, se consolidaron aquellas trans
form aciones del sector agrcola ms directam ente asociadas a cambios profundos en
los patrones de com ercio mundial, la generacin y difusin de tecnologa y el nuevo
papel desempeado por las instituciones del agro. Se fortalecieron as mltiples nue
vos actores -co m o grandes cadenas m ultinacionales de la industria agroal im entada y
de la com ercializacin- y salieron del mercado empresas tradicionales y familiares,
en el marco de una profunda transform acin del rgimen com petitivo sectorial (Tejo,
1999).

B. L O S C A M B IO S EN EL C O M E R C IO IN T E R N A C IO N A L

Las reformas estructurales, y especialmente la apertura econmica, afectaron de ma


nera importante la insercin de los pases de la regin en el mercado internacional y
dieron paso a un nuevo escenario en los mercados internos. Los productores naciona
les debieron enfrentar la com petencia de productos extranjeros, muchas veces fuerte
mente subvencionados en su pas de origen, como ocurre con los provenientes de los
Estados Unidos y de la Unin Europea. A partir de fines de los aos ochenta, y
principalm ente en la dcada de 1990. como clara manifestacin de la nueva dinmica
vigente, aum entaron notoriam ente las im portaciones de productos agrcolas y ali
mentos, que pasaron a com petir con los productos nacionales por el mercado local.
Esta nueva dinm ica planteaba la necesidad de especializar la produccin nacional
en aquellos rubros en que se contara con claras ventajas comparativas, dejando a los
proveedores extranjeros la funcin de abastecer el mercado local de los productos
56 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

restantes. Ello result en general beneficioso para los consum idores, pero no dej de
tener al m ism o tiem po repercusiones negativas sobre algunos subsectores agrcolas,
en especial para los agricultores que carecan de ventajas com parativas y que no
estaban en condiciones de com petir con los productores extranjeros. M s an, m u
chos sostienen que, en virtud de lo anterior y de lo que se argument en la seccin
previa, la lucha contra la inflacin com enz a darse en m uchos pases de la regin
fundam entalm ente a costa de su sector agrcola. Debe tenerse en cuenta, adems, que
en las im portaciones de bienes agrcolas el dumping y la com petencia desleal no eran
prcticas infrecuentes, cuyas consecuencias se hacan sentir tanto en la com petencia
internacional com o en la interna. De esa manera, para com pensar las prdidas que
por esos diversos m otivos sufra el agro, en varios pases de la regin se adoptaron
medidas para corregir las distorsiones de precio causadas por el dum ping o la com pe
tencia desleal, entre las cuales se pueden m encionar las bandas de precios y las
sobretasas arancelarias, que de todos modos no parecieron suficientes para contener
el fuerte crecim iento de las importaciones agrcolas.
En el Cuadro 5, donde se muestran los principales cambios del com ercio interna
cional de productos agrcolas de la regin entre 1970 y 1997, se pueden advertir los
efectos de la apertura com ercial sobre las im portaciones correspondientes. El clculo
del ndice de Laspeyres9 para el precio y el quantum permite descom poner el aum en
to de los valores im portados y exportados y verificar cul fue el efecto dom inante en
ese incremento, esto es, la expansin real del volum en o el aum ento de precio de los
productos agrcolas comercializados. En el caso de las im portaciones, est muy claro
que el efecto dominante en la regin, responsable del aum ento espectacular de los
valores importados en los aos noventa, fue el incremento del volum en, aunque en
varios pases los precios tambin experim entaron un alza notoria. En Argentina, Chi
le, Colom bia y Paraguay, el incremento de las cantidades im portadas fue particular
mente elevado en 1997 con relacin al prom edio de los aos 1989, 1990 y 1991, que

9. El ndice de L asp ey res c alcu la la v ariacin del p recio de las e xportaciones o im portaciones de un co n ju n to de
p ro d u cto s en aos d iferen tes (para lo cual se co n sid era co m o fija la c antidad del ao base). Se c alcu la de la
siguiente form a:

L = P ao de co m p araci n . O a o base
P ao base . Q ao base

E ste ndice tam b in p u ed e utilizarse p a ra m ed ir variacio n es de la c antidad exp o rtad a o im portada de un co n ju n to de


p ro d u cto s, para lo cual se c o n sid era co m o fijo el precio del ao base:

L = P ao base . O ao de com paracin


P a o base . Q ao base

D onde P = p recio p o r u n idad de pro d u cto y Q = cantidad.


M o d e r n id a d y h e t e r o g e n e id a d 57

tom am os com o base en este ejercicio, si bien al parecer stos fueron aos excepcio
nales, en el sentido de que las im portaciones agrcolas de tales pases fueron particu
larm ente bajas, pues incluso perdieron participacin en las im portaciones totales en
com paracin con los valores alcanzados en los aos ochenta (vase el Cuadro 6). En
Brasil, Costa Rica, Ecuador, Per y Uruguay el factor predom inante tam bin fue el
volumen, aunque el aumento no fue tan intenso com o en los pases anteriores. En
M xico y Venezuela, los precios y el volumen im portado registraron aumentos del
m ismo orden en los aos noventa, es decir, no hubo un factor predominante en el
crecim iento de las importaciones. Finalmente, Bolivia es el nico pas donde el pre
cio de las im portaciones agrcolas aument ms que el volumen, lo cual refleja pro
bablem ente un increm ento de las com pras externas de productos con m ayor valor
agregado.
Por otra parte, en los aos noventa tambin se elev en general el valor de las
exportaciones agrcolas de la regin, aumento que obedeci ms al incremento de las
cantidades que de los precios, aunque no debe desdearse el efecto de estos ltimos,
sobre todo en las exportaciones de Brasil, Chile, M xico y Per. Ello indica que en
estos pases hay un esfuerzo por especializarse en la exportacin de productos din
micos, con dem anda creciente en el mercado mundial, cuyos precios, por lo tanto, no
se vieron tan afectados por la cada generalizada de los precios internacionales com o
los de los productos agrcolas tradicionales.

Cuadro 5
NDICE DE LASPEYRES PARA LAS EXPORTACIONES E IMPORTACIONES DE
PRODUCTOS AGRCOLAS DE AMRICA LATINA, 1970-1997
(Promedio 1989, 1990 y 1991 = 100)

Precio de las Cantidad de las Precio de las Cantidad de las


im portaciones im portaciones exportaciones exportaciones

Pases/Aos 1970 1980 1990 1997_ 1970 1980 1990 1997 1970 1980 1990 1997 1970 1980 1990 1997

Argentina 42 122 95 90 106 199 79 661 41 119 100 113 57 73 107 165
Bolivia 59 116 98 155 60 107 79 97 52 176 103 118 15 36 118 229
Brasil 25 68 98 112 44 141 86 215 67 145 93 122 38 82 103 166
Chile 43 87 100 95 108 244 89 338 32 78 101 128 11 47 102 164
C olom bia 75 144 100 135 32 111 106 391 58 164 95 121 47 81 103 130
Costa Rica 56 149 100 110 41 60 95 182 40 119 94 114 56 66 101 146
Ecuador 59 122 98 139 23 80 95 170 37 124 95 109 58 61 100 205
M xico 43 84 98 125 10 83 108 125 41 128 107 131 66 53 96 164
Paraguay 14 52 105 146 106 146 82 539 56 101 95 62 10 30 114 145
Per 50 110 106 134 43 84 105 163 25 133 86 159 270 83 98 163
Uruguay 45 147 107 148 76 93 84 243 54 153 105 97 44 46 103 188
Venezuela 44 133 94 126 47 136 92 127 30 152 105 109 65 22 114 196

Fuente: Elaborado por los autores, sobre la base de antecedentes de la O rganizacin de las N aciones Unidas para la
A gricultura y la Alim entacin (FAO).
58 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

Cuadro 6
AMRICA LATINA: PARTICIPACIN DE LOS PRODUCTOS
AGRCOLAS EN EL COMERCIO INTERNACIONAL TOTAL, 1970-1998
(Porcentajes)

Exportaciones Im portaciones

1970 1980 1990 1997 1970 1980 1990 1998

Argentina 84,52 68,80 56,48 46,64 7,46 6,47 5,56 5,28


Bolivia 6,35 9,87 20,52 36,26 21,14 18,20 11,60 9,28
Brasil 71,06 46,30 27,90 31,00 10,37 9,90 10,10 9,55
Chile 3,25 8,54 14,00 14,92 17,63 15,85 5,21 7,36
Colombia 81,24 77,18 35,39 34,94 10,72 11,46 6,58 12,05
Costa Rica 78,87 65,83 59,19 54,48 11,04 9,40 8,62 7,59
Ecuador 79,51 25,14 29,09 36,92 9,89 8,07 9,11 12,64
Mxico 54,19 11,98 10,90 9,64 9,56 16,23 15,32 10,26
Paraguay 64,99 74,28 84,12 66,89 19,17 15,47 8,97 31,64
Per 16,94 8,24 7,42 10,84 20,19 20,37 18,36 17,71
Uruguay 71,72 47,98 46,83 63,73 13,64 9,16 8,61 11,79
Venezuela 1,38 0,40 1,76 2,33 12,12 16,08 12,11 11,22

Fuente: Elaborado por la Divisin de D esarrollo Agrcola de la Cepal, sobre la base de antecedentes de la Organizacin
de las N aciones Unidas para la Agricultura y la Alim entacin (FAO).

Por otra parte, las nuevas tendencias de la dem anda mundial de alimentos afecta
ron las formas de producir, procesar y com ercializar internacionalm ente los produc
tos agrcolas y alimenticios. As, durante la dcada de 1990, los pases que ajustaron
sus exportaciones hacia productos agrcolas de alta calidad, de origen reconocido,
diferenciados, embalados, congelados, preprocesados (sin cscara, cortados), y en
consonancia con las normas internacionales de sanidad, ampliaron su participacin
en el mercado internacional. Bolivia, Brasil, Chile y Per estn entre los pases que
mejor aprovecharon las oportunidades abiertas por las nuevas tendencias de la dem an
da mundial de alimentos para exportar productos de mayor valor agregado. Como se
sabe, entre los productos con una demanda mundial claramente creciente, en los cuales
precisamente se estn especializando estos pases, figuran las oleaginosas, las hortali
zas y las frutas. Todo ello ha redundado en un cambio en la composicin de las expor
taciones, dada la mayor participacin de los productos no tradicionales, lo cual tuvo a
su vez como consecuencia un considerable aumento de los precios recibidos por estos
pases en los aos noventa, tal como lo demostr el clculo del ndice de Laspeyres.
En los grficos 5 y 6 se presenta un indicador llamado adaptacin a la dem anda
m undial10, que en este caso perm ite determ inar el grado de especializacin alcanzado
entre 1961 y 1998 por los pases de Am rica Latina en la produccin de una amplia

J 0. E ste in d icad o r (A i) se calcu la de la siguiente m anera:


Ai = Xk c ik * dk
M o d e r n id a d y h e t e r o g e n e id a d 59

gam a de bienes agropecuarios". El indicador ofrece una visin nueva acerca del pro
ceso de especia!i/acin productiva, porque adems de determ inar el aporte de los
rubros agropecuarios a la pauta comercial del pas respectivo, considera la tendencia
de la dem anda mundial de esos rubros. Un valor positivo del indicador significa que
el pas se est especializando en productos con dem anda mundial creciente o que est
reduciendo su participacin en m ercados poco dinmicos. A la inversa, los valores
negativos indican una especializacin en productos con dem anda decreciente, una
dependencia externa en rubros dinmicos, o ambas cosas a la vez. Un valor muy
elevado del indicador significa que el pas se est especializando en productos din
m icos, pero habla al mismo tiem po de un efecto negativo, pues indica que la pauta de
exportaciones del pas est formada bsicam ente de productos agropecuarios.
Para facilitar la visualizacin de los resultados, los pases fueron clasificados en
dos grupos. El grupo I (vase el Grfico 5) abarca los pases del M ercado Comn del
Sur (M ercosur): Argentina, Brasil. Paraguay y Uruguay, ms Chile y Bolivia; el gru
po 2 (vase el Grfico 6) est formado por Colombia, Ecuador, Per, Venezuela -e s
decir, los pases del Pacto Andino, con excepcin de B olivia- y Mxico.
Segn se desprende de los valores del indicador de adaptacin a la dem anda m un
dial, los pases del prim er grupo tendieron en los aos noventa a especializarse en
productos con dem anda mundial creciente, incluso aquellos pases que en las dca
das anteriores eran fuertem ente dependientes de las importaciones de los rubros ms
dinm icos, como Bolivia y Brasil. Destaca aqu el elevado valor del indicador para

D onde
c 'ik = c o n trib u ci n co rreg id a al sald o de los p roductos ag ro p ecu ario s = p 'ik - (g 'ik p i)
dk = tasa de crecim ien to de la dem an d a m undial del pro d u cto k
p 'ik = p a rtic ip a ci n c o rre g id a del saldo c o m e rc ial en el p ro m e d io de las tra n sac c io n e s = IOO*((Xik -M 'ik )/( 1/
2( X i+M i )))
pi = particip aci n del saldo com ercial de los p roducios ag ro p ecu ario s en el prom edio de las transacciones = 100 *
((X i - M i)/( 1/2 (Xi + M i)))
g 'ik = p articip aci n co rreg id a del co m ercio del pro d u cto k en el co m ercio total del pas i = (X 'ik + M 'ik )/(X i+ M i)
X 'ik = ex p o rtacio n es co rreg id as del pro d u elo o sector k del pas o g rupo i
M 'ik = im portaciones co rreg id as del pro d u cto o sector k del pas o g rupo i
Xi = expo rtacio n es totales del pas o g rupo i
Mi = im p o rtacio n es toiales del pas o g rupo i
Factor de co rrecci n de las ex p o rtacio n es e im portaciones del producLo k: (W k(r)/W (r))/(W k n )/(W (n ))
D onde
W k(r) = co m ercio m undial del pro d u cto k cu el a o de referen cia (1990. en el presente trabajo)
W (r) = co m ercio m undial total en el ao de referencia
W k(n) = co m ercio m undial del pro d u cto k en los otros aos
W n = co m ercio m undial total en los otros aos
Para m ayores detalles, vase Lafay y H e r/o g ( 1989).
I I . C o m p ren d e los sig u ien tes rubros: cereales, libras v egetales, sem illas oleaginosas, frutas y hortalizas, races y
tubrculos, tortas y harinas o leaginosas, carne de aves, carne de ovinos, carne vacuna, huevos, leche, m an teq u i
lla. q u e so s y c ate. L a s e x p o rta c io n e s de e sto s p ro d u c to s re p re se n ta n m s del 10 < : de las e x p o rta c io n e s
agrop ecu arias de A m rica L atina y casi 2 0 r de las ex p o rtacio n es totales de la regin.
60 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

Paraguay, debido a la alta participacin de Ias oleaginosas -c u y a dem anda mundial


ha estado en continuo crecim iento- en las exportaciones agropecuarias (49%) y en
las exportaciones totales (44%) del pas. Tambin contribuy a este desem peo de
Paraguay la reduccin que han experim entado ltim am ente sus exportaciones de al
godn, vinculada a la tendencia decreciente que exhibi la dem anda mundial de fi
bras vegetales en los aos noventa. En el caso de Uruguay, la reduccin de los valores
del indicador en las dcadas de 1980 y 1990 con respecto al perodo anterior, se
explica por la cada del dinam ismo de la dem anda mundial de carne vacuna y cerea
les, principales productos de exportacin uruguayos, y tam bin por la m ayor depen
dencia extem a de Uruguay en frutas y hortalizas. B olivia y Brasil lograron recuperar
se en los aos noventa gracias a un esfuerzo de especializacin de sus exportaciones
agropecuarias en semillas, tortas y harinas oleaginosas, y tam bin porque dism inuy
su dependencia extem a en lo relativo a cereales, dada la reduccin de la dem anda
mundial de estos productos en los ltimos aos. El desempeo brasileo no fue m e
jor, sin embargo, porque el pas sigue siendo muy dependiente de las im portaciones
de frutas y hortalizas. Chile, por su parte, ha registrado desde hace tiem po ya, en
forma sostenida, un indicador positivo, merced a su desempeo en frutas y hortali
zas, rubros sum am ente dinm icos en el m ercado internacional, aunque pueden ano
tarse com o puntos dbiles de Chile su dependencia externa en lo que respecta a ce
reales, oleaginosas y carne vacuna. Finalmente, Argentina present el peor desempeo
del grupo 1 durante el perodo, debido a que su posicin en el m ercado hortofrutcola
es ambigua: por una parte, es un gran exportador de frutas tem peradas, ctricos y
jugos de frutas; por otra, en el ltimo tiempo ha aum entado significativam ente sus
im portaciones de frutas tropicales y algunas hortalizas (especialmente preparadas o
congeladas). Tambin ha contribuido a este mal desempeo su dependencia externa
en carne de aves -u n o de los rubros agropecuarios que mostr m ayor aum ento de la
dem anda mundial en los aos noventa-, al tiempo que su condicin de exportador
neto de tortas y harinas oleaginosas no perm iti que el indicador tuviera valores
negativos.
En el grupo 2, al contrario del grupo 1, no es posible identificar una tendencia
general de especializacin, dado que los resultados obtenidos para el indicador de
adaptacin a la dem anda mundial fueron muy dispersos entre los pases. En efecto,
m ientras Per y M xico presentaron en los aos noventa desem peos semejantes,
alcanzando valores positivos pero bajos del indicador, Venezuela y C olom bia apare
cen con desempeos negativos y Ecuador se destaca por el elevado valor del indica
dor, con un com portamiento sem ejante al de Paraguay en el grupo 1. Fue la especia
lizacin en frutas y hortalizas el hecho responsable del desem peo ecuatoriano, dado
que las exportaciones de dicho rubro corresponden a 73% de las exportaciones
agropecuarias y 32% de las exportaciones totales del pas, com pensando la depen
dencia externa de Ecuador en cereales y tortas y harinas oleaginosas. En el caso de
M o d e r n id a d y h e t e r o g e n e id a d 61

Per y M xico, la recuperacin en los aos noventa, relativam ente a las dcadas
anteriores, es debida a la espetiializacin en frutas y hortalizas, rubro altam ente din
m ico, y a la reduccin de la dem anda mundial de los cereales, productos en los cuales
esos pases son muy dependientes de las importaciones. De hecho, el buen desem pe
o peruano y m exicano en el mercado internacional de frutas y hortalizas tambin es
suficiente para com pensar su dependencia externa en las oleaginosas. Venezuela,
aunque sea bien sucedida en su especializacin reciente en semillas oleaginosas (prin
cipalm ente semillas de ajonjol), es histricam ente dependiente de las im portaciones
de torta de soja y cereales, hecho que ha determ inado su mal desempeo en toda la
serie de aos analizados. Por su turno, C olom bia ha presentado el peor desempeo de
toda Am rica Latina, pues es una economa altam ente especializada en la produccin
y la exportacin de caf, producto que ha presentado un bajo dinam ism o en el m erca
do internacional, y, al mismo tiempo, es muy dependiente de las importaciones de
cereales, semillas, tortas y harinas oleaginosas12.

Grfico 5
ADAPTACIN A LA DEMANDA MUNDIAL DE PRODUCTOS AGROPECUARIOS
AMRICA LATINA - GRUPO 1 - 1961/1998

Fuente: Elaborado, sobre la base de antecedentes de la O rganizacin de las N aciones Unidas para la Agricultura y la
A lim entacin (FAO).

12. L a in tro d u cci n de las flores entre los rubros seleccio n ad o s para el clculo del indicador de adaptacin a la
d e m a n d a m u n d ial p ro b a b le m e n te h ab ra m ejo rad o el d e se m p e o co lo m b ia n o , a s co m o el e cu a to rian o . Sin
em bargo, el criterio de seleccin de los rubros fue su im portancia para el com ercio internacional latinoam ericano
en su conjunto, p or lo cual, dada la posicin todava secundaria de las flores en la regin, no fueron seleccionados.
62 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

Grfico 6
ADAPTACIN A LA DEMANDA MUNDIAL DE PRODUCTOS AGROPECUARIOS
AMRICA LATINA - GRUPO 2 - 1961/1998

Fuente: Elaborado sobre la base de antecedentes de la O rganizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la
Alim entacin (FAO).

Adems del nuevo escenario extem o y del fuerte aumento de las importaciones
agrcolas de los pases de la regin, otro efecto gravitante de las reform as fue el
abaratam iento de los insumos para la agricultura, lo que determ in un crecim iento
espectacular de las im portaciones de insumos qumicos, tales com o pesticidas, herbi
cidas y fertilizantes. En el Cuadro 7 se m uestra de qu modo evolucion la participa
cin de estos insumos en las im portaciones totales de la regin. M ientras en los aos
setenta y ochenta las importaciones de herbicidas haban sido muy reducidas, en los
aos noventa aumentaron hasta convertir a estos insumos en un elem ento de peso
dentro de la pauta de importaciones de la regin. Por ejemplo, en Bolivia, Ecuador y
Uruguay las im portaciones de herbicidas llegaron a representar ms de 0,5% del total
en 1998. En pesticidas, el aumento fue an ms fuerte, especialm ente en Argentina,
Bolivia, Paraguay y Uruguay. Cabe resaltar que en el caso de Brasil y M xico, la
participacin relativamente baja de las im portaciones de pesticidas oculta el signifi
cativo crecim iento de los valores absolutos de tal comercio. En Brasil, por ejemplo,
el valor de las importaciones de herbicidas pas de 15 millones de dlares a ms de
150 millones de dlares entre 1990 y 1998, y las importaciones de pesticidas, de 41.6
m illones a casi 285 m illones de dlares en el m ism o perodo. Las im portaciones
M o d e r n id a d y h e t e r o g e n e id a d 63

m exicanas tambin tuvieron un crecim iento espectacular en ese lapso, al pasar de


15.4 millones a 110 millones de dlares en el caso de los herbicidas, y de 45.7 millo
nes a 245 m illones de dlares en el caso de los pesticidas.

Cuadro 7
AMRICA LATINA: PARTICIPACIN DE LAS IMPORTACIONES DE HERBICIDAS
Y PESTICIDAS EN LAS IMPORTACIONES TOTALES, 1970-1997
(Porcentajes)
Herbicidas Pesticidas

Pases/Aos 1980 1990 1997 1970 1980 1990 1997

Argentina - 1.07 0,64 0,34 0,41 1,67 1,03


Bolivia - 0,94 0,32 0,80 0,90 1,60
Brasil - 0.07 0,17 0,66 0,12 0,19 0,34
Chile - 0.26 0,22 0,49 0,39 0,70 0,57
Colombia 0,10 0.29 0,12 0,18 0,42 0,72 0,53
Costa Rica - 0,61 - 1,72 2,32 2,19 1,83
Ecuador - 0,92 0,71 1,09 0,80 2,06 1,54
Mxico - 0,05 0,15 0,16 0,10 0,14 0,33
Paraguay - 0,66 - 0,91 0,97 1,63 2,28
Per - 0.05 0,08 0,68 0,56 0,42 0,52
Uruguay - 0,36 0,88 0,65 0,48 0,88 1,73
Venezuela - 0.02 0,12 0,13 0,10 0,11 0,26

Fuente: Elaborado por la D ivisin de D esarrollo Agrcola de la Cepal, sobre la base de antecedentes de la O rganizacin
de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alim entacin (FAO).

Para cerrar esta seccin referida a los cambios en el com ercio internacional de
productos agrcolas, conviene decir dos palabras acerca de las tareas que la regin
tiene por delante en el plano de las negociaciones multilaterales. Como se dijo al
com ienzo, algunos pases, especialm ente miembros de la Unin Europea, siguen pro
tegiendo con fuertes subsidios a los productores nacionales de ciertos rubros, lo que
provoca serias distorsiones en el m ercado internacional. Los principales pases
exportadores de la regin han procurado poner remedio a esta situacin, a veces con
xito, en las diversas rondas de negociacin multilateral, en las cuales se discuten
aspectos com o acuerdos de integracin regional, tarifas de im portacin, m edidas
paratarifarias y subsidios. Por ejemplo, en el curso de la Ronda Uruguay del Acuerdo
Genera] sobre Aranceles Aduaneros y Com ercio (GATT), celebrada entre 1986 y
1993, los principales pases exportadores de productos agrcolas, entre ellos A rgenti
na, Brasil y los Estados Unidos, formalizaron sus crticas contra la Poltica Agrcola
Comn (PAC) de la Unin Europea y lograron que sta modificara en algo su polti
ca. La reform a consisti, en esencia, en sustituir los programas de sostenimiento de
los precios agrcolas por pagos a los productores condicionados a la reduccin de la
64 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

superficie sembrada, y en rebajar los aranceles a la im portacin y los subsidios otor


gados a la exportacin de bienes agrcolas. No obstante, el problem a del acceso a los
m ercados de los pases desarrollados sigue en el orden del da, com o lo dem uestra el
fracaso de la llam ada Ronda del M ilenio. En las negociaciones que tengan lugar en
lo venidero, la principal tarea de los pases de A m rica Latina ser defender los
intereses de la regin en cuanto importante proveedor mundial de productos agrco
las. Para ello es crucial, prim ero que nada, definir aquellas reas en que pueda haber
convergencia de intereses entre los distintos agentes y pases de la regin. Tambin
es fundamental contar con equipos profesionales capacitados para intervenir en las
negociaciones, as com o el trabajo de los gobiernos y sus instituciones, funcin que,
sin embargo, se ha visto considerablem ente debilitada por la actual retraccin del
Estado, hecho que ha com prom etido seriamente el desem peo de los pases de la
regin en las conversaciones internacionales.

C . C a m b io s d e m o g r f ic o s e i m p a c t o s o c ia l
DE LAS TRANSFORMACIONES PRODUCTIVAS

Las transform aciones en las condiciones productivas y en el com ercio agropecuario


internacional prom ovidas o intensificadas por las reformas estructurales no han sido
socialm ente neutras; por el contrario, han trado consigo im portantes cambios en el
empleo y en la distribucin de la tierra y de la renta en el m edio rural. En conjunto
con las transform aciones demogrficas, en parte determ inadas por las condiciones
econmicas y productivas del sector agropecuario, en parte determ inantes de stas,
tales cambios pueden explicar en buena medida la dinm ica reciente del escenario
rural latinoamericano.
D esde el punto de vista dem ogrfico, se confirm a y acenta la tendencia a la
urbanizacin que se ha observado desde hace varias dcadas. La poblacin urbana de
la regin, que en 1970 representaba 57% de la poblacin total, pas a representar
65% en 1980, para llegar a 75% en la actualidad (vase el Cuadro 8). Por su parte, la
poblacin rural ha crecido lentamente en valores absolutos, hecho que est asociado
a la migracin del cam po a la ciudad (de enorme m agnitud en las dcadas pasadas), a
cambios tecnolgicos ahorradores de trabajo, y a transform aciones de la estructura
productiva, con una dism inucin de la superficie cultivada y una im portante expan
sin de actividades que hacen uso poco intensivo de mano de obra, com o la ganade
ra, el cultivo de oleaginosas y los bosques plantados. Sin embargo, las cifras relati
vas al aumento de la poblacin urbana y al correlativo estancam iento o reduccin de
la poblacin rural deben tom arse con alguna cautela, pues en muchos pases tales
valores estn en cierto m odo alterados por el hecho de que los censos consideran
como urbanos a pequeos pueblos que, no obstante, tienen por eje econm ico funda
m ental las actividades agropecuarias y agroindustriales y los servicios asociados.
M o d e r n id a d y h e t e r o g e n e id a d 65

Cuadro 8
AMRICA LATINA: POBLACIN TOTAL, URBANA Y RURAL Y PORCENTAJE
DE POBLACIN URBANA POR PASES, 1970-2025
(Miles de personas a mitad de ao)

Pases y rea 1970 1980 1990 1995 2000 2005

Poblacin total 276.147 351.678 429.775 468.889 507.932 546.385


Poblacin urbana 158.558 229.537 305.252 343.909 380.274 418.119
Poblacin rural 117.589 122.140 124.524 124.980 127.658 128.266
Porcentaje urbano 57,00 65,00 71,00 73,00 75,00 77,00
Fuente: Proyecciones del C entro Latinoam ericano y Caribeo de D em ografa (Celade).

Otros fenmenos dem ogrficos importantes que han estado ocurriendo en la m a


yor parte de los pases de la regin son el envejecim iento y la m asculinizacin de la
poblacin rural, a pesar de que en algunos pases ha aum entado la participacin de
las mujeres com o jefas de explotaciones agrcolas. Ambos fenmenos estn vincula
dos a la modalidad ms comn de migracin hacia la ciudad, a saber, la de las muje
res y de los ms jvenes, que tienen mayores posibilidades de encontrar trabajo en las
ciudades.
Com o consecuencia de todo lo anterior, la poblacin econm icam ente activa
(PEA) rural ha aum entado a un ritmo muy inferior al de la PEA urbana. No obstante,
com o se puede apreciar en el Cuadro 9, el com portam iento de la PEA rural ha sido
muy diversificado en los distintos pases. En Brasil, por ejemplo, la PEA rural prc
ticam ente se ha estancado desde los aos ochenta, mientras que, segn se estima, en
Argentina, Cuba y Uruguay experim entar una reduccin en trminos absolutos en
los prxim os aos. En los dems pases, la tendencia es al crecim iento de la PEA
rural, especialm ente en Colombia. Per y en los pases de Centroamrica.
Por otra parte, la PEA agrcola de la regin en su conjunto, prcticam ente deteni
da en 44 millones de personas en el perodo 1980-2000, registr de todos modos una
levsim a dism inucin (vase el Cuadro 10). Sin embargo, tam bin aqu hay grandes
diferencias entre los pases: en Brasil la PEA agrcola cay fuertem ente; en A rgenti
na, Colombia, Nicaragua y Uruguay tuvo una pequea baja, mientras que en los res
tantes pases se estanc o incluso creci. Ahora bien, dado que la PEA total de la
regin aum ent considerablem ente en las ltim as dcadas, el leve descenso de la
PEA del sector im plica que su participacin en la PEA total dism inuy de manera
significativa. Por otra parte, el pequeo aumento de la PEA rural y la dism inucin de
la PEA agrcola sugieren un increm ento de las diversas actividades de com ercio,
servicios y transporte vinculadas a la agricultura. Esto parece ser una consecuencia
directa de las transformaciones en las condiciones productivas y en los patrones de
consum o de los productos agropecuarios, fenmenos que han llevado, por ejemplo,
al aum ento de la dem anda de servicios de almacenam iento, seleccin y empaque, el
66 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

incremento del com ercio de insumos y el crecimiento de diversos servicios y activi


dades en la zona rural no relacionados con la agricultura (turismo y construccin,
entre otros).

Cuadro 9
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: POBLACIN ECONMICAMENTE
ACTIVA RURAL POR PASES, 1980-2005
(Miles de personas)

Aos 1980 1985 1990 1995 2000 2005

Argentina 1.686 1.704 1.702 1.648 1.599 1.559


Bolivia 971 1.004 1.063 1.091 1.124 1.167
Brasil 16.289 16.531 16.513 16.504 16.460 16.373
Chile 745 791 841 855 862 870
Colombia 3 369 3.674 3.907 4.035 4.176 4.308
Costa Rica 436 510 583 682 778 863
Cuba 948 980 1.004 979 924 876
Ecuador 1.218 1.371 1.531 1.655 1.769 1.870
El Salvador 786 763 786 877 965 1.044
Guatemala 1.138 1.307 1.512 1.775 2.100 2.501
Hait 1.832 1.771 1.890 2.020 2.175 2.332
Honduras 680 790 909 1.027 1.151 1.278
Mxico 7.047 7.577 8.031 8.540 8.923 9.263
Nicaragua 456 536 601 700 808 935
Panam 281 325 368 406 442 475
Paraguay 558 601 640 684 742 798
Per 2.169 2.405 2.595 2.734 2.977 3.241
Repblica Dominicana 987 1.115 1.263 1.346 1.419 1.487
Uruguay 182 160 146 135 125 117
Venezuela 892 914 943 982 1.021 1.057
Amrica Latina y el Caribe 42.670 44.830 46.828 48.675 50.539 52.414
Fuente: Estim aciones y proyecciones del C entro Latinoam ericano y Caribeo de D em ografa (Celade).

L a distribucin de la PEA rural segn el tipo de insercin laboral (vase el Cuadro


11) permite calificar mejor los cambios anteriormente descritos. Los principales au
mentos en la PEA rural ocurrieron en la categora de trabajadores por cuenta propia y
familiares no remunerados, mientras que las mayores reducciones tuvieron lugar en
tre los asalariados, aunque en algunos pases la PEA rural experim ent cam bios en el
sentido inverso o no vari significativam ente (vase el Cuadro 12). Entre los pases
que cuentan con informacin al respecto, destaca el caso de Brasil, donde la cada de
la participacin de los asalariados en la PEA rural y el aum ento concom itante de la
participacin de los trabajadores por cuenta propia y familiares no rem unerados fue
ron los ms acentuados de la regin. Un aumento semejante de la participacin de los
trabajadores por cuenta propia, aunque en menor proporcin, tuvo lugar en C olom
bia, El Salvador y Repblica Dominicana, lo que parece corresponder a una tenden-
M o d e r n id a d y h e t e r o g e n e id a d 67

ca hacia una m ayor inform alidad de las relaciones de trabajo. En Costa Rica, H on
duras, M xico, Panam y Venezuela, en cambio, se dio la tendencia inversa, esto es,
una dism inucin de los trabajadores por cuenta propia, sin que ello se haya reflejado
necesariam ente en una m ayor proporcin de los trabajadores asalariados.

Cuadro 10
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: ESTIMACIONES DE LA PEA AGRCOLA, 1980-2000
(Miles de personas)

Pas/ao 1980 1990 2000

Argentina 1.384 1.482 1.463


Bolivia 1.063 1.225 1.468
Brasil 17.485 15.237 13.195
Chile 800 938 979
Colombia 3.776 3.696 3.745
Costa Rica 277 302 328
Cuba 879 870 785
Ecuador 1.013 1.201 1.279
El Salvador 697 709 785
Guatemala 1.257 1.569 1.909
Hait 1.797 1.970 2.214
Honduras 684 694 773
Mxico 7.995 8.531 8.742
Nicaragua 395 394 395
Panam 197 243 245
Paraguay 514 595 713
Per 2.183 2.604 2.934
Repblica Dominicana 682 711 624
Uruguay 192 193 190
Venezuela 751 874 801
Otros 669 640 638
Am rica Latina y el Caribe 44.690 44.678 44.205

Fuente: O rganizacin de las Naciones Unidas para la A gricultura y la Alim entacin


(FAO), Faostat Database, Roma, sobre la base de encuestas de hogares y censos.

Por o tra parte, la tendencia a la reduccin general del em pleo en el sector


agropecuario parece estar directam ente vinculada a los cambios productivos y tecno
lgicos antes indicados, uno de cuyos efectos ms im portantes fue que la productivi
dad del trabajo, m edida com o el producto agropecuario por persona ocupada, crecie
ra ms rpidam ente que la productividad de la tierra. De ese modo, la tendencia al
aum ento acelerado de la productividad del trabajo y los cam bios en la estructura
productiva, conjuntam ente con la relativa estabilidad de la frontera agrcola, incidie
ron en una cada del empleo. En efecto, la expansin de la ganadera y de la industria
forestal, a expensas de otras actividades de uso ms intensivo de mano de obra, im
68 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

plic una reduccin en la generacin de empleo, m ientras que el increm ento de rubros
com o la hortofruticultura y la avicultura, que tericam ente podra haber com pensado
ese efecto depresor sobre el empleo, tuvo exactam ente el resultado opuesto, porque
la agricultura de contrato, modalidad conform e a la cual se realizan en general estas
ltimas actividades, exige un m ayor nivel de capitalizacin de los agricultores y, por
lo tanto, reduce el empleo. En conjunto, los antecedentes disponibles dejan ver que los
cambios estructurales en curso estn provocando una disminucin neta de la demanda
de mano de obra en el sector agropecuario, fenmeno que de todos modos tiende a ser
menos intenso que el experimentado por el sector industrial en diversos pases.

Cuadro 11
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (12 PASES): DISTRIBUCIN DE LA POBLACIN
ECONMICAMENTE ACTIVA OCUPADA, SEGN INSERCIN LABORAL, ZONAS
RURALES, 1990-1997
(Porcentajes)
Pas Ao Total Em plea Asala Trabajadores por cuenta
dores riados propia y fam iliares no
T o ta l 31 rem unerados

Total Agricultura

Bolivia 1997 100,0 3,3 8,9 87,8 79,9


Brasil b/ 1990 100,0 3,0 44,3 52,7 44,3
1996 100,0 1,8 34,3 63,8 57,2
Chile 1990 100,0 2,8 64,8 32,4 25,1
1996 100,0 2,4 64,2 33,3 26,6
Colombia 1994 100,0 4,5 54,2 41,3 22,4
1997 100,0 4,2 50,6 45,1 25,0
Costa Rica 1990 100,0 5,1 66,2 28,7 16,8
1997 100,0 7,1 67,8 25,2 11,3
EL Salvador 1995 100,0 6,0 49,6 44,3 26,8
1997 100,0 4,0 50,9 45,1 28,1
Guatemala 1986 100,0 0,5 39,8 59,7 46,4
1989 100,0 0,5 38,3 61,2 47,9
Honduras 1990 100,0 0,5 34,9 64,6 47,6
1997 100,0 2,6 34,8 62,6 41,6
Mxico 1989 100,0 2,5 50,2 47,3 34,5
1996 100,0 5,1 48,1 46,7 28,6
Panam 1991 100,0 2,9 39,1 58,0 45,5
1997 100,0 2,2 46,1 51,6 33,4
Rep. Dominicana 1992 100,0 4,0 52,4 43,7 21,6
1997 100,0 3,4 45,6 51,0 28,5
Venezuela 1990 100,0 6,9 46,6 46,5 33,3
1994 100,0 7,6 47,6 44,8 29,7
Fuente: Ceftel, Panoram a social de Am rica Latina, 1998 (LC/G.2050-P), Santiago de Chile, 1999. P ublicacin de las
Naciones Unidas, N d e venta S.99.II.G .4, sobre la base de tabulaciones especiales de encuestas de hogares de los
respectivos pases.
a/ Incluye a los em pleados dom sticos. En los casos de Chile y M xico (excepto 1996 en am bos pases), incluye a los
asalariados del sector pblico.
b l Los datos de las encuestas de hogares rurales de Brasil no incluyen la regin norte.
M o d e r n id a d y h e t e r o g e n e id a d 69

Cuadro 12
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: CAMBIOS RELATIVOS EN LA IMPORTANCIA DE LOS
ASALARIADOS AGRCOLAS Y LOS TRABAJADORES NO REMUNERADOS Y POR
CUENTA PROPIA, 1990-1997

Asalariados

Aumentan Disminuyen Quedan igual


Venezuela Brasil (++) Chile
Mxico (+) Colombia
Panam (+) Costa Rica
Repblica Dominicana El Salvador
Guatemala
Honduras

Cuenta propia

Aumentan Disminuyen Quedan igual


Brasil (++) Costa Rica (++) Chile
Colombia (++) Honduras (++) Guatemala
El Salvador (+) Mxico (++)
Repblica Dominicana (+) Panam (++)
Venezuela (+)
Fuente: O rganizacin de las N aciones Unidas para la Agricultura y la Alim entacin (FAO), Faostat Database, Roma.

Algunas de las consecuencias ms negativas de los cambios estructurales ocurri


dos en el sector agropecuario, entre los cuales se destacan la m ayor diferenciacin en
las condiciones productivas de los pequeos y los grandes productores y la cada del
empleo, han sido el aumento de la pobreza y la profundizacin de la desigualdad en
el medio rural. Pese a que en 1997, por prim era vez en la historia de la regin, los
pobres urbanos superaron en nmero a los pobres rurales11, en trm inos relativos la
pobreza sigue incidiendo con m ayor fuerza en el medio rural (vase el Cuadro 13).
En efecto, en 1997, el 54% de los hogares del medio rural eran pobres, contra 30% en
el medio urbano. En trminos del nmero de pobres, la proporcin llega al 63% del
total de la poblacin rural. Adems, la zona rural concentra una m ayor proporcin de
hogares indigentes: 31%, contra 10% en la zona urbana.
Segn datos de la FAO, alrededor de 66% de los pobres del campo -e sto es, 47
millones de p ersonas- son pequeos productores; 30% son pobladores rurales sin
tierra, y el 4% restante corresponde a indgenas y otros grupos. De acuerdo con diver
sas fuentes, al menos 40% de los pequeos productores son minifundistas, con muy
poco o nulo acceso al crdito, a la com pra de tierras y a los servicios de asistencia
tcnica y de apoyo al sector agropecuario. Dado lo escaso de sus recursos, se trata de
un grupo que difcilmente podr salir de la pobreza con la sola ayuda de programas

13. En 1997, los p obres rurales sum aban 74 m illones y los pobres u rbanos cerca de 135 m illones.
70 D e s a r r o l l o r u r a l , l n A m r i c a L a t i n a y f.l C a r i b e

de desarrollo agropecuario. De hecho, a pesar de la enorm e cantidad de recursos


invertidos para combatirla, la pobreza persiste en el medio rural, lo cual m uestra que
el problem a es mucho ms com plejo de lo que se pensaba y que los program as apli
cados para erradicarla han sido poco eficaces, o bien, si lo han sido, han resultado de
todos modos insuficientes para la magnitud real de la pobreza, que, com o sera forzo
so concluir, parece mucho m ayor y ms inaccesible a estos programas de lo que se
haba supuesto. Por otra parte, el hecho de que la m ayor parte de los pobres e indigentes
sean pequeos campesinos con poca tierra y sin capital, m arginados del crdito y de
los servicios de apoyo, indica que difcilmente podra solucionarse el problem a por
medio del desarrollo productivo, a no ser que se levantaran las restricciones antes
aludidas, esto es, el acceso a la tierra, al crdito, al capital y a los servicios de apoyo14.

Cuadro 13
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: MAGNITUD DE LA POBREZA E INDIGENCIA,
1980-1999 aJ
(Porcentaje de hogares)
Pobres b/ Indigentes el

Total Urbana Rural Total Urbana Rural

1980 35 25 54 15 9 28
1990 41 35 58 18 12 34
1994 38 32 56 16 11 34
1997 36 30 54 15 10 31
1999 d/ 38 32 56 16 11 33

Fuente: Cepal, Panoram a social de Amrica Latina, 1998 (LC/G.2050-P), Santiago de Chile, 1999, cap. I, p. 18. Publica
cin de las Naciones Unidas, No. de venta: S.99.II.G.4.
a / Estimacin correspondiente a 19 pases de la regin.
b/ Porcentaje de hogares con ingresos inferiores a la lnea de pobreza. Incluye a los hogares que se encuentran en
situacin de indigencia.
c/ Porcentaje de hogares con ingresos inferiores a la lnea de indigencia.
d/ Estim acin basada en los cam bios observados en los indicadores m acroeconm icos estrecham ente vinculados a las
variaciones de la m agnitud de la pobreza.

Al exam inar la evolucin de la pobreza rural en las diferentes categoras ocupa-


cionales entre 1990 y 1997, se aprecia que sta se concentr en la categora de traba
jadores por cuenta propia y de familiares no remunerados. No obstante, hay situacio
nes muy diversas: m ientras en Brasil, por ejem plo, hubo un claro aum ento de la
proporcin de pobres en esta categora, en Chile evolucion en el sentido contrario.

14. En lo relativ o a los p arm etro s de ingreso, ed u caci n , transporte y otros, D irven (19 9 9 ) p lan tea la idea de
um brales m nim os necesarios para la insercin pro d u ctiv a en el m ercado.
Cuadro 14
AMRICA LATINA (12 PASES): INCIDENCIA DE LA POBREZA EN ALGUNAS CATEGORAS OCUPACIONALES al, ZONAS
RURALES, AOS NOVENTA

M o d f .k n i d a d
(Porcentajes)
Pas Ao Total Total Asalariados Asalariados sector privado Trabajadores por cuenta
poblacin ocupados del sector _ no profesionales ni tcnicos propia no profesionales
pblico Establecimientos con Em plea- _ni tcnicos___

y
+5 personas 1 a 5 personas dos Total Agrie.

i i f .t k r
dom s silvic.
ticos y pesca

( k ; i: n h i d a d
Bolivia 1997 79 79 35 48 41 49 87 89
Brasil b/ 1990 71 64 - 45 72 61 70 74
1993 63 57 56 58 53 53 59 60
1996 56 49 33 46 35 40 54 56
Chile 1990 40 26 - 31c/ 23 22 24
1994 31 22 - 20 28 13 21 24
1996 31 21 13 21 27 16 18 20
1998 28 18 - 16d/ 21 13 17 21
Colombia 1991 60 23 - 42 d/ e/ - 54 67 73
1994 62 55 - 55d/ - 57 61 59
1997 60 48 16 40e/ - 48 62 67
Costa Rica 1990 27 17 - 13 23 22 24 27
1994 25 14 7 3 20 23 21 24
1997 25 14 5 9 20 25 21 24
El Salvador 1995 64 53 24 43 56 50 63 72
1997 69 58 26 47 56 49 67 79
Guatemala 1989 78 70 - 72 74 64 71 76
Honduras 1990 88 83 - 71 90 72 88 90
1994 81 73 40 65 79 74 78 81
1997 84 79 37 75 86 74 83 85
Mxico 1989 57 49 - 53f/ - 50 47 54
1994 57 47 - 53df/ - 53 46 54
1996 62 56 23 57 67 64 59 68
Panam 1991 51 40 - 24 43 43 52 57
1994 49 38 6 23 39 40 52 61
1997 42 29 6 22 39 33 36 42
Rep. Dominicana 1997 39 25 17 14 26 40 30 42
Venezuela 1990 47 31 - 35 37 44 32 37
1994 56 42 27 50 50 53 42 44
Fuente: Cepal, Panoram a so cia l deAm rica Latina, 1998 (LC/G.2050-P), Santiago de Chile, 1999. Publicacin de las N aciones Unidas, N de venta: S.99.II.G.4, sobre la base i
de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases.
a/ Se refiere al porcentaje de ocupados de cada categora que residen en hogares con Ingresos Inferiores a la lnea de pobreza, b/ Para 1990, en la colum na correspondiente
a establecim ientos que ocupan a m s de cinco personas se incluy a los asalariados con contrato de trabajo, y en la colum na correspondiente a los que ocupan hasta cinco
di
personas se Incluy a aquellos sin contrato de trabajo, c/ Se refiere al total de los asalariados, el
Incluye a los asalariados del sector pblico, Incluye a los asalariados de
establecim ientos que ocupan hasta cinco personas, f/ Incluye a los asalariados del sector pblico y a los de establecim ientos que ocupan hasta cinco personas.
72 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

Por otra parte, en la m ayora de los pases los asalariados pobres se concentraron en
las explotaciones que emplean menos de cinco personas, salvo en Brasil, donde la
concentracin se dio en los establecimientos con ms de cinco (vase el Cuadro 14).
Cabe destacar tambin el caso de Colombia, donde la pobreza rural se increm ent de
m anera im portante entre los trabajadores por cuenta propia y dism inuy levem ente
en la poblacin total. La situacin ms negativa es la de M xico, donde la pobreza se
increm ent en todas las categoras ocupacionales, tanto en el m bito nacional com o
en lo especficam ente referido al trabajo agrcola.
En cuanto al aumento de la desigualdad en el m edio rural, dos hechos importantes
lo caracterizan: la m ayor desigualdad en la distribucin del ingreso rural, y el aum en
to de la concentracin de la tierra. En el prim er caso, el aum ento de la desigualdad se
refleja en un increm ento de los ingresos de los empleadores, de los asalariados o de
ambas categoras, acompaado de una reduccin o de un aumento de m enor propor
cin de los ingresos de los trabajadores por cuenta propia (vase el Cuadro 15). En
efecto, segn se desprende de la informacin disponible por categoras ocupaciona
les, los ingresos medios de los trabajadores por cuenta propia que com ponen la PEA
ocupada experim entaron bajas considerables de 1990 en adelante.
Expresados los ingresos com o mltiplos de las respectivas lneas de pobreza, se
observa, adems, que en la mayora de los pases de la regin hubo un aum ento del
ingreso prom edio de los hogares rurales en los ltimos aos, aunque en Costa Rica,
Honduras, M xico y Venezuela la variable experim ent importantes cadas. En estos
pases, la reduccin generalizada de los ingresos de todas las categoras laborales de
la PEA ocupada en el medio rural ha redundado en un aumento de la distancia entre
los ingresos urbanos y los rurales, dado que los primeros tendieron a m antenerse o
elevarse.
Cuando se consideran los datos por categoras ocupacionales, se aprecian situa
ciones bastante distintas entre los pases: en Brasil, por ejemplo, m ientras la situa
cin de los empleadores mejor sustancialm ente entre 1990 y 1996, los trabajadores
por cuenta propia vieron reducir sus ingresos, que pasaron de un valor equivalente a
1.2 veces la lnea de pobreza a un valor igual a esta lnea. Lo m ism o ocurri en
Colombia, donde mejor considerablem ente la situacin de los em pleadores, pero
em peor la de los trabajadores por cuenta propia. En Chile hubo un aum ento genera
lizado de los ingresos de todas las categoras de la PEA del m edio rural, si bien el
crecimiento fue ms acelerado entre los em pleadores y los trabajadores por cuenta
propia. En M xico cayeron todas las categoras, pero en especial la de trabajadores
por cuenta propia, cuyos ingresos medios se redujeron de 3.1 a 1.3 veces la lnea de
pobreza.
M o d e r n id a d y h e t e r o g e n e id a d 73

Cuadro 15
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (12 PASES): INGRESOS MEDIOS
DE LA PEA OCUPADA SEGN INSERCIN LABORAL EN ZONAS RURALES
(Mltiplos de las respectivas lneas de pobreza per cpita)

Pas Ao Total Em plea Asala Cuenta propia y Fam.


dores riados no rem unerados

Total a/ Total b/ Agricultura

Bolivia 1997 1.3 10.5 3.5 0.8 0.6


Brasil 1979 2.1 10.9 2.3 1.5 1.3

co
1.2

co
1990 2.0 2.1 1.5
1993 1.8 11.6 2.2 1.5 1.3
1996 2.0 12.7 2.7 1.2 1.0
Chile 1990 4.6 26.4 3.3 3.1 3.0
1996 4.2 24.0 3.5 4.0 3.5
1998 5.3 32.8 3.9 6.3 5.3
Colombia 1981 5.9 16.6 5.1 7.1 6.9
1991 3.1 10.7 2.9 2.3 1.7
1994 2.5 5.8 2.8 1.9 2.3
1997 2.7 7.0 3.1 1.8 1.8
Costa Rica 1990 5.1 9.9 5.2 4.0 3.9
1994 5.8 11.7 5.4 5.4 6.3
1997 5.6 9.3 5.5 4.7 4.9
El Salvador 1995 2.4 5.5 2.7 1.7 1.4
1997 2.4 4.3 3.1 1.5 1.1
Guatemala 1986 2.4 16.4 2.1 2.2 2.1
1989 2.5 21.2 2.3 2.4 2.1
Honduras 1990 1.7 13.8 2.2 1.3 1.3
1994 2.0 8.6 2.1 1.8 1.8
1997 1.7 9.0 1.6 1.4 1.5
Mxico 1984 3.5 7.8 3.5 2.9 2.5
1989 3.2 9.7 2.9 3.1 3.1
1994 2.7 9.7 2.6 2.2 1.8
1996 2.3 7.1 2.4 1.6 1.3
Panam 1979 3.6 4.0 5.6 2.3 2.0
1991 3.4 10.8 5.2 1.9 1.9
1994 3.5 13.8 4.1 2.2 1.6
1997 4.0 16.4 4.5 3.1 2.3
Rep. Dominicana 1997 4.3 6.6 4.3 4.2 3.4
Venezuela 1981 6.1 11.0 7.4 3.9 3.3
1990 3.8 9.5 3.3 3.5 2.9
1994 3.4 7.2 2.9 3.4 3.2

Fu en te-. E laborado por la Divisin de Desarrollo Social de la Cepal, sobre la base de Cepal, Panoram a social de A m rica
Latina, 1998(LC/G .2050-P), Santiago de Chile, 1999. Publicacin de las N aciones Unidas, N de venta S.99.II.64, y sobre
la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases.
a l Incluye a los em pleados dom sticos. En los casos de Argentina, Brasil, Chile y M xico se incluye a los asalariados del
sector pblico.
b/ Incluye a asalariados de todas las ramas de actividad.
74 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

En cuanto a la otra dim ension de la desigualdad en el medio rural, es decir, la


concentracin de la tierra, hay que destacar en prim er lugar que Am rica Latina y el
Caribe han presentado a lo largo de la historia los ndices de concentracin de la
tierra ms elevados del mundo. A diferencia de otras regiones, la estructura de tenen
cia y propiedad de la tierra es todava una cuestin pendiente en la m ayora de los
pases de la regin, pese a que en varios de ellos se llevaron a cabo, en los aos
sesenta y com ienzos de los setenta, procesos de reform a agraria de distinto grado de
profundidad, con el propsito de crear una estructura ms equitativa de tenencia y
propiedad. La fuerte oposicin suscitada por la reforma agraria entre los latifundistas
termin por neutralizar su efecto e incluso por dar paso a procesos de contrarreform a.
Aunque en Brasil, Costa Rica, Colombia (en m enor grado) y ms recientem ente en
Venezuela se ha insistido en el ltimo tiem po en la reform a de la propiedad y la
tenencia, no hay en la actualidad otros procesos de im portancia en los restantes pa
ses, en m uchos de los cuales se ha optado ms bien por m odificar el acceso a la tierra
por m edio de los m ecanismos del m ercado -p o r ejemplo, m ediante program as de
com pra de tierras en beneficio de los pequeos cam pesinos-, en clara consonancia
con el m odelo econmico hoy imperante.
El problem a que presentan estas y otras iniciativas anlogas, com o los program as
de distribucin de tierras, las medidas para desregular el m ercado correspondiente y
los program as especiales de crdito13, es que, dado el afn de no prom over transac
ciones con los latifundios, han tenido a la larga un impacto muy reducido sobre la
concentracin de la tierra, segn dejan ver las ltimas inform aciones disponibles. En
el Cuadro 16 se presentan los coeficientes de Gini para la tierra correspondientes a 17
pases respecto de los cuales se dispone de inform acin censal agropecuaria. Como
puede apreciarse all, el elevado grado de concentracin se mantuvo en algunos pa
ses e incluso aument en otros durante el perodo 1969-1997. Segn los valores al
canzados por los ndices de concentracin de la tierra, es posible distinguir tres gru
pos de pases: el prim ero est integrado por Chile, M xico y Paraguay, cuyos ndices
superan el valor de 0,90. El segundo, por Argentina, Brasil, Costa Rica, El Salvador,
Panam, Per y Venezuela, cuyos ndices se sitan entre 0,80 y 0,90. El tercer grupo
est formado por Colom bia, Jam aica, Puerto Rico, Repblica D om inicana y U ru
guay, con ndices de entre 0,70 y 0,80, y por Honduras, con un ndice de 0,66.

15. A l resp ecto se p u eden m en cio n ar los siguientes casos: B rasil tiene un fuerte p ro g ram a de reform a ag raria y un
p ro g ram a de crd ito para los p eq u e o s p ro d u cto res; C o lo m b ia y C o sta R ica han p u e sto en m archa tam bin
p ro g ram as esp eciales de crd ito p a ra los pequeos productores, m ientras que C hile, El Salvador, M xico, Per
y otros pases han ad o p tad o m ed id as para d e sreg u lar el m ercad o de tierras.
M o d e r n id a d y h e t e r o g e n e id a d 75

Cuadro 16
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: NDICES DE CONCENTRACIN DE LA TIERRA,
1969-1997

Dcada de 1970 Dcada de 1980 Dcada de 1990

Argentina 0,83 (88)


Brasil 0,84 (70) 0,85 (85) 0,81 (96)
Chile 0,92 (75) 0,92 (97)
Colombia 0,86 (71) 0,79 (88) 0,79. (97)
Costa Rica 0,81 (73) 0,80 (84)
Ecuador 0,81 (74)
El Salvador 0,80 (71)
Honduras 0,71 (74) 0,66 (93)
Jamaica 0.79 (69)
Mxico 0,93 (70)
Panam 0,77 (71) 0,83 (80) 0,85 (90)
Paraguay 0,93 (81) 0,93 (91)
Per 0,88 (72) 0,86 (94)
Puerto Rico 0,76 (70) 0,77 (87)
Repblica Dominicana 0,78 (70) 0,73 (81)
Uruguay 0.81 (70) 0,80 (80) 0,76 (90)
Venezuela 0,90 (70) 0,89 (85)

Fuente: Elaborado por la Unidad de D esarrollo Agrcola de la Cepal, sobre la base de censos
agropecuarios y encuestas agrcolas.
a/ C lculo realizado sobre la base de la metodologa desarrollada en M ara Beatriz David y otros, "Dem andas de polticas
de desenvolvim iento rural en Brasil , 1999, indito. El ndice vara entre 0 y 1: cuanto ms cerca est de 1, m ayor es la
desigualdad; cuanto ms cerca est de 0, m s se aproxim a a la igualdad perfecta.

En la actualidad, la concentracin de la propiedad de la tierra es preocupacin de


los gobiernos y de la sociedad civil, observndose en diversos pases de la regin un
aum ento de la actividad de los movimientos de los trabajadores rurales sin tierra y
una intensificacin de la ocupacin de terrenos. Los gobiernos, por su parte, han
puesto en prctica diversas polticas para modificar la desigual estructura de propie
dad y distribucin. Como se dijo recin, algunos han hecho hincapi en los m ecanis
mos de mercado, con polticas centradas en programas de levantamiento de catastros,
de regularizacin y de titulacin y registro de tierras, mientras que en otros pases se
han com binado los m ecanismos de mercado (compra de tierras, con incentivos para
la transferencia de la propiedad) con polticas de reform a agraria propiam ente tal.
A s ocurri, por ejemplo, en Colombia, donde la Ley 160 de 1994, con el prop
sito de im pulsar la redistribucin de la tierra y prom over el acceso de los campesinos
a ella, estableci un crdito subsidiado para incentivar a stos a com prar tierras,
poniendo nfasis en la negociacin directa entre terratenientes y campesinos (Vargas,
2000). Por otra parte, se procur acelerar la adjudicacin de tierras baldas a los
colonos. Estas polticas, sin embargo, no han tenido el xito esperado, entre otras
razones porque muchos de los ttulos otorgados no se han inscrito debidam ente en los
76 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

registros de propiedad, lo cual mantiene a los predios asignados en situacin legal


indefinida, y tam bin porque en muchos casos el crdito subsidiado dio origen a
especulaciones con la tierra.
Brasil es uno de los pases donde se com binan ambos enfoques, reform a agraria y
prstamos subvencionados para la com pra de tierras (cdula de la tierra), pero no es
posible an evaluar los resultados de este ltimo procedim iento debido a lo reciente
de su implantacin. Con todo, ha habido tiempo suficiente com o para que diversos
sectores lo critiquen, especialm ente porque, segn sostienen, la tasa de inters para
los prstamos es incom patible con la rentabilidad actual de la agricultura16. Segn
puede desprenderse de la experiencia de los pases que han puesto en prctica estos
programas, los campesinos tienen mayores posibilidades de conseguir tierras de m e
jo r calidad cuando se benefician de una tasa de inters subsidiada. Cabe agregar aqu
que el problem a de los campesinos est lejos de quedar resuelto con el mero acceso a
la tierra, porque todava es preciso que cuenten con el capital necesario para invertir en
infraestructura y para explotar, conforme a la tecnologa actual, las tierras adquiridas17.
En Costa Rica los procesos de reform a agraria iniciados en 1962 han m odificado
de m anera im portante la estructura de tenencia y propiedad de la tierra. Aun cuando
la distribucin de la tierra ha sido a lo largo de la historia de Costa Rica m ucho ms
equitativa que en los restantes pases de la regin, quedan todava num erosos proble
mas por resolver. Las principales lneas de accin seguidas en el pas fueron, en una
prim era etapa, la colonizacin de grandes zonas, y despus la adquisicin y distribu
cin de tierras, la titulacin y el apoyo a la consolidacin de los asentam ientos cam
pesinos. Se estim a que los diferentes program as dedicados a atender el problem a de
la tierra han afectado hasta la fecha a un total de 1.980.449 hectreas, lo que repre
senta ms de la tercera parte del territorio nacional.
Segn m uestra la experiencia de la ltim a dcada, las transacciones de tierra por
intermedio del m ercado suelen encontrar diversos obstculos. De los principales, el
primero es la persistencia de m ercados de crdito imperfectos; el segundo, la im posi
bilidad de los cam pesinos ms pobres de contar con los recursos necesarios para
com prar la tierra, hechos que han movido a algunos gobiernos, com o ya se dijo, a
establecer program as especiales de crdito subsidiado para los campesinos, subven
cin que a veces llega hasta el 75% del prstamo. Por otra parte, poqusim os son los
pases de la regin que disponen de un sistema gil, confiable y funcional de inform a
cin catastral, que perm ita a los usuarios contar con la inform acin econm ica y
jurdica que se requiere para participar en el mercado (Tejada y Peralta, 1999). No

16. E sta tasa es m uy e le v ad a p o r ser u n a v ariab le de la p o ltic a m acroeconm ica, que refleja el nivel de e n d eu d a
m ien to del go b iern o y de sus div ersas reparticiones.
17. A s lo confirm an, una v ez m s, los e stu d io s realizad o s p o r la C epal acerca de los m ercados de tierras rurales en
B rasil (D ias G . en R o G rande do N orte y P ro g esa en P ernam buco).
M o d e r n id a d y h e t e r o g e n e id a d 77

obstante, hay al respecto un tercer problem a de envergadura. En efecto, las caracte


rsticas de la tierra com o reserva de valor, activo fijo y factor de produccin estable
cen una diferencia fundamental con los mercados de bienes producidos m asivam en
te. Esto hace que los m ercados de tierra sean, por regla general, extrem adam ente
im perfectos y segm entados, con costos de transaccin elevados y en gran m edida
fijos (M uoz, 1999), factor que torna an ms difcil el funcionam iento del mercado
com o m ecanismo de asignacin de tierras.
Com o consecuencia de todo lo anterior, prevalece en la regin una distribucin
desigual de la tierra y de los ingresos a ella asociados, y est abierto el debate para la
bsqueda de nuevas soluciones dentro del contexto econmico, poltico y social ac
tualm ente imperante.

D . A g e n t e s e in s t it u c io n e s

Otro de los rasgos fundamentales del proceso de reform as estructurales ha sido la


redefinicin del papel que debe corresponder al Estado y sus instituciones en el fo
m ento del desarrollo econmico. De una posicin fuertem ente intervencionista en las
dcadas pasadas, el Estado ha pasado a desem pear un papel cada vez ms secunda
rio, coadyuvante, en la escena econmica, debido al estrecham iento del radio de ac
cin de sus polticas e instituciones. Esta tendencia, que com o es bien sabido ha
afectado en m ayor o m enor grado a todas las econom as latinoam ericanas, se ha
traducido en cambios que se refieren a la totalidad del sistem a econmico, esto es, a
lo que podem os llam ar el ambiente poltico-institucional-regulador en que se relacio
nan los diferentes agentes econmicos entre s.
Ello no impide, sin embargo, que las reformas se hayan traducido tambin en
cam bios institucionales especficos de cada sector, derivados de las transform acio
nes acontecidas en las polticas sectoriales y en la com posicin y poder de los agen
tes e instituciones ms estrecham ente ligados al respectivo sector. Ahora bien, en
conjunto con los cam bios del sistem a econmico en su totalidad, las transform acio
nes institucionales especficas term inaron no pocas veces por m odificar la estructura
m ism a del sector. As, por ejemplo, ciertos cambios institucionales dentro de un sec
tor dado favorecieron a determ inados grupos de agentes, lo cual dio origen con el
tiem po a una nueva jerarqua de fuerzas en el sector, en el sentido de que los grupos
favorecidos pasaron a ser dominantes. Ello permiti, a su vez, generar un proceso de
destruccin de los agentes ms dbiles, con el subsecuente fortalecim iento de los
prim eros (concentracin) o la creacin de nuevos agentes, proceso que tiende a trans
form ar radicalm ente la estructura m isma del sector.
En el caso de la actividad agropecuaria, com o ya se m ostr en este captulo, los
cam bios en curso en el am biente poltico-institucional-regulador de los pases de la
regin, sum ados a las transform aciones sectoriales especficas, han determ inado una
78 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

verdadera restructuracin de las condiciones productivas del agro. Los cambios, sin
embargo, no se detuvieron all, pues, com o tambin se dijo ya, se han manifestado
asim ismo en otras dimensiones, no directam ente productivas, como las negociacio
nes internacionales, la com petencia extranjera, el empleo, el acceso a la tierra, los
niveles de pobreza y la distribucin de los ingresos y de la tierra. En consecuencia,
resta estudiar aqu la naturaleza de los cambios institucionales en el nivel del sistema
econm ico y del propio sector agropecuario.
Como tendencias generales ms importantes de estos cambios institucionales, tanto
en el nivel general com o en el especfico, es posible destacar la retraccin de las
funciones del Estado y el intento de llenar los vacos dejados por esa retraccin con
los m ecanismos de mercado. Com o es bien sabido, est lejos de haber term inado el
debate acerca de la capacidad del mercado de cum plir una serie de funciones antes
desempeadas por el Estado, as com o acerca de las consecuencias derivadas de tal
sustitucin. No obstante, si hemos de atenernos a lo que dicen los datos, parece for
zoso concluir que, por lo menos en lo que se refiere a la actividad agropecuaria, los
mecanismos de mercado han resultado hasta ahora insuficientes para m ejorar la si
tuacin general del sector, si se consideran no slo los indicadores productivos, sino
tambin los sociales. Peor an: los cambios institucionales del presente perodo no
han hecho ms que intensificar la diferenciacin que exista en la etapa anterior a las
reformas entre diversos tipos de productores agropecuarios diferenciacin que, como
se vio, fue prom ovida por las propias polticas sectoriales de esa etapa, suscitando
una desigualdad sin precedentes y de consecuencias incalculables en la agricultura
latinoamericana y caribea.
En efecto, com o resultado de las reformas estructurales y de las polticas de ajus
te, en casi todos los pases de la regin los servicios pblicos relacionados con el
sector agropecuario se debilitaron radicalm ente o sim plemente desaparecieron. Los
que quedaron, a su vez, han sido objeto de profundas reformas. Lo ms gravitante en
una prim era fase fue la virtual desaparicin de los program as especiales de crdito
para el sector, as como de los program as destinados a atender a los agricultores ms
pequeos. No debe olvidarse, por lo dems, que tambin formaban parte de los pro
gramas estatales para el sector agropecuario servicios tales com o educacin, salud,
vivienda e infraestructura, que en conjunto incidan positivam ente en las condiciones
de vida del medio rural. La sustitucin de la m ayor parte de estos program as por
m ecanismos de mercado, al dejar prcticam ente en la indefensin a los agentes desde
ya ms dbiles, hizo an mayores las diferencias productivas preexistentes, deriva
das de las respectivas ventajas comparativas, entre grandes y pequeos agricultores,
y entre regiones y productos dinmicos y estancados. A causa de esa m ism a sustitu
cin, los programas de prom ocin del bienestar de la poblacin rural han quedado
confinados en las pocas instituciones, estatales o privadas, que quedaron en pie para
defender las condiciones de vida de los campesinos pobres.
M o d e r n id a d y h e t e r o g e n e id a d 79

En lo que se refiere al com ercio internacional, com o se vio, la apertura econmica


prom ovida por las reformas estructurales supuso una gran reduccin de las medidas
proteccionistas que impedan la entrada de productos agrcolas a los pases latinoa
m ericanos y caribeos. Adems, debido a la virtual eliminacin de los mecanismos
estatales de fom ento de las exportaciones y a la adopcin, en muchos pases, de una
tasa de cambio sobrevaluada como m ecanismo para contener la inflacin, la balanza
com ercial agropecuaria de la regin, que hasta entonces haba m ostrado una tenden
cia al supervit, cambi de signo y tendi a ser cada vez ms deficitaria. A fin de
contrarrestar esta tendencia, los gobiernos hicieron especial hincapi en el fomento
de las exportaciones no tradicionales, mediante la adopcin de medidas especiales
tales com o exenciones tributarias, reintegro de derechos aduaneros (draw back) y
certificados de abono tributario, y prestaron apoyo tam bin para el mejoramiento de
la com petitividad, el desarrollo de nuevos productos y la investigacin de nuevos
mercados, esto ltimo por lo general en conjunto con instituciones privadas de inves
tigacin agropecuaria.
El problem a es que los rubros ms dinmicos, en especial la m ayora de los pro
ductos no tradicionales de exportacin proceden de unidades productivas grandes y
m odernas, con am plia dotacin de recursos y las mejores tierras, bajo la direccin de
em presarios dinmicos e innovadores. El hecho de que los mecanismos y polticas
estatales de apoyo a la produccin y a las exportaciones agropecuarias estn dirigi
dos principalm ente hacia estos productos y agricultores fortalece an ms su posi
cin de privilegio frente a una pequea agricultura desam parada y en acusado replie
gue. De hecho, los censos agropecuarios de Brasil, Chile y Uruguay muestran que la
reduccin de la superficie cultivada ha ido acom paada de la desaparicin de gran
nm ero de unidades pequeas, tendencia que podra estim arse positiva si hubiera
una alternativa productiva o de empleo para estos agricultores, cosa que, com o bien
sabemos, no ocurre. En Colombia, en cambio, la tendencia parece ser la inversa, ya
que han dism inuido las propiedades de m ayor tamao, probablem ente como resulta
do de los fenmenos de violencia vividos por ese pas (vase el Cuadro 17).
Si bien el presente estudio versa sobre la diferenciacin entre agricultores pobres
y ricos, es quiz pertinente introducir aqu una digresin sobre una serie de fenm e
nos que marchan en la direccin de ensanchar las diferencias de todo tipo, pero espe
cialm ente tecnolgicas, entre pases ricos y pobres, porque esto ltimo puede tener
claras repercusiones sobre lo primero, en el sentido de que los sectores agropecuarios
hoy relativam ente rezagados de la regin, al no poder entrar en contacto con las
nuevas tecnologas, pueden quedar por ello definitivam ente al margen del desenvol
vim iento de las corrientes ms dinm icas de la econom a mundial.
80 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

Cuadro 17
BRASIL, CHILE, COLOMBIA Y URUGUAY: NDICE DE VARIACIN DEL NMERO
DE EXPLOTACIONES SEGN EL TAMAO

ndice 1976=100 CHILE BRASIL


Estratos (hectreas) 1976-1996 1976-1996

Menos de 10 98 78
De 10 a < 100 126 89
De 100 a < 1000 98 91
De 1.000 a < 2.000 106 98
De 2.000 y ms 133 103

ndice 1970-1971=100 URUGUAY COLOMBIA


Estratos (hectreas) 1970-1990 1971-1988

Menos de 10 65 109
De 10 a < 100 82 165
De 100 a < 1.000 112 168 a/
De 1.000 y ms 94 72 b/

Fuente: Elaborado por la U nidad de Desarrollo Agrcola de la Cepal, sobre la base de


censos agropecuarios.
a/ C orresponde a predios de 100 a 499 hectreas,
b/ C orresponde a predios de 500 hectreas y ms.

Se trata de lo siguiente: las profundas transform aciones ocurridas en las dos lti
mas dcadas en el mundo, plantean una serie de nuevos y enorm es desafos a los
pases de la regin, especialm ente en el mbito tecnolgico y de com ercio internacio
nal. Frente a un Estado dism inuido y a veces en franca retirada, el sector privado no
logra ocupar an los espacios dejados por aqul ni adquirir todo el protagonism o que
se le adjudica en el nuevo m odelo de desarrollo. Las nuevas regulaciones del com er
cio internacional, que de un modo u otro afectan a los productores agrcolas, obligan
a disponer de una gran capacidad negociadora apoyada en slidos equipos tcnicos,
labor que hasta hace poco haban liderado los m inisterios de relaciones exteriores, de
economa y agricultura y otros organismos pblicos especializados. Bajo el nuevo
m odelo de desarrollo, el contar con equipos idneos est lejos de ser un asunto tri
vial, ya que los resultados productivos y comerciales que puedan alcanzar los pases
de la regin dependen en buena medida de que logren insertarse ventajosam ente en el
escenario internacional. La realidad m uestra que negociaciones tales com o las de la
R onda Uruguay han resultado complejas y difciles, incluso para los pocos pases de
Am rica Latina y el Caribe que disponen de equipos tcnicos calificados y de organi
zaciones privadas fuertes. Las negociaciones que se avecinan, y que afectarn direc
tam ente al sector agrcola, son de enorme trascendencia para la insercin internacio
nal de los pases, y la regin no cuenta todava con la com petencia necesaria para
enfrentarlas adecuadamente. La reduccin y el desm antelam iento de los ministerios
M o d e r n id a d y h e t e r o g e n e id a d 81

y organism os pblicos especializados y la an incipiente capacidad de las organiza


ciones privadas, plantean serias dudas acerca de la calidad de la insercin futura de la
regin.
De igual modo, en lo que se refiere al plano tecnolgico, las reform as del sistem a
de innovacin agrcola y la privatizacin de gran parte de las actividades de esta rea
abren otro conjunto de interrogantes de gran importancia, pues no est determinado
an hasta dnde el sistem a de innovacin tecnolgica surgido de las reformas ser
capaz de responder a las dem andas derivadas del enorme aum ento del com ercio in
ternacional y de los nuevos patrones mundiales de consum o de alimentos. Por ser
stas dem andas que se expresan en el mercado, seguram ente habrn de inducir algn
tipo de respuesta del sistem a de innovacin tecnolgica, respuestas que de todos
m odos dependern de la apropiabilidad de las innovaciones, del plazo en que stas se
desarrollen y de las imperfecciones del mercado respectivo.
Por no depender directam ente del mercado, distinto es el caso de otro tipo de
dem andas tecnolgicas, vinculadas esta vez a la proteccin de los recursos naturales,
el medio ambiente y la diversidad biolgica, as como a las necesidades especficas
de los pequeos productores pobres (Morales, 1999). En lo que se refiere a la protec
cin del medio am biente y de la biodiversidad, la revolucin cientfica desencadena
da por el vertiginoso desarrollo de las biotecnologas y de la ingeniera gentica agre
ga un ingrediente de enorm e importancia a los desafos de Am rica Latina y el Caribe.
En efecto, la regin posee la mayor diversidad biolgica del planeta: en una hectrea
de bosque tropical hm edo hay ms especies que en toda Europa. Por ello, la regin
es una fuente estratgica de genes para el desarrollo de los nuevos productos y proce
sos de produccin que pueden surgir de esta verdadera revolucin cientfica y tecno
lgica prom ovida por la biotecnologa. Sin embargo, a pesar de ser poseedora de los
ladrillos bsicos para la ingeniera correspondiente, la regin, salvo excepciones,
no dispone de la capacidad ni del conocim iento necesarios para aprovecharlos en su
beneficio. En qu medida el sistema de innovacin pueda acom paar estas transfor
maciones y, desde una perspectiva de desarrollo nacional, dar respuestas adecuadas y
consistentes a los problem as de la agricultura de los pases de la regin, es una cues
tin crucial de dilucidar.
Hasta ahora no ha sido posible establecer un acuerdo internacional que implique
una com pensacin justa por el aprovechamiento de la diversidad biolgica. Resulta
paradjico que los pases de la regin deban pagar por acceder a nuevas variedades
obtenidas muchas veces a partir de genes de su propia flora nativa, sin haber recibido
ningn tipo de com pensacin por ello. Por otra parte, dado que aqu se hallan envuel
tos com ponentes de carcter tecnolgico cada vez ms avanzados, junto con com ple
jos aspectos jurdicos y comerciales, estam os ante un problem a nada fcil de abordar,
y que tam poco puede ser encarado en form a separada por el sector pblico y el priva
do, menos an cuando frente a los pases de la regin se encuentran empresas que
82 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

estn entre las ms poderosas del inundo y que controlan la produccin de sem illas y
de gran parte de los insumos qumicos.
Para dar una idea de la m agnitud del problem a que la regin tiene por delante en
este plano, b asta se alar que en 1998 el com ercio total m undial de sem illas
(transgnicas, hbridas mejoradas y otras) alcanz un valor cercano a 23.000 m illo
nes de dlares, monto dentro del cual correspondi un total de 300 m illones de dla
res a las variedades transgnicas. No obstante, segn diversas proyecciones, ya en el
ao 2005 el mercado mundial de variedades transgnicas llegar a un valor de aproxi
m adam ente 6.000 m illones de dlares anuales, lo que habla por s solo de la veloci
dad con que se est desarrollando esta industria. Por otra parte, el uso ms frecuente
de variedades hbridas y transgnicas va asociado a un m ayor consum o de fertilizan
tes y agroqumicos, por lo que cabe tambin esperar un significativo increm ento del
com ercio mundial de estos insumos.
A lo anterior hay que agregar otro problem a de enorme im portancia para el cual la
regin parece poco preparada, a saber, los peligros para la salud hum ana y el m edio
ambiente que pueden encerrar estos nuevos productos e insumos agropecuarios, pro
blem a que, por su complejidad, requiere capacidades que trascienden con m ucho a
las del sector pblico o del sector privado por separado. En este sentido, es interesan
te constatar la dem anda expresada por agentes del sector privado respecto de la nece
sidad de contar con equipos de estudios especializados en el sector pblico que per
mitan anticiparse a estas situaciones.
Terminada esta digresin, podem os volver ahora de m odo m s especfico a la
lnea definida por nuestra tesis inicial. En el mbito de las relaciones entre agriculto
res y grandes em presas ligadas al sector -tr te s e de productoras de sem illas y
agroqumicos, de agroindstrias alimentarias o de cadenas de superm ercados- tam
bin se verific, en el perodo que sigui a las reformas, una intensificacin de una
tendencia anterior, esto es, el aumento del poder de presin de tales em presas frente
a los productores agrcolas. Detrs de ese aumento hay un proceso intenso de fusio
nes y adquisiciones entre los grandes grupos transnacionales productores de sem i
llas, agroqum icos y alimentos, em presas biotecnolgicas y de qum ica fina y las
grandes cadenas internacionales de supermercados. Tales procesos han dado lugar a
cambios en la estructura de mercado de esas industrias, con una fuerte tendencia a la
concentracin y a la internacionalizacin de la produccin, e incluso de las decisio
nes productivas directam ente concernientes a la agricultura. De hecho, com o se dijo
al com ienzo de este captulo, las formas de subcontratacin y la distribucin tem po
ral de las tareas productivas -preparacin de suelos, siembra, cosecha y o tra s- con
que operan los productores primarios estn cada vez ms directam ente determ inados
por las decisiones de los grandes productores multinacionales de agroqum icos, se
millas y alimentos y las grandes cadenas de supermercados. Ello tiene, desde luego,
una serie de consecuencias para los productores y consum idores por ejem plo, en lo
M o d e r n id a d y h e t e r o g e n e id a d 83

relativo al control de calidad y a la estandarizacin de la produccin y del consumo,


al tiem po que abre nuevos espacios para la apropiacin del excedente a lo largo de
una cadena mucho ms com pleja que en el pasado.
Por tales razones, al analizar la respuesta de los agentes ante los estm ulos de
poltica, es necesario considerar que quienes toman las decisiones productivas en el
agro latinoam ericano y caribeo son unos tres millones de patronos (o empleadores a
lo largo del ao) y unos 15 millones de trabajadores por cuenta propia, ms de la
m itad de los cuales son pobres. El prom edio de escolaridad de los mayores de 40
aos -q u e son los que realmente suelen tom ar tales decisiones- es en general inferior
a seis aos en todos los pases de la regin. El hecho de que se trate de decisiones
com plejas en tom o a qu producir, cmo hacerlo y cm o com ercializar en un mundo
de cam bios sum am ente rpidos, teniendo com o com petidores o com pradores a em
presas grandes que cuentan con una sofisticada tram a de tcnicos y profesionales
para tom ar las mismas decisiones, pone de m anifiesto la marcada fragilidad em presa
rial que es propia de este amplio segm ento de productores agrcolas (Dirven, 1999)IR.
Por otra parte, com o se indic ms arriba, se han reducido o desaparecido muchas
de las instituciones de apoyo a los pequeos y m edianos productores, y otras han
experim entado profundas transform aciones. Es el caso de las instituciones pblicas
especializadas en investigacin agropecuaria, cuyo importante papel de pocas pasa
das ha ido transfirindose al sector privado, tanto en lo referente a las tareas de exten
sin agrcola com o de investigacin y desarrollo de semillas, agroqumicos y hasta
mtodos, cultivos y formas de organizacin de la produccin. Hoy en da, las tareas
de ex tensin estn en gran m edida a cargo de equipos tcnicos de las propias
agroindstrias o de las empresas que venden semillas y agroqumicos. Se han reduci
do o incluso elim inado los program as de investigacin y extensin relacionados con
los cultivos menos com erciales, que usualm ente favorecan a los productores ms
pequeos, generalm ente los ms pobres. Ello ha provocado, en una nueva confirm a
cin de nuestra tesis inicial, una intensificacin de las diferencias entre las zonas ms
desarrolladas y las ms pobres, en las que se concentran por lo dems los productores
de menores recursos e ingresos.
A eso se agrega el debilitam iento de las organizaciones gremiales, las cooperati
vas y asociaciones que agrupaban a los agricultores, en particular a los pequeos
cam pesinos sin ventajas comparativas. En efecto, estas organizaciones, que haban

18. La O rg an izaci n de C o o p eraci n y D esarrollo E conm icos (O C D E ) c onsidera que la c om binacin de h a b ilid a
des esp ecficas del secto r ag ro p ecu ario y a veces de la zona p articu lar donde est ubicado el predio (c o n o c i
m iento s a g ro n m ico s y de fu n cio n am ien to de los m ercad o s para d e cid ir que pro d u cir y con qu tecnologa
h acerlo ) ex ig e tanta o m ayor calificacin com o cu alq u ier em p resa de otra ndole (co n tab ilid ad de costos, an li
sis de in v ersio n es y p la n ific a ci n finan ciera). E llo d e m u e stra que, a d ife re n c ia de lo que m uchas veces se
supone, la a ctiv id ad a g ro p ecu aria debe \e rs e co m o un secto r de altos requerim ientos en trm inos de capital
h um an o (O C D E . 1994, pp. 33-38).
84 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

alcanzado un grado im portante de desarrollo en las dcadas pasadas, se han reducido


y han perdido su poder de negociacin y reivindicacin y en algunos casos prctica
mente han desaparecido en el curso de los procesos de ajuste y de aplicacin de las
reformas estructurales. Esto es especialm ente vlido en lo que concierne a las coope
rativas de transformacin y de com ercializacin de bienes agrcolas. Con ello se ha
afectado negativamente la capacidad negociadora de estos productores frente al po
der m onopsnico de las grandes cadenas agroindustriales y de supermercados.
As, dados los cambios institucionales antes descritos, es evidente la fragilidad de
los pequeos productores agrcolas de la regin frente al nuevo escenario interno e
internacional, que privilegia al sector privado y los mecanismos de mercado com o
determ inantes de la orientacin y la dinm ica del sector. De hecho, la fuerte reduc
cin del nm ero de pequeas explotaciones agrcolas en muchos pases latinoam eri
canos pone de manifiesto la escasa resistencia que esos productores pudieron oponer
a las nuevas condiciones, debilidad que vena a su vez determ inada por las polticas
sectoriales que se haban aplicado antes del proceso de reformas. En suma, com o
hemos ya planteado, la diferenciacin actual entre productores dinm icos y rezaga
dos nace de una diferenciacin anterior. De ello se desprende que la tarea actual
consiste no tanto en prom over la equidad, sino en desarrollar m ecanism os, en el
mbito del nuevo cuadro institucional, capaces de garantizar la viabilidad de la pe
quea agricultura y su coexistencia con los productores ms dinmicos. De otro modo,
las condiciones de vida de vastos sectores del agro podran deteriorarse hasta un
punto difcil de prever.

C o n s id e r a c io n e s f in a l e s

Tres grandes lneas temticas parecen resum ir los problem as ms im portantes que
sigue presentando el sector rural de la regin, problem as que, pese a todos los inten
tos, no lograron ser resueltos en los aos noventa y que seguram ente sern objeto de
debate en el futuro inmediato. Se trata de:

la dependencia tecnolgica, especialm ente de los pequeos agricultores, frente a


los grandes grupos empresariales ligados al sector agroalimentario;
la insercin internacional de los pases de la regin, dadas las transform aciones en
el mercado mundial de productos agrcolas y las nuevas reglas que nacen de las
negociaciones com erciales multilaterales, y
el financiam iento de largo plazo del sector, tanto el necesario para enfrentar las
nuevas exigencias tecnolgicas com o el destinado a inversiones de contenido so
cial, com o crdito para la pequea agricultura, com pra de tierras para la reform a
agraria y otros aspectos anlogos.
M o d e r n id a d y h e t e r o g e n e id a d 85

En lo que se refiere al prim er punto, los cambios tecnolgicos en curso, basados


primordial mente en el desarrollo de la biotecnologa, plantean los problem as de re
glam entar los derechos de propiedad y de proteger el medio ambiente, los recursos
naturales y la diversidad biolgica. En ese contexto, las principales preguntas son:
Cules son las consecuencias de esta revolucin en trm inos de acceso a las innova
ciones y en trm inos de dependencia con respecto a las em presas que las generan?
Podrn los pases latinoamericanos y caribeos, poseedores de la mayor diversidad
biolgica del planeta, desarrollar instrumentos para reglam entar las actividades que
las grandes em presas multinacionales estn realizando en sus territorios y para pre
servar de esa m anera sus recursos naturales? Cmo capacitar a la regin para que
pueda exigir la participacin que le corresponde en las innovaciones tecnolgicas
creadas sobre la base de su propia diversidad biolgica?
En cuanto al segundo punto, las nuevas tendencias del mercado mundial de pro
ductos agropecuarios estn modificando el concepto de com petitividad internacional
hasta ahora vigente, pues en lo venidero sta va a depender cada vez ms de la capa
cidad de los pases de diferenciar productos, de agregarles valor, pero principalm ente
de su eficacia para conquistar m ercados potenciales. En este nuevo panoram a parece
debilitarse an ms la nocin tradicional de competitividad, fundada en ventajas com
parativas naturales o en diferencias estacionales de produccin entre continentes,
rasgos en los cuales precisamente se ha basado a lo largo de la historia la competitividad
de Am rica Latina en el plano de la produccin agrcola. As, dados estos cambios en
el escenario internacional, se plantea la necesidad urgente de realizar inversiones en
la regin para estudiar los nuevos mercados y desarrollar productos que se ajusten a
las dem andas del mercado mundial. Por otra parte, en lo que se refiere a las relacio
nes com erciales con los pases desarrollados, debe ser motivo de preocupacin el que
los pases de Am rica Latina y el Caribe no cuenten todava con una estrategia indi
vidual o colectiva para hacer valer sus intereses en las rondas internacionales de
negociaciones agrcolas. En contraste, los Estados Unidos y los pases de la Unin
Europea, es decir, los principales pases desarrollados, s disponen de estrategias
especficas y cuentan adems con su inmenso poder poltico y econm ico para im po
ner sus intereses.
Finalmente, el problem a del financiamiento de largo plazo del sector, cuestin
clave para su desarrollo, dista mucho de estar resuelto. M enos an cuando las institu
ciones nacionales que tuvieron la responsabilidad de allegar fondos al sector han sido
desm anteladas casi en su totalidad, y las funciones respectivas han sido traspasadas
al m ercado de capitales y al sistem a financiero nacional e internacional, que por lo
general no estn diseados para atender las necesidades propias del agro, particular
mente de la pequea agricultura. Entre los factores que impiden que este mercado
disponga de recursos para el sector, estn las condiciones en que norm alm ente ope
ran los sistemas financieros nacionales, donde muchas veces las tasas de inters re
86 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

flejan el estado de las cuentas pblicas y no el costo real del dinero para las activida
des productivas. En cuanto a las posibles fuentes de financiamiento, es bien sabido
que las relaciones entre el sector financiero y el agrcola cambiaron notoriam ente en
los aos noventa en virtud de la apertura comercial y el fin de los incentivos econ
micos. Como resultado de ello, han cobrado particular vigor en los ltimos aos otras
fuentes de financiamiento, com o el mercado externo de crdito, o el crdito prove
niente de los exportadores o las agroindstrias, lo cual no ha dejado de traer consigo
nuevas dependencias y vulnerabilidades. M edir la capacidad y las necesidades de
financiamiento de los distintos tipos de productores, definir las formas que est asu
miendo el financiamiento de la produccin rural (por la va del sistema financiero o de
otras fuentes), y determinar los costos financieros que puede soportar el sector dados
los actuales niveles de rentabilidad, son algunas de las incgnitas que persisten.
As, para trazar la estrategia que habr de seguirse en cada uno de estos tres pla
nos, ser necesario com prender previam ente cules sern la trayectoria y la configu
racin del sector en el largo plazo. Debe tenerse en cuenta, sin embargo, que seguirn
hacindose sentir, en form a paralela, el problem a de la generacin de em pleo y de
otros problem as que, estando presentes desde antes de las reform as, se han visto
agravadas por estas ltimas, com o la concentracin de la propiedad, la desigualdad y
la exclusin social y productiva de un gran nmero de pequeos productores.
En todos estos problem as es posible percibir, com o factor comn, la ausencia
cada vez notoria de una institucionalidad que pueda encauzar los intereses del sector
y orientarlo en cuanto al camino a seguir, dados los cambios que estn ocurriendo o
que estn por venir. As, se torna clara la urgencia de elaborar un marco institucional-
regulador que colm e las lagunas dejadas por el em pequeecim iento del Estado y la
destruccin de gran parte de sus instituciones de bienestar pblico. Estos dos ltimos
fenmenos estuvieron acompaados de la eliminacin o de la drstica reduccin de
los instrumentos de poltica sectorial, como los precios de garanta, el crdito y la
asistencia tcnica. Hoy, en el contexto de las polticas de estabilizacin y de interven
cin m nim a del Estado, la poltica com ercial qued bsicam ente com o el nico m e
canismo de sustentacin y estmulo de las actividades productivas, y adems ha sido
m anejada de modo de favorecer a los productores y productos ms dinm icos, pro
m oviendo una intensificacin de la heterogeneidad dentro del sector agropecuario.
Este hecho, probablem ente la consecuencia ms negativa del actual m odelo de desa
rrollo, indica al mismo tiempo cul es la principal tarea poltica de Am rica Latina y
el Caribe con respecto al agro. Com o hemos dicho ya, es una tarea que nunca ha
dejado de estar presente en la regin, slo que ahora las reform as de las ltim as
dcadas la han vuelto mucho ms ardua y ms urgente de acometer.
M o d e r n id a d y h e i e r o c h n e id a d 87

B ib l io g r a f a

Barro, Robert y Xavier Sala-i-Marli 119 9 I i. "Convergence Across States and Regions , Brookings Papers
on Economic Activity. N I.
BID (Banco Inleramericano de Desarrollol ( 1998 ). A m rica Latina fre n te a la desigualdad, Progreso
econm ico y social en A m erica I.alm a Inform e del Progreso E conm ico y Social en A m rica L a ti
na 1998-1999, Washington. D C
Bradford. Kent J. ( 1999). ''Sistemas tie entrega para la biotecnologa vegetal . A gronom a v forestal UC,
ao I . N 4, Santiago de Chile, Facultad de Agronoma e Ingeniera Forestal, Pontificia Universidad
Catlica de Chile.
Cepal (Comisin Econmica para America Latina y el Caribe) (1999) P anoram a social de A m rica
I.atina, 1998 (LC7G.2050-P), Santiago de Chile. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta:
S.99.I1.G.4.
David, Mara Beatriz de A.. Philippe Waniez, Violette Brustlein, Enali M. de Biaggi, Paula de Andrade
Rollo y Monica dos Santos Rodrigues, i 1999a). Transform aciones recientes en el sector agropecuario
brasileo: lo que m uestran los i cnsos. serie Libros de la Cepal, N 53 (LC/G.2064-P). Santiago de
Chile. Comisin Econmica part Amrica Latina y el Caribe (Cepal). Publicacin de las Naciones
Unidas. N de venta: S.99.II.G.48,
-------------- , Martine Dirven y Frank Vogclgcsang ( 1999b). "The Impact of the New Economic Model on
Latin America's Agriculture", World Developm ent, Volume 28, Number 9. September 2000.
-------------- . ( 1999c), "D em an das por polticas de desenvolvimiento rural en Brasil , R eform a A grria e
D esenvolvim ento Sustentvel, Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, Ncleo de Estudos Agrrios
e Desenvolvimento (NEAD), Brasilia. 2000.
Dirven, Martine (1999). "El [tapei de los agentes en las polticas agrcolas: intenciones y realidad".
R evista de la Cepa!. N 68 ( LC/G.2039-P), Santiago de Chile, agosto.
Hayenga. Marvin (1998). Structural change in the biotech seed and chemical industrial complex",
A g B io F o r u m , Vol. 1. N 2. C o l u m b i a . U n i v e r s i d a d de M iss o u ri ( h t tp : / / w w w . a g b i o f o r u m .
missouri.edu). Citado en Kent ,1 Bradford, "Semillas: sistemas de entrega para la biotecnologa
vegetal". A gronom a y Forestal UC. ao 1, N" 4. Santiago de Chile. Facultad de A gronom a e
Ingeniera Forestal. Pontificia Universidad Catlica de Chile, 1999.
Lal'ay. Grard y Herzog, Colette (1989). 'Commerce international: la fin des avantages acquis , Paris,
Econmica.
M orales. C sar (1999), "L a introduccin de m ec an ism o s de m ercad o en la in vestigacin a g ro p e
cu aria y su financiam ien to; cam bios y tran sform aciones recientes , serie D esarrollo p ro d u c ti
vo, N 53 (L C/L .I 181). Santia go tic ('h ile, Comisin. E c o n m ic a para A m ric a Latina y el C a
ribe (Cepal).
Muoz. J. ( 1999). "Los mercados de Herais rurales en Bolivia", serie D esarrollo productivo. N 61 (LC/
L. 1258-P), Santiago de Chile. Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Cepal). Publi
cacin de las Naciones Unidas. N re venta: S.99.II.G.32.
Ocam po, Jos Antonio (2000), "Agricultura y desarrollo rural en Amrica Latina: tendencias, estrate
gias, hiptesis", E! im pacto de las reform as estructurales y las polticas m acroeconm icas sobre el
se c to r agropecuario de A m rica Latina. Santiago de Chile. Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe (Cepal). en preparacin.
O C D E (O rganizacin de C ooperacin _v Desa rrollo E con m ico s) (1994), F arm E m p lo ym en t a n d
E conom ic A djustm ent in O E C D Countries, Paris.
Tejada. A. y S. Peralta ( 1999). Mercados de tierras rurales en la Repblica Dominicana", serie D esa
rrollo productivo. N 77 (LC/L. 1367-P). Santiago de Chile, Comisin E conm ica para Amrica
Latina y el Caribe (Cepal). en prensa.
88 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m ric a L a tin a y e l C a r ib e

Tejo, Pedro (1999), Los cambios del agro chileno en las ltimas dcadas vistos por los censos , Santia
go de Chile, indito.
Vargas, R. (2000), Colombia: el programa de desarrollo integral cam pesino del Fondo Dri , do c um e n
to presentado al seminario Experiencias exitosas de com bate a la pobreza rural en Am ric a Latina ,
convocado por la Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO),
la Comisin Econm ica para Am rica Latina y el Caribe (Cepal) y la R ed Internacional de M e to d o
loga de Investigacin de Sistemas de Produccin (Rimisp), Santiago de Chile, 27 y 28 de enero del
2000 .
Captulo 3
E l m o d e l o a g r c o l a d e A m r ic a L a t in a
EN LAS LTIMAS DCADAS (SNTESIS)

P edro Tejo *

R esu m en

E s t e artculo fue concebido con el fin de aglutinar en una visin de conjunto el


contenido de siete estudios, referidos a otros tantos pases de Am rica Latina, sobre
los impactos que tuvieron en la agricultura las reform as aplicadas en la regin duran
te los aos ochenta y noventa.
Se puede decir que a partir de estas reformas, la agricultura de la regin se desen
volvi en un contexto institucional de m enor respaldo pblico que en el pasado, re
duccin que estuvo basada en dos argumentos: la gran distorsin que exista en los
precios vinculados al sector, y el fuerte dficit fiscal que im plicaban los aportes esta
tales a la agricultura.
La poltica para el sector debi ser redefinida. Entre los pases en estudio hubo en
tal sentido una gran diversidad de experiencias. En unos fue necesario ser muy prag
m ticos y dejar de lado la ortodoxia. En otros las polticas se aplicaron en form a
gradual. Y en otros se puso el acento en el desarrollo de m ecanismos que com pensa
ran los efectos de la poltica global que se segua para toda la economa.
Este artculo concluye que el cambio dio lugar a nuevas formas de heterogenei
dad, que los estudios detectan al analizar el tipo de productor existente en la regin
as com o las caractersticas que pasaron a predom inar en la estructura de la produc
cin. Y concluye finalm ente que el desem peo del sector no fue igual en todos los
pases de la regin. En algunos crecieron notoriamente la produccin y el comercio;
a otros las reformas les permitieron recuperarse de un estancam iento crnico, m ien
tras que otros tuvieron un desempeo claram ente negativo.

O ficial de A suntos E conm icos. U nidad de D esarrollo A grcola, D ivisin de D esarrollo Productivo y E m p resa
rial de la C epal.
90 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r i c a L a t i n a y el . C a r i b e

In t r o d u c c i n

La Unidad de Desarrollo A grcola de la Cepal encom end la realizacin de siete


estudios tendientes a conocer el impacto de las reformas en la agricultura de la re
gin, referidos respectivam ente a Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa
Rica y M xico, cuyos resultados permiten delinear algunas pautas generales.
En los aos ochenta y noventa se introdujeron en los pases de la regin profundas
reform as econmicas. A partir de ellas, la agricultura se desenvolvi en un contexto
institucional de m enor respaldo pblico, cambio que, a nuestro juicio, fue el eje de
toda la reform a y que de hecho result crucial para el desem peo del sector. En
efecto, signific reducir los subsidios, que constituan una fraccin importante de las
ganancias del sector. Para aplicar tales medidas, fue necesario m odificar las institu
ciones pblicas y sus m ecanismos de financiamiento. Para justificar este cam bio en
el papel del Estado, se acudi a dos argumentos: la gran distorsin que exista en los
precios vinculados al sector, y el fuerte dficit fiscal que implicaban los subsidios a la
agricultura.
Ello signific que se pusiera en marcha un proceso de readaptacin de la agricul
tura. Los estudios de los pases muestran que hubo agentes econmicos que lo logra
ron, mientras una inm ensa mayora quedaba marginada del proceso, aunque en dis
tinto grado.
Las medidas adoptadas repercutieron en tres mbitos: i) en la revalorizacin de
los insumos, la produccin y los servicios que actuaban com o soportes de sta, con la
intencin de alinearlos con los precios internacionales a m edida que se pona en obra
la apertura comercial; ii) en la bsqueda de una m ayor participacin del sector priva
do, en la m edida en que el Estado le dejaba un campo de accin ms amplio, com o de
hecho ocurri en un plano tan decisivo para el sector como el de la investigacin y la
innovacin tecnolgica, y iii) en el fortalecimiento del mercado, particularm ente el
de tierras y aguas, y en el consiguiente fortalecimiento de la propiedad privada.
Surgieron as problemas en toda la regin. La apertura le ocasion al sector pro
blem as de rentabilidad que obligaron a las autoridades a retroceder en la poltica
comercial o a crear paliativos ad hoc, como las bandas de precio. La im perfeccin de
los m ercados se hizo sentir en la falta de informacin, al tiem po que la insuficiente
infraestructura distorsionaba el funcionam iento armnico de los distintos mercados.
En la comercializacin, por ejemplo, no se crearon canales alternos para rem plazar la
accin del Estado a la velocidad requerida. Faltaron las seales adecuadas y oportu
nas.
Ms tarde, ello hizo necesario redefinir las polticas econmicas adoptadas en un
prim er momento. Hubo aqu, sin embargo, una gran diversidad. Para la superviven
cia del sector fue necesario ser muy pragmticos, dejando de lado en m uchos m o
mentos la ortodoxia. Se debi recurrir a las regulaciones com o forma de hacer parti-
E l . MODKLO A GRCO LA Dh A M R IC A L a IN A L \ LA S I'LT IM A S DCADAS 91

cipar al Estado de todas maneras como agente insustituible en determ inados campos
y en determ inados momentos, especialm ente durante las crisis que vivi el sector.
Hubo que aplicar gradualm ente las polticas, para minimizar as los impactos no de
seados. Tambin fue preciso desarrollar abiertam ente polticas com pensatorias -p o r
ejem plo, ayuda para la reconversin productiva- cuando la dotacin de factores pro
ductivos no dejaba otra opcin.
El principal efecto de las reformas fue la acentuacin de la heterogeneidad del
sector, en lo que se refiere tanto al tipo de productor como a las caractersticas que
pasaron a predom inar en la estructura de la produccin.
Los distintos tipos de productores estn ahora ms condicionados que en el pasa
do por el acceso que logran o no a los mercados distribuidos a lo largo de toda la
cadena que va desde la produccin a la distribucin. De ese condicionamiento sur
gieron nuevas formas de gestin que cambiaron la escala operativa de la produccin.
El predio dej de ser la unidad de produccin, y pas a ser remplazado de manera
c re c ie n te p or un co n g lo m erad o que rene a p ro p ie ta rio s, ad m in istrad o re s e
inversionistas en torno a una nica explotacin. Aparecieron nuevas formas de arti
culacin entre los agentes, entre los mercados, y entre los agentes y el mercado. La
produccin se diversific: surgieron productos no tradicionales y retrocedieron al
m ismo tiem po los tradicionales. En algunos pases estos procesos fueron marginales
y en otros sustantivos, pero siempre com prom etieron el crecim iento y la com posi
cin de la produccin agrcola.
El desempeo del sector no fue homogneo en los distintos pases de la regin: en
algunos crecieron notoriam ente la produccin y el comercio; a otros las reformas les
permitieron recuperarse de un estancam iento crnico, mientras que otros tuvieron un
desem peo negativo.
La desigualdad de condiciones entre los agentes les im pidi enfrentar de igual
form a las nuevas reglas del juego. Se estaba a un lado de la balanza si la nueva
relacin entre precios recibidos y pagados resultaba favorable y si a ello se agregaban
m ejoras en el rendim iento de la fuerza de trabajo y de la tierra, fenmenos estos que,
juntos o separados, permitieron com pensar la reduccin de los subsidios. En caso
contrario, se estaba al otro lado de la balanza, el menos favorable para la rentabilidad
del sector. El lado predominante determin el resultado final, aunque ello no niega la
existencia de xitos o fracasos parciales, que los estudios se encargan de detallar. En
los resultados com erciales, por lo general positivos, las diferencias derivaron del
distinto grado de insercin que se logr en los m ercados internacionales, aunque a
esos resultados positivos hay que restarles los perjuicios que signific para la pro
duccin interna el quedar desprotegida en escenarios internacionales no siempre neu
trales.
El presente docum ento est dividido en tres secciones. La prim era aborda el dise
o y la aplicacin de la poltica econmica en la agricultura latinoamericana, deta-
92 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

liando las medidas especficas para el sector, las definiciones y redefiniciones que
experim ent la poltica, y el m odo en que las transform aciones m acroeconm icas
repercutieron en el com portam iento m icroeconm ico del sector. En la segunda se
exam inan las nuevas formas de heterogeneidad que aparecieron en el m edio rural
despus de las reformas, marcadas por la distinta capacidad de respuesta de los agen
tes, el funcionam iento no siempre perfecto de los mercados, y los distintos tipos de
productores que surgieron como resultado de este proceso. En la tercera se hace una
evaluacin del sector centrada en dos parmetros: la direccin en que se movi la
rentabilidad, y los efectos que tuvo la poltica en la com petitividad de la agricultura
de los siete pases estudiados.

A . D i s e o y a p l ic a c i n d e l a p o l t ic a

La agricultura de la regin experim ent notables cambios en el curso de los aos


ochenta y noventa. Su com portam iento dependi de las definiciones ms globales
que se adoptaron en la economa, pero tambin de ciertas particularidades que perm i
ten hablar de una poltica sectorial.
Esta adquiri su particularidad a partir de lo que era la realidad especfica del agro
antes de las reformas, en la cual el apoyo del Estado resultaba esencial para el desa
rrollo del sector, realidad que cambi al reducirse el respaldo estatal. Hubo, sin em
bargo, gran diversidad en la aplicacin de las polticas, con experiencias que van
desde la ortodoxia al pragmatism o, otras en que las reform as se implantaron de modo
gradual, y otras, por ltimo, que pusieron especial cuidado en tratar de com pensar el
efecto de las reformas.
V istas e sta s tra n s fo rm a c io n e s m a c ro e c o n m ic a s d e sd e u n a p e rs p e c tiv a
m icroeconm ica, se aprecia que hubo un real proceso de adaptacin entre las unida
des productivas. Debieron reaccionar a los nuevos estm ulos que representaban los
m ercados y sustituir el soporte de los subsidios por el aprovecham iento de mejores
precios, por el aumento de la productividad, o por una m ejor com binacin de ambos.
Estos factores delinearon la viabilidad o inviabilidad de los distintos agentes, y con
tribuyeron a m arcar las grandes diferencias que subsisten en el sector.
En suma, las reformas adoptaron diversos estilos y pasaron por distintos filtros, lo
cual impide decir que haya un proceso nico y de fcil evaluacin. Hubo xitos y
fracasos y, al m ismo tiempo, un rico abanico de experiencias y enseanzas.

1. Las polticas hacia el sector

Com o ya se dijo, antes de las reform as la poltica econm ica se expresaba esencial
m ente en el aporte que el Estado haca al sector. Con las reform as, hubo un evidente
retiro del Estado y el sector debi ajustarse a tasas de inters real positivas, a la
E l m o d f .l o a g r c o l a d l A m i r i c a L a u n a l n l a s l t i m a s d c a d a s 93

alineacin de los precios internos con los internacionales, y a la bsqueda de nuevas


form as de financiam iento para las actividades de investigacin e innovacin tecnol
gica. Asimismo, debi acomodarse a las nuevas condiciones de funcionam iento de
los m ercados de insumos y de com ercializacin donde antes haba estado presente el
Estado para asegurar la rentabilidad del sector y a las del mercado de factores, espe
cialm ente con relacin a la tierra y el agua.
Como se indic tambin, las reformas tuvieron dos objetivos fundamentales: el
primero, especfico del sector, consista en corregir la fuerte distorsin de los precios
agrcolas; el segundo, ms general, apuntaba a reducir el importante dficit fiscal que
ello ocasionaba, con las consiguientes presiones inflacionarias sobre la economa.
Am bos objetivos se cumplieron, pero con distintas historias en los diferentes pases
de la regin.

a) La situacin antes de las reformas

La situacin que prevaleca en el sector agrcola antes de las reformas se caracteriza


ba por la fuerte ayuda que reciba del Estado en la produccin y comercializacin. En
los aos setenta, por ejemplo, el Estado cubra la dem anda interna de insumos agrco
las, com o fertilizantes, tractores, equipos m ecnicos y otros. Bajo el esquem a de
incentivos fiscales, el principal aporte estaba constituido por el crdito rural a tasas
subsidiadas. En la comercializacin, el Estado aportaba con program as de sustentacin
de precios mnimos. El Estado intervena no slo en el desarrollo del propio sector,
sino tam bin en su entorno, con el respaldo otorgado al desarrollo de la infraestructu
ra y la innovacin tecnolgica. Tambin facilit en algunos pases la expansin de la
frontera agrcola en zonas muy productivas, com o ocurri en el centro-oeste y el
centro de Brasil.
A fines de los aos ochenta y despus de serias crisis de crecimiento, en la m ayo
ra de los pases de la regin se puso fin a ese modelo intervencionista. Prevaleca una
seria distorsin de los precios, reflejada en especulacin y en m onedas subvaluadas,
con un tipo de cambio en los m ercados paralelos que no reflejaba el valor que fijaba
el banco central, a lo que se sum aba un gran dficit fiscal en un contexto inflaciona
rio y a veces hiperinflacionario. Se dio paso as a un nuevo modelo, con una poltica
m ucho ms liberal, cam bio que se tradujo en la interrupcin del modelo de creci
miento agrcola que haba tenido la regin durante m uchas dcadas.
La situacin no era igual en todos los pases. En Argentina, por ejemplo, el sector
agropecuario estaba fuertem ente discrim inado antes de las reformas, discrim inacin
que significaba que los precios agropecuarios representaran slo la mitad del nivel
que habran alcanzado en una situacin de libre comercio. La discrim inacin naca
de dos fuentes: una directa, el impuesto a las exportaciones, y otra indirecta, la dife
rencia porcentual que exista entre la tasa de cambio libre de mercado y la tasa efec
94 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

tivam ente vigente. En la actualidad, esto es, despus de las reformas, los productores
argentinos de cereales y oleaginosas captan una m ayor proporcin del precio interna
cional que en los aos ochenta.

b) Las reformas

El cam bio que experim ent el sector con las reformas fue sum am ente amplio y pro
fundo. Abarc las m edidas de apoyo a la produccin, donde figuran los cam bios
ocurridos en relacin con los insumos, el crdito y los gastos para investigacin y
extensin. Tambin afect la formacin de los precios, tanto de los precios recibidos
com o de los pagados al productor, y se dej sentir asimismo en los subsidios y aran
celes, y en las labores extraprediales, com o la com ercializacin y otras. El marco
institucional tam bin experim ent cambios, con las transform aciones adm inistrati
vas y operacionales del sector pblico vinculado a la agricultura y las m odificaciones
que se acometieron en la legislacin agraria. Se trat, en suma, de un gran espectro de
reformas, unas en el diseo de poltica y otras en el plano estructural, que se transfor
maron en una fuente inagotable de diferentes seales segn los pases y las etapas de
aplicacin.

i) Apoyo a la produccin

Hasta antes de las reformas, prcticam ente todos los insumos de la actividad agrcola
(fertilizantes, diesel, agua, energa elctrica, semillas mejoradas) estaban subsidiados.
Con la reduccin de los subsidios se inici, en consecuencia, la revalorizacin de los
insumos a precios de mercado, com o respuesta a las restricciones presupuestarias y
al lincamiento macroeconm ico de reducir la participacin del Estado en la econo
ma. Con el mismo criterio, se abandon tam bin la accin del Estado en la produc
cin de fertilizantes, al privatizarse las plantas estatales pertinentes. Adems, se m o
dificaron diversas normativas que favorecan al Estado en la produccin, certificacin
y com ercio de semillas, y se prom ulgaron leyes que entregaban mayores facultades al
sector privado en esta materia.
Antes de las reformas, el sector agropecuario haba recibido importantes subsi
dios por la va de las tasas de inters. Fue ste un eficaz instrum ento en la dcada de
1970 e inicios de la de 1980, que com enz a ser desm antelado desde mediados de
este ltimo decenio hasta ser posteriormente eliminado. El crdito agropecuario, por
otra parte, tambin dism inuy con las reformas, y en varios pases, com o Brasil o
M xico, lleg a ser slo el 50% de lo que haba sido en el perodo anterior.
En otros pases, com o Chile, el principio de la no discrim inacin entre los secto
res se tradujo en la vigencia de una tasa de inters de mercado, y el sector privado
asumi el papel protagnico en las colocaciones en el sector agropecuario y uno muy
E l . M ODELO AGRCOLA l)L A M E R IC A I . VI IV \ I N I AS LTIMAS DCADAS 95

secundario las instituciones pblicas. Tambin se busc, junto con lo anterior, un


sistem a que condujera al otorgam iento de subvenciones o pagos directos, como ocu
rri particularm ente en Colom bia con la fijacin de criterios de asignacin de recur
sos vinculados al fom ento y a proyectos que tuvieran efectos en la com petitividad.
Sin embargo, el impacto del financiamiento no siempre fue el mismo. En Argen
tina, por ejem plo, el efecto fue positivo. La tasa de inters parti muy alta en el
m om ento de aplicacin del plan de convertibilidad, aunque tuvo valores negativos en
algunos tramos de los aos ochenta. La aplicacin del plan, sin embargo, llev a la
econom a hacia una estabilizacin y un valor cada vez m enor de la tasa de inters,
pero siempre positiva en trminos reales. La cartera agropecuaria aument conside
rablem ente en trminos absolutos. El Banco de la Nacin Argentina (BNA) tuvo una
participacin creciente en este proceso. Se facilit tam bin el endeudam iento del
sector con agentes privados a travs de m ecanismos de crdito con proveedores, deu
da que lleg a ser en algunos casos similar a la deuda con la banca.
Los pequeos y medianos productores no superaron, sin embargo, sus dificulta
des de acceso al crdito, especialm ente por no poder cum plir com o en el pasado con
las exigencias de garanta impuestas ahora por las nuevas m odalidades de otorga
miento del crdito bancario. Tambin creci la cartera vencida. Hubo desarrollo del
sector financiero, pero m arcado por la selectividad. En Bolivia, por ejemplo, se cons
tata una presencia lim itada de entidades financieras en el rea rural, junto con un
m odesto nivel de cobertura y de diversificacin de los servicios financieros, pese al
im portante avance registrado por estas entidades desde principios de los aos noven
ta. El resurgim iento de la banca privada a fines de los aos ochenta en ese pas fue
lento, y su apoyo se concentr casi exclusivamente en el cultivo de la soya.
Atendiendo a la nueva realidad, com enzaron a crearse organizaciones ad hoc para
la investigacin agropecuaria, como las fundaciones Produce en Mxico, que res
pondan a dos objetivos principales: i) com prom eter a los productores agropecuarios
en la to m a de d ec isio n e s de in v estig aci n , y ii) d iv e rs ific a r las fu e n te s de
financiam iento para sta. Sin embargo, hasta la fecha no han canalizado recursos
para tal efecto y se ha reducido sustancialmente el servicio de extensin. Se ha pre
tendido que los productores participen en el costo de estos programas, pero en su
gran m ayora no han hecho hasta ahora grandes aportaciones.
Dentro de la nueva poltica, las empresas debieron acceder al mercado de tecnolo
gas y resolver en forma individual la incorporacin del progreso tcnico. Al reducir
se drsticam ente los aportes directos del Estado al financiam iento de los institutos de
investigacin, las em presas se vieron obligadas en forma creciente a obtener recursos
propios mediante la venta de tecnologa. Ms tarde, sin embargo, la dem anda cada
vez m a y o r de in v e stig a c i n para se g u ir a v a n z a n d o en p ro d u c tiv id a d y en
com petitividad oblig a restituir el aporte estatal. Hasta el m om ento prevalece la
m odalidad de asistencia tcnica privada, por la va de un subsidio a la demanda,
96 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

m anteniendo en algunos casos lneas de crdito o aportes pblicos especiales para


tales fines.
En unos pocos pases, com o Bolivia, la investigacin agropecuaria recibi im por
tante ayuda externa, merced a program as financiados por agencias multilaterales y
bilaterales de cooperacin internacional.

ii) Cambios en la form acin de los precios

H asta antes de las reformas, la mayora de los cultivos contaban con precios de ga
ranta. Las reform as redujeron esos precios, con algunas excepciones iniciales que
despus fueron paulatinam ente eliminadas. La poltica de precios signific la libera
cin de los precios internos y su progresiva alineacin con los precios internaciona
les. La referencia bsica para la fijacin de precios, cuando la hubo, eran las cotiza
ciones internacionales y los aranceles vigentes. Aunque se procur por este medio
mantener constante el ingreso de los productores, prevaleci en la determ inacin de
los precios el objetivo m acroeconm ico de abatir la inflacin. Por otra parte, los
controles de precios que se establecan a nivel del consum idor com enzaron tam bin
a ser liberalizados.
Aunque los precios internos hacen referencia en la actualidad a los internaciona
les, hay factores que an distorsionan una equivalencia absoluta entre am bos. Se
cuentan entre ellos la falta de informacin de mercados, la insuficiente e ineficiente
infraestructura de alm acenam iento y de transporte, los crditos subsidiados en los
pases de origen para la importacin de granos, y los altos costos financieros. Estos
factores hacen que los productores reciban en ocasiones precios inferiores a sus refe
rencias internacionales.
En Argentina, como ya se indic, el sector agropecuario estaba fuertem ente dis
criminado. Por eso, la apertura signific que los precios se situaran por encim a de los
existentes antes de la reforma, a un nivel que se estim a en el doble de estos ltim os
precios.
Con los cambios en los precios internos, se intensific la com petencia entre las
importaciones y la produccin nacional. Sin embargo, se instalaron filtros para faci
litar las labores de reconversin productiva y se introdujeron de diversas maneras
pagos directos a los agricultores. En Mxico, por ejemplo, el productor inscrito en un
determ inado program a reciba siempre el mismo pago por hectrea sembrada, inde
pendientem ente del cultivo al que se dedicara y de los rendim ientos obtenidos. Es
decir, existieron de todas maneras subsidios para los precios que se iban formando
con la liberalizacin.
La poltica arancelaria y no arancelaria para el sector agropecuario sigui la m is
ma tendencia, aunque en forma ms lenta, que la definida para los restantes sectores
de la economa. Despus del predominio de economas bastante cerradas, en un lapso
E l m odelo a g r c o l a df A m r ic a L a t in a l \ l a s l t im a s d c a d a s 97

relativamente corto se llev a cabo un profundo proceso de apertura comercial. El


sector agropecuario de M xico fue, sin embargo, una excepcin a este respecto du
rante un tiempo, pero posteriorm ente, con la entrada en vigor del Tratado de Libre
Com ercio de Am rica del Norte (TLC), incluso en este pas se establecieron reglas
para la apertura total del sector.
No obstante, la apertura del sector no fue continua, pues tambin tuvo momentos
de retroceso. En efecto, a causa de los problemas de rentabilidad que suscit la aper
tura y de la presin de algunas organizaciones de productores, fue necesario, en ple
no proceso de liberalizacin, elevar nuevamente los aranceles y restituir algunos per
misos de importacin.

M) Apoyo fu era del predio

La creciente participacin del Estado en los m ercados agrcolas durante los aos
setenta y principios de los ochenta dem and cada vez mayores recursos presupuesta
rios. Las transferencias fiscales medidas con relacin al valor del producto interno
bruto (PIB) se increm entaron constantemente y llegaron a com prom eter algo ms de
1% del PIB.
El retiro posterior del Estado de los m ercados agrcolas y la inexistencia de cana
les alternos de comercializacin, ante una econom a adems ya abierta, provocaron
problem as de com ercializacin que obligaron a im plantar posteriorm ente m ecanis
mos de apoyo para tal fin. Sin embargo, a diferencia de las instituciones pblicas
anteriores, que com praban directam ente la cosecha, se han buscado nuevos m ecanis
mos, que se orientan ahora a los consumidores, en el sentido de tom ar atractiva la
com pra de la produccin interna.
Al igual que en el resto de la economa, y siguiendo los lincamientos generales de
desregulacin de m ercados y reduccin de organismos y empresas paraestatales no
prioritarias, las instituciones oficiales del sector agropecuario perdieron presencia,
com o resultado de lo cual el presupuesto asignado a estos organismos y el personal
que en ellos laboraba disminuyeron durante los ltimos 15 aos.
Quiz los problem as internos de los m inisterios de agricultura han contribuido a
que perm anezcan dispersos los instrumentos de poltica agropecuaria, y a que el peso
de estos m inisterios en las principales decisiones de poltica sea relativamente m e
nor. As, el diseo de las polticas de m ayor im pacto de corto plazo en el sector
agropecuario ha recado no en ellos sino en otras instituciones.
Por ejemplo, uno de los principales cambios en la poltica de riego, en consonan
cia con la poltica general, fue el intento de transferir los m ecanismos de riego m ane
jados por el Estado a sus usuarios, con lo cual stos debieron cubrir los costos de
operacin. El lograr la autosuficiencia financiera en estas operaciones implic un
increm ento considerable de las cuotas pagadas por el agua. En Mxico, por ejemplo,
98 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

las cuotas de los usuarios del riego cubran en 1982 el 10% de los costos de operacin
correspondientes, proporcin que se elev a 80% en 1997.

iv) Transformaciones estructurales

Dos transform aciones de fondo se introdujeron en el derecho de propiedad de la


tierra y del agua, consistentes en el desarrollo de los respectivos mercados, procesos
en los cuales destacan los cambios ocurridos en Chile y M xico.
La reform a agraria de los aos sesenta dej en Chile ms del 40% de los mejores
suelos en m anos del sector reformado. Sin embargo, bajo la denom inacin de regu
lacin de la reform a agraria , en los aos setenta se inici un proceso de restitucin
que cubri el 30% de las hectreas expropiadas, proceso que de todas form as no
logr recom poner la situacin anterior a la reforma. Los cambios en la estructura de
tenencia de la tierra, con sus avances y retrocesos, constituyeron la base de un m erca
do de tierras y, por esa va, del desarrollo de una form a de em presa agrcola ms
vinculada a la productividad y la rentabilidad que al uso extensivo del suelo.
Al mismo tiempo, varias disposiciones legales transform aron los derechos de agua
en Chile, pues dejaron libre la utilizacin del agua y tales derechos pasaron a ser
enajenables e hipotecables independientemente de la tierra.
En 1992 se llev a cabo en M xico un cambio trascendental en m ateria de legisla
cin agraria. Se reform el artculo 27 de la Constitucin y se prom ulg una nueva
ley agraria, con consecuencias fundamentales en m ateria de derechos de propiedad y
formas de trabajo y asociacin en el sector agropecuario. Los principales cam bios de
la reform a jurdica fueron el trmino del reparto agrario, el otorgam iento de m ayor
libertad a los ejidatarios y com uneros para arrendar o vender sus tierras, y la autoriza
cin a las sociedades mercantiles y civiles para ser propietarias de terrenos rsticos.
Estos profundos cambios crearon un marco legal ms transparente para desarro
llar la actividad agropecuaria, y otorgaron la seguridad en cuanto a la tenencia de la
tierra que durante varios aos haban dem andado el sector privado y el ejidal. A si
mismo, flexibilizaron los mercados de tierra y de fuerza de trabajo en el sector ejidal,
cuyos miembros no podan antes arrendar ni vender sus predios, ni tam poco contratar
fuerza de trabajo.

2. Definiciones y redefiniciones de la poltica sectorial

La diversidad de estilos en la implantacin de las reformas sectoriales en la regin


fue ms all de lo previsto. La confrontacin con distintos m om entos de la coyuntura
econm ica y, ms profundam ente an, la capacidad de la sociedad de absorber y
revisar los im pactos de aqullas, dieron lugar a un abanico de situaciones en los
distintos pases, que van desde experiencias que contem plaron etapas de ortodoxia,
E l m o d l l o a g r c o l a dl A m r ic a L a u n a ln l a s i i t im a s d c a d a s 99

pragm atism o y regulaciones en la definicin de las polticas, a otras que privilegiaron


la ejecucin gradual, o bien a otras que destacan por el intento de com pensar los
im pactos de las reform as en el sector, tanto desde el Estado como desde una postura
muy dinm ica del sector privado.

a) Ortodoxia, pragmatismo y regulaciones

En Colom bia, la m ayora de las reformas iniciales de liberalizacin com ercial y


desregulacin de la econom a se pusieron en marcha a partir de 1990. Se procedi a
una desgravacin arancelaria y a la eliminacin de las barreras no arancelarias a las
im portaciones (cuotas, licencias previas y prohibiciones). Se em prendieron negocia
ciones en el seno de los pases andinos tendientes a la adopcin de un arancel comn.
Los precios de sustentacin fueron remplazados por precios m nimos de garanta, los
cuales se fijaban tomando en cuenta la fluctuacin de los precios internacionales, que
tenan que ser inferiores al piso de la franja de precios.
El objetivo era som eter a m ayor com petencia a los productores nacionales, elim i
nar el m anejo discrecional de las im portaciones, suavizar el efecto interno de las
fluctuaciones extrem as de los precios internacionales, y reducir la intervencin en el
m ercadeo agrcola interno.
No obstante, al coincidir estas transform aciones con un mal momento internacio
nal, com o resultado de lo cual todos los indicadores de desem peo del agro se vieron
afectados negativamente, sobrevino una crisis en la agricultura que oblig a introdu
cir algunas rectificaciones en el esquema anterior. En efecto, la fuerte cada de los
precios internacionales contribuy al deterioro de la rentabilidad de las actividades
agrcolas y condujo a una profunda crisis de crecim iento de algunos rubros, especial
mente del caf.
En consecuencia, en 1993 se restablecieron los precios de intervencin del Insti
tuto de M ercadeo Agrcola (Idema) y se decret el cierre temporal o definitivo de las
importaciones de algunos bienes, especialm ente pecuarios.
Entre 1994 y 1995 se introdujeron otras modificaciones que retomaban, aunque
modificado, el espritu inicial de las reformas, pues contem plaban acciones conjun
tas entre el sector pblico y el privado. El objetivo era hacer participar a este ltimo
en la com ercializacin y reducir definitivam ente las operaciones del Idema. Ello se
puso en prctica mediante la suscripcin de convenios, con aval estatal, entre agri
cultores y agroindstrias, que incluan la venta de las cosechas a precios y calidades
previam ente acordados. A cambio, el gobierno permita importar una determ inada
cantidad con un arancel inferior al correspondiente a la franja, dejando abierta la
posibilidad de im portar todo lo que se quisiera a condicin de pagar los aranceles
correspondientes. Tambin se eliminaron los subsidios a las exportaciones y se crea
ron fondos de estabilizacin de precios para los productos agrcolas de exportacin,
100 D e s a r r o l l o r u r a l f .n A m r i c a L a t i n a y e l C a r i b e

con el fin de suavizar el efecto de los precios internacionales sobre las exportaciones
colom bianas, fondos que fueron financiados y m anejados conjuntam ente por el sec
tor pblico y el privado.
Con el propsito de combatir los efectos de la crisis, especialmente sobre los pro
ductores pobres del campo, y facilitar el trnsito hacia el modelo de internacionalizacin
de la economa, entr nuevamente en accin el Estado, que puso en marcha progra
mas de generacin de em pleo y de m odernizacin y diversificacin de los cultivos,
as com o otros tendientes a m ejorar las condiciones de vida del campo (proyecto de
reform a agraria, de pequea irrigacin, de asistencia tcnica, de construccin o m e
joram iento de viviendas).
En Chile, la fluctuacin de las polticas fue bastante ms marcada, segn las exi
gencias impuestas por el desenvolvim iento de la economa. De una etapa muy orto
doxa de aplicacin del m odelo se pas a una ms flexible y pragmtica, y posterior
m ente a otra de regulaciones de segunda generacin.
En la etapa de m ayor fidelidad al espritu de las reform as, correspondiente al
perodo 1973-1983, se adoptaron las medidas que dichas reform as contem plaban,
aunque con excepciones, algunas nada triviales (de fom ento forestal y otras en bene
ficio del sector agropecuario). Es decir, ortodoxia con notables excepciones. Las
definiciones apuntaban a aspectos que tendieran a generar confianza entre los pro
ductores, com o la formacin de un mercado de tierras y agua que garantizara la pro
piedad privada, adems de algunas piedras angulares como la libre com ercializacin
de la produccin del agro, el acceso al crdito sin discrim inacin entre los sectores, y
el mxim o desplazam iento del aparato pblico de las actividades productivas y de
soporte de stas.
Si bien se mantuvieron los poderes com pradores y el control de las importaciones,
am pliando o dism inuyendo la cobertura de algunos rubros, la participacin de los
organismos del Estado tendi gradualmente a dism inuir hasta su total extincin. As,
al cabo de un tiem po, la intervencin estatal se limit al trigo y las oleaginosas,
rubros que quedaron sujetos a un sistema de precios de referencia, y a la remolacha,
sujeta a su vez a un precio fijado en dlares y manejado bajo contrato.
La poltica forestal se orient a otorgar decidido apoyo al desarrollo de este
subsector, utilizando com o mecanismo de fomento el subsidio a las plantaciones, con
reintegros de 75% en una prim era fase y luego de 90% de los costos de plantacin.
Ello se tradujo en un acelerado incremento de la superficie plantada, lo que habra de
constituir la base para el ulterior impulso exportador de esta actividad.
El principio de no discrim inacin entre sectores se tradujo en una tasa de inters
de mercado nica. Posteriorm ente se establecieron lneas de apoyo preferencial por
parte de instituciones estatales vinculadas al agro, cuya participacin se redujo de
todos modos en este perodo del 25% al 5% del total de las colocaciones. El sector
privado asum i un papel protagnico en los prstamos para el sector.
E l- MODF.LO AGRCOLA DF. A M R IC A L a NA FN LAS LTIMAS DCADAS 10 L

Tambin cay la participacin del Estado en las obras de riego y se redujeron los
aportes estatales al presupuesto de los organism os de investigacin, transferencia
tecnolgica y extensin.
Despus de la crisis de los aos ochenta, surgi una visin ms pragm tica y la
accin del Estado volvi a la discrecionalidad, con el propsito principal de atenuar
el efecto de las fluctuaciones que prevalecan en esos aos en los m ercados interna
cionales.
As, se adoptaron diversas medidas que transgredan la ortodoxia precedente, aun
que en lo m edular se confirm el trnsito hacia un modelo exportador, con un tipo de
cam bio real tendiente al alza y un arancel tendiente a la baja.
Como se indic recin, se sigui una poltica encam inada a atenuar el im pacto de
las fluctuaciones del mercado internacional de algunos productos considerados sen
sibles, com o el trigo, el aceite y el azcar. Los instrum entos utilizados fueron la
anticipacin de las bandas de precio, la apertura por el Estado de poderes com prado
res y la fijacin de valores aduaneros mnimos.
Por otro parte, en 1985 se defini una poltica deliberada de fom ento de las expor
taciones, que permiti a los exportadores recuperar los derechos de importacin pa
gados por materias primas e insumos sin la exigencia de presentar documentos que
acreditasen tales gastos, suponiendo un com ponente im portado del 50%. Adems,
los exportadores pudieron acceder a un reintegro de 10% o 5% por los insumos na
cionales incorporados a los productos exportados. El objetivo de ello era corregir la
discrim inacin contra la industria nacional y el valor agregado nacional de las expor
taciones. Chile acord en el marco de la Ronda Uruguay elim inar este program a
hacia el ao 2003.
La participacin del Estado se hizo ms activa en m ateria de riego y poltica tec
nolgica. Con respecto a lo primero, se inici un program a de subsidio a las obras
intraprediales, tendiente a incorporar nuevas superficies y a m ejorar las existentes.
Esta poltica permiti elevar la inversin pblica, con participacin del sector priva
do, lo cual fue un com ponente estratgico en el aumento posterior de la productivi
dad agrcola.
En m ateria de poltica de investigacin y desarrollo tecnolgicos, disminuy la
participacin del Estado en el gasto total directo, pero se otorg una im portancia
creciente a los fondos concursadles, en virtud de los cuales se exiga que el sector
privado contribuyese al financiam iento de la investigacin, aunque en la prctica fue
el Estado el que termin aportando la m ayor parte de los fondos.
A partir de 1990 sobrevino una etapa en que el Estado ejerci un papel ms activo,
sin perder por eso los rasgos esenciales del modelo. El nfasis estuvo puesto en la
regulacin, el gasto social y en la celebracin de negociaciones internacionales ten
dientes a ampliar los mercados, fortalecer los acuerdos internacionales e im pulsar el
aum ento de la productividad mediante el m ejoramiento de praderas y obras de riego.
102 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

Se m antuvieron las bandas de precio para el trigo, el azcar y el aceite, y se


incorpor a la harina. Sim ultneam ente se am pli la cobertura de los poderes com
pradores del Estado hacia zonas de secano ms lejanas, en las cuales la presencia
de la pequea agricultura cerealera es im portante y donde los agentes com pradores
son escasos.
En materia de insercin en los mercados, se insisti en la apertura externa con una
serie de acuerdos de liberalizacin comercial de carcter multilateral y bilateral, in
corporando en las negociaciones plazos de aplicacin ms extensos para determ ina
dos productos agropecuarios considerados sensibles.
Una de las medidas ms significativas en este sentido fue la de retom ar las gran
des y m edianas obras de riego, acompaadas por un impulso a los program as de
subsidio para las obras intraprediales, a fin de facilitar el acceso de la pequea agri
cultura a estos adelantos.
Se puso en ejecucin un program a de recuperacin de suelos encam inado a incre
mentar la productividad, preferentem ente en las zonas ganaderas. Para ello se subsidi
el uso de fertilizantes fosfatados, en un rango general de 30% a 75% del costo y de
50% a 80% para la pequea agricultura.

b) Aplicacin gradual de las polticas sectoriales

En otros pases las reformas se aplicaron en forma ms gradual, al tiem po que la


accin del Estado conoca avances y retrocesos. Costa Rica es el pas de la regin que
mejor ilustra este fenmeno, pues sus autoridades ensayaron un proceso de ajuste
que m antuviera operando el aparato productivo vigente, a la vez que se tom aban
medidas para desarrollar el nuevo sector exportador.
El Estado intervino activamente para superar la crisis econm ica de com ienzos de
la dcada de 1980 por medio de una estrategia global de reactivacin, dentro de la
cual figuraba la poltica agrcola. En esa lnea, el Estado puso en prctica proyectos
de desarrollo rural integrado y de modernizacin de la agricultura, encam inados a
m ejorar la infraestructura, atender los problemas sociales, y buscar un nuevo dina
mismo para el sector. Ello se tradujo en cambios en la estructura productiva del agro
y en una m ayor vinculacin al mercado externo y a la generacin de divisas. Entre
tanto, en el mbito nacional se intentaba llevar a la prctica una reform a financiera y
fiscal para estabilizar la economa.
Com o parte de este proceso se dictaron diversas leyes y decretos que dieron paso
a una abierta intervencin del sector pblico, disposiciones entre las que se encuen
tran: i) un reglam ento de impuesto sobre la diferencia cam biaria de las exportacio
nes; ii) el aum ento a 6% del derecho ad valorem para la exportacin de carnes; iii) un
gravamen por caja de banano exportada; iv) un impuesto a la exportacin de azcar;
v) un certificado de abono tributario sim plificado para productos agropecuarios y
E l . MOOLI.!:) ACHICOLA DL A m LRIC \ L a i IN \ IN LAS LI IIM AS DLCADAS 103

agroindustriales, y vi) el otorgam iento de incentivos a las em presas bananeras, que


fueron calificadas com o casos especiales.
Posteriormente, en el perodo 1985-1990, se continu con la diversificacin de la
estructura productiva y se estableci como prioridad m ejorar los mecanismos de apo
yo a la agricultura. Se reconoca a esas alturas la insostenibilidad de un Estado en las
condiciones en que haba operado antes de los aos ochenta, es decir, se plante la
necesidad de poner lmites a la accin del Estado. De ese modo, tomaron fuerza las
reformas y la poltica macroeconmica implic una menor intervencin estatal en el
sector silvoagropecuario. Sobrevino, en consecuencia, un perodo de ajuste estructural.
Con el ajuste estructural se pusieron en accin varias medidas rectificadoras de la
poltica aplicada despue's de la crisis de los aos ochenta. Se decidi: i) seguir una
poltica de tipo de cam bio flexible; ii) aplicar reducciones arancelarias, considerando
la proteccin efectiva, para facilitar una mejor asignacin de los recursos y alcanzar
un m ayor grado de com petitividad en los mercados internacionales; iii) no introducir
im puestos a las exportaciones no tradicionales; iv) deducir un 100% del impuesto a
la renta para aquella parte de las utilidades netas obtenidas en las exportaciones no
tradicionales a terceros mercados, y v) exonerar de impuestos a la im portacin de
insumos para productos exportados fuera de Centroamrica.
En los aos noventa, el sector continu contando con un tipo de cambio devalua
do y con el fom ento decidido de las exportaciones. Adem s del apoyo al sector
exportador, predomin una poltica de consolidacin de la apertura comercial y de
elim inacin de la proteccin del sector silvoagropecuario.

c) Polticas compensatorias para el sector

En un tercer grupo de pases, las polticas hacia el sector despus de las reformas
tu v iero n un carcter em inentem ente com pensatorio. En A rgentina, la p o ltica
com pensatoria se bas en un nuevo despliegue del Estado, mientras que en otros,
com o Brasil, parti desde el propio sector silvoagropecuario, merced al papel que
pasaron a desem pear los incentivos que surgieron despus de la apertura de los
mercados, particularm ente del de insumos.
En Argentina, despus de una prim era etapa de desm antelam iento del aparato
estatal, se pusieron en prctica, en una segunda etapa, diversos programas de inter
vencin tendientes a com pensar lo que se consideraban medidas macroeconm icas
favorables a los productores empresariales.
El Estado dispuso programas de apoyo a la pequea y m ediana produccin para
fa c ilita r los p ro c eso s de re co n v ersi n p ro d u c tiv a y de so sten im ie n to de los
m inifundistas. Como las mayores privatizaciones haban tenido lugar en el m bito de
la distribucin, en esta nueva fase se adoptaron program as tendientes a difundir, ca
pacitar y prom over diversas actividades comerciales. Hubo adems programas sani-
104 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

taos encam inados a la erradicacin y control de enferm edades, con una funcin del
Estado de prom ocin y auditora.
En Brasil, la apertura signific que el Estado perdiera su capacidad de coordinar
la estabilizacin de la renta del sector y la expansin de la frontera agrcola, funcin
que ejerca principalm ente por medio del crdito rural subsidiado y la poltica de
precios de sustentacin. La hiptesis que se form ula aqu para interpretar la evolu
cin que tuvo la produccin a partir de fines de los aos ochenta y en el curso de los
aos noventa, es que la reduccin del crdito iniciada en 1983 oblig a los producto
res a bajar los costos medios de produccin. Los nuevos m ecanismos de incentivo
dieron lugar a un aumento de la productividad en las explotaciones agrcolas, la cual
se vio acom paada de una reduccin m oderada de la superficie cultivada y una dis
minucin ms intensa de la mano de obra.
En suma, a partir de mediados de los aos ochenta la agricultura se enfrent a
nuevos incentivos, provenientes en lo principal de seales del mercado, en remplazo
del crdito subsidiado, que haba mantenido hasta entonces en alza los ingresos del
productor.

3. Comportamiento microeconmico del sector

En los estudios se pone de manifiesto el m odo en que reaccionaron los agentes eco
nmicos del medio rural a las reformas. Se constata que hubo mejoras en las ganan
cias operacionales. Los incentivos tendientes a m axim izar los ingresos llevaron, por
una parte, a que la produccin se organizara en unidades de m ayor tam ao y, por otra,
a que se acentuara la m ecanizacin, o bien se intensificara en las unidades la bsque
da de nuevas formas de produccin y uso de tecnologas, las cuales variaron desde
formas rudimentarias e ingeniosas hasta otras muy sofisticadas que les permitieran
lograr los mejores rendimientos posibles. Este proceso dio lugar a la dinam izacin de
algunos productores y a la exclusin de otros, y, en consecuencia, a nuevas formas de
heterogeneidad en el medio rural. Se desarroll, en estas condiciones, un fenmeno
de adaptacin y desadaptacin de los agentes productivos.
Interesa definir con m ayor precisin este fenmeno de adaptacin y desadaptacin.
Tres son las variables que entraron en juego para m odificar las ganancias de las
unidades agrcolas: la relacin entre precios recibidos y pagados; la productividad
que alcanzaron, y los cambios en los subsidios netos que reciban. Las explotaciones
que se adaptaron a las condiciones imperantes despus de las reformas lograron que
la diferencia de precios recibidos y pagados, los aumentos de productividad, o ambas
cosas a la vez, com pensaran las prdidas en los subsidios que perciban antes. Las
que no se adaptaron no obtuvieron ninguna de esas com pensaciones, dado el com por
tam iento de los m ercados en un contexto de apertura. Esta realidad de adaptacin y
desadaptacin cruz los distintos tipos de cultivos, formas de organizacin y tam ao
E l . M ODEI.O AGRCOI.A DE A M R IC A L a i IN A EN [.AS l.lM A S DCADAS 105

de las explotaciones, contribuyendo a la gran heterogeneidad caracterstica del agro


de la regin. La conclusion que se desprende de los estudios de unos ms explcita
mente que de otros es que las reformas dieron cabida a la dinam izacin de muchas
explotaciones, especialm ente las orientadas al mercado externo, pero excluyeron a
m uchas otras, que quedaron catalogadas com o tradicionales, lo cual dio origen a su
vez a una intensificacin de la heterogeneidad.

B. N u e v a s f o r m a s d e h e t e r o g e n e id a d

Com o se dijo, la gran heterogeneidad que caracteriza al sector agropecuario de A m


rica Latina se acentu con las reformas, especialm ente en lo referido a actores y
mercados. Surgieron y se fortalecieron unos y se debilitaron o desaparecieron otros.
Hubo cambios muy interesantes en los estilos de gestin y tambin en la articulacin
de los agentes entre s, cambios que fueron de todos modos selectivos y, por tanto,
excluyentes. El funcionam iento real de los mercados no fue perfecto, y aunque con el
tiem po se elim inaron algunas imperfecciones, aparecieron tambin otras que no siem
pre garantizaron la igualdad de oportunidades entre los agentes. Para com pensar esta
m ayor diferenciacin, el Estado debi idear nuevas formas de intervencin, com o los
program as de reconversin productiva. Se dinam izaron algunos mercados, com o los
externos, pero otros retrocedieron, com o ocurri con el m ercado de cereales debido
al avance de las im portaciones de granos, que desplazaron a la correspondiente pro
duccin interna, tan importante en el pasado. As, ciertos productores se fortalecie
ron y otros se debilitaron. En la heterogeneidad resultante, la distincin entre los
diversos tipos de productores depende ahora ms que en el pasado del grado de acce
so a los mercados.

1. Capacidad de respuesta de los agentes

La m ayor heterogeneidad resultante de las reformas se m anifest particularmente en


cuatro mbitos: i) Hubo una notable diferenciacin en los estilos de gestin, que se
tradujo en cambios en la escala de operacin, ii) Surgieron con fuerza nuevas formas
de articulacin, que dan cuenta de una m ayor integracin de los agentes entre s y con
el resto de la economa, iii) Se dieron cambios en el peso relativo y las caractersticas
de los agentes, con la consolidacin de unos y el debilitam iento de otros. Y iv) pas
a predom inar el agente que se moderniza, al tiem po que aum entaba la pauperizacin
del resto, com o resultado de su limitada capacidad de insercin productiva.
106 D esarrollo r u r a l en A m r ic a L a t in a y el C a r ib l

a) Cambios en los estilos de gestin

Despus de las reformas, aparecieron o se fortalecieron en el sector formas de orga


nizacin que aumentaron la escala operativa de las unidades, sin necesariam ente au
mentar la concentracin de la propiedad. Por ejemplo, predios de varios propietarios
se asocian en una sola explotacin agropecuaria y pasan a ser manejados por una
misma firma.
Una de las ventajas de estas nuevas formas de organizacin son las economas de
escala, que se hacen efectivas porque el incentivo principal para las nuevas formas de
asociacin es aprovechar el trabajo con grandes volm enes para negociar as directa
mente con los proveedores, las industrias o los exportadores en la com pra de insumos
o la venta de los productos.
En Argentina se fortalecieron, en un prim er nivel de organizacin, formas de pro
duccin denom inadas pools de siembra. La innovacin consisti en crear asociacio
nes para dar en arriendo la tierra a em presas de administracin, que participaban a su
vez con capital propio, o con el de sus clientes o de eventuales inversionistas, muchas
veces externos al sector. Tuvo lugar as una confluencia entre propietarios de la tie
rra, consultoras tcnicas e inversionistas. Se dieron tambin, en un segundo nivel de
organizacin, formas ms acabadas que las anteriores, cuando las unidades adquirie
ron adems una fuerte base jurdica para la incorporacin de capitales a las activida
des productivas. Hay aqu una gam a ms amplia de actores: los inversionistas, los
operadores tcnicos, una sociedad encargada de adm inistrar los recursos, los audito
res ad hoc, y los propietarios de las tierras alquiladas. Las estim aciones indican que
estas formas de organizacin abarcaban en los ltimos aos entre 15% y 20% de la
superficie sem brada en la regin pampeana.

b) Nuevas form as de articulacin

Como resultado de los cambios, hay ahora sectores agrcolas que se relacionan de un
modo ms estrecho con los suministradores de insumos, de capital y de financiamiento,
y, asimismo, con la agroindstria y las cadenas de distribucin.
Han crecido en tam ao y nmero las empresas de prestacin de servicios para el
agro, especialm ente las dedicadas a la aplicacin de productos fitosanitarios y abo
nos qumicos, a la constitucin de reservas forrajeras y a las cosechas. Si bien la
agricultura de contrato es de larga data, se desarrollaron en los ltimos aos nuevas
formas de vinculacin entre agricultura e industria, as com o entre los productores y
las grandes cadenas de supermercados.
Por otra parte, se incorporaron nuevos instrumentos financieros y de cobertura de
riesgo. As, el mercado a trm ino tuvo un crecim iento im portante en los aos noven
ta, tanto en lo referente a operaciones de futuro con un mejor m anejo del riesgo de las
E l . M ODELO AGRCOLA l)L A M R IC A L A T IA \ IA LAS LTIMAS DCADAS 107

operaciones de mercado, al fijar anticipadamente el precio de venta por medio de


contrato, com o en lo referente a opciones, modalidad conform e a la cual el com pra
dor adquiere el derecho de vender o com prar un contrato a futuro a un precio determ i
nado dentro del perodo de ejercicio de la opcin.
Las cadenas de hiperm ercados han cobrado importancia creciente en la venta de
alimentos, lo cual ha introducido modificaciones en el sistema de comercializacin,
que se traducen, por ejemplo, en cambios en las m odalidades de com pra al obtenerse
por medio de estos sistemas nuevas formas de negociacin de los precios y los plazos
de pago o en la posibilidad de utilizar mejores sistemas de gestin de la mercadera,
con m ayor rotacin de las existencias y nuevas formas de mercadeo. Adems de la
introduccin de innovaciones tcnicas y organizativas, la intervencin de las grandes
cadenas de distribucin hizo perder poder de negociacin a la agroindstria, lo cual
ha redundado en una intensificacin de la com petencia y en la consiguiente baja de
los precios al consumidor.

c) Cambios en el peso relativo de los agentes

Las reform as tam bin provocaron cambios en la gravitacin de los diversos agentes.
Por ejem plo, las m odificaciones en la estructura de tenencia de la tierra, con sus
avances y retrocesos, constituyeron una de las bases para el desarrollo de una em pre
sa agrcola ms apta para responder a las exigentes condiciones del mercado, por la
va de atributos ms vinculados a la productividad y la rentabilidad que al uso exten
sivo del suelo. No obstante, com o ya se ha dicho, tales procesos desembocaron en la
consolidacin de ciertos agricultores y el debilitam iento de otros.
En B olivia se ad optaron m edidas para m odificar la estru c tu ra del agro y,
especficam ente, las form as de propiedad. Se consideraba que la propiedad de la
tierra haba experim entado un proceso de "reconcentracin, consolidando una es
tructura bimodal. Por tal motivo, en 1993 se decidi intervenir los diversos organis
mos agrcolas existentes y crear un organismo nico, con la tarea principal de forta
lecer el catastro y saneam iento de la propiedad, para despus proceder a la etapa de
distribucin de tierras, organizando para ello un sistema impositivo progresivo que
culm inara en la divisin de las grandes haciendas. Se pretenda dism inuir progresi
vam ente as los conflictos de propiedad y, con ello, incentivar las inversiones y redu
cir los costos de transaccin de la tierra. En resumen, se crearon las condiciones
favorables para el desarrollo de un mercado de tierras.
Indice de estos cambios fue el hecho de que tendiera a redim ensionarse el tamao
ptim o de las explotaciones, con un aumento en el nmero de unidades medianas.
Hasta 1985 las unidades pequeas de menos de 20 hectreas aportaban cerca del 70%
del PIB sectorial, aporte que en 1997 descendi a 58%.
108 D esarrollo ru r a l en A m r ic a L a t in a y el C a r ib e

En el caso de Chile, entre 1965 y 1973 se expropiaron 5.809 predios dentro del
proceso de reform a agraria, con un total de 9.900.000 hectreas, entre ellas 730.000
hectreas de riego, beneficiando a 60.000 familias campesinas. En 1973 se inici un
proceso de restitucin de ms de 3.800 predios, que cubran el 30% de las hectreas
fsicas expropiadas. Paralelam ente se entregaron 45.000 mil parcelas en form a indi
vidual y, adems, se propici la divisin y venta de las tierras en poder de las com u
nidades mapuches, para lo cual se derogaron las leyes que lo impedan. La nueva
poltica agraria condujo a que en 1982 casi el 40% de las parcelas asignadas a fam i
lias campesinas haban sido enajenadas. Sin embargo, estos intentos no lograron re
com poner la situacin anterior a la reform a agraria, configurndose una distribucin
en la cual: i) se increment el nm ero de m inifundios com o resultado de subdivisiones
de parcelas asignadas y de parcelaciones en las com unidades indgenas; ii) se elev
el nm ero de explotaciones familiares, com o consecuencia de la asignacin indivi
dual de las tierras expropiadas; iii) se multiplicaron las unidades de tamao mediano,
a causa de la restitucin de predios, la constitucin de reservas y las hijuelaciones, y iv)
las grandes propiedades no alcanzaron a recuperar su anterior importancia relativa.

2. Funcionamiento real de los mercados

El funcionam iento de los m ercados bajo la norm ativa de las reform as llev a una
m ayor diferenciacin de la produccin y de la distribucin, segn si tuvieran com o
destino el m ercado interno o el externo. Dentro de la estructura tradicional de la
produccin, se dinam izaron algunos productos y retrocedieron otros. En el mercado
externo se dio lugar al desarrollo de las denominadas exportaciones no tradicionales.
En los m ercados internos, especialm ente com o consecuencia de la estabilizacin de
precios en aquellos pases que haban dejado atrs la hiperinflacin vigente antes de
las reformas, se trat de intensificar la sustitucin de importaciones. En muchas de
estas reorientaciones estuvo presente la accin del Estado, por m edio de la aplicacin
de polticas compensatorias, com o ocurri principalm ente con las polticas destina
das a la reconversin productiva.

a) La alineacin de los precios

Los cambios en los precios relativos y la estabilizacin de stos influyeron fuerte


mente en el ordenam iento productivo de la agricultura.
En Argentina, la com petencia por tierras entre la ganadera vacuna y la agricultu
ra, dado el incremento que haba experim entado el precio de los granos a causa de su
liberalizacin, ocasion un aumento de la produccin correspondiente y una dism i
nucin de la superficie dedicada a ganadera. El resultado fue un estancam iento de la
produccin y una prdida relativa de peso de esta ltim a actividad dentro del creci
E l m odelo a g r c o l a de A m r ic a L au na en las l t im a s d c a d a s 109

m iento del sector agropecuario. Sin embargo, la estabilizacin de los precios internos
contribuy a aum entar el consum o interno de derivados lcteos, aves y porcinos.
Brasil ilustra cm o la estabilizacin de la m oneda contribuy ms que en otros
pases a dinam izar la produccin para el mercado interno, dinam izacin que absorbi
la m ayor parte del crecim iento de la produccin agropecuaria. Antes de las reformas,
la agricultura brasilea destinaba una parte creciente del valor del producto al m erca
do externo, sesgo exportador que no se m antuvo despus de las reformas. Con la
apertura, la proporcin de la produccin destinada a los m ercados externos se m antu
vo en los niveles que haba alcanzado en 1983. Desde entonces, el crecimiento de la
produccin tuvo com o destino el mercado interno, gracias a la expansin de la de
m anda interna, especialm ente de alimentos. El grado de apertura qued as estancado
en el mismo nivel que haba alcanzado antes de las reformas, pues se dio paso a un
sesgo a favor del consum o interno.

b) Auge y cada en la produccin

La heterogeneidad de la agricultura se vio acentuada por el com portam iento de los


distintos rubros. Hubo cultivos en expansin, al tiem po que otros se estancaban o
sufran un fuerte repliegue. En general, los rubros cultivados principalm ente por cam
pesinos fueron los que experim entaron m ayor retroceso, mientras se expandan los
cultivados por unidades empresariales.
El dinam ism o de la expansin de ciertos cultivos, com o la soya, se debi princi
palm ente al hecho de estar asociados a fuertes inversiones, generalm ente extranjeras,
y a estar com binados con actividades agroindustriales con gran presencia em presa
rial y abiertas al com ercio internacional, com o ocurri despus de las reformas con la
soya en Santa Cruz de Bolivia, expansin que adems aprovech las preferencias
arancelarias de la C om unidad A ndina y los buenos precios vigentes en el m bito
local e internacional. Otros rubros, com o el azcar, gozaron de ciertos regm enes de
excepcin para el mercado interno y. por lo tanto, de proteccin frente a las im porta
ciones. T am bin resu ltaron favorecidos en B olivia productos com o las frutas,
especficam ente el banano y la pina, que debieron su dinam ism o a program as de
desarrollo de cultivos distintos de la coca y al hecho de gozar de apoyo tcnico. Pese
a que estaban orientados al mercado interno, su xito los llev a incursionar en los
m ercados de los pases limtrofes, o. habindose desarrollado inicialm ente com o cul
tivos de rotacin de un cultivo principal, llegaron incluso a sustituir cuotas im portan
tes de importacin. La reactivacin de algunas industrias, com o la textil, indujo cier
ta recuperacin en algunos productos (por ejemplo, el algodn). Ciertos cultivos de
gran relevancia, com o el maz, se estancaron o retrocedieron debido a que en las
zonas productoras se incorporaron productos con nuevas perspectivas de exporta
cin. Otros, com o el arroz y en general los cereales, han estado en constante debilita
D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y el C a r ib e

miento, porque han sido desplazados por la com petencia proveniente de las im porta
ciones, o, en el caso de los productos de exportacin, porque han contado con precios
internacionales inestables, como ocurri con el caf y el cacao en Brasil.

c) Diversificacin de la estructura productiva

Despus de las reformas surgieron productos comerciales no tradicionales que logra


ron dinam izar las exportaciones del sector silvoagropecuario y cambiaron la estruc
tura productiva. La evolucin de Costa Rica ilustra bien las caractersticas que asu
mi este proceso, muy comn en los pases de la regin.
En Costa Rica, las exportaciones silvoagropecuarias no tradicionales, que en 1980
representaban el 3,2% de las exportaciones del sector, llegaron a representar el 35%
en 1996, en tanto que las exportaciones tradicionales declinaban en ese m ismo lapso
desde casi 85% del total a 60%. Aparecieron nuevos rubros de exportacin, com o
caa de india, pia, mango, races y tubrculos (yuca, ampi, ame, tiquizque y je n
gibre), aceite de coco, jugos ctricos, nueces de macadam ia, maran, mango y otros
similares. Form an parte de las exportaciones tradicionales el caf, el banano, el az
car y las carnes (vase el Grfico 1).

Grfico 1
COSTA RICA: COMPOSICIN DE LAS EXPORTACIONES SILVOAGROPECUARIAS
1980-1996

tra d ic io n a le s n o tra d ic io n a le s p e c u arias )

Otros resultados tuvieron que ver con el abastecim iento de los m ercados internos
a que tradicionalm ente estaba vinculada la agricultura, pero que perdieron im portan
cia con las medidas adoptadas. La especializacin en la produccin para el m ercado
externo gener indirectamente una m enor preocupacin por los precios de sustentacin
E l m odelo a g r c o l a df: A m r ic a L a u n a en la s l t im a s d c a d a s 111

de los granos bsicos. Adems, hubo barreras para el crdito subsidiado, y se lim ita
ron los programas de asistencia tcnica y transferencia de tecnologa que apoyaban
en los aos setenta la produccin para el mercado interno, principalm ente de granos
bsicos, con lo cual, en definitiva, la cada de la produccin de estos rubros fue
inevitable.
El im pacto en los granos bsicos se tradujo en una reduccin de la superficie
correspondiente, que en 1990 representaba alrededor de 50% de la de 1980, cada
que fue especialm ente sostenida de 1985 en adelante. No obstante, los rendimientos
crecieron o se mantuvieron, dado que la actividad se concentr en las zonas de mayor
vocacin cerealera del pas, y porque las condiciones que se crearon y los incentivos
que predom inaron en esos aos provocaron la salida de los agricultores de ms baja
productividad.
Hubo tambin carencias que afectaron por igual el desarrollo de los cultivos tra
dicionales y los no tradicionales y que, sin embargo, nunca se superaron. Las m edi
das m acroeconm icas y sectoriales para apoyar la actividad silvoagropecuaria y esti
m ular un proceso de reconversin productiva descansaron en instrumentos de tipo
nominal, sin darles suficiente importancia a otros factores decisivos, tales com o ca
minos, muelles, puertos, transporte, prevencin de riesgos, sistemas de investigacin
y transferencia de tecnologa, que podran haber influido positivam ente en las condi
ciones de desarrollo del sector silvoagropecuario. El sector privado tam bin estuvo
ausente, al fallar las seales y los incentivos necesarios para lograr su m ayor integra
cin.

d) Apoyo del aparato de Estado

La nueva orientacin de los m ercados cont con el apoyo y la accin correctiva del
aparato de Estado, el cual adopt medidas especficas que muchas veces se transfor
m aron en polticas de compensacin. Despus de una prim era etapa de desmante-
lam iento del aparato estatal, surgieron en un segundo momento diversos programas
de intervencin tendientes a com pensar las medidas macroeconm icas que, segn se
estim aba, favorecan de hecho a determ inados productos. Se dio impulso a la recon
versin productiva y se desarrollaron en tal sentido program as de apoyo para la p e
qu e a y m ediana produccin, program as que no siem pre pudieron corregir las
disparidades que se quera superar.
Por la va del fom ento productivo, se privilegi en Argentina, por ejem plo, la
actividad forestal y conservacin del bosque nativo. En 1992 se cre un rgimen de
prom ocin de plantaciones forestales; en 1995 se lanz un plan de desarrollo forestal
encam inado a potenciar la industria respectiva, y en 1997 se aprob una ley de esta
bilidad fiscal para la actividad forestal, en virtud de la cual se garantizaba la perm a
nencia de las condiciones tributarias para este sector por un lapso de 33 aos.
112 D esarrollo r u r a l en A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

3. Tipo de productores

Como se desprende de los diferentes estudios, para analizar los resultados obtenidos
despus de las reformas, es necesario distinguir el desempeo de distintos grupos de
productores, dada la gran diversidad existente entre ellos. Aun cuando la heteroge
neidad del sector no es un fenmeno nuevo, las reform as trazaron una lnea demarca-
toria entre los agentes segn si lograban o no acceso a los mercados, tanto de los
m ercados de insumos como de los de destino de la produccin.
De esta manera, hay que distinguir, en prim er lugar, a los im portantes grupos de
productores de autoconsumo; en segundo lugar, a los grupos de productores que re
sultan afines entre s por su reaccin ante la com petencia con las im portaciones, en
tercer lugar, a los agricultores que producen para el m ercado externo, dentro de los
cuales hay que diferenciar entre exportadores tradicionales y exportadores que
incursionan por prim era vez con productos no tradicionales.

a) Productores para el mercado interno

En la regin an sigue siendo im portante el segm ento de productores de autoconsum o,


por lo menos en algunos rubros. En M xico, por ejemplo, alrededor de 50% de los
productores de m az y frjol producen slo para el autoconsumo, por lo cual perciben
la m ayor parte de sus ingresos de actividades no agropecuarias. Por su escaso vnculo
con los mercados, los principales cambios de la poltica agropecuaria no han tenido
gran impacto sobre ellos. Por otra parte, las polticas que s son pertinentes para ellos,
com o las de extensin, la formacin de recursos humanos, o el fortalecim iento de las
organizaciones, han carecido en general de eficacia.
Un segundo segmento, el ms tradicional, y en el cual se ubica la gran m ayora de
los productores agropecuarios, es el de los productores que com piten con las im por
taciones. En general, se aprecia en ellos una cada del ingreso. Enfrentan constantes
cambios en sus precios relativos y reduccin de subsidios. Tratan de responder a las
m ayores exigencias im puestas por la com petencia con la m ejor com binacin de
insum os posible, y, para m antener el nivel de ingresos que tenan a principios de los
aos ochenta, producen en extensiones cada vez ms grandes. No obstante, pese a
todos esos esfuerzos, muchos de estos agricultores han quedado marginados del pro
ceso productivo.

b) Productores para el mercado externo

Otro segm ento est formado por los productores de exportaciones tradicionales, den
tro de los cuales predom ina un pequeo nm ero de productores que operan en gran
des extensiones y con tecnologa de punta, en contraste con la gran m asa de agricul-
E l m o d e l o a g r c o l a de A m r ic a L a t in a ln las l t im a s d c a d a s 113

tores, que operan en explotaciones medianas o pequeas y con un bajo nivel tecnol
gico.
El ingreso de los prim eros se vio fortalecido por un m ayor acceso a los mercados
de exportacin, por los avances tecnolgicos que han adoptado, y por la apertura
com ercial, que contribuy a abaratar los insum os. El ingreso de los segundos no
experim ent un incremento evidente ni lleg tam poco a estabilizarse, debido en parte
a la atom izacin de estos agricultores, su escasa organizacin y la incidencia de los
interm ediarios.
El ltimo segm ento claramente identificable en esta clasificacin est constituido
por los productores de exportaciones no tradicionales, grupo que incluye a sectores
cada vez ms gravitantes en las ventas externas, pero que representan slo una redu
cida fraccin del total. En general, se aprecia un incremento de sus ingresos, aunque
sus mercados, sobre todo los de frutas, son relativamente inestables, por depender
cada vez ms de factores externos.

C . E l e m e n t o s d e e v a l u a c i n

Los estudios de caso evalan el impacto de las reformas desde el punto de vista del
com portam iento de la produccin y de las operaciones com erciales con el exterior.
Se destacan los cambios en la rentabilidad y la com petitividad de los productores.
Com o se ha dicho ya, los resultados no fueron iguales en los pases de la regin:
debido al carcter de las polticas y a los escenarios m undiales prevalecientes, algu
nas agriculturas se expandieron, otras se recuperaron y otras se estancaron.

1. Impactos en la produccin y el comercio

Las reform as tuvieron diferentes resultados en los pases, unos positivos y otros ne
gativos, si se com para para tales efectos el desem peo del producto sectorial y la
evolucin del saldo com ercial de productos agropecuarios (vase el Cuadro 1). Un
grupo de pases, formado por Argentina, Chile y Costa Rica, logr un m ayor creci
m iento del producto sectorial y del saldo com ercial. Los sigue Bolivia, donde se
recuper algo del considerable ritmo de crecim iento que tena en los perodos de gran
proteccin estatal, y aum ent sostenidam ente, al mismo tiempo, el saldo comercial.
Otro caso es el de Brasil, donde tam bin la produccin recuper el ritmo de creci
miento, pero, a diferencia de los otros pases, a impulsos del mercado interno. Final
mente estn Colom bia y M xico, que no lograron resultados positivos ni en la pro
duccin ni en el saldo com ercial1.

1. Al final de este captulo fig u ra un anexo con el detalle del co m p o rtam iento del PIB agrcola y del saldo c o m er
cial de p ro d u c to s ag ro p ecu ario s p o r pases en el p ero d o 1970-1998.
D e s a r r o llo r u r a l e n A m r ic a L a tin a y e l C a r ib e

Cuadro 1
AMRICA LATINA: DESEMPEO DEL SECTOR SILVOAGROPECUARIO
ANTES Y DESPUS DE LAS REFORMAS

Pases PIB Saldo com ercial de productos


silvoagropecuario agropecuarios primarios
(Tasa promedio anual) y procesados a
(Miles de dlares)

Argentina Aument Aument


Costa Rica Aument Aument
Chile Aument Aument

Bolivia Se recuper Aument

Brasil Se recuper Se estanc en el mismo


pero no al ritmo nivel anterior a las reformas
anterior a las reformas

Colombia Disminuy Disminuy

Mxico Disminuy Disminuy

Fuente: Elaborado por la Unidad de D esarrollo Agrcola de la Cepal, sobre la base de estudios de caso.
a El saldo com ercial corresponde a exportaciones m enos importaciones.

Como se desprende de los estudios, en algunos pases la dinm ica de la produc


cin fue superior en el perodo posterior a las reformas, m ientras en otros result
inferior. No obstante ese resultado general, hubo considerables diferencias de com
portam iento productivo dentro de cada pas, pues, com o ya se ha dicho, m ientras
algunas actividades supieron sacar provecho de las reform as, otras quedaron en una
posicin desm edrada, dado que no todos los productores enfrentaron de la misma
form a las nuevas reglas del juego.
Los buenos resultados en m ateria com ercial surgieron cuando en los pases se
logr consolidar la insercin internacional y diversificar los m ercados externos. La
incorporacin de nuevos productos dio lugar tam bin al desarrollo de exportaciones
no tradicionales. En la mayora de los pases, este ltimo proceso ocurri de m anera
relativamente marginal, pero en Chile y Costa Rica se dio en form a decisiva y con
tundente, llegando a transform arse en el m otor del crecim iento del producto secto
rial, gracias a lo cual los saldos comerciales, antes negativos, pasaron a ser positivos
y en proceso de continua expansin.
Hubo pases con saldos com erciales negativos en el perodo de las reformas, debi
do a la conjuncin entre el aumento de las im portaciones y la desproteccin en que
haba quedado la produccin interna a causa de la apertura, produccin que tam poco
cont con incentivos internos compensatorios, com o ocurri en especial con los ce
reales. Tampoco hubo en estos pases condiciones reales para el desarrollo de las
exportaciones, dado que las reformas se desenvolvieron en un contexto m undial no
neutral, en que pesaban sobremanera las restricciones com erciales prevalecientes en
los m ercados extem os y las fluctuaciones de los precios internacionales.
E l modelo a g r c o la dh A m r ic a L a tin a l n l a s U ltim a s d c a d a s [15

2. Comportamiento de las principales variables

Dos son los elem entos que resaltan en los estudios cuando se trata de explicar el
desem peo del sector despus de las reformas: a saber, los cambios verificados en los
factores que determ inan la rentabilidad, y la variacin de la competitividad.
La rentabilidad dependi principalm ente de varios factores: la evolucin que ex
perim entaron los precios y el margen que qued entre los precios recibidos y los
pagados por los productores; los cambios ocurridos en la productividad de los facto
res en este caso tierra y trabajo y los cambios en los subsidios que efectivam ente
reciban las unidades de produccin. Esquem ticam ente, ello puede representarse
as:

(rentabilidad)=((precio recibido - precio pagado) + (productividad) +


(subsidios netos)) (1)

Al mismo tiempo, la rentabilidad del sector vari a medida que se cerraba la bre
cha entre precios internos y externos, al desaparecerlos impuestos que gravaban las
exportaciones agropecuarias y reducirse los aranceles que prevalecan sobre las im
portaciones. Es decir, en algunos casos hubo efectos tanto sobre los precios recibidos
por el productor, ahora ms altos que antes, com o sobre los pagados por el productor,
ahora ms bajos que antes.
Los productores captaron una mayor porcin del precio internacional de las ex
portaciones, conform e se reducan en los im puestos sobre las exportaciones, todo
ello dentro de una tendencia mundial a la baja de estos im puestos, en lo cual los
subsidios de los pases desarrollados desem pearon un papel crucial. Los producto
res tam bin estuvieron sometidos a fuertes fluctuaciones de los precios internaciona
les y, por lo tanto, a un gran im pacto en los precios recibidos internamente. Algunos
exportadores agrcolas se beneficiaron, en m om entos decisivos de los cambios de
poltica, de la vigencia de precios internacionales muy favorables; otros, en cambio,
enfrentaron precios bajos, en particular del caf, lo cual repercuti muy negativa
mente en el saldo com ercial agrcola.
La reduccin de los aranceles rebaj el precio de las im portaciones pagado por los
consum idores. Para los productores que sustituan importaciones, ello signific una
baja de las ventas, en la m edida en que las im portaciones abastecan al mercado
interno con aquellos productos que forman el grueso de las im portaciones de la re
gin, esto es, cereales, derivados lcteos y carnes, salvo en los pases que desplega
ron bateras de polticas tendientes a atenuar los impactos externos (bandas de pre
cios, poderes com pradores y valores aduaneros mnimos). En estos casos el resultado
fue una m ayor produccin local, basada principalmente en la elevacin del rendi
miento de la produccin respectiva.
116 D esarrollo r u r a l en A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

Por otra parte, los productores nacionales debieron enfrentar tambin nuevos pre
cios de venta, a medida que fueron desapareciendo los precios de sustentacin, que
bajaron cuando el Estado redujo su participacin en la determ inacin de stos y el
mercado pas a ser predominante en ello.
El subsidio a los insumos (fertilizantes, agroqumicos y maquinaria) era parte de
los mecanismos utilizados para las transferencias del Estado a la agricultura. En la
mayora de los pases, la ampliacin de la brecha de precios cre condiciones favora
bles para la rentabilidad del sector. Esto es, hubo una contribucin a la rentabilidad
del sector en aquellos pases donde las nuevas cotizaciones internas de los insumos
importados a los nuevos aranceles se redujeron en una proporcin tal, que com pensa
ron la elim inacin de los subsidios que se otorgaban por ellos, o donde estos subsi
dios no eran significativos.
La tasa de inters real negativa era otro de los m ecanismos de subsidio que se
utilizaban para apoyar al sector. En general, en todos los pases estudiados la tasa de
inters real pas a ser positiva, con ciclos iniciales fuertem ente ascendentes, para
despus estabilizarse en niveles inferiores pero siempre positivos en trminos reales.
Es decir, la tasa de inters se transform en un costo financiero adicional para el
sector. No en todos los pases sigui esta variable un proceso similar, y ello origin
grandes diferencias en los resultados del sector.
En general hubo una reduccin de costos en el mbito de las unidades agrcolas,
causado principalm ente por el fuerte incremento de la productividad, con una m ode
rada baja de la superficie cultivada y una considerable cada de la mano de obra. El
cam ino hacia la capitalizacin estuvo lim itado por la dificultad de acceder a una
tecnologa que exige un uso intensivo de fertilizantes, agroqum icos y maquinaria. El
resultado fue un m ayor dinam ismo de los subsectores no tradicionales, y una m enor
superficie dedicada a rubros tradicionales, con elevacin del rendim iento especial
mente en aquellas actividades donde estaba resuelto el problem a del vnculo entre la
produccin y las ventas (por ejem plo, rubros favorecidos por program as estatales
especiales de comercializacin, existencia de contratos con agroindstrias y redes de
comercializacin, acceso al sistema de intermediacin financiera). Tambin hubo un
increm ento en el tamao medio de las explotaciones para lograr economas de escala
y una exclusin de agricultores de baja productividad y sin posibilidades de incorpo
rarse a la dinm ica de los mercados. M s especficam ente, la productividad de la
tierra tuvo un aumento considerable durante el perodo de repliegue de los subsidios,
poco notorio en un prim er momento, pero muy acelerado en una fase posterior2.

2. S eg n se d esp ren d e de los in dicadores p ertin en tes, la p ro d u ctividad g a n ad e ra (relacin entre p roduccin o b te
n id a y m asa gan ad era) aum ent en los m ism os p erodos en que creci la produ ctiv id ad de los cultivos (p ro d u c
ci n con resp ecto a superficie cosechada).
E l . M ODEI.O AGRCOLA DE A M R IC A L a I N A EN L.AS LTIMAS DCADAS 117

Con todo, tal aum ento no se dio en form a hom ognea en los diversos rubros, pues
en general fue ms intenso en los ms ligados al mercado externo que en los vincula
dos tradicionalm ente al mercado interno, aunque tam bin hubo aumentos considera
bles en estos ltimos, por ejemplo, en el caso de la agricultura brasilea.
La productividad por trabajador aument muy m odestamente hasta fines de los
aos ochenta, basada casi exclusivamente en el incremento de la superficie por traba
jador. Tambin se increment en los aos noventa, pero esta vez basada sobre todo en
la elevacin de la productividad de la tierra. Ello se puede expresar esquem ticam en
te de la siguiente manera:

(produccin/trabajador) = (produccin/superficie) + (superficie/trabajador) (2)

Hubo al mismo tiem po un incremento de la superficie agrcola por trabajador, lo


cual no slo se sum a los aum entos de productividad de la tierra, sino tambin pudo
suplirla en ocasiones, haciendo posible el crecim iento de la produccin3. Es decir, el
aum ento de la productividad agrcola se dio conjuntam ente con una reduccin de la
fuerza de trabajo ocupada en el sector.
Aun cuando no fueron el centro de atencin de los estudios aqu reseados, los
cam bios histricos experim entados por el agro latinoam ericano en lo concerniente a
innovacin tecnolgica tam bin estuvieron presentes en ellos. Los mayores rendi
mientos indican que la inversin de largo plazo en innovacin tecnolgica debi ser
im portante para alcanzar tales resultados.
Aparte del im pacto en la productividad, la dism inucin de la fuerza de trabajo
tuvo consecuencias sociales que obligaron a los gobiernos a tomar, con m ayor o
m enor xito, una serie de medidas compensatorias. En Brasil, por ejemplo, se acele
raron los program as de reform a agraria y de apoyo crediticio a la agricultura familiar,
pero la com pensacin ms decisiva provino de la reform a de la asistencia social, que
aum ent el valor m nim o de las pensiones y extendi el derecho de jubilacin a los
mayores que pudieran dem ostrar el ejercicio del trabajo rural.
Por otra parte, la intensificacin de la com petitividad comercial, el otro elem ento
determ inante en los resultados del sector, dependi parcialm ente de la evolucin de
los precios especialm ente del precio internacional de los bienes exportados e im por
tados, pero fundam entalm ente de la variacin de la tasa de cam bio que prevaleci
durante el perodo correspondiente. Tenemos as:

(competitividad) = ((precio internacional - precio interno) + (tipo de cambio)) (3)

3. C o nsid rese ad em s que: (superfcie/irab u jad o r) = (p ro d u cci n /trabajador) - (produccin/superficie).


118 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

En los ltimos aos, ha predominado en las economas una apreciacin de la mo


neda local con respecto al dlar, tendencia que ha sido difcil de contrarrestar. Slo
en Costa Rica se dio la tendencia contraria. En general, la relacin de precios entre
bienes transables y no transables internacionalm ente se deterior para la agricultura,
hecho que slo algunos segmentos pudieron remontar, mientras los restantes se vean
seriamente afectados.

3. Expansin, recuperacin y estancamiento en el agro latinoamericano

As, la trayectoria de las variables representadas por los precios internacionales, los
precios internos, la productividad, los subsidios y el tipo de cambio durante el pero
do de las reformas dio lugar a resultados diferentes en la agricultura de la regin.
Como se ha indicado ya varias veces, en algunos pases el proceso fue expansivo
(Argentina, Chile y Costa Rica), en otros de recuperacin (Bolivia y Brasil), y en
otros de estancam iento (Colombia y M xico). Revisaremos brevem ente aqu estos
distintos casos.

a) Agriculturas en expansin

i) Argentina

Las reformas tomaron cuerpo de 1991 en adelante, con la puesta en m archa del plan
de convertibilidad concebido por el gobierno de la poca. Asimismo, dism inuyeron
los impuestos a las exportaciones y los productores pasaron a captar una m ayor pro
porcin del precio internacional. Al mismo tiempo, aum entaron los precios interna
cionales de productos estratgicos para Argentina, como el trigo, el maz y la soya,
rubros que en la tem porada 1996/1997 alcanzaron su cotizacin m xim a para des
pus descender un tanto.
Por el lado de los pagos que efectan los productores agropecuarios, se redujeron
los impuestos a los insumos y se introdujo la devolucin del impuesto al valor agre
gado para los exportadores, aunque la mano de obra result ms cara, pese a la prdi
da de poder adquisitivo de los salarios. Los menores costos por concepto de pago
permitieron a los agricultores introducir mejoras en la tecnologa de cosecha (com
pra de maquinaria, abonos qumicos, incorporacin de productos fitosanitarios).
En el caso especfico de los granos, este panoram a de beneficios y menores costos
llev a que las unidades de produccin aum entaran sensiblem ente el rendim iento por
hectrea.
Adems, Argentina m antuvo el crdito com o mecanismo primordial de desarrollo
del agro. El valor de la cartera de crditos para el sector agropecuario fue siempre
alto, e incluso en algunos aos aument con respecto al total del crdito nacional.
E l m odllo a g r c o l a oc A m r ic a L a t in a i n las l t im a s d c a d a s

M ientras tanto, si bien la tasa de inters era elevada, evidenci una dism inucin con
respecto a los aos anteriores al plan de convertibilidad. Por otra parte, el tipo de
cam bio experim ent un retraso en los aos noventa, pero no lleg a contrarrestar el
aum ento de la rentabilidad del sector.

ii) Chile

El proceso de reform as se inici en 1974. Se dio aqu una relajacin del control que
ejerca el Estado sobre los precios internos, con lo que se pretenda acelerar el ingre
so de productores al mercado. Se sum a ello una reduccin arancelaria para favore
cer la im portacin de insumos y maquinarias, lo cual se tradujo en un m enor costo
interno de estos elem entos. Hasta 1983 el tipo de cambio no fue un apoyo para el
sector. Subi entre 1974 y 1975 (25%), baj entre 1976 y 1978 (24% ) y experim ent
una apreciacin entre 1979 y 1983, cuando se defini un tipo de cambio nominal fijo.
De este modo, la rentabilidad de la mayora de los cultivos cay entre 1974 y
1983. Con la redefinicin de un tipo de cambio en alza durante el perodo 1984-1994,
se pretendi apoyar la expansin de los rubros exportables, con lo cual se logr una
importante insercin en los mercados internacionales en trm inos de volumen y de
diversificacin de m ercados, al tiem po que los precios internacionales resultaron
muy favorables. Durante el perodo 1995-1997 se interrumpi la tendencia al alza del
tipo de cambio, tendencia que se reanud a partir de este ltimo ao aunque en form a
ms moderada.
El subsector frutcola, el forestal y el agroindustrial fueron los que mejor se adap
taron a las condiciones m acroeconm icas generadas principalm ente por el nuevo
tipo de cambio, gracias a lo cual adquirieron un gran peso y llegaron a aportar cerca
de dos tercios de las exportaciones silvoagropecuarias.
Los subsectores menos adaptados fueron los cereales, leguminosas, carnes, leche
y los rubros de uso industrial com o oleaginosas y remolacha, en los cuales se redujo
la superficie cultivada. A partir de 1984 se utiliz en algunos de ellos (trigo, harina de
trigo, azcar, aceites) el mecanismo de banda de precios y, en otros (lcteo), el de
sobretasas. Adems, el Estado abri poderes com pradores para los cereales y les fij
valores aduaneros mnimos. A partir de entonces mejoraron los precios recibidos por
los productores y se logr una relativa recuperacin de la produccin.
La existencia, desde el inicio del proceso, de condiciones favorables para los
inversionistas y la inversin en obras de infraestructura que fueron ejecutadas pro
gresivam ente perm iti que en una fase posterior se sumaran diversos rubros a la ola
expansiva de las exportaciones, com o la industria forestal, la vitivincola, la de jugos
y pastas, y la de deshidratados y congelados, consolidndose as un m odelo exportador
en la agricultura chilena.
120 D e s a r r o llo r u r a l e n A m r ic a L a tin a y el C a r ib e

IIIi Costa Rica

En virtud de las reformas, aplicadas durante el perodo 1991-1995, se elim inaron los
impuestos a las exportaciones de productos no tradicionales y tam bin se exoner de
im puestos a la im portacin de insumos vinculados a las exportaciones.
Por otra parte, se utiliz el crdito com o soporte de la produccin, y se otorgaron
subsidios y estmulos especiales para el fomento de la exportacin (contratos de ex
portacin, certificados de abono tributario, exenciones de impuestos, medidas adm i
nistrativas para una m ejor gestin de las operaciones de exportacin e incentivos
com pensatorios de las distorsiones sobre la com petitividad local).
Hubo un manejo del tipo de cambio hacia el alza que favoreci la exportacin
durante el perodo 1990-1994. Posteriorm ente el tipo de cambio descendi, pero siem
pre m antenindose cerca del valor que haba alcanzado en 1990.
Con todo ello se logr una mayor rentabilidad de la produccin y se am pli la
capacidad competitiva, merced a una especializacin de la produccin para el m erca
do externo. Cay la produccin de productos tradicionales, pero con alza en el rendi
miento. Num erosos productores tradicionales de ms baja productividad quedaron
excluidos del mercado.

b) Agriculturas en recuperacin

i) Bolivia

Las reform as em pezaron en 1985 con la im plantacin por el gobierno del nuevo
program a econmico, cuyo principal resultado fue la eliminacin radical de la infla
cin, lo cual proporcion un marco general de estabilidad m acroeconmica.
Los precios de las exportaciones tradicionales tuvieron una tendencia decreciente
durante el perodo de estabilizacin, tendencia que ms tarde cam bi de signo, lo
cual posibilit la reactivacin del cacao y el caf. M ientras tanto, las exportaciones
no tradicionales en expansin contaron con precios estables durante todo el perodo.
Estas exportaciones (soya, madera aserrada y algodn) tuvieron un desarrollo locali
zado, pues 11% de stas procedieron de la zona oriental del pas. El caf, por el
contrario, es de cultivo ms generalizado.
El desarrollo de las exportaciones no tradicionales, entre ellas la soya, estuvo
estrecham ente vinculado a cadenas agroindustriales y al aprovechamiento de las pre
ferencias arancelarias vigentes en la Com unidad Andina.
Se aplicaron regm enes de excepcin para el mercado interno, lo que perm iti
contar con proteccin frente a la com petencia de las im portaciones. Adems, hubo
program as de desarrollo alternativo (en las zonas de cultivo de la coca), con desem
peo exitoso en la m ayora de ellos (frutas -p i a, banano, palm itos-, productos p e
cuarios y flores).
El m o d e lo a g r c o la d e A m r ic a L m in a l\ la s ltim a s d c a d a s 121

Se implant un tipo de cambio nico y flexible, con reajustes diarios. Durante el


perodo 1985-1995, el sector exportador cont con un tipo de cambio real en ascenso,
pero cuando esta variable fue utilizada com o principal herram ienta antiinflacionaria
desde 1995 en adelante, la moneda local experim ent una apreciacin que im pact
negativamente sobre las exportaciones.
El sector ms pujante del agro fue el empresarial, con una participacin cada vez
m ayor en el PIB. El sector cam pesino qued por lo general excluido, aunque un
grupo muy minoritario de campesinos logr integrarse a las exportaciones.

ii) B rasil

La dism inucin del aporte gubernam ental a la agricultura com enz en 1984, en tanto
que la apertura, iniciada en 1987. termin de consolidarse a principios de los aos
noventa.
Antes de las reform as, la ineslabilidad m acroeconm ica haba contribuido a una
prdida del margen de com ercializacin para la produccin agropecuaria, la industria
agroalim entaria y la de sum inistro de insumos.
El agotamiento, en 1984, del sistema crediticio com o mecanismo de transferencia
y subsidio al sector por parte del Estado, dio lugar a que nuevas fuentes de crdito
pasaran a ocupar im portantes espacios en la financiacin del sector, entre las cuales
destacan las cadenas de supermercados, la industria de alimentos, los intermediarios
con acceso al crdito externo y la industria de insumos. Sin embargo, la gran m ayora
de los productores, al perder acceso a los prstamos subsidiados, debieron com enzar
a pagar altas tasas de inters.
Al mismo tiempo, se redujo la capacidad gubernam ental de garantizar precios
m nimos para la agricultura, uno de los m ecanismos que. junto con el crdito, haba
sido el principal soporte de la rentabilidad del sector.
Con el rgimen instaurado despus de las reformas, en el cual, com o se dijo re
cin, declin el crdito rural subsidiado, slo los productores con dom inio de la tec
nologa pudieron elevar la productividad y captar los beneficios aportados por el
aum ento de la diferencia entre los precios recibidos y los pagados a que dio lugar la
apertura de la economa. Por otra parte, los productores que no lograron esos incre
m entos de productividad y se ubicaron por debajo de la lnea de flotacin, se
descapitalizaron y fueron gradualm ente eliminados del sector.
Hubo, en consecuencia, una ganancia por concepto de la diferencia entre los pre
cios recibidos y los pagados por el productor; una ganancia en productividad, y una
prdida de participacin en los subsidios, factores que determ inaron un resultado no
hom ogneo en el sector agropecuario brasileo, pues, en general, los agricultores
obtuvieron mejores resultados que los productores pecuarios.
122 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y el C a r ib e

Por otra parte, el increm ento sustancial de la dem anda de alimentos, a causa de la
recuperacin del poder adquisitivo de los salarios, hizo crecer la oferta agropecuaria.
Durante el perodo 1990-1998, la estabilizacin del valor de la moneda con res
pecto al dlar y el dinam ismo del m ercado interno im pidieron una expansin del
sector hacia la actividad exportadora, pese a que ya se haban elim inado las barreras
comerciales que discriminaban al sector externo y a pesar de que el tipo de cambio
real se mantuvo estable en el perodo, salvo entre los aos 1989 y 1990.

c) Agriculturas estancadas

i) Colombia

En el segundo semestre de 1990 se inici el proceso de liberalizacin, desregulacin


y dism inucin de la intervencin estatal en la economa.
Hubo una prdida neta de rentabilidad en los principales cultivos y una prdida
generalizada de com petitividad en los distintos rubros de la agricultura.
El precio de los rubros de exportacin, especialm ente del caf, experim ent una
cada. El saldo comercial se deterior y repercuti negativamente en el crecim iento
de la produccin. Al mismo tiempo, los precios recibidos por los productores caye
ron, com o consecuencia del trmino de los precios de sustentacin para ocho de los
principales productos agrcolas. Estos precios se remplazaron por precios mnimos
de garanta, de modo de m antener una alineacin con los precios internacionales.
M uchos procesadores e industriales prefirieron de todas m aneras los bienes extranje
ros (que ofrecan financiamiento, mejores garantas de abastecimiento, y otras venta
jas) a los nacionales, lo que agudiz la crisis. Por otra parte, despus de la supresin
de las cuotas de importacin y licencias previas tuvo lugar una fuerte cada de la
superficie cultivada de aquellos productos que haban pasado a competir, por esa
m ism a supresin, con las importaciones.
Aunque ms tarde se introdujeron enmiendas (prohibicin temporal o definitiva
de importar determ inados bienes, m ecanismos de salvaguardia, fondos de estabiliza
cin de precios para productos agropecuarios), no se logr m ejorar la situacin.
En contraste, otros elementos de la reform a tuvieron un im pacto positivo (cambio
en las polticas tecnolgicas, de adecuacin de tierras, de desarrollo rural), pero no
lograron expresar plenam ente sus bondades en trm inos de aum entar la rentabilidad
del sector de m anera significativa y en la m agnitud requerida.
La tasa de cambio real se redujo desde 1992 en adelante. Ello afect negativam en
te al sector exportador y a los renglones que competan con las im portaciones, pues
debieron enfrentar una baja de los precios internacionales que no fue contrarrestada
por la evolucin de los precios internos. El resultado fue la ya m encionada reduccin
de com petitividad de estos productos.
E l m o d k i .o a g r c o l a dl A m r ic a L a i in n i n l a s l t im a s d cad as 123

ii) M xico

La apertura se inici en 1982. A partir de 1988 se adoptaron tambin varias iniciati


vas tendientes a redefinir el papel del sector pblico.
Unos aos despus de iniciada la apertura del sector agropecuario, fue necesario
m odificar algunos aranceles y restituir los permisos de im portacin para ciertos pro
ductos, lo cual ciertam ente no cancel el efecto general de la apertura, pues la econo
ma no volvi a exhibir el carcter cerrado que predom inaba hasta 1982.
En M xico, el principal apoyo que brindaba el Estado al sector agropecuario, con
la finalidad de garantizar su rentabilidad, estaba representado por el subsidio a los
insumos. Con las reformas, sin embargo, ste fue reducido en form a drstica, lo cual
afect seriamente la rentabilidad del sector.
Tambin se redujeron los precios de garanta de doce cultivos principales entre
ellos los cereales y las oleaginosas, aunque no el maz , que fueron remplazados por
los precios de concertacin, poltica que apuntaba a una m ayor alineacin de los
precios internos recibidos por el productor con los precios internacionales y al m an
tenim iento de los ingresos reales de los productores. No obstante, en la determ ina
cin de tales precios prevaleci el objetivo de abatir la inflacin, por lo cual las metas
propiam ente agrcolas se cum plieron slo parcialmente. A ello se sum la existencia
de distorsiones que se traducan en elevados costos de transaccin, por efecto de lo
cual los productores reciban a veces precios inferiores a su referencia internacional.
El retiro del Estado de los mercados agrcolas y la inexistencia de canales alternos de
com ercializacin, especialm ente en las regiones, llevaron a crear otros organismos
de respaldo, los cuales pusieron el acento no en la com pra de las cosechas sino en el
apoyo directo a los consumidores.
El tipo de cam bio pas por dos etapas claram ente diferenciadas. Desde 1980 a
1987, la subvaluacin de la moneda nacional actu com o un mecanismo de subsidio
al productor, y a partir de este ltimo ao tuvo lugar una sobrevaluacin de la m one
da, de m odo tal que la tasa de cambio pas a representar un pesado impuesto para el
productor agropecuario durante el perodo 1987-1993. Esta tendencia dej de m ani
festarse en los aos 1994 y 1995. pero volvi a hacerse presente de ah en adelante.
El impacto de las reformas no fue hom ogneo en el sector. Segn se infiere del
estudio pertinente, hubo subseclores dinmicos, otros estancados y otros en retroce
so, con predominio de estos dos ltimos, balance que pone de m anifiesto el pobre
resultado que alcanz el sector en su conjunto durante los aos ochenta y noventa.
Los subsectores dinm icos (avicultura, frutas y hortalizas), correspondientes a
grandes productores caracterizados por una fuerte integracin vertical, contaron con
mercados ampliados que les permitieron aumentar la superficie sembrada e introducir
importantes innovaciones tecnolgicas, como riego presurzado, goteo, fertirrigacin,
semillas mejoradas, que a su vez permitieron incrementar el rendimiento. Contaron
124 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

adems con el aporte de la inversin extranjera para fortalecer los encadenam ientos
de la produccin.
No hubo cambios de rendim iento en los subsectores estancados (cereales, culti
vos industriales, leche), y descendi la superficie sembrada. El maz fue la excep
cin, pues aument el rendim iento correspondiente merced al m antenim iento de los
precios de garanta, con lo cual se transform en un cultivo refugio .
Los subsectores en repliegue fueron aquellos ms directam ente afectados por la
elim inacin de los precios de garanta y de los subsidios, as com o por la com peten
cia de las importaciones resultantes de la apertura. Algunos productores del subsector
pecuario adoptaron parm etros productivos ms modernos (m ejoram iento gentico)
que hicieron aum entar la produccin de carnes, pero la insostenibilidad general de la
actividad llev a la reduccin de la m asa ganadera.
Anexo
C o m p o r t a m ie n t o d e la p r o d u c c i n y e l c o m e r c io
AGRCOLAS EN SIETE PASES DE LA REGIN ANTES Y
DESPUS DE LAS REFORMAS4

1. A r g e n t in a

i) Produccin

En trm inos generales, el com portam iento productivo del sector agropecuario fue
m ejor en el perodo que sigui a la aplicacin del plan de convertibilidad (iniciado en
los aos noventa) que en las dcadas anteriores. En efecto, el PIB agropecuario cre
ci a una tasa prom edio anual de 2 ,1% en la dcada de 1970, de 1,6% en la de 1980,
y de 4% en el perodo 1990-1998.

Argentina: Evolucin del PIB silvoagropecuario, 1970-1998

ii) Comercio

El saldo com ercial de los productos agropecuarios se haba deteriorado en form a


progresiva en los aos inm ediatam ente anteriores al plan de conversin. Despus se
abri un perodo de cam bio en las condiciones generales de rentabilidad del sector,

4. L os g rfico s fu ero n ela b o ra d o s p or la D ivisin de D esarro llo A grcola, sobre la base de an teced en tes de la
D ivisin de E stad sticas y P ro y eccio n es E conm icas de la C epal, y de la base de datos estadsticos de la FAO.
126 D esarrollo r u r a l en A m r ic a L a t in a y el, C a r ib e

que redundo en una recuperacin constante de las exportaciones y del saldo com er
cial agropecuario.

Argentina: Comercio agropecuario de productos primarios y elaborados, 1970-1997

Saldo de exportaciones e importaciones

2 . B o l iv ia

i) Produccin

En el perodo 1970-1975, el sector agropecuario creci a gran ritmo, con una tasa
prom edio anual de 6,5%, apoyado en un modelo de sustitucin de im portaciones y de
significativas subvenciones. Desde 1975 hasta fines de los aos ochenta, sigui una
trayectoria de retroceso y estancacin, con un crecim iento que apenas alcanz al 2%
com o prom edio anual. En 1985 se inici la aplicacin del nuevo program a econm i
co, que com enz a dar frutos slo cinco aos m s tarde. En efecto, en 1990 la agricul
tura de Bolivia entr nuevamente en una senda dinmica, alcanzando tasas de creci
m iento prom edio anual del orden del 3,7% entre 1990 y 1997. En 1998, sin embargo,
registr un retroceso de -3%.

ii) Comercio

A partir de 1992 el saldo exportable de productos agropecuarios com enz a ser posi
tivo, en contraste con el comportamiento que haba exhibido en las tres dcadas ante
riores. Este resultado deriv de la incorporacin de nuevos rubros a la oferta exporta
ble y tambin de la revitalizacin de rubros que haban estado en un nivel muy bajo
en el pasado.
E l . M O D LLO A GRCO LA DL A m i R IC A L a TINA I N LA S ULTIM AS DCADAS 127

Bolivia: Evolucin del PIB silvoagropecuario, 1970-1998

<D
o

(D
'O
-o co
o
0
O ) 2
tfi
0
c
)
o

CD CO o CN CD CO o CN CD CO
O)
L)-
O
h-
CD
CO
CD
CO
CD
CO
CD
CO
CD
CO
CD
CD
CD
CD CD
CD
CD
CD CD

Bolivia: Comercio agropecuario de productos primarios y elaborados, 1970-1997

300

Saldo de exportaciones e importaciones

3. B r a s il

i) Produccin

Despus de un crecim iento sostenido durante los aos setenta, del orden del 5%
anual, el PIB agropecuario entr en un prolongado declive, que termin recin en
1994. En efecto, entre 1980 y 1987 creci a una tasa anual de 2,8% y de apenas 1%
entre 1987 y 1993. Posteriorm ente retom la senda del crecim iento y alcanz una
tasa de 3,3% entre 1994 y 1998.
128 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y el C a r ib e

Brasil: Evolucin del PIB silvoagropecuario, 1970-1998


o
00 52000
o

ii) C om ercio

Antes de las reform as, los productos agropecuarios haban constituido una parte
creciente del valor exportado, sesgo exportador que no se mantuvo despus de las reformas.

Brasil: Comercio agropecuario de productos primarios y elaborados, 1970-1997

Saldo de exportaciones e im portaciones

4. C h il e

i) Produccin

El co m portam iento del PIB silvoagropecuario tuvo dos m om entos claram ente
identificables: lento crecim iento en los perodos 1974-1979 y 1980-1984, del orden
del 2,9% y 2,4% prom edio anual respectivam ente, y rpido crecim iento en los pero
dos siguientes: 6,3% en la segunda m itad de los aos ochenta, y 5,3% en la prim era
mitad de los aos noventa. Slo al final del perodo 1995-1998 se redujo considera
blemente, a tasas cercanas al 2%.
El m o d k lo a g r c o la DF. A m lr k a L a tin a ln la s u ltim a s d cada s 129

Chile: Evolucin del PIB silvoagropecuario, 1970-1998

4000
i
3500 I

3000 -j

-o 2500 1
AD
2000

1500 !

1000
O C M A j - C O O O O C M A T O O O O C M - t f c O C O
t ' - - S - - S - - S - - S - - C O C O C O C O C O a > a ) a ) a ) a )
0 5 0 ) 0) 0) 0 5 0 ) 0) 0) 0) 0) 0 5 0 ) 0 5 0 ) 0)

ii) C om ercio

El saldo comercial agropecuario tuvo un vuelco significativo desde mediados de los


aos ochenta. Negativo durante la dcada de 1970 y com ienzos de la de 1980, pas a
ser positivo desde entonces, a causa especialm ente de las ventas de origen frutcola y
agroindustrial, as com o de aquellas correspondientes al sector forestal, que ha expe
rim entado un gran desarrollo exportador en los ltimos aos.

Chile: Comercio agropecuario de productos primarios y elaborados, 1970-1997

1000

o
O)
O)

Saldo de exportaciones e importaciones


130 D esarrollo ru r a l en A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

5. C o l o m b ia

i) Produccin

El desempeo de la agricultura en el perodo que sigui a las reform as fue inferior al


del perodo precedente, pues pas de un crecimiento que haba oscilado en tom o al
3,6% en las dcadas de 1970 y 1980, a uno de 2% en los aos noventa, el cual ha
estado incluso prximo a cero desde 1995 en adelante.

Colombia: Evolucin del PIB silvoagropecuario, 1970-1998


10000

ii) Com ercio

A partir de 1990, la balanza com ercial agropecuaria sufri un significativo deterioro


con relacin al com portam iento que haba tenido en la dcada de 1980, durante la
cual hubo un saldo siem pre creciente, gracias sobre todo al buen desem peo de las
exportaciones de caf, sea por la vigencia de precios internacionales en alza o por
mayores volm enes de venta. En los malos resultados de los aos noventa influy la
sostenida cada del precio internacional del caf.

Colombia: Comercio agropecuario de productos primarios y elaborados, 1970-1997


03
-O
-o

Saldo de exportaciones e importaciones con caf


Saldo de exportaciones e importaciones sin caf
E l MODULO A GRCO LA DL AMRICA L VI IN A I A LA S ULTIM AS DCADAS 13 1

6. C o sta R ica

i) Produccin

Durante el perodo 1970-1980, en que la agricultura cont con un amplio respaldo


del Estado, el crecim iento silvoagropecuario alcanz a un prom edio anual de 2,6%.
Sin embargo, despus de la crisis de com ienzos de los aos ochenta, el sector tuvo un
desenvolvim iento bastante dificultoso, que dio com o resultado un crecimiento pro
m edio de slo 1,6% al ao. El impulso dado a la agricultura a partir de la segunda
m itad de los aos ochenta permiti que el producto creciera a un prom edio anual de
4,7% en el perodo 1985-1989 y de 3,9% entre 1990 y 1995. Ms tarde el com porta
miento tendi a declinar, hasta tornarse negativo, de tal manera que entre 1996 y
1997 registr un descenso de -0.6% prom edio anual, pero volvi a hacerse positivo
(5,3%) en 1998.

Costa Rica: Evolucin del PIB silvoagropecuario, 1970-1998


1200

ccoD co
co
CM
05
^
05
CD
05
CO
05
05 05 05 05 05 05

ii) C om ercio

Durante las dcadas de 1970 y 1980 el saldo neto de las exportaciones agropecuarias
se m antuvo persistentemente en torno a 500 millones de dlares (en m oneda constan
te). El desarrollo exportador de los aos noventa permiti, sin embargo, modificar
esa prolongada tendencia, al im pulsar el valor de las exportaciones por sobre el de las
importaciones, con lo cual en el lapso de los primeros siete aos de la dcada de 1990
se lleg a duplicar el saldo (en moneda constante) y su aporte a la balanza de pagos
del pas.
132 D esarrollo ru r a l en A m r ic a L a t in a y el C a r ib e

Costa Rica: Comercio agropecuario de productos primarios y elaborados, 1970-1997

o
05
O)
<D
-o

O- <N CO 00 o <N TI CO 00 O C\l Tj- CD


N 1^ N- r^ r^ 00 00 CO 00 00 05 05 05 05
05 05 O) 05 05 05 05 05 05 05 05 05 05 05

Saldo de exportaciones e importaciones

7. M x ic o

i) Produccin

El sector agropecuario fue ms dinmico en el perodo anterior a las reform as que en


el subsiguiente. El PIB agropecuario creci a un prom edio anual de 3,4% en los aos
setenta, de 2,5% en la prim era mitad de la dcada de 1980, y de -0,4% en su segunda
mitad. En los aos noventa retom la ruta ascendente, pero a una tasa anual de slo
1,5%.

Mxico: Evolucin del PIB silvoagropecuario, 1970-1998

20000 -

rOs- Cr 0s- C h D - 0 r 5 s*C


0 5 0 5 0 5 0 5
s ) L 0 C 0 T - T f r h -
0
C o c o c o o 5 0 5 0 5
5 0 5 0 5 0 5 0 5 0 5
E l . M OD ELO AGRICOLA DE A M R IC A L a IIN A EN LA S ULTIM AS DCADAS 133

ii) C om ercio

El saldo entre las exportaciones y las im portaciones agropecuarias de M xico ha sido


negativo desde hace muchas dcadas, salvo en los aos setenta, cuando alcanz un
relativo equilibrio, incluso con un leve supervit entre 1970 y 1975.
Durante las dcadas de 1980 y 1990, la balanza com ercial oscil entre perodos de
equilibrio y de profundizacin del dficit, trayectoria que estuvo subordinada ms a
la evolucin de la poltica cam biada que a la apertura comercial.

Mxico: Comercio agropecuario de productos i 11 i i u i i v / o y

Saldo de exportaciones e importaciones

B ib l io g r a f a

C epal (C om isin E conm ica para A m erica Latina y el C aribe) (1998). A nuario Estadstico de A m rica
Latina v el Caribe. Edicin 1997 (LC'/G. 1987-P). Santiago de Chile. Publicacin de las Naciones
U nidas. N de venta: S.98.II.G . I .
C epal/IIC A (C om isin E conm ica para A m rica Latina y el C aribe/Instituto Intcram ericano de C oope
racin para la A gricultura, C entro Regional Sur) (1997), P anoram a de a agricultura de A m rica
Latina en las dos ltim as dcadas (LC7L.1 102). Santiago de Chile.
C respo. Fernando (1999). Incidencia de las reform as estructurales sobre ht agricultura boliviana. La
Paz.
FAO (O rganizacin de las N aciones U nidas para la A gricultura y la A lim entacin) (1999), "F aostat
D atabase C ollections (http://apps.fao.org/cgi-bin/nph-db.pl).
F ernndez, L uis Fernando (1999). Evolucin de las polticas m acroeconm icas e im pacto en el sector
sllvoagropeciiario de Costa Rica, San Jos de C osta Rica.
FM I (Fondo M onetario Internacional) ( 1999). Estadsticas financieras internacionales, W ashington, D.C.
G hezn, G.. M. M ateos y J. El verdn ( 1999). Im pacto de tas p olticas de ajuste estructural en el sector
agropecuario y agroindustrial: el caso de A rgentina, B uenos Aires.
L cite da Silva Dias, G uilherm e y Ciccly M oitinho A m aral ( 1999), C am bios estructurales en let agricu l
tura brasilea: 1980-i 998. Brasilia.
Perry. S antiago ( 1999), El im pacto de las reform as estructurales sobre el sector agropecuario c olom
biano. Santa Fe de Bogot.
134 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

Portilla, B elfor ( 1999), E l im pacto de las reform as estructurales y la p oltica m acroeconm ica sobre el
sector agropecuario de A m rica Latina: el caso de C hile, Santiago de Chile.
Salcedo Baca, Salom n ( 1999), E l im pacto de las reform as estructurales y la p oltica m acroeconm ica
sobre el sector agropecuario de A m rica Latina: el caso de M xico , M xico, D.F.
Captulo 4
I n c id e n c ia d e d o s d c a d a s d e a j u s t e s en e l d e s a r r o l l o
AGRCOLA DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE 1

M ax Spoor*

In t r o d u c c i n

E s t e docum ento analiza dos dcadas de ajuste econm ico en Am rica Latina y el
Caribe, y en particular el impacto de ste sobre la agricultura (y sobre el sector rural
en algunos casos). Cuando estamos en m edio de la crisis financiera que afecta a la
regin, este trabajo presenta una evaluacin crtica de los profundos cambios que han
tenido lugar en el mencionado perodo, centrando la atencin en aspectos que a nues
tro juicio no han sido suficientemente considerados.
En prim er trmino cabe sealar que el contexto del anlisis ha cambiado gradual
mente en el curso de los aos noventa. El Consenso de Washington, an prevalecien
te entre las instituciones financieras internacionales, que asigna una importancia fun
dam ental a la correccin de los precios relativos, ha debido ser com plem entado o
p a rc ia lm e n te re m p la z a d o con ideas n e o in stitu c io n a le s, e in clu so con ideas
neoestructuralistas, debido a la existencia de serias fallas de mercado y al sobreajuste
en lo que respecta al Estado m nim o (Killick, 1989, I995; Streeten, 1993; Cepal,
1996; Ramos, 1997). El presente trabajo pretende aportar una visin ms m atizada de
todo el proceso de reform as en Am rica Latina y el Caribe, al analizar el ajuste y su
efecto especfico en el sector agrcola, y com parar asim ismo los resultados concretos
de las reformas con sus supuestos originales y las expectativas que se suscitaban en
torno de ellas.
Cabe dar aqu un ejemplo. Es de aceptacin general que el m odelo de industriali
zacin mediante sustitucin de importaciones (ISI), dom inante en la regin desde la
posguerra hasta comienzos de los aos ochenta, discrim inaba en contra de la agricul
tura por efecto de la sobrevaluacin de la tasa de cambio, los im puestos a las expor
taciones, la proteccin del sector industrial y la intervencin estatal directa en los
m ercados (Krueger, Schiff y Valds. 1991). La sobrevaluacin de la tasa de cambio

I. Este artcu lo fue traducido p or C sa r M orales, oficial de A suntos E conm icos, U nidad de D esarrollo A grcola
de C epal.
136 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y el C a r ib e

apareca com o responsable del crecimiento que experim entaron las im portaciones en
los aos setenta, al tiem po que se atribua a la poltica de fijacin de precios la reduc
cin del crecimiento y el pobre desempeo de las exportaciones. A pesar de ello, el
sector agrcola tuvo un desem peo razonable en los aos setenta y en la prim era
mitad de los ochenta, mientras que la discrim inacin de precios antes aludida estaba
acom paada de un sustancial paquete de medidas de apoyo al agro, tales com o inver
sin pblica, crdito subsidiado y servicios agrcolas.
Segn se intenta dem ostrar aqu, la afirmacin de que el sector tuvo un mal de
sempeo en los aos ochenta (la llamada dcada perdida) debe considerarse con
cierta cautela, tomando en cuenta para ello la inform acin m acroeconm ica y secto
rial disponible, en particular para la prim era m itad de esa dcada. Se advierten dife
rencias sustanciales entre el com portam iento de la m acroeconom ia y del sector agr
cola, tanto en la regin en su conjunto com o en los distintos pases. Por otra parte, el
cambio hacia un m odelo de crecim iento im pulsado por las exportaciones (Weeks,
1995; Bulmer-Thom as, 1996; Thorpe, 1997) no consigui superar la llam ada parado
ja agrcola, segn la cual el reconocim iento verbal de la im portancia de la agricultura
en la econom a era contradicho por la escasa importancia que se le asignaba en las
inversiones y por las deficientes (o incluso inexistentes) polticas hacia el sector
(Weeks, 1995; Spoor, 1997; Reca y Echeverra, 1998).
El trabajo pretende tambin contribuir a una revisin general de las polticas de
desarrollo rural de la regin. Existe la tendencia a centrar la atencin en el dinam is
m o econmico de determ inados sectores, por lo general vinculados al capital interna
cional y a las empresas transnacionales, pasando por alto la m arginalizacin de otros,
bastante populosos, entre los que se encuentran los pequeos productores y los cam
pesinos. Adems de los objetivos antes sealados, el docum ento apunta a analizar el
nuevo papel que debe ejercer el Estado, sin que ello im plique retornar a la vieja
frm ula intervencionista, sino ms bien a una que contem ple un papel pblico indi
recto pero ms activo con respecto a este importante sector de la regin (De Janvry y
Sadoulet, 1993; Spoor, 1995 y 1997).
Para dar un fundamento emprico a este objetivo, se presentan y analizan datos
sobre el desempeo de la m acroeconom ia y del sector agrcola de nueve pases de la
regin. Estos datos dan cuenta del distinto crecim iento de las respectivas economas
(desde luego con una gran dispersin en tom o a la media), pero tam bin de una parte
significativa de la produccin y de las exportaciones agrcolas de la regin. Los pa
ses estudiados son: Argentina, Brasil, Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, Jam ai
ca, M xico y Per2.

2. E stos son los pases seleccio n ad o s, p o r razo n es d e rep resen tatividad, en un reciente proyecto de la C epal, C re
cim iento, em p leo y equidad: A m rica L atin a y el C aribe en los aos n o v en ta , D ivisin de D e sa rro llo E c o n m i
co de la C epal.
I n c id e n c ia df. d o s d c a d a s de aju stes en ee d e sa r r o llo a g r c o l a 137

En el docum ento se ponen de relieve, principalmente, los siguientes aspectos:


Primero, la im portancia del sector agrcola de la regin ha sido estructuralm ente
subestim ada, antes, durante y despus de las reform as y el ajuste econmico. Es
particularm ente llamativo que el xito del modelo de crecim iento im pulsado por las
exportaciones se haya dado precisam ente en funcin de productos de origen agrcola.
Segundo, la crisis de la deuda de com ienzos de los aos ochenta afect a la agricultu
ra ms tarde que a los restantes sectores, y no obstante las grandes diferencias entre
los pases y dentro de stos, su desem peo durante la llam ada dcada perdida fue
bastante m ejor de lo esperado, dada la crisis m acroeconm ica imperante a la sazn,
especialm ente en la prim era mitad de los aos ochenta. Este hecho se sustenta posi
blem ente en un espectacular incremento de la productividad de la tierra en los princi
pales rubros destinados al m ercado interno y a la exportacin, increm ento que es
sorprendentem ente alto incluso si se lo com para con el rendim iento de los aos no
venta. Este resultado ciertam ente no se condice con la tesis de un sector estancado.
Su tratam iento residual en el contexto de reformas predom inantem ente orientadas a
la m acroeconom ia torna an ms pertinentes estas observaciones.
Tercero, las reformas econmicas sectoriales, excepto en Chile, que las puso en
prctica tem pranam ente, y en Bolivia, Costa Rica y M xico, que las aplicaron par
cialm ente, fueron introducidas bsicamente en la segunda mitad de los aos ochenta
o incluso ms tarde. En consecuencia, es bastante difcil identificar relaciones causales
simples entre reformas de los aos ochenta y recuperacin global de los aos noven
ta, as com o en los num erosos casos de retraccin (y de rpida recuperacin) de las
exportaciones agrcolas que se dieron en el m arco de las reform as m acroeconm icas
y sectoriales, puestas en prctica justam ente para elim inar el sesgo contra la agri
cultura.
C u arto , las refo rm as tam bin tuvieron im pactos negativos sobre el sector
agropecuario, debido a la elim inacin de subsidios, la reduccin del crdito o la de
saparicin de servicios y de la extensin agrcola. De todas formas, estos efectos
deben diferenciarse de los ocasionados por la evolucin desfavorable de los precios
internacionales de las exportaciones agrcolas tradicionales durante los aos ochen
ta, al menos si se los com para con los obtenidos a fines de los aos setenta. Los datos
sectoriales indican que las prim eras intervenciones pblicas que se hicieron en el
contexto de las m odernizaciones orientadas al mercado tuvieron en algunos casos
(Chile y Costa Rica) resultados favorables. En otros casos, donde el apoyo pblico de
largo plazo estuvo seguido de la liberalizacin y la desregulacin de los mercados, la
recuperacin fue resultado de la reintroduccin, en distintos perodos y mediante la
aplicacin de medidas especficas, de las regulaciones (por ejemplo, en Bolivia, Bra
sil, C olom bia pero tambin en Chile).
Quinto, el modelo de desarrollo introducido en la regin con el ajuste estructural
de los aos ochenta y com ienzos de los noventa (Smith y otros, 1993; Teitel, 1992;
138 D e s a r r o l l o r u r a l en A m r ic a L a t in a y el C a r ib e

Bulmer-Thom as, 1996) ha sido bastante excluyente (Kay, 1995; R eca y Echeverra,
1998). La dinm ica del crecimiento econmico ha estado fundam entalm ente centra
da en aquellos productores comerciales que han sido capaces de vincularse al capital
extranjero y en especial a las empresas transnacionales, integrndose de ese m odo a
los complejos del agronegocio nacional e internacional. El optim ism o inicial acerca
de la modernizacin de los pequeos productores por medio de su integracin con
tractual con la agroindstria no parece del todo justificado (Cepal, 1995; 1998a). Por
el contrario, hay suficientes indicios de que la diferencia en cuanto a niveles tecnol
gicos, productividad e ingresos entre los productores com erciales y em presarios agr
colas y los campesinos llamados no viables es ahora m ayor que antes (Kay, 1995;
Bulmer-Thom as, 1996; Reca y Echeverra, 1998). A pesar de ello, no ha habido po
lticas agrcolas para integrar a los campesinos no viables a los procesos de m oder
nizacin agraria, y no se han aplicado polticas sociales com pensatorias para m itigar
los costos humanos del ajuste econmico, agravados por los altos niveles de pobreza
rural existentes (Cepal/IICA, 1998).
El presente docum ento est dividido en cuatro secciones. Despus de una prim era
seccin muy breve, en la segunda parte se analizarn los principales supuestos del
ajuste estructural, en particular en lo que se refiere a la visin de la agricultura com o
sector estancado y sobre todo al llamado sesgo antiagrcola, m ediante una revisin de
la m acroeconom ia y del lugar que ocup la agricultura en las economas de la regin
antes, durante y despus de las reformas. Con ello se pretende tener una visin ms
equilibrada de la realidad y, por tanto, menos forzada que la que generalm ente se
adopta. Puede demostrarse que la crisis golpe a las econom as de la regin, y en
especial a sus agriculturas, en diferentes momentos. Al com parar los pases analiza
dos, pueden distinguirse tres m odalidades de desarrollo de la crisis de los aos ochenta:
un desarrollo temprano ( 1980-1985), uno tardo ( 1985-1990) y uno prolongado ( 1980-
1990). Los dos primeros parecen coincidir con los procesos de recuperacin rpida y
lenta. Esto perm ite m odificar de alguna manera la visin general que se tiene sobre la
dcada perdida , ms an si se toma en cuenta que en la prim era m itad de los aos
ochenta, a diferencia de lo que ocurri en la segunda mitad, hubo un significativo
incremento de la productividad de la tierra.
En la tercera parte se revisan las principales reform as introducidas durante los
program as de estabilizacin y ajuste, distinguiendo entre las reform as m acroeco
nm icas y las sectoriales, y concentrndose en aquellas que tienen que ver con la
poltica com ercial (apertura comercial y devaluacin de la tasa de cambio), con la
poltica fiscal, la poltica de crdito y de tasas de inters, y, finalm ente, con la reduc
cin del papel del sector pblico en los servicios de apoyo (crdito, educacin, exten
sin e investigacin). En lugar de la periodizacin estndar de prerreforma (hasta los
aos ochenta), crisis (comienzos de los aos ochenta) y recuperacin posreform a
(durante los aos noventa), aparece una diversidad de secuencias en la aplicacin de
I n c id e n c ia de dos d c a d a s de aju stes en i i d e sa r r o llo a g r c o l a 139

las reformas, as com o substanciales diferencias en los resultados globales y sectoria


les por pas.
En la cuarta parte se ofrece un anlisis de las reformas, su impacto sectorial y las
discrepancias entre los supuestos originales de las reformas (en cuanto a desempeo,
aplicacin y secuencias) y sus resultados. Se presentan adems las principales con
clusiones, en las cuales se revisan las tesis originalm ente form uladas teniendo en
consideracin los datos disponibles y el anlisis efectuado en este documento. A si
mismo, se hace ver la importancia de poner nuevamente la poltica agrcola en la
agenda pblica, con un papel pblico renovado respecto del desarrollo agrcola (y
rural) de la regin, com o com ponente de una imprescindible segunda generacin de
reform as en varios pases.

A. E L S E S G O AN T1 A G R C O L A Y LA E V O L U C I N D E L C R E C IM IE N T O

Los ajustes estructurales tuvieron por objetivo restructurar las econom as de la re


gin para permitirles confrontar los choques externos, pagar la deuda externa y recu
perar la senda de crecim iento sostenido. Con la em ergencia de la crisis a comienzos
de los aos ochenta (en especial en el perodo 1982-1983), se hizo urgente estabilizar
la economa. Para ello se pusieron en prctica el ajuste fiscal y el ajuste de la poltica
de crdito, al tiem po que se realineaba la tasa de cambio para m ejorar los incentivos
otorgados a las exportaciones. Se esperaba que esta ltima m edida tuviera un efecto
importante sobre el sector agrcola, sujeto hasta entonces a una serie de desincentivos
de precios causados por controles administrativos, impuestos y subsidios a los con
sumidores. No es difcil demostrar, en efecto, que exista una discrim inacin en con
tra del precio de los bienes transables. en la mayora de los casos con tasas de cambio
fuertem ente sobrevaluadas y con im puestos a las exportaciones (Krueger y otros,
1991).
Sin embargo, es ms difcil sostener que hubo una transferencia neta de recursos
desde la agricultura hacia el resto de los sectores. Esto queda particularm ente claro
cuando se tom an en cuenta los subsidios a los crditos agrcolas transferidos en tiem
pos de inflacin, o las polticas flexibles respecto de las deudas de difcil recupera
cin, los program as de inversictn pblica y los servicios de apoyo agrcola subsidiados.
Aunque hubo un claro sesgo antiagrcola en las polticas de precios internos, Brando
y Carvalho (1991, pp. 77-78) hacen notar que en Brasil, bajo el modelo de la ISI, las
transferencias fueron positivas si se considera el crdito3. Ms an, Buainain y de

3. Los auio res llam an la aten ci n sobre el hecho de q u e el g rueso del crd ito se destin a los p roductores co m e rc ia
les, m ientras gran parte del secto r agrcola era g rav ad o con im puestos. Estas c o nclusiones restan sustento a la
idea d e q u e los incentivos a las e x p o rtacio n es han sido elim in ad o s, toda vez que los gran d es productores co m e r
ciales. que son p recisam ente los que producen los bienes de exportacin, se beneficiaron de este crdito subsidiado.
140 D esarrollo r u r a l en A m r ic a L a t in a y el C a r ib e

Castro Rezende (1995) concluyen que el conjunto de polticas intervencionistas apli


cadas en Brasil, entre ellas el Programa de Precio M nimo (MPP), permitieron m an
tener altas tasas de crecim iento en el sector agrcola hasta la puesta en m archa del
ajuste en 19874.

B . D e l c r e c i m i e n t o s o s t e n id o a l a c r is is e n l a d c a d a p e r d i d a

Qu sucedi entonces con el crecim iento de la agricultura en los aos setenta y


ochenta? El PIB de la regin creci en forma sostenida, a la elevada tasa de 5,9% en
el perodo 1970-1975, y a una de 5,5% entre 1975 y 1980, al tiem po que la agricultu
ra tambin creca en los mismos perodos, a tasas razonablem ente altas (3,4% y 3,6%
respectivam ente). Ahora bien, segn se m uestra en el Cuadro 1, a com ienzos de los
aos ochenta la crisis de la deuda y la depresin general de la econom a mundial
afectaron seriamente a las economas de la regin, causando una fuerte cada de la
tasa de crecim iento prom edio del PIB, que lleg apenas a 0,3% en el lapso 1980-
1985. Sin embargo, en el sector agrcola la cada fue ms moderada, particularm ente
en la produccin destinada al mercado interno, ya que su tasa de crecim iento baj
slo a 2,7%, al m ism o tiempo que aum entaba su participacin en el PIB global. La
tasa real de crecim iento puede estar sobreestimada, ya que algunos precios an esta
ban bajo control, o al menos m ostraban un aumento m enor que el que podra indicar
el deflactor del PIB global. No obstante, al com parar la inform acin del Cuadro 1 con
las tasas de crecimiento en trminos de volumen, las cifras anteriores parecen bastan
te razonables.
Con tasas de aum ento de la poblacin gradualm ente declinantes, la tasa de
crecimiento del producto sectorial p e r cpita aument hacia fines de los aos seten
ta, y a com ienzos de los aos ochenta estaba lejos de haberse estancado. A pesar de
ello, la influencia m oderadora del sector en la econom a pareci ser relativam ente
reducida, ya que la participacin de la agricultura en el PIB total lleg slo a 8% o
9% aproximadamente. Por otra parte, la poblacin rural representaba el 43% de la
poblacin total de la regin en la prim era m itad de los aos setenta, y alrededor del
35% una dcada despus, lo que m uestra la im portancia del sector desde el punto de
vista de los ingresos y el empleo (Cepal/IICA, 1998). Al analizar estos datos por pas,
el panoram a se presenta mucho ms heterogneo de lo que m uestran las cifras agre
gadas del Cuadro 1. En el Grfico 1 aparecen las tasas de crecim iento del PIB y la
participacin del sector agrcola en el total a partir de la inform acin de los estudios
de caso nacionales (excepto Jamaica), agrupados segn los criterios de crisis y recu
peracin: crisis temprana, tarda y prolongada en los aos ochenta, despus de lo

4. D ebe aclararse q u e el co sto del p ro g ram a h ab a llegado a ser in sostenible en trm inos p resupuestarios.
I n c id e n c ia de dos d c a d a s de aju stes en el d e sa r r o llo a g r c o l a 141

cual (no siem pre directam ente) siguieron los program as de ajuste (con recuperacin
rpida y lenta). Bolivia, Chile, Colom bia y Costa Rica enfrentaron una crisis tempra
na y la recuperacin rpida se present ya en el perodo 1985-1990. Brasil y M xico
m uestran un patrn de declinacin que culm in en una crisis tarda con recuperacin
lenta.

Cuadro 1
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: CRECIMIENTO PROMEDIO
DE LAS ECONOMAS NACIONALES Y DEL SECTOR AGRCOLA, 1970-1995
(Porcentajes)

Tasa de crecim iento anual

1970-1975 1975-1980 1980-1985 1985-1990 1990-1995

PIB (%) 5,9 5,5 0,3 1,6 3,3


PIB agrcola (%) 3,4 3,6 2,7 1,3 3,1
PIB agrcola/PIBx100 0,0 8,4 9,4 9,3 9,3
Valor de la produccin agrcola 2,5 3,5 2,9 1,7 2,7
Cultivos 0,0 2,9 3,1 2,3 1,6
Produccin pecuaria 0,0 4,2 2,8 2,2 2,7
Valor de la produccin agrcola
Cereales 0,0 3,0 3,8 1,0 1,1
Oleaginosas 0,0 8,6 4,6 4,9 3,3
Races y tubrculos 0,0 -0,8 -0,2 0,9 -0,3
Legumbres 0,0 3,8 2,7 3,2 1,9
Frutas 3,3 2,8 3,1 2,9

Fuente: Elaborado por el autor, sobre la base de C omisin Econm ica para Am rica Latina y el C aribe/Instituto Interam e
ricano de Cooperacin para la Agricultura (C epal/IICA), Panoram a de la agricultura de Am rica Latina y el Caribe en las
ltim as dcadas: indicadores de com portam iento en cuadros y grficos (LC/L.1102), Santiago de Chile, 1998; Organiza
cin de las N aciones Unidas para la Agricultura y la Alim entacin (FAO), Faostat Database Collections (http://apps.fao.org/
cgi-bin/nph-db.pl), 1998.

A pesar de que la tasa de crecim iento del PIB en Brasil cay a 0,9% en la prim era
m itad de los aos ochenta, ello se vio com pensado por un desem peo sorprendente
m ente bueno del sector agrcola, que creci al 3,8% anual. Finalmente, por razones
tales com o turbulencias polticas y otras, Argentina y Per experim entaron una crisis
prolongada en la dcada de 1980.
La tesis de que el sector agrcola exhibe un patrn de crecim iento diferente al de
las econom as nacionales, se refuerza al revisar el rendim iento de los principales
cultivos, tanto de los destinados al mercado interno com o a la exportacin. En el
C uadro 2 se m uestran las tasas de crecim iento de la productividad de la tierra entre
los aos 1970 y 1995 para el caf, algodn, soya, caa de azcar, frutas, trigo, maz,
arroz y papas. Es interesante notar que el rendim iento de todos los cultivos, excepto
frutas y maz, fue mucho m ejor en el perodo 1980-1985 (con un crecim iento de
3,5% ) que en el de 1975-1980 (1.2%) y el de 1970-1975 (2,1%). El rendim iento
142 D esarrollo r u r a l en A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

sufri una fuerte cada en el perodo 1985-1990, para recuperarse en la prim era mitad
de los aos noventa (a excepcin del caf). Cabe destacar que incluso con esta recu
peracin los rendim ientos fueron inferiores a los de la prim era mitad de la llam ada
dcada perdida (con excepcin de las frutas, la soya y el m az)5.

G rfico 1
AMRICA LATINA: CRECIMIENTO DEL PIB GLOBAL Y EL PIB AGRCOLA (1970-1995):
CRISIS TEMPRANA, TARDA Y PROLONGADA EN LOS AOS OCHENTA
[RECUPERACIN RPIDA Y LENTA]

- Ai gemina PIBiolal

% - Argentina PIB agrenla

Per PIB total

Peni PIB agteola

8.0

6.0

4.0

2.0

0.0

-2.0

4 .0

FA O (1996, p. 170) destaca que entre 1990 y 1995 el ren d im ien to p rom edio aum ent a una tasa anual de 3.3% ,
fren te a 1,3% en los aos o ch en ta, m ien tras q u e, c o n tra ria m e n te a lo que h a b a o c u rrid o en e sa dcada, la
su p erficie cu ltiv ad a d ecreci alred ed o r de 2,2% al ao. E stos datos no c o rresponden a los del C uadro 2. pese a
q u e fu ero n calcu la d o s a p artir de la m ism a fu en te (F ao stat D a tab a se C o lle ctio n s). L a d ife re n c ia p u e d e ser
co n secu en cia del uso de gru p o s seleccio n ad o s de los principales cultivos, pero el a utor no lo aclara.
I n c id e n c ia de d o s d c a d a s d e a ju ste s en el d e sa r r o llo a g r c o l a 143

Grfico 1 (Cont.)
AMRICA LATINA: CRECIMIENTO DEL PIB GLOBAL Y EL PIB AGRCOLA (1970-1995):
CRISIS TEMPRANA, TARDA Y PROLONGADA EN LOS AOS OCHENTA
[RECUPERACIN RPIDA Y LENTA]

+ B r a s il P I B to ta l

B r a s il P IB a g rc o la

M x c ) P I B lo la l

M xrcv P I B a g rc o la

- A r g e m i n a P l B lo t al

. A r g e n tin a P IB a g r c o la

P er P IB id a l

P e r P I B a g rc o la

Bolivia, Chile, C olom bia y Costa Rica (crisis tem prana/recuperacin rpida); Brasil y M xico (crisis tarda/recuperacin
lenta); Argentina y Per (crisis prolongada).
144 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y el C a r ib e

Cuadro 2
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: TASA DE CRECIMIENTO DE LOS PRINCIPALES
CULTIVOS, 1970-1995

1970-1975 1975-1980 1980-1985 1985-1990 1990-1995

Caf 7 ,3 -0 ,9 6 ,4 -0,1 -0 ,9
Algodn 2 ,0 1,1 5 ,0 4 ,6 3 ,7
Soya 6 ,4 1,4 1 ,7 0 ,7 3 ,2
Azcar -0 ,3 1,1 1 ,4 0 ,4 0,1
Frutas -0 ,8 0 ,3 -0 ,6 0 ,6 1 ,4
Trigo 0 ,2 2 ,0 6 ,2 0 ,2 2 ,4
Maz 1 ,0 3 ,5 2 ,7 -0 ,5 5 ,5
Arroz 1 ,3 1,1 4 ,2 0 ,8 4 ,2
Papas 1 ,5 1 ,5 4,1 1,1 2 ,2

Fuente: Elaborado por el autor, sobre la base de O rganizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la A lim enta
cin (FAO), Faostat Database Collections (http://apps.fao.org/cgi-bin/nph-db-pl), 1998.

Al aplicar promedios anuales para perodos de cinco aos, se puede apreciar que
la variacin en general fue muy elevada. Durante los aos setenta la productividad
del trabajo tam bin se increment a tasas ms altas que en los otros sectores (2,2%
frente a 1,8% en el perodo 1973-1980), y en los aos ochenta la diferencia fue an
ms pronunciada (1,9% frente a -1,1 para el perodo 1980-1990) (Cepal, 1996, pp.
91-92)6. A m bas observaciones contradicen de alguna form a la idea de que el ses
go contra la agricultura fue la causa del estancam iento de los aos ochenta y de
que el ajuste (que se dio principalm ente en la segunda m itad de los aos ochenta
e incluso a com ienzos de los noventa) fue particularm ente beneficioso para el
sector.

C . E l m o d e l o d e c r e c i m i e n t o im p u l s a d o p o r l a s e x p o r t a c io n e s
Y LAS EXPORTACIONES AGRCOLAS

El subsector agrcola ms ligado a la m acroeconom ia y a los m ercados externos, o


sea el de productos transables, m uestra tam bin algunos fenm enos interesantes. En
prim er lugar, las exportaciones agrcolas crecieron a tasas im presionantes durante los
aos setenta, aunque debe considerarse en ello el efecto del gran aum ento del precio
internacional de las exportaciones agrcolas tradicionales. Esto contradice al menos
en parte la tesis de que durante la vigencia de la ISI hubo una discrim inacin en

6. U n a relaci n in v ersa se p u ed e a p re ciar e n tre la tasa d e au m en to (o dism in u ci n ) d e la pro d u c tiv id a d laboral y el


a u m en to (o d ism in u ci n ) d el em p leo (o b serv aci n h e ch a p o r M artine D irven, c o m u n ic ac i n por c o rre o e le c tr
nico, feb rero de 1999).
In c id e n c ia d e d o s d c a d a s d e a ju s t e s e n e l d e s a r r o l l o a g r c o l a 145

contra del precio de los bienes transables, y es coherente con una insercin ms
estable de las exportaciones agrcolas en el mercado internacional7.
Com o resultado de la crisis de com ienzos de los aos ochenta, el crecim iento
prom edio de las exportaciones prcticam ente se detuvo en el perodo 1980-1985. En
segundo lugar, el valor de las exportaciones agrcolas tuvo un increm ento prxim o a
cero, resultado que puede explicarse parcialm ente por el serio shock externo, en es
pecial en el bienio 1982-1983, cuando el precio de las exportaciones agrcolas cay
violentam ente. A pesar de las fuertes fluctuaciones en valor y volum en de las expor
taciones agrcolas, un examen ms cuidadoso de los datos de la FAO sobre los rubros
principales (caf, algodn, maz, carne, arroz, soya y trigo) m uestra una tasa de creci
m iento prom edio de 12,2% anual en el perodo 1980-1985, y de slo 1,7% en la
segunda m itad de los aos ochenta, lapso en el cual hubo recuperacin de algunos
precios.
La participacin de la agricultura en las exportaciones totales, especialmente cuando
se excluyen los productos forestales y la pesca, dism inuy gradualm ente durante las
dcadas analizadas, pero se mantuvo relativam ente alta en el conjunto de la regin
(vase el Cuadro 3). Algunos pases, com o Argentina, Brasil, Colom bia y Costa Rica,
tuvieron una participacin sustancialm ente ms elevada que el prom edio. D e todos
modos, la participacin de Argentina disminuy de 71,4% (1975-1980) a 54,4% (1990-
1995), y la de Brasil de 58,3% a 32,7% en iguales perodos. En el caso de Chile, con
el rpido crecim iento de las exportaciones de frutas, productos pesqueros y fores
tales, la participacin aum ent de 17,1% en la dcada de 1970 a 25,9% en la de
1990.
En el Grfico 2 se puede observar que detrs de los prom edios del Cuadro 3 hay
un patrn de fluctuaciones constantes, con algunas variaciones extrem as en las ex
portaciones totales y con las bajas ms pronunciadas en perodos m uy breves, com o
los de 1981-1983, 1985-1987, 1989, y 1991-1993 (este ltimo slo para las exporta
ciones agrcolas).
En la fluctuacin de las exportaciones influy la inestabilidad de los precios inter
nacionales. Como se advierte en los grficos 3, 4 y 5, de 1970 a 1997 hubo violentas
fluctuaciones en los precios de exportacin de los principales productos agrcolas de
la regin (caf, algodn, azcar, soya, trigo, arroz y maz), con fuertes cadas en los
aos ochenta. M s an, la correlacin entre la tasa de crecim iento y las fluctuaciones
del ndice ponderado del valor unitario de las exportaciones (FAO, 1998) fue relati

7. D e a cu erd o co n los datos de la FA O , las e x p o rtacio n es de la reg i n (com o p roporcin del total de las e x p o rta c io
nes a grco las m u n d iales) p rcticam en te no variaron d u ran te el p ero d o 1 9 6 0 -1 9 8 5 (1 1 ,9 % , 11,1%, 11,0%, 11,9%
y 11,7% co m o p ro m ed io de los p ero d o s q u in q u en ales sucesivos). P osterio rm en te cay a 9,9% en el perodo
1985-1990 y a 8,0% d u ra n te el d e 1990-1995 (lo cu al se ex p lica p o r una significativa c ad a de las e xportaciones
agrcolas del C aribe).
146 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

vam ente alta (R2=0,64). Esto es coherente con una observacin hecha en un im por
tante estudio de evaluacin del ajuste (Cepal, 1996, pp. 91-92), segn la cual la tasa
relativam ente constante de aum ento de la productividad deja ver que la cada del
crecim iento agrcola de la dcada de 1980 se debi ms a problem as de dem anda que
de oferta. Dado que las exportaciones crecieron ms rpidam ente que la produccin
agrcola, la prdida de dinam ismo pudo haberse debido en parte a la declinacin de la
dem anda interna y en parte a cambios en la rentabilidad, vinculados a la cada de los
precios internacionales.

Cuadro 3
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: EVOLUCIN DE LAS EXPORTACIONES
TOTALES Y DE LAS EXPORTACIONES AGRCOLAS, 1970-1997
(Porcentajes)

Tasa de crecim iento anual 1970- 1975- 1980- 1985- 1990- 1995-
1975 1980 1985 1990 1995 1997

Am rica Latina y el Caribe


Exportaciones totales 22,4 26,1 0,0 6,4 12,3a
Exportaciones agrcolas6 18,8 13,2 -0,4 2,8 6,4a 9.6

Nueve pases seleccionados


Promedio total exportaciones 17,8 21,9 -1,4 10,0 13,1 6.9
Promedio exportaciones agrcolas 23,0 12,9 -1,3 12,9 13,1 11.2

Exportaciones silvoagropecuarias/exportaciones totales6


59,3 52,9 33,8 36,3 27,5 24.4

Fuente: Elaborado por el autor, sobre la base de O rganizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la A lim enta
cin (FAO), Faostat Database C ollections (http://apps.fao.org/cgi-bin/nph-db.pl), 1998; C om isin E conm ica para A m
rica Latina y el C aribe/ Instituto Interam ericano de Cooperacin para la Agricultura (C epal/IICA), Panoram a de la agricul
tura de Am rica Latina y el Caribe en las ltim as dcadas; indicadores de com portam iento en cuadros y grficos (LC/
L.1102), Santiago de Chile, 1998; Fondo tyionetario Internacional (FMI), D irection o f trade Statistics Yearbook, W ashington
D.C., varios aos.
C o n una cada entre 1991 y 1993.
bNo Incluye exportaciones forestales ni pesqueras.
c Se refiere a la participacin de las exportaciones silvoagropecuarias y pesqueras en las exportaciones totales.

En particular, la cada de los precios internacionales del algodn, trigo, arroz y


maz durante los aos ochenta fue la causa fundamental de la disminucin de valor de
las exportaciones, pues durante ese perodo la produccin y los volmenes exporta
dos experim entaron en prom edio considerables aum entos8.

8. En el caso del caf, alg u n as de las etap as de cad a del p recio c oincidieron con etap as de in crem en to del v olu
m en ; au n q u e tam bin se dio la situacin inversa: p recio alto, volum en bajo. E sto puede a tribuirse a la presencia
d e p ases p ro d u cto res do m in an tes, co m o B rasil y C olom bia.
I n c i d e n c i a d e d o s d c a d a s d e a j u s t e s e n el. d e s a r r o l l o a g r c o l a 147

Grfico 2
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: EVOLUCIN DEL VALOR DE LAS
EXPORTACIONES TOTALES Y AGRCOLAS, 1970-1997

La particular influencia de los precios internacionales (con violentas fluctuacio


nes que continuaron hasta fines de los aos ochenta y en los noventa) de los principa
les productos agrcolas de la regin refuerza nuestra tesis, en cuanto a que el sector
agrcola no se estanc a com ienzos de los aos ochenta y que la crisis sectorial por lo
general ocurri ms tarde, e incluso, en algunos casos, com o consecuencia del ajuste
aplicado para hacer frente a la crisis m acroeconm ica (deuda y sector fiscal).

Grfico 3
PRECIOS INTERNACIONALES DEL AZCAR Y LA SOYA, 1970-1997
(Miles de dlares)

. A zcar
Soya
148 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y el C a r ib e

Grfico 4
PRECIOS INTERNACIONALES DEL CAF Y EL ALGODN, 1970-1997
(Miles de dlares)

5 .0

C a f
A lg o d n

o.o
1 97 0 1 97 2 1 97 4 1 97 6 1 97 8 1 98 0 1 9 8 2 1 98 4 1 98 6 1988 1 99 0 1 99 2 1 994 1 996

Grfico 5
PRECIOS INTERNACIONALES DEL TRIGO, EL ARROZ Y EL MAZ, 1970-1997
(Miles de dlares)

es
-o
4>
s -Trigo
o
- Arroz
Maz
'O
-o

1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996

D . E L AJUSTE ESTRUCTURAL EN EL SECTOR AGRCOLA

La crisis de la deuda -q u e se desat, despus de una dcada de prstam os de capital


a bajo costo, com o consecuencia del excesivo aumento de las tasas de inters resul
tante de la segunda crisis del petrleo de fines de los aos setenta (Cepal, 1995, p.
I n c id e n c ia de d os d c a d a s de aju ste s en he d e sa r r o llo a g r c o l a 149

2 3 )- anunci el fin de la ISI. Como se dijo, el sector agrcola mostr tasas de creci
miento sostenidas hasta la mitad de los aos ochenta. De modo anlogo, pese a que la
sobrevaluacin de las tasas de inters no favoreca la produccin de bienes transables,
las exportaciones de la regin dependieron en gran m edida del sector agrcola (vase
la segunda parte), y las exportaciones agrcolas experim entaron un crecim iento im
presionante en plena etapa de ISI (vase nuevamente el Cuadro 3), de m odo que su
reduccin a com ienzos de los aos ochenta debe atribuirse sobre todo a la cada de
los precios internacionales.
Adems de los program as de estabilizacin, las primeras m edidas de ajuste estu
vieron orientadas principalm ente a la apertura frente a los mercados externos (Smith
y otros, 1993; Ram os, 1997). Algunos pases, com o Mxico, haban reducido ya a
com ienzos de los aos ochenta los elevados im puestos a las importaciones y Chile
haba hecho lo m ism o a partir de 1974, cuando el rgim en m ilitar recin instalado
com enz a ceirse estrictamente a los postulados neoliberales en poltica econmica
(Weeks, 1995; Krueger y otros, 1991).
La necesidad de restructurar las economas de la regin para retom ar la senda del
crecim iento elevado y sostenido estuvo vinculada tambin a la decreciente capacidad
de pagar la deuda externa. Tal restructuracin pas a ser prioritaria cuando pases
com o Bolivia y M xico declararon la m oratoria en el pago de la deuda a comienzos
de la dcada de 1980, lo cual envi una onda de choque a todo el sistem a financiero
internacional. Dicho en forma resumida, el ajuste estructural signific las siguientes
transform aciones macroeconm icas: i) una m ayor atencin en el ajuste de las polti
cas comerciales, mediante la reduccin de los im puestos a las importaciones, la eli
minacin de los sistemas de cuotas y el alineamiento del tipo de cambio merced a una
depreciacin real. Esto ltimo implic tam bin elim inar los controles adm inistrati
vos y los regm enes de cam bio mltiples; ii) la restauracin de los equilibrios fiscales
a travs de la reduccin de los volm enes de crdito, que estaban fuertem ente
subsidiados; iii) la reduccin del tamao del Estado, cuya intervencin se considera
ba com o principal causa de las distorsiones del m ercado y fuente de fallas burocrti
cas, y iv) la liberalizacin de los m ercados internos, a fin de provocar una respuesta
de la oferta por la va de los precios.
En el nivel del sector agrcola, el ajuste apunt principalm ente a la liberalizacin
de los precios del m ercado interno, la elim inacin o reduccin de las instituciones
sectoriales, y la dism inucin del volumen de crdito, al tiem po que se abandonaba la
poltica de reform a agraria (distribucin de la tierra a travs de medidas adm inistrati
vas), prioritaria en la agenda anterior, para rem plazara por la distribucin mediante
el m ercado (Gm ez Oliver, 1994; Weeks, 1995; Spoor, 1997; Thorpe, 1997). La vir
tual inexistencia de polticas agrcolas especficas durante el perodo de ajuste
reintrodujo otro sesgo antiagrcola, con lo cual persisti en los aos ochenta y co
mienzos de los noventa la paradoja segn la cual la agricultura, pese a su importan-
150 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

cia, ocupa un lugar secundario en las polticas econmicas. No obstante, en respuesta


al im pacto negativo de este tratamiento residual del sector, recientem ente algunos
gobiernos de la regin reintrodujeron diversas polticas sectoriales (segunda genera
cin de reform as) para m ejorar el desempeo de la agricultura, habida cuenta de la
crisis que haba tenido lugar en el sector despus de las reform as, com o se pudo
apreciar particularm ente en Brasil y Colom bia a comienzos de los aos ochenta.

1. Las reform as macroeconm icas

El rgim en de comercio fue fundamental en los programas de ajuste estructural de


los pases de la regin, tal com o se aprecia al revisar los indicadores de apertura de
las economas. En trm inos generales, hubo cambios impresionantes, que dan cuenta
del increm ento de la integracin en un m ercado internacional que se desarrollaba
dinm icam ente9.
En un trabajo reciente, la Unidad de Desarrollo Agrcola de la Cepal com par tres
subperodos, 1984-1987, 1988-1990 y 1991-1993, que cubren con creces el perodo
en que se hicieron la m ayor parte de los cambios en la poltica comercial, con excep
cin de Chile y M xico, pases en los cuales se haban hecho antes (Cepal/IICA,
1998). Una m uestra de estos cambios se presenta en el Grfico 6, donde aparece la
evolucin de los aranceles prom edio aplicados a las im portaciones de alimentos en
los perodos indicados, evolucin que es indicativa de la tendencia a la liberalizacin
de los m ercados extem os. Las barreras tarifarias, cruciales en la ISI, se redujeron
significativam ente a m ediados de los aos noventa, aunque cabe notar que las princi
pales reform as en este cam po se hicieron a fines de los aos ochenta y fueron
profundizadas recin a comienzos de la dcada siguiente, mucho ms tarde de lo que
se haba previsto originalmente.
Weeks (1995, pp. 70-73) caracteriz el cambio en el rgimen de com ercio de 17
pases de la regin a m ediados de los aos ochenta, diferenciando entre los pases
m u y liberalizados (AL), los m oderadam ente liberalizados (ML), y los no liberali
zados (NL). La misma tipologa puede aplicarse a los pases analizados en este estu
dio, con excepcin de Jamaica, llevndola hasta los aos noventa (vase el Cuadro 4
y com prese con el Grfico 6).

9. El anlisis p resen tad o a q u no c o in cid e to talm en te con los ndices d e reform as e stru ctu ra les d e sarrollados por
M orley, M ach ad o y P etd n ato (C epal, 1999), q u e m iden las reform as com erciales, las priv atizacio n es, los im
p u esto s y las cu en tas de capital. A q u slo hem os to m ad o en c u en ta el im pacto del rgim en de co m ercio y de la
tasa de cam b io , as c o m o el de las refo rm as fiscales, co m b in ados con los efectos de las reform as especficas que
afectan al secto r agrcola.
I n c i d e n c i a d e d o s d c a d a s d e a j u s t e s e n e l df. s a r r o l l o a g r c o l a 151

Grfico 6
AMRICA LATINA: ARANCELES PROMEDIO DE LAS IMPORTACIONES DE ALIMENTOS

1991-1993

1988-1990

1984-1987

',0 6 0,0

Cuadro 4
AMRICA LATINA: GRADO DE LIBERALIZACIN (RGIMEN COMERCIAL)

Entre mediados y fines de los Entre mediados y fines de los


aos ochenta aos noventa

ALa Bolivia. Chile y Mxico ALa Argentina Bolivia,


Chile, Per
MLb Colombia y Costa Rica MLb Brasil y Colombia,
Costa Rica y Mxico
NLC Argentina, Brasil y Per NLC

Fuente: Elaborado por el autor, sobre la base de J . W eeks (comp.), S tructural A djustm ent a n d the A gricultural S e cto r in
Latin A m erica and the Caribbean, Londres. Macmillan, 1995, adaptado a la dcada actual.
AL= pases altam ente liberalizados.
ML= pases m edianam ente liberalizados.
c NL= pases no liberalizados.

M ientras en los aos ochenta Argentina y Per podan ser an considerados com o
no reform istas, a m ediados de los aos noventa ya se haban unido al grupo de los
reform adores tempranos (Bolivia y Chile). Por otra parte, en esta ltima dcada todas
las econom as de la regin haban reforzado, de una m anera u otra, su rgim en co
mercial, de m odo tal que la categora de no liberalizados ya no resulta aplicable.
Slo M xico, dependiendo del grado de liberalizacin de los m ercados internos y de
los m ercados externos, com o miem bro del Tratado de Libre Com ercio de Amrica
del Norte (TLC), puede ser considerado ahora como m oderadam ente liberalizado,
m ientras que inicialmente (como reform ador temprano) apareca en la categora de
muy liberalizados .
152 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

Otro factor im portante de] cambio en el rgim en comercial provino de las polti
cas cambiaras. De hecho, los prim eros program as de estabilizacin y las prim eras
polticas de ajuste estructural se enfocaron a bajar la tasa de cambio real de las m one
das latinoam ericanas. Esto se consider com o otra reform a fundamenta] para estabi
lizar la econom a y corregir el sesgo de precios contra las exportaciones agrcolas
dado por la sobrevaluacin de las monedas nacionales (vase el Cuadro 5).

Cuadro 5
AMRICA LATINA (OCHO PASES):
EVOLUCIN DE LA TASA REAL DE CAMBIO, 1980-1995
(ao de referencia= 1990)
1980-1985 1985-1990 1990-1995

Bolivia ++ ++
Chile ++ +-
Mxico -+ +- -+
Colombia ++
Costa Rica +- +- +-
Argentina ++ +-
Brasil ++ +- +-
Per +-

Fuente: Elaborado por el autor, sobre la base de Com isin Econm ica para A m rica Latina y el C aribe/ Instituto Interam e
ricano de Cooperacin para la Agricultura (C epal/IICA), Panoram a de la Agricultura de Am rica Latina y el C aribe en las
ltim as dcadas: indicadores de com portam iento en cuadros y grficos (LC/L.1102), Santiago de Chile, 1998, y Banco
Interam ericano de D esarrollo (BID), Econom ic a n d Social Progress in Latin Am erica, 1992 R eport W ashington D.C., 1992.
Nota: +: Depreciacin de la tasa real de cambio.
- : Apreciacin de la tasa real de cambio.

De la com paracin entre el Grfico 6 y el Cuadro 5 se desprende que el grado de


apertura de los pases seleccionados no siem pre corresponde con el desarrollo (espe
rado) de la tasa de cambio. Por ejemplo, C olom bia tena an tarifas arancelarias muy
elevadas a fines de los aos ochenta, pero logr una depreciacin real de su moneda.
Lo mismo es vlido para Brasil. Sin embargo, B olivia y Chile parecen estar dentro de
lo esperado durante el ajuste: alta proteccin + apreciacin del tipo de cambio -
crisis - alta liberalizacin + depreciacin real - recuperacin. En otros pases,
com o Argentina y Per, por diversas razones com o el influjo de la inversin extran
jera directa (IED), que retom al continente a partir de los aos noventa se dio una
apreciacin del tipo de cambio en com binacin con reform as fuertes o m oderadas del
rgim en comercial. Aunque las opiniones difieren con respecto a la influencia de la
apertura y de la tasa real de cam bio sobre la agricultura (Weeks, 1995; Hopkins,
1995), en algunos pases estos ltim os cambios no im plicaron un m ejoram iento sus
tantivo del acceso de los productos agrcolas en los m ercados extem os. Queda claro,
sin embargo, que las reform as del rgim en comercial se profundizaron en los aos
I n c id e n c ia de dos d c a d a s de aju stes en e l d e sa r r o llo a g r c o l a 153

noventa, encam inndose hacia una am plia liberalizacin de los m ercados regionales
y tam bin hacia la form acin de asociaciones regionales de libre com ercio (tales
com o el TLC para M xico, el M ercado Comn del Sur para Argentina, Brasil, Chile,
Paraguay y Uruguay, y varios pactos entre los pases andinos).
Finalmente, aparte del com ercio y de los regm enes cambiarios, el ajuste de la
poltica fiscal fue otro de los elementos fundamentales del ajuste estructural orienta
do a lograr una rpida estabilizacin de las economas en la batalla contra la infla
cin. Los program as antiinflacionarios de orientacin ortodoxa o heterodoxa, desde
el Plan Austral (1985) y el Plan de C onvertibilidad (1991) la m egaestabilizacin en
Bolivia (1985) y una serie de program as de estabilizacin aplicados entre 1986 y
1994, com o el Plan Cruzado, Bresser, Summer, C oller y Cardozo en Brasil, y en
M xico entre 1987 y 1988, as com o las medidas posteriores en respuesta a la crisis
de 1994, utilizaron com binaciones de poltica m onetaria y fiscal para restablecer los
principales equilibrios de la economa, despus de perodos de inflacin galopante
(Bruno y otros, 1992; Killick, 1995; Dijktra, 1997).
En algunos pases, com o Chile y M xico, el rgim en com ercial se m odific radi
calm ente al m ismo tiempo que se introducan las reformas fiscales. Otros, com o A r
gentina y Brasil, continuaron con tarifas elevadas en medio de los planes de estabili
zacin, e incluso con elevados impuestos a las exportaciones, hasta com ienzos de los
aos noventa (M aletta, 1995, p. 132). Esto ilustra nuevamente las grandes diferencias
que hubo en la aplicacin de las reformas en los distintos pases, factor que es im por
tante tener en cuenta para entender el impacto del ajuste sobre el sector agrcola.

2. Las reform as en el sector agrcola

En un contexto de m ercados internacionales dinm icam ente cambiantes, es difcil


separar claram ente los efectos de las reform as m acroeconm icas (rgimen com er
cial, tasa de cambio, reformas fiscales y otras) de los provocados por aquellas refor
mas especficam ente orientadas hacia el sector agrcola (Gmez Oliver, 1994). Sin
em bargo, algunos cambios cruciales, com o la liberalizacin de los precios internos,
las reform as de las finanzas rurales y los crditos agrcolas, la reform a o eliminacin
de los m ercados paraestatales y de las instituciones de servicios agrcolas, y los cam
bios en el acceso a la tierra a travs de m ecanismos de mercado, merecen un anlisis
crtico especial.
Una cuidadosa revisin de las polticas de precios aplicados en la regin m uestra
que en Argentina, Brasil, Colom bia y en m enor grado en M xico, la m ayor parte de
las medidas prevalecientes en las dcadas de 1960 y 1970, con program as de precios
m nimos, polticas de com pra de ltimo recurso, subsidio a los consum idores e inclu
so program as de abastecim iento a gran escala, seguan vigentes durante la m ayor
parte de los aos ochenta. Las reformas radicales fueron puestas en prctica en su
154 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y el C a r ib e

mayora en los aos noventa. En Brasil, la com binacin de diversas m edidas de apo
yo a la agricultura (precios m nimos, crdito subsidiado y abastecim iento estatal)
continu operando hasta 1987, cuando com enzaron los primeros program as de refor
mas (Buainain y de Castro, 1995); en Colom bia esta situacin se mantuvo hasta co
m ienzos de los aos noventa. En Chile, la Com ercializadora de Trigo S.A. (Cotrisa)
contina hasta hoy com prando granos.
En otros pases, com o M xico, la poltica fiscal restrictiva apunt de m anera fun
damental a reducir el elevado volum en de subsidios agrcolas, afectando infortuna
dam ente tam bin el nivel de inversin pblica, que era bastante elevado antes. De
acuerdo con Gm ez Oliver (1995, p.27), este ltimo dism inuy rpidam ente desde
un nivel de 12% del gasto presupuestario en 1980, a menos de 6% en 1989. El nivel
de los subsidios a la agricultura en M xico (en particular a travs del crdito) fue
muy alto hasta com ienzos de los aos ochenta, pero cay desde un 22% del producto
sectorial a menos de 5% durante la dcada.
La poltica crediticia fue m odificada principalm ente por razones fiscales. Puesto
que la m ayora de los gobiernos haban utilizado el crdito rural com o un instrum en
to distributivo ms que com o un instrum ento de interm ediacin financiera, el sistema
bancario sufri enormes prdidas. Ms an, en los aos ochenta se dejaron de lado
las prcticas de crdito largo tiem po prevalecientes (como el uso del crdito subsidiado
para prom over la innovacin tecnolgica y la utilizacin de bancos de desarrollo),
para remplazaras por una poltica de tasas de inters reales positivas, instituciones
de financiam iento rural econm icam ente viables y acceso al crdito orientado por el
mercado. Thorpe (1997, pp. 21-22) destaca que en algunos casos esto condujo a un
proceso de concentracin del acceso al crdito formal, lo que favoreci principal
mente a los productores com erciales y excluy a la m ayor parte de los campesinos.
Por otra parte, el volum en total del crdito dism inuy notablem ente, m ientras que las
tasas de inters alcanzaban niveles bastante elevados. Segn Buainain y de Castro
Rezende (1995, p. 159), en Brasil el crdito rural experim ent una fuerte retraccin,
dism inuyendo de 25.000 millones de dlares en 1980 a alrededor de 6.000 m illones
en 1990. La m ayor cada tuvo lugar en 1987, despus de la aplicacin de las polticas
de reduccin de recursos crediticios y del aum ento de la tasa de inters, que pas de
-33,3% en 1986 a 7,0% en 1987. En M xico, las tasas reales de inters fueron nega
tivas hasta 1998, pero el volum en del crdito decreci cerca de 40% a precios cons
tantes, para de ah en adelante elevarse en com binacin con tasas reales positivas de
inters (Salcedo, 1998, pp. 26-27). En un pas de la regin no m encionado hasta
ahora, Nicaragua, el gobierno que alcanz el poder en 1990, inspirndose tam bin en
consideraciones de tipo fiscal, redujo fuertem ente los crditos formales del Banco
Nacional de Desarrollo (Banades). En dos aos, el nm ero de fam ilias cam pesinas
que reciban crdito cay de 97.217 a slo 34.682 (Spoor, 1995, p. 206), lo cual
excluy de este beneficio a la mayora de los pequeos productores.
I n c id e n c ia de dos d c a d a s de a ju stes en e i. d e s a r r o l l o a g r c o l a 155

La brecha creada por la reduccin del volumen de crditos posibilit, en los aos
o ch en ta y co m ienzos de los noventa, la reaparicin de form as alternativas de
financiam iento, tales com o los prestamistas tradicionales, los esquemas de ahorro y
crdito a travs de organizaciones no gubernam entales (ONG) especializadas en la
m icrofinanza, y diversas formas de financiam iento por m edio de contratos con la
agroindstria (a veces internacional). Sin embargo, este cambio fundamental en los
m ercados de financiam iento rural, ocasionado por la fuerte reduccin del crdito,
tuvo efectos negativos en la produccin agrcola, en particular en aquellos pequeos
agricultores que se haban beneficiado de la generosa poltica de crdito anterior.
Esta poltica sum inistraba apoyo a los ingresos entre las cosechas, y tambin permita
com pensar la escasez de capital de trabajo, que de otra forma slo se habra podido
obtener a altas tasas de inters. En el perodo que sigui a la reform a de los m ercados
de financiam iento rural, la m ayora de los pequeos productores vieron limitado su
acceso al crdito. En la regin en su conjunto, la liberalizacin de los m ercados fi
nancieros se reflej en fuertes aumentos de las tasas de inters, que pasaron a ser
prohibitivas para los productores campesinos.
M osley y otros (1991) han hecho notar que en los program as de ajuste estructural
los cam bios institucionales se introdujeron solamente en form a gradual, en especial
los instrumentos de intervencin de mercado. Esto se debi a la presencia de intere
ses polticos en las estructuras paraestatales y a los efectos de la desregulacin y las
privatizaciones sobre el empleo. Convendra analizar si estos cambios graduales fue
ron beneficiosos para la agricultura. Las em presas de com ercializacin paraestatales
(a veces junto con los bancos de desarrollo) tuvieron hasta hace unas dcadas una
fuerte presencia en los pases de la regin, com o parte del m odelo de desarrollo hacia
adentro y fuertem ente intervencionista de la 1SI. Algunas grandes empresas, com o la
C om paa Nacional de Subsistencias Populares (Conasupo) en M xico, la Em presa
N icaragense de Alim entos Bsicos (Enabas), el Instituto de M ercadeo A grcola
(Idem a) en Colom bia y el CAN en Brasil, muy activas en el sector de alimentos
bsicos y tam bin en la com ercializacin de los principales productos agrcolas de
exportacin (como algodn, azcar, caf y carne) y de insumos tales como fertilizan
tes y pesticidas, tuvieron durante muchos aos una posicin de cuasimonopolio. A
com ienzos o a m ediados de los aos noventa, la m ayora de esas instituciones ya
haban sido elim inadas o, com o en M xico, remplazadas por otras (Salcedo, 1998).
La tendencia a ajustar hacia un Estado m nim o (Streeten, 1993) afect tambin la
presencia hasta entonces dom inante del sistem a de apoyo pblico para actividades
tales com o extensin, educacin e investigacin agrcolas. Esto fue en parte resulta
do de las polticas presupuestarias restrictivas, pero tambin de un claro cambio en la
concepcin de la oferta de bienes pblicos, al introducir en estas reas los principios
de orientacin hacia el m ercado y de recuperacin del costo de los servicios y de la
inversin privada. M ientras se criticaba con razn el sistem a burocrtico antes exis
156 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

tente, en particular por no llegar efectivam ente a los cam pesinos, en el curso del
proceso de privatizaciones y desregulacin el problem a del acceso diferenciado a
estos servicios fue, por decir lo menos, subestimado. La orientacin hacia el mercado
de los servicios de apoyo al sector agrcola tendi a excluir a los cam pesinos m argi
nales (no viables), algo que no ocurri con los grandes productores comerciales.
Entre fines de los aos ochenta y com ienzos de los noventa se elim inaron en su
m ayor parte los instrumentos de intervencin de mercado, y los m ercados agrcolas
pasaron a estar mnimamente intervenidos. En algunos casos, los controles de precios
fueron remplazados por instrumentos ms indirectos, como las bandas de precios (Brasil,
Chile, Colom bia y El Salvador), que apuntan a dism inuir el efecto de las fluctuacio
nes extrem as de los precios internacionales sobre el m ercado interno m ediante el uso
de tarifas variables para las importaciones. En otros casos, se m antuvieron los pre
cios mnimos, pero se redujo al mxim o la capacidad de las agencias estatales para
com prar excedentes, con lo cual el efecto neto de los precios m nimos fue m uy redu
cido.
Finalmente, junto con la liberalizacin de los m ercados de productos e insumos,
la desregulacin y la apertura a los m ercados externos, los pases de la regin transi
taron desde los m ecanismos tradicionales de redistribucin de la tierra (reform a agra
ria) hacia una redistribucin basada en el funcionam iento de un m ercado de tierra.
Con ello, el acceso a la tierra, y en algunos casos tam bin al agua (como en Chile), se
dej en manos del mercado. Como consecuencia de ello, se produjo un proceso de
descolectivizacin de la tierra (Honduras, Nicaragua y Per) y de privatizacin de
las tierras comunales (los ejidos de M xico)10.
Se espera que la desregulacin de los m ercados de tierra y la entrega de ttulos de
propiedad den seguridad de largo plazo a las inversiones, y la tierra pueda constituir
se en m ecanism o de garanta para los crditos. Sin embargo, tal com o otros m erca
dos, los de tierra suelen ser todava incom pletos e ineficientes. El fuerte desequili
brio en la propiedad de los bienes y en la distribucin del poder en la agricultura de la
regin, constituye un factor que limita seriamente el acceso de los pequeos produc
tores a la tierra por la va del mercado, en ausencia de regulacin pblica. De gran
inters al respecto son tam bin las fuertes diferencias entre los pases en cuanto al
desempeo que han exhibido despus de la reform a agraria, com o en el caso de Bo
livia, pas reform ista en el pasado que en la actualidad no ha seguido la m ism a estra
tegia con respecto a la tierra (M orales, 1991).
M s recientem ente, los pases de la regin se han abierto a la com pra de tierras
por parte de extranjeros. En algunos, com o Argentina y Chile, se han verificado gran

10. L a tierra se h a v u elto un b ien an m s d isp u tad o que en los tiem pos d e la refo rm a agraria. P o r o tra parte, en
p ases d o n d e ex iste un a lto grad o d e in seg u rid ad y v iolencia, co m o C o lom bia y P er, los m ercad o s de tierra
e stn m uy p o co d esarrollados.
I n c id e n c ia dh dos d c a d a s de aju stes en el d e sa r r o llo a g r c o l a 157

des com pras de tierra por parte de em presas transnacionales, entre ellas tierras agr
colas (por ejemplo, en el sector forestal) y parques naturales, com o una form a de
inversin de largo plazo. En las dos ltim as dcadas la legislacin que regula la
propiedad de la tierra ha cambiado profundam ente en lo que respecta a la inversin
extranjera directa y a la economa interna. En este sentido, no basta con prestar aten
cin slo al com portam iento de los mercados, los precios y las instituciones. Es nece
sario exam inar tam bin los enormes cambios en las reglas del juego, la transnacio
nalizacin y los procesos de privatizacin, todo lo cual ha significado para algunos
pases, en el contexto del ajuste estructural, una trem enda prdida en el control de sus
recursos.
Todos estos cam bios radicales en los m ercados de factores y productos han afec
tado no slo el crecim iento, sino tambin la distribucin del ingreso y los activos en
el m edio rural. Aun cuando por su im portancia estos aspectos m erecen ser analizados
en un docum ento especfico, debieran de todos m odos form ar parte de cualquier an
lisis sobre los efectos del ajuste estructural en la agricultura y el sector rural. Por
ejem plo, el docum ento de Cepal/IICA (1998) destaca el hecho de que la pobreza y la
indigencia rurales, de 62% y 34% respectivamente en 1970, disminuyeron a 54% y 28%
en 1980. No obstante, en 1990 ambos indicadores haban aumentado, a 55% y 33%.
Segn datos prelim inares, en 1996 la situacin haba m ejorado en algo, pero, dada la
grave crisis que afecta a la regin desde la segunda mitad de 1998, es probable que
nuevam ente hayan aumentado.

E . C o m e n t a r io s f in a l e s : d in a m is m o y m a r g n a l e a c i n

En consecuencia, si bien es posible analizar el im pacto del ajuste estructural en la


agricultura utilizando exclusivam ente indicadores econm icos agregados para la
m acroeconom ia y el sector -siguiendo la periodizacin estndar (prerreforma, crisis,
reforma, posreforma y recuperacin), recurriendo a datos agregados (para una crti
ca, vase Spoor, 1997) y haciendo hincapi en la recuperacin verificada despus de
la dcada perdida de 1980-, en este docum ento se ha tratado de demostrar, por el
contrario, que es posible un anlisis menos convencional, dado que los indicadores
del sector agrcola (especialm ente cuando se utilizan datos de pases y productos)
m uestran un cuadro m ucho ms variado.
Resum iendo lo que hemos expuesto anteriormente, este cuadro ms variado pue
de esquem atizarse de la siguiente manera: en prim er lugar, la tesis de la dcada per
dida, al m enos en lo que se refiere a la agricultura, debera incorporar ciertas distin
ciones, tom ando en cuenta no slo los indicadores m acroeconm icos sino tambin
los datos sectoriales agregados y los datos a nivel de productos. Tambin es posible
plantear algunas dudas con respecto al supuesto sesgo antiagrcola derivado de la
sobrevaluacin de la tasa de cam bio y la poltica de precios internos, vistas la m agni
158 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

tud y la escala de las medidas compensatorias que prevalecan antes de las reform as
(subsidios, proteccin comercial, crdito y otras), de lo cual dan cuenta pases com o
Brasil y M xico, pero tambin los pases que aplicaron ms tem pranam ente las refor
mas, como Bolivia y Chile.
A pesar de que la crisis de la deuda golpe duramente a la m ayora de los pases de
la regin durante la primera m itad de los aos ochenta, un anlisis ms cuidadoso y
detallado de un conjunto seleccionado de pases, m uestra que algunos experim enta
ron una crisis temprana (con una recuperacin rpida), otros una crisis tarda (con
recuperacin lenta) y finalm ente otros con una crisis prolongada. La posicin de la
agricultura en una regin que aparece com o urbanizada tiene algunas particulari
dades. Antes y despus de las reformas, las exportaciones agrcolas (incluyendo las
de productos forestales y pesca) representaban una proporcin im portante de las ex
portaciones totales de la regin (como se vio en el Cuadro 3). A pesar del m enciona
do sesgo antiagrcola, las exportaciones sectoriales crecieron a tasas elevadas duran
te los aos setenta, beneficindose de los altos precios internacionales, pero se vieron
seriamente afectadas, com o consecuencia de la cada de stos, a com ienzos de los
aos ochenta. As, mientras los volmenes exportados siguieron creciendo, el valor
de las exportaciones se estanc. En trminos de produccin y participacin en el PIB,
el sector agrcola continu expandindose en la prim era m itad de los aos ochenta
(cuadros 1 y 2), debido al aumento de la productividad de la tierra y del trabajo. La
agricultura, actividad an crucial para una gran parte de la poblacin, sirvi para
atem perar la crisis m acroeconm ica de esa dcada, lo cual pone en duda la tesis del
estancam iento del sector en los aos ochenta. De hecho, durante los aos setenta
(bajo el m odelo de la ISI), la agricultura haba crecido rpidam ente, a pesar de la
discrim inacin negativa que representaban los precios. Estas observaciones pueden
entregar algunas claves para averiguar por qu el ajuste ha tenido un im pacto secto
rial tan diferenciado.
En segundo lugar, los program as de estabilizacin y de reform as estructurales
fueron aplicados en su m ayora a comienzos de los aos ochenta, en respuesta a la
crisis m acroeconm ica o en el transcurso de sta. Sin embargo, el ajuste econm ico
y en p a rtic u la r los cam bios en el plan o in stitu cio n al del agro tu v iero n lugar
mayoritariamente, salvo en Bolivia y Chile, a fines de los aos ochenta e inicios de
los noventa. Aunque esto debe ser investigado caso por caso, parece posible dem os
trar que las reformas orientadas en forma ms especfica hacia el sector agrcola se
introdujeron a veces en respuesta al estancam iento, pero muchas veces tam bin coin
cidieron con el estancam iento o contribuyeron a determ inarlo, como ocurri en Bra
sil a fines de los aos ochenta y en Colom bia a comienzos de los noventa. En este
docum ento se analizaron algunos de los efectos m s com plejos del ajuste sobre el
sector, com o los provocados por el rgim en de com ercio y de tasas de cambio, la
refo rm a de la p o ltica fiscal y de la p o ltica de crdito, y la lib era liza ci n y
I n c id e n c ia de d os d c a d a s de aju ste s en e i. d e s a r r o l l o a g r c o l a 159

desregulacin de los m ercados de factores y productos. Tambin se dijo que ello


haba ocurrido a veces antes de las reform as (Brasil, Chile y M xico) y, en otros
casos, com o parte de una segunda generacin de reformas (como en Brasil y M xi
co y ms recientem ente en Argentina). Esto ltimo tiene que ver, en particular, con la
necesidad de llenar en parte el vaco institucional que se origin a partir de la prom o
cin del Estado m nim o (primera fase del ajuste estructural). En el presente se estn
poniendo en prctica diversas iniciativas en igual sentido, entre las cuales se pueden
m encionar el Program a de Ayuda al Cam po (Procampo) en M xico, el Fondo C olom
biano de Investigaciones Cientficas y Proyectos Especiales (Colciencias) y el incen
tivo para la capitalizacin rural (1CR) en Colombia, y varios program as relacionados
con la Ley de Participacin Popular y los procesos de descentralizacin en Bolivia,
todos los cuales se centran en la participacin de los pequeos productores y en la
innovacin tecnolgica.
En tercer lugar, lo que surge de nuestro anlisis sobre el impacto del ajuste estruc
tural en la agricultura no coincide enteram ente con la idea dom inante de crisis-refor
ma-recuperacin-crecimiento. Cierto es que los aos noventa, hasta la crisis de fines
de la dcada, representaron la recuperacin en trm inos de productividad y de creci
miento del producto y de las exportaciones, pero hubo significativas diferencias en
tre los pases y grandes fluctuaciones dentro de ellos. Por lo dems, com parada con
las cifras de los aos setenta, esta recuperacin no es tan impresionante. As, el im
pacto del ajuste fue bastante ms com plejo de lo que esperaban sus patrocinadores,
en el sentido de que no todos los segmentos respondieron a l de igual forma. Los
incentivos entregados a travs de la liberalizacin de los mercados, el alineamiento
de la tasa de cambio (con sus fluctuaciones contradictorias, segn aparece en el Cua
dro 5), la m ayor apertura y la desregulacin, favorecieron efectivam ente a los pro
ductores de bienes transables, pero fundam entalm ente a los ms capitalizados, m ien
tras que los productores pobres, categora que engloba a la m ayor parte de los
cam pesinos, se vieron perjudicados por las polticas de ajuste, en especial por m edi
das tales com o la elim inacin del crdito subsidiado y el desm antelam iento de las
instituciones de apoyo a la agricultura. El im pulso dado a los productores por los
mejores precios de exportacin, los menores impuestos y otros incentivos relaciona
dos con el ajuste no siem pre permiti com pensar los efectos derivados del retiro del
Estado. En un anlisis econm ico sobre Bolivia, M orales (1991, P- 66) afirma que los
recursos pblicos para la agricultura experim entaron fuertes restricciones, y que la
estabilidad m acroeconm ica y la vigencia de precios relativos ms apropiados no
son suficientes para inducir una produccin a gran escala y un crecim iento de la
productividad. Los program as de ajuste, com o la N ueva Poltica Econm ica (NPE),
necesitan el apoyo com plem entario del Estado, en especial bajo la form a de inversio
nes ms eficaces en la agricultura.
160 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

La respuesta ms dinm ica al ajuste se dio en el segm ento de los productores


com erciales m edios y grandes, m uchos de los cuales se asociaron con em presas
transnacionales, y en el segmento de los pequeos agricultores m s dinm icos (prin
cipalm ente productores de frutas y hortalizas). Al respecto, los rubros que ms cre
cieron en la regin fueron los de hortalizas, frutas, oleaginosas y carne (Dirven, 1997;
Cepal/IICA, 1998, p. 21), los dos ltim os de los cuales lograron fuertes econom as de
escala en la produccin. Los restantes, esto es hortalizas y frutas (y flores), corres
ponden m ayoritariam ente a los pequeos y m edianos productores m s dinm icos,
que gradualm ente se integraron en esquemas contractuales con la agroindstria y las
cadenas de procesam iento (Cepal, 1995; 1998a). En Chile, Costa R ica y M xico tuvo
lugar una gran expansin del sector hortcola (y de otras exportaciones agrcolas no
tradicionales); en Brasil y Chile hubo tambin una gran expansin en frutas, m ientras
que Argentina, Bolivia y Colombia aum entaron la produccin de oleaginosas (Cepal,
1998a, pp.21-27). En los aos noventa, se dio un substancial increm ento de ciertos
rubros no tradicionales destinados a nichos de m ercado, y de nuevas exportaciones
para m ercados de grandes volm enes (como soya, pulpa de m adera y tableros de
m adera).
La m ayor afluencia de inversin extranjera directa (IED) a la agroindstria ha
revolucionado la tecnologa del rubro alimentario, no tanto en el plano de la produc
cin la brecha de productividad con el m undo desarrollado no ha dejado de ensan
charse (Cepal/IICA, 1998), com o en el del procesam iento y la com ercializacin. Por
otra parte, ha tenido lugar un rpido proceso de transnacionalizacin de este segm en
to, a causa de la posicin que han conquistado las em presas transnacionales en los
m ercad o s de alim entos. E sta tran sfo rm aci n se v erific en el co n tex to de la
privatizacin de las em presas paraestatales de com ercializacin agrcola, en conjun
to con la de los sectores financieros, de com unicaciones y de energa (antes m onopo
lizados por el Estado), proceso que tuvo lugar principalm ente en la prim era m itad de
los aos noventa y que ha contribuido a la concentracin del poder de m ercado,
fenmeno fcilmente observable en las economas de la regin.
En conclusin, y volviendo a las tesis planteadas al com ienzo de este trabajo, cabe
consignar que la agricultura estuvo menos discrim inada durante la vigencia de la ISI
de lo que se ha postulado. Asimismo, pese al relativo abandono en que se lo dej
(Spoor, 1997), por efecto de la eliminacin de los servicios agrcolas y del fmanciamiento
rural, de los bajos niveles de inversin pblica y, a veces, de la apreciacin del tipo de
cambio, el sector tuvo durante los aos ochenta (especialm ente en la prim era mitad)
un desem peo bastante m ejor de lo que deja entender la nocin de dcada perdida .
Se esperaba que la desregulacin de los m ercados y la privatizacin de las em pre
sas paraestatales de com ercializacin y servicios, procesos que tuvieron lugar a fines
de los aos ochenta y com ienzos de los noventa, dieran paso a la creacin de estruc
turas eficientes de mercado. No obstante, tal posibilidad se top con obstculos m u
In c id e n c ia de d o s d c a d a s de aju ste s en el d e sa r r o llo a g r c o l a 161

chos m ayores que los previstos. Slo a com ienzos de los aos noventa el amplio
reconocim iento de la existencia de fallas de mercado empez a formar parte del de
bate sobre el desarrollo (de Janvry y Sadoulet, 1993). M s aun, las polticas orienta
das a m inim izar el tam ao del Estado deterioraron gravem ente la capacidad de los
gobiernos de elaborar y ejecutar polticas sectoriales especficas, muy necesarias para
la actividad agropecuaria en un contexto de cambios fundamentales en los mercados,
las instituciones y los precios relativos. La incapacidad de los gobiernos no deriv
slo de la dism inucin del tam ao fsico del Estado, sino tam bin del predominio de
tendencias polticas abiertam ente favorables al mercado y contrarias a la interven
cin estatal, com o queda ilustrado por el proceso de ajuste introducido en los aos
noventa en Nicaragua (Spoor, 1994 y 1995; De Groot y Spoor, 1994) .
Sin embargo, ese espritu ha cam biado gradualm ente en el conjunto de la regin,
conform e se hacan patentes las insuficiencias del nuevo modelo. En la llam ada se
gunda generacin de reformas se advierte un renovado nfasis en la instalacin de
nuevas instituciones y en la ejecucin de polticas pblicas de desarrollo agrcola y
ru ral12. C ada vez se advierte con m ayor fuerza que al Estado le corresponde una
im portante funcin en el desarrollo agrcola y rural, no slo para intensificar el claro
dinam ism o de ciertos subsectores em presariales (en particular con respecto a los
m ercados de exportacin), sino tambin para expandir los m ercados internos, como
ocurre en Brasil. La funcin del Estado se tom a an ms necesaria en lo que concier
ne a abordar de m anera coherente el problem a, hasta ahora subestim ado, de la
m arginalidad y la pobreza de gran nmero de campesinos sin tierras. Su integracin
(en lugar de su exclusin) en los procesos de m ejoram iento tecnolgico, en los m er
cados de crdito y los m ercados locales y regionales debe ser com binada con el esta
blecim iento de muy necesarias redes de seguridad social y de program as de com bate
de la pobreza.

11. Un re c o n o cim ien to (tardo) de estos e stran g u lam iem o s in stitu cio nales puede verse en B anco M undial (1997),
q ue destaca la n ecesid ad de capacitacin institucional y de un buen ejercicio del poder.
12. El ajuste e co n m ico y la m o d ern izaci n han in ten sificad o (y no m itigado) la acu sad a degradacin de los re c u r
sos (G lig o , 1995).
162 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y e l C a r ib e

B ib l io g r a f a

B anco M undial (1997), World D evelopm ent Report, 1997, W ashington, D.C., O xford U niversity Press.
BID (Banco Interam ericano de D esarrollo) (1992), E conom ic a n d Social Progress in Latin A m erica,
1992 R eport, W ashington, D.C.
B runo, M. y otros (1992), Lecciones de la estabilizacin econm ica y sus consecuencias, W ashington,
D.C., B anco Interam ericano de D esarrollo (BID).
B ulm er-T hom as, V. (1996), The N ew E conom ie M odel in Latin A m erica a n d ils Im p a ct on Incom e
D istribution and P overty, L ondres, Instituto de E studios L atinoam ericanos / M acm illan Press.
B uainain, A.M . y G. de C astro R esende (1995), Structural adjustm ent and agricultural policies: the
B razilian experience since the 1980s , Structural A djustm ent a n d the A gricultural S e cto r in Latin
A m erica and the Caribbean, J. W eeks (com p.), L ondres, M acm illan.
C epal (C om isin E conm ica para A m rica L atina y el C aribe) (1998a), A nuario estadstico de A m rica
Latina y el Caribe. E dicin 1997 (L C /G .1987-P), Santiago de Chile. Publicacin de las N aciones
U nidas, N de venta: S.98.II.G.1.
, (1998b), E studio econm ico de A m rica Latina y el Caribe, 1997-1998 (L C /G .2032-P), S an
tiago de C hile, septiem bre. Publicacin de las N aciones Unidas, N de venta: S .98.11.G .2.
, (1996), Q uince aos de desem peo econm ico: A m rica L atina y el C aribe, 1980-1995 (LC/
G .1925(SE S.26/17)), Santiago de Chile.
, (1995), Las relaciones agroindustriales y la transform acin de la agricultura (L C /L .919), S an
tiago de Chile.
Cepal/FA O (C om isin E conm ica para A m rica L atina y el C aribe/O rganizacin de las N aciones U ni
das para la A gricultura y la A lim entacin) (1998), A groindstria y pequea agricultura: vnculos,
potencialidades y oportunidades com erciales, serie L ibros de la C epal, N 46 (L C /G .2007-P ), San
tiago de Chile. Publicacin de las N aciones U nidas, N de venta: S.98.I1.G.4.
C epal/IIC A (C om isin E conm ica para A m rica L atina y el C aribe/ Instituto Interam ericano de C oope
racin para la A gricultura) ( 1998), P anoram a de la agricultura de A m rica L atina y el C aribe en las
ltim as dcadas: indicadores de com portam iento en cuadros y grficos (L C /L .1102), Santiago de
C hile.
C lem ens, H., D. G reene y M . S poor (com ps.) (1994), M ercados y granos bsicos en N icaragua: hacia
una nueva visin sobre produccin y com ercializacin, M anagua, E ditoriales C iencias Sociales.
De G root, J.P., M . Spoor (1994), A juste estructural y econom a cam pesina, M anagua, E scuela de E co
nom a A graria (E seca)/ U niversidad N acional A utnom a de N icaragua (U N A N ), E ditoriales C ien
cias Sociales.
D e Janvry, A. y E. Sadoulet ( 1993), M arket, State, and civil organizations in L atin A m erica beyond the
debt crisis: the context for rural developm ent , World D evelopm ent, Vol. 21, N 4.
D irven, M . (1997), El em pleo agrcola en A m rica L atina y el C aribe: pasado reciente y perspectivas ,
serie D esarrollo productivo, N 43 (L C /G .1961), S antiago de C hile, C om isin E conm ica para
A m rica L atina y el C aribe (Cepal).
D ijkstra, A.G. (1997), Fighting inflation in Latn A m erica , D evelopm ent and Change, Vol. 28, N 3.
FAO (O rganizacin de las N aciones U nidas para la A gricultura y la A lim entacin) (1998), Faostat
D atabase C ollections (http://apps.fao.org/cgi-bin/nph-db.pl).
FA O (O rganizacin de las N aciones U nidas para la A gricultura y la A lim entacin) ( 1996), E l estado de
la agricultura y la alim entacin, Rom a.
, (O rganizacin de las N aciones U nidas para la A gricultura y la A lim entacin) (1995), E l d e sa
rrollo agrcola en el nuevo m arco m acroeconm ico de A m rica Latina, Santiago de Chile.
G ligo, N. (1995), Situacin y perspectivas am bientales en A m rica L atina y el C aribe , R evista de la
C epal, N 55 (LC/G . 1858-P), S antiago de C hile, abril.
I n c id e n c ia d e d o s d c a d a s de aju stes en hi d e sa r r o llo a g r c o l a 163

G m ez O liver, L. (1995), El p apel de /a agricultura en el desarrollo de M xico, Santiago de Chile,


O ficina R egional de la FAO para A m rica L atina y el Caribe.
---------- , (1994), La poltica agrcola en el nuevo estilo de desarrollo latinoam ericano. Santiago de
C hile, O ficina Regional de la FAO para A m rica L atina y el Caribe.
H opkins, R. (1995), "D isen tan g lin g the perform ance o f L atin A m erican ag riculture, 1980-1992",
Structural A djustm ent a n d the A gricultural Sector in Latin A m erica and the Caribbean, J. W eeks
(com p.), L ondres, M acm illan Press.
11CA (Instituto Interam ericano de C ooperacin para la A gricultura) (1997), A gricultura en el M ercosur
y C hile, M ontevideo.
Kay, C. (1995), Rural developm ent and agrarian issues in contem porary L atin A m erica", J. W eeks
(com p.), Structural A djustm ent anti the A gricultural Sector in Latin A m erica and the Caribbean,
L ondres, M acm illan.
K illick, T. (1995). IM F P rogram m es in D eveloping C ountries, L ondres, O D I/R outledge.
-----------, (1989), A R eaction too Far, Econom ics Theory and the R ole o f the State in D eveloping Countries,
L ondres. O verseas D evelopm ent Institute (ODI).
K rueger, A.O ., M. Schiff, A. Valds ( 1991 ). The politica l econom y o f agricultural pricing policy. Vol. 1,
W ashington, D.C., B anco M undial/ Johns H opkins U niversity Press.
M aletta, H. (1995), "A rgentine agriculture and econom ic reform in the 1990s , J. W eeks (com p.),
Structural A djustm ent a n d the A gricultural Sector in Latin A m erica and the Caribbean, L ondres,
M acm illan.
M orales, J.A. (1991), Structural adjustm ent and peasant agriculture in B olivia , F ood P olicy, V ol.16,
N I.
M orley, S.A., R. M achado y S. Pettinato (1999), Indexes o f structural reform in L atin A m erica , serie
R eform as econm icas, N 12 (L C /L .I1 6 6 ), Santiago, C hile, C om isin E conm ica para A m rica
L atina y el C aribe (Cepal).
M osley. P., J. H arrigan y J. Toye (1991 ). A id a n d Power. The World B ank and P olicy B ased Lending,
L ondres, Routledge.
R eca, L.G. y R.G. E cheverra ( 1998), Agricultura, m edio am biente y pobreza rural en A m rica Latina,
W ashington, D.C., B anco Interam ericano de D esarrollo (BID).
R am os, J. (1997), Un balance de las reform as estructurales neoliberales , Revista de la C epal, N 62
(L C /G .1969-P ), Santiago de Chile, agosto.
Salazar, A.. B rando, P. y Jos Carval ho ( 19 9 1), B razil , The P olitical E conom y o f A gricultural P ricing
Policy, Cap. 3, Vol. 1, B altim ore y L ondres, B anco M undial/T he John H opkins U niversity Press.
Salcedo Baca, S. (1998), El im pacto de las reform as estructurales y las polticas m acroeconm icas
sobre el sector silvoagropecuario de A m rica L atina: el caso de M xico, docum ento presentado a la
R eunin de expertos sobre el im pacto de las reform as estructurales y de las polticas m acroeconm icas
sobre el sector silvoagropecuario de A m rica Latina, Santiago de C hile, 26 y 27 de noviem bre.
Sm ith, W .C, C.H. A cua and E.A. G am arra (com ps.) (1993), Dem ocracy, M arkets a n d Structural R eform
in Latin A m erica, B oulder, N orth-South C entre/Lynne Rienner.
Spoor, M. (com p.) (1997), The 'M arket P anacea': A grarian transform ation in developing countries
a n d fo rm e r socialist econom ies, Londres, IT Publications.
---------- , (1995), The State a n d D om estic A gricultural M arkets in N icaragua: From Interventionism to
N eo-Liberalism , L ondres/ N ueva York, M acm illan/ St.M artin's Press.
, (1994), Issues o f State and market: from interventionism to deregulation o f food m arkets in
N icaragua , W orld D evelopm ent, Vol. 22, N 4.
Streeten, P. (1993), A gainst State m inim alism , World D evelopm ent, Vol. 21, N 8.
Teitel, S. (1992), Towards a N ew D evelopm ent Strategy f o r Latin A m erica: P athw ays fro m H irschm an s
Thought, W ashington. D.C., Banco Interam ericano de D esarrollo (B ID )/ Johns H opkins U niversity
Press.
164 D e s a r r o l l o r u r a l e n A m r ic a L a t in a y el C a r ib e

T horpe, A. (1997), Structural adjustm ent and the agrarian sector in L atin A m erica , The M a rket
P anacea': A grarian transform ation in developing countries a n d fo r m e r socialist econom ies, M .
Spoor (com p.), L ondres, IT Publications.
W eeks, J. (com p.) (1995), Structural A djustm ent a n d the A gricultural Sector in Latin A m erica a n d the
Caribbean, L ondres, M acm illan.
Esta edicin se term in de im prim ir en enero de 2001.
Publicado por A L FO M E G A S.A.
T ransversal 24 N o. 40-44. Bogot, Colom bia.
Ea im presin y encuadernacin se realizaron en
Q uebecor lm preandcs.