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4.

ORAMENTO-PROGRAMA
CONCEITOS E OBJETIVOS

4.1. TIPOS DE ORAMENTOS E


CARACTERSTICAS
4.1.1. Oramento pblico no Brasil:
No Brasil, o processo oramentrio
passou por diversas fases.
Historicamente a administrao pblica
brasileira experimentou diversos tipos e
formas de planejamento e oramento.
Para o nosso propsito, que concurso
pblico, poderamos fazer uma anlise
histrica do oramento pblico a partir da
Lei n 4.320/64.
Poderamos dizer que essa lei representou
um marco histrico, decisivo e norteador
dos oramentos e
planejamentos pblicos no Brasil. Porm,
ela ainda no foi suficiente para a
concretizao de uma estrutura
oramentria adequada e realista aos
anseios da sociedade brasileira.
Tendo como parmetro a Lei n
4.320/64, o estudo do oramento
pblico brasileiro pode ser realizado
em trs momentos distintos:
Antes da edio da Lei 4.320/64;
Aps a elaborao da Lei 4.320/64; e
Aps a aprovao da LRF.
4.1..2. O oramento pblico no Brasil
antes de 1964:
Antes da Lei n 4.320/64, o oramento
utilizado pelo Governo Federal era o
oramento clssico ou tradicional.
Esse tipo de oramento se caracterizava
por ser um documento formal de previso
de receita e de autorizao de despesas.
As despesas eram classificadas segundo
o objeto de gasto e distribudas pelas
diversas unidades oramentrias ou
rgos, para o perodo de um ano.
Durante a sua elaborao no se
enfatizava o atendimento das
necessidades da coletividade e da
Administrao; tampouco se
destacavam os objetivos econmicos e
sociais.
A maior deficincia do oramento
clssico ou tradicional consistia no fato
de que ele no privilegiava um
programa de trabalho ou um conjunto
de objetivos a atingir.
O Ministrio da Fazenda e
Planejamento, rgo da cpula
superior, dotava uma unidade
oramentria ou um rgo qualquer
com crdito suficiente para pagamento
de pessoal, compra de material de
consumo e permanente e outras
despesas para o exerccio financeiro
subseqente.
Os rgos eram contemplados com
recursos no oramento, sobretudo de
acordo com o que gastavam no exerccio
anterior, levando-se em considerao a
inflao do perodo e no em funo do que
se pretendia realizar.
Resumindo: Os rgos eram
contemplados com os recursos
estabelecidos na LOA de acordo com o seu
poder de barganha de seu dirigente, ou
seja, planejamento ZERO e fora poltica
tudo.
4.1.3. Oramento de Desempenho ou
de Realizaes:
No perodo compreendido entre o
oramento tradicional ou clssico e o
oramento-programa surgiu o
oramento de desempenho ou de
realizaes, onde a nfase era as
coisas que o governo fazia, ou seja, o
foco era basicamente nos resultados,
com desvinculao entre oramento e
planejamento.
Portanto, o oramento clssico evoluiu
para o oramento de desempenho ou
de realizaes, onde se buscava saber
as coisas que o governo faz e no as
coisas que o governo compra.
O oramento de desempenho, embora
j ligado a determinados objetivos, no
poderia, ainda, ser considerado um
oramento-programa, visto que ainda
no havia compatibilidade com o
sistema de planejamento (atual PPA).
4.1.4. O oramento pblico no Brasil
aps 1964:
4.1.4.1. Oramento-Programa:
Com o advento da Lei n 4.320/64 foi
implementado o oramento-programa no
Brasil. Esse tipo de oramento caracteriza-se
pelo fato da elaborao oramentria ser feita
em funo daquilo que se pretende realizar no
futuro, ou seja, permite identificar os
programas de trabalho do governo, seus
projetos e atividades e ainda estabelece os
objetivos, as metas, os custos, e os resultados
alcanados.
PERMITE IDENTIFICAR programas
de trabalho, projetos e atividades.

ESTABELECE os objetivos, as
metas, os custos e os resultados
alcanados.
O oramento-programa, alm de ser
um moderno instrumento de
planejamento ainda permite avaliar e
divulgar os resultados alcanados.
Esse tipo de oramento contrasta-se
com o tradicional ou clssico, que se
baseava no passado, ou seja, naquilo
que fora realizado.
O oramento-programa, planejado para
um determinado exerccio, pormenoriza
as etapas do plano plurianual para o
exerccio subseqente, ou seja, o
cumprimento ano a ano das diretrizes,
objetivos e metas estabelecidas no
plano plurianual.
O Decreto-Lei n 200/67 tambm deu
nfase ao oramento-programa como
plano de ao do Governo Federal ao
determinar que: em cada ano ser
elaborado um oramento-programa
que pormenorizar a etapa do
programa plurianual a ser realizado no
exerccio seguinte e que servir de
roteiro execuo coordenada do
programa anual (art. 16).
Qual a caracterstica marcante do
oramento-programa?
a de estar intimamente ligado ao sistema
de planejamento e aos objetivos que o
Governo pretende alcanar, durante um
perodo determinado de tempo.
Quanto ao oramento tradicional, no se
pode afirmar que existe interligao com o
plano de governo, ou seja, no h
compatibilizao entre esse oramento e o
plano de mdio prazo do governo (atual
PPA).
Conceito:

O Oramento-programa um plano de
trabalho expresso por um conjunto de
aes a realizar e pela identificao
dos recursos necessrios sua
execuo.
O oramento-programa um
documento financeiro?
O oramento-programa no apenas
documento financeiro, mas,
principalmente, um instrumento de
operacionalizao das aes do
governo, onde so viabilizados os seus
projetos, atividades e operaes
especiais em consonncia com os
planos e as diretrizes estabelecidas.
Quais so as vantagens do
oramento-programa?

Poderamos enumerar algumas das


principais vantagens desse tipo de
oramento:
a) melhor planejamento dos trabalhos;
b) maior preciso na elaborao do
oramento;
c) melhor determinao das
responsabilidades aos gestores;
d) reduo de custos dos programas
de trabalho;
e) maior compreenso do contedo da
proposta oramentria por parte do
Executivo, Legislativo, Judicirio,
Ministrio Pblico e da sociedade;
f) facilidade para identificao de
duplicao de funes;
g) melhor controle da execuo do
programa;
h) melhor identificao dos gastos;
i) apresentao dos objetivos e dos
recursos da instituio e do inter-
relacionamento entre custos e
programas;

j) nfase no que a instituio realiza e


no no que ela gasta;
k) o elemento bsico da estrutura do
oramento-programa o programa;
l) sua estrutura est fundamentalmente
calcada na classificao funcional-
programtica da despesa, que deve
separar os programas de
funcionamento dos programas de
investimento;
m) o sistema de mensurao do
oramento-programa tem por base a
relao insumo X produto, uma vez
que qualquer instituio ou unidade
organizacional existe para viabilizar
realizaes, utilizando uma gama
variada de recursos.
Algumas comparaes entre o
Oramento Tradicional e o
Oramento-Programa:

Oramento Tradicional ou clssico:


no baseado em uma
programao;
distribui recursos segundo os objetos
de gasto (pessoal, material de
consumo, permanente, etc.);
fora os gestores dos rgos
pblicos a pressionarem a
administrao superior em busca de
maiores recursos;
conduz cpula superior a realizar
cortes indiscriminados no montante
dos crditos solicitados, no intuito de
adequar a despesa previso receita.
fora os dirigentes superiores a
superestimarem as receitas, para
atender s presses nas despesas;
no incentiva a busca da
economicidade por parte do gestores
pblicos, j que no possui
mecanismos de controle de custos dos
produtos oferecidos.
Oramento-Programa:
atribui crditos oramentrios para o
cumprimento de determinados
objetivos e metas; e no para um
conjunto de compras e pagamentos;
atribui responsabilidade aos
gestores;
permite interdependncia e conexo
entre os diferentes programas do
trabalho;
permite alavancar recursos com
razovel antecedncia;
permite identificar duplicidade de
esforos;
permite o controle de custos dos
produtos oferecidos pelo governo
sociedade.
Importante! Teoricamente o
oramento-programa estabelece os
objetivos como critrio para alocao
de recursos. Na prtica um pouco
diferente, posto que na cultura
oramentria brasileira, o compromisso
com a tradio (presses polticas,
aes imediatistas, negociaes, etc)
tem consumido a maior parte dos
recursos.
4.1.5. CARACTERSTICAS

4.1.5.1 Oramento clssico ou


tradicional.

O oramento tradicional ou clssico era


aquele onde constavam apenas a
fixao da despesa e a previso da
receita, sem nenhuma espcie de
planejamento das aes do governo.
Era pea meramente contbil
financeira, um documento de previso
de receita e de autorizao de
despesas. Neste tipo de oramento
no havia preocupao com a
realizao dos programas de trabalho
do governo, preocupando-se apenas
com as necessidades dos rgos
pblicos para realizao das suas
tarefas, sem se questionar sobre
objetivos e metas.
4.1.5.2 Oramento de desempenho
ou por realizaes.
Uma evoluo do oramento clssico
foi o chamado oramento de
desempenho ou por realizaes. Neste
tipo de oramento, o gestor comea a
se preocupar com o resultado dos
gastos e no apenas com o gasto em
si, ou seja, preocupa-se agora em
saber as coisas que o governo faz e
no as coisas que o governo compra.
Apesar de ser um passo importante, o
oramento de desempenho ainda se
encontra desvinculado de um
planejamento central das aes do
governo.
4.1.5.3 Oramento- Programa.
O oramento - programa foi introduzido no
Brasil atravs da Lei 4320/64 e do Decreto
lei 200/67. O oramento programa pode
ser entendido como um plano de trabalho,
um instrumento de planejamento da ao
do governo, atravs da identificao dos
seus programas de trabalho, projetos e
atividades, alm do estabelecimento de
objetivos e metas a serem implementados,
bem como a previso dos custos
relacionados.
A CF/88 implantou definitivamente o
oramento - programa no Brasil, ao
estabelecer a normatizao da matria
oramentria atravs do PPA, da LDO
e da LOA, ficando evidente o extremo
zelo do constituinte para com o
planejamento das aes do governo.
O oramento-programa aquele que
apresenta os propsitos, objetivos e
metas para as quais a administrao
solicita os fundos necessrios,
identifica os custos dos programas
propostos para alcanar tais objetivos e
os dados quantitativos que medem as
realizaes dentro de cada programa.
O oramento-programa aquele que
apresenta os propsitos, objetivos e
metas para as quais a administrao
solicita os fundos necessrios,
identifica os custos dos programas
propostos para alcanar tais objetivos e
os dados quantitativos que medem as
realizaes dentro de cada programa.
Caracteriza-se pelo fato da elaborao
oramentria ser feita em funo daquilo
que se pretende realizar no futuro, ou
seja, um moderno instrumento de
planejamento que permite identificar
programas de trabalho dos governos,
seus projetos e atividades a serem
realizados e ainda estabelecer os
objetivos, as metas, os custos e os
resultados alcanados, avaliando-os e
divulgando seus resultados com maior
transparncia possvel.
Esse tipo de oramento contrasta com o
tradicional ou clssico, o qual se baseava
naquilo que j fora realizado, e tambm por
representar um instrumento de
operacionalizao das aes futuras de
governo.
O oramento-programa, planejado para um
determinado exerccio, pormenoriza as
etapas do plano plurianual para o exerccio
subseqente, ou seja, o cumprimento ano
a ano das diretrizes, dos objetivos e metas
estabelecidas no plano plurianual.
O oramento-programa uma
concepo gerencial de oramento
pblico.
Os ingredientes bsicos desse modelo
de oramento so:
a) definio de programas, projetos e
atividades;
b) converso dos programas, projetos
e atividades em termos financeiros, por
intermdio de um sistema uniforme de
classificao de contas;
c) criao de medidas de trabalho para
permitir a mensurao realista das
estimativas oramentrias, alm da
avaliao dos resultados obtidos com a
ao gerencial e o desembolso dos
recursos pblicos.
Podemos dizer que quaisquer tipos de
oramento expressam uma realidade
fsico-financeira e os programas de
trabalho do governo, entretanto, a
implementao do oramento-
programa possibilitou, entre outros:
A integrao do planejamento com o
oramento;
A quantificao de objetivos e
fixao de metas;
Informaes relativas a cada
atividade ou projeto, quanto e para que
vai gastar;
Identificao dos programas de
trabalho, objetivos e metas
compatibilizados com PPA e LDO;
Elaborao atravs de processo
tcnico e baseado em diretrizes e
prioridades, estimativas reais de
recursos e de clculo das
necessidades;
As relaes insumo-produto;
As alternativas programticas;
O acompanhamento fsico-
financeiro;
A avaliao de resultados e a
gerncia por objetivos.
4.1.5.4 Oramento de base zero ou
por estratgia.
Tcnica utilizada para a confeco do
oramento programa, consiste
basicamente em uma anlise crtica de
todos os recursos solicitados pelos rgos
governamentais. Neste tipo de abordagem,
na fase de elaborao da proposta
oramentria, haver um questionamento
acerca das reais necessidades de cada
rea, no havendo compromisso com
qualquer montante inicial de dotao.
Os rgos governamentais devero
justificar anualmente, na fase de
elaborao da sua proposta
oramentria, a totalidade de seus
gastos, sem utilizar o ano anterior
como valor inicial mnimo.
As principais diferenas entre o
oramento tradicional e o oramento-
programa podem ser definidas da
seguinte forma:
.
CARACTERSTICAS ORAMENTO ORAMENTO
TRADICIONAL PROGRAMA
Interao entre o processo oramentrio o oramento o elo entre
planejamento e oramento dissociado dos processos o planejamento e as
de planejamento e funes executivas da
programao organizao

Alocao de recursos A alocao de recursos a alocao de recursos


visa aquisio de meios visa consecuo de
objetivos e metas
Base das decises as decises as decises
oramentrias oramentrias so oramentrias so
tomadas tendo em vista tomadas com base em
as necessidades das avaliaes e anlises
unidades organizacionais tcnicas das alternativas
possveis

Critrios usados na na elaborao do considerados todos os


elaborao do oramento oramento so custos dos programas,
consideradas as inclusive os que
necessidades financeiras extrapolam o exerccio
das unidades
.
CARACTERSTICAS ORAMENTO ORAMENTO
. TRADICIONAL PROGRAMA

nfase atribuda a estrutura do oramento a estrutura do oramento


estrutura e ao sistema d nfase aos aspectos est voltada para os
de classificao do contbeis da gesto aspectos administrativos
oramento e de planejamento
Critrios do sistema de os principais critrios os principais critrios de
classificao do classificatrios so as classificao so o
oramento unidades administrativas funcional e o
e elementos de despesa programtico
Existncia de sistemas no existem sistemas de utilizao sistemtica de
de acompanhamento e acompanhamento e indicadores e padres de
padres de medio medio do trabalho e medio
dos resultados
Objetivos a serem o controle visa avaliar a O controle visa a
alcanados pelo controle honestidade dos agentes eficincia, a eficcia e a
governamentais e a efetividade das aes
legalidade no governamentais
cumprimento do
oramento
O oramento-programa destaca as
metas, os objetivos e as intenes do
Governo. Nesse sentido, consolida um
grupo de programas que o Setor
Pblico se prope a realizar durante
um perodo. Os planos so expressos
em unidades mensurveis e seus
custos definidos. um programa de
trabalho e constitui, portanto, um
instrumento de planejamento.
Enquanto o oramento tradicional mostrava
o que se pretendia gastar ou comprar, o
oramento-programa reala o que se
pretende realizar. um programa de
trabalho definindo objetivos a serem
alcanados, seus custos e as fontes dos
recursos. O oramento comum (tradicional)
restringe os gastos e as compras ao
montante da receita estimada. Enquanto o
oramento-programa no limita as metas
governamentais aos recursos
oramentrios previstos.
O oramento-programa constitui
modalidade de oramento na qual a
previso dos recursos financeiros e sua
destinao decorrem da elaborao de
um plano completo. Distingue-se do
oramento tradicional porque este
parte da previso de recursos para
execuo de atividades institudas,
enquanto no oramento-programa a
previso de recursos a etapa final do
planejamento.
A elaborao do oramento-programa
abrange quatro etapas:
a) planejamento definio dos
objetivos a atingir;
b) programao definio das
atividades necessrias consecuo
dos objetivos;
c) projeto estimao dos recursos de
trabalho necessrios realizao das
atividades;
d) oramentao estimao dos recursos
financeiros para pagar a utilizao dos
recursos de trabalho, alm de prever as
fontes dos recursos.

No oramento-programa, as metas
governamentais so classificadas em
funes de governo e estas divididas em
programas, subprogramas e atividades. O
anexo 5 da Lei n 4.320/1964 padroniza a
estrutura e a codificao da Classificao
Funcional Programtica.
Fases do oramento-programa
Determinao da situao identificao
dos problemas existentes;
Diagnstico da situao identificao
das causas que concorrem para o
aparecimento dos problemas;
Apresentao das solues
apresentao das alternativas viveis
para solucionar os problemas;
Estabelecimento das prioridades
ordenamento das solues encontradas;
Definio dos objetivos estabelecimento do
que se pretende fazer e o que se conseguir
com isso;
Determinao das tarefas identificao das
aes necessrias para atingir os objetivos;
Determinao dos recursos arrolamento
dos meios, sejam recursos humanos,
materiais, tcnicos, institucionais e servios
de terceiros necessrios;
Determinao dos meios financeiros
expresso monetria dos recursos alocados.
PGE_RJ/Tcnico_Superior_
Administrao/2009/FCC
57. O tipo de oramento adotado pelos
governos no Brasil, cujo principal
objetivo a articulao com o
planejamento, denomina-se
(A) oramento-programa.
(B) oramento participativo.
(C) oramento por desempenho.
(D) oramento clssico.
(E) oramento de base zero.
TCE_GO/ACE_Contbeis/FCC/2009

62. O oramento-programa se
diferencia do oramento tradicional
(A) pela alocao de recursos visar
consecuo de objetivos e metas.
(B) pela nfase na legalidade no
cumprimento do oramento.
(C) por estar dissociado dos processos
de planejamento e programao das
aes pblicas.
(D) pela inexistncia de sistemas de
acompanhamento e medio do trabalho.

(E) por adotar como principais critrios de


classificao: unidades administrativas e
elementos de despesa.
INFRAERO/TCNICO
CONTBIL/FCC/2009
55. uma caracterstica que distingue
o oramento-programa do oramento
tradicional:
(A) Alocao de recursos considerando
as necessidades financeiras das
unidades governamentais.
(B) Integrao ao processo de
planejamento do ente pblico.
(C) Permisso para o controle dos
gastos do Poder Executivo pelo Poder
Legislativo.
(D) nfase nos aspectos contbeis da
gesto governamental.
(E) Mecanismos de controle com
objetivo de avaliar a honestidade do
agente governamental e a legalidade
do cumprimento do oramento.
TRF_4/Analista_Judicirio_
Contbeis/FCC/2007
62. caracterstica do oramento-
programa a
(A) nfase nos aspectos contbeis e
legais da gesto.
(B) prioridade para as necessidades
financeiras das unidades gestoras.
(C) anlise minuciosa das aes que o
governo realiza.
(D) distribuio de recursos segundo
os objetos do gasto.

(E) elaborao emprica, com base no


que foi gasto no exerccio anterior.
MPU/Tcnico_Oramentrio/FCC
/2007
35. Em relao ao oramento-
programa, correto afirmar que
(A) totalmente dissociado do
processo de planejamento.
(B) seu nico critrio de classificao
de despesas so as unidades
administrativas.
(C) sua estrutura enfatiza os aspectos
contbeis da gesto.
(D) o controle oramentrio tem por
objetivo avaliar a eficincia e a eficcia
das atividades.
(E) sua prioridade respeitar as
necessidades financeiras das unidades
oramentrias.
FIM