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IGovP: ndice de avaliao da governana pblica instrumento

de planejamento do Estado e de controle social pelo cidado

Antonio Gonalves de Oliveira


Universidade Tecnolgica Federal do Paran / Departamento Acadmico de Gesto e
Economia, Programa de Ps-Graduao em Planejamento e Governana Pblica
Curitiba / PR Brasil
Beatriz Jackiu Pisa
Universidade Tecnolgica Federal do Paran / Departamento Acadmico de Gesto e
Economia, Programa de Ps-Graduao em Planejamento e Governana Pblica
Curitiba / PR Brasil

O conceito de governana pblica envolve, entre outros aspectos da gesto, transparncia, prestao
de contas (accountability), tica, integridade, legalidade e participao social nas decises. Mas como avaliar
o grau com que cada ente federativo se esfora por cumprir os princpios da governana pblica na imple-
mentao de suas polticas pblicas? Em resposta a essa questo, o objetivo deste estudo desenvolver um
ndice de medio da governana pblica e fazer isso a partir do ponto de vista de seus princpios, bem como
apresent-lo como um instrumento de autoavaliao e planejamento para o Estado e de controle social para
os cidados. Metodologicamente, o trabalho tem carter aplicado, sustentado por pesquisa exploratria
e descritiva, com abordagem finalstica comparada. Como resultado, o ndice desenvolvido apresentado,
comprovando-se sua aplicabilidade e finalidades pressupostas.

P a l av r a s - c h av e : governana pblica; avaliao; indicadores; controle social; efetividade das polticas


pblicas.

IGovP: ndice de evaluacin de la gestin pblica un instrumento de planificacin del Estado


y control social por parte del ciudadano
El concepto de gobernanza pblica implica, entre otros aspectos de la gestin, la transparencia, la
rendicin de cuentas (accountability), la tica, la integridad, la legalidad y la participacin social en
las decisiones. Pero cmo evaluar el grado en que cada entidad federativa se esfuerza por cumplir con
los principios de la gobernanza pblica en la implementacin de las polticas pblicas? En respuesta a
esto, el objetivo de este estudio es desarrollar un ndice para medir la gobernanza pblica y de hacerlo

DOI: http://dx.doi.org/10.1590/0034-7612136179
Artigo recebido em 10 jun. 2014 e aceito em 30 abr. 2015.

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desde el punto de vista de sus principios y presentarlo como una herramienta de auto-evaluacin y la
planificacin de lo Estado y de control social de los ciudadanos. El estudio es prctico, con el apoyo
de la investigacin exploratoria y descriptiva, con enfoque comparativo. Como resultado, se presenta
el ndice desarrollado, lo que confirma su aplicabilidad y propsitos asumidos.

P a l a b r a s c l av e : gobernanza pblica; evaluacin; indicadores; control social; efectividad de las


polticas pblicas.

IGovP: the public governance assessment index a State planning instrument tool and social
control by the citizen
The concept of public governance involves, among other aspects of management, transparency, account-
ability, ethics, integrity, legality and social participation in decisions. But how to evaluate the degree to
which each federative entity strives to fulfill the principles of public governance in the implementation
of public policies? Answering this question, the aim of this study is to develop an index to measure
the public governance and to do so from the point of view of its principles, and present it as a tool for
self-evaluation and planning for the State and control social for the citizens. Methodological work has
applied character, supported by exploratory and descriptive research, with a comparative approach.
As a result, the index developed is presented and confirms its applicability and assumed purposes.

K e y w o r d s : public governance; assessment; indicators; social control; public policies effectiveness.

1. Introduo

A Constituio Federal de 1988 conhecida como Constituio Cidad por conceder aos bra-
sileiros direitos inditos, prprios do estado democrtico de direito que se implantou a partir
de ento, entre eles o de exercer o controle sobre a administrao pblica, de exigir tica,
integridade (compliance), transparncia (disclosure) e prestao de contas (accountability),
bem como de participar diretamente na escolha das polticas pblicas a serem implantadas.
Nesse contexto, a partir dos anos 1990 observa-se uma reestruturao do Estado, com
o intuito de torn-lo mais orientado para os aspectos sociais, visando consolidar uma nova
relao entre Estado e sociedade.
A partir dessa nova relao estabelecida, evolui-se ento para a noo de governana,
que se refere capacidade do Estado de implementar as polticas necessrias para o alcance
dos objetivos comuns e pressupe o aperfeioamento dos meios de interlocuo com a so-
ciedade, ao passo que sejam promovidas aes que garantam a maior atuao do cidado e
responsabilizao dos agentes pblicos.
Na verdade, ainda faltam instrumentos avaliativos que exponham de forma sistemtica
e tempestiva a efetividade das aes governamentais e que tenham por base os princpios da
governana pblica aplicados materializao das polticas pblicas, sejam elas de Estado ou
de governo.
Polticas pblicas devem ser compreendidas como aquelas aes que um determinado
governo escolhe implementar com o objetivo de atender a uma demanda pblica ou resolver

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um problema, lembrando-se que essa escolha sofre forte influncia poltica em funo dos
interesses dos diversos setores que podem por ela ser beneficiados.
A utilizao de modelos de anlise e mensurao detalhada por indicadores que tenham
como substrato os princpios da governana pblica representa uma inovao no sentido de
ser um mecanismo eficaz de conhecimento do grau de governana praticada pela Unio, Dis-
trito Federal e estados, permitindo-se, inclusive, o acompanhamento de sua evoluo.
Considere-se que, para mensurar o nvel de governana, devem-se relacionar seus prin-
cpios com as aes resultantes de suas aplicaes. Isso implica a existncia e disponibilizao
de dados histricos da evoluo de indicadores sociais relacionados com a implementao de
polticas pblicas.
importante esclarecer que inmeras organizaes internacionais tm desenvolvido in-
dicadores e publicado estudos sobre a mensurao da governana, como a Organizao para a
Cooperao e Desenvolvimento Econmico (Ocde); o Banco Mundial; o Programa das Naes
Unidas para o Desenvolvimento (Pnud); o International Country Risk Guide. Porm, esses
estudos, na viso de Van de Walle (2005), ilustram situao de comparao entre diversos
pases de forma genrica e subjetiva, no contemplando a realidade e as particularidades de
cada um. No entanto, eles so teis como fontes de informao e metodologia de avaliao.
Oman e Arndt (2010) alertam que tais indicadores so baseados em percepes e, ainda
que cuidadosamente construdos, so eivados de limitaes por agregar grandes quantidades
de informaes de diversas fontes e reduzi-las a um nico nmero um nico escore de go-
vernana por pas, por ano, a fim de facilitar comparaes.
Essas informaes agregadas consistem em percepes de pessoas, em sua maioria es-
pecialistas ou gestores de empresas, muitos dos quais vivem fora dos pases que esto sendo
analisados (Oman e Arndt, 2010:4).
No Brasil, existem poucos estudos cujo enfoque relaciona a governana ao uso das tec-
nologias de informao e comunicao (TICs) e da internet. Nesse contexto, insere-se a noo
de governana eletrnica, cuja estrutura conceitual tem um de seus fundamentos no trabalho
de Holzer e Kim (2006), os quais consideram que a governana eletrnica inclui o governo
eletrnico (prestao de servios pblicos) e a democracia eletrnica (participao cidad no
governo).
No entanto, no foram encontrados estudos no mbito da governana eletrnica, es-
pecficos sobre o desenvolvimento de um ndice de governana pblica aplicado aos entes
federativos com objetivo de avaliar a efetividade das polticas pblicas.
Com a constatao da falta de uma ferramenta especfica de medio e o interesse de
contribuir para sua criao, apresenta-se este estudo cuja inquietude busca resposta seguinte
questo de pesquisa: possvel a criao de um ndice consistente, atrelado aos princpios da
governana pblica, capaz de avaliar o grau de governana praticado pelos entes federativos?
exatamente essa a proposta deste artigo: comprovar a possibilidade de desenvolvi-
mento de um ndice de avaliao da governana pblica, indito no Brasil, e fazer isso a partir
do ponto de vista de seus princpios, bem como apresent-lo como um instrumento de autoa-
valiao para o Estado e de controle social para os cidados.

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Para cumprir sua proposta, o trabalho divide-se em quatro partes, sendo esta introdu-
o a primeira; e a segunda, aquela em que se fundamenta teoricamente o estudo, abordando
os conceitos de governana pblica; controle social; avaliao da governana; ndices e indi-
cadores.
Na terceira parte apresentam-se os procedimentos metodolgicos, na qual se detalham
os instrumentos, critrios e procedimentos adotados e se ilustra o quadro conceitual e de for-
mao metodolgica dos indicadores selecionados para a formao do ndice de Avaliao da
Governana Pblica (IGovP).
A quarta parte traz os resultados, comprovando a aplicabilidade do modelo e apresen-
tando os resultados, inclusive com o estabelecimento, a ttulo de ilustrao, de um ranking
do grau de governana dos estados, Distrito Federal e Unio, e outro ranking, com o valor
atribudo s grandes regies geogrficas do pas.

2. Fundamentao terica

2.1 Governana e principiologia: da corporativa pblica

Para os fins aqui propostos, esta seo se dedica abordagem terica da governana corpora-
tiva, suas definies, aplicaes e princpios, que so fundamentais para os fins deste estudo,
versando sobre sua utilizao nos diversos entes organizacionais e em especial no mbito da
esfera pblica.
O tema da governana corporativa ganhou projeo a partir da dcada de 1980, em
funo da presso de fundos de penso norte-americanos que cobravam das companhias mais
transparncia e informaes, buscando limitar os abusos dos controladores (Souza, 2005).
No entanto, ao se aprofundar na histria, observa-se que o assunto governana cor-
porativa j se fazia presente em trabalhos datados de 1932, como os de Berle e Means, que
tratavam da separao entre controle e gesto, os quais, segundo apontamentos de Borges e
Serro (2005:114), colocam a problemtica da teoria da agncia, como a contradio exis-
tente na relao bilateral estabelecida quando o bem-estar de uma parte (o proprietrio ou
principal) depende de decises tomadas por outra parte (o agente), como o marco inicial em
governana corporativa.
Decorrente da assimetria informacional entre agente e principal focalizada pela teo-
ria da agncia, tornou-se imprescindvel a adoo dos princpios da governana corporativa,
principalmente, a partir dos escndalos financeiros relacionados com fraudes contbeis e ex-
propriao da riqueza dos acionistas por parte dos executivos, os quais tiveram incio no setor
energtico, estendendo-se em seguida a inmeras corporaes norte-americanas (Borges e
Serro, 2005:112; Andrade e Rossetti, 2009:89).
No Brasil, o tema governana corporativa ganha importncia a partir dos anos 1990,
aps a falncia de companhias abertas e do fechamento de grandes bancos privados pelo Ban-
co Central, trazendo a pblico inmeros esquemas de fraude nos registros e padres cont-

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beis. Esses fatos puseram em xeque a confiana nas auditorias independentes e incentivaram
a busca por melhorar os nveis de governana corporativa (Borges e Serro, 2005:121).
No quadro 1 ilustram-se algumas das definies de governana, ressaltando que no
existe definio unnime, uma vez que o conceito de governana evoluiu no tempo e adaptou-
se s diferentes sociedades e culturas onde foi adotado.

Quadro 1
Definies de governana corporativa

Ano Autor/Entidade Definio de Governana Corporativa

1992 Cadbury Committee O conjunto de todos os sistemas de controle, tanto financeiros como outros, pelos quais
uma firma dirigida e controlada.

2001 Jensen Governana a estrutura de controle de alto nvel, consistindo dos direitos de deciso do Con-
selho de Administrao e do diretor executivo, dos procedimentos para alter-los, do tamanho e
composio do Conselho de Administrao e da compensao e posse de aes dos gestores
e conselheiros.

2002 CVM Governana corporativa o conjunto de prticas que tem por finalidade otimizar o desem-
penho de uma companhia ao proteger todas as partes interessadas, tais como investidores,
empregados e credores, facilitando o acesso ao capital.

2004 Ocde Relaes entre a administrao da sociedade, seu conselho, acionistas e outras partes interes-
sadas. A governana corporativa proporciona a estrutura que possibilitar o estabelecimento
dos objetivos da sociedade, bem como os meios de cumpri-los e supervisionar o desempenho
da sociedade.

2009 IBGC Governana corporativa o sistema pelo qual as organizaes so dirigidas, monitoradas
e incentivadas, envolvendo os relacionamentos entre proprietrios, Conselho de
Administrao, Diretoria e rgos de controle. As boas prticas de governana corporativa
convertem princpios em recomendaes objetivas, alinhando interesses com a finalidade
de preservar e otimizar o valor da organizao, facilitando seu acesso a recursos e
contribuindo para sua longevidade.

Fonte: Elaborao dos autores a partir do autor e entidades referenciadas.

As boas prticas de governana corporativa convertem princpios em recomendaes


objetivas, alinhando interesses com a finalidade de preservar e aumentar o valor da organi-
zao, facilitando seu acesso a recursos e contribuindo para sua longevidade (IBGC, 2009).
Para uma melhor compreenso acerca da temtica, o quadro 2 apresenta alguns desses
arranjos principiolgicos (Andrade e Rosseti, 2004; IBGC, 2009), em que se observam ideias
convergentes em pontos especficos, como transparncia, tica, equidade, obedincia s leis e
regulamento, bem como a obrigao de prestar contas.

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Quadro 2
Princpios de governana corporativa e suas finalidades
Autor/Entidade Princpios Finalidades

Accountability Responsabilidade por prestar contas, fundamentada nas melhores prticas


contbeis e de auditoria.

Compliance Conformidade legal e cumprimento de normas reguladoras contidas nos


estatutos sociais, nos regimes internos e nas instituies do pas.
Andrade e Rossetti
(2004) Disclosure Consiste na transparncia e lisura na divulgao de dados e relatrios
contbeis.

Fairness Equidade o senso de justia para com todos os acionistas,


independentemente de serem majoritrios ou no, e tambm com os
demais stakeholders.

Transparncia Mais do que a obrigao legal de informar, importante criar a cultura de


disponibilizar as informaes s partes interessadas.
A transparncia resulta da confiana, tanto internamente quanto nas
relaes da empresa com terceiros.
No deve ser restrita ao desempenho econmico-financeiro, contemplando
inclusive os demais fatores (mesmo os intangveis) que orientam a ao
gerencial e criam valor para a empresa.

Equidade Caracteriza-se pelo tratamento justo de todos os scios e demais


IBGC (2009) stakeholders.
So consideradas inaceitveis quaisquer atitudes ou polticas
discriminatrias.

Prestao de Contas Os agentes de governana devem prestar contas de sua atuao,


(accountability) assumindo integralmente as consequncias de seus atos e omisses.

Responsabilidade Os agentes de governana devem zelar pela sustentabilidade das


Corporativa organizaes, incorporando a responsabilidade social e ambiental na
conduo dos negcios e operaes.

Fonte: Elaborao dos autores a partir de Andrade e Rossetti (2004:23); IBGC (2009:19).

As prticas da gesto privada repercutiram favoravelmente em outros setores, contri-


buindo para a discusso do tema da governana no setor pblico. No entender de Kissler e
Heidemann (2006:480), a repercusso do tema ocorreu devido s condies insatisfatrias
dos modelos adotados at ento, que, para Paes de Paula (2005), privilegiavam a eficincia e
qualidade da gesto, sem abertura do mesmo espao para atendimento s questes sociais, ao
mesmo tempo que restringiam a participao do cidado nos processos decisrios.
Encaminhando a discusso para a efetividade na rea pblica, concernente ao enten-
dimento sobre a boa governana no setor pblico, o Ifac (2001) enfatiza que funo da
governana garantir a supremacia do interesse pblico em todos os momentos.

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Para ilustrar a amplitude das definies institucionais de governana pblica, o quadro


3 contempla algumas das entidades que lhe dedicaram ateno:

Quadro 3
Definies de governana pblica por organizaes nacionais e estrangeiras
Ano Organizao Definio de Governana Pblica

2006 Ocde A governana diz respeito aos arranjos formais e informais que determinam como so to-
madas as decises pblicas e como so implementadas as aes pblicas, na perspectiva
de manter os valores constitucionais de um pas em face de vrios problemas, atores e
ambientes.

2011 Tribunal de (...) governana pblica constitui um instrumento cujo objetivo assegurar a accountability
Contas da Unio pblica, contribuindo para reduzir as incertezas sobre o que ocorre no interior da administrao
(TCU) pblica, fornecendo sociedade e ao Congresso Nacional uma razovel segurana de que os
recursos e poderes delegados aos administradores pblicos esto sendo geridos mediante
aes e estratgias adequadas para alcanar os objetivos estabelecidos pelo poder pblico,
de modo transparente, em conformidade com os princpios de administrao pblica, as leis
e os regulamentos aplicveis.

2013 World Bank Governana o conjunto das tradies e instituies pelas quais a autoridade de um pas
exercida. Isso inclui o processo pelo qual os governos so selecionados, monitorados e substi-
tudos, a capacidade do governo de formular e implementar polticas slidas de forma eficaz, e
o respeito dos cidados e do Estado pelas instituies que governam as interaes econmicas
e sociais entre eles.

Fonte: Elaborao dos autores a partir dos conceitos emitidos pelas entidades referenciadas.

Entre autores brasileiros, destacam-se as definies de governana pblica de Bres-


serPereira (1998:33) como a capacidade financeira e gerencial de formular e implementar
polticas pblicas. E tambm o entendimento de Matias-Pereira (2010:124) de que, para
existir a boa governana, deve estar presente o fator participao proativa de todos os atores
envolvidos: dirigentes, polticos, rgos de controle e, em especial, da sociedade organizada.
No obstante o amplo espectro acerca da temtica, no interesse de delimitar os prin-
cpios da governana pblica para aferio por meio de indicadores, objeto deste estudo,
adotam-se os seguintes princpios: 1. Efetividade 2. Transparncia; 3. Accountability; 4. Parti-
cipao; 5. Equidade; 6. Conformidade Legal; 7. Integridade/tica.
Sobre a efetividade, esta diz respeito averiguao da real necessidade e oportunidade
de determinadas aes governamentais e refere-se aos impactos por ela gerados. Nesse senti-
do, a efetividade est vinculada ao grau de satisfao ou, ainda, ao valor agregado (Martins
e Marini, 2010:79).
Quanto transparncia, o Relatrio da Ocde (2011:3) expressa que, no exerccio da
governana, o Estado deve ser transparente o suficiente na apresentao dos dados, para
que se possa avaliar se os investimentos esto sendo realizados de maneira eficaz, eficiente e
efetiva, com a lisura que se espera do gestor pblico.

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Merece destaque a importncia de que no se deve confundir o princpio da transpa-


rncia com publicidade, conforme alertam Platt Neto e colaboradores (2007:75), uma vez
que, alm da publicidade, o princpio da transparncia pressupe a compreensibilidade das
informaes e a utilidade para subsidiar decises.
Pinho e Sacramento (2009:1349) analisam o conceito de accountability como uma via
de mo dupla do termo a primeira supe a responsividade como a obrigao de informar
e justificar; a outra mo consiste na noo de responsividade como answerability, que signi-
fica responsabilizao com possibilidade de sano (enforcement), em funo da violao no
cumprimento do dever.
Accountability ento definido como um atributo do Estado, enquanto controle social
um atributo ou qualidade da prpria sociedade civil, que deve ser municiada e habilitada
para acionar os mecanismos de interpelao junto gesto pblica (Ferreira, 2006:23).
A participao dos cidados se d principalmente pela participao nas eleies para
escolha dos representantes do povo no mbito dos entes federados. Outras possibilidades
ocorrem pela participao nas organizaes da sociedade civil (oramentos participativos,
conselhos de programas e polticas pblicas), que contribuem para o estreitamento da relao
entre o Estado e a sociedade.
A mudana rumo a um Estado mais eficaz e disposto a discutir e responder aos anseios
da sociedade certamente perpassa pela existncia de uma cidadania mais ativa e engajada na
busca de solues (Spink, 2012:365).
Concernente ao Compliance, esse um termo anglo-saxo que significa conduta de
acordo com a regra. Na viso de Manzi (2008:123), o Brasil procura consolidar a compliance
como uma das bases da governana ao implantar meios para assegurar a conformidade com
normas, leis e polticas internas e externas, ao passo que fortalece a cultura do ambiente tico
por meio de controles internos e aumento da transparncia.
Quanto ao princpio da legalidade, linha mestra das aes praticadas no mbito do
setor pblico, ele positivado na Constituio Federal, art. 5o, inciso II, comando imperativo
de que: Ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude
de lei (Brasil, 1988). Lembrando que, em se tratando do setor pblico, tem-se ainda a po-
sitivao da legalidade no caput do art. 37 da mesma Carta Republicana, cujo cumprimento
restringe as aes dos gestores pblicos somente ao que est expressamente previsto em lei.
Conforme o posicionamento de Ferraz Jnior (2009), o princpio da legalidade diz res-
peito ao cumprimento das leis e dos regulamentos prescritos para a administrao pblica; e
mais, alm de cumprir o princpio da legalidade, o gestor deve faz-lo com eficincia e efic-
cia, atendendo ao interesse pblico, ou seja, com efetividade.
E a equidade? De acordo com o Relatrio sobre o Desenvolvimento Mundial 2006,
ela resulta de dois princpios bsicos: o primeiro o princpio de oportunidades iguais: as
conquistas individuais devem ser determinadas por seus talentos e esforos, e no por outras
caractersticas como etnia, gnero, histria social ou familiar ou, ainda, pas de nascimento.
O segundo princpio o da preveno de privao de resultados, especialmente em sade,
educao e nveis de consumo (Banco Mundial, 2006:9).

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3. Justificativa e relevncia do tema/estudo

Muito mais do que o poder-dever de agir inerente aos gestores pblicos, h que se faz-lo
fundamentado nos princpios constitucionais aplicados administrao pblica e naqueles
que envolvem a governana aplicada ao setor pblico, o que, obviamente, carece de avaliao
para mensurao de sua efetividade.
Nesse sentido, Cohen e Franco (2007:77) definem a avaliao como atividade que tem
como objetivo maximizar a eficcia dos programas na obteno de seus fins e a eficincia na
alocao de recursos para a consecuo dos mesmos.
No que concerne aos critrios de avaliao de polticas implementadas por determinado
governo, Hfling (2001:30-31) argumenta que fatores de diferentes natureza e determinao
influenciam e devem ser levados em conta, especialmente quando o objeto de anlise so as
polticas sociais.
Neste estudo privilegiado o aspecto da efetividade quanto ao desenvolvimento social
decorrente das aes governamentais ao concretizar as polticas pblicas, pois ao atribuir
graus de governana aos resultados observados faz-se possvel apontar fatores a serem traba-
lhados com objetivo de reduo de diferenas e desigualdades.
Para desenvolver indicadores de governana importante levar em conta alguns crit-
rios de anlise, como:

a) O impacto social das aes governamentais em relao s expectativas dos cidados, que vo
muito alm do controle administrativo ou interesses instrumentais da Administrao;
b) A eficincia, na medida em que as polticas reflitam o adequado retorno social em funo da
utilizao de recursos escassos;
c) A transparncia, que permita uma prestao de contas efetiva da autoridade pblica, em ter-
mos de acesso e qualidade das informaes disponibilizadas;
d) O respeito pela diversidade e incluso social e igualdade para os grupos desfavorecidos;
e) Confiabilidade dos dados, que evidenciem uma relao observvel entre as polticas avaliadas
e os resultados observveis;
f) O tratamento justo e imparcial dos cidados e o respeito pela legalidade e incluso social;
tomada de decises democrtica e cidad e engajamento das partes interessadas;
g) Poltica de sustentabilidade. (Longo, 2011:6)

Em sntese, a partir desta reviso terica acredita-se ter fundamentado as definies e


conceitos necessrios resoluo do problema de pesquisa e aos objetivos deste estudo.

4. Metodologia

Neste tpico so tratados os procedimentos metodolgicos utilizados na criao do


ndice de Avaliao da Governana Pblica (IGovP) em funo da observncia aos princpios
de governana selecionados na fundamentao terica.

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Positivamente, o trabalho de carter aplicado, desenvolvido a partir de pesquisa ex-


ploratria e descritiva, com abordagem finalstica comparada, fundamentado na pesquisa de
ordem bibliogrfica e documental.

4.1 Consideraes e critrios de formao dos indicadores do IGovP

Registre-se que uma metodologia de avaliao requer o desenvolvimento de um arcabouo


de critrios e a seleo de indicadores a eles relacionados, de tal forma consistentes que con-
duzam a uma aferio dos resultados com base nos padres de referncia preestabelecidos.
A aplicao de critrios exige formas especficas de operacionalizao, j que constituem
medidas indiretas, ou seja, devem ser calculadas a partir da identificao e quantificao dos
resultados obtidos. Em geral, denomina-se essa outra categoria de medidas de indicadores.
Vale apresentar uma breve explanao sobre o que so indicadores e o que so ndi-
ces. Nesse sentido, o IGovP um ndice composto por cinco indicadores que so agregados
segundo critrios predeterminados, os quais, neste estudo, esto relacionados aos princpios
de governana pblica.
Assim, valoriza-se o entendimento sobre o que so indicadores, definido pelo Guia Me-
todolgico do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), no sentido de que:

Do ponto de vista de polticas pblicas, os indicadores so instrumentos que permitem identificar


e medir aspectos relacionados a um determinado conceito, fenmeno, problema ou resultado
de uma interveno na realidade. A principal finalidade de um indicador traduzir, de forma
mensurvel, determinado aspecto de uma realidade dada (situao social) ou construda (ao
de governo), de maneira a tornar operacional a sua observao e avaliao. (Brasil, 2010:23)

Na mesma discusso o MPOG refora seu entendimento acerca do que vem a ser ndice
(ou indicador sinttico):

Os ndices ou indicadores sintticos sintetizam diferentes conceitos da realidade emprica, ou


seja, derivam de operaes realizadas com indicadores analticos e tendem a retratar o com-
portamento mdio das dimenses consideradas. Diversas instituies nacionais e internacionais
divulgam indicadores sintticos, sendo exemplos o PIB, IDEB, IPC e o IDH. (Brasil, 2010:29)

A noo do conceito de ndice e indicador pode ser mais bem avaliada pela observao
do diagrama ilustrativo da formao de ndices e indicadores, a seguir.
Quanto formao do ndice de Avaliao da Governana Pblica (IGovP), sua perio-
dicidade anual, sendo o Censo do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) uma
das principais fontes de dados que, apesar de decenal, prev estimativas anuais. Porm,
como inmeras outras fontes oficiais de pesquisa esto fundamentadas no ltimo censo, op-
tou-se por utilizar os dados do ano de 2010 neste primeiro levantamento.

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Figura 1
Diagrama ilustrativo da formao de ndices e indicadores

Fonte: Elaborao dos autores a partir de Brasil (2010:29).

Ilustra-se na figura 2 o diagrama da formao do IGovP:

Figura 2
Diagrama da formao do IGovP

produto
IGovP

Indicadores aferio

levantamento / tratamento
Instituto de Pesquisas

Eventos Sociais dados primrios

Fonte: Elaborao dos autores.

No quadro 4 so elencados os indicadores (insumos) do IGovP, determinados em fun-


o dos princpios de governana pblica adotados no referencial terico, sendo definido o
que cabe a cada um deles medir e de que fonte os dados so selecionados.

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Quadro 4
Indicadores propostos para a formao do ndice IGovP
Princpio a ser avaliado Indicadores propostos para agregao Fonte de pesquisa dos dados
1. Efetividade 1.1 Renda mdia domiciliar per capita IBGE Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
percentual (Pnad). Disponvel em: <http://tabnet.datasus.gov.br/
cgi/tabcgi.exe?ibge/censo/cnv/rendauf.def>.
1.2 ndice de Desenvolvimento Humano Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
Municipal (IDH-M) (Pnud) Brasil. Disponvel em: <www.pnud.org.br /atlas/
ranking/Riiianking-IDHM-UF-2010.aspx>.
2. Transparncia e 2.1 ndice de Transparncia Associao Contas Abertas.
Accountability Responsabilidade: Comit de Transparncia. Disponvel
em: <http://indicedetransparencia.com/edicao-2010/>.
3. Participao 3.1 Percentual de Eleitorado Votos Tribunal Superior Eleitoral. Disponvel em: <www.t
Vlidos versus Eleitores Aptos se.jus.br/eleicoes/eleicoes-anteriores/eleicoes-2010/
Percentual 1o Turno estatisticas>.
3.2 Taxa de participao em Conselhos IBGE. Disponvel em: <http://servicodados.ibge.gov.
Nacionais e Estaduais br/ Download/Download.ashx?u=ftp.ibge.gov.br/Perfil_
Estados/2012/Base_ESTADIC_2012_xls.zip>.
4. Equidade 4.1 ndice de Gini da distribuio do IBGE. Sntese de Indicadores do Censo Demogrfico.
rendimento mensal das pessoas de 10 Disponvel em: <ftp://ftp.ibge. gov.br/Censos/
anos ou mais de idade, ocupadas na Censo_Demografico_2010/Resultados_do_Universo/
semana de referncia, com rendimento Resultados_preliminares_sobre_Rendimentos/tabelas_
de trabalho pdf/tab1_8_10.pdf>.
4.2 Taxa de analfabetismo IBGE. Censo Demogrfico 2010-Datasus. Disponvel
Populao de 15 anos ou mais por em: <http://tabnet.datasus.gov.br/cgi/tabcgi.exe?ibge/
unidade da Federao segundo regio censo/cnv/alfuf.def>.
4.3 Taxa de desemprego: percentual IBGE. Censo Demogrfico 2010-Datasus. Disponvel
da populao de 16 anos e mais, em: <http://tabnet.datasus.gov.br/cgi/tabcgi.exe?ibge/
economicamente ativa, desocupada censo/cnv/desempruf.def>.
5. Legalidade, tica, 5.1 Taxa de Aprovao das contas Stios institucionais dos respectivos TCEs e TCU.
Integridade pelo TCE/TCU, em obedincia Lei de Dirios Oficiais dos estados.
Responsabilidade Fiscal
5.2 Direitos Humanos IBGE. Censo Demogrfico 2010-Datasus.
Taxa de trabalho infantil segundo regio/ Disponvel em: <http://tabnet.datasus.gov.br/cgi/tabcgi.
unidade da Federao exe?ibge/censo/cnv/trabinfuf.def>.

Fonte: Elaborao dos autores a partir do referencial citado.

O modelo lgico de desenvolvimento IGovP descrito no quadro 5, em complemento


ao quadro 4, relacionando as variveis e os indicadores a serem ponderados, confirmando
que, no obstante seu ineditismo, possvel a criao de um ndice para mensurar o grau de
governana dos entes federativos, e fazer isso de forma simples, consistente e confivel.

Rev. Adm. Pblica Rio de Janeiro 49(5):1263-1290, set./out. 2015


IGovP: ndice de avaliao da governana pblica 1275

Quadro 5
Composio do IGovP e seus critrios de ponderao ano 2010
Princpios da
Governana Pblica Peso Agregao das Variveis Peso Composio das Variveis (%) Peso

1. Efetividade 0,20 1.1 Acesso Renda 0,50 1.1.2 Renda mdia domiciliar per capita 1,00
Lgica: quanto maior, melhor

1.2 Desenvolvimento Humano 0,50 1.2.1 Desenvolvimento Humano 1,00


Lgica: quanto mais prximo de 1, Municipal (IDH-M)
maior o desenvolvimento

2. Transparncia e 0,20 2.1 Acesso informao e prestao 1,00 2.1.1 ndice de Transparncia 1,00
Accountability de contas Contas Abertas
Lgica: quanto maior, melhor

3. Participao 0,20 3.1 Eleitorado Votos Efetivos Vlidos 0,80 3.1.1 Votos Efetivos Vlidos sobre total 1,00
versus Eleitores Aptos 1o Turno do eleitorado
Lgica: quanto maior, melhor 1o Turno das Eleies

3.2 Participao Social em Conselhos 0,20 3.2.1 Nmero de instrumentos relativos 1,00
Lgica: quanto mais instrumentos, aos conselhos Nacionais e Estaduais
melhor Quantidade de Instrumentos:
de 55 a 59 nota 0,15
de 61 a 69 nota 0,30
de 70 a 73 nota 0,50
de 74 a 82 nota 0,65
de 83 a 90 nota 0,85
maior ou igual a 91 nota 1,00

4. Equidade 0,20 4.1 Desigualdade de Renda por 0,40 4.1.1 ndice de Gini da distribuio 1,00
Unidade da Federao do rendimento nominal mensal de
ndice de Gini todos os trabalhos das pessoas de
Lgica: quanto mais prximo do 10 anos ou mais de idade, ocupadas
zero, melhor a distribuio de renda na semana de referncia, com
no pas rendimento de trabalho

4.2 Populao sem acesso s 0,60 4.2.1 Populao de 16 anos e mais, 0,25
condies de vida digna economicamente ativa, desocupada
Lgica: quanto menor, melhor
4.2.2 Taxa de analfabetismo 0,25

4.2.3 Taxa da populao vivendo com 0,50


renda inferior a 1/4 do salrio mnimo
(pobreza extrema)

5. Legalidade, tica e 0,20 5.1 Cumprimento da LRF Aprovao 0,50 5.1.1 Aprovao das contas pelos 1,0
Integridade das contas anuais pelos TCEs/TCU TCEs/TCU
Lgica: quanto maior, melhor Se regulares nota 1,00
Se regulares com ressalvas,
recomendaes ou determinaes
nota 0,50
Se irregulares nota 0

5.2 Direitos Humanos 0,50 5.2.1 Taxa de trabalho Infantil


1,0
Lgica: Quanto menor, melhor

Fonte: Elaborao dos autores.

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1276 Antonio Gonalves de Oliveira Beatriz Jackiu Pisa

Como comentado, o IGovP resulta da somatria da pontuao de cinco indicadores, a


saber: (1) Efetividade; (2) Transparncia e Accountability; (3) Participao; (4) Equidade; e
(5) Legalidade/tica/Integridade.
Esses cinco indicadores formam os pilares basilares da avaliao, fundamentados nos
princpios da governana pblica selecionados neste estudo. O peso atribudo a cada indicador
de 20%, por se entender que todos so igualmente importantes para alcanar a efetividade
das polticas pblicas. Ao se privilegiar essa efetividade, entende-se que a avaliao recair
muito mais sobre as mudanas decorrentes das polticas pblicas, observadas empiricamente
na sociedade, do que na mera aferio de sua execuo.
Cada pilar (princpio) compe um indicador do IGovP, e cada um desses indicadores
formado a partir da agregao de variveis que, por sua vez, possuem seus prprios indica-
dores, cujos valores so obtidos junto aos institutos de pesquisa e organizaes referenciadas.
A frmula para o clculo do IGovP, conforme a equao 1, consiste na somatria dos
escores de cada indicador de tal forma que, levando-se em considerao a pontuao mxima
(20% com que cada indicador contribui para o clculo do ndice final), corresponde a 100%
da nota ou, considerando-se os valores absolutos, unidade.

Equao 1
Frmula para o clculo do IGovP

iEfmx + iT&A mx + iP mx + iEq mx + iLEI mx = 100%

Em termos sintticos:

iE mx + iT&A mx + iP mx +iE mx + iLEI mx = 1

Fonte: Elaborao dos autores.

Onde:
iEfm = valor mximo do Indicador Efetividade 20% do IGovP
iT&A mx = valor mximo do Indicador Transparncia e Accountability 20% do IGovP
iP mx = valor mximo do Indicador Participao 20% do IGovP
iEq mx = valor mximo do Indicador Equidade 20% do IGovP
iLEI mx = valor mximo do Indicador Legalidade/tica/Integridade 20% do IGovP

Em termos matemticos, a equao 2 apresenta a ponderao entre as notas e os res-


pectivos pesos atribudos, sendo a frmula do IGovP a seguinte:

Equao 2
Frmula da nota final do ndice IGovP 2010
5

IGovP = (Ni) X (pi)


i=1

Fonte: Elaborao dos autores.

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IGovP: ndice de avaliao da governana pblica 1277

Onde:
IGovP = ndice de Governana Pblica
Ni = Nota obtida no pilar i
pi = Peso atribudo ao pilar i
O clculo dos resultados de cada pilar/indicador ponderado a partir das variveis
agregadas e dos indicadores constantes do quadro 5. A mensurao de cada pilar que compe
o IGovP detalhada na equao 3 a seguir:
1) A nota do Pilar Efetividade resulta da mdia ponderada das variveis agregadas que o com-
pem, no caso: (i) acesso renda (com peso 0,50); e (ii) desenvolvimento humano (com
peso 0,50), de tal forma que:

Equao 3
Ponderao da nota percentual do pilar efetividade

[ ]
(%) Acesso Renda * P1 + (%) Desenv Humano * P2
Nota (%) Pilar Efetividade =

pesos
P1 = P2 = 0,50

Fonte: Elaborao dos autores.

1.1) A nota de cada uma das variveis agregadas que compem o pilar Efetividade tambm
resulta da mdia ponderada das notas de seus indicadores, conforme a equao 4:

Equao 4
Composio da nota da varivel acesso renda
(% Renda mdia domiciliar per capita * P.1.1)
Nota (%) Acesso Renda =
Pn
P.1.1 = 1

Fonte: Elaborao dos autores.

2) A nota do pilar Transparncia e Accountability (Transp & Account) resulta da mdia pon-
derada da varivel agregada que o compe, no caso: acesso informao e prestao de
contas (com peso 1), de tal forma que:

Equao 5
Ponderao da nota percentual do pilar transparncia
e accountability

[ ]
(%) Acesso inf e prest de contas * P3
Nota (%) Transp e Account =

pesos
P3 = 1
Fonte: Elaborao dos autores.

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1278 Antonio Gonalves de Oliveira Beatriz Jackiu Pisa

3) A nota do pilar Participao resulta da mdia ponderada das variveis agregadas que o
compem, no caso: (i) eleitorado votos vlidos efetivos versus eleitores aptos no 1o turno
da eleio (Votos Efetivos 1o turno), com peso 0,80, e (ii) participaes em conselhos e
comisses (Part Conselhos), com peso 0,20, de tal forma que:

Equao 6
Ponderao da nota percentual do pilar participao

[ ]
(%) Votos Efetivos 1o turno * P4 + (%) Part Conselhos * P5
Nota (%) Participao =
pesos
P4 = 0,80
P5 = 0,20

Fonte: Elaborao dos autores.

4) A nota pilar Equidade resulta da mdia ponderada das variveis agregadas que a com-
pem, no caso: (i) desigualdade de renda (Gini), com peso 0,40, e (ii) populao sem
acesso s condies de vida digna, com peso 0,60, de tal forma que:

Equao 7
Ponderao da nota percentual do pilar equidade

[ ]
(%) desig renda (GINI) * P5 + (%) Populao sem acesso vida digna * P6
Nota (%) Pilar Equidade = 1
pesos
P5 = 0,40
P6 = 0,60

Fonte: Elaborao dos autores.

Observe-se em registro que, na frmula de clculo do indicador equidade, a lgica


inversa, ou seja, quanto menor, melhor, por isso o resultado deve ser subtrado da unidade.
5) A nota do ltimo pilar: Legalidade/tica/Integridade (L.E.I), resulta da mdia ponderada
das variveis agregadas que o compem, no caso: (i) cumprimento da Lei de Responsabili-
dade Fiscal (LRF), com peso 0,50; e (ii) Direitos Humanos, com peso 0,50, de tal forma que:

Equao 8
Ponderao da nota percentual do pilar legalidade/tica/integridade

[ ]
(%) Cumprimento da LRF * P7 + [1 ((%) Direitos Humanos * P8)]
Nota (%) Pilar L.E.I. =
pesos
P7 = 0,50
P8 = 0,50
Fonte: Elaborao dos autores.

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IGovP: ndice de avaliao da governana pblica 1279

No clculo da varivel direitos humanos, a lgica tambm inversa, pois, em se


tratando de trabalho infantil, quanto menor, melhor, por isso o resultado foi subtrado da
unidade.
O IGovP um ndice sinttico e, portanto, tem variao de 0 at 1, sendo que, quanto
mais prximo de 1 for a nota alcanada pelo ente federativo, maior o grau de governana
pblica e, em contrapartida, quanto mais perto de zero, menor esse grau.
Para enquadramento das faixas de aferio, adota-se o mesmo escalonamento do IDHM
e justifica-se essa adoo, por se tratar de uma ferramenta consagrada, reconhecida, j testada
e utilizada mundialmente.
Outra vantagem da adoo da escala do IDHM sua contemporaneidade, uma vez que
em 2013 o Pnud Brasil, o Ipea e a Fundao Joo Pinheiro assumiram o desafio de adaptar
a metodologia do IDH global para calcular o IDH Municipal (IDHM) dos 5.565 municpios
brasileiros a partir de dados do Censo Demogrfico de 2010 (Pnud, 2013:27).
A figura 3 apresenta as escalas e faixas de aferio para os resultados do IGovP:

Figura 3
Escala das faixas de resultado do IGovP

MUITO ALTO MDIO BAIXO MUITO


ALTO BAIXO

Grau de Grau de Grau de Grau de Grau de


Governana Pblica: Governana Pblica: Governana Pblica: Governana Pblica: Governana Pblica:
acima de 0,800 acima de 0,700 a 0,799 acima de 0,600 a 0699 acima de 0,500 a 0599 acima de 0 a 0,499

Fonte: Elaborao dos autores.

Convm salientar que a adoo de indicadores no livre de crticas, haja vista suas
limitaes naturais. Observe-se o que adverte Jannuzzi (2002) quanto sua utilizao tanto
na pesquisa acadmica como na formulao e avaliao de polticas pblicas:

(...) o indicador social deve gozar de uma srie de propriedades. Alm da sua relevncia para
discusso da agenda da poltica social, de sua validade em representar o conceito indicado e da
confiabilidade dos dados usados na sua construo, um indicador social deve:
1. ter um grau de cobertura populacional adequado aos propsitos a que se presta;

Rev. Adm. Pblica Rio de Janeiro 49(5):1263-1290, set./out. 2015


1280 Antonio Gonalves de Oliveira Beatriz Jackiu Pisa

2. ser sensvel a polticas pblicas implementadas;


3. ser especfico a efeitos de programas setoriais;
4. ser inteligvel para os agentes e pblicos-alvo das polticas;
5. ser atualizvel periodicamente, a custos razoveis;
6. ser amplamente desagregvel em termos geogrficos, sociodemogrficos e socioeconmicos;
7. gozar de certa historicidade para possibilitar comparaes no tempo (Jannuzzi, 2002:56).

Ademais, conforme argumenta Telles (2003:4), indicadores no medem a realidade,


mas participam da construo social da realidade. Essa construo no pode relacionar-se
simplesmente ao que a autora denomina de o mundo das representaes, mas sim com as
prticas e disputas, mediaes e conexes, articulaes e toda uma rede social (ao mesmo
tempo tcnica, cientfica, poltica, institucional).
No entanto, apesar das limitaes e crticas, no se pode deixar de apresentar essa ini-
ciativa no sentido de aferio do grau de governana pblica no apenas com intuito de
obter-se uma medio, mas para servir como ferramenta de monitoramento da evoluo da
efetividade das polticas pblicas e da capacidade dos governos em implement-las.
Concordando sobre todos os cuidados que se deve ter ao tomar decises fundamentadas
em indicadores, fica, no entanto, a questo: como controlar/melhorar sem medir?
O erro, se ocorrer, por certo ser menos malfico sociedade do que no se terem pa-
rmetros, pois sem os indicadores no existe possibilidade, ainda que eventualmente limita-
da, de avaliao e comparao e, por conseguinte, tambm no se estimular a concorrncia
saudvel estabelecida a partir dos processos avaliativos.
Na parte 5 deste estudo so expostos os resultados auferidos a partir do desenvolvimen-
to do ndice de Avaliao da Governana Pblica (IGovP).

5. Resultados e concluses

Aplicando-se a metodologia desenvolvida, o IGovP foi calculado de acordo com os parmetros


e procedimentos previstos e seus resultados trazem realidade uma medio indita que ex-
pe um dos possveis retratos do Brasil.
Na tabela 1 demonstram-se os resultados do IGovP, de acordo com os escores auferidos
pelos diferentes entes federativos.
Consta no apndice tabela com a aplicao de toda a metodologia de clculos e os
escores das variveis agregadas, pesos e ponderao dos indicadores que resultaram na com-
posio do IGovP de cada ente federativo.

Rev. Adm. Pblica Rio de Janeiro 49(5):1263-1290, set./out. 2015


IGovP: ndice de avaliao da governana pblica 1281

Ta b e l a 1
Notas obtidas do IgovP por ente federativo e regies geogrficas
PRINCPIOS DA GOVERNANA PBLICA

Valor dos Indicadores


VALOR DO
NDICE IGovP Transparncia Legalidade tica
FORMAO DO IGovP 2010 Efetividade e Accoutability Participao Equidade Integridade

Pesos dos Indicadores 100% 20% 20% 20% 20% 20%

BRASIL Unio 0,6986 0,5938 0,7560 0,7288 0,7117 0,7029

Norte 0,5979 0,4903 0,4410 0,7011 0,6665 0,6907

Rondnia 0,6250 0,5392 0,5380 0,6458 0,7233 0,6786

Acre 0,5808 0,4808 0,3820 0,6879 0,6597 0,6937

Amazonas 0,6184 0,4896 0,5240 0,7316 0,6565 0,6902

Roraima 0,5318 0,5271 0,3310 0,6857 0,6735 0,4416

Par 0,6119 0,4520 0,4650 0,7956 0,6568 0,6902

Amap 0,5514 0,5268 0,3850 0,7085 0,6814 0,4553

Tocantins 0,5697 0,5211 0,4620 0,7299 0,6873 0,4485

Nordeste 0,5859 0,4676 0,4623 0,6553 0,6457 0,6985

Maranho 0,5817 0,4242 0,5240 0,6450 0,6191 0,6961

Piau 0,5421 0,4456 0,3040 0,6337 0,6296 0,6975

Cear 0,5975 0,4749 0,4180 0,7414 0,6501 0,7031

Rio Grande do Norte 0,5905 0,5016 0,3820 0,6827 0,6721 0,7141

Paraba 0,6033 0,4678 0,5070 0,6962 0,6465 0,6990

Pernambuco 0,6274 0,4893 0,6910 0,5993 0,6549 0,7024

Alagoas 0,6437 0,4420 0,5200 0,6784 0,6302 0,9478

Sergipe 0,6298 0,4851 0,4330 0,6268 0,6499 0,9545

Bahia 0,5636 0,4745 0,3820 0,6206 0,6503 0,6905

Sudeste 0,6796 0,6601 0,5753 0,7043 0,7453 0,7133

Minas Gerais 0,6629 0,5856 0,5600 0,7245 0,7409 0,7036

Esprito Santo 0,6582 0,6088 0,5360 0,7109 0,7366 0,6986

Rio de Janeiro 0,6598 0,6787 0,5090 0,6501 0,7369 0,7245

So Paulo 0,7174 0,7027 0,6960 0,7187 0,7545 0,7152

Sul 0,6976 0,6543 0,5973 0,7742 0,7673 0,6950


Continua

Rev. Adm. Pblica Rio de Janeiro 49(5):1263-1290, set./out. 2015


1282 Antonio Gonalves de Oliveira Beatriz Jackiu Pisa

PRINCPIOS DA GOVERNANA PBLICA

Valor dos Indicadores


VALOR DO
NDICE IGovP Transparncia Legalidade tica
FORMAO DO IGovP 2010 Efetividade e Accoutability Participao Equidade Integridade

Pesos dos Indicadores 100% 20% 20% 20% 20% 20%


Paran 0,6982 0,6359 0,6070 0,7949 0,7595 0,6938
Santa Catarina 0,6963 0,6775 0,5560 0,7689 0,7889 0,6904
Rio Grande do Sul 0,7017 0,6553 0,6290 0,7621 0,7629 0,6991
Centro-Oeste 0,6642 0,6574 0,4583 0,7768 0,7309 0,6979
Mato Grosso do Sul 0,6396 0,6002 0,4440 0,7123 0,7392 0,7021
Mato Grosso 0,6391 0,5833 0,3930 0,7870 0,7400 0,6925
Gois 0,6171 0,6032 0,5160 0,7776 0,7475 0,4411
Distrito Federal 0,7339 0,9120 0,4800 0,8356 0,7249 0,7171

Fonte: Elaborao dos autores.

A figura 4 ilustra a distribuio geogrfica dos resultados do IGovP:

Figura 4
Mapeamento do IGovP no Brasil

Fonte: Elaborao dos autores.

Rev. Adm. Pblica Rio de Janeiro 49(5):1263-1290, set./out. 2015


IGovP: ndice de avaliao da governana pblica 1283

A partir dos resultados obtidos, e a ttulo de ilustrao, apresenta-se um ranking dos


entes federativos e as frequncias de enquadramento em funo do escalonamento previsto,
conforme constam na tabela 2 e no grfico 1:

Grfico 1
Ta b e l a 2
IGovP escalas e frequncias nos
Ranking IGovP por DF e estados da Federao
estados
Ordem Estado IGovP Escala
1 o
Distrito Federal 0,7339 alto
alto; 3
2o So Paulo 0,7174 alto baixo; 9 11%
3o Rio Grande do Sul 0,7017 alto 33%
4o Paran 0,6982 mdio
5o Santa Catarina 0,6963 mdio
6o Minas Gerais 0,6629 mdio
7 o
Rio de Janeiro 0,6598 mdio
mdio; 15
8o Esprito Santo 0,6582 mdio
56%
9o Alagoas 0,6437 mdio
10o Mato Grosso do Sul 0,6396 mdio
11 o
Mato Grosso 0,6391 mdio
12o Sergipe 0,6298 mdio
13 o
Pernambuco 0,6274 mdio
14o Rondnia 0,6250 mdio
15 o
Amazonas 0,6184 mdio
16o Gois 0,6171 mdio
17 o
Par 0,6119 mdio
18o Paraba 0,6033 mdio
19 o
Cear 0,5975 baixo
20o Rio Grande do Norte 0,5905 baixo
21 o
Maranho 0,5817 baixo
22o Acre 0,5808 baixo
23 o
Tocantins 0,5697 baixo
24o Bahia 0,5636 baixo
25 o
Amap 0,5514 baixo
26o Piau 0,5421 baixo
27 o
Roraima 0,5318 baixo

Fonte: Elaborao dos autores.

Os resultados demonstram que nenhum ente federativo se enquadrou no grau de go-


vernana muito baixo, com escores inferiores a 0,5000. Tambm nenhum deles atingiu grau
muito alto, com nota superior a 0,8000.

Rev. Adm. Pblica Rio de Janeiro 49(5):1263-1290, set./out. 2015


1284 Antonio Gonalves de Oliveira Beatriz Jackiu Pisa

Isso se justifica pela prpria lgica do IGovP, que pondera na razo de 20%, cinco in-
dicadores resultantes da agregao de variveis distintas e um desempenho baixo em alguns
dos indicadores influencia no resultado final do ndice.
Observa-se na tabela 1 que, em certas ocasies, entes federativos obtiveram, em algum
indicador em particular, escores nas escalas de grau muito alto ou grau muito baixo, mas que
na ponderao geral enquadrou-se em outro resultado.
Explicando melhor, tem-se como exemplo a anlise do resultado do IGovP do Distrito
Federal (tabela 1), que alcanou escores de dois indicadores (efetividade, com 0,9120, e par-
ticipao, com 0,8356) na faixa do grau muito alto de governana pblica; dois indicadores
(equidade, com 0,7249, e legalidade, tica e integridade, com 0,7171) na faixa do alto grau;
porm o escore do indicador transparncia/accountability situado na escala do grau muito
baixo, com 0,4800. No entanto, em razo da ponderao (20%) de participao de cada in-
dicador, resultou no grau de IGovP de 0,7339, na faixa do alto grau de governana pblica.
O Distrito Federal obteve o melhor resultado entre todos os entes federativos, e, entre
os estados, So Paulo e Rio Grande do Sul ficaram com o IGovP acima de 0,700, encerrando
o grupo dos estados com resultado de alto grau de governana.
So Paulo, por sua vez, alcanou graus acima de 0,7000 em todos os pilares, exceto
para o indicador transparncia e accountability (0,6960). O estado do Rio Grande do Sul,
apesar de no alcanar a maior nota em nenhum dos indicadores do IGovP, sustentou uma
regularidade entre os melhores escores.
Mesmo que as regies geogrficas no sejam consideradas entes federativos, optou-se, a
ttulo de ilustrao, por apresentar o ranking da Unio e grandes regies, conforme o grfico 2:

Grfico 2
IGovP Ranking Brasil e regies geogrficas

Fonte: Elaborao dos autores.

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O grfico 2 evidencia que a Unio alcanou o melhor escore, postando-se na faixa do


nvel mdio do IGovP, seguida de perto pela Regio Sul.
Com relao ao ranking das regies geogrficas, a diferena entre a nota alcanada pela
Regio Sul (0,6976) e pela Regio Nordeste (0,5859) foi de 0,1118 ponto ou 16,02%.
Diferenas essas que apontam para desigualdades j amplamente conhecidas na hist-
ria brasileira, para as quais a soluo, na viso de Spink (2012:363), perpassa pela construo
de nova relao, especialmente uma que assume a responsabilidade de agir em relao s
desigualdades durveis, o que certamente no uma tarefa fcil.
A viso do grau de governana alcanado possibilita aos gestores pblicos avaliar a
efetividade das aes realizadas e refletir sobre os bons e maus desempenhos. Alm disso, re-
presenta uma ferramenta de comparao com o desempenho de outros entes, o que permitir
inclusive um intercmbio de boas prticas.
Quanto ao controle social, o objetivo tambm foi atingido, visto que as informaes
disponibilizadas pelo clculo do IGovP possibilitam uma viso do desempenho de cada ente,
o que resulta na possibilidade de controle, comparao e questionamentos.
Um dos pontos fortes do IGovP seu potencial de informao, uma vez que os indica-
dores permitem o entendimento imediato devido sua vocao comparativa. Nesse sentido,
julga-se que a metodologia do IGovP pertinente, que a ferramenta simples e que os resul-
tados so confiveis e aderentes realidade observada.
Isso no quer dizer que o assunto se esgota aqui, ao contrrio, ele apenas se inicia e
est longe de ser encerrado. Certamente, inmeras sugestes de melhorias podem e devem
ser apresentadas para o clculo do IGovP, que no pretende ser uma proposta estanque, finita
e acabada, e sim aberta ao debate da comunidade acadmica e da sociedade, na expectativa
de receber sugestes que lhe permitam cumprir seu papel avaliativo.
Um ndice deve obedecer aos critrios do que se pretende medir, e isto muda sempre
que se alteram os direcionamentos polticos, o que significa que, dependendo dos resultados
esperados para determinado programa, o ndice pode sofrer alteraes na definio das vari-
veis agregadas de seus indicadores.
O fato de se ter selecionado a varivel renda mdia domiciliar per capita para calcular
um dos indicadores do pilar Efetividade o de acesso renda, e no o PIB per capita re-
sulta de um direcionamento mais focado nas polticas sociais de melhoria na distribuio de
renda e menos centradas nos aspectos econmicos.
Assim, so plenamente aceitveis alteraes nos componentes dessas variveis em fun-
o de novas definies de polticas pblicas e das metas governamentais. No momento as
polticas pblicas sociais direcionam-se erradicao da pobreza, o que se faz, por exemplo,
por meio de uma melhor distribuio de renda. Ento, a varivel renda foi privilegiada no
clculo do IGovP.
O que no se pode deixar de medir, de divulgar e de estimular a participao social,
devendo-se, sim, apresentar mecanismos apropriados para sua anlise e interveno. O IGovP

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expe as disparidades entre os entes federativos e os relaciona com os velhos problemas da


m distribuio de renda, da falta de acesso educao, sade, ao trabalho, que resultam
em menor desenvolvimento para o pas.
A ttulo de recomendao para novos estudos, uma pesquisa que contemplasse a forma-
o de um ndice de governana pblica no mbito municipal seria muito proveitosa.
Seria igualmente importante desenvolver indicadores para avaliar o grau de gover-
nana de rgos e empresas pblicas, de forma semelhante ao que se observa nas empresas
privadas com a governana corporativa.
Finalmente, espera-se que os resultados do estudo possam servir de estmulo ao contro-
le social, maior participao e conscientizao de que os frutos da efetividade das aes
governamentais somente sero colhidos quando a sociedade puder assumir plenamente sua
cidadania.

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Antonio Gonalves de Oliveira doutor em engenharia de produo pela Universidade Federal de


Santa Catarina (UFSC), professor do Departamento Acadmico de Gesto e Economia da Univer-
sidade Tecnolgica Federal do Paran (Dagee/UTFPR), coordenador e professor do Programa de
Ps-Graduao em Planejamento e Governana Pblica (PPGPGP/UTFPR), professor do Programa
de Ps-Graduao em Administrao (PPGA/UTFPR), lder do grupo de pesquisa em Gesto Pblica
e Desenvolvimento. E-mail: agoliveira@utfpr.edu.br.
Beatriz Jackiu Pisa mestre em planejamento e governana pblica e pesquisadora do grupo de pesquisa
em Gesto Pblica e Desenvolvimento da Universidade Tecnolgica Federal do Paran (UTFPR). Ocupa
a funo de coordenadora de Filial na Caixa Econmica Federal. E-mail: bia_pisa@yahoo.com.br.

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1290 Antonio Gonalves de Oliveira Beatriz Jackiu Pisa

Formao do ndice de Governana Pblica (IGovP)


Ta b e l a 1

Fonte: Elaborao dos autores.


Apndice

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