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Contenido
Cmo se efecta la cobranza coactiva de las obligaciones adminis-
informe especial
trativas?
GLOSARIO
Cmo se efecta la cobranza coactiva de las
obligaciones administrativas?
Ficha Tcnica
Autor : Dr. Cristhian Northcote Sandoval
Ttulo : Cmo se efecta la cobranza coactiva de
las obligaciones administrativas?
Fuente : Actualidad Empresarial N 280 - Primera
de Junio 2013
1. Introduccin
Una de las facultades de la Administra-
cin Pblica es la de imponer medidas
y sanciones contra los administrados,
como consecuencia de la comisin de
infracciones y del incumplimiento de
disposiciones legales.
Como toda obligacin o sancin, es nece-
sario que existan mecanismos para hacer
cumplir en forma forzosa, cuando as se
requiera, las resoluciones emitidas por los
funcionarios pblicos competentes.
Sabemos que cuando una persona natural
o jurdica desea exigir el cumplimiento
de un derecho tiene a su disposicin las
acciones judiciales correspondientes, a fin
de que a travs de un proceso judicial y
del mandato de un juez, se disponga el
cumplimiento de la obligacin a cargo
del deudor.
Pues bien, las entidades pblicas no ne-
cesariamente deben iniciar un proceso
judicial para exigir el cumplimiento de
sus resoluciones, sino que poseen la deno-
minada facultad coactiva, que les permite
realizar acciones en forma directa para
obtener el cobro o ejecucin de sus dis-
posiciones, sin requerir de la intervencin
del Poder Judicial.
Probablemente, el caso ms comn que
relacionan los administrados con la facul-
tad coactiva de la Administracin Pblica
es el cobro de deudas de carcter tribu-
tario. Sin embargo, la cobranza coactiva
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tambin aplica para otras obligaciones de
carcter administrativo, sobre todo para el
caso de las sanciones en forma de multa.
En virtud del ejercicio de sus facultades
coactivas, las entidades pblicas pueden
realizar acciones de cobranza, ordenar
medidas cautelares y realizar la ejecucin
forzosa de los bienes de los deudores, sin
necesidad de recurrir al Poder Judicial.
Debido a la importancia y repercusiones
que puede tener un procedimiento de
cobranza coactiva, en este informe desa-
rrollaremos las formalidades y requisitos
que se deben cumplir para que una en-
tidad pblica ejecute coactivamente sus
resoluciones o mandatos.
Cabe sealar que el procedimiento de
ejecucin coactiva que analizaremos es
el aplicable a las obligaciones adminis-
trativas de carcter no tributario, pues la
Administracin Tributaria posee sus pro-
pios mecanismos de cobranza previstos
en el Cdigo Tributario.
2. Marco normativo
Los requisitos y formalidades para llevar
a cabo un procedimiento de ejecucin
coactiva se encuentran regulados por
el Texto nico Ordenado de la Ley
N26979 - Ley de Procedimiento de Eje-
cucin Coactiva, aprobado por el Decreto
Supremo N 018-2008-JUS. Asimismo,
se deben tener en cuenta las disposicio-
nes de su Reglamento, aprobado por el
Decreto Supremo N069-2003-EF.
3. Nociones preliminares
A fin de comprender a cabalidad las
disposiciones de la Ley de Ejecucin
Coactiva, es necesario tener en cuenta las
siguientes nociones:
Entidad pblica. Es aquella de la
Administracin Pblica Nacional,
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Regional y Local, que est facultada
por ley a exigir coactivamente el pago
de una acreencia o la ejecucin de una
obligacin de hacer o no hacer.
Obligado. Toda persona natural,
persona jurdica, sucesin indivisa,
sociedad conyugal, sociedad de he-
cho y similares, que sea sujeto de un
procedimiento de ejecucin coactiva
o de una medida cautelar previa.
Ejecutor coactivo. Es el funcionario
responsable del procedimiento de
ejecucin coactiva.
Auxiliar coactivo. Es el funcionario
que colabora con las funciones del
ejecutor coactivo.
Obligacin. Es la acreencia impaga de
naturaleza no tributaria, debidamente
actualizada, o a la ejecucin incumpli-
da de una prestacin de hacer o no
hacer a favor de una entidad pblica,
proveniente de relaciones jurdicas de
derecho pblico.
4. Quin ejerce la facultad coac-
tiva?
Para ejercer su facultad coactiva, las
entidades de la Administracin Pblica
deben designar un funcionario especiali-
zado y exclusivo en su funcin, que es el
ejecutor coactivo.
El ejecutor coactivo debe cumplir los
siguientes requisitos:
a) Ser ciudadano en ejercicio y estar en
pleno goce de sus derechos civiles.
b) Tener ttulo de abogado expedido o
revalidado conforme a ley.
c) No haber sido condenado ni hallarse
procesado por delito doloso.
d) No haber sido destituido de la carrera
judicial o del Ministerio Pblico o de la
Administracin Pblica o de empresas
estatales por medidas disciplinarias,
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ni de la actividad privada por causa o
falta grave laboral.
e) Tener conocimiento y experiencia en
derecho administrativo y/o tributario.
f) No tener ninguna otra incompatibili-
dad sealada por ley.
En el caso especfico de las municipali-
dades que no estn ubicadas en las pro-
vincias de Lima y Callao, as como en las
capitales de provincias y departamentos,
no ser exigible el requisito establecido
en el literal b) precedente, bastando que
el ejecutor coactivo tenga dos aos de
instruccin superior o su equivalente en
semestres.
Para coadyuvar al cumplimiento de sus
funciones, el ejecutor coactivo cuenta con
el apoyo de un auxiliar, quien ejerce las
siguientes funciones: el derecho pblico, siempre que
a) Tramitar y custodiar el expediente
coactivo a su cargo.
b) Elaborar los diferentes documentos
que sean necesarios para el impulso
del procedimiento de ejecucin coac-
tiva.
c) Realizar las diligencias ordenadas por
el ejecutor.
d) Suscribir las notificaciones, actas de
embargo y dems documentos que
lo ameriten.
e) Emitir los informes pertinentes.
f) Dar fe de los actos en los que inter-
viene en el ejercicio de sus funciones.
En el caso del auxiliar, los requisitos que
debe cumplir para ser designado como
tal son los siguientes:
a) Ser ciudadano en ejercicio y estar en
pleno goce de sus derechos civiles.
b) Acreditar por lo menos el tercer ao
de estudios universitarios conclui-
dos en especialidades tales como
Derecho, Contabilidad, Economa o
Administracin, o su equivalente en
semestres.
c) No haber sido condenado ni hallarse
procesado por delito doloso.
d) No haber sido destituido de la carrera
judicial o del Ministerio Pblico o
de la Administracin Pblica o de
empresas estatales por medidas dis-
ciplinarias ni de la actividad privada,
por causa o falta grave laboral.
e) Tener conocimiento y experiencia en
derecho administrativo y/o tributario.
f) No tener vnculo de parentesco con
el ejecutor, hasta el cuarto grado de
consanguinidad y/o segundo de afini-
dad.
g) No tener ninguna otra incompatibili-
dad sealada por ley.
De la misma manera, existe una excep-
cin para el caso de los auxiliares de
municipalidades que no estn en las
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provincias de Lima y Callao, o que no
sean capitales de provincia o departa-
mento, no siendo exigible en tales casos
el requisito establecido en el literal b)
precedente, bastando que el auxiliar
tenga un ao de instruccin superior o
su equivalente en semestres.
Tanto la designacin del ejecutor coactivo
como la del auxiliar se realizan mediante
concurso pblico de mritos, debiendo
ejercer el cargo a tiempo completo y
dedicacin exclusiva.
5. Qu obligaciones pueden
cobrarse coactivamente? son las siguientes:
A travs del procedimiento de ejecucin
coactiva las entidades pblicas pueden
obtener el cobro o ejecucin de sus resolu-
ciones que imponen obligaciones a los ad-
ministrados. Pero qu obligaciones son
las que pueden cobrarse coactivamente?
El procedimiento de ejecucin coactiva
solo es aplicable a las obligaciones exigi-
bles, conforme a la Ley N 26979.
Segn el artculo 9 de la Ley, se consi-
dera obligacin exigible, susceptible de
ser cobrada en forma coactiva, a aquella
establecida mediante un acto administra-
tivo emitido conforme a ley, debidamente
notificado y que no haya sido objeto de
recurso alguno en la va administrativa,
dentro de los plazos de ley o en el que
hubiere recado resolucin firme confir-
mando la obligacin.
Por lo tanto, solo es posible ejecutar una
obligacin que haya sido establecida
vlidamente por un acto administrativo.
Debe tenerse en cuenta que esto implica
que para la emisin del acto deben ha-
berse cumplido los requisitos de validez
del acto administrativo, es decir:
Competencia. El acto debe haber sido
emitido por el rgano o funcionario
facultado en razn de la materia, te-
rritorio, grado, tiempo o cuanta, para
dicho acto y, en el caso de rganos
colegiados, se deben haber cumplido
los requisitos de sesin, qurum y
deliberacin indispensables para la
emisin del acto.
Objeto o contenido. El acto adminis-
trativo debe expresar su respectivo
objeto, de tal modo que pueda de-
terminarse en forma indubitable sus
efectos jurdicos. Este objeto adems,
debe ser lcito, preciso, posible fsica
y jurdicamente, y su emisin debe
haber sido motivada.
Finalidad pblica. El acto administra-
tivo debe adecuarse a las finalidades
de inters pblico asumidas por las
normas que otorgan las facultades
al rgano emisor, sin que pueda
habilitrsele a perseguir mediante el
acto, aun encubiertamente, alguna
finalidad sea personal de la propia
autoridad, a favor de un tercero, u
otra finalidad pblica distinta a la
prevista en la ley.
Motivacin. El acto administrativo
debe estar debidamente motivado en
proporcin al contenido y conforme
al ordenamiento jurdico.
Procedimiento regular. Para la emisin
del acto debe haberse seguido el
procedimiento administrativo previsto
para tal efecto.
Las obligaciones que pueden ser ob-
jeto del proceso de ejecucin coactiva
Cobro de ingresos pblicos distintos
a los tributarios, nacidos en virtud
de una relacin jurdica regida por
corresponda a las obligaciones a
favor de cualquier entidad pblica,
proveniente de sus bienes, derechos
o servicios distintos de las obligacio-
nes comerciales o civiles y dems del
derecho privado.
Cobro de multas administrativas
distintas a las tributarias, y obliga-
ciones econmicas provenientes de
sanciones impuestas por el Poder
Judicial.
Demoliciones, construcciones de cer-
cos o similares; reparaciones urgentes
en edificios, salas de espectculos o
locales pblicos, clausura de locales o
servicios; y, adecuacin a reglamentos
de urbanizacin o disposiciones mu-
nicipales o similares, salvo regmenes
especiales.
Todo acto de coercin para cobro
o ejecucin de obras, suspensiones,
paralizaciones, modificacin o des-
truccin de las mismas que provengan
de actos administrativos de cualquier
entidad pblica, excepto regmenes
especiales.
6. Cmo se da inicio al procedi-
miento de ejecucin coactiva?
El procedimiento de ejecucin coactiva se
inicia a travs de la notificacin al obliga-
do de la resolucin de ejecucin coactiva,
emitida por el ejecutor.
Esta resolucin contiene un mandato de
cumplimiento de la obligacin y otorga
un plazo de siete das hbiles desde la no-
tificacin para tal efecto. En el caso de que
el obligado no cumpla con la obligacin
requerida dentro del referido plazo, se
dictarn medidas cautelares o se efectuar
la ejecucin forzada de las medidas que
se hubieran dictado en forma previa al
procedimiento.
La resolucin de ejecucin coactiva debe
cumplir con los requisitos previstos en el
artculo 15 de la Ley N 26979, segn
el siguiente detalle:
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La indicacin del lugar y fecha en que
se expide;
El nmero de orden que le corres-
ponde dentro del expediente o del
cuaderno en que se expide;
El nombre y domicilio del obligado;
La identificacin de la resolucin o
acto administrativo generador de la
obligacin, debidamente notificado,
as como la indicacin expresa del
cumplimiento de la obligacin en el
plazo de siete (7) das;
El monto total de la deuda objeto
de la cobranza, indicando deta-
lladamente la cuanta de la multa
administrativa, as como los intereses
o, en su caso, la especificacin de la
obligacin de hacer o no hacer objeto
del procedimiento;
La base legal en que se sustenta; y,
La suscripcin del ejecutor y el auxi-
liar respectivo. No se aceptar como
vlida la incorporacin de la firma
mecanizada, a excepcin del caso
de cobro de multas impuestas por
concepto de infracciones de trnsito
y/o normas vinculadas al transporte
urbano.
El procedimiento solo podr ser inicia-
do cuando el acto administrativo que
sirve de ttulo de ejecucin haya sido
notificado debidamente al obligado,
y siempre que no se encuentre pen-
diente de vencimiento el plazo para
la interposicin del recurso adminis-
trativo correspondiente o que dicho
recurso haya sido presentado.
7. Es posible suspender el
procedimiento de ejecucin
coactiva?
El procedimiento de ejecucin coactiva
puede ser suspendido cuando se presen-
tan las siguientes circunstancias:
La deuda haya quedado extinguida o
la obligacin haya sido cumplida.
La deuda u obligacin est prescrita.
La accin se siga contra persona dis-
tinta al obligado.
Se haya omitido la notificacin al
obligado, del acto administrativo que
sirve de ttulo para la ejecucin.
Se encuentre en trmite o pendien-
te de vencimiento el plazo para la
presentacin del recurso administra-
tivo de reconsideracin, apelacin,
revisin o demanda contencioso-
administrativa presentada dentro
del plazo establecido por ley contra
el acto administrativo que sirve de
ttulo para la ejecucin, o contra el
acto administrativo que determine
la responsabilidad solidaria en el
supuesto contemplado en el artculo
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18, numeral 18.3, de la presente
Ley.
Exista convenio de liquidacin ju-
dicial o extrajudicial o acuerdo de
acreedores, de conformidad con las
normas legales pertinentes o cuando
el obligado haya sido declarado en
quiebra.
Exista resolucin concediendo aplaza-
miento y/o fraccionamiento de pago.
Cuando se trate de empresas en pro-
ceso de reestructuracin patrimonial
al amparo de lo establecido en la Ley
N 27809, Ley General del Sistema
Concursal, o norma que la sustituya
o reemplace, o se encuentren com-
prendidas dentro de los alcances del
Decreto Ley N 25604.
Cuando se acredita que se ha cum-
plido con el pago de la obligacin no
tributaria en cuestin ante otra Mu-
nicipalidad que se atribuye la misma
competencia territorial por conflicto
de lmites.
Dilucidado el conflicto de competen-
cia, si la municipalidad que inici el
procedimiento de cobranza coactiva
es la competente territorialmente,
tendr expedito su derecho de repetir
contra la municipalidad que efectu
el cobro de la obligacin no tributa-
ria.
Asimismo, el ejecutor deber suspender
el procedimiento cuando exista mandato
judicial emitido en un proceso de accin
de amparo o contencioso administrati-
vo, o cuando se dicte medida cautelar
dentro o fuera del proceso contencioso
administrativo.
En cualquiera de los casos antes seala-
dos, el obligado podr solicitar al ejecu-
tado que suspenda el procedimiento si es
que este no lo efecta de oficio.
Para tal efecto, el ejecutor debe pronun-
ciarse expresamente sobre la suspensin
solicitada, dentro de los ocho das hbiles
siguientes.
Si vencido dicho plazo el ejecutor no se ha
pronunciado, estar obligado a suspender
el procedimiento, bastando que el obli-
gado acredite el silencio administrativo
con el cargo de recepcin de su solicitud.
En cualquier caso, suspendido el proce-
dimiento, conlleva el levantamiento de
las medidas cautelares que se hubieran
trabado.
8. El ejecutor coactivo puede
dictar medidas cautelares y
ejecucin forzada?
Como habamos indicado, la facultad
coactiva de las entidades pblicas les
permite dictar las medidas necesarias
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para asegurar y obtener el cobro de las
obligaciones a cargo de los administrados.
As, el ejecutor coactivo puede dictar me-
didas cautelares en forma previa al inicio
del procedimiento o luego de notificada
la resolucin de ejecucin que da inicio
al procedimiento.
8.1. Medidas cautelares previas
Antes del inicio del procedimiento de
ejecucin coactiva propiamente dicho,
la Ley faculta a las entidades pblicas
para que, previa notificacin del acto ad-
ministrativo que sustenta la obligacin,
aun cuando se encuentre en trmite un
recurso interpuesto por el obligado, y
siempre que cuando razones objetivas
que permitan presumir que la cobranza
coactiva puede devenir en infructuosa,
traben medidas cautelares previas al
procedimiento, por la suma que satisfaga
la deuda en cobranza.
Estas medidas cautelares previas deben
sustentarse en un acto administrativo
y constar en resolucin motivada que
determine con precisin la obligacin
debidamente notificada.
El plazo de vigencia de las medidas
cautelares previas no podr exceder de
treinta das hbiles.Vencido dicho plazo,
la medida caducar, salvo que se inter-
ponga un recurso, en cuyo caso se podr
prorrogar por un plazo mximo de treinta
das hbiles, vencidos los cuales caducar
en forma definitiva.
Transcurridas las cuarenta y ocho horas
de producida la caducidad, en uno u
otro caso, deber procederse de manera
inmediata y de oficio a dejar sin efecto
la medida cautelar y a la devolucin de
los bienes afectados por dicha medida.
En el caso de que terceros tengan en su
poder bienes del obligado, afectados por
medidas cautelares en forma de secuestro
o retencin, se deber proceder de la
misma manera.
Cabe sealar que las medidas cautelares
previas trabadas antes del inicio del
procedimiento de ejecucin coactiva no
podrn ser ejecutadas, en tanto no se con-
viertan en definitivas, luego de iniciado
dicho procedimiento y vencido el plazo
de siete das hbiles conferido para el
cumplimiento de la obligacin.
Asimismo, debe tenerse en cuenta que a
travs de una medida cautelar previa no
se podr disponer la captura de vehculos
motorizados.
La medida cautelar previa tambin ser
levantada si se tratara de obligaciones
de dar suma de dinero y el obligado
otorga carta fianza o pliza de caucin
emitida por una empresa del sistema
financiero o de seguros por el mismo
monto retenido.
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8.2. Medidas cautelares definitivas
Una vez vencido el plazo de siete das
hbiles concedido en la resolucin de
ejecucin, sin que el obligado haya
cumplido con el mandato, el ejecutor
podr disponer que se traben medidas
cautelares o, de ser el caso, mandar a
ejecutar forzosamente la obligacin de
hacer o no hacer.
Las medidas cautelares que puede dictar
el ejecutor pueden consistir en las siguien-
tes formas de embargo:
En forma de intervencin en recauda-
cin, en informacin o en administra-
cin de bienes, debiendo entenderse
con el representante de la empresa o
negocio.
En forma de depsito o secuestro con-
servativo, el que se ejecutar sobre los
bienes que se encuentren en cualquier
establecimiento, inclusive los comer-
ciales o industriales u oficinas de
profesionales independientes, para lo
cual el ejecutor podr designar como
depositario de los bienes al obligado,
a un tercero o a la entidad.
Por excepcin, cuando se trate de bienes
conformantes de una unidad de produc-
cin o comercio de una empresa, solo
se podr trabar embargo en forma de
depsito con extraccin de bienes aisla-
damente, en tanto no se afecte el proceso
de produccin o comercio del obligado.
En forma de inscripcin, debiendo
anotarse en el Registro Pblico u otro
registro, segn corresponda.
En forma de retencin, en cuyo caso
recae sobre los bienes, valores y fon-
dos en cuentas corrientes, depsitos,
custodia y otros, as como sobre los
derechos de crdito de los cuales el
obligado sea titular, que se encuentren
en poder de terceros.
Para ordenar la entrega de fondos reteni-
dos o recaudados, o para llevar a cabo la
ejecucin forzosa mediante remate o cual-
quier otra modalidad, el ejecutor deber
notificar previamente al obligado con la
resolucin que pone en su conocimiento
el inicio de la ejecucin forzosa.
Los terceros obligados por una orden de
retencin no podrn informar al obligado
sobre la ejecucin de la medida cautelar
hasta que se realice la misma. Si el tercero
niega la existencia de crditos y/o bienes,
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aun cuando estos existan, estar obligado
a pagar el monto que omiti retener. De
la misma manera, si el tercero incumple
la orden de retener y paga al obligado o a
un designado por cuenta de aquel, estar
obligado a pagar a la entidad el monto
que debi retener.
8.3. Qu ocurre cuando se afectan
bienes de propiedad de terceros?
Si los bienes afectados con las medidas
cautelares son de propiedad de terceros,
podrn interponer tercera de propiedad
ante el ejecutor, en cualquier momento
antes de que se inicie el remate del bien.
La propiedad del tercero deber acredi-
tarse con documento privado de fecha
cierta, documento pblico u otro docu-
mento, que acredite fehacientemente la
propiedad de los bienes antes de haberse
trabado la medida cautelar.
8.4. Tasacin y remate
La tasacin y remate de los bienes em-
bargados se efectuar de acuerdo a las
normas del Cdigo Procesal Civil. El pro-
ducto del remate ser aplicado al monto
de la deuda debidamente actualizada,
adems de las costas y gastos respectivos,
entregando al obligado o al tercero, de ser
el caso, el remanente resultante.
9. Se puede cuestionar el pro-
cedimiento de cobranza coac-
tiva?
Es posible cuestionar la legalidad del
procedimiento de cobranza coactiva a tra-
vs del denominado proceso de revisin
judicial. Este proceso puede ser iniciado
por el deudor o tercero afectado con la
cobranza coactiva.
La demanda se interpone ante la Corte
Superior en cualquiera de los siguientes
casos:
a) Cuando iniciado un procedimiento de
ejecucin coactiva, se hubiera orde-
nado mediante embargo, la retencin
de bienes, valores y fondos en cuentas
corrientes, depsitos, custodia y otros,
as como los derechos de crdito de
los cuales el obligado o el responsable
solidario sea titular y que se encuen-
tren en poder de terceros, as como
cualquiera de las medidas cautelares
previstas en el artculo 33 de la Ley.
b) Despus de concluido el procedimien-
to de ejecucin coactiva, dentro de un
plazo de quince (15) das hbiles de
notificada la resolucin que pone fin
al procedimiento.
El proceso de revisin judicial ser tra-
mitado mediante el proceso contencioso
administrativo de acuerdo al proceso
sumarsimo previsto la Ley que regula
el proceso contencioso administrativo.
La sola presentacin de la demanda de
revisin judicial suspender automtica-
mente la tramitacin del procedimiento
de ejecucin coactiva hasta la emisin del
correspondiente pronunciamiento de la
Corte Superior.
Pero, si la Corte Superior no emite resolu-
cin al trmino de los sesenta das hbiles
desde la presentacin de la demanda, la
suspensin del procedimiento de ejecu-
cin coactiva se mantendr, inclusive du-
rante el trmite del recurso de apelacin
ante la Corte Suprema, siempre que el
demandante a su eleccin, presente en
el proceso pliza de caucin, carta fianza
irrevocable, incondicional y de ejecucin
inmediata, emitida por un banco local
de primer orden a nombre de la entidad
acreedora por el importe de la obligacin
renovable cada seis (6) meses; o efecte
la consignacin del monto exigido ante el
Banco de la Nacin, a nombre de la Corte
Superior de Justicia.
La Sala de la Corte Superior solo podr
resolver sobre la legalidad del procedi-
miento de ejecucin coactiva.
En los casos en que advierta la presencia
de irregularidades o ilegalidades en el
trmite del procedimiento de ejecucin
coactiva, que hubieran producido daos
econmicos verificables y cuantificables,
la Sala deber ordenar el levantamiento
de las medidas cautelares y podr deter-
minar la existencia de responsabilidad
civil y administrativa del ejecutor y del
auxiliar coactivo, fijando el monto de la
indemnizacin correspondiente.
Solo si se emite una resolucin judicial
favorable de la Corte Superior sobre la
legalidad del procedimiento y sobre la
procedencia de la entrega de los bienes,
valores, fondos en cuentas corrientes,
depsitos, custodia y otros intervenidos,
recaudados y/o retenidos, el ejecutor coac-
tivo o la propia entidad, si fuera el caso,
podr exigir la entrega de los mismos.
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