Anda di halaman 1dari 118

BUKU AJAR

MATA KULIAH

PELAYANAN PUBLIK

OLEH:
M. DAIMUL ABROR S.IP., M.Si

PROGRAM STUDI ILMU ADMINISTRASI NEGARA


FAKULTAS ILMU SOSIAL ILMU POLITIK
UNIVERSITAS YUDHARTA PASURUAN
2013
KATA PENGANTAR
Alhamdulillah, bahwa hanya dengan petunjuk dan hidayah-Nya buku ajar mata Kuliah
Pelayanan Publik ini bisa terwujud dan sampai di hadapan para pembaca yang berbahagia.
Semoga kiranya membawa manfaat yang sebesar-besarnya dan memberikan sumbangan
yang berarti bagi perkembangan studi Ilmu Adminsitrasi Negara pada masa sekarang dan
yang akan datang.
Buku ini memang bukanlah merupakan karya orisinil, tetapi kami banyak mengutip,
meramu, mengulas, dan membandingkan serta menyimpulkan karya-karya dan pemikiran
para pakar terdahulu. Hal ini dalam buku-buku referensi yang kami gunakan dalam penulisan
ini. Namun demikian, tidak tertutup kemungkinan munculnya pemikiran dan visi yang
berbeda. Dengan demikian, buku ini akan bernilai dalam menambah dan mengembangkan
kepustakaan tentang ilmu adminsitrasi negara yang telah ada sebelumnya.
Adapun faktor yang terus mendorong penulis untuk menyusun buku ajar ini adalah
membantu mahasiswa didalam memahami materi kuliah Pelayanan Publik.
Demikianlah buku ajar Pelayanan Publik ini kami susun, semoga bermanfaat bagi mahasiswa
Universitas Yudharta Pasuruan dan siapa saja pembaca yang berminat mempelajari ilmu
adminsitrasi Negara.
Tentunya tiada gading yang tak retak, apabila terdapat kekurangan maupun
kesalahan dalam buku ini, kami membuka segala kritik dan saran penyempurnaan, agar
kekurangan dan kelemahan yang ada tidak sampai mengurangi nilai dan manfaatnya bagi
perkembangan ilmu adminsitrasi negara pada umumnya.

Pasuruan, 01 Agustus 2013


Penyusun

Buku ajar MK Pelayanan Publik i


DAFTAR ISI

KATA PENGANTAR ...................................................................................................... i


DAFTAR ISI ................................................................................................................. ii
BAB I KONSEP DASAR PELAYANAN PUBLIK .................................................................. 1
A. LATAR BELAKANG PELAYANAN PUBLIK ........................................................... 1
B. ARTI PENTING MANAJEMEN PELAYANAN ........................................................ 2
C. PENGEMBANGAN MODEL MANAJEMEN PELAYANAN ...................................... 3
D. HAKIKAT PELAYANAN PUBLIK .......................................................................... 4
E. AZAS PELAYANAN PUBLIK................................................................................ 5
F. PRINSIP PELAYANAN PUBLIK ........................................................................... 5
G. STANDAR PELAYANAN PUBLIK ......................................................................... 7
H. POLA PENYELENGGARAAN PELAYANAN PUBLIK ............................................... 8
I. REFERESENSI ................................................................................................... 9
J. LATIHAN ......................................................................................................... 9

BAB II PENGUKURAN KINERJA PELAYANAN PUBLIK ..................................................... 10


A. LATAR BELAKANG PENGUKURAN..................................................................... 10
B. KONSEP PENGUKURAN KINERJA PELAYANAN PUBLIK ...................................... 10
C. STANDAR PELAYANAN MINIMAL ..................................................................... 19
D. REFERESENSI ................................................................................................... 24
E. LATIHAN ......................................................................................................... 24

BAB III HAKIKAT PELAYANAN PUBLIK .......................................................................... 25


A. LATAR BELAKANG MUNCULNYA PELAYANAN PUBLIK ...................................... 25
B. PELAYANAN PUBLIK DAN KONSEP PELANGGAN ............................................... 28
C. REFERESENSI ................................................................................................... 33
D. LATIHAN ......................................................................................................... 33

BAB IV ADMINISTRASI PELAYANAN PUBLIK................................................................. 34


A. HAKIKAT ADMINISTRASI PELAYANAN PUBLIK .................................................. 34
B. BIROKRASI PUBLIK DALAM PELAYANAN PUBLIK .............................................. 35
C. ADMINISTRASI PELAYANAN PUBLIK ................................................................. 38
D. REFERESENSI ................................................................................................... 50
E. LATIHAN ......................................................................................................... 51

BAB V BUDAYA BIROKRASI PELAYANAN PUBLIK.......................................................... 52


A. PENGANTAR BUDAYA PELAYANAN PUBLIK ...................................................... 52
B. HAKIKAT TEORI PELAYANAN PUBLIK ................................................................ 53
C. BUDAYA BIROKRASI PELAYANAN PUBLIK ......................................................... 55
D. EFEKTIVITAS PELAYANAN PUBLIK .................................................................... 57
E. TOLAK UKUR KUALITAS PELAYANAN PUBLIK .................................................... 59
F. REFERESENSI ................................................................................................... 63
Buku ajar MK Pelayanan Publik ii
G. LATIHAN ......................................................................................................... 65

BAB VI ETIKA DALAM PELAYANAN PUBLIK .................................................................. 66


A. LANDASAN ETIKA PELAYANAN PUBLIK............................................................. 66
B. KONSEP ETIKA PELAYANAN PUBLIK ................................................................. 69
C. HAKIKAT PELAYANAN PUBLIK DAN ETIKA ........................................................ 71
D. PARADIGMA ETIKA DALAM PELAYANAN PUBLIK .............................................. 72
E. ETIKA BIROKRASI DALAM PELAYANAN PUBLIK ................................................. 75
F. PENTINGNYA ETIKA DALAM PELAYANAN PUBLIK ............................................. 78
G. REFERESENSI ................................................................................................... 82
H. LATIHAN ......................................................................................................... 83

BAB VII OPTIMALISASI PELAYANAN PUBLIK ................................................................ 84


A. PENGANTAR .................................................................................................... 84
B. REIVENTING GOVERNMENT DAN OPTIMALISASI PELAYANAN .......................... 85
C. REFERESENSI ................................................................................................... 92
D. LATIHAN ......................................................................................................... 92

BAB VIII PELAYANAN PUBLIK DAN GOOD GOVERNANCE ............................................. 93


A. PENGANTAR .................................................................................................... 93
B. DIMENSI KEADILAN DALAM PELAYANAN PUBLIK ............................................. 98
C. PEMBERDAYAAN PENGGUNA PELAYANAN PUBLIK .......................................... 104
D. REFERESENSI ................................................................................................... 112
E. LATIHAN ......................................................................................................... 114

Buku ajar MK Pelayanan Publik iii


BAB I
KONSEP DASAR PELAYANAN PUBLIK

A. LATAR BELAKANG PELAYANAN PUBLIK


Memahami pelayanan publik di Indonesia tidak lepas dari model birokrasi yang
dikembangkan. Ia berjalan semenjak sejarah pra Indonesia sampai saat ini. Pada setiap
paruh sejarah, Masing-masing memiliki karakternya sendiri. Akar historis dinamika
birokrasi di Indonesia dimulai masa kerajaan, penjajahan, Orde Lama, Orde Baru sampai
Reformasi (Dwiyanto, 2006, Said, 2007). Berikut ini adalah ringkasan kesejarahan
birokrasi Indonesia.
Dalam sistem kerajaan, birokrasi pemerintahan dikembangkan sesuai dengan kebutuhan
raja (the king assessment).Di antara ciri-cirinya adalah penguasa menganggap dan
menggunakan administrasi publik sebagai urusan pribadi sekaligus perluasan rumah
tangga istananya, tugas pelayanan ditujukan kepada pribadi raja, gaji para pegawai
adalah kewenangan raja, para pejabat kerajaan dapat bertindak sekehendak hatinya
terhadap rakyat. Di dalam struktur birokrasi kerajaan Jawa, sistem pemerintahan diatur
secara terpusat dan bersifat otokratis, segala kekuasaan terkonsentrasi pada level
pemerintahan kerajaan. Struktur politik kekuasaan yang berlaku dalam kesultanan
merupakan satu lingkaran konsentris, lingkaran yang paling dalam adalah sultan dan
lembaga kraton.
Birokrasi pada masa penjajahan ditandai dengan pengenalan sistem administrasi kolonial
dan birokrasi modern. Birokrasi pemerintahan kolonial Belanda menempatkan Ratu
Belanda sebagai puncak kepemimpinan. Dengan begitu, kebijakan pemerintahan di
negara jajahan Indonesia, Ratu Belanda menyerahkan kepada wakilnya, yakni seorang
gubernur jenderal.
Ada beberapa pembaharuan sistem manajemen birokrasi (birokrasi modern) tetapi
secara subtansial sebenarnya tidak mengubah corak birokrasi pemerintahan dalam
berhubungan dengan publik. Terpusatnya sistem birokrasi saat itu ditandai dengan
rendahnya inisiatif dan peran dari birokrasi pemerintahan lokal, sebab semua inisiatif
kebijakan dan otoritas formal berasal dari pemerintahan pusat.
Birokrasi pada era Orde Lama ditandai dengan berakhirnya penjajahan yang membawa
perubahan sosial politik signifikan bagi berlangsungnya birokrasi pemerintahan. Ada
Buku ajar MK Pelayanan Publik 1
perubahan bentuk negara dari negara kesatuan yang berdasarkan UUD 1945 menjadi
negara federal atau negara serikat yang berdasarkan konstitusi RIS pada 1950.
Pemerintah pernah menggunakan bentuk pemerintahan parlementer dan sistem multi
partai pada tahun 1950-1959 dan mengakibatkan konsekuensi adanya reshuffle kabinet
dalam tempo cepat. Masa pemerintahan parlementer memunculkan persaingan dan
sistem kerja yang tidak sehat di dalam birokrasi. Birokrasi menjadi tidak profesional
dalam menjalankan tugas-tugasnya, tidak mempunyai kemandirian, dan tidak pernah
melaksanakan program kerjanya karena seringnya pergantian pejabat dan partai politik
yang menguasai birokrasi tersebut.
Birokrasi pada masa Orde Baru sering dikatakan sebagai puncak dari buruknya birokrasi
di Indonesia saat pemerintahan masa ini menerapkan sentralisme birokrasi. Sentralisasi
birokrasi telah menyebabkan birokrasi terjebak sebagai pengembang kultur organisasi
yang lebih berorientasi vertikal-paternalistik. Pelayanan birokrasi pasca jatuhnya
pemerintahan Orde Baru tidak membuat pelayanan publik semakin baik, tetapi
kepercayaan masyarakat terhadap birokrasi semakin rendah. Memburuknya kualitas
birokrasi di Indonesia tersebut tercermin dari meningkatnya skor birokrasi dan nilai
merah dalam praktik birokrasi. Berdasarkan laporan dari The World Competitiveness
Yearbook (1999), birokrasi pelayanan publik Indonesia berada pada kelompok negara
yang memiliki indeks competitiveness paling rendah di antara lainnya.
Memasuki masa reformasi,pelayanan birokrasi pemerintah tidak banyak mengalami
perubahan secara signifikan. Beberapa perilaku aparat birokrasi masih menunjukkan
rendahnya derajat akuntabilitas, responsivitas dan efisiensi dalam penyelenggaraan
pelayanan publik. Ide reformasi yang menginginkan agar birokrasi lebih bersifat
transparan, terbuka, dan jujur masih jauh dari harapan.
Kultur kekuasaan juga masih sering dijumpai dalam aparat birokrasi pada era reformasi
ini. Masih melembaganya kultur feodal dalam birokrasi adalah terkait dengan masih
lemahnya kontrol masyarakat terhadap praktrik-praktik tersebut.

B. ARTI PENTING MANAJEMEN PELAYANAN


Ada beberapa hal yang mengakibatkan manajemen pelayanan menjadi suatu hal yang
sangat penting sehingga kita harus mempelajarinya, di antara adalah sebagai berikut:

Buku ajar MK Pelayanan Publik 2


1. Dengan berlakunya Undang-undang No. 22 tahun 1999 tentang Pemerintah Daerah
dan Undang-undang No. 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara
Pemerintah Daerah dan Pemerintah Pusat, akan semakin banyak aktivitas pelayanan
yang harus ditangani oleh Daerah. Dengan demikian Aparat di Daerah dituntut untuk
dapat memahami dan mempraktikan ilmu manajemen pelayanan.
2. Meskipun kedua Undang-Undang tersebut kemudian di revisi dengan Undang-
undang Nomor 32 Tahun 2004 dan Undang-Undang 33 Tahun 2004, akan tetapi
tanggung jawab pelayanan yang diemban oleh Daerah masih sangat besar.
3. Globalisasi dan berlakunya era perdagangan bebas menyebabkan batas-batas antara
negara menjadi kabur dan kompetisi menjadi sangat ketat. Hal ini menuntut
kemampuan manajemen pelayanan yang sangat tinggi untuk dapat tetap eksis dan
mampu bersaing.

C. PENGEMBANGAN MODEL MANAJEMEN PELAYANAN


Kebijakan manajemen Pelayanan Umum dan Pelayanan Perizinan, Manajemen
pelayanan publik atau pelayanan umum di Indonesia diatur dalam beberapa peraturan
sebagai berikut:
1. Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara 90/MENPEN/1989 tentang
Delapan Program Strategis Pemicu Pendayagunaan Administrasi Negara. Di antara
delapan program strategi ini salah satu diantarannya adalah tentang
penyederhanaan pelayanan umum.
2. Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 1/1993 tentang
Pedoman Tatalaksana Pelayanan Umum. Ini adalah merupakan pedoman bagi
seluruh aparat pemerintah dalam penyelenggaraan pelayanan umum, yang antara
lain mengatur tentang azas pelayanan umum, tatalaksana pelayanan umum, biaya
pelayanan umum, dan penyelesaian persoalan dan sengketa.
3. Instruksi Presiden Nomor 1/1995 tentang perbaikan dan peningkatan Mutu
Pelayanan Aparatur Pemerintah Kepada Masyarakat. Inpres ini merupakan instruksi
dari presiden Republik Indonesia kepada Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara
untuk mengambil langkah-langkah yang terkoordinasi dengan Departemen/Instansi
Pemerintah baik di pusat maupun daerah untuk memperbaiki dan meningkatkan

Buku ajar MK Pelayanan Publik 3


mutu pelayanan Aparatur Pemerintah kepada masyarakat baik yang menyenangkan
penyelenggaraan pelayanan pemerintah, pembangunan maupun kemasyarakatan.
4. Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 06/1995 tentang
Pedoman Penganugerahan penghargaan Abdistya bhakti bagi Unit Kerja/Kantor
Pelayanan Percontohan;
5. Instruksi Menteri Dalam Negeri Nomor 20 Tahun 1996. Di sini Gubernur KDH TK I dan
Bupati/Walikotamadya KDH TK. II di seluruh Indonesia diinstruksikan untuk: (a)
mengambil langkah-langkah penyederhanaan perizinan beserta pelaksanaanya, (b)
memberikan kemudahan bagi masyarakat yang melakukan kegaitan di bidang usaha,
dan (c) menyusun buku petunjuk pelayanan perizinan di daerah.
6. Surat Edaran Direktur Jendral PUOD Nomor 503/125/PUOD Tanggal 16 Januari 1996.
Dalam surat edaran ini seluruh Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota di Indonesia
diperintahkan untuk membentuk unit pelayanan terpadu pola satu atap secara
bertahap, yang operasionalnya dituangkan dalam Keputusan Bupati/Walikotamadya
Kepala Daerah Tingkat II.
7. Surat Edaran Menteri Dalam Negeri Nomor 100/757/OTDA Tanggal 8 Juli 2002
tentang Pelaksanaan Kewenangan Wajib dan Standar Pelayanan Minimal.
8. Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara (Kep. MENPAN) Nomor
63/2003 Tentang Pedomanan Penyelenggaraan Pelayanan;
9. Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 25/2004 Tentang
Transparansi dan Akuntabilitas Pelayanan;
10. Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 118/2004 Tentang
Penanganan Pengaduan Masyarakat;
11. Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 119/2004 tentang
Pemberian Tanda Penghargaan Citra Pelayanan Prima

D. HAKIKAT PELAYANAN PUBLIK


Keputusan MENPAN Nomor 63 Tahun 2004 menyatakan bahwa Hakikat pelayanan publik
adalah pemberian pelayanan prima kepada masyarakat yang merupakan perwujudan
kewajiban aparatur pemerintah sebagai abdi masyarakat.

Buku ajar MK Pelayanan Publik 4


E. AZAS PELAYANAN PUBLIK
Untuk dapat memberikan pelayanan yang memuaskan bagi pengguna jasa,
penyelenggaraan pelayanan harus memenuhi azas pelayanan sebagai berikut (Keputusan
MENPAN Nomor 63 Tahun 2004)
a. Transparansi
Bersifat terbuka, mudah dan dapat diakses oleh semua pihak yang membutuhkan
dan disediakan secara memadai serta mudah dimengerti.
b. Akuntabilitas
Dapat dipertanggungjawabkan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-
undangan.
c. Kondisional
Sesuai dengan kondisi dan kemampuan pemberi dan penerima pelayanan dengan
tetap berpegang pada prinsip efisien dan efektifitas;
d. Partisipasif
Mendorong peran serta masyarakat dalam penyelenggaraan pelayanan publik
dengan memperhatikan aspirasi, kebutuhan dan harapan masyarakat;
e. Kesamaan Hak
Tidak diskriminatif dalam arti tidak membedakan suku, ras, agama, golongan, gender
dan status ekonomi;
f. Keseimbangan Hak Kewajiban
Pemberi dan penerima pelayanan publik harus memenuhi hak dan kewajiban masing-
masing pihak.

F. PRINSIP PELAYANAN PUBLIK


Penyelenggara pelayanan publik perlu memperhatikan dan menerapkan prinsip, standar,
pola penyelenggara, biaya, pelayanan bagi penyandang cacat, lanjut usia, wanita hamil
dan balita, pelayanan khusus, biro jasa pelayanan, tingkat kepuasan masyarakat,
pengawasan penyelenggaraan, penyeselesaian pengaduan sengketa, serta evaluasi
kinerja penyelenggara pelayanan publik. Secara keseluruhannya akan dijelaskan di
bawah ini.

Buku ajar MK Pelayanan Publik 5


Adapaun prinsip pelayanan publik didalam Keputusan MENPAN Nomor 63 tahun 2003
disebutkan bahwa penyelenggaraan pelayanan harus memenuhi beberapa prinsip
sebagai berikut:
a. Kesederhanaan
Prosedur pelayanan publik tidak berbelit-belit, mudah dipahami dan mudah
dilaksanakaan
b. Kejelasan
Kejelasan ini mencakup kejelasan dalam hal:
1) Persyaratan teknis dan administrasi pelayanan publik;
2) Unit Kerja/pejabat yang berwenang dan bertanggungjawab dalam memberikan
pelayanan dan penyelesaian keluhan/persoalan/sengketa dalam pelaksanaan
pelayanan publik;
3) Rincian biaya pelayanan publik dan tata cara pembayaran;
4) Kepastian Waktu
c. Kepastian Waktu
Pelaksanaan pelayanan publik dapat diselesaikan dalam kurun waktu yang telah
ditentukan;
d. Akurasi
Produk pelayanan publik diterima dengan benar, tepat, dan sah.
e. Keamanan
Proses dan produk pelayanan publik memberikan rasa aman dan kepastian hukum;
f. Tanggung jawab
Pimpinan penyelenggara pelayanan publik atau pejabat yang ditunjuk
bertanggungjawab atas penyelenggaraan pelayanan dan penyelesaian
keluhan/persoalan dalam pelaksanaan pelayanan publik;
g. Kelengkapan sarana dan prasana
Tersediannya sarana dan prasarana kerja, peralatan kerja dan pendukung lainnya
yang memadai termasuk penyediaan sarana teknologi telekomunikasi dan
informatika (telematika);
h. Kemudahan Akses

Buku ajar MK Pelayanan Publik 6


Tempat dan lokasi serta sarana pelayanan yang memadai, mudah dijangkau oleh
masyarakat, dan dapat memanfaatkan teknologi telekomunikasi dan informatika;
i. Kedisiplinan, Kesopanan dan Keramahan
Pemberi pelayanan harus bersikap disiplin, sopan dan santun, ramah, serta
memberikan pelayanan dengan ikhlas;
j. Kenyamanan
Lingkungan pelayanan harus tertib, teratur, disediakan ruang tunggu yang nyaman,
bersih, rapi, lingkungan yang indah dan sehat serta dilengkapi dengan fasilitas
pendukung pelayanan, seperti parkir, toilet, tempat ibadah dan lain-lain.

G. STANDAR PELAYANAN PUBLIK


Setiap penyelenggara pelayanan publik harus memiliki standar pelayanan dan
dipublikasikan sebagai jaminan adanya kepastian bagi penerima pelayanan. Standar
pelayanan merupakan ukuran yang dibakukan dalam penyelenggaraan pelayanan publik
yang wajib ditaati oleh pemberi dan atau penerima pelayanan Menurut Keputusan
MENPAN Nomor 63 Tahun 2004, standar pelayanan, sekurang-kurangnya meliputi:
a. Prosedur Pelayanan
Prosedur pelayanan yang diberlakukan bagi pemberi dan penerima pelayanan
termasuk pengaduan;
b. Waktu penyelesaian
Waktu penyelesaian yang ditetapkan sejak saat pengajuan permohonan sampai
dengan penyelesaian pelayanan termasuk pengaduan;
c. Biaya Pelayanan
Biaya/tarif pelayanan termasuk rinciannya yang ditetapkan dalam proses pemberian
pelayanan.
d. Produk pelayanan
Hasil pelayanan yang akan diterima sesuai dengan ketentuan yang telah ditetapkan;
e. Sarana dan Prasarana
Penyediaan sarana dan prasarana pelayanan yang memadai oleh penyelenggara
pelayanan publik;
f. Kompetensi petugas pemberi pelayanan

Buku ajar MK Pelayanan Publik 7


Kompetensi petugas pemberi pelayanan harus ditetapkan dengan tepat berdasarkan
pengetahuan, keahlian, keterampilan, sikap, dan prilaku yang dibutuhkan.

H. POLA PENYELENGGARAAN PELAYANAN PUBLIK


Dalam kaitannya dengan pola pelayanan, Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur
Negara Nomor 63 Tahun 2004 menyatakan adanya empat pola pelayanan yaitu:
a. Fungsional
Pola pelayanan publik diberikan oleh penyelenggara pelayanan, sesuai dengan tugas ,
fungsi dan kewenangan;
b. Terpusat
Pola pelayanan publik diberikan secara tunggal oleh penyelenggara pelayanan terkait
lainnya yang bersangkutan;
c. Terpadu
Pola penyelenggaraan pelayanan publik terpadu dibedakan menjadi dua, yaitu:
1) Terpadu satu atap
Pola pelayanan terpadu satu atap diselenggarakan dalam satu tempat yang
meliputi berbagai jenis pelayanan yang tidak mempunyai keterkaitan proses dan
dilayani melalui beberapa pintu. Terhadap jenis pelayanan yang sudah dekat
dengan masyarakat tidak perlu di satu atapkan;
2) Terpadu satu pintu
Pola pelayanan terpadu satu pintu diselenggarakan pada satu tempat yang
meliputi berbagai jenis pelayanan yang memiliki keterkaitan proses dan dilayani
melalui satu pintu.
d. Gugus tugas
Petugas pelayanan publik secara perorangan atau dalam bentuk gugus ditempatkan
pada instansi pemberi pelayanan dan lokasi pemberian palayanan tertentu;
Selain pola pelayanan sebagaimana yang telah disebutkan tersebut di atas, instansi yang
melakukan pelayanan publik dapat mengembangkan pola penyelenggaraan pelayanan
sendiri dalam rangka upaya menemukan dan menciptakan inovasi peningkatan
pelayanan publik.

Buku ajar MK Pelayanan Publik 8


I. REFERESENSI
1. Ratminto & Septi, atik winarsih. 2007. Manajemen Pelayanan. Yogyakarta: Pustaka
Pelajar.
2. Halim, abdul & Damayanti, theresia. 2007. Pengelolaan Keuangan Daerah.
Yogyakarta: Sekolah Tinggi Ilmu Manajemen YKPN.
3. Halim, abdul. 2007. Akuntansi dan Pengendalian Keuangan Daerah. Yogyakarta:
UUP Sekolah Tinggi Ilmu Manajemen YKPN.
4. Halim, abdul & Subiyanto, ibnu. 2008. Analisis Investasi (Belanja Modal) Sektor
Publik-Pemerintah Daerah. Yogyakarta: Sekolah Tinggi Ilmu Manajemen YKPN.
5. Bastian, indra. 2006. Sistem Perencanaan & Penganggaran Pemerintah Daerah &
Indonesia. Jakarta: Penerbit Salemba Empat.
6. Mahmudi. 2007. Analisis Laporan Keuangan Pemerintahan Daerah. Yogyakarta.
Sekolah Tinggi Ilmu Manajemen YKPN.

J. LATIHAN
1. Sebutkan faktor penyebab mengapa pelayanan publik itu diperlukan!
2. Uraikan prinsip pelayanan public!
3. Jelaskan perbedaan dan titik tekan dari tiap konsep pelayanan public!
4. Uraikan fungsi standar pelayanan public!
5. Jelaskan tentang pola penyelenggaraan pelayanan publik di Indonesia!

Buku ajar MK Pelayanan Publik 9


BAB II
PENGUKURAN KINERJA PELAYANAN PUBLIK

A. LATAR BELAKANG PENGUKURAN


Pengukuran kinerja pelayanan publik seringkali dipertukarkan dengan pengukuran
kinerja pemerintah. Hal ini tidaklah terlalu mengherankan karena pada dasarnya
pelayanan publik memang menjadi tanggung-jawab pemerintah. Dengan demikian,
ukuran kinerja pemerintah dapat dilihat dari kinerjanya dalam menyelenggarakan
pelayanan publik. Demikian juga dengan organisasi swasta, kinerja pelayanan organisasi
tersebut swasta sering dilihat sebagai kinerja pelayanan organisasi tersebut karena
memang organisasi tersebut menjalankan pelayanan. Sehingga apabila organisasi
tersebut menyelenggarakan pelayanan dengan baik, maka kinerja organisasi dapat
dianggap baik. Dengan demikian kinerja organisasi dan kinerja pelayanan sesuatu
organisasi ibarat dua sisi dari satu mata uang yang sama.

B. KONSEP PENGUKURAN KINERJA PELAYANAN PUBLIK


Berdasarkan review literatur diketemukan adanya beberapa indikator penyusun kinerja.
Indikator-indikator ini sangat bervariasi sesuai dengan fokus dan konteks penelitian yang
dilakukan dalam proses penemuan dan penggunaan indikator tersebut. Beberapa
diantara indikator tersebut antara lain adalah sebagai berikut:
1. McDonald & Lawton (1977): output oriented measures throughput, efficiency,
effectiveness.
a. Efficiency atau efisiensi adalah suatu keadaan yang menunjukkan tercapainya
perbandingan terbaik antara masukan dan keluaran dalam suatu
penyelenggaraan pelayanan publik.
b. Effectiveness atau efektivitas adalah tercapainya tujuan yang telah ditetapkan,
baik itu dalam bentuk target, sasaran jangka panjang maupun misi organisasi.
2. Salim & Woodward (1992): economy, efficiency, effectiveness, equity.
a. Economy atau ekonomis adalah penggunaan sumberdaya yang sesedikit mungkin
dalam proses penyelenggaraan pelayanan publik.

Buku ajar MK Pelayanan Publik 10


b. Efficiency atau efisiensi adalah suatu keadaan yang menunjukkan tercapainya
perbandingan terbaik antara masukan dan keluaran dalam suatu
penyelenggaraan pelayanan publik.
c. Effectiveness atau efektivitas adalah tercapainya tujuan yang telah ditetapkan,
baik itu dalam bentuk target, sasaran jangka panjang maupun misi organisasi.
d. Equity atau keadilan adalah pelayanan publik yang diselenggarakan dengan
memperhatikan aspek-aspek kemerataan.
3. Lenvinne (1990): responsiveness, responsibility, accountability.
a. Responsiveness atau responsivitas ini mengukur daya tanggap providers terhadap
harapan, keinginan dan aspirasi serta tuntutan customers.
b. Responsibility atau responsibilitas adalah suatu ukuran yang menunjukkan
seberapa jauh proses pemberian pelayanan publik itu dilakukan dengan tidak
melanggar ketentuan-ketentuan yang telah ditetapkan.
c. Accountability atau akuntabilitas adalah suatu ukuran yang menunjukkan
seberapa besar tingkat kesesuaian antara penyelenggaraan pelayanan dengan
ukuran-ukuran eksternal yang ada di masyarakat dan dimiliki oleh stakeholders,
seperti nilai dan norma yang berkembang dalam masyarakat.
4. Zeithaml, Parasuraman & Berry (1990): tangibles, reliability, responsiveness,
assurance, emphaty.
a. Tangibles atau ketampakan fisik, artinya penampakan fisik dari gedung,
peralatan, pegawai, dan fasilitas-fasilitas lain yang dimiliki oleh providers.
b. Reliability atau reliabilitas adalah kemampuan untuk menyelenggarakan
pelayanan yang dijanjikan secara akurat.
c. Responsiveness atau responsivitas adalah kerelaan untuk menolong customers
dan menyelenggarakan pelayanan secara ikhlas.
d. Assurance atau kepastian adalah pengetahuan dan kesopanan para pekerja dan
kemampuan mereka dalam memberikan kepercayaan kepada customers.
e. Emphaty adalah perlakuan atau perhatian pribadi yang diberikan oleh providers
kepada customers.
5. Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 63 Tahun 2004: Asas
Pelayanan.

Buku ajar MK Pelayanan Publik 11


a. Transparansi
b. Akuntabilitas
c. Kondisional
d. Partisipatif
e. Kesamaan hak
f. Keseimbangan hak dan kewajiban.
6. Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara nomor 63 Tahun 2004: Prinsip
Pelayanan Publik.
a. Kesederhanan
b. Kejelasan
c. Kepastian Waktu
d. Akurasi
e. Keamanan
f. Tanggung jawab
g. Kelengkapan sarana dan prasarana
h. Kemudahan akses
i. Kedisiplinan, kesopanan dan keramahan
j. Kenyamanan
7. Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 63 Tahun 2004: Satndar
pelayanan publik.
a. Prosedur Pelayanan
b. Waktu penyelesaian
c. Biaya pelayanan
d. Produk pelayanan
e. Sarana dan Prasarana
f. Kompetisi petugas pemberi pelayanan
8. Gibson, Ivancevich & Donnelly (1990): Kepuasan, efisiensi, produksi, perkembangan,
keadaptasian, dan kelangsungan hidup.
a. Kepuasan, artinya seberapa jauh organisasi dapat memenuhi kebutuhan
anggotanya.
b. Efisiensi adalah perbandingan terbaik antara keluaran dan masukan.

Buku ajar MK Pelayanan Publik 12


c. Produksi adalah ukuran yang menunjukkan kemampuan organisasi untuk
menghasilkan keluaran yang dibutuhkan oleh lingkungan.
d. Keadaptasian adalah ukuran yang menunjukkan daya tanggap organisasi
terhadap tuntutan perubahan yang terjadi di lingkungannya.
e. Pengembangan adalah ukuran yang mencerminkan kemampuan dan
tangungjawab organisasi dalam memperbesar kapasitas dan potensinya untuk
berkembang.
Sebagaimana dapat dicermati dalam review tersebut diatas, indikator-indikator
kinerja sangat bervariasi. Akan tetapi dari sekian banyak indikator tersebut,
kesemuanya dapat dikelompokkan menjadi dua, yaitu indikator kinerja yang
berorientasi pada proses dan indikator yang berorientasi pada hasil. Adapun
pengelompokan indikator-indikator tersebut menjadi dua sudut pandang atau
orientasi dapat dilihat dalam 1 di bawah ini:
Tabel 2.1
Perbandingan Indikator Pelayanan Publik
INDIKATOR
PAKAR
Orientasi Hasil Orientasi Proses
McDonald & Lawton (1977) a. Efficiency
b. Effectivennes
Salim & Woodward (1992) a. Economy
b. Efficiency
c. Effectivennes
d. Equity
Lenvinne (1990) a. Responsivitas
b. Responsibilitas
c. Akuntabilitas
Zeithami, Parasuraman &Berry a. Tangibles a. Reliability
(1990) b. Responsiviness
c. Assurance
d. Empathy
Keputusan MENPAN 63/2004: a. Waktu a. Prosedur
Standar Pelayanan Publik penyelesaian pelayanan
b. Biaya pelayanan b. Sarana dan
c. Produk prasarana
pelayanan c. Kompetensi
petugas
pemberi
pelayanan
Keputusan MENPAN Nomor a. Transparansi
Buku ajar MK Pelayanan Publik 13
63/2004: Asas Pelayanan b. Akuntabilitas
Publik c. Kondisional
d. Partisipatif
e. Kesamaan hak
f. Keseimbangan
hak dan
kewajiban
Keputusan MENPAN Nomor a. Ketepatan a. Kesederhanaan,
63/2004: Prinsip Pelayanan Waktu b. Kejelasan,
Publik b. Akurasi c. Keamanan,
d. Keterbukaan,
e. Tanggung
jawab,
f. Kelengkapan
sarana dan
prasarana
g. Kenyamanan
h. Kedisiplinan,
i. Kesopanan dan
keramahan
j. Kemudahan
akses
Gibson Ivancevich & Donnelly a. Kepuasan a. Perkembangan
(1990) b. Efisiensi b. Keadaptasian
c. Produksi c. Kelangsungan
hidup
Sumber: Hasil analisis
Berdasarkan pada review literatur tersebut diatas, dapat disimpulkan bahwa untuk
mengukur kinerja harus dipergunakan dua jenis ukuran, yaitu ukuran yang
berorientasi pada proses dan ukuran yang berorintasi pada hasil. Adapun ukuran
atau indikator-indikator tersebut akan diuraikan berikut:
1. Ukuran Yang Berorientasi Pada Hasil
a. Efektivitas
Efektivitas adalah tercapainya tujuan yang telah ditetapkan, baik itu dalam
bentuk target sasaran jangka panjang maupun misi organisasi. Akan tetapi
pencapaian tujuan ini harus juga mengacu pada visi organisasi.
b. Produktivitas
Produktivitas adalah ukuran yang menunjukkan kemampuan Pemerintah
Daerah untuk menghasilkan keluaran yang dibutuhkan oleh masyarakat.
c. Efisiensi

Buku ajar MK Pelayanan Publik 14


Efisiensi adalah perbandingan terbaik antara keluaran dan masukan. Idelanya
pemerintah Daerah harus dapat menyelenggarakan suatu jenis pelayanan
tertentu dengan masukan (biaya dan waktu) yang sesedikit mungkin. Dengan
demikian, kinerja Pemerintah Daerah akan menjadi semakin tinggi apabila
tujuan-tujuan yang telah ditetapkan dapat dicapai dalam waktu yang
sesingkat-singkatnya dan dengan biaya yang semurah-murahnya.
d. Kepuasan
Kepuasan, artinya seberapa jauh Pemerintah Daerah dapat memenuhi
kebutuhan karyawan dan masyarakat.
e. Keadilan
Keadilan yang merata, artinya cakupan atau jangkauan kegiatan dan
pelayanan yang diberikan oleh Pemerintah Daerah harus diusahakan seluas
mungkin dengan distribusi yang merata dan diperlakukakn secara adil.
2. Ukuran Yang Berorientasi Pada Proses
Ada tujuh ukuran yang berorientasi pada proses yaitu: responsivitas,
responsibilitas, akuntabilitas, keadaptasian, kelangsungan hidup, transparansi
dan empati. Adapun penjelasan atas tujuh ukuran tersebut adalah sebagai
berikut:
a. Responsivitas
Yang dimaksud dengan responsivitas disini adalah kemampuan provider untuk
mengenali kebutuhan masyarakat, menyusun agenda dan prioritas pelayanan,
serta mengembangkan program-program pelayanan sesuai dengan
kebutuhan dan aspirasi masyarakat. Secara singkat dapat dikatakan bahwa
responsivitas ini mengukur daya tanggap providers terhadap harapan,
keinginan dan aspirasi serta tuntutan customers.
b. Responsibilitas
Ini adalah ukuran yang menunjukkan seberapa besar tingkat kesesuaian
antara penyelenggaraan pemerintahan dengan hukum atau peraturan dan
prosedur yang telah ditetapkan.
c. Akuntabilitas

Buku ajar MK Pelayanan Publik 15


Ini adalah suatu ukuran yang menunjukkan seberapa besar tingkat kesesuaian
antara penyelenggaraan pemerintahan dengan ukuran-ukuran eksternal yang
ada di masyarakat dan dimiliki oleh stake holders, seperti nilai dan norma
yang berkembang dalam masyarakat.
d. Keadaptasian
Keadaptasian adalah ukuran yang menunjukkan daya tanggap organisasi
terhadap tuntutan perubahan yang terjadi di lingkungannya.
e. Kelangsungan hidup
Kelangsungan hidup artinya seberapa jauh Pemerintah Daerah atau program
pelayanan dapat menunjukkan kemampuan untuk terus berkembang dan
bertahan hidup dalam berkompetisi dengan daerah atau program lain.
f. Keterbukaan/transparansi
Yang dimaksud dengan ukuran keterbukaan atau transparansi adalah bahwa
prosedur/tata cara, penyelenggaraan pemerintahan dan hal-hal lain yang
berkaitan dengan proses pelayanan umum wajib diinformasikan secara
terbuka agar mudah diketahui dan dipahami oleh masyarakat, baik diminta
maupun tidak diminta.
g. Empati
Empati adalah perlakuan atau perhatian Pemerintah Daerah atau
penyelenggara jasa pelayanan atau providers terhadap isu-isu aktual yang
sedang berkembang di masyarakat.
3. Pengukuran Kinerja Pelayanan
Uraian diatas adalah tentang pengukuran kinerja pemerintah secara umum.
Sedangkan instrumen kinerja pelayanan publik sampai saat ini masih belum ada.
Akan tetapi ukuran kinerja pelayanan untuk sektor swasta yang sudah baku dan
banyak dipergunakan di dunia telah dikembangkan oleh Zeithaml dan teman-
temannya yang dikenal sebagai SERVQUAL, yang ringkasannya diuraikan dibawah
ini.
Pengukuran kinerja pelayanan dapat dilakukan dengan mengunakan instrumen
pengukuran kinerja pelayanan yang telah dikembangkan oleh Zeithaml,

Buku ajar MK Pelayanan Publik 16


Parasuraman & Berry dalam buku mereka yang diberi judul Delivering Quality
Service.
Menurut mereka (Zeithaml, Parasuraman & Berry, 1990), ada sepuluh
indikator kinerja pelayanan, yaitu:
a. Ketampakan fisik (Tangible)
b. Reliabilitas (Reliability)
d. Responsivitas (responsiviness)
e. Kompetensi (competence)
f. Kesopanan (courtessy)
g. Kredibilitas (credibility)
h. Keamanan (security)
i. Akses (Access)
j. Komunikasi (Communication)
k. Pengertian (understanding the customer)
Contoh-contoh pertanyaan yang dapat dikembangkan dari indikator-indikator
tersebut dapat dilihat dalam table 2 di bawah ini:
Tabel 2.2
Instrumen Pengukuran Kinerja Pelayanan
No Indikator Contoh pertanyaan yang dikembangkan
1 Tangibles a. Apakah fasilitas operasional sesuai dengan
kebutuhan dalam pelaksanaan tugas?
b. Apakah fasilitas tersebut cukup mudah
didapat dan dioperasionalkan serta dapat
menghasilkan output yang
berkualitas/bagus?
c. Apakah infrastruktur pendukung selalu
memenuhi standar kualitas dan memenuhi
perubahan kebutuhan konsumen?
2 Reliability a. Sejauh mana informasi yang diberikan
kepada klien tepat dan dapat
dipertanggungjawabkan?
b. Apakah konsumen segera mendapatkan
perbaikan apabila terjadi kesalahan?
3 Responsiveness a. Bagaimana respon provider jika ada klien
yang komplain?
b. Apakah provider segera memberi
penyelesaian secara tepat?

Buku ajar MK Pelayanan Publik 17


4 Competence a. Kesesuaian antara kemampuan petugas
dengan fungsi/tugas
b. Apakah provider cukup tanggap untuk
melayani klien?
c. Apakah organisasi mengadakan pelatihan
untuk meningkatkan kemampuan aparat
sesuai dengan perkembangan/perubahan
tugas?
5 Courtesy a. Bagaimana sikap petugas dalam
memberikan pelayanan kepada klien?
b. Apakah petugas cukup ramah dan sopan?
6 Credibility a. Bagaimana reputasi kantor/lembaga
tersebut?
b. Apakah biaya yang dibayarkan oleh klien
sesuai dengan output/jasa yang diperoleh?
c. Apakah petugas selalu ada selama jam
kerja?
7 Security Apakah ada jaminan keamanan/keselamatan
terhadap klien dalam mekanisme tersebut?
8 Access a. Bagaimana klien mendapatkan informasi?
b. Apakah klien murah dan mudah
menghubungi petugas untuk mendapatkan
pelayanan?
c. Apakah lokasi kantor tersebut mudah
dijangkau semua klien?
d. Apakah prosedur yang diterapkan
sederhana?
e. Apakah informasi untuk konsumen mudah
didapat dan jelas?
9 Communication a. Bagaimana petugas menjelaskan
prosedur/mekanisme untuk mendapatkan
pelayanan?
b. Apakah klien segera bisa mendapatkan
respon jika terjadi kesalahan?
c. Semua keluhan atau pengaduan akan
dijawab dengan segera dan jika perlu
keluhan atau pengaduan diberi follow-up
secara detail
d. Ketersediaan feedback lewat radio
(feedback interactive)
10 Understanding the Apakah providers tanggap terhadap kebutuhan
customer klien?
Sumber: Diadaptasi dari Zeithaml, Parasuraman & Berry, (1990)

Buku ajar MK Pelayanan Publik 18


C. STANDAR PELAYANAN MINIMAL
1. Konsepsi Standar Pelayanan Minimal (SPM)
Ketentuan tentang Standar Pelayanan Minimal (SPM) diatur di dalam Surat Edaran
Menteri Dalam Negeri Nomor 100/757/OTDA Tahun 2002, kemudian diatur lebih
lanjut di dalam Peraturan Pemerintah Nomor 65 Tahun 2005. ketentuan tentang SPM
yang harus dipenuhi oleh Pemerintah Kabupaten dan Kota dalam penyediaan
pelayanan publik, adalah merupakan hal yang baru dalam sejarah pelaksanaan
otonomi daerah di Indonesia.
Sebagai hal baru, wajar kalau pengertian SPM belum banyak dipahami secara luas
oleh masyarakat. Pemahaman SPM secara memadai bagi masyarakat merupakan hal
yang sangat signifikan karena berkaitan dengan hak-hak konstitusional perorangan
maupun kelompok masyarakat yang harus mereka peroleh dan wajib dipenuhi oleh
pemerintah, berupa tersedianya pelayanan public (pelayanan dasar) yang harus
dilaksanakan Pemerintah kepada masyarakat. Di jajaran birokrasi daerah sendiri,
pengertian SPM, masih sering dikacaukan dengan standar/persyaratan teknis,
standar kerja dan standar pelayanan prima.
2. Maksud dan Tujuan SPM
Di dalam Surat Edaran Menteri Dalam Negeri Nomor 100/757/OTDA, tangal 8 Juli
2002 dituliskan bahwa SE Mendagri ini dirumuskan dengan maksud sebagai dasar
penyelenggaraan kewenangan wajib daerah dan penggunaan Standar Pelayanan
Minimal agar masing-masing Institusi Pemerintah memiliki kesamaan persepsi dan
pemahaman serta tindak lanjut dalam penyelenggaraan Standar Pelayanan Minimal.
Selanjutnya di dalam Peraturan Pemerintah Nomor 65 Tahun 2005 Tentang Pedoman
Penyusunan dan Penerapan Standar Pelayanan Minimal ditegaskan bahwa Pedoman
Penyusunan dan penerapan SPM menjadi acuan dalam penyusunan SPM oleh
Menteri/Pimpinan Lembaga Pemerintah Non Departemen dan dalam penerapannya
oleh Pemerintah Provinsi dan Pemerintah Kabupaten/Kota. SPM disusun dan
diterapkan dalam rangka penyelenggaraan urusan wajib Pemerintahan Daerah
Provinsi dan pemerintahan Daerah Kabupaten/kota yang berkaitan dengan
pelayanan dasar sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Di dalam Peraturan

Buku ajar MK Pelayanan Publik 19


pemerintah Nomor 65 Tahun 2005 ini ada beberapa pengertian dasar yang harus
difahami, yaitu:
a. Pemerintah Pusat, yang di dalam PP selanjutnya disebut Pemerintah adalah
Presiden Republik Indonesia yang memegang kekuasaan pemerintahan Negara
Republik indonesia sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar Negara
Republik Indonesia Tahun 1945.
b. Daerah adalah kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai batas-batas wilayah
yang berwenang mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dan kepentingan
masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat
dalam sistem Negara Kesatuan republik Indonesia.
c. Pemerintah Daerah adalah penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh
Pemerintah Daerah dan DPRD menurut asas otonomi dan tugas pembantuan
dengan prinsip otonomi seluas-luasnya dalam sistem dan prinsip Negara
Kesatuan Republik Indonesia sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang
Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
d. Pemerintah Daerah adalah Gubernur, Bupati, Walikota dan perangkat daerah
sebagai unsur penyelenggaraan pemerintah daerah.
e. Urusan wajib adalah urusan pemerintahan yang berkaitan dengan hak dan
pelayanan dasar warga Negara yang penyelenggaraannya diwajibkan oleh
peraturan perundang-undangan kepada Daerah untuk perlindungan hak
konstitusional, kepentingan nasional, kesejahteraan masyarakat, serta
ketentraman dan ketertiban umum dalam rangka menjaga keutuhan Negara
Kesatuan Republik Indonesia serta pemenuhan komitmen nasioanal yang
berhubungan dengan perjanjian dan konvensi Internasional.
f. Standar Pelayanan Minimal yang selanjutnya disingkat SPM adalah ketentuan
tentang jenis dan mutu pelayanan dasar yang merupakan urusan wajib daerah
yang berhak diperoleh setiap warga secara minimal.
g. Indikator SPM adalah tolok ukur prestasi kuantitatif dan kualitatif yang digunakan
untuk menggambarkan besaran yang hendak dipenuhi dalam pencapaian suatu
SPM tertentu, berupa masukan, proses, hasil dan/atau manfaat pelayanan.

Buku ajar MK Pelayanan Publik 20


h. Pelayanan Dasar adalah jenis pelayanan publik yang mendasar dan mutlak untuk
memenuhi kebutuhan masyarakat dalam kehidupan sosial, ekonomi, dan
pemerintahan.
i. Dewan Pertimbangan Otonomi Daerah selanjutnya disingkat DPOD adalah dewan
yang bertugas memberikan saran dan pertimbangan kepada presiden terhadap
kebijakan otonomi daerah.
3. Prinsip-Prinsip SPM
Adapun prinsip-prinsip yang harus diperhatikan dalam penyusunan dan penerapan
SPM adalah sebagai berikut (Peraturan Pemerintah Nomor 65 Tahun 2005):
a. SPM disusun sebagai alat pemerintah dan pemerintahan daerah untuk menjamin
akses dan mutu pelayanan dasar kepada masyarakat secara merata dalam rangka
penyelenggaraan urusan wajib.
b. SPM ditetapkan oleh pemerintah dan diberlakukan untuk seluruh Pemerintahan
Daerah Propinsi dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota.
c. Penerapan SPM oleh Pemerintah Daerah merupakan bagian dari
penyelenggaraan pelayanan dasar nasional.
d. SPM bersifat sederhana, konkrit, mudah diukur, terbuka, terjangkau dan dapat
dipertanggungjawabkan serta mempunyai batas waktu pencapaian.
e. SPM disesuaikan dengan perkembangan kebutuhan, prioritas dan kemampuan
keuangan nasional dan daerah serta kemampuan kelembagaan dan personil
daerah dalam bidang yang bersangkutan.
4. Penyusunan Standar Pelayanan Minimal
Sesuai dengan ketentuan di dalam Peraturan Pemerintah Nomor 65 Tahun 2005,
proses dan mekanisme penyusunan SPM adalah sebagai berikut:
a. Menteri/Pimpinan Lembaga Pemerintah Non-Departemen menyusun SPM sesuai
dengan urusan wajib dengan mengacu pada peraturan perundang-undangan
yang mengatur urusan wajib.
b. Dalam penyusunan SPM tersebut ditetapkan jenis pelayanan dasar, indikator
SPM dan batas waktu pencapaian SPM.
c. Penyusunan SPM oleh masing-masing Menteri/Pimpinan Lembaga Pemerintah
NON Departemen dilakukan melalui konsultasi yang dikoordinasikan oleh

Buku ajar MK Pelayanan Publik 21


Menteri Dalam Negeri. Konsultasi ini dilakukan oleh masing-masing Menteri?
pimpinan Lembaga Pemerintah NON Departemen dengan tim konsultasi yang
terdiri dari unsur-unsur Departemen Dalam Negeri, Kementrian Negara
Perencanaan Pembangunan Nasional, Departemen Keuangan, Kementerian
Negara Pendayagunaan Apartur Negara, dengan melibatkan Menteri/Pimpinan
Lembaga Pemerintah Non-Departemen terkait sesuai kebutuhan.
d. Tim Konsultasi dibentuk dengan Keputusan Menteri Dalam Negeri.
e. Hasil konsultasi sebagaimana disampaikan oleh Menteri Dalam Negeri, dalam hal
ini Direktur Jenderal Otonomi Daerah, kepada DPOD melalui sekretariatan DPOD
untuk mendapatkan rekomendasi bagi Menteri/Pimpinan Lembaga Pemerintah
Non-Departemen yang bersangkutan dalam rangka penyusunan SPM.
f. SPM yang disusun oleh masing-masing Menteri setelah memperoleh dan
mengakomodasikan rekomendasi dari DPOD ditetapkan dengan Peraturan
Menteri yang bersangkutan.
g. SPM yang disusun oleh masing-masing Pimpinan Lembaga Pemerintah Non-
Departemen setelah memperoleh dan mengakomodasikan rekomendasi dari
DPOD ditetapkan dengan Peraturan Menteri terkait.
h. Dalam menyusun SPM, Menteri/Pimpinan Lembaga Pemerintah Non-
Departemen mempertimbangkan hal-hal sebagai berikut:
1) Keberadaan sistem informasi, pelaporan dan evaluasi penyelenggaraan
pemerintahan daerah yang menjamin pencapaian SPM dapat dipantau dan
dievaluasi oleh pemerintah secara berkelanjutan.
2) Standar Pelayanan tertinggi yang telah dicapai dalam bidang yang
bersangkutan di daerah;
3) Keterkaitan antara SPM dalam suatu bidang dan antara SPM dalam suatu
bidang dengan bidang lainnya;
4) Kemampuan keuangan nasional dan daerah serta kemampuan kelembagaan
dan personil daerah yang dalam bidang yang bersangkutan; dan
5) Pengalaman empiris tentang cara penyediaan pelayanan dasar tertentu yang
telah terbukti dapat menghasilkan mutu pelayanan yang ingin dicapai.

Buku ajar MK Pelayanan Publik 22


i. Untuk mendukung penerapan SPM, Menteri yang bersangkutan menyusun
petunjuk teknis yang ditetapkan dengan Peraturan Menteri.
j. Untuk mendukung penerapan SPM, Pimpinan Lembaga Pemerintah Non-
Departemen menyusun petunjuk teknis yang ditetapkan dengan Peraturan
Menteri terkait.
5. Penerapan Standar Pelayanan Minimal
Dalam kaitannya dengan penerapan SPM, didalam PP Nomor 65 Tahun 2005 diatur
hal-hal sebagai berikut:
a. Pemerintahan Daerah menerapkan SPM sesuai dengan ketentuan yang diatur
dalam Peraturan Menteri.
b. SPM yang telah ditetapkan Pemerintah menjadi salah satu acuan bagi Pemerintah
Daerah untuk menyusun perencanaan dan penganggaran penyelenggaraan
Pemerintah Daerah.
c. Pemerintah Daerah menyusun rencana pencapaian SPM yang memuat target
tahunan pencapaian SPM dengan mengacu pada batas waktu pencapaian SPM
sesuai dengan Peraturan Menteri.
d. Rencana pencapaian SPM tersebut dituangkan dalam Rencana Pembangunan
Jangka Menengah Daerah (RPJMD) dan Rencana Strategi Satuan Kerja Perangkat
Daerah (Renstra SKPD).
e. Target tahunan pencapainan SPM tersebut dituangakan ke dalam Rencana Kerja
Pemerintah Daerah (RKPD), Rencana Kerja Satuan Kerja Perangkat Daerah (Renja
SKPD), Kebijakan Umum Anggaran (KUA), Rencana Kerja dan Anggaran Satuan
Kerja Perangkat Daerah (RKA-SKPD) sesuai klasifikasi belanja daerah dengan
mempertimbangkan kemampuan keuangan daerah.
f. Penyusunan rencana pencapaian SPM dan anggaran kegiatan yang terkait dengan
pencapaian SPM dilakukan berdasarkan analisis kemampuan dan potensi daerah
dengan mengacu pada pedoman yang ditetapkan oleh Menteri Dalam Negeri.
g. Rencana pencapaian target tahunan SPM serta realisasinya diinformasikan
kepada masyarakat sesuai peraturan perundang-undangan.

Buku ajar MK Pelayanan Publik 23


h. Pemerintah daerah mengakomodasikan pengelolaan data dan informasi
penerapan SPM ke dalam sistem informasi daerah yang dilaksanakan sesuai
dengan peraturan perundang-undangan.
i. Dalam rangka pelaksanaan urusan pemerintahan yang mengkibatkan dampak
lintas daerah dan/atau untuk menciptakan efisiensi, daerah wajib mengelola
pelayanan publik secara bersama dengan daerah disekitarnya sesuai peraturan
perundang-undangan.
j. Dalam pengelolaan pelayanan dasar secara bersama sebagai bagian dari
pelayanan publik, rencana pencapaian SPM perlu disepakati bersama dan
dijadikan sebagai dasar dalam merencanakan dan menganggarkan kontribusi
masing-masing daerah.
k. Dalam upaya pencapaian SPM, Pemerintah Daerah dapat bekerja sama dengan
pihak swasta.

D. REFERESENSI
1. Ratminto & Septi, atik winarsih. 2007. Manajemen Pelayanan. Yogyakarta: Pustaka
Pelajar.
2. Halim, abdul & Damayanti, theresia. 2007. Pengelolaan Keuangan Daerah.
Yogyakarta: Sekolah Tinggi Ilmu Manajemen YKPN.
3. Halim, abdul. 2007. Akuntansi dan Pengendalian Keuangan Daerah. Yogyakarta: UUP
Sekolah Tinggi Ilmu Manajemen YKPN.
4. Halim, abdul & Subiyanto, ibnu. 2008. Analisis Investasi (Belanja Modal) Sektor
Publik-Pemerintah Daerah. Yogyakarta: Sekolah Tinggi Ilmu Manajemen YKPN.
5. Bastian, indra. 2006. Sistem Perencanaan & Penganggaran Pemerintah Daerah &
Indonesia. Jakarta: Penerbit Salemba Empat.
6. Mahmudi. 2007. Analisis Laporan Keuangan Pemerintahan Daerah. Yogyakarta.
Sekolah Tinggi Ilmu Manajemen YKPN.
E. LATIHAN
1. Jelaskan tentang latar belakang pengukuran pelayanan publik!
2. Uraikan tentang perbedaan konsep pengukuran kinerja pelayanan publik!
3. Jelaskan tentang Standar Pelayanan Minimal yang anda ketahui!

Buku ajar MK Pelayanan Publik 24


BAB III
HAKIKAT PELAYANAN PUBLIK

A. LATAR BELAKANG MUNCULNYA PELAYANAN PUBLIK


Pelayanan publik secara teori, sebuah negara dibentuk oleh masyarakat di suatu wilayah
tidak lain bertujuan untuk memenuhi kebutuhan hidup bersama setiap anggotanya
dalam koridor kebersamaan. Dalam angan setiap anggota masyarakat, negara yang
dibentuk oleh mereka ini akan melaksanakan fungsinya menyediakan kebutuhan hidup
anggota berkaitan dengan konstelasi hidup berdampingan dengan orang lain
disekelilingnya. Di kehidupan sehari-hari, kebutuhan bersama itu sering kita artikan
sebagai kebutuhan publik. Contoh sederhana, Kartu Tanda Penduduk (KTP) adalah
kebutuhan publik bagi setiap orang yang sudah memenuhi persyaratan tertentu. Tanpa
KTP, seseorang akan mengalami kesulitan dalam berurusan dengan orang lain atau
sebuah institusi. KTP perlu dikeluarkan oleh lembaga yang berwenang yang dibentuk dan
ditunjuk oleh negara, seperti kelurahan atau desa.
Proses menerbitkan sebuah KTP bagi seorang anggota masyarakat kita sebut sebagai
Pelayanan Publik, yang dapat diterjemahkan sebagai segala aktivitas yang dilakukan oleh
petugas berwenang dalam melayani pemenuhan kebutuhan publik anggota
masyarakatnya. Dalam konteks negara, pemenuhan kebutuhan publik tersebut diartikan
sebagai pemenuhan hak-hak sipil seorang warga negara. Pelayanan publik umumnya
tidak berbentuk barang melainkan layanan jasa, termasuk jasa administrasi. Hasil yang
diperoleh dari adanya pelayanan publik oleh penyedia jasa layanan dapat berbentuk
barang maupun bentuk jasa-jasa. Pelayanan publik biasanya dilakukan oleh pemerintah,
namun dapat juga oleh pihak swasta.
Untuk dapat melaksanakan fungsinya dengan baik, negara kemudian membentuk
organisasi pemerintahan. Di Indonesia kita kenal struktur pemerintahan negara dari level
paling atas yakni presiden hingga ke level terbawah, Rukun Warga dan Rukun Tetangga
(RW/RT). Karena negara dibentuk oleh masyarakat untuk memenuhi kebutuhan publik
anggotanya, maka sesungguhnya pelayanan publik adalah kewajiban utama seluruh
aparatur pemerintah di setiap jenjang pemerintahan dan setiap jenis pelayanan publik.

Buku ajar MK Pelayanan Publik 25


Sebagai sebuah kewajiban, maka sudah semestinya setiap aparat negara memberikan
pelayanan publik yang terbaik.
Pelayanan publik umumnya dibagi dalam dua kategori sesuai dengan tingkat
kepentingan kebutuhan warga negara, yakni pelayanan publik primer dan pelayanan
publik sekunder. Pelayanan publik primer merujuk kepada semua jenis layanan dari
sebuah instansi baik pemerintah maupun swasta untuk memenuhi kebutuhan yang
bersifat mutlak dari seorang warga negara. KTP bersifat mutlak bagi setiap warga negara
yang sudah memenuhi syarat, terutama dari segi usia (18 tahun ke atas). Pemenuhan
layanan air bersih, listrik, dan transportasi juga merupakan kebutuhan layanan publik
yang bersifat mutlak bagi setiap orang. Sebaliknya, pelayanan publik sekunder merujuk
kepada semua layanan yang tidak mutlak bagi seorang warga negara, semisal kebutuhan
tata rias, hiburan, dan sejenisnya.
Untuk semua pelayanan yang bersifat mutlak, negara dan aparaturnya berkewajiban
untuk menyediakan layanan yang bermutu dan mudah didapatkan setiap saat. Pada
kehidupan bernegara di abad modern ini, komitmen suatu negara untuk memberikan
pelayanan publik yang memadai terhadap kebutuhan publik merupakan implementasi
dari pemenuhan hak-hak azasi manusia dari warga negaranya. Oleh karena itu, ketika
suatu instansi pemerintah memberikan layanan publik yang buruk, hal tersebut dianggap
melanggar konvensi internasional tentang hak azasi manusia. Sebagai contoh, disaat
warga negara kesulitan mendapatkan layanan pendidikan yang baik, bermutu, dan
mudah diakses, maka sesungguhnya pemerintah telah berlaku lalai, melanggar hak azasi
warga negaranya. Hal ini juga berlaku di setiap lembaga penyedia layanan publik, seperti
di kelurahan/desa, puskesmas/rumah sakit, dan sebagainya.
Di sektor swasta, setiap lembaga swasta yang menyediakan pelayanan publik sudah
semestinya mengadopsi pola pelayanan publik yang mencerminkan penghormatan
kepada hak-hak warga negara untuk mendapatkan layanan yang sebaik-baiknya. Saat ini,
dibandingkan dengan pihak pemerintah, sistem pelayanan publik pihak swasta umumnya
tergolong lebih baik. Hal ini terutama disebabkan oleh tingginya persaingan antar
pemberi layanan publik, seperti terlihat pada perusahaan-perusahaan penyedia jasa
transportasi yang saling berlomba memberikan layanan terbaik bagi masyarakat.

Buku ajar MK Pelayanan Publik 26


Walaupun demikian, pemantauan dan evaluasi dari masyarakat dan pemerintah tetap
dibutuhkan agar kualitas pelayanan publik tetap terjaga bahkan dapat ditingkatkan.
Sebaliknya, yang sering terjadi di lapangan, justru lembaga-lembaga pemerintah selalu
kedodoran dalam menyediakan pelayanan publik. Pengurusan KTP, Surat Izin
Mengemudi (SIM), Izin Mendirikan Bangunan (IMB), sulitnya memperoleh layanan
pendidikan yang mudah dan bermutu, layanan kesehatan yang tidak terjangkau oleh
sebagian besar masyarakat, dan sebagainya, merupakan sebagian kecil dari contoh
kesemrawutan pelayanan publik oleh pemerintah. Hal tersebut tentunya bertentangan
dengan semangat reformasi yang sudah berjalan selama satu dekade ini.
Faktor utama yang menjadi penghambat dalam pelayanan publik yang baik dapat
dianalisa dari dua sisi, yakni birokrasi dan standar pelayanan publik. Sudah menjadi
rahasia umum bahwa dalam tubuh pemerintahan negara Indonesia pada semua jenjang
dan jenisnya memiliki sturuktur birokrasi yang panjang, gemuk, dan berbelit. Hal ini
mengakibatkan panjang dan berbelit-belitnya suatu urusan di sebuah lembaga penyedia
layanan publik, yang tentu saja membutuhkan waktu yang lebih lama dan biaya tinggi.
Keadaan ini diperburuk oleh mentalitas mayoritas aparat pemerintah yang masih
feodalistik dan justru minta dilayani oleh rakyat. Proses rekrutmen kepegawaian yang
kurang memperhatikan profesionalisme seseorang juga menjadi faktor penghambat
pelaksanaan pelayanan publik dengan baik. Tambahan lagi, sistem penggajian yang
rendah seringkali menjadi pemicu setiap petugas negara menjalankan aksi mempersulit
urusan dari anggota masyarakat yang berurusan dengan mereka.
Ketiadaan standarisasi pelayanan publik yang dapat menjadi pedoman bagi setiap aparat
pemerintah adalah sisi lain yang menjadi kelemahan pemerintah (dan juga pihak swasta)
dalam memberikan pelayanan publik yang baik. Setiap institusi dapat membuat aturan
dan pedoman sendiri sesuai selera masing-masing, dan standar inipun dapat berubah
sewaktu-waktu sesuai keinginan dan kebutuhan personal pemimpin institusi tersebut.
Alhasil, kualitas pelayanan publik amat beragam antar satu departemen dengan lembaga
negara lainnya, antar daerah yang satu dengan daerah yang lain.
Sebagai sebuah negara besar yang sedang membangun, kebutuhan pelayanan publik
yang baik dan berkualitas adalah mutlak. Hal ini diperlukan dalam rangka mendorong
percepatan pembangunan bangsa dan negara Indonesia menuju pencapaian cita-cita

Buku ajar MK Pelayanan Publik 27


nasional yakni mewujudkan masyarakat yang sejahtera, adil dan makmur. Kerja keras
pemerintah bersama Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) untuk melahirkan Undang-undang
Pelayanan Publik (UU PP) adalah sesuatu yang patut dihargai dan didukung bersama.
Walaupun, kita sama menyadari bahwa keberadaan sebuah UU di negara tercinta ini
belum bisa menjamin sebuah pelaksanaan aturan secara murni dan konsekuen. Namun,
paling tidak, masyarakat telah memiliki acuan hukum yang dapat dijadikan landasan
berpijak dalam melakukan legal action terhadap ketidak-becusan aparat negara (maupun
swasta) dalam memberikan pelayanan publik.

B. PELAYANAN PUBLIK DAN KONSEP PELANGGAN


Salah satu konsep dasar dalam memuaskan pelanggan, minimal mengacu pada:
(1) Keistimewaan yang terdiri dari sejumlah keistimewaan produk, baik keistimewaan
langsung maupun keistimewaan atraktif yang dapat memenuhi keinginan pelanggan
dan dengan demikian dapat memberikan kepuasan dalam penggunaan produk itu.
(2) Kualitas terdiri dari segala sesuatu yang bebas dari kekurangan atau kerusakan.
Acuan dari kualitas seperti dijelaskan diatas menunjukkan bahwa kualitas selalu berfokus
pada kepentingan/kepuasan pelanggan (Customer Focused Quality), sehingga dengan
demikian produk-produk didesain, diproduksi, serta pelayanan diberikan untuk
memenuhi keinginan pelanggan.
Oleh karena itu, maka kualitas mengacu pada segala sesuatu yang menentukan kepuasan
pelanggan, suatu produk yang dihasilkan baru dapat dikatakan berkualitas apabila sesuai
dengan keinginan pelanggan, dapat dimanfaatkan dengan baik serta diproduksi dengan
cara yang baik dan benar.
Sejalan dengan hal terdebut diatas, maka untuk memenuhi keinginan masyarakat
(pelanggan), Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara (MENPAN) dalam
keputusannya Nomor : 81/1995 menegaskan bahwa pelayanan yang berkualitas
hendaknya sesuai dengan sendi-sendi sebagai berikut :
(1) Kesederhanaan, dalam arti bahwa prosedur/tata cara pelayanan diselenggarakan
secara mudah, lancar, cepat dan tidak berbelit-belit serta mudah difahami dan
dilaksanakan.
(2) Kejelasan dan kepastian, menyangkut :

Buku ajar MK Pelayanan Publik 28


a. Prosedur/tata cara pelayanan umum
b. Persyaratan pelayanan umum, baik teknis maupun administratif
c. Unit kerja atau pejabat yang bertanggung jawab dalam memberikan pelayanan
umum
d. Rincian biaya/tarif pelayanan umum dan tata cara pembayarannya
e. Jadwal waktu penyelesaian pelayanan umum
f. Hak dan kewajiban baik dari pemberi maupun penerima pelayanan umum
berdasarkan bukti-bukti penerimaan permohonan/kelengkapannya, sebagai alat
untuk memastikan pemrosesan pelayanan umum
g. Pejabat yang menerima keluhan pelanggan (masyarakat)
(3) Keamanan, dalam arti bahwa proses serta hasil pelayanan umum dapat memberikan
keamanan dan kenyamanan serta dapat memberikan kepastian hukum.
(4) Keterbukaan, dalam arti bahwa prosedur/tata cara, persyaratan, satuan
kerja/pejabat penanggung jawab pemberi pelayanan umum, waktu penyelesaian dan
rincian biaya/tarif dan hal-hal lain yang berkaitan dengan proses pelayanan umum
wajib diinformasikan secara terbuka agar mudah diketahui dan difahami oleh
masyarakat, baik diminta maupun tidak diminta.
(5) Efisien, meliputi :
a. Persyaratan pelayanan umum hanya dibatasi pada hal-hal yang berkaitan
langsung dengan pencapaian sasaran pelayanan dengan tetap memperhatikan
keterpaduan antara persyaratan dengan produk pelayanan umum yang diberikan
b. Dicegah adanya pengulangan pemenuhan kelengkapan persyaratan, dalam hal
proses pelayanannya mempersyaratkan kelengkapan persyaratan dari satuan
kerja/instansi pemerintah lain yang terkait.
(6) Ekonomis, dalam arti pengenaan biaya pelayanan umum harus ditetapkan secara
wajar dengan memperhatikan :
a. Nilai barang atau jasa pelayanan umum dengan tidak menuntut biaya yang tinggi
diluar kewajaran
b. Kondisi dan kemampuan pelanggan (masyarakat) untuk membayar secara umum
c. Ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku

Buku ajar MK Pelayanan Publik 29


(7) Keadilan yang merata dalam arti cakupan atau jangkauan pelayanan umum harus
diusahakan seluas mungkin dengan distribusi yang merata dan diperlakukan secara
adil.
(8) Ketepatan waktu, dalam arti pelaksanaan pelayanan umum dapat diselesaikan dalam
kurun waktu yang telah ditentukan.
Kompetensi pelayanan prima yang diberikan oleh aparatur pemerintahan kepada
masyarakat, selain dapat dilihat dalam keputusan MENPAN nomor 81/1993, juga
dipertegas dalam instruksi Presiden nomor 1/1995 tentang peningkatan kualitas
aparatur pemerintah kepada masyarakat. Oleh karena itu, kualitas pelayanan masyarakat
dewasa ini tidak dapat diabaikan lagi, bahkan hendaknya sedapat mungkin disesuaikan
dengan tuntutan era globalisasi.
Sudarsono Hardjosoekarto dalam Bisnis dan Birokrasi Nomor 3/Vol. IV/September 1994
(p.16) menyebutkan beberapa kategori dalam mengkaji pelayanan prima. Pertama,
kategori berdasar yang meliputi analisa makro dan analisa mikro. Kedua, kategori yang
berorientasi pada model Mc. Kinsey yang mengkaitkan upaya pelayanan prima dengan 7
(tujuh) unsur S, yakni :
a. Strategi
b. Struktur
c. Sistem
d. Staff
e. Skill
f. Style
g. Share Value
Tuntutan dibuatnya Standar Pelayanan Prima didasarkan pada pandangan bahwa:
a. The customer is always right
b. If the customer is wrong, see rule number one
Meskipun rumusan diatas seperti sesuatu yang tidak serius, namun mengandung
konsekuensi penting yakni adanya adanya tuntutan untuk terus memperhatikan secara
serius terhadap kepentingan pelanggan dan pengembangan pelayanan prima tetap
terpusat pada manusia disamping jika dikaitkan dengan masalah kepemimpinan sering
diungkapkan bahwa Excellence starts at the top leadership by example. Suatu

Buku ajar MK Pelayanan Publik 30


pertanyaan yang muncul dari uraian diatas, yaitu apakah kita cukup banyak pemimpin
yang mampu dan mau melayani pelanggan secara prima melebihi apa yang diperlihatkan
oleh anak buahnya dalam melayani?. Ini merupakan suatu tantangan riil yang bukan
pada ribuan karyawan, melainkan bagi sedikit pemimpin tingkat tinggi.
Prinsip-prinsip yang diuraikan oleh Sudarsono Hardjosoekarto diatas dapat diperluas lagi
sebagaimana yang dikemukakan De Vry (1994) yang mengarahkan elaborasi ini kedalam
7 (tujuh) simple strategy for success yang kemudian dalam perjalanan waktu disebut
service model, yang meliputi :
a. Self-esteem
b. Exceed expecctation
c. Recover
d. Vision
e. Improve
f. Care
g. Empower
Kepuasan pelanggan (masyarakat) dapat dicapai apabila aparatur pemerintah yang
terlibat langsung dalam pelayanan, dapat mengerti dan menghayati serta berkeinginan
untuk melaksanakan pelayanan prima. Untuk dapat melaksanakan pelayanan prima,
unsur aparatur seyogyanya mengerti dan memahami apakah kepemimpinan pelayan
itu?, dan siapakan pemimpin pelayan?.
Kepemimpinan pelayan membahas realitas kekuasaan dalam kehidupan sehari-hari, yang
meliputi legitimasi, kekangan etika dan hasil yang menguntungkan yang dapat dicapai
melalui penggunaan kekuasaan yang semestinya. Larry Spears dalam karyanya Greenleaf
mengidentifikasi sepuluh ciri khas pemimpin pelayan, yakni :
(1) Mendengarkan
(2) Empati
(3) Menyembuhkan
(4) Kesadaran
(5) Bujukan atau persuasif
(6) Konseptualisasi
(7) Kemampuan meramalkan

Buku ajar MK Pelayanan Publik 31


(8) Kemampuan melayani
(9) Komitmen terhadap pertumbuhan manusia
(10) Membangun Masyarakat
Kepemimpinan pelayan seperti yang dikemukakan diatas dapat bermakna terhadap
masyarakat pelanggannya apabila aparatur pelayan (pemerintah) sungguh-sungguh
memperhatikan beberapa dimensi atau atribut perbaikan kualitas jasa termasuk kualitas
pelayanan, yang terdiri:
a. Ketepatan waktu pelayanan
b. Akurasi pelayanan
c. Kesopanan, keramahan dalam memberikan pelayanan
d. Tanggung jawab
e. Kelengkapan
f. Kemudahan mendapatkan pelayanan
g. Variasi model pelayanan
h. Pelayanan pribadi
i. Kenyamanan dalam memperoleh pelayanan
j. Atribut pendukung pelayanan lainnya
Masyarakat (pelanggan) dapat terpuaskan dari pelayanan aparatur (pemerintah) hanya
berorientasi pada kepuasan total pelanggan. Pelanggan membutuhkan komitmen dan
tindakan nyata dalam memberikan pelayanan prima. Adapun kriteria yang mencirikan
pelayanan sekaligus membedakannya dari barang adalah:
a. Pelayanan merupakan output tak berbentuk
b. Pelayanan merupakan output variabel, tidak standar
c. Pelayanan tidak dapat disimpan dalam inventori, tetapi dapat dikonsumsi dalam
produksi
d. Terdapat hubungan langsung yang erat dengan pelanggan melalui proses pelayanan
e. Pelanggan berpartisipasi dalam proses memberikan pelayanan
f. Keterampilan personil diserahkan atau diberikan secara langsung kepada pelanggan
g. Pelayanan tidak dapat diproduksi secara massal
h. Membutuhkan pertimbangan pribadi yang tinggi dari individu yang memberikan
pelayanan

Buku ajar MK Pelayanan Publik 32


i. Perusahaan pada umumnya bersifat padat karya
j. Fasilitas pelayanan berada dekat lokasi pelanggan
k. Pengukuran efektivitas pelayanan bersifat subyektif
l. Pengendalian kualitas terutama dibatasi pada pengendalian proses
m. Option penetapan harga adalah lebih rumit
Peningkatan kualitas pelayanan pada masyarakat dalam menghadapi era globalisasi
sangat memerlukan sebuah strategi, mulai dari strategi perancangan pelayanan prima
dalam manajemen kualitas modern hingga kepada implementasi dari rancangan
terhadap kualitas pelayanan.
Untuk itu, Gaspersz, 1997 merumuskan strategi pelayanan dengan manajemen jasa
modern yang kemudian dikenal dengan strategi 7 (tujuh) P, yakni:
a. Product
b. Price
c. Place
d. Promotion
e. Phisical evidence
f. Proses desain
g. Participants
Agar pelayanan aparatur pemerintah dapat lebih memuaskan masyarakat, selain
dituntut memahami strategi 7 (tujuh) P, kriteria yang mencirikan yang pelayanan, ciri
khas dari pemimpin pelayan, model 7 (tujuh) S dari Mc Kinsey, juga semua aparatur
pelayan dituntut untuk memahami visi, misi dan standar pelayanan prima. Kiranya
kepedulian kita terhadap kualitas pelayanan pada masyarakat dapat meningkat.
C. REFERESENSI
1. Sudarsono Hardjosoekarto dalam Bisnis dan Birokrasi Nomor 3/Vol. IV/September
1994
2. Keputusan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara (MENPAN) Nomor :
81/1995
D. LATIHAN
1. Uraikan tentang latar belakang munculnya masalah pelayanan public!
2. Jelaskan tentang Pelayanan Publik dan Konsep Pelanggan!

Buku ajar MK Pelayanan Publik 33


BAB IV
ADMINISTRASI PELAYANAN PUBLIK

A. HAKIKAT ADMINISTRASI PELAYANAN PUBLIK


Dwight Waldo adalah pelopor konferensi Adininistrasi Negara yang menggegerkan dunia
Administrasi Negara dan yang akhimya melahirkan gerakan Neo Public Administration,
yang kemudian diikuti dengan terbitnya buku-buku Toward a New Public Administration:
The Minnowbrook Perspective (F. Marini Ed), Public Administration in a Time of
Turbulence (D. Waldo) dan Neighbourhood Control in The I970s (G. H. Frederickson),
maka masalah pelayanan publik menjadi topik yang menarik dan banyak dikaji oleh para
ahli dan para pemerhati masalah administrasi publik.
Besarnya perhatian terhadap persoalan pelayanan publik ini disebabkan oleh 2 hal.
Pertama, pada tataran teoritis, menguatnya pendekatan ekologis sebagai pengganti
pendekatan non ekologis, yang memandang administrasi publik sebagai sosok yang tak
dapat dipisahkan dan bahkan bertepatan dengan persoalan polirik, sosial, ekonomi dan
budaya. Kcdua, pada tataran empiris, menguatnya tuntutan masyarakat akan pelayanan
publik yang berkualitas (Intema : 1993), akuntabilitas politik dan keuangan pelayanan
sektor publik (Hog wood : 1993) dan merebaknya keinginan masyarakat untuk
melakukan reformasi/regulasi pelayanan publik sebagai akibat berbelit-belitnya
pelayanan publik (Richardson : 1993).
Di Indonesia pembahasan tentang pelayanan publik telah lama dimulai. Sofian Effendi
dan Riaz Hasan bisa disebut sebagai pelopor yang mempopulerkan pelayanan publik ke
dalam diskursus ilmiah baik dalam bentuk pemikiran maupun penelitian yang kemudian
diikuti oleh ahli-ahli lain seperti Irfan Islamy, Solichin Abdul Wahab dan lain-lain. Bahkan
para ahli di kalangan pemerintahan (praktisi pemerintahan) tidak mau ketinggalan, dan
berupaya keras untuk menghasilkan konsep serta upaya pemecahan terhadap
permasalahan pelayanan publik.
Akhir-akhir ini bahkan pemerintah telah pula secara tersurat bertekad untuk
memperbaiki pelayanan publik, yang dapat dilihat antara lain dalam GBHN yang ingin
mewujudkan birokrasi yang sesuai dengan hati nurani rakyat, dikeluarkannya Surat
Keputusan MENPAN No: 81 /1993 tentang Pedoman Tatalaksana Pelayanan Umum,

Buku ajar MK Pelayanan Publik 34


Keputusan MENPAN No: 06/1995 tentang Pedoman Penganugerahan Piala Abdi Satya
bakti dan Inpres 1/1995 tentang Perbaikan dan Peningkatan Mutu Pelayanan Aparatur
Pemerintah Kepada Masyarakat. Di daerah-daerah Tingkat II juga telah dibentuk UPMT
(Unit Pelayanan Masyarakat Terpadu).

B. BIROKRASI PUBLIK DALAM PELAYANAN PUBLIK


Tema sentral yang menjadi objek amatan administrasi publik mengalami perubahan dari
waktu ke waktu. Kalau pada awalnya administrasi publik hanya berkaitan dengan fungsi
tradisional administrasi seperti menjaga keamanan, ketentraman dan ketertiban
masyarakat, objek amatan itu belakangan bergeser dan berkembang ke persoalan-
persoalan yang lebih luas seperti persoalan pelayanan publik dan persoalan publik
lainnya yang hidup dan berkembang di masyarakat. Hal ini nampak misalnya pada
gerakan Administrasi Negara Baru yang dipelopori oleh Waldo dkk., yang memasukkan
nilai-nilai keadilan sosial atau persamaan dan pelayanan publik sebagai tema sentralnya,
suatu nilai yang belum pernah diperhatikan oleh siapapun sebelum gerakan ini lahir.
Lahirnya gerakan ini, dan gerakan lain serupa, yang melahirkan fenomena semakin
merebaknya dan meluasnya intervensi negara, merupakan salah satu manifestasi dari
diterimanya konsep negara kesejahteraan.
Variasi dari intervensi negara dalam kehidupan masyarakat akan memberikan bentukan
yang beragam terhadap pelayanan publik yang dilakukan oleh pemerintah. Intervensi
negara atau lebih tepatnya intervensi birokrasi publik, dengan beragam variasinya,
sangat diperlukan dalam pelayanan publik sebagian disebabkan oleh ketidaksempurnaan
berlakunya teori pasar. Markel failures tidak dapat bekerja secara sempurna jika terjadi
economic of scale, monopoli dan ketimpangan informasi mengenai harga. Alasan lain
kenapa birokrasi publik diperlukan dalam pelayanan publik, karena mekanisme pasar
tidak dapat memberi pelayanan dengan baik dan efisien manakala jenis pelayanannya
termasuk kedalam kategori public goods and services, yaitu barang dan jasa yang dapat
dinikmati oleh setiap orang pada saat yang bersamaan (non rivalry) tanpa melihat peran
sertanya dalam penyediaan barang tersebut (non excludability).
Adanya externalitas yaitu manfaat dan kerugian dari suatu kegiatan produksi tak
diperhitungkan dalam penetapan harga, juga menjadi penyebab kenapa mekanisme

Buku ajar MK Pelayanan Publik 35


pasar tak dapat berjalan secara efisien. Jika mekanisme pasar tak dapat berjalan dengan
baik, dimana suatu pelayanan dapat dinikmati oleh semua orang tanpa kecuali, tentu
jarang atau bahkan tak ada pelaku bisnis/ekonomi yang tertarik untuk
menyelenggarakan pelayanan publik. Dalam kondisi seperti ini maka kehadiran birokrasi
publik sangat diperlukan untuk membetulkan mekanisme pasar dan menghalangi
mekanisme pasar yang merugikan publik.
Pertimbangan lain yang sering dipakai sebagai justifikasi keterlibatan birokrasi publik
dalam pelayanan publik adalah pertimbangan politik. Pertimbangan ini dipakai untuk
menghindari kemungkinan masyarakat dirugikan oleh penyelenggaraan pelayanan di
pasar bebas yang acapkali kepentingannya berbenturan dengan kepentingan publik.
Sekalipun keterlibatan birokrasi publik tak dapat dihindarkan dan dalam batas-batas
tertentu mempunyai makna besar dalam pelayanan publik, yang menurut Osborne dan
Gaebler (1991) birokrasi publik diperlukan untuk manajemen kebijakan, regulasi,
keadilan, mencegah eksploitasi, menjamin kontinuitas dan stabilitas jasa serta menjamin
keakraban sosial, namun bukan berarti ia merupakan satu-satunya lembaga yang paling
baik dalam memberikan pelayanan kepada publik. Pada sisi lain, walaupun ia sering
dikritik karena terlalu tambun, terlalu konservatif, terlalu kental dengan nuansa politik
dan terlalu boros (Common: 1993) atau menurut Savas the job of govemment is to steer
not to row the boat. Delivering services is rowing and govemment is not very good
at rowing. (Osborne and Gaebler : 1991, 25). Namun bukan berarti ia merupakan
lembaga yang paling buruk penampilannya. Seperti halnya dengan instrumen
pelayanan publik yang lain, semisal organisasi swasta, birokrasi publik mempunyai
potensi dan limitasi dalam memberikan pelayanan kepada publik. la bisa lebih unggul
dalam suatu situasi tetapi lemah atau buruk dalam situasi lain. la tidak bisa dipakai untuk
jenis pelayanan yang sama dalam kondisi yang sama.
Dengan melihat pada aspek transaksi, Ouchi (1980) mengidentifikasi adanya 4 variabel
yang dapat dipakai sebagai pegangan untuk menentukan apakah organisasi pelayanan
publik dikelola oleh swasta atau negara (organisasi publik). Empat variabel yang
dimaksud adalah jenis dan karakteristik pelayanan, persyaratan informasi, persyaratan
normatif dan tingkat kepercayaan organisasi jaringan.

Buku ajar MK Pelayanan Publik 36


Jenis dan karakteristik pelayanan adalah derajat kesulitan dalam mengukur kualitas
pelayanan. Semakin sulit melakukan pengukuran terhadap pelayanan maka organisasi
publik semakin berperan di dalamnya, dan semakin mudah pengukuran, organisasi
swasta yang cocok untuk pelayanan publik.
Dalam situasi dimana pengukuran kualitas sulit dilakukan maka birokrasi publiklah yang
harus melakukan pemantauan. Sebab selain pemantauan ini memerlukan biaya yang
tinggi, dalam kondisi seperti ini birokrasi publiklah yang dapat bekerja secara lebih
efektif.
Dengan demikian maka pengawasan lebih dapat dilakukan dengan mudah. Sebaliknya
dalam situasi dimana pengukuran kualitas pelayanan publik mudah dilakukan, maka
niekanisme pasar yang lebih cocok karena kualitas pelayanannya mudah diukur maka
pemerintah juga lebih mudah memantau apakah pelayanan sektor swasta sudah
dilakukan sesuai dengan ketentuan tanpa merugikan masyarakat.
Informasi mengenai harga pelayanan merupakan variabel kedua yang mempengaruhi
efektivitas pelayanan publik, apakah dilakukan sektor swasta atau birokrasi publik. Dalam
situasi dimana informasi mengenai harga pelayanan tidak tersedia maka sektor swasta
kesulitan untuk menentukan atau menghitung labanya.
Dalam situasi serba lain itu maka birokrasi publik menjadi alternatif yang lebih baik
dalam melakukan pelayanan publik. Namun pada sisi lain birokrasi publik harus ditunjang
dengan pengaturan pemerintah. Sebab tanpa adanya pengaturan, dikhawatirkan
birokrasi publik tak dapat berjalan dengan baik. Pada sisi lain sektor swasta akan bisa
beroperasi dengan lebih baik, dan menjadi altematif pilihan dalam menyelenggarakan
pelayanan publik manakala informasi mengenai harga tersedia.
Persyaratan normatif yang dituntut oleh organisasi swasta dan birokrasi publik untuk
bisa beroperasi dengan baik berbeda antara yang satu dengan yang lain. Untuk bisa
beroperasi dengan baik birokrasi publik harus mempunyai acceptance of authority.
Tanpa apa ada aturan main yang jelas birokrasi publik tak mungkin akan dapat berjalan
dengan baik. Pada sisi lain organisasi swasta tidak terlalu membutuhkan acceptance of
authonty. la akan berjalan dengan baik kalau ada kebutuhan timbal balik antara penjual
dan pembeli. Secara otornatis produsen barang dan jasa pelayanan akan

Buku ajar MK Pelayanan Publik 37


memproduksinya manakala ada konsumen yang rnembutuhkan yang kemudian akan
diikuti oleh adanya transaksi.
Variabel terakhir yang perlu diperhatikan adalah tingkat kepercayaan anggota jaringan
organisasi. Dalam lingkungan birokrasi publik, seluruh kegiatan akan bisa berjalan jika
sesama anggotanya saling mengenal. la tidak akan berjalan kalau seandainya antar
anggota jaringan tak saling mengenal. Lain halnya dengan organisasi swasta. Dalam
organisasi ini transaksi bisa saja berjalan tanpa harus adanya saling kenal diantara
anggota jaringan-penjual dan pembeli.
Keempat vanabel pokok itulah yang dapat dipakai sebagai kerangka acuan didalam
menentukan apakah barang dan jasa dalam pelayanan publik diserahkan kepada swasta
atau dikelola oleh birokrasi publik. Dalam situsi dimana penilaian terhadap barang dan
jasa bersifat sederhana, informasi tentang harga tersedia, kepercayaan anggota jaringan
rendah dan secara normatif ada kebutuhan timbal balik, maka organisasi swasta yang
lebih cocok. Sebaliknya, dalam situasi dimana sulit melakukan penilaian terhadap barang
dan jasa, sulit memperoleh informasi harga, tingkat kepercayaan anggota jaringan tinggi
dan secara normatif ada acceptance of authority, birokrasi publiklah yang lebih tepat
untuk mengelola pelayanan publik.
Variabel-variabel yang dikemukakan oleh Ouchi tersebut adalah variabel pokok. Masih
terdapat segudang variebel lain yang perlu diperfiitungkan atau dipertimbangkan dalam
mengelola pelayanan publik. Pelayanan publik merupakan sesuatu yang dinamis.
Perubahan lingkungan, baik internal maupun eksternal, mengharuskan administrasi
pelayanan publik (kelembagaan, tata laksana dan personalia) melakukan penyesuaian
terhadap dirinya sendiri, agar kinerjanya bisa sesuai dengan harapan semua pihak.

C. ADMINISTRASI PELAYANAN PUBLIK


Lonsdale dan Enyedi mengartikan service sebagai assisting or benefiting individuals
through making usefull things available to them. Sedangkan public service diberi makna
sebagai something made available to the whole of population, and it involves things
which people can not normally provide for themselves i.e people must act collectively
(Lonsdale and Enyedi: 1991, 3). Dengan demikian dapat dikatakan bahwa pelayanan

Buku ajar MK Pelayanan Publik 38


publik merupakan suatu upaya membantu atau memberi manfaat kepada publik melalui
penyediaan barang dan atau jasa yang diperlukan oleh mereka.
Pada sektor publik, terminologi pelayanan pemerintah (government service) diartikan
sebagai pemberian pelayanan oleh agen pemerintah melalui pegawainya (the delivery of
a service by a government agency using its own employees) (Savas, 1987 : 62).
Negara dan sistem pemerintahan menjadi tumpuan pelayanan warga negara dalam
memperoleh jaminan atas hak-haknya, maka peningkatan kualitas pelayanan (quality of
service) akan semakin penting. Sebab manajemen publik sejak tahun 1980-an telah
berubah oleh fenomena intemasional, yang antara lain lahirnya kompetisi tingkat
global (global competitiveness) dalam sektor pelayanan (Silalahi, 1975 : 5).
Davidow (dalam Lovelock, 1988: 18) menyebutkan bahwa pelayanan adalah hal-hal yang
jika diterapkan terhadap suatu produk akan meningkatkan daya atau nilai terhadap
pelanggan (service is those thing which when added to a product, increase its utility or
value to the customer). Lebih lanjut Lovelock {1988: 19) menyebutkan bahwa pelayanan
yang baik membutuhkan instruktur pelayanan yang sangat baik pula. Hal yang paling
penting adalah membuat setiap orang dalam organisasi pada kualitas.
Crosby, Lehtimen dan Wyckoff (dalam Lovelock, 1988: 217) mendefinisikan kualitas
pelayanan sebagai berikut: "Penyesuaian terhadap perincian-perincian (conformance io
specification) dimana kualitas ini dipandang sebagai derajat keunggulan yang ingin
dicapai, dilakukannya kontrol terus menerus dalam mencapai keunggulan tersebut
dalam rangka memenuhi kebutuhan pengguna jasa."
Pelayanan merupakan respons terhadap kebutuhan manajerial yang hanya akan
terpenuhi kalau pengguna jasa itu mendapatkan produk yang mereka inginkan (Lovciock,
1988: 5).
Jika demikian halnya maka apa yang menjadi perumpamaan bahwa pembeli adalah raja
(the customer is always right) menjadi sangat penting dan menjadi konsep yang
mendasar bagi peningkatan manajemen pelayanan.
Permintaan pelayanan jasa publik akan selalu meningkat baik kualitas maupun kuantitas,
seiring dengan bertambahnya jumlah penduduk, meningkatnya kesejahteraan
masyarakat dan perubahan lingkungan yang terus bertambah. Guna memenuhi tuntutan
tersebut, kesiapan dan kemampuan aparatur perlu semakin ditingkatkan, agar tak terjadi

Buku ajar MK Pelayanan Publik 39


kesenjangan antara tuntutan dan harapan masyarakat di satu sisi dan kemampuan
aparatur dalam pelaksanaan fungsi pelayanan di lain pihak. Untuk
menghilangkan/mengurangi kesenjangan para aparatur harus memiliki kemampuan
profesional yang tinggi dan secara terus-menerus mengikuti perkembangan yang terjadi
di masyarakat.
Untuk mengantisipasi keadaan seperti itu birokrasi publik harus disiapkan secara
sistematis, dengan menciptakan sistem kelembagaan aparatur, sistem kepegawaian
serta mekanisme ketatalaksanaan yang baik dan terpadu, sehingga pada gilirannya
aparatur mampu dan siap dalam menghadapi tuntutan pengguna jasa publik yang
semakin meningkat.
Pelaksanaan pelayanan publik berkaitan erat dengan moral dan etika birokrasi publik.
Raining mengatakan ... the public bureaucracy stands in need of ethical sensittvity in
order to serve the public interest, birokrasi publik perlu memiliki kepekaan etika untuk
bisa melayani publik dengan baik. Semangat kerja birokrasi yang berorientasi pada
pelayanan publik harus menjadi pedoman kerjanya. Dengan etika itu pula sins of services
kesalahan dalam pelayanan seperti apatis (apathy), menolak berurusan (brush off),
dingin (coldness), memandang rendah (condesclusion), bekerja secara mekanis
(robotisme) ketat kepada prosedur (role book) dan pingpong (round a round) tidak
dijumpai dalam organisasi pelayanan publik.
Pelayanan publik yang diberikan pemerintah dewasa ini perlu diarahkan pada
pemberdayaan masyarakat dan bukan untuk menyuburkan ketergantungan. Dalam
situasi dimana sumber-sumber publik semakin langka keberadaannya, perlu
dikembangkan pemberdayaan di kalangan masyarakat dan aparatur, karena dapat
mengurangi beban pemerintah dalam pelayanan publik.
Sebagaimana dikatakan oleh Thoha .... Peran dan posisi birokrasi dalam pelaksanaan
pelayanan publik harus diubah. Peran yang selama ini suka mengatur dan minta dilayani,
menjadi suka melayani, suka mendengarkan tuntutan, kebutuhan dan harapan-harapan
masyarakat (Thoha : 1997, 7).
Dalam perkembangan berikutnya temyata hakekat pelayanan publik bukan semata-mata
persoalan administratif belaka seperti pemberian ijin dan pengesahannya, atau

Buku ajar MK Pelayanan Publik 40


pemenuhan kebutuhan fisik seperti pengadaan pasar dan puskesmas, tetapi ia mencakup
persoalan yang lebih mendasar yakni pemenuhan keinginan/kebutuhan pelanggan.
Hal ini wajar karena dalam setiap organisasi, pemenuhan dan pemberian pelayanan
kepada pelanggan merupakan suatu tuntutan. kualitas pelayanan dan kepuasan
pelanggan sangat diutamakan mengingat keduanya mempunyai pengaruh yang besar
kepada keberlangsungan dan berkembangnya misi suatu organisasi. Beberapa sendi yang
perlu diperhatikan dalam pelayanan publik sesuai dengan Keputusan MENPAN Nomor:
81/1993 adalah sebagai berikut:
1. Sederhana : Prosedur atau tata cara pelayanannya diselenggarakan secara mudah,
lancar, cepat, tidak berbelit-belit dan mudah dipahami serta mudah dilaksanakan.
2. Kejelasan dan Kepastian : Terutama yang berkaitan dengan prosedur dan tata cara,
persyaratan teknis administratif, rincian biaya dan cara pembayarannya, waktu
penyelesaian, hak dan kewajiban serta pejabat yang menerima keluhan.
3. Keamanan : Proses dan hasil layanan yang diberikan harus mengandung unsur
keamanan dan kenyamanan serta kepastian hukum.
4. Keterbukaan : Prosedur, tata cara, waktu penyelesaian dan rincian biaya harus
diinformasikan secara terbuka.
5. Efisiensi : Persyaratan yang diperlukan terbatas pada hal-hal yang langsung berkaitan
dengan hasil layanan.
6. Ekonomis : Biaya tidak membebani atau memberatkan masyarakat.
7. Keadilan : Pelayanan harus diusahakan seluas mungkin dan menjangkau semua
lapisan masyarakat.
8. Bermutu : Selalu tepat waktu dengan kualitas tanpa cacat.
Untuk mendorong peningkatan kualitas pelayanan publik pemerintah memberikan
penghargaan Abdi Satya Bhakti kepada unit pelayanan yang telah memberikan
pelayanan terbaiknya.
Adapun aspek-aspeknya meliputi perbaikan sistem dan prosedur layanan, peningkatan
kualitas perilaku staf dan pimpinan instansi dalam menyediakan pelayanan dan evaluasi
kepuasan masyarakat. Untuk tujuan yang sama, banyak negara melakukan langkah-
langkah reformasi manajemen pemenntah dengan mendorong tanggung jawab
pembuatan keputusan dari bawahan (responsibility for decision making downward)

Buku ajar MK Pelayanan Publik 41


meningkatkan penggunaan sektor privat untuk memberi pelayanan publik dan
konsentrasi yang lebih besar pada kualitas pelayanan yang diberikan kepada warga
negara (citizen) sebagai pelanggan (customer) (Kim, 1997: 7). Sehingga pada gilirannya,
standar kinerja organisasi publik akan sama tinggi dengan standar kinerja organisasi
bisnis, bahkan dengan semakin tingginya tuntutan daiam pelayanan publik, membuat
administrasi publik bergerak lebih businesslike.
Gore (1995 : 91) mengemukakan bahwa, "agar pemerintah dapat berkompetisi di dalam
sistem ekonomi global seperti sekarang ini dimana konsumen adalah raja tidak seperti
sistem ekonomi domestik sekarang ini, dimana pengusaha adalah raja, maka pemerintah
harus berpaling dari budaya restriktif kepada budaya responsif. (Hodge, 1996 : 6)
mengatakan bahwa membuat daftar perkembangan reformasi sektor publik antara lain
dimulai dengan pengukuran performance hudgel, masalah - masalah managerial,
masalah desentralisasi - sentralisasi, pritvatisasi, benchmarking, re-engineering,
reinventing government, hingga customer focus dan customer service.
Pemerintah yang baik (Good government) menurut pemahaman Gore (1995:92) adalah
pemerintah yang digerakkan oleh suatu kesadaran baru dan sikap responsif dari para
pengguna jasa (government is driven by a new awareness of and responsiveness to
customers).
Lebih lanjut Gore (1995 : 117) mengemukakan bahwa untuk mengelola pemerintahan
secara baik dan dapat memperkecil biaya operasional pemerintah (cost of government)
maka perlu diperhatikan empat hal sebagai berikut:
a. Mereduksi ukuran dan jumlah lembaga pemerintah, program, dan staf (downsizing).
b. Mempermudah prosedur (steaming)
c. Mereformasi lembaga-lembaga secara struktural agar dapat menjalankan misinya
dengan baik (re-structuring).
d. Melimpahkan fungsi kepada sektor swasta yang lebih piawai (privatizing).
Menurut Savas (1986) penerapan konsep privatization dalam suatu manajemen
pemerintahan akan memunculkan butir implikasi sebagai berikut:
a. Efficiency through competition
b. Equity
c. Public debt reduction

Buku ajar MK Pelayanan Publik 42


d. Wide share ownership
e. Employee share ownership
f. Strengthen the capital market
g. Ease public sector pay problems
h. Reduce govemment involvement in enterprise decision making
i. Protect the national interest
j. Political advantage.
Tentu sebagaimana banyak negara, Indonesia juga telah dan sedang menerapkan
program-program privatisasi. Dikembangkannya kontrak manajemen seperti; BOT (Bw/d,
Operate, Tramfer), BTO (Bulld, Transfer, Operate), BOO (Build, Operate, Owned), dan
BOL (Build, Operate, Lease), merupakan contoh-contoh varian privatisasi.
Pertimbangan filosofis yang mendorong pemerintah untuk melancarkan kebijakan
privatisasi sebenamya ialah karena pemerintah tidak seharusnya mengerjakan hal ihwal
bisnis. Jika objeknya sungguh-sungguh tidak menyangkut hajat hidup orang banyak
(Suryawikarta, 1997: 1). Jika demikian halnya, maka pemerintah harus secara selektif
mengidentifikasikan barang-barang atau jasa-jasa apa yang dikatagorikan publik (public
goods) dan dikatagorikan swasta (private goods) (Sudarsono, 1996 : 41).
Bila barang dan jasa (goods and service) yang sebenamya bercirikan swasta (private)
masih juga diproduksi atau terlalu banyak disubsidi oleh pemerintah, maka pertumbuhan
beban pemerintah akan semakin tidak dapat dikendalikan, sehingga efisiensi dan
efektivitas dalam manajemen pemerintahan dengan sendirinya tidak akan tercapai.
Itulah sebabnya, di banyak negara dikembangkan paradigma reinventing government
dengan prinsip a smaller, better, faster and cheaper government (Osbore dan Gaebler,
1992).
Kesemua upaya di atas pada intinya memfokuskan penataan pemerintahan agar dapat
merangsang pertumbuhan sektor swasta dan masyarakat luas, serta meningkatkan
kualitas pelayanan publik. Groonros (dalam Lovelock, 1988 : 9) menyebutkan bahwa
manajemen pelayanan yang efektif memerlukan perubahan fokus dari menciptakan
produk berkualitas dan daya manfaatnya, menjadi kualitas keseluruhan serta daya
manfaat yang meliputi setiap aspek hubungan dengan pengguna jasa. (Vrye 1994 : 5)

Buku ajar MK Pelayanan Publik 43


menyebutkan bahwa "pelayanan yang baik merupakan bisnis yang menguntungkan
(good service is good business).
Pada tingkat kompetisi yang akan semakin terbuka di era globalisasi nanti, maka
dorongan untuk membangun pemerintahan yang digerakkan oleh pelanggan (building a
customer driven government) dengan semakin memperbaiki manajemen pelayanan,
semakin strategis dan menjadi variabel penentu dalam memenangkan kompetisi ini.
Oleh karena itu, perlu adanya perubahan perspektif manajemen pelayanan yang
mengubah fokus manajemen baik dalam perusahaan jasa maupun perusahaan
manufaktur.
Perubahan perspektif yang dimaksud, menurut Gronroos (dalam Lovelock, 1988 : 10)
adalah sebagai berikut:
a. Dari berdasarkan daya manfaat produk menjadi daya manfaat total dalam hubungan
dengan pengguna jasa. (from the product based utility in he customer relationship).
b. Dari transaksi jangka pendek menjadi hubugan Jangka panjang (from short from
transaction to long from relationship).
c. Dari kualitas inti (baik barang maupun jasa) kualitas teknis dari suatu produk pada
kualitas yang diharapkan dan dipersepsikan para pengguna jasa dalam
mempertahankan hubungan dengan pengguna jasa (from care product) (good or
service) quality the technical quality of the outcome to total customer perceived
quality in enduring customer relationship.
d. Dari menghasilkan solusi teknis sebagai proses kunci dalam organisasi menjadi
pengembangan daya manfaat dan kualitas keseluruhan sebagai proses kuncinya.
(from production of the technical collection as the key process in the organization to
developing total utility and total quality as the key process).
Kualitas pelayanan (service quality) telah hampir menjadi faktor yang menentukan dalam
menjaga keberlangsungan suatu organisasi birokrasi pemerintah maupun organisasi
perusahaan. Pelayanan yang baik dan sesuai dengan kebutuhan pengguna jasa publik,
sangat penting dalam upaya mewujudkan kekuasan pengguna jasa publik (customer
satisfaction). Pada saat lingkungan bisnis bergerak ke suatu arah persaingan yang
semakin ketat dan kompleks, dimana titik tolak strategi bersaing selalu diarahkan kepada
asumsi, bahwa kondisi pasar sudah bergeser dari sellers market" ke buyers market

Buku ajar MK Pelayanan Publik 44


maka sebagai kata kuncinya menurut Husaini (1994 : 3) adalah memenangkan
persaingan pasar melalui orientasi strategi pada manajemen pelayanan prima (excellent
service management).
Untuk mewujudkan kondisi sebagaimana disebutkan di atas, diperlukan pemahaman
terhadap faktor kunci eksternal dengan cara:
a. Memulai mengenali dinamika customers need and wants;
b. Mengembangkan suatu kerangka pendekatan ke arah pencapaian kepuasan
pelanggan.
c. Pertemukan tujuan badan usaha dalam rangka pencapaian kepuasan pelanggan
(Husaini, 1994:3).
Faktor-faktor eksternal tersebut, perlu direspons setiap pucuk pimpinan baik pimpinan
dalam organisasi birokrasi maupun perusahaan, dengan mengintegrasikan berbagai
unsur atau elemen guna menghasilkan produk layanan yang dapat memuaskan
pengguna jasa, dimana pada intinya adalah perlunya perbaikan kinerja organisasi yang
berorientasikan pada keseluruhan proses untuk menciptakan value to customer yang
terkait dengan aspek mutu produk dan jasa, waktu pembuatan dan penyerahan (cycle
time), biaya yang rendah serta produktivitas yang sangat tinggi (Husaini, 1994: 4). Jika
demikian halnya, maka pucuk pimpinan itu, memiliki peranan sentral dalam
meningkatkan kualitas pelayanan, sehingga mampu memberikan kepuasan kepada
pelanggan.
Oleh karena itu, pucuk pimpinan dituntut memiliki visi kebijakan dan strategi yang jelas.
Kondisi demikian sebagaimana terlihat dalam gambar berikut ini:

Buku ajar MK Pelayanan Publik 45


Gambar 1.
Process Driven Improvement

VISION POLICY AND CUSTOMER


STRATEGY SATISFACTION
INTEGRATED
TOP IMPROVEMENT OF PRODUCT IMPROVED
MANAGEMENT INDIVIDUAL AND GOAL
DEVELOPMENT QUALITY
LEADERSHIP TEAMS S
PROCESS
INTEGRATION OF CHEAPER
ENTERPRISE BETTER
FASTER

FACILITATIONS BOTTOM LINE RESULT

Sumber: Husaini, Jurnal Ilmu Administrasi Nomor 3/Vol. II/Tahun 1994.

Jika demikian halnya, maka menempatkan konsumen pada tingkat yang terhormat akan
menjadi kekuatan penting dalam memenangkan kompetisi di tingkat global. Dalam
mengembangkan organisasi yang berorientasi konsumen (customer oriented), maka
semua kegiatan harus berbasis pada kebutuhan dan keinginan pelanggan (customer
needs and wants) dan persepsi konsumen terhadap nilai dan mutu suatu produk (barang
dan jasa) banyak dipengaruhi oleh pelayanan prima sebagai atribut yang melekat pada
produk inti itu sendiri (Saragih, 1994:21).
Kotler (dalam Saragih, 1994 : 21) menyebutkan bahwa, "konsumen masa depan
mengumumkan proses yang lebih cepat, profesionalisme dan praktis". Demikian halnya
Lovelock (1992 : 47) bukan hanya mengikuti kemajuan teknologi tetapi hendaknya lebih
banyak ditujukan sebagai jawaban atas permintaan konsumen yang menginginkan
informasi yang lebih baik, pelayanan yang lebih cepat dan variasi penunjukan produk inti
yang lebih memikat.
Dalam tingkat operasional, menurut pandangan Saragih (1994:22) akan menimbulkan
masalah sebagai berikut:
a. Bagaimana fiungsi pelayanan konsumen ini diaktifkan untuk memenuhi kebutuhan
konsumen.
b. Orang-orang dan sistem macam apa yang dibutuhkan untuk memenuhi kebutuhan
konsumen.

Buku ajar MK Pelayanan Publik 46


c. Bagaimana mendesain suatu fungsi pelayanan yang baik serta bagaimana
menjalankannya secara efektif.
Solusi yang dipandang tepat untuk mengatasi masalah tersebut, adalah perlunya
penyediaan pelayanan yang tepat, dan konsisten pada saat dibutuhkan, dan pada
gilirannya akan menimbulkan rasa puas pada pemakai jasa (Normann, 1991 : 52).
Sedangkan Vrye (1994 : 48) menekankan kepada perlunya manajer pada organisasi jasa
yang harus memahami dengan baik jenis-jenis keluhan pengguna jasa. Kesulitan
mendapatkan pelayanan yang berkualitas akan mengakibatkan munculnya take and give
antara client atau customer dan yang memberi pekerjaan (Silalahi, 1997:13). Jika hal ini
terjadi maka akan memunculkan adanya suap, sebab bagi orang-orang yang membayar
uang suap, kelambatan pelayanan dapat diatasi dengan mudah. Kecepatan pekerjaan
yang didasarkan atas suatu imbalan kepada pejabat atau pegawai yang melayani mereka,
hanya akan mengakibatkan kurangnya rasa hormat pengguna jasa terhadap
organisasi.
Agar aktivitas dan pengambil keputusan lebih dekat dan mengutamakan pelayanan
pelanggan maka harus diciptakan struktur organisasi yang apresiatif dan adaptif yakni
struktur yang lebih desentralisasi. Dengan demikian pemimpin yang berjiwa wirausaha
secara naluriah mencoba menjangkau pendekatan yang terdesentrahsasi dengan
mengarahkan banyak keputusan ke pinggiran" atau menekan otoritas keputusan yang
lain ke bawah" dengan membuat hirarki menjadi datar (flat) dan memberi otoritas
kepada pegawainya (Osborne dan Gaebler, 1992 : 283).
Dalam konsep manajemen pelayanan, "memudahkan" wewenang dengan tidak hanya
sekedar mendelegasikan kepada bawahan (Wellim, Byham, Wibon, 1991:22) hal mana
dapat meningkatkan customer service (Stewart, 1994:12). Secara kelembagaan
(institutions), upaya untuk mendekatkan pengambil keputusan dengan pengguna jasa
(customer) memang diperlukan perubahan kelembagaan (institutional change) dan
pembangunan kelembagaan (institutional development). Oleh sebab itulah maka
perubahan struktur dari vertikal ke horizontal atau mengubah struktur "tall" menjadi
struktur "flat, yang oleh Osborne dan Gaebler (1992:281) dikatakan sebagai
"pemerintahan desentralisasi dari hierarki maupun partisipasi dan tim kerja". Hal ini

Buku ajar MK Pelayanan Publik 47


dimaksudkan untuk mendekatkan jarak antara pengambil keputusan dengan pelanggan
yang oleh Stewart disebut sebagai close to the customer" (Stewart, 1994 : 7).
Dalam dunia sekarang, dimana informasi sebenamya tidak terbatas, komunikasi antar
daerah terpencil bisa mengalir seketika, banyak pegawai negeri yang sudah terdidik, dan
kondisi telah berubah dengan kecepatan yang luar biasa, sehingga tidak ada waktu lagi
untuk menunggu informasi naik ke rantai komando dan keputusan untuk turun. Sebab
itu dalam dunia sekarang ini, sesuatu hanya akan berjalan lebih baik jika mereka yang
bekerja di organisasi publik memiliki otoritas untuk mengambil keputusan sendiri
(Osborne dan Gaebler, 1992 : 283).
Dengan demikian struktur yang didesentralisasi merupakan suatu solusi yang
mendekatkan pembuat keputusan publik dengan pengguna jasa publik. Sehingga pada
gilirannya berbagai tuntutan pengguna jasa publik akan lebih cepat dapat direspons.
Adapun ciri-ciri dan struktur yang didesentralisasi (flat) sebagaimana disebutkan oleh
Gomez dan kawan-kawan (1995 : 83) adalah sebagai berikut:
a. Decentralized management approach
b. Few levels of management
c. Horizontal career path that cross functions
d. Broadly defined jobs
e. General job description
f. Flexibel boundaries between jobs and units
g. Emphasis on team
h. Strong focus on the customer
Hal lain yang perlu dipertimbangkan dalam peningkatan kualitas pelayanan (service
quality) ialah pembagian kerja atau deferensiasi, Gordon (1993 : 498 - 504) menyebutkan
bahwa:
a. Dalam hal pembagian kerja agar berdasarkan diferensiasi horizontal yang
menekankan diferensiasi personal.
b. Dalam hal option for coordination agar dikembangkan central adjustment dengan
standartization of work process, standartization of output dan standartization of skill.
c. Dalam hal information processing, agar didasarkan pada organic structure yang
memiliki a high information processing yaitu kapasitas yang cepat dan akurat.

Buku ajar MK Pelayanan Publik 48


Dalam mengembangkan organisasi yang berorientasi kepada konsumen (customer
oriented), maka semua kegiatan harus berbasis pada konsiderasi tentang kebutuhan dan
keinginan pengguna jasa, sebab dalam kesalahan dalam pengidentifikasian kebutuhan
dan harapan pengguna jasa akan menyebabkan pelayanan menjadi tidak berarti dan sia-
sia.
Hal-hal yang dapat dipergunakan untuk semakin memahami keinginan pengguna jasa
adalah perlunya melakukan identifikasi terhadap berbagai faktor yang mempengaruhi
pengguna jasa (customer) dalam suatu organisasi. Lovelock (dalam Husaini. 1994 : 8)
menyebutkan bahwa faktor-faktor yang mempengaruhi pengguna Jasa (customer) itu
adalah sebagai berikut:
a. Sarana dan fasilitas yang mendukung efisiensi dalam kontak dengan konsumen
(presence of absence of intermediaries).
b. Kualitas dan kuantitas kontak dengan konsumen (high contact as low contact).
c. Konsumen yang dapat berupa individual buyers organisasi (institutional vs individual
purchase).
d. Lamanya proses layanan berikut karakteristik yang menyertai layanan tersebut
(duration of service delivery process).
e. Keterbatasan yang mungkin terdapat dalam pelayanan (capacity contrained service).
f. Frekuensi dari penggunaan dan pembelian ulang (frequency at use and
repurchase).
g. Menyangkut sulit atau mudahnya pemberian dan penggunaan oleh konsumen
(frequency at use and repurchase).
h. Menyangkut sulit atau mudahnya pemberian dan penggunaan oleh konsumen (level
of complexity).
i. Menyangkut tingkat resiko kegagalan yang mungkin terjadi dalam pelayanan yang
diberikan (degrees of risk).
Datangnya era pelayanan terbaik kepada pelanggan sangatlah relevan dengan prinsip
pengembangan organisasi yakni terwujudnya a smaller, better, faster and cheaper
government, yang menurut bahasa Osborne dan Gaebler agenda ini bertumpu pada
prinsip customer driven government. Instrumennya adalah pembuktian model mental
para birokrat untuk lebih suka melayani. Model yang pertama, menempatkan pemimpin

Buku ajar MK Pelayanan Publik 49


puncak birokrasi berada pada piramida tertinggi dengan warga negara (customer)
berada pada posisi bawah. Sebaliknya, model yang kedua menempatkan warga negara
(customer) berada pada puncak piramida dengan pemimpin birokrasi berada pada posisi
paling bawah, dimana sasaran akhir dan pengembangan model ini, tidak lain adalah
dicapainya pelayanan terbaik kepada masyarakat (Sudarsono, 1996 : 42).
Keterlibatan birokrasi publik dalam pelayanan publik di samping menunjukkan manfaat
dan keunggulan tertentu, sekaligus juga menunjukkan kelemahannya. Berbagai kritik
dilontarkan kepada birokrasi publik seperti boros, kaku, berbelit-belit dan semacamnya,
namun pada saat yang sama ia masih diperlukan karena mampu melindungi kepentingan
publik dan menciptakan keadilan. Adanya upaya untuk mencoba memasukkan prinsip
bisnis ke dalam sektor publik melahirkan pola baru scperti kemitraan, customer focus
dan lain-Iain. Lahirnya orientasi baru ini menyebabkan kualitas layanan tidak hanya
diukur dan sudut kualitas produk, tetapi juga dilihat dan sudut kualitas layanan. Akibat
lebih lanjut persoalan pelayanan publik meluas ke persoalan kemitraan, responsivitas,
responsibilitas, akuntabilitas, aksesibilitas dan lain-lain.

D. REFERESENSI
1. Barzelay, Michael 1992, Breaking Through Bureaucracy: A New Vision For Managing
Government. Berkeley, Califomia ; University of Califomia Press.
2. Elliasen, Kjel and lan Kodiman 1993, Managing Public Organization, London : Sage
Publications
3. Flyn, Norman 1990, Public Sector Management, Great Britain: Mavester Wheat
Sheaf
4. Hayes. Bob E 1998, Measuring Customer Satisfaction. Survey Design, Use and
Statistical Analysis Methods. Milwaukee, Wisconsin : Asq Quality Press.
5. Hughes. Dwen E. 1994, Public Management and Administration. An Introduction.
Great Britain : The Mac Millan Press.
6. Ingraham, Patricia and Barbara Romzek 1994, New Paradigms For Government.
Issues For The Changing Public Service. Great Britain : The Mac Millan Press.
7. Lovelock, Christoper 1994, Product Plus: How Product Service Competitive Advantge.
New York : Mc Graw Hill.

Buku ajar MK Pelayanan Publik 50


8. Lane, Jan Erick 1995, Public Sector : Concepts, Models and Approaches. California
Sage Publications
9. Osborne, David and Ted GaeMer 1991, Reinventing Government: How The
Entrepreneurial spirit is Transforming The Public Sector. New York : Penguin Book.
10. Osborne, David and Peter Plastrik 1997, Banishing Bureaucracy: The Five Strategies
For Reinventing Government. New York : Addison - Wesley Publishing.
11. Savas, Es 1982, How To Shrink Government. Privatizing The Public Sector. Chatam,
New Jersey: Chatam House Publisher.
12. Savas, Es 1987, Privatization. The Key To Better Government. Chatam, New Jersey:
Chatam House Publisher.

E. LATIHAN
1. Sebutkan makna pelayanan public !
2. Uraikan Hakikat Administrasi Pelayanan Publik !
3. Jelaskan Ketertiban Birokrasi Publik Dalam Pelayanan Publik !
4. Uraikan konsep Administrasi Pelayanan Publik di Indonesia !

Buku ajar MK Pelayanan Publik 51


BAB V
BUDAYA BIROKRASI PELAYANAN PUBLIK

A. PENGANTAR BUDAYA PELAYANAN PUBLIK


Ada indikasi ketidakberdayaan administrasi publik melalui birokrasinya dalam
menghadapi masalah-masalah sosial, ekonomi dan politik sudah dirasakan sejak lama.
Kondisi semacam ini dalam perdebatan administrasi negara sering disebut sebagai Krisis
Identitas yang mempertanyakan kecenderungan peran dan posisi administrasi negara
sebagai ilmu (science) ataukah sebagai praktek (art). Kesan semacam ini didukung oleh
adanya fakta tumpang tindihnya antara posisi peran ilmu politik (ilmu pemerintahan) dan
ilmu ekonomi (ilmu manajemen) dengan ilmu administrasi dalam praktek-praktek
administrasi negara yang terkesan bersifat legal formal, spesifik, bernuansa budaya
sentris, sampai dengan anggapan bahwa administrasi Negara tidak memiliki persyaratan
ilmiah dan teoritisasi yang sifatnya berlaku umum. Oleh karena itu Robert Dahl (1947)
menyarankan adanya studi perbandingan administrasi negara (atau studi perbandingan
birokrasi) yang mampu melakukan terobosan, terutama dalam menjawab tantangan-
tantangan pembangunan yakni masalah kemiskinan dan ketidakadilan sosial, terutama
yang terjadi di negara-negara berkembang dan negara-negara miskin. Produk dari
pemikiran ini, kemudian berkembang dan melahirkan paradigma administrasi
pembangunan (development administration paradigm) yang dibentuk oleh Ikatan
Sarjana Administrasi Pembangunan Asia di Teheran (1966) yang bergerak dalam bidang
penyempurnaan administrasi negara di wilayah timur. Salah satu orientasinya adalah
bagaimana administrasi negara mampu mengembangkan dirinya dalam melaksanakan
fungsi-fungsi pembangunan, terutama dalam hal pelayanan publik yang dapat
dipertanggung jawabkan (responsibility), memiliki daya tanggap yang kuat (responsivity)
dan mampu mewakili kepentingan masyarakat (representativity) berdasar ketentuan
hukum dan aturan yang berlaku dengan pancaran hati nurani (akunity). Oleh sebab itu,
pergeseran pemikiran administrasi semacam ini seharusnya tidak hanya membawa
konsekuensi terhadap perubahan struktur, fungsi, finansial dan personalia dari organisasi
birokrasi itu saja, tetapi yang lebih penting bagaimana perubahan struktur, fungsi,
finansial dan personalia organisasi birokrasi mampu diikuti oleh perubahan kultur

Buku ajar MK Pelayanan Publik 52


organisasi birokrasi dan perilaku manusia-manusia yang terlibat di dalamnya. Apabila
perubahan ini dapat terwujud, maka apa yang diharapkan dalam orientasi efektivitas
pelayanan publik, akan dapat tercapai.

B. HAKIKAT TEORI PELAYANAN PUBLIK


Jika pelayanan publik sebagai produk dari orientasi pemikiran administrasi
pembangunan, dan administrasi pembangunan sebagai orientasi baru dari reformasi
administrasi negara; maka muncul pertanyaan, adakah teori khusus yang berkaitan
dengan pelayanan publik?
Gerald Caiden (1986) sebagai seorang pakar administrasi negara pernah menyindir
tentang keberadaan teori administrasi negara ini. Menurut Caiden, administrasi negara
itu terlalu banyak teori, tetapi tidak terdapat satu teoripun yang dapat diberlakukan
secara umum dari administrasi negara. Hal yang bernada sama pernah disampaikan pula
oleh Fred.W Riggs (1964) dan Farrel Heady (1966) yang mempertanyakan perihal isi dan
kecenderungan dari teori administrasi negara yang dianggapnya tidak jelas
metodologinya.
Di pihak lain, dalam beberapa literatur pelayanan publik lebih dikenal sebagai tatanan
konsep daripada tatanan teori (Thoha, 1992; Munafe, 1966; Djumara, 1994;
Hardjosoekarso, Kristiadi dan Saragih,1994). Oleh karena itu istilah pelayanan publik
disebut juga dengan istilah pelayanan kepada orang banyak (masyarakat), pelayanan
sosial, pelayanan umum dan pelayanan prima.
Pernyataan semacam ini sekaligus menambah adanya kerancuan ontologis (apa,
mengapa), epistemologis (bagaimana) dan axiologis (untuk apa) dalam
memperbincangkan teori yang berkaitan dengan pelayanan publik ? Secara ideal,
persyaratan teori administrasi yang menyangkut pelayanan publik antara lain :
1. Harus mampu menyatakan sesuatu yang berarti dan bermakna yang dapat
diterapkan pada situasi kehidupan nyata dalam masyarakat (konteksual)
2. Harus mampu menyajikan suatu perspektif kedepan
3. Harus dapat mendorong lahirnya cara-cara atau metode baru dalam situasi dan
kondisi yang berbeda

Buku ajar MK Pelayanan Publik 53


4. Teori administrasi yang sudah ada harus dapat merupakan dasar untuk
mengembangkan teori administrasi lainnya, khususnya pelayanan publik
5. Harus dapat membantu pemakainya untuk menjelaskan dan meramalkan fenomena
yang dihadapi
6. Bersifat multi disipliner dan multi dimensional (komprehensif) berpedoman dari
persyaratan diatas, maka Ferrel Heady (1966) menyarankan adanya :
a. Tindakan modifikasi terhadap teori administrasi negara klasik/tradisional
b. Perubahan isi dari teori administrasi yang lebih diorientasikan kepada
kepentingan pembangunan
c. Melakukan redifinisi secara umum terhadap sistem dan model-model
pengembangan
d. Menemukan perumusan baru teori administrasi yang bersifat middle range
theory.
Adapun Fred. W Riggs (1964) menyarankan adanya pergeseran pendekatan metodologi
penelitian administrasi (khususnya yang berkaitan dengan pengamatan fenomena
pelayanan publik) dari:
(1) Pendekatan normatif ke pendekatan empiris
(2) Pendekatan ideografik ke pendekatan nomotetik
(3) Pendekatan struktural ke pendekatan ekologi, dan
(4) Pendekatan behavior ke pendekatan post-behavior (pendekatan analogi).
Apabila hal-hal tersebut dapat dilakukan, maka diharapkan studi administrasi negara:
(a) Mampu menciptakan konsep dan teori-teori baru yang dapat menerobos batas-batas
kebudayaan,
(b) Mampu membandingkan ketentuan-ketentuan formal, hukum-hukum dan
peraturan-peraturan yang ada sebagai landasan perumusan keputusan dan
kebijaksanaan (pelayanan publik),
(c) Mampu bertindak sesuai dengan kajian fakta dan data dilapangan.
Kesimpulan sementara yang dapat diambil apabila administrasi negara ingin menemukan
identitas teori-teori yang berkaitan dengan pelayanan publik, maka perlu adanya
kegiatan studi komparatif administrasi negara dalam bidang pelayanan publik dan
meningkatkan kegiatan penelitian atau riset lapangan yang berkaitan dengan proses

Buku ajar MK Pelayanan Publik 54


perumusan kebijakan pelayanan publik, proses implementasi pelayanan publik dan
evaluasi produk pelayanan publik.

C. BUDAYA BIROKRASI PELAYANAN PUBLIK


Ada asumsi menarik yang dipertanyakan, Apakah budaya organisasi birokrasi
mempengaruhi proses pelayanan publik, ataukah tradisi pelayanan publik akan
mempengaruhi dan menciptakan budaya organisasi birokrasi? Jika yang pertama muncul
maka akan terjadi stagnasi dan kekuatan status quo dalam organisasi birokrasi; tetapi
jika yang kedua muncul maka akan tercipta perubahan dan pengembangan organisasi
birokrasi yang dinamis.
Budaya organisasi (birokrasi) merupakan kesepakatan bersama tentang nilai-nilai
bersama dalam kehidupan organisasi dan mengikat semua orang dalam organisasi yang
bersangkutan (Sondang .Siagian,1995). Oleh karena itu budaya organisasi birokrasi akan
menentukan apa yang boleh dan tidak boleh dilakukan oleh para anggota organisasi;
menentukan batas-batas normatif perilaku anggota organisasai; menentukan sifat dan
bentuk-bentuk pengendalian dan pengawasan organisasi; menentukan gaya manajerial
yang dapat diterima oleh para anggota organisasi; menentukan cara-cara kerja yang
tepat, dan sebagainya. Secara spesifik peran penting yang dimainkan oleh budaya
organisasi (birokrasi) adalah membantu menciptakan rasa memiliki terhadap organisasi;
menciptakan jati diri para anggota organisasi; menciptakan keterikatan emosional antara
organisasi dan pekerja yang terlibat didalamnya; membantu menciptakan stabilitas
organisasi sebagai sistem sosial; dan menemukan pola pedoman perilaku sebagai hasil
dari norma-norma kebiasaan yang terbentuk dalam keseharian.
Begitu kuatnya pengaruh budaya organisasi (birokrasi) terhadap perilaku para anggota
organisasi, maka budaya organisasi (birokrasi) mampu menetapkan tapal batas untuk
membedakan dengan organisasi (birokrasi) lain; mampu membentuk identitas organisasi
dan identitas kepribadian anggota organisasi; mampu mempermudah terciptanya
komitmen organisasi daripada komitmen yang bersifat kepentingan individu; mampu
meningkatkan kemantapan keterikatan sistem sosial; dan mampu berfungsi sebagai
mekanisme pembuatan makna dan simbol-simbol kendali perilaku para anggota
organisasi.

Buku ajar MK Pelayanan Publik 55


Pelayanan publik sebagai suatu proses kinerja organisasi (birokrasi), keterikatan dan
pengaruh budaya organisasi sangatlah kuat. Dengan kata lain, apapun kegiatan yang
dilakukan oleh aparat pelayanan publik haruslah berpedoman pada rambu-rambu aturan
normatif yang telah ditentukan oleh organisasi publik sebagai perwujudan dari budaya
organisasi publik. Oleh karena itu Dennis A.Rondinelli (1981) pernah mengingatkan
bahwa penyebab kegagalan utama dalam melaksanakan orientasi pelayanan publik ini
(jelasnya, tugas desentralisasi) adalah: Kuatnya komitmen budaya politik yang bernuansa
sempit; kurangnya tenaga-tenaga kerja yang terlatih dan terampil dalam unit-unit lokal;
kurangnya sumber-sumber dana untuk melaksanakan tugas dan tanggung jawab; adanya
sikap keengganan untuk melakukan delegasi wewenang; dan kurangnya infrastruktur
teknologi dan infra struktur fisik dalam menunjang pelaksanaan tugas-tugas pelayanan
publik.
Demikian juga Malcolm Walters (1994) menambahkan bahwa kegagalan daripada
pelayanan publik ini disebabkan karena aparat (birokrasi) tidak menyadari adanya
perubahan dan pergeseran yang terjadi dalam budaya masyarakatnya dari budaya yang
bersifat hirarkhis, budaya yang bersifat individual, budaya yang bersifat fatalis, dan
budaya yang bersifat egaliter. Pelayanan publik yang modelnya birokratis cocok untuk
budaya masyarakat hirarkhis; pelayanan publik yang modelnya privatisasi cocok untuk
budaya masyarakat individual (yang anti hirarkhis); pelayanan publik yang modelnya
kolektif cocok untuk budaya masyarakat fatalis (yang mendukung budaya hirarkhis dan
anti budaya individu); sedangkan pelayanan publik yang modelnya memerlukan
pelayanan cepat dan terbuka cocok untuk budaya masyarakat egaliter (yang anti budaya
hirarkhis, anti budaya individu dan anti budaya fatalis).
Masalahnya sekarang, untuk masyarakat Indonesia dewasa ini tergolong dalam kategori
budaya masyarakat yang mana? Ini harus dipahami! (Penulis, cenderung mengatakan
bahwa masyarakat Indonesia saat ini sudah memasuki era budaya masyarakat egaliter;
oleh karenanya bentuk pelayanan publik yang cocok adalah model pelayanan cepat dan
terbuka).
Menurut Grabiel A.Almond (1960) proses perubahan pembudayaan ini harus
disebarluaskan atau disosialisasikan secara merata kepada masyarakat, dicarikan
rekruitmen tenaga-tenaga kerja (birokrasi) yang profesional, dipahami atau

Buku ajar MK Pelayanan Publik 56


diartikulasikan secara tepat dan benar, ditumbuh kembangkan sebagai kepentingan
masyarakat secara umum, dan dikomunikasikan secara dialogis. Hasil dari proses
pembudayaan diharapkan mampu menciptakan pengambilan keputusan/kebijaksanaan
yang benar, menciptakan terbentuknya kelompok pelaksana kerja yang efektif, dan
terciptanya tim pengawasan yang bertindak jujur dan obyektif. Pada akhirnya, proses ini
berujung pada proses internalisasi kepribadian dan sinergi ekonomi masyarakat sebagai
basis utamanya.

D. EFEKTIVITAS PELAYANAN PUBLIK


Substansi pelayanan publik selalu dikaitkan dengan suatu kegiatan yang dilakukan oleh
seseorang atau kelompok orang atau instansi tertentu untuk memberikan bantuan dan
kemudahan kepada masyarakat dalam rangka mencapai tujuan tertentu.
Pelayanan publik ini menjadi semakin penting karena senantiasa berhubungan dengan
khalayak masyarakat ramai yang memiliki keanekaragaman kepentingan dan tujuan.
Oleh karena itu institusi pelayanan publik dapat dilakukan oleh pemerintah maupun non-
pemerintah. Jika pemerintah, maka organisasi birokrasi pemerintahan merupakan
organisasi terdepan yang berhubungan dengan pelayanan publik. Dan jika non-
pemerintah, maka dapat berbentuk organisasi partai politik, organisasi keagamaan,
lembaga swadaya masyarakat maupun organisasi-organisasi kemasyarakatan yang lain.
Siapapun bentuk institusi pelayanannya, maka yang terpenting adalah bagaimana
memberikan bantuan dan kemudahan kepada masyarakat dalam rangka memenuhi
kebutuhan dan kepentingannya.
Dalam kaitannya dengan penyelenggaraan pemerintahan, birokrasi sebagai ujung
tombak pelaksana pelayanan publik mencakup berbagai program-program
pembangunan dan kebijakan-kebijakan pemerintah. Tetapi dalam kenyataannya,
birokrasi yang dimaksudkan untuk melaksanakan tugas-tugas umum pemerintahan dan
pembangunan tersebut, seringkali diartikulasikan berbeda oleh masyarakat. Birokrasi di
dalam menyelenggarakan tugas pemerintahan dan pembangunan (termasuk di dalamnya
penyelenggaraan pelayanan publik) diberi kesan adanya proses panjang dan berbelit-
belit apabila masyarakat menyelesaikan urusannya berkaitan dengan pelayanan aparatur
pemerintahan. Akibatnya, birokrasi selalu mendapatkan citra negatif yang tidak

Buku ajar MK Pelayanan Publik 57


menguntungkan bagi perkembangan birokrasi itu sendiri (khususnya dalam hal
pelayanan publik). Oleh karena itu, guna menanggulangi kesan buruk birokrasi seperti
itu, birokrasi perlu melakukan beberapa perubahan sikap dan perilakunya antara lain:
a. Birokrasi harus lebih mengutamakan sifat pendekatan tugas yang diarahkan pada hal
pengayoman dan pelayanan masyarakat; dan menghindarkan kesan pendekatan
kekuasaan dan kewenangan
b. Birokrasi perlu melakukan penyempurnaan organisasi yang bercirikan organisasi
modern, ramping, efektif dan efesien yang mampu membedakan antara tugas-tugas
yang perlu ditangani dan yang tidak perlu ditangani (termasuk membagi tugas-tugas
yang dapat diserahkan kepada masyarakat)
c. Birokrasi harus mampu dan mau melakukan perubahan sistem dan prosedur kerjanya
yang lebih berorientasi pada ciri-ciri organisasi modern yakni: pelayanan cepat, tepat,
akurat, terbuka dengan tetap mempertahankan kualitas, efesiensi biaya dan
ketepatan waktu.
d. Birokrasi harus memposisikan diri sebagai fasilitator pelayan publik daripada sebagai
agen pembaharu (change of agent ) pembangunan
e. Birokrasi harus mampu dan mau melakukan transformasi diri dari birokrasi yang
kinerjanya kaku (rigid) menjadi organisasi birokrasi yang strukturnya lebih
desentralistis, inovatif, fleksibel dan responsif.
Dari pandangan tersebut diatas, dapat disimpulkan bahwa organisasi birokrrasi yang
mampu memberikan pelayanan publik secara efektif dan efesien kepada masyarakat,
salah satunya jika strukturnya lebih terdesentralisasi daripada tersentralisasi. Sebab,
dengan struktur yang terdesentralisasi diharapkan akan lebih mudah mengantisipasi
kebutuhan dan kepentingan yang diperlukan oleh masyarakat, sehingga dengan cepat
birokrasi dapat menyediakan pelayanannya sesuai yang diharapkan masyarakat
pelanggannya.
Sedangkan dalam konteks persyaratan budaya organisasi birokrasi, perlu dipersiapkan
tenaga kerja atau aparat yang benar-benar memiliki kemampuan (capability), memiliki
loyalitas kepentingan (competency), dan memiliki keterkaitan kepentingan (consistency
atau coherency).

Buku ajar MK Pelayanan Publik 58


E. TOLAK UKUR KUALITAS PELAYANAN PUBLIK
Dalam tinjauan manajemen pelayanan publik, ciri struktur birokrasi yang terdesentralisir
memiliki beberapa tujuan dan manfaat antara lain :
(1) Mengurangi (bahkan menghilangkan) kesenjangan peran antara organisasi pusat
dengan organisasi-organisasi pelaksana yang ada dilapangan
(2) Melakukan efesiensi dan penghematan alokasi penggunaan keuangan
(3) Mengurangi jumlah staf/aparat yang berlebihan terutama pada level atas dan level
menengah (prinsip rasionalisasi)
(4) Mendekatkan birokrasi dengan masyarakat pelanggan Mencermati pandangan ini,
maka dalam konteks pelayanan publik dapat digaris bawahi bahwa keberhasilan
proses pelayanan publik sangat tergantung pada dua pihak yaitu birokrasi (pelayan)
dan masyarakat (yang dilayani).
Dengan demikian untuk melihat kualitas pelayanan publik perlu diperhatikan dan dikaji
dua aspek pokok yakni: Pertama, aspek proses internal organisasi birokrasi (pelayan);
Kedua, aspek eksternal organisasi yakni kemanfaatan yang dirasakan oleh masyarakat
pelanggan.
Dalam hal ini Irfan Islamy (1999) menyebut beberapa prinsip pokok yang harus dipahami
oleh aparat birokrasi publik dalam aspek internal organisasi yaitu :
(a) Prinsip Aksesitas, dimana setiap jenis pelayanan harus dapat dijangkau secara mudah
oleh setiap pengguna pelayanan (misal: masalah tempat, jarak dan prosedur
pelayanan)
(b) Prinsip Kontinuitas, yaitu bahwa setiap jenis pelayanan harus secara terus menerus
tersedia bagi masyarakat dengan kepastian dan kejelasan ketentuan yang berlaku
bagi proses pelayanan tersebut
(c) Prinsip Teknikalitas, yaitu bahwa setiap jenis pelayanan proses pelayanannya harus
ditangani oleh aparat yang benar-benar memahami secara teknis pelayanan tersebut
berdasarkan kejelasan, ketepatan dan kemantapan sistem, prosedur dan instrumen
pelayanan
(d) Prinsip Profitabilitas, yaitu bahwa proses pelayanan pada akhirnya harus dapat
dilaksanakan secara efektif dan efesien serta memberikan keuntungan ekonomis dan
sosial baik bagi pemerintah maupun bagi masyarakat luas.

Buku ajar MK Pelayanan Publik 59


(e) Prinsip Akunitas, yaitu bahwa proses, produk dan mutu pelayanan yang telah
diberikan harus dapat dipertanggung jawabkan kepada masyarakat karena aparat
pemerintah itu pada hakekatnya mempunyai tugas memberikan pelayanan yang
sebaik-baiknya kepada masyarakat.
Begitu pentingnya profesionalisasi pelayanan publik ini, pemerintah melalui Menteri
Negara Pendayagunaan Aparatur Negara telah mengeluarkan suatu kebijakan Nomor 81
Tahun 1993 tentang Pedoman Tatalaksana Pelayanan Umum yang perlu dipedomani
oleh setiap birokrasi publik dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat berdasar
prinsip-prinsip pelayanan sebagai berikut :
(1) Kesederhanaan, dalam arti bahwa prosedur dan tata cara pelayanan perlu ditetapkan
dan dilaksanakan secara mudah, lancar, cepat, tepat, tidak berbelit-belit, mudah
dipahami dan mudah dilaksanakan oleh masyarakat yang meminta pelayanan
(2) Kejelasan dan kepastian, dalam arti adanya kejelasan dan kepastian dalam hal
prosedur dan tata cara pelayanan, persyaratan pelayanan baik teknis maupun
administratif, unit kerja pejabat yang berwenang dan bertanggung jawab dalam
memberikan pelayanan, rincian biaya atau tarif pelayanan dan tata cara pembayaran,
dan jangka waktu penyelesaian pelayanan
(3) Keamanan, dalam arti adanya proses dan produk hasil pelayanan yang dapat
memberikan keamanan, kenyamanan dan kepastian hukum bagi masyarakat
(4) Keterbukaan, dalam arti bahwa prosedur dan tata cara pelayanan, persyaratan, unit
kerja pejabat penanggung jawab pemberi pelayanan, waktu penyelesaian, rincian
biaya atau tarif serta hal-hal lain yang berkaitan dengan proses pelayanan wajib
diinformasikan secara terbuka agar mudah diketahui dan dipahami oleh masyarakat,
baik diminta maupun tidak diminta
(5) Efesiensi, dalam arti bahwa persyaratan pelayanan hanya dibatasi pada hal-hal yang
berkaitan langsung dengan pencapaian sasaran pelayanan dengan tetap
memperhatikan keterpaduan antara persyaratan dengan produk pelayanan
(6) Ekonomis, dalam arti bahwa pengenaan biaya atau tarif pelayanan harus ditetapkan
secara wajar dengan memperhatikan: nilai barang dan jasa pelayanan, kemampuan
masyarakat untuk membayar, dan ketentuan perundang-undangan yang berlaku

Buku ajar MK Pelayanan Publik 60


(7) Keadilan dan Pemerataan, yang dimaksudkan agar jangkauan pelayanan diusahakan
seluas mungkin dengan distribusi yang merata dan adil bagi seluruh lapisan
masyarakat
(8) Ketepatan Waktu, dalam arti bahwa pelaksanaan pelayanan harus dapat diselesaikan
tepat pada waktu yang telah ditentukan.
Oleh karena itu dalam merespon prinsip-prinsip pelayanan publik yang perlu dipedomani
oleh segenap aparat birokrasi peleyanan publik, maka kiranya harus disertai pula oleh
sikap dan perilaku yang santun, keramah tamahan dari aparat pelayanan publik baik
dalam cara menyampaikan sesuatu yang berkaitan dengan proses pelayanan maupun
dalam hal ketepatan waktu pelayanan. Hal ini dimungkinkan agar layanan tersebut
dapat memuaskan orang-orang atau kelompok orang yang dilayani.
Ada 4 (empat) kemungkinan yang terjadi dalam mengukur kepuasan dan kualitas
pelayanan publik ini, yaitu :
(1) Bisa jadi pihak aparat birokrasi yang melayani dan pihak masyarakat yang dilayani
sama-sama dapat dengan mudah memahami kualitas pelayanan tersebut (mutual
knowledge),
(2) Bisa jadi pihak aparat birokrasi yang melayani lebih mudah memahami dan
mengevaluasi kualitas pelayanan publik daripada masyarakat pelanggan yang dilayani
(producer knowledge),
(3) Bisa jadi masyarakat pelanggan yang dilayani lebih mudah dan lebih memahami
dalam mengevaluasi kualitas pelayanan yang diberikan oleh aparat birokrasi
pelayanan publik (consumer knowledge), dan
(4) Bisa jadi baik aparat birokrasi pelayanan publik maupun masyarakat yang dilayani
sama-sama tidak tahu dan mendapat kesulitan dalam mengevaluasi kualitas
pelayanan publik (mutual Ignorance).
Dalam hal ini teori analisa yang dapat dipergunakan antara lain teori Impression
Management yaitu bagaimana mengukur tingkat responsif, tingkat responsibility dan
tingkat representatif seseorang atau kelompok orang terhadap fenomena tertentu (Fred
Luthans, 1995). Sayangnya, dalam praktek dan tinjauan teoritis untuk menentukan tolak
ukur kualitas pelayanan publik tidak semudah membalikkan telapak tangan. Satu misal
Richard M.Steers (1985) menyebutkan beberapa faktor yang berkepentingan dalam

Buku ajar MK Pelayanan Publik 61


upaya mengidentifikasi kualitas pelayanan publik antara lain : variabel karakteristik
organisasi, variabel karakteristik lingkungan, variabel karakteristik pekerja/aparat,
variabel karakteristik kebijakan, dan variabel praktek-praktek manajemennya. Untuk
melengkapi pendapat ini, maka Sofian Effendi (1995) menyebutkan beberapa faktor lagi
yang menyebabkan rendahnya kualitas pelayanan publik (di Indonesia) antara lain
adanya:
(a) Konteks monopolistik, dalam hal ini karena tidak adanya kompetisi dari
penyelenggara pelayanan publik non pemerintah, tidak ada dorongan yang kuat
untuk meningkatkan jumlah, kualitas maupun pemerataan pelayanan tersebut oleh
pemerintah
(b) Tekanan dari lingkungan, dimana faktor lingkungan amat mempengaruhi kinerja
organisasi pelayanan dalam transaksi dan interaksinya antara lingkungan dengan
organisasi publik
(c) Budaya patrimonial, dimana budaya organisasi penyelenggara pelayanan publik di
Indonesia masih banyak terikat oleh tradisi-tradisi politik dan budaya masyarakat
setempat yang seringkali tidak kondusif dan melanggar peraturan-peraturan yang
telah ditentukan.
Untuk solusinya dalam menghadapi tantangan dan kendala-kendala pelayanan publik
sebagaimana disebutkan diatas, maka diperlukan adanya langkah-langkah strategis
antara lain: Pertama, Merubah tekanan-tekanan sistem pemerintahan yang sifatnya
sentralistik otoriter menjadi sistem pemerintahan desentralistik demokratis; Kedua,
Membentuk asosiasi/perserikatan kerja dalam pelayanan publik; Ketiga, Meningkatkan
keterlibatan masyarakat, baik dalam perumusan kebijakan pelayanan publik, proses
pelaksanaan pelayanan publik maupun dalam monitoring dan pengawasan pelaksanaan
pelayanan publik; Keempat, Adanya kesadaran perubahan sikap dan perilaku dari aparat
birokrasi pelayanan publik menuju model birokrasi yang lebih humanis (Post weberian);
Kelima, Menyadari adanya pengaruh kuat perkembangan dan kemajuan ilmu
pengetahuan dan teknologi dalam menunjang efektivitas kualitas pelayanan publik;
Keenam, Pentingnya faktor aturan dan perundang-undangan yang menjadi landasan
kerja bagi aparat pelayanan publik; Ketujuh, Pentingnya perhatian terhadap faktor
pendapatan dan penghasilan (wages and salary) yang dapat memenuhi kebutuhan

Buku ajar MK Pelayanan Publik 62


minimum bagi aparat pelayanan publik; Kedelapan, Pentingnya faktor keterampilan dan
keahlian petugas pelayanan publik; Kesembilan, Pentingnya faktor sarana fisik pelayanan
publik; Kesepuluh, Adanya saling pengertian dan pemahaman bersama (mutual
understanding) antara pihak aparat birokrasi pelayan publik dan masyarakat yang
memerlukan pelayanan untuk mematuhi peraturan dan perundang-undangan yang
berlaku khususnya dalam pelayanan publik.
Secara teoritis, perubahan-perubahan komitmen dalam organisasi akan ikuti oleh
kegiatan pengembangan organisasi yang langsung maupun tidak langsung merubah pula
tradisi-tradisi budaya kerja organisasi yang sudah ada. Keterkaitan semacam ini
berhubungan erat dengan perubahan-perubahan struktural, fungsional, finansial,
personalia, teknikal maupun perubahan-perubahan dibidang fiskal (tata ruang pelayanan
kerja) yang memang diperlukan dalam proses perubahan tersebut.
Perubahan dalam organisasi (birokrasi) apapun bentuknya jika tidak dipersiapkan dengan
matang justru akan menimbulkan dampak negatif (dis-consequenses) daripada dampak
positifnya (Eu-consequenses). Oleh karena itu bagi administrator publik perubahan
situasi dan kondisi yang berkembang dewasa ini (sebut saja, perubahan struktur, fungsi,
finansial, personalia dan kultur organisasi dalam kasus otonomi daerah) harus
diantisipasi dan disiasati sedini mungkin secara cermat dan bijaksana (wait and see)
sebelum melakukan tindakan nyata. Sebab bisa jadi perubahan struktur, fungsi, finansial
dan personalia tidak diikuti oleh perubahan kulturnya; tetapi bisa jadi juga perubahan
struktur, fungsi, finansial dan personalia yang dikuti oleh perubahan kulturnya hanya
bersifat sementara dan semu (pseudo) karena mengandung unsur keterpaksaan dan
dipaksa oleh tuntutan reformasi massa. Jika hal ini yang terjadi, maka apa yang dimaksud
dengan reformasi administrasi (birokrasi) akan bersifat retorika belaka dan tidak murni
(utonomous).

F. REFERESENSI
1. Almond, Grabiel A, 1960, The Politics of Developing Areas, Princeton University ress.
2. Caiden, Gerald, 1986, Public Administration, dalam MZ.Lawang, Pengantar
Administrasi Negara, Universitas Terbuka, Jakarta.

Buku ajar MK Pelayanan Publik 63


3. Effendi, Sofian, 1993, Strategi Administrasi dan Pemerataan Akses pada elayanan
Publik Indonesia, Laporan Hasil Penelitian, Fisipol UGM, Yogyakarta.
4. ---------------------, 1995, Kebijaksanaan Pembinaan Organisasi Publik Pada PJP I,
Percikan Pemikiran Awal, Makalah Pelatihan Analisis Kebijakan Sosial Angkatan III,
Yogyakarta.
5. Hardjosoekarto, Sudarsono, 1994, Beberapa Perspektif Pelayanan Prima, Bisnis
dan Birokrasi, Jurnal Ilmu Administrasi dan Organisasi, Nomor 3/Volume
II/September 1994, Universitas Indonesia.
6. Heady, Ferrel and Sybil l. Stokes (ed), 1962, Papers in Comparative Public
Administration, The University of Michigan, Institute of Public Administration, Ann
Arbor, Michigan.
7. Islamy,M.Irfan, 1999, Reformasi Pelayanan Publik, Makalah Pelatihan Strategi
Pembangunan Sumber Manusia Aparatur Pemerintah Daerah dalam Era
Globalisasi, di Kabupaten Daerah Tingkat II Trenggalek.
8. Kristiadi,JB, Revitalisasi Birokrasi dalam Meningkatkan Pelayanan Prima, Bisnis
dan Birokrasi, Jurna Ilmu Administrasi dan Organisasi, Nomer 3/Volume
II/September 1994, Universitas Indonesia.
9. Luthan, Fred, 1995, Organizational Behavior, Mc.Graw Hill Interntional.
10. Moenir, H.AS, 1998, Manajemen Pelayanan Umum di Indonesia, Cetakan III, Bumi
Aksara, Jakarta.
11. Osborne.D and T.Gaebler, 1992, Reinventing Government; How The
Enterpreneurial Spirit is Transforming The Public Sector, Rending Mass:Addison-
Wesley.
12. Riggs, Fred.W, 1964,Administration in Developing Countries, The Theory of
Prismatic Society, Houghton Mifflin Company, Boston.
13. Rondinelli. DA. 1981, Government Decentralization in Comparative Perspectivve:
Theory and Practice in Developing Countries, International Review of
Administrative Science, Volume XLVII, Number 2.
14. Robbins, Stephen.P, 1996, Perilaku Organisasi, Prenhallindo, Jakarta.
15. Siffin,William J (ed), 1959, Toward Comparative Study of Public Administration,
Indiana University Press, Bloomington, Indiana.

Buku ajar MK Pelayanan Publik 64


16. Siagian, Sondang P, 1995, Teori Pengembangan Organisasi, Bumi Aksara, Jakarta
17. Steer, Richard.M, 1985, Efektivitas Organisasi, cetakan II, Erlangga, Jakarta.
18. Thoha, Miftah, 1983, Perilaku Organisasi, Fisipol UGM, Rajawali Press, Jakarta.
19. Waters, Malcolm, 1994, Modern Sociological Theory, Sage Publications, London,
Thousand Oaks, New Delhi.

G. LATIHAN
1. Uraikan budaya pelayanan publik yang ada selama ini di Indoensia !
2. Jelaskan hakikat teori pelayanan publik yang Anda ketahui !
3. Uraikan tentang budaya birokrasi pelayanan public !
4. Jelaskan hakikat efektivitas pelayanan public !
5. Sebutkan tolak ukur kualitas pelayanan public !

Buku ajar MK Pelayanan Publik 65


BAB VI
ETIKA DALAM PELAYANAN PUBLIK

A. LANDASAN ETIKA PELAYANAN PUBLIK


Masalah tentang etika dalam pelayanan publik di Indonesia kurang dibahas secara luas
dan tuntas sebagaimana terdapat di negara maju, meskipun telah disadari bahwa salah
satu kelemahan dasar dalam pelayanan publik di Indonesia adalah masalah moralitas.
Etika sering dilihat sebagai elemen yang kurang berkaitan dengan dunia pelayanan
publik. Padahal, dalam literatur tentang pelayanan publik, etika merupakan salah satu
elemen yang sangat menentukan kepuasan publik yang dilayani sekaligus keberhasilan
organisasi pelayanan publik itu sendiri.
Elemen ini harus diperhatikan dalam setiap fase pelayanan publik mulai dari penyusunan
kebijakan pelayanan, desain struktur organisasi pelayanan, sampai pada manajemen
pelayanan untuk mencapai tujuan akhir dari pelayanan tersebut. Dalam konteks ini,
pusat perhatian ditujukan kepada aktor yang terlibat dalam setiap fase, termasuk
kepentingan aktor-aktor tersebut apakah para aktor telah benar-benar mengutamakan
kepentingan publik diatas kepentingan-kepentingan yang lain. Misalnya, dengan
menggunakan nilai-nilai moral yang berlaku umum (six great ideas) seperti nilai
kebenaran (truth), kebaikan (goodness), kebebasan (liberty), kesetaraan (equality), dan
keadilan (justice), kita dapat menilai apakah para aktor tersebut jujur atau tidak dalam
penyusunan kebijakan, adil atau tidak adil dalam menempatkan orang dalam unit dan
jabatan yang tersedia, dan bohong atau tidak dalam melaporkan hasil manajemen
pelayanan.
Dalam pelayanan publik, perbuatan melanggar moral atau etika sulit ditelusuri dan
dipersoalkan karena adanya kebiasaan masyarakat kita melarang orang membuka
rahasia atau mengancam mereka yang mengadu. Sementara itu, kita juga menghadapi
tantangan ke depan semakin berat karena standard penilaian etika pelayanan terus
berubah sesuai perkembangan paradigmanya. Dan secara substantif, kita juga tidak
mudah mencapai kedewasaan dan otonomi beretika karena penuh dengan dilema.
Karena itu, dapat dipastikan bahwa pelanggaran moral atau etika dalam pelayanan
publik di Indonesia akan terus meningkat.

Buku ajar MK Pelayanan Publik 66


Setiap masyarakat atau bangsa pasti mempunyai pegangan moral yang menjadi landasan
sikap, perilaku dan perbuatan mereka untuk mencapai apa yang dicita-citakan. Dengan
pegangan moral itu mana yang baik dan mana yang buruk, benar dan salah serta mana
yang dianggap ideal dan tidak. Oleh karena itu dimana pun kita bermasyarakat,
berbangsa dan bernegara peranan etika tidak mungkin dikesampingkan. Semua warga
negara berkepentingan dengan etika.
Sebagaimana diketahui, birokrasi atau administrasi publik memiliki kewenangan bebas
untuk bertindak dalam rangka memberikan pelayanan umum serta menciptakan
kesejahteraan masyarakat. Untuk itu, kepada birokrasi diberikan kekuasaan regulatif,
yakni tindakan hukum yang sah untuk mengatur kehidupan masyarakat melalui
instrumen yang disebut kebijakan publik.
Sebagai suatu produk hukum, kebijakan publik berisi perintah (keharusan) atau larangan.
Barangsiapa yang melanggar perintah atau melaksanakan perbuatan tertentu yang
dilarang, maka ia akan dikenakan sanksi tertentu pula. Inilah implikasi yuridis dari suatu
kebijakan publik. Dengan kata lain, pendekatan yuridis terhadap kebijakan publik kurang
memperhatikan aspek dampak dan/atau kemanfaatan dari kebijakan tersebut. Itulah
sebabnya, sering kita saksikan bahwa kebijakan pemerintah sering ditolak oleh
masyarakat (public veto) karena kurang mempertimbangkan dimensi etis dan moral
dalam masyarakat. Oleh karena itu, suatu kebijakan publik hendaknya tidak hanya
menonjolkan nilai-nilai benar-salah, tetapi harus lebih dikembangkan kepada sosialisasi
nilai-nilai baik buruk. Sebab, suatu tindakan yang benar menurut hukum, belum tentu
baik secara moral dan etis.
Dalam wacana kebijakan publik, telah lama didengungkan akan makna pentingnya
orientasi pada pelayanan publik. Titik fokusnya pun terarah pada pemenuhan
kebutuhan-kebutuhan publik, bukan pada si pembuat kebijakan tersebut. Namun
demikian semakin dikaji dan ditelaah kedalaman makna dari konsepsi pelayanan publik
tersebut, maka dalam dunia nyata semakin jauh makna hakiki dari pelayanan publik
tersebut diimplementasikan secara tepat.
Organisasi publik (pemerintah) sebagai institusi yang membawa misi pelayanan publik,
akhir-akhir ini semakin gencar mengkampanyekan dan saling berlomba untuk
memberikan dan mengimplementasikan makna hakiki dari pelayanan publik tersebut,

Buku ajar MK Pelayanan Publik 67


namun demikian di dalam pelaksanaannya masih jauh dari harapan yang diinginkan.
Secara umum ada dua hal yang sangat berperan bagi organisasi pemerintah (birokrasi) di
dalam mengimplementasikan konsepsi mengenai pelayanan publik tersebut. Yang
pertama adalah faktor komitmen untuk melaksanakan kebijakan yang sudah ada. Disini
birokrasi dituntut untuk mempunyai komitmen yang jelas melalui visi dan misi organisasi
untuk melaksanakan fungsi pelayanan dengan baik.
Yang kedua adalah faktor aparatur pelaksana (birokrat) yang menjalankan fungsi
pelayanan tersebut. Disini setiap individu yang menjalankan fungsi pelayanan harus
mengacu pada komitmen organisasional yang telah dituangkan didalam visi dan misi
organisasi tersebut. Jika kedua hal tersebut dijadikan sebagai acuan di dalam
pelaksanaan fungsi pelayanan, maka akan membentuk suatu etika yang dijadikan sebagai
pedoman di dalam setiap perilaku birokrat untuk melaksanakan tugasnya dengan
sepenuh hati.
Sejalan dengan pesatnya perkembangan zaman dan semakin kompleksnya persoalan
yang dihadapi oleh birokrasi, maka telah terjadi pula perkembangan di dalam
penyelenggaraan fungsi pelayanan publik, yang ditandai dengan adanya pergeseran
paradigma dari rule government yang lebih menekankan pada aspek peraturan
perundang-undangan yang berlaku menjadi paradigma good governance yang tidak
hanya berfokus pada kehendak atau kemauan pemerintah semata, tetapi melibatkan
seluruh komponen bangsa, baik birokrasinya itu sendiri, pihak swasta dan masyarakat
(publik) secara keseluruhan.
Alasan mendasar mengapa pelayanan publik harus diberikan adalah adanya public
interest atau kepentingan publik yang harus dipenuhi oleh pemerintah karena
pemerintahlah yang memiliki tanggung jawab atau responsibility. Dalam memberikan
pelayanan ini pemerintah diharapkan secara profesional melaksanakannya, dan harus
mengambil keputusan politik secara tepat mengenai siapa mendapat apa, berapa
banyak, dimana, kapan, dsb. Padahal, kenyataan menunjukkan bahwa pemerintah tidak
memiliki tuntunan atau pegangan kode etik atau moral secara memadai. Asumsi bahwa
semua aparat pemerintah adalah pihak yang telah teruji pasti selalu membela
kepentingan publik atau masyarakatnya, tidak selamanya benar. Banyak kasus
membuktikan bahwa kepentingan pribadi, keluarga, kelompok, partai dan bahkan

Buku ajar MK Pelayanan Publik 68


struktur yang lebih tinggi justru mendikte perilaku seorang birokrat atau aparat
pemerintahan. Birokrat dalam hal ini tidak memiliki independensi dalam bertindak etis,
atau dengan kata lain, tidak ada otonomi dalam beretika.

B. KONSEP ETIKA PELAYANAN PUBLIK


Bertens (2000) menggambarkan konsep etika dengan beberapa arti, salah satu
diantaranya dan biasa digunakan orang adalah kebiasaan, adat atau akhlak dan watak.
Filsuf besar Aristoteles, kata Bertens, telah menggunakan kata etika ini dalam
menggambarkan filsafat moral, yaitu ilmu tentang apa yang biasa dilakukan atau ilmu
tentang adat kebiasaan. Bertens juga mengatakan bahwa di dalam Kamus Umum Bahasa
Indonesia, karangan Purwadarminta, etika dirumuskan sebagai ilmu pengetahuan
tentang asas-asas akhlak (moral), sedangkan dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia
(Departemen Pendidikan dan Kebudayaan, 1988), istilah etika disebut sebagai (1) ilmu
tentang apa yang baik dan apa yang buruk dan tentang hak dan kewajiban moral; (2)
kumpulan asas atau nilai yang berkenaan dengan akhlak; dan (3) nilai mengenai benar
dan salah yang dianut suatu golongan atau masyarakat.
Dengan memperhatikan beberapa sumber diatas, Bertens berkesimpulan bahwa ada tiga
arti penting etika, yaitu (1) etika sebagai nilai-nilai moral dan norma-norma moral yang
menjadi pegangan bagi seseorang atau suatu kelompok dalam mengatur tingkah
lakunya, atau disebut dengan sistim nilai; (2) etika sebagai kumpulan asas atau nilai
moral yang sering dikenal dengan kode etik; dan (3) sebagai ilmu tentang yang baik
atau buruk, yang acapkali disebut filsafat moral. Pendapat seperti ini mirip dengan
pendapat yang ditulis dalam The Encyclopedia of Philosophy yang menggunakan etika
sebagai (1) way of life; (2) moral code atau rules of conduct, (Denhardt, 1988).
Salah satu uraian menarik dari Bertens (2000) adalah tentang pembedaan atas konsep
etika dari konsep etiket. Etika lebih menggambarkan norma tentang perbuatan itu
sendiri yaitu apakah suatu perbuatan boleh atau tidak boleh dilakukan, misalnya
mengambil barang milik orang tanpa ijin tidak pernah diperbolehkan. Sementara etiket
menggambarkan cara suatu perbuatan itu dilakukan manusia, dan berlaku hanya dalam
pergaulan atau berinteraksi dengan orang lain, dan cenderung berlaku dalam kalangan
tertentu saja, misalnya memberi sesuatu kepada orang lain dengan tangan kiri

Buku ajar MK Pelayanan Publik 69


merupakan cara yang kurang sopan menurut kebudayaan tertentu, tapi tidak ada
persoalan bagi kebudayaan lain. Karena itu etiket lebih bersifat relatif, dan cenderung
mengutamakan simbol lahiriah, bila dibandingkan dengan etika yang cenderung berlaku
universal dan menggambarkan sungguh-sungguh sikap bathin.
Keban (2001) mengatakan bahwa dalam arti yang sempit, pelayanan publik adalah suatu
tindakan pemberian barang dan jasa kepada masyarakat oleh pemerintah dalam rangka
tanggung jawabnya kepada publik, baik diberikan secara langsung maupun melalui
kemitraan dengan swasta dan masyarakat, berdasarkan jenis dan intensitas kebutuhan
masyarakat, kemampuan masyarakat dan pasar. Konsep ini lebih menekankan
bagaimana pelayanan publik berhasil diberikan melalui suatu delivery system yang sehat.
Pelayanan publik ini dapat dilihat sehari-hari di bidang administrasi, keamanan,
kesehatan, pendidikan, perumahan, air bersih, telekomunikasi, transportasi, bank, dan
sebagainya. Tujuan pelayanan publik adalah menyediakan barang dan jasa yang terbaik
bagi masyarakat. Barang dan jasa yang terbaik adalah yang memenuhi apa yang
dijanjikan atau apa yang dibutuhkan oleh masyarakat. Dengan demikian pelayanan
publik yang terbaik adalah yang memberikan kepuasan terhadap publik, kalau perlu
melebihi harapan publik.
Dalam arti yang luas, konsep pelayanan publik (public service) identik dengan public
administration yaitu berkorban atas nama orang lain dalam mencapai kepentingan publik
(J.L.Perry, 1989: 625). Dalam konteks ini pelayanan publik lebih dititik beratkan kepada
bagaimana elemen-elemen administrasi publik seperti policy making, desain organisasi,
dan proses manajemen dimanfaatkan untuk mensukseskan pemberian pelayanan publik,
dimana pemerintah merupakan pihak provider yang diberi tanggung jawab.
Pemikiran tentang etika yang dikaitkan dengan pelayanan publik mengalami
perkembangan sejak tahun 1940-an melalui karya Leys (dalam Keban, 1994). Leys
mengatakan bahwa seorang administrator dianggap etis apabila ia menguji dan
mempertanyakan standar-standar yang digunakan dalam pembuatan keputusan dan
tidak mendasarkan keputusannya semata-mata pada kebiasaan dan tradisi yang sudah
ada.
Pada sekitar tahun 1950-an mulai berkembang pola pemikiran baru melalui karya
Anderson (dalam Keban, 1994) untuk menyempurnakan aspek standar yang digunakan

Buku ajar MK Pelayanan Publik 70


dalam pembuatan keputusan. Karya Anderson menambah satu poin baru, bahwa
standar-standar yang digunakan sebagai dasar keputusan tersebut sedapat mungkin
merefleksikan nilai-nilai dasar dari masyarakat yang dilayani.
Kemudian pada tahun 1960-an muncul kembali pemikiran baru lewat tulisan
Golembiewski (dalam Keban, 1994) yang menambah elemen baru, yaitu standar etika
yang mungkin mengalami perubahan dari waktu ke waktu dan karena itu administrator
harus mampu memahami perkembangan dan bertindak sesuai standar-standar perilaku
tersebut.
Sejak permulaan tahun 1970-an ada beberapa tokoh penting yang sangat besar
pengaruhnya terhadap konsepsi mengenai etika administrator publik, dua diantaranya
seperti yang dikatakan oleh Keban (1994) adalah John Rohr dan Terry L. Cooper. Rohr
menyarankan agar administrator dapat menggunakan regime norms yaitu nilai-nilai
keadilan, persamaan dan kebebasan sebagai dasar pengambilan keputusan terhadap
berbagai alternatif kebijakan dalam pelaksanaan tugas-tugasnya. Dengan cara demikian
maka administrator publik dapat menjadi lebih etis (being ethical). Sementara itu
menurut Cooper etika sangat melibatkan substantive reasoning tentang kewajiban,
konsekuensi dan tujuan akhir; dan bertindak etis (doing ethics) adalah melibatkan
pemikiran yang sistematis tentang nilai-nilai yang melekat pada pilihan-pilihan dalam
pengambilan keputusan. Pemikiran Cooper bahwa administrator yang etis adalah
administrator yang selalu terikat pada tanggungjawab dan peranan organisasi, sekaligus
bersedia menerapkan standar etika secara tepat pada pembuatan keputusan
administrasi.

C. HAKIKAT PELAYANAN PUBLIK DAN ETIKA


Dalam arti yang sempit, pelayanan publik adalah suatu tindakan pemberian barang dan
jasa kepada masyarakat oleh pemerintah dalam rangka tanggung jawabnya kepada
publik, baik diberikan secara langsung maupun melalui kemitraan dengan swasta dan
masyarakat, berdasarkan jenis dan intensitas kebutuhan masyarakat, kemampuan
masyarakat dan pasar. Konsep ini lebih menekankan bagaimana pelayanan publik
berhasil diberikan melalui suatu delivery system yang sehat. Pelayanan publik ini dapat
dilihat sehari-hari di bidang administrasi, keamanan, kesehatan, pendidikan, perumahan,

Buku ajar MK Pelayanan Publik 71


air bersih, telekomunikasi, transportasi, bank, dsb. Tujuan pelayanan publik adalah
menyediakan barang dan jasa yang terbaik bagi masyarakat. Barang dan jasa yang
terbaik adalah yang memenuhi apa yang dijanjikan atau apa yang dibutuhkan oleh
masyarakat. Dengan demikian pelayanan publik yang terbaik adalah yang memberikan
kepuasan terhadap publik, kalau perlu melebihi harapan publik.
Dalam arti yang luas, konsep pelayanan publik (public service) identik dengan public
administration yaitu berkorban atas nama orang lain dalam mencapai kepentingan publik
(Perry, 1989).
Dalam konteks ini pelayanan publik lebih dititikberatkan kepada bagaimana elemen-
elemen administrasi publik seperti policy making, desain organisasi, dan proses
manajemen dimanfaatkan untuk mensukseskan pemberian pelayanan publik, dimana
pemerintah merupakan pihak provider yang diberi tanggung jawab.
Buku Denhardt yang berjudul The Ethics of Public Service (1988) merupakan contoh dari
pandangan ini, dimana pelayanan publik identik dengan administrasi publik yang
merupakan bagian dari manajemen ilmu pemerintahan.
Dalam dunia pelayanan publik, etika diartikan sebagai filsafat dan professional standards
(kode etik), atau moral atau right rules of conduct (aturan berperilaku yang benar) yang
seharusnya dipatuhi oleh pemberi pelayanan publik atau administrator publik.
Berdasarkan konsep etika dan pelayanan publik di atas, maka yang dimaksudkan dengan
etika pelayanan publik adalah suatu praktek administrasi publik dan atau pemberian
pelayanan publik (delivery system) yang didasarkan atas serangkaian tuntunan perilaku
(rules of conduct) atau kode etik yang mengatur hal-hal yang baik yang harus
dilakukan atau sebaliknya yang tidak baik agar dihindarkan.

D. PARADIGMA ETIKA DALAM PELAYANAN PUBLIK


Menurut Fadillah (2001) etika pelayanan publik adalah suatu cara dalam melayani publik
dengan menggunakan kebiasaan-kebiasaan yang mengandung nilai-nilai hidup dan
hukum atau norma yang mengatur tingkah laku manusia yang dianggap baik. Oleh
sebab itu maka etika mempersoalkan baik-buruk, dan bukan benar-salah tentang
sikap, tindakan dan perilaku manusia dalam berhubungan dengan sesamanya, baik

Buku ajar MK Pelayanan Publik 72


dalam masyarakat maupun organisasi publik, maka etika mempunyai peran penting
dalam praktek administrasi publik.
Dalam paradigma dikotomi politik dan administrasi sebagaimana dijelaskan oleh
Wilson (dalam Widodo, 2001) menegaskan bahwa pemerintah memiliki dua fungsi yang
berbeda, yaitu fungsi politik yang berkaitan dengan pembuatan kebijakan (public policy
making) atau pernyataan apa yang menjadi keinginan negara, dan fungsi administrasi,
yaitu berkenaan dengan pelaksanaan kebijakan-kebijakan tersebut.
Dengan demikian kekuasaan membuat kebijakan publik berada pada kekuasaan politik
(political master), dan melaksanakan kebijakan politik tadi merupakan kekuasaan
administrasi publik. Namun karena administrasi publik dalam menjalankan kebijakan
politik tadi memiliki kewenangan secara umum disebut discretionary power,
keleluasaan untuk menafsirkan suatu kebijakan politik dalam bentuk program dan
proyek, maka timbul suatu pertanyaan, apakah ada jaminan dan bagaimana menjamin
bahwa kewenangan itu digunakan secara baik dan tidak secara buruk ? Atas dasar
inilah etika diperlukan dalam administrasi publik. Etika dapat dijadikan pedoman,
referensi, petunjuk tentang apa yang harus dilakukan oleh aparat birokrasi dalam
menjalankan kebijakan politik, dan sekaligus digunakan sebagai standar penilaian apakah
perilaku aparat birokrasi dalam menjalankan kebijakan tersebut dapat dikatakan baik
atau buruk.
Saran klasik di tahun 1900 sampai 1929 untuk memisahkan administrasi dari politik
(dikotomi) menunjukkan bahwa administrator sungguh-sungguh netral, bebas dari
pengaruh politik ketika memberikan pelayanan publik. Akan tetapi kritik bermunculan
menentang ajaran dikotomi administrasi-politik pada tahun 1930-an, sehingga perhatian
mulai ditujukan kepada keterlibatan para administrator dalam keputusan-keputusan
publik atau kebijakan publik. Sejak saat ini mata publik mulai memberikan perhatian
khusus terhadap permainan etika yang dilakukan oleh para birokrat pemerintahan.
Penilaian keberhasilan seorang administrator atau aparat pemerintah tidak semata
didasarkan pada pencapaian kriteria efisiensi, ekonomi, dan prinsip-prinsip administrasi
lainnya, tetapi juga kriteria moralitas, khususnya terhadap kontribusinya terhadap public
interest atau kepentingan umum (Henry, 1995).

Buku ajar MK Pelayanan Publik 73


Hummel (dalam Widodo, 2001) mengatakan bahwa birokrasi sebagai bentuk organisasi
yang ideal telah merusak dirinya dan masyarakatnya dengan ketiadaan norma-norma,
nilai-nilai dan etika yang berpusat pada manusia. Sementara itu Kartasasmita (1997)
mengatakan bahwa birokrasi melenceng dari keadaan yang seharusnya. Birokrasi selalu
dilihat sebagai masalah teknis dan bukan masalah moral, sehingga timbul berbagai
persoalan dalam bekerjanya birokrasi publik.
Sementara itu pemahaman mengenai pelayanan publik yang disediakan oleh birokrasi
merupakan wujud dari fungsi aparat birokrasi sebagai abdi masyarakat dan abdi negara.
Sehingga maksud dari pelayanan publik adalah demi mensejahterakan masyarakat.
Dalam kaitan itu maka Widodo (2001) mengartikan pelayanan publik sebagai pemberian
layanan (melayani) keperluan orang banyak atau masyarakat yang mempunyai
kepentingan pada organisasi publik sesuai dengan aturan pokok dan tata cara yang telah
ditentukan.
Sehubungan dengan hal tersebut Thoha (1998) mengatakan bahwa kondisi masyarakat
saat ini terjadi suatu perkembangan yang sangat dinamis, tingkat kehidupan masyarakat
yang semakin baik merupakan indikasi dari empowering yang dialami oleh masyarakat.
Hal ini berarti masyarakat semakin sadar akan apa yang menjadi hak dan kewajibannya
sebagai warga negara dalam hidup bermasyarakat, berbangsa dan bernegara.
Masyarakat semakin berani untuk mengajukan tuntutan, keinginan dan aspirasinya
kepada pemerintah. Masyarakat semakin kritis dan semakin berani untuk melakukan
kontrol terhadap apa yang dilakukan oleh pemerintah.
Dengan kondisi masyarakat yang semakin kritis, birokrasi publik dituntut mengubah
posisi dan peran (revitalisasi) dalam memberikan pelayanan publik, yaitu dari yang suka
mengatur dan memerintah berubah menjadi suka melayani, dari yang suka
menggunakan pendekatan kekuasaan berubah menjadi suka menolong menuju ke arah
yang fleksibel kolaboratis dan dialogis, dan dari cara-cara yang sloganis menuju cara-cara
kerja yang realistik pragmatis (Thoha, 1998).
Dalam kondisi masyarakat seperti digambarkan di atas aparat birokrasi harus dapat
memberikan layanan publik yang lebih profesional, efektif, efisien, sederhana,
transparan, terbuka, tepat waktu, reponsif, adaptif dan sekaligus dapat membangun

Buku ajar MK Pelayanan Publik 74


kualitas manusia dalam arti meningkatkan kapasitas individu dan masyarakat untuk
secara aktif menentukan masa depannya sendiri (Effendi, 1989).
Selanjutnya pelayanan publik yang profesional adalah pelayanan publik yang dicirikan
oleh adanya akuntabilitas dan responsibilitas dari pemberi layanan, yaitu aparatur
pemerintah (Widodo, 2001). Ciri-cirinya adalah: (1) efektif, lebih mengutamakan pada
pencapaian apa yang menjadi tujuan dan sasaran; (2) sederhana, mengandung arti
prosedur/tata cara pelayanan diselenggarakan secara mudah, cepat, tepat, tidak
berbelit-belit, mudah dipahami dan mudah dilaksanakan oleh masyarakat yang meminta
pelayanan; (3) kejelasan dan kepastian (transparan), mengandung arti adanya kejelasan
dan kepastian mengenai: (a) prosedur dan tata cara pelayanan; (b) persyaratan
pelayanan, baik teknis maupun administratif; (c) unit kerja dan atau pejabat yang
berwenang dan bertanggung jawab dalam memberikan pelayanan;(d) rincian biaya/tarif
pelayanan dan tata cara pembayarannya; dan (e) jadwal waktu penyelesaian pelayanan;
(4) keterbukaan, mengandung arti prosedur/tata cara, persyaratan, satuan kerja/pejabat
penanggung jawab pemberi pelayanan, waktu penyelesaian, rincian biaya serta hal-hal
lain yang berkaitan dengan proses pelayanan wajib diinformasikan secara terbuka agar
mudah diketahui dan dipahami oleh masyarakat, baik diminta maupun tidak; (5)
efisiensi, mengandung arti: (a) persyaratan pelayanan hanya dibatasi pada hal-hal yang
berkaitan langsung dengan pencapaian sasaran pelayanan dengan tetap memperhatikan
keterpaduan antara persyaratan dengan produk layanan yang berkaitan; (b) dicegah
adanya pengulangan pemenuhan persyaratan dari satuan kerja/instansi pemerintah lain
yang terkait; (6) ketepatan waktu, kriteria ini mengandung arti bahwa pelaksanaan
pelayanan masyarakat dapat diselesaikan dalam kurun waktu yang telah ditentukan; (7)
responsif, lebih mengarah pada daya tanggap dan cepat menanggapi apa yang menjadi
masalah, kebutuhan dalam aspirasi masyarakat yang dilayani; dan (8) adaptif, adalah
cepat menyesuaikan terhadap apa yang menjadi tuntutan, keinginan dan aspirasi
masyarakat yang dilayani yang senantiasa mengalami perkembangan.

E. ETIKA BIROKRASI DALAM PELAYANAN PUBLIK


Dari paparan tersebut di atas maka dapat pula dikatakan bahwa etika sangat diperlukan
dalam praktek administrasi publik untuk dapat dijadikan pedoman, referensi, petunjuk

Buku ajar MK Pelayanan Publik 75


tentang apa yang harus dilakukan oleh administrasi publik. Disamping itu perilaku
birokrasi tadi akan mempengaruhi bukan hanya dirinya sendiri, tetapi juga masyarakat
yang dilayani. Masyarakat berharap adanya jaminan bahwa para birokrat dalam
menjalankan kebijakan politik dan memberikan pelayanan publik yang dibiayai oleh dana
publik senantiasa mendasarkan diri pada nilai etika yang selaras dengan kedudukannya.
Birokrasi merupakan sebuah sistem, yang dalam dirinya terdapat kecenderungan untuk
terus berbuat bertambah baik untuk organisasinya maupun kewenangannya (big
bureaucracy, giant bureaucracy), perlu menyandarkan diri pada nilai-nilai etika. Dengan
demikian maka etika (termasuk etika birokrasi) mempunyai dua fungsi, yaitu: pertama
sebagai pedoman, acuan, referensi bagi administrasi negara (birokrasi publik) dalam
menjalankan tugas dan kewenangannya agar tindakannya dalam organisasi tadi dinilai
baik, terpuji dan tidak tercela; kedua, etika birokrasi sebagai standar penilaian apakah
sifat, perilaku dan tindakan birokrasi publik dinilai baik, tidak tercela dan terpuji.
Seperangkat nilai dalam etika birokrasi yang dapat digunakan sebagai acuan, referensi,
penuntun bagi birokrasi publik dalam melaksanakan tugas dan kewenangannya antara
lain adalah: (1) efisiensi, artinya tidak boros, sikap, perilaku dan perbuatan birokrasi
publik dikatakan baik jika mereka efisien; (2) membedakan milik pribadi dengan milik
kantor, artinya milik kantor tidak digunakan untuk kepentingan pribadi; (3) impersonal,
maksudnya dalam melaksanakan hubungan kerjasama antara orang yang satu dengan
lainnya secara kolektif diwadahi oleh organisasi, dilakukan secara formal, maksudnya
hubungan impersonal perlu ditegakkan untuk menghindari urusan perasaan daripada
unsur rasio dalam menjalankan tugas dan tanggung jawab berdasarkan peraturan yang
ada dalam organisasi. Siapa yang salah harus diberi sanksi dan yang berprestasi
selayaknya mendapatkan penghargaan; (4) merytal system, nilai ini berkaitan dengan
rekrutmen dan promosi pegawai, artinya dalam penerimaan pegawai atau promosi
pegawai tidak didasarkan atas kekerabatan, namun berdasarkan pengetahuan
(knowledge), keterampilan (skill), sikap (attitude), kemampuan (capable), dan
pengalaman (experience), sehingga menjadikan yang bersangkutan cakap dan
profesional dalam menjalankan tugas dan tanggung jawabnya dan bukan spoil system
(adalah sebaliknya); (5) responsible, nilai ini adalah berkaitan dengan
pertanggungjawaban birokrasi publik dalam menjalankan tugas dan kewenangannya; (6)

Buku ajar MK Pelayanan Publik 76


accountable, nilai ini merupakan tanggung jawab yang bersifat obyektif, sebab birokrasi
dikatakan akun bilamana mereka dinilai obyektif oleh masyarakat karena dapat
mempertanggungjawabkan segala macam perbuatan, sikap dan sepak terjangnya
kepada pihak mana kekuasaan dan kewenangan yang dimiliki itu berasal dan mereka
dapat mewujudkan apa yang menjadi harapan publik (pelayanan publik yang profesional
dan dapat memberikan kepuasan publik); (7) responsiveness, artinya birokrasi publik
memiliki daya tanggap terhadap keluhan, masalah dan aspirasi masyarakat dengan cepat
dipahami dan berusaha memenuhi, tidak suka menunda-nunda waktu atau
memperpanjang alur pelayanan.
Berkaitan dengan nilai-nilai etika birokrasi sebagaimana digambarkan diatas, maka dapat
pula dikatakan bahwa jika nilai-nilai etika birokrasi tersebut telah dijadikan sebagai
norma serta diikuti dan dipatuhi oleh birokrasi publik dalam melaksanakan tugas dan
kewenangannya, maka hal ini akan dapat mencegah timbulnya tindakan kolusi, korupsi
dan nepotisme, ataupun bentuk-bentuk penyelewengan lainnya dalam tubuh birokrasi,
kendatipun tidak ada lembaga pengawasan. Namun demikian harus dimaklumi pula
bahwa etika birokrasi belum cukup untuk menjamin tidak terjadi perilaku KKN pada
tubuh birokrasi. Hal yang lebih penting adalah kembali kepada kepribadian dari masing-
masing pelaku (manusianya). Dengan kata lain bahwa kontrol pribadi dalam bentuk
keimanan dan keagamaan yang melekat pada diri setiap individu birokrat sangat
berperan dalam membentuk perilakunya. Dengan adanya kontrol pribadi yang kuat pada
diri setiap individu maka akan dapat mencegah munculnya niat untuk melakukan
tindakan-tindakan mal-administrasi (penyelewengan).
Menurut Keban (2001) Kode etik pelayanan publik di Indonesia masih terbatas pada
beberapa profesi seperti ahli hukum dan kedokteran sementara kode etik untuk profesi
yang lain masih belum nampak. Ada yang mengatakan bahwa kita tidak perlu kode etik
karena secara umum kita telah memiliki nilai-nilai agama, etika moral Pancasila, bahkan
sudah ada sumpah pegawai negeri yang diucapkan setiap apel bendera. Pendapat
tersebut tidak salah, namun harus diakui bahwa ketiadaan kode etik ini telah memberi
peluang bagi para pemberi pelayanan untuk mengesampingkan kepentingan publik.
Kehadiran kode etik itu sendiri lebih berfungsi sebagai alat kontrol langsung bagi perilaku
para pegawai atau pejabat dalam bekerja. Dalam konteks ini, yang lebih penting adalah

Buku ajar MK Pelayanan Publik 77


bahwa kode etik itu tidak hanya sekedar ada, tetapi juga dinilai tingkat implementasinya
dalam kenyataan. Bahkan berdasarkan penilaian implementasi tersebut, kode etik
tersebut kemudian dikembangkan atau direvisi agar selalu sesuai dengan tuntutan
perubahan jaman.
Kita mungkin perlu belajar dari negara lain yang sudah memiliki kedewasaan beretika. Di
Amerika Serikat, misalnya, kesadaran beretika dalam pelayanan publik telah begitu
meningkat sehingga banyak profesi pelayanan publik yang telah memiliki kode etik. Salah
satu contoh yang relevan dengan pelayanan publik adalah kode etik yang dimiliki ASPA
(American Society for Public Administration) yang telah direvisi berulang kali dan terus
mendapat kritikan serta penyempurnaan dari para anggotanya. Nilai-nilai yang dijadikan
pegangan perilaku para anggotanya antara lain integritas, kebenaran, kejujuran,
ketabahan, respek, menaruh perhatian, keramahan, cepat tanggap, mengutamakan
kepentingan publik diatas kepentingan lain, bekerja profesional, pengembangan
profesionalisme, komunikasi terbuka dan transparansi, kreativitas, dedikasi, kasih
sayang, penggunaan keleluasaan untuk kepentingan publik, memberi perlindungan
terhadap informasi yang sepatutnya dirahasiakan, dukungan terhadap sistem merit dan
program affirmative action.

F. PENTINGNYA ETIKA DALAM PELAYANAN PUBLIK


Saran klasik di tahun 1900 sampai 1929 untuk memisahkan antara administrasi dan
politik (dikotomi) menunjukkan bahwa administrator harus sungguh-sungguh netral,
bebas dari pengaruh politik ketika memberikan pelayanan publik. Akan tetapi kritik
bermunculan menentang ajaran dikotomi administrasi politik pada tahun 1930-an,
sehingga perhatian mulai ditujukan kepada keterlibatan para administrator dalam
keputusan-keputusan publik atau kebijakan publik. Sejak saat ini mata publik mulai
memberikan perhatian khusus terhadap permainan etika yang dilakukan oleh para
birokrat pemerintahan.
Penilaian keberhasilan seorang administrator atau aparat pemerintah tidak semata
didasarkan pada pencapaian kriteria efisiensi, ekonomi, dan prinsip-prinsip administrasi
lainnya, tetapi juga kriteria moralitas, khususnya terhadap kontribusinya terhadap public
interest atau kepentingan umum (Henry, 1995). Alasan mendasar mengapa pelayanan

Buku ajar MK Pelayanan Publik 78


publik harus diberikan adalah adanya public interest atau kepentingan publik yang harus
dipenuhi oleh pemerintah karena pemerintahlah yang memiliki tanggung jawab atau
responsibility. Dalam memberikan pelayanan ini pemerintah diharapkan secara
profesional melaksanakannya, dan harus mengambil keputusan politik secara tepat
mengenai siapa mendapat apa, berapa banyak, dimana, kapan, dsb.
Padahal, kenyataan menunjukkan bahwa pemerintah tidak memiliki tuntunan atau
pegangan kode etik atau moral secara memadai. Asumsi bahwa semua aparat
pemerintah adalah pihak yang telah teruji pasti selalu membela kepentingan publik atau
masyarakatnya, tidak selamanya benar. Banyak kasus membuktikan bahwa kepentingan
pribadi, keluarga, kelompok, partai dan bahkan struktur yang lebih tinggi justru
mendikte perilaku seorang birokrat atau aparat pemerintahan. Birokrat dalam hal ini
tidak memiliki independensi dalam bertindak etis, atau dengan kata lain, tidak ada
otonomi dalam beretika. Alasan lain lebih berkenaan dengan lingkungan di dalam
birokrasi yang memberikan pelayanan itu sendiri. Desakan untuk memberi perhatian
kepada aspek kemanusiaan dalam organisasi (organizational humanism) telah
disampaikan oleh Denhardt. Dalam literatur tentang aliran human relations dan human
resources, telah dianjurkan agar manajer harus bersikap etis, yaitu memperlakukan
manusia atau anggota organisasi secara manusiawi. Alasannnya adalah bahwa perhatian
terhadap manusia (concern for people) dan pengembangannya sangat relevan dengan
upaya peningkatan produktivitas, kepuasan dan pengembangan kelembagaan.
Alasan berikutnya berkenaan dengan karakteristik masyarakat publik yang terkadang
begitu variatif sehingga membutuhkan perlakuan khusus. Mempekerjakan pegawai
negeri dengan menggunakan prinsip kesesuaian antara orang dengan pekerjaannya
merupakan prinsip yang perlu dipertanyakan secara etis, karena prinsip itu akan
menghasilkan ketidak adilan, dimana calon yang dipekerjakan hanya berasal dari
daerah tertentu yang relatif lebih maju. Kebijakan affirmative action dalam hal ini
merupakan terobosan yang bernada etika karena akan memberi ruang yang lebih luas
bagi kaum minoritas, miskin, tidak berdaya, dsb untuk menjadi pegawai atau menduduki
posisi tertentu. Ini merupakan suatu pilihan moral (moral choice) yang diambil oleh
seorang birokrat pemerintah berdasarkan prinsip justice as fairness sesuai pendapat
John Rawls yaitu bahwa distribusi kekayaan, otoritas, dan kesempatan sosial akan terasa

Buku ajar MK Pelayanan Publik 79


adil bila hasilnya memberikan kompensasi keuntungan kepada setiap orang, dan
khususnya terhadap anggota masyarakat yang paling tidak beruntung.
Kebijakan mengutamakan putera daerah merupakan salah satu contoh yang populer
saat ini. Alasan penting lainnya adalah peluang untuk melakukan tindakan yang
bertentangan dengan etika yang berlaku dalam pemberian pelayanan publik sangat
besar. Pelayanan publik tidak sesederhana sebagaimana dibayangkan, atau dengan
kata lain begitu kompleksitas sifatnya baik berkenaan dengan nilai pemberian pelayanan
itu sendiri maupun mengenai cara terbaik pemberian pelayanan publik itu sendiri.
Kompleksitas dan ketidakmenentuan ini mendorong pemberi pelayanan publik
mengambil langkah-langkah profesional yang didasarkan kepada keleluasaan bertindak
(discretion). Dan keleluasaan inilah yang sering menjerumuskan pemberi pelayanan
publik atau aparat pemerintah untuk bertindak tidak sesuai dengan kode etik atau
tuntunan perilaku yang ada. Dalam pemberian pelayanan publik khususnya di
Indonesia, pelanggaran moral dan etika dapat diamati mulai dari proses kebijakan
publik (pengusulan program, proyek, dan kegiatan yang tidak didasarkan atas
kenyataan), desain organisasi pelayanan publik (pengaturan struktur, formalisasi,
dispersi otoritas) yang sangat bias terhadap kepentingan tertentu, proses manajemen
pelayanan publik yang penuh rekayasa dan kamuflase (mulai dari perencanaan teknis,
pengelolaan keuangan, SDM, informasi, dsb.), yang semuanya itu nampak dari sifat-
sifat tidak transparan, tidak responsif, tidak akun, tidak adil, dsb.
Tidak dapat disangkal, semua pelanggaran moral dan etika ini telah diungkapkan
sebagai salah satu penyebab melemahnya pemerintahan Indonesia. Alasan utama
yang menimbulkan tragedi tersebut sangat kompleks, mulai dari kelemahan aturan
hukum dan perundang-undangan, sikap ental manusia, nilai-nilai sosial budaya yang
kurang mendukung, sejarah dan latar belakang kenegaraan, globalisasi yang tak
terkendali, sistim pemerintahan, kedewasaan dalam berpolitik, dsb. Bagi Indonesia,
pembenahan moralitas yang terjadi selama ini masih sebatas lip service tidak
menyentuh sungguh-sungguh substansi pembenahan moral itu sendiri. Karena itu
pembenahan moral merupakan beban besar di masa mendatang dan apabila tidak
diperhatikan secara serius maka proses pembusukan terus terjadi dan dapat
berdampak pada disintegrasi bangsa.

Buku ajar MK Pelayanan Publik 80


Dibutuhkan Kode Etik dalam pelayanan publik. Kode etik pelayanan publik di Indonesia
masih terbatas pada beberapa profesi seperti ahli hukum dan kedokteran sementara
kode etik untuk profesi yang lain masih belum nampak. Ada yang mengatakan
bahwa kita tidak perlu kode etik karena secara umum kita telah memiliki nilai-nilai
agama, etika moral Pancasila, bahkan sudah ada sumpah pegawai negeri yang diucapkan
setiap apel bendera.
Pendapat tersebut tidak salah, namun harus diakui bahwa ketiadaan kode etik ini telah
memberi peluang bagi para pemberi pelayanan untuk mengenyampingkan
kepentingan publik. Kehadiran kode etik itu sendiri lebih berfungsi sebagai alat kontrol
langsung bagi perilaku para pegawai atau pejabat dalam bekerja.
Dalam konteks ini, yang lebih penting adalah bahwa kode etik itu tidak hanya sekedar
ada, tetapi juga dinilai tingkat implementasinya dalam kenyataan. Bahkan berdasarkan
penilaian implementasi tersebut, kode etik tersebut kemudian dikembangkan atau
direvisi agar selalu sesuai dengan tuntutan perubahan jaman. Kita mungkin perlu belajar
dari negara lain yang sudah memiliki kedewasaan beretika. Di Amerika Serikat,
misalnya, kesadaran beretika dalam pelayanan publik telah begitu meningkat sehingga
banyak profesi pelayanan publik yang telah memiliki kode etik. Salah satu contoh yang
relevan dengan pelayanan publik adalah kode etik yang dimiliki ASPA (American Society
for Public Administration) yang telah direvisi berulang kali dan terus mendapat kritikan
serta penyempurnaan dari para anggotanya. Nilai-nilai yang dijadikan pegangan perilaku
para anggotanya antara lain integritas, kebenaran, kejujuran, ketabahan, respek,
menaruh perhatian, keramahan, cepat tanggap, mengutamakan kepentingan publik
diatas kepentingan lain, bekerja profesional, pengembangan profesionalisme,
komunikasi terbuka dan transparansi, kreativitas, dedikasi, kasih sayang, penggunaan
keleluasaan untuk kepentingan publik, beri perlindungan terhadap informasi yang
sepatutnya dirahasiakan, dukungan terhadap sistem merit dan program affirmative
action.
Dalam praktek pelayanan publik saat ini di Indonesia, seharusnya kita selalu memberi
perhatian terhadap dilema diatas. Atau dengan kata lain, para pemberi pelayanan publik
harus mempelajari norma-norma etika yang bersifat universal, karena dapat digunakan
sebagai penuntun tingkah lakunya. Akan tetapi norma-norma tersebut juga terikat situasi

Buku ajar MK Pelayanan Publik 81


sehingga menerima norma-norma tersebut sebaiknya tidak secara kaku. Bertindak
seperti ini menunjukkan suatu kedewasaan dalam beretika. Dialog menuju konsensus
dapat membantu memecahkan dilema tersebut.
Kelemahan kita terletak pada ketiadaan atau terbatasnya kode etik. Demikian pula
kebebasan dalam menguji dan mempertanyakan norma-norma moralitas yang
berlaku belum ada, bahkan seringkali kaku terhadap norma-norma moralitas yang
sudah ada tanpa melihat perubahan jaman. Kita juga masih membiarkan diri kita
didikte oleh pihak luar sehingga belum terjadi otonomi beretika.
Kadang-kadang, kita juga masih membiarkan diri kita untuk mendahulukan kepentingan
tertentu tanpa memperhatikan konteks atau dimana kita bekerja atau berada.
Mendahulukan orang atau suku sendiri merupakan tindakan tidak terpuji bila itu
diterapkan dalam konteks organisasi publik yang menghendaki perlakuan yang sama
kepada semua suku. Mungkin tindakan ini tepat dalam organisasi swasta, tapi tidak
tepat dalam organisasi publik. Oleh karena itu, harus ada kedewasaan untuk melihat
dimana kita berada dan tingkatan hirarki etika manakah yang paling tepat untuk
diterapkan.

G. REFERESENSI
1. Bertens, K. 2000. Etika. Seri Filsafat Atma Jaya: 15. Jakarta: Penerbit PT
Gramedia Pustaka Utama.
2. Denhardt, Kathryn G. 1988. The ethics of Public Service. Westport, Connecticut:
Greenwood Press.
3. Henry, Nicholas. 1995. Public Administration and Public Affairs. Sixth Edition.
Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall International, Inc.
4. Perry, James L. 1989. Handbook of Public Administration. San Fransisca, CA:
Jossey- Bass Limited.
5. Shafritz, Jay.M. dan E.W.Russell. 1997. Introducing Public Administration. New
York, N.Y.: Longman.http://budiutomo79.blogspot.com/2007/11/etika-dalam-
pelayanan-publik.html

Buku ajar MK Pelayanan Publik 82


H. LATIHAN
1. Sebutkan hal apa saja yang menjadi landasan etika pelayanan public !
2. Uraikan konsep etika pelayanan public !
3. Sebutkan apa saja hakikat pelayanan publik dan etika !
4. Jelaskan paradigma etika dalam pelayanan publik yang Anda ketahui !
5. Uraikan pengertian dan unsur-unsur dari etika birokrasi dalam pelayanan public !
6. Sebutkan mengapa pentingnya etika dalam pelayanan public !

Buku ajar MK Pelayanan Publik 83


BAB VII
OPTIMALISASI PELAYANAN PUBLIK

A. PENGANTAR
Pelayanan publik di Indonesia masih sangat rendah. Demikian salah satu kesimpulan
Bank Dunia yang dilaporkan dalam World Development Report 2004 dan hasil
penelitian Governance and Desentralization Survey (GDS) 2002 . Buruknya pelayanan
publik memang bukan hal baru, fakta di lapangan masih banyak menunjukkan hal ini.
GDS 2002 menemukan tiga masalah penting yang banyak terjadi di lapangan dalam
penyelenggaraan pelayanan publik, yaitu pertama, besarnya diskriminasi pelayanan.
Penyelenggaraan pelayanan masih amat dipengaruhi oleh hubungan per-konco-an,
kesamaan afiliasi politik, etnis, dan agama. Fenomena semacam ini tetap marak
walaupun telah diberlakukan UU No. 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Negara
yang Bersih dari KKN yang secara tegas menyatakan keharusan adanya kesamaan
pelayanan, bukannya diskriminasi.
Kedua, tidak adanya kepastian biaya dan waktu pelayanan. Ketidakpastian ini sering
menjadi penyebab munculnya KKN, sebab para pengguna jasa cenderung memilih
menyogok dengan biaya tinggi kepada penyelenggara pelayanan untuk mendapatkan
kepastian dan kualitas pelayanan. Dan ketiga, rendahnya tingkat kepuasan
masyarakat terhadap pelayanan publik. Ini merupakan konsekuensi logis dari adanya
diskriminasi pelayanan dan ketidak pastian tadi.
Memang melakukan optimalisasi pelayanan publik yang dilakukan oleh birokrasi
pemerintahan bukanlah pekerjaan mudah seperti halnya membalikkan telapak
tangan mengingat pembaharuan tersebut menyangkut pelbagai aspek yang telah
membudaya dalam lingkaran birokrasi pemerintahan kita. Di antara beberapa aspek
tersebut adalah kultur birokrasi yang tidak kondusif yang telah lama mewarnai pola
pikir birokrat sejak era kolonial dahulu. Prosedur dan etika pelayanan yang
berkembang dalam birokrasi kita sangat jauh dari nilai-nilai dan praktik yang menghargai
warga bangsa sebagai warga negara yang berdaulat. Prosedur pelayanan, misalnya,
tidak dibuat untuk mempermudah pelayanan, tetapi lebih untuk melakukan kontrol
terhadap perilaku warga sehingga prosedurnya berbelit-belit dan rumit. Tidak hanya itu,

Buku ajar MK Pelayanan Publik 84


mulai masa orde baru hingga kini, eksistensi PNS (ambtennar) merupakan jabatan
terhormat yang begitu dihargai tinggi dan diidolakan publik, khususnya jawa, sehingga
filosofi PNS sebagai pelayan publik (public servant) dalam arti riil menghadapi kendala
untuk direalisasikan. Hal ini terbukti dengan sebutan pangreh raja (pemerintah
negara) dan pamong praja (pemelihara pemerintahan) untuk pemerintahan yang ada
pada masa tersebut yang menunjukkan bahwa mereka siap dilayani bukan siap
untuk melayani. Di samping itu, kendala infrastruktur organisasi yang belum mendukung
pola pelayanan prima yang diidolakan. Hal ini terbukti dengan belum terbangunnya
kaidah-kaidah atau prosedur-prosedur baku pelayanan yang memihak publik serta
standar kualitas minimal yang semestinya diketahui publik selaku konsumennya di
samping rincian tugas-tugas organisasi pelayanan publik secara komplit. Standard
Operating Procedure (SOP) pada masing-masing service provider belum diidentifikasi
dan disusun sehingga tujuan pelayanan masih menjadi pertanyaan besar.
Akibatnya, pada satu pihak penyedia pelayanan dapat bertindak semaunya tanpa
merasa bersalah (guilty feeling) kepada masyarakat. Oleh karena itulah, dalam
tulisan ini penulis ingin mengulas tentang teori yang digagas oleh David Osborne
dan Ted Gaebler dalam bukunya Reinventing Government untuk dijadikan sebagai
solusi alternatif dalam melakukan optimalisasi pelayanan publik birokrasi dunia
peradilan. Teori ini sudah terbukti mampu menjadi solusi atas buruknya pelayanan
publik yang terjadi di pemerintahan Amerika sehingga timbul krisis kepercayaan
terhadap pemerintah di penghujung tahun 1980-an.

B. REIVENTING GOVERNMENT DAN OPTIMALISASI PELAYANAN


Sebenarnya perdebatan mengenai optimalisasi pelayanan publik oleh pemerintah
telah lama berkembang dalam studi administrasi publik. Sejak beberapa dekade
lalu, polemik sudah terjadi dikalangan para pakar mengenai cara untuk mewujudkan
pemerintahan yang bersih dan efisien, tanggap, dan akun. Masing-masing pakar
memaparkan teori dan atau membantah dan memperbaiki teori yang ada
sebelumnya. Teori yang mapan menjadi paradigma dan di"mitos"kan, kemudian
muncul teori baru untuk mendemistifikasi teori yang mapan tersebut.

Buku ajar MK Pelayanan Publik 85


Teori Reinventing Government yang tergolong pada The New Public Management
merupakan demistifikasi atas The Old Public Management. Dan sebenarnya sekarang
telah muncul demistifikasi atas The New public Management dengan munculnya
konsep The New Public service.
Para ilmuwan politik, misalnya, telah memperdebatkan kemungkinan mengembangkan
good government dan representative government, sejak awal abad 20an. Bahkan
tidak hanya itu, Woodrow Wilson pada tahun 1887 dalam The Study of
Administration telah mengemukakan konsep dikotomi politik dan administrasi untuk
menciptakan pemerintahan yang efisien. Selain Wilson, ada Max weber (1922)
dengan teori The Ideal Type of Bureucracy, Luther gullick (1937) dengan konsep
POSDCORB, Frank J. Goodnow (1900) dengan konsepnya yang tertuang dalam
makalahnya Politics and Administration, Frederick W. Taylor (1912) dengan konsepnya
Scientific Management, Herbert A. Simon (1946) dengan konsepnya The Proverbs of
Administration dan masih banyak lagi yang ikut memberikan kontribusi konsep dan teori
dalam optimalisasi pelayanan publik.
Sedangkan gagasan Reinventing Government yang dicetuskan oleh David osborne dan
Ted Gaebler (1992) adalah gagasan mutakhir yang mengkritisi dan memperbaiki
konsep-konsep dan teori-teori klasik tersebut untuk optimalisasi pelayanan publik.
Gagasan David Osborne dan Ted Gaebler tentang Reinventing Government tertuang
dalam karyanya yang berjudul Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit
is Transforming the Public Sector yang dipublikasikan pada tahun 1992 dan Banishing
Bureaucracy: The Five Strategies for Reinventing Government, buku terakhir ini ditulis
oleh David Osborne dan Peter Plastik yang dipublikasikan pada tahun 1997.
Gagasan ini muncul sebagai respon atas buruknya pelayanan publik yang terjadi di
pemerintahan Amerika sehingga timbul krisis kepercayaan terhadap pemerintah.
Bahkan di penghujung tahun 1980-an, majalah Time pada sampul mukanya
menanyakan: "Sudah Matikah Pemerintahan?". Di awal tahun 1990-an, jawaban
yang muncul bagi kebanyakan orang Amerika adalah "Ya".
Buruknya pelayanan publik ini dibuktikan dengan menurunya kualitas pendidikan,
sekolah-sekolah di negeri AS adalah yang terburuk di antara negara-negara maju.
Sistem pemeliharaan kesehatan tidak terkendali. Pengadilan dan rumah tahanan

Buku ajar MK Pelayanan Publik 86


begitu sesak, sehingga banyak narapidana menjadi bebas. Banyak kota dan negara
bagian yang dibanggakan pailit dengan defisit multi-milyaran dolar sehingga ribuan
pekerja diberhentikan dari kerja.
Gagasan-gagasan Osborne dan Gaebler tentang Reinventing Government mencakup
10 prinsip untuk mewirausahakan birokrasi. Adapun 10 prinsip tersebut adalah:
Pertama, pemerintahan katalis: mengarahkan ketimbang mengayuh. Artinya, jika
pemerintahan diibaratkan sebagai perahu, maka peran pemerintah seharusnya sebagai
pengemudi yang mengarahkan jalannya perahu, bukannya sebagai pendayung yang
mengayuh untuk membuat perahu bergerak. Pemerintah entrepreneurial seharusnya
lebih berkonsentrasi pada pembuatan kebijakan-kebijakan strategis (mengarahkan)
daripada disibukkan oleh hal-hal yang bersifat teknis pelayanan (mengayuh). Cara ini
membiarkan pemerintah beroperasi sebagai seorang pembeli yang terampil,
mendongkrak berbagai produsen dengan cara yang dapat mencapai sasaran
kebijakannya. Wakil-wakil pemerintah tetap sebagai produsen jasa dalam banyak hal,
meskipun mereka sering harus bersaing dengan produsen swasta untuk memperoleh
hak istimewa. Tetapi para produsen jasa publik ini terpisah dari organisasi
manajemen yang menentukan kebijakan. Upaya mengarahkan membutuhkan orang
yang mampu melihat seluruh visi dan mampu menyeimbangkan berbagai tuntutan yang
saling bersaing untuk mendapatkan sumber daya. Upaya mengayuh membutuhkan
orang yang secara-sungguh-sungguh memfokuskan pada satu misi dan melakukannya
dengan baik.
Kedua, pemerintahan milik rakyat: memberi wewenang ketimbang melayani. Artinya,
birokrasi pemerintahan yang berkonsentrasi pada pelayanan menghasilkan
ketergantungan dari rakyat. Hal ini bertentangan dengan kemerdekaan sosial
ekonomi mereka. Oleh karena itu, pendekatan pelayanan harus diganti dengan
menumbuhkan inisiatif dari mereka sendiri. Pemberdayaan masyarakat, kelompok-
kelompok persaudaraan, organisasi sosial, untuk menjadi sumber dari penyelesaian
masalah mereka sendiri. Pemberdayaan semacam ini nantinya akan menciptakan
iklim partisipasi aktif rakyat untuk mengontrol pemerintah dan menumbuhkan
kesadaran bahwa pemerintah sebenarnya adalah milik rakyat. Ketika pemerintah
mendorong kepemilikan dan kontrol ke dalam masyarakat, tanggung jawabnya belum

Buku ajar MK Pelayanan Publik 87


berakhir. Pemerintah mungkin tidak lagi memproduksi jasa, tetapi masih
bertanggung jawab untuk memastikan bahwa kebutuhan-kebutuhan telah terpenuhi.
Ketiga, pemerintahan yang kompetitif: menyuntikkan persaingan ke dalam pemberian
pelayanan. Artinya, berusaha memberikan seluruh pelayanan tidak hanya
menyebabkan risorsis pemerintah menjadi habis terkuras, tetapi juga menyebabkan
pelayanan yang harus disediakan semakin berkembang melebihi kemampuan
pemerintah (organisasi publik), hal ini tentunya mengakibatkan buruknya kualitas dan
efektifitas pelayanan publik yang dilakukan mereka. Oleh karena itu, pemerintah
harus mengembangkan kompetisi (persaingan) di antara masyarakat, swasta dan
organisasi non pemerintah yang lain dalam pelayanan publik. Hasilnya diharapkan
efisiensi yang lebih besar, tanggung jawab yang lebih besar dan terbentuknya
lingkungan yang lebih inovatif. Diantara keuntungan paling nyata dari kompetisi adalah
efisiensi yang lebih besar sehingga mendatangkan lebih banyak uang, kompetisi
memaksa monopoli pemerintah (atau swasta) untuk merespon segala kebutuhan
pelanggannya, kompetisi menghargai inovasi, dan kompetisi membangkitkan rasa harga
diri dan semangat juang pegawai negeri.
Keempat, pemerintahan yang digerakkan oleh misi: mengubah organisasi yang
digerakkan oleh peraturan. Artinya, pemerintahan yang dijalankan berdasarkan
peraturan akan tidak efektif dan kurang efisien, karena bekerjanya lamban dan
bertele-tele. Oleh karena itu, pemerintahan harus digerakkan oleh misi sebagai
tujuan dasarnya sehingga akan berjalan lebih efektif dan efisien. Karena dengan
mendudukkan misi organisasi sebagai tujuan, birokrat pemerintahan dapat
mengembangkan sistem anggaran dan peraturan sendiri yang memberi keleluasaan
kepada karyawannya untuk mencapai misi organisasi tersebut. Di antara keunggulan
pemerintah yang digerakkan oleh misi adalah lebih efisien, lebih efektif, lebih
inovatif, lebih fleksibel, dan lebih mempuyai semangat yang tinggi ketimbang
pemerintahan yang digerakkan oleh aturan.
Kelima, pemerintahan yang berorientasi hasil: membiayai hasil, bukan masukan.
Artinya, bila lembaga-lembaga pemerintah dibiayai berdasarkan masukan (income),
maka sedikit sekali alasan mereka untuk berusaha keras mendapatkan kinerja yang lebih
baik. Tetapi jika mereka dibiayai berdasarkan hasil (outcome), mereka menjadi obsesif

Buku ajar MK Pelayanan Publik 88


pada prestasi. Sistem penggajian dan penghargaan, misalnya, seharusnya didasarkan
atas kualitas hasil kerja bukan pada masa kerja, besar anggaran dan tingkat otoritas.
Karena tidak mengukur hasil, pemerintahan-pemerintahan yang birokratis jarang
sekali mencapai keberhasilan. Mereka lebih banyak mengeluarkan untuk pendidikan
negeri, namun nilai tes dan angka putus sekolah nyaris tidak berubah. Mereka
mengeluarkan lebih banyak untuk polisi dan penjara, namun angka kejahatan terus
meningkat.
Keenam, pemerintahan berorientasi pelanggan: memenuhi kebutuhan pelanggan,
bukan boirokrasi. Artinya, pemerintah harus belajar dari sektor bisnis di mana jika
tidak fokus dan perhatian pada pelanggan (customer), maka warga negara tidak akan
puas dengan pelayanan yang ada atau tidak bahagia. Oleh karena itu, pemerintah harus
menempatkan rakyat sebagai pelanggan yang harus diperhatikan kebutuhannya.
Pemerintah harus mulai mendengarkan secara cermat para pelanggannya, melaui
survei pelanggan, kelompok fokus dan berbagai metode yang lain. Tradisi pejabat
birokrasi selama ini seringkali berlaku kasar dan angkuh ketika melayani warga
masyarakat yang datang keistansinya. Tradisi ini harus diubah dengan menghargai
mereka sebagai warga negara yang berdaulat dan harus diperlakukan dengan baik
dan wajar. Di antara keunggulan sistem berorientasi pada pelanggan adalah
memaksa pemberi jasa untuk bertanggung jawab kepada pelanggannya,
mendepolitisasi keputusan terhadap pilihan pemberi jasa, merangsang lebih banyak
inovasi, memberi kesempatan kepada warga untuk memilih di antara berbagai macam
pelayanan, tidak boros karena pasokan disesuaikan dengan permintaan, mendorong
untuk menjadi pelanggan yang berkomitmen, dan menciptakan peluang lebih besar
bagi keadilan.
Ketujuh, pemerintahan wirausaha: menghasilkan ketimbang membelanjakan. Artinya,
sebenarnya pemerintah mengalami masalah yang sama dengan sektor bisnis, yaitu
keterbatasan akan keuangan, tetapi mereka berbeda dalam respon yang diberikan.
Daripada menaikkan pajak atau memotong program publik, pemerintah wirausaha
harus berinovasi bagaimana menjalankan program publik dengan dengan sumber daya
keuangan yang sedikit tersebut. Dengan melembagakan konsep profit motif dalam
dunia publik, sebagai contoh menetapkan biaya untuk public service dan dana yang

Buku ajar MK Pelayanan Publik 89


terkumpul digunakan untuk investasi membiayai inoasi-inovasi di bidang pelayanan
publik yang lain. Dengan cara ini, pemerintah mampu menciptakan nilai tambah
dan menjamin hasil, meski dalam situasi keuangan yang sulit.
Kedelapan, pemerintahan antisipatif: mencegah daripada mengobati. Artinya,
pemerintahan tradisional yang birokratis memusatkan pada penyediaan jasa untuk
memerangi masalah. Misalnya, untuk menghadapi sakit, mereka mendanai perawatan
kesehatan. Untuk menghadapi kejahatan, mereka mendanai lebih banyak polisi.
Untuk memerangi kebakaran, mereka membeli lebih banyak truk pemadam
kebakaran. Pola pemerintahan semacam ini harus diubah dengan lebih memusatkan
atau berkonsentrasi pada pencegahan. Misalnya, membangun sistem air dan
pembuangan air kotor, untuk mencegah penyakit; dan membuat peraturan bangunan,
untuk mencegah kebakaran. Pola pencegahan (preventif) harus dikedepankan dari
pada pengobatan mengingat persoalan-persoalan publik saat ini semakin kompleks, jika
tidak diubah (masih berorientasi pada pengobatan) maka pemerintah akan kehilangan
kapasitasnya untuk memberikan respon atas masalah-masalah publik yang muncul.
Kesembilan, pemerintahan desentralisasi: dari hierarki menuju partisipasi dan tim
kerja. Artinya, pada saat teknologi masih primitif, komunikasi antar berbagai lokasi masih
lamban, dan pekerja publik relatif belum terdidik, maka sistem sentralisasi sangat
diperlukan. Akan tetapi, sekarang abad informasi dan teknologi sudah mengalami
perkembangan pesat, komunikasi antar daerah yang terpencil bisa mengalir seketika,
banyak pegawai negeri yang terdidik dan kondisi berubah dengan kecepatan yang luar
biasa, maka pemerintahan desentralisasilah yang paling diperlukan. Tak ada waktu
lagi untuk menunggu informasi naik ke rantai komando dan keputusan untuk turun.
Beban keputusan harus dibagi kepada lebih banyak orang, yang memungkinkan
keputusan dibuat "ke bawah" atau pada "pinggiran" ketimbang
menngonsentrasikannya pada pusat atau level atas. Kerjasama antara sektor
pemerintah, sektor bisnis dan sektor civil socity perlu digalakkan untuk membentuk
tim kerja dalam pelayanan publik.
Dan prinsip yang kesepuluh adalah pemerintahan berorientasi pasar: mendongkrak
perubahan melalui pasar. Artinya, daripada beroperasi sebagai pemasok masal barang
atau jasa tertentu, pemerintahan atau organisasi publik lebih baik berfungsi sebagai

Buku ajar MK Pelayanan Publik 90


fasilitator dan pialang dan menyemai pemodal pada pasar yang telah ada atau yang
baru tumbuh. Pemerintahan entrepreneur merespon perubahan lingkungan bukan
dengan pendekatan tradisional lagi, seperti berusaha mengontrol lingkungan, tetapi
lebih kepada strategi yang inovatif untuk membentuk lingkungan yang
memungkinkan kekuatan pasar berlaku. Pasar di luar kontrol dari hanya institusi
politik, sehingga strategi yang digunakan adalah membentuk lingkungan sehingga
pasar dapat beroperasi dengan efisien dan menjamin kualitas hidup dan kesempatan
ekonomi yang sama.
Dalam rangka melakukan optimalisasi pelayanan publik, 10 prinsip di atas seharusnya
dijalankan oleh pemerintah sekaligus, dikumpulkan semua menjadi satu dalam sistem
pemerintahan, sehingga pelayanan publik yang dilakukan bisa berjalan lebih optimal
dan maksimal. 10 prinsip tersebut bertujuan untuk menciptakan organisasi pelayanan
publik yang smaller (kecil, efisien), faster (kinerjanya cepat, efektif) cheaper
(operasionalnya murah) dan kompetitif. Dengan demikian, pelayanan publik oleh
birokrasi kita bisa menjadi lebih optimal dan akun. Patologi birokrasi, seperti pungli,
korupsi, kolusi, nepotisme, diskriminasi pelayanan, proseduralisme dan berbagai
macam kegiatan yang tidak efektif dan efisien, telah mengakibatkan terpuruknya
pelayanan publik yang dilakukan pemerintahan kita. Buruknya pelayanan publik tidak
hanya pada masa orde baru yang sentralistik, tapi juga masih menggurita pada masa
sekarang sebagaimana hasil penelitian dan penilaian Bank Dunia yang dilaporkan
dalam World Development Report 2004 dan Governance and Desentralization Survey
(GDS) 2002 di atas. Reinventing Government yang digagas oleh David Osborne dan Ted
Gaebler menemukan titik relevansinya dalam konteks optimalisasi pelayanan publik. 10
prinsip yang terkandung di dalamnya, yakni pemerintah seharusnya lebih berfungsi
mengarahkan ketimbang mengayuh, memberi wewenang ketimbang melayani,
menyuntikkan persaingan (kompetisi) dalam pemberian pelayanan, digerakkan oleh
misi bukan peraturan, berorientasi pada hasil (outcome) bukan masukan (income),
berorientasi pada pelanggan bukan pada birokrasi, menghasilkan ketimbang
membelanjakan, mencegah ketimbang mengobati, desentralisasi dan pemerintah
berorientasi pasar, seharusnya diterapkan oleh pemerintah untuk meningkatkan
pelayanan publik kepada masyarakat. Pelaksanaan 10 prinsip Reinventing

Buku ajar MK Pelayanan Publik 91


Government, tentu harus disesuaikan dengan sosio-kultur kita, bisa menjadi solusi
alternatif yang efektif untuk menghilangkan patologi birokrasi peradilan kita selama ini.

C. REFERESENSI
1. David Osborne dan Ted Gaebler, Mewirausahakan Birokrasi, terj. Abdul Rasyid,
Jakarta: Pustaka Binaman Pressindo, 1996.
2. David osborne dan Peter Plastrik, Memangkas Birokrasi: Lima Strategi Menuju
Pemerintahan Wirausaha, terj. Abdul Rasyid dan Ramelan, Jakarta: PPM, 2000.
3. Janet V. Denhardt dan Robert B. Denhardt, The New Public Service: Serving, not
Steering, New York: ANSI, 2002.
4. Jay M. Shafritz dan Albert C. Hyde, Classics of Public Administration, USA:
Harcourt Brace & company, 1978.
5. John Stuart Mill, Utilitarianism, On Liberty, Consideration on Representative
Government, Vermont: Everyman, 1993.
6. Agus Dwiyanto dan Bevaola Kusumasari Reformasi Pelayanan Publik: Apa yang
Harus Dilakukan? dalam Policy Brief, No. II/PB/2003.
7. Agus Dwiyanto, dkk., Reformasi Tata Pemerintahan dan Otonomi Daerah,
Yogayakarta: PSKK-UGM, 2003.Kompas, 23 September 2003.
8. -----, Pemerintahan yang Efisien, Tanggap, dan Akun: Kontrol atau Etika?
dalam Jurnal Kebijakan dan Administrasi Publik (JKAP), Yogyakarta: MAP UGM,
Vol. I, No.2 , Juli 1997.
9. Miftah Thoha, Ilmu Administrasi Negara, Jakarta: Rajawali Press, cet. keVIII,
2003.
10. Inu Kencana SyafiI, dkk., Ilmu Administrasi Publik, Jakarta: Rineka cipta, 1999.

D. LATIHAN
1. Uraikan tentang konsep reinventing government !
2. Uraikan tentang prinsip reinventing government !
3. Jelaskan tentang keterkaitan antara reinventing government dan optimalisasi
pelayanan !

Buku ajar MK Pelayanan Publik 92


BAB VIII
PELAYANAN PUBLIK DAN GOOD GOVERNANCE

A. PENGANTAR
Reformasi pelayanan publik (public service reform) menjadi hal penting saat ini
karena, pertama, bahwa masyarakat di segala penjuru dunia (di Negara Industri
dan di Dunia Ketiga) sedang mengalami perubahan besar-besaran akibat proses
globalisasi atau internasionalisasi di bidang politik, ekonomi dan teknologi.
Dampak perubahan itu pada sektor penelitian sungguh dramatis. Sejak pertengahan
dasa warsa 1970-an (dan menurut para pakar agaknya akan terus berlangsung di
abad 21) sebenamya telah terjadi apa yang disebut "krisis kemampuan memerintah"
(governability crisis) dari pemerintahan di berbagai belahan dunia.
Sejak saat itu, persoalan ini oleh para teoritisi telah diangkat sebagai sebuah agenda
intemasional penting yang perlu mendapatkan solusi. Dalam pemahaman teori
Governance teori yang mencoba menjelaskan secara makro proses-proses
perubahan dalam kepemerintahan, krisis ini disebabkan oleh masih kuatnya hegemoni
negara, ditandai oleh dominannya pengaruh negara atas segala aspek kehidupan,
termasuk urusan pelayanan publik (yang dari waktu ke waktu semakin kompleks).
Akibatnya, negara terjebak dalam situasi dilematis, menjadi terlalu besar untuk
urusan-urusan kecil, menjadi terlalu kecil untuk urusan-urusan yang besar. Akar
persoalannya, masih menurut teori Governance, terletak pada model pemerintahan
yang kini berlaku, dengan ciri khasnya antara lain, struktur yang vertikal, birokrasi yang
kental dan wataknya yang intervensions. Model pemerintahan (tradisional) seperti
ini temyata tidak mampu mengadaptasikan dirinya dengan lingkungan ekonomi, sosial
dan kultural yang sedang mengalami perubahan yang cepat.
Menghadapi situasi semacam itulah amat diperlukan keputusan politik dari pihak
negara/pemerintah untuk secara serius dan konsisten mereformasi model
pengorganisasian pelayanan publiknya. Dengan meminjam konsep Grindle dan Thomas
(1991:4), kebijakan (policy) reformasi pelayanan publik itu haruslah diarahkan untuk
mencermati dan membenahi berbagai kesalahan kebijakan di masa lalu maupun
kebijakan yang berlaku sekarang serta mekanisme pengaturan kelembagaan yang ada.

Buku ajar MK Pelayanan Publik 93


Lebih spesifik, reformasi pelayanan publik itu harus menjangkau pula perubahan yang
mendasar dalam rutinitas kerja administrasi, budaya birokrasi, dan prosedur kerja
instansi/departemen guna memungkinkan dikembangkannya kepemimpinan yang
berwatak kewirausahaan pada birokrasi publik (Schaehter, 1995: 534). Kedua,
ramifikasi persoalan sosial, ekonomi dan politik yang dihadapi di masa depan
menyebabkan pilihan kita dalam penyelenggaraan pemerintahan bukan lagi
pemerintah yang "banyak memerintah" atau pemerintah yang "sedikit memerintah"
atau sekedar "pemerintahan yang baik (better government) sebagaimana pernah
dikatakan oleh dua tokoh Reinventing Government, Osborne dan Gaebler (1992).
Yang kita butuhkan di masa depan adalah pemerintah yang benar-benar mampu
memerintah (capable government).
Dengan mempertimbangkan isu-isu sentral tadi, dan kita bawa dalam konteks
pelayanan publik, maka kata kuncinya ialah kemampuan pemerintah mengatur
penyediaan beragam pelayanan publik yang responsif, kompetitif dan berkualitas
kepada rakyatnya (Abdul Wahab, 1998: 4). Tuntutan politik yang berkembang di arus
global sejak dasawarsa 1980-an memang menunjukkan bahwa pemberian pelayanan
publik yang semakin baik pada sebagian besar rakyat merupakan salah satu tolok
ukur bagi legitimasi kredibilitas dan sekaligus kapasitas politik pemerintah di mana
pun (Abdul Wahab, 1999). Sayang, tuntutan politik ini seringkali tak bisa diwujudkan oleh
negara, melalui birokrasi pemerintah. Karena itu diperlukan refleksi kritis untuk
mencari alternatif solusi yang dianggap cocok dan mampu memenuhi berbagai
kebutuhan baru akan pelayanan publik yang efisien dan berkualitas.
Disinilah relevansi teori Governance dengan salah satu pendekatannya yang disebut
sociocybernetics approach (Rhodes, 1996). Inti dari pendekatan ini ialah bahwa sejalan
dengan pesatnya perkembangan masyarakat dan kian kompleknya isu yang harus
segera diputuskan, beragamnya institusi pemerintah serta kekuatan masyarakat madani
(civil society) yang berpartisipasi dalam proses pembuatan kebijakan (policy making),
maka hasil akhir (outcome) yang memuaskan dari kebijakan publik tidak mungkin
dicapai jika hanya mengandalkan sektor pemerintah. Kebijakan publik yang efektif
dari sudut pandang teori Governance adalah produk sinergi interaksional dari
beragam aktor atau institusi.

Buku ajar MK Pelayanan Publik 94


Kecenderungan pemikiran global, khususnya yang mencoba mengkritisi bagaimana
kebijakan pelayanan publik seyogyanya diimplementasikan, kalau kita pahami dari sudut
teori Governance, sebenarnya mencerminkan gugatan terhadap kesahihan, keabsahan.
serta peran sentra yang selama ini dinikmati negara dalam penyediaan dan
pengalokasian berbagai bentuk pelayanan dasar (basic services).
Sebab, kendati negara masih diharapkan memainkan peran tradisionalnya dalam
menyediakan berbagai bentuk pelayanan dasar kepada rakyatnya, entah itu di
bidang informasi, pendidikan, pangan, kesehatan masyarakat, keamanan/keselamatan
komunitas, infrastruktur dan lain sebagainya, namun sejauh menyangkut pilihan-pilihan
politik (political choices) mengenai bentuk peran dan strategi implementasinya
haruslah makin efektif.
Para pakar teori Governance membuktikan bahwa negara/pemerintah kini tidak lagi
diyakini sebagai satu-satunya institusi/aktor yang mampu secara efisien, ekonomis
dan adil menyediakan berbagai bentuk pelayanan tadi. Karena itu dipandang dari
perspektif teori ini tidaklah beralasan jika proses perumusan dan implementasi
kebijakan dalam beragam pelayanan publik itu harus selalu didesain oleh
pemerintah sendiri, menurut selera pemerintah dan dikendalikan melalui lewat
mekanisme politik-birokrasi (direct service provision).
Bagi policy-makers, terbentang cukup luas spektrum pilihan-pilihan politik dan
strategi implementasi kebijakan yang dapat ditempuh dalam hal pengaturan,
penyediaaan dan pembiayaan berbagai jenis pelayanan publik. Oleh karenanya
dalam menjalankan misi pelayanan publiknya, pilihan politiknya haruslah
dikembangkan secara cerdas dengan bersandar pada paradigma pilihan-pilihan
publik/public choice. Artinya, pilihan-pilihan itu senantiasa mempertimbangkan
secara kritis interaksi diantara kekuatan-kekuatan pasar, masyarakat madani, dan
kemampuan nyata dari dinas-dinas pemerintah itu sendiri. Dengan kata lain, selain
pemerintah, menurut Gerald E. Eaiden (1999), 'the private sector, non governmental
organizations (NGOs), and volunteensm all had their different roles to play..."
Rasionalitas dibalik pilihan-pilihan politik ini ialah agar dalam menjalankan peran
pelayanan publiknya pemerintah sanggup bermain dalam arena yang kompetitif,

Buku ajar MK Pelayanan Publik 95


sekaligus dapat bertindak arif, sejalan dengan bingkai fleksibilitas yang berlaku di aras
global.
Dalam peraturan di aras global, fleksibilitas itu, meminjam konsep Dahrendorf
(1995:137), berarti the ability to move in wherever an opportunity offers itself, and also
to move out when opportunities lose. Dengan demikian, dilihat dari perspektif
governance, reformasi di sektor pelayanan publik itu dapat kita pandang sebagai
upaya mengubah paradigms atau model yang selama ini dipakai dalam memerintah
masyarakat (modes of governing society). Hal ini dimaksudkan agar dalam lingkungan
yang cenderung terus berubah organisasi pelayanan publik itu tetap relevan, memiliki
kinerja yang tinggi, efisien dan mampu menjawab beragam tantangan baru yang
semakin banyak.
Bagi negara sedang berkembang, tak terkecuali Indonesia, gelombang tekanan untuk
mengubah wajah pemerintahan dan substansi operasi mesin pelayanan publiknya juga
datang dari institusi-institusi internasional, diantaranya International Monetary Fund
(IMF) dan World Bank. Kedua institusi keuangan intemasional yang amat berpengaruh ini
sejak sepuluh tahun terakhir makin rajin mendesakkan tuntutan politik terhadap negara-
negara sedang berkembang untuk "mendevolusikan" sistem pemerintahan (yang
sentralistik) dan sistem pelayanan publiknya (yang monopolistik) dengan
menganjurkan kebijakan pemerkuatan otonomi daerah, privatisasi sektor publik dan
pemberian kesempatan luas pada sektor-sektor di luar birokrasi pemerintah.
Seharusnya sebagai instrumen penting kebijakan, devolusi mengandung dua makna:
sebagai upaya demitologisasi terhadap kehebatan kekuasaan negara (yang
sentralistis dan intervensiomstis) dan sebagai upaya rasional mendemokratisasikan
pola pengambilan keputusan dalam pemerintahan dan sistem pelayanan publiknya.
Oleh sebab itu, rejim manapun yang memerintah dituntut untuk mampu menunjukkan
jati dirinya sebagai sebuah pemerintahan yang demokratis, efisien, dan memiliki
sumber daya aparatur yang memiliki jiwa kewirausahaan. Hal ini dimaksudkan sebagai
salah satu upaya agar ditengah gelombang tekanan politik (political pressures)
domestik maupun luar negeri-kesulitan anggaran dan keuangan (fiscal pressures),
pemerintah bisa terhindar dari keterpurukan dan kebangkrutannya. Bisakah itu
dilakukan? Ini memang bukan persoalan mudah. Namun, secara teoritik, salah satu

Buku ajar MK Pelayanan Publik 96


prasyarat penting agar birokrasi pemerintah dapat mendinamisasikan dirinya ialah
dengan cara mentransfomasikan diri dari birokrasi yang kaku menjadi organisasi
pemerintahan yang strukturnya desentralisasi (Young, 1996), inovatif, fleksibel dan
responsif (Osborne and Gaebler, 1992).
Dengan perubahan pada elemen psikologikal struktur ini diharapkan akan terbentuk
watak dan perilaku public entrepreneurship. Salah seorang pakar manajemen modern,
Peter F. Drueker (1985), merumuskan jiwa kewirausahaan itu sebagai spotting
opportunities and marshalling resources to produce innovation. Sedangkan dalam
kontek, administrasi publik, menurut Stever (1988), jiwa kewirausahaan itu adalah an
adaptive, apportunistic, and individualistic response to the chaos and fragmentation of
post-proqressive public administration.
Kalau kedua konsep tersebut diperlukan dengan seksama, maka kata kuncinya tak lain
adalah inovasi. Namun, konsep inovasi di sini tidak harus dipahami secara kaku dan
diartikan hanya menyangkut sesuatu yang baru sama sekali. Inovasi dalam konteks
pelayanan publik bisa pula berarti merekombinasikan secara kreatif unsur-unsur
yang sebelunmya sudah dikenal untuk kemudian diterapkan dalam bentuk cara-cara
baru atau pada situasi/lingkungan baru, Tuntutan akan perlunya pembudayaan
(internalisasi nilai-nilai) kewirausahaan dan perilaku inovatif dalam manajemen publik
dan manajemen pemerintahan membawa implikasi tertentu. Konkretnya, eksistensi dan
substansi pelayanan publik yang dilakukan oleh berbagai dinas pemerintah kini tidak
lagi dipandang sebagai sesuatu yang aksep (secara sosial, ekonomi maupun politik)
jika tidak profesional, hanya dilakukan dengan bersandar pada prinsip asal jalan
atau dikelola berdasarkan manajemen by semau gue, tanpa harus berhitung resiko
(Abdul Wahab, 1998). Bukan hanya itu. Di dalam sedap program pelayanan publik
dibidang, apapun dirasa tidak lagi cukup memadai kalau manajemen pelayanannya
sekadar berarti pada nilai-nilai instrumental administrasi publik atau manajemen
publik model Weberian, seperti penekanan pada efisiensi dan efektivitas. Sebab,
dalam praktik, hal ini sering mengantarkan para birokrat terjebak pada persepsi
dan pola penyikapan yang keliru, yaitu sekedar memenuhi formalisme, demi
kelanggengan kepentingan sempit birokrasi itu sendiri (Abdul Wahab, 1997: 15).

Buku ajar MK Pelayanan Publik 97


B. DIMENSI KEADILAN DALAM PELAYANAN PUBLIK
Sejalan dengan terjadinya krisis dalam bidang kepemerintahan yang telah saya
singgung di atas. sejak dasa warsa 80-an berkembang suatu tuntutan politik yang
daya resonansinya makin kuat yaitu bahwa dalam mengoperasikan mesin
pemerintahan dan menjabarkan kebijakan publik dalam berbagai progam (termasuk
program pelayanan publik), selain berkualitas harus pula mengindahkan hak-hak asasi
manusia (human rights), serta memenuhi kriteria keadilan (equity). Saya akan
memberikan perhatian khusus terhadap aspek keadilan, dengan alasan untuk
menghindarkan atau setidaknya meminimalkan apa yang pernah dikhawatirkan olen
Fred William Riggs (1997) bahwa : modern bureaucracies can also function as organs of
domination and exploitation, as we can easily seen in many countries where arbitrary
and oppressive even totalitarian regimes rely on bureaucracies to sustain and maintain
their ruthless domination.
Dengan mengedepankan nilai keadilan itu maka dengan semakin gencamya proses
industrialisasi dan pengaruh ekonomi-politik global yang menyebabkan struktur
ekonomi domestik makin lama makin bercorak kapitalistik (segala sesuatu
dipandang dipersepsi sebagai komoditas dan dihargai dengan uang), maka mesin
birokrasi pemerintah yang tentunya akan makin maju dan proaktif kepada pasar
bisa diupayakan berada pada rel humamtariannya, tetap berpihak pada rakyat kecil
dan terjaga akuntabilitasnya. Dengan cara itu, fungsi pelayanan publik tidak akan
gampang diselewengkan dan digunakan oleh para birokrat publik sebagai alat
represif.
Paling tidak memang sekurang-kurangnya ada 3 (tiga) gugus pemikiran yang
berpengaruh terhadap upaya reformasi pelayanan publik, khususnya yang berkaitan
dengan pembangkitan kesadaran diri para administrator publik agar mereka kian
sensitif terhadap persoalan kualitas dan keadilan. Pertama, munculnya pemikiran
baru dalam studi ilmu politik/pemerintahan yang menekankan perlunya ditegakkan
prinsip pemerintahan yang berpusat pada warganegara (citizen - centered
government) dan pemerintahan yang jujur (fair) dan adil (equity) sebagai terpantul
lewat konsep Total Quality Polities-TQP (Frederickson, 1994); Kedua, gerakan
pemikiran reformasi administrasi publik yang disebut New Public Administration

Buku ajar MK Pelayanan Publik 98


movement yang dipelopori oleh Marim (1971) dan Frederickson (1980) sejak dekade
1960-an dan masih berlanjut hingga sekarang; Ketiga, gerakan reformasi administrasi
publik yang lebih radikal, yakni Reinventing Government movement (dipelopori oleh
Osborne dan Gaebler pada 1992) yang oleh banyak kalangan dinilai berhasil dengan
cukup gemilang mengkombinasikan antara Total Quality Management (TQM) dan
entrepreneurial management (Johnston, 1996; Hackman and Wageman, 1995). Dengan
beracu pada argumen dasar teori Governance terdahulu, saya akan mencoba
menjelaskan secara ringkas relevansi dari gerakan-gerakan pemikiran reformatif di
bidang administrasi publik tersebut bagi penyelenggaraan pelayanan publik di Indonesia,
serta bagaimana hal tersebut seharusnya disikapi oleh pembuat kebijakan, dari
administrator publik di sini.
Gerakan-gerakan pemikiran tersebut di atas, sekalipun revolusioner, sama sekali
bukanlah sebuah gerakan frontal dan radikal anti segala bentuk kemapanan
ataupun anti terhadap keberadaan pemerintahan (anti governmental mood) atau
menafikan arti penting peran pemerintah dalam pengaturan dan penyediaan
pelayanan publik bagi rakyatnya. Kendati demikian, satu benang merah memang
dapat kita ketemukan darinya.
Gerakan -gerakan pemikiran tersebut baik sendiri-sendiri atau secara bersama-sama,
secara implisit maupun eksplisit, menekankan perlunya demokratisasi dan
desentralisasi dalam penyelenggaraan tugas-tugas pemerintahan (termasuk sektor
pelayanan publik). Di balik itu, esensi ide dasarnya ialah hasrat melenyapkan monopoli
(pemerintah atau swasta), pemangkasan atau perampingan atas struktur birokrasi
publik yang kelewat gendut, penginjeksian sikap pro-aktif, inovatif dan jiwa
kewirausahaan (enterpreneurial spirit) pada diri administrator publik, serta
diperhatikannya aspek keadilan dalam pemberian pelayanan publik. Karena itu dalam
mengoperasikan mesin birokrasi pemerintah, terutama yang berkaitan langsung
dengan fungsi pelayanan publik, maka pada diri setiap administrator publik harus
tertanam kuat komitmen mereka terhadap kebutuhan nyata publik (public felt
needs) dan keadilan sosial, baik itu sebagai landasan etik, tujuan maupun sumber
acuan pemikirannya (Frederickson, 1980). Sebagai konsekuensinya, perlu dilakukan
upaya reformasi yang fundamental dalam administrasi pelayanan publik,

Buku ajar MK Pelayanan Publik 99


meninggalkan paradigma, konsep-konsep dan orientasi lama administrasi publik
konvensional yang tidak berpihak pada kepentingan masyarakat (Abdul Wahab, 1998).
Dalam implementasi program-program pelayanan publik di bidang apapun, para
administrator publik jelas tidak hanya dituntut untuk kian mampu bekerja secara
lebih profesional, efisien, ekonomis dan efektif, tetapi juga mampu mengembangkan
pendekatan-pendekatan yang lebih inovatif guna menjawab tantangan-tantangan
baru yang timbul pada aras global yang, langsung atau tidak langsung, berpengaruh
pada lingkungan tugasnya. Lebih dari itu, ditengah makin kencangnya hembusan
angin demokratisasi, para administrator publik dituntut pula mampu bertindak adil,
untuk menjaga jangan sampai pelayanan publik itu justru hanya menguntungkan
segelintir orang atau mereka yang posisi sosial, ekonomi dan politiknya mapan.
Dalam banyak kasus, bukti empiris memang menyodorkan kenyataan yang pahit.
Orang-orang miskin dan kelompok-kelompok marginal yang secara ekonomi dan
politik tidak berdaya itu kerap menjadi korban ambisi politik. Mereka sering
terabaikan, terlewati oleh kebijakan pemerintahnya, kendati kebijakan-kebijakan
publik dan pelayanan publik itu konon ditujukan kepada mereka, untuk kepentingan
mereka. Laporan Bank Dunia (1997) pun dengan telak menyinggung persoalan ini:
In nearly al societies the needs and prefererences of the wealthy and poverty are
well related in official polygoals and priorities But this if rarely true of the poor
and the marginalized, who struggle to get their voices heard in the corridors of
power. As a result, these and other less vocalgroups tend to be ill served by public
policies and services, every those that should benefit them most
Karena itulah tidak terlalu berlebihan jika isu sentral yang kini mengedepan dan mau
tidak mau harus dijawab oleh setiap administrator publik dalam menjalankan fungsi
pelayanan publiknya adalah efisien dan efektif untuk kepentingan siapa? ekonomis
bagi siapa? Inilah persoalan aksiologis administrasi publik masa kini dan masa
datang. Fredericson (1980; 1996) telah menjelaskan persoalan aksiologis Administrasi
publik Baru sebagai berikut:
Conventional and classic public administration seeks to answer either these questions :
(1) How can we offer more or better services with available resources (efficiency) or (2)
How can services levels be maintained while spending less money (economy)? A

Buku ajar MK Pelayanan Publik 100


new public administration adds this question: Does this service enhance social
equity? To say that a service may be well managed and that a service may be
efficient and economical, still begs these question: Well managed for whom?
Efficienct for whom? Economical for whom? Traditionally public administration assumed
a convenient oneness to the public.
Esensi dari gerakan New Public Administration itu adalah "to democratize bureaucracy
by inducing officials to be more responsive to the clienteles they affected and had to
work with" (Riggs, 1997:349). Salah satu aspek yang perlu diperhatikan oleh
administrator publik dengan demikian adalah ditegakkannya prinsip keadilan
proporsional dalam memberikan pelayanan tadi (Chaltwood, 1974). Ini berarti bahwa
di satu sisi, sumber daya yang menjadi esensi atau substansi pelayanan masyarakat
itu sejauh mungkin dapat didistribusikan berdasarkan atas tingkat kemampuan dan
kebutuhan publik yang dilayani (user), bukan lagi sekedar kebutuhan birokrasi yang
memberikan pelayanan (provider). Atau, dalam bahasa Osborne dan Gaebler (1992)
meeting the needs of customers, not the bureaucracy.
Disisi lain, hendaknya bisa dicegah adanya praktik pemberian label (labelling practices),
baik bersifat politis maupun ideologis (de Vries, 1995) terhadap kelompok sasaran
program pelayanan publik. Praktek pemberian label seperti tidak ber KTP, tidak seafiliasi
politik, atau pembangkang dapat mengakibatkan segmen masyarakat yang seharusnya
memperoleh manfaat pelayanan publik tertentu diabaikan oleh birokrasi.
Di kebanyakan negara, apapun sistem politik dan ideologinya, birokrasi pemerintah
memang telah tumbuh dengan pesat ibarat raksasa (Savas, 1987). Tumbuh
suburnya birokrasi pemerintah itu bukan saja diukur dari ragam birokrasinya tapi juga
diukur dari jumlah pegawai yang dipekerjakan. Perkembangan birokrasi pemerintahan
itu biasanya diikuti pula dengan proliferasi berbagai produk politik berupa aturan dan
regulasi (Dwivedi, 1999). Distribusi atas paket-paket pelayanan publik yang disediakan
oleh pemerintah pada umumnya dilakukan melalui struktur dan mesin birokrasi
pemerintah sendiri. Dalam keadaan demikian maka penyediaan atau alokasi
pelayanan, publik itu sepenuhnya akan di bawah kontrol instansi pemerintah. Logis,
jika birokrasi pemerintah kemudian memiliki pengaruh polilik yang luar biasa atas
berbagai aspek kehidupan masyarakat.

Buku ajar MK Pelayanan Publik 101


Di masa Orde Baru, dan berlanjut di masa pemerintahan transisi habibie, berbagai
bentuk birokrasi pemerintahan (Dinas, Kantor, Badan Usaha, Otorita dan sebagainya)
masih terlibat sangat aktif dalam beragam urusan pelayanan publik. Alokasi surplus yang
dihasilkan masyarakat di berbagai sektor juga didistribusikan lewat birokrasi.
Berbagai fasilitas pelayanan publik seperti pertamanan, kebersihan, air minum,
telepon, listrik, fasilitas pelayanan transportasi darat semisal perkeretaapian atau
pengurusan perjalanan naik haji ke tanah suci Mekkah juga masih berada dalam kontrol
pemerintah. Berbagai jenis pelayanan itu kesemuanya menggunakan standart
pemerintah. Sebelum dikepras oleh pedang Democles nya IMF yang menganjurkan
pendekatan low spending dan market-friendly, distribusi data alokasi beragam bahan
kebutuhan hidup seperti beras, tepung terigu, telur, minyak goreng dan ikan asin
seluruhnya masih dlkendalikan oleh pemerintah, lewat birokrasi Badan Urusan Logistik -
BULOG (Abdul Wahab, 1999 :14). Disinilah letak persoalan mengapa misi asasi pelayanan
publik di Indonesia mudah dlselewengkan, dipersepsikan sekadar menjadi alat pemuas
nafsu politik rejim, demi langgengnya proses reproduksi kekuasaan. Di masa Orde Baru,
di jaman ketika partai pemerintah, Golongan Karya (Golkar), dengan back up militer
masih malang melintang bagaikan raja politik bukanlah suatu fenomena aneh jika
berbagai proyek infrastruktur, jalan desa, jaringan air minum pedesaan atau seperti
jaringan listrik pedesaan bisa menjadi alat tukar politik. Misalnya, usulan proyek
pembangunan jalan desa atau jaringan listrik di suatu desa bisa segera disetujui dibangun
asalkan masyarakat di desa tadi pada pemilihan umum mendukung Golkar, sebaliknya,
proyek itu bisa saja segera dialihkan ke desa lain begitu mereka terbukti mendukung ke
partai politik lainnya. Di masa pemerintahan transisional Habibie, implementasi
program Jaring Pengaman Sosial JPS) dibeberapa tempat dilaporkan telah melenceng
dari sasarannya, karena telah teijadi praktik manipulasi yang merugikan kalangan
rmskin. Melihat itu semua, maka Stempel monopoli, bahkan oligopoli atas berbagai
bentuk perlawanan publik di Indonesia memang sulit untuk dipungkiri.
Apa dampak dari semua itu? monopoli birokrasi temyata menyebabkan manajemen
pelayanan publik di Indonesia amat tidak kompetitif dan tidak sensitif pada persoalan
perbaikan kualitas secara menyeluruh, Di sinilah sumber segala bentuk salah urus,
poor quality services dan ketidakefisienan dalam penggunaan sumber-sumber daya

Buku ajar MK Pelayanan Publik 102


(Ishikawa, 1998,S; Jablonski, 1992) terjadi dengan amannya selama bertahun-tahun.
Karena itu, berdampak negatif pada komunitas, pada publik dan pada konsumen
(Hackman and Wageman, 1995).
Monopoli (secara tersembunyi atau terang-terangan) atas penyediaan pelayanan
publik ternyata juga menyebabkan perilaku para birokrat mulai dari pimpinan puncak
hingga pegawai rendahan berlagak seperti para administrator kolonial. Mereka
menjadi arogan, tidak responsif dan tidak akun kepada publik. Dalam posisi demikian,
birokrasi lantas menjadi sebuah entitas (entity) yang otonom, sedangkan para
birokratnya bukan lagi sekadar berperan sebagai alat dari sebuah kekuasaan,
melainkan telah menjadi penguasa itu sendiri (Hayden, 1979).
Birokrasi telah keluar dari kodratnya sebagai institusi pelayanan publik yang sejati. ini
pula yang menyebabkan mengapa publik pengguna jasa pelayanan yang
menginginkan jenis pelayanan tertentu selalu berada dalam situasi tidak berdaya.
Mereka, misalnya, kalau satu saat tak segera memperoleh pelayanan atau ternyata
memperoleh pelayanan yang tidak memuaskan atau kualitasnya jelek, paling banter
hanya bisa menggerutu. Tragisnya, gerutuan mereka belum tentu mendapatkan respon
positif. Mereka juga tidak bisa lari ke provider yang lain untuk mendapatkan pelayanan
yang kualitasnya jauh lebih baik dengan ongkos yang mungkin lebih murah, atau
setidaknya sama (Abdul Wahab, 1998).
Model organisasi dan manajemen pelayanan publik yang strukturnya monolitik dan
perilakunya birokratik biasanya cenderung tidak inovatif. Sebab, dalam bekerja ia
hanya sekedar mengikuti aturan demi aturan itu sendiri. Inilah model yang disebut rule-
driven atau rule-following organization (Painter,1994; Kingsley, 1996).
Model ini tak cocok untuk beroperasi dalam pusaran dunia yang makin kompetitif
karena tak akan tahan banting menghadapi persaingan dan situasi sosial, ekonomi
dan politik yang berubah cepat; Kehadirannya juga merugikan kepentingan publik.
Selain kurang responsif dan lamban dalam pengambilan keputusan-keputusan yang
strategis masalah lain yang kerap kali muncul ialah masalah-masalah akses (access
problems). Masalah akses ialah kesukaran-kesukaran untuk menciptakan mekanisme
hubungan-hubungan keorganisasian tertentu antara klien (pengguna jasa pelayanan
publik) dan instansi pemerintah, yang memungkinkan sumber-sumber daya langka

Buku ajar MK Pelayanan Publik 103


terdistribusikan kepada masyarakat secara efektif. Situasi akses yang tak sehat
biasanya makin memburuk dalam keadaan dimana para administrator atau pejabat
berperan dalam pemberian pelayanan itu, selain tidak profesional, juga tidak
bermoral, misalnya karena mereka dijangkiti penyakit birokrasi (bureaupathologies)
seperti Korupsi, Kolusi, Nepotisme dan tidak akun terhadap kebutuhan dan tuntutan
publik yang terus berubah.

C. PEMBERDAYAAN PENGGUNA PELAYANAN PUBLIK


Di negara-negara maju, konsep pemberdayaan (empowering) terhadap para pengguna
pelayanan publik telah cukup lama menjadi tema sentral dari gerakan-gerakan
penyadaran hak-hak konsumen (consumerism) atau gerakan yang memperjuangkan
pelayanan publik yang berkualitas (Abdul Wahab, 1997; 1998). Bentuk-bentuk
penyadaran hak-hak konsumen itu, menurut Pollitt (1988) bervariasi, mulai dari
yang sekedar bersifat "kosmetik seperti yang dilakukan oleh banyak instansi
pemerintah (di Pusat dan daerah) dengan cara menyediakan informasi kepada para
konsumen atau menyediakan kotak saran, hingga partisipasi langsung konsumen
dalam proses pembuatan keputusan yang menyangkut konteks dan konten pelayanan
itu sendiri. Pada contoh yang disebut terakhir itu, sesungguhnya tersirat makna berbagi
kekuasaan" (sharing of power). Menarik kiranya untuk mencermati komitmen politik
dan komitmen profesional yang kini tengah berkembang dalam studi kebijakan publik
yang keduanya mencoba meredefinisi konsep penerima pelayanan publik (recipient of
public service) sebagai pelanggan atau konsumen itu.
Penggunaan nomenklatur pelanggan atau konsumen dalam konteks pelayanan publik
mengandung makna bahwa hakikat dan pendekatan dalam pemberian pelayanan
publik yang semua berkiblat pada kepentingan birokrasi (bureacratic-oriented) atau
berorientasi pada produsen (producer-oriented) berubah menjadi berorientasi pada
konsumen (consumer-driven approach). Pollitt (1988:86), menegaskan bahwa tujuan
utamanya bukan sekedar untuk menyenangkan hati para penerima pelayanan
publik, melainkan untuk memberdayakan mereka. Sebab, orientasi kearah pelayanan
publik yang lebih baik (better public service delivery) juga mencerminkan penegasan
akan arti penting posisi dan perspektif para pengguna dalam sistem pelayanan publik

Buku ajar MK Pelayanan Publik 104


tersebut. publik tidak hanya diperlakukan sebagai obyek (sebagai klien jasa
pelayanan semata), tetapi juga sebagai warganegara yang aktif (active citizen).
Bagi pembuat kebijakan dan administrator publik (pada semua level) perspektif
demikian membawa konsekuensi mendasar atau berupa kewajiban ganda yang harus
mereka pikul sebagai perwujudan akuntabilitas kepada publik (Abdul Wahab, 1998).
Kewajiban ganda yang diemban oleh pejabat publik tersebut dapat dijelaskan sebagai
berikut Sebagai warganegara yang aktif, menurut Clarke dan Steward (1987), para
pengguna jasa pelayanan publik sesungguhnya memiliki sejumlah hak-hak untuk
memperoleh pelayanan yang baik, hak untuk mengetahui bagaimana keputusan-
keputusan kebijakan mengenai jenis pelayanan tertentu dibuat dan, yang tak kalah
penting, hak untuk didengar dan diperhatikan pendapat-pendapatnya. Namun, amat
disayangkan sejumlah hak penting ini, sering hanya ada di atas kertas. Di kebanyakan
negara sedang berkembang (tak terkecuali Indonesia) hak-hak itu justru kerap ditelikung
oleh birokrasi, bahkan dikebiri. Karena posisinya yang monopolistik dan meluasnya
kekuasaan administrasi serta diskresi, maka oleh para pejabat birokrasi setiap jengkat
prosedur administrasi pada mata rantai birokrasi pelayanan publik itu (terutama di
bidang perijinan dan pekerjaan umum) sering dijadikan sebagai lahan subur untuk
mencari tambahan penghasilan ini membenarkan hasil observasi Dwivedi, bahwa:
.... regulations, together with increased bureaucratic discretion, have provided
and incentive for corruption, since regulations goveming acces to good and services
can be exploited by civil servants to extract service charges from the need fuli (Dwivedi,
1999 : 170).
Dalam spektrum yang lebih luas, salah satu sumber penyebab timbulnya fenomena the
high cost economy (ekonomi biaya tinggi) di Indonesia adalah masih bercokolnya
kartel, monopoli, favoritisme, praktik standard ganda dan masih merajalelanya
berbagai bentuk pungutan mulai dari yang setengah resmi hingga tak resmi yang
menyertai pemberian pelayanan publik oleh dinas-dinas pemerintah.
Memang kita sudah sering mendengar propaganda yang dilancarkan oleh
pemerintah Orde Baru maupun pemerintah transisional Habibie yang kurang lebih
berkaitan dengan reformasi birokrasi pelayanan public. Beberapa contoh, misalnya,
kampanye tentang pendayagunaan aparatur negara yang bersih dan berwibawa, perang

Buku ajar MK Pelayanan Publik 105


melawan ekonomi biaya tinggi, gerakan efisiensi nasional, gerakan penegakan disiplin
nasional, pelayanan prima (Surat Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara
No. 6 tahun 1995) dan yang mutakhir penyelenggaraan negara yang bersih dan
bebas korupsi, kolusi dan nepotisme (TAP MPR RJ No.XI/MPP/1998). Namun, sejauh ini,
kesemua itu masih berupa retorika politik, belum berdampak nyata pada publik
karena belum ada tindakan yang serius untuk mengimplementasikannya.
Lemahnya institusi masyarakat madani semisal adanya lembaga konsumen bebas,
dibarengi dengan lemahnya law enforcement yang bisa berperan efektif dalam
melindungi kepentingan konsumen dan kepentingan publik pada umumnya, makin
memperburuk situasi di sektor pelayanan publik, di Tanah Air kita. Kita sering
mendengar, membaca surat-surat pembaca di berbagai surat kabar dan bahkan
menyaksikan sendiri betapa masih rendahnya respon birokrasi terhadap kerugian-
kerugian yang diketahui publik dan konsumen. Padahal, dalam penentuan kualitas suatu
pelayanan publik apakah ia bagus ataukah buruk hanyalah publik yang dilayani
itulah yang sesungguhnya dapat menilai. Konsumen pula yang dapat menilai dengan
tepat bagaimana kinerja pelayanan publik yang telah diberikan kepada mereka. Dalam
arti yang seluas-luasnya, peran penting yang dimainkan oleh para pengguna jasa
pelayanan publik dalam rangka menyempumakan kualitas pelayanan publik dapat
kita kategorikan sebagai upaya pemberdayaan masyarakat (empowering society).
Sebagaimana halnya barang, jasa/pelayanan itu adalah merupakan sesuatu yang
dihasilkan artinya, ia adalah sesuatu produk. Pelayanan disektor publik umumnya
memiliki dimensi kualitatif, sebab lahir dari rahim sistem politik. Kendati dibanding
sektor swasta, persoalan kualitas disektor publik ini diakui lebih sukar untuk
merumuskan dan mengukurnya diantaranya karena sarat dengan nilai-nilai politik dan
ideologi sebenamya telah ada konsensus diantara para pakar bahwa pada akhimya hal
itu akan ditentukan oleh para pengguna jasa pelayanan itu sendiri. Sebab, satu-satunya
ukuran atas kualitas pelayanan publik adalah apakah ia memberikan kepuasan
tertentu pada diri konsumen.
Makna kualitas kata Jackson dan Palmer (1992), ialah persepsi konsumen terhadap
ciri-ciri dan tampilan tertentu yang dianggap ada pada sebuah pelayanan, dan nilai-nilai
yang mereka (konsumen) berikan pada ciri-ciri dan tampilan tersebut. Jadi, sebagai

Buku ajar MK Pelayanan Publik 106


sebuah konsep, kualitas pada hakikatnya merupakan sesuatu nilai yang dilihat dari sudut
pandang mereka yang dilayani, bukan hasil rekayasa dari mereka yang memberikan
pelayanan (Jackson and Palmer, 1992:50). Salah satu tolok ukur bagi pelayanan
publik yang baik (good service) dengan demikian adalah the ability to meet the needs of
each individual served (Morgan and Bacon, 1996:361-362).
Pelajaran apakah yang dapat kita petik dari semua itu? Pada hemat saya gerakan
pengedepanan kepentingan konsumen, orientasi kearah pelayanan yang lebih adil pada
berbagai sektor publik, dan kegandrungan yang semakin tinggi akan kualitas
pelayanan publik yang kini sedang melanda berbagai belahan dunia harus mendapatkan
respon positif dari pembuat kebijakan dan administrator publik di Indonesia. Sebab,
kalau tidak. ditengah persaingan global Indonesia akan semakin kehilangan nilai
kompetitifnya. Kecenderungan ekonomi-politik global sekarang mengarah pada
ideologi neo liberal (penggunaan mekanisme pasar) dalam sistem manajemen pelayanan
publik yang salah bentuk implementasinya adalah berupa privatisasi. Konsekuensinya
dari privatisasi itu memang mengurangi peran birokrasi pemerintah, sebaliknya
meningkatkan peran sektor swasta (Savas, 1987). Model pelayanan publik yang
dianjurkan. salah satunya adalah menggunakan pola pelayanan yang telah lama
berlangsung disektor bisnis/swasta (marked-like modes).
Pada titik inilah manajemen publik konvensional dituntut menyesuaikan diri,
mengubah wajah, perilaku dan orientasinya sehingga mirip dengan manajemen
kewirausahaan yang biasa berlaku pada sektor swasta (private-sector-like
entrepreneurial management). Hanya melalui perubahan radikal seperti itulah maka
ditengah hantaman badai krisis moneter, kesulitan anggaran dan desakan politik
untuk memaksimalisasi sumber-sumber yang ada secara efektif dan produktif
manajemen di sektor publik akan bisa diharapkan mampu mencari peluang-peluang
baru, serta terhindar dari kebangkrutannya. Argumen yang mendasari perlunya
pengadaptasian model ini bukan hanya karena sektor bisnis selalu lebih efisien
ketimbang sektor pemerintah melainkan juga karena, pada kebanyakan kasus, di
sektor pemerintah itu karakter pelayanannya cenderung terlalu birokratik, bersifat
monopolistik.

Buku ajar MK Pelayanan Publik 107


Manajemen publik seperti ini jelas kurang trengginas dalam menjemput peluang-peluang
dan mengatasi berbagai persoalan, serta merespon dengan cepat tuntutan-tuntutan
baru yang muncul.
Dengan demikian, ia tidak kondusif bagi penciptaan suasana pelayanan publik yang
transparan, kompetitif dan berkualitas. Painther (1994), misalnya, menjelaskan
perlunya perubahan orientasinya dan perilaku itu sebagai berikut :
Only by devising radically different ways on doing business could contemporary
governments respond to the deep trouble in which they found themselves. In
particular, resources would have to be deployed more creatively to increase
productivity and effectiveness, and something that required opportunity seeking
rather than risk avoiding behaviour.
Dalam penyelenggaraan pelayanan publik yang mengadaptasi model pelayanan di sektor
bisnis itu, maka para pengguna, bahkan calon pengguna jasa pelayanan publik, yang
selama ini dianggap sekedar sebagai obyek atau penerima yang pasif (pasive recipient),
harus menjadi pusat orientasi. Karena itu, mereka menempati posisi sentral.
Implikasinya ialah perlunya dilakukan transparansi dalam proses pembuatan keputusan
(transparency in decision making), reorientasi, restrukturisasi dan reengineering
terhadap model manajemen pelayanan publik konvensional yang ada selama ini
dianggap terlalu berorientasi pada kepentingan-kepentingan internal birokrasi.
Berikut rekomendasi kebijakan, berupa langkah-langkah strategis yang dimaksudkan
untuk mereformasi birokrasi pelayanan publik di Indonesia, dengan fokus pada
pemerintah daerah tingkat II. Pertama, pada aras makro, sejalan dengan semangat
pengedepanan otonomi daerah sebagaimana telah diatur oleh UU No. 32 tahun 2004
tentang pemerintahan daerah, maka demi kelancaran proses implementasinya
pemerintah pusat harus konsisten melakukan kebijakan off loading atas berbagai
macam urusan (utamanya yang berdampak finasial) seraya memformat ulang misi
dan visi institusi-institusi publiknya. Hal ini dapat dilakukan dengan cara mentransfer
(mendesentralisasikan) kewenangan pengambilan keputusan, baik yuridis maupun
politis berbagai urusan pelayanan publik penting (berikut sumber pembiayaannya) ke
daerah. Dengan demikian, untuk tegaknya otonomi daerah desentralisasi itu harus

Buku ajar MK Pelayanan Publik 108


komplit (tidak kepalang tanggung), mencakup kewenangan pengambilan keputusan
di bidang perpajakan, alokasi sumber-sumber dan fleksibilitas dalam investasi.
Selama lebih dari tiga dasawarsa, ganjalan struktural implementasi kebijakan otonomi
daerah di Indonesia adalah karena masih cukup banyak urusan penting yang sengaja
dibiarkan menggantung di Pusat (dan daerah). Kalau hal itu bisa dijalankan, maka
akan ada 2 (dua) manfaat yang bisa dipetik dari sini. Di satu sisi, langkah tersebut di atas
sebenamya merupakan bentuk pendidikan politik (political education) bagi elite politik
daerah (Smith, 1985) dan dimaksudkan agar pemerintah daerah lebih responsif
terhadap perkembangan, serta tuntutan publik daerah.
Dengan itu akan dapat dicegah terjadinya gerakan "pembangkangan" daerah-daerah
yang menjurus pada disintegrasi nasional. Di sisi lain, agar urusan pelayanan publik itu
dapat ditangani secara lebih efisien dan efektif mengikuti tuntutan persaingan global.
Perjalanan panjang selama 32 tahun di bawah rejim Orde Baru menunjukkan
bahwa tidak cukup efisiennya birokrasi di Indonesia dalam mengikuti kecepatan gerak
di sektor perekonomian dan bisnis di daerah terbukti telah melahirkan "ongkos-
ongkos ekstra administrasi" yang merugikan kepentingan publik.
Berkembang biaknya praktik "mark up" dan biaya-biaya siluman diberbagai
departemen dan instansi pemerintah (termasuk perbankan) merupakan contoh klasik
mengenai hal itu. Itu semua telah mengakibatkan kondisi ekonomi nasional menjadi
overheated dan memunculkan fenomena the high cost economy (abdul Wahab, 1999).
Agar langkah ini membawa hasil, maka dirasa perlu merevitalisasikan kapasitas politik
(political capacity) pemerintah-pemrintah daerah di Indonesia dalam mendesain
perencanaan kebijakan publik daerah, termasuk kemampuan mereka merumuskan visi,
tujuan dan strategi alternatif yang efektif berdasar pada skala prioritas yang dapat
dipertanggungjawabkan.
Kedua, pada aras mikro, terutama di lingkungan internal instansi-instasni daerah
Tingkat II perlu disosialisasikan orientasi pemerintahan daerah yang berpusat pada
rakyat (citizen centered local; government); pada aspek keperilakuan (behavioural)
perlu ditanamkan semangat kewirausahaan dan sikap inovatif pada diri administrator
publik, mulai pada tingkat manajemen puncak (bupati /walikotamadya) hingga para
bawahan. Pada aspek keorganisasian daerah, pimpinan daerah perlu secara selektif

Buku ajar MK Pelayanan Publik 109


melakukan upaya refungsionalisasi dan perampingan atas birokrasi daerah dengan
secara kritis mencermati dan mempertimbangkan urgensi masing-masing unit
organisasi bagi terpenuhinya kemaslahatan masyarakat daerah, serta kontribusi riilnya
terhadap penguatan otonomi daerah secara keseluruhan.
Ketiga, dilihat dari perspektif Governance, kelemahan yang paling menonjol dalam
birokrasi pemerintah daerah adalah karakternya yang rule driven atau rule
following. Karakter birokrasi pemerintah daerah seperti ini jelas tidak cocok dengan
iklim kompetisi dan semangat pengedepanan kepentingan publik dalam program
pelayanan publik. Ini tak lain karena sejak Indonesia merdeka hingga sekarang,
belum pemah ada pemerintah daerah yang betul-betul otonom (autonomous and
local self government).
Pemerintah daerah sesungguhnya hanya merupakan alat artikulasi kepentingan
(interest articulation) dan perpanjangan tangan pemerintah atasannya (propinsi dan
pusat). Akibatnya, implementasi kebijakan pelayanan publik yang dijalankan di
daerah selama ini, selain berkecenderungan terlau birokratis, monoton (seragam)
dan tidak profesional, adalah tidak konsisten dan kurang responsif terhadap opini
publik daerah. Pemerintah daerah masa depan jelas membutuhkan birokrat-birokrat
daerah yang inovatif, mampu mengimplementasikan program-program pelayanan
publik secara kreatif seraya terus mencari upaya solusi baru secara efisien. Oleh karena
itu perlu segera diintroduksi sistem pelayanan publik model bisnis yang berorientasi
pada kepentingan konsumen dan memperluas akses mereka pada sistem pelayanan
yang dikembangkan. Hal yag disebut terakhir bisa dilakukan dengan
mempublikasikan rencana-rencana kerja dan laporan-laporan tentang kinerja instansi
secara teratur, membangun sistem "one stop service" guna menyederhanakan
prosedur pengurusan berbagai perijinan atau surat-surat (lihat Kingsley, 1996). Akan
ideal, kalau hal itu bisa dibarengi dengan survei yang mengukur derajad kepuasan
secara teratur dan dilakukan oleh sebuah institusi yang independen.
Keempat, secara politis, otonomi daerah yang lebih luas sebagai dijanjikan oleh UU
No. 22 tahun 1999 itu, menurut hemat saya, mengandung makna memobilisasi
peran pemerintah daerah (mobilizing role of local government) dalam
mendayagunakan segala sumber (aktual maupun potensial), mekanisme dan

Buku ajar MK Pelayanan Publik 110


instrumen yang tersedia di daerah. Dalam konteks pelayanan publik, ini berarti bahwa
inisiatif untuk menentukan pilihan atas jenis dan model pelayanan publik yang
tepat akan tergantung pada hasil kompromi politik antara elit kepemimpinan
daerah (eksekutif dan legislatif) dan eksponen-eksponen masyarakat daerah itu
sendiri.
Namun model atau konstruksi pelayanan publik apapun yang dipilih dan ingin dicoba
kembangkan di daerah hendaklah dalam implementasinya dilakukan secara arif, bersifat
situasional (contingency), beracu pada semangat kompetisi (mengindahkan mekanisme
pasar) dan berwawasan pemberdayaan. Agar dalam proses implementasinya efisien,
pemerintah daerah tidak perlu melakukannya sendiri. Hal ini bisa dilakukan dengan
berbagai cara : lewat sistem koproduksi, membangun pola kemitraan antara pihak
pemerintah daearah dan swasta (public private partnership) atau privatisasi, yakni
dengan mengontrakkan (contracting out), secara selektif, fungsi-fungsi pelayanan
tertentu pada pihak swasta (Hirsch, 1995), mendelegasikan kegiatan-kegiatan
pelayanan tertentu pada lembaga swadaya masyarakat setempat berdasarkan
kontrak kerjasama jangka pendek; mengenalkan dan membudayakan pola dan
suasana kerja yang kompetitif baik diantara satuan-satuan kerja dilingkungan instansi
pemerintah daerah sendiri maupun antara satuan-satuan kerja dilingkungan instansi
pemerintah daerah dengan pihak swasta atau lembaga swadaya masyarakat setempat
(Kingsley, 1996:442).
Di atas itu semua, yang dirasa tak kalah penting adalah membangun sebuah pola
hubungan politik yang transformatif antara publik daerah dengan para politisi daerah
yang menduduki badan perwakilan rakyat daerah (Frederickson, 1994) di dukung oleh
civic infrastructure yang demokratis. Hal ini dimaksudkan agar politisi daerah, baik
diminta atau tidak, tetap sensitif dan responsif pada tuntutan publik pengguna jasa
pelayanan di daerah. Selain itu sebagaui instrumen untuk memberdayakan posisi
publik daerah dalam proses perumusan kebijakan pelayanan itu sendiri, baik dalam
kedudukan mereka sebagai konsumen ataupun sebagai warga negara yang aktif.
Dengan memperkuat posisi publik daerah ini maka akan dimungkinkan tumbuhnya
kekuatan-kekuatan di luar birokrasi (social forces) yang mampu mengimbangi
kekuatan birokrasi pemerintah daerah yang dalam UU. No 32 Tahun 2004 beroleh

Buku ajar MK Pelayanan Publik 111


kekuasaan yang luar biasa besar. Publik daerah, sebagai warga negara yang aktif,
dengan demikian diharapkan akan mampu mendesakkan tuntutan yang rasional pada
institusi-institusi pelayanan publik daerah kearah pengaturan pemberian
pelayanan publik yang, selain ongkosnya tetap terjangkau, kualitasnya juga semakin
baik.

D. REFERESENSI
1. Abdul Wahab, Solichin, 1998. Reformasi Pelayanan Publik Menuju Sistem Pelayanan
Yang Responsif Dan Berkualitas, Program Pascasarjana Universitas Brawijaya
2. Abdul Wahab, Solichin, 1999. Ekonomi Politik Pembangunan; Bisnis Indonesia Era
Orde Baru dan Di tengah Krisis Moneter, PT Danar Wijaya Brawijaya University Press
3. Caiden, Gerald E., 1999. What Lies Ahead for the Administration State?, Dalam
Bureaucracy and the Altematives in World Perspective, Keith M. Henderson and O.P.
Dwivedi (eds), Macmillan Press Ltd., London
4. Dahrendorf, Ralf, 1995. Preserving Prosperity. New Statesman & Society, December
5. De Vries, Peter, 1995. A Review of Some Critical Perspectives on Development
Bureaucracy and Policy. Dalam In Search ofThe Midlle Ground : Essays on the
Sociology of planned development, George E. Frecks and Jan H. B den Ouden (eds),
Wageningen Agricultural University, the Netherlands.
6. Drucker, P, 1985. Innovation and Entrepreneurship. New York. Harper and Row
7. Dwivedi, O.P, 1999. Governance and Administration in South Asia. Dalam Bureucracy and
The Alternatives in World Perspective, Keith Henderson, O.P. Dwivedi (eds), Macmillan
Press Ltd., London
8. Frederickson, H. George, 1980. New Public Administration University of Alabama Press
9. Frederickson, H. George, 1994. Total Quality Politics : TQP. Spectrum
10. Featherstone, M., 1990. Global Culture : an introduction. Dalam Global Culture, Mike
Featherstone (ed), Sage Publication
11. Goldberg, Lenny, 1996 Come The Devolution. The American Prospect
12. Ishikawa, Kaom, 1985 What is Total Quality Control? : The Japanese Way. Englewood
Cliffs. NJ, Prentice-Hall

Buku ajar MK Pelayanan Publik 112


13. Jackson, P.M. and B. Palmer, 1992. Developing performance monitoring in public
sector organizations; a management guide. The Management Centre, University of
Leicester.
14. Jablonski, Joseph R., 1992. Implementmg TQM : Competing in the Nineties through
Total Quality Management, ed. San Diego, Pfeifer
15. Kingsley, G. Thomas, 1996. Perspectives on Devolution. APA Journal. Autumn
16. Kazancigil, Ali, 1988. Governance and Science : market like modes of managing
society and producing knowledge. UNESCO
17. Kjellberg, Franscesco, 1995. The Changing Values of Local Goverment. ANNALS, AAPSS
(540), July
18. Marini, Frank (ed), 1971. Toward a New Public Administration: The Minowbrook
Perspective. Scranton, P.A. Chandler
19. Mawhood, Philip, 1983. Local Government in the Third World. John Wiley & Son. New
York
20. Osborne, David and Ted Gaebler, 1992. Reinventing Government. How the
Entrepreneural Spirit Is Transforming the Public Sector from Schoolhouse to
Statehouse, City hall to Pentagon. Reading, MA: Addison Wesley
21. Osborne, Davis and peter Palstrik, 1996. Banishing Bureaucracy: The Five Stategy
For Reinventing Government, Addison Wesley Publishing Company, Inc., New York
22. Savas, E.S., 1987. Privatizatiom : The Key to Better Government. Chatham House
Publisher, Inc., New Jersey
23. Stver. J.A., 1998. The End of Public Administration. Dobbs Ferry, NY Transnational
Publisher, Inc
24. Stretton, Hugh and Lionel Orchard, 1994. Public Goods, Public Enterprice, Public
Choice : Theoretical Foundations of Contemporary Attact on Government. st Martiifs
Press. London
25. Stoker, Gerry, 1988. Governance as theory : five propositions. UNESCO
26. Smith, B.C., 1985. Decentralization : The Teritorial Dimension of the State. George Allen
& Unwin. London
27. World Development Report 1997. The State in a Changing World, Published For The
World Bank, Oxford University Press

Buku ajar MK Pelayanan Publik 113


E. LATIHAN
1. Uraikan tentang konsep good governance !
2. Jelaskan konsep pelayanan publik terkait dengan good governance !
3. Uraikan dimensi keadilan dalam pelayanan publik !
4. Uraikan konsep pemberdayaan pengguna pelayanan public !

Buku ajar MK Pelayanan Publik 114