Noções de Administração Financeira e Orçamentária

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Aula
DEFENSORIA PBLICA DA UNIO 2015 PS EDITAL
Noes de Administrao Financeira e Oramentria
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01
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Noes de AFO
p/ DPU
Prof. Fernando Gama
Prof. Fernando Gama www.concurseiro24horas.com.br

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1. OBSERVAES INICIAIS ..................................................................................................................................................... 3
2. INTRODUO AO ESTUDO DO ORAMENTO PBLICO BRASILEIRO. .............................................................. 4
2.1. ORAMENTO TRADICIONAL. ........................................................................................................................................... 6
2.2. ORAMENTO MODERNO .................................................................................................................................................. 8
2.2.1. ORAMENTO DE DESEMPENHO .................................................................................................................................... 8
2.2.2. ORAMENTO-PROGRAMA ............................................................................................................................................... 9
2.2.3. ORAMENTO BASE ZERO ................................................................................................................................................ 11
2.3. ORAMENTO PARTICIPATIVO ........................................................................................................................................16
2.4. ORAMENTO INCREMENTAL .......................................................................................................................................... 17
3. O CONCEITO DE ORAMENTO PBLICO.................................................................................................................. 20
3.1. INICIATIVA ............................................................................................................................................................................. 22
3.2. ORAMENTO AUTORIZATIVO ....................................................................................................................................... 23
3.3. NATUREZA JURDICA DO ORAMENTO PBLICO .................................................................................................. 25
3.4. MANDADO DE SEGURANA E ORAMENTO PBLICO ....................................................................................... 26
3.5. OUTROS ASPECTOS DO ORAMENTO PBLICO ................................................................................................... 28
4. LEGISLAO ORAMENTRIA NO BRASIL ................................................................................................................ 30
5. PLANO PLURIANUAL PPA ASPECTOS GERAIS....................................................................................................... 34
5.1. TRAMITAO ....................................................................................................................................................................... 36
6. LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS LDO .............................................................................................................41
6.1. TRAMITAO ....................................................................................................................................................................... 47
6.2. CASOS ESPECIAIS, DOUTRINA E JURISPRUDNCIA SOBRE A LEI ORAMENTRIA ANUAL ..................... 49
7. . PRINCPIOS ORAMENTRIOS .....................................................................................................................................51
7.1. PRINCPIO DA ANUALIDADE OU PERIODICIDADE .................................................................................................. 54
7.2. PRINCPIO DA UNIDADE .................................................................................................................................................. 56
7.3. PRINCPIO DA UNIVERSALIDADE .................................................................................................................................. 57
7.4. PRINCPIO DA ESPECIFICAO...................................................................................................................................... 60
7.5. PRINCPIO DA PUBLICIDADE ........................................................................................................................................... 63
7.6. PRINCPIO DO EQUILBRIO .............................................................................................................................................. 64
7.7. PRINCPIO DO ORAMENTO BRUTO .......................................................................................................................... 65
7.8. PRINCPIO DA NO VINCULAO DA RECEITA ...................................................................................................... 68
7.9. PRINCPIO DA LEGALIDADE ............................................................................................................................................ 72
7.10. PRINCPIO DA CLAREZA ................................................................................................................................................... 72
7.11. PRINCPIO DA UNIFORMIDADE ..................................................................................................................................... 72
7.12. PRINCPIO DA UNIDADE DE TESOURARIA OU DE CAIXA ..................................................................................... 73
7.13. QUADRO SINTICO DOS PRINCPIOS ORAMENTRIOS ................................................................................... 74
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que altera, atualiza e consolida a legislao sobre direitos autorais e d outras
providncias.

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1. Observaes Iniciais
Pessoal,
um prazer iniciar mais um curso com os alunos do Concurseiro24horas. J so

mais de dez cursos ministrados no portal. E todos os cursos tm me dado muito prazer
e novas amizades, tanto pessoais, como no servio pblico. Meu primeiro curso online
foi para o concurso da Receita Federal de 2009 e l j so 3 anos e diversos colegas
como vocs aprovados.
O nosso assunto de hoje Noes de Administrao Financeira para a
Defensoria Pblica da Unio. Nesse edital o CESPE conseguiu duas coisas: a disciplina
no nem noes, haja visto o edital pesado, nem muito menos administrao,
tendo em vista que so exigidos conhecimentos de oramento pblico, tica, e v l,
um chiquito de administrao para justificar o nome:
NOES DE ADMINISTRAO FINANCEIRA E ORAMENTRIA: 1 Oramento pblico. 2

Oramento pblico no Brasil. 3 O ciclo oramentrio. 4 Oramento na Constituio da
Repblica.
Como a prova ocorrer em 21/06/2012, nosso tempo escasso e deveremos ter mais
de uma aula por semana. Meu cronograma, sempre sujeito a mudanas, o seguinte:
Data Aula
16/04/2015 Oramento pblico. Princpios oramentrios. Diretrizes
oramentrias.
20/04/2015 Receita pblica: categorias, fontes, estgios e dvida ativa.
Despesa pblica: categorias, estgios.
25/04/2015 Suprimento de fundos. Restos a pagar. Despesas de exerccios

anteriores.
30/04/2015 100 Questes Comentadas
05/05/2015 Simulado com 100 questes
10/05/2015 SIDOR, SIAFI, Conta nica do Tesouro

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Portanto, futuros agentes administrativos, o nosso trabalho rduo pela frente.

Vamos em frente, que atrs vem gente.
Vamos conhecer detalhes do oramento pblico brasileiro, o mais importante

instrumento de planejamento financeiro e oramentrio do Pas. Vamos adiante
conhecer os princpios oramentrios e as diretrizes oramentrias. Adiante.
2. Introduo ao estudo do oramento pblico

brasileiro.
Oramento Pblico uma das disciplinas mais interessantes que estudamos para o
ingresso em uma carreira pblica. Cincia multidisciplinar, o oramento pblico
interfaceia trs outros ramos do conhecimento: o Direito Financeiro, as Finanas e
Contabilidade e a Administrao Pblica.
No entanto, em termos de concurso pblico, o foco do estudo do Oramento

Pblico ganha um vis notadamente jurdico da a importncia da leitura atenta dos
arts. 163 a 169 da CF, embora o conhecimento contbil seja um forte aliado.
Uma das poucas dificuldades encontradas por alunos no estudo do Oramento

Pblico justamente a falta de visualizao da disciplina com algo prtico e concreto.
Diferentemente do Direito Penal ou do Direito Trabalhista, por exemplo, que so mais
intuitivos, o aluno que se defronta com o Direito Financeiro, provavelmente nunca
estudou ou ouviu nada sobre o assunto anteriormente. No entanto, uma vez assimilados
os principais conceitos, o estudo do Oramento Pblico relativamente tranquilo e, por
vezes, agradvel.
Para contornar os problemas iniciais de adaptao disciplina, pelo fato de ser

abstrata e desconectada da realidade de muitos, geralmente introduzo o tema com uma
anlise paralela entre o oramento familiar e o pblico.
Em nosso cotidiano, temos que administrar nossos prprios recursos, o que

permite que tenhamos (ou no) uma sobrevivncia tranquila. Temos que trabalhar,
administrar nosso salrio, nossas despesas de modo a evitar que fiquemos sem o

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necessrio para viver. Entretanto, a maioria das pessoas faz isso de modo intuitivo, na
maioria das vezes, sem planejar. No hbito do brasileiro planejar, tampouco guardar
dinheiro e administrar sua prpria vida financeira. E no por outro motivo que somos
um pas de endividados, onde muitas pessoas que at tm boa remunerao no
conseguem construir uma vida tranquila. Imagine o que acontece com aqueles que no
ganham bem!
Portanto, a atividade de orar, ou melhor dizendo, de administrar um oramento

est intimamente ligada com a atividade de planejar1. Uma pessoa equilibrada, consciente
das suas obrigaes, geralmente analisa quanto ganha para saber o quanto pode gastar
e, quando gasta, geralmente investe, guarda e seleciona apenas aquilo que necessrio
e essencial para gastar. J o desorganizado, mal sabe quanto ganha, quanto gasta, quanto
deve e, muito menos, quando ir acertar sua vida financeira. Infelizmente, a maioria dos
brasileiros est no segundo grupo, razo pela qual no deve ser surpresa o fato de que
por muitos anos a economia brasileira sofreu com desequilbrios oramentrios, que
levavam a dvidas impagveis e a crises constantes.
No entanto, essa situao vem mudando nos tempos recentes. O Estado
Brasileiro sentiu a necessria imposio de realizar um planejamento adequado de suas
finanas, com a finalidade de alcanarmos o desenvolvimento, construdo com bases
slidas, j que as atividades privadas necessitam de um ambiente seguro e tranquilo,
garantido pelo setor pblico, para crescer e desenvolver. Nesse sentido, orar
basicamente planejar. Mas, nem sempre foi assim.
Quando pensamos em oramento ou em fazer um oramento, qual a primeira

coisa que nos vem mente? Uma planilha contendo um conjunto de receitas e
despesas, certo? Sim, a primeira coisa que uma pessoa que est fazendo o oramento
saber quanto ganha e quando precisar gastar em um determinado perodo. Essa
o que chamamos de vis contbil do oramento pblico e, foi assim, como uma mera
pea contbil que ele foi encarado por muitos anos. Depois, com a evoluo das tcnicas
oramentrias na Administrao Pblica, o Oramento foi sendo cada vez mais
associado ao planejamento das aes pblicas.
Assim, para efeito didtico os autores dividem a evoluo do oramento em duas

fases: oramento tradicional e oramento moderno.
1
Da porque muitos chamam o sistema oramentrio de Sistema de Planejamento Oramentrio.

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2.1. Oramento tradicional.
Na fase do oramento tradicional, a pea oramentria existente era conhecida

como oramento clssico ou tradicional, este oramento caracterizava-se por ser um
documento onde apenas constava a previso da receita e a autorizao da despesa,
classificando estas ltimas por objeto do gasto e distribudas pelos diversos rgos, para
o perodo de um ano.
Neste tipo de oramento no havia nenhuma preocupao com as reais

necessidades da administrao ou da populao e no se consideravam objetivos
econmicos e sociais. um planejamento dissociado do planejamento. Alm disso, era
corrigido monetariamente de acordo com o que se gastava no exerccio anterior. Sua
principal caracterstica: dar nfase aos objetos de gastos.
Antes do advento da Lei 4.320/64, o oramento utilizado pelo Governo Federal

era o oramento tradicional.
J caiu em prova, quer ver?
(CESPE/Unb/MCT/2008) O oramento tradicional aquele que apresenta os objetivos

e metas, identifica os custos propostos para alcanar tais objetivos e os dados
quantitativos que medem as realizaes e os trabalhos realizados
O oramento tradicional justamente aquele que no se preocupa com o

planejamento, com custos, com objetivos, com metas. o famoso carteira doida, sai
gastando depois v para que serve o que comprou. Portanto, o texto caberia muito
bem se estivssemos falando do oramento moderno, e no do tradicional.
Incorreta a assertiva.
(CESPE/UnB/MS/2008) Uma das diferenas essenciais entre o oramento tradicional e

oramento-programa diz respeito ao planejamento. Enquanto o oramento tradicional
o elo entre o planejamento e as funes executivas da organizao, no oramento-
programa, os processos de planejamento e programao so dissociado
A gente no viu ainda o oramento-programa nessa aula, mas eu adianto. O

oramento-programa uma das tcnicas de elaborao do oramento moderno,

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portanto, ao contrrio do tradicional, ele se preocupa com o planejamento, com custos,

com metas, com objetivos....
Portanto, quem o elo entre o planejamento e as funes executivas da organizao

o oramento-programa. E no ao contrrio.
Incorreta a assertiva.
(CESPE/Unb/DPU/2010) Uma das virtudes do oramento tradicional era a de se

programar excedentes oramentrios para o financiamento dos investimentos
pretendidos.
Galera! O oramento tradicional o lobo mau! Lobo mau no tem virtudes, s tem
defeitos! Ento se liga, o CESPE nunca vai falar bem do lobo mau. Alm disso, desde
quando programar excedentes oramentrios uma boa? Em lugar nenhum. Quando
voc programa excedente oramentrio quer dizer que est ocultando receita. A sobra
de receita, vai ser gasta de qualquer jeito, sem planejamento, porque voc a ocultou.
o que acontece em fim de ano em rgos pblicos: tem dinheiro, sobrou dinheiro, ento
gasta! Mas precisa? Sei l! Se no gastar vamos perder, o papo! o gastar por gastar.
Se houvesse planejamento adequado, isso no ocorreria, toda a despesa ia ser
planejada, conforme a receita. Portanto, um absurdo falar que os investimentos devem
vir dessa ao desplanejada!
Incorreta a assertiva!
(CESPE/Unb/EBC/2011) O tipo de oramento utilizado no Brasil, atualmente, o

tradicional, em que as aes do governo organizam-se sob a forma de programas, com
o objetivo de proporcionar maior racionalidade e eficincia administrao pblica.
Hoje, no Brasil, como veremos, o que se utiliza oramento-programa. O tradicional,

j era.
(CESPE/Unb/MPU/2010) O oramento tradicional tinha como funo principal a de

possibilitar ao parlamento discutir com o rgo de execuo as formas de planejamento
relacionadas aos programas de governo, visando ao melhor aproveitamento dos
recursos, com base nos aspectos relativos a custo/benefcio.
Oramento tradicional com planejamento? O que acham? Est NA CARA que est
errado, certo? Oramento tradicional no tem planejamento. Quantas vezes vou ter que
repetir isso?

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(CESPE/UnB/MPU/2010) De acordo com o conceito de oramento-programa, devem-

se valorizar o gasto pblico e o que o governo adquire, em detrimento do que se
pretende realizar.
Quem valoriza o gastar por gastar ou seja, em detrimento das realizaes, o

oramento tradicional e no o oramento-programa. Assertiva falsa.
(CESPE/Unb/Auditor do Esprito Santo/2009) Uma das vantagens do

oramentoprograma em relao ao oramento tradicional a possibilidade de se
conjugar a formulao do oramento ao planejamento governamental
Traduo para o Portugus: no oramento-programa tem a integrao com o

planejamento que no tem no tradicional. Uau! Vocs aprendem rpido! Correta a
questo.
2.2. Oramento moderno
Na fase do oramento moderno, destacam-se dois tipos de oramento:

oramento de desempenho e oramento-programa.
2.2.1. Oramento De Desempenho
O oramento tradicional evoluiu para o oramento de desempenho, tambm

conhecido como oramento de realizaes. Neste tipo de oramento, o gestor comea
a se preocupar com o que o governo realiza e no com o que compra, ou seja,
preocupa-se agora em saber as coisas que o governo faz e no as coisas que o governo
compra.
O oramento de desempenho o processo oramentrio que se caracteriza por

apresentar duas dimenses do oramento: o objeto de gasto e um programa de
trabalho, contendo as aes desenvolvidas.
Apesar de ser um passo importante, o oramento de desempenho ainda se

encontra desvinculado de um planejamento central das aes do governo, ou seja,
embora j interligue os objetos de gastos aos objetivos, no poderia, ainda, ser
considerado um oramento-programa, visto que lhe faltava uma caracterstica essencial:
a vinculao ao Sistema de Planejamento.

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(CESPE/Unb/AGU/2010) O oramento de desempenho, voltado para a definio dos

propsitos e objetivos prprios dos crditos oramentrios, corresponde ao que, nos
dias de hoje, se convencionou chamar de oramento-programa.
O oramento de desempenho foi uma etapa anterior ao oramento programa.

Portanto, no pode ser confundido com este. Falsa a assertiva.
(CESPE/Unb/ANTAQ/2009) O oramento de desempenho, tambm identificado como

oramento moderno, aquele elaborado com base nos programas de trabalho de
governo que sero executados durante o exerccio financeiro
Favor no confundir filho com me: o oramento moderno gnero, das quais so
espcies o oramento de desempenho e o oramento-programa. Portanto, o
oramento de desempenho no sinnimo do oramento moderno. Falsa a assertiva.
(CESPE/Unb/DPU/2010) O oramento de desempenho est dirigido mais para os

produtos gerados pela administrao pblica que pelos resultados propriamente ditos
O oramento de desempenho, sendo um oramento moderno, est preocupado sim

com os resultados dos produtos gerados pela administrao pblica. Incorreta a
assertiva.
2.2.2. Oramento-Programa
Como o oramento de desempenho ainda era falho, faltando-lhe a vinculao

com o planejamento governamental, partiu-se para uma tcnica mais elaborada, que
foi o oramento-programa, introduzido nos Estados Unidos da Amrica, no final da
dcada de 50, sob a denominao de PPBS (Planning Programning Budgeting System).
Este oramento foi introduzido no Brasil atravs da Lei 4320/64 e do Decreto-Lei
200/67.

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Muito importante: O oramento-programa foi institudo no Brasil em 1964, pela Lei

4320/64. O Decreto 200/67 tambm trouxe vrias inovaes que visavam
descentralizao administrativa, com vrios reflexos na legislao oramentria. No
entanto, o oramento-programa s ganhou efetividade em 1998, com a edio de vrias
normativas do Ministrio do Planejamento. No entanto, para fins de concurso, a Lei
4320/64 ainda o marco do oramento-programa no Brasil.
O oramentoprograma pode ser entendido como um plano de trabalho, um

instrumento de planejamento da ao do governo, atravs da identificao dos seus
programas de trabalho, projetos e atividades, alm do estabelecimento de objetivos e
metas a serem implementados, bem como a previso dos custos relacionados.
A Constituio Federal (CF) de 1988 pela primeira vez constitucionalizou o oramento-

programa no Brasil (que estava regrado apenas em leis infraconstitucionais, desde 1964)
ao estabelecer a normatizao da matria oramentria atravs do Plano Plurianual
(PPA), da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e da Lei Oramentria Anual (LOA),
ficando evidente o extremo zelo do constituinte para com o planejamento das aes do
governo.
As principais caractersticas do oramento-programa so: integrao,

planejamento, oramento; quantificao de objetivos e fixao de metas; relaes
insumo-produto; alternativas programticas; acompanhamento fsico-financeiro;
avaliao de resultados; e gerncia por objetivos.
Questes de prova:
Acerca do oramento-programa, julgue os itens que se seguem.
(CESPE/STM/2010) Os objetivos e propsitos, os programas e seus custos e as medidas

de desempenho so componentes essenciais do oramento-programa.
Como vimos acima, todos os fatores elencados na assertiva so essenciais para

caracterizar o oramento-programa. Correta a assertiva.
(CESPE/STM/2010) O oramento-programa objetiva facilitar o planejamento

governamental.

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Correta a assertiva. O oramento-programa aquele que se integra com o

planejamento.
(CESPE/STM/2010) O oramento de desempenho a mais recente evoluo do
oramento-programa, fruto das presses sociais por servios pblicos de melhor
qualidade e por mais transparncia na gesto pblica.
Na verdade, o oramento de desempenho que evoluiu para o oramentoprograma

e no ao contrrio.
(CESPE/EBC/2011) A vinculao ao planejamento constitui a principal caracterstica do

oramento tradicional transferida ao oramento-programa.
Como o oramento tradicional no dispunha da integrao planejamento com

oramento, no teria como passar isso adiante. Alternativa falsa.
(CESPE/TCU/2009) Um dos desafios do oramento-programa a definio dos
produtos finais de um programa de trabalho. Certas atividades tm resultados
intangveis e que, particularmente na administrao pblica, no se prestam medio,
em termos quantitativos
Falso. Toda ao dentro de um programa tem que produzir um resultado mensurvel

para ser comparado com as metas inicialmente estabelecidas.
2.2.3. Oramento Base Zero
O oramento base zero ou por estratgica no um tipo de oramento, com o

oramento-programa ou o oramento tradicional, mas sim, uma tcnica para a
elaborao do oramento-programa.
O oramento base zero uma abordagem oramentria desenvolvida nos Estados

Unidos da Amrica, pela Texas Instruments Inc. Durante o ano de 1969, foi adotada pelo
estado de Gergia (gov. Jimmy Carter), com vistas ao ano fiscal de 1973.
Nesta tcnica oramentria, na fase da elaborao da proposta oramentria anual, os

rgos governamentais devero justificar a totalidade de seus gastos. Devem ser feitas
a anlise, reviso e avaliao de todas as despesas propostas e no apenas das

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solicitaes que ultrapassam o nvel de gasto j existente no exerccio anterior; todos os

programas devem ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo oramentrio.
IMPORTANTE: A palavra-chave do Oramento Base Zero DIREITO ADQUIRIDO. No

Oramento Base Zero, NO existe o que chamamos de DIREITO ADQUIRIDO em
relao s despesas efetuadas pelo gestor no ano anterior. A cada ano, necessria
uma exposio justificada dos gastos, evitando-se criar direitos com base nos gastos
feitos no ano anterior, corrigido de um ndice inflacionrio (que seria o oramento
incremental).
Problemas na implementao do Oramento Base Zero2:
O fator que pode efetivamente impedir a implantao do oramento base zero a falta
de apoio da direo - porque os administradores experimentam toda a sorte de
temores e de problemas de implantao antes de perceberem os benefcios.
Existem quatro problemas comuns que podem ser previstos quando da primeira
implantao do processo de oramento base zero.
os administradores ficam, quase sempre, apreensivos com qualquer processo
que obrigue tomada de deciso e que exija exame detalhado de suas funes, exame
este que pode ser visto por todos;
a administrao e a comunicao do processo de oramento base zero pode
transformar-se em problemas crticos pelo fato de um maior nmero de
administradores passar a envolver-se com o processo em quase todos os
procedimentos de oramento e de planejamento e de estes problemas serem
agravados nas grandes organizaes;
2
Gomes, Regina Celi Vidal. Oramento Base Zero como tcnica de planejamento financeiro. Monografia. Universidade
de Taubat.

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geralmente no existem premissas formalizadas de poltica e de planejamento, e
as que existem so, quase sempre, inadequada ou no so corretamente comunicadas
aos administradores dos nveis mais baixos, que prepararo os pacotes de deciso 3; e
tempo necessrio no primeiro ano pode ser maior do que o tempo gasto no
planejamento e no oramento do ano anterior, elaborados por outros processos.
Com esse modelo de controle oramentrio possvel visualizar detalhadamente os

gastos por departamento e os gestores tero dados suficientes para:
preparar novos pacotes de deciso para satisfazer as necessidades ou para
resolver os problemas imprevistos no processo oramentrio;
rever os pacotes de deciso se as necessidades reais da organizao diferirem
significativamente das premissas de planejamento adotadas para o preparo dos
pacotes; e
modificar as prioridades para contabiliz-las com quaisquer mudanas de
prioridades, inclusive nos pacotes de deciso novos e revistos.
Uma vez atualizada a anlise do oramento base zero possvel eliminar os pacotes de
deciso que tenham recebido dotaes por ordem crescente de prioridade at atingir
o nvel de dotao desejado ou acrescentar os pacotes de deciso que no tenham
recebido dotao por ordem decrescente de prioridade at se esgotarem as dotaes
adicionais.
Isso j foi cobrado em concurso!
3
Conjunto de atributos que devem ser objeto de deciso pelos administradores. o jeito formal de dizer algo que
precisa ser feito. Se voc tem dinheiro para tudo, no precisa do pacote de deciso pois vai fazer tudo. medida que
precisa decidir, precisa dos pacotes para orientar as priorizaes. Se houver recursos sem gastos, voc precisa alocar
pacotes de deciso para eles.

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(CESPE/UnB/EBC-2011) No oramento base zero, os gerentes devem justificar todos

os gastos oramentrios e no apenas as variaes em relao ao oramento do ano
anterior. A linha de base zero, e no, o oramento do ltimo ano.
Como no oramento base zero no existe direito adquirido em relao ao que ocorreu
no ano anterior, a assertiva est correta ao dizer que os gerentes devem justificar todos
os gastos oramentrios, sem ter como parmetro o ano anterior.
Com relao a oramento base-zero, julgue os itens a seguir.
(CESPE/Unb/ABIN/2011) Na elaborao do oramento base zero, possvel alterar a

responsabilidade da carga de trabalho, a partir de uma base zero, prescindindo se da
anlise do custo benefcio de todos os projetos, processos e atividades.
De fato, como vimos, no Base Zero possvel alterar a responsabilidade da carga

de trabalho (da o base zero), mas errado afirmar que no vai ser necessria uma
anlise do custo benefcio de todos os projetos. justamente ao contrrio: o gestor
precisa justificar todos os custos com os potenciais benefcios dos processos, projetos e
atividades. Errada a assertiva.
(CESPE/Unb/ABIN/2011) No processo de implementao do oramento base zero, os

pacotes de deciso, ordenados por critrios previamente fixados pela alta direo da
organizao, so informados por meio do planejamento estratgico.
Est correta a assertiva. H trs tipos de planejamento: o estratgico, da alta

administrao, o ttico, a nvel gerencial, e o operacional, que o cho da fbrica (ou
da organizao). A alta administrao no entra em detalhes operacionais ou gerenciais,
mas sim, comunica suas decises por meio do planejamento estratgico (grandes metas
e objetivos) que ser traduzido pelo planejamento ttico e operacional.
(CESPE/Unb/ABIN/2011) No processo de implementao do oramento base-zero, os

incrementos nos pacotes de deciso somente devem ser aprovados aps o responsvel
pelo pacote, justificar os resultados do aumento dos gastos e enfatizar os benefcios
para a organizao.

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Traduo para o Portugus que se fala no Brasil: o aumento nos gastos com
determinados objetos (pacotes) s devem ser aprovados depois de uma justificativa que
inclua a demonstrao do custo-benefcio. O que vocs acham? Est correta, esse o
fundamento maior do Oramento Base Zero.
(CESPE/Unb/ABIN/2011) Identificam-se duas vantagens na implementao do

oramento base-zero: a rapidez de elaborao e a facilidade de execuo.
Como vimos acima, no relato das dificuldades de implementao do Oramento

Base Zero, percebemos que no to fcil superar a cultura organizacional do
oramento incremental. Portanto, no de fcil elaborao pois precisa de justificativa
para tudo, nem de fcil execuo, j que preciso convencer a todos da necessidade
do gasto.
(CESPE/Unb/ABIN/2011) A implementao do oramento base-zero oferece vantagem

a organizaes sem fins lucrativos e inmeras desvantagens a organizaes com fins
lucrativos.
Besteira: no faz diferena se com ou sem fins lucrativos. Ambas as organizaes

podem se beneficiar dos oramentos mais enxutos e mais planejados do oramento
base zero.
(CESPE/Unb/ABIN/2011) De acordo com o princpio que rege o oramento basezero,

todas as atividades devem ser justificadas antes de serem tomadas as decises relativas
aos recursos a serem alocadas em cada departamento ou setor.
J est ficando repetitivo n? Acho que vocs aprenderam j: oramento base zero
precisa de justificativa? Sim! Assertiva correta.
(CESPE/Unb/ABIN/2011) O oramento base-zero deve ser desenvolvido de forma

isolada, com base nas peculiaridades de cada rea a ser atendida.
O oramento base zero, como uma moderna tcnica de elaborao de oramentos,

deve pensar a organizao como um todo, analisando os impactos dos cursos e dos
benefcios de forma integrada e no isolada. Questo incorreta.

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(CESPE/Unb/ABIN/2011) Aps a elaborao do oramento-zero, os gastos devem ser

aprovados com base em critrio nico, previamente definido para todas as atividades
ou operaes
O que est errado nessa questo o critrio nico. Como vimos, o oramento base
zero deve ser flexvel para atender aos pacotes de deciso. Desse modo, para cada tipo
de gasto, voc deve analisar o seu custo benefcio sobre diferentes critrios. Um gasto
com sade no pode ser analisado, por exemplo, com a mesma tica de um gasto para
a compra de um carro oficial. O benefcio do primeiro maior do que o do segundo,
apenas para citar um exemplo.
(CESPE/UnB/SEBRAE/2010) O oramento base zero no gera direitos adquiridos,

devendo o gestor justificar toda a despesa
Pede para sair!!!! Comandante!!! Nascimento! Pede para sair se no souber responder
essa! No vou nem comentar.
Passemos para a prxima!
2.3. Oramento Participativo
O oramento participativo tambm no um tipo de oramento, mas uma tcnica para

elaborao de oramentos. Nela, o governante escuta a sociedade quando da
elaborao do oramento pblico, tentando verificar a possibilidade de entender e
atender s demandas da populao.
No entanto, no Brasil, boa parte das despesas pblicas esto vinculadas por lei a
determinado tipo de gasto. Segundo os crticos do oramento participativo brasileiro,
os governos podem apenas dispor de cerca de 10% do oramento, o que tornaria a
participao popular uma iluso ou um factide poltico.
Atualmente, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) determina que a populao deva ser
ouvida na elaborao das leis oramentrias. Embora haja obrigatoriedade de ouvir a
populao, o governante no obrigado a seguir as propostas da sociedade,
conquanto o Chefe do Poder Executivo de cada uma das esferas da federao detm
competncia exclusiva para iniciar o processo legislativo oramentrio.

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Aula INAUGURAL
No Brasil, h alguma experincias positivas de oramento participativo, como por

exemplo, na elaborao do oramento do municpio de Porto Alegre, no Rio Grande
do Sul.
2.4. Oramento incremental
Oramento incremental tambm no um tipo de oramento, mas uma tcnica de

elaborao oramentria em que os itens da receita e da despesa sofrem um ajuste
marginal a cada ano, corrigindo o valor monetrio da moeda. Tecnicamente falando, o
oramento incremental se ope tcnica do Oramento Base Zero, em que o gestor
precisa justificar, a cada ano, os gastos a ser orados. Por esse motivo, a tcnica do
Oramento Base Zero est mais comumente associada aos oramentos-programa,
enquanto que o oramento tradicional geralmente elaborado com base na tcnica
incremental.
RESUMO DOS TIPOS DE ORAMENTO
ORAMENTO TRADICIONAL
Surgiu na Inglaterra em 1217;
Apenas previso da receita e fixao da despesa;
Refletia apenas os meios;
Oramento desvinculado do planejamento;
Critrio de classificao por unidades administrativas (UA) e elemento;
Decises baseadas nas necessidades das unidades;
Ausncia de acompanhamento;
Avaliao s da honestidade dos governantes;
Foco no objeto do gasto.

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ORAMENTO MODERNO
Surge no sculo XX;
Transforma-se em mecanismo de administrao que visa auxiliar o PE no

planejamento, execuo e controle das aes do setor pblico;
Oramento Moderno: Oramento de desempenho, oramento programa e

oramento base zero.
ORAMENTO DE DESEMPENHO
Evoluo do oramento clssico;
Preocupa-se com as coisas que o governo realiza (aes governamentais);
nfase nos resultados;
Instrumento de gerenciamento para a Administrao Pblica;
Classificao feita por funes, projetos e atividades;
Ausncia de vinculao com o planejamento.
ORAMENTO PROGRAMA
Dcada de 50 - desenvolvido a partir do oramento de desempenho;
Lei 4320/64 e Decreto-Lei 200/67;
Integrao do planejamento com o oramento - Programas;
Informa quanto vai gastar e para que vai gastar;
A elaborao baseada em: diretrizes; prioridades; estimativas reais de recursos;

clculo da real necessidade.
Principal critrio de classificao o funcional-programtico;
Avaliao de resultados e gerncia por objetivos;
nfase no que a instituio realiza e no no que ela gasta.
ORAMENTO BASE ZERO

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uma tcnica de elaborao do oramento;
No adotado no Brasil, em nenhuma UF;
Justificativa anual das dotaes solicitadas, no h direitos adquiridos;
Elaborao de um pacote de deciso (anlise do custo, finalidade, alternativas,

medidas de desempenho, conseqncias e benefcios de executar a atividade);
A priorizao dos pacotes de deciso deve ser feita em diversos escales;
O pacote submetido ao colgio de deciso, que o nvel organizacional que os

classifica;
Pacote preparado com nvel de esforo mnimo, corrente e de expanso;
Gastos anteriores realizados so questionados;
Objetivo: o objetivo principal do OBZ a justificativa do gasto de acordo com as

necessidades e os recursos disponveis e corresponde a um meio de eliminar
programas e projetos no econmicos. Vantagens e Benefcios
Melhoria do processo oramentrio;
Aperfeioamento contnuo;
Desenvolvimento pessoal;
Concentra a ateno na anlise de objetivos e necessidades;
Os gerentes de todos os nveis avaliam melhor a aplicao eficiente das dotaes

em suas atividades.
Aumenta a participao dos gerentes de todos os nveis no planejamento das

atividades e na elaborao dos oramentos.
Desvantagens
No incio, o preparo mais demorado e mais caro;
A preparao dos resumos produz montanhas de papel;

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A implantao exige motivao dos funcionrios e treinados;
Um grande percentual do oramento intocvel devido s exigncias legais;
Pouca participao dos nveis hierrquicos superiores.
ORAMENTO INCREMENTAL
O oramento de cada perodo mantm a mesma estrutura de despesa do oramento

anterior incremento nos montantes;
No analisa as novas necessidades e prioridades da sociedade;
No privilegia a eficincia do gasto e a evoluo da ao governamental.
ORAMENTO PARTICIPATIVO
Instrumento de participao do cidado na gesto pblica;
Estimula o exerccio da cidadania;
Participao por meio de fruns de participao social ou por meio eletrnico;
A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000) disps sobre oramento

participativo no pargrafo nico do artigo 48: A transparncia ser assegurada tambm
mediante incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas, durante
os processos de elaborao e de discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e
oramentos.
3. O conceito de oramento pblico
No linguajar popular, oramento uma relao ou um rol de despesas e receitas

que determinada pessoa tem a pagar ou a receber durante um determinado perodo,
que pode ser um ms, um ano, por exemplo. No por outro motivo que nos
primrdios do oramento na Administrao Pblica, a pea era vista como um
documento meramente contbil, sem nenhuma ou com pouca vinculao aos
instrumentos de planejamento (Oramento Tradicional).

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Aula INAUGURAL
O oramento, portanto, pode ter um vis mais contbil, enfocando

exclusivamente os recursos financeiros em uma planilha (uma pea meramente
contbil), mas tambm pode ser um instrumento de planejamento da aquisio de
algum bem, como um imvel ou um veculo, quando as pessoas resolvem reter ou
guardar parte de suas rendas por um determinado perodo com vistas a uma aquisio
futura.
Essa integrao entre o planejamento e o oramento se deu com fora no meio

empresarial na dcada de 60, quando passou a ser visto como um instrumento
poderoso de planejamento e no s um documento contbil. Essa discusso tambm
teve lugar no setor pblico que evoluiu de um oramento que se caracterizava por ser
uma mera pea contbil (oramento tradicional) para ser um importante instrumento
de planejamento dos governos (oramento-programa).
Nos dias de hoje, o oramento no apenas uma pea contbil, mas um

instrumento de planejamento da Administrao, ao passo que a contabilidade pblica,
outra disciplina interligada ao estudo do oramento pblico, registra as variaes do
patrimnio pblico e da execuo do oramento subsidiando a tomada de deciso dos
administradores pblicos, alm de contriburem para a transparncia da administrao.
Bancas de concurso costumam exigir dos candidatos o conceito literal de Oramento

Pblico. O conceito mais antigo, mais conhecido e difundido o do professor Aliomar
Baleeiro, que diz que o oramento um ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza o
Poder Executivo, por um certo perodo e em pormenor, a realizao das despesas
destinadas ao funcionamento dos servios pblicos e outros fins adotados pela poltica
econmica e geral do pas, assim como a arrecadao das receitas criadas em lei4
J nos dizeres do professor Francisco Glauber Lima Mota, o oramento pblico

um documento que d autorizao para se receber e gastar recursos financeiros5. J
para o mestre Joo Fortes, o oramento uma prvia autorizao do legislativo para
4
BALEEIRO, Aliomar, Uma introduo cincia das finanas, Ed. Forense, 14 ed. - 1994 5 MOTA,
Francisco Glauber Lima, Curso Bsico de Contabilidade Pblica, 2 ed, 2006, pg. 17.

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que se realizem receitas e despesas de um ente pblico, obedecendo a um determinado

perodo de tempo5.
Da leitura da definio do professor Aliomar Baleeiro, pode-se iniciar o estudo

pormenorizado do Oramento Pblico, j que aquele texto traz dentro de si muitos
conceitos importantes.
3.1. Iniciativa
O texto do eminente professor comea afirmando que o oramento um ato

pelo qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo, o que quer significa que o
oramento pblico ato de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo.
O processo oramentrio brasileiro comea com cada um dos poderes

elaborando sua proposta oramentria. O Poder Executivo, o Legislativo, o Judicirio, o
Ministrio Pblico, o Tribunal de Contas e a Defensoria Pblica elaboram suas prprias
propostas oramentrias e encaminham ao Poder Executivo para consolidao.
Uma fez feita a consolidao enviada uma proposta de oramento da unidade

da federao envolvida (Unio, Estado ou Municpio) ao respectivo Poder Legislativo.
Assim, por exemplo, no caso da Unio, os Poderes Legislativo, Executivo, Judicirio,
Ministrio Pblico e Tribunal de Contas da Unio e Defensoria Pblica da Unio
elaboram suas prprias propostas oramentrias e encaminham ao Poder Executivo,
para a consolidao. Uma vez consolidada a proposta de oramento da Unio segue
para o Congresso Nacional, o Poder Legislativo federal.
So comum questes de concurso abordarem a questo da iniciativa da lei

oramentria. Muitas alegam, por exemplo, que seria possvel um poder qualquer enviar
sua prpria proposta oramentria diretamente ao poder legislativo. Nesse caso,
marque falso. A iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo (Presidente,
Governador e Prefeito), no podendo nem mesmo eventual vcio de iniciativa ser
convalidado (corrigido pela pessoa que tem a iniciativa).
importante notar, tambm, que no possvel ao prprio poder legislativo

aprovar o seu oramento, j que este o poder que aprova as leis. outro tipo de
5
FORTES, Joo. Contabilidade Pblica. Ed. Joo Fortes, 1 Ed.

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questo comum que deve ser considerada falsa. O poder legislativo, assim como todos
os demais, tem que enviar sua proposta oramentria para consolidao pelo poder
executivo, para posterior envio, ao Congresso (no caso da Unio).
Portanto, a iniciativa da lei oramentria de competncia privativa do Poder
Executivo, no podendo ser suprida por outro rgo, ainda que do Poder Legislativo.
3.2. Oramento autorizativo
Continuando na leitura da definio do professor Aliomar Baleeiro, vimos que o

oramento um ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo. Portanto,
no Brasil, o oramento pblico de natureza autorizativa. O que isso exatamente
significa?
Nos oramentos autorizativos, no existe a obrigatoriedade de executar todas as

despesas consignadas na lei oramentria. Esta vista apenas como pea necessria,
uma condio para a execuo das despesas, mas no , por si s, suficiente para a
execuo oramentria, tarefa essa do administrador pblico que, em razo da sua
discricionariedade, pode escolher o melhor momento para executar determinadas
despesas.
Como nessa viso a lei oramentria uma condio para a execuo da

despesa, convencionou-se chamar os oramentos autorizativos de ato-condio, para
diferenci-lo das outras leis, que em geral criam obrigaes, que so chamadas de atos-
regra. O Cdigo Penal, por exemplo, um ato-regra, j que no existe
discricionariedade das pessoas no cumprimento de suas determinaes. Todo mundo,
por exemplo, proibido de matar ou roubar.
Embora no Brasil, o oramento pblico tenha carter autorizativo (atocondio),

a doutrina oramentria reconhece a existncia de outro tipo de oramento pblico, o
oramento impositivo. Nele, o administrador pblico perde a discricionariedade para
decidir sobre o que deve ser executado, j que como lei, nessa viso, o oramento deve
ser integralmente executado como aprovado. o oramento pblico em sua verso
ato-regra, obrigatrio.

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O STF, ao ser instado a se manifestar sobre o assunto, entendeu que, no Brasil, o

oramento no impositivo, mas sim, autorizativo. Isso quer dizer que no existe
obrigatoriedade de execuo das despesas consignadas no oramento pblico, j que
a avaliao do que deve ou no ser executado est a cargo da discricionariedade do
gestor.
notvel perceber que o oramento pblico do tipo autorizativo concede maior

poder ao Chefe do Executivo (Presidente, Governador e Prefeito), a quem cabe decidir
o que executar. J os oramentos do tipo impositivo transferem esse poder ao
Legislativo, j que ao Chefe do Executivo caber meramente a tarefa de execuo (e
no a de deciso) do oramento aprovado por Deputados e Senadores.
A questo das emendas parlamentares um caso emblemtico dessa discusso.

Como se sabe, emendas parlamentares so destaques que Deputados e Senadores (no
caso da Unio) podem fazer no Oramento (da Unio, de Estados e Municpios). A idia
inicial era a de que o parlamentar, eleito pelo povo, pudesse tomar parte nas decises
oramentrias para beneficiar a sua regio ou algum projeto prioritrio de seu interesse.
No entanto, o instrumento foi desvirtuado e as emendas parlamentares passaram

a ser usadas como forma de corrupo, apadrinhamento e compra de votos, entre
outras irregularidades. Atualmente, embora os parlamentares ainda possam fazer as
emendas parlamentares, fica a cargo do Poder Executivo decidir se elas recebero ou
no recursos oramentrios. Se o Poder Executivo decidir no mandar verbas
financeiras para a emenda, embora aprovada, ela no executada.
Muitos parlamentares, insatisfeitos com a no-execuo das despesas

oramentrias consignadas por meio de emendas, tentaram encampar a tese de que o
Oramento Pblico, por ser lei, deveria ter execuo obrigatria, ou seja, queriam que
no Brasil fosse adotado o modelo oramentrio impositivo.
Assim, o Supremo Tribunal Federal foi acionado e decidiu que o oramento

ato-condio (condio necessria para execuo da despesa), mas no ato-regra
(obrigao no sentido restrito). Desde ento, ficou claro que o oramento no Brasil tem
natureza autorizativa, ou seja, no existe obrigatoriedade da execuo das despesas l
consignadas.

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3.3. Natureza jurdica do oramento pblico
A natureza jurdica do oramento pblico tambm fruto de debates e est

intimamente ligada questo tratada no tpico anterior, sobre a obrigatoriedade ou a
discricionariedade na execuo das despesas do oramento.
O oramento pblico , em ltima anlise, uma lei formalmente aprovada pelo

poder legislativo. Tem formato de lei e aprovada como tal. Mas sendo o oramento
no Brasil um ato-condio e no ato-regra (ou seja, no obrigatrio, mas autorizativo)
qual seria a natureza jurdica do oramento?
Em consonncia com a deciso anterior, de que o oramento apenas uma pea

autorizativa, o STF, instado a se manifestar sobre o assunto, decidiu que o oramento
pblico lei apenas no sentido formal.
As leis podem ser classificadas em leis materiais ou em leis formais. Lei formal
aquela que tem cara de lei, ou seja, formalmente aprovada pelo poder legislativo.
Todas as leis que so aprovadas pelo poder legislativo so leis formais.
Entretanto, nem todas as normas aprovadas pelo poder legislativo so leis

materiais. Lei material aquela norma que tem abstrao e genrica, no tendo
destinatrio certo. um conjunto de hipteses normativas abstratas. Assim, quando o
Cdigo Penal diz que matar algum crime e comina as penalidades para quem mata,
a norma no est dizendo quem vai ser penalizado. Todo aquele que matar algum
(exceto nas hipteses de excluso de crime) est cometendo crime, no tendo a lei
destinatrio certo, sendo genrica. Assim, o Cdigo Penal uma lei em sentido material.
Por outro lado, suponha que uma lei conceda aposentadoria vitalcia a um
cidado em razo de ele ter sido reconhecido, por exemplo, como heri da ptria. Nesse
caso, temos uma lei formal, pois aprovada pelo poder legislativo. Entretanto, ela no
genrica e tem destinatrio certo: a sua natureza jurdica de ato administrativo e no
de lei. Atos administrativos, em regra, tm efeitos concretos, assim como as leis
meramente formais (chamadas leis de efeitos concretos).
Nesse sentido, o oramento pblico considerado um ato administrativo

revestido de formato de lei formal, no sendo, portanto, lei material, mas sim, lei de
efeitos concretos.

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3.4. Mandado de segurana e Oramento Pblico
Quem j estudou Direito, sabe que o mandado de segurana um remdio

constitucional que visa a repelir ameaa a direito causado por agente pblico ou quem
tenha poder de ordem pblica (uma concessionria, por exemplo). Mandado de
segurana uma ao subsidiria, ou seja, ela s cabvel quando no possvel nem
a impetrao do habeas corpus ou habeas data, outros remdios constitucionais para
finalidades diferentes.
Assim, quem tiver um direito ameaado que no esteja amparado por habeas corpus
ou habeas data e cujo autor da ofensa seja agente pblico (ou quem tenha poder de
ordem pblica) pode impetrar na via judicial uma ao constitucional chamada
Mandado de Segurana, desde que o direito seja lquido e certo (o que quer dizer, em
termos bem resumidos, que no seja necessria dilao probatria, ou seja, a questo
no deve ser de fatos, mas de direito).
comum, por exemplo, a impetrao de mandado de segurana contra

desapropriao de uma rea privada por um rgo pblico ou contra um ato
administrativo que negue a iseno de imposto para um deficiente fsico. As aplicaes
do mandado de segurana so vrias e ultrapassam os objetivos deste texto sobre
oramento pblico. Mas o que importante saber, a essa altura, que a doutrina
entende que o mandado de segurana s pode ser aplicado contra ato concretamente
constitudo, ou seja, contra aqueles atos que j saram do plano abstrato para a
realidade ftica.
Uma lei pode ser absurdamente ilegal, mas contra ela no possvel a impetrao de
mandado de segurana, porquanto, enquanto genrica ela no produz efeitos
concretos nenhum. Nesse caso, seria possvel contestar a lei pelo controle direto (ao
direta de inconstitucionalidade) ou, em alguns casos, pelo controle difuso (qualquer
ao), mas, em regra, no seria possvel discutir normas abstratas no mbito do
mandado de segurana em razo da necessidade de se provar a certeza e liquidez do
direito j na inicial.
Portanto, o mandado de segurana s pode ser aplicado contra atos administrativos,

que a consumao ftica de um desejo da Administrao e que, de fato, pode gerar

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prejuzos concretos a algum. E , portanto, contra os atos administrativos que o

mandado de segurana possvel.
Situao curiosa ocorre em leis tributrias ilegais. Uma vez aprovada a lei ilegal, os
contribuintes ainda nada podem fazer de concreto, posto que a lei genrica e abstrata
e nada aconteceu ainda no plano ftico apenas com a sua aprovao. Apenas quando
o fiscal ou o auditor tributrio fiscaliza e/ou notifica o contribuinte para o pagamento
do imposto que a lei ilegal sai do plano abstrato e se torna real, momento a partir do
qual, possvel a impetrao de mandado de segurana.
O que essa discusso traz de prtico para o estudo do oramento pblico? que
quando trouxemos baila a discusso a respeito da natureza jurdica do oramento
pblico e da suas relaes com a obrigatoriedade da sua execuo (oramento
impositivo versus autorizativo), vimos que o oramento autorizativo visto como um
ato administrativo travestido de lei formal.
Se o oramento autorizativo ato administrativo (disfarado de lei), ento, na prtica,

os doutrinadores entendem que possvel impetrar mandado de segurana contra ele,
embora no seja possvel a mesma ao contra a lei em tese (abstratas).
possvel, como j aconteceu, alguma prova de concurso questionar se o

mandado de segurana instrumento cabvel contra leis oramentrias. Do ponto de
vista meramente terico, a resposta verdadeira, por ser o oramento lei de efeitos
concretos.
Agora bom ressaltar que no so todas as partes das leis oramentrias que
tm efeitos concretos. Alguns trechos da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) se
prestam a orientar a elaborao da Lei Oramentria Anual (LOA) e, no raro, criam
critrios a ser seguidos nos mais diversos casos. Nesses dispositivos, h abstrao e a lei
genrica, motivo pelo qual pode ser instada em sede de ADI.
"(...) O STF tem dado por inadmissvel a ao direta contra disposies insertas na Lei de
Diretrizes Oramentrias, porque reputadas normas individuais ou de efeitos concretos,
que se esgotam com a propositura e a votao do oramento fiscal (v.g., ADI 2.100,
Jobim, DJ 1-6-01). A segunda norma questionada que condiciona a incluso no
oramento fiscal da verba correspondente a precatrios pendentes 'manuteno da

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meta de resultado primrio, fixada segundo a LDO', constitui exemplo tpico de norma
individual ou de efeitos concretos, cujo objeto a regulao de conduta nica, posto que
subjetivamente complexa: a elaborao do oramento fiscal, na qual se exaure, o que
inviabiliza no ponto a ao direta. Diferentemente, configura norma geral, susceptvel
de controle abstrato de constitucionalidade a primeira das regras contidas no dispositivo
legal questionado, que institui comisso de representantes dos trs Poderes e do
Ministrio Pblico, qual confere a atribuio de proceder ao 'criterioso levantamento'
dos precatrios a parcelar conforme a EC n 30/00, com vistas a 'apurar o seu valor
real': o procedimento de levantamento e apurao do valor real, que nela se ordena,
no substantiva conduta nica, mas sim conduta a ser desenvolvida em relao a cada
um dos precatrios a que alude; por outro lado, a determinabilidade, em tese, desses
precatrios, a partir dos limites temporais fixados, no subtrai da norma que a todos
submete comisso instituda e ao procedimento de reviso nele previsto a nota de
generalidade. No obstante, de conhecer-se integralmente da ao direta se a norma
de carter geral subordinante da norma individual, que, sem a primeira, ficaria sem
objeto. (...)" (ADI 2.535-MC, Rel. Min. Seplveda Pertence, julgamento em 19-12-01, DJ
de 21-11-03)
Portanto, regra geral, as leis oramentrias (a parte que faz a previso da receita
e fixa a despesa) no esto susceptveis ao controle jurisdicional em abstrato, como em
uma ao direta de inconstitucionalidade. exceo ocorre na parte em que possuem
abstrao e generalidade, ou seja, na parte normativa das leis oramentrias.
3.5. Outros aspectos do oramento pblico
Periodicidade
As autorizaes legislativas devem ser feitas por perodos definidos de tempo, o
que chamamos de princpio da anualidade. Se a autorizao do Poder Legislativo fosse
muito longa ou indefinida, o controle legislativo perderia o sentido. Por outro lado, se a
autorizao tivesse um prazo muito curto, o Poder Executivo ficaria engessado. Hoje, a

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periodicidade definida em lei e corresponde ao prazo de um ano, que atualmente

coincidente com o ano civil (1/1 a 31/12). Mas essa coincidncia no obrigatria. Alguns
pases tem o ano fiscal iniciando em abril (Estados Unidos), assim como possvel, na
prtica, a adoo de qualquer data como termo de incio.
Detalhamento
A autorizao concedida pelo Poder Legislativo ao Executivo no um cheque
em branco: o poder legislativo deve ter conhecimento pormenorizado do que est
autorizando, de modo a evitar a autorizao de gastos globais. Se a autorizao fosse
global (sem detalhar onde o dinheiro seria gasto), o Poder Executivo teria muita
liberdade para gastar onde bem entendesse os recursos oramentrios. No entanto, se
o oramento for muito detalhada, ele ficar muito engessado e difcil de se adaptar a
eventuais mudanas
Oramento Pblico e Economia

O poder legislativo deve autorizar a realizao das despesas, de modo que elas
no podem ser superiores s receitas previstas, em funo do princpio do equilbrio.
Entretanto, bom ressaltar que a despesa pblica tem grande influncia na economia.
Segundo a viso keynesiana da economia, o aumento dos gastos pblicos tem influncia
positiva sobre o produto interno bruto e, portanto, sobre a renda das famlias.
Os investimentos do governo tambm podem contribuir para um aumento da

renda: a participao do setor pblico em todas os seus nveis e esferas na economia
decisiva na determinao do nvel de renda da sociedade e da alocao dos recursos
pelos entes privados.
A Portaria n 163/01 STN/SOF estipulou a obrigatoriedade para todos os

membros da federao da utilizao da classificao da despesa l descrita com a
finalidade de estimar a participao do setor pblico na economia. que se cada ente
tivesse sua prpria classificao da despesa seria difcil ou quase impossvel levantar os
agregados macro-econmicos de despesa corrente e de capital para fins de
consolidao das contas nacionais.

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4. Legislao oramentria no Brasil
No Brasil vige o chamado princpio da hierarquia constitucional, onde a Carta

Poltica est localizada no pice do ordenamento jurdico, motivo pelo qual todas as
normas infraconstitucionais devem a ela se adequar. Alm disso, a nossa Constituio
atual analtica, ou seja, adentra vrios aspectos da vida estatal de forma minuciosa, de
modo que o ordenamento jurdico-oramentrio ptrio altamente calcado em sua
matriz constitucional plasmada nos artigos 165 a 169 da Carta Poltica, fonte primria do
Direito Oramentrio no Brasil.
Alm da Constituio Federal (CF), outra fonte importante para o direito

oramentrio ptrio a Lei 4.320/64, Lei de Normas Gerais de Oramento e
Contabilidade Pblica. Com jurisdio sobre a administrao pblica das trs esferas e
dos trs poderes, a Lei 4320/64 no se aplica s empresas estatais que no recebam
recursos da Unio para a sua manuteno ou para investimentos, que esto submetidas
Lei 6404/76 (Lei das Sociedades Annimas SA), as chamadas estatais
independentes. Em relao s empresas estatais dependentes, aquelas que recebem
recursos do Oramento, estas esto sujeitas aos ditames da Lei 4.320/64.
A Lei 4.320/64 foi publicada originalmente como lei ordinria, sob a gide da
Constituio de 1946. Entretanto, em face de atual Constituio exigir para as matrias
que ela regulamenta a edio de uma lei complementar, a Lei 4.320/64 foi recepcionada
no novo ordenamento jurdico da CF de 1988 como lei complementar.
O fenmeno da recepo um curioso caso de economia legislativa admitido

em nosso ordenamento jurdico constitucional. Com a promulgao de uma nova
Constituio, duas opes estariam disponveis para o legislador: a) considerar toda a
legislao anterior incompatvel com a nova Carta e b) verificar, caso a caso, se as
normas editadas anteriormente Constituio em vigor so compatveis com o novo
texto.
fcil perceber que na adoo da primeira opo, haveria um gasto enorme de

tempo e trabalho para editar as mais variadas normas sobre os mais diversos assuntos,
alm da criao de um vcuo legislativo temporal entre a promulgao da
Constituio e a edio destas novas leis.

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O Brasil adotou a segunda opo por questo de economia legislativa: todas as

leis que foram editadas antes da Constituio so mantidas, a no ser que materialmente
incompatvel com o novo texto ou, ainda, caso a nova Carta tenha expressamente
revogado alguma lei em seu texto.
Esse processo chamado de recepo. Nele, no verificada a compatibilidade

formal da lei, apenas a material. A compatibilidade formal diz respeito, como o nome
indica, a forma de aprovao da lei. Assim, se a Constituio diz que determinado
assunto deve ser regulamento por lei complementar, a edio de uma lei ordinria para
tratar o assunto seria inconstitucional do ponto de vista formal. No entanto, em relao
ao direito pr-constitucional, uma lei ordinria, pode ser recepcionada como lei
complementar, como o caso da Lei 4.320/64 e do Cdigo Tributrio Nacional. Pelo
fenmeno da recepo, um decreto, por exemplo, norma tpica do Chefe do Executivo,
pode ganhar status de lei ordinria.
Embora a compatibilidade formal no seja verificada, para que ocorra o

fenmeno da recepo, necessrio que a lei editada antes da atual constituio esteja
materialmente compatvel com ela, ou seja, que no infrinja o seu contedo, o seu texto.
Se isso ocorrer, diz-se que no houve a recepo e que a lei antiga foi revogada pela
nova Constituio. No h, portanto, em nosso pas, previso para inconstitucionalidade
de norma pr-constitucional: elas so revogadas, se materialmente incompatveis com
o novo texto.
A Lei 4.320/64 foi editada sob a Constituio de 1946, como lei ordinria. Naquela
Carta, no havia previso de leis complementares. Com a aprovao da Constituio de
1988, verificou-se que a Lei 4.320/64 era compatvel materialmente com o novo texto.
No entanto, a Constituio previa para as matrias da Lei 4.320/64 (normas gerais de
Direito Financeiro, art. 165 9 da CF) a adoo de lei complementar. Por este motivo,
a Lei 4.320/64 foi recepcionada como lei complementar pelo novo ordenamento.
Seno vejamos:
Art. 165. [...]
9 Cabe lei complementar:

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I - dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a

elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de
diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual;
[...]
bom ter ateno a este fato: a Lei 4320/64 uma lei ordinria, mas tem status
de lei complementar, o que significa que s pode ser alterada por lei complementar e
no mais, desde a vigncia da nova constituio, por lei ordinria nem por medida
provisria. Nos termos da Constituio, medida provisria tem fora de lei ordinria e
no pode, portanto, alterar leis complementares. Instrumentos normativos
oramentrios
A Constituio Federal estabelece trs instrumentos legais de planejamento, em

seu artigo 165, o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei
Oramentria Anual (LOA):
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:
I - o plano plurianual; II - as diretrizes
oramentrias;
III - os oramentos anuais.
Introduzidos em 1988, o PPA e a LDO so novidades trazidas pela atual Carta Magna.
J a Lei Oramentria Anual instrumento oramentrio de longa data, sendo citada
inclusive na edio da Lei 4320/64. Os trs instrumentos normativos (PPA, LDO e LOA)
so leis ordinrias aprovadas pelo Poder Legislativo, depois da iniciativa do Poder
Executivo nos prazos e nos formatos definidos na Constituio, de modo a compor um
sistema integrado e harmonizado de planejamento oramentrio.
Ao PPA cabe estabelecer o planejamento de longo prazo (4 anos), para as despesas

de capital e outras delas decorrentes. As metas do PPA so dividas em metas anuais, de
acordo com o fluxo financeiro e os objetivos governamentais. Essas metas anuais
constam da Lei de Diretrizes Oramentrias. Uma vez definida a meta anual, elas tem

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que ser traduzidas em termos financeiros, ou seja, em dinheiro. E nesse momento que
entra em cena a Lei Oramentria Anual, que prev a receita e fixa a despesa para um
determinado perodo.
Para ficar mais clara a situao, vamos a um exemplo. Suponha que o Governo Federal
tenha estabelecido no seu Plano Plurianual a necessidade de se construir 200 hospitais
no perodo de 4 anos. De acordo com o fluxo financeiro e com os objetivos
governamentais, teremos o estabelecimento de metas anuais, em cada uma das 4 LDOs
que sero publicadas nos quatro anos do PPA (ou seja, para cada PPA existem 4 LDOs).
Como estamos em um exemplo, podemos supor que o decidiu que no ano um iria
construir apenas 20 hospitais; no ano dois, 30; no terceiro, 50 e, finalmente, no quarto,
os 100 restantes. Assim, a cada LDO teremos uma LOA prevendo em valores financeiros
os hospitais. Supondo que cada hospital custe R$ 1 milho, no primeiro ano, a LDO vai
fixar para a construo de hospitais 20 milhes; no segundo ano, 30 milhes e assim
por diante.
O exemplo acima aplicvel a qualquer tipo de projeto ou planejamento na

Administrao Pblica. Poderia ser nmero de hospitais, quantidade de salas de aula,
quilmetros de rodovia, etc. No entanto, importante ressaltar que aquelas obras cuja
durao for inferior a um exerccio financeiro, no precisam constar do PPA, podem ser
alocadas, diretamente na LDO. Por outro lado crime de responsabilidade iniciar
programas e projetos de durao superior a um ano, sem sua incluso no PPA.
Do ponto de vista da sua tramitao e aprovao, o PPA, a LDO e a LOA so leis

ordinrias e no complementares, como alguns alunos acabam pensando. A confuso
ocorre em razo da Lei 4.320/64 que uma lei ordinria que foi recepcionada pelo
ordenamento jurdico como lei complementar. Mas a Lei 4.320/64 no uma lei
oramentria, mas sim, uma lei que trata sobre a organizao dos oramentos anuais.
que a Constituio diz que cabe lei complementar dispor sobre o exerccio
financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do PPA, da LDO e da
LOA. Essa lei ainda no existe, mas a Lei 4.320/64 vem suprindo algumas dessas lacunas
e, por esse motivo, ela hoje tem status equivalente ao de uma lei complementar.
Assim como os oramentos, os projetos de lei relativos ao PPA, a LDO e LOA so

de iniciativa exclusiva do chefe do Poder Executivo, ou seja, somente o Presidente da

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Repblica, no caso da Unio, os governadores e os prefeitos, nos casos dos Estados e

Municpios respectivamente, podem encaminh-los ao Congresso Nacional.
Portanto, as leis oramentrias so todas leis ordinrias e no complementares.

No entanto, possuem tramitao diferente das outras leis ordinrias. Por exemplo, os
projetos de lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes oramentrias, ao oramento
anual e aos crditos adicionais, apresentados pelo chefe do executivo, sero apreciados
pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum, o que no
ocorre em relao s outras leis oramentrias, que so apreciadas em cada casa
separadamente.
Alm disso, um caso interessante o das medidas provisrias. A Constituio

Federal permite a adoo de medidas provisrias com fora de lei ordinria pelo Chefe
do Poder Executivo. um caso excepcional de funo legislativa sendo exercida pelo
Poder Executivo. Como as medidas provisrias tm fora de leis ordinrias, de se supor
que poderiam tratam de assuntos relacionados ao oramento pblico, tendo em vista
que as leis oramentrias so ordinrias. No entanto, a Constituio Federal veda a
edio de medida provisria sobre PPA, LDO, LOA e crditos adicionais especiais e
suplementares (CF, art. 62, 1, I, d).
Com exceo da instituio de crditos extraordinrios, as matrias oramentrias

no podem ser regulamentadas por medida provisria, o que constitui uma importante
diferena em relao s outras leis ordinrias. Os crditos extraordinrios so dotaes
oramentrias criadas para atender despesas imprevisveis e urgentes, como as
decorrentes de guerra, comoo interna ou calamidade pblica e que, por sua condio
de excepcionalidade e urgncia, no podem esperar o trmite legislativo comum.
A lei delegada, que aquela lei que o Poder Legislativo ao Executivo legislar sobre
determinado assunto e com algumas condies, sem excees, no pode tratar de
oramentrios.
5. Plano Plurianual PPA Aspectos gerais
A lei que instituir o plano plurianual dever estabelecer, de forma regionalizada

o que eu chamo de DOM.
- as Diretrizes

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- os Objetivos e
- as Metas da administrao pblica federal para as despesas de
capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao
continua
Importante: importante decorar o mnemnico DOM, pois os examinadores tentam

confundir os candidatos trocando as finalidades do PPA com as da LDO. Tambm
interessante saber que quando as bancas examinadoras falam em planejamentos esto
se referindo ao PPA e quando falam em oramento esto se referindo LOA.
O PPA doutrinariamente conhecido como o planejamento estratgico de mdio

prazo da administrao pblica brasileira. Nele so includas as metas despesas de
capital e outras delas decorrentes que ultrapassam o perodo de um exerccio financeiro
e as despesas relacionadas aos programas de durao continuada, como por exemplo,
a construo de 200 hospitais no perodo de quatro anos.
Alm das metas, so includas no PPA as diretrizes e os objetivos da

Administrao Pblica para o perodo de quatro anos. Essas diretrizes e objetivos so,
na verdade, as intenes do Governo, do ponto de vista macroscpico, sem detalhes.
O detalhamento ser feito, ano a ano, por meio da LDO e da LOA. Apenas a ttulo de
exemplo, podemos ter como diretriz do PPA a melhoria da sade da populao, com
o objetivo de aumentar a oferta de leitos disponveis em hospitais pblicos. Nesse
caso, uma possvel meta seria a construo de 200 novos hospitais pblicos ou de
2000 novos leitos hospitalares.
Para entender melhor o assunto, vamos adotar um exemplo prtico, retirado do

PPA 2008/2011. O PPA estruturado em programas, que sero depois vinculados em
termos financeiros na LOA. Um dos programas do PPA 2008/2011 o abastecimento
agroalimentar, a cargo do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento
(Programa 0352). Segundo o que consta do PPA, o objetivo do programa promover
o crescimento econmico ambientalmente sustentvel, com gerao de empregos e
distribuio de renda. Da leitura do objetivo, no d para saber muito sobre o que o
programa, porquanto ele est descrito de maneira muito ampla e abrangente. Alis,
esse objetivo aparentemente poderia estar relacionado a vrios outros programas.

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Um dos projetos vinculados ao programa de abastecimento agroalimentar a

Concluso da Obra da Unidade Armazenadora de Uberlndia MG, onde prevista
a execuo de 12% da obra em 2008 e 68%, em 2009. Na verdade, se somarmos os
12% com os 68%, no chegamos aos 100%, mas a 80%, provavelmente porque o projeto
uma concluso de uma obra iniciada no PPA anterior.
De posse das metas plurianuais do PPA, podemos converter isso em metas anuais
na LDO e traduzir isso em aspectos financeiros na LOA. Assim, a LOA de 2008 dever
consignar R$ 3.000.000 para a execuo de 12% da obra e a LOA de 2009, R$ 11.925.000,
para a execuo dos 68% restantes. A ponte entre o PPA e a LOA so os programas
que vinculam a execuo fsica do PPA com a financeira da LOA.
Alm do PPA, existem outros planos oramentrios previstos na nossa

Constituio, chamados de setoriais, regionais ou nacionais. A elaborao dos planos e
programas nacionais, regionais e setoriais, assim como a elaborao das leis de
diretrizes oramentrias e dos oramentos anuais, sero realizados em consonncia
com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.
Um exemplo claro de plano setorial (e tambm nacional) o Plano Nacional de

Banda Larga (PNBL) que pretende levar internet de qualidade e de alta velocidade e
todos os rinces do Brasil. A execuo desses planos devem estar em consonncia com
as leis oramentrias (PPA, LDO e LOA), tendo em vista que da sua execuo haver
despesas de capital e correntes que devero estar consignadas nestas leis.
bom ressaltar, tambm, que nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um

exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia incluso no plano plurianual, ou sem
lei que autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade. Por outro lado,
investimentos cuja execuo leve menos de um exerccio podero ser executados sem
a sua incluso no PPA, fazendo a consignao diretamente nos oramentos anuais.
5.1. Tramitao
As leis oramentrias, embora sejam leis ordinrias, tem tramitao especial, com
prazos para envio e recebimento pelos poderes envolvidos. Em primeiro lugar,
interessante notar que o PPA, por ser um plano de quatro anos, elaborado, tambm
a cada quatro anos. No entanto, o perodo de sua validade no coincidente com o
mandato do Chefe do Executivo (Presidente, Governador, Prefeito). O PPA deslocado

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um ano para frente em relao ao mandato do Chefe do Executivo, de modo que no

primeiro ano de governo, o Presidente, Governador ou Prefeito estar executando o
PPA feito pelo antecessor, deixando no ltimo ano de mandado a mesma herana para
o sucessor.
VIGNCIA DO PPA 2008 2011
Vigncia do 1 Ano 2 Ano 3 Ano 4 Novo

Ano mandato
Mandato 2007 2008 2009
2010
Vigncia do 1 Ano 2 Ano 3 Ano 4 Ano
PPA atual 2008 2009 2010 2011
Vigncia do 1 Ano
2 Ano 3 Ano 4
PPA anterior Ano
2004 2005 2006
2007
O objetivo desta prtica tentar assegurar a continuidade administrativa dos
projetos, evitando que novos governantes descontinuem projetos dos seus
antecessores, por razes de convenincia poltica, algo comum h algum tempo no
Brasil.
ESTE ASSUNTO J FOI COBRADO EM PROVAS
(CESPE ACE/TCU) Institudo pela Constituio Federal de 1988, o plano plurianual, de

vigncia coincidente com a do mandato do chefe do Poder Executivo, estabelece, de
forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da administrao pblica
federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos
programas de durao continuada.
Afirmativa incorreta, a vigncia do PPA no coincide com a do mandato do chefe do

Poder Executivo.
Os prazos para envio e recebimento do PPA e das demais leis oramentrias

dever ser disciplinado em lei complementar, nos termos do art. 165, 9, da

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Constituio Federal. No entanto essa legislao ainda no foi elaborada (h projetos

nesse sentido tramitando no Congresso) e a Lei 4.320/64 vem suprindo alguns desses
dispositivos. No entanto, como o PPA e a LDO no existiam na poca da elaborao da
Lei 4.320/64, ela no previu qualquer prazo de envio e recebimento para estas leis.
Atualmente, enquanto no elaborada a lei complementar prevista no art. 165 9 da
Constituio Federal, os prazos para envio e recebimento do PPA, LDO e LOA esto
estabelecidos no Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT), um adendo
do texto Constitucional.
No caso da Unio, o projeto do PPA ser encaminhado, pelo Chefe do Executivo

(Presidente) ao legislativo, at quatro meses antes do encerramento do primeiro
exerccio financeiro do mandato presidencial, ou seja, at 31 de agosto do primeiro ano
de mandato.
Os Estados, o Distrito Federal e os Municpios podero fixar, nas suas constituies

e leis orgnicas, respectivamente, prazo diverso do estabelecido no Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias da Constituio Federal, mas em caso de omisso destes,
ser obedecido o prazo estabelecido na Carta Magna.
O poder legislativo, por sua vez, dever devolver o PPA aprovado para sano
at o encerramento da sesso legislativa (22 de dezembro, conforme artigo 57, da CF).
Ateno: o perodo de encerramento da sesso legislativa foi alterado recentemente pela
EC 50/2006.
FIQUE LIGADO! comum as bancas tentarem enganar o candidato em concurso, com

jogo de palavras que, por serem parecidas, passam despercebidas, mas que mudam
todo o contexto.
Legislatura o perodo correspondente ao mandato de um deputado, ou seja, quatro

anos. Cada legislatura contm quatro perodos legislativos anuais. Atualmente as
legislaturas brasileiras comeam em 2007, 2011, 2015, 2019, etc. Os senadores so eleitos
para o perodo de duas legislaturas, de modo que falso dizer que a legistura no
Senado de 8 (oito) anos. Portanto, a legislatura sempre um perodo de 4 anos (CF,
art. 44, pargrafo nico)
Sesso Legislativa Ser de 02 de fevereiro a 22 de dezembro (CF, art. 57).

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Perodo Legislativo - 1 perodo: vai de 02 de fevereiro a 17 de julho (CF, art. 57).
2 perodo: vai de 1 de agosto a 22 de dezembro (CF, art. 57).
Alteraes
Todo projeto ou plano, seja na nossa vida particular ou na vida de empresas ou, ainda,
na Administrao Pblica, pode sofrer alteraes em razo de fatos supervenientes. No
caso do PPA, e das leis oramentrias em geral, temos duas fases bem distintas que
devem receber ateno mais que redobrada de todos os alunos. A primeira fase do PPA
e das leis oramentrias em geral a fase de projeto de lei, onde eles ainda no foram
aprovados e no se transformaram, ainda, em lei. So chamados de PPPA, PLDO, PLOA,
com o P se referindo ao termo projeto de lei.
Enquanto ainda projeto, o PPPA poder receber emendas dos parlamentares,

apresentadas na Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao, onde
recebero parecer, que depois de votado na comisso, ser apreciado pelo Congresso
Nacional na forma de regimento comum.
Tambm na fase de projeto, o presidente da repblica pode encaminhar

mensagem ao Congresso Nacional, propondo modificaes no projeto do PPA,
enquanto no iniciada a votao, na Comisso Mista, da parte cuja alterao proposta.
Essa parte muito importante: enquanto o PPA (na verdade todas as leis
oramentrias, LDO e LOA tambm entram nessa regra) ainda projeto, ele pode ser
alterado tanto pelo Poder Legislativo, por meio de emendas parlamentares, como por
meio de mensagem do Poder Executivo.
Para as emendas parlamentares serem aprovadas, necessria votao na

comisso mista (e no aprovao, necessariamente) e aprovao pelo Congresso
Nacional, na forma do regimento comum.
Para a mensagem do Presidente ser aprovada necessria que ela tenha

chegado antes de INICIADA a votao na COMISSO MISTA, da parte cuja alterao
proposta.
Mas o que essa Comisso Mista, afinal? O nome Comisso Mista dado porque
ela composta de uma proporo dos congressistas (no de todos) e porque ela
composta de Deputados e Senadores (da o nome mista). Essa comisso mista a

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coloquialmente chamada Comisso Mista de Oramentos, Planos e Fiscalizao do

Congresso Nacional. ela que tem competncia para analisar, relatar e votar (de forma
no conclusiva) os projetos de leis oramentrias enviados pelo Chefe do Executivo.
Uma vez votado o oramento na Comisso Mista, ele encaminhado a Plenrio para
votao pelo Congresso Nacional, em sesso conjunta. A votao feita na Comisso
Mista no vinculativa, ou seja, ela pode ser diferente da deciso do Plenrio do
Congresso Nacional, que a que acaba valendo.
Uma vez aprovada a lei oramentria (PPA, LDO e LOA) no Plenrio do

Congresso Nacional, os projetos de lei deixam de ser projetos e se transformam em leis,
depois da sano do Presidente da Repblica. Uma vez aprovados como lei, as leis
oramentrias no podem mais ser alteradas em razo de iniciativa parlamentar. Ou
seja, falso afirmar que os parlamentares podem alterar o PPA, LDO e LOA em vigor,
por sua iniciativa. Essa uma questo comum em concurso. Como as leis oramentrias
devem ter iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo, uma vez aprovadas, elas s
podem ser alteradas tambm por iniciativa do Presidente, do Governador ou do
Prefeito, conforme o caso. Portanto, no h emenda parlamentar em lei oramentria
em vigor; esta s ocorre quando ainda falamos em projetos de lei.
Projetos de lei (PPPA, PLDO, PLOA) Leis aprovadas (PPA, LDO, LOA)
Legislativo Executivo Legislativo Executivo
Pode alterar os Pode alterar o No detm Podem propor ao

projetos de leis projeto de lei, iniciativa para a legislativo
por enquanto no alterao da projetos de
meio de iniciada a legislao alterao da
emendas votao oramentria em PPA, LDO e LOA.
parlamentares, na comisso vigor. Caso o
desde que mista, da parte executivo
atendidos alguns cuja alterao proponha
requisitos. proposta. alteraes s leis
em vigor, podem
propor emendas
a estes projetos
de alterao.
Para que as emendas parlamentares aos projetos de lei sejam aprovadas, alguns
requisitos so, ainda, necessrios. Como no permitida a criao de nova despesa no

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seio do parlamento, necessrio que a emenda indique a fonte de recursos para o seu
custeio, somente se admitindo, o proveniente da anulao de despesa. Alm disso, as
anulaes de despesa no podem incidir sobre despesas com pessoal e seus encargos,
juros da dvida e as transferncias constitucionais e tributrias a Estados e a Municpios.
Emendas tambm so possveis no caso de erro ou omisso no texto do projeto de lei
oramentria ou se estiverem relacionadas com o prprio texto do projeto, ou seja,
quando no envolver recursos financeiros.
6. Lei De Diretrizes Oramentrias LDO
A lei de diretrizes oramentrias constituiu-se em um detalhamento anual das

metas do PPA, alm de conter, segundo o art. 165 da CF:
as metas e prioridades (MP) da administrao pblica federal, incluindo as

despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente;
orientar a elaborao da lei oramentria anual;
dispor sobre as alteraes na legislao tributria; e
estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de

fomento.
A LDO, inovao da CF de 1988, o instrumento norteador da LOA, responsvel

pela conexo entre o plano estratgico das aes governamentais (plano plurianual) e
o plano operacional (oramento anual).
O encaminhamento da LDO, pelo chefe do Poder executivo, ocorrer at oito

meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro, ou seja, at o dia 15/04, e
ser devolvido para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso
legislativa, que ocorre no dia 17/07, que no ser encerrada sem a aprovao do projeto.
A doutrina majoritria defende que a vigncia da LDO anual, ou seja, vigora

por um perodo de 12 meses; porm muitos entendem que a LDO possui eficcia formal
por mais de um ano, tendo em vista que ela comea a vigorar no segundo perodo
legislativo de cada ano e vai at o trmino do perodo legislativo seguinte.

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No Congresso Nacional, o projeto da LDO poder receber emendas dos

parlamentares, desde que compatveis com o PPA. As emendas sero apresentadas na
Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao CMPOF, onde
recebero parecer prvio para serem submetidas ao plenrio do congresso, na forma
de regimento comum, a exemplo do que ocorre com o PPA e a LOA. O Presidente da
Repblica tambm poder enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor
modificaes no projeto da LDO, enquanto no iniciada a votao na Comisso Mista,
da parte cuja alterao proposta.
Com a edio da Lei Complementar 101, de 04 de maio de 2000, a LDO teve a

suas funes ampliadas, por fora do artigo 4, passando a ter maior relevncia.
Entre suas novas funes destacam-se dispor sobre:
equilbrio entre receita e despesa;
critrios e formas de limitao de empenho, a ser verificado no final de

cada bimestre quando se verificar que a realizao da receita poder
comprometer os resultados nominal e primrio estabelecidos no anexo de
metas fiscais e para reduzir a dvida ao limite estabelecido pelo Senado
Federal;
normas relativas ao controle de custos e avaliao dos resultados dos

programas financiados com recursos oramentrios;
anexo de metas fiscais e de riscos.
Destaque especial merece o 1, do artigo 4, da LRF que define que integrar o

projeto de lei de diretrizes oramentrias o Anexo de Metas Fiscais, que conter as
metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas,
resultados nominal e primrio e montante da dvida pblica, para o exerccio a que se
referirem e para os dois seguintes.
Assunto recorrente em provas de concurso diz respeito ao contedo do Anexo

de Metas Fiscais e do Anexo de Riscos Fiscais da LDO. A LDO dever conter o anexo
de metas fiscais e de riscos fiscais (so dois documentos), tambm sendo bastante
cobrado em concursos o contedo do anexo de metas fiscais.
O 2 do artigo 4 determina ainda que o anexo conter:

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avaliao do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
demonstrativo das metas anuais, instrudo com memria e metodologia

de clculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com
as fixadas nos trs exerccios anteriores, e evidenciando a consistncia
delas com as premissas e os objetivos da poltica econmica nacional;
evoluo do patrimnio lquido, tambm nos ltimos trs exerccios,

destacando a origem e a aplicao dos recursos obtidos com a alienao
de ativos;
demonstrativo da estimativa e compensao da renncia de receita e da

margem de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado.
avaliao da situao financeira e atuarial dos:
regimes geral de previdncia social e prprio dos servidores
pblicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador;
demais fundos pblicos e programas estatais de natureza atuarial.
J o Anexo de Riscos Fiscais (ARF) dever conter demonstrativo onde sero

avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas pblicas,
informando as providncias a serem tomadas, caso se concretizem
VIGNCIA DA LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS LDO
17/07/X1 31/12/X2
Lei Oramentria Anual LOA
A lei oramentria anual compreende a programao das aes a serem executadas,

visando, entre seus objetivos principais, atingir as diretrizes, objetivos e metas
estabelecidas no plano plurianual (em relao aos projetos cuja execuo ultrapasse um
exerccio), contendo todas as receitas e despesas administradas pela Unio.
interessante notar que todos os programas includos no PPA devem estar,

necessariamente, includos na Lei Oramentria Anual, mas o contrrio no
verdadeiro. Aqueles programas que no tm durao plurianual estaro apenas

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consignados na LOA. Tanto em um caso, como em outro, vedado o incio de

programas ou projetos no includos na lei oramentria anual.
PPA
Diretrizes, Objetivos ->

Macro-intenes
Programas com metas de

4 anos
LDO 1 LDO 2 LDO 3 LDO 4
Metas Metas Metas Metas
do do do do
Ano 1 Ano 2 Ano 3 Ano 4
LOA 1 LOA 2 LOA 3 LOA 4
Execuo Execuo Execuo Execuo

financeira dos financeira dos financeira dos financeira dos
programas programas programas programas
A Lei Oramentria Anual a traduo financeira, ano a ano, das etapas previstas
no PPA, em consonncia com a LDO e com a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), O
oramento anual, em atendimento ao prprio princpio da anualidade, possui vigncia
anual, perodo tambm chamado de exerccio financeiro, e que por fora do artigo 34
da lei 4320/64, coincide com o ano civil.
VIGNCIA DA LEI ORAMENTRIA ANUAL LOA
01/01/X1 31/12/X1

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Trs suboramentos
A CF trata dos oramentos pblicos anuais estabelecendo que a lei oramentria
compreender:
o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e

entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas
e mantidas pelo Poder Pblico;
o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou

indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e

rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os
fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico.
Nos termos da Constituio Federal, as leis oramentrias anuais (LOA) devero

ter suas receitas e despesas consignadas em trs esferas de oramento, tambm
chamados de suboramentos: esfera fiscal, de investimentos das empresas estatais e da
seguridade social.
O objetivo dessa sistemtica evitar que o oramento de empresas do Poder

Pblico ou o dinheiro destinado a seguridade social (principalmente previdncia) sejam
desviados para cobrir dficits da execuo fiscal do governo. Isso aconteceu muito, em
anos anteriores Constituio atual, causando rombos em empresas estatais e na
previdncia.
Assim, a esfera fiscal contempla as receitas e despesas com a execuo das

atividades mais comuns do Governo: construo de obras pblicas, pagamento de
servios, pagamento de juros da dvida, contratao de empresas de limpeza, enfim,
refere-se s receitas e despesas relativas aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e
entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas
pelo Poder Pblico.
J a esfera chamada de investimento das empresas estatais contempla as

despesas (e no receitas) dessa natureza (investimento) das empresas em que o Poder
Pblico detenha a maioria do capital com direito a voto. Por exemplo, quando a
Petrobrs vai construir uma plataforma de petrleo, isso considerado um investimento

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de empresas estatais para fins oramentrios e, portanto, deve constar no Oramento

da Unio nessa esfera. O mesmo ocorre quando o Banco do Brasil adquire um imvel
para servir de sede ou quando a Caixa Econmica Federal adquire uma nova empresa,
apenas como exemplo.
O importante notar que no todo o tipo de despesas dessas empresas que

estar consignado no Oramento de Investimento de Empresas Estatais. Entram nessa
esfera apenas as despesas com investimentos. Despesas correntes, tais como
pagamento de funcionrios ou juros, no so nem consignadas no Oramento da
Unio, em nenhuma esfera, nem mesmo na fiscal, porque essas empresas so estatais
dependentes.
No entanto, caso haja empresa estatal dependente, ou seja, aquela que recebe
recursos do Oramento da Unio para o pagamento de despesas correntes (salrios,
funcionrios, juros) e de capital (investimentos), neste caso, todas as suas receitas e
despesas devero constar do Oramento da Unio.
Por fim, o oramento da seguridade social diz respeito s despesas relativas

previdncia social, sade e assistncia social. O importante, nesse ponto, destacar que
as despesas so consignadas nessa esfera (da seguridade social) em razo da sua
natureza e no em funo do rgo que exerce, preponderantemente, este tipo de
despesa.
As despesas com pagamento de aposentados do Tribunal de Contas da Unio,

por exemplo, ocorrem custa do Oramento da Seguridade Social, tendo em vista que
essa uma despesa de previdncia. Portanto, o TCU, que no um rgo de
previdncia, pode ter despesas alocadas no Oramento da Seguridade Social.
comum em provas este tipo de questionamento, alegando, por exemplo, que

apenas o Ministrio da Previdncia Social ou o INSS administraria as despesas com
Oramento da Seguridade Social, o que no verdade. Qualquer rgo que administre
receitas e despesas de natureza relativa seguridade social, estar administrando o
Oramento da Seguridade Social.
Quanto ao assunto ainda importante destacar que o oramento fiscal e o

oramento de investimento das empresas estatais, compatibilizados com o plano
plurianual, tero entre suas funes a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo

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critrio populacional. bom notar que apenas o oramento fiscal e o de investimento

das empresas estatais tm esse objetivo, do qual foi excludo o oramento da seguridade
social. Esse um assunto que muitas vezes cobrado em concursos: o oramento da
seguridade social includo entre aqueles que tm como funes reduzir desigualdades
sociais, o que falso.
6.1. Tramitao
A exemplo do PPA e da LDO, a LOA tambm tem uma tramitao especial, com
prazos definidos na Constituio para envio e recebimento, bem como procedimentos
especial para discusso e aprovao da lei. Segue abaixo, um quadro resumo
comparando os prazos de todas as leis oramentrias (PPA, LDO e LOA):
O prazo para encaminhamento, aprovao e sano da LOA, coincide com o do

PPA, isto , projeto de lei oramentria da Unio ser encaminhado at quatro meses
antes do encerramento do exerccio financeiro, 31/08, e devolvido para sano at o
encerramento da sesso legislativa, 22/12.
QUADRO DE ENCAMINHAMENTO
DOS PROJETOS DE ORAMENTRIOS
PROJETOS DE LEI Envio ao Devoluo

p/sano
Congresso
Nacional
Lei oramentria Anual 31/08 22/12
Lei de Diretrizes Oramentrias 15/04 17/07

Anual
Plano Plurianual 04 anos 31/08 22/12
Assim como ocorre com o PPA, a LOA, enquanto ainda um projeto de lei pode
ser alterada por meio de emenda parlamentar, desde que respeitados os requisitos j
tratados assim, bem como, por meio de mensagem presidencial, enquanto no iniciada
a votao, na Comisso Mista, da parte cuja alterao proposta.

48|78

Aula INAUGURAL
Depois, a proposta oramentria segue para votao em Plenrio, em sesso

conjunta das duas Casas do Congresso Nacional. Uma vez aprovada, a lei segue para
sano presidencial. Nesse ponto, podemos ter veto parcial ou total ao projeto de lei.
Caso isso ocorra, os recursos que, em decorrncia de veto ou rejeio do projeto

de lei oramentria anual, ficarem sem despesas correspondentes podero ser
utilizados, conforme o caso, mediante crditos especiais ou suplementares, com prvia
e especfica autorizao legislativa.
Crditos especiais ou suplementares so parte dos chamados crditos adicionais,

projetos de lei, que tm o objetivo de alterar a lei oramentria em vigor. Alm dos
crditos especiais ou suplementares, temos ainda, como crdito adicional, os crditos
extraordinrios.
Por fim, cumpre destacar importante caracterstica das emendas parlamentares.

Quando da discusso do tema, foi dito que um dos requisitos de sua aprovao era a
necessidade de apontar os recursos para suporta a nova despesa, somente admitido
aqueles provenientes de anulao de despesa, que no poderia incidir sobre alguns
tipos de gasto, como por exemplo, os gastos com pessoal e seus encargos e servio da
dvida.
Esse o tpico caso de emenda substitutiva, aquela que troca uma despesa no
oramento por outra. No entanto, so admitidas tambm emendas supressivas, aquelas
que anulam despesas sem incluir outra no seu lugar. Embora pouco comum, uma
prtica permitida. Caso isso ocorra, iremos aplicar a mesma regra relativa as despesas
que foram vetadas.
Assim, os recursos que, em decorrncia de emenda ao projeto de lei

oramentria anual, ficarem sem despesas correspondentes podero ser utilizados,
conforme o caso, mediante crditos especiais ou suplementares, com prvia e especfica
autorizao legislativa

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Aula INAUGURAL
Resumidamente, em caso de:
emenda supressiva ao projeto de lei oramentria;
veto parcial;
rejeio do projeto de lei oramentria (veto total);
\/
Os recursos no utilizados podero ser aproveitados como crditos

especiais ou suplementares, desde que haja autorizao legislativa
especfica para tal.
6.2. Casos especiais, doutrina e jurisprudncia

sobre a lei oramentria anual
Alguns casos especiais e de interesse para concursos pblicos j foram

largamente discutidos pela doutrina e pela jurisprudncia. A nossa legislao
oramentria traz diversas lacunas que foram sendo supridas por julgados e por
estudiosos no assunto. Por exemplo, a legislao no trouxe soluo para o que
aconteceria, caso o Presidente da Repblica no encaminhasse o projeto de lei
oramentria ao Congresso Nacional.
Alguns chegaram a alegar que o Poder Legislativo poderia sanar a omisso, mas
como a iniciativa das leis oramentrias exclusiva do Executivo, essa tese no foi
adiante, em razo da inconstitucionalidade formal que tal prtica carregaria.
Para resolver o caso em questo, temos que recorrer ao art. 32 da Lei 4.320/64
que diz que se no receber a proposta oramentria no prazo fixado nas Constituies
ou nas Leis Orgnicas dos Municpios, o Poder Legislativo considerar como proposta
a Lei de Oramento vigente. Ou seja, caso o legislativo no receba do Presidente o
PLOA, ser considerado como PLOA o oramento em vigor.
E o que acontece, se o projeto de LOA no for aprovado at o incio do exerccio?

Como vimos, o prazo para o Poder Legislativo devolver o PLOA para sano hoje, dia

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22/12. Mas relativamente comum, e j aconteceu diversas vezes, o fato de o

oramento no ser aprovado at data-limite estabelecida na Constituio, sendo, muitas
vezes, aprovado no ano de seu prprio exerccio, o que contraria no s a lei, mas os
mais basilares princpios de planejamento pblico. Para se ter uma ideia, o oramento
de 2006 foi aprovado em abril daquele ano.
Nesse caso, o pas no pode ficar parado, pois h despesas que precisam ser
pagas todos os meses, sob pena de inviabilizar a Administrao. Nesse caso, a soluo
foi utilizar o oramento em discusso (e ainda no aprovado) como se aprovado
estivesse, na razo dos duodcimos. Ou seja, pode-se executar um duodcimo (1/12
avos) do oramento em discusso at que ele seja aprovado.
No toda a despesa que pode ser executada por meio de duodcimos, mas
apenas aquelas que so consideradas relevantes e inadiveis, tais como (no preciso
decorar cada uma delas):
a) Despesas que constituem obrigaes constitucionais ou legais da Unio, a
exemplo das transferncias constitucionais aos Fundos de Participao de
Estados e Municpios e para o Fundo de Desenvolvimento e Valorizao do
Ensino Fundamental (FPE/FPM, FUNDEF);
b) Bolsas de estudo, no mbito do Conselho Nacional de Desenvolvimento
Cientfico e Tecnolgico CNPq e da Fundao Coordenao de
Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior Capes, de residncia mdica e
do Programa de Educao Tutorial PET;
c) Pagamento de estagirios e de contrataes temporrias por excepcional
interesse pblico na forma da Lei no 8.745, de 9 de dezembro de 1993;
d) Outras despesas correntes de carter inadivel e relevante.
Lei Oramentria Anual e Lei de Responsabilidade Fiscal
Assim como ocorreu com a LDO, a LRF trouxe inovaes tambm na elaborao da
LOA. Com o artigo 5, da LRF (LC 101/2000), a LOA ganha mais nfase, passando a ter
maior importncia, de acordo com a LRF, a lei oramentria dever:

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ser elaborada de forma compatvel com o PPA, com a LDO, e com as

normas da LRF;
conter demonstrativo da compatibilidade da programao dos

oramentos com os objetivos e metas constantes do anexo de metas fiscais
da LDO;
ser acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as

receitas e despesas, decorrente de isenes, anistias, remisses, subsdios
e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia, bem como das
medidas de compensao a renncias de receita e ao aumento de
despesas obrigatrias de carter continuado;
conter reserva de contingncia, cuja forma de utilizao e montante,

definido com base na receita corrente lquida, sero estabelecidos na lei
de diretrizes oramentrias, destinada ao atendimento de passivos
contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos;
Conter todas as despesas relativas dvida pblica, mobiliria ou

contratual, e as receitas que as atendero;
conter separadamente, na lei oramentria e na lei de crdito adicional,

refinanciamento da dvida pblica.
MUITO IMPORTANTE: A reserva de contingncia dever estar contida na LOA em

valores e a sua forma de utilizao e o percentual do oramento a ela destinada sero
estabelecidos na LDO. Ainda, segundo a LRF, vedado consignar na lei oramentria
crdito com finalidade imprecisa ou com dotao ilimitada.
7. . Princpios oramentrios
Suponha que voc esteja passando por graves dificuldades financeiras, em razo
da perda de um emprego ou de algum outro infortuito da vida cotidiana. Mesmo
passando por uma situao difcil, voc sabe que no poder matar, roubar ou fazer
qualquer mal a outras pessoas, porque, provavelmente, ao invs de ter a sua vida
resolvida, voc vai acabar se envolvendo em mais confuso.

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claro que roubar propriedade alheia talvez fosse a sada mais rpida para a
soluo dos problemas, mas ela no , de longe, a melhor, em razo da perspectiva
clara da penalidade a que o indivduo que comete tal crime est sujeito. Parece que
existe uma lei superior que dita o que certo e o que errado e roubar parece
claramente estar do lado errado, juntamente com matar, maltratar, fofocar, entre
outros.
Em razo da nossa vida social, sabemos desde pequenos o que certo e errado
por princpio. Mesmo aos quatro ou cinco anos de idade, no precisamos ler o Cdigo
Penal para saber o que certo e o que errado (mesmo porque a maioria de ns no
consegue ler aos quatro ou cinco anos de idade). Por outro lado, h alguns crimes e
contravenes to incrustados em normas que muitas vezes acabamos por comet-los
sem querer, j que nem todas as pessoas esto habituadas a ler o Cdigo Tributrio,
o Estatuto do Idoso ou o Cdigo Florestal.
Talvez algum possa se surpreender ao saber que cometeu um crime ambiental

ao cortar aquela antiga e enorme rvore da frente de casa que estava causando uma
sombra indesejada. Outros recebem a ingrata surpresa do Fiscal Tributrio que
apreende algumas mercadorias que entraram na lista de proibidas em razo da ltima
portaria do Secretrio de Fazenda, publicada semana passada, e que no tinha ainda se
tornada conhecida de todos. Embora casos como esses aconteam todos os dias,
algumas outras normas parecem to naturais, que sabemos por instinto, por princpio,
o que devemos (ou no devemos) fazer.
O termo princpio tem relao com a idia de incio, comeo. por isso que
algumas pessoas podem falar que seus princpios no admitem o roubo como forma
de vida. E talvez seja por essa razo que alguns polticos dizem que so pessoas de
princpios; eles s no dizem quais.
Do ponto de vista jurdico, princpio a estrutura basilar de qualquer ramo do

Direito. O Direito Tributrio tem seus princpios, assim com o Direito Administrativo, o
Direito Civil ou o Direito Financeiro6. Para fazer uma analogia com a construo de um
prdio, os princpios seriam a estrutura, a fundao do edifcio, onde as outras normas
6
Direito Financeiro a face jurdica do estudo do oramento pblico

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repousam. Assim, princpios, em direito, so normas7 orientadoras bsicas para a

harmonizao e integrao de todo o ramo do direito, servindo tanto para a
interpretao das normas j existentes, como guia para a elaborao de novos diplomas
legais.
Em caso de um possvel conflito de uma norma com um princpio, por exemplo,

esta dever deixar de prevalecer sob aquela interpretao que esteja incidindo sobre
um princpio basilar daquele ramo do direito. Por outro lado, ao elaborar novas normas,
o legislador deve estar atento aos princpios, de modo a no viol-los.
Como ramo do Direito, o Direito Financeiro tambm possui diversos princpios,

construdos pela legislao, pela doutrina e pela jurisprudncia. Segundo o professor
Francisco Glauber Lima Mota, princpios so preceitos fundamentais e imutveis de uma
doutrina, que orientam procedimentos e que indicam a postura a ser adotada diante de
uma realidade8.
A Lei 4320/64, principal norma de nosso Direito Financeiro, estabeleceu em seu artigo
2, alguns dos mais importantes princpios oramentrios, quais sejam, os princpios da
unidade, universalidade e anualidade:
Art. 2 A lei de oramento conter a discriminao da receita e despesa de forma a

evidenciar a poltica econmica financeira e o programa de trabalho do governo,
obedecidos os princpios da unidade, universalidade e anualidade. (grifo nosso)
Alm destes trs, h vrios princpios oramentrios que tm origem no texto
constitucional e outros que foram sendo construdos pela doutrina e pela jurisprudncia.
Iremos abordar cada um deles, a seguir9.
7
O termo norma aqui est empregado em sentido amplo, como regra, e no no sentido de lei, decreto ou outros atos
do Poder Pblico. Muitos princpios do Direito esto, de fato, positivados nos textos constitucionais e legais, mas h
uma grande quantidade de normas que no esto escritas e decorrem da evoluo doutrinria e da jurisprudncia. Em
nosso direito h diversas regras no escritas, mas que tem fora equivalente a das normas formais.
8
MOTA, Francisco Glauber Lima, Curso Bsico de Contabilidade Pblica, 2 ed, 2006, pg. XX
9
A lista de princpios apresentada neste texto no tem a finalidade de exaurir o tema, tendo em vista que a evoluo da
jurisprudncia e da doutrina faz com que, de tempos em tempos, novos princpios surjam e outros sejam reformulados.
No entanto, para fins de concurso pblico, o rol apresentado , na grande maioria dos casos, suficiente para o
conhecimento solicitado na maioria dos editais no Pas.

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7.1. Princpio da Anualidade ou Periodicidade
A lei oramentria , na verdade, uma autorizao concedida pelo Poder Legislativo

(que representa o povo) ao Executivo para a realizao de despesas e a arrecadao de
receitas. No entanto, essa autorizao no pode ser concedida por prazo indefinido,
uma vez que, nesse caso, o povo perderia o controle sobre o que o Governo faz com
os seus recursos. Por outro lado, a autorizao no pode ser feita por um perodo muito
curto, sob pena de se inviabilizar a Administrao.
Em razo da necessidade de renovao peridica da autorizao que se

instituiu o princpio oramentrio da periodicidade (art. 16 do Decreto 200/67) que
permite um maior controle do legislativo sobre os atos administrativos de natureza
financeira, alm de possibilitar que os planos sejam revistos anualmente, de forma a
aperfeio-los. Como o prazo dessa renovao atualmente de um ano, nos termos
do art. 165, III da Constituio Federal, o princpio da periodicidade tambm conhecido
como princpio da anualidade.
O princpio da anualidade, previsto no artigo 2 da Lei 4320/64, estabelece que

a cada ano financeiro (perodo de 12 meses) seja elaborada uma nova lei oramentria.
No Brasil, por fora do artigo 34 da mesma lei, que definiu que o exerccio financeiro
coincidir com o ano civil, este perodo vai de 01 de janeiro a 31 de dezembro. No
entanto, no incomum e existncia de pases que adotam exerccios financeiros (ou
fiscais) que no coincidem com o ano civil. Nos Estados Unidos, por exemplo, o ano
fiscal inicia-se em abril. Mesmo no Brasil, possvel a adoo de ano fiscal com termo
de incio e fim diversos, bastando para tanto, a edio de lei complementar alterando a
Lei 4320/64, nos termos do art. 165 9 da Constituio Federal.
importante notar que o princpio da anualidade diz que a autorizao para a

execuo oramentria deve ser renovada anualmente e no que o oramento anual
deve coincidir com o ano civil, como algumas questes de concurso j sugeriram.
A exceo a este princpio da anualidade ocorre em relao aos crditos adicionais

especiais e extraordinrios, que podero ser reabertos, nos limites dos seus saldos, e
incorporados ao oramento do exerccio seguinte, conforme previsto no 2 do artigo
167 da CF.
Art. 167. [...]

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2 Os crditos especiais e extraordinrios tero vigncia no exerccio

financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorizao for
promulgado nos ltimos quatro meses daquele exerccio, caso em que,
reabertos nos limites de seus saldos, sero incorporados ao oramento do
exerccio financeiro subsequente.
Crditos adicionais so utilizados quando preciso alterar a lei oramentria

vigente, em razo da mudana de planejamento ou de algum fato imprevisto. Eles
podem ser classificados em trs tipos: crditos adicionais suplementares, quando
reforam uma dotao oramentria (seria necessria uma quantia para a construo
do hospital, mas ela se revelou insuficiente); crditos adicionais especiais, quando criam
uma nova dotao (ser necessria a construo de um hospital adicional, que no
estava previsto no oramento) ou crditos extraordinrios, quando criam novas
dotaes em razo de fatos imprevisveis, tais como guerra ou outros eventos
relacionados calamidade pblica (ser necessria a construo de um hospital que
no estava previsto no oramento para atender s vtimas de enchentes).
Cada tipo de crdito adicional tem o seu tratamento jurdico especfico, no

cabendo entrar em detalhes nesse momento. Por hora suficiente saber que os crditos
que criam novas dotaes oramentrias, seja em razo de uma alterao no
planejamento (crditos especiais) ou em razo de um fato imprevisto (crditos
extraordinrios), podem ser reabertos no ano seguinte ao da sua autorizao inicial,
caso esta tenha ocorrido nos ltimos quatro meses do ano.
Nesse caso, estes crditos podem ter vigncia plurianual (por mais de um ano),
desde que possuam saldo a serem reabertos, constituindo-se exceo ao princpio da
anualidade (que diz que os crditos devem ter vigncia anual).
Assim, caso um crdito extraordinrio seja aberto em maro de um determinado

ano, ele no poder ter, em hiptese alguma vigncia alm deste exerccio. Mas, caso
tenha sido autorizado em setembro e haja saldo no fim do exerccio, este saldo poder
ser reincorporado ao exerccio seguinte, sem a necessidade de nova autorizao
legislativa. Neste caso ele pode ter vigncia por at 16 meses (4 meses do ano de
autorizao e mais 12 meses do ano seguinte), constituindo exceo ao princpio da
anualidade. O mesmo ocorre em relao aos crditos adicionais especiais.

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7.2. Princpio da Unidade
Se fosse possvel ao Governo manter oramentos paralelos ao oramento oficial, a

exigncia de autorizao legislativa oramentria para realizao de gastos e a
arrecadao de receitas seria mera formalidade jurdica. Desse modo, deve existir
apenas uma nica pea oramentria para cada exerccio financeiro (art. 2 da Lei
4320/64), traduzindo o que chamamos de princpio da unidade oramentria: o
oramento deve ser uno, ou seja, no se admite oramentos paralelos.
Embora esse princpio parea bastante abstrato uma pessoa no iniciada em Direito
Financeiro vai acreditar que difcil de fato existir um oramento paralelo com tantos
controles governamentais h bastante aplicao prtica dos conceitos envolvidos
nesse princpio.
Um rgo envolvido com pesquisa agrcola pode lecionar cursos para agricultores ou
fazendeiros de determinada regio. Se o curso for cobrado, necessrio que a receita
seja includa no oramento do rgo para que a despesa posterior tambm seja
contabilizada. Mas isso, muitas vezes no ocorre, o que infringe o princpio da unidade.
H outros casos semelhantes, como rgos que organizam eventos e cobram ingressos
que depois no so contabilizados, ou outros que vendem produtos alimentcios criados
em atividades secundrias sem recolher os recursos a conta nica do Tesouro.
Por outro lado, alguns entendem que o princpio da unidade poderia ter sido
relativizado ou mesmo extinto em razo do fato de a Constituio Federal, em seu artigo
165, prever trs leis oramentrias (PPA, LDO E LOA) e trs esferas oramentrias:
oramento fiscal, oramento de investimento e oramentos da seguridade social (art.
165 5).
No entanto, a doutrina majoritria entende que o princpio da unidade continua

existindo, ainda que sob um novo conceito, qual seja o de totalidade. Em algumas
provas recentes, j foi cobrado o conhecimento do princpio da totalidade, sob esse
novo prisma do princpio da unidade. Diferentemente do princpio da anualidade, o
princpio da unidade no admite excees.

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7.3. Princpio da Universalidade
O princpio da universalidade corolrio lgico do princpio da unidade, visto acima.

Diz ele que a lei de oramento compreender todas as receitas, inclusive de operaes
de crdito autorizadas em lei, bem como todas as despesas prprias dos rgos do
governo e da Administrao centralizada, ou que, por intermdio deles se devam
realizar (art. 2, 3 e 4 da Lei 4320/64).
O objetivo deste princpio manter controle sobre tudo o que se arrecada e se

gasta pelo Governo. Se alguma receita ou despesa no estivesse includa no oramento,
estaramos diante no s de uma infrao ao princpio da universalidade, mas tambm
ao princpio da unidade, pela criao de um oramento paralelo.
O princpio da universalidade, alm de estar previsto na Lei 4.320/64 tambm tem forte
base constitucional. A Constituio Federal refora esse princpio ao orientar, no 5 do
artigo 165, que o oramento deve conter todas as receitas e as despesas referentes aos
poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta,
inclusive as fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico.
Assim, em atendimento ao princpio da universalidade, o oramento deve conter todas

as receitas a serem arrecadadas e todas as despesas a serem realizadas em determinado
perodo de tempo. Princpio da Exclusividade
De acordo com o princpio da exclusividade, a lei oramentria dever conter somente

matria de natureza oramentria, no podendo constar dispositivo estranho previso
da receita e a fixao da despesa. O objetivo deste dispositivo evitar que a tramitao
oramentria seja arena de barganha e disputa poltica. Como se sabe, a pea
oramentria instrumento crucial para o Governo, que acaba ficando a depender de
muita negociao com o legislativo.
Em tempos passados, essa negociao acabava fazendo com que o Governo

aceitasse a incluso na lei oramentria de matrias no relacionadas com o oramento
em si, mas que por fora das circunstncias, eram aprovadas conjuntamente. Era o que
Ruy Barbosa convencionou chamar de oramentos rabilongos ou caudas
oramentrias, legislao de nenhum modo relacionada ao oramento pblico, mas que
era includa em razo da pressa pela aprovao.

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Por esse motivo, o princpio da exclusividade veda a incluso de matria no

oramentria nas leis de oramento, conforme reza o artigo 165 da Constituio Federal:
Art. 165. [...]
8 - A lei oramentria anual no conter dispositivo estranho previso da

receita e fixao da despesa, no se incluindo na proibio a autorizao
para abertura de crditos suplementares e contratao de operaes de crdito,
ainda que por antecipao de receita, nos termos da lei.
O princpio da exclusividade, no entanto, possui excees. permitida a incluso

na lei oramentria de autorizao para abertura de crditos suplementares e a
contratao de operaes de crdito, ainda que por antecipao da receita.
Como vimos no tpico acima, crditos suplementares so criados quando

necessrio o reforo de uma dotao existente, em razo de ter se tornado insuficiente
ou ter sido verificado ela que foi mal planejada. Portanto, nos termos da Constituio
Federal no se constitui vedao imposta pelo princpio da exclusividade a incluso de
crditos suplementares na prpria lei de meios10.
Usando o exemplo do hospital, podemos dizer que a lei oramentria anual pode
consignar R$ 10 milhes para a sua construo, autorizando, desde o momento de sua
11
aprovao at o montante (fictcio) de R$ 2 milhes em crditos suplementares, para
utilizao, em caso de necessidade.
Assim, no curso da execuo, caso o executivo verifique que os R$ 10 milhes

sero insuficientes para a construo do hospital, poder se valer de at R$ 2 milhes
em crditos suplementares para concluir a obra. No exemplo, somente no caso de
serem necessrios mais do que R$ 2 milhes que o executivo dever recorrer ao
legislativo solicitando a incluso de maiores recursos12.
10
Lei de meios sinnimo de lei oramentria anual, informao esta, muitas vezes cobrada em concursos.
11
A utilizao de valores no exemplo dos crditos suplementares para o hospital meramente fictcia e serve apenas
para a finalidade ilustrativa, no existindo limite de R$ 2 milhes para abertura de crditos adicionais como algum
poderia supor.
12
bom notar que embora os crditos adicionais suplementares possam j estar previstos na prpria LOA, no h
proibio para que eles sejam institudos em lei especial a exemplo do que ocorre com os crditos especiais e
extraordinrios, que no podem estar inclusos na lei de meios.

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Outra exceo ao princpio da exclusividade, prevista na Constituio Federal, diz

respeito incluso na LOA de operaes de crdito, inclusive as de antecipao de
receita oramentria.
Nesse ponto, interessante fazer distino entre as operaes de crdito e as

operaes de crdito por antecipao de receita oramentria. Embora ambas as
operaes tratem de emprstimos feitos pelo Governo, no segundo caso temos uma
operao cuja garantia o recebimento futuro das receitas oramentrias que ainda
no se realizaram, mas que esto previstas para ocorrer.
O fluxo de caixa do Governo no constante. H meses em que a receita maior

do que em outros, em razo de vrios fatores sazonais que impactam a tributao. O
ms de janeiro, por exemplo, conhecido por ser mais fraco em vendas, impactando
negativamente a tributao sobre o setor de comrcio, ao passo que a arrecadao
costuma ser maior no ms de dezembro.
Essa flutuao nas receitas do Governo pode gerar desequilbrios oramentrios,

j que o perfil da despesa mais constante. Para evitar que despesas deixem de ser
pagas em razo da inconstncia da receita, o Governo pode lanar mo de operaes
de crdito por antecipao de receita oramentria (ARO), onde a garantia do
emprstimo a prpria receita oramentria que ainda vai ser arrecadada. Com isso, o
governo antecipa a receita futura e quando a recebe faz a quitao do emprstimo.
por esse motivo que este tipo de emprstimo tambm chamado de operao de
crdito por insuficincia de caixa, ou simplesmente, de insuficincia de caixa.
Embora o Governo possa fazer a antecipao de receitas oramentrias, algumas

regras devem ser observadas: apenas podem ser antecipadas receitas dentro de um
mesmo ano (o Governo no pode antecipar uma receita de janeiro de 20X2 para
outubro de 20X1, por exemplo, em razo do princpio da anualidade) e este tipo de
operao proibida no ltimo ano de mandato do Chefe do Executivo, com vistas a
evitar que eventuais desequilbrios prejudiquem o governo do sucessor. As AROs
tambm s podem ser contratadas a partir do dcimo dia do incio do exerccio e devem
ser liquidadas, a cada ano, at o dia dez de dezembro.
Como o Governo no pode antecipar receitas de exerccios futuros, em razo do

princpio da anualidade e, considerando ainda que toda operao deve ser liquidada

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integralmente at o dia dez de dezembro de cada exerccio, podemos dizer que as

AROs so operaes de crdito de curto prazo, pois tm prazo inferior a doze meses.
J as outras operaes de crdito citadas no texto constitucional, embora isto no

esteja claro naquela redao, so as operaes de crdito de longo prazo, ou seja, com
prazo de liquidao previsto para acima de doze meses. Portanto, as excees ao
princpio da exclusividade so para:
a) autorizao para abertura de crditos suplementares;
b) operaes de crdito de longo prazo (prazo de liquidao superior a doze
meses);
c) operaes de crdito de curto prazo (insuficincias de caixa ou ARO, prazo
de liquidao inferior a doze meses).
Por fim, cumpre ressaltar que a Lei 4320/64 em seu artigo 7, tambm j
relacionava, bem antes da atual Constituio, excees ao princpio da exclusividade:
Art. 7 A Lei de Oramento poder conter autorizao ao Executivo para:
I - Abrir crditos suplementares at determinada importncia obedecidas as

disposies do artigo 43;
II - Realizar em qualquer ms do exerccio financeiro, operaes de crdito por
antecipao da receita, para atender a insuficincias de caixa.
Percebe-se que em relao Lei 4.320/64, a Constituio incluiu entre as

excees ao princpio da exclusividade a possibilidade de se incluir na LOA qualquer
operao de crdito e no somente as operaes de crdito por insuficincia de caixa
(ARO).
7.4. Princpio da Especificao
Como visto, a autorizao legislativa para a realizao das despesas e das receitas deve
ser feita de modo a se manter certo controle sobre o que o Governo faz com os recursos

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da coletividade, sem engessar demais a Administrao. Nesse sentido, vimos que foi
institudo o princpio da anualidade e o da periodicidade. Outra faceta dessa
caracterstica de liberdade assistida concedida ao Governo dizer respeito ao princpio
da especificao.
Se a autorizao concedida pelo legislativo fosse feita apenas em montantes

globais (ou seja, uma autorizao para gasto e arrecadao de determinado montante),
o Governo iria ter liberdade para gastar naquilo que bem entendesse, sem o necessrio
controle legislativo. Por esse motivo, a autorizao legislativa feita no s em
montante, mas tambm feita uma especificao detalhada daquilo que deve ser gasto.
Essa obrigatoriedade de especificar o objeto do gasto decorre da aplicao do princpio
da especificao.
O princpio da especificao, tambm conhecido como princpio da discriminao

ou da especializao, visa a impedir a incluso de dotaes globais na lei oramentria
para atender as despesas. Assim, toda a despesa deve ser identificada no mnimo por
elemento13, quarto nvel de classificao da despesa, permitindo um maior controle da
execuo oramentria.
como a dona-de-casa fazendo o oramento domstico: ela no s prev que

vai gastar um determinado montante mensal (por exemplo, R$ 2.000,00), mas tambm
ora a quantidade que ser gasta no supermercado (R$ 500,00) e o quanto ela vai
comprar de carne de primeira (R$ 100,00) e de segunda (R$ 50,00).
O princpio da especificao est consagrado nos artigos 5 e 15 da Lei 4320/64,

conforme a seguir transcrito:
Art. 5 A Lei de Oramento no consignar dotaes globais destinadas a

atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, servios de terceiros,
transferncias ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu
pargrafo nico.
13
Elemento o quarto nvel de classificao da despesa. A despesa pode ser classificada por categoria econmica,
grupo de natureza de despesa, modalidade de aplicao e elemento de despesa. O elemento de despesa pode ser
detalhado, ainda, criando um quinto nvel, chamado de
detalhamento do elemento de despesa.

62|78

Aula INAUGURAL
1 Entende-se por elementos o desdobramento da despesa com pessoal,

material, servios, obras e outros meios de que se serve a administrao publica
para consecuo dos seus fins.
Existem duas excees ao princpio da especificao: a primeira diz respeito aos

programas especiais de trabalho, previsto no pargrafo nico do artigo 20 da lei
4.320/64.
Lei 4.320/64,
Art. 20. [...]
Pargrafo nico. Os programas especiais de trabalho que, por sua natureza,

no possam cumprir-se subordinadamente s normas gerais de execuo da
despesa podero ser custeadas por dotaes globais, classificadas entre as
Despesas de Capital.
Os programas especiais de trabalho, tambm chamados de programas em servio de

execuo especial, so investimentos no previstos na Lei Oramentria Anual, mas que
se tornaram de execuo necessria pela Administrao, tal qual a construo de um
hospital para atender vtimas de uma calamidade pblica. importante ressaltar que
apenas investimentos (despesas de capital) podem ser enquadrados como programas
especiais de trabalho.
Como os programas especiais de trabalho so destinados a atender
investimentos que no podem ser conhecidos a poca da elaborao da lei
oramentria, impossvel especificar exatamente o objeto do gasto, sendo permitido,
neste caso, a dotao global.
A segunda exceo ao princpio da especificao so as reservas de contingncias

dotao global colocada na lei oramentria, destinada a atender passivos contingentes
e outras despesas imprevistas prevista no artigo 91 do Decreto Lei 200/67.
Decreto-Lei 200/67,

63|78

Aula INAUGURAL
Art. 91. Sob a denominao de Reserva de Contingncia, o oramento anual

poder conter dotao global no especificamente destinada a determinado
rgo, unidade oramentria, programa ou categoria econmica, cujos
recursos sero utilizados para abertura de crditos adicionais.
Passivos contingentes so despesas que ainda no se concretizaram, mas que

podem vir ou que tenha alguma probabilidade de ocorrer, principalmente, em razo de
processos judiciais que ainda esto tramitando e cujo desfecho desconhecido pode
ser desfavorvel entidade pblica. Por exemplo, uma ao judicial movida por
servidores pblicos contra a Unio pode resultar em elevados pagamentos que sero
impactaro negativamente as despesas oramentrias. Enquanto o desfecho ainda
desconhecido e a despesa pode ou no ocorrer, os valores em discusso so
contabilizados como passivos contingentes.
Portanto, possvel consignar na lei oramentria certa dotao global, sem

especificao, chamada reserva de contingncia para atender a passivos contingentes e
a outras despesas imprevistas. Pela natureza de imprevisibilidade destas despesas,
impossvel classific-las antes que ocorram, razo pela qual admitida, tambm neste
caso, a consignao de dotaes globais, outra exceo ao princpio da especificao.
7.5. Princpio da Publicidade
Mais do que um princpio oramentrio, a publicidade um princpio constitucional

previsto no artigo 37 da CF, que deve nortear todos os atos da administrao pblica.
O maior objetivo deste princpio proporcionar publicidade aos atos pblicos na busca
da to difundida transparncia dos gastos pblicos.
Vrios artigos da Constituio reforam a necessidade da transparncia na

administrao pblica, dentre os quais destaca-se o artigo 165, 3 da CF:
Art. 165. [...]
3 O Poder Executivo publicar, at trinta dias aps o encerramento de

cada bimestre, relatrio resumido da execuo oramentria.

64|78

Aula INAUGURAL
A Lei 101/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), tambm trouxe diversas regras no
sentido de dar maior transparncia aos gastos pblicos, com destaque para os artigos
48 e 49.
Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser

dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico:
os planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de
contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo
Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas
desses documentos.
Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficaro

disponveis, durante todo o exerccio, no respectivo Poder Legislativo e no
rgo tcnico responsvel pela sua elaborao, para consulta e apreciao
pelos cidados e instituies da sociedade.
7.6. Princpio do Equilbrio
O princpio do equilbrio estabelece que o total da despesa oramentria no deve

ultrapassar o total da receita oramentria prevista para cada exerccio financeiro, de
modo a evitar desequilbrios oramentrio, representando uma ferramenta til no
controle dos gastos pblicos.
No entanto, nos dias de hoje o princpio vem sendo bastante relativizado. que
no Brasil, a Contabilidade Pblica classifica como receitas, aquelas entradas de caixa
oriundas de operaes de crdito. como se o assalariado considerasse o cheque
especial como parte de sua renda, quando na verdade um emprstimo. Essa inusitada
contabilizao de emprstimos como receita permite que o equilbrio oramentrio seja
alcanado, ainda que no haja equilbrio real entre as receitas e despesas. Assim,
atualmente, o princpio do equilbrio no passa de uma simples questo de tcnica
contbil visto que possveis excessos de gastos podem ser cobertos por operaes de
crdito, oferecendo assim o equilbrio, escondendo um dficit econmico.

65|78

Aula INAUGURAL
Sobre o assunto, interessante notar que h duas formas de se apurar o

equilbrio: o econmico e o contbil. Do ponto de vista contbil, o princpio do equilbrio
sempre respeitado, dado que os oramentos pblicos no podem ser aprovados se
as despesas fixadas superarem as receitas previstas. No entanto, no h garantia de que
o equilbrio real ou econmico seja alcanado, uma vez que, como visto acima,
algumas receitas contabilizadas so, na verdade, emprstimos.
Despesas
Receitas reais
Receitas de
emprstimos
Como exemplo do exposto, podemos apresentar o quadro acima. Existe equilbrio

contbil, tendo em vista que as receitas e despesas possuem o mesmo valor. No
entanto, parte do equilbrio est sendo obtido com receitas de emprstimos, o que
configura desequilbrio ou dficit econmico.
7.7. Princpio do Oramento Bruto
Segundo o princpio do oramento bruto as receitas e despesas devem constar da lei

oramentria e de crditos adicionais pelos seus valores brutos, no se admitindo
nenhuma deduo, conforme preconizado no artigo 6 da Lei 4.320/64:
Art. 6 Todas as receitas e despesas constaro da Lei de Oramento

pelos seus totais, vedadas quaisquer dedues.
Aparentemente esse princpio tem conotao bastante abstrata, mas na prtica

bastante simples de se entender. Suponha-se que Joo tenha emprestado de Maria
vinte reais para comprar um lanche. Nessa situao, Joo devedor de Maria e se
fssemos demonstrar a situao contbil de cada um deles, teramos que contabilizar a
dvida de Joo e o crdito de Maria em seus respectivos balanos.

66|78

Aula INAUGURAL
Joo Maria
Bens & Dvidas Bens Dvidas
Crditos
0,00 20,00 20,00 0,00
fcil perceber que o saldo lquido de Joo negativo em R$ 20,00 e que o saldo
lquido de Maria positivo em R$ 20,00, se desconsiderarmos outras bens, dvidas e
transaes de Joo e Maria. Para continuar nosso exemplo, vamos supor, agora, que
Maria tome emprestado de Joo, alguns dias depois, R$ 7,00.
Neste caso, Joo e Maria seriam, simultaneamente, credores e devedores um do

outro. Na prtica de nossa vida quotidiana, iramos simplesmente dizer que Joo agora
deve a Maria no mais a importncia de R$ 20,00, mas de R$ 13,00, considerando que
Maria j teria resgatado parte da dvida. Matematicamente falando o raciocnio est
correto. No entanto, do ponto de vista contbil, necessrio registrar a receita e a
despesa, os bens, direitos e obrigaes pelo seu valor total, evitando compensaes e
dedues.
Assim, os balanos de Joo e Maria no poderiam consignar apenas as

importncias lquidas, demonstrando Joo como devedor de R$ 13,00 a Maria.
necessrio que os demonstrativos informem que Joo deve a Maria R$ 20,00 e que esta
deve a Joo R$ 7,00:
Joo Maria
Bens & Dvidas Bens Dvidas
Crditos
7,00 20,00 20,00 7,00
Este o chamado princpio do oramento bruto que diz que receitas e despesas devem
ser consignadas na lei de oramento pelos seus valores brutos, vedadas dedues ou a
incluso de importncias lquidas.

67|78

Aula INAUGURAL
No deve ser difcil ao leitor perceber que o princpio do oramento bruto est
intimamente ligado ao princpio da universalidade, visto acima, que diz que todas as
receitas e todas as despesas devem estar obrigatoriamente consignadas na lei
oramentria. que se fossem admitidas dedues e a incluso de importncias
lquidas, parte das receitas e/ou despesas seriam omitidas, quando houvesse contas
credoras e devedoras simultaneamente.
Embora a ilustrativa estria de Joo e Maria seja interessante para exemplificar o

princpio do oramento pblico, interessante trazer tambm um exemplo da
contabilizao de atos da Administrao Pblica. Quem recebe salrio sabe que todo
ano devemos elaborar a famigerada Declarao de Imposto de Renda. Essa
declarao nada mais do que uma oportunidade dada aos contribuintes para fazer
o acerto das contas com o leo: quem pagou mais do que deveria tem direito
chamada restituio do Imposto de Renda; quem pagou menos dever fazer o
pagamento complementar do imposto.
Vamos nos concentrar naqueles que tem direito restituio do Imposto de

Renda. Geralmente a Receita Federal comea a fazer o pagamento das restituies em
junho, terminando o ltimo lote em dezembro. Portanto, de junho a dezembro, a
Receita Federal precisa devolver o Imposto de Renda pago a mais por diversos
contribuintes. Ela devedora. No entanto, nestes mesmos meses, os contribuintes
continuam a recolher o Imposto de Renda normalmente, porque so devedores da
Receita.
Portanto, nesse perodo de restituies, a Receita Federal tanto credora como

devedora de diversos contribuintes, devendo, em seu balano, consignar as despesas
como Restituio de Imposto de Renda e as receitas como Arrecadao de Imposto
de Renda. A Receita Federal no pode, em observncia ao princpio do oramento
bruto, consignar apenas as importncias lquidas, isto , abater do saldo maior o menor
e registrar apenas as receitas ou as despesas.
Outro exemplo desse princpio ocorre na arrecadao e transferncia do Imposto

sobre Produtos Industrializados (IPI). O IPI um imposto federal arrecadado pela Unio,
mas que por determinao constitucional deve ter uma parcela transferida para os
Estados e Municpios por meio do Fundo de Participao de Estados e Municpios.

68|78

Aula INAUGURAL
Assim, na LOA da Unio, o IPI dever constar na parte da receita pelo seu valor
total e na parte da despesa a parcela a ser transferida, evitando-se lanar o valor lquido
resultante do confronto entre estes dois valores.
7.8. Princpio da No Vinculao da Receita
O princpio da no vinculao da receita, tambm conhecido como no afetao da

receita, previsto no art. 167, IV, da CF, defende que nenhuma receita de impostos poder
ser vinculada com determinada despesa pelo legislador, ressalvados os casos previstos
no prprio texto constitucional.
Art. 167. So vedados:
[...]
IV - a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa,

ressalvadas a repartio do produto da arrecadao dos impostos a que
se referem os arts. 158 e 159, a destinao de recursos para as aes e
servios pblicos de sade, para manuteno e desenvolvimento do
ensino e para realizao de atividades da administrao tributria, como
determinado, respectivamente, pelos arts. 198, 2, 212 e 37, XXII, e a
prestao de garantias s operaes de crdito por antecipao de receita,
previstas no art. 165, 8, bem como o disposto no 4 deste artigo.
Ao lado do princpio da exclusividade, o princpio da no vinculao da receita um

dos mais populares em provas de concurso, talvez pela grande quantidade de
excees que ambos possuem e das pegadinhas escondidas dos estudantes mais
desatentos.
Em primeiro lugar, bom ressaltar que objetivo do dispositivo constitucional que veda
a vinculao da receita de impostos a despesas, fundo ou a rgo evitar que o
legislativo impea o executivo de administrar o oramento de maneira mais adequada,
criando vinculaes das receitas a determinadas despesas o que, na prtica, deixaria

69|78

Aula INAUGURAL
pouca ou nenhuma margem de discricionariedade para o administrador pblico decidir

o que fazer com os recursos, j que boa parte j estaria comprometida ou vinculada.
No entanto, a ressalva constitucional diz respeito to somente a receita de impostos

que no sinnimo de tributos. Impostos so espcie do gnero tributos. Alm dos
impostos, so tambm tributos, as taxas, as contribuies de melhoria, as contribuies
(sociais e parafiscais) e os emprstimos compulsrios 14.
As receitas relativas s taxas, s contribuies de melhoria, s contribuies e aos

emprstimos compulsrios possam e so vinculadas a finalidade e despesa especfica.
As taxas so cobradas pelo Estado em razo da prestao de um servio ao

contribuinte ou pela sua disposio. Tambm podem ser cobradas em razo do
exerccio do poder de polcia. Em todos os casos, h um servio sendo prestado ao
cidado de forma direta e, portanto, possvel vincular a receita de taxas despesa do
servio.
As contribuies, por exemplo, so cobradas de servidores pblicos e de

trabalhadores para o custeio de sua aposentadoria, de modo que as receitas de
contribuies devem ser vinculadas a este tipo de despesa. J as contribuies de
melhoria podem ser cobradas em razo da valorizao de imveis em funo de obra
pblica e, como tal, j nascem vinculadas.
Os emprstimos compulsrios so recursos tomados da populao de modo

compulsrio com compromisso de posterior devoluo em razo de guerra, calamidade
pblica e outras despesas extraordinrias, bem como em razo de investimentos
pblicos urgentes e relevantes, de interesse nacional. A receita oriunda dos emprstimos
compulsrios fica, portanto, vinculada a despesas que motivaram a sua instituio.
J em relao aos impostos, a vinculao em regra no permitida. Isso porque,

nos termos da Constituio Federal, os impostos no tm como contrapartida uma
prestao do Estado em favor do contribuinte. Diferentemente dos outros tributos, voc
14
H uma corrente minoritria que entende que os emprstimos
compulsrios no se constituem em tributos, mas essa
definio relativamente irrelevante para fins de concurso
pblico.

70|78

Aula INAUGURAL
no paga impostos para ter um servio em troca, mas sim, o imposto recolhido com
a nica e exclusiva finalidade de custear as atividades do Estado.
por esse motivo que a Constituio instituiu um rol taxativo (lista fechada) de
impostos que podem ser cobrados dos contribuintes, ao passo que os outros tributos,
tais como taxas, contribuies no possuem uma relao fechada de situaes em que
podem ser cobradas. que, no caso dos impostos, como no existe uma
contraprestao em bens ou servios para o cidado, houve a necessidade de a
Constituio relacionar as situaes em que o imposto pode ser cobrado.
Portanto, falsa a percepo do cidado comum de que o Imposto sobre Propriedade

de Veculos Automotores (IPVA) cobrado para manuteno de estradas e rodovias.
Na verdade, o IPVA, como todos os outros impostos, podem ser livremente utilizados
nas atividades do Estado, seja para o pagamento de funcionrios pblicos, juros da
dvida ou at mesmo a construo de hospitais ou rodovias. Nenhum imposto, portanto,
tem vinculao a alguma atividade finalstica e , por essa razo, que h tantas questes
de concurso abordando o tema. Na maioria das vezes o candidato induzido ao erro,
quando as questes falam que no permitida a vinculao da receita de tributos,
quando, na verdade, o que no permitida a vinculao da receita de impostos.
Mesmo no caso de impostos, que em regra no podem ser vinculados, h algumas

excees que permitem a vinculao, no caso das despesas com:
a) aes e servios pblicos de sade;
b) manuteno e desenvolvimento do ensino;
c) atividades da administrao tributria;
d) prestao de garantia s operaes de crdito por antecipao de receita
oramentria (ARO);
e) prestao de garantia e contra-garantia Unio;
f) transferncias constitucionais tributrias.
No caso dos itens a e b, o que ocorre que a trs esferas (Unio, Estados e
Municpios) tm interesse no desenvolvimento da educao e nas aes e servios de
sade. Por determinao constitucional, h um mnimo do oramento de cada uma

71|78

Aula INAUGURAL
dessas esferas que deve ser aplicado em sade e educao, de modo a evitar que estas
reas, to sensveis e importantes para a populao, fiquem sem recursos.
O item c trata de inovao recente da Constituio trazida pela EC 45/2004 que

permitiu a vinculao da receita de impostos a atividades da administrao tributria
das trs esferas federativas. Assim, por exemplo, pode ser vinculada uma frao da
receita de impostos com atividades de treinamento de fiscais tributrios, por exemplo.
As operaes de crdito por antecipao de receita oramentria j foram objeto

de discusso em tpico acima. Trata-se de emprstimos de curto prazo, cuja garantia
a receita oramentria, oriunda principalmente de impostos, que ainda vai ser realizada,
de modo que nada mais justo que ela (a receita de impostos) possa ser vinculada para
o pagamento das AROs.
permitida, tambm, a vinculao da receita de impostos de Estados e

Municpios para o prestao de garantia e contra-garantia Unio. que alguns Estados
e Municpios s conseguem obter emprstimos no mercado internacional se tiverem o
aval da Unio. Muitos bancos internacionais, com medo de calote, exigem que a Unio
avalize o emprstimo a Estados e Municpios. Desse modo, permitido que estes
Estados e Municpios beneficiados vinculem as receitas de impostos aos pagamentos
dessas garantias Unio.
Por fim, as transferncias constitucionais tributrias so o ltimo caso de exceo

ao princpio da no-vinculao da receita de impostos. que alguns impostos so
arrecadados por alguns entes da federao, mas devem, necessariamente, por
determinao constitucional, ser transferidos para outros. o caso, por exemplo, do
Imposto sobre Propriedade Territorial Rural (ITR), imposto federal arrecadado pela
Unio, mas que deve ter 50% de suas receitas enviadas para o municpio de localizao
do imvel rural. Outro exemplo o ICMS, imposto estadual transferido razo de 25%
ao municpio de agregao de valor, e o IPVA, dividido metade com o municpio de
domiclio do proprietrio do veculo.

72|78

Aula INAUGURAL
7.9. Princpio da Legalidade
O princpio da legalidade, conforme definido no caput do art. 37 da CF, um princpio

aplicvel a toda a administrao pblica. Aplicado ao oramento, o princpio indica que
as autorizaes oramentrias para arrecadao e realizao das despesas devem ser
feitas por meio de lei, aprovada formalmente pelo Poder Legislativo:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:
I - o plano plurianual; II - as diretrizes
oramentrias;
III - os oramentos anuais.
por este motivo que no s o PPA, a LDO e a LOA devem ser aprovadas por lei, mas
tambm qualquer plano, programa, operao de abertura de crdito, transposio,
remanejamento ou transferncia de recursos de uma programao para outra ou de
um rgo para outro e a instituio de fundos (CF, arts. 48, II e IV; 166; 167, I, III, V, VI e
IX).
7.10. Princpio da Clareza
O princpio da clareza estabelece que o oramento deve ser apresentado em

linguagem transparente, simples e inteligvel, sem descuidar das exigncias tcnicas
oramentrias, de modo a facilitar o manuseio e a compreenso daqueles que, por fora
do ofcio ou por interesse, necessitam conhec-lo.
7.11. Princpio da Uniformidade
O oramento pblico um instrumento tcnico composto de um rol de receitas e

despesas classificado em diversos critrios, tais como: por rgo (classificao
institucional), por natureza de despesa, por categoria econmica, por programa de
trabalho, entre outros.

73|78

Aula INAUGURAL
Se os critrios de organizao e classificao dos elementos da receita e da

despesa se modificassem com muita rapidez, de ano em ano, ou em um intervalo curto
de tempo, seria difcil ou praticamente impossvel comparar resultados de modo a
melhor administrar e gerenciar o oramento pblico.
Desse modo, o princpio da uniformidade diz que a organizao do oramento

pblico deve manter aspectos de perenidade e de padronizao que permitam a
comparao ao longo dos vrios exerccios em que executado.
7.12. Princpio da Unidade de Tesouraria ou de

Caixa
Segundo o princpio da unidade de tesouraria ou caixa, previsto no artigo 56 da Lei

4.320/64, todos os recursos arrecadados pelo Estado devem ser centralizados numa
nica conta bancria (tesouraria), de modo que o recolhimento de todas as receitas ser
feito em estrita observncia ao princpio de unidade de tesouraria, vedada qualquer
fragmentao para criao de caixas especiais.
Importante ressaltar, no entanto, que o sentido do termo conta bancria nica para
fins de manter respeito ao princpio de da unidade de tesouraria um pouco diverso
do sentido coloquial de conta corrente. Na verdade, o Governo Federal, por exemplo,
dispe de diversas contas-corrente, em razo de facilidade operacional, j que seria
praticamente impossvel uma estrutura administrativa gigantesca ter apenas uma conta-
corrente em uma nica agncia bancria. No entanto, isso no significa desrespeito ao
princpio da unidade de tesouraria, porquanto todas as contas so contabilizadas como
se fossem uma s.
bom destacar, no entanto, que as disponibilidades de caixa da Unio sero

depositadas no Banco Central do Brasil, por fora do art. 164 3 da Constituio
Federal, constituindo, a sim, o caixa nico do tesouro nacional.

74|78

Aula INAUGURAL
7.13. Quadro Sintico dos Princpios Oramentrios
Princpio Descrio Excees/Obs. Fundamento

A autorizao Art. 2 da Lei
legislativa para Crditos Especiais e 4.320/64
a realizao de Extraordinrios, quando Art. 165, III, da
gastos e a autorizados nos ltimos Constituio
Anualidade ou arrecadao de
quatro meses do Federal
Periodicidade receitas deve
exerccio Art. 167, 2,
ser renovada podem ser reabertos no da
anualmente (ou ano seguinte pelo saldo. Constituio
periodicamente) Federal
O oramento A existncia de trs leis
deve ser uma oramentrias (PPA,
pea nica LDO e
(oramento LOA) e a existncia de
uno), de modo trs suboramentos no Art. 2 da Lei
Unidade a evitar
constitui infrao ao 4.320/64
a existncia de
princpio da unidade,
oramentos
agora tambm
paralelos.
conhecido como
princpio da totalidade.
Art. 2, 3 e 4
Todas as
da
receitas e
Lei 4,320/64
despesas
Universalidade No h excees. Art. 165 5 da
devem ser
includas na lei Constituio
Federal
oramentria.

75|78

Aula INAUGURAL
A lei
oramentria
no Crditos suplementares,
quando j includos na
pode de tratar Art. 7 da Lei
LOA.
de assunto no Operaes de crdito de 4,320/64
relacionado a longo prazo. Art. 165 8 da
Exclusividade
oramento Constituio
Operaes de crdito
pblico, de Federal
por antecipao de
modo a evitar receita oramentria
as (ARO)
caudas
oramentrias
A autorizao
legislativa deve
conter
especificao Art. 5, 15 e 20
Programas especiais de da Lei 4.320/64
da
Especificao trabalho. Art. 91 do
despesa de
(especificidade) Reservas de Decreto Lei
modo
contingncia 200/67
a evitar
autorizao
globais (apenas
em montante).
Os atos Art. 37 da
relativos Constituio
elaborao da Federal
Publicidade No h excees.
proposta Art. 165 3 da
oramentria e Constituio
sua execuo

devem ser, na Federal
medida do Art. 48 e 49 da
possvel, sempre Lei de
disponveis Responsabilidade
populao. Fiscal

76|78

Aula INAUGURAL
O sentido da norma Princpio

perde um pouco de doutrinrio
As despesas efetividade, uma vez positivado a
fixadas na lei que o equilbrio
cada
oramentria pode ser alcanado
ano nas leis de
Equilbrio no com a
diretrizes
podem superar realizao de oramentrias e
as receitas operaes de crdito, na lei de
previstas. que so oramento
contabilizadas como anual.
receita no Brasil.
Impede a
incluso no
oramento de
importncias
Oramento lquidas, caso Art. 6 da Lei
uma mesma No h excees
Bruto 4.320/64
pessoa seja
simultaneamente
credora e
devedora da
entidade.

77|78

Aula INAUGURAL
No impede a
vinculao a despesa
de receita dos
demais tributos, tais
como taxas,
contribuies e
contribuies de
melhoria.
Mesmo no caso da
receitas de impostos,
h excees.
Pode-se vincular a
receita de impostos a:
Impede a
a) sade
No- vinculao a Art. 167, IV, da
b) desenvolvimento
vinculao da despesas de Constituio
do ensino
receita receitas de c) atividades da Federal
impostos. administrao
tributria,
d) a prestao de
garantias s
operaes de
crdito por
antecipao de
receita
e) prestao de
garantia e
contragarantia
Unio
f) transferncias
constitucionais
tributrias
A exceo a Art. 37 da
necessrio lei
utilizao de medida Constituio
para instituir os Federal.
Legalidade provisria para a
oramentos Art. 165 da
abertura de crditos
pblicos. Constituio
extraordinrios.

78|78

Aula INAUGURAL
Federal, I, II e III.
O oramento
deve ser
Princpio
Clareza elaborado em No se aplica.
doutrinrio.
linguagem clara
e acessvel.
As regras e
classificaes
oramentrias
devem se
manter Princpio
Uniformidade No se aplica.
estveis ao doutrinrio.
longo
do tempo para
permitir a
comparabilidade.
Todos os
Unidade de recursos devero
Art. 56 da Lei
tesouraria ou ser centralizados No h excees.
4.320/64
de caixa em uma nica
conta bancria.
Pessoal,
isso.
Espero que tenham gostado da nossa primeira aula e, em caso de dvidas, entrem em
contato por email.
Abraos, Fernando Gama

fgamajr@gmail.com

Noções de Administração Financeira e Orçamentária

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Prof. Fernando Gama www.concurseiro24horas.com.br

DEFENSORIA PBLICA DA UNIO 2015 PS EDITAL

Prof. Fernando Gama www.concurseiro24horas.com.br

DEFENSORIA PBLICA DA UNIO 2015 PS EDITAL

um prazer iniciar mais um curso com os alunos do Concurseiro24horas. J so

NOES DE ADMINISTRAO FINANCEIRA E ORAMENTRIA: 1 Oramento pblico. 2

25/04/2015 Suprimento de fundos. Restos a pagar. Despesas de exerccios

10/05/2015 SIDOR, SIAFI, Conta nica do Tesouro

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Portanto, futuros agentes administrativos, o nosso trabalho rduo pela frente.

Vamos conhecer detalhes do oramento pblico brasileiro, o mais importante

2. Introduo ao estudo do oramento pblico

No entanto, em termos de concurso pblico, o foco do estudo do Oramento

Uma das poucas dificuldades encontradas por alunos no estudo do Oramento

Para contornar os problemas iniciais de adaptao disciplina, pelo fato de ser

Em nosso cotidiano, temos que administrar nossos prprios recursos, o que

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Portanto, a atividade de orar, ou melhor dizendo, de administrar um oramento

Quando pensamos em oramento ou em fazer um oramento, qual a primeira

Assim, para efeito didtico os autores dividem a evoluo do oramento em duas

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2.1. Oramento tradicional.

Na fase do oramento tradicional, a pea oramentria existente era conhecida

Neste tipo de oramento no havia nenhuma preocupao com as reais

Antes do advento da Lei 4.320/64, o oramento utilizado pelo Governo Federal

J caiu em prova, quer ver?

(CESPE/Unb/MCT/2008) O oramento tradicional aquele que apresenta os objetivos

O oramento tradicional justamente aquele que no se preocupa com o

(CESPE/UnB/MS/2008) Uma das diferenas essenciais entre o oramento tradicional e

A gente no viu ainda o oramento-programa nessa aula, mas eu adianto. O

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portanto, ao contrrio do tradicional, ele se preocupa com o planejamento, com custos,

Portanto, quem o elo entre o planejamento e as funes executivas da organizao

(CESPE/Unb/DPU/2010) Uma das virtudes do oramento tradicional era a de se

(CESPE/Unb/EBC/2011) O tipo de oramento utilizado no Brasil, atualmente, o

Hoje, no Brasil, como veremos, o que se utiliza oramento-programa. O tradicional,

(CESPE/Unb/MPU/2010) O oramento tradicional tinha como funo principal a de

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(CESPE/UnB/MPU/2010) De acordo com o conceito de oramento-programa, devem-

Quem valoriza o gastar por gastar ou seja, em detrimento das realizaes, o

(CESPE/Unb/Auditor do Esprito Santo/2009) Uma das vantagens do

Traduo para o Portugus: no oramento-programa tem a integrao com o

2.2. Oramento moderno

Na fase do oramento moderno, destacam-se dois tipos de oramento:

2.2.1. Oramento De Desempenho

O oramento tradicional evoluiu para o oramento de desempenho, tambm

O oramento de desempenho o processo oramentrio que se caracteriza por

Apesar de ser um passo importante, o oramento de desempenho ainda se

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(CESPE/Unb/AGU/2010) O oramento de desempenho, voltado para a definio dos

O oramento de desempenho foi uma etapa anterior ao oramento programa.

(CESPE/Unb/ANTAQ/2009) O oramento de desempenho, tambm identificado como

(CESPE/Unb/DPU/2010) O oramento de desempenho est dirigido mais para os

O oramento de desempenho, sendo um oramento moderno, est preocupado sim

Como o oramento de desempenho ainda era falho, faltando-lhe a vinculao

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