ASPECTOS DE GESTIN DE CARRETERAS EN LA LEY MAP-21 DE LOS

ESTADOS UNIDOS DE AMRICA

Ricardo Solorio Murillo, Santa Crdenas Rodrguez, Roberto Hernndez Domnguez1

1
Investigadores del Instituto Mexicano del Transporte

RESUMEN

Se presenta en este documento una introduccin a la Ley MAP-21, promulgada en los

Estados Unidos de Amrica para mejorar la contribucin del transporte carretero al logro de
los objetivos estratgicos de ese pas. En esta introduccin se destaca la relevancia de la
gestin de carreteras para un enfoque basado en el desempeo como el que se contempla en
este ordenamiento jurdico. El documento se divide en cuatro secciones principales. En la
primera, se presenta una descripcin general de MAP-21, incluyendo la definicin de los
objetivos nacionales del sistema carretero en los EUA, la concepcin de la gestin del
desempeo contenida en la ley y las lneas generales para la especificacin de indicadores y
metas de desempeo. La segunda seccin aborda las principales etapas del proceso de
implementacin de MAP-21, as como la reglamentacin de la ley y los atributos deseables
para las medidas de desempeo. En la tercera seccin se resumen los resultados de un
estudio desarrollado por la FHWA en relacin con la evaluacin de pavimentos en la red de
carreteras de los EUA y, en particular, con la pertinencia y viabilidad de una serie de
indicadores propuestos para calificar distintas vertientes del estado de los pavimentos.
Finalmente, la cuarta seccin se dedica identificar algunos aspectos de MAP-21 que
podran ser tiles para mejorar las prcticas actuales que se aplican en la conservacin y
operacin de la red mexicana de carreteras.

1 LA LEY MAP-21

En esta seccin se describen las caractersticas ms importantes de la Ley MAP-21, en

especial lo relativo al establecimiento de programas basados en el desempeo para la
conservacin y operacin de la red de carreteras de los Estados Unidos de Amrica. La
descripcin se basa en un resumen sobre MAP-21 publicado por la Administracin Federal
de Carreteras de los EUA (FHWA, 2012). Se puede encontrar ms informacin sobre
MAP-21 en el sitio web desarrollado por la FHWA para este tema (FHWA, 2013).

1.1 Aspectos generales

En julio de 2012 se promulg en los EUA la Ley para Avanzar hacia el Progreso en el Siglo
21, conocida como MAP-21 por su nombre en ingls Moving Ahead for Progress in the
21st Century Act.

Mediante esta ley se autorizan recursos para programas de transporte terrestre por un total
superior a los 105 mil millones de dlares para los aos fiscales 2013 y 2014, lo cual
representa la primera autorizacin de recursos de largo plazo para carreteras desde 2005.
Adems de proveer los recursos necesarios, MAP-21 pretende transformar las polticas y el
marco programtico que regulan las inversiones en infraestructura para el transporte
terrestre.

La ley introduce un conjunto de programas simplificados, basados en el desempeo y

multimodales, para enfrentar los siguientes retos: mejoramiento de la seguridad vial,
conservacin de la infraestructura, reduccin de la congestin del trnsito, incremento de la
eficiencia del sistema carretero y del movimiento de carga, proteccin del medioambiente y
reduccin de retrasos en la ejecucin de proyectos.

MAP-21 retoma y redefine varios de los programas y polticas establecidos en el pasado

para carreteras, transporte pblico, ciclovas y caminos peatonales. En lo que se refiere a las
inversiones en carreteras, la ley contempla lo siguiente:

Ampliacin del Sistema Nacional de Carreteras (en ingls National Highway System,
NHS), incorporando arterias principales que antes no se consideraban parte del
sistema. Las inversiones estn dirigidas al NHS ampliado, con ms de la mitad de
los recursos orientados a preservar y mejorar las carreteras ms importantes.

Establecimiento de programas basados en el desempeo como un medio para que

las inversiones de fondos federales en el transporte sean ms eficaces, orientndolas
al cumplimiento de los objetivos nacionales en este sector. Con lo anterior, se busca
mejorar la rendicin de cuentas e incrementar la transparencia de los programas
federales de carreteras, as como mejorar tambin la toma de decisiones vinculada a
esos programas.

Creacin de empleos y apoyo al crecimiento econmico mediante la asignacin de

recursos federales por 82 mil millones de dlares en los aos fiscales 2013 y 2014 a
carreteras, puentes y apoyos para el transporte en bicicleta y la circulacin peatonal.
Asimismo, MAP-21 prev fomentar las inversiones del sector privado
incrementando de manera substancial los fondos del programa derivado de la Ley
para el Financiamiento e Innovacin de la Infraestructura del Transporte (TIFIA por
sus siglas en ingls). MAP-21 contiene tambin diversas disposiciones diseadas
para mejorar el movimiento de carga en el pas.

Apoyo al programa de seguridad vial del Departamento de Transporte (DOT) con la

duplicacin de los recursos destinados a la seguridad de la infraestructura y al
reforzamiento de los vnculos entre los programas modales de seguridad. Por otro
lado, se contempla la creacin de un programa especfico orientado a lograr avances
significativos en la reduccin de las muertes en accidentes carreteros. Asimismo, se
planea continuar el apoyo a otros esfuerzos como los dirigidos al combate a la
distraccin durante la conduccin y a la mejora de la seguridad del transporte
pblico de pasajeros y carga.

Restructuracin y simplificacin de los programas federales de transporte carretero,

consolidando la estructura previa de los mismos en un menor nmero de programas
ms amplios.
 Incremento en la velocidad de ejecucin de los proyectos y promocin de la
innovacin. Se prev instrumentar una serie de cambios para mejorar la innovacin
y la eficacia en el desarrollo de los proyectos, especialmente en los procesos de
planeacin y revisin ambiental.

Entre los aspectos anteriores, destaca el relativo al establecimiento de programas basados

en el desempeo, ya que se trata de un tpico relativamente novedoso en nuestro medio. Es
cierto que, al menos en el caso del gobierno federal y a instancias de las entidades
fiscalizadoras, se han implantado metas programticas que se verifican en forma peridica.
Al mismo tiempo, en los ltimos aos han venido cobrando auge formas de contratacin de
obras que se basan en medidas de desempeo.

Sin embargo, hasta ahora no se han generado iniciativas que establezcan metas
institucionales y obliguen a las entidades administradoras de programas carreteros a evaluar
el desempeo de sus programas con respecto al logro de esas metas. Cabe mencionar que la
evaluacin del desempeo de las entidades de gobierno se ha convertido en una demanda
pblica de gran importancia en los EUA, y que en nuestro pas existe desde hace varios
aos una tendencia en el mismo sentido.

El proceso de medicin, y en general, de gestin del desempeo, se encuentra

estrechamente vinculado al de gestin de carreteras, especialmente cuando ste se aborda
bajo el enfoque moderno de gestin de activos carreteros. Por una parte, bajo este enfoque,
los programas se generan con base en una serie de objetivos concretos de mediano y largo
plazo cuyo cumplimiento se verifica al trmino de los plazos establecidos, lo que equivale a
medir el desempeo de los programas. Por otro lado, la evaluacin del desempeo requiere
como insumos diversos tipos de informacin tcnica y econmica que slo se encuentra
disponible cuando existe un proceso efectivo de gestin de activos carreteros.

1.2 Gestin del desempeo en MAP-21

Se reconoce que la piedra angular de la transformacin de los programas carreteros en

MAP-21 es la transicin hacia programas basados en el desempeo y en los resultados. Los
estados deben invertir los recursos disponibles en el logro de metas individuales que, de
manera, colectiva, contribuyan a alcanzar los objetivos nacionales. En relacin con lo
anterior, cabe recordar que en los EUA la conservacin y operacin de la infraestructura
carretera son responsabilidad de los estados.

La Ley MAP-21 establece los siguientes siete objetivos nacionales de desempeo para el
sistema carretero:

Seguridad. Lograr una reduccin significativa de las muertes y lesiones graves en

accidentes de trnsito ocurridos en todos los caminos pblicos.
Estado de la infraestructura. Conservar el sistema de activos de infraestructura
carretera en un estado bueno.
Reduccin de la congestin. Lograr una reduccin significativa de la congestin en
el Sistema Nacional de Carreteras (National Highway System, NHS).
Confiabilidad del sistema. Mejorar la eficiencia del sistema de transporte terrestre.
 Movimiento de carga y dinamismo econmico. Mejorar la red nacional de transporte
de carga, fortalecer la capacidad de las comunidades rurales para acceder a los
mercados nacionales e internacionales y apoyar el desarrollo econmico regional.
Sostenibilidad ambiental. Mejorar el desempeo del sistema de transporte al tiempo
que se protege y mejora el entorno natural.
Reduccin de retrasos en la ejecucin de proyectos. Disminuir los costos de los
proyectos mediante la promocin del empleo y el desarrollo econmico, y hacer
expedito el movimiento de personas y mercancas eliminando los retrasos en los
procesos de desarrollo y ejecucin de los proyectos, incluyendo la reduccin de
cargas regulatorias y la mejora de los procedimientos de trabajo de las entidades
gubernamentales.

Para lograr lo anterior se prev que el Departamento del Transporte (DOT), en acuerdo con
los estados, los rganos de planeacin metropolitana (MPO por sus siglas en ingls) y otros
grupos de inters, establezcan indicadores para la evaluacin de la condicin y el
desempeo de los sistemas de carreteras nacional e interestatal en los siguientes rubros:
condicin de la infraestructura, desempeo, seguridad, congestin, emisiones
contaminantes y movimiento de carga. Los estados (y, eventualmente, tambin los MPO),
debern definir metas en trminos de los indicadores anteriores. Asimismo, los planes
estatales y metropolitanos debern describir la forma en que los programas y proyectos
seleccionados contribuirn al logro de las metas.

De manera concreta, MAP-21 establece que el DOT debe elaborar especificaciones para un
conjunto de 12 indicadores o medidas de desempeo agrupadas en cuatro rubros, como se
muestra en la Tabla 1 (Paniati, 2013).

Tabla 1. Medidas de desempeo enunciadas en MAP-21 (Paniati, 2013).

Rubro Medidas de desempeo
Desempeo de las Condicin de puentes en el NHS
carreteras nacionales Condicin del pavimento en las carreteras interestatales
Condicin del pavimento en el NHS (exceptuando interestatales)
Desempeo del sistema interestatal
Desempeo del NHS (exceptuando interestatales)
Mejora de la Nmero de muertos
seguridad vial Muertos por vehculo-milla
Nmero de heridos graves
Heridos graves por vehculo-milla
Mitigacin de la Congestin vial
congestin y mejora de
la calidad del aire Emisiones de fuentes mviles en carreteras
Poltica de
Movimiento de carga en el sistema interestatal
transporte de carga

Los estados y los MPO presentarn al DOT informes sobre los avances en la realizacin de
las metas. Si estos informes muestran un avance menor al esperado en algn rea,
especialmente el estado del NHS y los indicadores de seguridad, el estado deber llevar a
cabo acciones correctivas, como las siguientes:

Para el caso de la condicin de los pavimentos y puentes del NHS, el estado deber
incluir en su siguiente informe las medidas que tomar para alcanzar las metas.
En lo relativo a seguridad vial, el estado deber asignar un monto determinado de
los recursos federales a proyectos de seguridad y preparar un programa anual de
ejecucin.

Adicionalmente, puesto que la condicin de la infraestructura se considera un asunto crtico,

MAP-21 obliga a cada estado a mantener estndares mnimos para los pavimentos y
puentes de las redes nacional e interestatal. Los estados que no logren los estndares
mnimos debern destinar una parte de los recursos que les sean asignados a la aplicacin
de las medidas necesarias para corregir esta desviacin.

1.3 Programa Nacional de Desempeo Carretero

Como parte de la restructuracin y simplificacin de los programas federales contenida en

MAP-21, se cre un programa dedicado especficamente a la mejora del desempeo que
lleva por nombre Programa Nacional de Desempeo Carretero (National Highway
Performance Program, NHPP).

Este programa aplica al sistema carretero nacional ampliado, el cual est formado por
alrededor de 350,000 km carreteras urbanas e interurbanas que dan servicio a los
principales centros de poblacin, cruces fronterizos, instalaciones de transporte intermodal
y la red de carreteras relevante para la defensa estratgica de los EUA.

El programa NHPP tiene autorizado un promedio anual de 21.8 mil millones de dlares
para mejorar el estado y desempeo del NHS, para construir nuevas obras y para asegurar
que las inversiones de fondos de ayuda federal se dediquen a obtener avances en el logro de
las metas establecidas dentro los planes estatales de gestin de activos que tienen incidencia
en el NHS.

Adems de las previsiones relativas al establecimiento de medidas de desempeo y

estndares mnimos por parte del DOT, y de las correspondientes metas de los estados y los
MPO, MAP-21 obliga a los estados a desarrollar un plan de gestin de activos basado en el
desempeo y basado en riesgos para el NHS, a fin de preservar o mejorar el estado de los
activos y el desempeo del sistema. El proceso de desarrollo del plan debe ser revisado y
recertificado al menos cada cuatro aos. En caso de incumplir con este requerimiento en un
ao dado, la ley prev una reduccin de la participacin federal en proyectos NHPP de 80 a
65% para ese ao.

2 CONSIDERACIONES PARA LA IMPLEMENTACIN DE MAP-21

La completa implementacin de MAP-21se vislumbra como un proceso de mediano plazo

en el que habr de elaborarse de manera coordinada entre el gobierno federal, los gobiernos
de los estados y los MPO la reglamentacin que dar sustento al programa carretero basado
en el desempeo. De acuerdo con las previsiones contenidas en la propia ley, la
implementacin de MAP-21 deber concluir a mediados de 2015. A continuacin se
describen los principales aspectos del proceso de implementacin segn la ptica de la
FHWA (Paniati, 2013).

2.1 Etapas principales del proceso de implementacin

El proceso de implementacin de MAP-21 consta de las siguientes etapas:

Definicin de medidas de desempeo por parte del DOT en un periodo mximo de

18 meses contados a partir del 1 de octubre de 2012.
Establecimiento de las metas de los estados a ms tardar 12 meses despus de que el
DOT defina las medidas de desempeo.
Establecimiento de las metas de los MPO a ms tardar 6 meses despus de que el
estado defina sus metas.
Incorporacin de las medidas y las metas en los procesos de planeacin de los
estados y los MPO.

Para asegurar su consistencia, las metas se establecern de manera coordinada entre el

gobierno federal, los estados y los MPO (Stephanos, Implementation Discusion on MAP-21
and Performance Measures page 1, 2013). Podrn definirse metas diferentes para los
mbitos urbano e interurbano.

Se prev que los estados presenten un informe de avance en el cumplimiento de las metas
en un plazo de 4 aos medido a partir de la promulgacin de la ley y, posteriormente, cada
dos aos. En caso de que no se alcancen las metas se aplicarn acciones correctivas (no
sanciones).

2.2 Reglamentacin de MAP-21

Las 12 medidas de desempeo que se establecen en MAP-21 de manera general, debern

ser objeto de especificaciones precisas en lo que se refiere al mtodo para obtener cada
medida y a los datos involucrados.

La reglamentacin de MAP-21 est constituida por el conjunto de especificaciones de las

medidas, las metas de los estados y los MPO y los plazos para lograr estas metas. A
principios de 2013, la FHWA se encontraba realizando las siguientes actividades
relacionadas con este proceso:

Consulta con los grupos de inters.

Elaboracin de una plantilla para las notificaciones de propuesta de reglamentacin
(NPRM).
Finalizacin de una evaluacin del impacto econmico de la reglamentacin
propuesta sobre los estados, los MPO y otros grupos de inters.
Coordinacin con otras reglamentaciones, como las de planeacin, la del plan de
gestin de activos, o la de la Administracin Federal de Transporte Pblico
(Federal Transit Administration, FTA).
Para el contacto con los grupos de inters, la FHWA ha establecido los siguientes
mecanismos: seminarios web, dilogos nacionales en lnea, reuniones virtuales de los
ayuntamientos, reuniones sobre tpicos especficos y contacto directo a travs de correo
electrnico. Los principales temas de la consulta con estos grupos han sido: medidas de
desempeo, definicin y el cumplimiento de metas, elaboracin de informes, y sistemas y
herramientas de apoyo informtico.

Se ha establecido un periodo mximo de 90 das para hacer observaciones a las NPRM;

pasado este periodo, la versin final ser publicada en el Registro Federal (diario oficial del
gobierno federal de los EUA).

La FHWA clasifica las medidas de desempeo en tres grupos o estados, de acuerdo con el
grado de avance de la reglamentacin correspondiente. En la Tabla 2 se resume esta
clasificacin, la cual se ha tomado como base para calendarizar el desarrollo de la
reglamentacin y cumplir con la fecha lmite para su promulgacin en el segundo semestre
de 2015, como se muestra en la Tabla 3.

Tabla 2. Clasificacin de las medidas de desempeo en funcin del grado de avance de

la reglamentacin (Paniati, 2013).
Grado de avance Grupos de medidas
Estado I Heridos graves por vehculo-milla
Muertos por vehculo-milla
Nmero de heridos graves
Nmero de muertos
Estado II Condicin del pavimento en las carreteras interestatales
Condicin del pavimento en el NHS (exceptuando interestatales)
Condicin de puentes en el NHS
Estado III Congestin vial
Emisiones de fuentes mviles en carreteras
Movimiento de carga en el sistema interestatal
Desempeo del sistema interestatal
Desempeo del NHS (exceptuando interestatales)

Adems de la definicin de medidas desempeo y de los datos necesarios para su obtencin,

el proceso de reglamentacin comprende la especificacin de la condicin mnima
aceptable en pavimentos de la red interestatal, bosquejos de los requisitos para la definicin
de metas y la elaboracin de informes de desempeo, y definiciones sobre el cumplimiento
de las metas. Todo lo anterior estar a cargo del DOT (Paniati, 2013).

2.3 Atributos de las medidas de desempeo

Para evaluar las medidas de desempeo que habrn de adoptarse se deben emplear dos
atributos bsicos: pertinencia de la medida y disponibilidad de los datos (Stephanos,
Federal Perspective on Performance Management page 1, 2013). El primero, se evala a
travs de los factores que se describen en la Tabla 4.
 Tabla 3. Calendarizacin de la reglamentacin (Paniati, 2013).
Pavimentos y CMAQ2,
Medidas / ao fiscal Seguridad
puentes desempeo, carga
Ao fiscal / trimestre Estado 1 Estado 2 Estado 3
1o
2013
2
(ao 1 de Consulta / NPRM
3o Consulta / NPRM
MAP-21) Consulta / NPRM
4
1o Observaciones
2014
2 Observaciones
(ao 2 de Reglamentacin
3o Observaciones
MAP-21) final Reglamentacin
4
final Reglamentacin
1o
2015 final
2
2
Programa de Mitigacin de la Congestin y Mejora de la Calidad del Aire

Tabla 4. Factores relacionados con la pertinencia de las medidas de desempeo.

Factor La medida:
Enfoque Se concentra en un rea de inters nacional
Consenso Ha sido desarrollada en colaboracin con los grupos de inters
Flexibilidad Se puede modificar en caso necesario
Impacto Puede utilizarse en apoyo a la toma de decisiones relacionadas con
inversiones, formulacin de polticas y definicin de metas.
Seguimiento Se puede utilizar para analizar tendencias en el desempeo
Factibilidad Se obtiene a partir de datos cuya obtencin, almacenamiento y
comunicacin son factibles y pueden hacerse de manera prctica

En cuanto a la disponibilidad de la informacin, se toman en cuenta factores como la

organizacin que proveer los datos (si es una entidad federal, estatal/local o un tercero), la
existencia de procedimientos para la recopilacin, almacenamiento y acceso a la
informacin y aspectos relativos a la calidad de los datos (oportunidad, consistencia,
precisin, accesibilidad e integracin de datos).

2.4 Requisitos adicionales de gestin del desempeo

La implementacin de MAP-21 obliga a los estados y a los MPO tomar en cuenta los
siguientes requisitos adicionales relacionados con la gestin del desempeo (Paniati, 2013):

Regulaciones sobre planeacin.

o Enfoque basado en el desempeo.
o Informes sobre el desempeo del sistema.
o Discusin sobre el cumplimiento de las metas.
o Periodo de transicin.

Plan de gestin de activos en el marco del NHPP.

 Plan de mejoramiento de la seguridad vial en el marco del Programa Estratgico de
Seguridad Vial (Strategic Highway Safety Plan, SHSP).

Programa de Mitigacin de la Congestin y Mejora de la Calidad del Aire

(Congestion Mitigation and Air Quality Improvement Program, CMAQ), a cargo de
los MPO.

3 EVALUACIN DE LA RED DE CARRETERAS DE LOS EUA

Con antelacin a la promulgacin de MAP-21 la FHWA emprendi, a travs de un

consultor privado, un estudio orientado a mejorar sus habilidades para evaluar el estado de
la infraestructura carretera de los EUA (Simpson, Rada, Visintine, & Groeger, 2013).

El estudio consisti bsicamente en analizar una serie de indicadores o medidas de

desempeo, utilizando como referencia un enfoque de la AASHTO basado en niveles
(NCHRP, 2011). En este enfoque, los niveles se refieren al grado de desarrollo del
indicador y no a su importancia o prioridad relativa. Se definen tres niveles:

Nivel 1. Alude a las medidas con un desarrollo completo o casi completo y que
pueden implementarse de inmediato a nivel nacional. Cumplen con los siguientes
criterios:
o Consenso generalizado respecto a la definicin de la medida.
o Existencia de un procedimiento comn o centralizado para el levantamiento
de datos.
o Garanta sobre la disponibilidad de datos coherentes.
Nivel 2. Medidas que cumplen con uno o dos de los criterios anteriores pero
requieren trabajo adicional para su implementacin.
Nivel 3. Medidas que se encuentran todava en la etapa de propuesta y requieren
trabajo adicional para su implementacin.

Tomando en cuenta lo anterior, los principales objetivos del estudio fueron:

Desarrollar un procedimiento para clasificar el estado de los pavimentos y puentes

como bueno/regular/malo, que pueda utilizarse de manera consistente en todo el
pas.
Validar al ndice de Regularidad Internacional (IRI) como una medida de nivel 1.
Avanzar en la definicin de medidas potenciales de nivel 2 y 3.
Abordar algunas cuestiones clave como si es posible obtener las mismas
conclusiones a partir de diferentes fuentes de informacin o si el uso de indicadores
distintos ayuda a una mejor caracterizacin del estado del pavimento.

El estudio comprendi la evaluacin de los siguientes indicadores:

a) Irregularidad del pavimento, en trminos del IRI.

b) Deterioros superficiales, de acuerdo con el ndice de Condicin del Pavimento
(Pavement Condition Index, PCI).
 c) Combinacin de la irregularidad y deterioros superficiales seleccionados. En este
caso, se desarroll el prototipo de un ndice de estado funcional (FCI por sus siglas
en ingls) que combina IRI, profundidad de roderas y agrietamiento en el caso de
pavimentos asflticos; IRI, escalonamiento y agrietamiento para pavimentos de
concreto tipo JPCP, e IRI y escalonamiento para pavimentos de concreto tipo CRCP.
d) Capacidad estructural del pavimento, a partir de mediciones con el Rolling Weight
Deflectometer (RWD) de la FHWA. Como medida de capacidad estructural se
utiliza la deflexin normalizada (D0), que corresponde a la mxima deflexin del
pavimento bajo la carga aplicada.
e) Uso combinado de la irregularidad, deterioros seleccionados y capacidad estructural
basada en el RWD. Cabe mencionar que para esta opcin no se desarroll un nuevo
ndice, sino que el FCI y la deflexin D0 se emplearon separadamente como
medidas de la capacidad funcional y estructural, asignando al pavimento la
calificacin ms baja entre las obtenidas para cada indicador.
f) Vida remanente, con base en la herramienta de anlisis PHT (Pavement Health
Track) de la FHWA. Esta herramienta utiliza versiones simplificadas de los
modelos de la gua de diseo mecanicista-emprica de la AASHTO, y permite
calcular valores terminales de los diferentes deterioros (IRI, roderas, agrietamiento
por fatiga y agrietamiento trmico). PHT slo puede usarse para pavimentos
asflticos y mixtos (pavimentos JPCP rehabilitados con una sobrecarpeta asfltica).

Como parte del trabajo se realiz un estudio piloto en el que se utilizaron las opciones
anteriores para clasificar como bueno/regular/malo el estado del pavimento de tramos
carreteros. Para ello se seleccion un corredor de la red interestatal con una longitud de
1,407 km, que cruza los estados de Dakota del Sur, Minnesota y Wisconsin. En el estudio
piloto se utilizaron las siguientes fuentes de informacin:

Sistema de seguimiento del desempeo de carreteras (Highway Performance

Monitoring System, HPMS) de la FHWA. Comprende IRI, roderas, escalonamiento
y agrietamiento.
Datos diversos de los organismos de carreteras de los estados, que pueden agruparse
como: documentacin, inventario e informacin de sistemas de gestin de
pavimentos. Cabe mencionar que ninguno de los estados pudo proporcionar datos
de deflexiones a nivel de red obtenidas con deflectmetro de impacto (FWD).
Informacin recopilada en 2011 como parte del mismo estudio, incluyendo
imgenes del derecho de va, IRI, roderas, escalonamiento y agrietamiento. Para
este levantamiento se utiliz un vehculo multifuncional, y los datos fueron
almacenados siguiendo los estndares del HPMS. Asimismo, se hicieron recorridos
con el equipo RWD, a fin de reunir informacin sobre la capacidad estructural de
los pavimentos.

Para cada indicador considerado en el estudio se identificaron las correspondientes ventajas

y desventajas, las cuales se resumen en la Tabla 5. Como se aprecia en esta tabla, slo en el
caso del IRI pudieron enumerarse ms ventajas que desventajas. Sin embargo, la nica
desventaja identificada en este caso, referente al hecho de que el IRI no proporciona
informacin sobre la capacidad estructural, es precisamente la que ha llevado a la bsqueda
de otros indicadores.
 Tabla 5. Ventajas y desventajas de los indicadores evaluados por la FHWA.
Indicador Ventajas
IRI Existencia de estndares
Repetibilidad y reproducibilidad
Aceptacin y comprensin generalizadas
Incluido en el programa HPMS, por lo
que no se requieren levantamientos
adicionales
PCI Aceptacin y comprensin generalizadas
FCI Considera ms de un aspecto del estado
del pavimento
Proporciona una descripcin completa de
la capacidad funcional
Los datos estn incluidos en el programa
HPMS
D0 Proporciona informacin sobre la
capacidad estructural del pavimento
FCI y D0 Representa la evaluacin ms completa
del pavimento
Vida remanente Considera los diferentes tipos de
con PHT deterioro, tanto los funcionales como los
estructurales
3
Sistemas de Gestin de Pavimentos
Desventajas
No proporciona informacin sobre la
condicin estructural
Requiere datos de 19 tipos de deterioro
para su clculo
Imposibilidad de levantar informacin
precisa sin afectar al trnsito
Los datos recopilados con equipo
automtico deben interpretarse
manualmente
Actualmente no existe un ndice
reconocido que considere los deterioros
medidos en el HPMS
Falta de normalizacin de los
procedimientos para la medicin del
agrietamiento y el escalonamiento.
El FCI es un ejemplo inicial que no ha
sido sujeto de una revisin y evaluacin
completas
No se han desarrollado para el RWD
estndares de calibracin, levantamiento
y anlisis de los datos
No existen estndares para utilizar datos
del RWD en la calificacin del estado del
pavimento
Los mtodos de anlisis actuales
requieren de los espesores de las capas,
que son difciles de obtener a partir de
datos a nivel de red de los SGP3
La deflexin no da una indicacin de la
adecuacin estructural si no se la
relaciona con el trnsito
Mismas de los indicadores individuales
FCI y D0
En este momento arroja resultados poco
realistas, con predicciones de 0 para
muchos tramos
Requiere investigacin adicional respecto
a los valores terminales de los deterioros,
as como en lo que se refiere al manejo de
informacin sobre el historial de
reparaciones y la edad del pavimento
Requiere calibracin local de los
modelos.
En trminos generales, las desventajas de las medidas diferentes al IRI se refieren a
aspectos como la complejidad del mtodo para la obtencin del indicador, la falta de
estndares para los procedimientos de medicin y de clculo y la necesidad de emprender
trabajos de investigacin adicionales.

En el caso del FCI, se menciona que se observ una marcada falta de correlacin entre los
datos de agrietamiento del HPMS y los obtenidos en campo, lo cual, junto con la ausencia
de un mtodo aceptado para convertir la informacin sobre deterioros existente en el HPMS
en un ndice que permita clasificar el estado de los pavimentos como bueno/regular/malo,
se consideran obstculos significativos que deben resolverse para avanzar en el desarrollo
de un enfoque basado en deterioros.

Respecto a la vida remanente, se hace notar que la herramienta PHT genera un gran nmero
de valores de cero para este indicador, lo cual se recomienda revisar con un conjunto mayor
de datos para determinar si los valores terminales de los deterioros deben modificarse, a fin
de producir estimaciones ms realistas de la vida remanente. Tambin se seala que en este
ejercicio se encontraron algunos datos con inconsistencias importantes que es necesario
resolver antes de que el mtodo pueda considerarse viable.

El estudio arroja dos conclusiones principales:

Aunque existen ventajas al considerar indicadores cada vez ms complejos, los

cuales proporcionan ms informacin sobre el estado del pavimento, el estudio
mostr que la adopcin de estos indicadores requiere esfuerzos adicionales de
investigacin y desarrollo, ya que actualmente no proporcionan una imagen
coherente de la condicin del pavimento.
En este momento, la nica medida que se juzga viable para ser empleada como un
indicador robusto del estado del pavimento a nivel de red es el IRI, el cual posee los
siguientes atributos: facilidad de medicin, repetibilidad y nivel de desarrollo.

Considerando los resultados y conclusiones del estudio descrito en el contexto de la

promulgacin de MAP-21, puede observarse que los grupos de inters vinculados al
sistema carretero de los EUA tienen grandes retos por delante en lo que se refiere a la
definicin e implementacin de las medidas de desempeo previstas en esta ley.

4 ASPECTOS RELEVANTES PARA MXICO

La promulgacin de la Ley MAP-21 en los Estados Unidos de Amrica y el

correspondiente proceso de implementacin que actualmente se encuentra en marcha,
conllevan los siguientes aspectos que conviene tomar en cuenta a la luz de las prcticas
actuales vinculadas a la preservacin y desarrollo del sistema carretero en nuestro pas:

a) Las medidas de desempeo constituyen un medio objetivo para evaluar la eficacia

de los programas de conservacin y operacin de redes de carreteras.

b) La gestin del desempeo slo es posible si se aborda en el marco del proceso ms

amplio de gestin de infraestructura carretera, preferentemente cuando ste se basa
 en el enfoque moderno de gestin de activos carreteros. Este enfoque contempla la
verificacin del cumplimiento de los objetivos de mediano y largo plazo que se
establecen como parte del proceso y, adems, asegura la disponibilidad de la
informacin necesaria para la medicin del desempeo.

c) La gestin del desempeo constituye una alternativa viable para responder a las
exigencias de los organismos de fiscalizacin y del pblico usuario con respecto a la
rendicin de cuentas de los recursos destinados a los programas carreteros.
Asimismo, eventualmente podra servir como un medio para justificar la asignacin
de mayores recursos a esos programas.

d) Para que un esquema basado en el desempeo sean exitoso, requiere del liderazgo
de la mxima autoridad del sistema carretero, la cual debe definir los objetivos
estratgicos de los programas y establecer las bases tcnicas para la especificacin
de los indicadores de desempeo y las correspondientes metas.

e) El liderazgo al que se refiere el punto anterior requiere que la autoridad cuente con
capacidades tcnicas adecuadas, por lo que es necesario promover la capacitacin y
actualizacin de su personal en todos los niveles.

f) Se debe involucrar a los grupos de inters vinculados a los programas carreteros

(entidades pblicas, organismos de fiscalizacin, contratistas, empresas de
consultora, universidades, centros de investigacin e incluso al pblico usuario) en
el proceso de adopcin de un esquema basado en el desempeo.

g) Las medidas de desempeo utilizadas como base del proceso deben estar enfocadas
a medir el progreso en el logro de los objetivos y ser claras, sencillas y directas.

h) Adems de indicadores de ndole tcnica, es recomendable utilizar indicadores para

evaluar la eficiencia econmica de las inversiones consideradas en los programas
carreteros.

i) Es necesario y urgente iniciar un importante esfuerzo a nivel nacional para el

desarrollo de normas vinculadas a la recopilacin, almacenamiento, anlisis y
acceso a informacin de indicadores relacionados con el estado de los pavimentos.
En este esfuerzo debe hacerse una clara distincin entre los datos para aplicaciones
a nivel de proyecto y de red.

j) Como lo demuestra la experiencia estadunidense, la definicin e implementacin de

medidas de desempeo llevan aparejados importantes retos de ndole tcnica, por lo
que deben abordarse como procesos de mediano plazo sujetos a una planeacin
cuidadosa.

5 CONCLUSIN

La promulgacin de MAP-21 constituye un hecho de gran significacin en EUA al obligar

por primera vez a los estados de ese pas a sujetar sus programas carreteros a criterios de
desempeo. Con ello, el gobierno federal pretende dar respuesta a las demandas del
congreso y del pblico usuario en el sentido de conocer el grado de eficacia y eficiencia con
los que se ejercen los recursos destinados a la conservacin y operacin de la red de
carreteras.

De manera implcita, la ley asume que los estados cuentan o estn en vas de contar con
sistemas de gestin de carreteras, ya que de otra manera no es posible contar con la
informacin necesaria para dar sustento al proceso de gestin del desempeo.
Adicionalmente, el requisito puntual relativo al desarrollo de un plan de gestin de activos
basado en el desempeo y basado en riesgos slo podr cumplirse si los sistemas de gestin
existentes se modifican para adoptar un enfoque moderno de gestin de activos carreteros.

El papel de la FHWA en la implementacin de MAP-21 es crucial, ya que, en consulta con

los estados y los rganos de planeacin metropolitana (MPO), tiene a su cargo la
especificacin de las medidas de desempeo que habrn de gobernar el proceso. Asimismo,
debe asesorar a los estados en temas como la definicin de sus metas para cada medida y la
elaboracin de informes.

Como se vio en la seccin 3, la identificacin y especificacin de medidas de desempeo es

un proceso extremadamente complejo. En las ltimas dcadas las tecnologas vinculadas a
la medicin de datos relacionados con el estado de pavimentos han experimentado avances
muy importantes, sin embargo, estos avances han encontrado su principal mbito de
aplicacin en la evaluacin de pavimentos en el nivel de proyecto, quedando mucho trecho
por recorrer en lo que se refiere al nivel de red, que es el que corresponde a un proceso de
evaluacin del desempeo como el previsto en MAP-21.

As, con el IRI identificado hasta el momento como nico indicador viable para caracterizar
aspectos de la condicin del pavimento a nivel de red, la FHWA tiene ante s un reto
maysculo en lo que se refiere al proceso de definicin de las medidas de desempeo que
constituye el ncleo de la reglamentacin de la ley.

La promulgacin de MAP-21 es un hecho del que nuestro pas puede obtener importantes
enseanzas en lo que respecta a la gestin de infraestructura vial y al uso de indicadores de
desempeo para medir la eficacia de los programas carreteros. Por lo pronto, resulta
urgente emprender un gran esfuerzo en el pas para normalizar los procedimientos de
recopilacin y anlisis de informacin sobre la condicin de los pavimentos, no slo como
preparacin para eventual adopcin de esquemas basados en el desempeo sino aun para
conferir mayor solidez tcnica a los procesos de evaluacin y gestin de pavimentos
actualmente en uso.

6 REFERENCIAS

FHWA. (2012). Moving Ahead for Progress in the 21st Century Act (MAP-21): A Summary
of Highway Provisions. US Department of Transportation, Office of Policy and
Governmental Affairs. Washington, DC, EUA: Federal Highway Administration.
FHWA. (2013). MAP-21 | Federal Highway Administration. Recuperado el 8 de junio de
2013, de MAP-21 | Federal Highway Administration:
http://www.fhwa.dot.gov/map21/

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Performance Measurements. National Cooperative Highway Research Program.
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