RESUMEN
1 LA LEY MAP-21
En julio de 2012 se promulg en los EUA la Ley para Avanzar hacia el Progreso en el Siglo
21, conocida como MAP-21 por su nombre en ingls Moving Ahead for Progress in the
21st Century Act.
Mediante esta ley se autorizan recursos para programas de transporte terrestre por un total
superior a los 105 mil millones de dlares para los aos fiscales 2013 y 2014, lo cual
representa la primera autorizacin de recursos de largo plazo para carreteras desde 2005.
Adems de proveer los recursos necesarios, MAP-21 pretende transformar las polticas y el
marco programtico que regulan las inversiones en infraestructura para el transporte
terrestre.
Ampliacin del Sistema Nacional de Carreteras (en ingls National Highway System,
NHS), incorporando arterias principales que antes no se consideraban parte del
sistema. Las inversiones estn dirigidas al NHS ampliado, con ms de la mitad de
los recursos orientados a preservar y mejorar las carreteras ms importantes.
Sin embargo, hasta ahora no se han generado iniciativas que establezcan metas
institucionales y obliguen a las entidades administradoras de programas carreteros a evaluar
el desempeo de sus programas con respecto al logro de esas metas. Cabe mencionar que la
evaluacin del desempeo de las entidades de gobierno se ha convertido en una demanda
pblica de gran importancia en los EUA, y que en nuestro pas existe desde hace varios
aos una tendencia en el mismo sentido.
La Ley MAP-21 establece los siguientes siete objetivos nacionales de desempeo para el
sistema carretero:
Para lograr lo anterior se prev que el Departamento del Transporte (DOT), en acuerdo con
los estados, los rganos de planeacin metropolitana (MPO por sus siglas en ingls) y otros
grupos de inters, establezcan indicadores para la evaluacin de la condicin y el
desempeo de los sistemas de carreteras nacional e interestatal en los siguientes rubros:
condicin de la infraestructura, desempeo, seguridad, congestin, emisiones
contaminantes y movimiento de carga. Los estados (y, eventualmente, tambin los MPO),
debern definir metas en trminos de los indicadores anteriores. Asimismo, los planes
estatales y metropolitanos debern describir la forma en que los programas y proyectos
seleccionados contribuirn al logro de las metas.
De manera concreta, MAP-21 establece que el DOT debe elaborar especificaciones para un
conjunto de 12 indicadores o medidas de desempeo agrupadas en cuatro rubros, como se
muestra en la Tabla 1 (Paniati, 2013).
Los estados y los MPO presentarn al DOT informes sobre los avances en la realizacin de
las metas. Si estos informes muestran un avance menor al esperado en algn rea,
especialmente el estado del NHS y los indicadores de seguridad, el estado deber llevar a
cabo acciones correctivas, como las siguientes:
Para el caso de la condicin de los pavimentos y puentes del NHS, el estado deber
incluir en su siguiente informe las medidas que tomar para alcanzar las metas.
En lo relativo a seguridad vial, el estado deber asignar un monto determinado de
los recursos federales a proyectos de seguridad y preparar un programa anual de
ejecucin.
Este programa aplica al sistema carretero nacional ampliado, el cual est formado por
alrededor de 350,000 km carreteras urbanas e interurbanas que dan servicio a los
principales centros de poblacin, cruces fronterizos, instalaciones de transporte intermodal
y la red de carreteras relevante para la defensa estratgica de los EUA.
El programa NHPP tiene autorizado un promedio anual de 21.8 mil millones de dlares
para mejorar el estado y desempeo del NHS, para construir nuevas obras y para asegurar
que las inversiones de fondos de ayuda federal se dediquen a obtener avances en el logro de
las metas establecidas dentro los planes estatales de gestin de activos que tienen incidencia
en el NHS.
Se prev que los estados presenten un informe de avance en el cumplimiento de las metas
en un plazo de 4 aos medido a partir de la promulgacin de la ley y, posteriormente, cada
dos aos. En caso de que no se alcancen las metas se aplicarn acciones correctivas (no
sanciones).
La FHWA clasifica las medidas de desempeo en tres grupos o estados, de acuerdo con el
grado de avance de la reglamentacin correspondiente. En la Tabla 2 se resume esta
clasificacin, la cual se ha tomado como base para calendarizar el desarrollo de la
reglamentacin y cumplir con la fecha lmite para su promulgacin en el segundo semestre
de 2015, como se muestra en la Tabla 3.
Para evaluar las medidas de desempeo que habrn de adoptarse se deben emplear dos
atributos bsicos: pertinencia de la medida y disponibilidad de los datos (Stephanos,
Federal Perspective on Performance Management page 1, 2013). El primero, se evala a
travs de los factores que se describen en la Tabla 4.
Tabla 3. Calendarizacin de la reglamentacin (Paniati, 2013).
Pavimentos y CMAQ2,
Medidas / ao fiscal Seguridad
puentes desempeo, carga
Ao fiscal / trimestre Estado 1 Estado 2 Estado 3
1o
2013
2
(ao 1 de Consulta / NPRM
3o Consulta / NPRM
MAP-21) Consulta / NPRM
4
1o Observaciones
2014
2 Observaciones
(ao 2 de Reglamentacin
3o Observaciones
MAP-21) final Reglamentacin
4
final Reglamentacin
1o
2015 final
2
2
Programa de Mitigacin de la Congestin y Mejora de la Calidad del Aire
La implementacin de MAP-21 obliga a los estados y a los MPO tomar en cuenta los
siguientes requisitos adicionales relacionados con la gestin del desempeo (Paniati, 2013):
Nivel 1. Alude a las medidas con un desarrollo completo o casi completo y que
pueden implementarse de inmediato a nivel nacional. Cumplen con los siguientes
criterios:
o Consenso generalizado respecto a la definicin de la medida.
o Existencia de un procedimiento comn o centralizado para el levantamiento
de datos.
o Garanta sobre la disponibilidad de datos coherentes.
Nivel 2. Medidas que cumplen con uno o dos de los criterios anteriores pero
requieren trabajo adicional para su implementacin.
Nivel 3. Medidas que se encuentran todava en la etapa de propuesta y requieren
trabajo adicional para su implementacin.
Como parte del trabajo se realiz un estudio piloto en el que se utilizaron las opciones
anteriores para clasificar como bueno/regular/malo el estado del pavimento de tramos
carreteros. Para ello se seleccion un corredor de la red interestatal con una longitud de
1,407 km, que cruza los estados de Dakota del Sur, Minnesota y Wisconsin. En el estudio
piloto se utilizaron las siguientes fuentes de informacin:
En el caso del FCI, se menciona que se observ una marcada falta de correlacin entre los
datos de agrietamiento del HPMS y los obtenidos en campo, lo cual, junto con la ausencia
de un mtodo aceptado para convertir la informacin sobre deterioros existente en el HPMS
en un ndice que permita clasificar el estado de los pavimentos como bueno/regular/malo,
se consideran obstculos significativos que deben resolverse para avanzar en el desarrollo
de un enfoque basado en deterioros.
Respecto a la vida remanente, se hace notar que la herramienta PHT genera un gran nmero
de valores de cero para este indicador, lo cual se recomienda revisar con un conjunto mayor
de datos para determinar si los valores terminales de los deterioros deben modificarse, a fin
de producir estimaciones ms realistas de la vida remanente. Tambin se seala que en este
ejercicio se encontraron algunos datos con inconsistencias importantes que es necesario
resolver antes de que el mtodo pueda considerarse viable.
c) La gestin del desempeo constituye una alternativa viable para responder a las
exigencias de los organismos de fiscalizacin y del pblico usuario con respecto a la
rendicin de cuentas de los recursos destinados a los programas carreteros.
Asimismo, eventualmente podra servir como un medio para justificar la asignacin
de mayores recursos a esos programas.
d) Para que un esquema basado en el desempeo sean exitoso, requiere del liderazgo
de la mxima autoridad del sistema carretero, la cual debe definir los objetivos
estratgicos de los programas y establecer las bases tcnicas para la especificacin
de los indicadores de desempeo y las correspondientes metas.
e) El liderazgo al que se refiere el punto anterior requiere que la autoridad cuente con
capacidades tcnicas adecuadas, por lo que es necesario promover la capacitacin y
actualizacin de su personal en todos los niveles.
g) Las medidas de desempeo utilizadas como base del proceso deben estar enfocadas
a medir el progreso en el logro de los objetivos y ser claras, sencillas y directas.
5 CONCLUSIN
De manera implcita, la ley asume que los estados cuentan o estn en vas de contar con
sistemas de gestin de carreteras, ya que de otra manera no es posible contar con la
informacin necesaria para dar sustento al proceso de gestin del desempeo.
Adicionalmente, el requisito puntual relativo al desarrollo de un plan de gestin de activos
basado en el desempeo y basado en riesgos slo podr cumplirse si los sistemas de gestin
existentes se modifican para adoptar un enfoque moderno de gestin de activos carreteros.
As, con el IRI identificado hasta el momento como nico indicador viable para caracterizar
aspectos de la condicin del pavimento a nivel de red, la FHWA tiene ante s un reto
maysculo en lo que se refiere al proceso de definicin de las medidas de desempeo que
constituye el ncleo de la reglamentacin de la ley.
La promulgacin de MAP-21 es un hecho del que nuestro pas puede obtener importantes
enseanzas en lo que respecta a la gestin de infraestructura vial y al uso de indicadores de
desempeo para medir la eficacia de los programas carreteros. Por lo pronto, resulta
urgente emprender un gran esfuerzo en el pas para normalizar los procedimientos de
recopilacin y anlisis de informacin sobre la condicin de los pavimentos, no slo como
preparacin para eventual adopcin de esquemas basados en el desempeo sino aun para
conferir mayor solidez tcnica a los procesos de evaluacin y gestin de pavimentos
actualmente en uso.
6 REFERENCIAS
FHWA. (2012). Moving Ahead for Progress in the 21st Century Act (MAP-21): A Summary
of Highway Provisions. US Department of Transportation, Office of Policy and
Governmental Affairs. Washington, DC, EUA: Federal Highway Administration.
FHWA. (2013). MAP-21 | Federal Highway Administration. Recuperado el 8 de junio de
2013, de MAP-21 | Federal Highway Administration:
http://www.fhwa.dot.gov/map21/
NCHRP. (2011). NCHRP 20-24(37)G - Technical Guidance for Deploying National Level
Performance Measurements. National Cooperative Highway Research Program.
Washington, DC, EUA: National Cooperative Highway Research Program.
Simpson, A. L., Rada, G., Visintine, B., & Groeger, J. L. (2013). Evaluating Pavement
Condition on the National Highway System. TRB 2013 Annual Meeting Technical
Papers. Washington, DC, EUA: Omnipress.