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Misso da Revista do Servio Pblico Reynaldo Fernandes, Silvio Lemos Meira, Snia

Disseminar conhecimento sobre a gesto Miriam Draibe, Tarso Fernando Herz Genro,
de polticas pblicas, estimular a reflexo e Vicente Carlos Y Pl Trevas, Zairo B. Cheibub
o debate e promover o desenvolvimento de
servidores e sua interao com a cidadania. Periodicidade
A Revista do Servio Pblico uma publicao
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica trimestral da Escola Nacional de Administrao
Presidente: Helena Kerr do Amaral Pblica.
Diretor de Formao Profissional: Paulo Carvalho
Diretora de Desenv. Gerencial: Margaret Baroni Comisso Editorial
Diretora de Comunicao e Pesquisa: Paula Montagner Helena Kerr do Amaral, Paula Montagner, Paulo
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Elizabeth Nardelli, Livino Silva Neto.
Conselho Editorial
Barbara Freitag-Rouanet, Fernando Luiz Abrucio, Expediente
Helena Kerr do Amaral, Hlio Zylberstajn, Lcia Edio: Elizabeth Nardelli. Subedio: Leila Ollaik;
Melo, Luiz Henrique Proena Soares, Marcel Projeto grfico: Livino Silva Neto. Reviso: Nita
Bursztyn, Marco Aurelio Garcia, Marcus Andr Queiroz e Roberto Carlos Arajo. Reviso grfica:
Melo, Maria Paula Dallari Bucci, Maria Rita G. Livino Silva Neto. Editorao eletrnica: Maria Marta
Loureiro Durand, Nelson Machado, Paulo Motta, da Rocha Vasconcelos

Revista do Servio Pblico. 1937 - . Braslia: ENAP, 1937 - .


v. : il.

ISSN:0034/9240

Editada pelo DASP em nov. de 1937 e publicada no Rio de Janeiro at 1959.


A periodicidade varia desde o primeiro ano de circulao, sendo que a partir dos ltimos
anos teve predominncia trimestral (1998/2007).
Interrompida no perodo de 1975/1980 e 1990/1993.

1. Administrao Pblica Peridicos. I. Escola Nacional de Administrao Pblica.


CDD: 350.005

ENAP, 2009 ENAP


Tiragem: 1.000 exemplares
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Exemplar avulso: R$ 12,00 SAIS rea 2-A
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citada a fonte.
Sumrio
Contents

Burocracia profissional e a livre nomeao para cargos de confiana


no Brasil e nos EUA 05
Professional bureaucracy and political appointments for governmental
positions in Brazil and in the USA
Luiz Alberto dos Santos

Programa Bolsa Famlia: descentralizao, centralizao ou


gesto em redes? 29
Bolsa Famlia Program: decentralization, centralization or
network management?
Pedro Luiz Cavalcante

Abono Permanncia em uma instituio federal de ensino superior:


aplicao e desdobramentos 47
Bonus Permanence in a federal university: application and developments
Roberta Martins Xavier e Magnus Luiz Emmendoerfer

Implementao de uma poltica ambiental no mbito do


Plano de Desenvolvimento Sustentvel do Rio Grande do Norte 61
Implementation of an environmental policy in the context of
Sustainable Development Plan of Rio Grande do Norte state
Estela Najberg e Nelson Bezerra Barbosa

A Proposta de Acolhimento: sua formulao e implantao


nas unidades de ateno primria do Sistema nico de Sade no
Municpio de Belo Horizonte 79
The Welcome Proposal: its formulation and implementation in
primary health care units of the Unified Health System SUS
in the region of Belo Horizonte city
Heloisa Helena Silva Moreira

Permanncia e mudana no setor pblico 95


Stability and change in the public sector
Marco Aurlio Nogueira

Frum O tema das competncias nas atividades da ENAP 105

Para saber mais 113


Acontece na ENAP 115
Luiz Alberto dos Santos RSP

Burocracia profissional
e a livre nomeao para
cargos de confiana no
Brasil e nos EUA

Luiz Alberto dos Santos

Introduo

As questes relativas utilizao de cargos de livre nomeao e exonerao,


convivendo em paralelo com a estrutura de cargos de provimento efetivo (carreiras)
na estrutura burocrtica, para assegurar o comando poltico e administrativo na
mquina pblica, tm sido objeto, tanto no Brasil quanto nos Estados Unidos da
Amrica (EUA), de diversos estudos ao longo dos anos. Em ambos os contextos
de democracias presidencialistas e governos federativos, o uso desses cargos tem
sido associado ora patronagem, ora necessidade de conferir capacidade de
comando aos governos eleitos. Mas, em diferentes medidas, o que se constata o
excesso desse tipo de cargo e a assimetria de estruturas burocrticas
profissionalizadas que possam atender a contento s necessidades dos governos.
A existncia de cargos de confiana inerente ao regime democrtico, em que
aos dirigentes eleitos confere-se certo grau de liberdade para compor as estruturas
de comando. Tanto a literatura mais recente quanto as observaes factuais, no

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RSP Burocracia profissional e a livre nomeao para cargos de confiana no Brasil e nos EUA

entanto, demonstram que h necessidade de quanto sua ampliao, e tampouco existe,


definio dos casos em que tais cargos apesar de se tratar de um debate antigo,
devem ser livremente providos, para se consenso sobre qual a melhor alternativa
evitar que a nomeao poltica se torne regra. para assegurar uma boa gesto (LEWIS,
Embora essa seja uma necessidade para o 2007, p. 1.074).
governo imprimir sua marca gesto e A politizao das agncias governa-
permitir que o comando poltico exera mentais segue um padro que, segundo
controles verticais mnimos sobre a Lewis (2005; 2007), o de buscar conceder
burocracia de carreira, trata-se de um ao presidente os meios para exercer
mecanismo que, empregado sem critrio, controle sobre a burocracia e fazer com
d margens a srias distores. que sua ao se d conforme as suas dire-
Este trabalho debate a situao em trizes, ou contornar situaes em que a
ambos os pases, com base em alguns dados burocracia das agncias tem preferncias
esclarecedores obtidos pela comparao distintas das suas.
entre as estruturas de cargos comissionados, No que se refere aos cargos cuja
no Brasil e EUA, no nvel do governo investidura depende de critrios polticos
federal, relativos quantidade, tipos e political appointments , sua existncia bastante
emprego dos cargos em comisso. Procura, reduzida, ainda que, em comparao com
tambm, apontar cenrios que indiquem que outros pases desenvolvidos, seja tida como
uma estrutura menos vulnervel s injunes elevada. Seu uso, todavia, no difere
da poltica clientelista possa melhor atender substancialmente do que ocorre em pases
aos princpios da eficincia e da transparncia, onde a gesto mais politizada, como
sem gerar, por outro lado, uma burocracia demonstra Golden (2000, p.157), a partir
avessa ao controle poltico dos governos do exemplo do uso desses cargos pelo
legitimamente eleitos. Governo Reagan para contornar as
resistncias dos executivos de carreira na
Cargos em comisso e controle implementao das decises polticas
burocrtico no Governo dos EUA presidenciais.
Segundo dados do Office of Personnel
O nvel de politizao dos cargos Management, em 2001, o presidente da
executivos caracterizado pela nomeao Repblica podia indicar livremente, por
de pessoas que no integram os quadros critrios polticos, 2.073 cargos. Alm
permanentes para chefiar os servidores de desses, havia cerca de 1.000 cargos em
carreira ou pela nomeao dessas pessoas agncias reguladoras, em que ainda hoje
para ocupar cargos burocrticos impor- prevalece o critrio, fixado em lei, de que
tantes, anteriormente exercidos por servi- cabe a cada um dos dois partidos
dores de carreira (LEWIS, 2005) , nos (Democrtico e Republicano) indicar,
EUA, um problema complexo, que com- alternadamente (bipartisan basis), os
porta diversas abordagens. No se pode membros das comisses independentes de
fazer uma leitura maniquesta do quadro regulao de setores econmicos.
existente, havendo razes relevantes em A cada quatro anos, aps a eleio
favor tanto dos que defendem a reduo presidencial, publicada alternadamente,
do nmero de cargos de livre nomeao pela House of Representatives e pelo Senado,
(B ALLENSTEDT, 2007; M ARANTO , 2001) a relao de cargos que podem ser

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Luiz Alberto dos Santos RSP

preenchidos por critrios polticos. A publi- Assim, segundo essa fonte oficial, o
cao, denominada United States Government total de postos providos por critrios
Policy and Supporting Positions, popularmente polticos no governo federal dos EUA
conhecida por Plum Book, inclui dados atingia, em 2004, efetivamente, 4.496
detalhados sobre os cargos, nos poderes cargos; uma vez que, entre os 4.555 cargos
Executivo e Legislativo, que exercem funes classificados como GEN, que diz respeito
de liderana ou suporte aos cargos polticos aos cargos do Senior Executive Service que
e que podem ser preenchidos por livre no integram a carreira, somente os 701,
nomeao. O critrio geral que tais cargos classificados como NA, poderiam, efeti-
envolvem posies de defesa das polticas vamente, ser providos simultaneamente
pblicas e programas governamentais e maior por critrios polticos.
nvel de proximidade e confidencialidade no Como exemplos, na Federal Communi-
seu relacionamento com os agentes ou diri- cations Commission, uma das mais impor-
gentes polticos, como o presidente e o vice- tantes comisses reguladoras inde-
presidente da Repblica, seus Chiefs of Staff e pendentes, somente 18 cargos, inclusive os
os chefes de departamento. de mais alto nvel, podem ser providos por
A edio desse relatrio de novembro cidados que no sejam servidores efetivos.
de 2004, publicada pelo Committee on Na Social Security Administration, equivalente
Government Reform da U.S. House of Represen- norte-americano do Instituto Nacional do
tatives, apontou a existncia de cerca de 4.500 Seguro Social, e que tem um total de 64.500
cargos de livre nomeao, includos os cargos funcionrios, somente 44 cargos podem
das comisses reguladoras independentes, das ser providos livremente pelo governo. Por
agncias executivas do governo federal, das outro lado, o Executive Office of the President,
secretarias (ministrios), de rgos da Presi- rgo de natureza claramente poltica
dncia, como o Office of Personnel Management integrado por diversos rgos da Presi-
e Office of Management and Budget, e de rgos dncia da Repblica, dispe de nmero
ligados ao Poder Legislativo, como o comparativamente elevado de cargos que
Government Accountability Office e a Library of podem ser preenchidos livremente: 115 PA,
Congress. A distribuio dos cargos, por tipo, 23 PAS, 21 NA, 34 XS e 49 SC. Do total de
est descrita na Tabela 1. 242 cargos, somente 23 so sujeitos

Tabela 1: Cargos de Livre Nomeao no Governo dos EUA por espcie 2004

Tipo PAS PA GEN NA LA SC XS


Quantidade 1.137 320 4.555 701 118 1.596 624

Fonte: Committee on Government Reform U.S. House of Representatives. Policy and Supporting Positions.
Novembro 2004.
Notas: PAS = Cargos indicados pelo Presidente, mas sujeitos aprovao do Senado; PA = Cargos indicados
pelo Presidente, sem aprovao do Senado; GEN = Posies Gerais do Senior Executive Service, passveis de
livre nomeao e exonerao (desde que satisfeitos requisitos de qualificao); NA = Postos totais do Senior
Executive Service efetivamente ocupados por pessoas de fora da carreira, em virtude do limite de 10%;
LA = Postos do Senior Executive Service ocupados em carter emergencial ou temporrio; SC = Postos de
confiana poltica, definidos na Tabela C (Schedule C), excetuados do sistema do mrito em razo de suas
atribuies de formulao de polticas; XS = Postos excepcionalmente sujeitos a indicao poltica.

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RSP Burocracia profissional e a livre nomeao para cargos de confiana no Brasil e nos EUA

confirmao prvia pelo Senado. O aumentou expressivamente a partir da


Department of Labor, por sua vez, pode dcada de 1930 e a taxas muito superiores
nomear 148 pessoas por critrios polticos. do quantitativo geral da fora de trabalho
J no Internal Revenue Service, s permitida no servio pblico. Se, em 1933, eram
a nomeao de dois dirigentes por critrios computados cerca de 200 cargos polticos,
polticos e ambos sujeitos aprovao em 1989, esses aproximam-se de 3 mil.
do Senado. J o nmero de cargos polticos que
Os dados do governo federal dos dependem da aprovao do Senado
EUA apontam que, do total de cargos de aumentou, de 1933 at 1965, de 73 para
livre nomeao ou cuja nomeao se d 152, chegando a 573 em 1989 (LEWIS ,
por critrios polticos relacionados pelo 2005). A evoluo do percentual de cargos
Plum Book em 2004, 1.137 dependem da polticos em relao ao total de servidores
aprovao do Senado 54% esto locali- federais, entre 1960 e 2004, a que consta
zados em apenas 10 principais rgos e do Grfico 1.
agncias, e os demais 46% esto distri- Desde ento, esses nmeros continuam
budos por outras 109 unidades, incluindo- aumentando, tanto em governos demo-
se agncias e departamentos do governo e cratas quanto republicanos, e parte da
do Legislativo. Alm disso, apenas 33 elevao se deve facilidade com que o
rgos dispem de mais de 25 cargos de presidente pode criar novos cargos na
livre provimento. Schedule C, a serem providos livremente.
Esses nmeros so indicativo da pouca E, conforme referido, tambm os cargos
liberdade dos dirigentes polticos para cuja investidura condicionada aprovao
lotear a mquina pblica ou adotar critrios do Senado e que dependem de lei para sua
de preferncias poltico-partidrias para criao tm experimentado crescimento
ocupar postos gerenciais. No entanto, expressivo.
percebe-se ainda a persistncia de prticas Nos cinco primeiros anos do Governo
associadas ao spoils system, assim como a George W. Bush (2001-2005), 307 novos
disputa entre os ocupantes de cargos pol- cargos de nomeao poltica foram criados,
ticos e os burocratas de carreira. Segundo aumentando o nmero total em 12%.
Golden, o uso de nomeaes de cargos O nmero de cargos da Schedule C, preen-
polticos, por meio da Schedule C, e dos chidos sem a aprovao do Congresso,
cargos de livre provimento do SES cons- aumentou em 33% em relao ao total
titui importante instrumento para que o existente em 2000. Considerando-se que,
presidente da Repblica faa nomeaes durante o Governo Clinton, o nmero total
estratgicas em todos os nveis da organi- de cargos de livre nomeao sofreu queda
zao, e no apenas nos nveis superiores, de 17%, com uma reduo de 27% nos
escolhidos de acordo com critrios ideol- cargos da Schedule C, a reverso dessa
gicos ou de confiana. Com isso, poderia tendncia tem gerado polmicas e sofrido
exercer melhor monitoramento das ativi- a crtica da minoria democrata na House of
dades dos servidores de carreira, alm de Representatives, manifestada no Relatrio do
assegurar a lealdade dos responsveis por Comit de Reforma do Governo divul-
funes de linha (GOLDEN, 2000, p. 6-7). gado em maio de 2006, conforme relatrio
Historicamente, percebe-se que o de 2006 do Committee on Government Reform
nmero de cargos de indicao poltica da U. S. House of Representatives.

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Luiz Alberto dos Santos RSP

Fonte: Lewis, 2005, com dados do Plum Book 1960-2004.

Grfico 1: Cargos providos por critrios polticos em % do total de servidores


federais EUA, 1960-2004

Apesar da reprimenda, o nvel de apoio outros (2006, p. 771), a estudos de Heclo


do Legislativo politizao, segundo Lewis (1975) e Kaufman (1956), os quais argu-
(2005), varia conforme o contexto, e no mentaram que os presidentes, nos EUA,
necessariamente a politizao ser apoiada deveriam buscar competncia neutra,
como regra, uma vez que, se o objetivo enfatizando a contratao de profissionais
tornar a administrao mais ajustada s de carreira em lugar de cargos polticos,
vises do presidente, isso no significa que valorizando a expertise a fim de obter os
haver afinidade com a posio dos melhores resultados. Segundo essa perspec-
congressistas sobre as polticas a serem tiva, a seleo por critrios polticos teria
implementadas. Segundo Lewis, o apoio efeitos opostos, e os profissionais recru-
dos congressistas s nomeaes polticas tados por esse meio tenderiam a ter sua
depender de quo similares forem as suas conduta mais influenciada pelas instituies
preferncias e as do presidente em relao responsveis pela sua indicao, alm do
s polticas pblicas quanto maior for a sistema de recrutamento exibir maior
convergncia, mais o Congresso apoiar a turnover e produzir sinais mais volteis a
politizao. Em consequncia, aponta uma respeito das polticas e objetivos das
diviso entre os membros do Congresso agncias. Moe (1985 apud KRAUSE et al,
quanto s vantagens da politizao dos 2006, p. 771) considera que as deficincias
cargos de direo. dos burocratas de carreira em relao
A discusso sobre o conflito entre compreenso e lealdade obrigavam os
competncia neutra e competncia presidentes a manipular as regras do servio
responsiva remonta, segundo Krause e civil e a propor reorganizaes e mudanas

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legais para ampliar o nmero e a alocao organizao, sua expertise e capital humano.
de posies administrativas a serem Alm disso, programas administrados por
providas por critrio poltico. Alm disso, dirigentes indicados politicamente tm
conforme Bok (2003, apud KRAUSE et al, alcanado, sistematicamente, resultados
idem) os political appointees teriam maior inferiores aos de programas administrados
capacidade de combater a inrcia, assegurar por executivos de carreira (LEWIS, 2007,
o influxo de novas ideias e manter o p. 1.074). Krause e outros (2006, p. 772),
governo em contato com uma variedade todavia, consideram que recentes evidncias
de grupos de interesse e constituencies. empricas mostram que as diferenas de
Seriam, portanto, mais capazes de asse- desempenho vm-se reduzindo, como
gurar uma competncia responsiva. resultado da elevao do nvel de qualifi-
Segundo Lewis (2005), existe nessa cao dos political appointees, maior expe-
questo um paradoxo, tambm apontado rincia pregressa em cargos governa-
por Rourke (1976): se os cargos polticos mentais e maior permanncia nos cargos.
fazem com que o governo seja responsivo Lewis (2007) confirma a avaliao quanto
aos oficiais eleitos1, um nmero excessivo qualificao dos cargos polticos, mas no
desses cargos faz com que o governo tenha a corrobora no que se refere aos resultados
sua competncia reduzida e deixe, assim, alcanados na gesto de programas.
de ser responsivo sociedade. A eficincia Os dados apurados por Lewis (2007,
depende, em parte, de um corpo profis- p. 1.086) levam concluso de que a
sional e contnuo, imune s interferncias e reduo do nmero de cargos polticos, ou
s influncias polticas diretas. Assim, o sua estabilizao, pode ser um meio para
carter antidemocrtico dessa burocracia melhorar a capacidade de gesto. A pesquisa
ajuda o governo a ser responsivo aos por ele realizada indicou que a ampliao
cidados. do controle democrtico da burocracia,
Sob o prisma da vinculao entre mediante o uso de cargos providos por
profissionalizao, politizao e eficincia critrios polticos, pode ser prejudicial
administrativa, Lewis (2005;2007) demons- competncia, enquanto um corpo profis-
tra que as agncias governamentais em que sional de executivos de carreira, competentes
h maior nmero de dirigentes nomeados em sua tarefa, pode contribuir para a
politicamente so as que demonstram os efetividade do governo. Criar esse corpo
piores indicadores de eficincia. Embora profissional, porm, traz o desafio de tornar
outros fatores possam interferir no desem- o governo democrtico, tanto estabelecendo
penho administrativo, como a comple- uma gesto competente quanto controlando
xidade das tarefas, oramento e cultura a autonomia que decorre dessa competn-
organizacional, esse indicador, segundo cia. Nos EUA, a questo torna-se ainda mais
Krause e outros (2006, p. 772), fator evidente, tendo em vista a cultura poltica
relevante para explicar parte do desem- amplamente refratria ideia da criao de
penho das instituies, embora frequen- uma classe aristocrtica (no caso, a
temente desconsiderado. Em concluso, burocracia) no responsiva.
Lewis (2005) afirma que a politizao Sob o prisma dessa experincia,
resulta em reduo da competncia portanto, sobreleva-se o papel dos cargos
das agncias, afetando sua capacidade em comisso como forma de contraba-
e eficincia, reduzindo o moral da lanar o poder da burocracia e assegurar

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o seu controle poltico, mais do que servir de trabalho, cujo acesso se d sem
ao propsito de permitir a apropriao concurso pblico. As tentativas de fixar
fisiolgica dos meios administrativos. regras limitadoras do seu exerccio, por
Apesar das diferenciaes que existem meio de sua vinculao a carreiras ou ao
entre as respectivas burocracias no que se sistema do mrito, foram ora tmidas, ora
refere sua composio, histrico e a inefetivas, pela prpria ausncia de
dimenso de sua influncia sobre o pro- servidores com o perfil necessrio para
cesso decisrio governamental, este , sem poderem prover a administrao de
dvida, o principal aspecto distintivo em quadros capazes de garantir a continuidade
relao ao caso brasileiro, como se ver a administrativa e refrear a tendncia ao
seguir. clientelismo. Conforme salienta Baquero:

A fragilidade da burocracia no
Brasil: executivos pblicos versus o
(ab)uso dos cargos de confiana

A organizao da burocracia no Brasil,


desde seus primrdios, foi afetada pelo uso
corriqueiro das contrataes fora do
sistema do mrito para posies tempo- A eficincia
rrias ou precrias, da burla ao concurso depende, em parte, de
pblico como forma de ingresso nos um corpo profissional e
cargos e empregos permanentes. Como
contraponto, deu-se, historicamente, o uso
contnuo, imune s
das formas de livre provimento para o interferncias e s
exerccio de cargos de confiana, influncias polticas
voltados a permitir que, a cada momento, diretas.
os dirigentes dos rgos e entidades
pblicas pudessem ser selecionados
segundo os critrios de confiana e conve-
nincia dos detentores do poder poltico.
Durante todo o processo de consti-
tuio dos quadros permanentes da buro-
cracia federal, abundaram no Brasil os
cargos em comisso de livre nomeao e
exonerao, cujo provimento jamais foi Contemporaneamente, tanto o
vinculado de maneira geral posse de clientelismo quanto o nepotismo so
cargos efetivos. Apesar de tentativas atribudos ao nmero excessivo de
cosmticas de enxugamento, os cargos cargos de confiana que favorece as
foram sempre numerosos e se tornaram prticas ilcitas (AYLLN e GUERRERO,
moeda de troca na busca de apoio pol- 2005). Para esses autores, a presena
tico por parte do governo, quando no se de funcionrios apadrinhados por
constituam em mera apropriao partidos governamentais nas empresas
clientelista, fisiolgica ou nepotista de postos estatais uma prtica habitual no Brasil

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RSP Burocracia profissional e a livre nomeao para cargos de confiana no Brasil e nos EUA

e parte do sistema exigido pela vora- de janeiro de 1995, sem sequer ter entra-
cidade dos seus lderes que financiam, do em vigor.
assim, suas atividades polticas. Em termos gerais, a Carta de 1988
Na virada do milnio, os governos incorporou dois pressupostos bsicos em
brasileiros continuam a criar cargos de relao aos cargos comissionados. O
confiana de forma nefasta para os primeiro diz respeito inexigibilidade de
interesses do pas. Segundo Abramo, concurso pblico para acesso a esses cargos
da Transparncia Brasil, os partidos (art. 37, II da CF); o segundo, preferncia,
querem cargos de direo nas estatais no seu provimento, para servidores
e na administrao direta porque ali ocupantes de cargo de carreira tcnica ou
podem conduzir negcios, ou, melhor profissional (art. 37, V da CF). A nova
dizendo, negociatas (ABRAMO, 2007, redao dada ao art. 37, V da Constituio
p. 15). As instituies identificadas pela Emenda Constitucional n o 19, de
como as mais afetadas pela corrupo 1998, aperfeioou o comando, assegu-
na pesquisa do Inea (2006) foram o rando exclusividade para o servidor de
Congresso, os partidos e o governo carreira no provimento de funes de con-
central (BAQUERO, 2007, p. 235). fiana, ao mesmo tempo em que mantm
a necessidade de lei para definir casos,
No entanto, mesmo enfrentando condies e percentuais mnimos em que
resistncias culturais e polticas, o ordena- os cargos em comisso, destinados apenas
mento jurdico nacional tem avanado na s atribuies de direo, chefia e assesso-
direo do sistema de mrito, inclusive ramento, devero ser preenchidos por
na esfera constitucional. At a Emenda servidores de carreira. Em tese, o comando
Constitucional n o 19/98, as nicas regras seria capaz de permitir a reduo das
editadas no mbito federal para limitar o hipteses de comissionamento que,
grau de politizao das chefias haviam sido segundo o mesmo dispositivo, somente
o art. 10 do Decreto-Lei n o 1.660, de poderiam ser empregadas para atribuies
janeiro de 1979 (que determinou que a de direo, chefia ou assessoramento ,
designao para os cargos classificados mas, na prtica, permanece sem aplicao,
abaixo do quinto nvel hierrquico recairia, pois a lei prevista no foi editada e
em 50% dos casos, em servidor ocupan- tampouco se redefiniram as estruturas de
te de cargo permanente), e o art. 11 da comissionamento a fim de reduzir as
Lei n o 8.460, de setembro de 1992 (que hipteses de livre provimento. Tal fato
elevou essa regra at o quarto nvel hie- antittico idia de dotar o Estado de
rrquico DAS 3) 2. Embora a Lei n o maior capacidade de governana, uma vez
8.911, de julho de 1994, tenha determi- que, levando-se em considerao o carter
nado que a totalidade dos cargos de chefia patrimonialista que permeia o contexto de
inferiores ao quarto nvel hierrquico (DAS utilizao dos cargos pblicos, seria de se
4) e 60% dos cargos de assessoramento esperar que a reduo do espao para as
de cada rgo somente poderiam ser nomeaes polticas ou para a rotatividade
preenchidos por servidor ocupante de das chefias tivesse o aspecto moralizador
cargo efetivo, tal regra no resistiu s de retirar de circulao a moeda de troca
presses polticas, tendo sido inicialmente associada corrupo e subverso do
suspensa e finalmente revogada a partir sistema do mrito, alm de contribuir para

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o aumento da eficcia e da eficincia da pblicos: prevalece uma viso patrimo-


ao do governo. nialista, personalista, como se o cargo fosse
O uso pouco criterioso dos cargos em propriedade de quem dele dispe para
comisso e seu uso para atender a presses livre nomeao e que tal investidura no
poltico-partidrias tem sido prtica corri- devesse observar os princpios da impes-
queira na administrao pblica brasileira3. soalidade e moralidade, ou mesmo existisse
Contudo, nos ltimos dez anos, tem-se revelia do interesse pblico, mas para
intensificado o questionamento de seu uso satisfao do interesse pessoal do agente
clientelista e neptico, notadamente no caso poltico.
dos cargos em comisso, ou como forma A sensao de que o pas no se
de assegurar o apoio dos partidos no empenha em reduzir as prticas fraudulentas
Congresso. Apesar da reduo do uso de tambm compartilhada por muitos
cargos, em decorrncia do processo formadores de opinio internos. Cresce, nos
de privatizao de empresas estatais no meios de comunicao de modo geral, o
perodo, existem, ainda, milhares de cargos consenso de que a rotineira ocorrncia de
qualificados de livre nomeao, disputados denncias de casos de corrupo muitos
avidamente pelos afilhados, parentes ou decorrentes de empreguismo, loteamento
cabos eleitorais de parlamentares, nas mais de cargos em organizaes pblicas e baixa
diversas reas de governo. profissionalizao dos quadros dirigentes
Mesmo o governo do presidente Luiz afeta no apenas o governo, mas enfraquece
Incio Lula da Silva, cujo partido histori- o Estado de Direito, implicando o aumento
camente ergueu a bandeira da luta contra generalizado da desconfiana da populao
a corrupo e o nepotismo, tem sido em relao classe poltica e s instituies.
acusado de promover o mau uso dos Sob essa perspectiva, tem-se mostrado
cargos em comisso. Os partidos de recomendvel adotar medidas restritivas
oposio (DEM e PSDB) tm centrado o da apropriao dos cargos pblicos e,
foco de suas crticas no que seria o especialmente, dos cargos em comisso.
aparelhamento partidrio do governo, Para tanto, o estabelecimento de um nvel
pelo uso excessivo de nomeaes polticas hierrquico a partir do qual os cargos de
para cargos de confiana. Outras denncias direo nos rgos e entidades s podem
de pequeno porte continuaram a aparecer, ser providos exclusivamente por servi-
envolvendo a utilizao de cargos pblicos dores do quadro efetivo das instituies e
para acomodao de candidatos no at mesmo em escales superiores, quando
eleitos. No tem passado sem ateno, justificvel pelo nvel de especializao
tambm, o fato de que, para manter sua envolvido, tem sido considerado medida
base de sustentao no Congresso eficaz e necessria.
Nacional, o governo precisa atender s de- A alterao promovida ao inciso V do
mandas por loteamento de organizaes art. 37 da CF pela Emenda Constitucional
e, por conseguinte, de cargos e pela n o 19/98 foi, sem dvida, um passo
liberao de recursos oramentrios importante no sentido de reduzir o uso
oriundos de emendas parlamentares. discricionrio dos cargos em comisso,
H, nas prticas administrativas assim embora timidamente. A nova redao
determinadas, uma clara distoro da dada ao dispositivo veio expressamente
forma como so considerados os cargos proibir a criao e uso, ainda que autorizados

Revista do Servio Pblico Braslia 60 (1): 05-28 Jan/Mar 2009 13


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em lei, de cargos comissionados para finali- nveis DAS 3 e 4, deveria recair, exclusiva-
dades estranhas s expressamente previstas, mente, em ocupantes de cargos efetivos
o que desde logo impede, por exemplo, o da administrao pblica federal direta,
uso dos cargos para burlar o concurso autrquica e fundacional. A regra foi
pblico, mediante a nomeao precria para alterada pelo Decreto no 3.081, de 10 de
cargos cujas tarefas sejam tpicas de cargos junho de 1999, cujo Anexo I estabeleceu,
efetivos ou empregos permanentes. ainda, que os cargos de gerente-executivo,
Apesar da aridez do terreno para de nvel DAS 4, seriam escolhidos em
semear iniciativas de profissionalizao da processo seletivo interno, do qual somente
gesto pblica, ao oferecer critrios mais poderiam participar servidores do INSS.
objetivos e meritocrticos para ocupao J os cargos de menor nvel hierrquico
de cargos de dirigentes e assessores na seriam providos por livre escolha do
administrao pblica federal, ainda dirigente, mas entre servidores da autarquia.
possvel localizar iniciativas nesse sentido e A regra foi mantida em sua ntegra at
acompanhar seus percalos. maio de 2003, quando o Decreto no 4.688
Na Fundao Nacional de Sade passou a prever a elaborao de lista
(Funasa), o Decreto no 3.450, de 9 de maio quntupla composta a partir de seleo
de 2000, instituiu regra que limitava a interna entre os servidores da autarquia,
ocupao de cargos em comisso por ampliando, assim, a liberdade de escolha
no servidores nas suas unidades descentra- do dirigente mximo do ministrio. A
lizadas, aplicvel, porm, somente s norma encontra-se em vigor na forma do
nomeaes futuras. Tais normas, entretanto, art. 5o do Anexo I do Decreto no 5.257 de
foram consideradas excessivamente restri- 27 de outubro de 2004.
tivas, uma vez que estabeleciam exigncias No caso do Departamento de Polcia
intransponveis para a maior parte dos Rodoviria Federal, vinculado ao Ministrio
servidores, o que levou edio do Decreto da Justia, a Lei no 9.654, de 2 de junho de
no 4.615, de 18 de maro de 2003, estabe- 1998, prev, em seu artigo 8o, que
lecendo que os ocupantes dos cargos em
comisso das unidades descentralizadas da os cargos em comisso e as funes
Funasa seriam escolhidos, preferencialmente, de confiana do Departamento de
entre os servidores ocupantes de cargo Polcia Rodoviria Federal sero
efetivo na administrao pblica federal. preenchidos, preferencialmente, por
Assim, o que antes era obrigatoriedade servidores integrantes da carreira que
passou a ser meramente uma preferncia, tenham comportamento exemplar e
condicionando-se regra mais restritiva que estejam posicionados nas classes
regulamentao do art. 37, V da CF. finais, ressalvados os casos de interesse
No Instituto Nacional do Seguro da administrao, conforme normas
Social (INSS), o Anexo I do Decreto no a serem estabelecidas pelo Ministro de
569, de 16 de junho de 1992, estabeleceu, Estado da Justia.
como regra, o provimento privativo, por
servidores efetivos da autarquia, dos cargos Por fim, a Lei n o 11.457, de 16 de
comissionados at o nvel DAS 3, e que a maro de 2007, que dispe sobre a
nomeao para o exerccio dos cargos em administrao tributria federal, prev, em
comisso de superintendente estadual, dos seu artigo 14, que sero privativos de

14 Revista do Servio Pblico Braslia 60 (1): 05-28 Jan/Mar 2009


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servidores ocupantes de cargos efetivos da normas para guiar os tribunais contra o


Secretaria da Receita Federal do Brasil os nepotismo5. Por fim, o Supremo Tribunal
cargos em comisso existentes na sua Federal, em agosto de 2008, aprovou
estrutura. Com tal medida, ficar vedada smula vinculante, definindo que auto-
a investidura, em tais cargos, de pessoas aplicvel o princpio da moralidade inscrito
que no detenham vnculo efetivo com a no art. 37 da Constituio, para os fins de
prpria administrao tributria, impe- proibir o nepotismo em carter geral6.
dindo-se, assim, que os que no sejam No entanto, no existem regras gerais a
servidores de carreira do prprio rgo serem observadas, o que leva ao casusmo
venham a exercer cargos de direo ou e ao experimentalismo precrios ou, por
assessoramento4. E, como manifestao de outra via, ao corporativismo, pois apenas
maior comprometimento com a profis-
sionalizao da burocracia, foram enviados
ao Congresso, em 2008, dois projetos de
lei destinados a substituir cargos em
comisso de livre provimento por funes
comissionadas, privativas de servidores de
carreira: o Projeto de Lei no 3.428, de 2008,
que dispe sobre a criao das Funes [...] mesmo
Comissionadas do Poder Executivo enfrentando
(FCPE), substituindo 2.477 cargos de resistncias culturais e
confiana pelo mesmo nmero de funes;
polticas, o
e o Projeto de Lei no 3.675, de 2008, que
cria funes de confiana denominadas ordenamento jurdico
Funes Comissionadas do DNPM nacional tem avanado
(FCDNPM), de exerccio privativo de na direo do sistema
servidores ativos em exerccio no Departa- de mrito, inclusive na
mento Nacional de Produo Mineral
(DNPM). Em ambos os casos, prev-se a
esfera constitucional.
implantao de programas de profissio-
nalizao dos servidores a serem desig-
nados para tais funes.
necessrio, tambm, ressaltar o
esforo realizado por parte do Judicirio
a esse respeito. Recentemente, o Conselho em setores mais organizados e estruturados,
Nacional de Justia ao qual se atribuiu a com corporaes burocrticas fortes, se
competncia de zelar pelo cumprimento estabelecem-se e se mantm regras limita-
do art. 37 da Constituio no mbito do doras do livre provimento. A melhor alter-
Judicirio, nos termos da Emenda Consti- nativa, assim, seria a construo de um
tucional no 45, de 2004 , no intuito de sistema misto, balanceado, no qual cargos
vetar o emprego de pessoas com qualquer de direo e de assessoramento possam, em
relao familiar com juzes e servidores determinados casos, ser exercidos por
dirigentes, aprovou, em 18 de outubro de cidados escolhidos pelos agentes polticos
2005, a Resoluo n o 7, que estabelece legitimados pela eleio e com misses de

Revista do Servio Pblico Braslia 60 (1): 05-28 Jan/Mar 2009 15


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comando e direo do Estado, vinculadas cargos em comisso deve ser implantada


implementao do programa de gover- independentemente do critrio de con-
no. Por outro lado, como regra geral, onde fiana para a escolha ou reteno de seus
tal vinculao poltica no se faz imprescin- ocupantes.
dvel, os cargos de direo e de assessora- Uma medida importante, destinada a
mento devem ser providos por servidores fazer frente ao problema do excessivo
pblicos profissionais, dedicados carreira provimento de cargos por critrios discri-
pblica, selecionados para tais funes pelo cionrios, foi a edio, em 21 de julho de
mrito individual e devidamente capacitados 2005, do Decreto no 5.497, que dispe
para essas tarefas. Uma alternativa para essa sobre o provimento de cargos em
finalidade tem sido, em diversos pases, a comisso do Grupo Direo e Assesso-
criao de um Servio Civil Superior, ou ramento Superiores (DAS), nveis 1 a 4,
carreiras de executivos pblicos, como o por servidores de carreira, no mbito da
Senior Executive Service nos EUA e que, no administrao pblica federal. Trata-se de
Brasil, exemplificada pela Carreira de Es- normativo editado pelo presidente da
pecialistas em Polticas Pblicas e Gesto Repblica que visa, no Poder Executivo,
Governamental, no governo federal7. disciplinar o provimento dos cerca de
Trata-se de um tema que requer estudos 21.200 cargos em comisso, reduzindo as
mais aprofundados, que fogem ao objetivo hipteses de livre provimento a 6.472
deste trabalho. Relevante, por ora, cargos, ou seja, 30% do total. A nova regra
constatar a possibilidade de que, no Brasil, obriga a que pelo menos 75% dos cargos
carreiras de executivos pblicos possam vir de nveis 1 a 3 e 50% dos cargos de nvel 4
a ocupar espao importante no processo sejam providos exclusivamente por
de formulao de polticas pblicas a partir servidores de carreira, civis ou militares,
da posse de cargos em comisso, ou ocupantes de cargos ou empregos
mediante o exerccio de suas atribuies pblicos, ou que se tenham aposentado
especficas. Avaliaes positivas nesse nessa condio.
sentido tm sido apresentadas por parte Embora ainda no haja elementos
de instituies como o Banco Mundial, suficientes para um juzo definitivo sobre
para o qual carreiras como os Gestores a eficcia da medida, cuja implementao
Governamentais, alm de permitir a ocorre gradualmente medida que os
disseminao de capacidade tcnica, cargos so providos, ela fundamental para
poderiam contornar os efeitos do corpo- limitar o livre provimento e incentivar a
rativismo e da fragmentao institucional, profissionalizao do servio pblico. Para
e ajudar a reduzir o dficit de capacidade tanto, foi associada obrigao de rgos,
institucional entre setores (WORLD BANK, autarquias e fundaes da administrao
2003, p. 648). pblica federal a incluso de aes voltadas
No tocante aos cargos comissionados, habilitao de seus servidores para o
o Banco Mundial recomenda, fortemente, exerccio de cargos de direo e assesso-
que seja institucionalizado processo ramento superiores em seus planos de
de apurao de qualificaes para capacitao, cabendo Fundao Escola
o seu exerccio, bem como ampliada a Nacional de Administrao Pblica
transparncia nos processos de seleo. (ENAP) promover, elaborar e executar
A fixao de padres de desempenho para programas de capacitao e coordenar e

16 Revista do Servio Pblico Braslia 60 (1): 05-28 Jan/Mar 2009


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supervisionar programas de capacitao Grupo DAS, teramos a seguinte distri-


gerencial executados pelas demais escolas buio em setembro de 2007 (Tabela 3).
de governo da administrao pblica Do total de quase 22 mil cargos do
federal. Grupo DAS, ao qual se aplicam as normas
Trata-se de medida que atinge um estabelecidas em 2005, nada menos do que
universo de cerca de 20 mil cargos do 7.251 poderiam, a qualquer tempo, ser
Grupo Direo e Assessoramento Supe- livremente providos por servidores no
riores, os quais integram um total de 46 integrantes da administrao pblica, sem
mil cargos em comisso ou funes de con- contar o fato de que, entre os demais
fiana que podem ser providos discricio- 14.785 reservados a servidores de carreira,
nariamente na administrao direta, muitos podem ser ocupados, na forma do
autrquica e fundacional (excludas as decreto, por servidores aposentados ou
instituies federais de ensino), conforme requisitados de outras esferas de governo
a Tabela 28. e de empresas estatais, ou seja, no
Desse total de cargos, separados integrantes dos quadros efetivos da
os que podem ser livremente providos, administrao federal.
considerando-se os diferentes nveis no

Tabela 2: Cargos em comisso e funes de confiana no governo federal por


tipo de provimento 2007

Cargo ou Funo Quantitativo Tipo de


(providos) provimento

CA Cargo Comissionado de Assessoria 295 Livre


CAS Cargo Comissionado de Assistncia 211 Livre
CCD Cargo Comissionado de Direo 43 Livre
CCT Cargo Comissionado Tcnico 1.022 Privativo
CGE Cargo Comissionado de Gerncia Executiva 651 Livre
DAS Direo e Assessoramento Superior 19.995 Livre ou privativo
FCI Funo Comissionada 1.281 Privativo
FCT Funo Comissionada Tcnica 5.299 Privativo
FGR Funo Gratificada Lei no 8.216/91 17.267 Privativo
FCPAN Funo Comis. dos Jogos Pan-americanos MJ 30 Privativo
NES Cargo de Natureza Especial 51 Livre
Total 46.145

Fonte: MPOG/SRH. Boletim Estatstico de Pessoal n 137, set. 2007. Elaborao: Autor.

Revista do Servio Pblico Braslia 60 (1): 05-28 Jan/Mar 2009 17


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Tabela 3: Cargos em comisso do Grupo DAS no governo federal conforme


possibilidades de provimento 2007

Fonte: MPOG/SRH. Boletim Estatstico de Pessoal n 137, set. 2007. Elaborao: Autor.
Os dados relativos a DAS 5 e 6 correspondem aos dados disponveis em junho de 2005.

A anlise da evoluo do perfil de no 5.497, de 21 de julho de 2005, comea


ocupao dos cargos em comisso, desde a ocorrer um provimento mais intenso dos
1999, quando a srie passou a ser apurada cargos em comisso por servidores de
pela Secretaria de Recursos Humanos do carreira, como demonstram os dados da
Ministrio do Planejamento, Oramento e Tabela 4.
Gesto, at 2007, tomando-se como base Sob uma perspectiva mais abrangente
os dados relativos a junho de cada ano, que a adotada pelo Decreto no 5.497,
mostra que houve, at 2004, alguns de 2005 , os dados indicam o restabele-
episdios relevantes. cimento do coeficiente existente em 1999
Entre 1999 e 2004, registrou-se uma para os DAS 1, aumentando em 9% e 12%,
reduo do percentual de participao de respectivamente, o provimento dos DAS
servidores efetivos e requisitados nos 2 e 3 por servidores de carreira do Poder
cargos em comisso. O declnio foi de 5% Executivo e em 10% o dos DAS 4.
nos cargos DAS 1, o mais baixo na A partir de sua edio, os percentuais
hierarquia, e 4% nos DAS 4, chegando a de provimento por servidores efetivos,
21,5% nos escales mais altos DAS 5 e segundo o conceito adotado, apresentaram
6. Entretanto, percebeu-se o aumento, em elevao, inclusive nos nveis de cargos
todos os nveis, da participao de servi- em que no h incidncia do Decreto.
dores aposentados e requisitados de outras Apenas os DAS 5 continuaram em patamar
esferas no preenchimento dos cargos. inferior (4%) ao verificado em 1999, e os
A partir de 2005, esse quadro sofreu DAS 6 praticamente voltaram ao mesmo
ligeira modificao, favorvel ao provi- patamar de 1999.
mento por servidores de carreira do Poder Apesar dos avanos, os nmeros
Executivo. Com a vigncia do Decreto deveriam ser mais favorveis tese de um

18 Revista do Servio Pblico Braslia 60 (1): 05-28 Jan/Mar 2009


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Tabela 4: Ocupao de cargos em comisso DAS por servidores efetivos segundo


critrio do Decreto no 5.497/2005 Poder Executivo, Brasil, 1999-2007

Fonte: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto/Boletim Estatstico de Pessoal 1999/2007.


Elaborao: Autor. Consideradas posies em maio de cada ano sobre total de cargos ocupados.

provimento profissionalizado dos cargos em algumas reas da administrao.


em comisso. Considerado o ano de 1999 O Decreto ainda no foi suficiente para
como ponto de partida para efeitos de com- restabelecer os patamares existentes em
parao, constata-se reduo do provimento 1999. Dados relativos a perodos mais
dos cargos em comisso por servidores recentes (2003-2007) mostram que a
efetivos nesse perodo. Embora os dados tendncia de ocupao desses cargos por
para o conjunto da administrao demons- pessoas sem vnculo com a administrao
trem que os quantitativos de cargos que pblica, considerado o total de cargos exis-
devem ser providos por servidores efeti- tentes, tem-se mantido estvel. Levanta-
vos, conforme a conceituao adotada pelo mento promovido em 2007 pelo Ministrio
Decreto no 5.497/2005, exibiram melhoria do Planejamento, Oramento e Gesto
no quadro geral, h importantes indicativos apontava para os seguintes dados de
das dificuldades em promover a profissio- ocupao dos cargos, considerados apenas
nalizao dos cargos em comisso mediante aqueles sujeitos ao referido Decreto
o seu provimento por servidores de carreira (Tabela 5).

Tabela 5: Cargos DAS 1 a 4 (vagos e ocupados) Poder Executivo tipo de


provimento setembro de 2007

Cargo Servidores Servidores Cargos vagos


com vnculo sem vnculo
DAS 1 71,53 23,06 5,40
DAS 2 71,11 19,59 9,31
DAS 3 69,76 17,87 12,37
DAS 4 62,22 28,49 9,29
Total 69,60 21,30 8,57

Fonte: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Nota Tcnica Conjunta SRH/SEGES


n 01/2007.

Revista do Servio Pblico Braslia 60 (1): 05-28 Jan/Mar 2009 19


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Estatisticamente, mais de dois anos Planejamento, Oramento e Gesto indicam


aps o incio da sua vigncia, os patamares algumas situaes crticas, exemplificadas
de profissionalizao dos cargos em pela relao constante do Grfico 2,
comisso fixados pelo Decreto no 5.497 que aponta os rgos em que o percentual
no se achavam ainda atendidos, embora, total de cargos ocupados por pessoas sem
segundo o Ministrio do Planejamento, vnculo efetivo superior a 40% do total
Oramento e Gesto, os atos de provi- de cargos existentes nos nveis 1 a 4.
mento que vm sendo praticados desde Como se percebe, em geral, so
julho de 2005 observem, estritamente, a rgos que no dispem de quadros de
orientao normativa, o que significa dizer pessoal estruturados, em funo de
que no pode haver provimento desses polticas de no reposio de quadros
cargos por servidores que no atendam adotadas a partir do incio dos anos 1990,
aos critrios estabelecidos. ou por se tratarem de rgos de criao
Quanto possibilidade de que os ainda recente, como os ministrios do
percentuais venham a ser atendidos em Desenvolvimento Agrrio e do Desen-
curto ou mdio prazo, as situaes volvimento Social, o Ministrio do Esporte
existentes em diferentes rgos so e o Ministrio do Turismo. Trata-se de
indicativo claro das dificuldades enfren- casos em que, em funo dos processos
tadas na administrao pblica federal. de privatizao, notadamente no setor
Os dados apurados pelo Ministrio do de infraestrutura, particularmente o

Fonte: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Nota Tcnica Conjunta SRH/SEGES no 01/2007.

Grfico 2: rgos e entidades com % de comissionados efetivos inferior a 60%


do total (DAS 1 a 4) Brasil, setembro de 2007

20 Revista do Servio Pblico Braslia 60 (1): 05-28 Jan/Mar 2009


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Ministrio das Comunicaes, o Ministrio dcadas e que adotou, ao longo dos


das Minas e Energia e o Ministrio dos ltimos anos, medidas no sentido de
Transportes, deixaram de contar com a reduzir drasticamente os cargos em
requisio de empregados de empresas comisso de livre provimento, dotando-
estatais, hoje privatizadas recurso at se de funes de confiana privativas de
ento largamente empregado. Conside- servidores; enquanto os cargos de livre
rando-se os rgos com estruturas mais provimento mantidos, face ao perfil e
profissionalizadas, ou seja, com percentuais especializao requeridos, so exercidos,
de provimento de cargos comissionados em grande medida, por servidores
por servidores de carreira superiores a 85% efetivos da autarquia. Finalmente, regis-
do total aprovado, verifica-se a ocorrncia tram-se duas situaes emblemticas no
de algumas situaes bastante bvias, que se refere constituio de ilhas de
como demonstra o Grfico 3. excelncia, segundo o padro burocr-
Constata-se, em especial, serem rgos tico: o Ministrio da Fazenda e o Minis-
em que a estrutura de cargos efetivos trio das Relaes Exteriores. Em ambos
composta por carreiras estruturadas caso os casos, so rgos com amplo histrico
do Ministrio da Cincia e Tecnologia, de medidas destinadas a promover sua
CNEN, CNPQ, INPI e Fiocruz, tidos profissionalizao, mediante a criao de
como rgos de excelncia em suas reas. carreiras especficas, regidas em graus
Em outras situaes, como no INSS, existe diferenciados pelo sistema do mrito, mas
uma estrutura cuja origem remonta h que, ao longo das ltimas quatro dcadas,

Fonte: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Nota Tcnica Conjunta SRH/SEGES n 01/2007.

Grfico 3: rgos e entidades com % de comissionados efetivos superior a 85%


do total (DAS 1 a 4) Brasil, setembro de 2007

Revista do Servio Pblico Braslia 60 (1): 05-28 Jan/Mar 2009 21


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transformaram-se em reservas de valor de segundo grau de difcil soluo.


para o conjunto da administrao pblica, Manobras que, derivadas do corporati-
como a diplomacia, cujo qualificado vismo ou do patrimonialismo, permitem
quadro ofereceu ao pas diversos ministros que o servio pblico, no Brasil, continue
de Estado. a ser o esteio dos compadres, dos amigos,
No entanto, trata-se, ainda, de casos dos protegidos.
excepcionais, sendo a regra as situaes
intermedirias, em que a exiguidade de Concluso
quadros de carreira, ou seu perfil de qualifi-
cao, no permite que a administrao A partir dos dados apurados e exami-
possa recorrer ao provimento interna corporis nados neste estudo, pode-se afirmar que,
como forma de assegurar o dinamismo, a em relao poltica e estrutura de cargos
qualidade da gesto e o grau de resposta comissionados e funes de confiana,
necessrio. H tambm a convivncia com historicamente (e o atual momento uma
as presses oriundas do clientelismo e do exemplificao desta nota estrutural), a
patrimonialismo para o provimento de administrao pblica brasileira tem
cargos que so, por definio, de livre nomeao, avanado de maneira muito lenta no
quando no o aparelhamento poltico das sentido de sua ocupao de forma
estruturas de comissionamento, sob o profissionalizada.
argumento de que a confiana ou a afini- Quanto aos cargos executivos ou de
dade poltica o fator decisivo para a escolha assessoramento que devam ser providos
do titular. Nessa situao, encontram-se por servidores, de se considerar que no
rgos como: Ministrio do Trabalho e basta a satisfao dessa condio gen-
Emprego; Ministrio dos Transportes; rica, ou mesmo pertencer a determinada
Ministrio da Educao; Inep; CVM; Susep; carreira, para que o exerccio do cargo
Ministrio da Justia; Ministrio da Sade; comissionado esteja legitimado. Para que
DNIT; e outros em que ainda no h estru- no se produza um spoils system com
turas suficientemente profissionalizadas e reserva de mercado, necessrio que o
protegidas das nomeaes polticas. acesso seja atrelado a processos de quali-
Alm da burla exigncia de concurso ficao para o exerccio da gerncia e do
pblico, essas hipteses ainda bastante assessoramento, guardando correspon-
amplas de uso dos cargos pblicos dncia com a posio do servidor na
permitem o favorecimento de correligio- carreira. Alm disso, a existncia de
nrios polticos, evidenciando resqucios de carreiras s quais estejam vinculadas linhas
patrimonialismo na administrao pblica de acesso a cargos de direo e assesso-
federal, possivelmente um dos maiores ramento pode ter grande importncia
entraves implementao de polticas para assegurar a organicidade e a conti-
destinadas efetiva profissionalizao do nuidade das polticas pblicas.
servio pblico. A utilizao desses expe- No entanto, o excessivo insulamento
dientes de carter pragmtico afasta o poderia dar origem exacerbao do esprit
interesse na busca de solues para de corps e maior dificuldade na implemen-
os problemas que afligem o quadro tao de mecanismos de prestao de contas
permanente, objeto da organizao de e de controle social, contrapondo-se o
carreiras, em um mecanismo disfuncional incentivo carreira necessidade de

22 Revista do Servio Pblico Braslia 60 (1): 05-28 Jan/Mar 2009


Luiz Alberto dos Santos RSP

permeabilizao das instituies ao fluxo de associativas ou administrativas anteriores9,


novas ideias e prticas. permitam concluir pela capacidade de
A profissionalizao pressuposto serem formuladores de polticas ou
para que as organizaes pblicas possam executivos pblicos competentes, o
ingressar em patamar diferenciado, elevado nmero desses cargos e a
tornando-se menos sensveis s interfe- inexistncia de critrios para seu provi-
rncias fisiolgicas ou clientelistas que, em mento submetem o interesse pblico a um
regra, impedem que as organizaes grau de discricionariedade ou subjeti-
possam ser geridas de for ma mais vidade muito superior ao que se faz
racional, tendo como horizonte o inte- presente em democracias avanadas, e
resse pblico e a continuidade de suas mesmo em um pas no qual a concepo
polticas. Do maior ou menor grau de
interferncia da poltica de clientela na
gesto decorre, em grande medida, a
eficincia e a efetividade das organizaes
pblicas. Ademais, o elevado grau de
dependncia dos ocupantes desses cargos No tocante aos
a apoios polticos, partidrios ou de cargos comissionados,
grupos de interesse para a permanncia
nos cargos tende a colocar em xeque a
o Banco Mundial
capacidade de julgamento, produzindo, recomenda, fortemente,
em lugar da necessria responsividade ao que seja
sistema poltico, inerente democracia institucionalizado
representativa, uma situao de captura processo de apurao
ou dependncia que fragiliza o processo
decisrio governamental e propicia a de qualificaes para o
ocorrncia de prticas corruptas. seu exerccio, bem
Tal burocracia patrimonialista, longe como ampliada a
de ser profissionalizada e minimamente transparncia nos
capacitada para atender aos anseios da
processos de seleo.
sociedade e servir aos cidados, torna-se
presa fcil de um sistema predatrio, que
dilapida o patrimnio do Estado para
atender aos desejos de agentes privados,
muitas vezes pouco ou quase nada de burocracia foi sempre permeada pela
comprometidos com os objetivos da averso criao de uma casta. No atual
coletividade. Ainda que a ocupao de quadro, o Brasil ainda est distante de poder
cargos pblicos por cidados que no considerar que sua burocracia exerce, efeti-
integram os quadros da administrao vamente, papel similar ao daqueles pases
pblica no seja, obrigatoriamente, no processo decisrio governamental e na
indicativo de m conduta ou de inefi- gesto das polticas pblicas.
cincia, e que os perfis de seus ocupantes, A correo de tal disfuno no ,
em termos de formao acadmica e em si, a nica possibilidade para extirpar
experincias polticas, profissionais, a corrupo e assegurar uma gesto

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democrtica, transparente e responsiva ao obteno de nveis de accountability e


conjunto da sociedade, mas, sem dvida, eficincia mais adequados aos interesses da
tornaria mais difcil a ocorrncia de tantos sociedade.
desvios quanto os que temos presenciado (Artigo recebido em janeiro de 2009. Verso
ao longo dos anos, contribuindo para a final em fevereiro de 2009)

Notas

1
Segundo Maranto (2001), os political apppointees so mais receptivos a contatos com o Congres-
so: em survey realizado em 1999, constatou-se que 52% deles mantinham contatos com congressis-
tas e seus assessores, enquanto somente 19% dos executivos de carreira reportavam o mesmo tipo
de relacionamento.
2
Acima do DAS 4 e abaixo do Ministro de Estado, existem apenas trs nveis hierrquicos: DAS
5 e 6 e os Cargos de Natureza Especial, tais como Secretrio Executivo de ministrios.
3
Sobre os usos e prticas de gesto predatria envolvendo os cargos em comisso no Brasil, ver
Santos e Cardoso, 2005.
4
Esse seria um importante precedente, aps diversas tentativas de profissionalizao da gesto
de rgos pblicos. Houve, ainda no ano de 2004, duas tentativas no mesmo sentido, no Departa-
mento Nacional de Produo Mineral (DNPM) e no Departamento Nacional de Infraestrutura em
Transportes (DNIT); mas, em ambos os casos, os dispositivos foram rejeitados pelo Congresso.
5
No mbito das empresas estatais, h tambm regras restritivas: no BNDES, historicamente
uma instituio meritocrtica, que resistiu s tendncias clientelsticas ao longo dos anos 1940 e 1950,
os cargos de direo inferiores aos de Diretoria so privativos de servidores de carreira; no Banco do
Brasil, h regras de mesma natureza.
6
O contedo da smula vinculante o seguinte: A nomeao de cnjuge, companheiro ou
parente em linha reta colateral ou por afinidade at o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante
ou de servidor da mesma pessoa jurdica investido em cargo de direo, chefia ou assessoramento
para o exerccio de cargo em comisso ou de confiana ou ainda de funo gratificada na adminis-
trao pblica direta ou indireta em quaisquer dos poderes da Unio, dos estados, do Distrito
Federal e dos municpios, compreendido o ajuste mediante designaes recprocas, viola a Consti-
tuio Federal.
7
No Brasil, essa soluo tem como exemplo a criao da Carreira de Gestores Governamentais,
pela Lei no 7.834, de 1989, com atribuies de exercer atividades de formulao, implementao e
avaliao de polticas pblicas e de direo e assessoramento nos escales superiores da administrao
federal. Trata-se de servidores recrutados por concurso pblico de mbito nacional, e sujeitos a curso
de formao ministrado pela Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP) com durao de
seis meses. At julho de 2007, achavam-se providos cerca de 800 cargos dessa carreira, cujos ocupan-
tes, em face do carter generalista da carreira, tm formaes acadmicas bastante diversificadas, e um
nmero expressivo detm dupla formao superior ou formao em nvel de ps-graduao. O
perfil das atribuies da carreira , efetivamente, muito prximo do verificado no Senior Executive
Service dos Estados Unidos da Amrica, quadro de executivos pblicos de carreira criado em 1978,
composto por cerca de 6.800 membros ativos que exercem funes estratgicas de gerenciamento de
programas e agncias governamentais.

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8
Todavia, os dados referem-se apenas aos cargos e funes providos em momento determinado
(agosto de 2007). Considerados os cargos e funes existentes, somente no caso dos cargos do Grupo
DAS, devem ser somados, pelo menos, mais 1.770 cargos vagos existentes na mesma data.
9
Ver, quanto a esse aspecto, o estudo coordenado por DArajo (2007).

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Luiz Alberto dos Santos RSP

Resumo Resumen Abstract

Burocracia profissional e a livre nomeao para cargos de confiana no Brasil e nos


EUA
Luiz Alberto dos Santos
A problemtica do emprego de cargos de livre nomeao e exonerao para assegurar o comando
poltico e administrativo na mquina pblica tem sido objeto, tanto no Brasil quanto nos Estados
Unidos, de diversos questionamentos. Este artigo debate a situao em ambos os pases, com base
em alguns dados esclarecedores obtidos pela comparao entre as estruturas de cargos comissionados
e suas quantidades e formas de provimento existentes, no nvel do governo federal, relativos
quantidade, tipos e emprego dos cargos em comisso, destacando-se a diferenciao no que se refere
ao uso desses cargos, assim como promove, a partir da literatura da rea, um exame da influncia da
utilizao dos cargos de livre provimento sob o aspecto do conflito entre competncia neutra e
competncia responsiva. A partir dos avanos alcanados desde 1998 no Brasil, conclui-se pela
necessidade do aprofundamento da profissionalizao das estruturas de comissionamento, tendo
em vista a possibilidade de que uma estrutura menos vulnervel s injunes da poltica clientelista
possa melhor atender aos princpios da eficincia e da transparncia.
Palavras-chave: profissionalizao, burocracia, governana.

Burocracia profesional y la libre ocupacin para cargos comisionados en Brasil y en los EEUU
Luiz Alberto dos Santos
El problema de la utilizacin de cargos comisionados de libre ocupacin para garantirse el
comando poltico y administrativo de la burocracia gubernamental ha sido objeto de crticas y
investigaciones en Brasil y en los Estados Unidos de Amrica. Este artculo intenciona debater la
situacin en los dos pases utilizando los datos obtenidos a travs de la comparacin entre los
cuadros de cargos comisionados existentes en las dos estructuras, su nmero, tipos de empleo y las
formas de ocupacin en vigor, en nivel nacional. Se destaca la diferente utilizacin de esos cargos,
como tambin se examina, a partir de una revisin de la bibliografa acerca del tema, la influencia
observable de la variegada y extensa utilizacin de los cargos de libre ocupacin, desde la perspectiva
del conflicto entre la competencia neutra y la competencia responsiva. A partir de los avances
percibidos desde 1998 en Brasil, se concluye por la necesidad de profundizar la profesionalizacin de
las estructuras de comisionamientos, considerando la posibilidad de construccin de una estructura
menos vulnerable a las variables polticas, al clientelismo y populismo, para mejor atender a los
principios de la eficiencia, de rendicin de cuentas (accountability) y de la transparencia.
Palabras clave: profesionalizacin, burocracia, gobernanza.

Professional bureaucracy and political appointments for governmental positions in


Brazil and in the USA
Luiz Alberto dos Santos
The intensive use of political appointments for governmental positions to reassure political
and administrative rule of governmental bureaucracy in the United States of America and in Brazil
has long been studied and criticized. This paper discusses the scenarios in both countries and
compares their structures using data obtained by the comparison between their legal framework,
their number, nature of employment and possible ways of access in the Federal level. Emphasis
relies upon the diverse and differentiated use of these appointments, according to the literature in

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the area, as well as in the examination of its observable influence as long as the conflict of neutral
and responsive competence is concerned. The progress observed in Brazil since 1998 buttress the
conclusion that more professionalization in political and bureaucratic nominations is needed, keeping
in mind that a professionalized bureaucracy is less vulnerable to the variables that clientelism and
populism brings and is better linked to successful observance of the principles of efficiency,
accountability and transparency.
Keywords: professionalization, bureaucracy, governance.

Luiz Alberto dos Santos


Bacharel em Direito pela Universidade Federal do RS, e em Comunicao Social pela Pontifcia Universidade
Catlica do RS e Universidade de Braslia (UnB). Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental pela
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica. Mestre em Administrao e Doutor em Cincias Sociais pela
UnB. Subchefe de Anlise e Acompanhamento de Polticas Governamentais da Casa Civil da Presidncia da
Repblica.
Contato: luizsan@planalto.gov.br

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