Captulo IV

Estado actual del licenciamiento

ambiental en Colombia

Tema:
Ocupacin ilegal de ecosistemas
Ttulo:
La choza del Tajamar
Autor:
lvaro Vergara Vegoechea
Lugar:
Tajamar de Bocas de Ceniza

Contexto internacional
La conservacin y el manejo sostenible de los recur-
sos naturales y del ambiente han sido de las grandes
preocupaciones a en el nivel mundial, producto de la
situacin crtica que se ha venido presentando en torno
a la degradacin de la riqueza natural, la cada vez ms
limitada posibilidad de millones de personas en el mundo
para acceder a los recursos vitales y de disfrutar de un
ambiente sano. Esta problemtica ha sido debatida en
diferentes escenarios y abordada de manera concreta
en los diversos tratados, convenios y acuerdos interna-
cionales suscritos.
Sin embargo, despus de 13 aos de haberse asumido
compromisos en la Cumbre de la Tierra, seis aos de
establecerse nuevos compromisos en la Cumbre del
Milenio y cuatros aos de la Cumbre de Johannesbur-
go, Amrica Latina y el Caribe an enfrentan el desafo
de promover soluciones eficaces y polticas integrales
que permitan generar bienestar econmico, social y
ambiental. En la regin, la sostenibilidad ambiental del
desarrollo est cada vez ms en riesgo, los problemas
ambientales ms importantes de la regin (degradacin
de tierras y bosques, deforestacin, prdida de hbitat
y de biodiversidad, contaminacin del agua dulce, costas
martimas y atmsfera) estn agravndose, en trminos
generales1.
Ante este panorama se han promovido y apoyado pro-
gramas y estrategias para el manejo y la conservacin
de los recursos naturales, de igual forma, a partir de la
dcada de los 80 se crean instrumentos de planificacin,
regulacin y control por medio de los cuales se busca
dar un manejo adecuado a las diferentes actividades
antrpicas que generan impactos sobre el medio am-
biente y los recursos naturales. Sin embargo, este tipo
de instrumentos no ha logrado posicionarse con la
rigurosidad requerida.
Desde la Conferencia de Estocolmo (1972) hasta la
Cumbre de Ro (1992) se ha reconocido la necesidad
de realizar evaluaciones de impactos ambientales de
proyectos, obras o actividades que causen o puedan
causar deterioro ambiental. Por su parte, el Programa
de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA)
en 1987 fij las metas y los principios de la Evaluacin de
Impacto Ambiental, proponiendo como una de estas la de
establecer que, antes de que la autoridad o autoridades
Contralora General de la Repblica
competentes lleven a cabo o autoricen actividades que
puedan afectar considerablemente al medio ambiente,
deben tenerse plenamente en cuenta los efectos ambien-
tales de tales actividades, de igual forma, dispone como
mecanismo para identificar dichos impactos la evaluacin
del impacto ambiental.
De otra parte, es pertinente anotar que tambin los
organismos multilaterales han abordado este aspecto. El
Banco Mundial desde 1989 estableci como requisito que
todo prstamo y crdito del Banco requiere un anlisis
ambiental .en la mayora de los casos una evaluacin
ambiental debe formar parte del estudio de factibilidad
y diseo global. Lo cual facilitar la incorporacin de sus
resultados dentro de la seleccin de sitios y tecnologa,
los diseos y los planes de implementacin2, para lo que
se formul la Directiva Operacional 4.00 que presenta
la poltica y los procedimientos del Banco en cuanto a
la evaluacin ambiental de sus operaciones de crdito
para inversiones.
En los diferentes pases, se ha propendido por la inclusin
de herramientas jurdicas y tcnicas para planificacin,
control y gestin ambiental. En el presente documento
se presenta una aproximacin a los instrumentos y me-
canismos vigentes en la Unin Europea, Mxico y Chile,
a manera de escenarios referentes de estos aspectos
para Colombia.
Unin Europea
En la Unin Europea (UE) la concepcin en torno a la
obligacin de los Estados de proteger y regular el uso de
los recursos naturales y del ambiente est definida en el 157
Tratado de la Unin, as mismo, se ha incluido en los tex-
tos de la futura Constitucin europea, all se ha sealado
como principio que los poderes pblicos debern velar
por la utilizacin racional de todos los recursos naturales,
con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida,
defender y restaurar el medio ambiente, apoyndose
en la indispensable solidaridad colectiva.
1
Objetivos de desarrollo del milenio: una mirada desdeAamrica
Latina y el Caribe, Cepal.
2
Banco Mundial, Trabajo tcnico Nmero 139. Libro de consulta para la
evaluacin ambiental. Departamento de Medio Ambiente. Washington
D.C. 1991, pg. 2.
 Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2005 - 2006
Se ha planteado, igualmente, que el enfoque de la poltica
ambiental es el de evitar desde el inicio de toda actividad
la generacin de contaminacin o daos ambientales,
ms que combatir posteriormente sus efectos, as como
tener en cuenta de manera oportuna las repercusiones
que sobre el medio ambiente se pedan suscitar de los
procesos tcnicos de planificacin y decisin, de tal ma-
nera que se prevea el establecimiento de procedimientos
para evaluar tales efectos.
Por otra parte, teniendo en cuenta que existen asimetras
entre las legislaciones vigentes en los diferentes Estados
miembros de la Unin, en materia de evaluacin de las
repercusiones sobre el medio ambiente de los proyectos
pblicos y privados, las que pueden crear condiciones de
competencia desiguales y tener una repercusin directa
sobre el funcionamiento del mercado comn; se ha
procurado adelantar una aproximacin y armonizacin
de las legislaciones que se tena prevista en el tratado de
creacin de la UE.
La UE ha considerado igualmente la introduccin de
unos principios generales de evaluacin de las reper-
cusiones sobre el medio ambiente, a fin de completar
y coordinar los procedimientos de autorizacin de los
proyectos, pblicos y privados, que puedan tener un
impacto importante sobre el medio ambiente y que la
autorizacin de dichos proyectos slo se deber conce-
der despus de una evaluacin previa de los impactos o
efectos ambientales.
Desde 1990 se cre la Agencia Europea de Medio
Ambiente (AEMA), rgano que tiene como objetivo
proteger y mejorar el medio ambiente, de acuerdo con
lo dispuesto en los tratados y los programas comunitarios
que se tracen sobre la materia, propendiendo por la con-
secucin de un desarrollo sostenible en la UE. Para ello,
la agencia tiene la tarea de suministrar a la comunidad y
los Estados miembros informacin que permita tomar las
decisiones y medidas necesarias para proteger el medio
158
ambiente y los recursos naturales.
En materia de licencias ambientales, la Unin cuenta con
la directiva 85/337/CEE, dentro de la cual se estableci el
instrumento de evaluacin de las repercusiones ambien-
tales de los proyectos, sean stos de carcter pblico o
privado. As mismo, plantea que se debe contar con un
sistema que defina, desde la fase de planificacin de las
actividades o proyectos, los posibles impactos que stos
ocasionen sobre su entorno natural.
Por otra parte, mediante la citada directiva se define que
todo proyecto que cause impactos ambientales y en caso
de considerarse necesario, deber obtener la denomi-
nada autorizacin para llevarse a cabo, igualmente,
les establece la responsabilidad a los Estados miembros
de adoptar las disposiciones necesarias para que antes
de concederse dicha autorizacin, los proyectos que
puedan tener repercusiones sobre el medio ambiente
se sometan a una evaluacin.
Igualmente, se deja la facultad que tienen los Estados
miembros de establecer normas ms severas en lo que
se refiere al campo de aplicacin y al procedimiento
en materia de evaluacin de las repercusiones sobre el
medio ambiente. Finalmente, si los Estados incumplen
su obligacin de evaluar las repercusiones medioam-
bientales de los proyectos, existe la instancia del tribunal
de justicia, quien puede adelantar un proceso al Estado
demandado.
Otro aspecto fundamental dentro de los procesos de
licenciamiento ambiental es la participacin ciudadana,
mediante la cual los ciudadanos y las organizaciones de
la sociedad civil interesadas desempean un papel im-
portante en cuanto a la supervisin de la actuacin de
las autoridades regionales y locales, existiendo inclusive
mecanismos que les permiten poner en conocimiento
de la comisin de la Unin Europea la existencia de pro-
blemas ambientales y de los posibles incumplimientos a
los mandatos y las obligaciones establecidas en materia
de autorizaciones y evaluaciones de impactos.
Adems de estos mecanismos de regulacin, el Conse-
jo Europeo ha planteado que la proteccin del medio
ambiente tambin se ha de ejercer desde el derecho
penal, es as como la comisin de la Unin Europea ha
contemplado que los delitos medioambientales superan
las competencias comunitarias, por lo cual los Estados
miembros deben velar por que su derecho penal castigue
con una sancin eficaz y proporcionada estos delitos.
Mxico
En el contexto latinoamericano, Mxico, a partir de la
firma del tratado de libre comercio Nafta, ha llevado a
cabo un proceso de ajuste del marco regulatorio am-
biental conforme a las necesidades de una economa en
crecimiento y a los desafos generados del modelo de
desarrollo de apertura econmica y libre comercio.
La autoridad ambiental mexicana es la Secretara de
Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat), que
cumple su funcin dentro del marco jurdico que regula
la dimensin ambiental, haciendo nfasis en atender la
contaminacin atmosfrica, los usos del suelo, recursos
forestales y el calentamiento global, entre otros.
En materia de obligaciones en el nivel atmosfrico, se
establece la restriccin de emitir sustancias que ocasio-

nen o puedan ocasionar desequilibrio ecolgico o daos
al ambiente. Hacen parte de este proceso de control
instrumentos como la licencia ambiental nica, la licencia
de funcionamiento y la cdula de operacin anual. As
mismo, los usuarios deben cumplir con las obligaciones
de stas licencias, adelantando actividades de muestreo,
monitoreo, inventarios de emisiones e implementacin
de sistemas de control.
A partir de 1995 se implement la licencia ambiental ni-
ca (LAU) para fuentes fijas industriales en la jurisdiccin
federal, sustituyendo la licencia de funcionamiento. La
LAU incluy en un slo trmite, impacto y riesgo am-
biental, emisiones a la atmsfera, servicios hidrulicos y
generacin y manejo de residuos peligrosos durante la
operacin del proceso productivo.
La LAU obligatoria para las nuevas empresas y para
las que se encontraban en operacin y requieren re-
gularizarse, y opcional para aquellas que contaban con
Licencia de Funcionamiento pero modificaban algunas
de las condiciones de produccin a las que inicialmente
les fue autorizada su licencia.
Acorde con este enfoque, a partir de 1998 se implement
la cdula de operacin anual (COA) la cual consiste en
un reporte anual de emisin y transferencia de conta-
minantes generados en el ao inmediatamente anterior,
y su presentacin forma parte de las obligaciones fijadas
en la licencia de funcionamiento o la LAU.
La COA se puede emplear como instrumento para
evaluar la gestin ambiental de las empresas, ya que
contiene informacin sobre las materias primas, insumos
directos e indirectos, productos, subproductos, residuos
generados, y puntos de transferencia de contaminantes al
aire, agua y suelo en cada una de las operaciones del pro-
ceso; bajo esta perspectiva, se facilita la sistematizacin
de la informacin, el cumplimiento de la normatividad
ambiental y el establecimiento de programas para la
minimizacin de contaminantes.
Chile
En Chile se presentan importantes niveles de crecimiento
econmico que han orientado su modelo de desarrollo
hacia la competitividad, lo cual ha generado que de
cierta manera se desarrollen ajustes en la normatividad
ambiental. Mediante la Ley 19.300 de 1994 se estable-
cieron las bases generales para la proteccin del medio
ambiente, definiendo la declaracin de impacto ambien-
tal, el estudio de impacto ambiental y la evaluacin de
impacto ambiental como los instrumentos que permiten
a los organismos competentes evaluar si los impactos
ambientales se ajustan a las normas ambientales vigentes,
Contralora General de la Repblica
partiendo de la descripcin detallada las caractersticas
del proyecto, la prediccin, la identificacin y la inter-
pretacin de los impactos ambientales, y las medidas de
mitigacin, manejo y control de tales efectos sobre el
medio ambiente y los recursos naturales.
Con anterioridad a la ejecucin de los proyectos, la
declaracin de impacto ambiental o los estudios de
impacto ambiental se presentan ante la Comisin Re-
gional y a la autoridad sectorial respectiva para obtener
las autorizaciones correspondientes, no obstante, si los
proyectos pueden causar impactos en distintas regiones,
las declaraciones o los estudios se debern presentar
ante la Comisin Nacional del Medio Ambiente, tambin
puede suceder que dicha Comisin tenga que definir las
competencias por peticin expresa de las comisiones
regionales o de los usuarios.
La Comisin Nacional de Medio Ambiente (Conama)
es el ente rector ambiental, encargado de hacer cum-
plir el marco legal establecido; para tal efecto, cuenta
con Direcciones Regionales que dan apoyo tcnico a
la Comisin Regional del Medio Ambiente (Corema),
stas direcciones a su vez coordinan la gestin ambiental
regional, califican ambientalmente los proyectos o acti-
vidades sometidas al Sistema de Evaluacin de Impacto
Ambiental (SEIA) y sancionan los incumplimientos de
resoluciones de calificacin ambiental.
La comisin regional o nacional del medio ambiente, en
cada caso, tiene un plazo de 120 das para pronunciarse
positiva o negativamente sobre el estudio de impacto
ambiental, la calificacin favorable del mismo ser acom-
paada de los permisos o pronunciamientos ambientales
pertinentes.
Los titulares de los proyectos o actividades que no
requieren elaborar un estudio de impacto ambiental
deben presentar una declaracin de impacto ambiental
juramentada, en la cual expresan el cumplimento de la
legislacin ambiental vigente. En este caso, la autoridad 159
cuenta con 60 das para pronunciarse,. esta declaracin
podr contemplar compromisos ambientales voluntarios
que el titular estar obligado a cumplir.
El proceso de evaluacin concluye con la expedicin de
una resolucin de calificacin ambiental notificada a los
interesados y a todas las autoridades administrativas con
competencia, si la decisin es favorable, la resolucin cer-
tificar el cumplimiento de todos los requisitos ambienta-
les incluidos los trabajos de mitigacin y restauracin y
el titular slo bajo esta condicin, obtendr el derecho a
los permisos ambientales correspondientes.
La participacin ciudadana en el proceso de calificacin
de los estudios de impacto ambiental se ha establecido
 Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2005 - 2006
mediante mecanismos de participacin de una comu-
nidad organizada e informada y por la divulgacin de
los proyectos o actividades sujetos a la declaracin de
impacto ambiental. Las organizaciones ciudadanas y las
personas naturales tambin pueden formular observa-
ciones al estudio de impacto ambiental dentro de los 60
das posteriores a la publicacin del extracto, las cuales
sern ponderadas por la Comisin en los fundamentos
de la resolucin.
Como se puede observar en el contexto internacional, la
proteccin de los recursos naturales y del ambiente a tra-
vs de instrumentos de planificacin, regulacin y control
tiene una gran importancia y se ha venido incorporando
en los diferentes marcos jurdicos, sin desconocer que
dentro de los modelos de desarrollo basados en la aper-
tura econmica y libre cambio, se evidencia la tendencia
hacia la implementacin de mecanismos y estrategias de
autorregulacin tanto de los actores pblicos como de
los privados, que propenden por la adopcin de buenas
prcticas de manufactura, la reduccin de esquemas de
regulacin, y la disminucin de trmites y actividades de
control directo por parte de las entidades que hacen las
veces de autoridades ambientales.
La bsqueda de mayores niveles de competitividad
puede conducir a la disminucin de factores limitantes
a dicha dinmica, dentro de los cuales se ha incluido el
componente ambiental, con el grave riesgo de que se
avoquen escenarios de desregularizacin sin que se haya
tenido el suficiente nivel de concientizacin y adopcin
de prcticas eficaces de sostenibilidad.
Contexto colombiano
Desde el ao 1974, cuando se expidi el Cdigo de los
Recursos Naturales, Colombia acogi las recomenda-
ciones de la Conferencia de Estocolmo introduciendo
la obligatoriedad para toda persona natural o jurdica,
160
pblica o privada que proyecte realizar o realice cual-
quier obra o actividad susceptible de producir deterioro
ambiental3, de realizar la declaracin del peligro pre-
sumible de deterioro ambiental y un estudio ecolgico
y ambiental previo.
En la Constitucin de 1991 se retomaron los principios
establecidos en la Declaracin de Ro y los dems con-
venios internacionales existentes, creando un marco
constitucional que propende por la conservacin y la pro-
teccin de la riqueza natural y garantiza a los ciudadanos
el derecho a gozar de un ambiente sano. Posteriormente,
mediante la Ley 99 de 19934 se defini que el proceso
de desarrollo econmico y social del pas se orientar
segn los principios universales y del desarrollo sosteni-
ble, e incorpor el estudio de impacto ambiental como
herramienta bsica para la toma de decisiones sobre la
realizacin de obras y actividades que puedan afectar
significativamente el medio ambiente y los recursos na-
turales y lo adopt como el instrumento de anlisis para
el otorgamiento o no de la licencia ambiental.
En el artculo 50 de la citada Ley, se define la licencia
ambiental como la autorizacin que otorga la autoridad
ambiental competente para la ejecucin de una obra o
actividad, sujeta al cumplimiento por el beneficiario de
la Licencia de los requisitos que la misma establezca
en relacin con prevencin, mitigacin, correccin,
compensacin y manejo de los efectos ambientales de
la obra o actividad autorizada. As mismo, el ttulo VIII
define las competencias y fija los trminos generales
para el procedimiento de trmite y otorgamiento de
las licencias.
El fundamento de la licencia ambiental es el de ser un
instrumento de gestin a travs del cual se regula y ejerce
control a la explotacin de los recursos naturales y al
deterioro del ambiente, permitiendo a las autoridades
ambientales contar con mecanismos que eviten el ago-
tamiento de los mismos y la disminucin de la calidad de
vida de la poblacin5.
De otra parte, se debe considerar como un instrumento
de planificacin que garantice la introduccin de criterios
ambientales dentro del proceso de formulacin y desa-
rrollo de un proyecto, obra o actividad. Busca, enton-
ces, que los proyectos se ejecuten de manera racional,
impidiendo la sobreexplotacin y el deterioro del medio
natural, al incentivar, de esta forma, la reduccin de la
contaminacin y el desarrollo de tecnologas limpias.
El marco normativo del licenciamiento
ambiental, avance o retroceso?
En el pas se ha expedido un vasto marco normativo por
medio del cual se ha reglamentando este instrumento de
regulacin y control, dando alcance al ttulo VIII de la Ley
99 de 1993. Que han regulado las competencias de las
autoridades ambientales, tiempos, requisitos y alcances
de la licencia ambiental (ver cuadro 4.1).
3
Ttulo VI. Declaracin de efecto ambiental.
4
Ttulo I, artculo 1. Ley 99 de 1993.
5
Luis Macas. Dimensin Jurdica - poltica de las licencias ambientales,
en: La poltica ambiental del fin de siglo. Ed. Manuel Rodrguez, Cerec,
Bogot, 1994, pg. 217.
 Contralora General de la Repblica

Cuadro 4.1
Marco legistativo y reglamentario de las licencias ambientales

Ao Norma Alcance

1974 Decreto 2811 Incluye (artculo 27 y 28) instrumentos jurdicos como: la Declaracin de Efecto Ambiental,
el Estudio Ecolgico Ambiental Previo y la obtencin de la licencia.
1993 Ley 99 En el ttulo VIII establece la obligatoriedad de la licencia ambiental para cualquier
proyecto, obra o actividad que pueda producir deterioro grave a los recursos naturales.
Define las competencias, los procedimientos y la participacin ciudadana.
1994 Decreto 1753 Reglamenta el ttulo VIII de la Ley 99 sobre licencias ambientales; desarrolla el alcance,
las competencias, los procedimientos y el periodo de transicin.
1995 Decreto Ley 2150 Ley antitrmites, por medio de la cual se establece la inclusin de los permisos, autorizaciones
y concesiones dentro de la licencia ambiental; elimina las licencias ordinaria y nica. Crea
la licencia global para la etapa de la explotacin minera.
1996 Resolucin 655 Se establecen requisitos y condiciones para la solicitud y la obtencin de la licencia
ambiental establecida por el artculo 132 del Decreto Ley 2150
1997 Resoluciones El Ministerio de Medio Ambiente emite resoluciones para la elaboracin de
documentos de evaluacin y manejo ambiental de proyectos, entre ellos los relacionados
con: hidrocarburos, transmisin elctrica, centrales termoelctricas, infraestructura vial.
1997 Ley 388 Ley de Ordenamiento Territorial. Define el ordenamiento del territorio como el conjunto
de objetivos, directrices, polticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas
adoptadas para orientar y administrar el desarrollo fsico del territorio y la utilizacin
de suelo. Establece como uno de los determinantes las relaciones con la conservacin, la
proteccin del medio ambiente y los recursos naturales.
1998 Decreto 1320 Por el cual se establece la consulta previa a las comunidades indgenas y negras para
la explotacin de los recursos naturales en su territorio. Reglamenta la participacin de
dichas comunidades en la elaboracin de los estudios ambientales.
1998 Resoluciones El Ministerio de Medio Ambiente emite resoluciones para la elaboracin de
documentos de evaluacin y manejo ambiental de proyectos, entre ellos los relacionados
con: infraestructura portuaria, centrales hidroelctricas, estaciones de servicio, sistemas
de acueducto, proyectos tursticos, recreacionales y deportivos, telecomunicaciones,
transporte masivo.

1999 Ley 491 Por la cual se establece el seguro ecolgico, se modifica el Cdigo Penal y se dictan otras
disposiciones.
2001 Ley 685 Cdigo de Minas. En el Captulo XX se reglamentan los aspectos ambientales de la actividad
minera.
2002 Decreto 1728 Por el cual se reglamenta parcialmente el ttulo VIII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias
ambientales. Deroga el Decreto 1753 de 1994. Limita los proyectos, obras o actividades
sujetos a licencia ambiental a aquellos enumerados en los artculos 8 y 9 del Decreto.
2003 Decreto 1180 Por el cual se reglamenta parcialmente el ttulo VIII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias
ambientales. Deroga el Decreto 1728 de 2002. Limita los proyectos que requieren consulta
sobre la necesidad de elaborar un diagnstico ambiental de alternativas, modifica los
tiempos de trmite, acoge el acuerdo de Cartagena.
2005 Decreto 1220 Por el cual se reglamenta parcialmente el ttulo VIII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias
ambientales. Deroga el Decreto 1180 de 2003. Modifica los procedimientos y los tiempos.
Introduce el formato nico nacional de solicitud de licencia ambiental; adopta los manuales 161
de evaluacin y seguimiento ambiental de los proyectos; establece criterios de evaluacin de
los estudios de impacto ambiental y el diagnstico ambiental de alternativas.
2005 Resolucin 1023 Por la cual se adoptan 45 guas ambientales como instrumentos de autogestin y
autorregulacin. Establece que las guas adoptadas se deben tomar como instrumento de
consulta, referente tcnico y de orientacin conceptual, metodolgica y procedimental para
el desarrollo de sus actividades. La implementacin de las guas no exime del cumplimiento
de las normas ambientales.
2005 Resolucin 1078 Por la cual se adopta el sistema de gestin de calidad para la evaluacin, la expedicin
y el seguimiento de las Licencias Ambientales, dictmenes tcnicos, planes de manejo y
permisos ambientales del MAVDT.
2005 Resolucin 958 Por el cual se adopta el formato nico nacional de solicitud de licencias ambientales.
2005 Decreto 2762 Por el cual se reglamentan las audiencias pblicas ambientales.
2005 Resolucin 1552 Por la cual se adoptan los manuales para evaluacin de estudios ambientales y de seguimiento
ambiental de proyectos y se toman otras determinaciones
2006 Decreto 500 Por medio del cual se modifican los artculos 8 y 40 del Decreto 1220 del 2005.
 Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2005 - 2006
A travs del desarrollo normativo se ha conservado la
definicin de la licencia ambiental como:
la autorizacin que otorga la autoridad ambiental compe-
tente para la ejecucin de un proyecto, obra o actividad,
que de acuerdo con la ley y los reglamentos pueda producir
deterioro grave a los recursos naturales renovables o al
medio ambiente o introducir modificaciones considerables
o notorias al paisaje; la cual sujeta al beneficiario de esta,
al cumplimiento de los requisitos, trminos, condiciones
y obligaciones que la misma establezca en relacin con
la prevencin, mitigacin, correccin, compensacin y
manejo de los efectos ambientales del proyecto, obra o
actividad autorizada6.
La exigencia de la licencia ambiental se basa en la de-
terminacin del nivel de deterioro que se pueda causar
con la ejecucin de un proyecto, obra o actividad, sin
embargo la definicin de lo que se considera deterioro
grave de los recursos naturales no se ha establecido
en ninguna ley o decreto, lo que genera ambigedades
y otorga una gran discrecionalidad a las autoridades
ambientales que ha sido manejada, en algunos casos, con
altos niveles de subjetividad tanto al exigir licencias para
actividades que no la requeran como para exonerar del
trmite a actividades altamente contaminantes.
Aun ms preocupante resulta la situacin cuando sin
haberse definido de manera precisa el significado y el
alcance de lo que se debe entender como deterioro
grave, se ha expedido gran cantidad de decretos y re-
soluciones reglamentando, de manera poco objetiva y
sustentada, aspectos tales como competencias, tiempos,
mecanismos de participacin, costos, seguimiento y
monitoreo, entre otros.
Qu ha pasado con las competencias
para otorgar las licencias ambientales?
162 Se entiende como competencia dentro de este proceso
la facultad que se les confiere a las autoridades ambien-
tales para otorgar licencias ambientales a los proyectos,
obras o actividades que tengan un impacto significativo
sobre el medio ambiente. En el ttulo octavo de la Ley
99 de 1993 se definen las competencias de las diferentes
autoridades ambientales7. Posteriormente, mediante la
Ley 768 de 2002, se les definieron las competencias a los
establecimientos pblicos ambientales y a las entidades
territoriales delegatarias de las CAR las competencias en
el rea de su jurisdiccin.
Desde el citado Decreto se ha mantenido la competencia
del MAVDT para licenciar aquellos proyectos que son de
gran envergadura o megaproyectos y los considerados
de inters nacional, en tanto que a las autoridades re-
gionales y territoriales se les ha mantenido esa facultad
para aquellos proyectos o actividades que afectan reas
regionales o locales. Es importante anotar que mediante
la legislacin expedida a lo largo del periodo analizado
(1994-2005), se ha eximido un gran nmero de pro-
yectos, obras y actividades de la obligacin de obtener
la respectiva licencia ambiental, cuyas repercusiones
han sido significativas y sern el objeto de anlisis en el
presente documento.
Otro aspecto fundamental contemplado en el Decreto
1753 es la posibilidad que tenan las autoridades ambien-
tales para definir con el conocimiento y la evaluacin
correspondiente si un proyecto, obra o actividad reque-
ra o no licencia, y deja claramente establecido con ello
que el fundamento de la licencia no corresponde a un
simple trmite y por dems que es exigible no slo para
aquellos mencionados explcitamente, sino que conlle-
vaba a que la autoridad ambiental, procediendo con la
rigurosidad y la objetividad necesarias, garantizara que
la licencia fuera instrumento de planificacin, control y
seguimiento de las actividades que afectan los recursos
naturales y el ambiente.
Para dar alcance al Decreto 1753 en su momento fueron
expedidos los Decretos 1421 de 19968 y 883 de 1997,
los cuales restringan las facultades de las autoridades
ambientales al seguimiento del Plan de Manejo Am-
biental (PMA)9 presentado por el interesado, sin que
se requiriera de su aprobacin para dar inicio a pro-
yectos, obras o actividades que no producen un dete-
rioro grave de los recursos naturales ni modificaciones
notorias al paisaje, o que forman parte de proyectos,
obras o actividades que ya cuentan con autorizaciones
ambientales10. Dejando para ello dentro de los con-
tenidos del Plan de Manejo Ambiental, las obligaciones
del propietario del proyecto, las competencias de las
autoridades ambientales, as como la necesidad de pre-
sentar informes peridicos y la obtencin de permisos,
entre otros.
6
Artculo 50, Ley 99 de 1993.
7
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT),
las corporaciones autnomas regionales (CAR), las corporaciones de
desarrollo sostenible, los municipios, distritos y reas metropolitanas
cuya poblacin urbana sea superior a un milln de habitantes.
8
Expedido por el Presidente de la Repblica.
9
En el Decreto 883 se llam documento de evaluacin y manejo
ambiental (DEMA).
10
Artculo1. Decreto 1421 de 1996.

El Decreto 1421, declarado inexequible por conflic-
to de competencias en su promulgacin ya que fue
expedido por el Presidente de la Repblica, quien no
tena esa facultad, sin embargo, en su contenido no se
hall reparo alguno, a pesar de que presentaba serias
debilidades en los requerimientos que se exigan para
obtener la licencia.
Por su parte, el Decreto 883 fue declarado nulo por
considerar que el Documento de Evaluacin y Manejo
Ambiental (DEMA) no poda, en manera alguna, sustituir
a la licencia ambiental. Adems, se comprob que el
Ministerio deba ejercer la facultad de reglamentar las
actividades que causasen impacto o deterioro ambiental,
y no aquellas que no causen deterioro ambiental.
Es preciso indicar que, durante la vigencia de los decretos
mencionados, una importante cantidad de proyectos
y actividades obtuvo la licencia ambiental, con slo el
registro de los planes de manejo ante las autoridades
ambientales competentes y sin que tuvieran un proceso
objetivo riguroso de evaluacin y licenciamiento.
En el ao 2000, fue expedido el Decreto 266, por me-
dio del cual se dictaron normas con el fin de suprimir
y reformar regulaciones, trmites y procedimientos,
dicho decreto incluy la modificacin de los artculos
49, 52, 56, 57 y 58 de la Ley 99 de 1993, es decir, mo-
dific la exigencia de la licencia ambiental, el alcance del
diagnstico ambiental de alternativas, los tiempos para
la fijacin de trminos de referencia y el procedimiento
para el otorgamiento de la licencia ambiental. Dicho
decreto fue declarado inexequible por reglamentar una
norma inexistente, lo que denota la falta de objetividad
y rigurosidad con la cual se formulan y expiden normas
sobre temas trascendentales.
Un aspecto importante del mencionado decreto fue la
inclusin, como competencia del MAVDT, de la defi-
nicin de mecanismos e instrumentos administrativos
de prevencin, control y seguimiento ambiental para
la ejecucin de proyectos, obras o actividades que no
generan impactos significativos al medio ambiente, los
recursos naturales renovables o al paisaje11. Como fue
declarado inexequible, an hoy las autoridades am-
bientales competentes no cuentan con un instrumento
metodolgico vinculante que permita realizar el segui-
miento y el control sobre los proyectos que no requieren
Licencia ambiental.
En el Decreto 1728 de 2002 se modificaron sustancial-
mente las competencias de las autoridades ambientales
reduciendo aun ms los proyectos, obras y actividades
que requeran solicitar Licencia ambiental12, excluyendo
de manera inexplicable muchos proyectos y actividades
Contralora General de la Repblica
generadores de importantes repercusiones sobre los
recursos naturales y de potencial riesgo ambiental. De
igual forma, se exoner de dicho trmite, as como de
la presentacin de los planes de manejo ambiental, a
actividades declaradas como de bajo impacto ambiental
incluidas en los decretos anulados, lo que demuestra la
tendencia a limitar las funciones de control y seguimiento
de las autoridades ambientales.
De otra parte, el Decreto acogi el artculo 99 de la
Ley 388 de 1997 (Ley de ordenamiento territorial),
estableciendo que algunos proyectos municipales13 se
someteran a registro ante la autoridad competente
cumpliendo lo establecido en unas guas ambientales que,
para tal efecto, emitira el Ministerio de Medio Ambiente.
En todos los casos, los planes de ordenamiento territorial
(POT)14 deberan estar aprobados y adoptados, y los
proyectos, obras o actividades, ser compatibles con el
uso del suelo definido en ellos. El requisito de registro
ante la autoridad competente fue eliminado contradic-
toriamente nueve meses despus, mediante el decreto
1180 de 2003, el cual derogo el 1728.
Si bien es cierto que el ordenamiento del territorio tiene
un fin muy importante y trae grandes beneficios sociales,
econmicos e incluso ambientales, resulta equivocado
asumir que los lineamientos ambientales de los POT,
emitidos por las corporaciones autnomas regionales e
incorporados dentro del proceso de ordenacin del uso
del suelo, reemplazan la evaluacin, el seguimiento, el
monitoreo e incluso el proceso de licenciamiento am-
biental de los proyectos, obras o actividades, toda vez
que las evaluaciones ambientales permiten identificar y
abordar los problemas ambientales de manera oportuna
y prctica, para tomar las decisiones apropiadas con la
debida antelacin e incorporarlas dentro del diseo y la
11
Decreto 266 de 2000, artculo 50, pargrafo 2. 163
12
Artculos 8 y 9.
13
a. La construccin de hospitales, cementerios, centros de acopio para
almacenamiento y distribucin de alimentos, sistemas de transporte
masivo, terminales de transporte terrestre de pasajeros y de carga.
b. El desarrollo de parcelaciones, loteos, condominios y conjuntos
habitacionales.
c. La construccin y el desarrollo de proyectos municipales de sanea-
miento bsico, relacionados con sistemas de acueducto, alcantarillado
y sistemas de tratamiento de aguas residuales que sirvan a poblaciones
inferiores a 200.000 habitantes.
d. El desarrollo de proyectos, obras o actividades industriales, a ex-
cepcin de las previstas en las competencias de los grandes centros
urbanos.
14
POT, se refiere a los planes, esquemas y planes bsicos de ordena-
miento territorial municipal.
 Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2005 - 2006
ejecucin de las actividades, aun ms, evitan o disminuyen
costos y demoras ocasionados por problemas ambien-
tales, que con directrices y lineamientos generales de
ordenamiento del suelo en una regin no son posibles
de identificar y manejar.
A partir de los convenios de concertacin para la pro-
duccin ms limpia celebrados entre las entidades del
SINA y el sector productivo desde 1995, se inici un
proceso tendiente a la autorregulacin que contempl,
adicionalmente, la disminucin de los requerimientos de
licenciamiento de aquellas actividades productivas que
fueron concertadas a travs de los mismos.
Situacin que ha resultado poco positiva para el medio
ambiente, ya que el instrumento de la licencia ambiental
en su esencia, como se ha reiterado en muchos prra-
fos anteriores, garantiza un cierto grado de control y
seguimiento de actividades que deterioran los recursos
naturales, muchas de las que, se ha demostrado, no han
logrado estndares de gestin ambiental que aseguren la
proteccin adecuada y permanente de la oferta natural,
por diversas razones, entre otras por los elevados cos-
tos que implican el cambio y la adopcin de tecnologas
limpias, el traslado de las actividades o la eliminacin
del uso de sustancias que son irremplazables o que
indefectiblemente se generan como residuo dentro de
los procesos productivos.
Una vez realizados y adelantados los acuerdos de au-
torregulacin, a travs del Decreto 1728 del 2002 se
elimin la exigencia de obtener la Licencia ambiental
para proyectos de gran impacto, como el transporte de
residuos peligrosos, estaciones de servicio de combus-
tible, depsitos de combustibles y plantas envasadoras
y almacenadoras de gas, proyectos de aprovechamiento
forestal, proyectos de reforestacin y silvicultura comer-
cial, establecimientos comerciales de floricultura inten-
siva y granjas pecuarias, acucolas, pisccolas y avcolas,
los que, sin duda alguna, deben ser objeto de un proceso
164
de regulacin y control acorde con las caractersticas y
la ubicacin de los mismos.
Por otro lado, producto de los acuerdos suscritos fueron
emitidas numerosas cartillas con el fin de difundir prcti-
cas, procesos y tecnologas limpias para la mayora de los
proyectos a los cuales se eximi del trmite de la Licencia
ambiental. Si bien las guas como documentos de consulta
y de orientacin pueden ser importantes, lo cierto es que
los mismos resultan inoperantes, dado que no tienen un
carcter vinculante, es decir, son de adopcin voluntaria
y no implican para los sectores responsabilidades de
ndole legal; ms preocupante resulta el hecho de que
las autoridades ambientales no tienen facultades para
ejercer control y seguimiento al cumplimiento de las
buenas prcticas que se proponen en las guas.
Situacin que denota una gran deficiencia del Estado,
con el agravante de que en la actualidad, no han sido
adoptadas de forma significativa por parte de los sectores
y se mantienen las dificultades en los mecanismos de
seguimiento, control y monitoreo; bajo esta condicin
se encuentran actividades que inicialmente contaban con
una regulacin ambiental por medio de la licencia.
Otro aspecto sobre el cual se llama la atencin es el
relacionado con las actividades productivas del sector
agropecuario, las cuales, a partir de 2002, han quedado
prcticamente exoneradas del proceso de licenciamiento
ambiental, bajo la estrategia adoptada por el MAVDT
de elaborar y publicar cartillas de buenas prcticas, que
carecen de carcter vinculante, dejando a la voluntad de
los productores su implementacin. Con estas decisiones
por parte del mximo ente ambiental del pas, se hace
cada vez ms imposible la adopcin de mtodos de
produccin sostenibles que se reflejen en la realidad de
la actividad agropecuaria del pas.
No menos preocupante resulta la reglamentacin que se
estableci con la Ley 685 de 2001 Cdigo de Minas, a
travs de la cual se implant la expedicin de guas para
la gestin ambiental en el sector minero. Su concrecin
se dio con la Resolucin 18-0861 de 2002, con la cual
los Ministerios de Minas y Energa y de Medio Ambiente
adoptaron las guas minero ambientales15 para la explora-
cin, la explotacin, el beneficio y la transformacin.
La adopcin de estas guas redujo sustancialmente y de
manera poco conveniente el tipo de proyectos, obras
o actividades sujetos al licenciamiento. Adicionalmente,
esta Ley determin que el entonces Ministerio del Medio
Ambiente, en conjunto con el de Minas y Energa, adop-
tara en el trmino de dos (2) aos los procedimientos
que permitieran autorizar a profesionales o firmas de
consultora inscritas y calificadas ante el Ministerio del
Medio Ambiente para que, seleccionados por los usua-
rios y a su costo, realizaran la auditora y el seguimiento
a las obligaciones ambientales en los correspondientes
contratos de concesin16.
15
Las autoridades ambiental y minera en forma concertada, adoptarn,
trminos de referencia normalizados, aplicables en la elaboracin, la
presentacin y la aprobacin de los estudios de orden ambiental para el
sector de la minera, as como la expedicin de guas tcnicas para ade-
lantar la gestin ambiental en los proyectos mineros, y procedimientos
de seguimiento y evaluacin para el ejercicio de la fiscalizacin, a travs
de los auditores ambientales determinados en el artculo 216.
Tales trminos, guas y procedimientos tendrn como objeto facilitar
y agilizar las actuaciones de las autoridades y de los particulares. La
no sujecin a ellos, en cuestiones simplemente formales, no dar
lugar al rechazo o la dilacin de la correspondiente solicitud, estudio
o decisin.
16
Artculo 216 Ley 685 de 2001.

Las guas, as como el registro nico de auditores am-
bientales externos, creadas mediante el cdigo de minas,
generan gran preocupacin ante la evidente debilidad
institucional de las autoridades ambientales y, sobre todo,
por la delegacin, as sea de manera indirecta, de la labor
fundamental y crtica de efectuar seguimiento a los pro-
yectos licenciados; por otro lado, es preciso advertir que
los proyectos (sean estos de grande, mediana o pequea
minera) histricamente por las actividades propias de
los procesos extractivos, tienen una alta potencialidad
de generacin de impactos negativos sobre el medio
ambiente y los recursos naturales.
Por otra parte, es pertinente resaltar que en el ttulo IX
del Decreto 1728 de 2002, se estableci la prohibicin
expresa de otorgar licencias ambientales en las zonas de
reserva forestal legalmente constituidas, salvo cuando se
trate de proyectos de utilidad pblica o inters social. En
tal caso, la zona deber ser delimitada y sustrada previa-
mente de la reserva. Tambin prohibi el licenciamiento
en las reas del Sistema de Parques Nacionales, cuando el
proyecto conlleva actividades expresamente prohibidas
en el artculo 336 del Decreto Ley 2811 de 1974 y en el
artculo 30 del Decreto 622 de 1977.
De igual forma lo hizo con el licenciamiento en el munici-
pio isla de Providencia cuando se tratara de proyectos de
construccin de nuevas instalaciones comerciales, hotele-
ras e industriales, mientras no se aprobara, por parte del
municipio, el Consejo Directivo de Coralina y el entonces
Ministerio del Medio Ambiente, un plan de ordenamiento
de uso del suelo y un plan de desarrollo para la isla. As
mismo, prohibi licenciar proyectos, obras y actividades
en reas de pramos y nacimientos de aguas17.
Dichas prohibiciones permitan un cierto grado de con-
trol sobre estas zonas, aunque resultaban limitadas para
la proteccin y el manejo de ecosistemas sensibles del
pas, Sin embargo, de manera poco justificada, fueron
suprimidas en los Decretos 1180 de 2003 y 1220 de
2005, reduciendo aun ms la ya limitada capacidad del
Estado de cumplir con su deber de conservar las reas
de especial importancia ecolgica; adicionalmente,
el control que deben ejercer las autoridades en tales
reas slo regular los proyectos, obras o actividades
contemplados en los artculos 8 y 9 de los mencionados
decretos, quedando por fuera una importante cantidad
de actividades.
Es claro que el pas carece de un marco regulatorio
debidamente sustentado que permita un control directo
sobre las zonas y recursos especialmente importantes o
sensibles, que garantice que los proyectos, obras o activi-
dades se realicen de manera sostenible, garantizando el
uso racional de los recursos naturales y del ambiente.
Contralora General de la Repblica
Sin que hubiera transcurrido un ao desde la expedicin
del Decreto 1728, se emiti el Decreto 1180 de 2003.
mediante el cual se exoneraron de cumplir con el licen-
ciamiento ambiental otros proyectos, obras y actividades
como construccin de espolones y diques, construccin
y operacin de pistas de fumigacin, ejecucin de obras
pblicas en la red fluvial, transplante de especies, sub-
especies o variedades de fauna acutica entre cuencas
no conectadas, y la inscripcin de proyectos municipales
ante la autoridad ambiental; as como las prohibiciones
anteriormente sealadas en el sentido de otorgar licen-
cias ambientales en ecosistemas sensibles.
Todas estas decisiones redujeron las facultades y las
competencias de las distintas autoridades ambientales
en materia de evaluacin y licenciamiento de proyectos,
bajo el supuesto de mejorar la competitividad particular
de proyectos y sectores econmicos sin mayores con-
sideraciones ambientales y con la prdida general del
bienestar de la poblacin y del patrimonio ambiental
de la Nacin.
En abril de 2005 fue expedido el Decreto 1220, que de-
rog el 1728; el nuevo decreto elimin el requerimiento
de la licencia ambiental para la industria manufacturera
de explosivos, plvoras y productos pirotcnicos, e
igualmente suprimi el licenciamiento de proyectos,
obras o actividades en municipios sin POT debidamente
aprobados. Los vacos generados por el 1220 se han
venido entendiendo como una aceptacin tcita de
que las actividades mencionadas no producen impactos
significativos al medio ambiente y por lo tanto no deben
ser objeto de licenciamiento.
Mediante el Decreto 1220 se adopta el formato nico
nacional de solicitud de licencia ambiental18. Este repre-
senta un avance en el sentido de que estandariza los
documentos necesarios para dar inicio al trmite del
proceso de licenciamiento, sin embargo, ms all de los
logros que se obtengan con la aplicacin de este formato,
subyace la preocupacin frente a la homogeneizacin 165
de los trminos de referencia para la realizacin de los
estudios y las evaluaciones de impacto ambiental. Dado
que en dicha homogeneizacin no se reconocen las
caractersticas y las particularidades de los diferentes
17
Artculo 28, Decreto 1728 de 2002.
18
El cual contiene los datos del solicitante, la relacin de los recur-
sos naturales renovables que requiere utilizar para el desarrollo del
proyecto, la manifestacin de afectacin o no al Sistema de Parques
Nacionales Naturales, sus zonas de amortiguacin, cuando estas estn
definidas, o a otras reas de manejo especial (presencia de culturas
indgenas o negras). Adicionalmente, deber anexar documentos
tcnicos especficos del proyecto, obra o actividad.
 Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2005 - 2006
entornos naturales y humanos que se puedan afectar
con la realizacin de una obra, proyecto o actividad, las
evaluaciones ambientales se pueden elaborar con un bajo
grado de pertinencia y profundidad.
A partir de febrero del 2006, con la expedicin del
Decreto 500, se modificaron parcialmente los artculos
8 y 40 del Decreto 1220, otorgndole al MAVDT la
competencia que no exista para la expedicin de Licen-
cias de importacin y produccin de organismos vivos
modificados, aplicando nicamente la Ley 740 del 2002
y sus decretos reglamentarios, si bien es un avance que
se hayan incluido este tipo de actividades, las normas
que se toman como soporte tienen importantes vacos
sobre el procedimiento que se aplica en el momento
de la importacin y no garantizan un real control de las
implicaciones que se puedan generar con la introduccin
de este tipo de organismos el medio ambiente.
De otra parte, se defini la competencia de la Unidad
Administrativa Especial del Sistema de Parques Na-
cionales (UAESPNN) para autorizar la realizacin de
proyectos, obras o actividades en las reas protegidas
a su cargo, cuando sean ejecutadas por la Unidad de
Parques directa o indirectamente, sea para cumplir sus
funciones de administracin del rea o para prestar los
servicios a su cargo.
Respondiendo a la poltica de ecoturismo trazada por el
gobierno nacional, se ha venido otorgando en concesin
a particulares los servicios ecotursticos de las reas del
Sistema Nacional de Parques Naturales; sumado a lo
anterior, en el citado decreto se faculta a la UAESPNN
para autorizarse a s misma o a quienes se les otorgue
la concesin, la ejecucin de obras, actividades o pro-
yectos ,sin que exista el requisito previo de un estudio
de impacto ambiental, plan de manejo ambiental o
diagnstico ambiental de alternativas, por lo que es
necesario advertir sobre la posibilidad de ocasionar
un mayor deterioro de estas reas de valores excep-
166
cionales para el patrimonio nacional, cuando con fines
econmicos se desarrollen proyectos que demanden un
uso insostenible de los recursos y servicios ambientales
que ofrecen estas reas.
Otro aspecto sobre el cual se llama la atencin es la
concentracin de las concesiones en pocos operadores,
hecho que propicia la nociva situacin de monopolios de
particulares en la prestacin de servicios dentro de los
parques naturales.
Con el Decreto 500, adems, se elimin de manera
inexplicable el plazo para la presentacin de los planes
de manejo ambiental (PMA) de los proyectos en rgimen
de transicin e incluy en este rgimen a todos aquellos
que hayan iniciado actividades antes de la Ley 99 de 1993
y que pretendan reanudar actividades. Igualmente, exten-
di de manera poco responsable,y con graves efectos,el
rgimen de transicin a todos aquellos proyectos y acti-
vidades que, a pesar de no contar con licencia ambiental,
se encuentran operando, otorgndoles un plazo de 12
meses para la presentacin del PMA respectivo.
Estos cambios poco acertados en la legislacin implican
la legalizacin de la irregularidad, ya que numerosas acti-
vidades que han debido cumplir con lo establecido en la
Ley 99 y despus de 11 aos de haberse reglamentado el
proceso de licenciamiento ambiental, an se encuentran
desarrollndose sin cumplir con los requisitos ambientales,
con las consecuencias nocivas para el medio ambiente.
Sumado a ello, se ampliaron las actividades amparadas
bajo el rgimen de transicin, dentro de las cuales se
encuentran varias que generan serias repercusiones
ambientales como la fumigacin de cultivos ilcitos y las
explotaciones mineras, en contravia de lo establecido en
los acuerdos internacionales y en el marco constitucional
que plantea la sostenibilidad ambiental como principio
para el desarrollo, resulta poco afortunado para el pas
que la mxima autoridad ambiental, encargada de ga-
rantizar la proteccin y la salvaguarda del patrimonio
natural, con el argumento de la transitoriedad, ampare
la realizacin de actividades que han dejado de cumplir
con lo establecido legalmente.
Lo que evidencia una falta de voluntad poltica para exigir
a quienes realizan actividades que en su momento fueron
amparadas con el rgimen de transicin y de aquellas que
lo requieran, que asuman el proceso de licenciamiento
dilatando por dems los tiempos para que se acojan a la
presentacin de un PMA.
Otro aspecto sobre el cual es preciso llamar la atencin
es el que tiene que ver con la exigencia que se haba
establecido en el Decreto 1753 de 1994 de amparar
mediante una pliza de cumplimiento o garanta bancaria,
el cabal desarrollo del PMA, este requisito respaldaba
en buena medida las obligaciones que se le imponen
al titular de la actividad o proyecto licenciado; con la
modificacin que ha tenido la legislacin a partir de la
expedicin del Decreto 1728 del 2002, este requisito
fue eliminado, dejando sin este importante soporte a las
autoridades ambientales que, como se ha mencionado,
en muchos casos, tienen serias limitantes para efectuar
el seguimiento de los proyectos licenciados.
Igualmente, mediante la Ley 491 de 1999 se cre y
estableci el seguro ecolgico como obligatorio para
todas aquellas actividades humanas que le puedan causar
daos al ambiente y que requieran licencia ambiental, de
 Contralora General de la Repblica

acuerdo con la ley y los reglamentos19. Aunque la Ley en
mencin establece que el gobierno nacional reglamen-
tar las condiciones de la pliza ecolgica y la manera de
establecer los montos asegurados20, a la fecha ninguna
de las licencias ambientales expedidas con posterioridad
al ao 2002 contempla algn tipo de seguro, y despus de
siete aos, no se ha expedido la reglamentacin necesaria
que permita aplicar eficazmente dicho instrumento.
La deficiente gestin al respecto por parte de las enti-
dades ha generado que estas importantes herramientas
de aseguramiento frente a los daos ambientales no
se hayan hecho efectivas hasta el momento, con el
consecuente incumplimiento del Estado de sus deberes
constitucionales y legales y, por otro lado, ha limitado
la corresponsabilidad de los titulares de los proyectos,
obras o actividades, frente al detrimento que han podido
causar en el patrimonio natural.
Los tiempos y las etapas del proceso
de licenciamiento
Las etapas y los tiempos del proceso de licenciamiento
ambiental se han establecido en los diferentes decretos
que se han expedido por parte del MAVDT. Los tiempos
de duracin de cada una de las fases establecidos en los
Decretos, 1753 de 1994, 1728 de 2002, 1180 de 2003
y 1220 de 2005, se presentan en el cuadro 4.2.
Como se observa, a travs de la legislacin se ha reduci-
do el tiempo de trmite de licenciamiento de 375 das
hbiles a 120 das hbiles, este cambio se debe esencial-
mente a la disminucin de los tiempos otorgados para
definir los trminos de referencia, elegir la alternativa,
obtener respuesta de las entidades consultadas y en
la expedicin de la resolucin. Es preciso resaltar que
los decretos expedidos no contemplaron los tiempos
en los procedimientos de consulta previa y audiencia
ambiental cuando ellas se requieran, factor que, por
la dificultad mencionada, en muchos casos resultaba
extendiendo de manera significativa el proceso y al
momento de realizarse, era asumido como un trmite
engorroso.
19
Artculo 3, Ley 491 de 1999.
20
Pargrafo nico, artculo 2, Ley 491 de 1999.

Cuadro 4.2
Tiempos establecidos para el trmite de licenciamiento ambiental (cifras en millones de pesos)

Subsector 2002 2003 2004 2005

Decreto 1753 1728 1180* 1220
Procedimiento Tiempos mximos establecidos en das hbiles

Solicitud de determinacin de la necesidad de elaborar

un DAA y fijacin de trminos de referencia ( TR)
Definicin de trminos de referencia (TR) 30 (a) 15 10 (b) 15 (c)
Entrega del DAA
Auto de iniciacin al trmite 10
Eleccin, por parte de la autoridad ambiental de
la alternativa a desarrollar. 60 30 (d) 15 30
Fijacin TR para el EIA 60 30
Entrega del EIA 167
Auto de iniciacin de trmite 10 10
Tiempo en el cual la autoridad ambiental podr solicitar
informacin complementaria del EIA 30 30 30 20
Tiempo en el cual se puede solicitar conceptos otras
autoridades o entidades 15 15 15 15
Tiempo para que las autoridades o entidades consultadas
emitan su concepto 60 30 30 30
Expedicin resolucin, despus del auto de reunida toda
la informacin. 60 30 15 15
Tiempo total normativo 315 160 145 145

* Contempla un plazo de 15 das para dirimir el conflicto de competencias entre autoridades ambientales
(a) Dentro de este mismo tiempo se dicta auto de iniciacin al trmite
(b) La definicin de TR y la necesidad de un DAA se hace simultneamente con el auto de iniciacin
(c) Si no requiere DAA, se entregarn los TR para el EIA
(d) Simultneamente hace entrega de los TR para el EIA
 Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2005 - 2006
Si bien es cierto que el tiempo que tarda el trmite de la
licencia puede ser un factor crtico dentro de las debili-
dades del proceso, es preciso advertir que los actores
que participan en el mismo tienen un importante grado
de responsabilidad en la agilidad o no del trmite. A lo
cual se debe sumar, que se han venido reduciendo los
tiempos a travs de las diferentes normas, sin que se
hayan efectuado los anlisis juiciosos y objetivos no solo
desde el nivel central, sino de manera coherente con la
dinmica y la realidad regional a travs de los cuales se
identifiquen, analicen y evalen las reas criticas del pro-
ceso, las debilidades institucionales, sectoriales e incluso
la misma forma como se surte el proceso, y con base en
los resultados, considerar la pertinencia y efectuar los
ajustes a los tiempos de cada etapa.
La reduccin de los tiempos puede conllevar a que
las diferentes fases se adelanten sin la rigurosidad que
ameritan, toda vez que es evidente la debilidad de las
autoridades ambientales en su capacidad institucional
para llevar a cabo todas las etapas del proceso de
licenciamiento.
Se ha enfocado de manera poco acertada la optimiza-
cin del proceso al plantearse esta con base en metas
de reduccin de los tiempos, lo cual no garantiza en la
prctica una mayor eficiencia, por el contrario, se debe
tener especial cuidado y propender porque se logre el fin
ltimo del instrumento y no manejarlo con argumentos
que tienden ms a suprimirlo o reducirlo a un simple
formalismo.
Cmo van el control y el seguimiento de
las licencias ambientales?
Las actividades de control y seguimiento de las obligacio-
nes establecidas al titular del proyecto en la resolucin
de otorgamiento, las adelanta la autoridad que otorga
la licencia, con base en los planes de manejo ambiental,
168 seguimiento y monitoreo y el de contingencia, los cua-
les se deben cumplir durante las etapas del proyecto
licenciado.
Al respecto, es preciso anotar que la obligacin explcita
de realizar las actividades de control y seguimiento por
parte de las autoridades ambientales se incluy slo a
partir del Decreto 1728 del 2002, la cual ha presentado
dos cambios significativos establecidos en los decretos
posteriores. Con el Decreto 1180 de 2003 se eliminaron
la verificacin de los ejercicios contables del manejo
ambiental del proyecto y la posibilidad de ordenar la
suspensin de los trabajos o actividades, y con el Decreto
1220 de 2005, se elimin de los objetivos del monitoreo
la exigencia de los ajustes peridicos a los planes de
manejo cuando se requiere, mediante decisin motivada
en conceptos tcnicos.
Estos cambios sustanciales van en detrimento de los
objetivos de la labor de seguimiento y monitoreo, toda
vez que un proceso sistemtico debe permitir la adop-
cin de medidas correctivas oportunas que prevengan
y minimicen la generacin de mayores impactos. Con
lo cual, el deber del Estado de prevenir y controlar los
factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones
legales y exigir la reparacin de los daos causados21 no
se est cumpliendo a cabalidad.
Dentro del proceso de licenciamiento, las actividades
de seguimiento y monitoreo son las que presentan
mayor debilidad y, por ende, las que menos efectividad
han tenido a lo largo del periodo analizado. En primera
instancia, porque, como se mencion, su reglamentacin
se hizo slo a partir del ao 2002 y, adicionalmente, slo
en 200522 se adopt el Manual Seguimiento Ambiental
de Proyectos para todas la autoridades ambientales; en
la actualidad, las bases de datos requeridas para llevar
adecuadamente esta labor presentan serias deficiencias
y ninguna corporacin autnoma registra la adopcin del
manual dentro de sus procedimientos.
Se evidencia la falta de una adecuada y correcta defini-
cin de criterios y lineamientos con base en los cuales
adelantar las labores de seguimiento, igualmente, no
existe una mnima unificacin de criterios que permitan
establecer el nmero y la periodicidad de visitas, ni
tampoco una evaluacin real de la eficiencia y la eficacia
de las actividades planteadas en el plan de manejo que
permita establecer pautas de mejoramiento. As mismo,
no se cuenta con indicadores con los cuales se evale
la eficiencia de la gestin ambiental que se realiza en un
proyecto, obra o actividad. Situacin que ha sido identi-
ficada y expresada de manera permanente por parte de
los gremios productivos.
Otro debilidad para resaltar es la influencia del sistema
de vinculacin laboral manejado por parte de la mayora
de autoridades ambientales para este tipo de activida-
des, donde se contratan profesionales y tcnicos por
un periodo de tiempo determinado, con una asignacin
de expedientes a cada contratista, exigiendo evacuar la
carga laboral asignada en un tiempo establecido, lo que
influye sobre la calidad, la oportunidad y la periodicidad
de las labores de seguimiento y monitoreo a proyectos,
obras o actividades.
21
Artculo 80, Constitucin Poltica de Colombia.
22
Resolucin 1552 del 2005
 Contralora General de la Repblica

La capacidad tcnica y la inestabilidad laboral de los
funcionarios o contratistas encargados de llevar a cabo
el seguimiento y el monitoreo dificultan la evaluacin en
el tiempo, del avance o retroceso de la gestin ambiental
de un proyecto, obra o actividad.
Lo descrito anteriormente demuestra la necesidad de
contar con un proceso sistemtico de seguimiento y
monitoreo de los proyectos, obras y actividades licen-
ciadas, que sea adelantado de manera juiciosa y objetiva
por parte de las diferentes autoridades ambientales,
sin lo cual este mecanismo pierde toda eficacia y se
convierte en un simple trmite de carcter administra-
tivo de alto costo e inoperante para el mejoramiento
ambiental del pas.
De conformidad con el artculo 338 de la Constitucin
Poltica, para establecer las mencionadas tarifas el MA-
VDT y las autoridades ambientales deben incluir el valor
total de los honorarios de los profesionales requeridos;
el valor total de los viticos y gastos de viaje de los profe-
sionales que se ocasionen para el estudio, la expedicin,
el seguimiento y el monitoreo de la licencia ambiental,
permisos, concesiones o autorizaciones y dems instru-
mentos de control y manejo ambiental establecidos en
la ley y los reglamentos; y el valor total de los anlisis
de laboratorio u otros estudios y diseos tcnicos que
sean requeridos tanto para la evaluacin como para el
seguimiento. Igualmente, se incluye el porcentaje fijado
anualmente mediante resoluciones, por concepto de
gastos de administracin, el cual ha sido establecido en
el 25% de la suma de los costos anteriores.

Los costos del licenciamiento
en Colombia
La escala tarifaria de los derechos causados por el trmite
para el otorgamiento, la renovacin, la modificacin y el
seguimiento de la licencia ambiental ha sido fijada en la
normatividad expedida por el MAVDT anterior Minis-
terio del Medio Ambiente (ver cuadro 4.3).
Las autoridades ambientales han acogido la Ley 633 de
2000 y las resoluciones emitidas, sin embargo, dado que
la ley no fue reglamentada, cada Autoridad ha estableci-
do una estructura de costos propia, adoptando unas la
categorizacin de profesionales y la escala de salarios y
viticos establecida por el Ministerio de Transporte, en
tanto que otras han establecido sus tarifas con base en
sus propios criterios, lo que genera una disparidad en

Cuadro 4.3
Marco legal para el cobro de los trmites de licenciamiento ambiental

Ao Norma Alcance

1996 Resolucin 1397 Fija la escala tarifaria de los derechos causados por el trmite para el otorgamiento, la
modificacin y el seguimiento de la licencia ambiental.

1996 Ley 344 Artculo 24 crea el Fondo de Compensacin Ambiental; artculo 28 cobro de evaluacin y
seguimiento de licencia ambiental, de conformidad con el Artculo 388 de la Constitucin
Nacional.
1997 Resolucin 734 Por la cual se revoca la Resolucin 1397. Establece el mtodo de clculo para la aplicacin
de tarifas.

1998 Resolucin 747 Por la cual se establecen los topes mximos para sueldos y dems gastos que se puedan pagar
en los contratos de consultoria, por el sistema de cobro de costos directos ms sueldos
169
afectados por un factor multiplicador y establecer un sistema de actualizacin. Ministerio del
Transporte.

1999 Decreto 1706 Por el cual se determinan las oportunidades para el cobro de los servicios de evaluacin y
seguimiento y se dictan otras disposiciones.

1999 Resolucin 192 Por la cual se fijan las tarifas para el cobro de los servicios de evaluacin y seguimiento de las
licencias y otras autorizaciones ambientales para el MAVDT.

2000 Ley 633 Por la cual se expiden normas en materia tributaria. Artculo 96. Tarifa de las Licencias
Ambientales y otros instrumentos de control y manejo ambiental. Modifica el artculo 28 de
la Ley 344 de 1996.

2002 Resolucin 1110 Por la cual se fijan las tarifas para el cobro de los servicios de evaluacin y seguimiento de
licencias, autorizaciones y dems instrumentos de control y manejo ambiental para el MAVDT.

1997-2005 Resoluciones anuales Por la cual se establece el porcentaje por gastos del valor del proyecto que cobrarn las
autoridades ambientales en relacin con los servicios de evaluacin y seguimiento y se dictan
otras disposiciones.
 Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2005 - 2006
la estructura de costos, y conlleva a que los usuarios de
las licencias no cuenten con reglas claras para el cobro
y que los valores cobrados no cubran los gastos de estas
actividades. Se requiere, por lo tanto, que se reglamente
de manera explcita la citada Ley definiendo una estruc-
tura nica de costos acorde con las caractersticas y las
necesidades propias de las autoridades ambientales23.
A pesar de que desde la Ley 344 de 1996 se les propor-
cionaron a las autoridades ambientales los instrumentos
jurdicos para realizar los cobros de las labores de eva-
luacin y seguimiento de las licencias ambientales, resulta
preocupante que a la fecha existan serias deficiencias
en la obtencin de recursos para dichas labores, y que
ste se haya convertido en un factor determinante de la
debilidad existente en los procesos de evaluacin, mo-
nitoreo y seguimiento, segn ha sido en buena medida
la justificacin argumentada por las autoridades.
De otra parte, adicional a los limitados recursos de que
disponen las autoridades ambientales, se presenta una
situacin sobre la cual hay que llamar la atencin, en el
sentido de que para el MAVDT, no es posible realizar el
seguimiento a la totalidad de los proyectos anualmente,
toda vez que bajo el principio de la asignacin de espacio
fiscal, no se cuenta con la totalidad de los recursos recau-
dados, a pesar de que la Ley 344 estableci que stos son
de destinacin especfica, y que se requieren para cumplir
con una labor por la cual pagan los usuarios.
En el caso de las corporaciones, los escasos recursos
recaudados se manejan como rentas propias en un fondo
comn y se destinan al cumplimiento de las diferentes
funciones que tiene a cargo, en detrimento de las obliga-
ciones para con los usuarios y el pas de hacer un eficaz
y oportuno seguimiento y monitoreo de los proyectos
sujeto de licencia ambiental.
Otro cobro que se realiza sobre los proyectos sujetos
de licenciamiento es el de la tasa por utilizacin del
170
agua24, que establece a todo proyecto que involucre
en su ejecucin el uso de agua tomada directamente
de fuentes naturales, bien sea para consumo humano,
recreacin, riego o cualquier otra actividad industrial o
agropecuaria, la destinacin de no menos del 1% del
total de la inversin para recuperacin, preservacin,
vigilancia de la cuenca hidrogrfica que alimenta la res-
pectiva fuente hdrica.
El propietario del proyecto deber invertir este 1% en
las obras y acciones que se establezcan en el programa
de inversin que se aprueba con la licencia ambiental.
Solamente en el mes de junio de 2006 y mediante el
Decreto 1900, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial reglament este pargrafo. No
obstante ni las inversiones anteriores al Decreto ni las
posteriores, has sido reportadas con claridad por las
entidades ambientales.
Adicionalmente, se debe resaltar que con las modifi-
caciones que ha sufrido la reglamentacin relacionada
con el licenciamiento ambiental, mediante la cual cada
vez menos proyectos requieren su trmite, a pesar de
que hacen uso intensivo del recurso agua, no tienen
que invertir el 1%, pues est establecido que el medio
a travs del cual se imponen dichas obligaciones obras
y actividades de recuperacin, preservacin y vigilancia
de la cuenca es la licencia ambiental.
La participacin ciudadana: un reto en el
proceso de licenciamiento ambiental
En la Constitucin Poltica, posteriormente, en las
normas expedidas, se han establecido los diferentes
instrumentos y mecanismos de participacin de la ciu-
dadana en materia ambiental, que incluyen, entre otros,
el derecho de peticin de informacin, las consultas
previas, la realizacin de audiencias publicas, las acciones
populares y de grupo e incluso la posibilidad de entablar
demandas por infracciones a la ley.
Es as como en el Decreto 1728 del 2002, reglamentario
de la Ley 99 de 1993, se reglament el alcance de la
participacin de las comunidades en el proceso de eva-
luacin ambiental y licenciamiento, al establecer que las
comunidades localizadas en el rea de influencia directa del
proyecto, obra o actividad, debern ser amplia y adecuada-
mente informadas en relacin con la naturaleza del mismo,
los impactos ambientales identificados y sobre las medidas
previstas en el plan de manejo ambiental; as mismo, y una
vez iniciadas las actividades licenciadas, debern ser pe-
ridicamente informadas y partcipes sobre los resultados
de la implementacin del plan de manejo ambiental y las
medidas correctivas que de ste se deriven25.
El mismo artculo incluy la obligatoriedad de la consulta
previa a comunidades indgenas y negras tradicionales,
en cumplimiento de lo dispuesto en el artculo 76 de la
Ley 99 de 1993 y el Decreto 1320 de 199826.
23
La Procuradura General de la Nacin a travs de la Procuradura
Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, se pronunci en el
mismo sentido, en el informe Tarifas de servicios ambientales que
prestan las autoridades ambientales, 2005.
24
Establecido en el pargrafo del artculo 43 de la Ley 99 de 1993.
25
Artculo 30, Decreto 1728 de 2002.
26
Por el cual se reglamenta la consulta previa con las comunidades
indgenas y negras para la explotacin de los recursos naturales dentro
de su territorio.

Posteriormente, en el Decreto 1180 de 2003, se hace ex-
presa mencin de la obligatoriedad de realizar la consulta
previa a comunidades negras e indgenas presentes en el
rea de influencia del proyecto, obra o actividad, exclu-
yendo la participacin del resto de poblacin que puede
estar ubicada en el rea de ejecucin o verse afectada con
la realizacin del mismo, igualmente, no se establece de
manera explcita la obligatoriedad de informar peridica-
mente sobre las medidas previstas en el plan de manejo
ambiental una vez iniciadas las actividades licenciadas y
sobre los resultados de la implementacin del plan y las
medidas correctivas que de ste se deriven.
En el Decreto 1220 de 2005, se establece como requisito
del diagnstico ambiental de alternativas y el estudio de
impacto ambiental, poner en conocimiento de la auto-
ridad ambiental la identificacin de las comunidades en
el rea de influencia y los mecanismos utilizados por el
titular para informar a stas sobre el proyecto, obra o
actividad. Sin embargo, cabe anotar que no se precisan
los alcances y las caractersticas de dicha informacin y
no se exige que sea continua durante las fases de cons-
truccin y operacin.
De otra parte, el Decreto 2762 de 2005, por medio del
cual se reglamentan las audiencias pblicas ambientales,
impone requisitos previos a la solicitud de su celebracin y
al ejercicio del derecho de intervenir en ellas. Si bien es una
manera de dar cierto grado de orden a estos escenarios,
se convierten en una limitante para la participacin abierta
e incluyente de las comunidades y las organizaciones afec-
tadas o interesadas en el manejo ambiental adecuado del
desarrollo de un proyecto, obra o actividad.
La legislacin expedida para regular el proceso de
licenciamiento ha propiciado un cierto grado de debili-
tamiento de los mecanismos de participacin ciudadana,
toda vez que se han eliminado dentro de los decretos
reglamentarios las obligaciones expresas de los titulares
de los proyectos, en el sentido de garantizar de manera
oportuna y cualificada el suministro de informacin su-
ficiente y peridica a la poblacin interesada, en llo que
se limitan as las posibilidades de una participacin activa
y decisiva de la ciudadana.
Por otro lado, se evidencia una gran debilidad por parte
de las autoridades ambientales en la generacin de
canales y estrategias de interaccin proactiva con las
comunidades y los diferentes actores sociales, limitn-
dose a generar una informacin general sin las debidas
y oportunas socializacin y divulgacin. Lo que hace
inane el principio de la participacin ciudadana en estos
proyectos y, por tanto, resulta contrario al espritu con-
templado en la Constitucin respecto al Estado social
de derecho y la democracia participativa.
Contralora General de la Repblica
La gestin pblica en el
proceso de licenciamiento
La normatividad para el licenciamiento
ambiental, construccin articulada?
La construccin del marco normativo por medio del
cual se ha reglamentado el proceso de licenciamiento
ambiental, ampliamente expuesto en los prrafos an-
teriores, ha sido formulado por el MAVDT como ente
rector. Es evidente la falta de una poltica de Estado
frente al licenciamiento ambiental, reflejada en el hecho
de que la normatividad expedida carece de la realizacin
de estudios tcnicos rigurosos que analicen, evalen y
justifiquen las modificaciones y los ajustes realizados en
cada decreto y cada resolucin expedidos.
Por otra parte, a pesar de las actividades (talleres, se-
minarios, jornadas de capacitacin y socializacin, entre
otras) realizadas por el Ministerio para la socializacin de
las modificaciones y los ajustes del marco normativo a las
distintas entidades del SINA, los sectores y los gremios
de la produccin, ha existido una evidente debilidad en
estos procesos, toda vez que los mecanismos y las estra-
tegias utilizados no han logrado incorporar los aportes y
las inquietudes de los distintos actores en los decretos y
las resoluciones que finalmente se expiden, a lo que se
debe sumar la limitada divulgacin de stos al interior
de las corporaciones y dems entidades. Esto conlleva
a que en los rdenes regional y local se asuma la regu-
lacin que emite el Ministerio con serias dificultades, ya
que algunas autoridades la aplican literalmente, en tanto
que otras la interpretan y adaptan a la organizacin y las
caractersticas del rea de jurisdiccin.
Existe entonces la necesidad de que se adelanten proce-
sos articulados y eficaces entre las autoridades ambien-
tales regionales y locales con el MAVDT, que permitan
orientar la normatividad de acuerdo con la realidad,
171
tanto de las actividades productivas que requieren ser
licenciadas, como con el estado actual de los recursos
naturales en los niveles regional y local.
Si bien en los distintos decretos se han establecido
las etapas y los tiempos que se deben cumplir para el
licenciamiento de un proyecto, obra o actividad, la falta
de estandarizacin de los procedimientos que se deben
seguir en cada una de estas contribuye a que se presente
discrecionalidad en las exigencias en las distintas autori-
dades ambientales, lo que conduce a una asimetra en la
aplicacin de las normas.
Es necesario denotar la escasa participacin de los ins-
titutos de investigacin cientfica adscritos al MAVDT
 Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2005 - 2006
en el proceso de construccin del marco regulatorio
del licenciamiento, situacin preocupante si se tiene en
cuenta que dentro de sus funciones esta la realizacin
de estudios y evaluaciones del estado de los recursos
naturales del pas y, por tanto, deben aportar dicho
conocimiento, para que las normas que reglamentan
la realizacin de actividades, proyectos, obras o activi-
dades se expidan sobre la base de la realidad, estado y
dinmica de los ecosistemas, teniendo en cuenta que las
licencias son instrumentos fundamentales para la gestin
ambiental.
La baja articulacin entre los institutos, el MAVDT y las
autoridades ambientales se ve reflejada en la debilidad
de la informacin y los sustentos tcnicos que han so-
portado los cambios en la reglamentacin del proceso
de licenciamiento, lo que conlleva al bajo control que se
puede ejercer sobre la cobertura boscosa, la diversidad
especfica y ecosistmica, los niveles de contaminacin,
la disminucin de las fuentes hdricas, el deterioro de los
suelos y, en general, sobre las condiciones de la riqueza
natural.
Son pocas las corporaciones que ajustan los marcos nor-
mativos para su aplicacin con fundamento en estudios
cientfico-tcnicos especficos de su territorio, lo que
no permite contextualizar adecuadamente la toma de
decisiones y los procesos de seguimiento y monitoreo
de los proyectos, obras y actividades sujetos de licen-
ciamiento, en funcin de las caractersticas propias de
sus jurisdicciones.
Trmite y expedicin de las licencias
ambientales: realidad y perspectivas
El trmite por medio del cual se lleva a cabo el proceso
de licenciamiento ambiental se adelanta de acuerdo con
lo que se ha definido en los distintos decretos expedidos
para tal fin, sin embargo, cada autoridad ha establecido
172 dentro de sus procedimientos internos las dependencias
involucradas y los pasos que se surten para el cumpli-
miento del trmite.
En el MAVDT, inicialmente el trmite era responsabilidad
de la Subdireccin de Licencias, adscrita a la Direccin
General Ambiental Sectorial, posteriormente, con la
reestructuracin del Ministerio27, la Subdireccin es
suprimida y sus funciones son asumidas por la Direccin
de Desarrollo Sectorial Sostenible. Mediante el Decreto
3266 de 2004, esta tarea es asignada a la Direccin de
Licencias Permisos y Trmites Ambientales, adscrita al
despacho del Viceministerio del Ambiente.
A partir de ese mismo ao se inicia la implementacin
del Sistema de Gestin de la Calidad de la Direccin, el
cual ha sido certificado, acogiendo por resolucin28 los
Manuales de Evaluacin y de Seguimiento de Proyectos
elaborados en 2002.
En cuanto al personal asignado a las labores de expedicin
de licencias ambientales, cada funcionario de planta de la
dependencia tiene a cargo la coordinacin de un grupo
de profesionales contratistas de distintos perfiles, a los
que se les asigna un determinado nmero de expedien-
tes. Situacin que resulta preocupante, toda vez que
esta conlleva a la prdida de memoria institucional y al
condicionamiento de las labores de evaluacin a tiempos
contractuales que muchas veces no estn acordes con la
complejidad de la evaluacin y los anlisis requeridos.
De otra parte, se presenta una limitada articulacin entre
las diferentes dependencias encargadas del trmite e in-
cluso con otras que resultan fundamentales en la emisin
de conceptos tcnicos y en la toma decisiones sobre la
valoracin de los impactos reales que se pueden generar
por una actividad, obra o proyecto que se presenta para
ser licenciado.
En relacin con el sistema de informacin sobre los
expedientes de las licencias, se evidencia una clara difi-
cultad en el manejo y la sistematizacin para el perodo
1994-2000, lo cual genera incertidumbre sobre el segui-
miento que se ha efectuado a los proyectos licenciados
durante este perodo y que an se encuentran activos,
con el agravante de que el Ministerio es el encargado de
licenciar los megaproyectos del pas.
En el caso de las corporaciones, el proceso de licen-
ciamiento es llevado a cabo por dependencias que
responden a las caractersticas propias de la estructura
institucional de cada entidad (direcciones tcnica, jurdi-
cas, oficinas seccionales o territoriales, entre otras). As,
esta tarea se cumple dentro de las mltiples funciones
que desempean diferentes dependencias; en la mayo-
ra de los casos, el proceso se lleva a cabo mediante la
participacin de las dependencias tcnicas y, jurdicas y
en algunos casos, administrativas.
Si bien algunas corporaciones realizan un esfuerzo en
el mejoramiento del proceso de trmite y expedicin
de Licencias ambientales, toda vez que algunas de ellas
cuentan hoy con certificacin de calidad, fortaleciendo
las dependencias encargadas de los trmites y aspectos
legales dentro del proceso de licenciamiento ambien-
tal, sin embargo, esto no ocurre con las reas tcnicas
27
Decretos 216 y 217 de 2003
28
Resolucin 1552 de 2005.

que intervienen en el trmite, entre otras razones por
la diversidad de funciones y el reducido nmero de
profesionales que deben desarrollar las evaluaciones y
los anlisis de los diagnsticos ambientales, estudios de
impacto y los planes de manejo que se presentan por
parte de los usuarios, lo que genera incertidumbre sobre
la rigurosidad de la evaluacin de las actividades, obras
o proyectos a ser licenciados.
La mayora de autoridades presentan una falta articula-
cin entre las dependencias encargadas del proceso, lo
que puede afectar la dinmica y la objetividad del trmite,
presentndose en algunos casos disparidad de conceptos
que llevan a decisiones en algunos casos poco afortunadas
para el manejo y la conservacin de los recursos naturales
y del ambiente.
Esta observacin se acenta en aquellas corporaciones
que tienen estructurado el proceso por oficinas territo-
riales, ya que en estos casos se da autonoma para que
adelanten en su territorio el proceso de licenciamiento
ambiental, lo que conlleva a una ausencia de coordinacin
entre las unidades territoriales y el nivel central.
Los profesionales y los tcnicos asignados a las labores
de expedicin de licencias ambientales realizan a su
vez otro tipo de labores, lo que genera una diversidad
de responsabilidades que se priorizan de acuerdo con
las necesidades y los requerimientos temporales de la
entidad, que en muchos casos afecta la oportunidad del
anlisis de los proyectos a licenciarse. Otro aspecto sobre
el cual se debe llamar la atencin es el alto nmero de
profesionales por contrato que participan dentro del
proceso de licenciamiento; ello genera serias deficiencias
como la afectacin de la continuidad del proceso (anlisis,
evaluacin seguimiento y monitoreo), as como la prdida
de memoria institucional.
El perfil de los profesionales encargados del proceso de
licenciamiento ambiental, en la mayora de las entidades,
incluye grupos afines con el medio ambiente (ingenieros
ambientales, gelogos, ingenieros forestales, ingenieros
sanitarios) y abogados, administradores y contadores;
preocupa la poca participacin de profesionales del rea
social, toda vez que el componente social es fundamental
para garantizar el adecuado anlisis del entorno social de
un proyecto, obra o actividad.
Ante el panorama presentado, donde se ha priorizado
la reduccin de tiempo en los trmites bajo el supuesto
de que ello representa el mejoramiento en eficiencia
del mismo, sumado a las debilidades institucionales en
los procesos de trmite y expedicin mencionadas an-
teriormente, si no se toman las medidas estructurales
correctivas, conllevaran a que se desvirte el objetivo, la
Contralora General de la Repblica
importancia y la utilidad de la licencia ambiental como
instrumento de planificacin, regulacin y control sobre
los recursos naturales y el ambiente, y la reduccin a
un simple trmite de ndole administrativa e incluso
poniendo en riesgo su permanencia en el tiempo.
Seguimiento y monitoreo de las licencias:
fortalezas y debilidades
El proceso de seguimiento y monitoreo es funda-
mental para garantizar la eficaz implementacin y
el ajuste de las medidas de prevencin, mitigacin,
control, compensacin y correccin de los impactos
generados por las actividades, obras y proyectos que
han sido licenciados, con lo cual se logra el fin ltimo
de la licencia.
Las actividades de seguimiento y monitoreo les permi-
ten a las autoridades ambientales contar con instancias
que de manera objetiva, sistemtica y sustentada do-
cumentan la realidad del desarrollo de las actividades
productivas dentro de las condiciones propias del rea
de su jurisdiccin, con el fin de reglamentar, controlar
y planificar la gestin ambiental.
Los resultados alcanzados con los procesos de segui-
miento a las licencias se convierten, para el titular de
los proyectos, en mecanismos de retroalimentacin
que le permiten optimizar sus procesos y mejorar sus
actividades con beneficios econmicos, sociales y desde
luego ambientales.
Como se puede observar el seguimiento y el monitoreo
de las actividades que han sido licenciadas, sin duda es
un avance significativo que se les ha suministrado a las
autoridades ambientales como herramienta de innume-
rables efectos positivos en la gestin ambiental.
Sin embargo, se evidencian debilidades estructurales
en estos procesos, relacionadas, entre otros aspectos, 173
con la ausencia de sistemas de informacin actualizados,
aspecto que dificulta la accesibilidad y la disponibilidad
de los expedientes, el conocimiento del estado actual
del proyecto, los avances o retrocesos que han tenido
los proyectos licenciados, as como los resultados del
proceso adelantado. Lo que se ha venido acentuando
a la luz de las diferentes reformas que se han efectua-
do a las autoridades ambientales, as como del marco
normativo. Esto se conlleva a que se exijen exhaustivos
estudios de impacto ambiental y de planes de manejo,
cuando no se tiene la capacidad ni la rigurosidad en el
proceso de seguimiento, que permita evaluar la perti-
nencia y la aplicabilidad de las medidas planteadas en
estos documentos.
 Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2005 - 2006
El MAVDT, al igual que en el tema de evaluacin, hasta el
ao 2002 realiz esta labor de seguimiento y monitoreo
a travs de la Subdireccin de Licencias de la Direccin
General Ambiental Sectorial; al darse la reestructuracin
del anterior Ministerio del Medio Ambiente, se elimina
esta subdireccin de licencias y sus funciones son asumi-
das por la Direccin de Desarrollo Sectorial Sostenible.
Por medio del Decreto 3266 de 2004, esta tarea es
asignada a la Direccin de Licencias Permisos y Trmites
Ambientales, adscrita al despacho del Viceministerio del
Ambiente, que cuenta con un grupo especializado de
profesionales, proceso estandarizado y acogido en el
Manual de Seguimiento Ambiental.
Las labores de seguimiento de las obligaciones deriva-
das de las licencias otorgadas se realiza asignando un
funcionario de planta en la coordinacin de un grupo de
profesionales contratados de distintos perfiles, quienes
asumen, a su vez, un nmero determinado de expedien-
tes cuya programacin responde a una priorizacin anual
que no cubre la totalidad de los proyectos que deben
ser monitoreados.
En la gran mayora de las corporaciones, las dependencias
y los funcionarios encargados del proceso de seguimiento
son los mismos que realizan el trmite y laexpedicin y
cumplen adems funciones de control y seguimiento de
permisos, concesiones y dems instrumentos expedidos.
Es preciso anotar que no cuentan con instrumentos
tcnicos estructurados, ni actos administrativos que
adopten el proceso de seguimiento y monitoreo, lo
que conlleva a que estas funciones, tan determinantes
para el manejo y el control de los recursos naturales,
se adelanten sin las debidas planeacin y rigurosidad,
focalizndose en los denominados megaproyectos y en
aquellos que han presentado requerimientos, quejas o
algn tipo de particularidad.
Por otra parte, preocupa que, a pesar de la obligacin
impuesta mediante el Decreto 1552 de 2005 de adop-
174 tar el Manual de Seguimiento Ambiental de Proyectos
a todas la autoridades ambientales regionales, ninguna
Corporacin hace referencia del uso y la implementacin
de este Manual como un instrumento para las actividades
de seguimiento en sus jurisdicciones.
Otro aspecto en el que se debe llamar la atencin est re-
lacionado con la obligacin establecida desde la creacin
del Sistema de Informacin Ambiental para Colombia
(SIAC) de estructurar un mdulo Sistema de informacin
de licencias ambientales (SILA), el cual sera alimentado
por las corporaciones para su posterior consolidacin
nacional por el Ministerio y el Ideam. Lo nico que se
ha adelantado en este sentido es el proyecto piloto para
el sector de hidrocarburos, en el que se ha venido es-
tructurando un sistema para recopilar la documentacin
consignada en los estudios de impacto ambiental, validada
previamente por el MAVDT y las corporaciones.
Se evidencia un rezago en la creacin del mdulo de
licencias ambientales dentro del sistema de informacin
ambiental del pas, ya que ni siquiera se cuenta con bases
de datos que permitan conocer el nmero de licencia
otorgadas, la localizacin de los proyectos, el estado y el
avance de los planes de manejo ambientales establecidos
y, mucho menos de informacin tcnica (estudios, eva-
luaciones, cartografa, anlisis, entre otros) que permita
un conocimiento del estado del arte de licenciamiento
ambiental en el pas, lo que permitira reducir la incerti-
dumbre en la valoracin de los impactos de proyectos
futuros, la formulacin de polticas y la definicin de
acciones.
No menos preocupante resulta la reiterada justificacin
de las entidades para el bajo nivel de seguimiento efec-
tuado, debido a la carencia de los recursos monetarios y
de personal para cumplir con estas labores. Si bien esta
puede ser una situacin que esta ligada a la ineficiencia
en los procesos de cobro y recaudo, incide tambin en
ello que estos recursos ingresen al presupuesto general
de las entidades. Esto conlleva a que la ejecucin de los
mismos se realice en actividades misionales distintas a
aquellas por las cuales se recaudaron, y afecta la opor-
tunidad de utilizacin en las labores de seguimiento y
monitoreo.
Guas ambientales: una alternativa
al proceso de licenciamiento?
Las guas ambientales surgen como una herramienta
complementaria a los instrumentos de regulacin y
planificacin ambiental, brindando orientaciones para
la adopcin de tcnicas, tecnologas y procesos que mi-
nimicen los impactos ambientales causados por ciertas
actividades, obras y proyectos.
Desde la perspectiva del ente rector, las guas ambienta-
les representan instrumentos de divulgacin de prcticas,
procesos y tecnologas ms limpias, apropiadas a las
diferentes actividades productivas, que dan orientacin
conceptual, metodolgica y procedimental para apoyar
la gestin, el manejo y el desempeo ambiental de los
proyectos, obras o actividades. En este sentido, el MA-
VDT ha venido trabajando29 con diferentes gremios para
definir y construir estos instrumentos.
29
Direccin de Desarrollo Sectorial.

Si bien inicialmente las guas ambientales surgen como
instrumentos de autogestin y autorregulacin para
aquellos proyectos, obras o actividades que no re-
quieren licencia ambiental, con posterioridad y tras la
expedicin de la Resolucin 1023 de 200530, se conci-
ben como un instrumento de soporte para la labor de
las corporaciones.
A este respecto, es preciso anotar que estas guas no
tienen un carcter vinculante por lo que son instrumen-
tos voluntarios semejantes a los manuales de buenas
prcticas de manufactura, lo cual deja ciertas inquie-
tudes en torno a la aplicabilidad de estos instrumentos
dentro de la gestin ambiental del Estado. Frente a este
aspecto, es preciso anotar que si bien la tendencia a la
autorregulacin se debe fortalecer y apoyar, sta debe
ser complementaria y no sustitutiva de la funcin de
regulacin y el ejercicio de las autoridades ambientales
a travs del proceso de licenciamiento.
Dentro del proceso de modificacin que ha tenido el
marco legal, se han sustrado del proceso de licencia-
miento numerosas actividades que en su mayora hoy
emplean la gua ambiental31, a pesar de que su uso no
tiene una obligacin vinculante sobre el manejo ambiental
que deban tener los proyectos, obras o actividades, como
se mencion anteriormente.
Igualmente, se debe sealar la ausencia de estudios,
anlisis o evaluaciones relacionadas con la adopcin y la
implementacin de las guas ambientales por parte del
MAVDT, lo que impide tener una evaluacin objetiva
sobre la aplicabilidad y la pertinencia del instrumento.
Es conveniente llamar la atencin sobre que no existe
claridad y precisin en el diseo, la difusin, la asigna-
cin de responsabilidades y la implementacin de estos
instrumentos, lo que ha conducido a una poca difusin
e implementacin de las guas al interior de los sectores
productivos.
El MAVDT, despus de haber hecho un trabajo que
demand tiempo, esfuerzo e importantes recursos en
el diseo y la elaboracin de ms de 100 guas ambien-
tales sectoriales, adelant en convenio con el Ideam, un
proceso de evaluacin para establecer la pertinencia, la
validez y la eficacia que ha tenido el uso de las mismas.
Como resultado de dicha evaluacin, se propuso el
ajuste de todas las guas, estableciendo la necesidad de
incluir unos contenidos mnimos, su estructuracin y
la inclusin de indicadores de evaluacin y seguimien-
to ambiental. Llama la atencin que este ejercicio de
evaluacin se haya hecho con tanto tiempo de retraso
y, adicionalmente, que se hayan adoptado las guas
sin que mediara un mnimo ejercicio de evaluacin y
validacin.
Contralora General de la Repblica
El licenciamiento ambiental en cifras
Durante el periodo 1994-2005, las autoridades ambienta-
les han recibido 19.047 solicitudes para el licenciamiento
de diferentes actividades productivas, de las cuales se
han otorgado 8.163 y negado 564 (ver grfica 4.1), llama
la atencin el gran nmero (10.300) de solicitudes que
iniciaron el trmite y que finalmente no terminaron su
proceso, que corresponde al 54%, entre otras razones
porque se desisti del proyecto, se estableci por la
autoridad ambiental que no requera licenciamiento,
por que el trmite termin siendo dispendioso; lo ms
preocupante es que se pudo haber desistido del proceso
y continuar con la actividad sin cumplir con los requisitos
legales, situacin que se ratifica de cierta manera con la
ampliacin de la transitoriedad expedida con el Decreto
500 de 2006.
Sin embargo, hay una razn de fondo para que se presen-
te un alto nmero de solicitudes de licenciamiento frente
a las efectivamente otorgadas, y es la falta de estudios,
anlisis y evaluaciones tcnicas que permiten definir clara-
mente el tipo de actividades que realmente requieren ser
objeto de licenciamiento, por lo que durante la vigencia
del Decreto 1753 de 1994, se lleg a solicitar licencias
para actividades de muy bajo impacto32.
El no otorgamiento de las licencias tiene su fundamento
en diversas razones, entre muchas, la inviabilidad ambien-
tal de la localizacin del proyecto, el no cumplimiento de
los requisitos y estudios exigidos, o porque las actividades
no eran objeto de licenciamiento. Estos resultados co-
rresponden a la informacin reportada para el perodo
de anlisis (1994-2005).
El comportamiento del trmite y la expedicin de licen-
cias a lo largo del periodo analizado evidencia una gran
concentracin de solicitudes y otorgamiento durante los
aos 1995 a 2001, presentndose posteriormente un
descenso, relacionado con la emisin de los Decretos
1728 y 1180, que redujeron y limitaron sustancialmente 175
los proyectos obras o actividades obligados a obtener la
licencia ambiental; a partir de 2002 se observa un aumen-
to relativo ocasionado por la expedicin de dictmenes
30
Por medio de la cual se adoptan 45 guas ambientales en diferentes
sectores.
31
Panela, materiales de construccin, metalmecnica, plsticos, forestal,
minera de carbn, plantas beneficio animal, porccola, lcteos, cur-
tiembres, porccola, lcteos, estaciones de servicio, residuos slidos,
mataderos, avcola, pisccola, entre otras.
32
Construccin de letrinas, construccin y ampliacin de planteles
educativos y salones comunales, entre otros.
 Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2005 - 2006
tcnicos ambientales por parte del Ministerio para la
importacin y la produccin de plaguicidas qumicos de
uso agrcola, en cumplimiento de la Decisin Andina 436
del Acuerdo de Cartagena.
Las autoridades ambientales que registraron mayor
nmero de trmites otorgados fueron, en su orden, el
Ministerio (1.198), Corponario (970), CAM (718) y Co-
rantioquia (618), en tanto que las que registraron menor
nmero de licencias otorgadas fueron Corpomojana (24),
CSB (21) y Coralina (1).
En cuanto a las actividades licenciadas, se destacan
los proyectos de desarrollo municipal, tales como
construccin y adecuacin de mataderos, plantas de
tratamiento de aguas residuales (PTAR), sistemas de
acueducto y alcantarillado, explotacin minera, cons-
truccin y adecuacin de vas, hidrocarburos, pesticidas
y actividades agropecuarias. Por su parte, la importacin
y la comercializacin de organismos genticamente
modificados, las actividades forestales e industriales,
son las que registran un menor nmero de trmites de
licenciamiento.
Este comportamiento llama la atencin si se tiene en
cuenta que los proyectos de desarrollo municipal y activi-
dades agropecuarias, que en su momento representaron
un alto porcentaje de los trmites, posteriormente se les
eximi del mismo.
De otra parte, las actividades industriales, consideradas
histricamente de alto impacto ambiental, han presen-
tado un bajo ndice de licenciamiento y, adicionalmente,
son pocas las obligadas a cumplir con dicho proceso.
La falta de claridad frente a la definicin de la gravedad
de un impacto ha incidido en el manejo de los recursos
naturales, ya que ha posibilitado que se adelanten ac-
tividades, obras y proyectos que generan importantes
impactos ambientales sin que se haya surtido el proceso
176 de licenciamiento ambiental33.
La distribucin geogrfica de los proyectos licenciados,
por parte de las corporaciones, refleja que los terri-
torios donde ms se han adelantado los procesos de
licenciamiento corresponden a los departamentos de
Nario, Antioquia, Huila, Casanare, Arauca, seguidos
de Tolima, Santander y Boyac. Llama la atencin que
departamentos como Cundinamarca, San Andrs y
Providencia, Cesar, Magdalena y Quindo reportan un
bajo nmero de trmites, ya que en dichos territorios
se concentra gran nmero de actividades productivas e
industriales, as como proyectos de desarrollo. Estando
incluso por debajo de departamentos como Choc, La
Guajira, Vaups y Cesar (ver mapa 1).
El otorgamiento de licencias a proyectos viales se
concentra en los departamentos de Nario, Santander,
Huila y Tolima, seguidos de Antioquia, Vaups, Arauca
y Casanare. En tanto que departamentos como Choc,
San Andrs y Providencia, Magdalena, Cesar, Bolvar no
reportan ninguna licencia para este tipo de proyectos.
(ver mapa 2).
En materia de proyectos mineros, el otorgamiento de
licencias ha sido ms numeroso en los departamentos de
Nario, Tolima, Boyac, Norte de Santander, seguidos
por Casanare, Arauca, Huila y Antioquia; se resalta que
en todos los departamentos se otorgaron licencias am-
bientales para actividades mineras (ver mapa 3).
El otorgamiento de licencias ambientales para proyectos
de infraestructura y desarrollo municipal se concentra
principalmente en los departamentos de Nario, Huila
y Antioquia, seguidos de Choc, Santander y Bolvar; de
otra parte, los departamentos que registraron menor
nmero de licencias otorgadas para estos proyectos
fueron Cundinamarca, Meta, Magdalena, Cesar y Sucre
(ver mapa 4).
Para las actividades agropecuarias, los departamentos
que mayor nmero de licencias tienen son Nario,
Risaralda, seguidos de los departamentos de Atlntico y
Huila, llama la atencin que territorios como Cundina-
marca, Norte de Santander, Crdoba y Cesar, a pesar de
su reconocida actividad agrcola (ver mapa 5).
En trminos generales, este comportamiento refleja
que los actividades, obras y proyectos licenciados no
corresponden a la dinmica de desarrollo de obras de
infraestructura y a actividades industrial y productiva,
asentada en los diferentes departamentos. De otra
parte, hace evidente que hay corporaciones en donde
la aplicacin de este instrumento se hace de forma
ms rigurosa y que, contrariamente, no corresponden
necesariamente a las regiones en donde se esperara
encontrar un mayor nmero de trmites, como reas
de mayor concentracin de poblacin y de actividades
productivas e industriales.
Si se reconoce que la licencia ambiental contribuye de
manera significativa al proceso de regulacin, planifica-
cin y manejo de los recursos naturales, se espera que
aquellos territorios donde las actividades presentan una
mayor regulacin por dicho instrumento cuenten con
un mejor manejo de su oferta natural.
33
Empresa avcola en el municipio de Curit, Santander; Centro
Deportivo para Juegos Centroamericanos y del Caribe en Cartagena,
actualmente en ejecucin; ampliacin de la Avenida Manga en Carta-
gena, entre otros.
 Contralora General de la Repblica

Grfica 4.1

Solicitud y otorgamiento de licencias ambientales

1994-2005

Grfica 4.2

Licencias ambientales solicitadas

1994-2005

177
 Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2005 - 2006

Grfica 4.3

Licencias ambientales otorgadas

1994-2005

Grfica 4.4

Total licencias otorgadas por sectores

1994-2005

178
 Contralora General de la Repblica

Cuadro 4.4
Licencias otorgadas por entidad, periodo 1994-2005

Entidad Total %

Mavdt 1198 14,6

Corponario 970 11,9
CAM 718 8,8
Corantioquia 618 7,6
Corporinoquia 414 5,1
Cortolima 408 5,0
Corpoboyac 391 4,8
CAS 390 4,8
Cardique 299 3,7
CDMB 288 3,5
Corpocaldas 266 3,3
Corponor 259 3,2
CRA 236 2,9
CVC 223 2,7
Codechoc 191 2,3
Carsucre 177 2,2
Cornare 173 2,1
CDA 140 1,7
Corpochivor 131 1,6
CVS 109 1,3
Carder 93 1,1
Corpourab 66 0,8
Corpoguajira 61 0,7
Corpocesar 55 0,7
Corpamag 53 0,6
CRQ 53 0,6
CAR 48 0,6
Cormacarena 28 0,3
Corpoguavio 28 0,3
Corpomojana 24 0,3
CSB 21 0,3
Coralina 1 0,0
Corpoamazona 0 0,0
CRC 0 0,0
AAU* 53 0,6
Total 8.183 100,0
* AMVA, Dagma, Damab, EPA-Cartagena
Fuente: Informacin suministrada por las autoridades ambientales

179
 Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2005 - 2006

Mapa 1

180
 Contralora General de la Repblica

Mapa 2

181
 Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2005 - 2006

Mapa 3

182
 Contralora General de la Repblica

Mapa 4

183
 Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2005 - 2006

Mapa 5

184

El impacto del licenciamiento ambiental
en el manejo y la proteccin
de los recursos naturales
En general, no se dispone de estudios o evaluaciones
sobre el tema del licenciamiento ambiental en el pas, que
permitan establecer el impacto real de la aplicacin o no
del instrumento con respecto al manejo de los procesos
productivos y su efecto sobre los recursos naturales y
el ambiente. Lo anterior resulta preocupante si se tiene
en cuenta que se han venido tomando decisiones sobre
la modificacin del mismo, sin que se tengan elementos
tcnicos que permitan a los entes competentes evaluar la
eficacia de la licencia como instrumento de planificacin,
control y manejo de los recursos naturales.
Dada la baja realizacin de estudios concretos sobre
diagnstico regional de actividades de licenciamiento
ambiental, as como la deficiente interaccin entre las
autoridades ambientales y los institutos de investigacin,
y de manera relevante con el Ideam, no se ha logrado
construir una lnea base que permita relacionar la inci-
dencia del proceso de licenciamiento con respecto al
manejo y el estado de los recursos naturales.
En el periodo analizado, se observa que el deterioro y
la afectacin del medio ambiente y los recursos natu-
rales han ido en aumento de manera significativa, as
lo presenta el Ideam34 al indicar que se ha elevado la
contaminacin de las fuentes hdricas por la inadecuada
disposicin final de los residuos lquidos y slidos indus-
triales, han aumentado la contaminacin y el agotamiento
de las aguas subterrneas y aguas martimas, producto
de la inadecuada disposicin de plaguicidas, metales
pesados e hidrocarburos y residuos orgnicos, lo que ha
permitido afirmar que las regiones andina y caribe son las
ms vulnerables en lo relacionado con ndice de escasez
y vulnerabilidad por disponibilidad de agua.
El aumento de los procesos de afectacin y degradacin
de los suelos reflejados en desertificacin, salinizacin,
erosin, deslizamientos, inestabilidad de cauces entre
otros, debido al uso inadecuado de los mismos, empleo
de tecnologas no apropiadas, elevada utilizacin de
productos agroqumicos, localizacin de actividades
en forma inadecuada, los procesos de desertificacin
comprometen el 17,6% del territorio nacional ubicada
en los principales polos de desarrollo, es decir, donde se
localizan los principales proyectos agropecuarios inten-
sivos, mineros, petroleros, viales y el 65%35.
En cuanto a coberturas vegetales del territorio, se evi-
dencia disminucin de las reas boscosas, aceleracin del
proceso de praderizacin o sabanizacin, prdida de la
cobertura de pramo (5,67%), desaparicin, transforma-
Contralora General de la Repblica
cin o conversin total de humedales, decrecimiento de
las coberturas nivales a tasas de 5,05%/ao, ocasionado,
entre otras razones, por errores en la poltica estatal,
fallas de gobernabilidad, fallas de informacin, concen-
tracin de la tenencia y explotacin de la tierra36.
En materia de biodiversidad, es aun ms preocupante
la situacin si se tiene en cuenta que se han evidenciado
elevados niveles de fragmentacin de ecosistemas es-
tratgicos como son la Amazonia, donde el 56% de los
bosques presenta algn tipo de fragmentacin, en tanto
que en la regin del Choc biogeogrfico, el proceso de
fragmentacin e intervencin ha sido ms acentuado, ya
que se registra un afectacin en un 78% por procesos
productivos asentados de manera poco planificada en
esta zona, que es considerada la que posee la mayor
riqueza en diversidad biolgica y en endemismos del
pas37.
Entre las razones que han conllevado a la situacin
de deterioro y afectacin registrada, se encuentran la
ampliacin de la frontera agropecuaria, introduccin de
especies invasoras, sobreexplotacin de los recursos,
prdida de hbitats naturales, prdida de la representa-
tividad de los ecosistemas.
Ante el panorama que se presenta sobre el estado de los
recursos naturales, es preciso reconocer que las licencias
ambientales han generado cambios en ciertos sectores
productivos y actividades, al lograr la incorporacin
de medidas ambientales dentro de un buen nmero
de procesos. Evidenciando la necesidad de fortalecer
el instrumento y darle una aplicacin ms rigurosa en
los ecosistemas de importancia ecolgica y en aquellas
actividades que representan mayor impacto y que en
muchos casos han sido objeto de exencin del licencia-
miento, como ampliamente se ha expuesto a lo largo de
este documento.
Es importante que se desarrollen ejercicios juiciosos y
objetivos de revisin tcnica sobre la implementacin 185
de la Licencia y la modificacin de sus marcos regulato-
rios, para que el instrumento se actualice y aporte en el
control sobre los recursos y el medio ambiente. Estas
modificaciones sern ms acertadas si se realizan a partir
del estudio del estado actual de los recursos naturales y
34
Ideam, Informe Anual sobre el Estado del Medio Ambiente y los
Recursos Naturales Renovables en Colombia, Bogot, 2004.
35
Ibd.
36
Ibd.
37
Ibd.
 Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2005 - 2006
el ambiente del territorio, anlisis que muy pocas auto-
ridades ambientales han tenido en cuenta.
Financiacin del licenciamiento
ambiental
El manejo de los recursos recaudados por concepto del
proceso de licenciamiento ambiental se efecta de acuer-
do con lo establecido en la Ley. Para el caso del Ministerio
los mismos son manejados a travs del Fondo Nacional
Ambiental, el cual posteriormente los reasigna bajo el
proyecto denominado Administracin de recursos para
la evaluacin y seguimiento de la licencia ambiental en
Colombia, es pertinente anotar que el monto asignado
no corresponde al monto recaudado, la diferencia es
destinada a la adquisicin de ttulos de deuda pblica
TES, y los rditos generados son asignados al MAVDT;
situacin sobre la cual se llama la atencin, ya que no es
entendible que mientras que se argumenta la carencia de
recursos para cumplir a cabalidad las funciones asignadas,
por otro lado se coloquen stos en ttulos valores.
Adicionalmente, la misin principal de las entidades am-
bientales no es la de invertir en ttulos valores aquellos
recursos que no son utilizados durante las respectivas
vigencias, si bien es una herramienta de manejo de los
recursos, su utilizacin no se est viendo reflejada en
mayores niveles de gestin ambiental para el pas.
Para el periodo 1994-1999 el proyecto de licencias del
Fonam no registr recaudos, ya que slo a partir de la
Ley 633 de diciembre de 2000 se reglament el cobro
por instrumentos, manejo y control ambiental. Sin
embargo, cabe precisar que para el ao 1996, la Ley
344, en su artculo 28, reglamentaba dichos cobros y
su destinacin.
Con el fin de acogerse a la Leyes 344 y 633, el Ministerio
emiti varias resoluciones38, a travs de las cuales regla-
ment el cobro de servicios de evaluacin y seguimiento
186
de licencias y otras autorizaciones ambientales. A pesar
de ello, los honorarios y las categoras de los profesio-
nales an hoy se rigen por la Resolucin 747 de 1998 del
Ministerio de Transporte.
El Ministerio no registra de forma detallada la destinacin
de los recursos asignados, debido a que la ejecucin
presupuestal se consolida para proyectos de acuerdo
con la Ley anual de presupuesto. Al respecto, llama la
atencin que bajo este proyecto no slo se financian las
actividades inherentes al licenciamiento ambiental, sino
que se incluyen las labores de modernizacin, adecuacin
de la infraestructura fsica del rea dentro del Ministerio y
que se argumente la falta de recursos para cumplir con el
seguimiento a la totalidad de los proyectos licenciados.
Con respecto a las corporaciones autnomas regionales,
se evidencia que ha existido a travs del tiempo una falta
de claridad acerca de los recaudos que deben efectuar
tanto por concepto de otorgamiento de licencias como
por el seguimiento de las mismas, lo cual se ha presen-
tado fundamentalmente por falta de reglamentacin
unificada, ausencia de rubros contables para tal fin y
desinters en algunas entidades que no manejan un
volumen importante de licencias.
Para el trmite y el otorgamiento de licencias, algunas
autoridades iniciaron el recaudo slo en el ao 2001, lo
que indica que el proceso adelantado hasta ese ao no
cont con una estructura de cobro definida, que invo-
lucrara los diferentes conceptos para la expedicin y el
trmite, as como los concernientes para el seguimiento
y el monitoreo. La informacin reportada indica que
algunas autoridades ambientales iniciaron el cobro de
las actividades de seguimiento y monitoreo a partir del
ao 2003.
Existen inadecuadas identificacin, cuantificacin y
consolidacin de los recursos destinados para adelantar
procesos de expedicin, trmite, seguimiento y monito-
reo, as como del registro de gastos o pagos efectuados
por concepto de contratacin de personal, estudios,
anlisis o evaluaciones y dems actividades propias de
estos procesos.
Indudablemente, este manejo, y el hecho de no contar
con informacin debidamente sistematizada, dificulta
y afecta notablemente la eficacia del proceso de licen-
ciamiento ambiental y no permite tener una evaluacin
objetiva del costo-efectividad respecto de los ingresos
y los egresos relacionados con el proceso.
Cmo participa la ciudadana
en el proceso de licenciamiento
La participacin ciudadana en materia ambiental cuenta
con mecanismos constitucionales y legales que garantizan
este derecho. La mayora de autoridades ambientales
reporta como mecanismos de participacin las oficinas
y los sistemas de atencin al usuario, la pagina web,
buzones de sugerencias, peridicos o boletines, guas
del usuario, realizacin de audiencias pblicas, atencin
a los requerimientos solicitados, entre otros.
38
Resolucin 734 de 1997, Resolucin 192 de 1999 y Resolucin
1110 de 2002.

Si bien no se pueden desconocer algunos avances de
ciertas entidades en cuanto a la disponibilidad de infor-
macin y documentacin de los diferentes procesos,
no se tienen mecanismos eficaces que le permitan a
la ciudadana acceder a la informacin y a los espacios
para participar de manera efectiva y cualificada en los
procesos de trmite, expedicin y seguimiento de las
licencias ambientales.
Las licencias ambientales frente a los
megaproyectos
Los grandes proyectos, sean estos de infraestructura
vial, elctricos, portuarios, mineros, tienen importan-
tes efectos sobre la economa y el desarrollo del pas,
generadores, en algunos casos, de riqueza, en otros, de
bienestar para la poblacin, con lo cual se tornan priori-
tarios dentro de las metas de desarrollo que se plantean
para los diferentes periodos de gobierno.
Los proyectos que por su envergadura y dimensiones se
catalogan de inters nacional, se dinamizan en su ejecu-
cin buscando agilizar los trmites previos a su desarrollo;
infortunadamente, en varios casos, el anlisis de los be-
neficios desde los efectos econmicos y sociales de los
mismos priman sobre los impactos ambientales negativos
que en su desarrollo se pudieran generar. Si bien no sera
objetivo generalizar este comportamiento, se llama la
atencin en este aparte sobre algunos proyectos que,
producto de una inadecuada planificacin y evaluacin
ambiental previa a su desarrollo, han generado y pueden
generar impactos ambientales, sociales e incluso econ-
micos que resultan onerosos para el Estado.
Dicho enfoque desvirta el concepto y la aplicabilidad
de la licencia ambiental y la convierte en un paso engo-
rroso e intil dentro de la elaboracin de un proyecto
de desarrollo en el pas.
Tal es el caso de la Central Hidroelctrica de Urr, ubi-
cada en el departamento de Crdoba, la cual se surte
de la cuenca del ro Sin; la regin donde se ubica el
proyecto y su respectiva zona de influencia tienen una
poblacin cercana al milln de habitantes, entre colonos
y comunidades indgenas, la generacin estimada es de
340 MW, con un rea de inundacin de 7.400 hectreas
el cual se trmino de construir.
Los trmites para la obtencin de la licencia ambiental
para la Central Hidroelctrica de Urr han sido comple-
jos, se iniciaron en el ao de 1991 ante el Inderena. La
licencia fue solicitada inicialmente, como licencia nica,
para todas las etapas: construccin, llenado y operacin,
pero el Inderena consider prudente otorgar slo licencia
Contralora General de la Repblica
para la etapa de construccin y fue concedida a travs
de la Resolucin 243 de abril de 1993.
Con la expedicin de la Ley 99 de 1993, mediante la cual
se crea el Ministerio de Medio Ambiente, se dio aplica-
cin de la nueva reglamentacin, lo que implic nuevos
requerimientos para la modificacin de la licencia am-
biental otorgada para las etapas de llenado y operacin;
mediante la Resolucin 838 de 1999, el Ministerio de
Ambiente autoriza el desarrollo de las etapas de llenado
y operacin para el proyecto hidroelctrico.
Una vez se dio inicio al funcionamiento de la Hidroelctri-
ca, se han generado serios impactos que han conllevado
a la afectacin del cauce y la dinmica del ro Sin, de
humedales y cinagas del delta, a la prdida de reas
dedicadas a la agricultura, al menoscabo invaluable de
biodiversidad especialmente del recurso hidrobiolgico,
alteracin importante de zonas de pramo, selva hmeda
y estuarios; adems de los impactos ambientales, se han
presentado efectos sociales negativos sobre las poblacio-
nes histricamente asentadas en dichos territorios.
Los numerosos impactos que hoy se presentan han debi-
do ser previstos y valorados suficientemente a travs de
los estudios de impacto ambiental previos, donde adicio-
nalmente se debieron sealar claramente las medidas de
mitigacin, manejo y compensacin requeridas.
Los conflictos generados con la construccin y la puesta
en operacin de la Hidroelctrica de Urr evidencian la
necesidad de revisar a fondo las polticas de desarrollo, a
travs de megaproyectos energticos, ya que es necesa-
rio buscar nuevas y mejores alternativas que, adems de
atender las necesidades del pas, sean ambientalmente
sostenibles y que no vayan en detrimento de la diversidad
tnica, biolgica y cultural.
Adicionalmente, los costos en que ha incurrido el Estado
a travs de la empresa, para tratar de mitigar y compen-
sar los impacto, han sido cuantiosos, llegando a poner en
187
riesgo la estabilidad econmica de la empresa.
Otro caso sobre el cual es preciso llamar la atencin es
el de la licencia ambiental otorgada a la empresa Nexen
Petroleum Colombia Limited para el rea de perforacin
exploratoria Villa Rica Norte, con el fin de determinar la
existencia de hidrocarburos en las areniscas de la forma-
cin Caballos, mediante la perforacin de un pozo hasta
una profundidad de 4.750 pies, que afecta importantes
relictos de bosques andinos hmedos premontanos y
hmedos montanos.
Para el otorgamiento de la licencia fue necesario el
levantamiento parcial de la veda para la tala de 107 in-
dividuos de la especies de Roble (Quercus humboldtii)
 Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2005 - 2006
y 196 individuos de la especie Hojarasca (Talauma ca-
ricifigans), especies catalogadas en va de extincin. As
como para la tala de Palma Boba (Cyathea caracassana) y
Quina (Cinchona pubescens), especies que poseen altos
ndices de valor de importancia (IVI) que poseen veda
en el nivel nacional.
Es preciso anotar que este tipo de proyectos, que
requieren del desarrollo de significativas obras comple-
mentarias que afectan ecosistemas de importante valor
estratgico, se deben evaluar de forma ms rigurosa,
ya que los impactos negativos que ocasionan pueden
ser irreversibles, si se tiene en cuenta que si esta explo-
racin resulta viable, la afectacin del ecosistema ser
ms amplia, ya que requerir de desarrollos de mayor
dimensin de la infraestructura.
Resulta preocupante que se otorguen licencias donde
es evidente que se toman decisiones que resultan en
contrava de la investigacin cientfica que demuestra
la necesidad de mantener y proteger reas y especies
internacionalmente y nacionalmente reconocidas por su
valor ambiental.
Con el nimo de aumentar la capacidad de generacin de
la Hidroelctrica Miel se otorg por parte del Ministerio
la Licencia ambiental para el transvase del ro Guarin al
ro la Miel, solicitado por la empresa Isagen.
Dicho proyecto ha contado con innumerables recla-
maciones por parte de las poblaciones asentadas en la
cuenca del ro quienes, apoyados en el concepto emitido
por la Corporacin Autnoma Regional de Caldas y en
estudios tcnicos detallados, han planteado la inconve-
niencia ecolgica y social de dicho proyecto, entre otras
razones por la afectacin que se puede dar al suminis-
tro de agua potable, a la disminucin de los recursos
hidrobiolgicos e, indudablemente, a la alteracin de la
dinmica propia del ro.
188
Sin embargo, el Ministerio, por su parte, ha realizado y
solicitado estudios con los cuales sustenta su decisin de
otorgar la licencia. Dicho proyecto an hoy se encuentra
en espera de su desarrollo, toda vez que el Ministerio
no ha dado respuesta a todos los recursos interpuestos
por las comunidades.
Resulta preocupante que se tomen decisiones dando
viabilidad ambiental a la realizacin de proyectos de
esta naturaleza con las implicaciones mencionadas, que
en el futuro resulten inmanejables o generen impactos
sociales, econmicos y ambientales producto de la prio-
rizacin por intereses de ndole econmica.
Otro proyecto de inters nacional es el la va Las Ani-
mas-Nuqu, de acuerdo al Conpes 3389, de octubre de
2005, denominado Importancia estratgica de la cons-
truccin del proyecto Las Animas-Nuqu, se ha definido
la construccin de 55 kilmetros de va en el nivel de
afirmado, con el propsito de proporcionar continuidad
a la transversal Tribug -Arauca. La carretera tiene una
longitud aproximada de 123,8 kilmetros, de los cuales,
68 kilmetros se encuentran construidos (4 kilmetros
en concreto rgido, 44 kilmetros en el nivel de afirmado
y 20,8 kilmetros En el nivel de rasante) en la jurisdiccin
del municipio de Tribug (departamento de Choc), para
ello inicialmente (1995) fue solicitada por el Ministerio de
Transporte la Licencia ambiental de la construccin del
puerto, sin embargo, en el ao 2000 dicho expediente fue
archivado. El expediente fue reabierto con el objeto de
construir la va sin incluir la construccin del puerto.
Si bien en la actualidad no cursan solicitudes formales en
el Minambiente para retomar la evaluacin del posible
puerto en la ensenada de Tribug. Slo es evidente el
inters del Invas por la continuacin de la infraestruc-
tura vial. Se llama la atencin en torno a hecho de que
esta separacin del proyecto vial y portuario se debera
considerar el anlisis conjunto, ya que su evaluacin por
separado no considera la integralidad del proyecto ni la
verdadera afectacin social, ambiental y econmica de
proyectos que no se pueden tratar como simples agre-
gados y en los cuales otro tipo de dinmicas
As mismo, es preciso la importancia estratgica de esta
regin por la presencia de especies de inters internacional
como las tortugas marinas y las ballenas que frecuentan las
aguas de la costa Pacfica dan cuenta de un comportamiento
especial en la migracin hacia aguas clidas. Mxime si se
tiene en cuenta que Colombia hace parte de la Comisin
del Pacfico Sur, tales reas resultan de importancia en el
cumplimiento de las acciones de proteccin dentro del Plan
de Accin para la Proteccin del Medio Marino y reas
Costeras del Pacfico Sudeste, aprobado en 1981.
Cabe igualmente preguntarse cules son las acciones
especficas del Minambiente para evitar en el mediano
y el largo plazo modificaciones sensibles del paisaje de
Choc biogeogrfico y el ingreso de actividades inten-
sivas del uso del suelo, especialmente si se tiene en
cuenta la fragilidad de los suelos de la regin. As como
los objetivos estratgicos en materia de conservacin y
de cumplimiento de los compromisos internacionales
en conservacin de reas naturales y cmo con los de-
sarrollos propuestos se afecta la sensibilidad ambiental
y social de la regin.
De manera resumida
Con base en el anlisis expuesto anteriormente, se evi-
dencia que los procesos tanto de expedicin de licencias

ambientales, como de seguimiento y monitoreo a las
obligaciones de las mismas en Colombia, presentan una
serie de deficiencias como lo son falta de coordinacin y
articulacin tanto entre dependencias internas de las cor-
poraciones como de stas con el MAVDT y los institutos
de investigacin cientfica, falta de actos administrativos
para establecer y adoptar los mecanismos que permitan
dar cumplimiento en las respectivas jurisdicciones el
marco normativo expedido.
Prdida de memoria institucional proveniente de la
deficiente implementacin de sistemas de informacin
integrales, lo cual dificulta los procesos de retroalimen-
tacin, auto evaluacin y mejoramiento institucional,
a la vez que restringe la participacin ciudadana al no
disponer de informacin completa y oportuna que le
permita intervenir adecuadamente.
Es conveniente identificar, cuantificar y precisar los re-
cursos que se manejan en el proceso de licenciamiento,
tanto aquellos que se perciben por concepto de trmite,
expedicin, seguimiento y monitoreo, como los egresos
realizados por concepto de costos en que se incurre
para adelantar estas actividades, tales como, pago de
funcionarios, personal externo contratado, estudios,
anlisis y consultas tcnicas a especialistas requeridos,
entre otros.
Es indispensable contar con una base slida de informa-
cin acerca de las proyectos, obras o actividades objeto
de licenciamiento, su seguimiento y monitoreo, con el
fin de realizar anlisis y evaluaciones sobre el desempeo
ambiental de los mismos, que permitan identificar los
impactos negativos sobre los recursos naturales, de tal
forma que, en un momento determinado, se emprendan
acciones correctivas.
Es necesario estructurar y consolidar las actividades
relacionadas con el seguimiento y el monitoreo a las
licencias otorgadas, ya que dicha funcin no ha sido
cumplida adecuadamente por las autoridades ambien-
tales, toda vez que es este el mecanismo por el cual se
puede garantizar el cumplimiento de los obligaciones
establecidas en la licencia otorgada.
De acuerdo con el inters nacional e internacional, de
propender por un desarrollo sostenible, es necesario que
la Licencia ambiental se articule a procesos previos de
Evaluacin Ambiental Estratgica que permitan evaluar
los impactos ambientales indirectos, acumulativos y
sinrgicos que se puedan derivar de las polticas, planes
y programas adelantados por el Estado y los sectores
productivos.
Es necesario reglamentar la Ley 491 de 1999, relacionada
con el seguro ecolgico, con el fin de que el Estado cuen-
Contralora General de la Repblica
te con mecanismos que permitan amparar los posibles
daos que causen los proyectos, obras o actividades al
ambiente protegiendo el patrimonio natural, al Estado y
la sociedad, ante situaciones que podran causar fuertes
prdidas econmicas.
A pesar de que son numerosos los proyectos, obras
o actividades cobijados por el rgimen de transicin y
de hidrocarburos, a los que se les exige nicamente la
presentacin de un plan de manejo ambiental para su
desarrollo, no existe una regulacin de los mismos. Se
hace necesario, entonces, que se regule y estandarice
este instrumento, con el fin de lograr su adecuado
uso.
No es saludable para el pas que se contine creando y
utilizando figuras de carcter administrativo que no cuen-
tan con soportes jurdico y tcnico para dar viabilidad
ambiental a proyectos, obras o actividades que requie-
ren licencia ambiental, tal es el caso de los dictmenes
tcnicos ambientales, planes de manejo ambiental, au-
torizaciones ambientales y documentos de evaluaciones
ambientales, que han sido empleadas para viabilizar y
legalizar el desarrollo de actividades que generan gran
impacto y que, por lo tanto, deben surtir el proceso de
licenciamiento, con el cumplimiento de las obligaciones
que de l se derivan.
La licencia ambiental permite evaluar de forma integral
los efectos que pueda ocasionar un proyecto, obra o
actividad sobre la biosfera, por ello se constituye en
el instrumento principal para la planificacin, la regula-
cin, el control y la gestin ambiental de un territorio.
Sin desconocer los dems instrumentos de comando y
control, econmicos y de educacin existentes, stos
deben mantener su carcter complementario, ya que su
aplicacin es de manera puntual sobre un factor o agente
generador de afectacin o contaminacin.
Solo debe generar una poltica de Estado en materia
189
de planificacin, regulacin y control coherente y que
desarrolle de manera sistmica las herramientas y los
instrumentos que respondan de manera eficiente a los
requerimientos actuales de dar un manejo racional y
sostenible a los recursos naturales, donde las diferentes
instancias del Estado cumplan a cabalidad con su deber
constitucional de proteger y conservar la riqueza natural
del pas.
Como ha quedado evidenciado en los niveles interna-
cional y nacional, los instrumentos administrativos y de
regulacin directa tienen total vigencia y estn directa-
mente relacionados con la posibilidad de garantizar el
buen desempeo ambiental de las diferentes actividades
productivas; resulta, por lo tanto, poco acertado limitar
 Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2005 - 2006
o tratar de suprimir estos importantes mecanismos con
el argumento de evitar trmites engorrosos que son
nocivos para el desarrollo del pas.
Los modelos de autorregulacin y autogestin donde
se emplean herramientas como las buenas prcticas de
manufactura, guas ambientales sectoriales, sistemas de
certificacin, entre otros, si bien son importantes avan-
ces, no se pueden equiparar con el alcance y el carcter
vinculante de las licencias ambientales y el seguimiento
que ejercen las autoridades ambientales.
Es necesario fortalecer las instancias y los mecanismos
de accin frente a los daos ambientales, mediante el
desarrollo de una normatividad fuerte, reforzando los
controles e incrementando las sanciones legales por
daos ambientales y dando mayor participacin a las
diferentes entidades pblicas sectoriales, con el nimo de
incentivar su compromiso con los procesos de licencia-
miento. Ya que se evidencia desconocimiento del tema,
190
sus implicaciones y procedimientos, lo cual conlleva a una
posicin de indiferencia frente al tema y por ello no se
vinculan como corresponsables y gestores potenciales
de las polticas ambientales nacionales.
La ausencia de una reglamentacin clara que precise
conceptos como dao grave, efectos indirectos y
acumulativos, anlisis de riesgos, rea de influencia,
as como de metodologas para la evaluacin de impactos
sociales, conlleva a la baja calidad y pertinencia de los EIA
asociada a las limitaciones de informacin confiable para
la preparacin de los mismos.
Finalmente, es importante que se avance en la imple-
mentacin de los mecanismos de participacin ciudadana
contemplados en la Constitucin y la ley en el proceso
de Licenciamiento ambiental, de modo que permita a los
diferentes actores sociales participar de manera oportuna
y eficaz en los procesos de trmite y seguimiento de las
licencias ambientales.
 Captulo V

Ocupacin ilegal de bienes de uso pblico de

importancia ambiental:
amenaza para la sostenibilidad del pas

Tema:
Libre
Ttulo:
Humedal de La Florida
Autor:
Olga del Pilar Andrade Medina
Lugar:
Funza - Cundimarca

Introduccin
En el marco de la planificacin ambiental, el Estado ha
intentado definir, como objetivo espacial de su gestin,
reas de especial importancia en la provisin de bienes
y servicios ambientales, sobre las cuales se vuelque
la accin del Estado. Han surgido as figuras como los
ecosistemas estratgicos los cuales en un marco social
y econmico ms amplio se extendieron a ecorregiones
estratgicas, las cuencas hidrogrficas y numerosas
figuras de proteccin de la biodiversidad.
Estos escenarios de planificacin ambiental territorial se
han sustentado en tres elementos bsicos: i) ecosistemas
o regiones que proveen la mayor proporcin de bienes
y servicios para atender las demandas de la poblacin,
ii) disponibilidad de recursos econmicos limitados e
insuficientes para una amplia gestin ambiental y iii) ge-
neracin de procesos de gestin conjunta que maximizan
el impacto de las acciones y reducen su costo.
En el pas, varias de esas categoras y/o espacios para
el manejo y la gestin acogen bienes de uso y/o utili-
dad pblica que, cada vez ms, reciben significativas
presiones por la ocupacin ilegal de los mismos y el
aprovechamiento irregular de sus recursos, situacin
frente a la cual la atencin del Estado resulta, a todas
luces, insuficiente para limitar su acceso y prevenir la
afectacin de ecosistemas crticos en la provisin de
bienes y servicios ambientales.
Para analizar los fenmenos de ocupacin de estas reas
se trat especficamente las reas del Sistema de Parques
Nacionales Naturales y sus zonas de amortiguacin, las
reas de bajamar, las zonas de pramo y los predios que
han adquirido las autoridades ambientales con fines de
mejorar la disponibilidad de recursos naturales para la
poblacin. Si bien estas reas ostentan condiciones ju-
rdicas y fenmenos de ocupacin diversos, tambin es
claro que tienen en comn una funcionalidad asociada
con el mantenimiento de la productividad de recursos
naturales o con la regulacin de los mismos; el deterioro
continuo de sus ecosistemas y una prdida continuada
de la soberana sobre estas reas por parte del Estado.
En el primer caso, las reas de Parques Nacionales co-
rresponden a la estrategia nacional de conservacin de
la biodiversidad, pero es reconocida su importancia en
la regulacin de recursos hdricos de los que se suplen
Contralora General de la Repblica
entre 20 y 25 millones de personas en el pas, caso similar
al de las zonas de pramo, buena parte de los cuales se
encuentra dentro de alguna categora de proteccin del
Sistema de Parques Nacionales.
En el segundo caso, los ecosistemas de las reas de baja-
mar, contacto fundamental entre ecosistemas terrestres
y marino costeros, han sostenido parte de la productivi-
dad de las pesqueras de las que se sirven los pobladores
costeros, representan una barrera o buffer dentro y hacia
fuera del continente, que reduce los riesgos de conta-
minacin y la avenida de fenmenos naturales y un rea
estratgica para la soberana del Estado. Finalmente, las
reas adquiridas por las autoridades ambientales cumplen
funciones esenciales en la recuperacin y la proteccin
de bienes y servicios ambientales en losl marcos regional
y local.
El papel fundamental de tales bienes y la constante
amenaza sobre su integridad mediada por las distintas
crisis sociales y econmicas por las que ha atravesado el
pas, las actividades productivas irregulares y una cues-
tionable gestin en distintos niveles del Estado motivan
este ejercicio de la CGR de revisar elementos bsicos
sobre el inventario de los bienes de uso y utilidad pblica
ambiental en el caso de los Parques Nacionales, las reas
de bajamar, los predios adquiridos por las autoridades
ambientales y las zonas de pramo1.
Marco jurdico
La expresin ocupacin ilegal de bienes de uso pblico,
desde la perspectiva jurdica, implica una honda reflexin
sobre cada uno de los aspectos que la conforman. El 193
trmino ocupacin, en Derecho, supone ya la actividad
humana individual o colectiva, pblica o privada, sobre
un bien, para ejercer sobre el mismo actos de seor y
dueo, es decir, actos posesorios de uso y explotacin
del mismo.
El trmino ilegal connota que la actividad de ocupar, de
manera pacfica o por la fuerza, se haga contraria a las
normas existentes, lo cual demanda una actuacin del
1
Las zonas de pramo no son expresamente bienes de uso y/o utilidad
pblica, salvo aquellos que se encuentran en reas protegidas o que
han sido reservados o adquiridos para tal fin por el Estado.
 Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2005 - 2006
Estado tendiente a restablecer un ordenamiento jurdico
resquebrajado, toda vez que ocupar un bien ilegalmente
es, de por s, una usurpacin.
Cuando la ocupacin ilegal ocurre en bienes de par-
ticulares, las leyes le permiten al legtimo propietario
o poseedor de un bien, el ejercicio de sus derechos
y el reconocimiento de los mismos a travs de las
llamadas Acciones reivindicatorias (la del dueo no
poseedor contra el poseedor no dueo) o a travs del
procedimiento policivo del Amparo posesorio. Cuando
la ocupacin ilegal ocurre en los bienes del Estado,
las normas contemplan un proceso de restitucin del
mismo donde el Estado, de alguna manera, es juez y
parte. Ello hace suponer, en principio, que dichos pro-
cedimientos fuesen ms expeditos y efectivos.
El concepto de Bien en la legislacin colombiana del
Cdigo Civil, segn el artculo 653, es sinnimo de co-
sas corporales e incorporales y, a su vez, se subdividen
en muebles e inmuebles. Para efectos de este anlisis,
adems, se clasificarn en naturales y construidos, de uso
pblico, fiscales y baldos o adjudicables.
Los bienes naturales de uso pblico, entonces, se cir-
cunscriben a aquellos espacios del territorio nacional a
los que todos los ciudadanos tienen derecho al acceso,
al disfrute y a beneficiarse con su oferta de bienes y
servicios ambientales y que el Estado est en la obliga-
cin de proteger y preservar para su aprovechamiento
regulado para el bienestar general por encima de los
intereses particulares.
El marco jurdico que ac se incorpora pretende la revisin,
en trminos de efectividad, de las normas con que cuenta
el Estado para proteger estos bienes y para restablecer
el orden legal quebrantado por la ocupacin ilegal de los
bienes naturales de uso pblico por particulares.
Antecedentes
194
El derecho de dominio o propiedad
El presente anlisis implica previamente tener una idea
sobre el significado y la evolucin del derecho de domi-
nio o propiedad, su definicin, las formas de acceder a
ella, sus alcances y limitaciones y, para estos efectos, su
oponibilidad ante el Estado y ante terceros.
Brevemente definimos el derecho de dominio en los
trminos del artculo 669 del Cdigo Civil, como el
derecho a gozar y disponer de una cosa2.
Ese derecho a gozar de las cosas y a disponer de ellas,
desde el derecho romano, era pleno e ilimitado por
parte del dueo, al punto que el Cdigo Civil, redactado
por don Andrs Bello en el siglo XIX, us la expresin
arbitrariamente a favor del dueo, la cual fue declarada
inexequible por la Corte Constitucional3.
El derecho de dominio ha pasado de ser un derecho indi-
vidual, inalienable aun por parte del Estado e ilimitado en
su ejercicio, para cumplir una funcin social y ecolgica,
en los trminos en que lo establece el artculo 58 de la
Constitucin Nacional. La propiedad, por tanto, no es
el derecho que tiene el dueo a dilapidar los bienes, a
deteriorar el ambiente o a destruir bienes que pueden
tener un aprovechamiento social, pues la norma limita el
ejercicio de ese derecho de dominio a tener en cuenta
tanto una funcin social como ecolgica.
Quin es dueo de algo? La norma seala que, adems
del uso, el goce y la disposicin de los bienes, el dueo
tiene un elemento que lo acredita como tal que se deno-
mina Justo ttulo y que, en el caso de los inmuebles, es
la escritura pblica debidamente registrada. Un posee-
dor se diferencia de un dueo en que carece de ttulo
que le permita, entre otras cosas, traspasar el dominio,
enajenar el bien y oponerse a pretensiones de terceros
o del Estado. El dueo no reconoce a nadie con igual o
mejor derecho sobre su bien.
Este camino jurdico se bifurca cuando los bienes de la
Nacin y los de los particulares se someten a regme-
nes especiales en el ejercicio del derecho de dominio.
Mientras en los bienes de los particulares existe una libre
transaccin y una explotacin en beneficio individual, li-
mitada nicamente por las funciones sociales y ecolgicas
sealadas en la Constitucin, los bienes de la Nacin no
se transan en un escenario de mercado y su destinacin
est reservada al inters comn y al aprovechamiento
regulado de las generaciones presentes y futuras.
En efecto, el concepto primario de Nacin como la
unidad entre poblacin, territorio y un ordenamiento
legal comn que sustenta su soberana, presupone la exis-
tencia de unos bienes que no tienen un dueo particular y
que son de uso comn del conglomerado social asentado
en el territorio. Esos bienes, que se denominan De uso
pblico, conforman el patrimonio de la Nacin y pro-
veen bienes y servicios ambientales fundamentales para
sus habitantes. Al respecto as lo seala el artculo 63 de
la Constitucin, al definir el patrimonio de la Nacin:
2
Artculo 669. El dominio (que se llama tambin propiedad) es el
derecho real en una cosa corporal, para gozar y disponer de ella arbi-
trariamente, no siendo contra ley o contra derecho ajeno.
3
El adverbio arbitrariamente, fue declarado inexequible por la Cor-
te Constitucional mediante Sentencia C-595 de agosto 18 de 1999.
Magistrado Ponente Carlos Gaviria Daz.

Artculo 63. Los bienes de uso pblico, los parques natu-
rales, las tierras comunales de grupos tnicos, las tierras
de resguardo, el patrimonio arqueolgico de la Nacin y
los dems bienes que determine la ley, son inalienables,
imprescriptibles e inembargables.
Esas tres condiciones (inalienables, imprescriptibles e
inembargables) enmarcan el ejercicio de la soberana por
parte del Estado que impide que los bienes de uso pblico
sean apropiados por los particulares para su beneficio,
que los particulares, a su vez, nunca puedan reclamar
propiedad sobre los mismos, a pesar de poseerlos y
usufructuarlos durante aos, ni que sirvan como garanta
en las acreencias del Estado.
Lo anterior se complementa con el artculo 102 de La
Carta Poltica, que establece:
Artculo 102. El territorio, con los bienes pblicos que de
l forman parte, pertenece a la Nacin.
Situacin jurdica de las zonas costeras
y reas de bajamar frente a la ocupacin
por parte de particulares
Aclarado el concepto de los bienes pblicos y teniendo
en cuenta su extensa clasificacin en baldos, baldos re-
servados, fiscales de la Nacin, de uso pblico y aquellos
que siendo privados revisten inters pblico o social, es
pertinente adentrarse en el origen de estos conceptos
con un enfoque hacia los ecosistemas que son materia
de anlisis en este captulo:
Para empezar, el Derecho Indiano, siguiendo en esto a las
Partidas del Rey Alfonso X El Sabio, acept la existencia
de lo que se llam cosas comunes, que eran aquellas
que cualquiera poda aprovechar, tales como el aire, el
agua de lluvia, el mar y sus riberas, los puertos, los cami-
nos pblicos y otros. En consecuencia, durante el perodo
colonial, las zonas de playa y bajamar, los puertos y, en
general, el mar y sus riberas fueron considerados como
bienes inapropiables por los particulares, al pertenecer
a la categora de las cosas comunes. Igualmente, sobre
la totalidad del territorio el Rey proclam su dominio,
considerndose que todos los inmuebles que no fueron
repartidos con base en justo ttulo, adquirieron la con-
dicin de realengos4.
La Constitucin de 1886 determin que pertenecan a la
Repblica de Colombia todos los bienes que fueron de
la Unin Colombiana y se estableci, desde entonces,
una clasificacin de los bienes del Estado en bienes de
uso pblico, bienes fiscales y bienes adjudicables. Por
su parte, el Cdigo Civil de 1887, en el ttulo III, define
Contralora General de la Repblica
los bienes de la Unin como aquellos cuyo dominio
pertenece a la Repblica, y los clasifica en bienes de uso
pblico o bienes pblicos del territorio, esto es, aquellos
cuyo uso pertenece a todos los habitantes del territorio,
como las calles, plazas, puentes y caminos; en bienes
fiscales, o sea, aquellos bienes de la Unin cuyo uso no
pertenece generalmente a los habitantes, y, por ltimo,
los adjudicables, que son las tierras que carecen de otro
dueo, tambin denominados bienes baldos5.
Frente al nuevo orden constitucional de 1886, las zonas
costeras fueron declaradas reserva territorial del Esta-
do, segn lo preceptuado en el artculo 107 del Cdigo
Fiscal (Ley 110 de 1912). Esto significaba que la dispo-
sicin sobre los bienes incluidos como tal, era potestad
exclusiva del Estado porque involucraba la integridad del
territorio. Igual tratamiento se les dio en dicho Cdigo a
las islas y los playones, aceptndose el principio de que
podan existir islas en uno y otro mar apropiadas por
particulares, en virtud de ttulo traslaticio de dominio,
con anterioridad a la vigencia de la Ley 110 de 19126.
Continuando con la evolucin legislativa sobre la ma-
teria, el Decreto 389 de 1931 defini los conceptos de
playa martima y playones nacionales7 ; finalmente, y en
pocas mas recientes, el Decreto Ley 2324 de 1984, en
su artculo 166, declar a las playas, los terrenos de ba-
jamar y las aguas martimas como bienes de uso pblico,
intransferibles a los particulares.
De lo expuesto se tiene que sobre los bienes consistentes
en zonas de playa, bajamar, playones, cuerpos de agua
(que no nacieren y murieren en una misma heredad) tales
como lagos, lagunas, ros, caos, humedales y las aguas
martimas nunca ha existido propiedad privada, ni el
4
Torregroza L.G., Concepto jurdico sobre la propiedad en playas y
reas de bajamar emitido para el Establecimiento Pblico Ambiental
de Cartagena, Autoridad Ambiental Urbana de Cartagena de Indias,
EPA, diciembre de 2004. 195
5
Ibidem.
6
Artculo 45. Se reputan baldos, y por consiguiente, de propiedad
Nacional: a) Las costas desiertas del territorio de la Repblica no per-
teneciente a particulares por ttulo originario o traslaticio de dominio.
b) Las islas de uno y otro mar pertenecientes al Estado, que no estn
ocupadas por poblaciones organizadas, o apropiadas por particulares,
en virtud de ttulo traslaticio de dominio.
7
Artculo 2. Se entiende por playa martima la superficie plana o casi
plana comprendida entre las lneas de la baja y de la alta marea; y por
playa fluvial, la superficie plana o casi plana comprendida entre la lnea
de las bajas aguas de los ros y aquellas donde lleguen estas ordina-
riamente en su mayor crecimiento. Artculo 3. Para los efectos de los
artculos 6 de la Ley 85 de 1920, se entienden por playones nacionales
los terrenos baldos que peridicamente se inundan a consecuencia
del mar de leva y de las avenidas de los ros.
 Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2005 - 2006
Estado ha reconocido dicha propiedad, y, por ende, no
pueden existir ttulos jurdicos que amparen la propiedad
de los mismos, pues, como se explic, en los periodos
de Conquista y Colonia no fueron objeto de apropiacin,
y menos en la poca republicana.
Merece una mencin especial la situacin jurdica de
aquellos predios resultado del secamiento, relleno o
terraplenado de las aguas. El principio general aplicable
a los predios nuevos que surgen por la accin deli-
berada del hombre es el de que la totalidad de estos
predios pertenece a la Nacin, pues sea su configu-
racin resultado de una autorizacin del Estado o de
la accin al margen de la ley o por fenmeno natural,
lo cierto es que se constituyen en tierras que carecen
de otro dueo que no sea la Nacin y su tratamiento
o es el de bienes de uso pblico o es el de bienes
patrimoniales del Estado. Es decir que, al retirarse las
aguas o rellenarse por cualquier medio, esos predios
nacientes tienen la naturaleza intrnseca de ser de la
Nacin, por provenir de un bien nacional, las aguas.
Una vez acrecientan el patrimonio de la Nacin, como
en el caso de los baldos, pueden ser susceptibles de
adjudicacin.
Es decir, toda ocupacin que se efecte sobre cuerpos
de agua, con la nica excepcin contemplada en el
Cdigo Civil referida a la acrecin, producto del lento
e imperceptible retiro de las aguas fluviales, no puede
estar amparada en un justo ttulo a favor de particulares
y, por ende, este tipo de terreno es un bien pblico, cuyo
nico titular es el Estado y sobre el cual la nica discusin
posible, es si se trata de un bien de uso pblico o de un
bien patrimonial de la Nacin.
Por lo tanto, ningn particular puede alegar derechos
adquiridos, posesin o cualquiera otra figura propia del
derecho civil, pues se trata, en esencia, de un tema de
derecho pblico que involucra la soberana misma del
Estado con componentes ambientales y de derechos
196
e intereses colectivos que deben prevalecer sobre los
intereses particulares.
Conclusiones jurdicas ante la ocupacin de
playas y reas de bajamar
Es necesario sealar, entonces, que desde el descu-
brimiento de Amrica, a partir del cual se asumieron
como legislacin de Indias las Siete Partidas del
rey Alfonso X El Sabio, se estableci en la Nueva
Granada y, por ende, en Colombia, el uso pblico de
las playas y las reas de bajamar. No resultan proce-
dentes, a riesgo de resultar espurios, los argumentos
sustentados en cdulas reales con los que se pretenda
reclamar supuestos derechos adquiridos, si se tiene
en cuenta, adems, que el citado monarca gobern
en el siglo XIII.
La Ley 110 de 1912 gener la primera confusin ju-
rdica frente a las islas y los playones, cuando admiti
la posibilidad de que existieran propietarios de esos
predios, siempre y cuando demostraran ttulo trasla-
ticio de dominio con anterioridad a dicha fecha; a esos
propietarios se les respetaran sus derechos adquiridos.
Ello dio lugar a la aparicin de personas con cdulas
reales que alegan su condicin de ttulos traslaticios de
dominio y que reclaman supuestos derechos adquiridos.
Aun as, presumiendo la autenticidad de las mismas, no
resulta admisible que esa condicin sea generalizada sino
que, por el contrario, es una situacin estrictamente
excepcional.
Cualquiera sea la condicin de dominio sobre esos pre-
dios, hay tres elementos sustanciales que demandan la
accin pronta y efectiva del Estado:
La funcin ecolgica y social de la propiedad a que
se refiere el artculo 58 de la Constitucin Nacional,
lo cual implica la necesidad de declarar e incorporar
reas de reservas y manejo especial, de tal manera
que se limiten los usos del suelo bajo esquemas de
sostenibilidad ambiental.
El Consejo de Estado, ante la excepcin de prescrip-
cin de la accin propuesta por ocupantes ilegales
en procesos restitutorios, manifest que esta accin
no prescribe, pues el Estado no puede renunciar al
derecho que le asiste de recuperar los bienes que
se encuentran en manos de tenedores que no son
titulares de derechos legtimamente amparados.
El carcter de inembargables, intransferibles e ina-
lienables que ampara a los bienes de uso pblico,
como las playas y las reas de bajamar, en el artculo
63 de la Constitucin Nacional, impone la obligacin
al Estado de activar los mecanismos a su alcance para
conservar el dominio, la administracin de estos
predios y recuperar aquellos sobre los que existen
ocupaciones ilegales.
Es necesario aclarar que la recuperacin por parte del
Estado no implica necesariamente desalojar comunidades
organizadas y ancestralmente vinculadas a esos ecosis-
temas, como puede ocurrir, por ejemplo, en reas de
resguardo o de comunidades negras que, por virtud de
la Ley 70 de 1993, se encuentren en predios de bajamar.
Se llama la atencin sobre la necesidad de la presencia
del Estado en dichos predios que le pertenecen, para que
planifique sus usos y su destinacin, sea para la conser-
vacin o para el aprovechamiento sostenible y comn

de los habitantes, y evite la degradacin o la expansin
del fenmeno de la ocupacin ilegal.
Situacin jurdica de los pramos frente
a la ocupacin por parte de particulares
No existe en la legislacin nacional una norma marco que
regule de manera directa el aprovechamiento, la adminis-
tracin y la conservacin de las zonas de pramo, de tal
manera que para dilucidar estos aspectos, es necesario
escudriar en otro tipo de normas, buscando cules son
anlogas a estos propsitos o se cules puedan aplicar a
los pramos de manera preferencial.
De los artculos constitucionales relacionados con el
medio ambiente se desprende una obligacin expresa
del Estado y de los particulares para la preservacin y el
uso de estos ecosistemas tan vulnerables8. Sin embargo,
la aplicacin directa de las normas se encuentra afectada
por las siguientes situaciones:
Los derechos adquiridos. Contrario a lo que ocurre
con las reas de playa y bajamar que no han sido objeto
de derechos de dominio durante la historia jurdica del
pas, los pramos s son y han sido objeto de dominio
particular desde pocas prehispnicas.
Los pramos fueron lugares de trnsito para acortar las
distancias entre las regiones. De Boyac a Santander y
los Llanos Orientales se formaron varios corredores
viales que permitieron el desmonte de los bosques y la
movilizacin de los rebaos, casi siempre siguiendo el
curso de las caadas9.
La conquista y la colonizacin espaola transformaron
y alteraron la ocupacin y las relaciones ancestrales de
los pueblos indgenas con el pramo. A partir de esos
periodos, los pramos comenzaron a ser ocupados,
intervenidos y transformados por poblaciones indgenas
y por colonos, que impulsaron la pequea propiedad
privada y la produccin econmica en los mismos. Los
indgenas se agruparon en resguardos por encima de
los 3.000 metros de altura. Los espaoles habitaron las
tierras altas donde la mano de obra indgena abundaba y
establecieron grandes propiedades en las planicies. Los
resguardos tienden a reducirse y surge el minifundio
como una forma de tenencia ms generalizada (Ideam-
UN 1997)10.
Desde el derecho civil o el privado, esta dinmica de
apropiacin de los pramos, unas veces con titulacin de
tierras por acto entre vivos o causa sucesoral, y otras, a
travs de la figura de la posesin, contiene la evolucin
de los derechos adquiridos por los particulares que, a
su vez, se entremezcla con la propiedad colectiva de las
Contralora General de la Repblica
minoras tnicas all asentadas, como en el caso de los
resguardos indgenas.
Sumado a lo anterior, la existencia an de baldos (de
propiedad del Estado) y las afectaciones a reserva
forestal de muchas reas de pramo hacen que estos
ecosistemas sean objeto de una madeja de normas que
se anteponen a una accin efectiva sobre los mismos
para poder garantizar su sostenibilidad en la oferta de
bienes y servicios naturales.
La falta de delimitacin y consenso. No existe una
definicin legal de lo que es un pramo. Debido a las
diferencias en el sistema andino colombiano en sus tres
cordilleras, tener la altitud como parmetro para deli-
mitar la accin de los particulares y del Estado resulta
errneo. Sin embargo, la definicin que puede servir
de base a un principio regulatorio la trae el Ideam en el
libro Pramos y ecosistemas alto andinos de Colombia en
condicin hotSpot & global climatic tensor, que en la pgina
165 lo define as: Pramo: zona altitudinal de vegeta-
cin arriba del lmite altitudinal (original y continuo) del
bosque andino.
Este concepto permite la identificacin en las tres cordi-
lleras y por parte de las autoridades ambientales, aquellas
zonas por encima del lmite del bosque alto andino pero
por debajo de las zonas nevadas.
Otras caractersticas biticas se analizan con mayor pro-
fundidad en apartes de este captulo; sin embargo, para
efectos legales, es importante destacar que existen otras
caracterizaciones que llaman la atencin en el momento
de una accin de regulacin; stas son las expresiones
de subpramo y superpramo cuando se trata de
ubicar geogrficamente estas reas. Sin embargo, todas
ellas son determinables por el tipo de especies vegetales
y animales presentes.
Normas de reas protegidas relacionadas 197
con los pramos
Un somero recorrido por la legislacin vigente permite
encontrar normas cuya aplicacin contribuira a una
mejor gestin sobre los pramos. El primer antecedente
8
Constitucin Poltica de Colombia, artculos 8, 58, 67, 79, 80, 88,
95 numeral 8.
9
Pramos y ecosistemas alto andinos de Colombia en condicin hotSpot &
global climatic tensor, Ministerio de Medio Ambiente, Ideam, PNUD,
Imprenta Ideam, 2002, pgs. 268 y ss.
10
Ibidem.
 Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2005 - 2006
normativo enfocado a la proteccin de los pramos se
remonta a la Ley 2 de 1959, que declar en el pargrafo
del artculo 13 a los nevados y las reas que los circundan
como Parques Nacionales Naturales. Esa declaracin
genrica se deba concretar posteriormente con la alin-
deracin y reserva de cada una de las reas11.
Adicionalmente, la legislacin es rica en normas sobre
reas protegidas y plantea diferentes categoras para
las mismas:
reas de manejo especial (Decreto 2811 de 1974 o
Cdigo de los Recursos Naturales)
Reservas forestales de la Ley 2 de 1959
Territorios funicos (Decreto 1608 de 1978)
Paisajes protegidos (Decreto 1715 de 1978)
Ley 99 de 1993, artculo 31 en parques naturales
regionales
reas protegidas municipales en la Constitucin y en
el artculo 65 de la misma Ley 99 de 1993
Inters ecolgico de la sabana de Bogot, Ley 99 de
1993, artculo 61, y lo que la misma ley contempla
en su artculo primero como Proteccin especial de
pramos, subpramos, nacimientos de agua, zonas de
recarga de acuferos y del paisaje12.
Adems, dentro de las funciones asignadas por la Ley
99 de 1993 a las CAR, est la de adquirir ecosistemas
estratgicos para su conservacin.
Otra vez en este informe es necesario hacer mencin
especial al mandato del artculo 111 de la Ley 99 de 1993,
que ordena a los alcaldes adquirir los predios aledaos
a las fuentes de agua que surten los municipios y sobre
el cual la CGR ha sido reiterativa para que se d cum-
plimiento a esta norma. El artculo tiene una vigencia
198 limitada a 15 aos, los cuales se cumplen en diciembre
de 2008.
Saneamiento. El Decreto 2666 de 1994, reglamentario
de la Ley 160 de 1994, faculta al Incora (hoy Incoder)
para adquirir las tierras o las mejoras rurales mediante
negociacin directa, o decretar su expropiacin, entre
otros casos, con el objeto de reubicar a los propietarios
u ocupantes de zonas que estn sometidas a un manejo
especial, o que sean de inters ambiental, dando prefe-
rencia a los ocupantes de tierras que estn bajo rgimen
de reserva forestal, de manejo especial o de inters
ambiental, o aquellas situadas en los Parques Nacionales
Naturales, siempre que hayan ocupado esos terrenos con
anterioridad a la declaracin del rea de proteccin13.
Sin embargo, ante los conflictos que se presentan con
las comunidades asentadas en esos territorios cuando
se les solicita la desocupacin de los mismos, surge
la necesidad de plantear esquemas de administracin
y conservacin con las comunidades y no a partir del
desalojo, para que la adquisicin por parte del Estado
no se limite a una escrituracin sin efectos positivos en
el rea a proteger.
Principales tratados internacionales
relacionados con los ecosistemas
de pramos
En materia de compromisos internacionales, que jur-
dicamente vinculan a Colombia con compromisos am-
bientales de importancia global, se tienen, entre otros,
la Convencin sobre Diversidad Biolgica, ratificada por
el Congreso Nacional mediante la Ley 165 de 1994; la
Convencin Ramsar sobre humedales, ratificada en la
Ley 357 de 1997; la Convencin Marco de Cambio Cli-
mtico (Ley 164 de 1994), el protocolo de Kyoto (Ley
629 de 2000), el Convenio Cites contra el trfico ilegal
de especies amenazadas y en va de extincin (Ley 17
de 1981).
El Ministerio del Medio Ambiente hoy Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT)
promulg la Resolucin 0769 del 5 de Agosto de 2002,
en la que estableci las directrices para la administra-
cin y el manejo sostenible de los pramos. En este
acto administrativo se dispuso, entre otras actividades,
que las autoridades ambientales tanto regionales como
urbanas elaboraran, en el trmino de un ao a partir
de la citada resolucin, un estudio sobre el estado
de los pramos en sus jurisdicciones, con base en los
trminos de referencia que para tal fin dispusiera el
propio Ministerio.
As mismo, estableci que dichas autoridades deban
adoptar, en el trmino de dos aos a partir de la expe-
dicin de la resolucin, planes de manejo ambiental de
los pramos, los cuales se deban elaborar en consenso
con las comunidades asentadas en esos territorios.
El trmino, establece la norma, se puede ampliar por
otro tanto previa solicitud de la autoridad ambiental al
Ministerio.
11
Ibidem
12
Fuente: Pramos y ecosistemas alto andinos de Colombia en condicin
hotspot & global climatic tensor; Ministerio de Medio Ambiente, Ideam,
PNUD, Imprenta Ideam, 2002, pgs. 307-312
13
Ibdem

Posteriormente, mediante la Resolucin 0839 de 2003,
el MAVDTpromulg los trminos de referencia a los que
se deban ceir los estudios ordenados por la Resolucin
0769 de 2002.
Conclusiones jurdicas frente a la ocupacin
de los pramos
La ocupacin de los pramos en el pas por parte de
particulares obedece, en gran medida, a derechos
adquiridos y a predios titulados conforme a las leyes
civiles y de propiedad colectiva, lo cual limita la accin
del Estado sobre esos ecosistemas. Sin embargo, la
funcin ecolgica de la propiedad, establecida en
el artculo 58 de la Constitucin Nacional abre la
posibilidad de intervencin sobre esas reas cuando
se hace necesaria la proteccin del inters comn o
cuando el grado de deterioro ambiental as lo exija.
No existe una ley marco para los pramos que incluya
un manejo ecosistmico e integrador de todos los
factores fsicos, sociales, culturales y econmicos,
para aprovechamiento, administracin y conserva-
cin acordes con la sostenibilidad que se requiere.
Al igual que con la ordenacin de las cuencas hidrogr-
ficas, el pas est en mora de identificar y alinderar sus
pramos, y de vincularlos a un sistema de informacin
ambiental que permita hacerles seguimiento a su ocu-
pacin y su deterioro y que permita la formulacin de
polticas para su conservacin y su administracin.
La legislacin ambiental del pas se contina desarro-
llando de manera fragmentada y sin una visin inte-
gradora de todos los recursos naturales relacionados
con sus reas estratgicas.
Situacin jurdica de los parques
nacionales naturales frente a la ocupacin
por particulares
Inicialmente, es necesario aclarar que las reas de par-
ques nacionales naturales no pertenecen a la categora
de bienes de uso pblico ni por su vocacin ni por su
naturaleza jurdica. En efecto, el propsito de las reas
protegidas es la conservacin, la perpetuacin y la pro-
teccin de los recursos naturales presentes en esas reas,
con el propsito de garantizar a futuro la supervivencia de
las especies y su oferta de bienes y servicios naturales.
Desde la perspectiva del derecho de dominio, el Consejo
de Estado14 define la naturaleza jurdica de los bienes que
integran el sistema de parques nacionales naturales, bajo
la siguiente premisa:
Contralora General de la Repblica
El fundamento constitucional sobre la naturaleza jurdica
de los bienes que integran el Sistema de Parques Nacio-
nales Naturales se enmarca en los artculos 63 y 102 de la
Constitucin Poltica, que a la letra dicen:
Artculo 63: Los bienes de uso pblico, los parques natu-
rales, las tierras comunales de grupos tnicos, las tierras
de resguardo, el patrimonio arqueolgico de la Nacin y
los dems bienes que determine la ley, son inalienables,
imprescriptibles e inembargables.
(...)
Artculo 102: El territorio, con los bienes pblicos que de
l forman parte, pertenece a la Nacin.
El texto de los artculos constitucionales mencionados
y su anlisis concordado con los desarrollos normativos
contenidos en las disposiciones estudiadas de la Ley
2 de 1959, el Decreto Ley 2811 de 1974, el Decreto
reglamentario 0622 de 1977, la Ley 99 de 1993, el De-
creto 2915 de 1994 y el Decreto 216 de 2003, permiten
concluir que efectivamente las zonas establecidas o que
se establezcan como reas del Sistema de Parques Nacio-
nales Naturales, hacen parte de los denominados bienes
pblicos no patrimoniales, cuyo titular es la Nacin.
Se ve entonces como la Corte Constitucional, si bien
hace distincin entre bienes pblicos, de uso pblico y
aun separando de los mismos los parques nacionales na-
turales, es preciso aclarar la composicin de la exposicin
para quienes no son muy cercanos a estos conceptos
legales. Brevemente se dira que bienes pblicos son
aquellos cuyo propietario es la Nacin, lo cual los incor-
pora al patrimonio pblico. De uso pblico, aquellos que,
adems de ser de la Nacin, pueden usarlos los ciudada-
nos sin distincin alguna, a diferencia de los fiscales, que
slo los usan las entidades estatales y que tambin son
de la Nacin. Los parques nacionales naturales, por tener
propietarios con justo ttulo y porque la declaratoria de
parque nacional natural implica a veces afectacin de 199
derechos privados, terminan siendo de inters pblico
indistintamente del titular de la propiedad. Ello se debe a
que de los parques depende el bienestar de la poblacin.
Esta es la razn por la que el constituyente, en el artculo
63, haya hecho la distincin entre bienes de uso pblico
y parques nacionales naturales.
Al respecto, agrega el Consejo de Estado:
14
Naturaleza jurdica de los parques nacionales naturales (Sentencia de
consulta nmero 1680 del 29 de septiembre de 2005, Sala de Consulta
y Servicio Civil del Consejo de Estado)
 Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2005 - 2006
En efecto el artculo 63 identifica los parques naturales
como una categora de bienes pblicos diferente a los
bienes de uso pblico, las tierras comunales de grupos
tnicos, las tierras de resguardo y el patrimonio ar-
queolgico, aunque atribuye a todos ellos las mismas
propiedades jurdicas de ser inembargables, inalienables
e imprescriptibles, lo que los incluye en la categora de
bienes no patrimoniales, por lo menos mientras manten-
gan su naturaleza originaria.
La identificacin de los bienes que integran el Sistema
de Parques Nacionales Naturales, como pblicos y a la
vez como no patrimoniales, permite que las autoridades
puedan adoptar, dentro del marco de su competencia,
decisiones acordes con la especial naturaleza de estos
bienes; as, por ejemplo, el legislador ha establecido
que (...) es motivo de utilidad pblica y de inters
social, para la adquisicin por negociacin directa o por
expropiacin de los bienes inmuebles rurales o urba-
nos, patrimoniales de entidades de derecho pblico y
dems derechos que estuvieren considerados sobre
esos mismos bienes, la declaracin y alinderamiento
de las reas que integren el Sistema de Parques
Nacionales. Artculo 107 de la Ley 99 de 1993 (negrita
fuera de texto).
As las cosas, en las reas del Sistema de Parques Na-
cionales Naturales se encuentran bienes cuyo dominio
pertenece a la Nacin, como es el caso de los baldos,
a los entes territoriales y a los particulares. Pero es la
utilidad pblica la que determina su naturaleza una vez se
incorporan al sistema de reas protegidas, comoquiera
que pasan a ser de la Nacin, pero dentro de la categora
de no patrimoniales o, lo que es lo mismo, la Nacin
tiene un inters pblico y comn sobre ellos ms all de autoridad ambiental. Si a esto se agrega la injerencia que
la titularidad del dominio.
Sin embargo, la visin de los parques nacionales na-
turales a partir del titular del dominio, aunque puede
tener implicaciones de tipo legal, no resulta relevante
200
en lo ambiental, pues las normas, cuando de declarar
reas de reserva natural se trata, no afectan la titulari-
dad sobre esos predios, sino sus usos, limitndolos a la
conservacin y la proteccin, independientemente de
quien sea el dueo, si los particulares o el Estado. Los
conflictos que se llegaren a presentar sobre el dominio
se dirimiran sobre un escenario legal encabezado por
la funcin ecolgica de la propiedad a que se refiere el
artculo 58 de la Constitucin Poltica, sin que ello auto-
rice al desconocimiento de los derechos adquiridos con
ajuste a las leyes.
Se tiene entonces que las reas de parques estaran
ocupadas de manera ilegal por quienes desarrollen activi-
dades de explotacin y produccin agrcola, maderera o
industrial, aun teniendo ttulo de dominio, comoquiera que
su inclusin en la categora de reas protegidas slo admite
actividades de conservacin, segn las normas vigentes.
reas de amortiguacin
Un tratamiento anlogo, aunque diferenciado ocurre con
las denominadas reas de amortiguacin de los Parques
Nacionales Naturales. Estas estn comprendidas por
unas zonas de transicin entre los linderos del parque,
el cual no es susceptible de explotacin econmica legal
y aquellas tierras por fuera de la categora de protegidas.
Las reas de amortiguacin, entonces, aunque su explo-
tacin econmica es lcita como puede ser la ocupacin
de las mismas, requieren de la reglamentacin de sus
usos, pues estos inciden en sus impactos directamente
en los parques.
La competencia de regulacin de las reas de amortigua-
cin pertenece a las respectivas corporaciones autno-
mas regionales. Este aspecto hace que la competencia
de la Unidad de Parques cese en el lindero del mismo
para dar paso a la de la corporacin dificultndose, de
esta manera, el accionar de las autoridades ambientales
sobre los impactos especficos de los usuarios de estos
ecosistemas.
Caso similar ocurre con el Parque Nacional Natural
Corales del Rosario y de San Bernardo. El PNN est
conformado por los ecosistemas sumergidos, pero
las islas que conforman el archipilago estn bajo la
jurisdiccin de la Corporacin Autnoma Regional del
Canal del Dique (Cardique), en lo que tiene que ver con
la preservacin del medio ambiente y el ejercicio de la
por ley tiene la Armada Nacional, a travs de la Direccin
General Martima y Portuaria (Dimar), se tienen unas
competencias bastante diferenciadas pero concurren-
tes, lo cual exige una coordinacin y una planeacin
minuciosa del manejo, la administracin y el control de
estos ecosistemas.
A medida que se agregan zonas al Sistema de Parques
Nacionales Naturales, predios de particulares que antes
tenan usos sin restringir se empiezan a ver limitados en
su explotacin. En las reas de amortiguacin es donde
el Estado encuentra el mayor nmero de conflictos con
los ocupantes y donde se contraponen los ttulos de
propiedad frente a la intencin del Estado de regular
para conservar.
Las nuevas interpretaciones del Derecho ya no se re-
fieren al enfrentamiento entre el inters particular y el
inters general, sino que hacen mencin a una figura
denominada los intereses comunes que convoca a la

formulacin de estrategias de concertacin en que se
pueda preservar el inters particular sin afectar las pre
tensiones de las mayoras. Una concepcin de este tipo
contribuye a la reglamentacin sobre el uso de las reas
de amortiguacin que pretende el MAVDT a travs del
decreto que se proyecta en ese sentido.
Autoridades y competencias
Frente a los ecosistemas enunciados de parques nacio-
nales naturales, pramos, playas y reas de bajamar,
es tal el cmulo de autoridades, normas y compe-
tencias, que resulta necesario formular y responder
el siguiente interrogante: est el Estado cumpliendo
el precepto constitucional del artculo 209, segn el
cual las autoridades administrativas deben coordinar
sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los
fines del Estado? La respuesta es no. No se percibe una
autoridad que coordine las acciones de los dems entes
administrativos con miras a desarrollar una poltica de
administracin, conservacin, manejo y regulacin de
los predios ocupados ilegalmente y que tienen signifi-
cativa importancia por su oferta de bienes y servicios
ambientales.
Al respecto, las autoridades que intervienen en las reas
martimas y costeras de Colombia son numerosas; entre
ellas, se incluyen Ministerios, organismos asesores, insti-
tutos de investigacin, corporaciones autnomas regio-
nales y entidades territoriales consideradas de manera
general. El cuadro 5.1 ilustra sus competencias y deberes
legales pero no se incluyen otros organismos del orden
nacional territorial que indirectamente tienen injerencia
en las decisiones que se toman frente a las reas estra-
tgicas de oferta ambiental y que se ven afectadas por
la ocupacin ilegal por parte de particulares.
Conclusiones generales
El problema empieza cuando, de forma arbitraria, los
particulares ocupan predios naturales que son de la
Nacin y desconocen los derechos de los dems ciuda-
danos y la autoridad del Estado para restituirlos al uso y
el dominio pblicos.
Alrededor de la situacin confluyen aspectos que inciden
a favor de los ocupantes como la existencia de ttulos
traslaticios de dominio (escrituras y hasta cdulas reales),
bajos impactos en algunos ecosistemas y hasta algn tipo
de manejo ambiental aunque estos son la excepcin;
comunidades ancestralmente ligadas a la ocupacin y,
por ltimo, la consideracin prctica de que el desalojo
masivo no necesariamente es la solucin.
Contralora General de la Repblica
No obstante las anteriores consideraciones, el acceso al
uso y el aprovechamiento democrtico y equitativo de la
oferta ambiental de los bienes de uso pblico se ven limi-
tados por la accin ilegal y arbitraria de unos pocos.
La misma condicin de ilegalidad propicia que las ocu-
paciones se hagan sin el menor respeto por las con-
diciones naturales del predio o las aguas intervenidas,
presentndose daos irreversibles como la destruccin
de los corales, la tala y el desecamiento de manglares,
pramos y parques nacionales naturales, con la conse-
cuente migracin forzada de especies animales terrestres
y acuticas.
Como lo sealan las conclusiones de la Cumbre de
Ro de Janeiro, las responsabilidades ambientales son
compartidas pero diferenciadas. Sin embargo, hay una
acentuada actitud de los entes del Estado, con muy escasa
excepcin, a asumir a medias el compromiso con sus
competencias legales y a profundizar en sus diferencias
administrativas, en lugar de propiciar la coordinacin para
el logro de los fines esenciales del Estado.
La ltima accin para que la Nacin recupere los bienes
ocupados est en manos de los alcaldes y los procedi-
mientos de polica. Sin embargo, difcilmente se llega a las
restituciones porque, a diferencia de las perturbaciones
causadas en predios de los particulares, los predios de
la Nacin no tienen dolientes que les den el impulso
procesal a los expedientes y asuman los mnimos costos
logsticos que acarrea la diligencia de restitucin, como
traslado de polica, uso de maquinarias, etctera.
El derecho de dominio o propiedad no est llamado a
oponerse al inters general, pues el artculo 58 de la
Constitucin Nacional impone una funcin ecolgica
a la propiedad. Como se seal, el inters general y el
particular no son excluyentes el uno del otro y tanto el
Estado como los jueces estn llamados a conciliarlos en
la medida de lo posible y slo escoger uno de los dos,
201
cuando se hayan agotado las etapas de concertacin de
los derechos aparentemente contradictorios.
Las funciones constitucional y ecolgica de la propiedad
se anteponen a cualquier consideracin de titularidad del
dominio, independientemente de que est en cabeza de
los particulares o del Estado; en este caso, el llamado
es a regular los usos y aprovechamientos de la oferta
ambiental de los bienes y servicios en los ecosistemas
naturales de uso pblico. Por lo tanto, corresponde al
Estado hacer todo lo que est a su alcance para incor-
porar a su manejo, control y administracin aquellos que
se encuentran en manos de particulares, sin que ello
implique el desconocimiento de los derechos adquiridos
con ajuste a las leyes.
 Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2005 - 2006
Entidad
Ministerio de Defensa Nacional,
Direccin General Martima
(Dimar)
Ministerio de Defensa,
Armada Nacional
Comisin Colombiana del Ocano
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Clarificacin de la propiedad
Rural, Instituto Colombiano
de Desarrollo Rural (Incoder)
Ministerio de Ambiente, Vivienda
y Desarrollo Territorial (MAVDT)
202
Cuadro 5.1
Competencias asociadas a las reas de bajamar
Funciones Normatividad
Aplicar, coordinar, fiscalizar y hacer cumplir las normas Decreto Ley 2324 de 1984
nacionales e internacionales tendientes a la preservacin Decreto Ley 2324 de 1984
y la proteccin del medio marino.
Autorizar y controlar las concesiones y permisos en las aguas,
terrenos de bajamar, playas y dems bienes de uso pblico de
las reas de su jurisdiccin.
Adelantar y fallar las investigaciones por ...construcciones
indebidas o no autorizadas en los bienes de uso pblico y terrenos
sometidos a la jurisdiccin de la Direccin General Martima e
imponer las sanciones correspondientes.
Autorizar y controlar la construccin y el uso de islas y estructuras
artificiales en las reas de su jurisdiccin.
Los capitanes de puerto deben hacer respetar
los derechos de la Nacin en las zonas bajo jurisdiccin de
la Dimar impidiendo su ocupacin de hecho.
Control y vigilancia en materia ambiental y de los recursos naturales, Ley 99 de 1993, artculo 103
en los mares y zonas costeras.
Asesora, consulta, planificacin y coordinacin del Gobierno en Decreto Ley 347 de 200
materia de ooltica nacional del ocano y de los espacios costeros.
Decreto 2662 de 1994
Delimitacin de las tierras nacionales. Decreto 040 de 1905
Ley 6 de 1905
Decreto 2095 de 1961
Decreto 160 de 1988
Ley 160 de 1994
Ley 21 de 1991
Ley 70 de 1993
Formular la poltica nacional en relacin con el medio ambiente Numerales 1, 7, 12, 14,16
y los recursos naturales renovables 18, 24 del artculo 5 de la
7. Formular, conjuntamente con el Ministerio de Desarrollo Ley 99 de 1993
Econmico la poltica nacional de asentamientos huma nos y
expansin urbana, con el Ministerio de Agricultura, las polticas
de colonizacin y con el Ministerio de Comercio Exterior, las polticas
de comercio exterior que afecten los recursos naturales renovables
y el medio ambiente.
12. Expedir y actualizar el estatuto de zonificacin de uso adecuado
del territorio para su apropiado ordenamiento y las regulaciones
nacionales sobre uso del suelo en lo concerniente a sus aspectos
ambientales y fijar las pautas generales para el ordenamiento y el
manejo de cuencas hidrogrficas y dems reas de manejo especial;
14. Definir y regular los instrumentos administrativos y mecanismos
necesarios para la prevencin y el control de los factores de deterioro
ambiental, y determinar los criterios de evaluacin, seguimiento
y manejo ambientales de las actividades econmicas;
16. Ejercer discrecional y selectivamente, cuando las circunstancias
lo ameriten, sobre los asuntos asignados a las Corporaciones
Autnomas Regionales, la evaluacin y control preventivo, actual
o posterior, de los efectos de deterioro ambiental que se puedan
presentar por la ejecucin de actividades o proyectos de desarrollo,
as como por la exploracin, explotacin, transporte, beneficio
y utilizacin de los recursos naturales renovables y no renovables y
ordenar la suspensin de los trabajos o actividades cuando a ello
hubiese lugar;
18. Reservar, alinderar y sustraer las reas que integran el Sistema
de Parques Nacionales Naturales y las reservas forestales
nacionales, y reglamentar su uso y funcionamiento;
24. Regular la conservacin, la preservacin, el uso y el manejo del
medio ambiente y de los recursos naturales renovables en las zonas
marinas y costeras, y coordinar las actividades de las entidades encargadas
de la investigacin proteccin y manejo del medio marino, de sus
recursos vivos, y de las costas y playas; as mismo, le corresponde
(contina)

(continuacin cuadro 5.1)
Entidad
Instituto de Investigaciones
Marinas y Costeras Jos
Benito Vives de Andreis
(Invemar)
Instituto de Investigaciones
Ambientales del Pacfico
(IIAP)
Unidad Administrativa
especial del Sistema de
Parques Nacionales
Naturales (UAESPNN)
Corporaciones autnomas
regionales
Ministerio del Transporte;
Superintendencia
de Puertos y Transporte
Ministerio de Minas y
Energa
Autoridades territoriales
Autoridades de Polica
incluyendo alcaldes
Contralora General de la Repblica
Funciones Normatividad
regular las condiciones de conservacin y manejo de cinagas, pantanos lagos,
lagunas y dems ecosistemas hdricos continentales
Investigacin ambiental bsica y aplicada de los recursos naturales renovables Artculo 18 de la Ley 99
y el medio ambiente de los ecosistemas costeros y ocenicos. de 1993
Estudios sobre la realidad social y ecolgica del Choc biogeogrfico Artculo 21 de la Ley 99
de 1993
Manejo y administracin del sistema de parques nacionales naturales; otorgar Decreto 216 de 2003
permisos y dems autorizaciones para el uso y aprovechamiento de los recursos
naturales en reas protegidas.
2. Ejercer la funcin de mxima autoridad ambiental en el rea de su Numerales y Pargrafo
jurisdiccin de acuerdo con las normas de carcter superior y conforme del Artculo 31 de la Ley
a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio 99 de 1993
Ambiente;
15. Administrar, bajo la tutela del Ministerio del Medio Ambiente, las reas
del Sistema de Parques Nacionales que ese Ministerio les delegue. Esta
administracin podr hacer con la participacin de las entidades territoriales
y de la sociedad civil;
17. Imponer y ejecutar a prevencin y sin perjuicio de las competencias
atribuidas por la ley a otras autoridades, las medidas de polica y las
sanciones previstas en la ley, en caso de violacin a las normas de proteccin
ambiental y de manejo de recursos naturales renovables y exigir, con sujecin
a las regulaciones pertinentes, la reparacin de los daos causados;
21. Adelantar, en coordinacin con las autoridades de las comunidades
indgenas y con las autoridades de las tierras habitadas tradicionalmente por
comunidades negras, a que se refiere la Ley 70 de 1993, programas y proyectos
de desarrollo sostenible y de manejo, aprovechamiento, uso y conservacin de l
os recursos naturales renovables y del medio ambiente;
Pargrafo 2: Previa declaratoria favorable de viabilidad ambiental por la
corporacin autnoma regional de la respectiva jurisdiccin, la Direccin
General Martima y Portuaria del Ministerio de Defensa (Dimar), como
autoridad martima nacional tiene la funcin de otorgar autorizaciones,
permisos y concesiones para la ocupacin temporal de las playas y terrenos
de bajamar. 203
Planificar la actividad portuaria pblica y privada Ley 1 de 1991
La exploracin y explotacin de material minero deber ceirse a Cdigo de Minas o Ley
los trminos de referencia y guas ambientales y disponer de la 685 de 2001
correspondiente licencia ambiental.
Ordenacin del territorio Ley 388 de 1997
A la Polica le corresponde de manera especial prevenir los atentados Artculo 124, 130 y 132
contra la integridad de los bienes de uso pblico del Decreto 1355 de
La Polica velar por la conservacin y utilizacin de las aguas de uso pblico. 1979 (Cdigo Nacional
Cuando se trate de la restitucin de bienes de uso pblico, de Polica)
como vas pblicas urbanas o rurales o zona Artculos 65 y 66 de la
(contina)
 Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2005 - 2006

(continuacin cuadro 5.1)

Entidad Funciones Normatividad

para el paso de trenes, los alcaldes, una vez establecido, Ley 99 de 1993
por los medios que estn a su alcance, el carcter
de uso pblico de la zona o va ocupada, procedern a dictar la correspondiente
resolucin de restitucin que deber cumplirse en un plazo no mayor de treinta das.
Corresponde en materia ambiental a los municipios y a los distritos con rgimen
constitucional especial,(...) 2. Dictar con sujecin a las disposiciones legales
reglamentarias superiores las normas necesarias para el control, la preservacin y
la defensa del patrimonio ecolgico del municipio;
6. Ejercer, a travs del Alcalde como primera autoridad de polica con el apoyo de
la Polica Nacional y en coordinacin con las dems entidades del Sistema Nacional
Ambiental (SINA), con sujecin a la distribucin legal de competencias, funciones de
control y vigilancia del medio ambiente y los recursos naturales renovables, con el
fin de velar por el cumplimiento de los deberes del Estado y de los particulares en
materia ambiental y de proteger el derecho constitucional a un ambiente sano.

Todas las anteriores Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado Artculo 209
cumplimiento de los fines del Estado. Constitucin Nacional

Es inoponible a la accin del Estado cualquier inters que
se pretenda ante la posibilidad del aprovechamiento de
los bienes de la Nacin por parte de todos los ciudadanos
en condiciones de igualdad.
La accin de los particulares sobre los bienes de la Nacin
es una afrenta a la soberana del Estado y deslegitima la
accin del Gobierno cuando su actuacin se enfoca en
los ms dbiles y se dilata ante los ms poderosos.
Se puede, como mnimo, plantear dos estrategias de
poltica frente a la ocupacin de las reas de bajamar,
pramos, playas y parques naturales:
El diseo de una legislacin marco y coherente que
incorpore los ecosistemas de manera integradora
frente a sus elementos biticos, sociales y econmi-
cos y que defina las competencias alrededor de una
autoridad fortalecida en lugar de dispersar funciones
y fraccionar los elementos de las reas ocupadas.
204
La designacin de un ente regulador de carcter
nacional que cumpla efectivamente las funciones de
coordinacin entre las distintas autoridades involu-
cradas en el tema y se haga cargo de llevar a cabo,
en este caso, lo establecido en el segundo inciso del
artculo 209 de la Constitucin Nacional15.
Ni el desalojo ni la escrituracin de predios a nombre
del Estado se plantean como las soluciones jurdica y
ambientalmente ms viables a la ocupacin de los bienes
de la Nacin por parte de personas de derecho privado;
ello sera concebir la solucin desde una perspectiva me-
ramente notarial. Es necesario revisar cada caso desde los
efectos ambientales de la ocupacin y el nivel de dismi-
nucin de la oferta ambiental, pasando por la revisin de
los beneficiarios de esas reas. No es lo mismo la persona
natural o jurdica que usufructa y se lucra con lo que
es de todos, que el grupo tnico que ancestralmente ha
estado vinculado con esos ecosistemas y cuya cultura se
ha desarrollado alrededor de esa relacin.
Las reas del sistema de parques
nacionales naturales
El deterioro de los ecosistemas y sus recursos asociados
es consecuente con los procesos de ocupacin y uso
que ha tenido el territorio colombiano a lo largo de su
historia. El trnsito de una sociedad tpicamente rural a
una altamente concentrada en reas urbanizadas y un
crecimiento significativo de la poblacin han incrementa-
do la demanda de bienes y servicios y con ello la presin
sobre recursos forestales, hdricos, edficos y, en general,
sobre los ecosistemas, provocando cambios graduales
en su conformacin y su estructura original y activando
desequilibrios cada vez ms evidentes.
Aproximadamente el 85% de la poblacin colombiana se
concentra en las zonas andinas y los valles interandinos,
de tal manera que son los ecosistemas all identificados
los que han recibido la mayor presin por la extraccin
de recursos y el desarrollo de actividades productivas de
toda ndole. De acuerdo con Fandio y van Wyngaarden
(2005)16, 35% de los 337 ecosistemas del pas han sido
15
Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones
para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado.
16
Fandio-Lozano, M. y van Wyngaarden, W., Prioridades de conserva-
cin biolgica para Colombia, Grupo ARCO, Bogot, 2005, pg. 93.

transformados en ms del 50%. Uno de los resultados es
una transformacin del paisaje y la intervencin generali-
zada de la mayor parte de la regin Andina que, tanto en
extensin como en intensidad, superan el 70%17.
Valores y beneficios de los bienes
y servicios ambientales de las reas
protegidas
Las reas protegidas del pas, que incluyen ecosistemas
que cubren un poco ms de 10,5 millones de hect-
reas, representan para Colombia el avance formal en
la estrategia de conservacin de la biodiversidad como
respuesta al Convenio de la Diversidad Biolgica, al que
se vincul el pas con la Ley 165 de 1994. No obstante,
como cualquier otro ecosistema, los incluidos en las reas
del SPNN contemplan una amplia serie de valores que
han sustentado durante las ltimas dcadas las crecientes
demandas de recursos naturales y de servicios, signifi-
cativos para el desarrollo de los sectores econmicos.
As mismo, han resultado fundamentales en la provisin
de servicios bsicos para la supervivencia de la pobla-
cin y para el mantenimiento de valores estticos cuya
importancia ha venido creciendo ostensiblemente ante
la permanente desaparicin de reas naturales en todo
el mundo.
Por este motivo el valor, que no el precio, de las reas
protegidas se debe medir en el contexto de los bene-
ficios que se espera obtener a travs de una estrategia
nacional de conservacin de la biodiversidad, beneficios
materiales y no materiales que, por las tendencias
socioeconmicas de los ltimos aos, son de creciente
demanda18.
La conservacin a travs de las reas protegidas re-
presenta beneficios para la sociedad por el potencial
desarrollo de la biodiversidad, la regulacin hidrolgica
y climtica, la amortiguacin de impactos ambientales
en suelos, aire y agua y el mantenimiento de escenarios
culturales y sociales diversos (por ejemplo: de indgenas
y afrodescendientes e incluso colonos).
Los principales propsitos de las reas protegidas co-
rresponden a19:
Investigacin cientfica.
Proteccin de la vida salvaje.
Preservacin de diversidad especfica y gentica.
Mantenimiento de servicios ambientales.
Proteccin de caractersticas o atributos naturales y
culturales especficos.
Contralora General de la Repblica
Turismo y recreacin.
Educacin.
Uso sostenible de recursos de ecosistemas naturales.
Estos valores o propsitos de las reas protegidas hacen
parte directa e indirecta en la estrategia de reduccin
de las amenazas de prdida de la biodiversidad, del sos-
tenimiento de servicios ambientales y como alternativa
productiva y de reduccin de la pobreza de comunidades
campesinas y nativas de reas aledaas20.
No obstante, el incremento poblacional y los cambios
sociales, econmicos y polticos representan grandes
obstculos a la conservacin de los ecosistemas en reas
protegidas, aspecto que justifica estrategias diferenciadas
de preservacin y uso de la biodiversidad en el marco de
reas de utilidad pblica como los parques Nacionales.
Estado general de uso y ocupacin
de las reas del Sistema de Parques
Nacionales Naturales
Las reas del SPNN han sido afectadas por la existencia
de poblacin antes de su declaratoria y por la extensin
de los problemas de los procesos de ocupacin y uso
legal e ilegal del suelo que se han dado en el pas. La
transformacin y la degradacin de las reas de parques
nacionales cubre aproximadamente entre 500.000 y
17
Ibidem, pg. 79.
18
Guevara-Mancera, O.A. y Reyes-Garca, O., Parques nacionales
naturales: soporte de la estrategia de conservacin y desarrollo de la
biodiversidad colombiana, 2006.
19
Unin Mundial para la Naturaleza -UICN, Directrices para las 205
Categoras de Manejo de Areas Protegidas, 1994, Consultado en:
http://www.unep-wcmc.org/index.html?http://www.unep-wcmc.
org/protected_areas/categories/~main.
20
Dadas las condiciones legales de restriccin para el manejo de las
reas protegidas y el aprovechamiento de sus recursos una estrategia
de reduccin de la pobreza para las comunidades dentro y fuera de las
reas es viable en el contexto del ejercicio de la conservacin (p.e. por
el pago de servicios ambientales o como parte del ecoturismo) o como
un resultado de investigaciones en torno del desarrollo productivo de
la biodiversidad que se hagan visibles en reas de amortiguacin de
los parques.
21
Resumen de los principales elementos presentados en el estudio
Valoracin de los beneficios econmicos provistos por el Sistema de
Parques Nacionales Naturales: Una aplicacin del anlisis de transferen-
cia de beneficios, Carriazo, F.; Ibez, A.M. y Garca, M, 2003. Tomado
de: Guevara-Mancera, O.A. y Reyes-Garca, O., Op. Cit.
 Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2005 - 2006

Recuadro 5.1
Valoracin de bienes y servicios ambientales en reas del Sistema de Parques Nacionales Naturales (SPNN)21

Demanda de bienes y servicios ambientales de reas del SPNN

Aunque todos los valores atribuidos a las reas del SPNN constituyen un lmite inferior, la importancia del ejercicio que se presenta a continuacin
radica en el enorme contraste que existe entre el escaso presupuesto invertido en reas protegidas frente a los beneficios ofrecidos por las mismas
a la poblacin colombiana y a su economa. Esto resalta la necesidad de definir regulaciones que permitan la transferencia de este tipo de recursos
al Sistema, ya que el mismo no los percibe dado que se trata de bienes pblicos.
La demanda total de agua en Colombia para 2000 fue estimada por el Ideam en 5.461,6 millones de m3. Dentro del uso consuntivo el 43,9%
corresponde al consumo domstico con nfasis en el uso urbano (34,1%); la gran irrigacin es el segundo uso en participacin con un 32,2%
y la produccin pecuaria es el tercer demandante con un 9,6% de la participacin.
Cerca de 20 millones de personas reciben beneficios directos del recurso hdrico proveniente de los parques (slo se incluyen los municipios
dentro del rea de jurisdiccin e influencia directa del SPNN). La demanda total estimada de agua para los municipios en dicha rea es de 1.329
millones de m3/ao. Aunque la demanda incluye a todos los parques nacionales y santuarios de fauna y flora, 15 de las reas del SPNN son las
que hacen los mayores aportes del recurso.

Disponibilidad a pagar por el recurso hdrico

La disponibilidad a pagar (DAP) fue evaluada en 2003 por investigadores de la Universidad de los Andes y con recursos de la Unidad de Parques
(Uaespnn) tomando cuatro conceptos distintos.
La DAP por hogar por un suministro sostenible de agua ascendi a $9.441/mes, tomando como base un poco menos de 3,5 millones de hogares,
se alcanzara una cifra cercana a los $32.600 millones mensuales.
La DAP por un incremento en el caudal es equivalente a $780/m3, tomando en cuenta una demanda anual de la poblacin cercana a los 908
millones de metros cbicos, la cifra anual alcanzada por este concepto superara los $708.500 millones.
De otro lado, la DAP por regulacin hdrica es $101/m3, con lo cual se alcanzaran recursos que se acercan a los $92.000 millones anuales.
El promedio de tres estudios realizados en Colombia report una DAP por un recurso hdrico de mayor calidad de $2,5/m3, lo que agregara
recursos que pueden alcanzar arriba de los $2.242 millones/ao.
Otros elementos considerados en el estudio incluyeron el clculo de la DAP por agua de riego para los cultivos de cebolla, papa y trigo, la cual
alcanz $50,4/m3.

600.000 hectreas22. A pesar de que la intervencin es

un poco menor al 6% de la extensin total del Sistema
Latorre (2005), plantea en una evaluacin de escala ge-
neral que la intervencin es de entre el 10 y 11,2%23, la
misma afecta seriamente en el corto y el mediano plazo
la integridad de los ecosistemas por la continua frag-
mentacin y, con ello, la supervivencia de las especies
dependientes (cuadro 5.2).
Las reas protegidas, para su seleccin y declaracin formal,
tienen como fundamento la conservacin de ecosistemas,
especies y valores ambientales y culturales de relevancia
para el pas. Por tal razn, a pesar de las deficiencias en
la representatividad, la afectacin que tienen las reas de
parques por ocupacin, en mayor o menor medida, se dan
206
en todo tipo de ecosistemas, incluidas algunas reas de
bajamar y zonas de pramo, que, salvo que pertenezcan al
SPNN, se analizarn de forma independiente.
La informacin disponible da cuenta de la degradacin de
ecosistemas en 41 de 49 reas evaluadas. Sin embargo, se
registra un impacto significativo por intervencin en reas
como el PNN Serrana de la Macarena (8,7 a 20,1%), el
22
Informacin general tomada de fuentes citadas por la Uni-
dad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales
Naturales(UAESPNN).
23
El documento parte de 49 reas existentes en el momento y para
la evaluacin del uso se toma lo que se pudiera considerar territorio
emergido, a partir de lo cual expresa que la modificacin de reas puede
ser de entre 1.006.913 y 1.135.242 hectreas. Latorre, J.P., Biodi-
versidad y conservacin de los Parques Nacionales de Colombia. Una
aproximacin Histrico-Geogrfica a escala 1:1.000.000, Documento
tcnico, 2005, pgs. 48 y 49. Versin en medio magntico.
24
Esta informacin proviene de la Unidad de Parques en respuesta a
solicitud de la CGR y del estudio de: Fandio-Lozano, M. y van Wyn-
gaarden, W., op. cit., pg. 102.
25
Tomado de: Guevara-Mancera, O.A. y Reyes-Garca, O., op. cit.
26
Las reas son provistas por la UAESPNN, no obstante, guardan
diferencia con otras cifras presentadas por la misma Unidad de
Parques y por otro lado por Fandio-Lozano, M. y van Wyngaarden,
W., op. cit.
Informacin provista por la UAESPNN a travs de instructivo de la
27

PNN Catatumbo-Bar (11,8 a 21,1%), el PNN Las Hermo-
sas (11,7 a 18,6%), el PNN Las Orqudeas (38,4%), el PNN
Farallones de Cali (11,9 a 15,3%), el PNN Munchique (9,6
a 17,8%); el PNN Paramillo (18,6 a 20,7%), el PNN Pisba
(28,5 a 50,1%), el PNN Sierra Nevada de Santa Marta (24,3
a 29,8%), el PNN Tayrona (16,3 a 20,3%), el PNN Tinigua
(15,5 a 17,6%) y el SFF Iguaque (17,7 a 64,3%)24.
CGR.
28
Informacin tomada de: Fandio-Lozano, M. y van Wyngaarden,
W., op. cit., pg. 102.
29
Informacin tomada de: Oficina de las Naciones Unidas contra la
droga y el delito (Unodc)-Gobierno de Colombia, Colombia Censo
de Cultivos de Coca 2004, Proyecto Sistema Integrado de Monitoreo
de Cultivos Ilcitos II -Simci II, junio de 2005, pg.45.
 Contralora General de la Repblica

Cuadro 5.2
La transformacin de las reas del Sistema de Parques Nacionales Naturales (SPNN)25

Nombre Ubicacin Extensin rea rea Cultivo de

(ha)26 Transform Transform Uso ilcito
(%)27 (%)28 (ha)29

PNN Alto Fragua-Indi Wasi Caquet 68.000 8,8 0,6 12

PNN Amacayacu Amazonas 293.500 0,3 0,4
PNN Cahuinar Amazonas 575.000 0
PNN Catatumbo-Bari Norte de Santander 158.125 21,1 11,8 107
PNN Chingaza Cundinamarca-Meta 76.600 3,6 8,7
PNN Chiribiquete Caquet-Guaviare 1.280.000 0
PNN Cordillera de los Picachos Caquet-Huila-Meta 444.740 3,0 3,1 15
PNN Cueva de los Gucharos Huila 9.000 0,4 1,1
PNN El Cocuy Arauca- Boyac-Casanare 306.000 4,3 8,5
PNN El Tuparro Vichada 548.000 0
PNN Gorgona Ocano Pacfico 61.687,5 0
PNN La Paya Putumayo 422.000 13 3,5 230
PNN Las Hermosas Tolima-Valle 125.000 11,7 18,6
PNN Las Orqudeas Antioquia 32.000 38,4
PNN Los Corales del Rosario
y San Bernardo Bolvar 120.000 23,3
PNN Los Farallones de Cali Valle-Cauca 150.000 15,3 11,9 1
PNN Los Katios Antioquia-Choc 72.000 2,4 2,9
PNN Los Nevados Caldas-Risaralda-Tolima-Quindo 38.000 3,4 6,6
PNN Macuira La Guajira 25.000 0,7
PNN Munchique Cauca 44.000 9,6 17,8 8
PNN Old Providence
Mc Bean Lagoon San Andrs y Providencia 995 10
PNN Paramillo Antioquia-Crdoba 460.000 20,7 18,6 461
PNN Pisba Boyac-Casanare 45.000 28,5 50,1
PNN Purac Cauca-Huila 83.000 0,02 0,7
PNN Rio Pure Amazonas 999.880 0
PNN Sanquianga Nario 80.000 5,9 1,8 14
PNN Selva de Florencia Caldas 10.019
PNN Serrana de los Yarigues Santander 78.837
PNN Sierra de la Macarena Meta-Vaups 630.000 20,1 8,7 2.707
PNN Sierra Nevada de Santa Marta Cesar-La Guajira-Magdalena 383.000 29,8 24,3 241
PNN Sumapaz Cundinamarca-Huila-Meta 154.000 0,9 2,3
PNN Tam Norte de Santander 48.000 2,9 15,1
PNN Tatam Choc-Risaralda-Valle 51.900 20 9,0
PNN Tayrona Magdalena 15.000 20,3 16,3 4
PNN Tinigua Meta 201.875 17,6 15,5 387
PNN Utra Choc 54.300 4,5 0,3
PPN Nevado del Huila Cauca-Huila-Tolima 158.000 3,8 3,4 207
RNN Nukak Vaups-Guaviare 855.000 3,2 1 1.044
ANU Los Estoraques Norte de Santander 640,62 57,5
RNN Puinawai Guaina 1.092.500 0,6 139
SFF Cinaga Grande de Santa Marta Magdalena 26.810 10,3 3,3
SFF Corchal Mono Hernndez Sucre-Bolvar 3.850 0
SFF de Iguaque Boyac 6.750 64,3 17,7
SFF Galeras Nario 7.615 12,7 17,2
SFF Guanent-ro Fonce Santander 10.429 0,5
SFF Isla de la Corota Nario 8 27,1
SFF Los Colorados Bolvar 1.000
SFF Los Flamencos La Guajira 7.000
SFF Malpelo Ocano Pacfico 38.971
SFF Otn-Quimbaya Risaralda 489 25,2
VP Isla de Salamanca Magdalena 56.200
Total 10.409.721 5,94 4,83 5.370
 Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2005 - 2006
Tomando en cuenta el anlisis propuesto por Latorre
(2005), si bien es de carcter general por la escala de
trabajo -1:1.000.000-, la extensin comprometida con
usos dentro de las reas protegidas nacionales alcanzara
entre 1.006.913 y 1.135.242 hectreas. En el mismo
es posible identificar de forma aproximada los tipos de
biomas30 en las reas del Sistema de Parques Nacionales
que, en su criterio, estaran afectados por la intervencin
antrpica.
Frente a la extensin potencial de cada uno de los biomas
incluidos en reas de parques nacionales, las mayores
afectaciones se han producido sobre la Varzea-Catival-
Panganal (98%)31, el Bosque Seco (72%) y la Vegetacin
Semirida Subandina (50%). A pesar de que estos biomas
no son tan representativos en extensin slo alcanzan
un poco ms de 28.000 has en todo el pas, su afectacin
es crtica en tanto son reas con baja representacin en
el SPNN y muy degradadas en el mbito nacional32.
Otros biomas afectados son el Bosque Hmedo Alto
Andino (26%), el Bosque Hmedo Subandino (23%),
el Bosque Seco Alto Andino (20%), el Manglar-Natal
(18%) y la Selva Hmeda Ecuatorial (11%). Los biomas
potenciales con menor uso por debajo del 5% son:
las nieves perpetuas, la vegetacin de pramo, la catinga
amaznica, la vegetacin rupcola, las sabanas, la vege-
tacin desrtica y los bosques de galera33.
Aunque no se tienen cifras consolidadas, suficientemente
verdicas y diferenciadas, es claro que la ocupacin de
parques ilegal o con apego a la ley por grupos de
poblacin es muy significativa. Esta ocupacin tiene
una estrecha relacin con el impacto sobre las reas
protegidas, comoquiera que sus ecosistemas son, en
la mayora de los casos, una fuente muy abundante y
disponible de recursos.
Si se tiene en cuenta que PNN como Sanquianga, Serrana
de la Macarena, Paramillo y Sierra Nevada de Santa Marta
208 tienen las mayores extensiones intervenidas, resulta
coherente que tambin presenten unos registros de po-
blacin muy elevados. Sanquianga cuenta con alrededor
de 10.000 habitantes, poblacin predominantemente
afrodescendiente, que vive y desarrolla actividades de
subsistencia de distintos niveles dentro del parque. La
misma situacin se presenta en Paramillo y Sierra Ne-
vada, donde el traslape del parque con resguardos ind-
genas ha generado conflictos de uso y planificacin con
25.000 a 30.000 habitantes. En Serrana de la Macarena
se reportaban en 1999 ms de 30.000 habitantes que
afectaban reas del parque.
En tanto la relacin entre ocupacin y degradacin de
los ecosistemas de los parques nacionales es clara, lo
que no est bien determinado es si las acciones son el
resultado de ocupacin ilegal o legal34. En el primer caso,
porque no se conocen a profundidad tales acciones, y en
el segundo, porque se asume que para tales ocupaciones
la sola formalizacin del rea genera una restriccin
sobre las actividades que garantiza la conservacin de
los ecosistemas.
Aunque el propsito primordial de las reas protegidas
no es la generacin de recursos econmicos, la prdida
de unas 500.000 has de ecosistemas en el SPNN le puede
estar significando al patrimonio pblico ambiental perder
beneficios que se aproximan a los $18.000 millones anua-
les slo por concepto de la prdida de regulacin hdrica
y del agua para consumo domstico, consumo que, se
estima, representa apenas un 44% de la demanda total35.
Si se toma la cifra de Latorre (2005), la cifra de prdidas
sera superior al doble de lo estimado anteriormente.
Las zonas de amortiguacin en reas
de parques nacionales
Las zonas de amortiguacin de los parques nacionales
tienen como propsito fundamental defender la integri-
dad de las reas protegidas de los impactos de acciones
antrpicas a partir de la regulacin concertada de las
actividades de sus ocupantes formales. Tales zonas son
referenciadas desde el Decreto Ley 2811 de 1974 o
Cdigo de los Recursos Naturales (artculo 330), los
avances para su manejo y administracin en el marco de
la conservacin in situ son, aun hoy, inciertos en tanto
30
El concepto bioma abarca la idea de comunidad o interaccin
entre la vegetacin, poblaciones animales y suelo. El bioma, tambin
llamado rea bitica, puede ser mejor definido como la mayor regin
con poblaciones de especies animales y vegetales bien adaptados a su
ambiente fsico en toda su rea de distribucin. Tomado de: Woodward,
S.L., Biomes of Earth Terrestrial, Aquatic, and Human-Dominated,
2003. Consultado en http://www.runet.edu/~swoodwar/CLASSES/
GEOG235/biomes/intro.html el 20-01-06.
31
Vegetacin de zonas inundables muy representativa del Pacfico
colombiano.
32
Cifras tomadas de: Latorre, J.P., op. cit.
33
Ibdem, pg. 49.
34
Dentro de las reas del Sistema de Parques Nacionales existen pre-
dios de propiedad privada que fueron adquiridos antes de la declaracin
formal del rea. En buena parte de los casos, tales predios siguen en
poder de sus dueos con restricciones al dominio, no obstante, es
comn que tales restricciones no se cumplan y se afecten seriamente
ecosistemas de tales reas.
35
Guevara-Mancera, O.A. y Reyes-Garca, O., op. cit. El clculo se
sustenta en las cifras provistas por: Carriazo, F. et al., op. cit.

no existe una reglamentacin formal de las mismas que
determine su extensin y delimitacin, las restricciones
sobre el uso de sus bienes y servicios ambientales, las
condiciones de su dominio y los responsables de su
planificacin y administracin directa.
Ante la ausencia de reglamentacin especfica, el uso y la
ocupacin generalizados por la poblacin, las deficiencias
en el ejercicio de la autoridad ambiental y la aparente
falta de recursos econmicos, las zonas de amortiguacin
no ostentan una condicin especial y corresponden a
la gestin ambiental general que desarrollan las Cor-
poraciones Autnomas Regionales y las de Desarrollo
Sostenible.
Bajo este esquema, las zonas amortiguadoras no se
constituyen, salvo ciertas excepciones36, en ese bu-
ffer o filtro que limite efectivamente los impactos de
actividades antrpicas que se dan alrededor de las reas
protegidas, a pesar de que la inversin reportada de
forma genrica para los ltimos cinco seis aos por
las Corporaciones Autnomas y relacionada con tales
zonas supera los $13.000 millones37.
Cabe destacar que los esfuerzos se concentran en for-
talecer en tales reas los sistemas regionales de reas
protegidas. Sin embargo, para que tal proceso sea exitoso
es indispensable y urgente el fortalecimiento previo del
marco normativo de las reas protegidas del pas y que
se identifica bajo la denominacin de Sistema Nacional
de reas Protegidas (Sinap).
En las jurisdicciones de varias Corporaciones coinciden
geogrficamente los ecosistemas de pramos con po-
tenciales zonas de amortiguacin, razn por la cual la
gestin desarrollada por las autoridades ambientales y
sobre la cual aqu se presentan anlisis para las zonas de
amortiguacin y los pramos por separado, puede referir
en muchos casos las mismas acciones y recursos.
Las actividades desarrolladas por las Corporaciones en
lo que consideran las zonas de amortiguacin de reas
protegidas nacionales tienen diversos matices. Se han
incluido acciones desde el control, la reduccin y la
prohibicin del aprovechamiento de recursos naturales,
tcnicas agrcolas ms sostenibles, reforestacin y aun la
compra de predios.
No obstante, salvo casos de mayor desarrollo como los
presentados en reas como Los Nevados y las incluidas
en el Macizo Colombiano, donde se ha impreso una
mayor fuerza a las zonas de amortiguacin e invertido la
mayor cantidad de recursos asociados a estas actividades,
la mayor parte de las acciones de las Corporaciones en
estas zonas son ms el genrico de las funciones como
autoridad -con sus debilidades tradicionales- que un
Contralora General de la Repblica
nfasis en el desarrollo especfico del concepto de zona
de amortiguacin38.
Mecanismos de proteccin y acciones
ante la ocupacin de reas del Sistema
de Parques
En este caso especfico se debe recordar que las reas de
Parques Nacionales no son ... un bien sino un conjunto
de bienes afectados o destinados al cumplimiento de los
fines de conservacin, perpetuacin y proteccin am-
biental, que han sido catalogados por el legislador como
de utilidad pblica39, en tanto en tales reas se pueden
encontrar tierras de propiedad privada legalmente cons-
tituidas, baldos y bienes de uso pblico, entre otros.
Para estas reas es vlido el criterio de Yunis y Jimnez
(2000)40, segn el cual el Estado mantiene la soberana
y el dominio pblico mediante su facultad reguladora
de usos del suelo limitando el dominio para favorecer el
cumplimiento de los fines atrs expresados.
Bajo esta condicin, las reas del Sistema no se constitu-
yen, en estricto rigor, en bienes de uso pblico, sino de
utilidad y dominio pblico, por cuanto existe dentro de
ellas propiedad privada y porque el acceso a las mismas
o a sus servicios ambientales, no obstante ser pblico,
se debe dar bajo significativos y especficos niveles de
restriccin y regulacin.
36
Algunas de las autoridades ambientales han adoptado como estrategia
para limitar el dominio en las zonas aledaas a las reas protegidas
nacionales la constitucin de reas protegidas de niveles regional y
local, aunque la ausencia de reglamentacin de las mismas y una dbil
gestin reducen sustancialmente su propsito. En ausencia de regla-
mentacin para las zonas de amortiguacin, la Unidad de Parques ha
adelantado acercamientos con las Corporaciones para que stas, como
responsables de la gestin, orienten recursos y acciones en el marco
de lo que denominan Sistemas Agrarios Sostenibles. La Resolucin 456
de 2003 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial 209
contempla consideraciones adicionales, aunque solo para el caso de
reas del PNN Corales del Rosario y San Bernardo.
37
La mayor cantidad de recursos se ha focalizado en reas de influen-
cia de los PNN Nevados y los ubicados en la otrora Ecorregin del
Macizo Colombiano.
38
No sobra indicar que parte de ello se confirma con la posicin
adoptada frente al tema por Corporaciones como Corpomag o por
la falta de respuestas de Codechoc y Corponario.
39
Mebarak, J.Y. y Jimnez-Larrarte, M., Naturaleza de las reas del
Sistema de Parques Nacionales de Colombia, en: Lecturas sobre de
Derecho del Medio Ambiente, Tomo I, Universidad Externado de
Colombia, 2000, pgs.181-200
40
Ibidem, pgs. 186 y 187.
 Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2005 - 2006
Estas condiciones expresadas en la ley son la base fun-
damental para la proteccin de las reas protegidas na-
cionales frente a sus ocupantes formales y para aquellos
que lo hacen de forma abiertamente ilegal. No obstante,
las condiciones sociales y econmicas, as como las de
orden pblico que han dominado el pas durante los
ltimos 25 aos, unidas a las formas histricas de ocu-
pacin de tierras en el pas, la falta de una delimitacin
efectiva de sus lmites y la ausencia de legislacin para la
delimitacin, la declaracin y la regulacin de sus zonas
de amortiguacin, han dificultado enormemente la ges-
tin en las mismas y el mantenimiento de la soberana
del Estado sobre las mismas.
Las responsabilidades en la conservacin in situ de la
biodiversidad corresponden a las entidades del Estado
y a la comunidad en general, cuya cabeza visible es hoy
da la Unidad de Parques. Si bien es comprensible que
a la misma corresponda, en representacin del Estado,
la gestin en las reas protegidas nacionales, el cmulo
de problemas sin resolver de tales reas, la debilidad
operativa y financiera en los procesos de conservacin
in situ y algunas de las orientaciones de la poltica
de la conservacin, remiten a las responsabilidades de
entidades como el Incoder antes Incora, la fuerza
pblica, la Fiscala, las restantes autoridades ambientales
y los municipios.
El Incoder, en materia del saneamiento predial dentro
de las reas del Sistema; la fuerza pblica, en prevencin
y defensa frente a la ocupacin y la explotacin de sus
recursos; la Fiscala, por su obligacin de investigar a
profundidad dichas ocupaciones y extraccin de recur-
sos; las autoridades ambientales, en el fortalecimiento
de la gestin en las zonas de amortiguacin y la confor-
macin de los Sistemas Regionales de reas Protegidas,
y los municipios a partir de una consideracin evidente
y especfica de las reas protegidas en sus planes de
ordenamiento territorial y de desarrollo.
210 Es importante reconocer los avances que se han pro-
ducido en la gestin de las reas protegidas nacionales,
pero la defensa de tales reas ante la ocupacin ilegal
y la verdadera limitacin del dominio frente a quienes
ostentan derechos adquiridos, todava no pasa del papel
a la realidad. Adems de las tareas institucionales no rea-
lizadas, una reduccin continuada de recursos estatales
para las reas, unas difciles condiciones sociales y econ-
micas de la poblacin que rodea los parques nacionales,
la dinmica de la poltica de conservacin a travs de las
reas protegidas parece estar atrayendo ms poblacin
hacia las mismas y sus zonas amortiguadoras.
De las funciones policivas de la Unidad de Parques
ante la ocupacin de las reas bajo su competencia se
desprenden 168 procesos sancionatorios y los traslados
correspondientes a las autoridades ambientales, la
Fiscala General de la Nacin y al Incoder, para lo de su
competencia. Pero es indudable que esta accin no ha
frenado efectivamente la ocupacin ilegal y el aprove-
chamiento de sus bienes y servicios ambientales.
El caso ms destacable es el del PNN corales del Rosario
y de San Bernardo. Las acciones para su proteccin ante
la ocupacin irregular y el profuso desarrollo de cons-
trucciones (casas, muelles, espolones y otras estructuras
de control de erosin) han dado como resultado 89 pro-
cesos sancionatorios, de los cuales se haban fallado en su
momento 44, y 33 ms se encontraban en investigacin.
Tambin es crtico el incremento en construcciones
como muelles y obras de control hidrulico que afectan
el PNN y que a 2005 sumaban 29241.
Otras acciones se desarrollan en el marco del control
de los cultivos de uso ilcito en reas de parques. En los
ltimos aos, a pesar de la intencin de agencias como
la Direccin Nacional de Estupefacientes de implemen-
tar en las reas de parques nacionales la estrategia de
erradicacin mediante aspersin area de glifosato,
se ha logrado mantener, por intervencin de la CGR,
como nica estrategia la erradicacin manual, la cual ha
reportado resultados en la disminucin de cultivos. Se
destaca la emprendida recientemente en el PNN se-
rrana de la Macarena. Sin embargo, la temporalidad de
estas acciones y el bajo apoyo de la fuerza pblica en el
control de los mrgenes de las reas protegidas facilitan
la permanencia y el regreso de cultivos de uso ilcito y
lcito y el aprovechamiento de recursos naturales y una
mayor fragmentacin de sus ecosistemas.
Los pramos
Caracterizacin e importancia
de los pramos
Con el nombre de pramo se denomina a un bioma
propio de la alta montaa ecuatorial del neotrpico,
que presenta caractersticas biofsicas propias como son
suelos cidos, baja presin atmosfrica, alta radiacin
solar, baja temperatura media con fuertes oscilaciones
diarias y cubierta vegetal predominantemente baja de
arbustos y hierbas. Todas estas particularidades estn
asociadas a condiciones bioclimticas especiales tales
como: ubicacin en alturas por encima de los 3.000
41
Informacin del PNN corales del Rosario y de San Bernardo entre-
gada en marzo de 2006 mediante oficio PNN-COR 000151.

msnm, localizacin geogrfica ecuatorial, condiciones
especficas de precipitacin y humedad y la localizacin
de la zona norandina en el corredor biolgico hemisfrico
desde Alaska a la Patagonia, a travs del cual se ha dado
el ms importante intercambio gentico y de especies
del planeta.
El bioma pramo es considerado el ms reciente de los
ecosistemas de Los Andes, pues su proceso de formacin
y expansin sobre las cumbres montaosas tiene tan solo
unos tres millones de aos, periodo extremadamente
corto respecto de todas las dems formaciones vegetales
del continente.
Los pramos se circunscriben al norte de Los Andes en
los territorios de Colombia, Ecuador y Venezuela, siendo
en nuestro pas donde se presentan las mayores extensio-
nes. En Colombia se han realizado varias aproximaciones
al conocimiento de la distribucin y la extensin del
ecosistema paramuno. Rangel (2000), menciona que los
pramos colombianos abarcan aproximadamente el 2,6%
de la superficie emergida del pas, mientras el Instituto
Alexander von Humboldt, en el mapa general de Ecosis-
temas de Colombia (1998), identific 1.379.000 hectreas
de pramos, correspondientes al 1,3 % de la extensin
del pas, cifra cercana a las 1.443.425 has definidas por
Geoingeniera-Ministerio del Medio Ambiente (1999).
Los pramos se extienden desde el lmite superior del
bosque altoandino hasta el lmite inferior de los glaciares.
Sin embargo, la altitud en la que se ubican estos ecosis-
temas en las cordilleras colombianas es variable y no se
puede generalizar, debido a la diversidad de geoformas
y topografa que presentan Los Andes. En las cordilleras
Central y Occidental, el lmite inferior del pramo se
localiza a 3.800-3.900 m, mientras que en la cordillera
Oriental est un poco ms bajo, entre 3.650 a 3.700 m.
En el flanco sur de la Sierra Nevada de Santa Marta, este
lmite es mucho ms bajo, alrededor de 3.300 m, aunque
en el flanco norte el pramo se puede presentar a partir
de los 3.500 metros42.
Boyac presenta la mayor superficie de pramos del pas,
con un 18,3% y, dentro de ellos, la mayor extensin de
pramos hmedos. Le siguen Cundinamarca (13,3%),
Santander (9,4%), Cauca (8,1%), Tolima (7,9%) y
Nario (7,5%).
En el marco de la jurisdiccin de las autoridades ambien-
tales regionales, Corpoboyac ostenta la mayor extensin
de estos ecosistemas, con un 17,9%43 (cuadro 5.2).
Adaptada de: Ministerio del medio Ambiente, 2002.
pramos. Programa para el manejo sostenible y restau-
racin de Ecosistemas de la alta montaa colombiana.
Bogot.
Contralora General de la Repblica
Por su parte, los ecosistemas de pramo estn repre-
sentados en al menos 16 de las 51 reas protegidas del
SPNN con una superficie que alcanza 576.125 hectreas
(39,9% del total del pas). Los reas con mayor extensin
de pramos son el PNN Sumapaz (9%) y los PNN Sierra
del Cocuy y Sierra Nevada de Santa Marta, cada uno con
el 7,9% del total nacional (cuadro 5.3). De manera simi-
lar, otras reas de pramo se hallan cobijadas por figuras
de proteccin de carcter regional o local, aunque no se
conoce su extensin ni su estado de conservacin.
Las reservas forestales nacionales, creadas por la Ley 2 de
1959 (principalmente en las Reservas Forestales Central,
de la Sierra Nevada de Santa Marta, de la Serrana del
Cocuy y la de la Amazona), incluyen aproximadamente
el 80% de las zonas de alta montaa (pramos y bosques
altoandinos)44. Adicionalmente, el Inderena, durante su
existencia, declar 57 reservas forestales protectoras, en
diversas zonas del territorio nacional, algunas de ellas con
el propsito expreso de conservar reas de pramo. Sin
embargo, el aporte de estas reservas a la conservacin
ha sido muy limitado, pues despus de su declaratoria
nunca han contado con un reglamento marco que incluya
aspectos relativos a su administracin, ni con personal y
recursos que se dediquen a su gestin y, por otro lado,
porque las autoridades ambientales no desarrollan pro-
gramas especficos para estas reas45.
Adaptada de: Ministerio del medio Ambiente, 2002. Pra-
mos. Programa para el manejo sostenible y restauracin de
ecosistemas de la alta montaa colombiana. Bogot.
La posicin orogrfica, junto con la intensidad y la distribu-
cin de las precipitaciones, define la presencia de pramos
hmedos y pramos secos. Los primeros, con el 89%
de la superficie total, son los dominantes en Colombia46.
42
Salamanca, S., s.f., Distribucin altitudinal de la vegetacin en los
Andes centrales de Colombia, en: Fundamentos para la definicin de
pisos bioclimticos, Anlisis Geogrficos N.11, IGAC, pgs. 53-84.
211
43
Ministerio del Medio Ambiente, Pramos. programa para el manejo
sostenible y restauracin de ecosistemas de la alta montaa colombiana,
Bogot, 2002.
44
La figura de reservas forestales nacionales declaradas por la Ley 2
de 1959 se traslapa, entre otras reas, con las del Sistema de Parques
Nacionales Naturales, razn por la cual, en ningn caso, se trata de
extensiones adicionales de pramos.
45
Castao-Uribe, C., (Ed.), Pramos y ecosistemas altoandinos en con-
dicin de hotspot & global climatic tensor, 2002. Ministerio del Medio
Ambiente - Ideam - PNUD, Bogot, pg. 308.
46
Cuatrecasas, j., 1958. Aspectos de la vegetacin natural de Co-
lombia. En revista Academia Colombiana de Ciencias Exactas, Fsicas y
Naturales, a 10,40: 221-264.
 Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2005 - 2006

Tabla 5.2
Distribucin de las reas de pramo en las jurisdicciones de las autoridades ambientales)

Autoridad Tipo de ecosistemas Superficie Superficie total Porcentaje

Ambiental pramos (ha) jurisdiccin (ha) nacional

PCAM Pramos hmedos 26.150 26.150 1,8

CAR Pramos secos 19.150 19.150 1,3
Carder Pramos hmedos 18.650 21.150 1,5
Superpramos 2.500
CAS Pramos hmedos 97.925 97.925 6,8
CDMB Pramos hmedos 37.800 37.800 2,6
Codechoco Pramos hmedos 2.325 2.325 0,2
Corantioquia Pramos hmedos 1.600 1.600 0,1
Cormacarena Pramos hmedos 145.950 145.950 10,1
Corpamag Pramos hmedos 47.875 75.725 5,2
Superpramo 27.850
Corpoamazona Pramos hmedos 1.425 1.425 0,1
Corpoboyac Pramos hmedos 224.200 258.325 17,9
Pramos secos 29.250
Superpramo 4.875
Corpocaldas Pramos hmedos 17.475 24.250 1,7
Superpramo 6.775
Corpocesar Pramos hmedos 17.400 22.700 1,6
Superpramo 5.300
Corpoguajira Pramos hmedos 18.425 23.500 1,6
Superpramo 5.075
Corpoguavio Pramos hmedos 22.400 41.050 2,8
Pramos secos 18.650
Corponario Pramos hmedos 107.675 107.675 7,5
Corponor Pramos hmedos 49.350 49.350 3,4
Corporinoqua Pramos hmedos 110.450 130.600 9
Pramos secos 16.275
Superpramo 3.875
Corpourab Pramos hmedos 10.975 10.975 0,8
Cortolima Pramos hmedos 108.900 113.200 7,8
Superpramo 4.300
CVC Pramos hmedos 84.550 84.550 5,9
CRC Pramos hmedos 113.250 117.275 8,1
Superpramo 4,025
212 CRQ Pramos hmedos 10.025 11.025 0,8
Superpramo 1.000
Dagma Pramos hmedos 400 400 0,03
DAMA Pramos hmedos 16.250 19.350 1,3
Pramos secos 3.100
Total 1.443.425 100

A su vez, el pramo ha sido subdividido en tres zonas
altitudinales, que son el superpramo, el pramo pro-
piamente dicho y el subpramo, en las cuales se han
observado diferencias en la fisionoma y la composicin
florstica 47.
El superpramo es una estrecha zona localizada debajo
de la lnea de las nieves, en general, entre los 4.500 y los
47
Cuatrecasas, J., 1979. Comparacin fotogeogrfica de los pramos
entre varias cordilleras, en: El medio ambiente pramo, M. L. Salgado
(Ed.), Caracas, pgs. 89-99.
 Contralora General de la Repblica

Cuadro 5.3
Representatividad de los pramos en las reas del Sistema Parques Nacionales Naturales

rea Superficie Porcentaje

protegida pramos (ha) nacional (%)

Chingaza 25.550 1,8

El Cocuy 114.200 7,9
Farallones de Cali 4.750 0,3
Las Hermosas 49.600 3,4
Las Orqudeas 2.775 0,2
Los Nevados 55.150 3,8
Nevado del Huila 37.525 2,6
Paramillo 1.550 0,1
Pisba 19.775 1,4
Purac 11.275 0,8
Sierra Nevada Santa Marta 113.500 7,9
Sumapaz 129.675 9
Tam 6.575 0,5
Galeras 2.250 0,2
Iguaque 100 0
Guanenta Alto Fonce 1.875 0,1
Total 576.125 39,9
Fuente: Adaptada de: Ministerio del medio Ambiente, 2002. Pramos. Programa para el Manejo Sostenible y Restauracin
de Ecosistemas de la Alta Montaa Colombiana. Bogot.

4.800 msnm. Se caracteriza por los valores ms bajos de
temperatura, precipitacin y contenido de nutrientes y
los ms altos de radiacin solar y frecuencia de heladas
nocturnas. La cubierta vegetal es discontinua y se com-
pone principalmente de pequeos parches de vegetacin
herbcea graminoide y arbustiva baja dispersos en los
arenales. A medida que se desciende en altitud, la co-
bertura se va haciendo ms densa.
que casi toda su vegetacin corresponde a comunidades
secundarias.
Se estima que la flora de los pramos colombianos est
compuesta por unos 270 gneros de angiospermas y
helechos y unas 1.000 a 1.500 especies. En cuanto a bri-
fitas, se han encontrado unos 130 gneros de musgos, 65
de hepticas y unos 50 gneros de macrolquenes.

El superpramo es la zona menos disturbada por el hom-
bre y se presenta en forma de pequeas islas dispersas
que ocurren en las ms altas montaas. A esta condicin
de aislamiento se le atribuye en gran medida el muy
alto grado de endemismo que alberga. La extensin del
superpramo se ha estimado en 65.575 hectreas (5%
del total de las reas paramunas.
El pramo propiamente dicho presenta una cubierta
vegetal continua, con dominancia de fitocenosis cerra-
das como los matorrales con especies de compuestas
(Asterceaes) y los bosques achaparrados de especies
de Polylepis y formaciones abiertas que incluyen los
frailejonales (Espeletia) y los pajonales con especies de
Calamagrostis. Se encuentran tambin pastizales, chus-
cales, turberas y tremedales.
El subpramo es la zona de menor altitud y puede ser
considerada como el cinturn de transicin o ecotono
entre el pramo y el bosque altoandino. Es la zona de
mayor diversidad florstica y su vegetacin est dominada
por una cobertura ms o menos continua de arbustos
cuya altura decrece con la altitud. Por su parte, esta franja
es la ms intervenida por las acciones antropognicas
como tala, incendios y pastoreo, tanto que se indica
La fauna de los pramos comprende algunos elementos
que pueden ser considerados como relictos, v gr. el ratn
runcho (Caenolestes obscurus) y el cusumbo o guache
de tierra fra (Nusuella olivacea), representado en las
tres cordilleras, y el crvido ms pequeo del mundo,
el venado conejo (Pudu mephistophiles), con presencia
en las cordilleras Central y Occidental. La fauna cuenta
con elementos de origen andinopatagnico o puneo
(p.e. el zorro Canis culpaeus, holrtico (p.e. la coma-
dreja Mustela frenata y la lechuza Asio flammeus y
213
elementos originarios de tierras baja (p.e. ranas de los
gneros Etelopus y Eleutherodactylus)48. Se ha estimado
que la avifauna regular de los pramos esta representada
por 80 especies, mientras el nmero de anfibios regis-
trados para los pramos es de 37 especies.
El alto grado de endemismo en especies vegetales, aves
y anfibios, hace de los pramos uno de los biomas ms
importantes en materia de conservacin para estudios de
ecologa y evolucin. El grado de endemismo de algunas
48
Hernndez, J y H. Snchez, 1992. Biomas terrestres de Colombia. En:
Halffter, G. (compilador). La Diversidad Biolgica de Iberoamrica. Acta
Zoolgica Mexicana. Sedesol, Cyted-D., Mxico, pgs. 153-173.
 Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2005 - 2006
especies es tal que su rea total de distribucin se aproxi-
ma al centenar de kilmetros cuadrados, circunstancia
que torna ms complejas las acciones de proteccin.
Servicios ambientales y usos
de las reas de pramos
Los pramos aportan al pas buena parte del agua pota-
ble, pues la mayora de los ros tiene sus nacimientos en
tales zonas, a lo que se agrega que son esenciales para la
generacin de energa elctrica. Su localizacin en zonas
de clima fro significa procesos de evapotranspiracin y
evaporacin ms reducidos que los de reas ms bajas.
All, la presencia de zonas de condensacin y de fen-
menos de nieblas muy recurrentes, junto con una baja
demanda de agua de las plantas, les confieren a los p-
ramos un papel importante en la regulacin hidrolgica.
Los suelos hmicos, turberas y pantanos que hacen parte
de los pramos tienen capacidad de recibir y almacenar
una importante cantidad de agua, comportndose como
enormes esponjas, que sueltan el agua gradualmente
hacia las quebradas, los ros, las lagunas y el subsuelo,
contribuyendo a regular los caudales.
No obstante, los pramos son ecosistemas extrema-
damente vulnerables a la intervencin antrpica de sus
suelos. La sequedad fisiolgica debida a la acidez de los
suelos, las bajas temperaturas caractersticas, el efecto
desecante de los vientos, la alta incidencia de radiacin
ultravioleta, el enrarecimiento del aire en funcin de la
altitud y la frecuencia de heladas son factores limitantes
para los procesos fisiolgicos y que reducen la resilencia
de estos ecosistemas49, lo cual justifica su limitada posibi-
lidad de incorporacin en sistemas agropecuarios.
A pesar de ello, las intervenciones son frecuentes, por
el pastoreo, los cultivos temporales, la extraccin de
lea o carbn de madera, la caza, la minera e incluso
los asentamientos humanos.
214
El pastoreo, principalmente de bovinos y ovinos, va aso-
ciado a quemas que buscan incrementar las gramneas
palatables a expensas de la vegetacin leosa. As mismo,
hay desecacin gradual del pramo, con lo cual se lo con-
vierte progresivamente en un pajonal con frailejones ms
o menos dispersos que simula vegetacin clmax, pero
cuyas diversidad biolgica y capacidad de retencin de
agua son ms reducidas. Adems, las quemas repetidas
eliminan o reducen las coberturas de musgos y otras
criptgamas que actan como verdaderos reservorios
de agua.
En general, la agricultura se practica en el subpramo
o en el bosque altoandino. El cultivo de la papa es, con
mucho, el ms frecuente en estas zonas de alta montaa.
Debido a las limitaciones a las que ya se hizo alusin, la
agricultura en los pramos es una actividad trashumante,
con periodos de rotacin de tres a ocho aos, en los que
se roza, quema, ara y siembra, a menudo con la aplicacin
de cal para aumentar el pH del suelo y con adicin de
agroqumicos. Este laboreo ha destruido la cobertura
vegetal natural, alterado las caractersticas del suelo y
modificado las formas del terreno, ya que, frecuente-
mente, se acomete sistemticamente la desecacin de
turberas y reas pantanosas.
La extraccin de madera para lea o para la produccin
de carbn ha determinado la tala de los enclaves bosco-
sos de los pramos y de los bosques ecotonales. Tambin
ha sido comn la extraccin selectiva de musgos, culmos
de chusques y frailejones.
La caza irracional de mamferos y varias aves acuticas como
fuente de carne, piel y grasa o, aun, como actividad depor-
tiva, ha generado graves problemas para las poblaciones de
especies como la danta de pramo (Tapirus pinchaque), los
venados (Mazama rufina y Odocoileus virginianus), el oso
andino (Tremarctos ornatus) y algunos patos silvestres.
Estado de conservacin de los pramos
En la mayora de las reas, el estado de conservacin de
los pramos es crtico, como resultado de la agricultura
y la ganadera. Los cultivos en estas reas se hallan pre-
dominantemente en los pramos secos los de menor
extensin (11.226 km2) y ocupan un 20,8% de los
mismos, mientras en los pramos hmedos la superficie
cultivada es del 6%.
En casi todos los pramos se han identificado cultivos de
papa y se observan huellas de quemas. Al respecto se co-
noce que, entre la dcada de los 70 y la de los 90, el rea de
los pramos en Cundinamarca y Boyac se redujo en 48% y
54,2%, respectivamente50. Slo en las reas muy hmedas,
aisladas o que hacen parte de reas protegidas excepcio-
nalmente manejadas, se observan frailejones altos, con su
cobertura de hojas secas y presencia de hojarasca51.
49
Hernndez C., J. 1992. Vulnerabilidad y estrategias para la conser-
vacin de algunos biomas de Colombia. En: Halffter, G. (compilador).
La Diversidad Biolgica de Iberoamrica. Acta Zoolgica Mexicana.
Sedecol, Cyted-D, Mxico, pgs. 191-202.
50
Castao Uribe, C., (Edit.) 2002. Pramos y ecosistemas altoandinos
en condicin de HotSpot & Global climatic tensor. Ministerio del Medio
Ambiente Ideam PNUD, Bogot, pg. 239.
51
Instituto de Investigaciones de recursos Biolgicos Alexander von
Humboldt, Ministerio del Medio Ambiente y PNUMA, Informe Na-
cional sobre el Estado de la Biodiversidad Colombia 1997, tomo
I, Bogot, 1998.

El impacto de la agricultura de la papa es particularmente
preocupante en los pramos aledaos a la sabana de
Bogot, Boyac y los Santanderes, mientras en la cordi-
llera Central, las amenazas son ms graves en el macizo
Colombiano. En la cordillera Occidental la situacin es
menos crtica.
Otra actividad frecuente en las reas de pramo es la
minera de oro, carbn, gravas y calizas. Por ejemplo, en
el pramo de Rabanal se contabilizan 45 explotaciones de
carbn, que producen en promedio 16.446 ton/mes y em-
plean 705 trabajadores, existen 13 productoras de coque
que alcanzan 4.388 ton/mes y albergan 227 hornos.
Las reas de pramo tambin se han visto afectadas
por la siembra de cultivos ilcitos, principalmente de la
amapola, y por la utilizacin de los depsitos lacustres,
lagos y lagunas en programas de generacin elctrica,
que, en muchos casos, se ha traducido en la explotacin
excesiva del recurso hdrico.
Dado que no existe un monitoreo sistemtico de las con-
diciones sociales y ambientales en los pramos, es difcil
establecer si las amenazas y peligros mencionados han
llevado ya a la extincin de especies de flora o fauna, o si
sus poblaciones se han reducido de manera considerable,
aunque estos efectos son probables.
Puesto que cada pramo o grupo de pramos posee tipos
de vegetacin propios, es necesario protegerlos y con-
servarlos en su conjunto. La conservacin de las lagunas,
pantanos y turberas es indispensable para asegurar la
calidad y la cantidad del agua, lo cual resulta fundamental
tanto para la conservacin de la biodiversidad, como para
la produccin de agua potable y energa para el pas.
En Colombia, a pesar de criterios que se han adoptado
por norma52 el conocimiento y los estudios dirigidos a la
identificacin y el anlisis de los asentamientos humanos
localizados en reas de pramos son muy fragmentados,
por lo cual no se conoce la distribucin de la poblacin y
Tabla 5.4
Distribucin de la poblacin de la alta montaa por unidades geogrficas
Localizacin
Sierra Nevada de Santa Marta
Cordillera Oriental
Cordillera Central
Cordillera Occidental
Cordillera Centro Occidental
Total
Fuente: Castao Uribe, C., (Edit.) 2002. Pramos y ecosistemas altoandinos en condicin de hotspot & global climatic tensor.
Ministerio del Medio Ambiente Ideam PNUD. Bogot, pg 2.
Contralora General de la Repblica
la afectacin exacta de la ocupacin de los pramos. Las
mejores estimaciones cuantificaban, para el ao 1997,
en 119.500 personas los ocupantes de los pramos. La
mayor parte de sta poblacin se encontraba establecida
en la cordillera Oriental, lugar donde se sita la mayor
extensin de pramos. Le siguen en orden las cordille-
ras Centro Occidental, Central y Occidental y la Sierra
Nevada de Santa Marta53 (cuadro 5.4).
Esta poblacin hace parte de los 272 municipios co-
lombianos que tienen una porcin de su territorio en
alturas superiores a los 3.300 msnm. En las reas rurales
de unos 126 municipios, ms del 50% de los hogares
tienen necesidades bsicas insatisfechas, y en unos 87
municipios, entre el 10 y el 20% de los hogares viven
en condiciones de miseria.
El agua para consumo domstico, en general, es captada
de quebradas y nacimientos cercanos a las viviendas por
medio de mangueras; la mayora de la poblacin maneja
las aguas negras a travs de zanjas que conducen a fuentes
hdricas aguas abajo o son arrojadas en potreros cercanos
y el consumo de lea y carbn suple la carencia de los
servicios de energa.
Otro aspecto demogrfico que no est bien investigado
es la movilidad y la dinmica de las poblaciones, aunque
puntualmente se tiene conocimiento de tendencias a la
disminucin de la poblacin. Tal es resultado obtenido en
un anlisis multitemporal de los procesos de ocupacin
del territorio de pramos del departamento de Caldas,
donde se registr un descenso de la poblacin del 45%,
entre 1998 y 2004, cuando se pas de 1.910 a 1043
habitantes. Las mayores cifras se presentaron en los
municipios de Manizales (62,4%) y Villamara (60,2%).
52
Resoluciones 769 de 2002 y 839 de 2003.
53
Ibidem, pg. 269. 215
Nmero de Porcentaje frente
habitantes al total nacional
821 0,002
211.100 0,525
142.353 0,354
1.602 0,004
204.211 0,508
560.087 1,393
 Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2005 - 2006
Esta disminucin de la poblacin se atribuy a factores
como: i) Incremento sustancial de sistemas productivos
de ganadera extensiva, que plantea menor demanda
de mano de obra, ii) disminucin de cultivos de papa,
debido a los altos costos de produccin y la prdida de
rendimiento de los mismos, iii) condiciones desfavorables
de orden pblico que obligan a los moradores a migrar
hacia otros municipios y iv) la bsqueda de mejores
condiciones educativas y laborales.
Tambin en el mbito socioeconmico se requiere
investigar o actualizar la informacin sobre la tenencia
de la tierra y el comportamiento predial. No obstante,
se ha aceptado que, a escala nacional, la tenencia de la
tierra en las reas de pramos se ha caracterizado por
el predominio del minifundio, informaciones puntuales
muestran para algunas regiones una alta concentracin
de predios con grandes superficies.
Tal hecho se presenta en pramos de la jurisdiccin de
la CVC, donde existen 169 predios, de los cuales slo
15 tienen superficie menor a 20 hectreas, 28 tienen
reas entre 20 y 50 hectreas, 21 predios de 51 a 100
hectreas, 45 predios entre 101 y 200 hectreas y 60
predios poseen reas mayores a 201 hectreas.
En el departamento de Caldas se presenta una situacin
similar. En los pramos se han identificado 148 predios,
de los cuales 20 tienen menos de 20 hectreas; 17 tie-
nen entre 21 y 50 hectreas; 31 poseen entre 51 y 100
hectreas y 80 predios tienen superficie superior a las
101 hectreas. As, el 92,4% de estos es propiedad de
particulares varios de los cuales son ausentistas y poseen
administradores y slo el 7,6% restante pertenece al
Estado y han sido declarados en su totalidad como reas
protegidas destinadas a la conservacin.
En los pramos de Santurbn, la mayor parte de la
superficie corresponde a 318 predios, los cuales tienen
entre 100 y 500 hectreas. En tanto, el microfundio est
216
representado por 4.032 predios, equivalentes al 48,3%
del nmero total.
La deficiente evaluacin sobre la legalidad de la ocupacin
de los pramos no permite datos precisos y actualizados.
La informacin disponible para la mayora de las reas
de pramos es muy general. Por ejemplo, se dice que en
las reas de pramo de la Serrana del Perij, la mayora
de los predios tienen ocupacin ilegal de poseedores sin
ttulo. Mientras que, en el centro del pas, en las jurisdic-
ciones de Corpochivor y Corpoboyac, la falsa tradicin
y las herencias no resueltas son el comn denominador;
aunque en algunos sectores se presentan colonos. En
otras reas, como la jurisdiccin de Cornare, algunos
predios presentan invasiones ante el abandono por sus
propietarios, debido a problemas de orden pblico.
La situacin de ilegalidad de la ocupacin dificulta la
adquisicin de predios, el otorgamiento de incentivos y,
eventualmente, en algunas situaciones, el dilogo con los
propietarios, quienes ven en la interlocucin un riesgo
de expropiacin por el Estado y problemas por la
extraccin ilegal de recursos de los pramos.
Esta incapacidad para dilucidar la condicin de legalidad
de la ocupacin de reas paramunas se debe a las insufi-
cientes gestin e informacin disponibles en municipios
y autoridades ambientales, as como en institutos como
el IGAC y el Incoder.
Numerosas y diversas son las circunstancias que favore-
cen la ocupacin y la explotacin irracional de los bienes y
servicios ambientales en los pramos. Las hay del mbito
social, que actan indirectamente, como la acentuada
pobreza y la situacin de desplazamiento que ha obligado
a algunas comunidades campesinas a refugiarse en las tie-
rras de alta montaa, aunque tambin se ha presentado
abandono de las tierras por algunos propietarios, lo que
permite el uso furtivo para la ganadera por terceros.
Otras de estas circunstancias son de orden poltico, entre
las que figuran, en la escala local, la falta de gestin para
la implementacin de los esquemas de ordenamiento
territorial por parte de los municipios y, en general, el
poco inters de los mismos en apoyar la gestin am-
biental. En la escalas nacional y regional, la aplicacin de
polticas equivocadas de fomento de agricultura de papa
en los pramos y la falta de presencia institucional. Por su
parte, las autoridades ambientales ejercen poco o ningn
control sobre los avances de la planificacin territorial
y sus impactos, debido a la reducida destinacin de re-
cursos para tales fines y al orden pblico, que dificulta
el acceso a algunas zonas.
En el orden legal, en lugar prominente se sita la ausencia
de una normatividad que, reconociendo la importancia
estratgica que tienen estos ecosistemas, les confiera
a los pramos, en especial a los que no hacen parte de
figuras nacionales de proteccin, formas de manejo
especiales con una regulacin adecuada y concertada
para el caso de predios legalmente constituidos por par-
ticulares. Esto demuestra que las iniciativas no han sido
resultado de un proceso formal y permanente, sino una
respuesta parcial, de poco impacto y, en alguna medida,
desconectadas de otras iniciativas como las de manejo
de humedales. Tambin en este orden se cuenta la falta
de aplicacin de las sanciones policivas definidas en la
normatividad ambiental.
Faltan elementos clave dentro de la informacin disponi-
ble. Pues, a pesar de que los pramos son, posiblemente,
los ecosistemas terrestres del pas que han sido objeto
de un mayor nmero de investigaciones cientficas en

aspectos biofsicos, an se necesita producir mayor
conocimiento en aspectos clave para el manejo, como
regeneracin natural, efectos de disturbios e impacto
ambiental.
Los estudios sobre valoracin econmica de los bienes
y servicios suministrados por los pramos son muy
escasos. Slo se tiene conocimiento del trabajo de Cor-
tolima para la caracterizacin de los bienes y servicios
ambientales del pramo de Anaime, estudio enfocado
al recurso hdrico, en el que se estima el rendimiento
hdrico del pramo y los efectos de las modificaciones
de la cubierta vegetal
Otro avance en este sentido es el anlisis del potencial
de diferentes metodologas para la estimacin del valor
econmico actual de los pramos, trabajo realizado
por la Unidad Ambiental de la Empresa de Acueducto
y Alcantarillado de Bogot. Por ltimo, se menciona un
estudio de identificacin y valoracin de los sistemas
productivos en el rea de manejo especial del sistema de
pramos y bosques altoandinos del noroccidente medio
Antioqueo, en el que tambin se examinan los efectos
de la aplicacin de un sistema de incentivos.
En los aspectos socioeconmicos el desconocimiento es
aun mayor. En Colombia, el conocimiento y los estudios
dirigidos a la identificacin y el anlisis de los asentamien-
tos humanos localizados en reas de pramos son muy
fragmentados. Para casi todas reas de pramos falta
indagar sobre las relaciones entre poblacin, sistemas
productivos, tenencia de la tierra y distribucin predial
y uso del suelo.
En general, no existe un proceso coherente de agrupa-
cin, sistematizacin y sntesis de aspectos socioeco-
nmicos y culturales. Esta falta de informacin se ve
reflejada en los trabajos que han realizado las autoridades
ambientales regionales, que recurren a las caracteri-
zaciones generales de las reas, en algunos casos con
estadsticas desactualizadas e incompletas y de fuentes
secundarias, lo cual se refleja en las pocas profundidades
e impacto de los programas de manejo que al final se
formulan.
Estas deficiencias se reflejan negativamente en la defi-
nicin y la delimitacin de las reas de pramo. As, las
condiciones ambientales y ecosistmicas particulares,
pero, ms importante, las dinmicas socioeconmicas,
las continuas modificaciones e intervenciones en estos
ecosistemas dificultan la aplicacin de un concepto unifi-
cador para los propsitos de su gestin. Como resultado,
en muchas ocasiones, el escenario de aplicacin de las
acciones de gestin es difuso y heterogneo, aunque los
estudios y los recursos empleados, muy significativos,
como se ver.
Contralora General de la Repblica
La gestin ambiental en los pramos
La gestin de las autoridades ambientales dirigida directa-
mente a los pramos recin se inicia y sus resultados an
son muy reducidos. En el mbito de las polticas pblicas,
a comienzos de 2002, el Ministerio del Medio Ambiente
public el Programa para el manejo sostenible y restau-
racin de ecosistemas de la alta montaa: pramos, en
el que presenta cuatro subprogramas que conforman
una propuesta para el manejo y la restauracin de los
pramos del pas, pero no incluy metas concretas ni
estableci plazos para su implementacin.
Posteriormente, la Resolucin 0769 de agosto de 2002,
del Ministerio del Medio Ambiente, estableci para las
corporaciones autnomas regionales y de desarrollo
sostenible y los grandes centros urbanos, la obligacin de
elaborar estudios sobre el estado actual de los pramos y
la formulacin y la implementacin de planes de manejo
en su jurisdiccin, con base en los lineamientos que para
tal efecto estableci el MAVDT en la Resolucin 0839
de agosto de 2003.
Sin embargo, a la fecha se han elaborado los planes de
manejo para pocos pramos, se ha insistido en etapas
de estudio de estado actual sin toda la profundidad
que requeriran para acometer acciones especficas
de manejo y est pendiente la actualizacin de varios
estudios que se realizaron con anterioridad a la emisin
de las Resoluciones 0769 de 2002 y 0839 de 2003. La
mayora de los planes de manejo que al momento se han
realizado tiene una utilidad limitada como instrumento de
planeacin, pues no definen metas claras y cuantificables,
no cuentan con recursos suficientes ni con los sistemas de
evaluacin y seguimiento necesarios para medir su avance
e impacto y las entidades tienen serias limitaciones para su
aceptacin por la poblacin, lo que denota problemas en
la participacin y la discusin de las iniciativas54.
Segn los reportes de las autoridades ambientales a la CGR,
la inversin para la gestin en reas de pramos realizada 217
en el periodo 2000-2005 alcanz $18.726 millones55. Los
54
Basta recordar las fallidas acciones de la Corporacin Autnoma
Regional de Cundinamarca (CAR) en el caso del pramo de Guerrero,
donde autoridad y ciudadana no llegaron a acuerdos sobre la decla-
racin del pramo como rea protegida. En este caso se emplearon
cuantiosos recursos y finalmente se plante una reduccin sensible en el
rea de manejo, dejando por fuera extensas zonas de pramo y subp-
ramo que no seran sometidas a manejo, con riesgos para la provisin
de recursos hdricos. Ms informacin se puede consultar en el informe
de la auditora practicada a la entidad para la vigencia 2005.
55
Una cifra entregada por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y De-
sarrollo Territorial (MAVDT) a la CGR establece tal inversin en slo
$10.116,2 millones.
 Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2005 - 2006

Cuadro 5.5
Inversiones en reas de pramos
(Cifras en millones de pesos corrientes)

Institucin 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Total

Corantioquia 13,3 174,0 15,0 1.207,9 253,8 196,1 1.860,1

Corpocesar 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 210,0 210,0
Corpoguajira N. I. N. I. N. I. N. I. N. I. N. I. N. I.
Corpoboyac 0,0 0,0 0,0 0,0 1.200,0 0,0 1.200,0
Corpourab N. I. N. I. N. I. N. I. N. I. N. I. N. I.
Corponor 591,8 151,1 91,4 259,0 152,0 208,5 1.453,8
CDMB N. I. 289,0 202,4 148,7 170,0 175,0 985,1
CAS 0,0 0,0 0,0 30,0 30,0 0,0 60,0
CVC 0,0 0,0 347,0 28,0 0,0 278,5 653,5
Corpoguavio 0,0 0,0 40,0 80,0 43,7 0,0 163,7
Corpochivor N. I. N. I. N. I. N. I. N. I. N. I. N. I.
CAM 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 35,0 35,0
Corpocaldas 0,0 0,0 0,0 0,0 187,0 130,0 317,0
Cortolima 332,6 362,8 524,5 256,5 1.213,1 50,0 2.739,5
CAR 299,3 394,4 37,5 385,0 168,2 148,4 1.432,8
Corpoamazona 451,0 0,0 27,1 0,0 39,8 0,0 517,9
CRQ N. I. N. I. N. I. N. I. N. I. N. I. N. I.
Cornare 0,0 12,0 4,1 0,0 0,0 77,9 94,0
Carder 232,0 388,0 0,0 131,0 249,7 0,0 1.000,7
CRC 0,0 309,3 0,0 80,0 118,6 0,0 507,9
Corporinoqua 256,3
Cormacarena 150,0
Corpamag 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
MAVDT 1.994,9 1.027,4 1.399,4 667 0 0 5.088,7
Total 3.914,9 3.108,0 2.688,4 3.273,1 3.825,9 1.509,4 18.726
Fuente: informacin provista por las Corporaciones a la Contralora General de la Repblica

mayores montos corresponden al MAVDT y a Cortolima,
Corantioquia y CAR. El cuadro 5.5 presenta la distribu-
cin y los resultados de la inversin hecha en los ltimos
seis aos por las autoridades ambientales.
reas de bajamar
socialmente de ancho variable que incluye zonas de
interaccin de ecosistemas marinos y costeros y cuyos
lmites los definen los niveles de baja y alta marea y
ecosistemas de inters con influencia salina como los
manglares, las playas y acantilados, cinagas y lagunas
costeras, sistemas estuarinos y zonas arrecifales y de
praderas marinas.

218
La importancia de las reas de bajamar
y sus bienes y servicios ambientales
Las reas de bajamar hacen parte de la zona costera co-
lombiana56 y, por las condiciones geomorfolgicas de las
costas colombianas y las particularidades del fenmeno
de las mareas, corresponde a una franja de ancho varia-
ble. La poltica de zonas costeras y espacios ocenicos
define espacialmente la zona costera y, dentro de ella,
las reas de bajamar, a partir de su problemtica y de los
criterios de desarrollo de la misma.
Para el propsito del presente informe y con la fina-
lidad de tener claridad sobre su alcance, las reas de
bajamar contemplan una franja dinmica ambiental y
56
La zona costera colombiana es una entidad geogrfica del territorio
nacional definida y separada con caractersticas naturales, demogrficas,
sociales, econmicas y culturales propias y especficas. Est formada
por una franja de anchura variable de tierra firme y espacio martimo
en donde se presentan procesos de interaccin entre el mar y la
tierra; contiene ecosistemas muy ricos, diversos y productivos dota-
dos de gran capacidad para proveer bienes y servicios que sostienen
actividades como la pesca, el turismo, la navegacin, el desarrollo
portuario, la explotacin minera y donde se dan asentamientos ur-
banos e industriales. Es un recurso natural nico, frgil y limitado del
pas que exige un manejo adecuado para asegurar su conservacin,
su desarrollo sostenible y la preservacin de los valores culturales de
las comunidades tradicionalmente all asentadas. Ministerio del Medio
Ambiente, Poltica Nacional Ambiental para el Desarrollo Sostenible de
los Espacios Ocenicos y las Zonas Costeras e Insulares de Colombia,
pg. 7, 2000. Versin en medio magntico.
 Contralora General de la Repblica

Cuadro 5.5.
Caractersticas fsicas predominantes en la costa Pacfica colombiana
(Ajustado de lvarez-Len, Ricardo, 1993)57 Entidad

Zona norte a Zona sur b

Plataforma continental angosta Plataforma continental ancha

Topografa costera abrupta Topografa costera plana
Rango mareal alto (> 3 m) Rango mareal alto (> 3 m)
Precipitacin anual muy alta (4.000 a 8.000 mm) Precipitacin anual alta (< 4.000 mm)
Desembocan ros menores Desembocan tres grandes ros (Mira, Pata y San Juan)
y ms de 15 menores
Salinidad entre 20 y 30 ppm Salinidad entre 0 y 30 ppm
Frecuentes surgencias de baja intensidad Surgencias ausentes
Aguas ocenicas fras (20C) Aguas ocenicas clidas (> 27C)
Aguas claras todo el ao Aguas frecuentemente turbias

Fuente: (a) La Zona Norte se toma a partir de Cabo Corrientes y hasta Panam.
(b) La Zona Sur abarca desde Cabo Corrientes hasta el Ro Mataje, en la frontera con Ecuador.

Cuadro 5.6.
Caractersticas fsicas predominantes en la costa Caribe colombiana
(Ajustado de lvarez-Len, Ricardo, 1993) 58

Surestec Zona Norested

Plataforma continental ancha Plataforma continental ancha

Topografa costera plana con pequeas elevaciones Topografa costera plana
Rango mareal bajo (0,3 a 0,6 m) Rango mareal bajo (0,3 a 0,6 m)
Salinidad < 35 ppm Salinidad muy uniforme (35 ppm)
Precipitacin anual media a baja (600 a 2.000 mm) Precipitacin anual muy baja (< 250 mm)
Desembocan tres grandes ros: Magdalena, Sin y Atrato Se comparte el Ro Magdalena y los dems son considerados
estacionales
Surgencias ausentes Surgencias fuertes
Aguas clidas (> 28C) con pequeas variaciones estacionales Aguas ms fras (< 27C) con variaciones estacionales grandes
Aguas claras, fuertes corrientes de turbidez Aguas claras todo el ao

Fuente: (c) La Zona Suroeste se toma desde el delta del Ro Magdalena y hasta Panam.
(d) La Zona Noreste se toma a partir del delta del Ro Magdalena y hasta Venezuela.

El caso de los ecosistemas de manglar y de los arrecifes
coralinos y las praderas marinas resulta de gran impor-
tancia merced al papel que desempean en la provisin
de recursos para todo tipo de comunidades e industrias,
pero tambin por representar una barrera natural de
proteccin frente a eventos naturales o de contaminacin
por fuentes terrestres y marinas.
Este reconocimiento hace que se perciban hoy como
unos sistemas de alta capacidad productiva y de regu-
lacin59, en oposicin a aquella que, en su momento,
los catalog como sitios inhspitos, insalubres e im-
productivos.
As mismo, las playas representan ecosistemas de inters
ms por los efectos sociales y econmicos indeseables
resultantes de su usufructo en mercados de turismo y por
la apropiacin que de las mismas se ha hecho a expensas
del Estado y sus instituciones, a pesar de su condicin
de bienes de uso pblico.
Dentro de las reas de bajamar, los ecosistemas de
manglar juegan un papel primordial al consolidar una
barrera natural y, como sistema abierto, al proveer un
intercambio de materia y energa entre tierra y mar que
resulta fundamental para las pesqueras y como rea
219
de refugio para las especies en sus primeros estados
de desarrollo, lo cual posibilita el establecimiento de
complejas tramas trficas con los ecosistemas aledaos
como pastos marinos y arrecifes coralinos y les protege,
57
Estado de las reas costeras y marinas, captulo 2 del informe Estado
de los Recursos Naturales y del Ambiente 2000-2001. Contralora
General de la Repblica, 2001, pg. 137.
58
Ibidem
59
Algunos ejercicios de valoracin de los bienes y servicios provistos
por ecosistemas de manglar, caso de la Convencin de Humedales Ra-
msar, le otorgan beneficios al manglar por unos US$10.000 ha/ao.
 Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2005 - 2006
en alguna medida, de una de sus grandes amenazas, la
sedimentacin por fuentes terrestres.
En trminos generales, estos ecosistemas proveen be-
neficios, dentro de los que se cuentan:
Hbitat natural y refugio para especies.
Fuente de intercambio de materia y energa entre
ecosistemas.
Estabilidad de la zona costera y reductora de riesgos
ante fenmenos naturales.
Ecosistemas estabilizadores de sedimentos y forma-
dores de suelos.
Fuente de recursos naturales (madera, lea, taninos,
pesqueras, fauna asociada).
Sostenimiento de bancos de germoplasma.
Facultad discreta para estabilizar cargas orgnicas y
aun industriales (funcin vertedero).
Fuente de bellezas escnicas fundamentales para el
turismo tradicional y el ecoturismo.
Diagnstico general de la ocupacin
de reas de bajamar
Las reas de bajamar representan una franja de gran im-
portancia en la provisin de bienes y servicios ambientales,
en la prevencin y la reduccin de impactos por fenmenos
naturales, en el desarrollo de comunidades y sectores
productivos y en el ejercicio fundamental de la soberana
nacional para el manejo y la administracin de bienes de
uso pblico por parte del Estado. Por las condiciones
climticas, hidrolgicas, geo morfolgicas, socioculturales
y ambientales en general (cuadros 5.5 y 5.6), las reas
de bajamar en las dos costas colombianas son comple-
220 tamente diferentes, aspecto que se torna fundamental
para el anlisis de sus problemas y para las perspectivas
de solucin que se propongan desde cualquier agente
pblico, privado o de la poblacin.
Las reas de bajamar colombianas han sido analizadas
desde la perspectiva de las zonas costeras y marinas en
los informes de la CGR60 y en la formulacin de la poltica
nacional ambiental para el desarrollo sostenible de los
espacios ocenicos y las zonas costeras e insulares de
Colombia61.
El diagnstico de sus ecosistemas fue, en general, pre-
ocupante porque estaba comprometida su estabilidad
y su permanencia futura por la afectacin antrpica
directa a travs de la ocupacin y el aprovechamiento
y/o eliminacin de sus componentes biofsicos o indirecta
a partir de los procesos de sedimentacin, contaminacin
por fuentes terrestres y por la construccin de infraestruc-
turas, especialmente en el caso de los corredores viales.
Cinco aos ms tarde, si bien se reconocen acciones
concretas de las agencias del Estado, las condiciones no
son mejores, como resultado de las deficiencias en el
ejercicio de la autoridad ambiental y la aplicacin precaria
de la normatividad ambiental, la limitada materializacin
de polticas en especial de la poltica ambiental de zonas
costeras antes mencionada y la mezcla diferencial de
elementos sociales y culturales con los poderes poltico
y econmico locales y regionales.
A pesar de la existencia de una definicin de compe-
tencias institucionales cada vez ms minuciosa, son
permanentes y concurrentes, de un lado, la colisin de
competencias y la falta de una coordinacin efectiva
ms all de los mecanismos de comunicacin y de
otro lado, la elusin de las mismas. Estas dos situaciones
conducen al mismo escenario; las reas de bajamar se-
gn el alcance biofsico establecido en este documento
para tales reas, no obstante ser bienes de uso pblico
inalienables, imprescriptibles e inembargables y proveer
bienes y servicios ambientales irremplazables, estn cada
vez ms ocupadas, contraviniendo y comprometiendo,
adems con abierta ilegalidad, la soberana de la Nacin,
la sostenibilidad de ecosistemas frgiles, el inters general
y, en varios casos, la seguridad de la poblacin frente a
la ocurrencia de fenmenos naturales.
Las ocupaciones ilegales y aun las legales de reas
de bajamar que se han dado son significativas, pero
prevalecen en contextos socioculturales, econmicos
y ambientales muy distintos en las dos costas colom-
bianas, elementos que resultan fundamentales en la
revisin de las potenciales acciones de gestin en reas
de bajamar.
En las tierras del Caribe se abri paso una colonizacin
ms extensiva para permitir la ocupacin agropecuaria,
y especialmente la ganadera, en grandes haciendas bajo
condiciones ambientales ms favorables para estas
actividades. Histricamente, las poblaciones indgena y
africana se desplazaron a zonas marginales de la planicie
costera para huir de la esclavitud, pero la dinmica de la
colonizacin de criollos espaoles no les permiti esta-
blecer circuitos sociales y comerciales amplios.
60
Ibidem
61
La mencionada poltica fue formulada en 2000 por el entonces
Ministerio del Medio Ambiente.

En la costa Pacfica, donde los intereses espaoles siem-
pre se orientaron a una minera de metales preciosos
ms localizada, las condiciones de alta precipitacin,
humedad y las caractersticas de los suelos no permitie-
ron un desarrollo agropecuario importante y, a su vez,
mostraron en los afrodescendientes una mayor capacidad
de adaptacin a un duro entorno que no se dio en la
poblacin de origen espaol.
Estas circunstancias favorecieron la creacin de un
circuito sociocultural y de intercambio que fortaleci
poblaciones predominantemente negras como Tumaco,
Guapi, Buenaventura y Quibd. As mismo, permiti el
establecimiento de grupos libres en orillas de ros y estua-
rios y an dentro de los mismos manglares que aun hoy
se conservan. Esto explica por qu se logr consolidar en
la costa Pacfica un mayor arraigo social con el territorio y
un desarrollo cultural muy asociado a su entorno natural,
que mantiene caseros palafticos y comunidades en las
orillas y que han obtenido mayormente su sustento de
todo tipo de extracciones forestales y de las pesqueras,
con las cuales mantienen una permanente conexin.
El desarrollo de una cultura muy asociada con el agua se
explica por el predominio y dla inmica de este elemento
en la costa Pacfica (cuadros 5.5 y 5.6). Al Pacfico co-
lombiano lo caracterizan mareas con grandes amplitudes
de entre 3 y 5 metros62 que, con regularidad, cubren
y descubren extensas reas marinocosteras63 y que, en
combinacin con los grandes y permanentes aportes de
los ros distribuidos a lo largo de la costa, dan origen a
extensas reas de bajamar dominadas por ecosistemas de
manglar, bajos y fondos lodosos y comunidades palafticas
de afrodescendientes asociadas a sus orillas.
La amplitud de la marea en el Caribe colombiano, donde
slo alcanza una variacin de entre 20 y 70 centmetros,
junto con la baja precipitacin y la discontinuidad geo-
grfica de los ros ha concentrado los ecosistemas de
manglar y localizado comunidades ancestrales depen-
dientes directas de sus recursos, favoreciendo una mayor
continuidad de playas de arenas blancas y la presencia
de pastos marinos y arrecifes coralinos ms influidos
por corrientes ocenicas y donde la ocupacin no es,
evidentemente, la de comunidades ancestrales.
La comparacin de las cifras de ocupacin actual en las
dos costas muestran grandes diferencias que tienen su
origen en realidades y entornos distintos y que slo se
conocen con un acercamiento a los mismos y a la historia
del poblamiento colombiano derivado de la ocupacin
espaola. Una cultura del agua ms arraigada en el Pac-
fico colombiano se expresa, frente a la ley, en una mayor
ocupacin ilegal de reas de bajamar que la que se da en el
Caribe, lo que no hace a esta ltima menos importante.
Contralora General de la Repblica
La Direccin General Martima (Dimar)64 ejerce como
autoridad martima nacional y, para el desarrollo de sus
competencias en el rea de jurisdiccin, ha adelantado
censos en reas de bajamar para determinar su ocupa-
cin (cuadro 5.7). De acuerdo con la Dimar, mientras
en el Pacfico al final de 2005 el acumulado alcanz las
27.260 ocupaciones ilegales, en el Caribe fueron 5.610
ocupaciones de esta condicin65. A todo esto contribuye
la ausencia de una definicin clara de tales reas, ms all
de lo expresado en la ley66.
La costa Pacfica cuenta con innumerables caseros pa-
lafticos expuestos ubicados en orillas de ros, esteros y
playas, en los cuales su poblacin ha establecido extensos
vnculos productivos con su medio que han permitido
un circuito social y econmico con alguna estabilidad.
De estos ambientes ha dependido la poblacin para la
extraccin de la concha y la almeja, el cangrejo y la jaiba,
la madera y parte del coco y del pescado.
Las condiciones ms crticas se dan en Buenaventura
(17.785 ocupaciones) y en Tumaco (8.748), puesto que
todas las reas de bajamar de estas ciudades tienen altos
niveles de ocupacin ilegal y altamente irregular. Un
dato que explica lo crtico del fenmeno es el aumento
desmesurado de tales ocupaciones en los ltimos aos.
As, en el caso de Buenaventura, desde 2000, la cifra se
increment en un 285% (11.553 nuevas ocupaciones).
62
Instituto de Hidrologa, Meteorologa y Estudios Ambientales (Ideam).
2006. Pronstico de pleamares y bajamares para la costa pacfica
colombiana, pg.101.
63
La influencia de las mareas en el norte de la costa pacfica nariense
se da sobre franjas de terreno de unos 30 km.
64
La Dimar, como aparece en su pgina institucional, es una Depen-
dencia Interna del Ministerio de Defensa Nacional, con autonoma
administrativa y financiera, de conformidad con lo dispuesto en el
artculo 54, literal j) de la Ley 489 de 1998, le corresponde, de acuerdo 221
con las directrices impartidas por el Ministro de Defensa Nacional,
ejercer las funciones sealadas en las disposiciones legales vigentes,
en coordinacin con la Armada Nacional.
65
La Dimar ha identificado como ocupaciones todo tipo de estable-
cimientos y obras sobre extensiones distintas, ya sea con fines de
vivienda o de usufructo comercial, donde no es aplicable el trmino
predio, pues podra implicar la aceptacin de derechos de dominio.
As, una ocupacin puede corresponder, entre otros, a una vivienda
palaftica, un encerramiento, un rea con relleno, un rea cultivada, un
pequeo estanque para piscicultura e incluso un gran estanque para
cultivo de langostinos.
66
La Dimar slo en la actualidad adelanta un programa para la definicin
del rea efectiva bajo su jurisdiccin, lo cual dificulta enormemente
la actuacin en contra de la ocupacin y extiende cualquier proceso
legal hasta tanto no se define tcnicamente la condicin del bien
ocupado.
 Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2005 - 2006
Si bien en estas poblaciones tambin existe una relacin
con su medio para la subsistencia de la poblacin, los pro-
blemas se dan por la creciente ocupacin de franjas frente
a mar abierto donde no existe proteccin alguna ante
fenmenos naturales como los tsunamis y marejadas67.
En esas franjas de palafitos se acrecienta el problema,
por cuanto se trata, en su mayora, de poblacin so-
cialmente vulnerable, de bajos ingresos y sin servicios
bsicos porque, en trminos fsicos, las caractersticas de
inundabilidad no permiten infraestructuras estables. En
trminos jurdicos, la condicin de bien de uso pblico
de las reas de bajamar no debe permitir su ocupacin
permanente, mucho menos para el desarrollo de zonas
urbanas. En buena parte de los casos este medio, adems
de proveer recursos, por su dinmica mareal hace pare-
cer innecesaria la provisin de ciertos servicios pblicos
como el saneamiento bsico y el acceso al agua, al menos
la distinta a la de consumo humano, razones que, entre
otras, atraen la ocupacin marginal.
En la costa Caribe, la ocupacin ilegal de reas de
bajamar tiene sus mayores expresiones en Coveas,
Turbo y Cartagena, donde se concentra el 83,3% de
las mismas. El fenmeno de ocupacin tiene varias
caractersticas distintivas del que ocurre en el Pacfi-
co: i) la ocupacin ilegal, que ocurre en el transcurso
de varios aos, muestra que, en muchos casos, tiene
como objetivo final obtener beneficios econmicos,
especialmente, a partir de la venta de terrenos a
grandes constructores, ii) si bien se encuentran gru-
pos de poblacin marginada, en la ocupacin actual
de estas reas existe una proporcin significativa de
Cuadro 5.7
Ocupacin de las reas de bajamar
Zona
222
Buenaventura
Tumaco
Costa Pacfica Baha Solano
Guapi
Subtotal Pacfico
Coveas
Turbo
Cartagena
Barranquilla
San Andrs
Santa Marta
Costa Caribe Puerto Bolvar
Providencia
Riohacha
Subtotal Caribe
Total
Fuente: Direccin General Martima (Dimar), 2005.
poblacin de altos ingresos o de sectores econmicos,
iii) la ocupacin genera afectacin al medio ambiente
por disposicin de residuos lquidos y slidos de for-
ma indiscriminada, pero tambin es muy relevante
el corte y el relleno de manglares, la afectacin de
pastos marinos y reas de corales con todo tipo de
construcciones, buena parte de ellas suntuosas y de
gran magnitud, iv) buena parte de la ocupacin tiene
directa e indirectamente un estmulo en la construc-
cin de instalaciones dedicadas a la prestacin de
servicios tursticos y v) la construccin de corredores
viales sin mayores consideraciones ambientales y sin
el sustento de planificacin territorial ha ocasionado la
prdida de ecosistemas de manglar68 y la consolidacin
de procesos de ocupacin a lado y lado de las vas.
La ocupacin en reas de la costa Caribe tiene como
punto de partida la modificacin de las condiciones de las
67
Tumaco es uno de los municipios ms expuestos y golpeados por
fenmenos de tsunami registrados durante el siglo XX. El ms re-
ciente, ocurrido en 1979, devast el casero de San Juan de la Costa.
Algunos caseros se han levantado en reas de bajamar, pero detrs
de manglares que actan como barreras naturales que disminuyen el
impacto de este tipo de fenmenos. No obstante, slo la dinmica
mareal y el oleaje han provocado afectaciones serias, como fue el caso
de la poblacin ubicada en el sector conocido como Punta Soldado, a
la entrada de la baha de Buenaventura.
68
Las causas ms importantes de la prdida de ecosistemas de manglar
en Colombia se incluyeron en el captulo que analiza la situacin am-
biental de las reas costeras y marinas colombianas dentro del Informe
Constitucional Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente
2000-2001 de la Contralora General de la Repblica.
No. de ocupaciones(2005)
17.785
8.748
436
291
27.260
2.522
1.596
558
544
276
65
33
9
7
5.610
32.870

reas de bajamar, a partir de corte y el relleno de reas
de manglar o el relleno de humedales costeros, sobre
los cuales se hacen construcciones y cerramientos de
distinta dimensin que, en general, comienzan de forma
muy artesanal para esquivar la accin de la autoridad. En
muchos casos, las construcciones en playas y manglares
rellenados son complementadas con obras civiles que
han modificado la dinmica costera y de las aguas por
procesos de erosin y acrecin.
En casos como los de Cartagena y Coveas, la dinmica
de ocupacin es creciente. En el primero, reas en las
que coinciden bienes de uso pblico y el PNN corales
del Rosario y de San Bernardo, las ocupaciones registra-
das por la Unidad de Parques son, en general, de gran
dimensin.
La restitucin ha sido poco efectiva, no obstante, la
condicin de rea protegida de estas zonas ha permitido
mejorar la gobernabilidad sobre las mismas, dar impor-
tancia a tales bienes y detener en alguna medida nuevas
ocupaciones. Contrario a esto, reas muy cercanas como
la Boquilla, sobre el sector del lado de la costa en el co-
rredor vial Cartagena-Barranquilla, hacen el trnsito de
una ocupacin ilegal por poblacin marginada a grandes
construcciones tipo hotel o condominio sin que frente
a las mismas exista mayor reaccin, razn por la cual la
extensin de tales ocupaciones es creciente69.
No es extrao que de la ocupacin irregular tambin
hagan parte la cinaga de la Virgen y sus alrededores,
al otro costado del mismo corredor vial. Dentro de sus
manglares ya se han evidenciado ms cortes y rellenos
de manglares y construcciones artesanales habitadas, en
lo que parece una estrategia muy exitosa de ocupacin
de bienes de uso pblico. Tal estrategia se sustenta en
la presencia premeditada de grupos de poblacin que
se dicen desplazados o de muy bajos ingresos que, tras
varios aos, venden sus mejoras a terceros que las
ocupan definitivamente, desconociendo que tales bienes
no pierden su condicin pblica a pesar de su modifica-
cin. En estas transacciones contribuyen las acciones de
las autoridades de notariado y registro que legalizan
la ocupacin del bien de uso pblico, sustentndose en
figuras como, por ejemplo, la de la falsa tradicin.
La ocupacin de otras franjas con bienes de uso p-
blico a lo largo de la costa Caribe como en el golfo
de Morrosquillo en especial alrededor del corredor
Tol a Coveas tambin ha comprometido sectores
extensos de playas y manglares para construcciones
dedicadas a la prestacin de servicios tursticos de todas
las calidades.
Contralora General de la Repblica
En esta zona, la ocupacin ms significativa en nmero
es, seguramente, la que se da sobre la playa en la franja
entre la carretera y el mar. Sin embargo, la salinizacin
de suelos, el desecamiento de humedales, el corte de
manglares y el relleno de reas de bajamar, que todava
subsisten en el borde contrario de la va, siguen cam-
biando su fisonoma original y evidencian el crecimiento
de la ocupacin y el fraccionamiento de las pocas reas
de manglar que persistieron, a pesar de la modificacin
de la dinmica de sus aguas.
Otras reas con playas, caso del sector del Francs,
sostienen ocupaciones de viviendas y construcciones de
tipo familiar destinadas al turismo de temporada o, en
algunos casos, a la urbanizacin total de reas alrededor
de sectores estuarinos70.
Las condiciones de ocupacin ilegal de reas de baja-
mar en el municipio de Turbo se dan en un contexto
social y ambiental distinto que parece acercarlo ms a
las caractersticas del Pacfico que a las del Caribe. No
obstante, estas reas de manglares que se encuentran
en los alrededores del casco urbano son vendidas por
intermediarios71. En estas reas con procesos histricos
de colonizacin y desplazamiento por el orden pblico,
la ocupacin y degradacin de bienes y servicios ambien-
tales en general afecta ecosistemas de manglar en una
extensin de unas 40 hectreas72, aunque son evidentes
los problemas de contaminacin de la zona marino-costera
por el inadecuado manejo y la disposicin de residuos
lquidos y slidos.
Una visin global de la estrategias
de proteccin de reas de bajamar
La proteccin de las reas de bajamar tiene como base
esencial el marco normativo y de poltica nacional que
223
69
Dado que el rea para construcciones suntuosas en Cartagena
se ha ido reduciendo, la construccin de grandes edificios se ha ido
trasladando hacia sectores aledaos a Crespo y en la Boquilla.
70
La urbanizacin de reas con manglares es referenciada por la
Corporacin Autnoma Regional de Sucre (Carsucre) en el captulo
5 del documento Manglares del Departamento de Sucre. Giovanni
Andrs Ulloa Delgado - Walter Octavio Gil Torres. 2002. Sincelejo
(Sucre). Sin paginar.
71
Informacin de Corpourab en respuesta a solicitud de la Contralora
General de la Repblica a travs de el oficio 100-06-01-01-0784 del
29 de noviembre de 2005.
72
Informacin de la corporacin Corpourab en respuesta a solicitud
de la Contralora General de la Repblica a travs de el oficio 100-06-
01-01-0784 del 29 de noviembre de 2005.
 Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2005 - 2006
se deduce de su condicin de bienes de uso pblico73.
Forman parte esencial de tal proteccin la Constitucin
Poltica Nacional artculo 63 que los caracteriza como
inalienables, imprescriptibles e inembargables, lo cual
establece su dominio y regulacin en cabeza del Estado
y plantea que no pueden ser apropiados para beneficio
particular. En trminos ambientales, la Ley 99 de 1993
establece en el artculo 2 que El Ministerio del Medio
Ambiente formular, junto con el Presidente de la Re-
pblica y garantizando la participacin de la comunidad,
la poltica nacional ambiental y de recursos naturales
renovables, de manera que se garantice el derecho de
todas las personas a gozar de un medio ambiente sano
y se proteja el patrimonio natural y la soberana de la
Nacin (subrayado fuera del texto).
En beneficio de estas consideraciones jurdicas, de forma
ms especfica la ley le establece a la Dimar como Au-
toridad Martima sin facultad policiva las funciones de
Autorizar y controlar los trabajos de dragado, relleno
y dems obras de ingeniera ocenica en los terrenos
de bajamar, playas y dems bienes de uso pblico de
las reas de su jurisdiccin. y Adelantar y fallar las
investigaciones por (...) construcciones indebidas o no
autorizadas en los bienes de uso pblico y terrenos
sometidos a la jurisdiccin de la Direccin General
Martima y Portuaria...74 que, ms que cualquier otra
norma, deberan garantizar un ejercicio ms activo de
defensa de las reas de bajamar.
En estas reas, la Dimar ejerce sus funciones a travs
de sus capitanas de puerto, las cuales, para mantener
los derechos de la Nacin en materia de concesiones y
permisos de construccin en reas de bajamar y playas,
..deben hacer respetar los derechos de la Nacin en
las zonas bajo jurisdiccin de la Dimar impidiendo su
ocupacin de hecho75.
No obstante, como parte de un proceso institucional
mucho ms amplio, cabe destacar que la operatividad
224
de las capitanas de puerto es limitada. De fondo, esto
desdibuja su condicin de autoridad martima en las reas
de bajamar y resulta congruente con la ocupacin que
se da en sus reas de jurisdiccin.
Otros actores fundamentales son las corporaciones au-
tnomas regionales y las de desarrollo sostenible como
mximas autoridades ambientales de su jurisdiccin en
algunas de las cuales se encuentran ecosistemas funcio-
nales de reas de bajamar como los manglares. Entre
otras obligaciones, las corporaciones tienen que ejercer
la funcin de mxima autoridad ambiental en el rea de
su jurisdiccin, de acuerdo con las normas de carcter
superior y conforme a los criterios y directrices trazadas
por el Ministerio del Medio Ambiente.
Un elemento de la legislacin fundamental para la
proteccin de los bienes de uso pblico reposa en las
funciones que otorga la Constitucin Poltica colombiana
a los alcaldes municipales. La Constitucin les ordena
que, adems de dirigir la accin administrativa del mu-
nicipio, el alcalde es la primera autoridad de polica del
municipio y con fundamento en ello la Polica Nacional
cumplir con prontitud y diligencia las rdenes que le
imparta el Alcalde76.
Estas funciones resultan bsicas en la defensa de las reas
de bajamar, ya que los procesos de restitucin son una
accin administrativa que, en general, incluyen apoyo
de la fuerza pblica y, por otra parte, le compete al
municipio proteger estos bienes de uso pblico en favor
del Estado y de la poblacin en general. No obstante,
las acciones de restitucin de reas de bajamar y playas
son mnimas y de poco impacto frente a los fenmenos
de ocupacin ilegal, en parte por el incumplimiento de
tales funciones, lo que demuestra que la magnitud del
problema supera la capacidad y la poca voluntad de las
administraciones locales.
En este contexto, es claro que las competencias de la
Dimar, las autoridades ambientales incluidas las de las
reas urbanas y los municipios son diferenciales pero
complementarias frente a la proteccin de la soberana
nacional, el patrimonio pblico y, dentro de l, los bienes
de uso pblico en conjunto con sus bienes y servicios
ambientales. As tambin lo expres un fallo del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca en mayo de 2001:
No desconoci la Sala que, en relacin con la proteccin
de los bienes pblicos, el ejercicio pleno de la soberana
nacional, la recuperacin, conservacin, uso y aprovecha-
miento de los recursos naturales y del medio ambiente de
esta zona del territorio nacional, confluyen, adems del
73
Para los propsitos de este Informe, las reas de bajamar incluyen,
adems de los ecosistemas afectados por un rango mareal, las playas,
en los dos casos son considerados bienes de uso pblico. Una definicin
conforme a la ley se expresa en el artculo 166 del Decreto-Ley 2324
de 1984 que define, entre otros aspectos, las competencias de la Di-
reccin General Martima (Dimar) y se confirma en la Poltica Nacional
Ambiental para el Desarrollo Sostenible de los Espacios Ocenicos y
las Zonas Costeras e Insulares de Colombia.
74
Artculo 5, numerales 26 y 27 del Decreto 2324 de 1984.
75
Artculo 178 del Decreto Ley 2324 de 1984. Decreto 1561 de
2002
76
Artculo 315, numeral 2 de la Constitucin Poltica de Colombia. El
Cdigo Nacional de Polica define estas funciones para las autoridades
de polica incluidos los alcaldes, junto con la proteccin de los bienes
de uso pblico.

Incora, varias entidades pblicas, entre ellas el Ministerio
del Medio Ambiente y la Direccin General Martima y Por-
tuaria, Dimar, pero esto no significa que las competencias
legales asignadas a la entidad demandada no sean claras,
expresas y actualmente exigibles.
No obstante, es evidente en las respuestas a la Con-
tralora General de la Repblica, que las autoridades
ambientales asumen, en muchos casos, estos aspectos
de la ley como excluyentes, lo cual explica la limitada
proteccin desde las corporaciones, en especial las que
tienen en su jurisdiccin ecosistemas de manglar, los
cuales hacen parte integral y funcional de las reas de
bajamar. Las acciones reportadas por las corporaciones
en materia de ocupacin de reas de bajamar se resumen
en el cuadro 5.2.
No se pueden dejar de lado las profundas deficiencias de
las oficinas de notariado y registro, a travs de las cuales
se han formalizado ventas de bienes de uso pblico y
posesiones en los mismos, procesos en los cuales parece
no haber existido criterios mnimos de revisin y control
sobre la condicin jurdica de los bienes transados.
Todos estos elementos confirman las dificultades que se
dan en materia de coordinacin, comunicacin efectiva
y ejecucin de las acciones de proteccin y restitucin
que corresponden, como conjunto, a todas estas enti-
dades. Hay que agregar que, de forma adicional, algunos
municipios atienden y estabilizan las ocupaciones con la
prestacin de servicios pblicos, a pesar de que el desa-
rrollo urbano y sus servicios no se contemplan para los
bienes de uso pblico, mucho menos bajo las condiciones
biofsicas de las reas de bajamar.
As, unos mecanismos de proteccin de tales reas
caracterizados por un encadenamiento institucional
en la prctica sin una cabeza visible, con ausencia de
una estructura formal como proceso, bajo esquemas
de coordinacin que se confunden con una mera co-
municacin de trmites y la inexistencia de formas de
control efectivas y amplias de resultados, generan vacos
normativos, operativos y de proteccin de las reas de
bajamar y sus ecosistemas asociados ante invasores y
ocupantes y, aun, ante quienes ostentan algunos derechos
de ocupacin y usufructo temporal conforme a la ley, al
menos sobre el papel.
Teniendo en cuenta las diferencias biofsicas, econmicas,
sociales y culturales que sobre las reas de bajamar y
sus procesos de ocupacin se describieron para las dos
costas colombianas, las respuestas frente a las mltiples
ocupaciones deben ser diferenciadas, pero no por ello
admitir la prdida de la soberana del Estado o el inefi-
ciente e ineficaz gasto de recursos pblicos.
Contralora General de la Repblica
Para el cumplimiento de sus funciones, el Estado, a travs
de sus instituciones, ha adelantado acciones de diagns-
tico y evaluacin de la ocupacin, de los riesgos de los
ocupantes frente a fenmenos naturales e implementado
para casos especficos acciones de restitucin y traslado
de poblacin y, en menor dimensin, la imposicin de
sanciones a infractores y algunas actividades de restau-
racin de ecosistemas. Adicionalmente, en las reas de
bajamar, en especial, en ecosistemas de manglar, las Cor-
poraciones han desarrollado o participado en estudios
y acciones de diagnstico, zonificacin, planificacin y
manejo en los que destinaron $9.106,7 millones durante
el periodo 2000-200577.
Sin embargo, los resultados de la gestin son reduci-
dos frente a la importancia y la dimensin de la actual
ocupacin ilegal de las reas. Aunque existen algunos
atenuantes que no tienen que ver con la ley y que han
permitido la ubicacin de poblacin socialmente vul-
nerable, a diciembre de 2005 las ocupaciones ilegales
alcanzaron 32.870, en tanto que los procesos de resti-
tucin solicitados por la Dimar entre 2004 y 2005 slo
fueron de 90378, aunque es ms crtico que de tales so-
licitudes slo se hicieron efectivas 114. Curiosamente,
segn la informacin de la Dimar, se ha hecho evidente
el incremento de la ocupacin en poca preelectoral,
lo cual demuestra la poca importancia que los entes
territoriales dan al mantenimiento y la restitucin de
estos bienes, el bajo perfil que se les da los planes de
ordenamiento territorial y el irregular ejercicio que,
desde la poltica, se hace de dichos bienes para fines
electorales.
Un caso de ocupacin de reas de especial inters es el
del Parque Nacional Natural Corales del Rosario y de
San Bernardo y su zona amortiguadora79. Este caso ha
recibido mayor atencin por el inters de organismos
de control del orden nacional (Procuradura y Con-
tralora) que, en conjunto con el grupo de trabajo de
dicha rea protegida, han puesto en alerta al Incoder
225
para que adelante acciones concretas en la restitucin
de las islas, las cuales son bienes reservados de la
Nacin y constituyen la zona amortiguadora de este
importante parque.
77
Pesos corrientes.
78
De acuerdo con la informacin de la Dimar, la mayor cantidad de
procesos de restitucin no corresponde a las reas ms afectadas.
79
El PNN Corales del Rosario y de San Bernardo es fundamentalmente
de carcter submarino y su zona amortiguadora la constituyen islas que
ostentan la condicin de bienes reservados de la Nacin.
 Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2005 - 2006
Cuadro 5.8
Autoridad Acciones en reas de bajamar
ambiental
CVC Zonificacin de manejo de los manglares.
Veda de aprovechamiento forestal de manglares
(extendida por Acuerdo 22 de agosto de 2003).
Planes de administracin y manejo de recursos
naturales en territorios colectivos de comunidades
negras e indgenas (formulados 7 de 11) y la
implementacin de 10 de los mismos (pendientes 3).
Corpourab Dos estudios de diagnstico y planificacin de
manglares.Proyectos de reubicacin.Intencin
de declaracin de reserva marinocostera en
ensenada de Rionegro y cinagas de Marimonda
y el Salado.
CVS Diagnstico, zonificacin y formulacin e
implementacin del plan de manejo de baha
de Cispat.
CRA Las reas de manglar fueron evaluadas en 1998
por el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi y
actualizadas las cifras en 2005 por el Instituto de
Investigaciones Invemar.Restauracin de reas
de manglar en las cinagas de Mallorqun y
Balboa (421 hectreas).
Corpamag No reporta acciones.
226
Corpoguajira Estudio en convenio con el Invemar durante
2006 (vacos e inconsistencias en la
normatividad asociada al manejo de zonas
costeras).
Inversin 2000-2005 Observaciones de inters
(millones de $ corrientes )
1.014,2 Indica errneamente que 5.000 hectreas
de manglares fueron tituladas a
comunidades negras. 40 hectreas de
zonas de bajamar ocupadas por
4.000 familias. Venta de reas por
urbanizadores piratas
712,4
891,6 La ocupacin no es extensiva a lo largo
de su costa y se concentran de forma
diferencial en reas con desarrollos de
infraestructura turstica o de aprove-
chamiento de recursos naturales
que atraen prcticas de ocupacin ilegal.
La gestin se ha enfocado en ecosistemas
de manglar.
560,6 La Corporacin reconoce ocupacin de
reas de bajamar especialmente por
turismo, resultado de limitada
planificacin local y regional,
inaplicacin de controles y falta de
ejercicio de autoridad y coordinacin
institucional.
No reporta inversin La Corporacin no reconoce las reas
de bajamar como parte de su jurisdic-
cin. Sin embargo expresa que existe
duplicidad de competencias y reclama
normatividad para actuar all, a pesar
de que tiene competencia en materia
ambiental. Seguramente estas conside-
raciones afectan la escasa gestin repor
tada reportada frente a estas reas.
No reporta inversin Interpretacin limitada de las zonas de
bajamar, excluye manglares y no las
consideran parte de su jurisdiccn.
De forma genrica se reporta la ocupa
cin por instalaciones portuarias y
muelles, asi como por desarrollos turs
ticos y explotacin de salinas.
(contina)
 Contralora General de la Repblica

(continuacin cuadro 5.8)

Autoridad Acciones en reas de bajamar Inversin 2000-2005 Observaciones de inters

ambiental (millones de $ corrientes)

Carsucre Estudios de diagnstico, planificacin y manejo. 790,2 Es generalizada la ocupacin ilegal

Restauracin de reas de manglar, especialmente en de reas de bajamar (especialmente en
la cinaga de la Caimanera. playas y manglares del sector de El
francs y en los alrededores de la carretera
Tol-Coveas. La Corporacin adelanta
procesos administrativos que, por su
trmite, no atacan con celeridad las
ocupaciones (183 investigaciones por
tala y terramiento de manglares y
construcciones; 51 tienen sancin pecu-
niaria80.
Solo despus de 20 aos, se produjo
la primera orden de restitucin de un
bien de uso pblico en el municipio
de Coveas.

Coralina Su estrategia ser la declaratoria de reas protegidas No report inversin Limitacin en la interpretacin de las
regionales. reas de bajamar.Por condiciones de
las Islas, buena parte de su crecimiento
urbano y de actividades productivas
se ha ubicado en estas reas despus
de su relleno, hacia mediados del siglo
XX, a lo que se une la carretera que
bordea la isla y que tambin ha contri-
buirlo con el fraccionamiento y mayor
grado de ocupacin de playas y ecosiste-
mas de manglar.Hay ttulos de propiedad
en estas reas.Segn la Dimar, las inva-
siones a 2005 eran 125, y las acciones
de restitucin efectiva, solo cinco81.
La Gobernacin ha incumplido un fallo
del tribunal contencioso del departa-
mento que en 2003 le orden desalojar
y remover de las playas todo tipo de
construcciones en un periodo de tres
meses.
227

Cardique Sanciones por construccin de piscinas para la cra
de sbalos (Brycon moorei).Diagnstico y zonificacin
con fines de manejo de manglares.Reforestacin con
especies de mangle.
995,6 Adelanta actuaciones administrativas
dependiendo de las conductas
ejecutadas en las reas.
Los casos ms crticos de ocupacin son
los de las Islas del Archipilago del Rosario
y San Bernardo y los alrededores
de la zona de la Boquilla, Juan Polo y
cinaga de la Virgen, estos tres ltimos
acelerados por el corredor vial Cartagena-
Barranquilla. En los dos casos, la proteccin
y el inters han sido distintos, por ejemplo,
en las Islas ha sido fundamental una accin
de cumplimiento instaurada por la

(contina)
 Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2005 - 2006

(continuacin cuadro 5.8)

Autoridad Acciones en reas de bajamar Inversin 2000-2005 Observaciones de inters

ambiental (millones de $ corrientes)

Procuradura General de la Nacin.

Las modificaciones han sido tan sensibles,
que grandes construcciones dominan las
reas y las nuevas no se han hecho esperar.
Tambin subsisten pequeos espacios abier
tos mediante tala y relleno ocupados con
construcciones pequeas en su mayora
de madera, que, en muchos casos, son el
primer paso de una ocupacin mayor y
una futura legalizacin para construcciones
de gran impacto.

CRC Se han desarrollado acciones de diagnstico,
zonificacin y planificacin en manglares de la
Corporacin, a pesar de haber participado, parece
desconocer.
No report inversin No es claro para la Corporacin que, a
pesar de los procesos de titulacin colec-
tiva a comunidades afrocolombianas, la
la condicin jurdica de las reas de
bajamar dentro de ellas los ecosistemas de
manglar no ha cambiado, lo cual, sin
duda, puede afectar su escasa gestin en
la jurisdiccin.

Codechoc Se han desarrollado acciones de diagnstico y En cada una de las jurisdicciones de

y Corponario zonificacin con fines de manejo, pero ninguna las Corporaciones Codechoc y Corpo-
informacin fue allegada nario informacin fue allegada. No
se report informacin se encuentran
reas de bajamar. No obstante, en el
caso de Codechoc indica que no
tiene competencia en reas de bajamar,
desconociendo sus competencias
como autoridad ambiental en extensas
reas cubiertas por ecosistemas de manglar
(64.792,1 ha)82 .Corponario, al cierre
del Informe, no atendi la solicitud
de informacin.
228

80
La informacin provista por la Carsucre presenta algunas inconsis-
tencias en materia del nmero de sanciones pecuniarias.

81
El 96% de tales ocupaciones se dan en la isla de San Andrs.

82
Zambrano, C.H. & D.J. Rubiano. 1996 ; 1997, tomado del Informe
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2000-2001 de la
Contralora General de la Repblica.

Si bien ha existido mayor conciencia y autoridad en
este caso, los resultados realmente dependen de los
acuerdos a que se llegue con los ocupantes a quienes
se les conceder en arriendo las reas que han ocupado
con construcciones. Un solo periodo de arriendo con
extensin temporal adecuada, un canon justo para el
Estado, profundas regulaciones en materia de interven-
cin, modificacin y restauracin ambiental de los sitios
y la renuncia a cualquier derecho de dominio en favor
del Estado sern los puntos de partida.
Tumaco representa un caso especial en el pas, tanto
en la ocupacin como en las acciones de restitucin de
reas de bajamar emprendidas por el Estado. Tumaco
sostiene la segunda mayor ocupacin irregular en el pas
(26,6% del total nacional), ya que histricamente se ha
desarrollado como poblacin sobre tres islas (Tumaco,
la Viciosa y el Morro).
Tumaco y sus reas aledaas han sido afectados en cuatro
oportunidades por tsunamis durante el siglo pasado.
Ante este riesgo latente y las lamentables condiciones
de saneamiento y prestacin de servicios pblicos se
decidi el traslado de la poblacin ms vulnerable hacia
el continente, a finales de los 90. Para ello se constru-
yeron viviendas bsicas en el sector hoy denominado
La Ciudadela. Dada la estrecha relacin sociocultural y
econmica de la poblacin tumaquea con el mar, mu-
chas de las familias reubicadas vendieron o arrendaron
sus viviendas y regresaron a zonas de bajamar.
Hoy da, reas de bajamar que, en su momento, fueron
restituidas, se encuentran nuevamente ocupadas y la ex-
tensin de tales ocupaciones es creciente y compromete
nuevas reas, adicionales a las zonas restituidas, pues
adems de los elementos culturales y econmicos, el
decadente orden pblico de la regin expulsa poblacin
hacia la cabecera municipal y, especialmente, hacia reas
de bajamar. Esta experiencia y otras en Buenaventura y
Cartagena muestran la debilidad de la planeacin de este
tipo de acciones y las pocas capacidades y compromi-
sos de las administraciones locales y de las autoridades
martima y ambiental para defender estos bienes de uso
pblico.
Sin duda, por las condiciones de riesgo de la poblacin
asentada y para el mantenimiento de la integridad de
las reas de bajamar, es necesaria la reubicacin de los
extensos caseros palafticos y la restitucin efectiva y
permanente de estas reas. Sin embargo, nuevas reubi-
caciones se proponen sin suficientes consideraciones
sobre los aspectos que hicieron crisis en los anteriores
procesos y que se refieren a: i) la desafectacin y la
titulacin de reas de bajamar sin control con las cuales
se fomentarn mayores ocupaciones, ii) la ausencia de
Contralora General de la Repblica
consideraciones culturales en las soluciones, iii) la baja
capacidad de la administracin local y dems autorida-
des para controlar efectivamente la ocupacin de las
reas restituidas y dems bienes de uso pblico y iv) la
alta demanda de recursos econmicos para la atencin
urbanstica de los sectores reubicados.
Bajo esta perspectiva, iniciativas que, en el marco de la
descentralizacin, han hecho carrera en la planificacin
territorial y que propenden por el control municipal de
la planificacin y el uso de las reas de bajamar y, en
general, de la zona costera, no resultan tiles y, por el
contrario, comprometen la integridad de tales zonas y
el inters nacional.
Si bien la estructura institucional para el manejo y la ad-
ministracin de las reas es hoy da muy compleja y no
ha dado los mejores resultados, tambin es cierto que los
municipios y sus administraciones han mostrado total in-
capacidad operativa, econmica y poltica para controlar
fenmenos de ocupacin. Estas reas son responsabili-
dad del Estado en el orden nacional y son, en trminos
ambientales y para el ejercicio de la soberana nacional,
razones suficientes para considerar que su manejo local
no resulte adecuado. Es claro, por otra parte, que las
limitaciones en el ejercicio de autoridad de entidades
como la Dimar y las autoridades ambientales hacen que
no exista un responsable visible que coordine un manejo
efectivo e integral, que vele por el cumplimiento de la
ley para evitar la dispersin de competencias que existe
actualmente.
Predios de las autoridades
ambientales para la proteccin
de bienes y servicios ambientales
Sobre el tema de predios adquiridos por las autoridades
ambientales para la conservacin de los recursos natura-
les y la proteccin de los bienes y servicios ambientales,
se presentan dos cuadros, uno relacionado con el rea 229
total adquirida y otro con el valor de las inversiones para
su adquisicin. En total se ha adquirido una extensin de
68.263,6 hectreas, siendo la que ms rea ha adquirido
Corantioquia con un total de 10.861,9 hectreas, que
corresponden al 15,9% del rea total, seguida por Cor-
tolima (13,8%), Carder (13,3%), Corponor (13,1%) y
Corpoguavio (12,3%).
La Corporacin que cuenta con menores reas adqui-
ridas es Cormacarena (5,2 hectreas). Es importante
sealar que la mayora de estos predios son adquiridos
por las Corporaciones con fines de conservacin de
fauna y flora, ecosistemas y cuencas hidrogrficas y que
parte de los recursos para su adquisicin provienen de
 Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2005 - 2006
otros entes territoriales, institucionales o de grupos
de usuarios. El valor de adquisicin de estos predios
alcanz un monto total de $35.675,9 millones (precios
corrientes), aunque es necesario advertir que, en mu-
chos casos, estos predios ingresaron al patrimonio de
la Corporacin por cesin.
La adquisicin de predios demanda recursos adicionales
para su conservacin. En este sentido, 10 corporaciones
han realizado inversiones en los predios adquiridos y en
planes relacionados con las reas aledaas a los mismos.
En esta direccin se destaca Corantioquia, con una in-
versin de $9.949,7, que corresponde al 27,9% del total
reportado por las autoridades ambientales, seguida por
la CAR (13,3%) y por Corpoguavio (11,6%).
Muchos de estos predios se han dejado para su recu-
peracin a travs de regeneracin natural, pero estas
acciones no se complementan, de manera eficaz, con
una labor educativa con las comunidades que, al detectar
predios sin vigilancia, los utilizan para sus propios fines,
entre los cuales siempre prevalecen la ceba de ganado
230
o la extraccin de recursos naturales, con lo cual se
anulan los esfuerzos de las corporaciones, se disminuye
su patrimonio ambiental y se genera prdida de recursos
econmicos.
De acuerdo con la informacin de las autoridades am-
bientales a la CGR, los predios mantienen un buen estado
de conservacin. El 74,5% de los predios se encuentra
con bosques protectores y/o productores, bosques natu-
rales y vegetacin de pramo y nicamente un 10,8% en
pastos y otros usos, con lo cual cumplen, en su mayora,
con el objeto de conservacin y proteccin de recursos
naturales para el cual fueron adquiridos. Basta revisar si
tales afirmaciones corresponden a una evaluacin actuali-
zada de tales reas, en tanto la Contralora ha evidencia-
do durante la revisin de acciones de reforestacin que
algunos de estos predios no ostentan control suficiente,
por lo cual son invadidos u ocupados temporalmente
para el aprovechamiento de sus recursos. Buena parte
de las inversiones realizadas en los predios en mencin
se ha orientado bsicamente a la reforestacin, el sanea-
miento, la conservacin y la proteccin.
 Contralora General de la Repblica

Anexo 1
Gasto Ambiental SINA por origen ao 2002 presupuesto ejecutado
(cifras en millones de pesos de 2005 precios corrientes)

2002
Grupo Entidad Fuente Fuente Fuente Participacin Propios/ Variacin recursos
Nacin Propios Total Total Nacin vigencia 2001

A. Central Fonam 4.878 6.700 11.578 1,6 0,6 -0,3

A. Central Ideam 37.316 1.960 39.276 5,4 0,0 0,0
A. Central MAVDT 63.441 - 63.441 8,8 0,0 0,2
A. Central Unidad de Parques 12.676 - 12.676 1,8 0,0 -0,4
A. Central Subtotal 118.311 8.660 126.971 17,6 0,1 0,0
B. CAR CAM 1.742 7.456 9.198 1,3 0,8 0,2
B. CAR CAR - 101.467 101.467 14,1 1,0 0,0
B. CAR Carder 1.838 11.337 13.174 1,8 0,9 -0,5
B. CAR Cardique 1.290 10.443 11.732 1,6 0,9 0,1
B. CAR Carsucre 1.627 - 1.627 0,2 0,0 -0,4
B. CAR CAS 1.290 8.425 9.714 1,3 0,9 0,0
B. CAR CDA 2.382 - 2.382 0,3 0,0 -0,1
B. CAR CDMB - 40.882 40.882 5,7 1,0 0,0
B. CAR Codechoc 2.026 2.367 4.394 0,6 0,5 -0,2
B. CAR Coralina 2.380 1.931 4.310 0,6 0,4 -0,1
B. CAR Corantioqua 1.456 51.907 53.364 7,4 1,0 -0,5
B. CAR Cormacarena 2.247 373 2.619 0,4 0,1 -0,2
B. CAR Cornare - 20.782 20.782 2,9 1,0 0,0
B. CAR Corpamag 3.458 4.399 7.857 1,1 0,6 0,0
B. CAR Corpoamazona 1.994 6.014 8.008 1,1 0,8 -0,1
B. CAR Corpoboyac 1.190 8.683 9.873 1,4 0,9 -0,2
B. CAR Corpocaldas 2.040 9.169 11.208 1,6 0,8 -0,4
B. CAR Corpocesar 1.794 2.193 3.988 0,6 0,6 -0,2
B. CAR Corpochivor 1.620 5.749 7.368 1,0 0,8 0,1
B. CAR Corpoguajira - 14.881 14.881 2,1 1,0 -1,0
B. CAR Corpoguavio - 10.529 10.529 1,5 1,0 0,0
B. CAR Corpomojana 2.678 211 2.889 0,4 0,1 0,0
B. CAR Corponario 2.148 6.866 9.014 1,3 0,8 0,1
B. CAR Corponor 1.588 9.033 10.621 1,5 0,9 0,0
B. CAR Corporinoqua 1.473 7.120 8.593 1,2 0,8 -0,2
B. CAR Corpourab 3.225 2.988 6.212 0,9 0,5 0,0
B. CAR Cortolima 1.212 19.864 21.076 2,9 0,9 -0,2
B. CAR CRA 1.051 18.805 19.857 2,8 0,9 0,2
B. CAR CRC 3.130 20.264 23.393 3,2 0,9 0,0
B. CAR CRQ 3.274 1.205 4.479 0,6 0,3 -0,2
B. CAR CSB 2.693 6.217 8.910 1,2 0,7 0,1
B. CAR CVC - 113.878 113.878 15,8 1,0 0,0
B. CAR CVS 10.006 5.763 15.769 2,2 0,4 7,9
231
B. CAR Subtotal 62.849 531.201 594.051 82,4 0,9 0,0
Total general 181.161 539.861 721.022 100,0 0,7 0,0

2003
A. Central Fonam - 2.791 2.791 0,5 100,0 -74,3
A. Central Ideam 28.259 1.274 29.534 5,7 4,3 -19,9
A. Central MAVDT 29.073 - 29.073 5,6 - -51,2
A. Central Unidad de Parques 10.722 - 10.722 2,1 - -9,9
A. Central Subtotal 68.055 4.065 72.120 13,8 5,6 -39,5
B. CAR CAM 1.277 4.541 5.818 1,1 78,1 -32,6
B. CAR CAR 82.557 82.557 15,8 100,0 -13,4
B. CAR Carder 1.330 9.148 10.478 2,0 87,3 -15,3
B. CAR Cardique 1.196 6.679 7.875 1,5 84,8 -28,5
B. CAR Carsucre 1.786 1.528 3.314 0,6 46,1 116,9
B. CAR CAS 1.344 4.329 5.673 1,1 76,3 -37,8
B. CAR CDA 1.956 237 2.193 0,4 10,8 -2,0
(Contina)
 Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2005 - 2006

(continuacin anexo 1)

Fuente Fuente Fuente Participacin Propios/ Variacin recursos

Grupo Entidad Nacin Propios Total Total Nacin vigencia 2001

B. ACR CDMB - 47.517 47.517 9,1 100,0 23,8

B. ACR Codechoc 1.227 2.352 3.579 0,7 65,7 -13,3
B. CAR Coralina 1.498 867 2.365 0,5 36,7 -41,6
B. CAR Corantioqua 1.289 33.058 34.347 6,6 96,2 -31,5
B. CAR Cormacarena 1.715 551 2.266 0,4 24,3 -7,9
B. CAR Cornare - 15.441 15.441 3,0 100,0 -20,9
B. CAR Corpamag 2.720 2.088 4.808 0,9 43,4 -34,8
B. CAR Corpoamazona 1.670 4.465 6.135 1,2 72,8 -18,4
B. CAR Corpoboyac 1.145 3.768 4.913 0,9 76,7 -47,0
B. CAR Corpocaldas 1.865 8.039 9.904 1,9 81,2 -5,9
B. CAR Corpocesar 1.689 2.430 4.120 0,8 59,0 10,0
B. CAR Corpochivor 1.121 3.190 4.311 0,8 74,0 -37,7
B. CAR Corpoguajira - 19.605 19.605 3,8 100,0 40,3
B. CAR Corpoguavio - 6.532 6.532 1,2 100,0 -33,9
B. CAR Corpomojana 1.755 61 1.816 0,3 3,3 -33,1
B. CAR Corponario 1.672 3.981 5.653 1,1 70,4 -33,2
B. CAR Corponor 1.384 5.475 6.859 1,3 79,8 -31,2
B. CAR Corporinoqua 1.239 4.674 5.913 1,1 79,0 -26,7
B. CAR Corpourab 2.471 - 2.471 0,5 - -57,6
B.CAR Cortolima 1.112 8.522 9.634 1,8 88,5 -51,3
B. CAR CRA 1.032 6.315 7.347 1,4 85,9 -60,6
B. CAR CRC 3.007 10.794 13.801 2,6 78,2 -37,2
B. CAR CRQ 3.044 4.792 7.836 1,5 61,2 86,3
B.CAR CSB 2.250 291 2.541 0,5 11,4 -69,6
B. CAR CVC - 88.216 88.216 16,9 100,0 -17,5
B. CAR CVS 113 14.592 14.705 2,8 99,2 -0,7
B. CAR Subtotal 43.908 406.633 450.540 86,2 90,3 -19,2
Total general 111.962 410.698 522.660 100,0 78,6 -22,8

2004
B. CAR Fonam 7.114 10.769 17.883 3,6 60,2 576,0
B. CAR Ideam 25.373 4.919 30.292 6,1 16,2 8,2
B. CAR MAVDT 105.200 21.020 126.220 25,5 16,7 358,0
B. CAR Unidad de Parques 13.534 - 13.534 2,7 - 33,2
B. CAR Subtotal 151.222 36.708 187.929 37,9 19,5 174,9
B. CAR CAM 1.690 - 1.690 0,3 - -69,4
B. CAR CAR - 138.041 138.041 27,9 100,0 76,4
B. CAR Carder 1.412 11.248 12.660 2.6 88.8 27.5
B. CAR Cardique 1.295 9.740 1.035 2.2 88.3 47.8
B. CAR Carsucre 2.548 - 2.548 0.5 - -18.9
B. CAR CAS 1.658 7.960 9.617 1.9 82.8 78.9
232 B. CAR CDA 3.356 552 3.909 0.8 14.1 88.0
B. CAR CDMB - 54.266 54.266 11.0 100.0 20.5
B. CAR Codechoc 3.864 3.497 7.361 1.5 47.5 117.0
B. CAR Coralina 2.509 - 2.714 0,5 - 21,1
B. CAR Corantioquia 1.295 63.961 65.256 13,2 98,0 100,4
B. CAR Cormacarena 2.346 7.370 9.715 2,0 75,9 352,4
B.CAR Cornare - 22.688 22.688 4,6 100,0 55,0
B. CAR Corpamag 2.988 3.691 6.679 1,3 55,3 46,5
B. CAR Corpoamazona 1.890 6.925 8.815 1,8 78,6 51,6
B. CAR Corpoboyac 1.199 13.914 15.113 3,1 92,1 224,5
B. CAR Corpocaldas 1.947 24.371 26.318 5,3 92,6 180,3
B. CAR Corpocesar 2.388 3.026 5.413 1,1 55,9 38,6
B. CAR Corpochivor 1.802 8.098 9.900 2,0 81,8 142,3
B. CAR Corpoguajira - 25.337 25.337 5,1 100,0 36,3
B. CAR Corpoguavio 248 10.963 11.515 2,3 95,2 86,0
B. CAR Corpomojana 3.067 - 3.067 0,6 - 78,2
B. CAR Corponario 1.778 4.461 6.240 1,3 71,5 16,5
(contina)
 Contralora General de la Repblica

(continuacin anexo 1)

Fuente Fuente Fuente Participacin Propios/ Variacin recursos

Grupo Entidad Nacin Propios Total Total Nacin vigencia 2001

B. CAR Corponor 2.007 8.853 10.860 2,2 81,5 67,0

B. CAR Corporinoqua 14.314 1.192 15.506 3,1 7,7 176,7
B. CAR Corpourab 3.478 6.173 9.652 1,9 64,0 312,1
B. CAR Cortolima 1.131 21.468 22.599 4,6 95,0 147,5
B. CAR CRA 1.124 - 1.124 0,2 - -83,9
B. CAR CRC 3.035 - 29.138 5,9 - 122,7
B. CAR CRQ 2.781 9.981 12.762 2,6 78,2 71,8
B. CAR CSB 3.106 - 3.106 0,6 - 29,0
B. CAR CVC - 145.528 145.528 29,4 100,0 74,0
B. CAR CVS 2.211 36.130 38.341 7,7 94,2 175,1
B.CAR Subtotal 72.468 649.434 748.514 151,1 86,8 75,3
Total general 223.689 686.142 936.443 189,0 73,3 89,0

2005

A. Central Fonam 12.500 5.779 18.279 0,02 0,32 0,07

A. Central Ideam 23.891 2.759 26.650 0,03 0,10 -0,08
A Central MAVDT 156.047 - 156.047 0,23 - 0,51
A. Central Unidad de Parques 14.747 - 14.747 0,02 - 0,14
A. Central Subtotal 207.186 8.538 215.723 0,30 0,04 0,35
B. CAR CAM 1.196 11.474 12.670 0,02 0,91 6,84
B. CAR CAR - 98.858 98.858 0,12 1,00 -0,25
B. CAR Carder 1.356 12.136 13.492 0,02 0,90 0,12
B. CAR Cardique 1.285 15.034 16.319 0,02 0,92 0,55
B. CAR Carsucre 2.388 1.308 3.695 0,00 0,35 0,52
B. CAR CAS 2.739 9.100 11.839 0,01 0,77 0,29
B. CAR CDA 4.950 589 5.539 0,01 0,11 0,48
B. CAR CDMB - 71.674 71.674 0,09 1,00 0,38
B. CAR Codechoc 1.975 4.734 6.709 0,01 0,71 -0,05
B. CAR Coralina 3.653 1.851 5.504 0,01 0,34 1,12
B. CAR Corantioquia 1.203 67.272 68.474 0,09 0,98 0,10
B. CAR Cormacarena 3.334 5.622 8.957 0,01 0,63 -0,04
B. CAR Cornare - 33.133 33.133 0,04 1,00 0,53
B. CAR Corpamag 3.928 6.642 10.570 0,01 0,63 0,66
B. CAR Corpoamazona 2.012 8.173 10.185 0,01 0,80 0,21
B. CAR Corpoboyac 1.258 11.251 12.509 0,02 0,90 -0,13
B. CAR Corpocaldas 1.926 11.448 13.374 0,02 0,86 -0,47
B. CAR Corpocesar 2.895 3.433 6.328 0,01 0,54 0,22
B. CAR Corpochivor 2.428 5.047 7.475 0,01 0,68 -0,21
B. CAR Corpoguajira - 23.893 23.893 0,03 1,00 -0,01
B. CAR Corpoguavio 245 10.765 11.010 0,01 0,98 0,00
B. CAR Corpomojana 1.620 84 1.704 0,00 0,05 -0,42
B. CAR Corponario 2.148 5.484 7.632 0,01 0,72 0,28 233
B. CAR Corponor 1.375 8.680 10.055 0,01 0,86 -0,03
B. CAR Corporinoqua 1.916 9.415 11.332 0,01 0,83 -0,24
B.CAR Corpourab 3.744 3.753 7.497 0,01 0,50 -0,19
B.CAR Cortolima 1.127 18.590 19.717 0,02 0,94 -0,09
B. CAR CRA 1.104 26.315 27.418 0,03 0,96 24,51
B. CAR CRC 3.021 16.061 19.082 0,02 0,84 -0,31
B. CAR CRQ 2.673 8.922 11.595 0,01 0,77 -0,05
B. CAR CSB 3.249 1.060 4.308 0,01 0,25 0,45
B. CAR CVC - 180.547 180.547 0,23 1,00 0,30
B. CAR CVS 118 45.660 45.779 0,06 1,00 0,25
B. CAR Subtotal 60.865 738.008 798.874 1,00 0,92 0,12
Total general 268.051 746.546 1.014.597 1,30 0,72 0,16
 Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2005 - 2006

Anexo 2
Gasto ambiental SINA por origen ao 2002 presupuesto ejecutado
(cifras en millones de pesos de 2005 precios corrientes)

2002
Grupo Entidad Objeto Objeto Objeto Objeto
servicio de la deuda Funcionamiento Inversin Total

A. Central Ideam 0 24.861 14.415 39.276

A. Central MAVDT 0 33.984 29.457 63.441
A. Central Unidad de parques 0 9.665 3.011 12.676
A. Central Subtotal 0 68.510 58.461 126.971
B. CAR CAM 0 3.179 6.019 9.198
B. CAR CAR 11.137 36.489 53.841 101.467
B. CAR Carder 0 5.004 8.170 13.174
B. CAR Cardique 0 2.103 9.629 11.732
B. CAR Carsucre 0 1.360 267 1.627
B. CAR CAS 0 3.540 6.174 9.714
B. CAR CDA 0 1.626 757 2.382
B. CAR CDMB 397 6.097 34.388 40.882
B. CAR Codechoc 0 2.827 1.567 4.394
B. CAR Coralina 0 1.614 2.697 4.310
B. CAR Corantioquia 0 10.211 43.153 53.364
B. CAR Cormacarena 0 1.681 939 2.619
B. CAR Cornare 1.361 1.943 17.478 20.782
B. CAR Corpamag 0 3.639 4.218 7.857
B. CAR Corpoamazona 0 3.046 4.962 8.008
B. CAR Corpoboyac 0 2.414 7.459 9.873
B. CAR Corpocaldas 0 2.924 8.284 11.208
B. CAR Corpocesar 0 2.416 1.571 3.988
B. CAR Corpochivor 0 3.555 3.814 7.368
B. CAR Corpoguajira 0 4.504 10.377 14.881
B. CAR Corpoguavio 0 4.406 6.123 10.529
B. CAR Corpomojana 0 1.558 1.331 2.889
B. CAR Corponario 0 2.791 6.223 9.014
B. CAR Corponor 79 4.202 6.340 10.621
B. CAR Corporinoqua 0 3.696 4.898 8.593
B. CAR Corpourab 0 2.959 3.253 6.212
B. CAR Cortolima 64 4.879 16.134 21.076
B. CAR CRA 810 3.663 15.384 19.857
B. CAR CRC 0 7.812 15.581 23.393
B. CAR CRQ 0 3.038 1.441 4.479
B. CAR CSB 0 1.742 7.169 8.910
B. CAR CVC 0 30.563 83.315 113.878
234
B. CAR CVS 1.320 4.514 9.935 15.769
B. CAR Subtotal 15.168 175.995 402.888 594.051
Total general 15.168 244.505 461.349 721.022

2003

A. Central Fonam 0 0 2.791 2.791

A. Central Ideam 0 20.338 9.195 29.534
A. Central MAVDT 0 24.306 4.767 29.073
A. Central Unidad de Parques 0 9.189 1.533 10.722
A. Central Subtotal 0 53.833 18.287 72.120
B. CAR CAM 0 2.628 3.190 5.818
B. CAR CAR 8.264 30.500 43.793 82.557
B. CAR Carder 167 5.515 4.797 10.478
B. CAR Cardique 0 2.892 4.983 7.875
B. CAR Carsucre 0 2.491 823 3.314

(contina)
 Contralora General de la Repblica

(continuacin anexo 2)

2003
Grupo Entidad Objeto Objeto Objeto Objeto
Servicio de la deuda Funcionamiento Inversin Total

B. CAR CAS 0 2.916 2.756 5.673

B. CAR CDA 0 1.738 455 2.193
B. CAR CDMB 1.025 5.678 40.813 47.517
B. CAR Codechoc 0 2.831 748 3.579
B. CAR Coralina 0 1.394 971 2.365
B. CAR Corantioquia 0 5.145 29.201 34.347
B. CAR Cormangdalena 0 1.498 768 2.266
B. CAR Cornare 1.238 1.693 12.510 15.441
B. CAR Corpamag 0 2.968 1.840 4.808
B. CAR Corpoamazona 0 2.766 3.368 6.135
B. CAR Corpoboyac 0 1.423 3.490 4.913
B. CAR Corpocaldas 0 2.978 6.926 9.904
B. CR Corpocesar 0 2.978 1.141 4.120
B. CAR Corpochivor 0 2.260 2.051 4.311
B. CAR Corpoguajira 0 3.794 15.812 19.605
B. CAR Corpoguavio 0 3.220 3.311 6.532
B. CAR Corpomojana 0 1.369 447 1.816
B. CAR Corponario 0 3.018 2.635 5.653
B. CAR Corponor 0 2.844 4.015 6.859
B. CAR Corporinoqua 0 3.069 2.844 5.913
B.CAR Corpourab 0 2.149 321 2.471
B. CAR Cortolima 140 3.537 5.958 9.634
B. CAR CRA 657 1.754 4.935 7.347
B. CAR CRC 0 7.410 6.391 13.801
B. CAR CRQ 0 3.753 4.083 7.836
B. CAR CSB 0 1.425 1.116 2.541
B. CAR CVC 0 27.561 60.655 88.216
B. CAR CVS 1.202 3.096 10.407 14.705
B. CAR Subtotal 12.692 150.293 287.555 450.540
Total general 12.692 204.126 305.842 522.660

2004

A. Central Fonam 0 0 17.883 17.883

A. Central Ideam 0 23.647 6.645 30.292
A. Central MAVDT 0 41.542 220.055 261.782
A. Central Unidad de parques 0 10.251 3.283 13.534
A. Central Subtotal 0 75.440 112.304 187.929
B. CAR CAM 0 1.301 389 1.690
B. CAR CAR 12.805 31.373 93.863 138.041
B. CAR Carder 0 5.145 7.514 12.660 235
B. CAR Cardique 0 3.636 7.399 11.035
B. CAR Carsucre 0 1.365 1.182 2.548
B. CAR CAS 0 3.237 6.381 9.617
B. CAR CDA 0 1.838 2.070 3.909
B. CAR CDMB 0 0 54.266 54.266
B. CAR Codechoc 0 3.037 4.324 7.361
B. CAR Coralina 0 1.705 1.010 2.714
B. CAR Corantioquia 0 6.033 59.224 65.256
B. CAR Cormacarena 0 1.726 7.990 9.715
B. CAR Cornare 1.131 1.953 19.604 22.688
B. CAR Corpamag 0 3.143 3.535 6.679
B. CAR Corpoamazona 0 2.855 5.960 8.816
B. CAR Corpoboyac 0 2.752 12.360 15.113

(contina)
 Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2005 - 2006

(continuacin anexo 2)

2004
Grupo Entidad Objeto Objeto Objeto Objeto
Servicio de la deuda Funcionamiento Inversin Total

B. CAR Corpocaldas 942 7.037 18.339 26.318

B. CAR Corpocesar 0 2.324 3.089 5.413
B. CAR Corpochivor 0 2.565 7.134 9.900
B. CAR Corpoguajira 0 4.827 20.510 25.337
B. CAR Corpoguavio 0 3.559 7.956 11.515
B. CAR Corpomojana 0 1.493 1.574 3.067
B. CAR Corponario 0 2.398 3.841 6.240
B. CAR Corponor 0 3.072 7.788 10.860
B. CAR Corporinoqua 0 3.997 11.509 15.506
B. CAR Corpourab 0 2.923 6.728 9.652
B. CAR Cortolima 0 4.334 18.265 22.599
B. CAR CRA 0 1.124 0 1.124
B. CAR CRC 0 6.527 22.611 29.138
B. CAR CRQ 0 4 8.249 12.762
B. CAR CSB 0 1.484 1.621 3.106
B. CAR CVC 0 37.184 108.344 145.528
B. CAR CVS 0 3.206 35.135 38.341
B. CAR Subtotal 14.878 159.158 569.767 748.514
Total general 14.878 234.598 682.071 936.443

2005
A. Central Fonam 0 0 18.279 18.279
A. Central Ideam 0 22.222 4.428 26.650
A. Central MAVDT 0 39.473 142.905 182.378
A. Central Unidad de parques 0 9.785 4.962 14.747
A. Central Subtotal 0 80.902 35.269 242.054
B. CAR CAM 0 3.367 9.303 12.670
B. CAR CAR 10.047 31.466 57.347 98.858
B. CAR Carder 1.080 3.494 8.917 13.492
B. CAR Cardique 0 4.152 12.167 16.319
B. CAR Carsucre 0 1.697 1.998 3.695
B. CAR CAS 0 3.470 8.368 11.839
B. CAR CDA 0 1.904 3.635 5.539
B. CAR CDMB 3.062 6.157 62.454 71.674
B. CAR Codechoc 0 3.389 3.320 6.709
B. CAR Coralina 0 1.696 3.808 5.504
B. CAR Corantioquia 0 4.722 63.752 68.474
B. CAR Cormacarena 0 2.185 6.771 8.957
B. CAR Cornare 1.233 5.414 26.485 33.133
236
B. CAR Corpamag 0 3.369 7.201 10.570
B. CAR Corpoamazona 0 2.879 7.306 10.185
B. CAR Corpoboyac 0 2.588 9.921 12.509
B. CAR Corpocaldas 1.324 5.557 6.493 13.374
B. CAR Corpocesar 0 2.512 3.815 6.328
B. CAR Corpochivor 0 2.682 4.792 7.475
B. CAR Corpoguajira 0 4.988 18.905 23.893
B. CAR Corpoguavio 0 3.090 7.921 11.010
B. CAR Corpomojana 0 1.515 188,447 1.704
B. CAR Corponario 0 2.414 5.218 7.632
B. CAR Corponor 0 2.694 7.361 10.055
B. CAR Corporinoqua 0 3.810 7.521 11.332
B. CAR Corpourab 0 2.715 4.783 7.497
B. CAR Cortolima 0 3.526 16.191 19.717
B. CAR CRA 0 2.400 25.018 27.418

(contina)
 Contralora General de la Repblica

(continuacin anexo 2)

2005
Grupo Entidad Objeto Objeto Objeto Objeto
Servicio de la deuda Funcionamiento Inversin Total

B. CAR CRC 0 5.065 14.016 19.082

B. CAR CRQ 0 2.904 8.692 11.595
B. CAR CSB 0 1.805 2.503 4.308
B. CAR CVC 0 33.259 147.288 180.547
B. CAR CVS 0 2.658 43.121 45.779
B. CAR Subtotal 16.745 165.546 616.583 798.874
Total general 16.745 246.449 651.851 1.040.928

Grupo Entidad Variacin Variacin Variacin

Cambio 2002-2003 Cambio 2003-2004 Cambio 2004-2005

A. Central Fonam -76% 541% 2,22%

A. Central Ideam -25% 3% -12,02%
A. Central MAVDT -54% 800% -30,33%
A. Central Unidad de parques -15% 26% 8,96%
A. Central Subtotal -43% 161% 28,80%
B. CAR CAM -37% -71% 649,63%
B. CAR CAR -19% 67% -28,39%
B. CAR Carder -20% 21% 6,58%
B. CAR Cardique -33% 40% 47,88%
B. CAR Carsucre 104% -23% 45,04%
B. CAR CAS -42% 70% 23,10%
B. CAR CDA -8% 78% 41,72%
B. CAR CDMB 16% 14% 32,08%
B. CAR Codechoc -19% 106% -8,86%
B. CAR Coralina -45% 15% 102,77%
B. CAR Corantioquia -36% 90% 4,93%
B. CAR Cormacarena -14% 329% -7,81%
B. CAR Cornare -26% 47% 46,04%
B. CAR Corpamag -39% 39% 58,27%
B. CAR Corpoamazona -23% 44% 15,55%
B. CAR Corpoboyac -50% 208% -17,23%
B. CAR Corpocaldas -12% 166% -49,18%
B. CAR Corpocesar 3% 31% 16,89%
B. CAR Corpochivor -41% 130% -24,50%
B. CAR Corpoguajira 32% 29% -5,70%
237
B. CAR Corpoguavio -38% 76% -4,38%
B. CAR Corpomojana -37% 69% -44,45%
B. CAR Corponario -37% 10% 22,32%
B. CAR Corponor -35% 58% -7,41%
B. CAR Corporinoqua -31% 162% -26,92%
B. CAR Corpourab -60% 291% -22,32%
B. CAR Cortolima -54% 135% -12,75%
B. CAR CRA -63% -85% 2338,65%
B. CAR CRC -41% 111% -34,51%
B. CAR CRQ 75% 63% -9,14%
B. CAR CSB -71% 22% 38,71%
B. CAR CVC -23% 65% 24,06%
B. CAR CVS -7% 161% 19,40%
B. CAR Subtotal -24% 66% 6,73%
Total general -28% 79% 11,16%

(contina)
 Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2005 - 2006

(continuacin anexo 2)

002-05 2002-05 2002-05 2002-05 2002-05

Grupo Entidad Objeto Objeto Objeto Objeto Objeto
Servicio de la deuda Funcionamiento Inversin Total Servicio de la Deuda

A. Central Fonam 0 0 50.531 50.531 0,00%

A. Central Ideam 0 91.067 34.685 125.752 0,00%
A. Central Mavdt 0 139.305 397.184 536.674 0,00%
A. Central Unidad de Parques 0 38.890 12.789 51.680 0,00%
A. Central Subtotal 0 278.686 224.320 629.074 0,00%
B. CAR CAM 0 10.475 18.902 29.376 0,00%
B. CAR CAR 42.250 129.828 248.845 420.923 10,00%
B. CAR Carder 1.247 19.158 29.399 49.804 2,50%
B. CAR Cardique 0 12.784 34.177 46.961 0,00%
B. CAR Carsucre 0 6.913 4.271 11.184 0,00%
B. CAR CAS 0 13.164 23.679 36.843 0,00%
B. CAR CDA 0 7.106 6.917 14.023 0,00%
B. CAR CDMB 4.484 17.933 191.921 214.339 2.09%
B. CAR Codechoc 0 12.085 9.959 22.043 0,00%
B. CAR Coralina 0 6.408 8.485 14.893 0,00%
B. CAR Corantioquia 0 26.111 195.330 221.441 0,00%
B. CAR Cormacarena 0 7.090 16.468 23.557 0,00%
B. CAR Cornare 4.964 11.003 76.077 92.044 5,39%
B. CAR Corpamag 0 13.119 16.795 29.914 0,00%
B. CAR Corpoamazona 0 11.546 21.596 33.142 0,00%
B. CAR Corpoboyac 0 9.177 33.230 42.408 0,00%
B. CAR Corpocaldas 2.266 18.496 40.043 60.805 3,73%
B. CAR Corpocesar 0 10.231 9.617 19.848 0,00%
B. CAR Corpochivor 0 11.061 17.791 29.054 0,00%
B. CAR Corpoguajira 0 18.113 65.603 83.717 0,00%
B. CAR Corpoguavio 0 14.274 25.311 39.586 0,00%
B. CAR Corpomojana 0 5.935 3.541 9.476 0,00%
B. CAR Corponario 0 10.621 17.917 28.538 0,00%
B. CAR Corponor 79 12.813 25.503 38.395 0,00%
B. CAR Corporinoqua 0 14.573 26.772 41.344 0,00%
B. CAR Corpourab 0 10.747 15.085 25.832 0,00%
B. CAR Cortolima 203 16.276 56.547 73.027 0,00%
B. CAR CRA 1.467 8.942 45.337 55.746 2,63%
B. CAR CRC 0 26.815 58.599 85.414 0,00%
B. CAR CRQ 0 9.699 22.465 36.673 0,00%
B. CAR CSB 0 6.456 12.409 18.865 0.00%
238 B. CAR CVC 0 128.567 399.602 528.170 0.00%
B. CAR CVS 2.522 13.474 98.597 114.593 2.20%
B. CAR Subtotal 59.483 650.993 1.876.793 2.591.978 2.29%
Total General 59.483 929.678 2.101.113 3.221.053 1.85%
 Contralora General de la Repblica

(continuacin anexo 2)

2002-05
Grupo Entidad Objeto Objeto Objeto Objeto Participacin
Grupo Entidad Servicio de la deuda Funcionamiento Inversin Total Total

A. Central Fonam 0,00% 0,00% 100,00% 100,00% 1,57%

A. Central Ideam 0,00% 72,42% 27,58% 100,00% 3,90%
A. Central MAVDT 0,00% 25,96% 74,01% 100,00% 16,66%
A. Central Unidad de Parques 0,00% 75,25% 24,75% 100,00% 1,60%
A. Central Subtotal 0,00% 44,30% 35,66% 100,00% 19,53%
B. CAR CAM 0,00% 35,66% 64,34% 100,00% 0,91%
B. CAR CAR 10,04% 30,84% 59,12% 100,00% 13,07%
B. CAR Carder 2,50% 38,47% 59,03% 100,00% 1,55%
B. CAR Cardique 0,00% 27,22% 72,78% 100,00% 1,46%
B. CAR Carsucre 0,00% 61,81% 38,19% 100,00% 0,35%
B. CAR CAS 0,00% 35,73% 64,27% 100,00% 1,14%
B. CAR CDA 0,00% 50,67% 49,33% 100,00% 0,44%
B. CAR CDMB 2,09% 8,37% 89,54% 100,00% 6,65%
B. CAR Codechoc 0,00% 54,82% 45,18% 100,00% 0,68%
B. CAR Coralina 0,00% 43,03% 56,97% 100,00% 0,46%
B. CAR Corantioquia 0,00% 11,79% 88,21% 100,00% 6,87%
B. CAR Cormacarena 0,00% 30,09% 69,91% 100,00% 0,73%
B. CAR Cornare 5,39% 11,95% 82,65% 100,00% 2,86%
B. CAR Corpamag 0,00% 43,86% 56,14% 100,00% 0,93%
B. CAR Corpoamazona 0,00% 34,84% 65,16% 100,00% 1,03%
B. CAR Corpoboyac 0,00% 21,64% 78,36% 100,00% 1,32%
B. CAR Corpocaldas 3,73% 30,42% 65,86% 100,00% 1,89%
B. CAR Corpocesar 0,00% 51,55% 48,45% 100,00% 0,62%
B. CAR Corpochivor 0,00% 38,07% 61,23% 100,00% 0,90%
B. CAR Corpoguajira 0,00% 21,64% 78,36% 100,00% 2,60%
B. CAR Corpoguavio 0,00% 36,06% 63,94% 100,00% 1,23%
B. CAR Corpomojana 0,00% 62,64% 37,36% 100,00% 0,29%
B. CAR Corponario 0,00% 37,22% 62,78% 100,00% 0,89%
B. CAR Corponor 0,21% 33,37% 66,42% 100,00% 1,19%
B. CAR Corporinoqua 0,00% 35,25% 64,75% 100,00% 1,28%
B. CAR Corpourab 0,00% 41,61% 58,39% 100,00% 0,80%
B. CAR Cortolima 0,28% 22,29% 77,43% 100,00% 2,27%
B. CAR CRA 2,63% 16,04% 81,33% 100,00% 1,73%
B. CAR CRC 0,00% 31,39% 68,61% 100,00% 2,65%
B. CAR CRQ 0,00% 26,45% 61,26% 100,00% 1,14%
B. CAR CSB 0,00% 34,22% 65,78% 100,00% 0,59%
B. CAR CVC 0,00% 24,34% 75,66% 100,00% 16,40%
B. CAR CVS 2,20% 11,76% 86,04% 100,00% 3,56% 239
B. CAR Subtotal 2,29% 25,12% 72,41% 100,00% 80,47%
Total general 1,85% 28,86% 65,23% 100,00% 100,00%