AFECTACIN DEL PROCESO DE PAZ EN LA DESCENTRALIZACIN

ADMINISTRATIVA DEL ESTADO COLOMBIANO

Daniela Alexandra Puerto Gutirrez, C.C. 1049646495 de Tunja

Universidad Pedaggica y Tecnolgica de Colombia U.P.T.C. Tunja
Leonel Antonio Vega Prez C.C. 9522199 de Sogamoso

"Estoy convencido en que el fortalecimiento del nivel territorial intermedio es

fundamental para darle una direccin ms coherente y eficaz, y en ese sentido ser
un Estado legtimo e integrante" Pastrana, Seminario de la Descentralizacin 2002

RESUMEN

Colombia como Estado de Derecho est sujeto a la Constitucin Nacional, a la

cual le es reconocida su primaca y sujecin, siendo sta la fuente principal de
derechos y por consiguiente, obligaciones aplicables y vinculantes a la poblacin
colombiana, incluyendo as a las autoridades y rganos representativos; donde
inclusive su aplicacin se extiende a la legislacin misma, que por ende, debe
sujetarse y estar acorde al articulado de la Carta Suprema
Bajo el marco normativo de la Constitucin de 1991, la descentralizacin es el
principio fundamental por el cual se encuentra organizado el pas, siendo
preponderante la participacin regional en la toma de decisiones, de manera que
el ciudadano sea parte y pueda intervenir con mayor facilidad en las situaciones
en que pueda ste verse afectado. Sin embargo, en la actualidad el tema de la
descentralizacin en cuanto a su efectiva aplicacin en el territorio colombiano ha
sido cuestionado, puesto que todava existen limitaciones que afectan la toma de
decisiones en los departamentos y municipios, y por consiguiente, que afectan la
democracia misma y el desarrollo territorial.

Ahora bien, Colombia est pasando por un proceso de justicia transicional con el
fin de superar el conflicto armado con el grupo guerrillero Las Farc, el cual implica
para su implementacin todava mayor descentralizacin, ya que en efecto las
zonas que ms pueden verse afectadas son precisamente los territorios donde en
mayor medida se ha visto ausencia del Gobierno Central, y donde por
consiguiente se ve la necesidad de generar un poder poltico regional para la
superacin de las consecuencias del conflicto
PALABRAS CLAVE
Descentralizacin, Estado Colombiano, Gobierno Central, Autonoma Regional,
Conflicto Armado, Justicia Transicional, Posconflicto

AFFECTION OF TRANSITIONAL JUSTICE IN THE DECENTRALIZATION OF

THE COLOMBIAN STATE

ABSTRACT

Colombia as a State of Right is subject to the National Constitution, which is

recognized its primacy and subjection, being this the main source of rights and
therefore, obligations applicable and binding to the Colombian population, thus
including the authorities and organs Representative; Where even its application
extends to the legislation itself, which therefore must be subject to and be in
accordance with the articulation of the Supreme Charter

Under the legal framework of the 1991 Constitution, decentralization is the

fundamental principle by which the country is organized, with regional participation
in decision making being predominant, so that the citizen is a part and can more
easily intervene in Situations in which it may be affected. However, at present the
issue of decentralization in terms of its effective application in Colombian territory
has been questioned, since there are still limitations that affect the decision making
in the departments and municipalities, and therefore, that affect democracy And
territorial development.

However, Colombia is undergoing a transitional justice process in order to

overcome the armed conflict with the guerrilla group Las Farc, which implies for its
implementation even greater decentralization, since in fact the areas that can be
most affected are precisely the territories where the absence of the Central
Government has been largely absent, and where, consequently, the need to
generate regional political power to overcome the consequences of the conflict
KEY WORDS

Decentralization, Colombian State, Central Government, Regional Autonomy,

Armed Conflict, Transitional Justice, Post conflict.

Dividir o descentralizar el poder significa necesariamente reducir la cuanta

absoluta del poder, y el sistema de la competencia es el nico sistema
dirigido a hacer mnimo, por descentralizacin, el poder que los hombres
ejercen sobre los hombres" Friedrich Hayek

1. INTRODUCCION

El proceso de descentralizacin como tal, ha suscitado diversas opiniones desde

aquellas que manifiestan que la descentralizacin ha sido sinnimo de corrupcin,
desarticulacin entre niveles e inestabilidad fiscal, hasta otras que por el contrario,
rescatan sus bondades en materia de democratizacin de la vida local, de mayor
acercamiento de los ciudadanos al Estado y de mejoramiento en la prestacin de
los servicios sociales
En estos momentos que se habla de firmar la paz con las Farc, muchas miradas
del pas se estn yendo a las entidades territoriales, mas ya historiadores como
lvaro Tirado Meja decan que Colombia era un pas de regiones. Con la
Constitucin del 91, esta realidad se volvi norma al aprobarse tardamente la
descentralizacin del pas. La eleccin popular de alcaldes se extendi a los
Gobernadores; los municipios empezaron a recibir los dineros de la educacin, de
la salud y los beneficios provenientes de las regalas.
En ese orden de ideas, el objetivo central de esta ponencia es conocer que tan
vinculante puede ser y que tanto puede afectar el proceso de paz en el desarrollo
de la administracin colombiana en todos sus rdenes y en la estructura misma
del Gobierno, en consideracin al papel fundamental que se juegan las regiones
en el proceso mismo. Lo que significa una profundizacin de la descentralizacin
en Colombia, cmo puede verse afectada y la mejor alternativa de implementacin
con el actual proceso de paz.
 "Sin duda alguna, yo puedo afirmar que este pas es centralista de alma, de
espritu pero sobre todo en temas pragmticos; el pas tiene una cultura
centralista que determina toda la accin en los gobiernos centrales"
Temstocles Ortega

2. ANTECEDENTES DE LA CONSTITUCIN DE 1991 EN TORNO A LA

DESCENTRALIZACIN EN EL CONTEXTO HISTRICO COLOMBIANO
FRENTE AL CONFLICTO ARMADO

El Estado unitario implementado en la Constitucin de 1991 tiene sus orgenes en

la Revolucin francesa (1789), principios que fueron reafirmados por el Imperio
napolenico en los albores del siglo XIX1
Si bien en Colombia a travs de su historia el centralismo ha sido parte al ser
heredado de las polticas coloniales, el tema de la descentralizacin tambin ha
estado siempre presente como reaccin; una de las situaciones de la bsqueda de
la misma fue lo que muchos llaman patria boba, donde existi un conflicto
constante entre la provincia de Cundinamarca, como provincia centralista y
monarquista, y las provincias unidas de la Nueva Granada (federales y
republicanas), siendo la Constitucin de 1811 una constitucin federalista 2

De hecho las guerras civiles en el siglo XIX tuvieron que ver mucho con eso,
porque era precisamente a causa del centralismo, autoritarismo y rgimen
monrquico que muchas de ellas se desencadenaron; como ocurri con la
disolucin de la Gran Colombia en Nueva Granada, Venezuela y Ecuador, o ya en
1903 con la separacin de Panam
Dato curioso es que en relacin a la violencia, en el federalismo las guerras
tambin se dieron regionales y no nacionales, como lo es la que hubo entre
Boyac y Santander, antes de la llegada del Gobierno de Nez.

Consecuencia de una centralizacin autoritaria y absolutista es tambin el

asesinato en el famoso bogotazo del lder popular Jorge Elicer Gaitn el 09 de
abril de 1948, y el periodo de "La Violencia" que se desencaden en el

1 Erazo, Y. (2004). El fracaso de la autonoma territorial esbozada en la constitucin de 1991. Criterio Jurdico

2 Suescn, A. (1998) Derecho y Sociedad en la Historia de Colombia.

enfrentamiento de los partidos Liberal y Conservador, y en gran medida podra
atribursele el origen de los movimientos guerrilleros3
La descentralizacin tambin ha estado fuertemente vinculada en los procesos de
paz con Las Farc; cuando Belisario Betancourt negoci con este grupo guerrillero,
una de las peticiones fue la eleccin popular de alcaldes y transferencia del
gobierno de la nacin a los municipios, para que los municipios de su presupuesto
no recibieran menos del 40% de sus ingresos totales de transferencias de la
nacin.
Comenz a reconocerse que la tendencia centralista del 86 haba entrado en
crisis, el Estado no responda de manera adecuada a las demandas ciudadanas y
esta inconformidad se manifestaba en marchas y protestas, los mandatarios
locales eran nombrados a dedo, y no representaban la voluntad de sus
administrados; las decisiones sobre donde construir una escuela, un hospital, un
centro de salud, eran tomadas por un funcionario del gobierno a nivel nacional, sin
que la gente de las regiones pudiera participar en decisiones que afectaban
directamente su calidad de vida.
En 1988 la conciencia de que el conflicto armado se presentaba en mayor rigor en
unas regiones que en otras, se vio reflejado en un artculo de Reyes y Bejarano, el
cual sostena "con excepcin de la Guajira, la Costa Pacfica, gran parte de Nario
y las Comisaras de Amazonas y Vaups" era el resto de la geografa nacional
terreno de confrontacin entre las guerrillas y las Fuerzas armadas del Estado, y
que por consiguiente necesitaba de mayor intervencin gubernamental4

"Hay una cantidad de facultades nacionales que va por encima del estatuto
especial de Bogot y genera una gran cantidad de conflictos y de
imposibilidad de atender a las demandas ciudadanas" Clara Lpez

3. LA DESCENTRALIZACIN COLOMBIANA CON LA CONSTITUCIN DE

1991

Ese camino irreversible que inici el pas a fines de la dcada de los ochenta se
consolid a partir de la constitucin de 1991; la nueva carta poltica aceler el que

3 Correa, N. Descentralizacin y Orden Pblico. Recuperado de;

http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/geografia/descentr/02.htm#a7

4 Reyes, A. & Bejarano. A. (1998) Conflictos agrario luchas armadas en la Colombia contempornea: una visin geogrfica.
Revista Anlisis Poltico. Instituto de Estudios polticos y Relaciones Internacionales No.5. Universidad Nacional. Bogot
hasta entonces haba sido un proceso de ires y venires, y adopt de un solo golpe
una estructura que textualmente es en efecto de las ms descentralizadas en
Amrica Latina, por encima incluso de pases federales

Esto se evidenci en el traslado de cerca del 45% de los ingresos corrientes de la

nacin a municipios y departamentos para la financiacin de la inversin social
descentralizada; paralelamente al notar un incremento de recursos entregados a
departamentos y municipios tambin se le transfirieron responsabilidades. Adems
se crearon mecanismos de participacin ciudadana que permitieron que el
ciudadano se vinculara de una manera ms activa a la gestin pblica local y
pudiera pedirle cuentas a sus gobernantes; es decir, se pusieron en prctica en el
tema de la descentralizacin los principios democrticos previstos en la nueva
constitucin

Han sido sesenta y dos los decretos de "modernizacin del Estado" consecuencia
del desarrollo legislativo en torno a la descentralizacin, descentralizacin que, al
paso de la Carta Poltica, gener a una nueva organizacin territorial que
represent un cambio relevante a nivel cualitativo y cuantitativo; cualitativo porque
el pas pas a un rgimen significativamente autnomo, siendo que la Carta
predica la misma en las entidades territoriales en los campos poltico,
administrativo y fiscal; y un cambio cuantitativo en razn a que pas de una
constitucin de 1886 de tres niveles de gobierno nacional, seccional y local- a
una Constitucin que consagra en su artculo 286 seis niveles de gobierno como
son nacional, regional, departamental, provincial (aunque no se han todava
establecido provincias), local (municipios y distritos) y por supuesto, consagrando
tambin las entidades territoriales5

4. NOCIN DE DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA

Colombia con la nueva constitucin empieza a seguir una lnea similar al de la

constitucin de 1886 en lo que respecta a centralizacin poltica, ms los cambios
significativos con la nueva carta poltica se ven reflejados en la descentralizacin
administrativa y la autonoma de las entidades territoriales 6. A este respecto, la
Corte Constitucional ha sealado:
"() La autonoma, que fue introducida por la Carta de 1991 (artculos
primero y 287, C.P.), denota un grado de independencia de las entidades
territoriales, que se concibe como la posibilidad de autogobierno y

5 Correa, N. Descentralizacin y Orden Pblico. Recuperado de;

http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/geografia/descentr/02.htm#a7

6 Vidal, J. (2008). Derecho administrativo. Bogot: Legis.

 administracin de los asuntos que son de mayor inters para los entes
territoriales. El grado de autonoma de los entes territoriales vara,
entonces, en el tiempo, y la descentralizacin es un instrumento para
alcanzar mayor autonoma. La autonoma territorial se encuentra ligada,
adems, al principio democrtico y a la concepcin del municipio como
clula primaria del ordenamiento territorial (artculo 311, C.P.)" 7
Bien, pero en qu consiste la autonoma territorial? De acuerdo con la Corte
misma, la autonoma es un elemento sustancial de la organizacin del Estado
colombiano y tiene su especificidad frente a la descentralizacin Qu la
diferencia a la descentralizacin? La descentralizacin se refiere al contenido
material, a las competencias y recursos asignados por la Constitucin y la ley a los
entes territoriales; la autonoma en cambio, consiste en el margen o capacidad de
gestin que el constituyente y el legislador garantizan a las entidades territoriales
para que planeen, programen, dirijan, organicen, ejecuten, coordinen y controlen
sus actividades, en aras del cumplimiento de las funciones y fines del Estado.
La Corte explica adems que la autonoma es una consecuencia sine qua non de
la descentralizacin, aunque no es exclusiva de esta. Es ms, se entiende que sin
autonoma no puede preverse un rgimen de descentralizacin como forma de
organizacin poltica de un Estado8
Ahora, la descentralizacin administrativa es la radicacin de funciones en
personas jurdicas diferentes al Estado, especialmente en las colectividades
locales, lo que implica su reconocimiento jurdico, y estas pueden ser de carcter
territorial o especializado por servicios; lo que supone el otorgamiento de
personalidad jurdica, autonoma administrativa autoridad y decisin y
autonoma financiera, entre otras. Es, en suma, el proceso de trasladar el gobierno
y la gestin de los asuntos locales o perifricos de un centro de poder y llevar a la
periferia9.
Conclusin, la autonoma supone el reconocimiento de una potestad; la
descentralizacin es una competencia que se otorga; descentralizacin y
autonoma territorial no significan lo mismo, pero ambas y sobre todo la ltima-
resultan pieza clave en un proceso de paz.
ltimo punto; Qu diferencia a la descentralizacin de la desconcentracin? Dos
cosas; la primera consiste en que la descentralizacin escapa al encuadramiento
dentro de la persona moral Estado, mientras la desconcentracin es parte
integrante de este ltimo; y segundo, las entidades descentralizadas no se
encuentran dentro de la lnea jerrquica administrativa, por lo cual no estn

7 M.P. Jaime Crdoba Trivio; Corte Constitucional. Sentencia C-957 de 2007

8 M. P. Jaime Crdoba Trivio; Corte Constitucional. Sentencia C-1258 de 2001

9 Mateo, R M. (1985). Manual de derecho administrativo (9.a ed.). Madrid: Instituto de Estudios de Administracin Local.
sujetas a el control de tutela, como s lo estn las entidades u rganos
desconcentrados10

"La nica manera de sacar adelante a Boyac hoy es tener buenas

relaciones con el Gobierno Nacional, y que el Gobierno Nacional nos
ayude" Carlos Amaya

5. SITUACIN ACTUAL DEL PAS DESCENTRALIZACIN

CENTRALIZADA?

A pesar de que la Constitucin Nacional consagraba el traslado de los ingresos

corrientes de la nacin a los municipios y departamentos, cosa que inicialmente se
realiz, con el transcurrir del tiempo a estas transferencias empezaron a darle
malos manejos como fue el terminar en manos de las mafias polticas regionales;
y la solucin para frenar este desangre, ha sido la de volver a centralizar estos
recursos, como ocurri con la reforma a las transferencias, las cuales hoy
volvieron a ser manejadas por el Gobierno central; tambin sucedi lo mismo con
el caso de la reapertura de la represa "El Quimbo", la cual fue impuesta por el
Ministerio de Ambiente, en contra de lo decidido por todas las autoridades
regionales; o el muy sonado sistema general de regalas. El problema ha sido que
algunos asuntos de natural competencia de orden regional actualmente pasa a ser
visto como una facultad a realizar por algn ministerio
En Boyac, los recursos que han ingresado bajo el concepto de regalas estn
ostensiblemente abajo; es decir, hace doce aos Boyac tena 150.000 millones
en regalas, hoy apenas 30.000, esto considerando que el departamento no recibe
gran cantidad de ingresos y que por tanto el manejo del presupuesto se dificulta
un poco ms para su desarrollo.

"El cupo indicativo est en el presupuesto nacional, es una suma global,

pero el gobierno por decreto dice: -tanta plata para la senadora xx, para el
representante xx- y obviamente ese senador o senadora vota los proyectos
del gobierno, y los que vayan en contra del mismo no participan de los
cupos indicativos () La distribuye el gobierno arbitrariamente. Ahora el

10 Pactet, P., & Mlin-Soucramanien, F. (2011). Droit constitutionnel (30.a ed.). Paris: Ed. Sirey
 senador dice -a este gobernador tanta plata para..." Jaime Castro,
exministro y ex alcalde de Bogot

Otro de los puntos que afecta la centralizacin es la facilidad de corrupcin y

clientelismo, puesto que el poder poltico en consecuencia, puede verse
concentrado; una crtica muy sonada al Gobierno Nacional son los llamados
"oos", los cupos indicativos o mermelada y su implementacin en organismos
como el congreso, y en las entidades territoriales a travs de la utilizacin de los
dineros pblicos para financiar campaas, a fin de implementar una poltica
centralizada, y poco aterrizada a las necesidades regionales. Y por otro lado, es
objetivo de crtica la visin tecnocrtica de la poltica y del pas mismo, ya que no
es un secreto que toda tecnocracia por lo mismo es centralista; reflejo de ello son
los ltimos acontecimientos como la venta de ISAGEN, que indudablemente fue
una decisin tecnocrtica impuesta (que le sirva al pas o no, ese ser otro asunto)

"Si el gobierno no es consciente que el posconflicto es a nivel territorial,

vamos a tener grandes dificultades" Temstocles Ortega

6. LA DESCENTRALIZACIN EN EL PROCESO DE PAZ

Hoy la descentralizacin tambin es pieza clave pero paradjicamente no hace

parte el tema de la agenda de negociacin por qu? Porque la constitucin
nacional siendo norma de normas consagra ya la misma como el modelo a seguir
en Colombia, por tanto, se asume que hay descentralizacin y que no debe
tocarse, a pesar de que le conceden a los municipios y a los departamentos un
papel definitivo en la construccin de la paz. Y ojo! los instrumentos, para
construir la paz son los municipios y los departamentos, el problema est en que
en gran medida la descentralizacin tambin ha sido objetivo para verse
deteriorada, desnaturalizada, convertida tambin en la mayora de municipios y
departamentos como sinnimo de clientelismo, politiquera, corrupcin, malos
manejos, lo cual explica que se haya reversado en algunas de sus piezas claves
sin la protesta ciudadana; este tambin es un punto clave para observar ahora con
el tema del posconflicto

Sin embargo, la descentralizacin es la mejor va para la democracia y el

tratamiento del conflicto naturalmente debe ser llevado por esta va, ya que debe
tener en cuenta la situacin de donde se da el conflicto, entre otras cosas, porque
uno de los problemas del pas es la ignorancia a regiones enteras, e irnicamente
gran parte del conflicto es en las regiones ignoradas, en las regiones de
colonizacin, en las regiones donde no hay Estado.

El "Acuerdo Final para la terminacin del conflicto y la construccin de una Paz

estable y duradera" contiene en el primer punto en referencia a la reforma agraria
los PEDETS o Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial, estos con el objetivo
de que las regiones ms afectadas por el conflicto puedan planear su economa
con base a sus particularidades y capacidades productivas durante los prximos
diez aos, esto podra significar una reforma ambiciosa que adems propende en
gran medida a un proceso de descentralizacin territorial, ms se debe tener en
cuenta que esta reforma no est totalmente financiada

Otro punto fundamental para sustentar la descentralizacin como va fundamental

para el proceso de paz consiste en la importancia de atender las necesidades
institucionales, culturales y geogrficas que especialmente van a desprenderse
todava ms ahora. El Estado no se lleva a las regiones. Se construye en las
regiones a partir de esfuerzos diferenciados con la poblacin y en las condiciones
de cada ente territorial. La presencia diferenciada del Estado en Colombia en las
ltimas dcadas ha originado que all, donde el Estado brilla por su ausencia,
poderes de facto asuman los roles, las obligaciones y las competencias que
debera ejecutar el Estado.

"La democracia es el nombre real de la paz" Clara Lpez

7. CONCLUSIONES

La falta de presencia prestacional del Estado visto como un todo ha abierto los
espacios propicios para que los grupos armados ilegales crezcan y se fortalezcan
en estos territorios; el pas tiene que hacer sin ms dilaciones un esfuerzo muy
grande para descentralizarse, un pas que le pertenezca a todos; pero teniendo en
cuenta que la riqueza de la descentralizacin est en que las ciudades, los
municipios, las regiones escojan alcaldes o gobernadores para que presenten una
opcin poltica diferente a la del Gobierno Central.
Entonces, el primer reto de Colombia, luego del posconflicto es la profundizacin
de la descentralizacin. Esta profundizacin debe ser tanto estructural como
funcional, es decir, esta no solo tiene que concentrarse en la promocin o la
creacin de nuevas entidades territoriales, como las regiones y asociaciones11,
sino tambin ha de estar acompaada de una mayor transferencia de funciones y
de recursos del Estado a las entidades territoriales12.
Un segundo desafo es encontrar los instrumentos de fomento de la tributacin de
las entidades territoriales ya existentes, es decir, esos recursos propios para que
sea efectiva la descentralizacin

Otra conclusin que se desprende de la ponencia y aunque muy trillada es que

para democratizar a Colombia se necesita de una limpieza en la corrupcin,
empezando con la organizacin electoral, lo cual implica mejorar el tema en la
registradura de puertas para adentro y generar condiciones para que en los
departamentos y en los municipios haya funciones, competencias y recursos para
ejercerlos pero desde luego muy bien controlados y muy bien manejados

Por ltimo, se debera privilegiar la inversin econmica perifrica, es decir,

aquella que se genera fuera de las grandes urbes, lo cual, adems de creacin de
condiciones sociales ptimas en municipios y departamentos propensos a la
violencia y al narcotrfico, tambin permitira la descongestin y evitara el
hacinamiento en las grandes ciudades del pas, adems de la generacin de
empleos13
Colombia no necesita fortalecer tanto el estado-nacin, como adecuarse a la
dinmica de un mundo regional que es supra y sub nacional; su cabal
incorporacin a la aldea global, se basa en el fortalecimiento de la aldea local, ese
tambin es el primer paso hacia la paz. Las regiones deben prepararse para el
posconflicto, pues all es donde se vivirn con mayor fuerza los retos de la paz y
ser la tarea de la inclusin de quienes dejen las armas. Una paz que, necesitar
obligadamente un fuerte proceso de descentralizacin, que no es otra cosa que
profundizar el dilogo y la coordinacin entre las distintas instancias del poder.
Ahora bien, el proceso de descentralizacin estatal debe ser un proceso que debe
ir gradundose conforme a las competencias que se puedan asumir a nivel
territorial; teniendo en cuenta adems que las zonas que ms se encuentran
desprotegidas y que, por tanto, requieren de mayor autonoma para fortalecerse
se sustentan en una economa rural predominante; por tanto las polticas de
desarrollo deben estar encaminadas al mejoramiento de la misma, y de manera
que puedan realizarse conjuntamente con el gobierno central

11 Devia, S. P. (2006). La descentralizacin en Colombia: un reto permanente. IB. Revista de Informacin Bsica, 1(2).
Recuperado de http://goo.gl/B6HaVf

12 Iregui, A. M. (2001). Anlisis de la descentralizacin fiscal en Colombia. Recuperado de http://goo.gl/UtpSgf

13 Snchez, H. (2016) La descentralizacin administrativa en Colombia: un reto inconcluso y un desafo para el posconflicto
Un acuerdo de paz forzar al pas a disear una nueva arquitectura institucional
que impulsar a crear nuevas entidades pblicas y precisar reformar o cerrar
otras. Tambin obligar a repensar la administracin pblica, la planeacin y la
organizacin del territorio. Por lo tanto, la implementacin de un acuerdo de paz
puede constituirse en una oportunidad para profundizar la descentralizacin en
Colombia o, por el contrario, en un refuerzo del modelo centralista del pas.