Teora poltica
en el Estado de Bienestar
Alianza
Editorial
T tulos originales: Politisch e Theorie im W ohlfahrtsstaat. Esta obra ha sido publicada
por Gnter Olzog Verlag y "Die Zukunft der Demokratie". Artculo publicado en So-
ziologische A ufklrung 4, por W estdeutscher Verlag.
I. T e o r a p o l t i c a e n e l E s t a d o d e B i e n e s t a r ................... 29
II. El f u t u r o d e l a d e m o c r a c ia 159
INTRODUCCION
Teora y circularidad
The Differentiation o f Society, Nueva York; Columbia Unversity Press, 1982, que re
coge artculos de Luhmann traducidos fundamentalmente de Soziologische Aufklarung, I
y n (Opladen: Westdeutscher Verlag, 1971 y 1975). La exposicin del proceso de consti
tucin de la sociedad moderna se contiene en Gessellschaftsstruktur und Semantik. Stu-
dicn zu r Wissenssoziologie der tnodemen Gesellsckaft, Frankfort: Surkamo. 1980.
5 N . Luhmann, The D ifferentiation ofSociety, op. cit. p. 231.
Muchos son los ejemplos que podramos presentar a este respecto, que tienen
que ver fundamentalmente con el aumento de la reflexividad del pensamiento mo-
Esta superioridad evolutiva de los sistemas funcionales se debe
fundamentalmente a su naturaleza autorreferente, a la capacidad que
desarrollan los sistemas para tomar conciencia de s y delimitarse
respecto de un entorno o ambiente ( Um-welt). Un sistema slo se
puede determinar, slo puede tematizar sus lmites, introduciendo
una distincin entre un dentro y un afuera. Slo as puede acce
der a una auto-observacin, sin la cual no puede establecer las dis
tinciones que son requeridas para asegurar su selectividad y repro
ducir sus elementos. La auto-observacin presupone entonces la
incorporacin al sistema de la diferencia entre sistema/entorno.
Manteniendo las distancias, sera algo as como la conciencia en los
sistemas psquicos, que para funcionar como tal requiere de una
continua diferenciacin ente ego y alter. Como ya hemos visto, los
sistemas constituyen un filtro de tipo selectivo que sirven para esta
blecer un orden en el caos de los acontecimientos contingentes, pero
nunca acceden a un orden completo, sino a meras estrategias para es
tablecer relaciones selectivas entre las partes. Para ello precisan ce
rrarse sobre s mismos y buscar en s la produccin de sus propios
elementos- La clausura de los sistemas no significa que no puedan
establecer contactos con el entorno; de hecho se abren a l. El
cierre del modo operativo autorreferente supone ms bien una ma
nera de ampliar los posibles contactos con el entorno; y al constituir
elementos capaces de determinarse mejor, aumenta la complejidad
del posible entorno para el sistema 7. L a autonoma del sistema no
significa as que el sistema est aislado o sea totalmente indepen
diente, sino slo que es a l mismo a quien compete regular las lgi
cas de sus dependencias o independencias.
Esta idea de autoproduccin y auto-organizacin la va a desa
rrollar Luhmann a partir del concepto de autopoiesis, que incorpora
de la biologa; en particular de la obra de los bilogos chilenos H.
Ib id.
n Ibid., p. 107
jacin y alteraciones. La autorreferencia o autodescripcin de este
sistema como Estado permite tambin orientar la poltica dentro de
un orden jerrquico que dote de efectos jurdicos a las decisiones pol
ticas. ,Es en este sentido en el que el Estado ejerce la funcin de dis
criminar asimtricamente la poltica, diferenciando y jerarquizando
las decisiones. En cualquier caso, a lo que conduce este proceso es a
afianzar el sentido de la poltica dentro de los lmites de un sistema al
que la referencia semntica de Estado permite cobrar una identidad
propia21 con la que se enfrenta al entorno y recibe su influjo. El sis
tema as constituido posee una doble referencia: es a la vez abier
to y cerrado; cerrado en el marco de su propia autorreferencia, y
abierto respecto a la informacin del entorno que le afecta y por la
cual se siente vinculado22.
Con esta autorreflexividad o referencia del sistema poltico sobre
s mismo, y a medida que la unidad del sistema pudo ser captada te
mticamente, se abri el proceso de incorporacin de la teora al sis
tema (la temtica del Estado, una vez inventada, pudo actuar como
punto de cristalizacin de la teora poltica J. La reflexin terica
encamada fundamentalmente en una teora del Estado, contribuy
as decisivamente a delimitar las funciones, el contenido y los medios
de supervivencia del Estado constitucional; consigi construir una es
pecie de mecanismo regulador capaz de enfrentarse a los peligros y
eliminar las disidencias que pudieran amenazarle. En este sentido in
corpor un feedback negativo: el sistema eliminaba automticamente
las desviaciones y mantena su identidad 24.
27 IbuL, p. 116.
28 Ibid., p. 117.
Ibid., p. 119.
conceptuales tales como izquierda/derecha, liberalismo/socialismo;
lo que est en juego es el alcance de que queramos dotar al concepto
de la poltica. La alternativa est entonces entre un concepto restric
tivo y otro expansivo de la poltica. Este ltimo es el que corres
ponde a la prctica dominante del Estado de Bienestar y sigue la tra
dicin de asignar a la poltica el papel rector de la sociedad y de
imputarle la responsabilidad global por todo lo que acaece en cual
quiera de sus mbitos. L a poltica sera el destinatario ltimo de to
dos los problemas que siguen sin resolver, sera una especie de cima
jerrquica de la sociedad, sera la ltima instancia (p. 156). En contra
de esta concepcin propugna el concepto restrictivo: la poltica como
funcin especfica entre otras muchas, que es consciente de sus lmi
tes y se gua prioritariamentepor criterios de eficiencia; que pondera
sus relaciones con otros dominios funcionales y establece con ellos
los puentes comunicativos necesarios para recibir su influjo sin inter
ferir en su autonoma recproca. Frente a la actitud ante la accin po
ltica del concepto expansivo -dirigido por la mxima: debemos
ayudar, intervenir, redirigir cuando se presenta algn problema, in
cluso aunque no sepamos si es posible o cmo pueda alcanzarse un
resultado efectivo (p. 157) la visin restrictiva sugiere un examen
de los medios poltico-administrativos de la resolucin de problemas,
valora la efectiva disposicin de los medios poder y dinero antes de
embarcarse en polticas expansivas de dudosa efectividad. En lugar de
las llamadas de buena voluntad entrara la dura pedagoga de la causa
lidad (ibid.).
Las razones por las cuales Luhmann favorece este concepto res
trictivo de la poltica parecen evidentes a la luz de lo ya dicho hasta
aqu. En efecto, si el ejercicio efectivo de las funciones que competen
a los distintos subsistemas que integran un supersistema social ca
rente de centro consiste en el mantenimiento de su respectiva dife
renciacin y autodescripcin con plena transparencia entre cada
uno de sus elementos y desdiferenciaciones internas y una constante
comunicacin intersistmica es fcil colegir que la poltica no
puede ser una excepcin. Por tanto, aquellos problemas que no sea
capaz de resolver por sus propios medios deben ser resueltos dentro
de otros subsistemas que posean ms recursos para afrontarlos. Pin
sese que la capacidad de cada subsistema para enfrentar los proble
mas de su ambiente respectivo es muy superior a la de los otros, cen
trados en campos funcionales distintos, ello deriva de su mayor
capacidad para observar aquello que entra dentro de sus lmites. La
autorreflexin permite que puedan ser resueltos los problemas que
afectan a cada subsistema sin necesidad de recurrir a prestaciones de
otros subsistemas. Ocurre adems, que la observacin y control que
hace cada;subsistema de su objeto es distinta de la que otro subsis
tema puede hacer de l; los subsistemas son respectivamente no
transparentes. Esto es lo que en la terminologa de la teora de siste
mas recibe el nombre de cajas negras (black box): se trata de un
concepto que se refiere a la observacin de un sistema por otro
(p. 68). Al no existir en los subsistemas diferenciados un lugar privi
legiado desde el cual observar todo el sistema social global, las pers
pectivas se reducen a la plena contemplacin que de s mismos y de
sus lmites pueden emprender cada uno de los subsistemas, o bien de
las ms limitadas observaciones de black box que hacen de los otros
subsistemas. En este caso, no se sabe en realidad lo que ocurre den
tro de la caja negra; pero s se sabe cmo hay que operar con ella y
cmo puede ser utilizada (p. 68). Slo si el sistema poltico es capaz
de desprenderse y descentralizar problemas que pueden ser resueltos
ms eficazmente por otros subsistemas, y slo si entra en una comu
nicacin ms intensa consigo mismo, podr empezar a solventar los
problemas propios de su mbito. Pira ello debe dejar de operar como
sistema que acta para resolver los problemas propios de toda la
sociedad y restringirse a lo que constituye su objeto funcional.
La poltica democrtica
M Kom plexitat und Dem okratie, en ibid. Politische Plannung, Opladen: Wes-
deutscher Vlg., 1971; pp. 35-43.
51 Ibid. p. 40.
31 Ibid. p. 41.
tantes amenazas de monopolizacin provenientes de la economa y la
poltica. Pero hay otro aspecto que Luhmann se esfuerza por acentuar
en el pequeo trabajo sobre la democracia que incorporamos tambin
en este libro. N os referimos al peligro que la excesiva moralizacin
de la poltica puede suponer para el funcionamiento de su cdigo y, en
consecuencia, el mantenimiento de la democracia como factor capaz
de aumentar la contingencia, las opciones que se abren a la accin pd-
ltica, as como la circulacin dinmica) entre los distintos sistemas.
Su tesis que la accin poltica en la democracia debe desenvolverse
a l nivel de una mayor am oralidad (p. 167) es ciertamente provoca
dora, pero refleja bien a las claras el concepto de democracia de que
parte, marcado por la diferencia entre gobierno/oposicin como c
digo binario fundamental de la poltica democrtica, y su absoluto
desdn por las cuestiones de tipo normativo. N o querramos anticipar
aqu burdamente lo qu de un modo conciso y claro se nos ofrece en
el trabajo mencionado: Slo, y por acabar, insistir en la peculiaridad
de la estrategia explicativa Iuhmanniana, que obliga a un absoluto re
planteamiento de toda nuestra organizacin conceptual, pero que en
ltimo trmino queda por juzgar al lector.
Fern a n d o v a l l e s p n
TEO R A P O LT IC A E N EL
ESTADO D E BIEN ESTA R
Captulo 1
FIN Y REALIDAD
DEL ESTADO DE BIENESTAR
7 Esto sigue inalterado a pesar del reciente inters en la teora del Estado. Vase,
por ejemplo, la presentacin de la crisis monetaria del Estado de Bienestar como una
crisis financiera estructural de! Estado intervencionista avanzado como producto del
sistema productivo, en Rolf Richard Grauhan/Rudolf Hickel (eds.), Krise des Steuers-
taats? Widersprche, Perspektiven, Ausweichstrategien, Opladen, 1978 (cita, p. 18).
Captulo 3
FUNDAMENTOS TEORICO-SOCIALES
25 Vase Peter Bachrach y Morton S. Baratz, Power and Poverty: Theory an d Prac-
tice, N ueva York, 1970.
Vase Fritz Scharpf, Planung ais politischer Przess*,' D i> V enoaltung, 4
(1971); pp. 1-30, reeditado en ibidem, Planung ais politischer Prozess, Frankfort, 1973.
Con la ayuda de este aparato conceptual puede formularse la tesis
de que en las sociedades modernas, complejas y dinmicas, la elec
cin entre las estrategias de la historizacin y externalizacin no
puede ser discrecional. Los acontecimientos se transforman con de
masiada rapidez. Aumenta tambin, sin duda, la conciencia histrica,
y las nuevas investigaciones de la sociologa histrica del Estado 27
subrayan esta dependencia de toda modernizacin respecto de pre
supuestos histricos. Esto es particularmente importante para los
pases en desarrollo, que an se encuentran en el proceso de diferen
ciacin de sus sistemas funcionales. Sin embargo, en lo que respecta a
los pases plenamente industrializados, que van en la direccin de las
modernas condiciones de vida, el entorno deviene en el principal
foco de orientacin, y la externalizacin de la autorreferencia se con
vierte as en la estrategia primaria.
Por estas razones, en lo que sigue nos limitaremos a analizar el tipo
de externalizacin propio del Estado de Bienestar, que abordaremos
crticamente. Pero para poder hacerlo ser preciso que antes compren
damos con mayor precisin las estructuras de la diferenciacin interna
del sistema poltico, ya que de ellas depende dnde y cmo han de in
terrumpir las referencias ambientales e crculo de la comunicacin po
ltica.
21 Una comparacin con el sistema de castas indio demuestra cmo esta conexin
entre orden (jerrquico) y poder de prescribir, tpica del desarrollo occidental de la
idea de jerarqua, no es la nica posible.' All tambin existe una descomposicin jerr
quica de la sociedad, pero no sobre la base del mandato-obediencia, sino de puro-im-
puro. Esta diferencia hace posible que en la India contrariamente a lo que ocurre en
Europa, a pesar de la jerarquizacin, puedan automatizarse ampliamente los subsis
temas, y se puedan desarrollar las interdependencias posibles como un problema de
gobierno de la casa. Vase al respecto Lis Dumorit, H om o hierarchicus: The Caite
System and its Im plications, trad.' inglesa, Londres; 1970.
siderable expansin del tipo de comunicacin, con ello tambin en
una' mayor dependencia de la comunicacin interna y en una mayor
diferenciacin de los subsistemas dentro del sistema poltico, los cua
les, al alcanzar una mayor interdependencia recproca, pueden llegar
a percibirse y tratarse como entorno respectivo, filtrando y simplifi
cando as el proceso comunicativo.
La reestructuracin se ha producido gradualmente. Partiendo del
hecho, organizativa e institucionalmente dado, del Estado (govem-
ment) y de su diferenciacin interna segn el esquema de la divisin
de poderes, la democratizacin del sistema poltico ha conducido ini
cialmente a la diferenciacin de un pblico polticamente relevante,
que en todas las acciones polticas participa de modo decisivo (no
slo en sus actuaciones propias, las elecciones). Adems, como
consecuencia esencialmente de la diferenciacin de los partidos pol
ticos como organizaciones permanentes a lo largo del siglo XIX, apa
rece un mbito separdo de comunicacin especficamente poltica,
que se asienta entre el pblico y el Estado y sirve de canal de media
cin entre ellos. Con tal estructura, la poltica no puede concebirse ya
como preparacin de actos de dominio, ni como influencia sobre el
detentador del poder poltico; constituye un sistema diferenciado
para ,1a poltica dentro del sistema poltico; por tanto, un sistema so
cial complejo, autnomo, que opera y sufre bajo limitaciones estruc
turales propias. Esta diferenciacin de pblico y poltica (genuina)
necesariamente transforma aquello que con anterioridad se entenda
como Estado y se haba identificado al sistema poltico. A partir de
este dato, en lo que sigue hablaremos slo de Administracin (en el
sentido ms amplio, que incluye gobierno y legislacin), para referir
nos a la totalidad de las instituciones que, apoyndose en mandatos o
puntos de vista polticos, crean decisiones vinculantes
El trnsito de una diferenciacin bidimensional a otra tridimen
sional afecta profundamente a aquello que se experimenta como rea
lidad poltica y se traduce en acciones. Tambin las estructuras here
dadas del Estado de Derecho y la divisin de poderes adquieren as
un nuevo significado. Dos transformaciones son particularmente sig
nificativas, y muestran el efecto profundo de la reestructuracin:
,?* Sugerencias a este respecto provienen una vez m is de la Ciberntica de los siste
mas^autorreferenciales. Vase en particular Heinz von Foester,. Kyberaetik ciner Er-
el sistema poltico diferenciado, puede reconocerse fcilmente qu y
cmo se desarrollan las relaciones, observaciones y evaluaciones de
caja negra dentro de los subsistemas de poltica, Administracin y
pblico. La burocracia, por ejemplo, parece ser uno de estos con
ceptos de caja negra con los que la poltica (porque piensa que esto lo
valora el pblico) se explica las opacas interioridades de la Adminis
tracin pblica w. En toda campaa electoral puede observarse cmo
imaginan los polticos el estmulo para el pblico del proceso de in-
put a output. A la inversa, precisamente por esta forma de presenta
cin restrictiva, se refuerzan en el pblico determinadas expectativas
sobre cmo funciona la poltica. La lucha electoral obtiene as, por
seguir con este ejemplo, una peculiar transparencia para la poltica y
para el pblico, que apenas tiene algo que ver con los complejos mo
tivos e intereses que supuestamente determinan en realidad el com
portamiento (cmo lo hagan no lo sabe nadie). La transparencia del
sistema se desprende, por as decir, de la realidad, sin por ello renun
ciar a la realidad misma. A travs de un mecanismo propio, el sistema
gana posibilidades de recproca observacin interna, que dependen de
su distancamiento de la realidad que le subyace.
Este estado de cosas no puede ser aprehendido con los modelos
epistemolgicos habituales, que presuponen o implican que la exis
tencia de un objeto no depende de su modo de observacin. Aqu la
observacin y precisamente la observacin de algo que permanece
opaco siempre entra en la constitucin de la realidad. Las corres
pondientes teoras de la cotidianeidad se encuentran, pues, como
ya dadas. Y esto no cambia cuando se aplica un anlisis cientfico de
tales, circunstancias. Sigue tratndose de una observacin de black
bpx. Este anlisis puede observar entonces como caja negra al sistema
que se auto-observa; disear, por su parte, rutinas de investigacin
para aproximar su objeto, y conseguir la suficiente claridad gracias a
la experiencia alcanzada por estas rutinas (en la metodologa de la in
vestigacin emprica, por ejemplo). Pero con ello slo logra alcanzar
nuevas relaciones interactivas de observacin, y la transparencia que
se consigue slo afecta a estas relaciones. Se dirige a la relacin entre
sistema cientfico y sistema poltico, pero no a la realidad que se de-
M A qu nos encontramos, por cieno, ante un punto en el que, una vez ms, se
aprecian claramente las similitudes y diferencias en la relacin entre sistema cientfico
y sistema poltico. En el sistema cientfico, dado que se especializa en la obtencin de
conocimiento, el recursivo conocimiento del conocimiento y los controles que le son
propios, tienen, por as decir, el valor de instrumentos; son, en todo caso, un requisito
metodolgico imprescindible para las operaciones cotidianas. En el sistema poltico, la
correspondiente observacin de la observacin recursiva slo llega a hacerse presente
al nivel de la reflexin; esto es, cuando sea (excepcionalmente) conveniente considerar
el sistema diferenciado, del que se participa, para s y para los otros como una unidad.
pectivo punto .de vista particular, y desde el correspondiente hori-
zonteexperiencial, el sistema global nicamente se presenta cOn plau-
sibilidad para solamente uno, en cada caso, de sus subsistemas. Me
diante la introduccin de la teora poltica en el sistema se podra
intentar corregir esta hipostatizacin. Pero una tal teora debera re
nunciara la pretensin de que, como ciencia, puede comprender, ex
plicar y mejorar la realidad de un modo ms completo y concreto
que aqullas que operan cotidianamente en el sistema y conocen el
ambiente. Debera, por el contrario, y esta sera su prueba de choque,
erigirse sobre una observacin de la observacin. Slo desde esta
perspectiva se pueden comprender y corregir los prejuicios derivados
de las respectivas experiencias de black box. Y, de otra parte, esta
puede ser la condicin para que el Estado de Bienestar pueda ganar
una relacin crtica consigo mismo.
Captulo 8
REFERENCIA AL ENTORNO
37 Vase el captulo 3.
cama interdependencias. De hecho, todo intento por resolver proble
mas en tal sistema se encuentra enfrentado con las consecuencias de
las soluciones que no pueden ser reproblematizadas, o slo pueden
llegar a serlo con dificultades cada vez mayores. Hemos de vrnoslas
aqu con una realidad autoproducida, cuyos fundamentos an son
vlidos, aunque sus consecuencias, mediadas por extensas interde
pendencias, ya han comenzado a resultar insoportables.
Es de estas observaciones, precisamente, de donde se extrae la
conclusin del fracaso del Estado ys. Pero un sndrome de lamenta
cin (crtica, crisis, ingobernabilidad, fracaso) no es, en principio,
sino la manifestacin de la ausencia de una teora de la sociedad. Se
lamenta antes de comprender. Adems, para ser consecuentes, habra
que hablar tambin de un fracaso de la ciencia, de la educacin, de la
economa, de la religin, del derecho, de la familia, etc.; fracaso gene
ralizado, ya que ningn sistema es capaz de controlar suficientemente
las interdependencias de su entorno (law o f requisite varety).
Una ley factual de eficacia tan universal excluye las soluciones
globales, del mismo modo que excluye la responsabilidad global de la
poltica por el bienestar de la sociedad39. Esto en ningn caso presu
pone que haya que hacer un diagnstico pesimista o caer en la resig
nacin. Ciertamente habr que abandonar las expectativas dirigidas
hacia lo que es imposible, pero con ello se abandona tambin el con
tinuo autoengao (y tambin la autodesilusin). Es preciso partir de
la inadecuacin de los modos de percepcin y comunicacin internos
al sistema; pero desde este punto de partida puede inquirirse ya sobre
cmo, y si acaso, puede ser mejorada la elaboracin de informacin
interna al sistema.
Como para los sistemas mismos, lo decisivo para el alcance tem
tico del contacto ambiental de un sistema poltico son, en primer tr
mino, la forma y dimensin de la diferenciacin interna. Partiendo de
esto, es posible suponer que la transicin desde una diferenciacin bi-
51 V ease, p o r ejem plo, M artin Jan ick e, Wie das Itidustriesystem von seinen
Misstnden profitiert: Kosten und Nutzen technokmtischer Symtombekampfung:
Umweltschutz, Gesundheitswesen, Innere Sicherheit, Wiesbaden, 1979, y del mismo
autor, Z u r Theorie des Staatzversagens, Aus Politik und ZeitgescBicbte, vol. 14,
1980, p p. 29-30.
Por lo dems, esta argumentacin es prcticamente idntica a la de black box
desarrollada en el captulo sobre la autorreerencia. En el caso de la paja negra se trata
debelaciones sistema-sistema; arriba, en el texto, de relaciones sistema-ambiente. En
ambos supuestos rige el mismo principio: ningn sistema est en condiciones de conte
ner una descripcin completa de s mismo, de otros sistemas o del propio ambient.
dimensional a otra tridimensional ha transformado esencialmente las
posibilidades de percibir y operar con el ambiente. La forma de dife
renciacin jerrquica sugiere ubicar los contactos ambientales ms
importantes enr el vrtice (o de presuponerlos all), y esto es total
mente realista en sociedades estratificadas en las que el estrato supe
rior se beneficiaba de los contactos ms amplios (en cuestiones regio
nales, factuales, conflictuales); En la medida en que los sistemas
polticos modernos incorporan las jerarquas, en particular en el eje
cutivo y en el interior de los partidos polticos, puede seguir dndose
esta concentracin de contactos ms amplios aunque, desde luego,
sin fundarse sobre ningn estrato especific y slo sobre la base del
control de grandes aparatos organizativos.
Aparte de esto, sin embargo, las circunstancias han sufrido un
cambio radical. Mientras el estrato dominante de la sociedad tradicio
nal estaba vinculado a determinados prejuicios y concepciones del
mundo propios de su grupo, tales preconcepciones han sido reem
plazadas hoy por otras mucho menos visibles. Y mientras en el
mundo tradicional los prejuicios podan asumir la forma (siempre
elstica y ventajosa) de un cdigo moral, los referentes de las acciones
slo pueden establecerse hoy de modo indirecto. (Los debates del l
timo decenio sobre los principios de legitimacin y la crisis de legiti
macin as parecen confirmarlo.) S llega as a la experiencia de una
complejidad, del sistema y de su entorno, que no es controlable ya
por medio de l accin,-y deviene probable que la accin se oriente
de.m odo creciente a los ambientes internos a su propio sistema y a
relaciones autorreferentes. El entorno toma relevancia en la medida
en que aparece en la pantalla de su propio sistema. (El propio mo
dismo que caracteriza la evolucin de la palabra relevancia parece
confirmarlo.) El sistema se ve precipitado a un vuelo ciego si
guiendo indicadores p ro b ad o s/co n tro lad o s internamente. Esto
puede resultar bien cuando la formacin de los indicadores la poli
tizacin de temas, en este caso funciona. Pero, cmo podemos
controlarlo? Y, cules son los parmetros de un funcionamiento
bueno o menos bueno? Acaso la dilacin del descubrimiento del
fracaso?
En aquellas sociedades que han diferenciado la poltica como sis
tema soberano, autorreferente, no puede haber ningn parmetro ex
terno en el sentido de la pregunta anterior. Todos los parmetros de
la poltica son parmetros polticos y se formulan dentro del mismo
proceso de comunicacin poltica. Esto vale tambin para las relacio
nes de la poltica con su entorno. Cabe, sin embargo, una descrip
cin ms exacta de cmo la autorreferencia se interrumpe en determi
nados sistemas a causa de la externalizacin y, consecuentemente,
de cmo se expresa el ambiente dentro del sistema.
Si, siguiendo este presupuesto terico, se inquiere acerca de la re
lacin ambiental de orientaciones polticas actuales, puede descu
brirse entonces cmo la diferenciacin sistmica tridimensional ha
trado consigo una relacin con e entorno de naturaleza totalmente
distinta de la que caracterizaba a la sociedad jerrquica. El cambio
hay que buscarlo en el hecho de que, en vez de la simple diferencia
entre arriba y abajo, es preciso distinguir ahora entre tres distin
tas relaciones intersistmicas, que no se dejan reducir ya a una nica
frmula, no se reducen a una tica global. Las relaciones entre p
blico y poltica (o poltica y pblico), entre poltica y Administracin
(o Administracin y poltica) y entre Administracin y pblico (o el
pblico y la Administracin) se ordenan de modo autorreferente en
cada caso precisamente porque la relacin complementaria es
igualmente posible y puede ser siempre incorporada en el clculo.
Por aportar un slo ejemplo, a ningn poltico se le puede escapar en
su orientacin al pblico, que ste se orienta a su vez hacia la poltica.
Cuando se dirige al pblico, l mismo est tambin en el cuadro; se
ve a s mismo en un espejo. Esta condicin es inevitable, precisa
mente porque existen posibilidades de ejercer poder en ambas direc
ciones, que pueden ser calculadas recprocamente (la doble circulari
dad). Fuerza una externalizacin de n aturaleza propia en cada
relacin intersistmica, y estas externalizaciones articulan las formas
en las que el sistema poltico se ajusta a su entorno.
Puede dudarse si, y hasta qu punto, en estas tres divisiones de la
autorreferencia poltica general existen orientaciones diferentes para
cada cual, y si hay un nico principio de externalizacin dominante
en cada caso. Se perfilan, sin embargo, algunos puntos focales; y para
un primer anlisis de este concepto terico puede bastar con trazar
algunas lneas orientativas.
En lo referente a la relacin entre pblico y poltica, la referencia
al entorno acontece a travs de lo que se califica como opinin p
blica, que se presenta por los medios de comunicacin de masas. In
dependientemente del contenido factual de las noticias, stas tienen
su repercusin; aunque slo sea porque nadie tiene el tiempo (o al
menos slo se tiene en casos excepcionales) para hacer indagaciones
por s mismo. Esto vale para ambas partes: para personas que viven y
actan como el pblico, as como para los polticos. En cada caso,
pues, .tanto el pblico como la poltica han de aceptar algo como
dado que no se puede alterar: un campo de resonancia para activida
des y acontecimientos, que si bien pueden influenciar sus propias ac
ciones, no puede ser nunca controlado del todo por ellos. L o que
elude el control no son tanto los acontecimientos individuales,
cuanto el contexto al que la opinin pblica se refiere y en el que sta
adquiere su sentido propio.
En la relacin entre pblico y Administracin, el equivalente fun
cional parece residir en la orientacin a personas, que ocupan cargos,
o que pueden ser tomadas en consideracin a la hora de ocuparlos^ El
factor personal se subestima a menudo por la sociologa (cuando ca
racteriza a la sociedad moderna .como, una sociedad de masas); ,de he
cho, al menos para el mbito de las relaciones entre poltica y Admi
nistracin del.que ahora os ocupam os, tiene una im portancia
significativa.: Aqu las personas constituyen el factor limitativo de
toda la poltica fctca. El conocimiento de las personas, junto a la ro
busta constitucin fsica, es uno de los atributos ms importantes
para el poltico; del mismo modo.quelaquello que Max Weber deno
minaba el aparato del dominio personal es un indispensable medio
del poder. Tpico de la mentalidad que deriva de esta idea, y aquello
que est en todas las conversaciones, es el inters dominante por las
personas as como la inclinacin a reducir inmediatamente todas las
reivindicaciones concretas a ambicionis de carrera.
Con todo esto no se pretende afirmar que tambin la poltica re
mita en ltima instancia a lo humano. De lo que se trata aqu,, ms
bien, es que las orientaciones a las personas, en esta relacin intersis-
tmica sirven para extemalizar la autorreferencia, A estos efectos, las
personas tienen exactamente las mismas caractersticas que la opinin
pblica. Desde una_perspectiva a largo plazo, ellas son tambin; en
sus rasgos caractersticos, el producto de la detentacin de cargos y/o
del comportamiento poltico; vistas a corto plazo, por el contrario, y
dadas las propiedades que se les atribuye, son datos polticos y pre 1
misas decisorias en los cargos que ejercen. Al igual que la opinin p
blica, no slo son simples reflejos de la constelacin poltico-admi
nistrativa del momento, sino sus .independientes puntos de referencia
para el clculo.
El Derecho cumple la misma funcin de extemalzacin en la re
lacin entre Administracin y pblico. Y es cierto tambin -este res->
pecto, que aunque el Derecho en su fundamentacin legislativa se
apoya en el sistema poltico, debe ser presupuesto como un factor ex
terno que une a ambas partes de la relacin entre Administracin y
pblico en todas sus actividades individuales. En otras palabras: all
donde el poder creado polticamente se hace tangible, se impide que,
por s mismo, pueda regular las relaciones con el exterior, y que se
imponga, o no se imponga, segn situaciones de poder en relacin a
los miembros del pblico. Esto sera an ms pernicioso a la vista de
las tendencias del Estado de Bienestar de dar, como consecuencia
de la circularidad inversa, poder poltico a la Administracin. De ah
que, en principio, y como expresin del principio de igualdad, el Es
tado de Derecho intentara satisfacer la siguiente regla: realizar la ca
pacidad de imponerse sobre todos los ciudadanos y en todo caso,
pero slo dentro del marco del Derecho; y la situacin jurdica ofrece
puntos de apoyo externos all donde los participantes han de llegar
a un entendimiento sobre la medida de su participacin en los pro
gramas del Estado de Bienestar; y el Derecho no deja de ser la condi
cin para que esta cooperacin pueda ser practicada libremente y sin
constricciones.
Los tres puntos de vista de la externalizacin, opinin pblica,
personas y Derecho, se han tratado aqu uno tras otro, y cada uno de
ellos, en su respectivo lmite sistmico, posee su propio aspecto esen
cial, su propia necesidad funcional. Aun as, dado que se trata de fun
ciones de un sistema poltico unitario, se producen, como es lgico,
importantes solapamientos. Las personas y las decisiones personales
son un tema importante para la opinin pblica. L a atribucin de
cargos pblicos est sujeta tambin a los lmites marcados por el De
recho. Asimismo, la imposicin del Derecho por parte de la Admi
nistracin en amplias reas donde no es preceptiva su ejecucin, sino
que se deja a la oportunidad, no se lograr plenamente sin tener en
cuenta a la opinin pblica, y no es extrao que sea repolirizado por
la prensa. Estas interdependencias deben incorporarse tambin a la
visin general, y sirven para poner de manifiesto cmo en la circula
ridad comunicativa del sistema poltico la referencia a datos extemos
no disponibles puede ser transferida de un lmite sistmico a otro.
N o debe olvidarse tampoco que en las autorreferencias institucionali
zadas en el sistema global y, sobre todo, en el ms estrecho mbito de
la poltica, juegan tambin su papel el principio de la oposicin y el
cdigo poltico. Se trata, en definitiva, de una estructura bien com
pleja, que se utiliza para procesar comunicacin (poder, en ltimo
trmino) en un sistema autorreferente diferenciado.
Habr que admitir que el Estado de Bienestar, en la medida en
que realiza los aspectos antes aludidos (caps. 4-6) de la inclusin, la
diferenciacin como sistema autorreferente y la diferenciacin ir
terna tridimensional, deber apoyarse cada vez ms en las simplifica
ciones correspondientes. Para seleccionar la informacin del entorno
se valdr de modo creciente de las ya mencionadas externalizaciones
de la opinin pblica,; las personas y el Derecho. Si hubiera circuns
tancias que juegan un papel en la opinin pblica, que, por as decir,
se hacen responsables biogrficamente de las personas individuales, o
que, por cualquier razn, pueden ser transformadas en Derecho, en
tonces la comunicacin en el sistema poltico puede referirse a ellas.
L o que no se someta a estas condiciones tiene pocas posibilidades de
encontrar entrada. Faltar, por as decir, el signo de reconocimiento
de la relevancia poltico-jurdica (y esto equivale siempre; a la posibi
lidad de suponer que otros procesadores en el sistema tambin acep
taran esto como relevante).
Refirindose a cuestiones similares, la discusin potolgica de
las dos ltimas dcadas, apoyada en antiguas investigaciones sobre la
apata poltica, propag una expresin totalmente distinta. Hablaba
de una despolitizacin de los fundamentos estructurales de la sor
ciedad industriaL Desde esta formulacin del problema, la crtica y
las consecuencias prcticas van por derroteros completamente distinr
tos. Si se insiste en mantener la vieja premisa de una especie de supre
maca de la poltica sobre la sociedad, entonces la despolitizacin
aparece como un desarrollo vicioso (generalmente se dice: en inters
del capitasmo) y se convoca a una especie de repolitizacin, .ya sea
mediante la participacin, ya-sea, si fuere necesario, mediante la vio
lencia. E l rechazo de la violencia conduce a .esta teora a Ja r e s ig -
nacin. La miseria de este concepto, su dependencia de. una activa
cin poltica ,inalcanzable, slo reside, sin embargo, en un errneo
planteamiento del problema, sobre todo en la falta de.una adecuada
teora de la sociedad, que no puede ser suplida remitiendo al capita
lismo. En vez de concebir la despolitizacin como elusin de temas
en el sentido de un reproche, es preciso investigar las condiciones sis-
tmicas de la misma comunicacin poltica. Slo as puede accederse
a un cuadro razonablemente realista, capaz de incorporar las razones
por las: que es difcil activar el tiempo, disfrute y energa para l pol
tica entre la poblacin, en especial entre los jvenes; y las consecuen
cias prcticas: deben dirigirse entonces ms al sistema mismo de la co
municacin poltica.
A este respecto, la teora aqu esbozada encuentra su punto de
partida en el modo y manera en el que funcionan las autorreferencias.
Slo una comprensin razonablemente realista de este proceso sist
mico permite volver a suscitar la cuestin de si el sistema puede, bajo
estas condiciones, operar adecuadamente con respecto a su entorno;
si, en otras palabras, es capaz de percibir y recoger los problemas de
otros subsistemas de la sociedad (ante todo de la economa y de la
educacin), as como los problemas del entorno ms extenso del sis
tema de la sociedad, si y en la medida en que requieran una solucin
poltica. Por difcil que sea evaluar las posibilidades de las soluciones
polticas: difcilmente podr esperarse que baste con una capacidad
de tematizacin presentada en estas formas, con los tres puntos foca
les de la opinin pblica, las personas y el Derecho. Incluso con la
falta de criterios objetivos, establecidos, sobre lo que propiamente
constituya lo poltico, o lo que esencialmente pertenezca a las activi
dades estatales, habr que preguntarse si estas tres compuertas que el
sistema abre o cierra segn necesidades de autorreferencia interna,
proporcionan la suficiente informacin y potencial decisorio a la luz
de la existente situacin social de la poltica. El peligro reside en que
el sistema opera en estas formas de un modo demasiado selectivo y
permanece demasiado anclada en sus necesidades funcionales propias.
Aunque sea general e inescapablemnte vlido que no es posible
evitar la autorreferencia, ni que sea factible alcanzar una capacidad de
elaboracin de datos enteramente satisfactoria, s existe el suficiente
campo de juego conformador en el mbito de las instituciones com
pensatorias. El concepto de instituciones compensatorias debe in
dicar todo lo que sirve para determinar la circularidad de la autorre
ferencia las externalizaciones, por ejemplo y tambin aquello
que permite que un sistema, a pesar de una insuficiente complejidad
propia, consiga alcanzar una estabilidad a largo plazo en sus relacio
nes con el entorno las abstracciones, por ejemplo. Por eso no es
necesario aceptar premisas orientativas bien experimentadas. Las ex
ternalizaciones de opinin pblica, personas y Derecho son
mecanismos operativos y ensayados. Pero no son los nicos princi
pios correctos, sino slo puntos de vista orientativos experimentados
con xito. Pueden ser suplementados o reformados por otras fases de
la orientacin ms fuertes tericamente, que estn ms sintonizadas a
los requisitos de la auto-observacin (cap. 7). Sobre todo, si se consi
dera su funcin mediadora entre sistema y entorno, podran ser enri
quecidos por otros contenidos.
As pues, la tarea de l teora poltica radica en introducir una des
cripcin de la diferencia de sistema y entorno dentro del mismo sisr
tema. Esto exige simplificaciones intencionales40, es decir, abstraccio
nes, ya que ningn sistema puede obtener una descripcin 1completa
de s mismo en s mismo, y menos an una descripcin completa de
su entorno y de la relacin existente entre sistema y entorno. Encon
trar simplificaciones plausibles a medida que la visin cientfica del
mundo deviene cada vez ms compleja, y a medida que aumentan las
interdependencias que deben ser tenidas en cuenta, puede parecer
una tarea casi insuperable. D e otra parte, las formas de autotematiza-
cin con respecto al entorno que hoy se practican aparecen tan retar
dadas respecto a lo que sera imaginable, que no es irrealista pensar
que sean factibles algunas mejoras.
Vase, por ejemplo, Lars Lfgren, Recognirion of O rder and Kvolurionary Sys
tems, en JuUus T . To (ed.), Com puter an d Inform ation! Sciences II, N ueva York,
1967, pp. 165-175 (p. 174).
Captulo 9
INESTABILIDAD Y CAMBIO
44 Aun as, para esta supuesta inestabilidad faltan pruebas empricas fiables y, sobre
todo, otras histrico-comparan vas. Com prese al respecto Peter Flora, Krisenbewal-
tigung oder Krisenerzeugung? Der W ohlfahrtsstaat in historischer Perspektive, en
Joachim Matthes (ed.), Sozialer W andel in W esteuropa: Verkandlungen des 19. Deuts-
chen Soziologentages, Berln, 1969, Frankfort, 1979, pp. 82-136.
45 El efecto aparece entonces com o apata poltica, com o desideologizacin, como
prdida de la representacin de los partidos polticos. Cfr. a este respecto Cario Mon-
gardini, Le condizioni del consenso, Roma, 1980.
vos y normativos, que se simbolizaba en concepto de naturaleza de la
antigua tradicin europea, 1no es reproducible en el actual sistema so
cial. La bsqueda de nuevos fundamentos conduce, sin embargo,- a
falsas esperanzas. Habra que interesarse, por el contrario, por aqul
conjunto de condiciones en-el que la inestabilidad genera cambio y el
cambio a su vez inestabilidad. Si tales conexiones se perciben con la
claridad necesaria, pueden revelarse entonces, en algunos casos, pun
tos de engarce en los que este crculo se interrumpe, y el cambio
puede ser redirigido hacia ms estables presupuestos de expectativas,
que son susceptibles de reproducirse en l..
El Estado de Bienestar produce inestabilidad en la medida en la
que debe reaccionar frente a necesidades que l mismo ha provocado
pero que no supo predecir; en la medida, pues, en la que: invoca su
competencia de compensar la incompetencia y en cmo esto ab
sorbe sus medios. Ejemplos de esto los vemos cuando, la poltica se
enfrenta a la: burocracia que ella misma ha creado ycontinuamnte
alimenta; o cuando la planificacin educativa sigue l poltica, de
extender el tiempo de permanencia en la enseanza obligatoria o su
perior para completar su curso de estudios, y trata de corregir sus
consecuencias promoviendo su reduccin; o cuando la actual legisla
cin universitaria no se interesa tantq por las condiciones de la do
cencia e investigacin,'cuanto por cmo la democratizacin de las
condiciones introducida por esas mismas leyes puedan ser reguladas
de forma que sus efectos,no sean la democratizacin4^.
En ltimo trmino^ tal preocupacin por los resultados negativos
de la propia accin puede reconducirse a-la incapacidad para contro-,
lar complejas interdependencias. Estamos aqu ante los lmites de la
autotransparenciaj que irripide que los sistemas puedan representarse
plenamente en s mismos las interdependencias. Este problema no
puede resolverse mediante las tcnicas de planificacin conocidas en
la actualidad. Ah reside una constante fuente de sorpresas y.de ines
tabilidad. De otro lado, el sistema poltico no ha/alcanzado de nin
guna de las maneras los lmites de lo que es posible, de forma que si
gue siendo significativo reclamar ms planificacin o simplemente:
ms reflexin sobre la interconexiones.
44 Casos de.este tipo recuerdan a la conocida teora del double bind, que explica la
gnesis de .la esquizofrenia. Gf. G regory Bateson et <t, Tow ard a Theory ofS ch i-.
zophrenia, Behavioral Science, 1, 1956, pp. 251-264.
R E S EJEMPLOS DE LA ECONOMIA,
LA EDUCACION Y LA CIENCIA
Mientras la poltica por una parte ampla y por otra reduce sus
propias posibilidades de percepcin mediante el procesamiento auto
rreferente de la comunicacin poltica, en otros subsistemas diferen
ciados de la sociedad surgen problemas estructurales de una dimensin
hasta ahora desconocida. Estos dependen tambin de los lmites de la
expansin funcionalmente especfica, e incluso ms fuertemente que
en el caso de la poltica, de los lmites de aquello que el sistema ecol
gico, es decir, el entorno del sistema social, puede asimilar.
En el contexto de una investigacin centrada sobre el sistema po
ltico, estos problemas no pueden ser analizados en detalle. Debemos
presentar, sin embargo, algunos ejemplos, ya que de la situacin pro
blemtica en otros sistemas funcionales se derivan cuestiones o in
cluso demandas de actuacin que se dirigen al sistema poltico.
Para la economa, por ejemplo, se plantea (por parte del entorno
social) con una urgencia creciente el problema de los recursos finitos.
La duracin de casi todos los materiales y fuentes de energa que son
utilizados en la actualidad es limitada. La tendencia dominante parece
ser el traducir este hecho al lenguaje de los precios y costes. El que
esto no siempre funciona puede verse en los precios del petrleo
(ahora no son demasiado altos, sino que antes estaban demasiado ba-
jos!). Pero a partir de ah habra que preguntarse si el lenguaje del
medio dinero ofrece en general una adecuada forma de expresin y
reaccin frente a este problema d la escasez; si el problema, al menos
para la economa, puede ser resuelto mediante la consideracin d
costes de oportunidad; si la distribucin de los fines del gasto puede
dejarse nicamente en manos del mecanismo de los precios, etc. Si
esto nos suscita dudas, aparecen entonces las cuestiones relativas a la
intervencin poltica en la economa, que deben ser respondidas de
un modo totalmente independiente de la cuestin relativa a si la eco
noma puede o debe planificarse por s misma, o las viejas discusiones
sobre capitalismo y socialismo.
En el sistema educativo, el problema de la seleccin pedaggica y
social posee una fuerza igualmente explosiva. Partiendo de la tesis
en modo alguno falsa de la ilimitada capacidad de formacin del
hombre, el establecimiento profesional del sistema educativo tiende
hoy a formar a cada persona lo mejor posible y durante el mayor
tiempo posible. Esto conduce a que los jvenes sean retenidos en el
sistema educativo de diez a veinte o ms aos de su vida, y a menudo
ms all de su madurez, asistiendo a qlases, que imponen formas de
interaccin muy especficas, que no spn tpicas de la vida 47. Como
muestra la discusin sobre el;plan de estudios secreto4?, slo por la
peculiar interaccin en la dinmica de la clase -r-e independiente
mente de todos los temas e intenciones de la educacin se derivan
y; efectos considerables sobre la persona en formacin. Es fcil sos
pechar. que adems tenga efectos demogrficos desde, el. momento en
que toda la poblacin, en su fase de madurez: y aun ms all de la
m ism a,,se ve constreida por sistemas de interaccin en escuelas y
universidades. Por tanto, la poltica no slorha de ocuparse de las
consecuencias de la revolucin, industrial; hoy encuentra su problema
ms difcil quiz en las consecuencias de ja revplcin pedaggica
(Parsons),
Como reaccin frente a la tendencia al alargarlento de la educa
cin, que a lo largo de las ltimas dcadas constituy la meta de la re
forma, hoy ya se discuten propuestas para reducir y hacer la educa
M Vase, por ejem plo, Richard R ose, .Peryasiye Problem s o f G overning: A_n
Analytic Framework, enjoachim Mattles (ed.), SoziaU r y/andel in W esteuropa: Ver-
handlungen des 19. 'Deutschcn Sozilogntages, Berln 979j Frankfort, 1979,' *pp. 29-
54 (pp. 31 y ss.).
Tal predisposicin, terica tiene, no obstante, su sentido dada la
realidad del Estado de Bienestar, que se expande en el mbito de las
prestaciones y es aqu, en consecuencia, donde casi exclusivamente
encuentra sus problemas. Las prestaciones polticas existen cuando
quiera que en otros sistemas funcionales de la sociedad se requieran
decisiones vinculantes. Con independencia de la autonoma de otros
sistemas funcionales, esto es lo que en gran medida acontece del
mismo modo que el sistema poltico depende de prestaciones gesta
das en otro lugar. Ya desde comienzos del siglo XIX, por ejemplo, es
tuvo claro que para la relacin entre la poltica y la economa iba a ser
necesaria una garanta poltica del derecho privado, y que para la
relacin entre poltica y educacin se requerira la imposicin poltica
de la enseanza obligatoria y la construccin organizada de un sis
tema educativo bsico y superior. Desde entonces se han aadido
muchos temas nuevos: casi inmediatamente, una cada vez mayor res
ponsabilidad poltica por las consecuencias sociales de la autonomi-
zacn de procesos econmicos, enseguida una especie de marco de
garanta poltica por el funcionamiento de la economa y por el debi
litamiento de los ciclos coyunturales, as como una responsabili
dad poltica creciente en el sistema educativo por la supervisin cu-
rricular de los contenidos del proceso educativo. Una de las tareas
centrales de la teora poltica consiste hoy, por tanto, en aportar los
fundamentos necesarios para evaluar esta expansin de la poltica en
el mbito de las prestaciones. Ante todo, cules son los factores ge
neradores de impulso? Dnde aparecen consecuencias preocupan
tes? Y, cules son los lmites de lo polticamente posible? Es decir,
los lmites de lo que sea todava compatible con la funcin y efectivi
dad de la poltica.
La prestacin slo es posible, si los medios del sistema emisor
en este caso, el efecto vinculante de las decisiones^.pueden ser
adaptados a la estructura del sistema receptor. Si nos mantenemos en
los ejemplos de la economa y la educacin, surge entonces la cues
tin relativa a qu efectos profundos pueden alcanzarse en general en
estos sistemas sirvindonos del instrumento de las decisiones vincu
lantes colectivamente. Ambos sistemas se apoyan en gran medida en
una flexible capacidad de disposicin prxima a la situacin. N in
guno de estos sistemas posee una instancia de control central a la que
pudiera orientarse el sistema poltico. (En todo caso, para resolver
este problema existen soluciones de emergencia estimuladas poltica
mente con la ayuda de organizaciones.) La economa dispone del di
ero como medio de comunicacin, que, dadas sus aplicaciones ex
tremadamente verstiles/dispersa difusamente, todas las intenciones
dirigidas causalmente. Contrariamente a lo que ocurre con las jerar
quas de mando, con el dinero sucede que ya tras la segunda, tercera
o cuarta, disposicin que se hace de l, no puede ser regulado ni so
metido a los fines del-iacto.de gasto originario. La educacin dispone
de actividades educativas en el aula, no perceptibles desde fuera; es
decir, de interacciones altamente complejas cuya tecnologa es in
segura, y cuyos resultados no pueden ser influenciados, ni mucho
menos mejorados, por medios poltico-administrativos. En los siste
mas hay, por decirlo en otros trminos, garantas de autonoma na
turales, que el sistema poltico trata de influenciar mediante decisio
nes vinculantes. Esto no quiere decir que tales sistemas cumpliran
sus funciones de modo ptimo sin prescripciones polticas; pero s,1
que a estos efectos dependen de medios de comunicacin y de otros
mecanismos efectivos que no estn a la disposicin del sistema pol
tico, en s mismo especializado en su propia funcin.
Si se ignoran estos lmites operativos, se crean burocracias en los
lm ites entre estos sistemas (tantoven la Administracin pblica,
como en las empresas econmicas, en las escuelas y, si se quiere, en
las praxis mdicas). Esto es: demasiadas decisiones y las resultantes
necesidades de decisin derivadas de los resultados que con ellas se
puedan lograr. La burocratizacin constituye as la consecuencia
directa de las crecientes prestaciones polticas en mbitos en los que
no se puede obtener resultados recurriendo exclusivamente,-o al me
nos de modo primario, a la produccin de decisiones vinculantes. El
origen de la burocratizacin responde tambin, desde luego; a moti
vos peculiares a cada sistema, como es el caso de las necesidades d Id
contabilidad en las empresas o la reestructuracin de las planificacio
nes pedaggicas en las escuelas. Pero las formas ms irritantes de bu
rocratizacin se encuentran tpicamente all donde las relaciones in-
tersist m icas producen p restacio n es extra as en fo rm a de
burocracia.
N o se trata, sin embargo, de un simple inconveniente que se
pueda subsanar sin ms; o, en cualquier caso, de un inconveniente
que sea creado y reproducido de modo no intencionado. Parece, ms
bien, que .en el mismo sistema poltico hay importantes razones, as
como factores imperativos, que empujan a aumentar las prestaciones:.
Estos se encuentran ante todo en latendencia hacia una inclusin cre-
ciente, en el desarrollo que va desde una ciudadana jurdica, pasando
por una poltico-activa, hasta una ciudadana social (cfr. cap. 4). Esta
estructura impulsiva se afirma en el Estado de Bienestar en su inter
pretacin de los valores fundamentales, en sus programas de partido,
y es representada como algo positivo. Se considera adems, por me
diode la opinin pblica, como ia concepcin pblica que ha de
aceptar y realizar la poltica en una democracia. La autorreferencia
interna, la codificacin progresista/conservador, y el esquema de
oposicin de los partidos apuntan en esa misma direccin. El pro
greso se mide por el aumento de las prestaciones, y la competencia
entre los partidos estimula a pujar por encima de la otra parte respec
tiva. Lo que opera como conservador no es ya la tradicin, legtima
en s misma, sino la ms seria consideracin de los efectos secunda
rios de los programas de accin y los lmites de sus posibilidades. En
conjunto, el Estado de Bienestar funciona por s mismo bajo estas
condiciones y con ello estimula un crecimiento de lo que puede ser
calificado como prestaciones de la poltica.
Es prcticamente imposible criticar este desarrollo sin intervenir
en cuestiones estructurales fundamentales del sistema poltico. Aun
as, la teora poltica y puede sentirse apoyada en esto por un re
ciente escepticismo hacia el crecimiento se encuentra ante la cues
tin de cmo, y si acaso, puede abordarse esta tendencia como un
problema. Mediante el mero rechazo o con un programa de vuelta
atrs en el sentido quiz de una regla de crecimiento cero no
es mucho lo que se puede alcanzar, tanto terica como prctica
mente. Al desplazar el punto de gravedad de la operacionalizacin y
la legitimacin desde las meras garantas funcionales al mbito de las
prestaciones, el sistema poltico parece estar respondiendo a si?s im
perativos propios, y ser necesario preguntarse'si esta tendencia
puede frenarse o incluso evitarse por medios polticos.
Si nos fijamos con ms atencin en el modo y la forma en que la
inclusin se traduce en comunicacin poltica, es posible obtener
tambin definiciones del problema ms precisas. El proceso poltico,
que promueve la inclusin por medio de la promocin, parte-de per
sonas o de grupos de personas a los que se asegura una mejora de su
situacin: de desempleados o trabajadores inmigrantes, reos o empre
sarios medios, vecinos de zonas perifricas, jubilados; inquilinos, chi
cas de servicio domstico, acreedores de quiebras, etc. Obviamente
hay tambin programas promocionales con destinatarios definidos
de un modo menos preciso. Pero el punto de vista de la diferencia en
tre el estado real y el deseado hace referencia generalmente a personas
o grupos de personas para quienes la vida debe mejorarse o ajustarse
ms a sus (supuestos) deseos. En otras palabras, se utiliza,un esquema
de reduccin de los problemas susceptible de ser adaptado a la pol
tica, y este esquema simplifica tan radicalmente, que es posible imagi
nar modelos causales con efectos previsibles y que pueden ser lleva
dos a la prctica.
La referencia a las personas es, sin embargo, una tcnica de defini
cin de problemas que no ilumina suficientemente las interdependen
cias existentes. Con ello se ahorra un anlisis previo de los problemas
que afectan a los sistemas funcionales implicados o, en caso de ha
cerse (como, por ejemplo, en la consideracin de las reformas del sis
tema educativo), es para volver a ignorarlo enseguida. La prestacin
poltica no se rige, por tanto, por un concepto que se origine en el
sistema social, para el que se hayan establecido las premisas. N o es
pues posible probar, o no lo suficiente, si y en qu medida el efecto
vinculante de las decisiones administrativas puede aplicarse en gene
ral al contexto social de una ms amplia comunicacin (no poltica).
La orientacin a grupos a los que se ofrece asistencia ofrece, por el
contrario, una perspectiva aparentemente realista, pero en realidad
muy simplificada, en la que pasan 3 un segundo plano las interdepen
dencias mediadas socialmente.
A ello hay que unir el hecho d que la poltica del Estado de Bien
estar que promueve la inclusin, dota de preferencia a aquellos siste
mas funcionales cuyas funciones pueden ser rpida y convincente
mente reconvertidas en ganancias para personas o grupos. Estos son
la economa, la educacin y el sector sanitario. La produccin cient
fica tiene, bajo estas circunstancias, una existencia marginal, aunque
la.situacin global de la sociedad permitira imaginar en este caso una
escala o un orden de prioridades totalmente distinto.
Resumiendo: la expansin del Estado de Bienestar,en el mbito de
las prestaciones de la poltica acta aqu, una vez ms, de modo selec
tivo tanto en lo que se refiere a la seleccin de mbitos problemti
cos cuanto en lo relativo a la frmula seguida en la descomposicin
de los problemas. Y, bajo estas condiciones, es preciso tener en
cuenta que aquello que se puede alcanzar con los medios de la pol
tica est, en parte, sobredimensionado y, en parte, desaprovechado.
Captulo 12
EXCURSO SOBRE CONCEPTOS POLITICOS
DE LA TEORIA POLITICA
W' A s se seala, con razn, en Thom s Ellwein y Ralph Zoll, en Berufsbeam tem -
tu m rAnspruch und W irkjicbkeit, Dusseldorf, 1973, p. 13, nota 3.
cial y de lo que de l resulta. Y precisamente en esto resida su xito
poltico en los aos sesenta y primeros setenta.
: Al apoyarse en decisiones vinculantes, la teora poltica se decide
por una crtica del Estado de Bienestar. Crtica no equivale a rechazo.
Pero s a que en la eleccin de la teora se deben mantener abiertas las
posibilidades de llegar a un rechazo. Crtico es slo quien est en si
tuacin de decir no: no a ms libertad, ms igualdad, ms seguridad.
Las opciones polticas no se garantizan entonces por los valores rec
tores en s. Slo lo son en la medida en que sea posible y justificable
el empleo de decisiones vinculantes.
Este concepto queda abierto tambin a la autocorreccin. El
punto de partida para ello reside en la distincin entre funcin y
prestacin. Esta distincin se introduce en la historia de la teora po
ltica como reaccin a ciertas insuficiencias del primer funcionalismo,
que haba proclamado la funcin como orientacin, casi sin compe
tencia, del sistema y la concibe as prcticamente como un concepto
valorativo. Al aadrsele despus una interpretacin causal de la fun
cin como efecto de la accin poltica (y sta domin el funciona
lismo de los aos cincuenta), resulta una interpretacin tecnocr-
tica global de la poltica que pudo ser fcilmente conectada a
esperanzas de planificacin que, a su vez, pudieron ser garantizadas
en la teora sistmica. La crtica de este sndrome se ha impuesto hoy
en la ciencia (si bien a menudo con argumentos insuficientes). Se co
rresponde tambin con experiencias de planificacin en la realidad
poltica.
Unicamente la distincin entre funcin y prestacin conduce a la
teora poltica a un suficiente nivel de complejidad. Slo as deviene
aceptable la determinacin de la poltica mediante el modelo formal
de la vinculacin colectiva, ya que a sta puede unrsele siempre la
cuestin de quin se ve beneficiado por ella. Este concepto deja, por
tanto, la cuestin abierta de si determinadas prestaciones (la acumula
cin de capital, por ejemplo) pueden o deben alcanzarse valindose
de prestaciones especficas y si esto sufre o no transformaciones bajo
condiciones histricas cambiantes. La creacin de este tipo de vn
culo no es, por ello, un valor en s mismo y menos an un criterio de
racionalidad. Slo se trata de algo que debe ser presupuesto para que
pueda alcanzarse en otro lugar un mayor nivel de racionalidad52. Y, a
. M Vanse a este respecto los lamentos sobre las ruinosas consecuencias para la dog
mtica jurdica; tambin el problema relativo a si el Derecho se extralimita en su pre
ten sin de co n sid erar y c o n tro la r las consecu encias. V ase N ik la s Luhm ann,
Rechtssystem und Rechtsdogmatik, Stuttgart, 1974; Thomas W. Walde, Juristische Fol-
genorientierung: Policy Analysis und Sozialkybemetik: Methadische und organzate-
rische berlegungen zur Bewdltigung der Folgenorientierung im Rechtssystem, K-
nigstein, t979.
. . A este respecto, vase la impresionante indagacin sobre el escndalo de los resi
duos txicos de Hamburgo de Rudolph Dieckmann, Aktuelle Problemfelder bei der
Um setzung von Bundesgesetzen, en Verwaltung und Fortbildung, 8 (1980), pp. 155-
164.
60 Esto es, no seguimos ni la teora estatal del dinero (vase el libro con este
mismo ttulo de Georg Friedrich Knapp, Leipzig, 1905), ni la teora positivista del
Derecho.
41 Cfr. D . J. Mathew, The Logic of T ask Analysis, en Peter Abell (ed.), Organi-
zation as Bargaining and Influence Systems, Nueva York, 1975, pp. 103-113.
<> Comprese a este respecto H .-J. Dahme, D.. Grunow y F. Hegner, Aspkte der
Implementadon sozialpolitischer Anreizprognunme: Zur Uberlappung von frogram -
mentwicklung und Programmimplementation ara Beispiel der staatlichen Frdrpro-
retrotrae a la misma Administracin, como si la creacin de una ofi
cina de consultas, de;un centro :de juventud o de un centro social,
fuera el efecto que como ta ise desea y se.intenta conseguir63. Una
parte muy significativa de las metas de la administracin burocrtica
s buscan desde sus inicios en el interior de la burocracia6*. Las me
jorasen las condiciones de trabajo del personal pueden considerarse
as como un xito de las polticas de bienestar65. Consecuentemente,
las dificultades en la realizacin de un programa y los motivos de sus
frecuentes fracasos se remiten a menudo al mbito de la cooperacin
organizada 66 -y no a la inadecuacin de los medios dinero y derecho
para la consecucin de los fines- deseados. Esto permite eliminar la
cuestin relativa a los lmites de las operaciones del Estado de Bienes
tar. v autoriza a seeuir desarrollndolo como un fin en s mismo.
67 Cfr., por ejemplo, Vilhelm Auber, Einige soziale Funkcionen der Gesetzge-
bung, en Ernst E. Hirsch y Manfred Rehbinder (eds.), Studien und Materialien zur
Rechtssoziologie, Coonia-Opladen, 1967, pp. 284-309; Len H . Mayhew, Law and
E qu al Opportunity: A Study o f the Massachmetts Commission Against Discrimination,
Cambridge, Mass., 1968.
M Cfr. Helge Peters, D as Verhltnis von W ertsystem und Sozialwissenschaften
innerhalb der beruflichen Sozialarbeit, Soziale Welt, 16 (1965), pp. 246-259. Cfr. tam
bin al respecto Robert A. Scott, The Selection of Clients by Social Welfare Agencies:
The Case of the Blind, Social Problems, 14 (1966), pp. 248-257; Bernard Beck, Wel
fare as a Moral C ategory*, ibid., pp. 258-277.
69 Cfr. H orst Baier, Herrschaft im Sozialstaat: A uf der Suche nach einem soziolo-
gischen Paradigma der Sozialpolitik, en Christian von Ferber, Franz-Xaver Kauf-
mann (eds.), Soziologie und Sozialpolitik, nmero especial de la Kolner Zeitschrift fiir
Soziologie und Sozialpolitik, pp. 128-142; si es posible hablar aqu de autoridad
(Herrschaft) no es una cuestin que pueda contestarse fcilmente; en cualquier caso se
tratara de un tipo de autoridad bastante poco efectivo.
Captulo 14
BUROCRACIA
107 Esta propuesta viene, por cierto, de un importante experto en poltica educativa:
de Guillerm o von Humboldt. Vase K nigsberger Schulplan, en Werke, 2.* ed-,
Darmstadt, 1969, vol. IV, pp. 168-187 (186).
Con esto se ha indicado un problema sobre el que se ha incidido
tambin en las consideraciones anteriores y ha quedado sin solucin.
Una presentacin en lenguaje terico equivale al mismo tiempo a una
presentacin que no se adapta a los fines polticos. Siempre se refiere
slo a contextos mediados abstractamente y a posibilidades de cone
xin con el sistema cientfico, que no son traducibles al sistema pol
tico. El poltico slo est interesado en saber que un determinado
enunciado cientfico est slidamente elaborado, pero no cmo ha
sido elaborado. N o requiere de una teora cientfica, ya que no desea
investigar; pero s, como hemos sealado arriba, de una teora enri
quecida cientficamente.
Las formas lingsticas de la ciencia y la poltica divergen; esto es
un resultado inevitable de la diferenciacin de su discurso respec
tivo. En los momentos actuales el lmite se ha trazado de modo relati
vamente ntido. Acaso quepa oscilar algo sobre l, pero no erigir, com
plejas obras conceptuales, que tienen iguales posibilidades de xito en
ambos lados. Todo intent por superar este problema mediante vir
tuosidad discursiva carecera de seriedad y en ltima instancia privara
a la poltica de aquello que sta necesita para sus propios esfuerzos re
flexivos: el contacto con lo que puec|a decirse de modo representativo
por la ciencia. Cualquiera respetara esta norma en el caso de la fsica
nuclear, la bioqumica o el anlisis econmico; si bien de un modo
menos claro, esto es vlido tambin para la misma teora poltica.
Era necesario as tomar alguna decisin en lo relativo a la praxis
del uso del lenguaje, el tipo de escritura y el modo de argumentacin.
El texto aqu presentado pone ante s mismo y ante el lector la pre
tensin de una contribucin al desarrollo cientfico de una teora de la
poltica. Desde esta perspectiva, pues, jno es ninguna concesin que
pudiera diluirlo todo! Pero la investigacin as condicionada busca
abordar la cuestin de si es posible una teora del sistema poltico
dentro del sistema poltico mismo. Por su contenido, nuestro texto
sugiere una respuesta positiva, por su forma una respuesta negativa.
Esta contradiccin podra justificarse como una necesidad terica.
Puede ser resuelta en la prctica?
Esto no se puede decidir de un modo apriorstico. Debe inten
tarse. Como un paso en esta direccin es preciso aadir un resumen
al texto central que plantee escasas pretensiones en lo relativo a la ri
queza de relaciones, la capacidad de conexiones cientficas y la exacti
tud conceptual. El que tal intento por escribir en dos lenguajes tenga
resultado ser algo que competa decidir al lector.
Captulo 19
RESUMEN
Democracia no s tampoco:
II
III