MEDIOS DE CONTROL

EN EL CPACA

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 CATALOGACIN EN LA PUBLICACIN UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA

Hoyos Lemus, Flix Francisco, 1951-

Medios de control en el cpaca / Flix Hoyos Lemus. -- Primera edicin --

Universidad Nacional de Colombia (Sede Bogot). Facultad de Derecho, Ciencias Polticas y Sociales.
Instituto Unidad de Investigaciones Jurdico-Sociales Gerardo Molina (unijus), 2016.
276 pginas. Serie Libros de texto ; 4.

Incluye referencias bibliogrficas

ISBN (rstico) 978-958-775-650-0
ISBN (e-book) 978-958-775-651-7
ISBN (impresin bajo demanda) 978-958-775-652-4

ar
1. Colombia. Consejo de Estado -- Jurisprudencia 2. Colombia. Corte Constitucional -- Jurisprudencia
3. Procedimiento administrativo -- Legislacin -- Colombia 4. Recurso contencioso administrativo 5.
Derecho administrativo 6. Nulidad (Derecho administrativo) -- Aspectos constitucionales 7. Accin y
in
defensa (Derecho administrativo) 8. Revisin judicial de actos administrativos I. Ttulo II. Serie

CDD-21 342.861066 / 2016

m
Preparacin editorial
Unijus, Instituto Unidad de Investigaciones Jurdico-Sociales Gerardo Molina
eli

Edgar Alberto Novoa Torres, director

Juan Sebastin Solano Ramrez, Mara Fernanda Rueda Forero, coordinacin editorial
Natalia Colmenares Rincn, Manuel Rodrigo Aguilar Pirachicn, coordinacin acadmica
pr

Ana Marlen Garzn Urrego, coordinadora administrativa

Melissa Ruano Chacn, diseadora grfica

Diseo original de la Serie Libros de Texto

Natalie Galindo Malaver

Correccin de estilo
Boris Ivn Portilla Solarte

Prohibida la reproduccin total o parcial por cualquier medio sin la autorizacin del titular
de los derechos patrimoniales.

Impreso en Bogot, Colombia.

MEDIOS DE CONTROL
EN EL CPACA

Flix Hoyos Lemus

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Bogot D. C.
Febrero de 2016
 A Mara Helena, la inspiracin de mis das.

ar
A los jueces de todos los rangos por el gran
aporte a la vigencia del contrato social.
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TABLA DE CONTENIDO

Introduccin 17

ar
CAPTULO I: SIMPLE NULIDAD 21

1. Diferentes nombres pero una misma idea  21

2. Referencia al derecho francs  21
in
3. La accin de nulidad en el contexto de la Ley 130/1913 22
3.1. Nulidad  22
3.2. Revisin  23
m
4. La accin de nulidad en la Ley 167/1941  23
5. La accin de simple nulidad en el Decreto-Ley 2304/89 (art. 14) 24
6. La doctrina de los motivos y finalidades expuesta por el
eli

Consejo de Estado 24

6.1. Contenido de la doctrina de los motivos y finalidades  24
6.2. Exposicin y ulteriores debates sobre la doctrina de los motivos
pr

y finalidades 25
6.3. El debate acadmico sobre la doctrina de los motivos y finalidades 29
6.4. La Corte Constitucional nos da la razn y declara inexequible
la doctrina de los motivos y finalidades  31
6.5. La doctrina de los motivos y finalidades ha muerto: viva la doctrina
de los motivos y finalidades  35
7. La accin de simple nulidad hoy  43
7.1. Personera  43
7.2. Terceros  44
7.3. Naturaleza de los actos demandados  44
7.4. Los poderes del juez  46
7.5. La naturaleza de la sentencia  46
7.6. Los efectos de cosa juzgada erga omnes  48
 7.7. Nulidad del acto general y su impacto sobre el acto particular  49
7.8. Nulidad del acto general y decaimiento de su decreto reglamentario  51
7.9. Causales de anulacin  51
7.10. Oportunidad de la accin de nulidad en sus distintas variantes  52
7.11. Medidas cautelares  53
7.12. Exclusin de las formas anormales de terminacin del proceso  54
7.13. El retiro de la demanda  56
7.14. Procedimiento  56
7.15. Competencia  56

CAPTULO II: NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD 59

1. Planteamiento del tema  59

2. Origen constitucional de esta accin  60

ar
3. Dos visiones de la anterior norma y conflicto de competencias
entre jurisdicciones 61
3.1. Visin de la Corte Constitucional  61
in
3.2. Visin del Consejo de Estado  61
3.3. El conflicto de competencia se desata  61
4. La nueva posicin del Consejo de Estado  63
5. Reaccin de la Corte Constitucional frente al fallo del CSJ  65
m
6. Sntesis del pensamiento de la Corte Constitucional frente
al reparto de competencias  68
7. La accin de nulidad por inconstitucionalidad en el CPACA  69
eli

7.1. Fuente formal  69

7.2. Personera  70
7.3. Decretos impugnables  70
pr

7.4. La accin de nulidad por inconstitucionalidad se extiende  72

7.5. Integracin normativa  73
7.6. Procedimiento  74
7.7. Cosa juzgada constitucional? Nuevo choque de trenes  75
7.8. Nuestra posicin  77
7.9. Efectos de la sentencia en el tiempo  77
7.10. Oportunidad para demandar  78

CAPTULO III: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD 79

1. Antecedentes preconstitucionales  79
2. Decretos de estados de excepcin bajo la Constitucin de 1991  80
2.1. Decreto legislativo de primera generacin  80
 2.2. Decreto legislativo de segunda generacin  80
2.3. Decreto meramente administrativo de la tercera generacin  81
3. Base legal primigenia del control inmediato de legalidad 81
4. Evaluacin a la Sentencia C-179/94  82
5. Procedimiento especial para el control inmediato de legalidad  83
6. Resumen  84

CAPTULO IV: ACCIN DE NULIDAD

Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 87

1. Evolucin terminolgica  87
2. La accin de nulidad y restablecimiento del derecho hoy  88
2.1. Personera  88
2.2. Coadyuvantes, impugnadores, litisconsortes facultativos

ar
e intervinientes ad excludendum  89
2.3. Naturaleza de los actos demandados  91
2.4. Las pretensiones  92
in
2.5. Los poderes del juez  94
2.6. La naturaleza de la sentencia  95
2.7. Los efectos de cosa juzgada erga omnes. Efecto restablecedor
inter partes. Mecanismo de extensin de la jurisprudencia.
m
Aplicacin uniforme de las normas y la jurisprudencia  95
2.8. Efectos de la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho
en el tiempo  99
eli

2.9. Cumplimiento de la sentencia e incidente de impacto fiscal  99

2.10. Causales de anulacin 101
2.11. Trmino de caducidad frente a actos expresos y fictos o presuntos 101
pr

2.12. Medidas cautelares 104

2.13. Formas anormales de terminacin del proceso 110
2.14. Procedimiento 114
3. Problemas jurdicos y solucin jurisprudencial  114
3.1. Lmites a la causal de retiro por cumplimiento de los requisitos
para pensin 114
3.2. Edad de retiro forzoso y faltante de requisitos para pensin de vejez 117
3.3. Funcionarios que cumplen los requisitos para pensin,
se encuentran en carrera y pertenecen al rgimen de transicin,
a los cuales se les suprimen los cargos por reestructuracin
o liquidacin de entidades 118
3.4. Prescripcin trienal en caso del llamado contrato realidad 119
3.5. Traslado de regmenes pensionales 120
 3.6. Las sentencias SU 556/14 y 230/15 de la Corte Constitucional  122

CAPTULO V: LA ACCIN DE REPARACIN DIRECTA 125

1. Antecedentes  125
2. La responsabilidad en el marco jurdico de la
Constitucin de 1991  126
3. Desarrollo legal actual  129
4. Las pretensiones en las demandas de reparacin directa 131
5. Frmulas  133
5.1. Valor presente de una suma fija  133
5.2. Indemnizacin debida o causada  134
5.3. Indemnizacin futura  134
6. Legitimacin por activa  135

ar
7. Legitimacin por pasiva  135
8. Oportunidad para demandar  136
9. Problemas que involucran distintos regmenes
de responsabilidad y la solucin jurisprudencial  138
in
9.1. Responsabilidad del Estado por la funcin constituyente  138
9.2. Responsabilidad del Estado por el servicio mdico-hospitalario  143
9.3. Responsabilidad por privacin injusta de la libertad  144
m
9.4. Responsabilidad del Estado por atentados terroristas  148
9.5. Unificacin jurisprudencial en materia de dao moral, derechos
constitucionalmente amparados y medidas de reparacin
eli

no pecuniarias  149

CAPTULO VI: ACCIN DE CONTROVERSIAS

pr

CONTRACTUALES155

1. Parte sustantiva de la contratacin estatal  155

2. Parte procesal de la contratacin estatal  155
3. Las pretensiones  156
3.1. Declaracin de existencia del contrato  156
3.2. Declaracin de nulidad del contrato  157
3.3. Revisin del contrato  158
3.4. Declaracin de incumplimiento del contrato  159
3.5. Declaracin de nulidad de los actos administrativos contractuales  160
3.6. Condena a la parte demandada al pago de indemnizacin
de perjuicios  161
3.7. Liquidacin judicial del contrato  161
 3.8. La pretensin genrica  161
4. Oportunidad para demandar  162
5. Actualizacin de cuantas en los distintos eventos
para el ao 2015  163
6. Jurisprudencia relevante  166
6.1. Capacidad de los consorcios y uniones temporales para comparecer
judicialmente  166
6.2. Cambio de jurisprudencia sobre la renuncia tcita a la clusula
compromisoria y al compromiso dentro de un proceso judicial  167
6.3. Subsanabilidad de requisitos que no afecten el puntaje  169

CAPTULO VII: ACCIN DE REPETICIN 171

1. Base constitucional 171

ar
2. Desarrollos legales 171
3. Legitimacin por pasiva  172
4. Llamamiento en garanta como alternativa  175
5. Dolo y culpa grave  176
in
6. Fuentes de la obligacin de repetir. Sentencia condenatoria
al Estado y la aceptacin de una obligacin pecuniaria en una
conciliacin o en otro medio de solucin pacfica de conflictos 177
m
7. Pago como condicin bsica  178
8. Oportunidad para demandar  178
9. Competencia  179
eli

10. Legitimacin  180

11. Mecanismos alternativos de solucin pacfica  180
12. Medidas cautelares 181
13. Procedimiento 181
pr

14. Resumen 181

CAPTULO VIII: PRDIDA DE INVESTIDURA 183

1. Base constitucional  183

2. Desarrollos legales  185
3. El CPACA  185
4. Personera  185
5. Competencia  185
6. Requisitos de la demanda cuando sea interpuesta
por un ciudadano  186
7. Prohibicin de terceros  186
8. Procedimiento  187
9. Consecuencias  188
10. Jurisprudencia relevante  189
10.1. Sobre la indebida destinacin de dineros pblicos  189
10.2. Sobre la violacin del rgimen de incompatibilidades  190

CAPTULO IX: ACCIONES POPULARES 195

1. Base constitucional  195

2. Objetivos  196
3. Derechos e intereses colectivos  196
4. Principios  198
5. Fuentes formales aplicables  198
6. Trmite preferencial  198

ar
7. Legitimacin por pasiva y jurisdiccin  198
8. Legitimacin por activa  199
9. El agotamiento de los recursos administrativos es opcional 200
10. Oportunidad para demandar 200
in
11. Requisitos de la demanda  201
12. Requisito previo a la demanda 202
13. Procedimiento 203
m
13.1. Admisin de la demanda  203
13.2. Inadmisin o rechazo  203
13.3. Notificaciones  203
eli

13.4. Trmino para fallar que no se cumple  204

13.5. Medidas cautelares  204
13.6. Contestacin de la demanda  205
pr

13.7. Coadyuvancia  205

13.8. Pacto de cumplimiento  205
13.9. Perodo probatorio  207
13.10. Alegatos de conclusin y sentencia  208
13.11. Mecanismo de eventual revisin  208
14. Derogacin de incentivos 209
15. Jurisprudencia relevante  210
15.1. Sobre la moralidad administrativa como derecho colectivo  210
15.2. Sobre el patrimonio pblico como derecho colectivo  212

CAPTULO X: REPARACIN DE LOS PERJUICIOS

CAUSADOS A UN GRUPO 215
1. Base constitucional  215
2. Base legal  215
3. Legitimacin por activa  216
4. Legitimacin por pasiva  217
5. Actividades susceptibles de originar la accin de grupo  217
6. Jurisdiccin  218
7. Competencia  218
8. Oportunidad para demandar  219
9. Requisitos de la demanda  219
10. Admisin, notificacin y traslado 220
11. Adicin de actores al proceso 220
12. Conciliacin 220
13. Perodo probatorio 220
14. Alegatos de conclusin y sentencia  221

ar
15. Recurso de apelacin 222
16. Jurisprudencia relevante 222

CAPTULO XI: ACCIN DE CUMPLIMIENTO

in 225

1. Base constitucional 225

2. Bases legales 225
m
3. Desarrollo en el CPACA 225
4. Legitimacin por activa 226
5. Objetivos de la accin 226
eli

5.1. Ley  226

5.2. Actos administrativos  227
6. Improcedencia de la accin de cumplimiento 228
pr

6.1. La accin de cumplimiento no procede para hacer cumplir

la Constitucin  228
6.2. La accin de cumplimiento no procede cuando hay otros medio
judiciales  229
6.3. La accin de cumplimiento no procede cuando tenga como
objetivo la proteccin de derechos fundamentales  229
6.4. La accin de cumplimiento no procede para hacer cumplir normas
que establezcan gastos  229
7. Jurisdiccin  231
8. Competencia funcional  231
9. Competencia territorial  231
10. Oportunidad para demandar  231
11. Requisitos de la demanda 232
12. Prelacin 233
13. Admisin de la demanda y oposicin a la pretensin
por va exceptiva 233
14. Prevencin y rechazo 234
15. Terminacion anticipada 234
16. Prejudicialidad 235
17. Sentencia 235
18. Improcedencia del recurso extraordinario de unificacin
de jurisprudencia 236

CAPTULO XII: CARTAS DE NATURALEZA 239

1. Definicin 239

ar
2. Causales de nulidad 239
3. Consagracin procesal 240
4. Legitimacin por activa 240
5. Legitimacin por pasiva  241
in
6. Jurisdiccin  241
7. Competencia  241
8. Oportunidad para demandar  241
m
9. Procedimiento  241
10. Suspensin provisional  241
11. Sentencia 242
eli

CAPTULO XIII: NULIDAD ELECTORAL 243

1. Bases constitucionales 243

pr

2. Precisin terminolgica 243

3. Base legal 244
4. Legitimacin por activa 244
5. Intervencin de terceros 244
6. Legitimacin por pasiva 245
7. Causales de anulacin electoral 245
8. Oportunidad para demandar 246
9. Jurisdiccin 248
10. Competencia 248
10.1. Consejo de Estado conoce en nica instancia  248
10.2. Competencia de los tribunales administrativos
en primera instancia  248
 10.3. Competencia de los juzgados administrativos en primera instancia249
11. Procedimiento de la nulidad electoral 249
11.1. Reparto y admisin  250
11.2. Subsanacin  250
11.3. Reforma de la demanda  250
11.4. Contestacin de la demanda  250
11.5. Audiencia inicial  250
11.6. Audiencia de pruebas  251
11.7. Audiencia de alegaciones y juzgamiento  251
11.8. Presupuestos de la sentencia anulatoria  251
12. Medidas cautelares 252
13. La accin no es desistible 252

CAPTULO XIV: CONTROL POR VA DE EXCEPCIN 253

ar
1. Ubicacin temtica 253
2. Gnesis de la excepcin de ilegalidad 254
3. Evolucin de la figura 254
in
4. La sentencia C-037/00 254
5. Adopcin de la excepcin de ilegalidad en el CPACA 257
m
Lista de referencias  259
Bibliografa mnima  267
Compruebe sus conocimientos 271
eli

Respuestas  275
pr
INTRODUCCIN

El ttulo iii del cpaca trata de los diferentes medios de control a la actividad
estatal, ejercidos en sede contenciosa. Y decimos estatal, porque abarca el con-

ar
trol de la actividad oficial de cualquier servidor pblico, en el ms amplio sen-
tido del trmino, e inclusive de particulares habilitados expresamente por la
ley para ejercer funciones pblicas; por ejemplo, las cmaras de comercio. La
in
actividad estatal es muy variada y puede manifestarse a travs de actos admi-
nistrativos, hechos administrativos, operaciones administrativas, vas de hecho
y omisiones, entre otras.
Los poderes de la jurisdiccin contenciosa no se agotan en la observacin de
m
la actividad administrativa, comprenden tambin el control de leyes y decretos con
fuerza de ley, no como funcin natural la que corresponde a la Corte Constitucio-
nal, sino cuando haya que inaplicar este tipo de normas (excepcin de inconstitu-
eli

cionalidad, art. 4 de C.P.) en aras de decretar una nulidad o restablecer un derecho.

El cpaca, segn su clusula de vigencia, entr en vigor el 2 de julio de
2012, e introdujo profundas reformas en la normatividad administrativa y con-
pr

tenciosa administrativa. Se supera el trmino accin y se sustituye por pre-

tensin o simplemente medio de control, pero busca el cpaca que este no sea
un cambio meramente formal, sino que tenga consecuencias, especialmente
respecto al medio de control adecuado para cada caso, buscando la prevalencia
del derecho sustancial.
Empero, creemos que el mismo objetivo se hubiera logrado dejando intan-
gible el trmino tradicional de accin, por simple fidelidad a la jerarqua norma-
tiva; si este es el trmino usado por la Constitucin para referirse a las distintas
posibilidades que tienen las personas de controlar la actividad estatal, por qu
la ley habra de cambiarlo? As por ejemplo, el art. 40, num. 6 de la C.P., nos dice
que todas las personas pueden interponer acciones pblicas en defensa de la
Constitucin y la ley (cursivas mas). Por su parte, el art. 237 num. 2 de la C.P.,
nos dice que es atribucin del Consejo de Estado conocer de las acciones de nuli-
 MEDIOS DE CONTROL EN EL CPACA

dad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional,

cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional (cursivas mas).
Para poner un tercer ejemplo, dice el art. 237 num. 7 de la C.P. que es funcin del
Consejo de Estado conocer de la accin de nulidad electoral con sujecin a las
reglas de competencia establecidas en la ley (cursivas mas).
Como si lo anterior fuera poco, hay acciones contenciosas que son autnti-
camente indemnizatorias, que no implican en absoluto ningn control a la activi-
dad administrativa, sino que buscan una reparacin del dao ocasionado, como la
accin de reparacin directa o las acciones de grupo. En todo caso, nadie perder
un proceso por el solo hecho de que diga accin en vez de medio de control, ni
lo ganar porque diga medio de control en vez de accin.
A lo largo de este trabajo podr observarse que son varios los actores sus-
ceptibles de verse enfrentados en desarrollo de los distintos medios de control.
Estas son las posibilidades:

ar
1. Que los particulares accionen contra el Estado. Es lo normal. Por ejemplo,
en caso de destitucin de un empleado pblico, la caducidad de un con-
in
trato estatal o una sancin pecuniaria que se impone a un contribuyente.

2. Que el Estado accione contra un particular. Le sigue en frecuencia. Por

ejemplo, en la accin de repeticin contra funcionarios pblicos por cuyo
m
dolo o culpa grave el Estado haya sido condenado, o porque el Estado hu-
biere conciliado o en la accin de reparacin directa por el perjuicio que un
particular le cause.
eli

3. Que el Estado accione contra el Estado. No es frecuente, pero tambin se da.

Por ejemplo, en materia de contratos interadministrativos, la entidad contra-
pr

tante puede verse perjudicada por la actividad de la entidad contratista o vi-

ceversa. Aqu se puede generar una controversia entre dos entidades pblicas.

4. Raro es que la jurisdiccin contenciosa se ocupe de acciones de un parti-

cular contra otro particular. Ocurre que las cmaras de comercio entes
particulares tienen la misin de clasificar y calificar a los potenciales
ofertantes de licitaciones pblicas en el registro de proponentes. Esta de-
cisin puede ser impugnada por cualquier particular que no est confor-
me, en aras de aniquilar las aspiraciones de los eventuales competidores.
Si la resolucin que falla la impugnacin (recurso de reposicin) es con-
traria al inscrito, este puede interponer la demanda de nulidad y restable-
cimiento del derecho. En caso contrario, el impugnante podr instaurar la
accin de simple nulidad.

18 /
INTRODUCCIN

Observamos que en la inmensa mayora de los casos, la jurisdiccin contenciosa

requiere para actuar de una demanda formal; es decir, no acta oficiosamente.
Sin embargo, esta jurisdiccin, al estilo de lo que hace la Corte Constitucional
con los decretos legislativos, est habilitada para ejercer un control automtico
de legalidad sobre los actos meramente administrativos que desarrollen los esta-
dos de excepcin. Aqu los ciudadanos no demandan sino que pueden intervenir
a favor o en contra del acto administrativo. La intervencin tiene lugar en el
proceso iniciado oficiosamente con la remisin del acto, por la autoridad que lo
expidi, al tribunal que corresponda o al Consejo de Estado, segn sea del orden
territorial o nacional, respectivamente.
En un caso especfico, la intervencin del particular reviste la modalidad
de recurso y no de demanda, como cuando la administracin es renuente
a entregar un documento pblico que considera amparado por reserva legal; tal
es el denominado recurso de insistencia que busca un pronunciamiento judicial

ar
positivo frente a la peticin del documento pblico (cpaca, art. 151, num. 7).
La jurisdiccin contenciosa est habilitada por el cpaca y la sentencia
C-037/00 para decretar la llamada excepcin de ilegalidad, de vieja data en el
in
ordenamiento jurdico colombiano, cuando quiera que en el curso de un proceso
sea indispensable inaplicar un acto administrativo opuesto de manera manifiesta
a la Constitucin y la ley.
Es de resaltar que el proceso ejecutivo, de estirpe civilista, desborda los
m
objetivos del presente trabajo. Diremos, sin embargo, que la jurisdiccin con-
tenciosa es competente para conocer de procesos ejecutivos en casos muy limi-
tados, como los siguientes: 1) Sentencias de condena contra el Estado, expedidas
eli

por la jurisdiccin contenciosa. 2) Acuerdos conciliatorios aprobados por el

juez contencioso y dems decisiones emanadas de los mecanismos de solucin
pacfica de conflictos. 3) Obligaciones con mrito ejecutivo emanadas de la acti-
pr

vidad contractual, incluidos los laudos arbitrales. 4) Cualquier acto administra-

tivo de donde fluya una obligacin clara, expresa y exigible en favor o en contra
de la administracin.

/ 19