Universidad Autnoma de Baja California

Dr. Juan Manuel Ocegueda Hernndez

Rector

Dr. Alfonso Vega Lpez

Secretario general

Dra. Blanca Rosa Garca Rivera

Vicerrectora Campus Ensenada

Dr. ngel Norzagaray Norzagaray

Vicerrector Campus Mexicali

Dra. Mara Eugenia Prez Morales

Vicerrectora Campus Tijuana

Dr. Rodolfo Martn Gmez Castellanos

Director de la Facultad de Ciencias Sociales y Polticas
Cooperacin internacional
para el desarrollo
y su futuro incierto:
Teora, actores, cambios
y lmites

Coordinadores
Francisco Javier Haro Navejas
Kenia Mara Ramrez Meda
 Esta investigacin fue dictaminada por pares acadmicos

AGRADECIMIENTOS

Los coordinadores desean agradecer a la Facultad de Ciencias

Cooperacin internacional para el desarrollo y su futuro incierto : teora, Sociales y Polticas de la Universidad Autnoma de Baja
actores, cambios y lmites / coordinadores Francisco Javier Haro Navejas,
Kenia Mara Ramrez Meda. -- Mexicali, Baja California : Universidad California, as como a la Coordinacin de Planeacin y
Autnoma de Baja California, 2017. Desarrollo Institucional de la Universidad de Colima, por el
360 p. ; 21 cm.
apoyo prestado en este proyecto.
ISBN: 978-607-607-399-5
Adems, agradecemos la generosidad de los dictaminadores
1. Cooperacin internacional. 2. Desarrollo econmico -- Cooperacin
internacional. 3. Relaciones internacionales. I. Haro Navejas, Francisco annimos, y a Daniel Lemus, quien escribi la introduccin de
Javier, coord. II. Ramrez Meda, Kenia Mara, coord. III. Universidad
Autnoma de Baja California.
esta obra.
Por supuesto, tambin queremos agradecer a los autores que
HC60 C66 2017
colaboraron con los diferentes captulos que comprende esta
obra. Apreciamos su esfuerzo, dedicacin y paciencia.

D.R. 2017 Francisco Javier Haro Navejas

Kenia Mara Ramrez Meda

Las caractersticas de esta publicacin son propiedad de la

Universidad Autnoma de Baja California. www.uabc.mx

ISBN 978-607-607-399-5
Coordinacin editorial: Francisco Javier Haro Navejas
Kenia Mara Ramrez Meda
Edicin, formacin y diseo
de portada: David Arteaga Reyes

Impreso parcialmente con recursos C/PROFOCIE-2015-06MSU0012O-05-01

asignados a travs de la Universidad de Colima
 NDICE

Introduccin

Cooperando para el cambio o cambiando la cooperacin?:

Experiencias de Cooperacin Internacional para el
Desarrollo, una introduccin 9

Daniel Lemus Delgado

EL DEBATE EN TORNO A LA COOPERACIN

Captulo 1

La cooperacin internacional para el desarrollo revisitada:

contexto, teora y agenda 31

Mara Elena Romero Ortiz y Francisco Javier Haro Navejas

Captulo 2

Teoras sobre cooperacin internacional: realismo y

liberalismo en la ayuda tradicional de occidente 61

Jessica De Alba Ulloa y Javier Martnez Mendoza

DOS CASOS TRADICIONALES

Captulo 3

Las transformaciones de la ayuda oficial al desarrollo de

Estados Unidos 115

Susana Beatriz Liberti Gepesky

7
Captulo 4 Cooperando para el cambio o cambiando la
El banco japons para la cooperacin internacional y los cooperacin?: Experiencias de Cooperacin
intereses estratgicos de Japn en Amrica Latina en el siglo Internacional para el Desarrollo, una
XXI 163 introduccin
Martha Loaiza Becerra y Mara Elena Romero Ortiz
Daniel Lemus Delgado
LAS EXPERIENCIAS EMERGENTES

Captulo 5
I. De los Objetivos del Desarrollo del Milenio a los
Una potencia ascendida. China y sus polticas de cooperacin Objetivos de Desarrollo Sostenible
199
Francisco Javier Haro Navejas
En septiembre del ao 2000, representantes de 189 pases
Captulo 6 reunidos en la sede de las Naciones Unidas en la ciudad de
En bsqueda de la visibilidad: La cooperacin internacional Nueva York, se comprometieron a llevar a cabo las acciones
de Taiwn 225 necesarias para erradicar la pobreza y construir un futuro mejor.
En la Declaracin del Milenio aprobada por la Asamblea General
Fabricio Antonio Fonseca Fernndez
sealaron: No escatimaremos esfuerzos para liberar a nuestros
Captulo 7 semejantes, hombres, mujeres y nios, de las condiciones
abyectas y deshumanizadoras de la pobreza extrema, a la que en
Participacin de la sociedad civil y cooperacin internacional
para el desarrollo en India: evolucin y retos de este binomio la actualidad estn sometidos ms de 1.000 millones de seres
273 humanos. Estamos empeados en hacer realidad para todos ellos
el derecho al desarrollo y a poner a toda la especie humana al
Cristina Tapia Muro y Francisco Javier Haro Navejas
abrigo de la necesidad. (Naciones Unidas, 2000: 4).
Captulo 8 En esta reunin se reconoci que la principal tarea que las
naciones enfrentaban consista en lograr que la globalizacin se
A la cooperacin descentralizada, ms descentralizacin: el convirtiera una fuerza positiva para todos los habitantes del
caso de las organizaciones de la sociedad civil en Tijuana,
Mxico 311 mundo sin importar el lugar en que vivieran. Desde esta
perspectiva, se diagnostic que tantos los beneficios y costos de
Yair Candelario Hernndez Pea y Marcela Reyes Ruz la globalizacin se distribuan de forma muy desigual. Al mismo

8 9
tiempo, se destac que los pases en desarrollo y los pases en
economas en transicin experimentaban dificultades especiales
para garantizar mejores niveles de vida para sus habitantes. En
este contexto, se afirmaba que solo desplegando esfuerzos
amplios y sostenidos para crear un futuro comn, se podra lograr
que la globalizacin fuera plenamente incluyente y equitativa.
Por lo tanto, el desarrollo podra alcanzarse en todo el mundo
(Naciones Unidas, 2000).
Esta declaracin se tradujo posteriormente en un mapa de ruta
que estableci objetivos concretos cuya meta propona que
fueran alcanzados en el ao 2015. De esta manera, se
establecieron ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)
acompaados por veinte metas cuantificables. Estos objetivos se
derivaron de los acuerdos previos adoptados en la dcada
anterior en el marco de distintas cumbres y conferencias de las
Naciones Unidas (Comisin Econmica para Amrica Latina y
El Caribe, 2010). En conjunto, estas metas se propusieron
erradicar la pobreza extrema y el hambre; lograr la enseanza
primaria universal; promover la igualdad entre los gneros y la
autonoma de la mujer; reducir la mortalidad infantil; mejorar la
salud materna; combatir enfermedades como el VIH/SIDA y el
paludismo; garantizar la sostenibilidad del medio ambiente y
fomentar la asociacin mundial para el desarrollo (Naciones
Unidas, 2015a).
En retrospectiva es posible afirmar que los ODM
reconocieron explcitamente la relacin recproca entre
crecimiento econmico, reduccin de la pobreza y desarrollo
sostenible. Asimismo, reconocieron que la reduccin de la
pobreza slo sera posible en la medida en que se estableciera
una alianza mundial para el desarrollo en la cual, tanto los pases
10
en desarrollo como los pases desarrollados, asumieran sus
propias responsabilidades al respecto. La erradicacin de la
pobreza exiga un actuar conjunto de la comunidad internacional.
Al mismo tiempo, se coloc como una preocupacin central la
eficacia de la ayuda. As, a mediados de la dcada de 1990 se
instal en el centro del debate el hecho que no bastaba el
incremento en los flujos monetarios en la AOD para reducir la
pobreza, sino que igual de importante era su uso eficaz. Esta
preocupacin se deriv de los riesgos de un colapso financiero,
del incumplimiento de las condiciones de la ayuda y de la
posibilidad de un impago de las deudas externas. As, la ayuda se
condicion a prcticas de "buen gobierno", lo que signific entre
otras medias, exigir frenar la corrupcin, aumentar el esfuerzo
fiscal, transparentar la gestin de los ingresos pblicos, permitir
una mayor participacin de la sociedad civil y favorecer la
presencia de voces crticas que en los medios de informacin. Sin
embargo, en no pocas ocasiones estas medidas fueron
cuestionadas por el hecho de que la preocupacin del rgimen
tradicional de CID para impulsar la "democratizacin" de la
AOD como sinnimo de desarrollo no fue ms que un truco ms
para continuar con la implementacin de medidas de austeridad
impopulares que perpetuaban los lazos de dependencia y
fortalecan las razones estructurales del atraso en los pases
subdesarrollados (Sogge, 2015).
En el seno del reducido grupo de pases donantes empez a
resonar con mayor fuerza aquellas voces que afirmaban que lo
que haba fallado para alcanzar el desarrollo haba sido la
eficacia de la ayuda. Los cincuenta aos previos de la CID para
la superar la pobreza haban sido a todas luces insuficientes ante
los resultados obtenidos (Romero, 2013). As, la Declaracin de
11
Pars sobre la Eficacia de Ayuda al Desarrollo (2005), el
Programa de Accin de Accra (2008) y la Asociacin de Busn
por una Efectiva Cooperacin para el Desarrollo (2011)
constituyeron momentos claves en este proceso de
fortalecimiento de los mecanismos para hacer eficiente la ayuda
(Alonso, 2013).
Los ODM proporcionaron un marco comn sobre lo que se
esperaba que los Estados llevaran a cabo para superar la pobreza,
la desigualdad y la inequidad. Este marco fue determinado desde
una concepcin paradigmtica sobre lo que se supona que el
sistema internacional era y sobre la manera en que deba
organizarse la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD). As, cada
Estado deba asumir un rol predeterminado conforme a los
niveles de desarrollo en el que se encontrara. Conforme a la
visin del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, los
ODM eran el mecanismo por el cual los pases pobres se
comprometan a gobernar mejor e invertir en los sistemas de
salud y educacin para mejorar la calidad de vida de la poblacin
mientras que los pases ricos se comprometan a apoyarlos a
travs de asistencia, alivio a la deuda externa y el establecimiento
de un sistema comercial ms justo (Programa de Naciones
Unidas para el Desarrollo, 2000).
Los ODM conformaron una agenda que orient a la
comunidad internacional a buscar alcanzar el fin de la pobreza
extrema y mejorar las condiciones de vida de las personas de
nuestro mundo a partir de acciones concretas y tangibles. Aunque
los pases se comprometieron de manera distinta y con mayor o
menor intensidad con esta agenda, es un hecho que sirvieron de
plataforma para bosquejar medidas especficas destinadas a
avanzar en este rumbo, a la vez que se coloc en la mesa del
12
debate la necesidad de una mayor apropiacin de las
intervenciones por parte de los pases receptores as como la
bsqueda de una mayor coordinacin, armonizacin y
alineamiento con las polticas de los donantes (Alonso, 2013).
Sin embargo, los lmites de la propia Agenda del Desarrollo
del Milenio (ADM) permitieron que otras formas de cooperacin
internacional que haban existido de manera marginal durante
aos, crecieran de manera exponencial. Estas modalidades de
cooperacin incluyeron la Cooperacin Sur-Sur (CSS), la
cooperacin triangular y la cooperacin entre donantes y
receptores no tradicionales entre los que se encuentran
Organizaciones No Gubernamentales, fundaciones, el sector
privado y gobiernos descentralizados (Lucatello y Domnguez,
2014).
Al finalizar el plazo para el cumplimiento de los ODM
algunos de los logros alcanzados se mostraban esperanzadores.
Tal vez el logro ms significativo haba sido la reduccin de la
pobreza extrema. De acuerdo a las Naciones Unidas (2015c), en
el curso de las ltimas dos dcadas, la pobreza extrema se redujo
significativamente. En 1990, casi la mitad de la poblacin de las
regiones en desarrollo viva con menos de 1,25 dlares al da.
Este porcentaje descendi a 14% en 2015. Mientras que a nivel
mundial, la cantidad de personas que viven en pobreza extrema
se redujo en ms de la mitad, cayendo de 1.900 millones en 1990
a 836 millones en 2015 (Naciones Unidas, 2015c).
El otro lado de la moneda demostraba que a pesar de los
esfuerzos realizados la comunidad internacional presenciaba
enormes retos por resolver al concluir el plazo para alcanzar las
metas del milenio. Entre estos desafos el informe de la Naciones
Unidas sobre el cumplimiento de los ODM destacaba la
13
persistencia en la desigualdad de gnero; la existencia de grandes
brechas entre los hogares ms pobres y los ms ricos, y entre
zonas rurales y zonas urbanas; el impacto desigual originado por
el cambio climtico y la degradacin ambiental que socavaron el
progreso logrado y que genera que an hoy en da quienes ms
sufran por este fenmeno sean las personas pobres y la
permanencia de graves y violentos conflictos, los cuales
continan siendo una amenaza significativa para al desarrollo
humano (Naciones Unidas, 2015c).
Sin embargo, entre todos los desafos, tal vez el mayor reto
sigue siendo el de la pobreza. Este informe tambin destacaba
que millones de personas todava viven en pobreza y con
hambre, sin tener acceso a los servicios bsicos. As, en el ao
2015 se calculaba que 800 millones de personas vivan en
pobreza extrema y padecan hambre. Adems, ms de 160
millones de nios menores de 5 aos tienen una altura
inadecuada para su edad como consecuencia de una alimentacin
insuficiente y 57 millones de nios en edad de asistir a la escuela
primaria no lo hacan. Asimismo, casi la mitad de los
trabajadores del mundo todava trabajaban en condiciones
vulnerables y en pocas ocasiones contaban con los beneficios
vinculados a un trabajo decoroso. Tambin se reportaba que solo
la mitad de las mujeres embarazadas en regiones en desarrollo
recibe la atencin prenatal mnima recomendada y que 880
millones de personas viven en condiciones marginales en las
ciudades del mundo en desarrollo (Naciones Unidas, 2015c).
En la misma sede de las Naciones Unidas, quince aos ms
tarde la comunidad internacional se comprometi en la
elaboracin de un nuevo pacto para reducir la extrema pobreza.
Una vez que la fecha para su cumplimiento se haba alcanzado y
14
ante la necesidad de replantear los ODM, los jefes de Estado y de
Gobierno de ms de 190 pases aprobaron la Agenda 2030 para
el Desarrollo Sostenible y establecieron los Objetivos de
Desarrollo Sostenible (ODS). Estos objetivos daban continuidad
a los ODM, a la vez que se planteaban nuevos retos para el 2030.
El Secretario General de las Naciones Unidas Ban Ki-moon
afirm: Este es un momento decisivo para la historia de la
humanidad. La agenda es una promesa de los pases miembros
con los ciudadanos de todo el mundo para acabar con la pobreza
en todas sus formas (Ki-moon en Mars, 2015).
La Agenda 2030 fue presentado como un plan de accin a
favor de las personas, el planeta y la prosperidad, as como
tambin como un poderoso impulso para fortalecer la paz
universal y el acceso a la justicia (Naciones Unidas, 2015b). La
nueva agenda planteaba 17 Objetivos con 169 metas que
abarcaban las esferas econmica, social y ambiental. Adems, se
dise una nueva estrategia para los programas de desarrollo.
Asimismo, los Estados se comprometieron a movilizar los
recursos necesarios para su implementacin privilegiando las
alianzas centradas especialmente en las necesidades de los ms
pobres y vulnerables. Adems de poner fin a la pobreza en el
mundo, los ODS propusieron erradicar el hambre; alcanzar la
seguridad alimentaria; garantizar una vida sana; impulsar una
educacin de calidad; lograr la igualdad de gnero; asegurar el
acceso al agua y la energa; promover el crecimiento econmico
sostenido; adoptar medidas urgentes contra el cambio climtico;
promover la paz y facilitar el acceso a la justicia (Naciones
Unidas, 2015b).
15
II. La vertiginosa transformacin del escenario
internacional y su impacto en el rgimen de la CID
La transformacin de las ODM a los ODS evidencia en los
cambios profundos del sistema internacional que impactan en
forma directa al rgimen de la CID. Bsicamente, lo que se
observa hoy en da es que el Estado nacin moderno se muestra
insuficiente para garantizar la seguridad y brindar bienestar a la
poblacin, dos principios bsicos de su legitimidad como actor
poltico. Por lo tanto, presenciamos lo que ha sido denominado
globalizacin de la poltica, es decir, la necesidad de actuar ms
all de los lmites territoriales del Estado nacin con la intencin
de garantizar los mnimos indispensables para el bienestar y
seguridad de los ciudadanos. En este sentido, la llamada poltica
global est anclada no slo en los intereses geopolticos
tradicionales, sino tambin en una gran variedad de asuntos
econmicos, sociales y ecolgicos. As, el impacto de la
contaminacin, el trfico ilegal de drogas, los derechos humanos
y el terrorismo son parte de una realidad compleja que refleja un
creciente nmero de aspectos trasnacionales que atraviesan las
jurisdicciones territoriales de los Estados y los alineamientos
polticos tradicionales y exigen la cooperacin internacional para
su resolucin efectiva (Held, et. al., 2002).
Ahora bien, las transformaciones en el orden internacional
impactan en el rgimen de la CID generando a su vez una serie
de cambios fundamentales. Entre estos cambios se encuentran, en
primer lugar, la heterogeneidad creciente del mundo en
desarrollo, un mundo cada vez ms complejo, plural y diverso, lo
que complica identificar con claridad bajo una misma categora
los pases en desarrollo. En segundo lugar, la geografa de la
16
pobreza cambi. Este hecho ha generado dos impactos
significativos; por una parte, la ayuda al desarrollo se focaliz en
regiones especficas, por la otra, se disminuy su flujo hacia los
pases de renta media, al considerarse que este tipo de pases
contaban con los recursos suficientes para gestar por s mismos
solucin a los problemas asociados a su desarrollo. Un tercer
factor se desprende del hecho de que el mundo transit de un
sistema bipolar a uno multipolar con una creciente participacin
de nuevos actores estatales que ganaron relevancia como
potencias medias, potencias emergentes y potencias regionales.
El cuarto elemento se deriva de que la globalizacin increment
la interdependencia y con ello surgi la necesidad de pensar que
los Bienes Pblicos Internacionales (BPI); de esta manera,
gestionar adecuadamente los BPI est fuertemente ligados a los
problemas del desarrollo. Por ltimo, es importante sealar que
nuevos actores y nuevos instrumentos han surgido en el
escenario de la cooperacin, incrementado el nmero y
diversidad de fuentes de financiamiento al desarrollo. Como
ejemplo, baste citar que para el ao 2006 existan
aproximadamente 225 agencias bilaterales y 242 de carcter
multilateral, de las cuales 24 eran bancos de desarrollo y 40
agencias de las Naciones Unidas, un nmero infinitamente mayor
a las cuatro que existan en la dcada de 1940 (Alonso, 2013).
El cambio no solamente representa una manera diferente de
ver el desarrollo. Es, al mismo tiempo, el reflejo que ha
cambiado el rgimen de la Cooperacin Internacional para el
desarrollo, tanto por la presencia de nuevos actores como son
los representantes de la sociedad civil- como por el peso y
responsabilidad que los actores tradicionales tienen ahora al
interior del rgimen de la CID. Como ejemplo baste sealar el
17
caso de China. Si bien desde al ao 1990 ms de 1.000 millones
de personas han logrado salir de la pobreza extrema, esto se debe
en buena medida al espectacular crecimiento en China. Entre
1981 y 2010 sac a 680 millones de personas de la pobreza
extrema (Garca Vega, 2015).
Sin embargo, hoy en da el rgimen de la CID se muestra ms
complejo que hace un par de aos. Por una parte, se encuentran
los pases agrupados en el Comit de Ayuda al Desarrollo (CAD)
de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
Econmico (OCDE). Estos pases asumen que poseen los
mecanismos, poltica es instrumentos ms adecuados para
orientar a los pases subdesarrollados en su bsqueda por
alcanzar el desarrollo. Estos pases son los que construyeron la
arquitectura dominante de la CID a travs de una visin
particular de lo que el desarrollo debe ser y sobre la manera en
que es posible conseguirlo.
En un segundo grupo se encuentran aquellos pases que
cuentan con una trayectoria amplia en el CID pero que su modelo
de cooperacin se aleja y distancia del modelo tradicional
impulsado por los pases miembros del CAD. Este grupo no slo
est construyendo un discurso sugerente y alternativo sobre lo
que la CID debe ser, sino que ha empezado a construir un
rgimen alterno de la CID soportado por sus propias
instituciones. Entre los miembros de este grupo se encuentran
China, India y Brasil. Apelando a una larga tradicin de un
modelo de Cooperacin Sur-Sur (CSS) proponen una
cooperacin no condicionada, basada ms en la idea de socios de
cooperacin que la visin tajante entre donadores y receptores.
Entre estos dos bandos se encuentran un tercer grupo de
pases que han sido clasificados como como pases puente, ancla
18
o argamasa. En este caso se trata de pases de renta media alta
cuyos promedios en los ingresos medidos conforme al Producto
Interno Bruto (PIB) no les permiten ser clasificados como
receptores tradicionales de AOD. Por lo tanto, estos pases han
experimentado la necesidad de reinsertase en el rgimen de la
CID desde una perspectiva diferente y con un nuevo rol. Por una
parte, impulsan la necesidad de reconocer que existen
responsabilidades compartidas pero diferenciadas, que deben
incluir las realidades diferentes tanto de los donantes como de los
receptores, sin renunciar a la demanda de hacer transparente y
eficaz la AOD. Por otra parte, aprovechando su experiencia
como pases polivalentes en el campo de la cooperacin, actan
en los foros internacionales como intermediarios y conciliadores
entre las visiones opuestas de la CID. En este grupo destacan
pases latinoamericanos como Colombia, Mxico y Chile (Lemus
y Santa Cruz, 2015).
III. Cooperando para el cambio o cambiando la
cooperacin? Experiencias de cooperacin internacional
para el desarrollo
En el presente siglo hemos sido testigos de un cambio en dos
sentidos en cuanto a la manera en que se concibe y se ponen en
marcha las prcticas de la CID. Por una parte, se observa un
cambio en cuanto a los actores dominantes de la cooperacin y el
surgimiento de actores nuevos o renovados que cuestionan las
prcticas tradicionales de la misma. Por la otra, se puede
observar tambin un cambio en lo que se refiere a las metas y las
formas propuestas para alcanzar la cooperacin. De esta manera,
la visin tradicional desde la cual se fund la CID, comprendida
19
en un modelo vertical, est dando paso a mltiples formas,
actores y metas. Desde esta perspectiva, es posible plantear si lo
que estamos presenciando en las prcticas de las CID es una
redefinicin de la cooperacin para el cambio o, por el contrario,
un cambio en la cooperacin. Ms all del juego de palabras que
se encierra en esta disyuntiva es un hecho de que la realidad hoy
en da de la CID es multifactica, cambiante y, en no pocas
ocasiones, contradictoria porque dichas prcticas de la CID
reflejan modelos en pugna que manifiestan los intereses y
motivaciones de los actores en el rgimen de la CID.
Por esta razn, desde las disciplinas de la Ciencias Sociales,
resulta indispensable plantear una reflexin consistente sobre las
dimensiones actuales de la CID desde una doble perspectiva. La
primera de ellas refiere a una aproximacin terica que permita
aproximarse a este fenmeno a partir de un anlisis riguroso de
las generalidades percibidas de este fenmeno. La teoras
cientficas, como indica Popper, son redes que lanzamos para
apresar aquello que llamamos el mundo: para racionalizarlo,
explicarlo y dominarlo. Y tratamos de que la malla sea cada vez
ms fina (Popper, 1980: 57). Esta primera aproximacin permite
tener un panorama amplio, sistemtico y congruente sobre la
manera en que se ha concebido y se ha puesto en marcha
prcticas tradicionales y emergentes referentes a las CID, con la
intencin de que nuestra aproximacin a este fenmeno, como
dira Popper, pueda ser cada vez ms fina.
Al mismo tiempo, de manera complementaria, se hace
necesaria una segunda perspectiva que parta de casos concretos y
de la realidad cotidiana, con la intencin de comprender cmo en
la prctica se est gestando la CID. Evidentemente, se trata de
dos caras de una misma moneda. As, el presente libro es una
20
contribucin de los autores para comprender mejor la CID
teniendo en cuenta estos dos horizontes. Por lo tanto, este libro se
ha organizado en dos grandes secciones. La primera de ellas
aborda los debates en torno a la cooperacin vinculadas a
enfoques tericos en la bsqueda de una aproximacin
ontolgica a dicho fenmeno. La segunda seccin, complementa
la primera parte terica del libro introduciendo al lector a
diversos temas concretos de la CID que abordan tanto a actores y
formas tradicionales como a nuevas modalidades y actores
emergentes.
El primer captulo escrito por Mara Elena Romero y
Francisco Haro presenta una visin panormica de la CID cuyo
punto de partida es el contexto en que surgi la CID, el cual es
complementado por una aproximacin desde la teora as como
por la agenda que la define. Este primer captulo tiene como
objetivo presentar al lector aspectos bsicos relacionados con la
cooperacin internacional. De este modo, se parte del contexto
en el que se origin la CID y la manera en que se ha
desarrollado; analiza los planteamientos tericos dominantes y
presenta los temas relevantes de la discusin internacional
enfocados a mejorar los mecanismos de cooperacin a partir de
las crticas que se han hecho a gobiernos y organismos
internacionales en cuanto a la manera en que conciben el
fenmeno de la cooperacin, as como a la forma en la cual sta
se implementa. Los autores de este primer captulo nos recuerdan
que existen mltiples motivos que incentivan la cooperacin -
tico-morales, geoestratgicos, ideolgicos, econmicos- lo que
puede presentar este tema como un tanto elusivo; por lo tanto,
resulta indispensable abordar con claridad las prcticas de la CID
considerando el contexto histrico en que se origin y la manera
21
en que histricamente esta prctica se ha presentado en el
escenario internacional.
El segundo captulo obra de Jessica De Alba y Javier
Martnez introduce el tema de la CID desde las teoras clsicas
dominantes de las Relaciones Internacionales, el realismo y el
liberalismo. En este sentido, se analiza la manera en que ests dos
visiones paradigmticas de las Relaciones Internacionales,
dominantes y opuestas, han explicado el fenmeno de la
cooperacin. As, el realismo ha acentuado el hecho de que la
base de la cooperacin se encuentra en los intereses de los
donantes; mientras que el liberalismo ha destacado que el origen
de la misma se sustenta en la bsqueda por brindar una ayuda
tica y moral, la cual es impulsada por los imperativos de que se
derivan de la pobreza en el mundo. Este anlisis terico se realiza
a la luz de la CID desde la tradicin derivada de los pases
occidentales.
Susana Liberti analiza en el tercer captulo las
transformaciones de la Ayuda Oficial al desarrollo de Estados
Unidos (AOD). Liberti recuerda que los Estados Unidos fue el
fundador de la AOD y a pesar de que en los ltimos aos han
surgido donadores no tradicionales, es indiscutible que este pas
contina siendo el mayor donador. La experiencia de los Estados
Unidos en el mbito de la CID resulta ilustrativa porque nos
muestran la manera en que la transformacin del rgimen de la
CID pasa por y a travs del donador ms importante y principal
artfice de este rgimen, el gobierno estadunidense. Para
comprender estas transformaciones Liberti contextualiza el
surgimiento de la AOD al final de la Segunda Guerra Mundial.
Posteriormente, nos desmenuza las trasformaciones de la AOD
desde los cambios conceptuales e institucionales que se han
22
experimentado en este terreno, como la creacin de la Agencia
para el Desarrollo Internacional (USAID), el lanzamiento del
ambicioso programa de la Alianza para el Progreso, la definicin
por parte de la administracin del presidente G.W. Bush del
desarrollo como parte integrante de la poltica de seguridad
nacional y la creacin de la Millennium Challenge Corporation
(MCC) que tiene un criterio diferente para el otorgamiento de la
ayuda.
Martha Loaiza y Mara Elena Romero retoman el caso de otro
donante tradicional al analizar El Banco Japons para la
Cooperacin Internacional (BJCI) y los intereses estratgicos de
esta nacin en Amrica Latina en el siglo XXI. Las autores de
este captulo demuestran la manera en que el BJCI est
desempeando un rol significativo en la colocacin de
inversiones tiles para el desarrollo japons y la consolidacin de
sus intereses en Amrica Latina en reas sensibles como energa,
recursos naturales, infraestructura, manufacturas, maquinaria,
servicios y medioambiente. Este anlisis les lleva a presentar los
pases donde esta poltica es ms visible: Bolivia, Brasil,
Uruguay, Colombia, Chile, Costa Rica y Mxico. De esta
manera, las autoras analizan cules son los proyectos apoyados
por los crditos del BJCI en Amrica Latina, cules son los
mecanismos de acceso a dichos crditos y, especialmente, las
condiciones que se estipulan para otorgarlos. En sus conclusiones
las autoras nos aportan que en el proceso de toma de decisiones
del gobierno japons entorno a la CID ha estado permeado por
diversos intereses conforme a la regin del mundo. As, los
polticamente estratgicos que incentivan la cooperacin se
presentan ms en los pases africanos; los comerciales en la
regin del Sudeste Asitico; mientras que en Amrica Latina
23
prevalecen los beneficios que se reportan estn vinculados con
cuestiones de inversin y suministro de recursos naturales.
En el captulo Una potencia ascendida. China y sus polticas
de cooperacin Francisco Haro introduce un enfoque terico
constructivista de las Relaciones Internacionales para abordar el
tema de la CID del gigante asitico. As, Haro demuestra que el
actuar de China en el escenario internacional se ordenan en tres
niveles mutuamente interrelacionados: ideas, intereses, e
instituciones. Como apunta Haro, estas tres vertientes confluyen
en una misma racionalidad, la de convertir a China en una
potencia mundial. Es esta perspectiva la que sirve como teln de
fondo para analizar el fenmeno chino de la CID. El enfoque del
que parte el autor es tridimensional, ya que se analiza ideas,
instituciones e intereses que dan forma y son formadas alrededor
de la cooperacin. Este captulo evidencia cmo las polticas
tanto de ayuda como de asistencia son mecanismos esenciales a
partir de los cuales en un medio de socializacin poltica, el
gobierno construye y le construyen una identidad internacional
en congruencia con sus aspiraciones para consolidarse como una
potencia mundial ascendida.
Otro de los captulos que aborda el tpico de las experiencias
de actores emergentes es el que comparte Cristina Tapia y
Francisco Haro titulado Participacin de la sociedad civil y
Cooperacin Internacional para el Desarrollo en India: evolucin
y retos de este binomio. La perspectiva en que los autores
abordan este captulo nos muestran los cambios a la forma
tradicional de comprender la CID por la triple dimensin que
representa este caso en cuanto a los desafos a la manera
tradicional en que desde los donantes tradicionales se comprende
la CID. En primer lugar, se analizar el rol de la CID de la India,
24
pero no en su rol tradicional como un pas receptor que necesita
de la ayuda internacional para avanzar en la ruta del desarrollo
como histricamente se le ha concebido en la arquitectura de la
CID, sino como un pas donante. En segundo lugar se establece
la participacin de India en modelos ms horizontales que
verticales en la cooperacin que se asocia a la tradicin de la
Cooperacin Sur-Sur. Por ltimo, este captulo tambin arroja luz
sobre el rol de la sociedad civil india en las prcticas de la CID,
con lo que se refuerza la idea de que los cambios al interior del
rgimen de la CID no slo incluyen el rol de los actores
tradicionales en la CID los Estados nacin- sino tambin el
surgimiento de actores no estatales. Para ello, este artculo
presenta en primer lugar la evolucin de India como actor en la
CID durante la ltima dcada; para posteriormente abordar el
tema de la participacin de las organizaciones de la sociedad
civil y sus implicaciones de su contexto para garantizar acciones
efectivas para el desarrollo.
El ltimo captulo de esta obra es el escrito por Yair
Hernndez y Marcela Reyes sobre la cooperacin descentralizada
en el caso de las organizaciones de la sociedad civil en Tijuana,
una ciudad de frontera en el Estado mexicano de Baja California.
La presentacin de este caso les permite a los autores evidenciar,
analizar y proponer la manera en que la cooperacin
descentralizada ha transitado de su forma tradicional, llevada a
cabo por gobiernos locales, a permitir la participacin de otros
actores que operan desde el territorio- las organizaciones de la
sociedad civil-. Particularmente, en el caso de una cooperacin
para fortalecer la seguridad ciudadana en la ciudad de Tijuana.
As, se muestra como estn surgiendo temas, medios, actores,
25
mecanismos y fines nuevos en el tema multifactico y cambiante
de la CID.
El conjunto de esta obra colectiva presenta un anlisis de los
cambios recientes de la CID desde una perspectiva terica
analtica. Los distintos captulos confluyen en el anlisis sobre un
tema relevante y complejo del escenario internacional. As, el
lector tiene en sus manos una obra que analiza distintas facetas
del fenmeno de la CID. Esperamos que la lectura de este libro
sea una buena oportunidad para comprender mejor uno de los
asuntos claves que definirn el siglo XXI: la posibilidad de
construir un rgimen de ayuda al desarrollo que nos permita,
como humanidad, superar las ataduras de la pobreza y la
exclusin y construir modelos que permitan un autntico
desarrollo en sintona con la Agenda 2030 para el Desarrollo
Sostenible.
26
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Colombia.

28 29
 CAPTULO 1

LA COOPERACIN INTERNACIONAL PARA EL

El debate en torno a la cooperacin DESARROLLO REVISITADA: CONTEXTO,
TEORA Y AGENDA

Mara Elena Romero Ortiz

Francisco Javier Haro Navejas

RESUMEN

Este captulo tiene como objetivo revisitar aspectos bsicos

relacionados con la cooperacin internacional: contexto de su
origen y desarrollo, los planteamientos tericos dominantes
dentro de la disciplina de las Relaciones Internacionales y los
temas relevantes de la discusin internacional enfocados a
mejorar los mecanismos de cooperacin a partir de las crticas
que se han hecho a gobiernos y organismos internacionales tanto
a la concepcin del tema como a la manera en la cual se
implementa el proceso.
Palabras claves: Teora; cooperacin internacional; realismo;
institucionalismo; constructivismo.

INTRODUCCIN

Los motivos e intereses detrs de la cooperacin son mltiples.

Entre ellos destacan: tico-morales, donde se considera un
imperativo ayudar al otro: geoestratgico, se da para ganar que
un aliado, por lo menos potencial, para que no se vaya con el

30 31
enemigo; se auxilia al que piensa como uno, o que por lo menos
podra pensar como uno, esta es la dimensin ideolgica;
finalmente, existen razones de carcter econmico, ayudar
permite tener acceso a mercados, y financieras, en algunos pases
existen excedentes que es preciso hacer circular para evitar
constreimientos que conduzcan o agraven crisis econmico-
financieras. De esto se desprende la existencia de actores
involucrados en la cooperacin internacional igualmente
mltiples, aunque en su sentido restringido los principales son los
gobiernos, ya sea como donadores o como receptores, a travs de
sus instituciones nacionales o por medio de organismos
intergubernamentales de diferente alcance espacial y temtico.
Tambin existen organizaciones no gubernamentales que realizan
diferentes funciones dentro del proceso de la cooperacin.
Dada la versatilidad en orgenes y actores, la cooperacin
internacional es un tema abordable desde diversos ngulos.
Debido a ello, puede parecer un tema elusivo. Ambas
caractersticas, lo verstil y lo elusivo, han llevado a analizar a la
cooperacin desde diferentes disciplinas y con varios marcos
analticos. Ha sido abordada, tanto desde la academia como
desde la poltica, como contraparte del conflicto, herramienta de
poltica exterior, medio de negociacin internacional y como
paliativo dela pobreza.
Dentro de la disciplina de las Relaciones Internacionales, es
uno de los temas ms estudiados, pero que est lejos de darse por
agotado. En nuestro libro, por una parte, recuperamos temas
abundantemente investigados, como los relacionados con las
teoras. Lo hacemos con el fin de facilitar a los lectores su
comprensin y ofrecerles una perspectiva amplia. Sobre todo
ofrecemos, por otra parte, acercamientos a donadores no
32
tradicionales como China e India. No obstante, no dejamos de
lado a los tradicionales, como Estados Unidos y Japn,
aadiendo a Taiwn- un cooperante desde hace dcadas, pero que
carece de relaciones diplomticas con la inmensa mayora de los
Estados del sistema internacional-. Para permitir un mejor
acercamiento a los captulos de este libro, aqu nos ocupamos de
la cooperacin internacional para el desarrollo (CID) desde su
definicin hasta a algunos de los enfoques tericos ms
importantes para su estudio, pasando por ubicar su origen y
desarrollo en su contexto histrico. Parte esencial es la
descripcin de las aspiraciones expresadas por las instituciones y
gobiernos que alientan la cooperacin, pero sin obviar algunas de
las crticas ms importantes que se hacen a la CID.
De acuerdo a la Ley de Cooperacin Internacional para el
Desarrollo (6 de abril de 2011), que dota al Ejecutivo mexicano
de los instrumentos necesarios para manejar la Agencia
Mexicana de Cooperacin Internacional para el Desarrollo
(AMEXCID), define la CID como la transferencia, recepcin e
intercambio de recursos, bienes, conocimientos y experiencias
educativas, culturales, tcnicas, cientficas, econmicas y
financieras tanto entre pases como entre estos y organismos
internacionales para el desarrollo sustentable. Para definirla es
preciso tomar en cuenta determinados criterios (Alonso &
Glennie, 2015), como estar dirigida de forma explcita para
ofrecer apoyo internacional o nacional para el desarrollo, no
busca la obtencin de ganancia, discrimina favorablemente a los
pases que se estaran desarrollando, finalmente se trata de
establecer relaciones no jerrquicas de cooperacin con la
pretensin de alcanzar el desarrollo de un pas respetando su
soberana.
33
 La CID como prctica de los actores estatales, ya sea en lo
internacional como en lo regional, tiene como vocacin alentar el
desarrollo equitativo y estable de aquellos que no cuentan con los
medios para avanzar en sus planes de desarrollo. Por lo tanto, se
muestra como los actores ms vulnerables de la comunidad
internacional podran acceder a financiamiento para su
desarrollo. La CID es un instrumento que permite, mediante el
intercambio de diversas acciones y bienes, coadyuvar a cerrar las
brechas de desarrollo. Es tambin una herramienta de poltica
exterior que debe ser contemplada como un elemento
complementario a los esfuerzos que los actores vinculados a sta
realizan y no debera provocar dependencia. Una de las
modalidades ms utilizadas de la CID es la Asistencia Oficial al
Desarrollo (AOD), definida por el Comit de Asistencia para el
Desarrollo (CAD) de la Organizacin para la Cooperacin y el
Desarrollo Econmico (OCDE) como el conjunto de flujos
destinados apases en desarrollo que forman parte de la lista de
beneficiarios de la misma del CAD y a instituciones
multilaterales. La misma puede llegar a travs de estas o de
forma directa. Es proporcionada por organismos oficiales,
incluidos gobiernos estatales y locales, o bien por sus agencias u
organismos especializados. Se divide en donaciones, en especie o
financiera, o crditos blandos con diferentes niveles de
condicionalidad. Siempre se busca que los mismos sean
favorables para los receptores.
Por la relevancia en la discusin de la CID, en este apartado
damos cuenta de algunos enfoques tericos que permiten estudiar
la cooperacin internacional para el desarrollo.Esta seccin nos
permitir contar con un contexto sobre cmo la CID es
conceptualizada desde diversas facetas.
34
LA COOPERACIN INTERNACIONAL PARA EL
DESARROLLO, REVISIN Y CONTEXTUALIZACIN
HISTRICA
La cooperacin internacional para el desarrollo despus de la
Segunda Guerra Mundial fue una herramienta que permiti
sumar aliados a las esferas de influencia ideolgica, ya fuera de
la Unin Sovitica o de Estados Unidos. Con base en la
asignacin de apoyo a proyectos de desarrollo, las naciones
fueron unindose a uno u otro poder. Programas como El Plan de
Reconstruccin de Europa, mejor conocido como el Plan
Marshall, represent uno de los mejores esfuerzos por incentivar
la recuperacin europea y fortalecer la visin de un bloque unido
y prspero bajo la egida estadounidense. De esta forma, la
cooperacin internacional para el desarrollo fortaleci las
estrategias para crear las tambin llamadas zonas seguras.
El discurso de Harry Truman del 10 de enero de 1949 hizo
patente el sentir de la poca. Estados Unidos se enfilaba a
compartir recursos con sus aliados con la idea de un desarrollo
equitativo y de alivio de la pobreza. En l expres: tenemos que
embarcarnos en un programa nuevo y audaz para que nuestros
avances cientficos y nuestro progreso industrial estn a
disposicin de la mejora y el crecimiento de las reas
subdesarrolladas. Ms de la mitad de la poblacin mundial vive
en condiciones prximas a la miseria. Su alimentacin es
inadecuada y resulta vctima fcil de las enfermedades. Su vida
econmica es primitiva y estancada. Su pobreza es una debilidad
y una amenaza, tanto para ellos como para las reas ms
prosperas (The American Presidency Project s/f, p. falta
pgina). Se planteaba ya el subdesarrollo y la pobreza como
35
males que aquejaban al mundo, ante los cuales la cooperacin cooperacin tcnica, unindose a los esfuerzos de desarrollo
internacional para el desarrollo sera un factor relevante para econmico y social en los territorios recin descolonizados. En
paliarlos y propiciar un ambiente internacional ms estable. este contexto, los apoyos brindados por pases antes metrpolis
A partir de los aos cincuenta, perme el paradigma del en el continente africano vieron en la cooperacin para el
crecimiento econmico como la va a travs de la cual se podra desarrollo un instrumento importante para continuar con sus
lograr el desarrollo. Un crecimiento que a la luz de la CID se nexos en las recientes naciones emancipadas.
traducira en aportaciones para la creacin de infraestructura
como puentes, carreteras, aeropuertos, represas, construidas con
apoyos provenientes de la CID, ya sea en su modalidad bilateral
o multilateral. Durante el periodo de la Guerra Fra, Estados
Unidos se ubic como el donador ms importante de recursos,
seguido de lejos por pases como Francia y Gran Bretaa (Ver
Cuadro 1). Los dos ltimos tuvieron como destino de sus
aportaciones frica, mientras que Estados Unidos se avoc a los
planes de reconstruccin de Europa y Asia.
El formato ms representativo de cooperacin en la posguerra
fue el programa de Estados Unidos encaminado a apoyar la
recuperacin europea. Los recursos destinados a este programa
no se ubicaron directamente en la reconstruccin de viviendas o
en la atencin de la salud. Se dirigieron al fortalecimiento de la
infraestructura econmica, particularmente a la extraccin y
procesamiento del acero y a la generacin de energa, dos pilares
del desarrollo industrial y que daran sentido a la Comisin
Europea del Carbn y el Acero.
Durante ese periodo, el proceso de descolonizacin sum al
sistema internacional a pases con grandes necesidades. Pases de
frica y del Sudeste Asitico requeran de recursos para iniciar
sus planes de desarrollo. Organismos internacionales como
Naciones Unidas y donadores bilaterales como Francia, Holanda,
Portugal y el Reino Unido extendieron sus programas de

36 37
 La cooperacin internacional para el desarrollo durante la
Guerra Fra se despleg en dos ambientes diferentes y con una
1965

4023
752

472
sola justificacin: beneficiar a los pases ms necesitados
apoyando sus estrategias de desarrollo. El primer ambiente
1964

3602
828

493
estuvo vinculado con el inters de las naciones poderosas y su
necesidad de mantener el control sobre aquellos pases
1963

3580
820

415

estratgicos de los que obtienen recursos naturales indispensables

para su desarrollo y el segundo atendiendo a un compromiso por
1962

3317
945

421

colaborar con el desarrollo de aquellos que menos tienen a fin de

propiciar un mundo ms estable y equitativo. Sin embargo, en la
1961

3026
903

457

prctica las potencias tenan claro que la cooperacin era una

estrategia efectiva para alcanzar sus objetivos. Richard Nixon
1960

2760

confirm claramente lo anterior cuando en 1968 afirm: el

823

407

propsito principal de la ayuda no es ayudar a otras naciones sino

1959

2310

ayudarnos a nosotros mismos (Tomado de Hancock, 1989,

832

377

p.71).
1958

2388

Cuando la Guerra Fra lleg a su fin, los objetivos

884

276

geopolticos y geoestratgicos quedaron de lado y se impulsaron

nuevos objetivos: los Objetivos del Desarrollo del Milenio, la
1957

2083
819

234

Agenda Post 2015 y la Agenda 2030. Todos ellos han estado

encaminados a redefinir qu tipo de desarrollo se desea y cules
1950-55 1956

1996
648

205

son las estrategias viables para alcanzarlo.

La CID se ha mantenido como una herramienta que a pesar de
1118
500

190

intereses individuales ha funcionado para sobrellevar las cargas

del desarrollo de aquellas naciones con escasos recursos. La
Reino Unido
Pas / Ao

prctica de la CID llev a la creacin de normas, reglas,

Francia

Estados
Unidos

procedimientos y principios que se constituyeron en un sistema

internacional que involucra a cada da a un mayor nmero de
actores. Todo esto ha dado origen a un sistema de cooperacin de
financiacin internacional, un rgimen internacional de ayuda

38 39
externa y que est conformado por un amplio y creciente
conglomerado de actores de la CID, adscritos tanto al hemisferio
Norte como del Sur (Prado, 2010, p. 11).
El avance de la CID ha cambiado sus estrategias,
diversificado sus objetivos, avanzando en el concepto de
desarrollo econmico, hacia uno que no solo requiere de
infraestructura econmica sino uno sustentable e incluyente que
considere para todos los frutos del progreso global (Edwards,
2000:41). De tal manera que la CID atiende los objetivos de sus
actores, sean Estados, receptores o donadores, organismos
nacionales o internacionales, gubernamentales o no
gubernamentales cada uno de ellos propicia una reflexin sobre
el abordaje terico de la CID.
LOS INSTRUMENTOS TERICOS PARA EL ESTUDIO
DE LA CID
Importantes contribuciones al entendimiento de la cooperacin
internacional contribuyen al andamiaje terico que sirve de
marco para comprender, desde diversas perspectivas, su
evolucin y objetivos. Desde los clsicos del realismo a los
debates del constructivismo, la teora nutre los estudios sobre
cooperacin.
Desde el primero, la CID es un microcosmos donde los
Estados hacen coincidir sus intereses, buscan la concurrencia
entre las polticas y objetivos de los organismos internacionales y
de los proveedores de capital privado. Esta teora estatista
responde a conceptos claves de poder, inters y seguridad.
Asimismo, mantiene tres premisas bsicas sobre la cooperacin
internacional: el poder como prioridad central, la autonoma del
40
Estado con relacin al sistema internacional y el sentido
utilitarista de la cooperacin.
Para ella, la cooperacin internacional es diseada
fundamentalmente, si no de forma exclusiva, para defender los
intereses del donante en el Estado receptor, mismos que
consisten en incrementar su influencia poltica, seguridad militar,
el comercio y sus respectivas inversiones externas (Prado, 2010,
p.15). Para el realismo clsico, el primer requisito para el
desarrollo de una filosofa poltica de la asistencia externa viable
es el reconocimiento de la diversidad de polticas que tienen en
comn la transferencia de dinero y servicios econmicos de una
nacin a otra.
La asistencia es clasificada por los realistas diferentes tipos:
humanitaria, subsistencia, militar, asistencia de soborno,
prestigio y asistencia externa para el desarrollo. De las anteriores,
slo la asistencia humanitaria no contiene elementos polticos
explcitos, aunque puede desempear una funcin poltica
cuando opera en un contexto poltico; no obstante mucho, de lo
que se hace en nombre de la asistencia externa hoy en da es de la
misma naturaleza que los sobornos.
La transferencia de dinero y servicios de un gobierno a otro
hace la funcin de un precio que se paga por favores y servicios
pasados o futuros (Morgenthau, 1965, pp. 71-73). Dentro de esta
perspectiva terica, se presta especial atencin a la asistencia de
soborno; es decir, aquella realizada por un gobierno con el fin de
obtener ventajas polticas. La transferencia de dinero y servicios
de un gobierno a otro se realiza en funcin de pagar un precio
por un favor. Se justifican primeramente en trminos de
asistencia para el desarrollo econmico, y se transfieren dinero y
41
servicios a travs de una elaborada maquinaria para la genuina
asistencia econmica.
Para los realistas, el desarrollo econmico es tan solo una
ideologa por medio de la cual se racionaliza y justifica la
transferencia de dinero y servicios de un pas a otro. Incluso en el
contexto de la Guerra Fra, dentro del realismo hubo
elaboraciones sofisticadas que rompieron el simplismo atribuido
a esa corriente. Una de estas aportaciones es la del dilema del
prisionero modificado (Grieco, 1988) para explicar la
colaboracin internacional. Parte del supuesto realista de que
los Estados son posicionales, no egostas. Consideran sus logros
en cualquier terreno (militar, econmico, educativo) comparando
los de sus pares. Los Estados buscan que impedir el avance del
poder relativo de los otros. Este enfoque permite analizar cmo
las instituciones y la cooperacin internacional son utilizadas
para maximizar las ganancias relativas y los impactos positivos
de los acuerdos cooperativos.
Si consideramos la CID como una herramienta del
imperialismo para perpetuarse y continuar con sus estrategias de
extraccin de beneficios, deberamos sealar que la misma ha
diseado un patrn de produccin en el Tercer Mundo para
satisfacer las necesidades imperialistas y la asistencia ha sido
parte de este proceso. Asimismo, la cooperacin multilateral se
disea para apoyar la poltica y los intereses de los pases del
centro. La cooperacin bilateral trae consigo servidumbre
poltica y dependencia econmica de los pases de la periferia,
debido a que es otorgada, recibida y aplicada en tal forma que se
fortalecen los crculos empresariales externos y las oligarquas
locales del pas receptor. Las oligarquas locales se entienden
42
mejor con actores externos que con los de sus propios pases, con
los cuales muchas veces tienen intereses encontrados.
Muchos donadores tradicionales vinculan eficientemente sus
intereses de desarrollo industrial y la promocin de su comercio
con sus estrategias de cooperacin para el desarrollo. Teresa
Hayter (1971) analiza la asistencia en el marco de la relacin
estructural del mundo capitalista argumentando que sta puede
explicase solo en trminos de un intento por preservar el sistema
capitalista en el Tercer Mundo, sostiene que la asistencia es una
forma de explotacin y que su contribucin al bienestar de la
poblacin de las naciones del Tercer Mundo es negativa.
Tibor Mende (1974), a su vez, discute el tema de la asistencia
externa como una estrategia de recolonizacin, as como un
medio que permite a los donadores mantener las vas para
controlar productos y mercados a partir del compromiso que
asumen con los recursos provenientes de proyectos para el
desarrollo.
Estas perspectivas se centran en la realidad de la pobreza,
misma que no ha sido erradicada. El subdesarrollo permanente en
el que viven algunas comunidades en el mundo a pesar de las
transferencias de capital provenientes de programas de la CID
ilustra este argumento. En este sentido, la cooperacin implica un
grado de condicionalidad (Aylln, 2007, p.29).
En las antpodas de la teora, desde una visin fundamentada
en la idea de que la estructura de la poltica internacional es
bsicamente social, se encuentran los constructivistas. Esta
corriente vincula a la CID con el compromiso tico de ayudar a
quienes menos tienen, sustentndose en principios morales. El
constructivismo parte de tres argumentos: el primero, considera a
la CID como una obligacin imperfecta de provisin de las
43
necesidades bsicas; el segundo, con un carcter utilitario,
considera a la cooperacin como una respuesta tica a los
problemas que pueden remediarse con la capacidad tcnica de los
donantes; y por ltimo, el argumento de carcter humanitario,
que como su nombre lo indica se centra en el ideal del
humanitarismo (Aylln, 2007, p. 37).
David Lumsdaine (1993), uno de los proponentes ms
importantes de esta corriente, explica que la cooperacin no
puede ser exclusivamente analizada con base en los intereses
econmicos y polticos, las causas esenciales recaen en los
principios humanitarios y de igualdad de los donadores y lleva
implcita la creencia que slo bajo un orden internacional justo
en el que los Estados tengan igualdad de oportunidades la paz y
la prosperidad sern posibles. De acuerdo con este mismo autor,
la evidencia acerca de lo que los donadores hacen evidentes las
preocupaciones humanitarias y el compromiso con el desarrollo y
la equidad en el desarrollo y en los derechos se encuentra
presente en el discurso oficial de organismos internacionales y de
los donadores tradicionales.
Roger Riddell (1987), quien analiza el debate a favor y en
contra de las propuestas tericas, afirma que los asuntos morales
en la asistencia oficial son la plena justificacin de la misma. Los
esfuerzos para ayudar a los pobres del Tercer Mundo se
encuentran justificados por la cuestin humanitaria vinculada con
la poltica y que influye en las decisiones y programas de la
cooperacin. Esto por lo menos en el discurso, la prctica toma
otros derroteros.
Desde el anlisis de los regmenes internacionales, son las
normas y los principios que guan la voluntad de los actores en la
comunidad internacional para crear instituciones que coordinen
44
acciones de inters para todos. Durante los aos ochenta, el
anlisis de los regmenes internacionales se desplaz de la
descripcin del fenmeno de la interdependencia hacia un
anlisis ms profundo acerca de las condiciones en las cuales los
Estados cooperan, cmo es que la cooperacin emerge entre
Estados soberanos y de qu forma y en qu medida las
instituciones internacionales afectan este proceso. Stephen
Krasner (1983) define a los regmenes como un conjunto de
principios implcitos y explcitos, normas, reglas y procesos de
toma de decisiones alrededor de las cuales convergen las
expectativas de los actores en un rea determinada de las
relaciones internacionales. Esta definicin implica que el
rgimen es un concepto mucho ms complejo que un simple
conjunto de reglas que regulan una actividad. En este sentido, la
institucin que podra nacer producto de este conjunto de
elementos se constituir en la expresin ms acabada del rgimen
internacional. Podemos plantear as que, el Comit de Asistencia
para el Desarrollo es la institucin que recupera los acuerdos y
principios en torno al rgimen internacional de cooperacin al
desarrollo.
Oran Young, por su parte, defini a los regmenes
internacionales como instituciones sociales que coordinan las
acciones de aquellos interesados en actividades especficas
(1983, p.93). Robert Keohane, a su vez, afirma que el concepto
de rgimen internacional no slo nos permite describir las
estructuras de cooperacin, tambin nos ayuda a dar cuenta tanto
de la cooperacin como de la discordia. Aunque los regmenes
mismos dependen de acuerdos interestatales, tambin pueden
facilitar otros esfuerzos destinados a lograr coordinacin de
polticas []. Los regmenes internacionales demuestran de qu
45
modo pueden afectar la propensin -incluso de los gobiernos
egostas- a cooperar (Keohane 1988, p. 27).
Esta teora explicativa de por qu nace y existe el sistema de
ayuda y de por qu los Estados deciden incentivarlo, surgi en
los aos setenta, cuando emergieron concepciones que intentan
explicar las nuevas formas de cooperacin que se realizan a
travs de organizaciones internacionales de carcter formal o de
regmenes internacionales. Para Oran Young (1983), adems, los
regmenes internacionales son instituciones sociales que
gobiernan las acciones de aquellos Estados involucrados en sus
actividades PGINA. As, la ayuda es un rgimen internacional
que surge como resultado de la interdependencia cada vez ms
compleja en las relaciones internacionales. Surgieron en el
mundo problemas relacionados con la articulacin de los
intereses individuales de los Estados con sus intereses comunes,
la provisin de bienes internacionales es decir el suministro de
beneficios que los Estados slo podan asegurar a sus ciudadanos
apenas por medio de la interaccin con otros Estados , los
dilemas de la accin colectiva y el papel de las organizaciones
internacionales.
En la cooperacin internacional el inters y las estrategias de
poltica exterior de un pas marcan su tendencia, considerndola
un instrumento de sta. En las naciones en donde haya una
poltica exterior proactiva, soberana y bien estructurada, la
cooperacin internacional para el desarrollo tendr una tendencia
y prctica bien definidas. De acuerdo a Juan Pablo Prado (2014),
las teoras liberales son las que se dedican a analizar con mayor
devocin el vnculo entre la cooperacin internacional y los
factores de los cuales dependen sus acciones y efectos,
46
destacando aquellas instituciones necesarias para la puesta en
marcha de sus respectivas actividades.
El debate entre los neo-neo, neorrealismo y neoliberalismo,
plantea nuevas aproximaciones al tema de la poltica
internacional, y por lo tanto de la cooperacin al desarrollo.
Desde los aos ochenta, estos enfoques plantean paradigmas y
marcos conceptuales seguidos por tericos que pretenden
explicar la realidad internacional. Mientras que en el
neorrealismo encontramos como referencia a Kenneth Waltz
(1979), quien enfatiza la importancia de la estructura del sistema
internacional en la determinacin de la conducta del Estado. La
discusin en el neoliberalismo se enfoca a la proliferacin de
actores en el mundo hacindolo ms plural y al mismo tiempo
ms complejo. Son las instituciones las que median como agentes
activos para alcanzar la cooperacin en el sistema internacional
(Lamy, 2005, p. 214).
Para bien o para mal, como afirman Robert Keohane y Lisa
Martin (1999), la teora institucional es media hermana del neo-
realismo, ambos asumen la ausencia de una autoridad soberana y
pueden proponer acuerdos que a su vez creen oportunidades para
avanzar en sus intereses unilaterales.
Desde el neoliberalismo institucional, los Estados siguen
siendo actores racionales que buscan acrecentar su poder, no
obstante tienen la necesidad de cooperar a fin de alcanzar sus
objetivos, la cooperacin no opera sin problemas, los Estados
encuentran en temas comunes una mayor facilidad de cooperar.
En la cooperacin internacional para el desarrollo, la cooperacin
bilateral ser un modelo que permita a los Estados encontrar
temas afines para contribuir con el orden y la estabilidad
47
internacional, teniendo como marco de referencia una compleja
interdependencia internacional y el proceso de globalizacin.
De acuerdo a Keohane (1993), las variaciones en la
institucionalizacin de la poltica internacional afectan el
comportamiento de los gobiernos de manera que los modelos de
cooperacin se pueden entender en el marco de los modelos de
cooperacin y discordia slo en el contexto de las instituciones
que ayudan a definir el sentido de la accin del Estado.
De esta manera el liberalismo estudia aquellas acciones que
los pases realizan para fomentar acciones que permitan trabajar
conjuntamente a favor de temas relevantes de la poltica
internacional y as contribuir a una estabilidad internacional.
Temas como conservacin del medio ambiente, la eliminacin de
la pobreza o la equidad de gnero se convierten en tema de
colaboracin internacional para lograr su objetivo. En este
sentido, las instituciones internacionales y nacionales marcan una
serie de principios y normas que guan el quehacer en materia de
cooperacin internacional permitiendo un ambiente ms
coordinado para el logro de los objetivos de la cooperacin
misma.
El constructivismo, por su parte, tiene como conceptos
centrales las identidades a partir de los significados constituidos
colectivamente. Sus orgenes podemos encontrarlos en la dcada
de los ochenta, con la propuesta del concepto de Nicholas Onuf y
ms especficamente en 1987 cuando Alexander Wendt debate la
propuesta del neorrealismo planteado por Waltz, argumentando
que Waltz falla en ver cmo las estructuras hacen ms que
constreir a los agentes, ellos tambin construyen o constituyen
las identidades y los intereses de los agentes (Barnett, 2005, p.
255).
48
Ms all de los confines de estas tres corrientes tericas,
existen el poscolonialismo, el marxismo y la teora crtica,
principalmente. En trminos general, estaran de acuerdo en
enfatizar el elemento externo, bajo la forma de imperialismo y/o
el modelo capitalista como causantes del subdesarrollo y la
pobreza. Sin embargo, estaran a favor de la cooperacin
multilateral en contraposicin de cualquier esfuerzo bilateral. Los
estructuralistas, a su vez, en un marco de explotacin de pobres
por ricos, la ayuda perpetua el dominio estructural del centro
sobre la periferia (Robledo, 2015).
El espectro de enfoques tericos, sobre todo con base
emprica y de enfoque especfico a la ayuda, por ejemplo, se ha
ampliado de manera considerable para analizar impactos y
discutir su necesidad a la luz de la ausencia-presencia de
instituciones estatales adecuadas. Aqu solamente hemos
presentado los clsicos y de mayor utilidad, sobre todo para los
estudiantes. Entre aquellos que sostienen, para explicar,
enfticamente, el fracaso de la ayuda, que donde existen
instituciones adecuadas sta es innecesaria y quienes aseguran
que donde es necesaria la arquitectura institucional es
inexistente, surgen anlisis de los incentivos y la informacin.
Los primeros como formadores de los resultados de la ayuda y la
segunda como transformadores de los mismos (Wiliamson,
2009).
En resumidas cuentas, las teoras sirven para explicar,
principalmente, orgenes, razones, actores e intereses detrs de la
CID. Pero no solamente en la academia se discute profusamente
el tema de la cooperacin y todos los relacionados con ella, como
el mencionado de la ayuda, sino tambin los gobiernos se
enfrascan en discusiones en intensas que se materializan en
49
documentos, que en algn momento se vern expresados en
acciones.
UNA REVISIN DEL DEBATE EN LOS FOROS DE
COOPERACIN INTERNACIONAL PARA EL
DESARROLLO
La cooperacin internacional para el desarrollo se
institucionaliz en el Comit de Asistencia para el Desarrollo
(CAD) de la OCDE, en donde aparecen una serie de principios
que guan la prctica de los donadores. El CAD estipula como
objetivo fundamental el logro del desarrollo equitativo y
sustentable, lo cual tendra que lograrse teniendo como estrategia
la aportacin de 0.7% del PIB de parte de los donadores
miembros del mismo. El proceso para el alcance del objetivo
encuentra en su propia estrategia un obstculo, ya que por
razones de crisis econmicas por las que atraviesan los
donadores, son pocos los pases que realmente cumplen con el
ndice estipulado.
El problema de la cooperacin internacional para el desarrollo
est en la priorizacin de las necesidades que se atienden, cules
son las necesidades inminentes que la cooperacin debe atender,
y cules las estrategias adecuadas para cada caso.
Aos han trascurrido en la discusin sobre conceptos y
principios, tambin sobre intereses y objetivos. Encontramos el
Foro de Alto Nivel para la Efectividad de la Asistencia que en
sus encuentros de Roma (2003); Pars (2005); Accra (2008); y
Busan (2011) van planteando planes de accin para favorecer el
desarrollo.
50
En el Foro de Alto Nivel sobre Efectividad de la Asistencia,
celebrado en Roma en febrero de 2003, los participantes
establecieron compromisos de armonizar las polticas,
procedimientos y prcticas de las agencias donadoras. Adems,
asumieron importantes principios, entre ellos, asegurar una
asistencia acorde a las prioridades de los pases receptores y
facilitar la armonizacin de las polticas de cooperacin.
Tambin acordaron implementar principios de buena prctica,
apoyar los esfuerzos para el fortalecimiento de liderazgos
gubernamentales y apropiacin de los resultados de desarrollo.
De acuerdo a los resolutivos, acordaron aplicar principios de
buenas prcticas, incluyendo la alineacin con el presupuesto
nacional y las estrategias de reduccin de la pobreza.
Como resultado del Foro, redactaron una Declaracin en la
que la comunidad de donantes reconoca la dificultad que implica
el largo proceso y requisitos para la preparacin, entrega y
seguimiento de la asistencia para el desarrollo, generando un
costo de transaccin improductivo que disminuye la capacidad de
los pases socios (Declaracin de Roma, 2003). Dicha situacin
impacta negativamente en el uso de los recursos.
Este Foro marc un precedente al reconocer a los donantes
como los responsables del diseo de normas que limitan el
alcance de las metas, y por otro lado, la falta de una participacin
ms activa por parte de los receptores en la apropiacin de los
objetivos de desarrollo.
Siguiendo este evento, se celebr en Pars en 2005, el Foro de
Alto Nivel sobre Eficacia de la Ayuda. Esta reunin de
donadores y receptores fue el marco para el surgimiento de una
crtica a los resultados de los Acuerdos de Roma de 2003. Los
resultados, incipientes, son visibles en acuerdo sustentado en
51
cinco pilares que sirviesen de gua para reorientar los esfuerzos
de la cooperacin y hacer de sta una verdadera herramienta de
impulso al desarrollo. Las directrices que compartiran donadores
y receptores fueron: apropiacin, armonizacin, alineacin,
resultados, y la mutua eficiencia en materia de cooperacin.
En la Declaracin de Pars se reitera como estrategia para
alcanzar el objetivo de contribuir al desarrollo el incremento de
los volmenes de asistencia proporcionados por los donadores, se
suma el tema de efectividad de la asistencia como un medio para
dar seguimiento a los proyectos y verificar que stos sean
eficientes los recursos que se otorgan, evitando la duplicidad de
esfuerzos. En esta Cumbre el tema de la corrupcin se hizo
evidente como un obstculo para alcanzar las metas de
desarrollo. El vnculo entre sectores que no tienen intencin de
contribuir a sanar las necesidades de las comunidades ms
vulnerables, sino de alcanzar sus propios intereses ha frenado los
programas de cooperacin y desalentado la confianza en los
donadores. En la Declaracin de Pars se afirm que la
corrupcin y la ausencia de transparencia minan el apoyo pblico
e impiden la eficaz asignacin de los recursos, derivando en
desconfianza de los donadores hacia los pases socios que los
requieren (Declaracin de Pars, 2005).
Una nueva ruta de compromisos fue el resultado del Tercer
Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Asistencia celebrado
en Accra en 2008. En l, donadores, receptores, organismos
multilaterales, agencias, fundaciones y organizaciones de la
sociedad civil acordaron una Agenda para la Accin que les
permitiese alcanzar los objetivos planteados en Pars. Esta
agenda es contundente frente a una realidad apremiante: el
52
reconocimiento de un avance lento en la obtencin de resultados.
Su conclusin: hay progreso, pero no el suficiente.
De acuerdo con la encuesta de seguimiento de 2008, una gran
cantidad de pases en desarrollo ha mejorado su gestin de los
fondos pblicos. Los donantes, a su vez, estn haciendo ms
eficiente su coordinacin a nivel nacional. Aun as, el ritmo de
progreso es demasiado lento (AAA, 2008, p. 1).
En el 2011, el Foro de Alto Nivel sobre Eficacia de la Ayuda
realizado en Busn, Corea del Sur, se avanz en dos cuestiones
sustantivas: primero, en la redefinicin del trmino cooperacin,
debera pensarse en dejar de lado el uso del concepto asistencia
para entender el proceso de cooperar. Decidieron impulsar el uso
del concepto de cooperacin a partir del cual se finc la idea de
la corresponsabilidad en el desarrollo. Tanto donadores como
receptores se convierten en socios para lograr metas de
desarrollo. Segundo, por primera vez, la discusin del Foro se
centr en definir el tipo de desarrollo que la cooperacin
internacional busca y promueve. La idea de centrar los esfuerzos
en el desarrollo y no en la asistencia logr transitar de la
efectividad de la cooperacin al desarrollo eficiente. Se concluy
que la cooperacin es solo una parte de la solucin para el
desarrollo. Es tiempo de redireccionar nuestra atencin de la
efectividad de la asistencia a los retos que implica el desarrollo
efectivo (Declaracin de Busn, 2011 PGINA).
El debate actual sobre la cooperacin se centra en asumir el
compromiso de parte de todos los actores involucrados en
alcanzar un desarrollo sustentable, como lo plantea la Agenda
2030 y los Objetivos del Desarrollo Sustentable.
En principio es necesaria una metodologa que nos permita
avanzar para entender hasta dnde la cooperacin realmente ha
53
alcanzado sus objetivos y cmo ha impactado realmente en el
desarrollo de los pases que mayores montos de cooperacin han
recibido. Resalta el caso de frica Sub-Sahariana, regin a la que
ms esfuerzos en materia de cooperacin se han dirigido y la que
aun reporta datos de extrema pobreza.
Se requiere de un cambio en el marco interpretativo de la
cooperacin o bien uno en las estrategias, resignificando la
cooperacin como un medio que se suma a otros esfuerzos para
el logro de un desarrollo estable y como herramienta que
contribuye a mitigar las desigualdades entre los Estados.
Diversos problemas se ha discutido en torno a si la
cooperacin logr o no disminuir la brecha entre pobres y ricos.
Diversos factores parecen haber frenado el xito de la
cooperacin, como lo ha sido la condicionalidad de los
principales donadores, el compromiso real de los gobiernos por
avanzar en el desarrollo de las comunidades menos favorecidas
en sus pases, y la pesada burocracia que se form en torno a la
dinmica de la cooperacin. En aras de transparentar la
disposicin y uso de los recursos, este sector se volvi una carga
dentro de los proyectos mismos.
La persistencia de la desigualdad y de la pobreza extrema
habla de la insostenibilidad del modelo de desarrollo. Las
razones de ellos se deben a diversos factores, entre los que
destacan: la responsabilidad histrica de los pases desarrollados
y sus intereses; los pases en desarrollo para que puedan alcanzar
a los desarrollados requieren de un crecimiento ms rpido y eso
provoca omisiones que disparan la desigualdad inter-
generacional y provocan un efecto nocivo para los seres
humanos como el cambio climtico que provoca injusticia
ambiental. Cooperacin y globalizacin han devenido en utopas
54
en el marco de un rgimen internacional fincado en los intereses
de Estados Unidos (Domnguez, 2016).
Las perspectivas no parecen ofrecer un panorama
sustancialmente mejor.
EL FUTURO DE LA AGENDA ACADMICA SOBRE LA
COOPERACIN Y LA INSOSTENIBILIDAD DE UN
MODELO DE DESARROLLO
La revisin y anlisis de las corrientes tericas principales
existentes para el estudio de la cooperacin internacional nos
llevan a concluir, en consonancia con una perspectiva creciente
en la disciplina de las relaciones internacionales, que la
existencia un nmero cada vez mayor de herramientas tericas
plantea la doble necesidad de crear canales de comunicacin
entre ellas para la investigacin de realidades multitemticas y de
complejas.
Como en sus orgenes y en la actualidad, el futuro de la
cooperacin internacional seguir siendo motivada por razones
mltiples y entremezcladas, las cuales incluyen bsqueda de
poder, asistencialismo, impulso al desarrollo econmico, apoyo a
causas especficas, apoyo u oposicin a ciertos gobiernos, o bien
la bsqueda de soluciones a grandes problemas de la humanidad
en su conjunto, principalmente.
El estudio de la evolucin de la agenda acadmica nos
permite saber que la cooperacin, adems de ser estudiable y
establecer cules son los patrones de conducta de los actores
sociales perfectamente identificables, es posible a partir de
consideraciones objetivas, medibles y racionales. En etapas
posteriores, los actores encuentran otros alicientes para
55
profundizar y ampliar la cooperacin. Los cuales pueden BIBLIOGRAFA
involucrar actuar grupalmente frente a circunstancias especficas,
como lo podra ser un desastre a partir de un sismo, o para AAA (2008). Agenda de Accin de Accra. Recuperado el 23 de
enfrentar circunstancias que afectan estructuralmente a los enero de
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60
CAPTULO 2
TEORAS SOBRE COOPERACIN
INTERNACIONAL:
REALISMO Y LIBERALISMO EN LA AYUDA
TRADICIONAL DE OCCIDENTE
Jessica De Alba Ulloa
Javier Martnez Mendoza
RESUMEN
La cooperacin internacional existe como tal desde finales de la
Primera Guerra Mundial y adquiri mayor relevancia despus de
la Segunda Guerra Mundial, cuando se instrumentaron
programas destinados a la reconstruccin de las naciones
europeas devastadas por el conflicto. Despus fue alcanzando
amplitud, al extenderse a otros pases y continentes,
desarrollndose y subdividindose en diferentes categoras segn
el tipo de ayuda y sus objetivos.
Existen diversas aproximaciones a su estudio y anlisis
terico. En general, hay dos lneas opuestas: la que establece que
la ayuda al exterior se funda con base en los intereses de los
donantes, que se sustenta en el realismo; y la que establece que
es una ayuda tica y moral, por imperativos de pobreza en el
mundo, que tiene races en el liberalismo. Sin embargo, el punto
medio se encontrara en la caracterizacin constructivista y sus
aportaciones de los regmenes internacionales. Varios autores
61
han analizado las diferentes perspectivas. Resulta una
imposibilidad de categorizacin sobre un tipo de aproximacin
terica especfica, sino que vara dependiendo de cada caso en
cuanto al tipo de ayuda, el objetivo de la misma, el tipo de
donante y receptor y el contexto especfico.
Este captulo analizar a la luz de estas visiones, la
cooperacin llamada tradicional de occidente al desarrollo con el
realismo y el Plan Marshall y con el liberalismo y la poltica de
cooperacin de Canad.
Palabras clave: teoras; realismo; liberalismo;
constructivismo; Plan Marshall; Canad; instituciones.
INTRODUCCIN
La ayuda internacional existe como transferencia de dinero y
servicios de una nacin a otra, desde la existencia misma de los
Estados. Keenleyside (1966, citado en Ali y Zeb, 2016) clasific
las conquistas junto con el comercio y las relaciones personales
en el pasado antiguo como formas de asistencia que
contribuyeron a la propagacin de nuevas tcnicas y
conocimientos, tanto para los vencedores, como para los
vencidos. Hacia el siglo IX d.C. existan registros de la solicitud
de ayuda de una misin amplia de asistencia tcnica de un rey de
Moravia al emperador Miguel.
Varios siglos ms tarde, iniciativas como esta fueron
encabezadas por las autoridades coloniales britnicas y francesas,
como el Fondo de Bienestar y Desarrollo Colonial y la
Corporacin de Desarrollo Colonial, consideradas diferentes
formas de asistencia econmica en la historia reciente.Hjertholm
y White (2000, citado en citado en Ali y Zeb, 2016) rastrearon
62
los antecedentes dela asistencia externa bilateral en dos eventos
que se produjeron en el siglo XIX en EE.UU. Uno es la Ley de
1812 para el Alivio de la gente de Venezuela y el otro sobre el
suministro de los alimentos excedentes de EE.UU. a los
mercados internacionales en 1896. Por su parte, el Acta sobre el
Desarrollo Colonial de 1929 fue un paso importante en la historia
de la ayuda bilateral del Reino Unido, que sancionaba prstamos
y donaciones para el desarrollo de infraestructura fsica en sus
colonias.
Por su parte, Rist (2002, citado en citado en Ali y Zeb, 2016)
centr el origen de la cooperacin internacional en la poca de la
Liga de Naciones, cuando China, hizo un llamado a la
comunidad internacional para obtener capital y asistencia tcnica
para su esfuerzo de modernizacin. Esta demanda fue otorgada
bajo los auspicios de la Liga, proporcionando a dicho pas el
conocimiento y la experiencia que necesitaba. La colaboracin se
extendi a la educacin, el transporte y la organizacin de
cooperativas rurales.
Si bien entonces la ayuda internacional comenz desde
tiempos antiguos, sus definiciones, condiciones, objetivos y
fines, se han ido desarrollando con el tiempo hasta transformarse
de la poca moderna a la poca contempornea en instrumento de
poltica exterior. Quizs por sus caractersticas propias, es que la
cooperacin internacional siempre ha estado inmersa en debates
sobre su viabilidad, sus propsitos reales u ocultos, sobre su
factibilidad en tanto herramienta de poltica internacional.
El captulo desarrollar en la primera parte, un breve recuento
de las aproximaciones tericas hacia la cooperacin
internacional, para centrarse, en la segunda parte, en la
explicacin del Plan Marshall bajo el realismo y en la ltima, la
63
cooperacin de Canad con el liberalismo, especficamente el
neoliberalismo y la interdependencia, haciendo apuntes sobre el
constructivismo por su relacin con los regmenes
internacionales. Cabe sealar que el concepto que se privilegia en
este captulo es el de la Cooperacin Internacional para el
Desarrollo y es en este sentido que se debe entender el trmino
cooperacin internacional.
LA COOPERACIN INTERNACIONAL Y LAS TEORAS
DE RELACIONES INTERNACIONALES
Morgenthau (1962a) desarroll un breve recuento sobre los
diferentes tipos de ayuda internacional. Una que existi desde
siglos atrs, era la que se pactaba en forma de sobornos, que era
un tipo de intercambio entre gobiernos para obtener ventajas
polticas. Este tipo de ayuda era parte integral de la diplomacia
hasta principios del siglo XIX. Era una condicin comn para un
gobierno pagar una pensin al embajador o ministro de asuntos
extranjeros de otro Estado y era considerada un soborno. Haba
casos muy conocidos, como el de Lord Robert Cecil, ministro de
la Reina Isabel, quien reciba una pensin del gobierno espaol.
O bien, el embajador britnico ante Venecia, Sir Henry Wotton,
quien en el siglo XVII acept una por parte de Savoy, mientras
solicitaba otra a Espaa. Documentos publicados por el gobierno
revolucionario francs en 1793, mostraban que Francia
subsidiaba hombres de Estado austriacos entre 1757 y 1769 en
alrededor de 82, 652,479 libras. Cabe sealar que la primera acta
de apropiacin adoptada por el primer Congreso de Estados
Unidos en 1789, inclua una modesta suma para dichos
propsitos.
64
Adems del soborno, Morgenthau (1962a) enlist otros cinco
tipos: la ayuda internacional humanitaria, la ayuda internacional
para la subsistencia, la ayuda internacional militar, la ayuda
internacional de prestigio y la ayuda internacional para el
desarrollo econmico. De estos tipos, solamente la ayuda
internacional humanitaria es por s misma, no poltica (cf.
Baldwin, 1966), pues es ayuda que se extiende a naciones que
son vctimas de desastres naturales, como inundaciones,
hambrunas o epidemias. En esta categora estn tambin los
servicios que proveen instituciones privadas, como la iglesia
catlica o las fundaciones en diversos campos de medicina o
agricultura, que tradicionalmente han sido provistos a naciones
de Asia, frica y Amrica Latina. Y aunque por s misma, la
ayuda internacional humanitaria no tiene objetivos polticos,
muchas veces puede ser percibida como ayuda destinada a actuar
con tales fines.
En la poca moderna, los sobornos dejaron de ser una parte
normal de los intercambios de favores entre los gobiernos, para
llamarse ayuda o cooperacin internacional para el desarrollo
econmico, en donde la transferencia de dinero y servicios ya no
era por medio de agentes diplomticos, sino mediante una
maquinaria sofisticada y ajustada a ese propsito. Morgenthau
(1962a) refera en sus escritos, que estos nuevos sobornos eran
bastante menos efectivos para conseguir favores polticos.
Adems, esa nueva forma de ayuda deriv de una opinin
generalizada y universal respecto a que las naciones
industrializadas tenan una obligacin de transferir dinero y
servicios a las naciones subdesarrolladas con el objetivo de su
desarrollo econmico, considerando este tipo de ayuda como
legtima, mientras que otro sector consideraba la cooperacin
65
como instrumento al servicio del inters nacional del donante.
Cabe sealar que la terminologa se ha modificado, pues el
concepto de ayuda cambi a principios del siglo XXI y se
sustituy por el trmino de cooperacin, como una nocin ms
amplia que supone una relacin menos asistencialista, que
incluye la contabilizacin de flujos sin importar sus
caractersticas.
En este contexto, la Carta de Naciones Unidas, fundada en
1945, consideraba ya dentro de sus postulados la cooperacin
internacional para resolver problemas econmicos y sociales,
vinculndolos con el desarrollo. El concepto de Cooperacin
Internacional para el Desarrollo (CID), entendida como ayuda
internacional, se convirti en una actividad para favorecer la
promocin de colaboracin conjunta entre gobiernos donantes,
organismos internacionales, mecanismos regionales, con una
importante gama de actores pblicos y privados de la sociedad
internacional (Prado Lallande, 2015). Se define como el flujo de
financiamiento oficial que tiene por objetivo promover el
desarrollo econmico y bienestar de los pases en desarrollo y
comprende tanto la ayuda bilateral que fluye directamente del
donante al receptor y la ayuda multilateral que se canaliza a
travs de una institucin internacional. Esta definicin excluye el
alivio de la deuda, la asistencia tcnica y otras formas de ayuda
(Abuzeid, 2009).
Segn la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
Econmico (OCDE), la ayuda o asistencia oficial para el
desarrollo (AOD) abarca subvenciones o prstamos destinados a
los pases, territorios y organismos multilaterales, otorgados por
el sector pblico teniendo como objetivo la promocin del
desarrollo y el bienestar econmicos por medio del otorgamiento
66
de condiciones financieras favorables, incluyendo fondos y
cooperacin tcnica (Hynes y Scott, 2013). La CID no es
nicamente dar apoyo econmico mediante la AOD, sino que se
conforma por un cmulo de acciones, estrategias y modalidades
de colaboracin, como la tcnica, cientfica, tecnolgica,
econmica, poltica, educativa, deportiva, etc., que abarca tanto
al sector pblico (incluyendo gobiernos nacionales, estatales y
locales) como al privado (Prado Lallande, 2015, p. 25).
Son muchas las razones que animan a los pases a cooperar,
sin embargo, dicha ayuda siempre est en entredicho. Despus de
varias dcadas y miles de millones de dlares (Aylln, 2007), el
subdesarrollo y la pobreza siguen siendo condiciones persistentes
en el mundo. Mucho se ha discutido sobre la cooperacin
internacional y los intereses de las partes. La ayuda se puede
brindar por un inters genuino de combate a la pobreza y al
subdesarrollo, de generar condiciones para detonar industrias y
desarrollo econmico en pases surgidos despus de periodos de
colonizacin o bien de estado de guerra. Sin embargo, subyacen
intereses que al final generan que esta cooperacin surja y se
desarrolle conforme a los objetivos que se persiguen.
Las teoras de las Relaciones Internacionales han abordado el
estudio de la cooperacin internacional desde diversos ngulos.
Existen dos lneas principales y contrapuestas. La primera
establece que los programas de ayuda se plantean siguiendo los
intereses de los donantes (Aylln, 2007). Aqu se encuentran dos
paradigmas positivistas, el realismo y el estructuralismo, que
abordan el tema de manera sustancialmente diferente: la ayuda
externa relacionada directamente con el inters nacional
mediante el anlisis realista y neorrealista, por un lado, y la
crtica estructuralista, que liga la ayuda externa con el
67
imperialismo, por el otro, en donde se encuentran la teora de la
dependencia y la teora de Sistema Mundo. En este sentido
crtico, se pueden tambin mencionar enfoques que ya
pertenecen al paradigma reflectivista (post-positivista), como la
Teora Crtica con enfoque neo gramsciano, el postdesarrollo o el
deconstructivismo (Prado Lallande, 2009), incluido en el enfoque
postmoderno.
La segunda lnea considera que la cooperacin internacional
es una respuesta de carcter tico y con imperativo moral a la
pobreza del mundo. Est representada en el liberalismo (tambin
positivista), principalmente en las variantes del neoliberalismo y
la teora de la interdependencia, que abarca tambin los
regmenes internacionales (Pauselli, 2013).
Ha surgido tambin una tercera lnea, sobre todo derivada de
los regmenes internacionales, en donde imperan los aspectos
ideacionales y de creacin de normas (Pauselli, 2013): el
constructivismo, que si bien es considerada una aproximacin
terica dentro del reflectivismo post-positivista, es un enfoque
que ocupa el terrenomedio (middle ground) al no ser radical
como los enfoques que se engloban en dicho paradigma, pero al
utilizar una ontologa sustancialmente idealista, a diferencia de
los positivistas (ver diagrama 1).

A continuacin se desarrollarn brevemente las

aproximaciones tericas arriba planteadas, relacionadas con la
Cooperacin Internacional para el Desarrollo: una visin de los

68 69
paradigmas realista, estructural y del liberalismo, con una nota
breve sobre el enfoque constructivista. La seleccin deriva del
hecho de ser las teoras y enfoques ms representativos y que
ms se han discutido en materia de CID.
Realismo
Las races del realismo provienen de los escritos de Tucdides,
quien explica la naturaleza de la guerra su recurrencia;
Maquiavelo, quien retoma la idea de la lucha por el poder; y
Hobbes, quien trata la importancia de una autoridad poltica
poderosa y centralizada para mantener el orden y evitar la
anarqua. Dichos autores, entre otros, fueron retomados por los
realistas clsicos como Morgenthau, quien centr su anlisis en
la importancia de la anarqua como la ausencia de una autoridad
central a nivel internacional, as como la naturaleza humana
caracterizada como egosta y en bsqueda de satisfacer su propio
inters (Chacn y De Alba Ulloa, 2014).
El realismo se basa en cuatro supuestos para su anlisis: el
Estado es el nico actor en el sistema internacional; es un Estado
unitario y racional en su accin en poltica internacional, con el
objetivo de preservar su seguridad nacional e incrementar su
poder (Chan y Moore, 2006). La supervivencia y la seguridad
nacional son el objetivo central de los Estados, por tanto, hacia
eso dirigen su poltica exterior, siendo la ayuda externa parte de
ella. Por su parte, el neorrealismo planteado por Kenneth Waltz
(1979) coincide con los supuestos realistas en el sentido en que el
Estado busca maximizar su poder para obtener seguridad, por lo
que en el tema de la cooperacin internacional, la ideologa ser
la misma, aun cuando se encuentren en distintos niveles de
70
anlisis. Los Estados estn organizados en trminos de poder
relativo en donde el liderazgo hegemnico facilita la cooperacin
y el equilibrio de poder desincentiva los conflictos. As, los
Estados crean alianzas cuyos principios tambin se aplican a las
relaciones econmicas, donde se evitarn las guerras comerciales
(McKinlay y Little, 1986; Gilpin, 1987).
As, la ayuda externa se basa en los intereses de los donantes,
siendo la moralidad de la poltica exterior dependiente del inters
nacional dejando de lado valores morales individuales. La
cooperacin se ve slo en trminos de suma cero, en donde lo
que gana una parte, lo pierde la otra. Los recursos debidamente
movilizados constituyen el poder nacional que determina la
potencia de un Estado para dar lugar a un fenmeno de control o
de dominacin (Barb, 1990, citado en Chacn y De Alba Ulloa,
2014). De acuerdo con Morgenthau (1962b), la ayuda o
cooperacin por parte de las grandes potencias no debe verse
como un medio para mejorar la situacin econmica de los
Estados destino, sino para mejorar el estatus de gran potencia de
los que presten la ayuda.
Los marcos de seguridad y poder siempre han estado
presentes en las ideas de la realpolitik. Morgenthau (1962a)
argumentaba que mucho de lo que se ofreca como ayuda
externa, cumpla la funcin de un precio pagado por el donador
al receptor, por servicios polticos otorgados o por otorgar. Otros
autores como Griffin y Enos, Kato, Porter, Schoultz y Wittkopf,
apuntan a intereses de seguridad; otros como Alesina y Dollar,
Hoadley, Keohane, Lebovic o Mosley, enfatizan consideraciones
estratgicas o polticas y de poder. Igualmente, hay una serie de
variables que explican la asignacin de la cooperacin al
desarrollo en la teora realista, como la geogrfica, la del
71
comercio, el grado de cercana como potencial alianza entre
donante y receptor, la influencia de la estructura sobre las
relaciones entre los Estados y la lucha por el poder (cf. Pauselli,
2013). Sin embargo, la explicacin ms comn sobre la ayuda en
trminos de inters, es el inters econmico, desde asegurar o
desarrollar mercados para la exportacin, para salvaguardar el
suministro de importaciones valiosas, interpretaciones que
desarrollan Banfield, De Schaetzen, Baird y Hoebink, entre otros
(van der Veen, 2011).
Estructuralismo
El paradigma estructuralista, de races marxistas, ve al mundo
como un lugar de opresin y abuso hacia las clases
desfavorecidas y la variable analtica son las clases sociales,
mediante una visin centro-periferia (Barkin, 2006). El inters
principal es el estudio de los factores estructurales de la
economa capitalista mundial, enfatizando el imperialismo
econmico como una de las caractersticas del capitalismo
moderno. Los enfoques neo marxistas, de tradicin ms crtica,
enfatizan la ley del desarrollo desigual (Galtung, 1971; Frank,
1969). En varios de sus enfoques, que van desde la teora de la
dependencia y pasan por los anlisis de Sistema Mundo, la ayuda
externa es vista como una continuacin del imperialismo que
refuerza los patrones de explotacin y de desigualdad, lo que
ocasiona que no haya cambios estructurales que permitan un
modelo de desarrollo acorde con las necesidades de los pases
subdesarrollados (cf. Muoz, 2000). El Sistema Mundo, como
concebido por Immanuel Wallerstein (1974), pretende extender
el anlisis marxista sobre el desarrollo del capitalismo para
72
incluir los mercados mundiales, el sistema de Estado y la lucha
de clases a nivel mundial. Es una reinterpretacin de la teora de
la dependencia en donde las estructuras polticas no contienen
economas, sino que la economa mundial contiene estructuras
polticas o Estados. Por lo tanto, cualquier esfuerzo de
cooperacin entre Estados no podr apartarse de las leyes de la
economa mundial capitalista.
Los primeros economistas del desarrollo desde la dcada de
1940 en adelante, conceban el papel de la ayuda dentro de una
perspectiva ms amplia de la relacin entre el desarrollo tardo y
el desequilibrio de la balanza de pagos. Teniendo en cuenta que
la industrializacin era considerada como una condicin
necesaria para el desarrollo, estos economistas explicaban los
obstculos a la industrializacin tarda en el contexto de un
mundo de postguerra y descolonizacin. Autores que se llamaron
a s mismos estructuralistas, como Rosenstein-Rodan y
Nurkse, Myrdal, Lewis, Hirschman, Singer y Prebisch, resaltaron
varios impedimentos estructurales de crecimiento a travs del
curso del desarrollo, incluyendo los obstculos internos y los
impedimentos externos. Hicieron hincapi en los requisitos
financieros y tecnolgicos exigidos para el crecimiento industrial
y urbano, siendo particularmente importante en un contexto de
dependencia de los pases subdesarrollados a las importaciones
de capital intensivo de los pases industrialmente avanzados y en
divisas para financiar estas importaciones, acentuados por la
dependencia, dados los retrasos en tecnologa (Fischer, 2009).
Diferentes autores, como Mende, Zelystra, George o Hayter,
han explicado la ayuda de los pases desarrollados como un
instrumento de dominacin, con valor estratgico, con el que se
logra el control de los pases subdesarrollados obteniendo a
73
cambio ventajas polticas, econmicas y militares. Al igual que
en el realismo, el verdadero objetivo de la cooperacin no sera
ayudar a los pases pobres, sino servir a los intereses de los
donantes manteniendo para ello en el poder a lites polticas
corruptas que perpetan los vnculos de dependencia; por tanto,
la cooperacin se traduce en sinnimo de explotacin y
herramienta de intrusin en los asuntos internos de otros Estados.
De la misma forma, dicha dominacin se trasladara a la
imposicin de modelos de civilizacin occidental y pautas de
consumo diferentes a las tradicionales de los pases del sur,
acentuando la dependencia (Aylln, 2007).
La cooperacin se ha explicado en trminos de estructuras
histricas, en donde la Pax Britannica o la Pax Americana son
considerados sistemas de Estados imperiales y un mecanismo de
estructura imperial de poder, que no toman en cuenta los
intereses de la clase dominada. De aqu tambin se explica la
teora de la dependencia, en donde los centros industriales
establecen relaciones de dominacin con las periferias
subdesarrolladas, que tienen estructuras basadas en la poca de la
colonia y que se perpetan en un sistema neocolonial de divisin
del trabajo (Dos Santos, citado en Siitonen, 1990). As, la
cooperacin es vista como herramienta para mantener estructuras
de poder de las lites gobernantes.
Liberalismo
El paradigma pluralista engloba diversas teoras, entre las que
destaca el liberalismo. La escuela liberal seala la posibilidad de
cooperacin y de la creacin de un contexto para el progreso.
Una de las ventajas del liberalismo deriva en que las preferencias
74
son importantes, como lo menciona Moravcsik (1997), por lo que
la interaccin estratgica de todos los actores, Estados, sociedad
y actores sub estatales, moldean las preferencias estatales y las
elecciones de polticas. Rathbun identific al liberalismo como la
corriente que se centra en el anlisis de la cooperacin entre los
Estados como variable dependiente, en donde se espera un mayor
potencial de cooperacin y progreso en las relaciones
internacionales (citado en Pauselli, 2013).Las consideraciones de
inters nacional o distribucin de capacidades materiales no
entran en consideracin.
De acuerdo con Rathbun (citado en Pauselli, 2013), las
variantes del liberalismo se encuentran el neoliberalismo
institucional, el liberalismo comercial, el liberalismo militar, el
liberalismo sociolgico, el liberalismo cognitivo y el liberalismo
regulativo. Sin embargo, la divisin ms clsica del liberalismo
recae en el neoliberalismo institucional, la teora de la paz
democrtica (liberalismo republicano) y la interdependencia.
El neoliberalismo se refiere a una escuela de pensamiento que
sostiene que, incluso en un sistema anrquico de Estados
racionales y autnomos, la cooperacin es posible a travs de la
construccin de normas, regmenes e instituciones. Entiende que
los Estados traten en primer lugar, con ganancias absolutas en
trminos econmicos, estratgicos u otros, en lugar de las
ganancias relativas de otros Estados, lo que se relaciona con la
teora econmica neoliberal.
Autores de este enfoque surgieron en la dcada de 1970, en
una crtica hacia la ayuda exterior, como perjudicial para un
proceso de autntico desarrollo. Para autores como Friedman,
Bauer, Krueger o Krauss, la ayuda externa distorsiona el libre
mercado, considerado como el verdadero motor del desarrollo,
75
pues supone una intervencin perjudicial en los sectores
competitivos de las economas. De esta manera, el desarrollo
internacional deba darse mediante la liberalizacin de los flujos
de capitales, el acceso a los mercados, el respeto a la propiedad y
el fomento a la libre iniciativa (Aylln, 2007).
As, se enfatiza la necesidad de tener instituciones que
aseguren estos derechos, limitando el poder del Estado (Burchill,
2009) y en este sentido, instituciones clave para el desarrollo que
tengan que ver con comercio internacional, como el Fondo
Monetario Internacional (FMI), la Organizacin Mundial de
Comercio (OMC) y en general, la adopcin de los principios
neoliberales del Consenso de Washington. Se puede mencionar
en este espacio a la teora neoclsica de las ventajas comparativas
y de las ganancias del comercio internacional, desarrollada por
Balassa, Bagwati, Lal y Little, que afirma que el nico
instrumento para tener relaciones internacionales pacficas que
propicien la prosperidad internacional, junto con una solucin
para los pases del sur, es el comercio, acuada en la frase Trade
not Aid (Aylln, 2007; Baldwin, 1969).
Por otro lado, en respuesta al neorrealismo avanzado en los
aos 70 por Waltz principalmente, como una teora sistmica que los regmenes internacionales, que son principios, ya sean
replanteara el realismo tradicional bajo trminos nuevos,
Keohane y Nye (2001) desarroll la teora de la interdependencia
y dentro de ella, el concepto de interdependencia compleja. El
argumento central es que en la poltica internacional existen
mltiples canales que conectan las sociedades, superando el
sistema convencional de Estados westfalianos. Esto se manifiesta
de muchas formas que van desde los lazos gubernamentales
informales a las empresas y organizaciones multinacionales, en
76
donde no hay una jerarqua en los asuntos y la lnea entre temas
internos y externos se borra.
En este sentido, surge el anlisis de la cooperacin y la ayuda
externa como una condicin natural existente en un mundo
interconectado, que no necesariamente va a depender de las
transferencias de un pas desarrollado a uno subdesarrollado, sino
a travs de la cooperacin multilateral y sobre todo en el marco
de las instituciones internacionales. Keohane y Martin (1995)
argumentaron que, aun cuando las instituciones internacionales
hayan sido creadas en respuesta a los intereses de los Estados, la
cuestin emprica real consista en saber cmo distinguir los
efectos de las condiciones subyacentes, a aquellos propios de las
instituciones. De igual forma, Rosecrance (1986) se enfoc en el
estudio de la interdependencia econmica entre los Estados,
aseverando que sta era la responsable de que la cooperacin
rebasara en resultados positivos a la competencia militar, pues se
obtenan mayores beneficios.
En el mismo sentido, otros autores como Young (1989) y
Krasner (1983) van a desarrollar posteriormente un enfoque
dentro de la interdependencia, que logra englobar el concepto de
implcitos o explcitos, normas, reglas y procedimientos de toma
de decisiones, en los que confluyen las expectativas de los
actores de un rea determinada de las relaciones internacionales.
Desde este punto de vista, la ayuda o cooperacin es un rgimen
internacional, que resulta de la interdependencia en las relaciones
internacionales. Es derivado de este concepto que se retoma la
tercera lnea en cooperacin internacional, el constructivismo.
77
Constructivismo
Una posible interpretacin terica de la cooperacin se puede
encontrar en el enfoque del constructivismo. Se ocupa de papel
de las ideas en la formacin del sistema internacional. Este
enfoque se inspira sin duda en la tradicin del liberalismo, pero
vincula la cooperacin para el desarrollo con imperativos de
ndole humanitaria y con el mencionado compromiso tico
universal y consideraciones morales de ayuda a los
desfavorecidos, traducida a la esfera internacional (cf. Chandler y
Heins, 2007). Varios constructivistas aceptan los postulados
realistas con excepcin sobre las limitaciones de naturaleza
ideacional de las preferencias, as como tambin otros se
alinean con las versiones orientadas hacia las ideas del
liberalismo. Todos, sin embargo, se enfocan en las preferencias
de los actores que adems pueden ser cambiantes, construidas
en el proceso de interaccin con otros en un contexto de
estructuras interno e internacional (van der Veen, 2011).
Los constructivistas creen que los factores ideacionales es
decir, del mundo de las ideas pueden tener efectos de largo
alcance y pueden imponerse a las preocupaciones de ndole
material de las que se ocupa el realismo y en una parte, el
neoliberalismo (Sodupe, 2003). Adems, hacen hincapi en la
importancia de las normas e ideas que residen en la conciencia
colectiva de la nacin, asociada con concepciones de identidad
nacional (van der ven, 2011). Por ello, la anarqua del sistema
internacional no presenta problema en todos los casos, pues los
Estados mismos deciden cmo trabajar bajo condiciones de
anarqua (Wendt, 1992). Para este enfoque, las normas sociales
dan forma a la poltica exterior y cambian con el tiempo,
78
eliminando el imperativo de la seguridad como principal
preocupacin de los Estados.
El constructivismo no es una teora de la poltica, sino una
teora social sobre poltica internacional en temas como la guerra
o la cooperacin internacional (Adler, 1997). Aylln (2007)
enumera tres tipos diferentes de argumentos dentro de este
enfoque. El primero es de carcter deontolgico y entiende a la
cooperacin para el desarrollo como una obligacin de
suministro de las necesidades bsicas que resulta imperfecta. El
segundo argumento es de carcter utilitario y examina a la
cooperacin como una respuesta tica y moral a los problemas,
que podran remediarse mediante la capacidad tcnica que los
donantes transfirieran a los receptores. Finalmente, el tercer
argumento es de carcter humanitario y considera a la
cooperacin para el desarrollo como la personificacin dela
ayuda humanista en s misma.
En este sentido, Lumsdaine afirmaba que la ayuda exterior no
poda ser explicada solamente sobre la base de los intereses
polticos y econmicos de los donantes, puesto que se volva
necesario dar un espacio central a la influencia de las ideologas
humanitarias con respecto a la cooperacin (Lumsdaine, 1993).
Igualmente, Ridell (1987, citado en Aylln, 2007) establece que
las necesidades de las personas pobres, la ausencia de equidad en
los recursos y de equidad en las oportunidades, las relaciones
histricas injustas entre pases desarrollados y subdesarrollados y
la posibilidad de que estas injusticias sean compensadas, son las
circunstancias que dan un marco tico para que los Estados
avanzados estn interesados en la promocin del desarrollo de
los pases subdesarrollados desde una obligacin tica.
79
 Es claro que elaborar un catlogo de la ayuda y cooperacin
internacional no resulta una tarea fcil, pues intervienen
mltiples tipos de razonamientos y consideraciones. Las teoras
de relaciones internacionales aplicadas a la cooperacin
internacional representan una herramienta para evaluar los
objetivos, fundamentos y resultados de determinadas acciones.
De ninguna manera son parmetros fijos e inmutables que no
permitan una flexibilidad a la hora de analizar los distintos casos
de cooperacin, exitosos o no. En las siguientes secciones se
expondrn de manera ms profunda los razonamientos de la
cooperacin internacional en sus variantes realista y liberal.
LA COOPERACIN INTERNACIONAL Y EL REALISMO
En lneas anteriores se ha desarrollado el avance y la utilizacin
de la ayuda internacional desde tiempos antiguos y durante la
existencia de la Liga de Naciones. Igualmente se deben recordar
otros programas, como el iniciado en 1941 bajo el presidente de
Estados Unidos Roosevelt, llamado Prstamo y Arriendo (Lend-
Lease), que algunos autores consideran el primer programa de
ayuda moderno de ese pas (cf. Viner, Meany, Hamilton,
Passman, y Hoffman, 1963), as como la Doctrina Truman. Sin
embargo, hay un consenso generalizado de que la cooperacin
internacional comenz de manera formal despus de la Segunda
Guerra Mundial. No es extrao que en ese contexto, la ayuda se
viera inmersa en debates sobre el poder, el inters y la seguridad.
Diversos autores comenzaron a sustentar argumentos acerca de
dicho fenmeno, sobre todo bajo un anlisis de la poltica
exterior de EE.UU., como Hans Morgenthau, George Liska,
80
McKinlay y R. Little, Mughan, Hook, entre otros, que
compartan una visin realista sobre el tema y lo estudiaban
tambin bajo las particularidades de la cooperacin para el
desarrollo econmico (Morgenthau, 1962a).
El realismo sugiere en dos de sus principales supuestos, que
los actores lugar nico que les corresponde los Estados son
unificados y racionales. La unicidad se refiere a que los Estados
actan hacia el exterior como unidad integrada, con una sola voz
y una nica postura, mientras que la racionalidad significa que
los tomadores de decisiones gubernamentales evalan las
diferentes alternativas para seleccionar aquella que maximice su
utilidad, de acuerdo a sus intereses. Dicha racionalidad es
meramente instrumental, en donde las decisiones que se toman,
son dictaminadas con base en el orden que tienen las preferencias
o intereses (Chan y Moore, 2006; Viotti y Kauppi, 1999),
dejando de lado la racionalidad cognitiva.
Los Estados que ejercen su poder para influir en los dems,
simplemente se estn comportando como actores racionales, lo
que tiene tres implicaciones (Goldstein, 1999, citado en Chacn
y De Alba Ulloa, 2014): el actor unitario que ejerce el poder es
una unidad que toma sus acciones en forma coherente y se utiliza
para describir el estado natural de los Estados como actores
internacionales; los Estados pueden identificar intereses y
establecer prioridades y acciones para alcanzar sus intereses; y
los actores pueden analizar el costobeneficio de una accin. As,
la poltica internacional es una lucha por el poder en la que los
Estados poderosos influyen las decisiones de sus pares, sobre
todo, tomando en cuenta que las decisiones son racionales y
tratarn primordialmente sobre la proteccin de su seguridad e
intereses nacionales (Morgenthau, 1948).
81
 Los investigadores en la tradicin realista han reconocido a lo
largo del tiempo a la cooperacin como una caracterstica
importante de la poltica mundial. Autores como Jervis y Van
Evera estudiaron el dilema de seguridad y sus efectos sobre la
cooperacin; otros como Gilpin y Krasner, se dedicaron a temas
de liderazgo hegemnico y de cooperacin econmica; Gowa,
analiz los vnculos entre las alianzas militares y la cooperacin
econmica, mientras que Aron, Morgenthau, Snyder, Walt y
Vals, se dedicaron a explicar los movimientos en el equilibrio de
poder y las alianzas militares; Mearsheimer por su parte, estudi
las implicaciones del cambio sistmico para la cooperacin en la
post-Guerra Fra Europa (Grieco, Powelly Snidal, 1993).
Si bien diversos autores han subrayado que la cooperacin
internacional es posible, los realistas han argumentado que es
ms difcil de conseguir y ms difcil de mantener que lo que la
tradicin institucionalista o liberal sugiere. El realismo
manifiesta que la anarqua impide la cooperacin, no slo porque
genera problemas de engao, sino tambin porque hace que los
Estados aliados puedan alcanzar mayores beneficios relativos
de la cooperacin y una vez fortalecidos, se puedan convertir en
amigos ms dominantes del presente y posibles enemigos del
futuro (Jervis, 1999; Grieco, Powell y Snidal, 1993).
Bajo estos supuestos, es posible analizar el caso ejemplar de
xito de cooperacin internacional: el Plan de Recuperacin
Europea (ERP, por sus siglas en ingls), conocido como Plan
Marshall, utilizando diversos conceptos y elementos de la teora
realista. Cabe sealar que si bien este caso ha sido analizado de
manera exitosa utilizando otras aproximaciones tericas, el
realismo sigue siendo una herramienta til y pertinente para este
anlisis.
82
Plan Marshall: la cooperacin realista
La ayuda externa como una institucin comenz en 1947 con el
Plan Marshall (Brutigam y Knack, 2004). Se considera que el
perodo posterior a la Segunda Guerra Mundial dio lugar al
nacimiento de la ayuda exterior en su forma moderna (Ali y Zeb,
2016), siendo el Plan Marshall el punto de partida de los
programas de ayuda internacional, en un contexto donde el
mundo se perfilaba la profunda divisin en dos bloques el
capitalista liderado por Estados Unidos (EE.UU.) y el comunista,
por la Unin de Repblicas Socialistas Soviticas (URSS).
Adems de la divisin del mundo en dos bloques, los pases de
frica y de Asia iniciaron sus procesos de descolonizacin,
separndose de las potencias occidentales capitalistas y en donde
Amrica Latina tambin empez a tener una importancia
geopoltica creciente.
Los intereses geopolticos dictaban que se deba ayudar un
pas dbil econmicamente para no correr el riesgo de que se
aliara con el bloque enemigo. Segn Unceta y Yoldi (2000,
citado en Tassara, 2012), desde la ptica de competencia entre
los bloques, la cooperacin al desarrollo tendra tambin una
importancia gradual como instrumento poltico, haciendo que
aumentara su impacto o jerarqua a nivel internacional. La URSS
y Estados Unidos comenzaron a instrumentar polticas orientadas
a canalizar recursos financieros, asistencia tcnica y ayuda
militar en el marco de programas de cooperacin, aprehensibles
en los discursos de la poca. Al respecto, se puede revisar el
discurso del Presidente de Estados Unidos, Harry Truman, en
enero de 1949 (DOS, 1949) en el que llamaba a compartir los
avances de su pas con el mundo subdesarrollado amante de la
83
paz, as como el de Nikita Kruschev, Secretario General del
Comit Central de la URSS, que ofreca igualmente ayuda a los
pases en desarrollo para contrarrestar el apoyo ofrecido por
EE.UU.
Cabe sealar que anterior al discurso de Truman, hubo otro
fundamental, sobre todo para Europa, en Harvard en junio de
1947, del Secretario de Estado de EE.UU., General George
Marshall, quien apuntaba que
[]para los prximos 3 o 4 aos, las necesidades que
tiene Europa de alimento y otros productos esenciales,
principalmente de Amrica, son mucho ms elevadas que
su actual capacidad de pagar y necesita una ayuda
adicional sustancial para evitar un deterioro econmico,
social y poltico que podra llegar hasta un punto muy
grave. Nuestra poltica no est dirigida hacia ningn pas
o doctrina, sino contra el hambre, la pobreza, la
desesperacin y el caos. Su objetivo debera ser el revivir
una economa dinmica en el mundo, capaz de permitir la
emergencia de condiciones polticas y sociales en las
cuales puedan existir instituciones libres y democrticas
(Discurso en la Universidad de Harvard, 5 de junio de
1947, tomado de Tassara, 2012, p.24).
Estados Unidos necesitaba y esperaba obtener la cooperacin
Sovitica para la reconstruccin de Europa. Los Premieres Bevin
de Reino Unido y Bidault de Francia, arreglaron una reunin en
Pars, a la que invitaron a Molotov, de la URSS, quien lleg a la
misma con 89 expertos el 27 de junio de 1947. La conferencia no
tuvo xito y el 2 de julio la delegacin sovitica se retir, en una
atmsfera de recriminaciones y amenazas. Molotov no tena
objecin en la ayuda estadounidense, pero s objet
84
violentamente la cooperacin intra europea. Su propuesta era que
EE.UU. donara el dinero necesario y se desinteresara del
resultado. Cuando la conferencia fall, los premieres de Reino
Unido y Francia invitaron a todos los gobiernos europeos a
reunirse el 12 de julio. Austria, Blgica, Dinamarca, Irlanda,
Francia, Grecia, Islandia, Italia, Luxemburgo, Noruega, Pases
Bajos, Portugal, Reino Unido, Suecia, Suiza y Turqua aceptaron.
De los pases dentro de la esfera de influencia sovitica, slo
Checoslovaquia acept, pero se retir poco despus, pues Stalin
haba convocado a su ministro de Asuntos Exteriores a Mosc.
Las consideraciones geopolticas se evidenciaban. Era claro que
la reconstruccin de Europa y de ser posible, de Asia, era
considerada esencial para la construccin de cualquier tipo de
paz (Berle, 1948; Weissman, 2013).
Marshall present un programa largo y detallado para la
reconstruccin de una Europa devastada por la guerra. En virtud
de este plan, EE.UU. proporcion durante 1948 a 1952 una
asistencia de entre $13 y 14,000 millardos de dlares para
adquirir equipos y bienes necesarios para la recuperacin de la
industria destruida por la guerra. A travs de dicha transferencia,
EE.UU. vea tambin un beneficio al contener a la Unin
Sovitica y al mismo tiempo incentivar el comercio internacional
(Ali y Zeb, 2016; Aylln, 2007).
Lo anterior estaba claro en el Prembulo de la Ley de
Asistencia Exterior de 1948 y la Ley de Cooperacin Econmica
de 1948, durante la 2 sesin, Captulo 169 del 80 oCongreso de
Estados Unidos del 3 de abril de 1948, donde se estableca la
importancia de la promocin de la paz mundial, el bienestar
general, el inters nacional y la poltica exterior de Estados
85
Unidos a travs de la economa, las finanzas y otras medidas
necesarias (citado en Weissman, 2013).
Los recursos fueron invertidos: 26% en materias primas y
productos semi manufacturados; 25% en comida y fertilizantes;
15% en maquinaria, vehculos y equipamiento; 12% en
combustible; 22% en otros rubros. Ms tarde se conformaran la
Organizacin Europea para la Cooperacin Econmica (OECE,
antecedente de la Organizacin para la Cooperacin y el
Desarrollo Econmico, OCDE) en 1948, con la participacin de
15 pases europeos y de Turqua, teniendo como una de sus
finalidades principales a corto plazo, aprovechar la ayuda del
Plan Marshall y a mediano y largo plazo, promover la
cooperacin econmica en la regin (Berle, 1948; Tassara, 2012;
Hogan, 1989).
Por otro lado, casi de inmediato bajo este esquema de ayuda
internacional, se evidenciaron preocupaciones sobre el impacto
de las grandes cantidades de ayuda en el comportamiento y las
actitudes de los gobiernos receptores. Comenz la inquietud de
que los pases europeos se basaran demasiado en la financiacin
externa y no en la movilizacin de recursos propios para su
recuperacin. Un funcionario del Departamento de Estado de
Estados Unidos, envi un comunicado al equipo negociador de
los trminos del Plan Marshall a Pars en el que mencionaba la
demasiada poca atencin que los participantes estaban
prestando a los elementos de auto ayuda (citado en
BrutigamyKnack, 2004:256). Era claro que Europa tena que
jugar el papel mayor en la reconstruccin, y que la ayuda de
EE.UU. deba estimular el sistema europeo de autoayuda (Berle,
1948).
86
El anlisis de la teora realista sobre el Plan Marshall se centra
entonces en el contexto de posguerra desde la reconstruccin
para recuperar mercados hasta la contencin de la Unin
Sovitica. El papel de los intereses y preferencias de los Estados
es aqu fundamental. El realismo clsico permite un margen ms
amplio para stos, teniendo en cuenta las cualidades internas del
Estado, as como la naturaleza del sistema internacional. Sin
embargo, las preferencias que van ms all de la seguridad y del
poder, invariablemente tienden a perder el foco que define al
realismo en preferencias fijas y limitadas (van der Veen, 2011).
Adems, est la cuestin, no de si todo va a ser mejor a travs de
la cooperacin para todos los Estados, sino cul es el que ganar
ms que otro. Dado que los Estados coexisten en un sistema de
autoayuda, no se preocupan por la ganancia colectiva, sino por
evitar la prdida y en preservar o aumentar su bienestar y su
poder (Waltz, 2000).
Es debido a esta preocupacin por los temas ganancias
relativas, que los realistas argumentan que la cooperacin es
difcil de lograr (Dunne y Schmidt, 2011). Aunque esto no hace
imposible la cooperacin entre las naciones, s condiciona de
manera tajante su operacin y limita su cumplimiento (Waltz,
2000). Adems, este principio de autoayuda apunta a que los
Estados no dirigirn sus esfuerzos hacia la creacin de un orden,
sino a satisfacer sus intereses nacionales por los medios posibles.
La colaboracin puede existir, siempre y cuando est
condicionada por la estructura de la anarqua, adems que la
dependencia se presenta como problemtica y como fuente de
vulnerabilidad. En este sentido, la colaboracin econmica se
lleva a cabo en un marco de competencia poltica que refleja las
87
fortalezas de los Estados y sus capacidades relativas para proveer
su propio bienestar (Waltz, 1979).
Cabe sealar igualmente, como lo menciona Grieco (1993),
que los Estados tambin pueden temer que sufrir deficiencias en
las ganancias de hoy, podra resultar en una erosin de su
independencia y autonoma maana. Un socio aventajado podra
utilizar su creciente influencia para obligar a los dems a aceptar
trminos progresivamente menos favorables en los acuerdos
originales que originaron la brecha, as como en otros acuerdos.
A travs de un proceso acumulativo de convertir las deficiencias
en ganancias de un perodo, en mejores acuerdos
progresivamente en perodos posteriores, el socio con ventaja
podra, con el tiempo, volverse lo suficientemente poderoso
como para restringir la capacidad para la eleccin y la accin
independiente de los socios en desventaja, en el acuerdo en el
que se estuviera produciendo la cooperacin y en otros
relacionados (Grieco, Powell y Snidal, 1993). Podra parecer que
no convena a Estados Unidos ayuda a Europa; sin embargo, las
consecuencias de hacerlo seran positivas en todos los sentidos,
comenzando con el inters nacional, siguiendo con la economa
internacional y finalizando con el equilibrio de poder; mientras
que no hacerlo hubiera significado altos costos en conflicto y
desequilibrio.
El Plan Marshall tuvo varios efectos que se pueden explicar
bajo el enfoque realista. Por un lado, si bien proporcion
asistencia humanitaria imprescindible a corto plazo para Europa,
a Estados Unidos le signific un impacto econmico inmediato
por el aumento de las exportaciones a ese continente, as como
un aumento en la produccin y las ganancias.
88
A mediano plazo contribuy a la recuperacin industrial y
econmica de Europa, lo que le permiti insertarse de nuevo en
los mercados econmicos internacionales y establecer bases para
una cooperacin regional, teniendo como aliado a Estados
Unidos. Sin embargo este pas no iba a dejar que Europa tuviera
un comportamiento independiente en el sistema internacional. Su
inclusin en la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
Econmico (OCDE), sucesora de la Organizacin Europea para
la Cooperacin Econmica, se inserta en este contexto, as como
la creacin de la Organizacin del Tratado del Atlntico Norte,
teniendo margen y poder suficientes para dictar polticas y
beneficiarse de los intercambios (Baldwin, 1969; Berle, 1948;
Weissmanm, 2013).
A largo plazo y con dependencia de los fondos
estadounidenses, el Plan Marshall legitimaba un modelo
econmico particular de produccin y consumo, que fomentaba
una economa de libre mercado al estilo americano y la
americanizacin de Europa Occidental. En lo concerniente a la
competencia entre los dos bloques, Este y Oeste, redujo la
influencia sovitica en la zona de manera contundente, ayudando
a la reconstruccin de los gobiernos democrticos de Europa
Occidental basados en el estado de derecho, sobre todo en
Francia y Alemania. Al hacerlo, ayud a restaurar el equilibrio de
poder en Europa, con grandes repercusiones polticas (Hitchcock,
2010 citado en Weissman, 2013).Estados Unidos era entonces
considerado como el protector del mundo occidental y libre en su
conjunto.
89
LA COOPERACIN INTERNACIONAL Y EL
LIBERALISMO
A diferencia de la corriente realista, el liberalismo aplicado a las
Relaciones Internacionales sugiere que la cooperacin es posible
y deseable por parte de los Estados. Adems, asume que las
preferencias de los actores pueden modificarse y no son
generadas de manera exgena, sino por medio de los procesos
internos de cada Estado (Pauselli, 2013, p.83). En ese sentido, las
teoras liberales se empean en estudiar las motivaciones
ideolgicas de actores e instituciones dentro y fuera del Estado,
que los llevan a perseguir la cooperacin y la provisin de bienes
pblicos internacionales, orientados por cuestiones morales
relacionadas con el progreso de la sociedad internacional, la
democracia y los derechos humanos, el fortalecimiento de las
relaciones comerciales y la persecucin del bien comn en un
sistema interdependiente.
Asimismo, la interdependencia econmica ha fomentado el
establecimiento de un mercado global de bienes, capitales y
trabajo, cuyo efecto en las instituciones y las sociedades se
refleja de forma positiva y negativa, tanto en la redistribucin de
la riqueza y los ingresos gracias a los regmenes comerciales,
como en la reproduccin de desigualdades sociales y econmicas
y el debilitamiento del Estado de bienestar (Beitz, 1999, pp. 516-
517).
De acuerdo con Lumsdaine (1993), el apoyo a la cooperacin
para el desarrollo por parte de los donantes surge como respuesta
a la pobreza mundial, a partir de preocupaciones humanas y
ticas, adems de la creencia en que solamente un orden
internacional justo y generoso garantiza la consecucin de paz y
90
prosperidad duraderas. Ms all de los fines estratgicos o
comerciales, aquellos actores que ven la ayuda al desarrollo
como parte de su inters, la asocian con un deber moral, la
nocin de ciudadana global y aquella de que el inters de la
humanidad en su conjunto es parte del inters nacional.
Adems, los principios morales de los actores se reflejan en la
poltica internacional; por lo tanto, se asume que sus creencias y
valores en la vida poltica interna se transfieren a su
entendimiento y su comportamiento en los asuntos exteriores.
Debido a que los valores y las prcticas de la poltica interna son
preferidos en la escena internacional, no es de extraar que los
actores de una democracia aprecien acuerdos e instituciones con
una estructura democrtica, o que tengan como prioridad su
relacin con otras democracias (Lumsdaine, 1993). La
cooperacin para el desarrollo, entonces, sirve como un
instrumento para promover la democracia entre los pases en
desarrollo. De manera indirecta, la ayuda al desarrollo fomenta
cambios estructurales que permiten la transicin o la
supervivencia de un rgimen, al fomentar la modernizacin y el
xito econmico. De forma directa, la cooperacin empodera
agentes por medio de su contribucin a la educacin y a grupos
polticos, sindicales, de derechos humanos, de defensa de la
mujer, entre otros destinos (Bandyopadhyay y Vermann, 2013).
Dadas las caractersticas de su ayuda, el siguiente anlisis
mostrar la vocacin moral y los valores ticos, que constituyen
la motivacin preponderante para la ayuda al desarrollo
proveniente de Canad.
91
Canad y la ayuda al desarrollo: el liberalismo y los
motivos morales de la cooperacin
Canad es un pas desarrollado y miembro de la OCDE. Desde
1945, el gobierno canadiense ha gozado de una autonoma
significativa a la hora de articular su poltica exterior. No
obstante la importancia de los intereses estratgicos de la clase
gobernante a la hora de conducir al Estado en los asuntos
internacionales, se argumenta que la sociedad y sus valores
tienen una importante influencia entre los tomadores de
decisiones y a la hora de determinar los intereses econmicos y
geopolticos nacionales. En ese sentido, a lo largo de esta seccin
se desarrollar cmo las motivaciones morales son clave en la
ayuda al desarrollo procedente de Canad y se propondr la
vigencia del liberalismo como teora explicativa de la
cooperacin canadiense (Pratt, 2003).
El Estado canadiense est comprometido con un orden
econmico internacional neoliberal (Pratt, 2003, p.85). Este
sistema ha sido posible debido a un importante proceso con el
que est relacionado de manera intrnseca: a lo largo de las
ltimas dcadas se ha experimentado un aumento sustancial en la
interdependencia econmica, manifestada en la apertura de las
sociedades a la influencia de fuerzas econmicas ms all de las
fronteras nacionales. Este fenmeno es causa y consecuencia de
la articulacin cada vez ms compleja de arreglos econmicos,
financieros, comerciales y ambientales, que han provocado la
configuracin de un amplio cuerpo de normas internacionales
relacionadas con Estados y organizaciones internacionales, as
como el establecimiento de un vasto conjunto de capacidades
para la accin colectiva a nivel mundial. Por lo tanto, la
92
interdependencia compleja ha permitido la creacin de un marco
institucional que permite y facilita la cooperacin entre actores
con intereses mutuos y susceptibles a fenmenos trasnacionales
que afectan y conectan a sus sociedades (Beitz, 1999, pp.516-
517).
El orden econmico internacional, caracterizado por la
interdependencia, permite que las desigualdades propias de
pases en desarrollo se reproduzcan tambin en ciudades
desarrolladas y globales como Toronto o Vancouver y que el
riesgo de desaparicin de las polticas de bienestar sea latente
incluso en las sociedades de pases de la OCDE. Ante la
presencia global de la pobreza y las desigualdades en las
prospectivas de vida alrededor del mundo, surge la necesidad de
buscar justicia internacional (Beitz, 1999), lo que constituye
una de las motivaciones morales para la cooperacin. Esta
vocacin moral, que ser abordada a detalle ms adelante, surge
de la lgica propuesta por Alain Nel y Jean-Philippe Thrien
(1995, p.524), quienes afirman que un Estado generoso con sus
propios ciudadanos tiende naturalmente a ser generoso tambin
con la gente de pases en desarrollo.
En este mercado global, los Estados como Canad que
comulgan con el libre comercio, tienen la necesidad de fortalecer
los intercambios comerciales con otros pases, atendiendo as a
los intereses de la clase empresarial en sus asuntos exteriores
(Pratt, 2003, p.85), por lo que encuentran en la cooperacin para
el desarrollo una forma de promover sus exportaciones hacia los
pases receptores de su ayuda. Adems, destaca el hecho de que
las naciones desarrolladas, exportadoras de bienes de capital,
tienden a ofrecer mayor ayuda a los pases en desarrollo que
importan este tipo de mercancas (Bandyopadhyay y Vermann,
93
2013). De esta forma, se hace tangible que el econmico es uno
de los intereses que influyen en la ayuda al desarrollo, debido a
que orienta quines sern sus destinatarios, siempre que exista un
beneficio en los trminos del comercio o un aumento en los
ingresos hacia el pas donante (Milner y Tingley, 2011).
Finalmente, cuando se trata de intereses econmicos
colectivos, los regmenes internacionales llevan a los actores a
cooperar, especialmente cuando hay una potencia lder que los
impulse. La interdependencia y los regmenes crean condiciones
para la provisin de bienes pblicos y la aparicin de diversas
formas de cooperacin, as como mecanismos para evitar el
problema del polizn o gorrn (Lumsdaine, 1993).
Antes de avanzar en esta lnea argumental, es necesario
aclarar que, en un principio, la ayuda canadiense al desarrollo s
estaba orientada por la lgica de la Guerra Fra y surgi como
resultado de las presiones de EE.UU. a sus aliados occidentales
para compartir la carga de la ayuda al exterior, destinada a
contrarrestar el avance de la URSS. No fue sino hasta la dcada
de 1960 que las convicciones morales comenzaron a influir en las
polticas canadienses de ayuda al desarrollo. Entre 1966 y 1975
la cooperacin para el desarrollo aument de forma destacable y
se concentr e objetivos autnticamente desarrollistas, al punto
que en 1975, la estrategia quinquenal de asistencia elaborada por
el gobierno, reflejaba consideraciones ticas en su planteamiento
(Pratt, 2003).
Aunque Cranford Pratt (2003) afirma que solamente durante
el periodo anteriormente mencionado y de 1985 a 1987 (con las
iniciativas del gobierno de Mulroney hacia Sudfrica) la moral
fue preponderante para las polticas de ayuda al desarrollo, esta
lgica sigue siendo una motivacin vigente, junto a la econmica
94
y la estratgica, para que Canad lleve a cabo esta modalidad de
poltica exterior, sobre todo si se toma en cuenta la trascendencia
de los procesos y actores que llevaron al auge de su influencia: el
surgimiento de una sociedad civil involucrada, y el apoyo a las
polticas de bienestar social.
Para situar de manera correcta el papel de la sociedad civil en
la poltica internacional, es importante para el liberalismo
reconocer la existencia de una sociedad internacional, entendida
como un ordenamiento de sociedades organizadas como Estados,
en la que existe una divisin del deber moral a nivel interno e
internacional. En este contexto, el Estado tiene la responsabilidad
principal sobre el bienestar de su poblacin, al tiempo que la
sociedad internacional provee y preserva las condiciones bajo las
que los pueblos puedan desarrollarse y prosperar. Las sociedades
constituyen los agentes que se encargarn de alcanzar la justicia
internacional y la satisfaccin de los intereses legtimos de sus
poblaciones (Beitz, 1999).
Beitz (1999) propone que existe una sociedad civil
internacional formada por redes internas y trasnacionales de
asociaciones no gubernamentales, cuyo surgimiento y auge ha
sido consecuencia de la interdependencia manifestada en el
desarrollo de las tecnologas de la comunicacin y los medios
globales. Estos grupos, que incluyen organizaciones no
gubernamentales, asociaciones de voluntarios, movimientos
sociales y organizaciones religiosas, tienen una amplia capacidad
de accin independiente en la poltica mundial, ya que pueden
formar y defender, a nivel interno e internacional, normas sobre
el comportamiento de los Estados, adems de influir en el
proceso interno de determinacin de sus preferencias.
95
 En el caso de Canad, uno de sus mayores impulsos a sus
polticas de ayuda al desarrollo provino de la ciudadana,
crecientemente preocupada por la pobreza alrededor del mundo.
Esta inquietud se manifest tambin en el involucramiento de
varias organizaciones no gubernamentales en asuntos del Tercer
Mundo. Estos fenmenos llevaron eventualmente a que los
tomadores de decisiones consideraran los programas de ayuda al
exterior como orientados a fines humanitarios y no estratgicos.
De esta forma, los defensores de estas polticas hallaron la
oportunidad de impulsar mejoras y programas ms generosos y, a
su vez, la interaccin de la Agencia Canadiense de Desarrollo
Internacional (CIDA, por sus siglas en ingls) con las
organizaciones no gubernamentales, form un cuerpo de
funcionarios que apoyaban dentro del gobierno con polticas de
cooperacin que respondieran ms a convicciones ticas (Pratt,
2003).
Es as como la sociedad civil se consolid como un actor
clave en el debate alrededor de la ayuda al desarrollo y sus
motivaciones, ya que el gobierno se preocupara por hacer
tangible su compromiso con alcanzar y ayudar a las poblaciones
y a los pases ms pobres del mundo. No obstante, otro factor
importante en el mpetu canadiense por las polticas de ayuda al
exterior fue el gran apoyo pblico a los programas de bienestar
social en Canad (Pratt, 2003). Bajo la ptica liberal, los
programas de ayuda al desarrollo establecidos por los pases
desarrollados constituyen una reproduccin internacional de sus
mecanismos de redistribucin de la riqueza, por lo que tanto la
cooperacin para el desarrollo como las polticas de bienestar se
conciben como la respuesta a las desigualdades entre ricos y
96
pobres ocasionadas por el mercado global del orden econmico
internacional y su interdependencia (Thrien y Nel, 1994).
Alain Nel y Jean-Philippe Thrien (1995) se basan en un
enfoque de segunda imagen de la poltica interna para entender el
comportamiento internacional de los Estados. Aunque reconocen
que los sistemas polticos nacionales estn esencialmente
diferenciados del internacional, asumen que los valores y
prcticas polticos a nivel nacional tienen una creciente
repercusin en la poltica internacional, por lo que se enfocarn
en estudiar cmo determinados valores y principios
institucionalizados en un Estado se reflejan en el desarrollo de
sus relaciones interestatales, como al dar ayuda al desarrollo.
Esta, a su vez, es concebida por los tericos liberales como una
proyeccin externa de los valores y las fuerzas sociales de una
nacin, adems de un instrumento para fomentar la
interdependencia y la justicia internacional.
Es importante distinguir la influencia de los valores,
principios y prcticas de la poltica interna en el comportamiento
internacional del Estado, de aquella que los intereses de actores
subnacionales y facciones internas puedan ejercer en la poltica
exterior. Si bien las negociaciones internas entre grupos
nacionales y su resultado afectan los asuntos exteriores del pas,
no son suficientes por s solos para modificarlos sistmicamente
(Beitz, 1999). Es solamente con las convicciones
institucionalizadas que la conducta a nivel internacional del
Estado guarda congruencia, por lo que, para que los intereses de
los grupos sub nacionales se reflejen en la ayuda al desarrollo,
primero deben institucionalizarse y formar parte de los principios
centrales en la poltica interna de su nacin.
97
 Cabe agregar que, para estudiar el debate alrededor de las
polticas de ayuda al desarrollo y de bienestar, se debe trazar una
dicotoma derecha-izquierda, a lo largo de la que las instituciones
gubernamentales, las agrupaciones polticas, las organizaciones
de la sociedad civil y las organizaciones internacionales se
ubicarn segn su comunin con los anlisis costo-beneficio (a la al exterior los programas sociales que han consolidado. Como se
derecha) o con principios morales (a la izquierda). Al abordar la
cooperacin para el desarrollo, los actores derechistas tienden a
enfocarse en los resultados y son ms reacios a defenderla, al
considerarla ineficiente; mientras tanto, los actores de izquierda
se enfocarn en sealar que se trata de un asunto moral, ya que
las naciones desarrolladas estn ticamente comprometidas con
los pases pobres y reclaman el insuficiente grado de ayuda que
se ofrece (Thrien, 2002). A partir de este supuesto, se puede
comprender por qu, de acuerdo con Pratt (2003), las
motivaciones preponderantes de Canad para embarcarse en
programas de ayuda al desarrollo han fluctuado a travs del
tiempo entre convicciones morales e intereses estratgicos, ya
que el debate, as como el gobierno, ha sido alternadamente
dominado por la izquierda y la derecha en diferentes momentos.
As, de acuerdo con la corriente liberal, Canad en el mbito
exterior es una potencia mediana con responsabilidad de
mantener un sistema internacional armonioso, y su poltica de
ayuda al desarrollo se entiende desde la lgica del consenso
social, ya que sus programas de cooperacin internacional
reflejan la voluntad colectiva de la sociedad canadiense. En esta
dinmica, el gobierno funciona para mediar entre las elecciones
colectivas y convertirlas en polticas, de tal forma que el
altruismo y la solidaridad de individuos y grupos aportan una
98
dimensin filantrpica y humanitaria a la accin gubernamental
y, as, a su poltica exterior (Thrien y Nel, 1994).
El desarrollo de la poltica canadiense en sus ltimos
gobiernos da testimonio de la dinmica entre la derecha y la
izquierda en el contexto de una sociedad con voluntad de replicar
mencion anteriormente, la derecha interacta con la ayuda al
desarrollo basndose en un anlisis pragmtico. En ese sentido,
el gobierno de Stephen Harper, primer ministro conservador,
congel entre 2010 y 2015 el gasto en ayuda al desarrollo con el
fin de mitigar el dficit fiscal de Canad. A pesar de presentarse
como un pas lder en ayuda al exterior, durante el ltimo ao del
gobierno conservador, el gasto canadiense destinado a este rubro
se encontraba entre los ms bajos de los pases miembros de la
OCDE (Blanchfield y The Canadian Press, 2015).
A partir de noviembre de 2015 tom posesin un nuevo
gobierno de corte liberal (de izquierda) en Canad, encabezado
por Justin Trudeau. El discurso oficial comprueba que este nuevo
gobierno concibe la moral y los valores de su nacin como
fundamento de la ayuda al desarrollo, siempre que los
canadienses son un pueblo compasivo que espera que espera
que su gobierno refleje los valores que asumen, incluyendo la
gobernanza incluyente y responsable, la responsabilidad
ambiental, el respeto a los derechos humanos y la diversidad, as
como la generosidad de espritu (Global Affairs Canada, 2016).
De esta forma, el gobierno liberal de Canad se ha planteado una
rexaminacin de su poltica de ayuda al desarrollo, con la
finalidad de asumir nuevamente su compromiso internacional
para atender los retos globales del desarrollo.
99
 No obstante, debe aclararse que existen Estados como Italia y
Austria que, a pesar de presentar altos grados de gasto en
polticas de bienestar social al interior y, al mismo tiempo, ayuda
al desarrollo poco ambiciosa en comparacin. Asimismo,
sistemas de bienestar social como el alemn (en el siglo XIX) no
surgieron necesariamente por reivindicaciones a favor de la
justicia social, sino debido a un raciocinio conservador. A partir
de estos cuestionamientos, se argumenta que, ms all del gasto
pblico, las dinmicas partidistas y la opinin pblica, los prctica social. Por lo tanto, la ayuda al desarrollo es ms que
mecanismos causales que explican las polticas de bienestar y de
ayuda al exterior de un pas estn determinados por la forma
como estos y otros ejemplos de accin colectiva contribuyen a la
institucionalizacin de ciertos valores y principios, provocando la
manifestacin de estos valores en las instituciones y su
materializacin en instrumentos de poltica (Nel y Thrien,
1995).
Esta reflexin abre la puerta al punto de encuentro entre las
teoras liberales y el constructivismo. De acuerdo con Thrien
(2002), las polticas de ayuda al desarrollo no pueden
comprenderse fuera del ambiente ideolgico y discursivo en el
que fueron concebidas. Asimismo, otro de los puntos de
encuentro entre ambos paradigmas radica en el liberalismo
cosmopolita que, segn Charles R. Beitz (1999), busca
posicionar el problema de la justicia internacional como uno de
justicia hacia las personas.
100
Canad y la tercera va? El constructivismo en la
cooperacin internacional
El constructivismo se nutre de las convicciones ticas defendidas
por el liberalismo, pero las lleva ms all del supuesto de que
estos valores o ideas tienen una fuerza causal por y en s mismas.
En su lugar, esta corriente reflectivista argumenta que los
principios ticos constituyen el componente discursivo de una
una prctica moral, sino un tipo especial de prctica social en las
relaciones internacionales: se trata de un presente que un
individuo o sociedad otorga a otro, y cuyo enfoque principal no
es el beneficio material, sino la relacin social que ocasiona o
fortalece (Hattori, 2003).
Una de las caractersticas principales de la perspectiva
constructivista se basa en el reconocimiento de la primaca de los
Estados, al mismo tiempo que resalta la importancia de otros
actores, como las agencias estatales, la sociedad y las
organizaciones internacionales en la dinmica global, y se hace
hincapi en la conciencia humana como factor explicatorio de
la conducta humana y, por lo tanto, de los asuntos internacionales
(Nguyen, 2014).
La identidad cobra un papel relevante para el constructivismo,
ya que constituye la forma como los agentes se refieren a s
mismos y a cmo conciben a los otros. En ese sentido, su
importancia en la poltica internacional radica en su asociacin
con las ideas, debido a que las ideas propias de cada agente
permiten que construyan de forma social el significado del
mundo que le rodea, volviendo insignificantes a las fuerzas
101
materiales a la hora de hacer sentido de la realidad (Nguyen,
2014).
De acuerdo con esta perspectiva, los Estados tienen
motivaciones morales para llevar a cabo la cooperacin para el
desarrollo, por lo que los factores humanitarios y solidarios han
desempeado constantemente una funcin central en la poltica
internacional y, por lo tanto, en el suministro de ayuda al
desarrollo. Este fundamento moral se basa en el deber de la
humanidad de colaborar con el prjimo y de aliviar su
sufrimiento (Prado Lallande, 2009).
En el caso de Canad, de acuerdo con David R. Black (2016),
su inclinacin a proporcionar ayuda al desarrollo se debe al
internacionalismo humano de su sociedad, es decir, la
obligacin tica que los canadienses sienten hacia sus semejantes
ms all de las fronteras, que se traduce en trasladar este deber a
su gobierno.
Asimismo, la importancia que el constructivismo atribuye a
las agencias estatales se ve aplicado en la preocupacin que
gener la fusin de la CIDA con el Departamento de Asuntos
Exteriores y Comercio Internacional llevada a cabo en 2013 por
el gobierno de Harper. La inquietud radicaba en las lgicas
divergentes que regan a ambas agencias: mientras la primera se
orientaba por motivaciones autnticamente prioritarias, la
segunda resultaba ms pragmtica en su funcionamiento
(Chapnick, 2016).
Otra dicotoma mencionada por Chapnick (2016) se refiere a
la importancia que el gobierno conservador otorg a la ayuda a
desastres y emergencias en detrimento de la ayuda al desarrollo
plenamente concebida como ayuda contra la pobreza. Mientras el
gasto de Canad en ayuda al desarrollo decreca de 0.27% a
102
0.24% de su PIB de 2013 a 2014, la ayuda en caso de desastres e
inseguridad alimentaria aument 62% (Blanchfield y The
Canadian Press, 2015).
Al tomar en cuenta las aportaciones que la teora
constructivista, por medio del estudio de las motivaciones
morales, hace a los enfoques liberales, se puede atestiguar la
importante contribucin que esta novedosa corriente tiene por
ofrecer a un debate paradigmtico ya de por s rico en
perspectivas y anlisis, ayudando as al mejor entendimiento de
fenmenos internacionales como la cooperacin para el
desarrollo.
CONCLUSIN
Las teoras de Relaciones Internacionales pueden ayudar a
entender el fenmeno de la cooperacin internacional desde
distintos puntos de vista. Si bien no se puede hacer una
categorizacin de dichas explicaciones, s hay rasgos esenciales
que permiten identificar patrones de conducta que van desde la
cooperacin por un inters nacional y la seguridad de los
Estados, hasta una genuina voluntad de ayudar por
consideraciones ticas y morales. De cualquier forma, la
cooperacin no se puede ver en blanco y negro, como lo reflejan
los dos casos estudiados en las vertientes ms tradicionales de la
disciplina, pues si bien puede haber intereses en las intenciones
de ayuda, tambin puede haber consideraciones derivadas
simplemente del deseo de bienestar mundial.
As, en este anlisis se plante el Plan Marshall como ejemplo
de cooperacin internacional desde un punto de vista realista,
mediante el anlisis de factores como inters nacional definido
103
en trminos de poder, de equilibrio de poder y de poder relativo, orden para su mantenimiento. De ah la bsqueda de una teora
en un contexto de anarqua internacional y de Guerra Fra, en la sobre Cooperacin Internacional o en su defecto, el uso de las
que el sistema de autoayuda dictaba la necesidad de teoras existentes para entender y analizar los fenmenos de la
comportamientos que llevaran a la bsqueda de la seguridad. realidad internacional.
Situaciones contemporneas podran usar este tipo de anlisis, Las teoras de Relaciones Internacionales son pues,
aun sin las consideraciones de aversin de las dos sper herramientas para analizar este y otros fenmenos de la poltica y
potencias. el sistema internacional. Dependern sus propias caractersticas,
Por otro lado, se mostraron los argumentos de las ventajas de que definirn el enfoque ms til para dicho anlisis. Queda para
la cooperacin en un mundo considerado interdependiente, otro espacio, el debate de la eficiencia y efectividad de las
plasmados en un pas cuyos patrones de comportamiento sirven polticas de ayuda.
para aseverar que su cooperacin al desarrollo proviene de un
sentimiento de solidaridad con los dems pueblos del mundo y
que adems se ve moldeado por un sistema bipartidista que da
ms o menos margen a esta ayuda. Con esto se demuestra la
relacin entre las polticas de bienestar y la ayuda al desarrollo,
ya que un Estado generoso con sus ciudadanos tiene por
naturaleza a serlo con los pueblos de los pases en desarrollo.
Este supuesto coincide con el supuesto liberal sobre la
importancia de las estructuras estatales y la utilidad de la poltica
comparativa para comprender el comportamiento internacional.
Igualmente se mostraron las posibilidades de dar a las ideas un
comportamiento propio, con el que es posible crear las
estructuras del sistema internacional y con ello, avanzar en la
cooperacin.
Sin embargo, hasta despus de la Primera y Segunda Guerras
Mundiales, el paradigma hobbesiano domin la teorizacin en
las relaciones internacionales. Desde entonces, el sistema
internacional ha cambiado drsticamente, especialmente a travs
de un sistema estatal en expansin, tambin con una economa
mundial en expansin. Todo sistema necesita reglas y normas, un

104 105
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112 113
 CAPTULO 3

LAS TRANSFORMACIONES DE LA AYUDA

OFICIAL AL DESARROLLO
DE ESTADOS UNIDOS

Susana Beatriz Liberti Gepesky

RESUMEN

La cooperacin al desarrollo es un elemento central de la poltica

internacional contempornea, en la que participan todas las
naciones, ya sea como donadores o receptores. Estados Unidos
fue el iniciador de la asistencia oficial al desarrollo (AOD) y,
aunque en los ltimos aos han surgido donadores no
tradicionales, sigue siendo el mayor donador. Inici esta poltica
al final de la II Guerra Mundial, si bien de una manera tentativa,
como se ve por la sucesin de las agencias encargadas de
administrarla; el primer cambio conceptual e institucional
consisti en la creacin de la Agencia para el Desarrollo
Internacional (USAID) en 1961, con una visin de largo plazo,
ao en que tambin se lanz el ambicioso programa de la Alianza
para el Progreso, un plan regional para estimular el desarrollo
econmico y social de Amrica Latina y que fracas.
La USAID se ha mantenido hasta ahora como eje central de la
AOD: los cambios en la AOD se produjeron en su distribucin,
no en su administracin ni en su concepcin, de acuerdo con la
visin internacional de cada presidente. Las ltimas innovaciones

115
conceptuales e institucionales relacionadas con la AOD se
produjeron durante la presidencia de G.W. Bush y consistieron
en definir al desarrollo como parte integrante de la poltica de
seguridad nacional (a la par de la diplomacia y la defensa) y en la
creacin de la Millennium Challenge Corporation (MCC) que
tiene un criterio diferente para el otorgamiento de la ayuda,
innovaciones que se han mantenido durante la administracin del
presidente Obama. Se estudian las transformaciones producidas
desde el fin de la II Guerra Mundial hasta nuestros das y se
presenta la congruencia de los principios que guiaron a la AOD
desde un principio con los principios consagrados por los Foros
de Alto Nivel del siglo XXI.
Palabras clave: ayuda al desarrollo, desarrollo econmico y
social, seguridad nacional.
LOS INICIOS
La supremaca militar y econmica de los Estados Unidos al final
de la II Guerra Mundial les permiti intentar construir un orden
internacional acorde con su propia visin, confrontada con la de
la otra potencia surgida del conflicto, la URSS. A pesar de la
amenaza latente que supona ese enfrentamiento ideolgico, la
mayora de la opinin pblica y muchos polticos
estadounidenses estaban ms preocupados por los problemas
internos que por los internacionales. Resultaba paradjica esta
tendencia a volver al aislacionismo, pero las elecciones
legislativas de 1946 expresaron ese descontento dndole al
partido republicano la mayora en ambas cmaras; cuando se
present la crisis en Grecia y Turqua, el presidente Truman tena
que convencer a un Congreso hostil de la necesidad de ayudar a
116
esos pases y lo hizo planteando la nueva poltica de Estados
Unidos, la de ayudar a los pases que estuvieran amenazados por
la subversin o por fuerzas externas, lo que se conocer como la
Doctrina Truman, que se considera la declaracin formal de la
poltica de contencin, es decir que el discurso fue ms all del
caso especfico de Grecia y Turqua para tomar un alcance
global; ms an, en esa oportunidad plante de manera
inequvoca lo que se convirti en la base doctrinal de la AOD de
Estados Unidos cuando dijo que los regmenes totalitarios
impuestos a los pueblos libres, por agresin directa o indirecta,
debilitan los cimientos de la paz internacional y por lo tanto la
seguridad de los Unidos (Truman, 1947).
De esa manera convirti los asuntos internos de un pas en
componente esencial del orden mundial y los vincul con la
seguridad nacional, relacin que justifica la intervencin tanto
militar como econmica: el bienestar engendra la estabilidad
poltica, y si aqul no existe porque la poblacin est hundida en
la pobreza, la inestabilidad permitir el avance del comunismo y
en consecuencia ser una amenaza para la seguridad nacional 1.
Esta relacin de la pobreza e inestabilidad en otro pas con la
seguridad nacional de Estados Unidos ser un argumento
empleado para convencer a la opinin pblica y congresistas de
que es preciso ayudar financieramente al desarrollo.
Este discurso del 12 de marzo de 1947 incluy la solicitud de
la autorizacin del Congreso para enviar un paquete de ayuda
militar y tcnica para Grecia y Turqua por 400 millones de
dlares. Con la aprobacin del Congreso, se desembolsaron los
1
En el siglo XXI se usar igualmente el argumento, esta vez en relacin
con el terrorismo.
117
fondos solicitados y se enviaron asesores militares y civiles para
lograr la estabilidad econmica y la reorganizacin militar de los
dos pases, considerndose ste el primer ejemplo de ayuda
econmica y tcnica.
El ao anterior George Kennan haba analizado la poltica
sovitica en el largo telegrama, que en julio de 1947 fue
publicado en Foreign Affairsbajo el ttulo de Las fuentes de la
conducta sovitica. El artculo resumi las conclusiones del
telegrama y de las discusiones sobre la situacin en Irn, Grecia
y Turqua y precis que el inters nacional de Estados Unidos
consista en llevar a cabo una poltica de contencin a largo
plazo, paciente y vigilante, porque la amenaza se vea como
amenaza ideolgica a largo plazo; base terica de la poltica de
contencin, tuvo un gran impacto en el gobierno y sera el marco
de referencia de las administraciones durante la guerra fra. En
esos momentos, el empobrecimiento de los pases europeos se
vea como caldo de cultivo para la expansin y activismo de los
partidos comunistas, particularmente fuertes en Francia e Italia;
simultneamente, la desmovilizacin exigida por la opinin
pblica estadounidense y la concentracin de las reservas hacan
temer un alto ndice de desempleo y una repeticin de la gran
crisis y depresin de los aos 30; las exportaciones no tendran
mercado en una economa europea colapsada (Wood,
1989:passim).
El anlisis de la poltica sovitica y el agravamiento de las
circunstancias externas -el golpe de Estado comunista en
Checoslovaquia- y las necesidades de la economa nacional se
conjuntaron para que el Congreso aprobara, en marzo de 1948, la
Economic Cooperation Act, que puso en marcha el plan de
recuperacin de Europa occidental esbozado por el secretario
118
George Marshall en junio del ao anterior. En estos
acontecimientos se reconocen dos rasgos de lo que ser la ayuda
oficial al desarrollo (AOD): su carcter de instrumento de la
poltica exterior, al servicio del inters nacional, y la interaccin
de la poltica interna y la internacional. A pesar de la influencia
del Plan Marshall en las ideas posteriores sobre la asistencia al
desarrollo, hay que sealar que no se trat de ayuda al desarrollo,
pues el Plan contribuy a la recuperacin de economas que,
antes del colapso provocado por la guerra, haban sido
desarrolladas. El gran mrito del plan fue que legitim el
concepto de la ayuda exterior como un medio que se sumaba a la
diplomacia tradicional y a la presencia militar (Morgenthau,
1965, p.71).
De gran inters es el paso siguiente en este nuevo camino de
la ayuda externa, que es el discurso inaugural de Truman del 20
de enero de 1949. Despus de comparar las caractersticas del
comunismo y de la democracia, ah expuso las cuatro lneas de
accin del pas para lograr la paz y la libertad. Esas cuatro lneas
son: el continuo apoyo a las Naciones Unidas, la continuacin de
los programas para la recuperacin de la economa mundial (Plan
Marshall y el aumento del comercio mundial), la negociacin de
un tratado de defensa colectiva -que culminara ese ao en el
Tratado de la Organizacin del Atlntico Norte- y un nuevo y
audaz programa para que los beneficios de nuestros avances
cientficos y progreso industrial estn disponibles para el
mejoramiento y crecimiento de las reas subdesarrolladas
(Truman, 1949). Obsrvese que mientras que en el segundo
punto se habla de la recuperacin de la economa mundial, el
Punto 4 se dirige al crecimiento de reas subdesarrolladas.
119
 El empleo del trmino subdesarrolladas evidencia que hay
una posibilidad de evolucin hacia una vida mejor, que hay una
escala continua que va del subdesarrollo de esas personas que
viven casi en la miseria hasta el desarrollo de las reas ms
prsperas, lo que parece invitar a imitar el proceso seguido por
Europa occidental y Estados Unidos desde el siglo XIX. Y por
primera vez en la historia, la humanidad posee el conocimiento y
la habilidad para aliviar el sufrimiento de estas personas: la
intervencin ajena permitir, al ayudar a los menos afortunados
de sus miembros a ayudarse a s mismos, que la familia humana
alcance el bienestar.
Los Estados Unidos tienen recursos imponderables en
conocimiento tcnico [que] estn creciendo constantemente y son
inagotables, pero sus recursos materiales son limitados, por lo
que en este rengln debern contar con la cooperacin de otras
naciones para fomentar la inversin de capital en las zonas que
necesitan desarrollarse. Porque Truman hace de esto una empresa
mundial, en la que todas las naciones trabajen juntas por medio
de las Naciones Unidas y sus agencias especializadas todas las
veces que sea factible; participarn la empresa, el capital
privado, la agricultura y la mano de obra estadounidenses, y el
progreso industrial y econmico de otros pases beneficiar al
comercio nacional. Nuestro objetivo debe ser ayudar a los
pueblos libres del mundo, por medio de sus propios esfuerzos
[nfasis aadido], a producir ms, porque solo la democracia
puede impulsar a los pueblos a la accin contra la opresin y
contra sus antiguos enemigos, hambre, miseria y
desesperacin. Lo que se deriva del discurso es la voluntad de
intervenir para ayudar, pero -advierte Truman- el viejo
imperialismo -explotacin para la ganancia extranjera- no tiene
120
lugar en nuestros planes. Lo que contemplamos es un programa
de desarrollo basado en los conceptos del trato justo
democrtico, crtica abierta a los imperios que se haban
justificado y escudado en el propsito de civilizar a los pueblos
inferiores o atrasados, desde ahora llamados subdesarrollados y
por lo tanto en el camino hacia un desarrollo posible. Finalmente,
Estados Unidos contribuira as a crear las condiciones que
conduciran a la libertad personal y a la felicidad para toda la
humanidad.
En estos dos discursos, la poltica de ayuda externa de los
Estados Unidos se proyecta a todos los pases -como se afirma en
la Doctrina Truman- y busca la cooperacin de otras naciones y
de la ONU, con un trasfondo de carcter ms militar en el primer
discurso y orientada a la asistencia tcnica limitada a los pueblos
libres en el segundo. La comparacin entre los dos sistemas
polticos antagnicos se hace explcitamente y la derrota del
comunismo es un objetivo primordial de los programas de ayuda.
El nuevo instrumento diplomtico se puso en prctica al ao
siguiente. La demora en aprobar la ley correspondiente llev al
presidente Truman a dirigirse al presidente del Comit de
Relaciones Exteriores de la Cmara de Representantes en marzo
de 1950, urgiendo la aprobacin de la ley porque la pobreza y la
inseguridad creaban el ambiente en el que medraba el
comunismo y haba que seguir apoyando a Europa, a Corea y a
los pases del sudeste de Asia donde poda infiltrarse, as como a
las agencias de la ONU para auxiliar a los palestinos, de modo
que pudiera asegurarse la paz en Asia, el Medio Oriente y otras
partes del mundo.
En junio de 1950 se aprob la Foreign Economic Assistance
Act, no sin oposicin durante el debate porque el Punto IV
121
apuntaba a dos vas de cooperacin, la asistencia tcnica y el
fomento de la inversin de capitales, y este ltimo tema no estaba
contemplado en el texto definitivo de la ley; finalmente fue
aprobada en el Senado por un voto, oponindose a ella tanto los
que no estaban de acuerdo con brindar asistencia tcnica como
los que consideraban que deba incluirse la inversin de capital.
En la ley se seala que hay que buscar la mayor participacin
posible de agencias e individuos privados, y asegurar que el
receptor haga un uso efectivo de la asistencia y pague una parte
justa de los costos, adems, que coopere con otros pases en el
intercambio de conocimiento tcnico y habilidades, condicin
que, de poder cumplirse, hubiera tenido un efecto multiplicador
de la ayuda (FAA, 1950). Esta ley asign 35 millones de dlares
para la cooperacin bilateral y multilateral, y adems cre la
Technical Cooperation Administration (TCA), que funcionara
dentro del Departamento de Estado.
La TCA asimil al Institute of Inter-American Affairs, que
haba sido creado en 1942 bajo los auspicios del coordinador de
Inter-American Affairs (que haba estado encargado de
operaciones de intercambio cultural y propaganda durante la
guerra) y que haba pasado al Departamento de Estado en 1946.
El instituto desapareci en 1953 y sus funciones pasaron a la
Foreign Assistance Administration (FOA).
De esta manera qued institucionalizada la ayuda externa en
la administracin de Estados Unidos, aunque las agencias que se
encargaron sucesivamente de ejecutarla no tuvieron una vida
muy larga: la TCA desapareci en 1953, igual que la Mutual
Security Agency, creada en 1951 y orientada a la asistencia
econmica, tcnica y militar. Ambas agencias se fundieron en la
FOA en 1953, con el propsito de centralizar y controlar tanto
122
los programas de asistencia econmica y tcnica cuanto los
relacionados con seguridad. Esta administracin fue
reemplazada, en mayo de 1955, por la International Cooperation
Administration (ICA), que coordin los programas de asistencia
exterior y los programas de seguridad que no tuvieran carcter
militar; sus operaciones terminaron en septiembre de 1961,
cuando se cre la Agencia para el Desarrollo Internacional
(USAID).
Durante las presidencias del general Eisenhower, que sucedi
a Truman, el mayor crecimiento se vio en la ayuda militar, que
alcanz ms del 50% de los fondos destinados al exterior.
LA CONSOLIDACIN DE LA AYUDA
Desde antes de que John F. Kennedy llegara a la presidencia,
haba claros indicios de que la nueva administracin iniciara una
transformacin en la poltica de asistencia y le imprimira un giro
ms idealista. El escenario mundial cambiaba rpidamente, y
mientras en la dcada anterior la ayuda haba estado orientada a
responder al peligro militar inmediato presentado por el
movimiento comunista internacional (Action Program, 1960),
los estudios hechos por el Congreso y el Ejecutivo demostraban
que haba que orientar la ayuda hacia el desarrollo, reemplazando
el nfasis que se le haba dado a cuestiones de defensa y poltica.
Segn ese programa de accin, las dificultades encontradas en
la conduccin de la asistencia exterior se deban a la falta de
continuidad de las acciones (evidente en la vida breve de las
agencias), a la carencia de personal de alto nivel, a la rigidez de
procedimientos, a que no se enfocaba a las necesidades
especficas de cada pas y, finalmente, a que haba demasiadas
123
agencias con responsabilidades y programas que se traslapaban.
Se sugera el nombramiento de un director de ayuda al
desarrollo con jerarqua de secretario, que coordinara todas las
acciones de asistencia; adems de esta innovacin, el documento
tambin inclua otra: los objetivos deban ser claros y no podan
ser a corto plazo, y los pases que llamaba emergentes deberan
establecer metas de desarrollo cuantitativas y cualitativas; en
contraste con las acciones de ayuda anteriores, se sugera que los
receptores tuvieran programas propios para aplicar los fondos
recibidos.
La ayuda al desarrollo fue un tema destacado durante la
campaa presidencial.
La Agencia para el Desarrollo Internacional (USAID)
La teora del desarrollo econmico de W.W. Rostow, publicada
en 1960 y cuyo autor era asesor del presidente Kennedy, influy
poderosamente en el pensamiento de ste y en la concepcin de
la misin de la nueva agencia. Las nuevas directivas ms
enfticamente subrayadas consistan en la dedicacin al
desarrollo como un esfuerzo de largo plazo que requera
planeacin pas por pas y comprometer recursos sobre una base
plurianual y programada (Duffy, 1991, p.1).
Fue un cambio radical respecto a las anteriores polticas de
ayuda: el objetivo era buscar el crecimiento autosostenido,
abandonando la poltica de financiar proyectos aislados o
programas cortos que no satisfacan sus propsitos. El otro
cambio radical era que cada pas receptor deba hacer su propio
plan y fijar sus prioridades, estimular, en otras palabras, la
autoayuda porque no solo el pas formulara plan y prioridades
124
sino que adems deba promover la movilizacin de todas las
personas, porque de esa manera sentiran que tenan un inters
directo en el progreso del pas y que participaban en l. [Se
prestar] atencin especial a aquellas naciones ms dispuestas y
capaces de movilizar sus propios recursos, de hacer las
necesarias reformas sociales y econmicas, y de hacer los dems
esfuerzos necesarios si quieren alcanzar la etapa de crecimiento
autosostenible (Kennedy, 1961). Esto, a su vez, generara
reformas internas y una mayor justicia social, porque el
presidente vea a la miseria, la pobreza y la tirana como los
enemigos a vencer. Se confiaba en que esta nueva perspectiva
demostrara que el desarrollo era posible en libertad: era un claro
objetivo poltico que deba contrarrestar el ejemplo puesto por la
Unin Sovitica, que, mediante la planificacin centralizada,
haba logrado importantes avances en el periodo inmediato a la
guerra y presentaba un modelo alternativo a las naciones que se
estaban independizando. Se sumaban, pues, las razones
humanitarias y las polticas, el desarrollo y la contencin.
Estos objetivos, planteados por Kennedy en el mensaje al
Congreso del 22 de marzo de 1961 y aprobados en la ley del 4 de
septiembre, significan una innovacin: son precursores de lo que
seran los cinco puntos de la Declaracin de Pars de 2005 en
materia de apropiacin y de participacin, destacando el papel
del receptor, que ya no sera pasivo. Tambin era novedosa la
solicitud de que se autorizaran fondos por cinco aos, lo que
posibilitara prever la evolucin del financiamiento de un
programa y utilizar el dinero de manera ms eficaz, lo mismo que
la insistencia en que el desarrollo era un objetivo a largo plazo y
que deba ser autosostenible: el presidente solicit al congreso
900 millones para el ao fiscal 1962 y 1,600 millones para cada
125
uno de los siguientes cuatro aos, justificando la solicitud por el
hecho de que el progreso econmico no se puede alcanzar con
entregas de ayuda de corto plazo y la incertidumbre en cuanto a
las futuras intenciones, lo que aos despus se retomar en la financiamiento segn los vaivenes de la poltica internacional. El
Agenda de Accin de Accra (2008) cuando se recomienda que la
ayuda sea previsible.
Desde un comienzo, la ayuda estuvo ligada: no ms del 20%
de la ayuda afectara a la balanza de pagos, porque
aproximadamente 2 billones de los solicitados $2.4 billones en
ayuda econmica se gastarn directamente en bienes y servicios
en beneficio de la economa americana (Kennedy, 1961); en el
archivo presidencial se encuentran comunicados de prensa sobre
concursos obtenidos por firmas estadounidenses para
proporcionar maquinaria y equipo en Filipinas, Vietnam del Sur,
Turqua, para capacitar profesores de ingls (Taiwan), para
construir escuelas (Panam) o para brindar asesora en
agricultura (El Salvador), sealndose en cada caso que los
proveedores americanos tienen oportunidad de concursar en las
licitaciones de los pases receptores, de esta manera casi dos
tercios del dinero gastado para financiar la asistencia externa de
Estados Unidos se regresa a la economa de los Estados Unidos,
y adems se apunta en el caso de los prstamos para el desarrollo
que se requiere que todos los bienes adquiridos fuera del pas
asistido se obtengan de fuentes americanas (Press Releases,
1963).
La ayuda atada se mantendr en las dcadas siguientes y el
beneficio para las empresas estadounidenses se presentar como
un argumento ms en favor de la ayuda, contribuyendo a
disminuir la resistencia legislativa a aprobar los fondos.
126
USAID se mantuvo durante el periodo de la guerra fra como
la agencia fundamental de ejecucin de la poltica de ayuda; los
cambios solamente se produjeron en la distribucin del
objetivo central sigui siendo la seguridad nacional, vinculada a
un contexto mundial estable y ste, a su vez, al crecimiento. De
ese objetivo central se derivaron otros, como el apoyo a los
aliados estratgicos, aunque se supiera que la ayuda no llegaba a
las personas por la corrupcin de la administracin local, o el
financiamiento a programas que permitan que el receptor
dedicara sus propios fondos a objetivos militares.
La distribucin de la ayuda fue influida por intereses polticos
y los primeros entre los pases receptores fueron los pases
asiticos (Corea del Sur, India, Taiwn, Vietnam, en particular),
lo que concuerda con el inters de las administraciones de
contener el avance de la ideologa comunista en Asia, y esto se
mantuvo desde la creacin de USAID hasta mediados de la
dcada de los 70 (Aid Dashboard, 2016)2. En los 70, la Foreign
Assistance Act de 1973 insisti en que haba que dar la mayor
prioridad a los programas presentados por los receptores que
directamente mejoren la vida de las personas ms pobres y su
capacidad para participar en el desarrollo de sus pases (Hook,
1995:122), continuando la lnea iniciada en 1961 respecto del
papel activo de los receptores.
2
Es la fuente estadstica ms completa publicada por USAID y siempre
incluye la ayuda militar como parte de la asistencia brindada, aunque es
administrada por el Departamento de Defensa. La presentacin grfica
de la distribucin mundial de la ayuda resulta tambin una
representacin grfica de la poltica exterior estadounidense.
127
 Durante la presidencia de Carter sigui ponindose el acento
en el desarrollo, ms que en la seguridad, con un enfoque
centrado en el alivio a la pobreza y en las necesidades bsicas. La
intervencin del presidente en el proceso de paz entre Israel y
Egipto convirti al primero en el mayor receptor de asistencia y a
partir de 1978 Egipto fue el segundo receptor, consecuencia del
inters estadounidense de mantener la paz entre los dos pases y
de compensar a Egipto por encontrarse aislado del mundo rabe.
Ambos fueron los dos primeros receptores hasta 2002, aunque
Israel reciba fondos mayores y el mayor porcentaje de ellos era
ayuda administrada por el Departamento de Defensa; la ayuda a
Israel tena tambin la intencin de apoyar a un aliado estratgico
en el Medio Oriente, de importancia vital para el inters nacional
estadounidense.
La revolucin iran, la revolucin sandinista y la invasin
sovitica a Afganistn reavivaron las tensiones entre las dos
superpotencias y se inici la llamada segunda guerra fra; el
presidente Reagan mantuvo los flujos hacia Israel y Egipto pero
durante su presidencia la AOD estuvo influida, por una parte, por
la poltica de contencin (p.ej. la ayuda a El Salvador y a los
contras nicaragenses), y por otra, por la ideologa que exiga
reformas que favorecieran el libre mercado y a la empresa
privada como promotora del desarrollo. Intent, adems,
condicionar la ayuda al apoyo que los pases dieran a Estados
Unidos en los foros internacionales, aunque el intento no tuvo
consecuencias. Los aos 80 fueron los de la crisis de la deuda en
los pases en desarrollo, la dcada perdida de Amrica Latina. (PED), tradicionalmente productos agrcolas, productos bsicos,
Durante la administracin de George H. W. Bush, las
dificultades econmicas nacionales -dficit presupuestal y
comercial, recesin- sirvieron a los crticos de la asistencia
128
exterior para atacarla tanto por los montos destinados cuanto por
el escepticismo respecto de la eficacia de esos programas. Desde
esos aos los receptores de ayuda estuvieron condicionados por
la exigencia de reformas econmicas, las que se han agrupado
bajo el nombre del consenso de Washington y que precipitaron
los programas de privatizacin, eliminacin de subsidios,
apertura comercial y orientacin hacia la exportacin. Durante
esta presidencia se dio por terminada la guerra fra y se
disolvieron tanto el bloque sovitico cuanto la propia Unin
Sovitica; en consecuencia, a partir de 1991 los pases de Europa
Oriental (en especial Ucrania) y Rusia se incorporaron a la lista
de los mayores receptores de AOD americana.
El fin de la guerra fra impact en la importancia dada a la
asistencia externa porque ya no se la vea como un instrumento
necesario de la seguridad nacional. Entre 1990 y 2002 se le
destin menos del 0.2% del PIB y cay a la mitad de lo que se le
haba destinado en el presupuesto federal de los aos 80s. La
presidencia de William Clinton apunt al desarrollo sostenible
como nuevo objetivo de la AOD, junto con temas demogrficos
y ambientales, pero la mayora republicana en el Senado -y
tambin parte de la opinin pblica- critic esa orientacin por
considerar que el desarrollo sostenible poda alcanzarse de
manera ms eficaz por medio del sector privado; otra propuesta
era que el fomento del desarrollo se hiciera por medio del
comercio, abriendo los mercados de Estados Unidos y de los
dems pases ricos a los productos de los pases en desarrollo
textiles y otros bienes con escaso valor agregado. Finalmente,
tambin se objetaba que Estados Unidos fuera el mayor
contribuyente de fondos de ayuda al desarrollo, lo cual era (y es)
129
cierto en trminos absolutos pero no si se considera la
contribucin per cpita o la ayuda como porcentaje del PIB.
No obstante las crticas, la administracin apunt que la AOD
serva a fines relacionados con la poltica exterior (al crecimiento
econmico, la salud, la democracia, la estabilizacin demogrfica
en los PED); para defender el financiamiento de la ayuda, la
administracin traspas programas desde el Departamento de
Estado y de USAID a otros departamentos, como Agricultura,
Educacin, Trabajo y Salud, una maniobra que disimulaba el
financiamiento de la AOD e impeda la disminucin radical que
pretendan sus adversarios, encabezados por el presidente del
Comit de Relaciones Exteriores del Senado, Jesse Helms.
La opinin pblica favorable a la AOD tambin haba
disminuido: si en 1983, 50% declaraba el apoyo a la ayuda
externa, en 1995 se haba reducido a 45%, y 75% de los
entrevistados consideraba que haba que disminuirla (Stern,
1998:5), figurando la ayuda a mejorar el nivel de vida en pases
en desarrollo como la novena de diez prioridades de la poltica
exterior3. El Senado reflejaba este cambio de actitudes, y Helms,
en particular, trat de debilitar la estructura administrativa de la
ayuda al proponer que USAID, la Agencia de Control de Armas
y Desarme y la Agencia de Informacin quedaran bajo el control
del Departamento de Estado, disminuyendo su independencia
poltica; esta propuesta no prosper porque encontr una fuerte
3
De diez prioridades de la ayuda exterior, en la mayora de los casos la
opinin era que haba que mantenerla igual, salvo la ayuda a la niez y
al Cuerpo de Paz, cuyo aumento apoyaba 56 y 48%, respectivamente,
mientras que 56% opinaba que haba que disminuir la ayuda a Egipto e
Israel y 51% que haba que disminuir la ayuda militar (Stern, 1998,
p.8).
130
resistencia en las propias agencias, otros senadores y la
administracin de Clinton. La disputa reflejaba profundas
diferencias sobre el papel de los Estados Unidos en el mundo de
la post Guerra Fra, alterando sus relaciones bilaterales y
multilaterales y creando un peligroso vaco en el liderazgo
global (Zimmerman y Hook, 1996, p. 58). Los fondos
aprobados para la asistencia externa alcanzaron su nivel ms bajo
en 1996, con 13,740 millones de dlares (constantes) aprobados,
de los cuales 32% se asign a Israel y 23% a Egipto. El descenso
se haba iniciado en 1987 (de 29,325 millones de dlares el ao
anterior disminuy a 25,161 millones en 1987) y en los aos
siguientes haba oscilado entre los 23,000 y los 26,000 millones
de dlares (Aid Dashboard, 2016).
La permanencia de USAID como eje de la implementacin de
la AOD de Estados Unidos no significa que concentre la
totalidad de la ayuda, pero sigue siendo la mayor de las agencias
de cooperacin y administra cerca de 55% del total de la ayuda
bilateral (OECD, 2014, p.105). El sistema es fragmentario y
participan en l veintisiete agencias de gobierno, algunas en
actividades muy especficas, como el Departamento de Justicia,
el Departamento de Energa o el Departamento de Trabajo que
dan asesora tcnica en sus reas especializadas. El propio
Departamento de Estado tiene a su cargo temas de refugiados,
democracia, control de narcticos, reconstruccin posterior a
conflictos, y asigna la asistencia econmica de carcter
estratgico que implementa USAID y la asistencia militar que
lleva a cabo el Departamento de Defensa, que es a veces el
primero en responder a una crisis, y adems entrena fuerzas de
seguridad, participa en operaciones de mantenimiento de la paz y
brinda ayuda econmica y humanitaria generalmente de manera
131
conjunta con operaciones militares. El Departamento de
Agricultura administra el programa PL-480, creado en 1954 y
que vende o dona los excedentes agrcolas estadounidenses,
financia programas de ayuda alimentaria de emergencia y de
desarrollo agrcola que administra USAID, programas de
alimentos donados para programas escolares, de nutricin
materno-infantil y de capacitacin a los gobiernos sobre sanidad
alimentaria e inspeccin de alimentos. El Departamento del
Tesoro administra las contribuciones a los organismos
internacionales y brinda asistencia tcnica a PED sobre reformas
econmicas y alivio de la deuda.
El Administrador de USAID es nombrado por el presidente y
confirmado por el Senado, muestra de la importancia del cargo.
Es un logro de la visin de Kennedy la continuidad de la agencia
y que a partir de su creacin haya establecido estructuras
organizativas que permitieron lograr la planeacin pas por pas y
la programacin a largo plazo (Duffy, 1991, p.1).
La Alianza para el Progreso (AP)
La otra innovacin de la presidencia de Kennedy fue la atencin
que le prest a Amrica Latina en cuestin de desarrollo. Las
relaciones hemisfricas se haban deteriorado por el apoyo que
Eisenhower haba brindado a los gobiernos militares de
Paraguay, Per, Venezuela y a las viejas dictaduras de Nicaragua
y Repblica Dominicana; a esto hay que sumar la conspiracin
de la CIA para derrocar al presidente Arbenz y, aunque sin
consecuencias dramticas, la referencia del vicepresidente Nixon
a Fulgencio Batista como el Lincoln de Cuba (no es de
sorprender que la gira latinoamericana de Nixon despertara
132
rechazo y violencia). Por aadidura, el gobierno revolucionario
que haba reemplazado a Batista en enero de 1959 haba llevado
la guerra fra a las puertas de Estados Unidos.
La preocupacin por Amrica Latina, igual que el tema del
desarrollo, se puso de manifiesto antes de que asumiera su cargo:
en agosto de 1960, el senador Mike Mansfield -que despus
colaborara en la administracin de Kennedy- declar que era
preciso ayudar a los pases de Amrica Latina, sin mezclar esa
poltica con la disputa existente con Cuba (Mansfield, 1960). Las
relaciones hemisfricas se consideraban malas y ms an como
consecuencia de la revolucin cubana, tan es as que el
subsecretario de Estado, Douglas Dillon, solicit al Comit de
Relaciones Exteriores del Senado que autorizara una partida de
500 millones de dlares para un nuevo programa de desarrollo
social en Amrica Latina: se entregaran en prstamos en
condiciones favorables, incluyendo su reintegro en monedas
locales, y en algunos casos seran donaciones. Despus de
describir las malas condiciones econmicas y sociales de las
repblicas, sealaba que la propiedad de la tierra y los impuestos
sobre la misma databan de la poca colonial, pero las masas
estn despiertas. Aspiran intensamente a una vida mejor (Dillon,
1960)4.
En su discurso inaugural Kennedy ofreci el compromiso de
crear una nueva alianza para el progreso con las repblicas
latinoamericanas; en una reunin con diplomticos del
continente, el 3 de marzo de 1961, Kennedy lanz la Alianza
para el Progreso (AP), formalizada en la Carta de Punta del Este
4
Dillon era republicano, y fue Secretario del Tesoro en los gobiernos de
Kennedy y Johnson.
133
(17 de agosto de ese ao). La AP constitua una innovacin: en
primer lugar, porque era un programa proyectado a diez aos,
cosa que no se haba hecho nunca en materia de AOD, y en
segundo lugar por las condiciones que deban llenar los
receptores. Amrica Latina haba recibido (en dlares constantes
de 2012) unos 200 millones en 1946, suma que se elev a 900
millones en 1953 y lleg a 2,000 millones en 1958, pero en
realidad la regin en su conjunto estaba lejos de merecer la
atencin que reciban Europa y Asia (Aid Dashboard, 2016). Fue
el primer programa regional del que se hizo cargo USAID.
La AP fue el mayor programa de asistencia dirigido a pases
en desarrollo hasta esa fecha: el compromiso estadounidense era
desembolsar 20,000 millones de dlares en diez aos, los pases
latinoamericanos invertiran 80,000 millones. Los objetivos
apuntaban al mejoramiento econmico y social: aumentar el
ingreso per cpita y mejorar la distribucin de la riqueza,
diversificar la economa iniciando y diversificando los procesos
de industrializacin, llevar a cabo la reforma agraria y de la
fiscalidad de la propiedad de la tierra, terminar con el
analfabetismo, aumentar la esperanza de vida, generar programas
de vivienda de bajo costo, aumentar las exportaciones. Era cada
pas quien tena que formular su propio programa de desarrollo
econmico y social y someterlo a un panel de nueve expertos que
evaluara su viabilidad, lo que se podra considerar un
antecedente de la apropiacin por parte del pas receptor.
Los fondos de ayuda fueron en aumento: en 1962 llegaron a
los 6,000 millones y en 1968 haban aumentado a 6,400, para ir
descendiendo en los aos siguientes (Meyer, 2014, p.3).
El programa fue promovido con gran entusiasmo y
equivocadamente se lo compar con el Plan Marshall, sin tomar
134
en cuenta que en el caso del Plan Marshall se trataba de
reconstruir economas que eran desarrolladas y solo necesitaban
capital para volver a ponerse en pie, mientras que en Amrica
Latina haba que construir instituciones y hacer modificaciones
profundas que iban en contra de los propios intereses de los
empresarios estadounidenses (Hickman, 2013: passim). En el
caso del Plan Marshall se haban visto resultados muy pronto y lo
mismo se exiga de la AP, cuando el horizonte propuesto era de
diez aos. Por ltimo, cmo hacer que las minoras locales,
polticas y econmicamente dominantes, adoptaran la reforma
agraria, o aceptaran una nueva poltica fiscal orientada a una
mejor distribucin de la riqueza?
Se esperaba reforzar los vnculos hemisfricos gracias al
desarrollo, sin embargo, un elemento clave de la Alianza era la
asistencia militar a los regmenes amigos de la regin, un aspecto
que aument su prominencia con el ascenso al poder del
presidente Lyndon B. Johnson a finales de 1962 (en tanto se
rebajaban los otros componentes de la Alianza (State,
Milestones, 1961-1968). Enmarcada en el contexto de la guerra
fra, la AP buscaba crear aliados leales en el hemisferio y en ese
sentido no signific ningn cambio, por el contrario, a fines de la
dcada las relaciones se deterioraron; los cambios que introdujo
consistieron en que confiaba a los receptores crear sus propios
programas de desarrollo, que a su vez deban pasar por una
evaluacin, y que se adoptaba una perspectiva de largo plazo.
Abrumada por la falta de confianza de los gobiernos
latinoamericanos, por el recrudecimiento del enfrentamiento con
Cuba y por la falta de apoyo de los presidentes posteriores a
Kennedy, la AP fue considerada un fracaso y en 1973 la
135
Organizacin de Estados Americanos disolvi el panel de nueve
expertos.
LA RENOVADA IMPORTANCIA DE LA AYUDA Y SU
TRANSFORMACIN
Los ataques del 11 de septiembre de 2001 marcaron una
variacin en la concepcin de la ayuda al desarrollo, vista
nuevamente como un elemento valioso de la poltica exterior y
de la estrategia de seguridad nacional. En consecuencia, muchos
crticos de la ayuda abandonaron su postura para convertirse en
partidarios del financiamiento a los PED y la presidencia de Bush
introdujo cambios conceptuales y renov la estructura de la AOD
estadounidense.
Un ao despus del 11/09 la Estrategia Nacional de Seguridad
de 2002 reconoci el papel central del desarrollo para la
seguridad nacional, junto con la diplomacia y la defensa (las 3
D). La inestabilidad y la fragilidad de algunos estados donde
predominaban la pobreza y el estancamiento creaban el clima
propicio donde crecan el terrorismo y el crimen organizado,
elementos que, junto con las pandemias, haba que combatir para
que pudiera expandirse el desarrollo econmico y social; en
consecuencia, la asistencia externa cobraba una gran relevancia y
al inicio de la administracin Bush se consider que deba
orientarse hacia el crecimiento econmico, la salud global y la
democracia y prevencin de conflictos.
En un documento de la USAID se amplan esos tres ejes y se
proponen cinco objetivos operativos: 1) promover el desarrollo
transformativo (gobernanza, capacidad institucional,
restructuracin econmica), 2) fortalecer a los estados frgiles, 3)
136
proporcionar ayuda humanitaria, 4) apoyar los intereses
geoestratgicos de Estados Unidos (particularmente en Iraq,
Afganistn, Pakistn, Jordania, Egipto e Israel) y 5) mitigar los
males globales y transnacionales, incluyendo VIH/SIDA. Desde
la perspectiva de los intereses estadounidenses a largo plazo, la
meta del desarrollo transformativo sigue siendo la mejor
inversin (USAID, 2004, p. 5). La agencia seala la importancia
del liderazgo del pas receptor, pues si no hay compromiso y
voluntad poltica no habr progreso; llama la atencin que entre
las vas para mejorar la eficacia de la ayuda se encuentran:
poner ms nfasis en la asociacin, apropiacin y participacin
interna del pas husped, lo que anticipa parte del contenido de
la Declaracin de Pars de 2005, adems de insistir en la
necesidad de fortalecer la capacidad institucional y de mejorar
la coordinacin y armonizacin el donante, referencia al
fragmentado sistema de ayuda estadounidense.
La secretaria de Estado Condoleezza Rice, a comienzos de
2006, present la iniciativa de una diplomacia transformativa, es
decir, una diplomacia que no solamente se relacionara con el
mundo sino que buscara cambiarlo: la conceba como trabajar
con nuestros muchos asociados alrededor del mundo para
construir y sostener estados democrticos, bien gobernados, que
respondern a las necesidades de su pueblo y se conducirn
responsablemente en el sistema internacional, una diplomacia
basada en la asociacin, no en el paternalismo (Rice, 2006). En
ese contexto, la asistencia externa es un componente esencial de
la diplomacia transformativa y debe contribuir a que la gente
obtenga resultados, se fortalezcan la seguridad y la democracia,
se aumente el comercio y la inversin: en ese discurso anunci la
creacin del cargo de Director de Asistencia Externa y
137
Administrador de USAID, con una funcin coordinadora para
mejorar la operacin de la AOD, al tiempo que dilua la
autonoma de la administracin de USAID (a partir de 2009 se
separaron las dos funciones). Esta reforma guiara a la
asistencia externa de Estados Unidos a promover una mayor
apropiacin y responsabilidad de parte de las naciones huspedes
y sus ciudadanos, repitiendo los principios de apropiacin y
responsabilidad. Se niega toda poltica paternalista para insistir
en la iniciativa y responsabilidad del receptor.
En la Estrategia Nacional de Seguridad de 2006 el presidente
volvi a sealar al desarrollo como el refuerzo de la diplomacia y
la defensa, poniendo a los tres elementos en un mismo plano en
el que la asistencia no est al servicio ni es inferior a los intereses
geoestratgicos sino que es uno de los medios para alcanzarlos al
mismo nivel que los otros dos. USAID, comprometida en esas
fechas no solamente con el desarrollo sino tambin con la
reconstruccin de Iraq y Afganistn, enumera los principios que
resumen las caractersticas de una asistencia que logre alcanzar el
crecimiento econmico, la democracia y el cambio social, y que
guiaran las acciones para alcanzar los cinco objetivos sealados
antes, en el documento del ao 2004:
Apropiacin: liderazgo, participacin y compromiso de
un pas y su pueblo.
Construccin de capacidades: fortalecer las instituciones
locales, transferir habilidades tcnicas y promover
polticas apropiadas.
Sustentabilidad: disear programas para asegurar que su
impacto permanece.
Selectividad: asignar recursos basados en la necesidad,
compromiso local e intereses de la poltica exterior.
138
Evaluacin: realizar una investigacin cuidadosa, adaptar
las mejores prcticas, disear para las condiciones locales.
Resultados: enfocar recursos para alcanzar objetivos
claramente definidos, mensurables y estratgicamente
centrados.
Asociacin: colaborar cercanamente con gobiernos,
comunidades, donadores, ONG, el sector privado,
organizaciones internacionales y universidades.
Flexibilidad: ajustarse a condiciones cambiantes,
aprovechar las oportunidades y maximizar la eficiencia.
Rendicin de cuentas: disear sistemas de rendicin de
cuentas y transparencia y construir controles y equilibrios
para protegerse de la corrupcin (USAID, 2005).
El enunciado de estos principios coincide con la orientacin
general que se le daba a la asistencia externa a nivel global pues
es el mismo espritu de la Declaracin de Pars de ese ao, en
particular cuando se refiere a la apropiacin, a la gestin por
resultados, a la asociacin y a la rendicin de cuentas. Son ideas
que dominaron las deliberaciones sobre la AOD y su eficacia en
las reuniones internacionales de alto nivel y que estaban
incluidas en documentos del Banco Mundial y de la
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos
(OCDE).
Este papel renovado y fortalecido de la ayuda al desarrollo en
la poltica exterior estaba inserto en la lucha contra el terrorismo,
porque si anteriormente se vea la miseria como el terreno en que
poda arraigarse el comunismo, ahora se reconoca que las
instituciones dbiles y el estancamiento econmico favorecan la
expansin del terrorismo. Prueba de la importancia otorgada a la
AOD por la administracin Bush es que en 2008 -su ltimo ao-
139
la suma asignada fue de 50,897 millones de dlares, por
comparacin, en 2001 -su primer ao- haba sido de 20,456
millones (Aid Dashboard, 2016)5. Fuera del mbito de USAID, el
presidente Bush tambin comprometi al pas en un esfuerzo
para luchar contra el SIDA, la malaria y la tuberculosis, en el que
se invertiran 15,000 millones de dlares a lo largo de cinco
aos.La guerra contra el terrorismo alter la distribucin de la
ayuda, Iraq (a partir de 2003) y Afganistn (a partir de 2008) son
los mayores receptores de ayuda, aunque un alto porcentaje, en el
caso de Afganistn, es de carcter militar. Entre los pases
africanos ms pobres, solamente Etiopa y Sudn del Sur figuran
entre los primeros pases asistidos, y Colombia, ligada al
problema del narcotrfico, en el caso de Amrica Latina (Aid
Dashboard, 2016).
Una preocupacin que la administracin comparta con los
dems donadores consista en evaluar qu resultados se obtenan
de la ayuda econmica y tcnica a los PED; despus de los
ataques terroristas, se haba examinado la eficacia de la ayuda
para conquistar aliados y fortalecer la seguridad nacional,
comprobndose que la relacin era, en el mejor de los casos,
incierta. Por otra parte, si bien reducir la pobreza contribua a la
paz y seguridad, era evidente que la ayuda reduca la pobreza
solamente cuando en el receptor exista la voluntad propia de
implementar polticas econmicas adecuadas, no porque existiera
la posibilidad de recibir asistencia o alivio de la deuda. Estos
enfoques no crean incentivos para el crecimiento. Por el
5
La cifra incluye la ayuda canalizada a travs del Departamento de
Defensa: 17,995 y 5,650 millones de dlares respectivamente. A partir
de 2003, entre un 20 y un 25% estuvo destinada a la reconstruccin de
Iraq.
140
contrario, muchos gobiernos han estrangulado el crecimiento al
permitir alta inflacin, mercado negro, tasas negativas de inters,
corrupcin, reglamentacin excesiva y servicios pblicos
ineficientes (USAID, 2003, P.6)
El papel del sector privado
El sector privado y las organizaciones de la sociedad civil (OSC)
han tenido un papel creciente desde las ltimas dcadas del siglo
veinte en los programas y proyectos de desarrollo a nivel
mundial, de manera que no es sorprendente que desde el ao
2000, dentro de USAID, se discutiera la posibilidad de su
participacin como socios en las actividades de desarrollo. Si en
los aos 70 solamente el 30% de los fondos estadounidenses
destinados a los PED provenan de fuentes privadas, treinta aos
despus ese porcentaje llega al 80%; en respuesta a esos cambios
se anunci en 2001 la iniciativa conocida como Alianza Global
para el Desarrollo (AGD): las alianzas consisten en asociaciones
entre USAID y corporaciones, universidades, OSC, empresas
locales, etc.
Se basan en la convergencia entre los intereses privados y los
objetivos de desarrollo de USAID y en ellas las partes comparten
los riesgos, la planeacin, la responsabilidad y la toma de
decisiones. Para ser considerada una AGD, la contribucin del
sector privado tena que ser una combinacin notable de dinero,
tecnologa y/o conocimiento. El socio tena que tener derechos de
propiedad sobre la tecnologa y el conocimiento o tenan que ser
exclusivos del socio (Clapp-Wincek, 2004, p.6), lo que subraya
la importancia del aporte de nuevas ideas y de la innovacin.
Adems, tiene que haber una contribucin por igual de parte de
141
USAID y del socio, en cuyo caso se toman en cuenta las
aportaciones en especie, por ejemplo, las horas de trabajo del
personal, espacio y material de oficina, viticos.
En 2002 se destinaron 20 millones de dlares para financiar el
arranque de las primeras alianzas: para principios del 2015, se
haban creado ms de 1,500 alianzas con ms de 3,500 diferentes
socios, con un valor estimado de ms de 20,000 millones de
dlares entre aportaciones oficiales y privadas que abarcaban
distintos sectores: crecimiento econmico (empleo, acceso a
servicios, produccin agrcola), medio ambiente e infraestructura
(USAID, Global, 2015). Dos de las doce alianzas de alto impacto
se desarrollaron en Mxico, una, Remesas para el Crecimiento
Econmico, y la otra era parte de la Iniciativa Centroamericana
del Caf (Clapp-Wincek, 2004, p. 9).
Los socios de una alianza pueden contribuir con recursos, o
bien contribuir con recursos y ejecutar las acciones
contempladas, hay socios a los que se les pagan sus servicios y
finalmente estn los beneficiarios. En algunos casos, los socios
pueden ser varios o uno solo y son de diferente tipo: a veces, es
una corporacin multinacional como Monsanto, pero la mayora
consiste en asociaciones con organizaciones o empresas locales;
al contrario, ha habido ms alianzas con ONG internacionales
que con ONG locales, quiz porque las misiones de USAID en
los pases ya tienen experiencia de la colaboracin con una ONG
internacional y a su vez las grandes organizaciones tienen
experiencia de cmo presentar solicitudes y proyectos a los
organismos internacionales y agencias gubernamentales.
La AGD es un enfoque innovador que se ha mantenido en la
administracin siguiente.
142
Millennium Challenge Corporation (Corporacin de Desafo
del Milenio)
Impulsado por el nuevo inters en la asistencia al desarrollo,
en una reunin del Banco Interamericano de Desarrollo, el 14 de
marzo de 2002, el presidente Bush exhort a la creacin de un
nuevo acuerdo para el desarrollo global en el que los pases ricos
aumentaran su contribucin y los PED tendran una mayor
responsabilidad. Estados Unidos pondra el ejemplo aumentando
en 50% su AOD durante los siguientes tres aos, aumento que
ira a una nueva Millennium Challenge Account (MCA). Los
fondos se destinaran a proyectos en naciones que gobiernan
con justicia, invierten en su pueblo y fomentan la libertad
econmica (Bush, 2002).
La propuesta cont con el apoyo bipartidista y la Millennium
Challenge Corporation (MCC) qued instalada en 2004 como
una nueva agencia independiente para administrar la MCA, con
la misin de reducir la pobreza al apoyar el crecimiento
econmico sostenible y transformativo en pases de bajos
ingresos que mantienen polticas razonables. Este enunciado
aleja a la MCC de obligaciones de ayuda humanitaria o de
reconstruccin, no favorece el financiamiento a aliados
estratgicos por el hecho de serlo y cambia radicalmente el
criterio para asignar la asistencia.
La MCC presenta varias innovaciones, comenzando por su
administracin: a la cabeza tiene un director ejecutivo (nombrado
por el presidente y confirmado por el Senado) quien es miembro
del consejo de administracin, integrado adems por los
secretarios de Estado y del Tesoro, el administrador de la
USAID, el Representante de Comercio y cuatro representantes
143
del sector privado, propuestos por el presidente y aprobados por
el Senado.
La innovacin ms relevante es la relacin con los pases a
financiar. Hay un proceso de seleccin por el que la MCC
determina qu pases pueden recibir financiamiento, en funcin
de tres aspectos: gobierno justo, inversin en la poblacin y
apoyo a la libertad econmica. Estos aspectos se pueden medir
objetivamente por medio de diecisis indicadores originados en
fuentes externas (Freedom House, Banco Mundial, fuentes
nacionales, Naciones Unidas, FMI, Institutional Investor
Magazine) y que reflejan la prctica de ese gobierno en materia
de gobierno justo por su respeto a las libertades civiles y
polticas, participacin y transparencia, eficiencia, imperio de la
ley y control de la corrupcin; en materia de inversin en la
poblacin, por el gasto pblico en educacin primaria y en salud;
en materia de libertad econmica, por la calificacin del crdito
del pas, inflacin, dficit presupuestal, poltica comercial,
calidad de la reglamentacin y facilidad para iniciar un negocio.
Claro est que, al promediarlos, un buen resultado en un rea
compensara el mal resultado en otra, pero para competir por el
financiamiento se exige que los candidatos muestren
compromiso en los tres aspectos de gobierno evaluados y es
condicin necesaria que el desempeo en el rea de la corrupcin
tenga un puntaje por encima de la mediana del grupo de pases
considerados; como el ingreso influye en los resultados
obtenidos, pues es de esperarse que los pases ms pobres
muestren un desempeo menos satisfactorio, se realizan dos
listados, uno, de los pases con menos de 1,435 dlares de PIB
per cpita, y el otro, de aqullos con PIB per cpita entre 1,435 y
2,975 dlares, para que los pases con menos recursos no se vean
144
perjudicados. El desempeo medido por los indicadores ser la
gua para aprobar propuestas y asignar recursos, sin embargo, si
un pas queda cerca de esa aprobacin (en el umbral) ser
candidato a recibir asistencia al desarrollo de USAID para
acceder finalmente a la firma de un pacto con la MCC.
El paso siguiente es que el pas candidato aprobado presente
su propuesta despus de un proceso de consulta interna, es decir,
un proceso de abajo hacia arriba, lo que resultara en una
verdadera apropiacin del programa o proyecto y respondera a
las prioridades nacionales; la MCC puede apoyarlo tcnicamente
para mejorar la propuesta, trabajando ambas partes en estrecha
asociacin y finalmente, cuando la propuesta resulta aprobada, se
firma el pacto (compact) que detalla el programa y establece
los objetivos y los resultados esperados, parmetros para medir el
avance y la definicin de responsabilidades, la identificacin de
los beneficiarios y el plan financiero. La ejecucin es
responsabilidad del pas. Los pactos son financiamientos
mayores, de cinco aos de duracin y pueden abarcar varios
sectores; hasta 2015, el financiamiento iba de 66 a 700 millones
de dlares por pacto. Los pases que quedaron en el umbral
(threshold), es decir, muy cerca de aprobar los criterios de
elegibilidad, reciben concesiones menores, siempre que estn
comprometidos a mejorar su desempeo; el financiamiento va de
7 a 55 millones de dlares y generalmente se concentra en un
sector determinado. La ejecucin de los programas de umbral
est en manos de USAID. Un pas puede tener programas
financiados en las dos modalidades (por ejemplo, Honduras,
Jordania) y repetir el pacto o el programa de umbral; entre 2004
y 2015, de los 10,400 millones de dlares de financiamiento 95%
145
se destin a pactos. En ese periodo se han completado 16 pactos
y actualmente hay once activos.
Este enfoque que vincula los incentivos con el desempeo a
menudo logra resultados antes de que se inicie el financiamiento:
un estudio de la Universidad de Harvard corrobor que los
criterios de seleccin de la MCC pueden haber acelerado
reformas en pases que aspiraban a ser elegidos (OECD, 2006).
A pesar del entusiasmo y apoyo tanto presidencial cuanto
senatorial, los fondos aprobados por el Senado nunca alcanzaron
lo solicitado por el Ejecutivo y despus de alcanzar un mximo
de 1,750 millones de dlares en 2006 y 2007 (contra los 3,000
millones solicitados), descendieron a 900 millones a partir de
2011. Estos recortes reflejan la siempre desconfiada actitud del
Senado hacia la ayuda externa y tambin las dificultades que
atraviesa la economa de Estados Unidos desde fines de 2007
(CGD, 2013).
La MCC ha puesto nfasis en el seguimiento y la evaluacin
de los programas como remedio contra la crtica a la ineficacia
de la asistencia exterior. Mediante un proceso competitivo se
seleccionan profesionales independientes para profundizar y
validar las evaluaciones internas realizadas por la propia MCC y
las contrapartes nacionales; hay dos tipos de evaluaciones, del
impacto y de la ejecucin, la evaluacin del impacto es ms
rigurosa pues compara lo que se obtuvo gracias a la inversin de
la MCC con la situacin que hubiera existido sin ella, dejando
fuera factores externos (como podra ser la influencia de un clima
favorable o el alza de precios de un producto en el mercado
internacional). La evaluacin de la ejecucin es menos rigurosa,
pero aun as resulta til para comparar el antes y el despus de la
inversin.
146
Incorporar las evaluaciones a la operacin de un programa
exige un proceso difcil y trabajoso, pero es la mejor manera de
saber qu es lo que da resultado y lo que no, y no es frecuente
que se lleven a cabo. Se han realizado ms de 150 evaluaciones,
MCC es un lder en la comunidad internacional del desarrollo
por su compromiso con la rendicin de cuentas, transparencia y
aprendizaje (MCC, 2014). Los beneficios de la prctica no se
reducen a la MCC sino que sirven de ejemplo de buenas
prcticas para los donadores en general, porque ponen a prueba
los supuestos sobre lo que funciona para contribuir a la reduccin
de la pobreza, contribuyen a la comprensin de quines se
benefician de las inversiones -es decir, qu grupos sociales, de
qu edad, gnero y nivel de pobreza-, mejoran la toma de
decisiones al brindar evidencias en qu basarlas en el futuro o
cmo corregir la ejecucin de un programa, y, finalmente,
contribuyen a las mejores prcticas globales: las evaluaciones
de la MCC se espera que contribuyan a la comprensin global de
qu funciona en el campo del desarrollo. Los resultados de sus
evaluaciones estn pblicamente disponibles para que los usen
otros donantes, pases socios, investigadores y organizaciones no
gubernamentales (dem). Es un aporte importante para los
intentos de mejorar la eficacia de la AOD.
Las buenas prcticas de la MCC incluyen un rasgo
sorprendente en la asistencia exterior de Estados Unidos, la falta
de ayuda atada. Obligar a los receptores a adquirir bienes y
servicios estadounidenses es una prctica inherente a la AOD, y
se justifica porque la opinin pblica y el Senado apoyan ms
fcilmente programas que redundan en beneficio nacional al
favorecer a firmas locales. Los casos de la ayuda alimentaria y de
la asistencia tcnica son evidentes, porque los contratos se
147
celebran con firmas estadounidenses, o del uso de vehculos
fabricados en Estados Unidos; se ha probado que esta prctica
provoca un aumento en los costos y, por lo tanto, reduce la
eficacia de la asistencia. Por ltimo, la ayuda atada tambin
contradice el inters ms general del gobierno de Estados Unidos
de eliminar las barreras al comercio (OECD, 2006, p. 32). El
ejemplo de la MCC, si demuestra la mayor eficiencia en la
aplicacin de los fondos cuando el receptor contrata libremente,
podra extenderse a la USAID y a otras agencias relacionadas
con la AOD.
Innovaciones polticas
El cambio de administracin no trajo aparejado ningn cambio
en la estructura administrativa de la AOD y hubo continuidad en
la afirmacin de las 3 D como pilares de la poltica exterior, en
cuya vinculacin y refuerzo mutuo se insiste una y otra vez. El
22 de septiembre de 2010, por primera vez en la historia, el
presidente Obama dio a conocer la Directiva Poltica Presidencial
sobre Desarrollo Global. El desarrollo se presenta como un
imperativo estratgico, econmico y moral, vital para la
seguridad nacional. No es nuevo que se presente el vnculo entre
prosperidad, estabilidad y democracia como objetivos a lograr
mediante el crecimiento econmico, pero el documento acenta
que el desarrollo sostenible solo ser posible si hay voluntad
poltica e instituciones slidas en los pases frgiles o pobres, una
idea persistente y ya manifestada por administraciones anteriores.
Para enfrentar los desafos que encara la nacin se propone
una poltica centrada en un desarrollo sostenible: como forma de
acelerar el desarrollo y erradicar la pobreza, el foco estar en un
148
crecimiento econmico de amplia base y en formas de gobierno
democrticas; se invertir en innovaciones con potencial para
resolver desafos que vienen de tiempo atrs, fomentando la
utilizacin y la creacin en el campo de la ciencia y la tecnologa
de los PED; habr que fortalecer la capacidad del sector pblico
de los receptores para que puedan proveer los servicios bsicos a
largo plazo; se adaptarn las estrategias de desarrollo a
situaciones de estabilizacin posteriores a una crisis; finalmente,
se debe hacer responsables a todos los receptores de la
asistencia de Estados Unidos de lograr resultados en materia de
desarrollo (U.S. White House, 2010). Lo novedoso est en el
tipo de documento ms los conceptos no son nuevos.
El nuevo modelo operativo plantea que el pas ser ms
selectivo en la distribucin geogrfica y sectorial, reubicando
recursos para apoyar los esfuerzos que tengan mayor impacto; se
subrayar la importancia de la apropiacin y la responsabilidad
del pas receptor; se aprovecharn las ventajas que ofrece la
participacin del sector privado, de las organizaciones
filantrpicas y no gubernamentales y de las comunidades de la
dispora americana; la aplicacin del anlisis de impacto guiar
la poltica y la prctica.
Hay dos puntos de este nuevo modelo operativo de particular
importancia, sobre todo por la preeminencia de Estados Unidos
como donador: se crear una deliberada divisin de trabajo
entre los donadores clave, segn la cual Estados Unidos se
centrar en pases y regiones especficos y en un nmero menor
de sectores, se trabajar con donadores bilaterales, los bancos
multilaterales de desarrollo y otras organizaciones
internacionales para asegurar la complementariedad y
coordinacin de esfuerzos. Esta poltica de armonizacin entre
149
los donadores (tambin uno de los puntos de la Declaracin de
Pars) es difcil de llevar a la prctica y si se la siguiera
aumentara la eficacia de la ayuda y disminuiran las presiones
sobre los receptores, que deben atender las exigencias de los
distintos donadores cuando a veces no tienen las capacidades
administrativas para hacerlo. Sera un gran avance en la
administracin mundial de la AOD. El otro punto se refiere al
fortalecimiento de las capacidades de las organizaciones
internacionales de desarrollo, que a menudo estn
financieramente limitadas pero acuden adonde a los donadores
quiz no les parezca polticamente atractivo ir. Estos dos puntos
sobresalen en el documento por su posible influencia sobre la
AOD a nivel global.
El documento tambin apunta a la renovacin de la estructura
administrativo-poltica del desarrollo, y como ste se enmarca en
la Estrategia Nacional de Seguridad, el administrador de USAID
participar en las reuniones del Consejo Nacional de Seguridad,
mientras que el secretario de Estado coordinar desarrollo y
diplomacia. Adems de fortalecer a la MCC, se buscar la
participacin de las diferentes agencias de gobierno para que
aporten sus capacidades y una mayor cooperacin entre ellas a
fin de no dispersar esfuerzos y recursos. En estas disposiciones,
el documento refuerza el papel del Departamento de Estado y de
USAID como los ejes de la AOD y les confa la elaboracin de la
Revisin Cuatrienal de Diplomacia y Desarrollo (QDDR), que
haba sido propuesta por la secretaria de Estado en 2009 y que
estaba en vas de elaboracin.
Uno de los temas ms crticos de esta Poltica es el que se
refiere a una nueva asociacin con el Congreso: para satisfacer
los intereses de sus electores o de grupos de cabildeo, al revisar
150
el presupuesto los senadores adjudican fondos a proyectos o
programas especficos (earmark) que debilitan programas
fundamentales al disminuir sus recursos para atribuirlos a otros, o
bien recortan los recursos solicitados, perjudicando al potencial
receptor y comprometiendo la confiabilidad de los programas
plurianuales de USAID, obligada por ley a formular los
presupuestos ao con ao. Las prioridades del Congreso y de la
Administracin no siempre coinciden, por lo que los presidentes
han lanzado sus propias iniciativas que quedan fuera de ese
proceso (por ejemplo, la iniciativa del Programa de Emergencia
para el Alivio del SIDA, del presidente Bush, y las tres
iniciativas del presidente Obama, Alimentar el Futuro, Iniciativa
Global de Salud y la Iniciativa Global sobre Cambio Climtico),
as como la MCC; es una buena manera de evitar esas
limitaciones, pero resulta en una mayor fragmentacin del
sistema de asistencia exterior. Al proponer esta nueva asociacin,
buscaremos mayores flexibilidades, incluyendo una reduccin
de la adjudicacin (earmark) y la capacidad de reasignar fondos
de programas menos efectivos a otros ms efectivos.
En cumplimiento de la Directiva Poltica Presidencial, en
diciembre de 2010 se dio a conocer la QDDR, que consiste en
una evaluacin de cmo volver ms eficientes, responsables y
efectivos al Departamento de Estado y a USAID y en propuestas
para lograrlo. Una de las propuestas centrales es fortalecer y
emplear el poder cvico al servicio de los intereses
estadounidenses en el mundo, entendiendo ese poder como la
fuerza del personal civil en el gobierno y en la sociedad; es la
suma de las misiones diplomticas, de los profesionales del
desarrollo en ms de cien pases y de los expertos de otras
agencias gubernamentales, ponindolo a la par con el poder
151
militar para alcanzar los objetivos nacionales en poltica exterior.
En materia de desarrollo, se propone realzarlo y modernizarlo
para lograr resultados concentrando las inversiones en los
sectores donde el pas tiene ventajas comparativas (alimentacin,
salud global, cambio climtico, crecimiento sostenible,
democracia y gobierno), con nfasis en un enfoque de gnero;
tambin se incluye la creacin de asociaciones con los
receptores y seguir haciendo de USAID la primera institucin
de desarrollo del mundo, mejorar la coordinacin de los
programas y monitorear y evaluar los programas de ayuda para
promover que las futuras asignaciones de recursos se basen en el
desempeo de los receptores (QDDR, 2010). Se trata de un
planteamiento general de principios y recomendaciones para
poner a la diplomacia y al desarrollo a la par con el poder militar,
y como tal incluye recomendaciones que van ms all del tema
de la ayuda externa y que afectan al organigrama general del
Departamento de Estado.
La segunda QDDR fue presentada en 2015: el secretario de
Estado seal en ella que la poltica exterior es poltica nuevos modelos de desarrollo sostenible. En el captulo III,
econmica. Estamos comprometidos a impulsar esa visin y a
reforzar los esfuerzos existentes para alcanzar las metas de
desarrollo global (QDDR, 2015). All se afirma que la
continuacin de la lucha para acabar con la extrema pobreza se
har por medio de un nuevo modelo de desarrollo, el crecimiento
econmico inclusivo y sostenido, cuyo resultado sera la
expansin de la clase media y la estabilidad poltica y
econmica. El crecimiento econmico inclusivo, segn esta
concepcin, es mucho ms que el aumento del PIB porque
significa disminuir el desempleo juvenil y la desigualdad de la
riqueza, promover la igualdad de gnero, aumentar el acceso a
152
los servicios y la rendicin de cuentas de los gobiernos. En otras
palabras, est hablando de desarrollo econmico y social.
Tambin incluye en su referencia al desarrollo la necesidad de
fortalecer las capacidades tcnicas y el conocimiento econmico
del personal encargado de los proyectos financiados con ayuda.
La Directiva presidencial de 2010 se refiere solamente al
desarrollo, ms el documento central que fija las orientaciones de
la poltica nacional en su totalidad es la Estrategia Nacional de
Seguridad. En la que se dio a conocer en 2015 se fijan los
principios y las prioridades que describen cmo se guiar al pas
hacia un mundo con mayor paz y con una nueva prosperidad. Se
mencionan las prioridades que son de esperar (seguridad,
promocin de la democracia, impulsar el establecimiento de un
orden mundial que promueva la paz, la seguridad y las
oportunidades) y entre las veinticuatro que se describen hay dos
que se refieren especficamente al desarrollo, consistentes en
liderar los esfuerzos para reducir la pobreza extrema, la
inseguridad alimentaria y las muertes prevenibles, y en probar
Prosperidad, en el apartado que se dedica a terminar con la
extrema pobreza, se sostiene que hay una oportunidad histrica
de terminar con la pobreza extrema y construir una prosperidad
compartida y sostenida: al hacerlo, fomentaremos los mercados
de exportacin para los negocios estadounidenses, mejoraremos
las oportunidades de inversin, y disminuiremos la necesidad de
costosas intervenciones militares (NSS, 2015, p.17).
Queda claramente expresado que la justificacin para
contribuir al desarrollo sostenible y mejorar las condiciones de la
vida en el resto del mundo consiste en ventajas econmicas para
Estados Unidos. Aade que se fomentarn las inversiones
153
transformativas -las que se dirigen a sectores sociales y de
gobernanza-, el comercio y la inversin sern las fuentes de un
crecimiento econmico con abundante trabajo, pero la
administracin se concentrar en la clara necesidad de la
apropiacin y el compromiso poltico del pas [receptor] y
reforzaremos la vinculacin entre el desarrollo social y el
econmico. Se refuerza el nuevo enfoque de desarrollo, que da
cabida al sector privado y que contempla la participacin social
en el pas beneficiario, cuando se seala que Estados Unidos
promover un financiamiento que cuente con billones
provenientes del sector privado y que aproveche las fortalezas
cientficas, tecnolgicas y empresariales estadounidenses, en
asociacin con gobiernos, empresas y la sociedad civil.
Los documentos oficiales reconocen, repetidamente, el nexo
entre desarrollo, estabilidad mundial y seguridad nacional. Los
desafos cambian segn la poca y sin embargo esa vinculacin
persiste a lo largo de las diferentes administraciones.
CONCLUSIONES
La ayuda al desarrollo de Estados Unidos muestra, a lo largo de
su evolucin, una constante tensin entre los objetivos de
desarrollo y los objetivos polticos. Esto qued muy en claro
durante toda la guerra fra, y en particular en los documentos
fundacionales de la AOD -el Punto 4, el mensaje del presidente
Kennedy y la Foreign Assistance Act de 1961: se comprenda
que la miseria favoreca al comunismo, por lo tanto, para derrotar
al comunismo haba que ayudar a los pases menos desarrollados.
Lo poltico priv sobre el desarrollo: la ayuda se dio, en primer
lugar, a los pases estratgicos y anticomunistas, sin prestar
154
demasiada atencin a la eficacia de la ayuda ni a la corrupcin
asociada a ella. El presupuesto para 2017 muestra que la
importancia que se les da a los pases estratgicos est presente.
Aunque la tensin sigue existiendo, la paridad entre
desarrollo, diplomacia y defensa tiende a atenuarla. A partir del
2000 ha habido cambios congruentes con los que se observan en
el escenario internacional, como son la creciente importancia del
sector privado, de las ONG y de la evaluacin de la ayuda, que
va de la mano con la creciente exigencia de la eficacia. Estos
elementos estn presentes en las actividades de la USAID pero,
sobre todo, en la creacin de la MCC, cuyo enfoque
selectivo/competitivo es un incentivo para que los pases
candidatos aumenten la participacin de la sociedad y mejoren el
desempeo de sus gobiernos, aunque cabe la pregunta: qu pasa
con los pases con un pobre desempeo y con una capacidad
institucional limitada?
La construccin de instituciones es casi una condicin para el
desarrollo o, por lo menos, ambos deben avanzar
simultneamente; en este aspecto los propsitos de la
administracin Obama de fortalecer las organizaciones
internacionales de desarrollo pueden dar la solucin, apoyando el
financiamiento que les permita atender mejor a los ms pobres.
La meta de la Directiva Poltica Presidencial de armonizar las
actividades con otros donadores (bilaterales y multilaterales), de
mantenerse y llevarse a la prctica sera una verdadera
revolucin de la AOD mundial: el papel preponderante que tiene
Estados Unidos -por los recursos financieros y humanos de que
dispone- le dara peso en las negociaciones para implementar
paulatinamente la armonizacin, lo que ahorrara recursos
financieros y humanos en favor de los pases receptores y
155
racionalizara las actividades de los donantes, idealmente tanto
de los tradicionales como de los emergentes. Con excepcin de la
armonizacin, son recurrentes desde el inicio de la ayuda
estadounidense las menciones a la voluntad poltica y a la
participacin e iniciativa del receptor, as como a la necesidad de

US$ 384.00
17.75
40.91
154.80
4.07
14.11
3.43
11.67
5.46
15.26
Ayuda per
obtener resultados. Que se siga insistiendo en esos temas setenta

cpita
aos despus es una muestra de que la AOD no siempre ha sido
todo lo participativa y eficaz que podra esperarse.
Las dos ltimas administraciones, de distinto signo poltico,

US$ 36,051
3,314

505
6,862
665
5,213
1,275
1,246
3,006
913
per cpita
Ingreso
han realizado transformaciones en la AOD cuyos efectos a
mediano plazo estn pendientes de evaluacin; por el
mejoramiento de la ayuda al desarrollo es de esperar que

(millones de dlares)
perduren y se profundicen.

[18,100]
Ayuda

50,100
742
626
606
575
514
510
3,100
1,457
1,250
1,000

[Ayuda econmica]
Total aprox.
Pas

Afganistn

Paquistn

Tanzania
Jordania

Nigeria

Etiopa
Israel*
Egipto

Kenya

Irak
156 157
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162
CAPITULO 4
EL BANCO JAPONS PARA LA COOPERACIN
INTERNACIONAL Y LOS INTERESES
ESTRATGICOS DE JAPN EN AMRICA LATINA
EN EL SIGLO XXI
Martha Loaiza Becerra
Mara Elena Romero Ortiz
RESUMEN
Sabemos que Japn es un pas dependiente del exterior en
materia de recursos naturales desde que alcanz el estatus de
potencia industrial en la dcada de 1930. La energa se produce a
partir de insumos importados y, sectores industriales clave como
el elctrico dependen del cobre que se extrae en pases como
Chile. Mientras que el sector industrial automotriz depende de la
apertura de mercados en expansin como los que ofrecen algunos
pases latinoamericanos para la venta de sus automviles. As, la
penetracin de mercados en Amrica Latina para los productos
japoneses est ligada a una accin decidida y estratgica de las
instituciones de cooperacin internacional.
El Banco Japons para la Cooperacin Internacional est
desempeando desde hace una dcada un papel muy importante
en la colocacin de inversiones tiles para el desarrollo japons y
la consolidacin de sus intereses en Amrica Latina en reas
sensibles como energa, recursos naturales, infraestructura,
163
manufacturas, maquinaria, servicios y medioambiente en pases
como Bolivia, Brasil, Uruguay, Colombia, Chile, Costa Rica y
Mxico. Este trabajo tiene el objetivo de establecer cules son los
proyectos que reciben los crditos del Banco Japons para la
Cooperacin Internacional en Amrica Latina, cules son los
mecanismos de acceso a dichos crditos y, especialmente, las
condiciones que se estipulan para otorgarlos. Si bien, el objetivo
del JBIC es apoyar a las empresas japonesas en el exterior, su
presencia tiene efectos positivos en el amplio esquema de la
economa global porque contribuye al desarrollo a nivel local de
los pases en los que se invierte.
Palabras clave: Banco Japons para la Cooperacin
Internacional; Japn; Amrica Latina;
A MANERA DE INTRODUCCIN: LA BUROCRACIA
JAPONESA PARA LA COOPERACIN INTERNACIONAL
AL DESARROLLO
El ao 2014 marc el sexagsimo aniversario del programa de
cooperacin para el desarrollo de Japn. Con su adhesin al Plan
Colombo en 1954 Japn inici su programa de ayuda
internacional, pagando daos causados en la guerra. En poco
tiempo se convertira en un importante donador, asumiendo que
la cooperacin internacional para el desarrollo (CID) es una
importante herramienta para visibilizar su presencia en la
comunidad internacional, asegurar nichos comerciales y
suministro de recursos materiales. Los tres objetivos contribuan
al logro del inters nacional de Japn.
El aniversario de sus acciones en materia de cooperacin
brinda una oportunidad para reflexionar en torno a los
164
instrumentos y programas que Japn ha seguido para el logro de
sus objetivos.
En la dcada de los aos ochenta, Japn se convirti en el
donador nmero uno por el monto de sus contribuciones, sin
embargo, fue criticado por el fin que perseguan sus proyectos.
La bsqueda de sus objetivos econmico comerciales propici
una imagen negativa de sus programas y le oblig a revisar sus
principios y fundamentos para recuperar la credibilidad
internacional. No obstante, los montos para asistencia han
disminuido paulatinamente; con un presupuesto aproximado de
10 mil millones de dlares, Japn no se ubica hoy entre los
donadores ms importantes, pero s est considerado como un
actor significativo.
Japn enfoca sus recursos a Asia, pero tiene grandes
proyectos en frica y desarrolla proyectos en pases
latinoamericanos.
Con el fin de dar sentido a sus esfuerzos de cooperacin
Japn ha diseado un entramado administrativo responsable de
atender los requerimientos de Japn y de sus receptores.
El proceso de la cooperacin tiene como base el ejercicio de
la poltica basado en un compromiso entre los diferentes actores
burocrticos quienes reflejan su poder e inters en las decisiones
y orientacin de los programas. Estos actores no estn guiados
por ningn plan maestro de estrategia nacional coherente sino
por las diferentes concepciones de los objetivos nacionales,
burocrticos y personales (Allison y Halperin, 1972 y Halperin,
1974). Rix afirma que el sistema de toma de decisiones en
materia de cooperacin para el desarrollo en Japn est
primeramente basado en el modelo poltico propuesto por Allison
quien argumenta que desde la perspectiva de los actores
165
involucrados en el proceso de decisiones es determinada por la
posicin burocrtica en la que se encuentra, es decir, whereyou
stand dependswhereyousit (1980). De acuerdo a este modelo la
poltica burocrtica est fincada en un modelo plural clsico
originalmente desarrollado para explicar las democracias
occidentales.
El modelo de poltica burocrtica aplica a grupos de inters
plurales dentro del mismo gobierno y enfatiza el pluralismo
dentro de ellos. De acuerdo a esto, la poltica es un compromiso
dentro de los diferentes actores burocrticos, reflejando su poder
e intereses en determinados asuntos. Estos actores estn
orientados por concepciones conflictivas de objetivos nacionales
burocrticos personales. De manera que la poltica dentro de un
gobierno influye sobre las decisiones de la poltica exterior y sus
acciones.
La burocracia japonesa, su complejidad y su influencia tienen
su fundamento en dos elementos: 1) la estructura heredada de la
etapa previa a la segunda Guerra Mundial, misma que
permaneci aun despus de la Guerra y, 2) en el vnculo que se
estableci entre esta pesada estructura y las reformas creadas
durante la ocupacin estadounidense de la posguerra. Mientras la
nueva estructura busc reorganizar y dirigir la poltica y la
economa de Japn, el proceso lo llev a cabo a travs de la
burocracia que ya exista. Las autoridades de la ocupacin
asumieron incorrectamente, que de la misma manera que la
burocracia estadounidense, la japonesa operara como
instrumento polticamente neutro, sin obstaculizar el proceso de
ocupacin ni los esfuerzos de reforma (Arase 1995, p. 17). No
fue as, uno de los factores que permitieron el fortalecimiento del
sector burocrtico y su capacidad de control fue la herencia de
166
una estructura educada para servir al emperador sin
cuestionamientos y una opinin pblica poco interesada en los
asuntos polticos, ms dedicada a la actividad econmica que
permitira sacar adelante al pas; elementos que no fueron
considerados por las fuerzas de ocupacin.
La estructura burocrtica responsable de coordinar el
programa de cooperacin econmica inici su conformacin al
establecerse los primeros pagos por reparaciones posteriores de
la Segunda Guerra Mundial. La complejidad del sistema
burocrtico japons y en particular el que se relaciona con el
proceso de toma de decisiones en la cooperacin es el sistema de
tetewarigyosei (administracin vertical) en el que cada ministerio
o agencia tiene autoridad exclusiva sobre cierto rango de la
poltica. Debido a la falta de comunicacin gil entre los
ministerios el proceso de decisin se alentaba, prevaleciendo la
duplicacin de tareas (Hirata, 2000, p. 3). Los burcratas son los
actores centrales en la asistencia, son fundamentales en el
proceso de toma de decisiones y en la implementacin de los
proyectos; mientras que los polticos se involucran
marginalmente (Hirata, 2000, p. 4).
La jerarqua interna de la burocracia estatal es determinada no
slo por la legislacin sino por una variedad de recursos polticos
tales como el presupuesto anual y el personal.
Con el incremento de las acciones de cooperacin y su
diversificacin creci la estructura administrativa y el complejo
burocrtico. Debido a la rigidez de la burocracia japonesa y a los
conflictos persistentes en torno a los propsitos que deba seguir
la poltica de cooperacin, la burocracia encargada de ella se
fragment y no surgi un lder natural para dicha polticade
ninguno de los Ministerios (Rix, 1980, p. 49).
167
 La transformacin administrativa y la complejidad burocrtica
afectan negativamente el proceso mismo de la asistencia, en la
medida en que ms instancias participan en las decisiones, el
proceso se dificulta para los solicitantes.
El comienzo, con poco personal calificado para llevar a cabo
acciones de cooperacin favoreci conductas negativas que
afectaron la eficiencia de los proyectos de asistencia, hizo que
algunas empresas desviaran importantes recursos inflando los
proyectos, cobrando altas cuotas por la supervisin y haciendo
solicitud de equipo costoso, pero inadecuado para el proyecto.
Esta accin se vincula con el pago por favores que las
empresas consultoras daban a ciertos burcratas por el aviso
oportuno sobre los proyectos, adems del pago que hacan a los
gobiernos de las naciones solicitantes para acordar la forma y
objetivos del proyecto que se presentara ante las autoridades
japonesas a cambio de abrirles el camino ante los ministerios
involucrados, igualmente las empresas asentaban en el proyecto
las condiciones favorables con las que deban ser considerados
en caso de aprobarse el proyecto.
El problema inicial de la poltica de cooperacin es que el
Estado japons no haba establecido una agencia central para
administrar esta rea debido a las diferencias intra-burocrticas y
las responsabilidades inter-burocrticas. De acuerdo a la imagen
clsica sobre la relacin entre burocracia y democracia se espera
que los polticos diseen las polticas y los burcratas las
implementen. En el caso de la asistencia japonesa, la burocracia
asumi el papel de diseadora de la poltica de asistencia
tomando el lugar de la rama legislativa para la toma de
decisiones y favoreci la formacin de una agencia cuasi-
gubernamental que se consolid en lugar de una rama ejecutiva
168
para su implementacin. En este proceso las estructuras tanto
verticales como horizontales se diferenciaron en el sector
burocrtico, de manera que se propici una pugna por el manejo
de diferentes aspectos de la asistencia. A fin de controlar esta
rivalidad, la Dieta trat de jugar un papel ms activo.
La jerarqua interna de la burocracia estatal es determinada no
slo por la legislacin sino por una variedad de recursos polticos
tales como el presupuesto anual y el personal. A un mayor acceso
a los recursos, mayor posicin e injerencia en los asuntos
polticos. Tanto elFondo para la Cooperacin Econmica en
Ultramar como la Agencia de Cooperacin Internacional de
Japn, mejor conocida por sus siglas en ingls como JICA,
fueron los rganos legalmente encargados de implementar los
crditos de asistencia y las donaciones, no obstante, la prctica
gener tensiones, ya que ambos organismos trataron de ganar
independencia y prestigio, adems de mayor nmero de
financiamiento para los proyectos que presentaban.
JICA, la Agencia representativa de la cooperacin japonesa,
se fund en 1973, entr en funciones en agosto de 1974. El
Ministerio de Asuntos Exteriores (MAE) asumi el control de
JICA y ShinsakuHogen, vice-ministro de Asuntos Exteriores,
experto en seguridad, fue el primer presidente de JICA. Fue
principalmente la encargada del programa de cooperacin
tcnica, sin embargo, sus alcances fueron ms all de lo
pronosticado. Como Alan Rix afirma(1980), JICA fue el
escenario en el que se reflejaron los cambios, contradicciones y
pugnas entre los ministerios, as como la transformacin de los
programas de cooperacin y lo difuso de la poltica del gobierno
japons, tambin ilustra el cambio en el proceso presupuestal y lo
complejo del proceso legislativo.
169
 Si bien JICA es reconocida como la Agencia central de
coordinacin de los programas de cooperacin para el desarrollo;
el Fondo para la Cooperacin Econmica en Ultramar y el Banco
de Importaciones y Exportaciones de Japn jugaron un papel
importante en la consecucin de los objetivos de la cooperacin
japonesa. Por su parte, el Banco Japons de Exportaciones e
Importaciones, una de las organizaciones financieras ms
importantes de ese pas, incentiv el comercio y la inversin en
el extranjero proporcionando una serie de servicios desde 1950
cuando naci para apoyar la actividad exportadora de Japn. Su
principal actividad es proporcionar prstamos a bajo costo para
apoyar el crecimiento de la actividad industrial, incluyendo
apoyo a las exportaciones de productos de la industria pesada e
importaciones de recursos naturales, esta actividad encajaba en el
inters japons de incentivar el comercio internacional de sus
industrias en el extranjero, conjugando los programas de
cooperacin de JICA con las estrategias del Banco.
Por su parte, el Fondo para la Cooperacin Econmica en
Ultramar, se fund en 1961 y es el brazo financiero del desarrollo
otorgando crditos blandos en apoyo a los esfuerzos de
desarrollo de los pases. El Fondo proporcion inicialmente
financiamiento directamente a los gobiernos, o bien, apoy con
recursos a corporaciones que realizan proyectos en pases en
desarrollo; por lo tanto, el Fondo proporciona crditos blandos y
a su vez co-financia actividades en las corporaciones bajo la
condicin de participacin equitativa enfatizando sus actividades
en industrias agrcolas, pesqueras y de minera (MOFA, 1998).
En la medida que las actividades de cooperacin en Japn se
incrementaron y hubo la necesidad de replantear su estructura, la
demanda por una poltica de cooperacin ms autnoma y con poltica de no competir con instituciones financieras tradicionales
170
libertad para decidir incidi en que JICA tuviese ms autonoma.
Posterior a la Reforma de la Asistencia para el Desarrollo de
2003, logr alcanzar cierta autonoma, aunque permanece
vinculada por reglamento a los objetivos del Ministerio de
Asuntos Exteriores.
Por su parte, desde 1995 se decidi que tanto el Fondo para la
Cooperacin Econmica en Ultramar como el Banco de
Importaciones y Exportaciones de Japn se fusionasen para dar
paso al Banco de Cooperacin Internacional de Japn (JBIC). En
abril de 1999 la Ley del Banco de Cooperacin Internacional de
Japn fue aprobada por la Dieta facilitando el establecimiento del
JBIC; heredero de las funciones del Fondo y del Banco, el JBIC
se convirti en una organizacin responsable de la poltica
econmica de Japn en el exterior y de las actividades de
cooperacin. As, esta institucin conduce operaciones en dos
cuentas estrictamente separadas, una en las que realiza las
Operaciones Financieras Internacionales, que anteriormente eran
llevadas a cabo por el Banco de Exportaciones e Importaciones
de Japn y otra, de Operaciones de Cooperacin Econmica en el
Extranjero que era realizada por el Fondo; el JBIC crea sinergia
de ambas actividades y experiencia acumulando una variedad de
herramientas financieras, cadenas de recursos humanos para
proporcionar una respuesta efectiva y eficiente a los
requerimientos de las corporaciones japonesas y de la comunidad
global (JBIC, 1999)
El JBIC es as una institucin financiera y una agencia de
crditos a la exportacin creada en octubre de 1999 y es la rama
internacional de la Corporacin Financiera de Japn,
administrada por el Ministerio de Finanzas. El Banco sigue una
171
y opera como uno de los instrumentos de la asistencia oficial
para el desarrollo.
Una de las particularidades del JBIC es su principio de
contribucin a fines sociales y de conservacin del medio
ambiente, por lo tanto, todos los proyectos que financia deben
contener un estudio en dnde se especifique el impacto ambiental
del mismo.
En el ao 2007 con la aprobacin de la Ley de la Corporacin
Financiera de Japn durante la 166 sesin de la Dieta, las
operaciones financieras internacionales del JBIC, la Corporacin
Financiera para la Vida Nacional, la Corporacin Financiera para
Agricultura, Ganadera y Pesca, as como la Corporacin de
Japn para el Financiamiento de la Pequea y Media Empresa se
fundieron y dieron paso en 2008 en una nueva institucin
tentativamente denominada Corporacin Financiera de Japn o
JFC, por sus siglas en ingls, no obstante, a fin de mantener la
imagen y confianza depositada en el JBIC el sector financiero de
la JFC continuara con el nombre de Banco de Cooperacin
Internacional de Japn.
Ms tarde en el mismo ao 2008, como resultado de las
reformas de las instituciones bancarias estatales, las secciones de
crditos en yenes y de donaciones del JBIC se amalgamaron con
JICA, esta nueva JICA se cre para conjuntar tres programas
claves de la cooperacin: donaciones, crditos en yenes y
cooperacin tcnica en una sola institucin (Punendra, 2014). En
el ao 2015 se aprob una nueva Carta de Cooperacin
Internacional, atrs qued la Carta de Asistencia para el
Desarrollo. El nuevo concepto de la Carta pretendi dar cabida a
una ms amplia gama de modalidades de cooperacin, ir ms all
172
del tema de asistencia, incluir a la cooperacin del sector privado
y plantear un papel ms amplio de Japn en los asuntos globales.
Salvaguardando los principios tradicionales de la cooperacin
japonesa, respeto a los derechos humanos, buen gobierno y
construccin de democracia, la nueva Carta enfatiza el objetivo
de trabajar por un pacifismo activo que d cuenta de una
sociedad internacional segura y pacfica que sirva al inters
nacional de Japn (Dugay, 2015)
La nueva Carta hace explcito el uso de la cooperacin para el
desarrollo en temas de seguridad nacional, despertando la duda
entre sus vecinos sobre los fines que realmente persigue la
cooperacin japonesa. Sin embargo, esta nueva interpretacin de
la cooperacin da un nuevo sentido a las estrategias de asistencia
oficial para el desarrollo, en China es particularmente visto como
un movimiento estratgico frente al incremento de la influencia
militar china en la regin (Punendra, 2014). As, la cooperacin
internacional satisface los objetivos externos, pero tambin da
sentido a la poltica interna. Para ser ms eficientes en el logro de
los objetivos, el gobierno japons decide apoyar a los ministerios
y organismos involucrados en la cooperacin, fortalece al
Ministerio de Asuntos Exteriores quien estar al frente de la
consecucin de los principios de la Carta en coordinacin
cercana con JICA, encargada de la implementacin, quien a su
vez trabajar coordinadamente con el JBIC, la Aseguradora de
Inversiones y Exportaciones Japonesas (NipponExport and
InvestmentInsurance) y la Corporacin Japonesa para
Inversiones e Infraestructura en el Extranjero para Transporte y
Desarrollo Urbano (JapanOverseasInfrastructure and
InvestmentCorporationforTransport and UrbanDevelopment) que
se ver fortalecido (Dugay, 2015).
173
 La burocracia japonesa para atender los requerimientos de los
nuevos objetivos de la cooperacin se diversifica, pero al mismo
tiempo mantiene un entramado en donde las decisiones en la
materia dependen bsicamente de ella y suman intereses del
sector empresarial, conjuntando los esfuerzos y los recursos.
La estructura japonesa para la cooperacin internacional tiene
bien definidas sus estrategias e intereses en el mundo. Planea con
un sentido amplio en trmino de plazos y proyectos de inversin
de su sector privado, para avanzar en el logro de su objetivo
final. En este sentido, Amrica Latina representa una regin
estratgica para sus inversiones y para el aseguramiento de
fuentes de recursos naturales y materia prima.
LA PRESENCIA DEL BANCO DE COOPERACIN
INTERNACIONAL DE JAPN (JBIC) EN AMRICA
LATINA
La presencia de Japn en Amrica Latina ha sido constante, data
de las migraciones japonesas durante el periodo Meiji y se
diversifica con el tiempo. En las dcadas de los sesenta y setenta
del siglo XX se caracteriz por los grandes proyectos de
construccin de infraestructura. Amrica Latina representa para
Japn una fuente importante de recursos minerales, productos
agrcolas y bienes intermedios, adems de ser un mercado clave
para los bienes y servicios japoneses; as, la cooperacin
japonesa y sus inversiones se han convertido en el instrumento de
la poltica exterior japonesa en la regin.
Pases como Chile, Brasil, Per, Costa Rica, se han visto
beneficiados con los programas de cooperacin japonesa, la cual
se enfoca en la diversificacin de productos y en sectores
174
intensivos en tecnologa. Mientras para Brasil y Chile son
relevantes los sectores agrcola y minero-metalrgico; para
Mxico destaca el apoyo al sector automotriz. Despus de los
altibajos econmicos que ha sufrido la regin en las dcadas de
los ochenta y los noventa, Japn inici una nueva fase de sus
relaciones con Amrica Latina, profundizando la cooperacin
econmica y poltica en una marcha vigorosa hacia el futuro;
como lo dijo el primer ministro Shinzo Abe en su discurso en
Sao Paulo, Brasil en 2014 (Myers y Kuwayama, 2016)
Durante el mismo discurso el ministro Abe resalt tres
premisas que guiaran la relacin: progresar juntos, liderar juntos
e inspirar juntos. Desde la prctica de la cooperacin, Amrica
Latina tambin ha sido una regin clave en los proyectos de
JICA. Entre 2009 y 2011 Japn fue el donador ms importante
para naciones como Antigua y Barbuda, Costa Rica, Dominica,
Granada, Panam, Santa Luca y San Vicente; mientras que
Brasil y Mxico recibieron grandes apoyos a travs de crditos
blandos, aunque es importante anotar que la cooperacin
disminuye en su modalidad de asistencia oficial para el
desarrollo en la medida que los pases alcanzaron un estatus de
pas de renta media (Myers y Kuwayama, 2016).
La cooperacin con pases de renta media es mayormente a
travs del JBIC, mismo que se ha convertido en una fuente
importante de financiamiento para actividades productivas en
Brasil, Chile, Mxico, Per y Colombia debido a que el Banco
cumple su objetivo de promover las exportaciones japonesas e
incentivar la inversin en sectores claves que crean un ambiente
propicio para la industria japonesa ubicada en esos pases.
El JBIC ha llegado a tener tal relevancia en la regin que
supera en inversiones a las del mismo Banco Mundial, por
175
ejemplo, en el ao fiscal 2012 el Banco de Cooperacin
Internacional de Japn provey 10 mil millones de dlares a la
regin, mientras que el Banco Mundial solo otorg 6.6 mil
millones de dlares (Myers y Kuwayama, 2016).
La regin ha sido responsable de al menos 20 % de los
compromisos pendientes de JBIC en los ltimos aos. Mientras
que un porcentaje considerable de los prstamos en el extranjero
para la adquisicin de los recursos energticos y minerales por
parte de empresas japonesas proviene del JBIC, este Banco
muestra una gran disposicin a contribuir con los gobiernos
latinoamericanos para incentivar sectores productivos claves para
las inversiones japonesas (Kuwayama, 2015)
El nuevo tipo de relacin que Japn plantea con Amrica
Latina se basa no solo en la firma de convenios y en la
liberalizacin de la economa, el gobierno japons enfatiza que el
comercio debe ser complementado con la cooperacin. El
gobierno japons cierto de las implicaciones que la integracin
regional pueden tener para el comercio de su pas, asegura sus
espacios a travs de la cooperacin para el desarrollo que
promueve la implementacin, actualizacin y renovacin de
tecnologa, as como la capacitacin de recursos humanos.
PASES, SECTORES Y PROYECTOS FINANCIADOS POR
EL JBIC EN AMRICA LATINA
La divisa La fuerza de Japn para el mundo (Nihon no chikara
wo, sekai no tameni) no es slo una expresin ya que durante el
periodo comprendido entre 2010 y 2014, el JBIC ha distribuido
13, 058.1 billones de yenes a travs de prstamos, participaciones
de capital y garantas de pago en Asia, Oceana, Medio Oriente,
176
Europa, frica, Norteamrica y, Amrica Latina y el Caribe. De
ese gran total, 1,992.4 billones de yenes se destinaron a la regin
de Amrica Latina y el Caribe, esto es, slo 15.25 %. Los montos
de los capitales colocados en los pases latinoamericanos han
decrecido desde 2012 cuando alcanzaron los 805.5 billones de
yenes hasta el ao fiscal 2014 cuando el JBIC report la suma de
136.1 billones de yenes y parecen nada si se los compara con los
1389.3 millones que se invirtieron en la regin de Norteamrica
(Estados Unidos y Canad). Adems, en el mismo trienio los
prstamos y compromisos de participacin destinados a dicha
regin se duplicaron mientras que los de Amrica Latina se
desplomaron (JBIC, 2015, p. 35).
El Ministerio de Economa, Comercio e Industria (METI)
reconoci en el comienzo de 2016 que Japn a diferencia de
pases como China y Alemania que lideran las exportaciones no
ha sabido tomar ventaja de la creciente demanda global y que su
capacidad productiva instalada tanto dentro como fuera del pas
debe utilizarse para producir bienes de exportacin de alto valor
agregado, y estimular la competitividad de las multinacionales
japonesas. (White Paper on International Economy and Trade,
2015)
Las empresas japonesas que operan en Brasil, Chile,
Colombia, Mxico, Uruguay, Paraguay y Per son las principales
receptoras de prstamos con el objetivo de apoyar su expansin y
potenciar sus redes de produccin y ventas. Como se ha
mencionado, todas las acciones del JBIC y los proyectos que
apoya se enmarcan en 4 ejes: 1) el aseguramiento de un
suministro constante de recursos naturales hacia Japn; 2) la
proteccin de las operaciones de negocios en el extranjero de las
firmas japonesas, 3) el patrocinio de obras de infraestructura; y
177
4) la promocin del cuidado al medioambiente. Los proyectos
ms grandes financiados por el JBIC a lo largo de la ltima
dcada han sido para garantizar la seguridad energtica y de
recursos naturales (Vase Figura 1). A continuacin,
presentamos algunos ejemplos de los proyectos financiados.
178
Brasil
Brasil es el principal destino del financiamiento para la regin,
slo durante el ao fiscal 2014 recibi ms de 54 % del total. En
ese mismo ao el JBIC otorg al Banco Nacional de Brasil para
el Desenvolvimiento Econmico y Social (BNDES-por sus siglas
en portugus) una tercera lnea de crdito para apoyar proyectos
de energa renovable que utilicen tecnologas ambientales de
Japn. Como parte de las operaciones verdes del JBIC se
canalizan a travs del BNDES los fondos necesarios para
proyectos ambientales que hagan uso de energa renovable como
la elica o los biocombustibles. La relacin entre ambas
entidades es estrecha puesto que el BNDES es la nica
institucin financiera gubernamental responsable de la provisin
de fondos a largo plazo para proyectos ambientales que utilizan
energas renovables. De esta manera, la cooperacin no es slo
financiera sino tambin tcnica. Mientras se busca disminuir las
emisiones de dixido de carbono se generan las oportunidades
para introducir la tecnologa ambiental japonesa de ltima
generacin.
No obstante, uno de los proyectos ms importantes
financiados por el JBIC en Brasil desde el 2011 fue la operacin
de una Unidad Flotante de Produccin, Almacenamiento y
Transferencia en agua-ultra profunda (FPSO).6 Las empresas
japonesas involucradas fueron MODEC, Inc; Mitsui & CO.,
LTD., Mitsui O.S.K. Lines, Ltd., y Marubeni Corp., mientras que
del lado brasileo fue Petrleo Brasileiro S.A., una empresa
estatal.
6
Siglas en ingls de Floating Production, Storage and Offloading Unit.
179
 Aunado a esto, el JBIC ha firmado Memorndums de
Entendimiento (MOU) con el Banco Nacional de
Desenvolvimiento Econmico e Social (BNDES) con el
propsito de cooperar en el financiamiento a largo plazo en
reales brasileos y con terceros pases. La expectativa es que los
MOU promuevan la inversin de las empresas japonesas debido
a la demanda financiera creciente para el desarrollo de
infraestructura en Brasil, y para el desarrollo de recursos
naturales en terceros pases en frica y Amrica Latina.
En 2012 el JBIC firm un acuerdo de prstamo con la Amapa
Florestal e Celulose S.A. (AMCEL), una compaa brasilea
capitalizada por empresas japonesas. El prstamo proporciona los
fondos necesarios a la AMCEL para plantar rboles de eucalipto,
manufacturar y vender astillas obtenidas de los bosques de
plantacin. La expectativa fue que la oferta y la demanda
mundial de astillas se fortalecera a mediano y largo plazo en la
medida en que la demanda de papel se expandiera en
congruencia con el crecimiento econmico de los mercados de
los pases emergentes; este crdito ha permitido a las compaas
japonesas asegurar un abastecimiento estable y de largo plazo de
astillas de los bosques de plantacin.
Durante el ao fiscal 2013, se establecieron lneas de crdito
con la paraestatal Petrleo Brasileiro S.A. (PETROBRAS) para
que la empresa pudiera comprar equipo y servicios de empresas
japonesas, una estrategia recurrente para potenciar la
competitividad internacional de las compaas japonesas a la vez
que se acrecienta la relacin econmica.
180
En congruencia con el artculo 20 de la Ley Bsica de
Alimento, Agricultura y reas Rurales 7 que rige la poltica
alimentaria japonesa, el JBIC proporcion los fondos para
comprar acciones de empresas brasileas agrcolas productoras
de granos como Cantagalo General Grains S.A y CGG Trading
S.A. Puesto que, es responsabilidad del Estado esforzarse para
promover la cooperacin tcnica y financiera con miras al
desarrollo de la agricultura para coadyuvar en el logro de la
estabilidad de la oferta y la demanda en el largo plazo.
Chile
En el caso de Chile los proyectos financiados son para el
desarrollo de la minera cuprfera. En 2011 el JBIC firm un
acuerdo de prstamo con Sierra Gorda SCM, una compaa
incorporada en Chile y en la que invirtieron la Sumitomo Metal
Mining Co., Ltd., y la Sumitomo Corporation para financiar el
desarrollo del Proyecto de la Mina de Cobre Sierra Gorda en la
regin de Antofagasta. La inversin en el proyecto es estratgico
puesto que Japn depende nicamente de las importaciones de
concentrado de cobre de Chile y otros pases. En el largo plazo,
se busca garantizar un abastecimiento estable de recursos
cuprferos a Japn. En este mismo tenor, se firm otro acuerdo
de prstamo con la Minera Escondida Limitada (MEL), una
compaa chilena capitalizada por la Mitsubishi Corporation, JX
Nippon Mining & Metals Corporation, Mitsubishi Materials
Corporation, BHP Billiton Group y Rio Tinto Group.
7
Esta Ley aprobada en 1999 fue actualizada en 2005.
181
 Los fondos son necesarios para que la MEL expanda la Mina
de Cobre Escondida, la mina de cobre ms grande del mundo e
incremente la produccin de concentrado de cobre; este producto
es indispensable para las compaas japonesas debido a su alta
calidad. En suma, el otorgamiento de crditos en este sector
contribuye al abastecimiento estable en el largo plazo de
concentrados de cobre para Japn. Tambin se firmaron acuerdos
de prstamo separados con la Mitsubishi Corporation y con la
Mitsui & CO., LTD., con el propsito de facilitar la adquisicin
de igualdad en la Anglo American Sur S.A.; una subsidiaria
chilena de la ms grande compaa minera britnica la Anglo
American plc, poseedora de una cartera de activos en la minera
del cobre sumamente valiosos que les permiten ampliar sus
derechos sobre la produccin de los concentrados cuprferos.
Estas relaciones de cooperacin son estratgicas en grado
superlativo. En el ao fiscal 2013 arranc el proyecto a largo
plazo para el desarrollo de la Mina de Cobre Antucoya
implementado por la Minera Antucoya una compaa chilena en
la cual tanto Marubeni Corporation como la compaa britnica
Antofagasta PLC tienen paridad accionaria.
En el 2012 se firm un acuerdo de prstamo para financiar el
Proyecto Central Trmica a Carbn Cochrane con la Empresa
Elctrica Cochrane SpA, una subsidiaria chilena de la Mitsubishi
Corporation. En este proyecto de infraestructura en el rubro de
energa, la Mitsubishi Corporation, como un inversionista
igualitario, asume todos los procesos de desarrollo, desde la
construccin hasta la operacin, de manera conjunta con la
compaa chilena AES Gerner S.A. Este fue el primer proyecto
de infraestructura en el sector energtico chileno con
participacin de capital de una compaa japonesa, por lo que se
182
convirti en el modelo de proyectos futuros de infraestructura en
Chile asumidos por empresas japonesas.
Colombia
La poltica de estmulo a las compaas japonesas que exportan
equipos y tecnologa para la generacin de energa se expres en
2011 en la concesin de un prstamo de exportacin para el
proyecto de la Planta de Energa Hidrulica. El JBIC firm un
acuerdo crediticio de comprador con la ISAGEN S.A. E.S.P., una
compaa incorporada en Colombia, para financiar la compra de
equipo que inclua generadores de un consorcio de la Mitsui &
Co. Plant Systems, Ltd., y la Toshiba Internacional Corporation,
ya que la ISAGEN construir y operar una planta hidroelctrica
con capacidad de 820 MW en la cuenca del ro Sogamoso en
Santander en la regin noreste de Colombia. Se espera que esto
sirva para detonar oportunidades de negocios para las industrias
japonesas en el sector energtico en Colombia. Estos
compromisos se refrendaron en 2012 con la apertura de una lnea
de crdito para el Banco de Bogot S.A. para seguir financiando
proyectos verdes con el objetivo ltimo de expandir el uso de
las tecnologas ambientales japonesas en Colombia y reducir la
emisin de gases de efecto invernadero a la atmsfera.
Mxico
Como parte del fortalecimiento de la competitividad global y el
apoyo a la expansin de negocios en el exterior de las industrias
acereras japonesas, el JBIC firm un acuerdo de prstamo con
TENIGAL, S.A. de R.L. de C.V., una alianza estratgica
183
formada en Mxico por la Nippon Steel, la Sumitomo Metal
Corporation y Ternium S.A., para hacerse cargo del proyecto de
manufactura y venta del galvanizado en caliente as como de las
lminas de acero galvanizadas para cubrir la demanda creciente
de lminas de acero automotrices desde 2011. El JBIC otorg
una garanta para la porcin co-financiada. Las lminas de acero
producidas sern vendidas a los fabricantes automotrices en
Mxico, incluyendo a sus afiliados japoneses, estadounidenses y
europeos.
La industria automotriz japonesa y sus operaciones de
negocios estn muy apoyada por el JBIC y sus prstamos. Un
caso tpico es el de Mazda Motor Manufacturing de Mexico S.A.
de C.V., una subsidiaria mexicana de la Mazda Motor
Corporation. Con este financiamiento fabrican, ensamblan y
venden automviles en Mxico y para todas las regiones del
continente americano. La misin es fortalecer las redes globales
de produccin y expandir las operaciones en el exterior buscando
mejorar la competitividad internacional de las empresas
japonesas que integran el sector.
En 2012 la Nippon Steel Pipe Mexico, S.A. d C.V (NPM),
una compaa mexicana establecida de manera conjunta por la
Nippon Steel & Sumitomo Metal Corporation, SPT, la SC
Invesment Co., LTD (una empresa conjunta de la Sumitomo Pipe
& Tube Co., Ltd, y la Sumitomo Corporation) y la Metal One
Corporation recibieron fondos para costear la manufactura y
venta de tubos de acero de alto grado para automviles en
Mxico.
Ese mismo ao el JBIC hizo una adquisicin parcial de los
bonos extranjeros denominados en yenes emitidos y colocados
pblicamente en Japn por el Gobierno de Mxico. Esta
184
adquisicin ayud a mantener e incrementar la presencia de los
bonos del gobierno mexicano en el mercado tokiota, dotando de
un rango amplio de oportunidades de inversin a los inversores
japoneses. Adems, el JBIC sostiene un encuentro anual con el
gobierno de Mxico para dialogar sobre polticas que promuevan
la cooperacin mutua y profundicen las relaciones econmicas de
orden bilateral.
Durante el ao fiscal 2013 se registraron nuevos prstamos
para el establecimiento de SIIX en Mxico para la fabricacin de
partes electrnicas para el mercado de autopartes automotrices no
slo de Mxico sino tambin de Estados Unidos, Centro y
Sudamrica. Simultneamente, la Mazda Logistics Co. Ltd.,
solicit fondos al JBIC para fundar Mazda Logstica de Mxico,
S.A., de C.V. en Salamanca, Guanajuato, una empresa
proveedora de servicios para el transporte de autopartes, el
almacenaje y las operaciones de empaquetado.
Tambin resulta relevante acotar que empresas medianas
establecidas desde 2012 como la subsidiaria Nissin Manufactura
de Mxico, S.A. de C.V. (NMX) que opera en San Luis Potos
han continuado recibiendo apoyos financieros para expandirse.
Cabe sealar, que la NMX se dedica a la fabricacin de
autopartes y que ha crecido en importancia a la par del aumento
de la demanda del sector automotriz a nivel continental. La
potencia del sector ha permitido el asentamiento de nuevas
empresas como la Kurota Seiki-Seisakusho Co., Ltd., que opera a
travs de la firma Kurota de Mxico S.A. de C.V. (KRM) en
Aguascalientes desde junio de 2014.
En 2014 el Primer Ministro Shinzo Abe y el Presidente
Enrique Pea firmaron Memorndums de Entendimiento entre el
JBIC con el Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos
185
S.N.C (BANOBRAS), abocado al apoyo financiero de proyectos
de infraestructura, Nacional Financiera (NAFIN) y Petrleos
Mexicanos (PEMEX). En lo que respecta al primero, el objetivo
bsico del MOU es el intercambio de informacin y opiniones
enteradas respecto a cmo el JBIC proporciona financiamiento
denominado en peso mexicano, as como cooperacin en materia
de infraestructura. Por supuesto, los japoneses consideran que
este tipo de marco con BANOBRAS promover el desarrollo de
proyectos de infraestructura en los cuales las compaas
japonesas participarn (JBIC Annual Report 2015: 49). En
cuanto al MOU con Petrleos Mexicanos (PEMEX) que
sustituy a uno firmado en 2007, ste revisa puntualmente las
reas en las que el JBIC y PEMEX buscan fortalecer su relacin
y generar un marco para crear y desarrollar una sociedad
amigable y cooperativa de largo plazo entre ambas entidades con
la meta clara de no slo fortalecer sino acrecentar la relacin
econmica Japn-Mxico. Mientras que el MOU firmado con
NAFIN al igual que en el caso de BANOBRAS pretende mejorar
el intercambio de informacin sobre el sector manufacturero de
las PYMES locales y el sector de medio ambiente que incluye los
proyectos de energa renovable; el gobierno japons considera
que la meta fijada en la Reforma del sector enrgico para
aumentar hasta 35 por ciento la energa producida mediante
fuentes renovables hacia 2024 ofrece una oportunidad de
negocios imperdible para las compaas lderes en ese sector.
Uruguay
Aqu el JBIC ha contribuido para activar el mercado de bonos
Samurai con el fin de diversificar los recursos de financiacin del
186
gobierno uruguayo. As se firmaron un conjunto de acuerdos para
otorgar garantas a los bonos extranjeros denominados en yenes
(Bonos Samurai) emitidos por el Gobierno de Uruguay en el
mercado de bonos japons. El apoyo a la emisin de bonos
Samurai por parte de emisores extranjeros en el mercado de
bonos de Tokio mediante una ampliacin del crdito gracias a la
garanta del JBBIC, permite ponerlos a disposicin de los
inversionistas japoneses, esto ayuda a la expansin y
diversificacin de las oportunidades de inversin, e incrementa la
actividad de mercado de bonos Samurai. De manera simultnea,
el JBIC auxilia al gobierno uruguayo para diversificar sus
recursos de financiacin.
Paraguay
En este pas el JBIC le otorg un prstamo a la Tsuneishi
Holdings Corporation (Tsuneishi HD) para financiar el Astillero
Tsuneishi Paraguay S.A. (ATP), una subsidiaria local de la
Tsuneishi Shibuilding Co., Ltd., para construir barcazas de ro y
remolcadores de barcazas. La Tsuneishi HD, es una PYME
especializada en la construccin de barcos y las operaciones de
negocios de embarque a nivel global, construye varios tipos de
barcos con nfasis en los llamados graneleros tanto en Japn
como en el extranjero. La compaa durante el ao fiscal 2014
puso en marcha la nueva empresa de construir barcazas y
remolcadores en Sudamrica partiendo de la premisa de que la
demanda actual continuar debido al aumento de la navegacin
fluvial. As, el JBIC cumple un doble propsito, ya que con el
crdito otorgado a la ATP promueve la competitividad global de
187
las firmas japonesas mientras que contribuye al desarrollo y
fortalecimiento de sus propias PYMES instaladas fuera del pas.
Per
Este pas al igual que Chile ofrece un gran potencial para el
abastecimiento de materias primas. Por ello, la Mitsubishi
Corporation (MC) mediante un prstamo del JBIC adquiri el
18.1 por ciento de las acciones de la Anglo-American Quellaveco
S.A. (AAQ) que estuvieron en propiedad de la International
Finance Corporation (IFC). Esta adquisicin accionaria le
permitir a la Mitsubishi la obtencin de intereses en el Proyecto
Cobre Quellaveco que administra la AAQ, tambin pretende
hacerse cargo de la entrega del cobre concentrado producido por
la AAQ en proporcin al porcentaje de la parte que posee para
abastecer las refineras japonesas, as como a otros compradores.
El cobre es un metal indispensable en la industria de Japn por
los mltiples usos y aplicaciones que tiene. Adems, su demanda
global no bajar sino por el contrario aumentar por la demanda
creciente en los pases emergentes y por el aumento de las ventas
de los vehculos hbridos y elctricos. Sabemos que, en este
momento, Japn depende por completo de las importaciones de
concentrado de cobre a partir del cual se funden los lingotes de
cobre.
Promocin de la sustentabilidad
Uno de los ejes fundamentales del JBIC en el momento actual es
la contribucin a la promocin de la sustentabilidad ambiental
global valindose de la cooperacin con instituciones financieras
188
regionales multilaterales. Por ejemplo, el JBIC firm un acuerdo
de prstamo con el Banco Centroamericano de Integracin
Econmica (BCIE), con el propsito de dar cumplimiento a las
operaciones VERDES, promoviendo los proyectos de energa
renovable en los pases centroamericanos. Este tipo de crdito
busca contribuir a la aceleracin del aprovechamiento de la
energa renovable y reducir las emisiones de gas de efecto
invernadero, mientras se difunden las tecnologas ambientales
avanzadas desde 2011. Un caso especfico lo ofrece el proyecto
de la disminucin del embotellamiento por el trfico vehicular
excesivo y la consecuente contaminacin del aire en Brasil. Con
tal propsito se concedi un prstamo al gobierno del Estado de
Sao Paulo para emprender la construccin del metro; un
elemento indispensable en la infraestructura urbana del
transporte. (JBIC Annual Report 2012, p. 53)
LOS PASES MS PROMETEDORES A MEDIANO
PLAZO
Para fines prospectivos el JBIC realiza anualmente desde 1989
una Encuesta sobre las operaciones de negocios en el exterior
que aplica a las compaas manufactureras japonesas (Survey on
Overseas Business Operations by Japanese Manufacturing
Companies) cuyo reporte es publicado. Los resultados arrojan
informacin valiosa para la toma de decisiones a mediano plazo
con respecto a la IED japonesa. As, durante el ao fiscal 2014 se
estableci una clasificacin de los mejores destinos para la
inversin de acuerdo con las compaas encuestadas. En dicha
clasificacin aparecen Mxico y Brasil entre los 10 mejores
como podemos verlo en el siguiente cuadro.
189
 Esta clasificacin nos permite advertir que el inters de los
empresarios japoneses se centra en Asia. Sin embargo, Mxico
TABLA 1. CLASIFICACIN DE LOS MEJORES DESTINOS PARA LA INVERSIN JAPONESA EN 2014.

con el florecimiento del sector automotriz ofrece grandes

oportunidades a los inversionistas por lo menos hasta 2017.
Adems es importante sealar que este tipo de cooperacin
Porcentaje (%)

est normada por la Carta de la Asistencia Oficial para el

45.9
45.7
43.7
35.3
31.1
20.2
16.6
13.2
12.0
11.0
Desarrollo, que constituye la base de la Asistencia Oficial para el
Desarrollo instrumentada durante seis dcadas. En ese
documento cooperacin para el desarrollo refiere a las
actividades de cooperacin internacional que llevan a cabo el
(Compaas)
encuestados
Nmero de

Gobierno japons y las entidades afiliadas con el objetivo

Fuente: Tomada de JBIC Annual Report (2015, p.57).
229
228
218
176
155
101

primordial de promover el crecimiento de las regiones en

83
66
60
55

desarrollo. En este mismo documento se establecen como

asuntos de poltica prioritaria para la regin de Amrica Latina la
asistencia japonesa para fomentar un entorno ms propicio para
el desarrollo econmico, a travs del comercio y la inversin,
Estados Unidos
Pas/Regin

entre otros medios, proporcionando la cooperacin econmica

Indonesia

Myanmar
Tailandia
Vietnam
Mxico
China

Brasil

Rusia
India

necesaria [] (Carta de la Asistencia Oficial para el Desarrollo,

p. 10) En suma, para garantizar la idoneidad de la cooperacin
para el desarrollo, se recomienda el fortalecimiento de alianzas
como parte de la estructura de implementacin. As el JBIC, en
su calidad de agencia de financiacin oficial, tiene un papel clave
Clasificacin

en la comunidad internacional, y en especial para los pases ms

prometedores, como canalizador de recursos que incluyen los del
10
1
2
3
4
5
6
7
8
9

sector privado.

CONCLUSIONES

El proceso de toma de decisiones entorno a la cooperacin

internacional ha estado permeado por diversos intereses: los

190 191
polticamente estratgicos que incentivan la cooperacin en
regiones como frica, los comerciales como en el caso del
sudeste asitico, aquellos que combinan lo poltico, econmico y
comercial como el caso de China y aquellos en donde los
beneficios que se reportan estn vinculados con cuestiones de
inversin y suministro de recursos naturales como es el caso de
Amrica Latina. En este sentido, la burocracia organizada en
instituciones y dependencias que dan sentido a las estrategias de
cooperacin japonesa, siguen un modelo jerrquico. El proceso
de toma de decisiones se organiza en el marco de los agentes
burocrticos vinculados a los sectores ms poderosos de los
sectores poltico y econmico en Japn.
JICA, sin duda es la Agencia encargada de la prctica
cooperativa japonesa, su experiencia desde 1974 la ubica como
una de las agencias ms reconocidas a nivel mundial. Su
reestructuracin da cuenta de los nuevos lineamientos e intereses
que guan la cooperacin japonesa y su fusin con el JBIC da
cuenta de ello. En esta nueva reestructuracin quedan claras las
estrategias que la poltica japonesa utiliza para alentar a sus
inversiones en el extranjero a partir de favorecer escenarios que
contribuyan a la prosperidad de su industrias, y a la aseguracin
del suministro de recursos naturales esenciales en su desarrollo.
El JBIC invierte prcticamente en todas las regiones, de
acuerdo con el SurveyReportonOverseas Business
OperationsbyJapaneseManufacturingCompanies de 2014, China,
India, Indonesia y Tailandia ocupan los primeros lugares como
destinos de inters para las compaas manufactureras japonesas
que han extendido sus operaciones en el exterior.
Japn invierte en la regin de Asia, especialmente en China,
debido al tamao, valor y crecimiento potencial del mercado no
192
obstante alguna proporcin de las compaas que operan en
China reconoce que su presencia obedece al bajo costo de la
mano de obra. Pero otras regiones, como la latinoamericana de la
que aqu se rescataron los proyectos financiados por JBIC
atienden a intereses claves de las estrategias de desarrollo
industrial japons.
En este trabajo se hacen explcitas las formas o modalidades
en que se realiza la inversin en Amrica Latina. Resulta
interesante saber que las empresas manufactureras japonesas en
su gran mayora slo realizan transacciones con otras empresas
japonesas, es decir, que indistintamente del tipo de mercado, sea
este emergente o desarrollado tienen como clientes a otras
empresas japonesas que operan all. La va comn es la firma de
acuerdos con las entidades bancarias y financieras responsables
de financiar grandes proyectos de desarrollo e infraestructura en
el caso de Mxico BANOBRAS y en el caso de Brasil BNDES.
Los apoyos que brinda el JBIC sirven para solucionar asuntos
que tienen que ver con la infraestructura (suministro de agua
industrial y electricidad, transporte y comunicaciones) que
afectan las operaciones de las empresas, as se satisfacen dos
objetivos: contribuir con el desarrollo a partir de programas de
cooperacin internacional y a su vez, incentivar el ambiente que
rodea a sus inversiones para hacerlas ms prsperas.
193
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196 197
 CAPTULO 5

UNA POTENCIA ASCENDIDA. CHINA Y SUS

POLTICAS DE COOPERACIN

Francisco Javier Haro Navejas

RESUMEN

Las acciones internacionales de China se ordenan en tres niveles

interrelacionados: ideas, intereses, e instituciones. Mientras que
la racionalidad de las mismas gira alrededor del objetivo de
convertirla en una potencia global. El tema central es el de la
cooperacin materializada en ayuda y asistencia. El enfoque es
tridimensional, ya que se analizan ideas, instituciones e intereses
que dan forma y son formadas alrededor de la cooperacin. El
estudio muestra cmo en un medio de socializacin poltica, el
gobierno construye y le construyen una identidad internacional,
para lo cual sus polticas tanto de ayuda como de asistencia son
componentes esenciales.
Palabras clave: China; asistencia; ayuda; cooperacin;
potencia global.

AYUDA Y ASISTENCIA CHINAS, UNA PROPUESTA

PARA SU ANLISIS

El tema central de este captulo es el de la cooperacin china

materializada en ayuda y asistencia. El enfoque es
tridimensional, ya que analizo las ideas, instituciones e intereses

199
que dan forma y son formadas alrededor de la cooperacin. Me
planteo el objetivo de mostrar cmo, en un medio de
socializacin poltica, el gobierno construye y le construyen una
identidad internacional, para lo cual sus polticas tanto de ayuda
como de asistencia son componentes esenciales.
En este trabajo no se aborda la llamada posicin nica de
China como donadora y al mismo tiempo receptora de ayuda,
sobre todo en relacin a Japn (Brutigam, 2010); tampoco me
ocupo de su papel como cooperante para resolver problemas
financieros, por ejemplo en Europa. Incluso, quedan fuera del
texto casos que merecen una investigacin particular por su
importancia, como el tema de la transparencia (Grimm, 2011); o
relevantes para los chinos, como Pakistn.
La racionalidad de las polticas internacionales de las elites
polticas chinas gira alrededor del objetivo de convertir al Estado
de la Repblica Popular China (China y/o Beijing) en una
potencia global. A pesar de todas las limitantes que se pueden
argumentar en contrario e incluso respecto al discurso del
ascenso pacfico, China ya es una potencia global; es decir, se
encuentra presente en prcticamente todo el planeta. Se trata de
una afirmacin demostrable a partir de los grandes cambios de
los que la elite gobernante fue coparticipe desde inicios de la
dcada de los noventa. Desde hace poco ms de dos dcadas, sus
capacidades de construccin y participacin en instituciones
internacionales, sobre todo regionales, se increment
exponencialmente. De ser un actor aprendiz, luego
crecientemente influyente en el sistema de la Organizacin de las
Naciones Unidas (ONU), China se construy como la principal
fuerza creadora de la Organizacin para la Cooperacin de
Shanghai (OCS), as como del Foro sobre la Cooperacin China-
200
frica (FCCA). Sus relaciones con los gobiernos de la
Asociacin de Naciones del Sudeste de Asia (ANSEA)
alcanzaron niveles organizacionales inexistentes antes, incluso
creando agenda institucionales para temas no econmicos
relacionados con seguridad militar. Adems, inici y afianz su
presencia en instituciones latinoamericanas ya constituidas, como
la Organizacin de Estados Americanos (OEA) y ha hecho
intentos por delinear su orden institucional en la regin mediante
la organizacin de reuniones internacionales con diferentes
gobiernos y empresarios. En este proceso de fines del siglo XX,
presente desde prcticamente el nacimiento de la Repblica
Popular, la cooperacin es un componente clave de las acciones
internacionales de actores polticos y econmicos chinos.
Las acciones chinas se ordenan en tres esferas
interrelacionadas: ideas, intereses, instituciones. Las elites
polticas que iniciaron a construir formalmente un aparato estatal
a partir de octubre de 1949 adquirieron su fuerza al crear un
discurso adecuado para alcanzar la satisfaccin de intereses y que
se materializ en instituciones, desde lo simple, como el pequeo
grupo armado que dio origen al Ejrcito Popular de Liberacin,
hasta llegar a la complejidad de la repblica posrevolucionaria.
Desde 1949 hasta 2015 los tres elementos han estado presentes
como parte permanente e hilo conductor de la aspiracin de ser
una potencia con tcticas variables y acordes a realidades
cambiantes. Este elemento omnipresente implica la presencia de
aspectos concomitantes, entre ellos el de la cooperacin y el de la
construccin identitaria. La cooperacin, desde la perspectiva de
los chinos, tiene dos facetas: la primera es la de la ayuda, la cual
es esencialmente financiera; y la de la asistencia, que cubre la
transmisin de know how mediante la transferencia de tecnologa
201
y la presencia de recursos humanos. Las acciones cooperativas le
sirven a las elites chinas para cimentar y levantar su poder
material, pero tambin son un componente para el
fortalecimiento de los elementos simblicos que sirven para darle
forma y utilizar el poder material. Estos elementos dan forma a la
identidad transmitida, pero tambin a la percibida.
Aunque ocasionalmente se le considera a China un nuevo
actor (South), su presencia en el rea de la cooperacin es aeja.
Durante las dcadas de los cincuenta, sesenta y setenta la
cooperacin estuvo asociada a la supervivencia del nuevo
Estado: reconocimiento y creacin de alianzas que le permitieran
desplazar a Taiwn, o que lo fortalecieran internacionalmente. A
partir de la primera parte de la dcada de los noventa los chinos
establecieron claramente el patrn dominante hasta 2015: China
como potencia utiliza la ayuda y la asistencia como instrumentos
para fortalecer el poder tanto de los actores estatales como de los
no gubernamentales, as como para participar en diferentes
esquemas institucionales regionales, pero tambin para construir
sus propios entramados organizacionales.
IDEAS: LA PERSECUCIN DEL LIDERAZGO Y LA
AYUDA AL EXTRANJERO
El marco identitario que hospeda a las ideas de sus polticas
internacionales y que la dan forma al mismo, por lo menos para
el tema de este captulo, estn agrupadas dentro de la idea de que
China es un pas en desarrollo impulsor de la cooperacin sur-
sur. Este supuesto es aceptado, incluso, por instituciones
internacionales (The World Bank, 2015).
202
La construccin identitaria depende de procesos de
socializacin poltica e institucional, donde la cooperacin ocupa
un sitio prominente. De acuerdo a un organismo de la
Organizacin para las Naciones Unidas (UNDP, 2015), la
cooperacin es donde no solamente se promueve la cooperacin
sur-sur entre China y otros pases en desarrollo, sino que tambin
se mejora la participacin china en los asuntos internacionales.
La propia burocracia china, al insertarse en la socializacin,
participa, junto con sus interlocutores, en su propia construccin
identitaria.
Ayuda y asistencia, desde los aos cincuenta, estn asociadas
a la idea motriz de la actuacin internacional de los actores
polticos chinos: ser una potencia global y ser la nica China en
contraposicin a Taiwn. Dentro de la concepcin gubernamental
china, la ayuda y la asistencia caen dentro de la categora de
ayuda sur-sur. Se tratara de un fenmeno de auxilio
desinteresado, o que en todo caso tiene el objetivo de enfrentar a
las grandes potencias del norte que alimentan sus economas con
las materias primas de las naciones sureas, las cuales adems no
pagan de manera justa. Esta situacin comprensible entre los
aos cincuenta y setenta del siglo pasado, fue transformada por
los actores internacionales chinos desde inicios de la dcada de
los noventa cuando China se convirti en una potencia comercial
y cada vez necesito de insumos provenientes de otras economas.
La relacin de los chinos con muchos de sus socios tiende a
asemejarse al binomio norte-sur.
Desterrados del orden institucional de la posguerra, los chinos
buscaron crear sus propios espacios polticos e incluso intentaron
levantar su propio orden institucional. Algunas de las acciones
las realizaron de manera colectiva, a partir de acuerdos,
203
principalmente, con Egipto, India e Indonesia. Sin embargo, las
acciones individuales fueron ms relevantes. Los grandes
conflictos de la dcada de los aos cincuenta y que se
extenderan de diferentes formas hasta dcadas posteriores, como
los de la pennsula coreana y el de Vietnam, fueron las primeras
pruebas de fuego para realizar acciones de ayuda considerables,
sortear disputas con Mosc y enfrentarse a Estados Unidos.
A partir de reajustes internos y del creciente alejamiento
respecto a la Unin Sovitica, Beijing traz de manera ms clara
ideas para su poltica internacional propia.
Despus de haber viajado por varios pases de Asia, incluso a
algunos de ellos en dos ocasiones, como India y Camboya, entre
diciembre de 1963 y febrero de 1964, Zhou Enlai dio a conocer
las directrices conocidas como los Ocho principios para la
Ayuda Econmica y la Asistencia Tcnica a otros pases. Dichos
principios fueron: basarse en el principio de igualdad y beneficio
mutuo cuando se facilitara ayuda, no impondra condiciones o
solicitaran privilegios, ayudara a aligerar el peso de los
receptores de la ayuda, buscara que stos se lograran el
desarrollo independiente y autosuficiente, impulsara proyectos
con menor inversin y resultados ms rpidos, dara el mejor
equipo, mandara a los mejores expertos, quienes no
demandaran nada en especial. Los xitos fueron limitados, sobre
todo debido a sus propios recursos exiguos y a sus problemas
internos producto de la Gran Revolucin Cultural Proletaria
(1966-1969).
Los principios guas del siglo XXI fortalecen y actualizan
aquellos de los aos sesenta, en materia de ayuda y asistencia. El
llamado libro blanco (Information Office of the State Council,
2011) es el documento ms importante en materia de ideas y
204
principios, algunos de los cuales son los siguientes: ayudar a los
recipientes a que desarrollen su propia capacidad de desarrollo,
con sus propios recursos e infraestructura; no imponen
condiciones, tampoco interfieren en asuntos internos o utilizan la
ayuda para lograr privilegios polticos; consideran que la ayuda
es mutua entre pases en desarrollo y para promover el beneficio
mutuo, todo dentro de un marco de relaciones bilaterales
amistosas; otorga lo mejor que puede, de acuerdo a sus
condiciones internas y disea la ayuda de acuerdo a las
necesidades especficas de los receptores; finalmente, adapta sus
polticas a nuevos contextos y hace innovaciones para mejorarla.
En frica es donde el componente discursivo se actualiza y
rebasa lo establecido en documentos con ideas ms cercanas a la
realidad, donde la cooperacin china ya se materializa. De
acuerdo al Primer Ministro chino (Li, 2014) los cuatro principios
rectores son, antes que nada, tratarse mutuamente con sinceridad
completa y totalmente como iguales, sobre el sustento de que han
sido agredidos por otros y nunca han interferido en los asuntos de
otros; igualmente, para lograr la cooperacin y coordinacin en
temas regionales e internacionales, el respeto mutuo para
fortalecer la solidaridad y la confianza mutua; establece la
necesidad de buscar de manera conjunta el desarrollo incluyente,
para lo cual estn dispuestos compartir su tecnologa sin
ninguna reserva. Para los chinos es necesario innovar la
cooperacin en trminos prcticos, por lo cual consideran
necesario lograr que la agenda se expanda e incluya, por ejemplo,
industrializacin, en uso de energas verdes y combinar el papel
del mercado con el del gobierno. Con ello lograra que la
cooperacin sino-africana fuera un modelo de
complementariedad, resultados prcticos y eficiencia.
205
 El conjunto de ideas apuntan hacia el fortalecimiento de
relaciones bilaterales, la profundizacin de las relaciones
multilaterales, creacin de un contexto de ganancias mutuas,
establecimiento sutil de las diferencias y el lugar de cada uno de
los actores dentro de la relacin. El objetivo es establecer qu
pueden ofrecer las partes. En el caso africano, adems de la
posibilidad de establecer alianzas con 54 Estados que tienen un
peso considerable dentro de la Asamblea General de la ONU, los
chinos buscan crear un orden institucional ad hoc a sus intereses
y partir de sus ideas.
INSTITUCIONES, FRAGMENTACIN INTERNA Y que algunos prstamos son manejados por el EXIMBANK,
DEBILIDAD ESTRUCTURAL EXTERNA
En el nivel institucional existen por lo menos dos planos
interrelacionados. El interno, esencialmente fragmentado por la
cantidad de actores involucrados; y el externo, diversificado e
insuficientemente estructurado, tanto por la existencia de
mltiples organizaciones gubernamentales, las de cada uno de los
Estados y las multilaterales, como por la propia naturaleza
anrquica del sistema internacional. La conexin entre ambos
niveles es multidireccional. Las instituciones externas han
ayudado a modelar los cambios del Estado de la reforma china,
pero los internos han reaccionado a esta influencia y logrado con
xito poner ciertos lmites; adems, han podido influir sobre el
sistema internacional.
En el primero, si bien el Ministerio de Comercio, a travs de
su Departamento de Ayuda Extranjera, es el principal
responsable del diseo y la materializacin de la ayuda china en
el exterior, existe un nmero considerable de instituciones que
206
histricamente han ejercido una influencia decisiva en materia de
ayuda. Por ejemplo, el Ministerio de Educacin es el responsable
de la llegada de estudiantes extranjeros a sus universidades, el de
Salud manda mdicos al exterior y el de Agricultura facilita la
cooperacin en materia de asistencia tcnica. La lista incluye a
ministerios tan importantes como el de Finanzas y el Eximbank,
as como al de Ciencia y Tecnologa. Los dos primeros son
importantes en el otorgamiento de la ayuda, pero es la Comisin
para el Desarrollo y Reforma Nacionales la encargada de
asignarles los presupuestos. De hecho, toda la ayuda funciona de
acuerdo al presupuesto y la contabilidad de Finanzas, mientras
adecuadamente subsidiados por el Estado.
Los ministerios de Comercio y Finanzas aparecen como los
ms importantes organismos para el otorgamiento de ayuda
(Lancaster, 2007), pero el proceso es fragmentado. Lo cual se
debe a que las personas a cargo de los diferentes ministerios, u
otro tipo de oficina, buscan influir sobre diferentes aspectos de la
toma de decisiones, con lo cual se colocaran en mejores
condiciones de contender en diferentes arenas de la distribucin
del poder. El plano externo les resulta esencial para acumular
fuerzas y aliados. Dentro de toda esta lista de componentes del
gobierno que disputan, tanto econmica como polticamente una
porcin de la ayuda, ocupa un espacio importante el Ministerio
de Asuntos Exteriores. Por su cercana con los actores candidatos
a recibir ayuda china, el cuerpo diplomtico y la burocracia de
este ministerio desearan ser la institucin responsable de definir
y materializar las polticas de asistencia. Ambos seran el
instrumento esencial para decidir qu proyectos apoyar, a quin
beneficiar y cmo influir sobre los receptores. Sin embargo, la
207
diplomacia poltica tradicional est sometida a las necesidades
econmicas, predominantemente comerciales.
El Ministerio de Comercio tiene entre sus objetivos disear
leyes y reglamentos para encuadrar la ayuda jurdicamente,
adems de administrar los fondos que China otorga, pero tambin
lo que recibe. Existe un departamento especfico para todo lo
relativo a la ayuda y es el sucesor del Ministerio de Cooperacin
con Pases Extranjeros. En l se elaboran las polticas
correspondientes, encabezan negociaciones y supervisan los
proyectos aprobados.
La fragmentacin interna obedece a factores mltiples, como
son los intereses y objetivos especficos de cada uno de los
ministerios y oficinas involucradas, as como la propia lgica
domstica de formacin de grupos y la imposibilidad de
constituir un Estado unitario. Los actores locales, si bien no
pueden controlar todas las variables en juego, son capaces de
fijar las reglas de competencia formal, con leyes y reglamentos, e
informal, sobre la base de acuerdos muchas veces implcitos pero
interpretables para todos a partir de un conjunto de intromisiones
externas controladas relativamente. Internacionalmente la
influencia china es global, pero dispar e institucionalmente, salvo
excepciones.
A nivel global podemos encontrar cuatro patrones
institucionales distintivos de China como proveedor de ayuda y
asistencia. En Asia Central, China y Rusia, con una preeminencia
de la primera, se ha construido un dbil orden proto-
bihegemnico, donde China aporta muchos de los elementos que
sostienen el orden institucional regional de la Organizacin para
la Cooperacin de Shanghai (OCS), como pueden ser ideas,
dinero, mercados, tecnologa y saber hacer. En el sureste de Asia,
208
Beijing desarrolla esfuerzos cooperativos mltiples, que incluyen
competencia por demostrar mayor fuerza frente a Japn y Corea
ante desastres naturales hasta la cooperacin bilateral con
prcticamente todos los pases de la regin, pasando por todos
los esfuerzos por encuadrarse dentro del marco institucional
flexible vigente y donde se enfrenta a diferentes poderes en la
lucha por influir sobre la regin. El espacio donde China es
percibida internacionalmente de forma clara como la potencia es
en frica, donde es un cooperante decisivo y creador de un orden
institucional propio, no obstante enfrentarse con otras potencias y
a que existen instituciones otrora fuertes y tiles. Finalmente,
tenemos Amrica Latina, donde el orden institucional aparece
como ms estable y rgido, lo que no impide la presencia china y
bilateralmente an es considerablemente dbil pero crece de
manera consistente.
La diferencia esencial entre todos los casos mencionados
radica en el involucramiento institucional chino y su posibilidad
para levantar sus propias instituciones, como ha pasado en Asia
Central y en frica.
De ser solamente un tratado con tintes militares en 1996 para
enfrentar problemas fronterizos, los Cinco de Shanghai se ha
convertido en la OCS, una institucin muy atractiva para los
vecinos. Formada por China, Kazajistn, Kirguistn, Rusia y
Tajikistn, a quienes se sum Uzbekistn en 2001. Ahora cuenta
con cinco Estados observadores: Afganistn, India, Irn,
Mongolia, y Pakistn. Tres socios de dilogo: Bielorrusia, Sri
Lanka y Turqua. Adems de tres huspedes: Asociacin de
Naciones del Sudeste Asitico, Comunidad de Estados
Independientes y Turkmenistn. Ayuda y asistencia estn
protegidas por este organismo regional. El marco multilateral le
209
da a los chinos el espacio para influir en temas bilaterales e
inclusive en los especficos de cada uno los miembros.
En trminos de desarrollo institucional, Asia Central es muy
importante para el proceso de establecimiento de China como
potencia a partir de los aos noventa. En esta regin Beijing fue
capaz de construir una institucin, la OCS, a partir de sus ideas,
recursos, instituciones internas y habilidad para negociar. El
nico limitante para ser la nica potencia fue la presencia de
Mosc, cuyo inters centenario en la zona haca imposible su
desplazamiento. No obstante, los chinos son la fuerza esencial en
la regin.
En el sureste de Asia los actores internacionales chinos han
encontrado un orden institucional desarrollado y complejo, pero
al mismo tiempo flexible. Mientras que en Asia Central la
competencia a nivel institucional es prcticamente nula, hacia el
sur es muy fuerte. De hecho, el andamiaje institucional de
ANSEA es la competencia misma. Su diseo tiene el objetivo de
atraer a su seno, a la negociacin, a las partes en disputa, con lo
cual se ha creado un contexto competitivo cooperativo (Kitaro,
2012). Las ganancias que se pueden obtener a travs de la
cooperacin son mayores que las que se pudieran lograr gracias
al conflicto. Los que la burocracia responsable de los asuntos
internacionales ha hecho es tratar de mimetizarse en ANSEA y
aprender, aprendizaje que tiene su mxima expresin en la OCS
(Haro Navejas & Hernndez Mendoza, 2013). Dentro del
organismo del sureste, China ha negociado acuerdos sustanciales
respecto a casi cada tpico (ASEAN, 2014).Lo que lo diferencia
la presencia china en ambas regiones tiene que ver con el
dinamismo econmico en sureste, el cual permite que exista un
gran flujo en bienes y servicios, adems de inversin. Lo que no
210
sucede en Asia Central. Lo cual al mismo tiempo permite que
China sea el motor integrador regional.
Adems de las acciones en el contexto multilateral, a nivel
bilateral Beijing se desvive por destinar millones de yuan de
forma bilateral, a veces en franca competencia con sus vecinos.
Tal es el caso de Vietnam, donde Japn busca convertirse en el
principal donador y prestamista. En Laos, los chinos apoyan la
construccin de infraestructura y la proteccin de la salud
(Vientiane Times, 2013). A su vez, en Camboya se ha convertido
en gran aportador de ayuda, pero tambin en prestamista e
inversor.
En frica el xito institucional chino es ms grande, ya que
son ms los pases que pertenecen al organismo impulsado por
Beijing, Foro sobre la Cooperacin China-frica (FOCAC). Sus
miembros son Argelia, Angola, Benn, Botsuana, Camern, Cabo
Verde, Chad, Congo (B), Congo (RDC), Costa de Marfil,
Djibout, Eritrea, Etiopa, Gabn, Guinea, Guinea Bissau, Guinea
Ecuatorial, Kenia, Lesoto, Libia, Madagascar, Malawi, Mali,
Marruecos, Mauricio, Mozambique, Namibia, Nigeria, Repblica
Centro Africana, Ruanda, Sierra leona, Seychelles, Somalia,
Sudfrica, Sudn, Tanzania, Tnez, Uganda, Zambia, Zimbawe y
la Comisin de la Unin Africana.
Mientras que en Asia Central no exista ninguna tradicin
institucional, en frica desde los aos cincuenta la aspiracin
organizacional ha sido muy fuerte por la doble va de la ONU y
de los impulsores de Bandung. De hecho, Beijing se ha
convertido en el heredero de esos esfuerzos institucionales y es el
punto de referencia obligado. Como continuador ha sido, por
ejemplo, sede de la 54 sesin de la Organizacin Consultiva
Legal Asia-frica (AALCO, por sus siglas en ingls).
211
 En el continente africano los actores chinos muestran toda su
capacidad institucional al conjugar diferentes esfuerzos para
lograr fines comunes. Esta regin es importante por la manera en
la que los chinos estn construyendo su entramado institucional,
al tiempo que existe una fuerte competencia con otros actores
internacional. Para maximizar las ganancias, sobre todo de las
compaas, existe un tringulo dorado (Executive Reseach de intercambio. Una parte muy importante es la formacin de
Associates, 2009) conformado por las empresas, el Estado y las
instituciones prestamistas chinas el cual sirve para producir
financiamientos baratos que no pueden ser igualados por los
occidentales.
En lo institucional los chinos conjugan lo domstico con lo
internacional. Diferentes tipos de instituciones trabajan en el
exterior para poder alcanzar sus objetivos, pero lo hacen a la par
de que construyen un andamiaje multilateral, el FOCAC, y tratan
de influir sobre las organizaciones locales.
Al igual que en el sudeste asitico, los chinos trabajan de
manera conjunta con organizaciones internacionales, en este caso
el Banco Mundial (BM). De tal suerte que, en julio de 2015, el
Ministerio de Finanzas chino hizo pblico el establecimiento de
un fondo de 50 millones de dlares con el BM para apoyar la
infraestructura en varias regiones en desarrollo, sobre todo en
frica.
En el continente americano la presencia institucional china es
ms modesta, pero constante y creciente. A inicios de los aos
noventa se acerc al Grupo de Ro, a fines de la misma dcada al chinos; en Brasil es similar, ya que busca entrar a la construccin
Mercosur y en 2004 a la Organizacin de Estados Americanos
(OEA). Es observador en organizaciones como la Asociacin
Latinoamericana de Integracin (ALADI), el Parlamento
Latinoamericano, la Comisin Econmica para Amrica Latina considerable. Es necesario mencionar a Venezuela, por lo menos
212
(CEPAL), y el Banco Interamericano de Desarrollo. En este
contexto la cooperacin ms importante es con la OEA, con la
cual renov sus intercambios cooperativos en 2014 (Madrigal,
2014). Los asiticos estn otorgando 1,5 millones de dlares al
organismo para proyectos de cooperacin con el fin de alcanzar
estabilidad poltica, desarrollo econmico; adems de programas
recursos humanos mediante el otorgamiento de becas, lo cual
redundara en cuadros conocedores de China y de creciente
afinidad a los chinos.
La cooperacin de los chinos con Amrica Latina cubre
numerosos aspectos, los cuales caben dentro de los cultural,
poltico y econmico. En el primero estn ciencia, tecnologa,
educacin, principalmente. Mientras que en lo segundo, las
mltiples visitas mutuas de todo nivel gubernamental, el
establecimiento de mecanismos de cooperacin legislativa y
entre los partidos; de hecho, a mediados de 2015 los chinos
empezaron a hacer visitas para cooperar en materia de derechos
humanos. Finalmente, en lo econmico existe cooperacin en
materia aduanal, agrcola, construccin de infraestructura,
turismo y varios aspectos financieros, principalmente.
A nivel bilateral la participacin china en el continente es
considerable. En argentina, por ejemplo, financia obras
hidrulicas y ferroviarias, as como tambin de riego y para que
exportaciones argentina cumplan con los requisitos fitosanitarios
de puentes, carreteras y puertos, adems de apoyar el mayor uso
de la telefona mvil con lo cual se beneficia a Huawei. En otros
pases, como Chile, Colombia o Per, la presencia china es
213
por dos razones. Una es la pretendida afinidad ideolgica entre

http://news.xinhuanet.com/english/china/2014-07/10/c_133474011.htm, recuperado el 5 de mayo, 2015

Beijing y Caracas, supuesto que asume errneamente la posicin
poltica del primero en el mundo. La otra, demostrable desde

Fuente: Tomado de Information Office of the State Council (2014), China's Foreign Aid,
FIGURA 1. DISTRIBUCIN ESPACIAL DE LA AYUDA CHINA, 2010-2012 (%)
muchas perspectivas, la creciente necesidad de aliados del
gobierno de Nicols Maduro, sobre todo por el bajo precio del
petrleo. Los chinos becan estudiantes, dan cursos a
funcionarios, y desarrollan exploraciones petroleras de manera
conjunta. Gracias a acuerdos de cooperacin bilaterales,
empresas chinas han penetrado en el sector agrcola, uno de los
sectores que ms llaman la atencin a los chinos, pero no el
nico.

INTERESES MULTIDIMENSIONALES

Una potencia global, como China, construye intereses

multidimensionales en funcin de los intereses especficos de un
creciente nmero de actores domsticos volcados a la arena
internacional en busca de mayores ganancias.
La ayuda china es global, pero desigual. En trminos
espaciales, el dinero chino se encuentra en todo el mundo. La
distribucin es en funcin de sus intereses, posibilidades y
perspectivas. frica es el continente preferido, seguido de Asia y
muy atrs estn Amrica Latina, Oceana y Europa. (Figura 1)

En consonancia con la distribucin espacial, encontramos la

distribucin de acuerdo a los niveles de ingreso de quienes
reciben la ayuda. Un poco ms de la mitad va a los pases de
menor ingreso y los de ingreso bajo-medio.

215
214
 econmica, con casi la mitad de los recursos. Le siguen los
destinados a transporte, comunicaciones, telecomunicaciones y
abastecimiento de energa; seguida por la infraestructura social y
pblica, lo cual incluye hospitales, escuelas y tratamiento de
agua. Lo que el gobierno destina a industria y agricultura es
mnimo, 3.6% y 2%, respectivamente. En la primera apoyan
proyectos para la irrigacin y la produccin, mientras que el
segundo impulsa la industria ligera y textil, adems de
construccin de materiales e industria qumica.

En materia sectorial, la ayuda se distribuye tambin de

manera desigual. Sobresale lo destinado a infraestructura

216 217
 De manera resumida, es posible sealar que los intereses
chinos, sobre todo los ligados a las empresas paraestatales, peor
exclusivamente, estn relacionados con la bsqueda de materias
primas, mercados y destinos para la inversin (Sheng, Fang , &
Lien, 2012). Tanto la ayuda como la asistencia se relacionan con
estos aspectos, pero no de forma automtica, sobre todo porque
los intereses evolucionan y se supone que los actores no chinos
tendran las posibilidades de negociar.

HACIA UNA CONCEPTUALIZACIN DE LAS

POLTICAS INTERNACIONALES CHINAS

En una primera etapa, considerablemente larga, desde los aos

cincuenta hasta los setenta del siglo XX, la ayuda y la asistencia
chinas fueron utilizadas esencialmente como una herramienta de
poder poltico en un marco internacional polarizado y con el
doble fin de asegurar el reconocimiento frente a la China oficial
de la poca, Taiwn. Posteriormente, sobre todo desde inicios de
los noventa, la dupla an sirvi para el mismo propsito, pero
con el afianzamiento como potencia comercial, incipiente
exportadora de capital y potencia global participante activa en la
(re)configuracin institucional del sistema internacional, su
utilidad cambi radicalmente. Ya no solamente son los
componentes del Estado los que actan en el plano internacional,
ahora son tambin actores no gubernamentales. Surge un
binomio, fortalecido por entes bajo control gubernamental
relativo, que se coordinan para reforzarse mutuamente. Instancias
estatales ayudan a la entronizacin de China como poder
mundial, lo hacen a travs de ideas, instituciones e intereses
abanderados por actores especficos, a los cuales fortalecen, lo

218 219
cual a su vez da mayor presencia y poder a los chinos en el y una resistencia de parte de los actores domsticos. El
mundo. Las polticas internacionales chinas son globales, andamiaje institucional de la ANSEA permite amortiguar los
multidimensionales y de actores mltiples. Fluyen en mltiples conflictos, pero es insuficiente para que China sea un poder cada
canales, entre ellos los institucionales, con muchos y diversos vez mayor y con muchas iniciativas bilaterales, muchas de ellas
intereses con el objetivo explcito de ser una potencia. Asistencia de ayuda y asistencia. En Amrica Latina, an sin tanta fortaleza
y ayuda son esenciales para lograrlo. el poder chino, hay una considerable dependencia econmica en
El destino espacial y sectorial de ellas ha evolucionado, sobre lo comercial que ha fortalecido el monocultivo.
todo el del segundo. En el futuro frica se fortalecer como Donde es necesario, los chinos se apoyan en el estatus
destino principal de la ayuda china, pero Amrica Latina dominante para transformarlo de forma paulatina e institucional.
incrementar su participacin como receptora. A su vez, la La construccin de China como poder, con una identidad acorde
importancia relativa de las materias primas ser debilitada por la a ese estatus, no es comprensible solamente como una economa
manufactura. Para disminuir costos y especializar la divisin del vida de materias primas o dispuestas a conquistar al mundo por
trabajo empresas chinas saldrn de su territorio, como ya est fuerza, mucho menos como un conjunto de actores estatales
pasando en diferentes partes y por razones aparentemente meramente institucionales. Al analizar a los actores chinos,
disimiles, tanto en Estados Unidos como en frica. gubernamentales o no, se observa su multidimensionalidad. Ante
En la medida que es una potencia global con limitaciones, con eso, se deben crear enfoques tericos que permitan la
situaciones desiguales en todo el mundo y debido al peso aprehensin de su actuacin.
especfico de cada uno los actores, las interacciones chinas son
de diferentes grados de interdependencia-dependencia. El mayor
grado de interdependencia compleja lo encontramos con el
sudeste asitico, mientras que el de dependencia es el de los
africanos con los chinos. En Asia Central, y en menor medida en
Amrica Latina, es posible observar una situacin mixta de
dependencia-interdependencia compleja con predominancia
china. Al oeste chino existe en algunos aspectos, como el de la
seguridad, mientras que en otros es dependencia, la cual se debe
a la mayor fortaleza china en lo econmico. Adems, existe una
bihegemona parcial, Beijing-Mosc, que ayuda a mantener la
estabilidad en la zona y a que no sea mayor la intromisin
estadounidense. En el sudeste hay una disputa por la hegemona

220 221
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223
 CAPTULO 6

EN BSQUEDA DE LA VISIBILIDAD: LA
COOPERACIN INTERNACIONAL DE TAIWN

Fabricio Antonio Fonseca Fernndez

RESUMEN

En el esfuerzo por mantener e incrementar su espacio y

visibilidad internacionales, Taiwn ha utilizado diferentes
mecanismos de ayuda orientada al exterior. El presente captulo
analiza la cooperacin internacional de una economa
industrializada, enfrentada a un constante aislamiento
diplomtico.
Palabras clave: Taiwn; cooperacin; espacio internacional

INTRODUCCIN

La Repblica de China (RCh o Taiwn) acta como y goza de las

caractersticas bsicas de un Estado, pero carece d un
reconocimiento internacional ampliado. A pesar de ser un
miembro fundador de las Naciones Unidas, su retiro de la
organizacin en 1971, y la insistencia por mantener vigente la
poltica de Una Sola China del gobierno de Chiang Kai-shek

225
(Jiang Jieshe)8 durante las primeras dcadas de la Guerra Fra,
fueron puntos clave para facilitar un creciente aislamiento
diplomtico. En la actualidad, solo 22 naciones mantienen
relaciones diplomticas oficiales con Taiwn, y se caracterizan
por ser pequeos Estados con economas menos desarrolladas y
abiertos a recibir asistencia tcnica y financiera del exterior. 9 En
comparacin, la Repblica Popular China (RPCh o China
continental) mantiene vnculos oficiales con 175 pases y
presenta una economa cada vez ms prspera que le ha
permitido incrementar su peso en todos los foros y organismos
internacionales.
Una vez que la RPCh comenz a tener una mayor
representatividad en la comunidad internacional, su insistencia
para el respeto a las polticas de Una Sola China, y de Taiwn
como una parte indivisible del territorio chino, provoc un mayor
rechazo a otorgar a la RCh un asiento en mecanismos de dilogo
y cooperacin en el mundo. A la fecha, la RCh es miembro de
unas pocas instituciones internacionales, incluidas la
Organizacin Mundial de Comercio (OMC), el foro de la
8
En el presente captulo utilizo el sistema de romanizacin del idioma
chino conocido como Hanyu Pinyin, excepto en los casos donde los
nombres de personas o lugares son identificados tradicionalmente con
otro sistema. En tal caso, el nombre en Pinyin aparece a un lado entre
parntesis.
9
Los 22 pases que en 2016 mantienen vnculos diplomticos oficiales
con Taiwn son: en frica (3): Burkina Faso, Santo Tom y Prncipe, y
Suazilandia; en Amrica (12): Belice, El Salvador, Guatemala, Hait,
Honduras, Nicaragua, Panam, Paraguay, Repblica Dominicana, San
Cristbal y Nieves, Santa Luca, y San Vicente y las Granadinas; en
Europa (1): la Santa Sede; y, en Oceana (6): Islas Marshall, Islas
Salomn, Kiribati, Nauru, Palao, y Tuvalu (datos disponibles en el sitio
web del MOFA, 2016).
226
Cooperacin Econmica Asia-Pacfico (APEC), el Banco
Asitico de Desarrollo (ADB), la Organizacin de Aviacin Civil
Internacional (OACI), el Comit Olmpico Internacional (COI), y
la Asamblea Mundial de la Salud (AMS), entre otros. No
obstante, en todos ellos la representacin de la Repblica de
China se presenta bajo diferentes nombres (siendo Taipi Chino
el ms comn), con el fin de evitar la imagen de un Taiwn
independiente, de la existencia de dos Chinas, o de la
coexistencia de un Estado soberano a cada lado del Estrecho de
Taiwn (Wang, et al., 2011).
Ante tales circunstancias, las autoridades taiwanesas han
flexibilizado su diplomacia en las tres ltimas dcadas, y se han
aprovechado de su asombroso proceso de industrializacin y
modernizacin econmica, con el fin de promover distintas
formas de cooperacin internacional. Con ello, buscan romper el
cerco invisible a su alrededor y sortear el aislamiento
diplomtico que los enfrenta constantemente; en otras palabras,
su objetivo es incrementar el espacio internacional de Taiwn
(Connelly, 2014:456-459). Independientemente si est dominado
por lderes favorables a la independencia formal, o a una
eventual reunificacin con el continente, el gobierno de la isla ha
buscado mantener e incrementar su visibilidad en el exterior, con
el fin de generar una imagen de distincin frente a las
autoridades continentales.
El presente captulo busca entonces estudiar cmo puede
explicarse tericamente este impulso de la RCh por mantener la
cooperacin internacional, y analiza su evolucin desde su
retirada a la isla de Formosa, al final de la Guerra Civil China,
hasta la actualidad. La siguiente seccin expone algunos
conceptos tericos tiles, tomados del realismo neoclsico y el
227
constructivismo, para entender mejor el uso de la cooperacin
internacional por parte de Taiwn. La tercera seccin se divide
en dos partes. La primera de ellas se adentra en desarrollos
histricos clave, y muestra la importancia de la cooperacin con
Estados Unidos para el desarrollo econmico que caracteriz a la
isla durante las primeras tres dcadas de la Guerra Fra. La
segunda parte presenta los impactos del rompimiento de
relaciones con la primera potencia mundial y la democratizacin
de la RCh sobre sus mecanismos de cooperacin internacional,
enfatizando su diversificacin y transformacin hasta el presente.
Las conclusiones preliminares son presentadas en la ltima
seccin.
Entre la cooperacin y la supervivencia: Consideraciones
tericas
A pesar de que la cooperacin internacional suele ser un tema
abordado desde la ptica institucionalista liberal, y en ocasiones
usando herramientas tericas del constructivismo (Hopmann,
2010), en el presente trabajo he considerado adecuado el uso de
conceptos vinculados al realismo y al constructivismo.
Tradicionalmente, tras el surgimiento de la alternativa
constructivista a los paradigmas dominantes en el estudio de las
relaciones internacionales, sta ha sido sealada como contraria o
incompatible con el realismo (Wendt, 1994). Sin embargo, a
inicios de la dcada pasada, como resultado de los diversos
debates tericos entre el realismo y el liberalismo clsicos, y
entre el neorrealismo y el neoliberalismo, comenz el desarrollo
de una nueva corriente ms alejada de los postulados Waltzianos
y preocupada por la inclusin de elementos complementarios a la
228
centralidad del Estado en el estudio de las relaciones
internacionales. Dichos elementos incluyen la importancia de las
burocracias estatales y otros grupos de inters, el papel de las
lites nacionales y locales, y la influencia de las percepciones
entre los tomadores de decisiones y elaboradores de las polticas
exteriores de los Estados. Dicha corriente ha sido conocida como
realismo neoclsico (Glenn, 2009).
La aceptacin de nuevos elementos en el anlisis de las
polticas exteriores de los Estados, y el reconocimiento de la
dificultad de encontrar un patrn general de comportamiento por
parte de los Estados en la arena internacional dentro de la escuela
realista, ha abierto la puerta para la colaboracin con el
constructivismo. Desde hace ms de una dcada, diferentes
estudiosos de las relaciones internacionales han hecho un
llamado para entablar un dilogo entre el realismo y el
constructivismo, resaltado las complementariedades entre ambos.
Entre los exponentes ms activos de dicho tendido de puentes
destacan Jennifer Sterling-Folker (2002), Samuel J. Barkin
(2003) y John Glenn (2009). Todos ellos reconocen la utilidad de
las herramientas analticas ofrecidas por el constructivismo,
como la centralidad de las ideas y percepciones, y la importancia
de conceptos clave como la trayectoria dependiente (path
dependence) y las coyunturas crticas (critical junctures), en el
desarrollo histrico de las instituciones y la construccin social
de la realidad. Citando las palabras de Sterling-Folker, una nueva
lectura del realismo ofrece una explicacin del proceso de
transformacin institucional global en s mismo, pero tambin
confirma que el realismo no puede servir como una explicacin
sobre el contenido de dicha transformacin institucional. Para
completar sus narrativas de la realidad social, el realismo debe
229
colaborar entonces con un enfoque como el constructivismo,
capaz de abordar la evolucin de contenidos sociales
particulares (2002:75).
No obstante, dichos autores, particularmente Barkin, quien
acu el trmino constructivismo realista, recuerdan tambin que poltica exterior basada en intereses y necesidades. Sin embargo,
el factor de poder, concepto central en la escuela realista, sigue
siendo determinante en el estudio de las relaciones entre Estados.
De ah que el realismo neoclsico y el uso de algunos conceptos
asociados al constructivismo puedan ser de mucha ayuda para el
estudio de diferentes fenmenos actuales en el sistema
internacional, entre los que se incluye el tema del presente
captulo. El realismo neoclsico mantiene algunas de las
nociones clave del realismo clsico desarrollado a mediados del
siglo XX por autores como Morgenthau (1948) y Carr (1964),
derivadas del poder, como la centralidad del Estado y sus
diferentes intereses en la arena internacional, que van desde su
supervivencia hasta el dominio del sistema. Para lograr satisfacer
y preservar dichos intereses, el Estado se sirve de sus
capacidades materiales y se gua por una lgica racional en todo
momento. Todos estos elementos remiten a la necesidad de
reconocer la importancia del poder en las relaciones entre
Estados, pero el reto planteado por la globalizacin ha hecho
necesaria la inclusin de conceptos ms ajenos al aparato estatal,
con el fin de entender mejor la formulacin de polticas
exteriores en la actualidad (Jackson, et al., 2004).
De esta forma, es casi impensable abordar temas relacionados
con el espacio internacional de Taiwn y las relaciones a ambos
lados del estrecho sin tomar en cuenta el factor de poder. En este
sentido, el constructivismo realista es til para entender las
complejidades encontradas en el estudio de la cooperacin
230
internacional de Taiwn. Al contar con las principales
caractersticas de un Estado, entendidas como territorio,
poblacin y gobierno, y al ser reconocida por unos pocos
miembros de la comunidad internacional, la RCh elabora una
por no contar con el reconocimiento oficial de las grandes
potencias ni pertenecer a los organismos internacionales ms
representativos, Taiwn se enfrenta a un constante aislamiento
diplomtico, que se ha vuelto ms firme conforme aumenta la
presencia e importancia de la RPCh en el sistema internacional.
Dadas las impresionantes capacidades materiales
desarrolladas por la China continental en las ltimas dcadas, es
posible imaginar que un escenario de reunificacin con Taiwn
en el mediano plazo ver minadas muchas de las prerrogativas
con las que actualmente cuenta el gobierno de la isla. De igual
manera, un sbito desplazamiento hacia una independencia
formal ha sido visto como un atrevido movimiento con seguras
consecuencias catastrficas para la RCh y para la propia
estabilidad regional. Es por ello que la mayora de la poblacin
taiwanesa contina prefiriendo un mantenimiento del statu quo
en sus relaciones con Beijing, influyendo decisivamente en la
clase poltica del pas (Cornejo y Navarro, 2014). De ah que el
mantenimiento del status quo pueda ser entendido como el
inters por la supervivencia del Estado, y la poltica exterior
desarrollada por las autoridades de Taiwn, incluyendo su
modelo de cooperacin internacional, se rijan por dicha
necesidad primordial, as como por sus clculos racionales
derivados de la observacin de sus capacidades materiales y las
de las potencias a su alrededor.
231
 De igual forma, los realistas reconocen la tendencia de
algunos actores internacionales por emular e imitar algunas de
las prcticas comunes entre los Estados ms poderosos del
sistema, con la finalidad de diferenciarse de otros grupos de
actores y de eficientar la explotacin de recursos comunes
(Resende-Santos, 1999). En este caso, el presente estudio toma
en cuenta que el modelo de cooperacin internacional
desarrollado por las autoridades taiwanesas ha seguido algunos
de los pasos dados por el gobierno japons en la materia, as
como su propia experiencia como receptor de ayuda econmica y
asistencia tcnica por parte de Estados Unidos. Asimismo,
muchos de sus objetivos y mecanismos pretenden imitar las
prcticas de los pases de la Organizacin para la Cooperacin y
el Desarrollo Econmicos (OCDE), an sin ser un miembro de
dicha institucin.
No obstante, aunque la cooperacin internacional puede ser
vista como una herramienta constantemente utilizada para el
mantenimiento e incremento del espacio internacional de
Taiwn, entendido como el elemento realista de la supervivencia,
la presentacin e institucionalizacin de la misma ha estado
fuertemente influenciada por el desarrollo histrico y las
coyunturas crticas de la isla. Dichos eventos han servido para
modificar las percepciones de la clase poltica y la sociedad civil
organizada en la RCh, y han impactado sobre la forma de recurrir
a la cooperacin para presentarse al exterior (Chan, 1997). De
esa forma, una vez expuestos los principales conceptos tericos
usados en este captulo, las siguientes partes se adentran en una
explicacin ms detallada de la evolucin de la cooperacin
internacional de Taiwn.
232
La evolucin de la cooperacin internacional de Taiwn
La cooperacin internacional de Taiwn ha estado
constantemente influida por el desarrollo de las relaciones a
ambos lados del estrecho, y la evolucin de la Repblica Popular
China en el escenario mundial. Para entender mejor este proceso
es necesario comprender la posicin histrica de Taiwn de cara
a la China continental, as como sus perspectivas hacia el futuro.
A pesar de encontrarse a menos de 200 kilmetros de distancia
de las costas de Fujian, la isla de Taiwn fue poblada
originalmente por tribus que compartan races culturales y
lingsticas con los pueblos malayos y austronesios del Sudeste
Asitico. Luego de ser explorada por europeos en el siglo XVI,
quienes le otorgaron el nombre de Formosa, los sbditos de la
entonces decadente dinasta Ming empezaron a migrar y
establecerse en la isla hacia el siglo XVII. Con el establecimiento
de la dinasta Qing en 1644, piratas y guerreros leales a los Ming
se establecieron cerca de la actual ciudad de Tainan, expulsaron a
los holandeses establecidos en la isla, y crearon un gobierno
alterno, decidido a recapturar el continente, expulsar a los
invasores manches, y restablecer una dinasta de origen han.
Ante tal amenaza, los Qing continuaron sus planes
expansionistas, logrando someter a los rebeldes de la isla en 1683
(Hung, 2011: 177-179).
Desde entonces, Taiwn qued formalmente incorporado al
imperio chino, aunque sus lazos con el continente se
concentraron principalmente en el sur de la provincia de Fujian,
y las rebeliones en contra de un control ms estricto de Beijing
por parte de los pobladores de la isla se sucedan ao con ao. En
1885, luego de percatarse de las ambiciones expansionistas de
233
Japn tras su anexin de las islas Ryukyu, y de la creciente
influencia francesa en Indochina, el imperio Qing comenz a
prestar ms atencin a la importancia estratgica de Taiwn,
elevndola al rango de provincia. Sin embargo, una dcada ms
tarde, ante su imposibilidad de reformar el imperio, y despus de
la penosa derrota en su guerra contra los japoneses, las
autoridades chinas cedieron el control de la isla a Japn (Gelber,
2007: 19).
Durante cincuenta aos, entre 1895 y 1945, Taiwn fue una
colonia japonesa y experiment un desarrollo econmico y social
acelerado, aunque siempre supeditado a los designios de Tokio
(Rigger, 2011: 19-22). A finales de la Segunda Guerra Mundial,
y despus de negociarse el retorno de la isla a manos chinas
durante la Conferencia de los Aliados de El Cairo en 1943, la
situacin socioeconmica en Taiwn era mucho mejor que la del
resto de provincias chinas en el continente. Los niveles de
educacin, salud e infraestructura de la isla contrastaban
enormemente con el de la China continental, por lo que los
taiwaneses fueron particularmente sensibles a la hora de tratar
con las tropas y funcionarios de gobierno recin llegados del
continente (Lin, 2016). La desastrosa poltica econmica y
financiera de la China de posguerra, y la inmediata reanudacin
del conflicto entre el Partido Nacionalista Chino o Guomindang
(GMD) y el Partido Comunista Chino (PCCh), tuvieron
repercusiones negativas entre los pobladores de la isla.
Muchas de las elites polticas locales, quienes haban abogado
por una mayor autonoma e incluso la independencia de Taiwn
durante la poca colonial japonesa, mostraban sus
inconformidades hacia el nuevo gobierno central en Nanjing y
sus enviados. La dura represin por parte de stos, liderada por el
234
gobernador militar de la provincia, Chen Yi, ocasion un serio
resentimiento entre la poblacin local. La situacin se agrav una
vez que Chiang Kai-shek tom la decisin de establecer el
gobierno central de la Repblica de China en Taipi, llevando
consigo las reservas de oro del pas, tesoros histricos y
culturales, y alrededor de dos millones de funcionarios, soldados,
empresarios, intelectuales, y familias fieles a su rgimen (Fenby,
2003).
El factor de la cooperacin estadounidense durante las
primeras dcadas de la Guerra Fra
El nuevo orden internacional de posguerra, de naturaleza bipolar,
marc el rumbo de la cooperacin internacional de Taiwn. El
triunfo de Mao Zedong y su Ejrcito Popular de Liberacin en el
continente, el establecimiento de la RPCh, y el consiguiente
anuncio de su alianza con la Unin Sovitica, plantearon un duro
dilema a los tomadores de decisiones en Estados Unidos.
Despus de desembolsar prstamos y ayudas millonarias al
gobierno nacionalista durante aos, con el fin de evitar su
colapso y el triunfo de un rgimen hostil a Washington, la
administracin de Harry Truman se debati entre varias
opciones. stas iban del abandono de Chiang Kai-shek y la toma
de Taiwn por parte de los comunistas, buscando un
acercamiento con la recin fundada RPCh para promover su
neutralidad frente a Mosc, de la misma forma que ocurri con la
Yugoslavia de Tito; hasta la intervencin de la ONU en Taiwn,
para promover su estatus como protectorado, intentando impedir
su absorcin por parte de China en el corto y mediano plazos. Al
final, el rpido desembarco de Chiang en la isla y el estallido de
235
la Guerra de Corea a mediados de 1950, empujaron al gobierno
estadounidense a incluir a Taiwn en su estrategia de contencin
al comunismo en el Este de Asia (Lin, 2016).
En menos de una dcada, Taiwn pas de ser colonia
japonesa, a provincia china, y finalmente a sede del gobierno
central de la Repblica de China, antagonizando al gobierno
comunista establecido en el continente. Debido a su estatus como
miembro fundador de la ONU y de otros organismos
internacionales como el FMI y el Banco Mundial, y su asiento
permanente y derecho de veto en el Consejo de Seguridad, la
RCh sigui fungiendo como la representante legal de todo el
pueblo chino ante diversos foros internacionales. Para mantener
una fachada de legitimidad ante el mundo, Chiang promovi el
mantenimiento y continuacin de las instituciones establecidas
en el continente, como la Asamblea Nacional, conformada por
miembros elegidos en todas las provincias desde 1948, y
otorgando puestos clave en el gobierno a funcionarios del GMD
provenientes de diversas provincias continentales. Ello caus an
ms resentimiento entre la poblacin local, aunada a un
endurecimiento de la ley marcial aplicada desde los disturbios
contra el gobierno y la dura represin tras los disturbios del 28 de
febrero de 1947 (Connelly, 2014: 86-92).
La entrada de la RPCh a la Guerra de Corea en noviembre de
1950, a travs del envo de miles de voluntarios al campo de
batalla en apoyo a los norcoreanos, provoc el inicio de la
asistencia econmica y militar a la isla, entonces referida como
Formosa. A pesar del ofrecimiento hecho por Chiang, del envo
de tropas nacionalistas a la pennsula coreana en apoyo de las
fuerzas de las Naciones Unidas, el General Douglas MacArthur
rechaz la idea, aunque celebr la orden de Truman de estacionar
236
la Sptima Flota en el Estrecho de Taiwn. Con ello, los planes
de una posible toma de la isla por parte de las fuerzas de Mao
quedaron frustrados, y la negociacin para una alianza duradera
entre la RCh y Estados Unidos qued reforzada (Lin, 2016).
Zhao Jichang identifica cinco objetivos principales de la ayuda
estadounidense en ese momento: 1) apoyo para el desarrollo de la
situacin general de Taiwn e incremento gradual de sus
capacidades econmicas; 2) apoyo para el mejoramiento de las
tropas nacionalistas llegadas a Taiwn desde el continente; 3)
asesoramiento para incrementar la produccin de alimentos y
bienes de exportacin con el fin de generar reservas de divisas y
poner en pie la economa de la isla; 4) cooperacin econmica y
provisin de ayuda material y tcnica para la recuperacin de la
industria local, con una meta a cinco aos para lograr la
autosuficiencia del pas; y, 5) evitar la captura de la isla por parte
del ejrcito comunista como objetivo poltico estadounidense,
dentro de su poltica de contencin de la RPCh en el Este de Asia
(Zhao, 1985: 11; Sun, 2007a: 216).
La asistencia estadounidense a Taiwn dur quince aos,
desde 1950 a 1965, en los que Washington destin un promedio
de alrededor de US$ 100 millones de dlares por ao, y se
concentr en diversos rubros, como el econmico y financiero,
de seguridad y defensa, cooperacin tcnica y desarrollo agrcola
(Sun, 2007a: 214). La ayuda econmica estadounidense se
present bajo dos formas, la material y la tcnica. Durante
muchos aos, Taiwn fue provisto de trigo, maz, soya, harina y
lcteos estadounidenses; mientras que decenas de economistas,
ingenieros, agrnomos, tcnicos y otros especialistas
norteamericanos arribaron a la isla para dar asesora a las
diferentes agencias gubernamentales en sus planes de desarrollo.
237
Las industrias ms beneficiadas por la asesora tcnica de
Estados Unidos fueron la agrcola, elctrica, de transportes,
telecomunicaciones, y la educativa. (Ma, 2007:245-250). De
acuerdo con un estudio realizado por Sonya Wen (1988), en los
15 aos que dur la asistencia estadounidense a Taiwn, la isla
recibi un total de US$3,600 millones de dlares, conjuntando la
ayuda militar y la econmica. De ese total, aproximadamente
US$ 2200 millones fueron apoyo para el ejrcito nacionalista,
US$ 250 millones en bienes agrcolas bajo los trminos de la Ley
Pblica no. 480 de Estados Unidos, y US$ 1200 millones
provenientes de fondos de la Agencia para el Desarrollo
Internacional (USAID, por sus siglas en ingls) y sus organismos
predecesores (Wen, 1988: 69-70; Sun, 2007: 220).
La asistencia estadounidense a Taiwn estaba regida por
varias leyes aprobadas por el Congreso entre 1950 y 1964.
Tradicionalmente, el poder legislativo norteamericano ha sido un
fuerte aliado de Taipi y un actor cauteloso ante las voces en
Washington que buscan una mejora sustancial en las relaciones
con Beijing (Fonseca, 2014: 274-276). Esta situacin se remonta
a los aos de la Segunda Guerra Mundial, cuando algunas
personalidades clave en la administracin nacionalista china
montaron una extensa y eficaz red de cabildeo en ambas cmaras
del Capitolio. El llamado Lobby chino era identificado en
Estados Unidos con la poderosa familia Soong-Kung (Song-
Kong), particularmente Mayling Soong (Song Meiling) y T.V.
Soong (Song Ziwen), esposa y cuado de Chiang Kai-shek, y con
David Kung (Kong Lingkan), sobrino de aqullos. Todos ellos
procedentes de una familia prominente de Shanghi, pero
educados en instituciones superiores de Estados Unidos,
dominaban a la perfeccin el ingls y despertaban admiracin y
238
fascinacin en varios crculos de poder en Washington
(Seagrave, 1985). Los cabilderos nacionalistas se aprovecharon
entonces de la creciente psicosis anti-comunista desatada por la
cacera de brujas bajo el liderazgo del Senador McCarthy y el
joven Congresista Richard Nixon, para lograr importantes apoyos
a su causa, principalmente entre representantes del Partido
Republicano. Con el estallido de la Guerra de Corea, el
Departamento de Estado, usualmente sospechoso y desafecto al
rgimen de Chiang, cooper entonces con estos grupos del
Congreso, con el fin de brindar un mayor apoyo al gobierno
nacionalista chino, ahora asentado en Taiwn (Tyson Li, 2007).
Al interior de la isla, la asistencia estadounidense se reflej en
cambios sucedidos de forma rpida. El renovado apoyo no vino
sin restricciones. Preocupado por evitar un nuevo desastre
econmico y financiero en la isla, como el ocurrido en la China
continental durante los aos de la Guerra Civil, los funcionarios
estadounidenses del Departamento de Estado exigieron una serie
de cambios en la estructura del gobierno. Apoyados en figuras
polticas relevantes cercanas a ellos, como Sun Liren y K.C. Wu
(Wu Guozhen), adems de la cooperacin de otros polticos ms
cercanos a Chiang, como Chen Cheng, los oficiales
estadounidenses supervisaron una serie de reformas que
transformaron el paisaje de la RCh. Empezando por la
profesionalizacin del GMD y la exitosa reforma agraria, los
cambios ocurridos en esos aos contaron siempre con el visto
bueno de los representantes norteamericanos en la isla.
Las asesoras tcnicas rindieron sus frutos de forma acelerada,
logrando primero la estabilizacin de la economa y la
contencin de la inflacin, y posteriormente un despegue de las
industrias locales. La planificacin centralizada y la explotacin
239
de sectores estratgicos a manos de empresas estatales, se
conjug con un fuerte impulso a la creacin de pequeas y
medianas empresas, logrando un promedio de tasas de
crecimiento econmico del 8% durante los quince aos de la
asistencia econmica estadounidense. De acuerdo con datos de la
USAID, durante las primeras dcadas de la Guerra Fra la ayuda
estadounidense destinada a Asia se concentr principalmente en
cinco pases: Tailandia, Filipinas, Corea del Sur, Turqua y
Taiwn. De entre todos ellos, Taiwn report las tasas de
crecimiento del PIB y PIB per cpita ms altas entre 1950-1970,
y fue junto con Tailandia, los lugares que mejor desempeo
mostraron por cada dlar estadounidense recibido (Jacoby, 1966:
150-162; Li, 2007: 231).
Despus de decretado el fin del periodo de ayuda
estadounidense, ambos lados acordaron la creacin del Fondo
Sino-Estadounidense para el Desarrollo Econmico y Social
(SAFESD, por sus siglas en ingls), en julio de 1965, cuyo
objetivo fue mantener el esquema de manejo de las cuentas
especiales del anterior fondo de contrapartida, para promover la
inversin en proyectos relacionados con la investigacin y la
planificacin de varias reas econmicas en Taiwn, incluidos el
mejoramiento de la agricultura, los intercambios con el exterior,
y las pequeas y medianas empresas. El rpido crecimiento
econmico de la isla durante esos aos permiti que las
inversiones hechas por el fondo conjunto impactaran
positivamente sobre el desarrollo de la RCh. Durante sus
primeros aos de funcionamiento, el SAFESD tuvo mucho xito
en la colocacin de importantes inversiones, principalmente en
los rubros de desarrollo industrial, desarrollo rural, proyectos de
240
infraestructura de transporte, y en menor medida en educacin,
salubridad, y desarrollo urbano (Li, 2007: 227).10
En cuestiones de asistencia tcnica, durante todo este tiempo,
el gobierno de Taiwn ha promovido continuamente el envo de
estudiantes y funcionarios de la isla a Estados Unidos, con el fin
de absorber los conocimientos de las mejores instituciones
educativas y de formacin de la primera potencia mundial. Los
quince aos de asistencia ecnomica fue un periodo dorado para
este tipo de intercambios. Por poner un ejemplo, en solo una
dcada, entre 1951 y 1961, alrededor de tres mil taiwaneses
fueron enviados a Estados Unidos para recibir capacitacin
tcnica y profesional. La mayora de ellos regresaron
eventualmente a su pas para incorporarse a las filas del gobierno
y a las universidades taiwanesas, colaborando con el rpido
desarrollo de la isla. 11
10
La utilizacin de este fondo continu hasta finales del ao 2005,
cuando el Yuan Ejecutivo opt por la creacin del Comit para la
Administracin del Fondo de Desarrollo Nacional, combinando el
manejo del SAFESD con el del Fondo Nacional para el Desarrollo.
11
El envo de estudiantes de educacin superior y funcionarios para
capacitacin en el extranjero no se dio nicamente hacia Estados
Unidos. Japn fue el segundo receptor de Taiwaneses durante ese
tiempo, educando o capacitando a 6399 personas entre 1960 y 2005.
Japn tambin envi a 2506 ciudadanos a ensear a Taiwn durante ese
tiempo. Otros pases que han sido tradicionalmente promovidos como
destino para la capacitacin de taiwaneses por el gobierno,
particularmente desde el fin de la Guerra Fra, son Alemania, Francia,
Austria y Rusia, entre otros. Las reas de estudio enfatizadas por el
gobierno incluyen: agricultura y recursos naturales, industria,
transporte, relaciones laborales, salubridad, seguridad pblica, y
desarrollo comunitario, entre otros (Li, 2007: 241-242).
241
La cooperacin de la RCh con otros pases y y posteriormente fue extendido a otras naciones en Asia, frica y
organizaciones internacionales
A pesar de no haber sido invitada a participar del Tratado de San
Francisco para firmar la paz con Japn en 1951, la RCh negoci
un acuerdo separado con los nipones, con el beneplcito de los
estadounidenses, en 1952. Dicho tratado legitim al gobierno de
Chiang Kai-shek como representante de toda China, aunque en la
realidad la situacin resultaba paradjica. Dos aos ms tarde, en (Ma, 2007: 251). De la misma manera, luego del xito de la
1954, con la primera crisis del Estrecho de Taiwn, Estados
Unidos firm el Tratado de Defensa Mutua con la Repblica de
China. El tan ansiado espaldarazo oficial al rgimen de Chiang
no vino sin restricciones. A cambio del apoyo norteamericano
garantizado, el acuerdo acot la cooperacin a lo meramente
defensivo, y neg la asistencia militar ante cualquier plan de los
nacionalistas para reconquistar el territorio continental (Lin,
2016). Ansioso de mantener el apoyo tcnico y financiero de los
estadounidenses, el gobierno de Chiang busc un acercamiento
inmediato con otros pases de la regin en su misma situacin de
vulnerabilidad. Las partes capitalistas de naciones divididas,
como Corea del Sur y Vietnam del Sur, o bajo la esfera de
influencia de Washington, como Japn y Filipinas, fueron los
primeros objetivos para el establecimiento de relaciones
estrechas por parte de Taipi. La cooperacin internacional de
Taiwn inici entonces como una promocin de valores
anticomunistas y pro-capitalistas, primero en su entorno regional,
242
Amrica Latina.12
Entre los primeros pases en recibir ayuda por parte de la RCh
se encuentra la Repblica de Vietnam (tambin conocida
entonces como Vietnam del Sur), donde enviados taiwaneses
supervisaron la construccin de fbricas textiles e ingenios
azucareros a finales de los cincuenta, y una delegacin de
cooperacin tcnica agrcola lleg tambin a Saign en 1958.
llamada Operacin Vanguardia, proveedora de asistencia
tcnica en temas rurales en distintos pases africanos
recientemente independizados, incluida la primera misin
agrcola a Liberia en 1961 y la primera delegacin mdica a
Libia en 1962, ese ao se cre el Comit para la Cooperacin
Tcnica entre la RCh y frica. En 1972 este comit se fusion
con el Comit para la Cooperacin Tcnica con el Exterior,
dependiente del Ministerio de Relaciones Exteriores, para formar
el Comit para la Cooperacin Tcnica Internacional. Por otro
lado, ante los anuncios de la inminente disminucin de la ayuda
norteamericana, el gobierno taiwans se fue preparando desde
1963 para tomar las riendas del crecimiento econmico,
impulsando sus contactos con el exterior. Algunas agencias de
planificacin de los ministerios de Economa, Agricultura, y
Transportes se conjugaron para crear el Comit para el
12
De hecho, un ejemplo cercano de este tipo de cooperacin se present
a inicios de la dcada de los setenta, cuando instituciones educativas
latinoamericanas, como el caso de la Universidad Autnoma de
Guadalajara (UAG), promovieron eventos en conjunto con las
autoridades representativas de la RCh, discutiendo el combate al
comunismo y otros mecanismos de cooperacin entre los pases
asiticos y latinoamericanos (Lpez Macedonio, 2010).
243
Desarrollo de la Cooperacin Econmica Internacional,
dependiente del gobierno central. Este organismo fue mutando
con el paso de los aos, dando ms espacio a la investigacin y la
planificacin econmicas, cambiando su nombre a Comit para
la Planificacin Econmica en 1973, y Comit para el Desarrollo
Econmico a finales de 1977 (Li, 2007: 224-225).
Durante los aos cincuenta y sesenta, Taiwn recibi
asistencia de la ONU, particularmente para la erradicacin de la
malaria, consistente en asesora tcnica de expertos de la
Organizacin Mundial de la Salud (OMS) y en la provisin de
DDT y equipos de fumigacin. Fue as como en 1965 Taiwn fue
declarado un pas libre de malaria, y demostr la importancia de
la cooperacin con este organismo internacional. La relacin de
cooperacin de Taiwn con el Banco Mundial fue ms
complicada. A pesar de ser un miembro fundador, la RCh no
figur entre las prioridades del organismo durante sus primeros
aos de vida, enfocndose principalmente a las labores de
reconstruccin de Europa Occidental. Debido a la Guerra Civil
China, y al repliegue del gobierno de la RCh a Taiwn, el BM se
neg a hacer prstamos sustanciales a las autoridades de la isla y
disminuy su lnea de crdito. Ello se debi al temor provocado
por un posible default o falta de pago derivado de los constantes
llamados a recuperar el continente por parte de Chiang Kai-shek.
Fue hasta 1961, cuando la situacin econmica de la isla mejor
notablemente, que el BM decidi ofrecer prstamos al gobierno.
De igual forma, un ao antes la RCh fue admitida como miembro
fundador de la Asociacin Internacional de Fomento, y recibi
algunos prstamos para la mejora de infraestructura hidrulica y
portuaria durante esa dcada (Li, 2007: 233-236).
244
Durante las dcadas de los sesenta y setenta, Taiwn recibi
importante asistencia de otras naciones. Entre ellos, destaca
Japn, pas que cooper tcnicamente con las autoridades de la
isla para el desarrollo de infraestructura y la modernizacin de la
industria. La ayuda recibida de Japn no igual a la enviada por
Estados Unidos; no obstante, fue significativa por los vnculos
histricos entre ambos pases, y porque Taiwn fue capaz de
observar de cerca el exitoso despegue econmico y la
reconstruccin de posguerra de los nipones. Por otro lado,
Taiwn impuls fuertes vnculos de cooperacin con Arabia
Saud desde principios de la dcada de 1970. Por su acelerado
proceso de desarrollo econmico, y ante la ausencia de recursos
naturales, la isla se convirti en uno de los principales
consumidores de petrleo rabe en el este asitico. Luego de la
creacin del Fondo Saud para el Desarrollo en 1974, Taiwn se
convirti en uno de los grandes beneficiarios, recibiendo
importantes sumas para sus proyectos de infraestructura,
incluidos los famosos 10 Megaproyectos (Li, 2007: 238-240).
Impacto de las transformaciones poltica y econmica
Un importante punto de inflexin para Taiwn vino el primer da
de 1979, cuando el gobierno de Estados Unidos decidi poner fin
unilateralmente al Tratado de Defensa Mutua con la Repblica
de China, para as formalizar el establecimiento de relaciones
diplomticas con la RPCh ese mismo da. El enorme reto para las
autoridades taiwanesas signific un duro revs a su poltica de no
reconocer ni negociar con los bandidos comunistas en el
continente. El cambio de reconocimiento diplomtico hacia
Beijing por parte de Washington mand una seal clara al resto
245
del mundo, y ocasion que un mayor nmero de pases rompiera
relaciones con Taipi y buscara un acercamiento con las
autoridades continentales. No obstante, como respuesta a la
decisin del presidente Jimmy Carter, el Congreso se moviliz de
forma rpida y en cuestin de semanas redact, discuti y aprob
la llamada Ley de Relaciones con Taiwn (TRA, por sus siglas
en ingls), cuyo objetivo fue obligar al gobierno estadounidense
a seguir manteniendo los contactos con las autoridades de la isla.
Siguiendo el modelo japons adoptado en 1972, los legisladores
en Washington aprobaron la continuidad de relaciones
diplomticas de-facto, con el establecimiento del Instituto
Americano en Taiwn (AIT, por sus siglas en ingls), y su
funcionamiento como una embajada de-facto. Para evitar
mayores complicaciones con la RPCh, los funcionarios adscritos
al AIT tienen un estatus similar al de diplomticos de carrera
jubilados, y no como empleados del gobierno en activo (Rigger,
2011: 174-178).
En el aspecto militar, la TRA obliga tambin al gobierno
estadounidense a continuar el suministro de armas a Taiwn, con
la nica finalidad de fortalecer la defensa de su territorio y
disuadir un ataque por parte del continente. De la misma forma,
en lo que ha sido identificado como una ambigedad
estratgica en la poltica exterior estadounidense hacia China, la
ley contempla la intervencin militar norteamericana en caso de
un ataque a la isla, pero tambin rechaza cualquier intento de
cambiar el statu quo de forma no pacfica. Esta parte ha sido
interpretada como un rechazo implcito a cualquier intento de
formalizar la independencia de Taiwn, provocando una
situacin de conflicto entre ambos lados del estrecho. Es as
como la cooperacin militar entre Estados Unidos y la RCh ha
246
podido continuar, aunque cada vez es ms difcil mantener o
incrementar el suministro de armas, ante las protestas enrgicas
de los lderes chinos y el crecimiento acelerado de sus
capacidades militares en los ltimos 25 aos (Kissinger, 2011:
381-386). La venta de armamento a Taiwn contina siendo un
tema controversial en las relaciones sino-estadounidenses, pero
tambin es evidente una creciente negativa de proveer de armas y
aviones de la ms alta tecnologa, ante los temores de una futura
reunificacin con el continente.
El ao de 1979 trajo tambin mayores dificultades en el
mbito domstico. Frente al temor de perder legitimidad tras el
reconocimiento estadounidense de la RPCh, las autoridades en la
isla reforzaron el control y la censura sobre la poblacin, para
evitar cualquier insurreccin. Ello incluy la represin de una
manifestacin en favor de la democracia y los derechos humanos,
organizada en la ciudad de Kaohsiung (Gaoxiong) el 10 de
diciembre. Varios lderes polticos de una naciente oposicin al
GMD, conocida como los Dangwai (gente externa al partido)
fueron encarcelados y sentenciados por sedicin y faltas al orden
pblico, luego de una excesiva intervencin por parte de la
polica y el ejrcito. Este incidente se sum al ocurrido dos aos
antes, en la ciudad de Zhongli, donde parte de la poblacin se
moviliz para evitar lo que vean como un posible fraude en las
elecciones locales en favor del candidato oficialista, siendo
tambin reprimidos por la polica (Hung, 2011: 387-392).
Estos eventos fueron condenados por organizaciones civiles
en Estados Unidos y Europa, y coincidieron con una activa
promocin de los derechos humanos y valores democrticos por
parte de la Administracin Carter. De igual forma, la llegada de
Deng Xiaoping al poder en la RPCh, y su agenda de reformas
247
modernizadoras, incluyendo la apertura econmica y un mayor
papel de las fuerzas del mercado, provoc que varios grupos
otrora simpatizantes a la causa de la RCh cuestionaran el apoyo
estadounidense a un gobierno de partido nico, igualmente
represor y antidemocrtico como el existente en el continente.
Ante la presin domstica y la internacional, Chiang Ching-kuo
(Jiang Jingguo) aceler los planes para una mayor
Taiwanizacin del GMD y del gobierno, atrayendo ms talento
local a las filas del partido, como una estrategia para
congraciarse con el mayor grupo tnico de la isla. La dcada de
1980 vio importantes cambios encaminados a una mayor apertura
poltica y el fin del periodo de democracia tutelada, propuesta
originalmente por Sun Yat-sen (Sun Zhongshan) para justificar el
gobierno autoritario del Partido Nacionalista Chino. El anuncio
de la legalizacin de partidos de oposicin ocasion que los
lderes del movimiento Dangwai se unieran bajo una misma
organizacin, creando el Partido Democrtico Progresista (PDP)
a finales de 1986, aunque por algunos meses continu operando
en una zona legal gris. El gobierno mantuvo la prohibicin de
manifestarse pblicamente a favor de la independencia de
Taiwn, por lo que el nuevo partido tuvo que ser cuidadoso en
ese aspecto, a pesar de que la mayora de sus lderes eran
identificados con el movimiento independentista (Tien, 1989).
En 1987 Chiang dio por terminado oficialmente el periodo de
ley marcial en el territorio de Taiwn, iniciado cuarenta aos
antes, y permiti la participacin del PDP en los comicios
locales. De igual forma, un movimiento sorpresivo por parte del
lder del GMD se dio cuando ste eligi a Lee Teng-hui (Li
Denghui) como su sucesor. Un economista agrnomo taiwans
educado en la Universidad Cornell, con pocos aos de
248
experiencia poltica, Lee fue observado como la apuesta poltica
de un liderazgo nacionalista capaz de ser pragmtico, ante las
muchas adversidades dentro y fuera de la isla. Meses despues,
Lee tom el control del gobierno tras la muerte de Chiang Ching-
kuo, iniciando una nueva ronda de transformaciones
encaminadas a consolidar la transicin de Taiwn a la
democracia, y una mayor representatividad del pueblo taiwans
dentro del gobierno de la RCh (Cabestan, 2007).
El nuevo liderazgo taiwans se mostr decidido a dejar atrs
la rigidez ideolgica de los Chiang, y apost por el desarrollo de
una diplomacia ms pragmtica. Desde antes de su muertes,
Chiang Ching-kuo mostr una actitud ms conciliadora hacia
Beijing, permitiendo el viaje de personas autorizadas para visitar
a sus familiares en el continente. Los viajes se hacan a travs de
un tercer destino, usualmente Hong Kong. De igual forma,
orden la creacin de un organismo descentralizado encargado
de estudiar los contactos con la China continental, conocido
como Fundacin para los Intercambios a travs del Estrecho
(SEF, por sus siglas en ingls). Dicha fundacin comenz un
dilogo con un organismo similar en el continente, aprobado por
Beijing, conocido como la Asociacin para las Relaciones a
travs del Estrecho de Taiwn (ARATS, por sus siglas en ingls)
(Connelly, 2014: 248-254).
El dilogo informal con el gobierno continental, su celebrada
transicin democrtica, su acelerado crecimiento econmico,
traducido en ms de tres dcadas con tasas promedio cercanas al
9%, y el fin de la Guerra Fra, dieron la confianza suficiente a
las autoridades en la isla para expandir sus contactos con el
exterior. As por ejemplo, en octubre de 1989 se cre el Fondo
para el Desarrollo Econmico y la Cooperacin Internacional
249
(IECDF, por sus siglas en ingls), bajo la supervisin del
Ministerio de Asuntos Econmicos, con el fin de asistir
econmicamente a los pases en vas de desarrollo con los que
mantena relaciones diplomticas o que le mostraban una actitud
positiva (Chan, 1997). Igualmente durante esos aos, la RCh
perdi dos de sus ltimos aliados estratgicos importantes, y los
ltimos del continente asitico: Arabia Saud en 1990 y Corea del
Sur en 1992. No obstante, varios pases comenzaron a establecer
oficinas representativas, sin la calidad de representaciones
diplomticas oficiales, en Taipi. La mayora de ellas empez
operaciones con el objetivo de promover vnculos comerciales,
culturales y acadmicos entre sus pases y Taiwn (Rigger,
2011). A ello, las autoridades taiwanesas respondieron con la
apertura de oficinas en esos mismos pases, aunque no sin sortear
las dificultades impuestas por sus contrapartes, gobiernos
cautelosos, conscientes de los retos que implica no sobrepasar
una frgil lnea invisible, interpretada como el entendimiento de
la poltica de Una Sola China. 13
Los cambios impulsados por el gobierno de Lee incluyeron
enmiendas constitucionales dirigidas a dar mayor autonoma a
Taiwn, como la abolicin de la Asamblea Nacional elegida en
todo el territorio chino en 1947, cediendo muchas de sus
atribuciones al Yuan Legislativo. Este ltimo pas a ser
conformado por representantes elegidos en las zonas controladas
13
Este fue el caso de Mxico, que abri la Oficina de Enlace de Mxico
en Taiwn en 1992, mientras que la Oficina Econmica y Cultural de
Taipi en Mxico fue establecida en 1993, asumiendo muchas de las
tareas que antes correspondan a la Far East Trade Service, Inc., una
empresa que funcionaba como un consulado taiwans de-facto. El sitio
web de la institucin es: https://oficinaenlace2.sre.gob.mx/taiwan/
250
efectivamente por la RCh, y a formar un contrapeso al poder del
ejecutivo. No obstante, la figura presidencial fue dotada de
mayores atribuciones, y se aprob que por vez primera en la
historia del pas el presidente fuera elegido directamente por el
voto de todos los ciudadanos (Chen, et al., 2005; y, Cabestan,
2007). Las campaas electorales de 1995-1996 se vieron
afectadas por los esfuerzos de Beijing para influir en los
resultados y mandar una seal clara de oposicin a ciertas
polticas de Lee que eran vistas por los comunistas como
diseadas para fomentar los sentimientos pro-independencia
entre los taiwaneses. La estrategia de la RPCh consisti en una
serie de lanzamientos de misiles sobre las aguas del Estrecho de
Taiwn, provocando una respuesta inmediata por parte del
gobierno de Bill Clinton, manifestada en el envo de dos
portaaviones estadounidenses para patrullar la zona (Zhao,
1999).
Los meses de tensin entre ambos lados del estrecho, y la
victoria de Lee Teng-hui como el primer presidente elegido
democrticamente en las urnas, coincidieron con una
reestructuracin de los mecanismos de cooperacin internacional
de Taiwn. As, entre finales de 1995 e inicios de 1997, las ramas
ejecutiva y legislativa del gobierno colaboraron para lograr la
combinacin del Comit para la Cooperacin Tcnica
Internacional (CITC) y el Fondo para el Desarrollo Econmico y
la Cooperacin Internacional (IECDF), creando as el Fondo para
la Cooperacin Internacional y el Desarrollo (ICDF, por sus
siglas en ingls). Esta institucin se constituy como un
organismo autnomo dentro de la estructura gubernamental,
conjugando los muchos proyectos de asistencia tcnica y ayuda
251
econmica de la isla con el resto del mundo (He, 2007; y, Ma,
2007: 254-255).
La creacin del ICDF refleja tambin la intencin de las
autoridades taiwanesas para emular las prcticas ms efectivas de
las potencias percibidas como ms cercanas o dignas de
imitacin debido a su capacidad de generar poder suave (soft-
power). La institucin tom parte de la estructura de la Agencia
Japonesa de Cooperacin Internacional (JICA, por sus siglas en
ingls), centralizando la administracin de proyectos de
cooperacin y asistencia tcnica con los pases con los que
mantiene relaciones diplomticas o vnculos amistosos no-
oficiales (Wang y Lu, 2008). Igualmente, algunas de las polticas
del fondo fueron inspiradas en las de los pases de la OCDE, y
tuvieron el objeto de demostrar el compromiso del gobierno
taiwans con prcticas ms democrticas y transparentes en
materia de cooperacin internacional. Durante varios aos se
discuti la posibilidad de encontrar la forma de ingresar a esta
organizacin internacional (Zhao, 1992). Tras ser considerado en
el mbito acadmico como un pas de nueva industrializacin y
uno de los milagros econmicos de posguerra ms
impresionantes, Taiwn, por su difcil posicin internacional, no
ha podido acceder a este codiciado club, al que ya pertenecen
Corea del Sur y otros pases con un menor nivel de desarrollo
econmico, como Chile, Mxico y Turqua.
No obstante, al igual que lo sucedido con su relacin con el
FMI y el BM, las autoridades taiwanesas observan de cerca los
desarrollos de la OCDE, buscando implementar algunas de las
polticas favorecidas por la organizacin, y que han probado ser
efectivas en miembros con el mismo nivel de calidad de vida de
la isla. De la misma forma, cuando la Asamblea General de las
252
Naciones Unidas aprob la agenda de los Objetivos de
Desarrollo del Milenio en el ao 2000, el ICDF de Taiwn se
propuso cooperar con aquellos pases menos desarrollados con
los que mantiene relaciones. Varios de los proyectos de
cooperacin ideados en estos quince aos, tuvieron como meta
contribuir al cumplimiento de los ODM, a pesar de no ser un
miembro de la ONU (Chyou, 2008; y, Tubilewicz y Guilloux,
2011). El trasfondo de la imitacin de estas prcticas consiste en
proyectar una imagen de un actor responsable, y generar una
percepcin favorable entre los pases democrticos y entre la
sociedad civil y las elites del resto del mundo.
A pesar de todas las metas anunciadas, los mecanismos de
cooperacin internacional de Taiwn durante los aos de Lee
Teng-hui en el gobierno fueron tambin utilizados en la fuerte
competencia por atraer el reconocimiento de otros pases al
campo nacionalista chino. Entre 1986 y 1990, la RCh logr
incrementar el nmero de aliados diplomticos de 23 a 28;
aunque en ese mismo periodo de tiempo, la RPCh pas de tener
134 a 139 pases de su lado. Sin embargo, en los aos siguientes
varios gobiernos aprovecharon la rivalidad entre ambos del
estrecho, para obtener ventajas econmicas que rara vez se
tradujeron en bienestar para sus poblaciones (Qiu, 2009). Varios
pases africanos reconocieron a la RCh como el gobierno
legtimo de China durante las administraciones de Lee,
obteniendo considerables beneficios econmicos, presentados
ante el resto del mundo como proyectos de asistencia y
cooperacin econmica (Cai, 1990). No obstante, pasados
algunos aos, los lderes de esas naciones cambiaron nuevamente
su postura, ofreciendo su reconocimiento a la RPCh; en la
mayora de los casos, ante ofertas de prstamos y donaciones que
253
no pudieron ser igualadas por las autoridades taiwanesas
(Connelly, 2014: 273-279).14
La llamada diplomacia de chequera o diplomacia del
dlar ha sido motivo de estudio en el mbito acadmico, pero tarde, en 2014, sigui un proceso penal en Nueva York,
tambin ha sido fuertemente criticada por gobiernos
democrticos y organizaciones no-gubernamentales, por
fomentar la corrupcin y dar apoyo a regmenes autoritarios o a
lderes dictatoriales que aprovechan ese dinero para sus propios
fines (Lefeuvre, 2013). Por otro lado, el rpido crecimiento
econmico de China y su posicionamiento como la segunda
economa del mundo (o la primera medida en trminos de poder
adquisitivo), han dificultado las opciones de Taiwn para
competir eficazmente por la atraccin de reconocimiento
internacional por parte de aliados diplomticos.
La cooperacin internacional de Taiwn en el nuevo siglo
La llegada al poder del PDP, en las elecciones presidenciales del
ao 2000, significaron la alternancia en el poder en Taiwn, y la
primera vez que un poltico abiertamente favorable a la
independencia de la isla, Chen Shui-bian (Chen Shuibian), lleg
al ms alto cargo en el gobierno de la RCh. Su gobierno mantuvo
el trabajo constante del ICDF de los tiempos de Lee, pero
tambin se vio vuelto en escndalos por la continuacin de
prcticas poco claras. El ltimo de ellos sali a la luz en los
14
Entre los pases mencionados se encuentran: Chad (1997-2006),
Guinea Bisu (1990-1998), Lesoto (1990-1994), Liberia (1989-1993 y
1997-2003), Nger (1992-1996), Repblica Centroafricana (1991-
1998), y Senegal (1996-2005), as como Granada en el Caribe (1989-
2005) y Macedonia en Europa (1999-2001),
254
ltimos meses de la segunda administracion de Chen, cuando el
ex-presidente guatemalteco Alfonso Portillo (2000-2004) fue
acusado de corrupcin y malversacin de fondos, y aos ms
admitiendo haber recibido fuertes sumas de dinero a cambio de
mantener el reconocimiento de Taiwn durante su gobierno.15
Los ocho aos de Chen en la presidencia de la RCh fue un
periodo de continua tensin con el gobierno del continente,
debido en gran parte a la retrica usada por el lder del PDP y sus
esfuerzos por acercar a la isla a una independencia formal de
China. Propuestas como la de redactar una nueva constitucin, o
cambiar la bandera y el nombre oficial del pas a Taiwn o
Repblica de Taiwn, encontraron fuerte oposicin, no solo del
GDM, pero tambin de Beijing y Washington. A pesar de los
esfuerzos de las autoridades taiwanesas por convencer a sus
aliados diplomticos para presentar su causa ante la ONU,
promoviendo resoluciones para la readmisin de la RCh, bajo el
nombre de Taiwn, sus planes nunca prosperaron (Larson y
Shevchenko, 2010). Al mismo tiempo, Beijing continu su
estrategia de arrebatar pases aliados a Taipi, logrando
convencer a algunos pases de frica y Oceana para retirar su
reconocimiento a la isla. En esos aos, solo Kiribati (2003),
Nauru (2005), Vanuatu (por pocos meses en 2004), y Santa Luca
(2007), establecieron, o reestablecieron en el caso de dos de
ellos, relaciones diplomticas oficiales con la RCh (Connelly,
2014: 401-404).
15
La nota del escanalo de los sobornos al presidente Portillo pueden
encontrarse en la liga: http://www.prensalibre.com/hemeroteca/2005-
se-destapa-el-escandalo-de-portillotaiwan
255
 De hecho, una investigacin llevada a cabo por Tubilewicz y
Guilloux (2011) sugiere que, en realidad, Taiwn no increment
en gran medida los recursos utilizados en sus planes de
cooperacin internacional durante los aos de Chen Shui-bian.
Segn estos autores, a pesar de las acusaciones, en la prctica las
autoridades taiwanesas entendieron la imposibilidad de seguir
compitiendo con Beijing por el reconocimiento de aliados, por lo
que se dedicaron a mejorar la calidad de la asistencia tcnica y
proyectos de cooperacin con los pases con los que ya
mantenan relaciones diplomticas. No obstante, en 2007 Taiwn
perdi a uno de sus aliados ms slidos en Latinoamrica. Ante
las ofertas de una variedad de prstamos importantes y la
construccin de un moderno estadio de ftbol, Costa Rica
justific su reconocimiento de la RPCh como una aceptacin de
la nueva realidad econmica del mundo, y la gran relevancia
adquirida por China en la misma (Esteban Rodrguez, 2013).
Una de las reacciones ms determinantes a las osadas
polticas de Chen vino en 2005, cuando la Asamblea Popular de
China aprob la Ley Anti-Secesin, obligando al gobierno chino
a responder militarmente ante una posible declaracin de
independencia de Taiwn. Este movimiento coincidi con un
acercamiento entre lderes del GMD y el PCCh. El partido
nacionalista busc entonces posicionarse ante la poblacin de la
isla como una opcin viable ante lo que se perciba como
provocaciones innecesarias a la cada vez ms poderosa China
continental. De igual forma, la enorme cantidad de inversiones
taiwanesas en el continente obligaba a cualquier autoridad de la
isla, independientemente de su color, a mejorar sus relaciones
con el gobierno de la RPCh y aumentar sus contactos
econmicos y comerciales (Hung, 2011).
256
De esa forma, en 2008 el GMD logr regresar a la presidencia
de la mano de Ma Ying-jeou (Ma Yingjiu), ofreciendo un
mejoramiento de las relaciones entre ambos lados del estrecho, y
una promesa de hacer mejor uso de los recursos pblicos en la
cooperacin internacional de Taiwn, a travs de lo que llam
diplomacia viable. En sus aos como presidente, las relaciones
con el continente mejoraron notablemente, estableciendo vuelos
directos entre los dos territorios y otro tipo de contactos. En 2010
se concluy la negociacin del Acuerdo Marco de Cooperacin
Econmica (ECFA, por sus siglas en ingls) entre los dos
gobiernos, liberalizando cientos de productos en el comercio
bilateral, e incrementando el volumen del mismo. Dicho
comercio ha tendido a ser superavitario para la parte taiwanesa,
beneficiando principalmente a los grandes negocios de la isla
(Prez Expsito, 2010).
Uno de los puntos ms importantes en el mejoramiento de
relaciones con la RPCh fue la llamada tregua diplomtica
donde ambos lados acordaron informalmente terminar la
competencia por aliados diplomticos. Durante las
administraciones de Ma, ningn pas rompi relaciones
diplomticas con la RCh, con excepcin de Gambia en 2013. No
obstante, Beijing se abstuvo de entablar relaciones oficiales con
sta durante varios aos, hasta 2016, cuando ya era un hecho que
el PDP volvera a tener el control del ejecutivo y el legislativo de
la isla. En esos aos, el ICDF mantuvo sus misiones tcnicas en
los pases con los que tiene relaciones diplomticas, adems de
otros pases en los que el gobierno tiene oficinas representativas,
como es el caso de Ecuador en Latinoamrica (ICDF, 2016).
Los proyectos del fondo se dividen en cuatro grandes reas:
cooperacin tcnica, ayuda humanitaria, prstamos e inversiones,
257
y educacin y capacitacin. El Ministerio de Asuntos Exteriores
tambin se encarga de algunos proyectos de cooperacin. En un
libro publicado por el mismo en 2011, presentando los resultados
de un programa para ayudar a pases africanos a promover el uso
de energas renovables, mediante la provisin de paneles solares
para la generacin de luz elctrica, el entonces ministro Timothy
C.T. Yang afirm que el presidente Ma ha instruido que toda
asistencia al exterior debe adherirse a unos objetivos apropiados,
procesos legales y una administracin eficaz [...] Al hacerlo, la
RCh se ha integrado ms cercanamente a la comunidad
internacional por medio de proyectos de cooperacin para el
desarrollo; el ministro prosigue detallando que sus proyectos
incluyen distintas reas, como la agricultura, pescaderas,
construccin de infraestructura, salud, educacin, trabajo
voluntario, y tecnologas de la informacin (MOFA, 2011: 7).
Asimismo, adems del ICDF y el Ministerio de Asuntos
Exteriores, otras agencias gubernamentales estn a cargo de la
administracin de proyectos de cooperacin con otros pases,
incluyendo algunos con los que no poseen vnculos oficiales.
Entre las principales dependencias destacan el Comit de
Agricultura, el Departamento de Salud (encargado de misiones
de asistencia mdica, capacitacin y ayuda humanitaria en zonas
de extrema pobreza), el Ministerio de Asuntos Econmicos
(incluyendo sus direcciones de comercio exterior, cooperacin
internacional, y capacitacin de personal en materia tcnica e
industrial), el Ministerio de Educacin y el Ministerio de Ciencia
y Tecnologa (Sun 2007b: 290-302). Estos dos ltimos han
seguido los pasos del MOFA y el ICDF, y se han encargado
tambin de ofrecer una serie de becas y apoyos econmicos a
estudiantes alrededor del mundo, para ir a Taiwn a aprender la
258
lengua china o cursar una carrera universitaria o posgrado en las
instituciones de educacin superior de la RCh. Asimismo, han
facilitado la invitacin de acadmicos e investigadores de otros
pases para dar conferencias o hacer estancias de investigacin en
la isla (Alexander, 2015). Con ello, han buscado tambin
incrementar el nmero de convenios de cooperacin entre las
universidades taiwanesas y las del exterior, y han desarrollado
tcnicas para estimular los intercambios estudiantiles, y la visita
de delegaciones de estudiantes taiwaneses a varias partes del
mundo cada ao, durante las vacaciones de verano.
Las organizaciones de la sociedad civil (OSC) han servido
tambin como actores importantes en la cooperacin
internacional de Taiwn. Desde principios de este siglo, las
autoridades de la isla han promovido la participacin de las OSC
en eventos internacionales y en el estrechamiento de vnculos
con organizaciones similares en otros pases. De esta forma, el
uso de la diplomacia pblica o la para-diplomacia es vista como
una opcin ms atractiva y eficaz para romper el aislamiento
diplomtico y la oposicin del gobierno chino continental para la
participacin taiwanesa en foros internacionales. El proceso de
democratizacin motiv la movilizacin de la sociedad y la
formacin de cientos de organizaciones con diferentes temticas
y preocupaciones.16
16
De acuerdo con un estudio publicado por la Universidad Nacional
Chengchi en 2002, de las 1690 OSCs registradas en Taiwn en ese ao,
38.8% de ellas se relacionaron con temas educativos y acadmicos
(incluyendo educacin 23.4%, investigacin acadmica 11.9%,
investigacin de polticas pblicas 1.7%, becas y apoyos 1.3%); 20% se
vincularon con ayuda en emergencias (incluyendo organizaciones
caritativas 7.2%, servicios o bienestar de la comunidad 9.7%, asistencia
internacional 0.4%, y apoyo en desastres naturales 2.7%); 12.8% con
259
 Entre las principales OSCs locales que se interesan por el
tema de la cooperacin internacional y han desarrollado
profundos contactos con otros grupos en el exterior destacan: la
Fundacin Taiwanesa para la Infancia y la Familia, la Cruz Roja
de la Repblica de China, la Organizacin World Vision de
Taiwn, la Fundacin Catlica Critas de Taiwn, la Asociacin dcadas, y est planeada para continuar, buscando aferrarse al
China para los Derechos Humanos, la Asociacin para la Cultura
y la Educacin de la Repblica de China, la Organizacin Root
de Cuerpos Mdicos de Paz de Taiwan, la Asociacin de
Asistencia Mdica Internacional de Taiwn, la Fundacin ORBIS
Internacional para la Asistencia y Prevencin de la Ceguera en
Taiwn, y la Fundacin Budista de Ayuda Compasiva Tzu Chi
(Sun 2007b: 306-307). Esta ltima se ha erigido como una de las
organizaciones budistas ms exitosas y activas alrededor del
mundo, con una presencia en ms de 45 pases, incluyendo
Mxico, Estados Unidos y Canad. A travs de una extensa red
de voluntarios, as como escuelas, hospitales y hasta un canal de
televisin, la Fundacin Tzu Chi ha representado una de las
apuestas ms ambiciosas del pueblo taiwans por incrementar su
visibilidad en el exterior. 17 De esa forma, a pesar del constante
temas culturales y artsticos; 4.9% con la cooperacin internacional y
servicios profesionales; 4.5% con otros intercambios internacionales; y
0.9% con temas de ayuda al exterior.
17
Otro ejemplo simblico de la actitud compasiva de la sociedad civil
organizada se vio durante 2011, cuando Taiwn se consolid como el
pas que mayor ayuda econmica privada ofreci a Japn, luego del
devastador terremoto y tsunami que ocasionaron el desastre nuclear de
Fukushima. A travs de la Sociedad de la Cruz Roja, los taiwaneses
donaron un aproximado de US$134 millones de dlares, ms que
Estados Unidos y otros pases con un mayor poder adquisitivo. La
noticia completa del Taipei Times se puede consultar en:
260
aislamiento diplomtico y los posibles desencuentros con la
RPCh que se presenten bajo una nueva administracin del PDP
en la isla, con el liderazgo de la presidenta Tsai Ing-wen (Cai
Yingwen),18 la cooperacin internacional de Taiwn ha sido
desarrollada bajo formas ms flexibles durante las ltimas
limitado espacio internacional que su estatus legal le permite.
CONCLUSIONES
Taiwn ha emulado las prcticas de cooperacin internacional de
los pases ms desarrollados y ha presentado sus proyectos de
asistencia tcnica y econmica con el exterior como una forma
de retribucin por toda la ayuda recibida en el pasado. Es comn
encontrar en los discursos de funcionarios y voluntarios
encargados de la cooperacin un reconocimiento del papel
jugado por la asistencia internacional, particularmente
estadounidense y japonesa, en el rpido crecimiento econmico
http://www.taipeitimes.com/News/taiwan/archives/2011/04/17/2003500
974
18
Tsai se ha negado a otorgar su reconocimiento al llamado Consenso
de 1992, un entendimiento tcito entre ambos lados del estrecho,
reconocido por el PCCh y el GMD, derivado de supuestos contactos
sostenidos en ese ao, y donde aceptan la existencia de una sola China,
aunque con una interpretacin diferente de la misma. La RPCh ha
indicado en mltiples ocasiones que la continuidad de su relacin con
las autoridades taiwanesas depende del reconocimiento explcito de
dicho consenso por parte de stas. Ante la ambigedad de la nueva
administracin del PDP, Beijing ha cancelado unilateralmente los
contactos con Taipi desde mayo de 2016. Una nota del New York
Times puede ser consultada en:
http://www.nytimes.com/2016/06/26/world/asia/china-suspends-
diplomatic-contact-with-taiwan.html?_r=0
261
de la isla (Tubilewicz y Guilloux, 2011). De ah que brinden su
experiencia a los pases con los que mantienen relaciones
diplomticas o vnculos amistosos, naciones usualmente con un
nivel menor de desarrollo y con muchas carencias econmicas.
No obstante, este tipo de ayuda sirve tambin para el propsito
de mantener e incrementar el espacio internacional de la RCh. La
tregua diplomtica con Beijing que caracteriz los ocho aos del
gobierno de Ma Ying-jeou, tuvo el efecto de minimizar las
crticas hacia lo que era considerado como una diplomacia de
chequera, y consolid la visin de Taiwn como un pas que de cooperacin con el fin de obtener una mayor visibilidad en el
ofrece asistencia de calidad, y no en grandes cantidades pero con
poca efectividad.
Conscientes de su incapacidad de competir con los enormes
recursos econmicos adquiridos por el gobierno de la RPCh en
las ltimas dcadas, las autoridades taiwanesas han diversificado
sus mecanismos de cooperacin internacional, centralizando los
proyectos principales en el ICDF, e involucrando otras agencias
estratgicas dentro de otros ministerios. De la misma forma, el
gobierno de la RCh ha facilitado el trabajo de las OSCs y otros
grupos no-gubernamentales en sus contactos con el exterior,
promoviendo los intercambios educativos, cientficos,
econmicos, culturales, artsticos y de otra ndole. Al ser
considerado como una forma de contacto entre los pueblos, y sin
necesidad de involucrar directamente a funcionarios del
gobierno, este tipo de cooperacin es desarrollada de una manera
ms suave, aunque no siempre exenta de presiones externas o
ciertas precauciones, ante lo que pueda considerarse como una
transgresin a la nocin de Una Sola China.
De igual forma, parte de la ayuda que ofrece el gobierno
taiwans en el exterior ha sido criticada por estar dirigida a
262
audiencias que no necesariamente la necesitan, como personas
identificadas como cercanas a ciertas elites polticas o
econmicas del pas receptor; es decir, la asistencia no siempre
se destina a las comunidades en situaciones ms precarias o a los
individuos en situaciones ms desfavorecidas (Alexander, 2015).
Sin embargo, es necesario comprender que, independientemente
del color del partido que gobierne, o sus preferencias por una
futura reunificacin con China o una independencia absoluta, las
autoridades taiwanesas han recurrido a los distintos mecanismos
plano internacional, entendida tambin como su supervivencia.
De ah la necesidad de acercarse a personajes clave en distintos
pases, de la misma forma que lo hacen otros gobiernos en el
mundo.
La cooperacin internacional de Taiwn puede ser entonces
asociada con conceptos clave del realismo, con el elemento de
poder siempre presente; pero a la vez es imposible ignorar
herramientas ofrecidas por el constructivismo, como el anlisis
de las trayectorias dependientes y las coyunturas crticas, para
entender la forma en que se ha presentado y la evolucin de su
uso. De esa forma, la presencia futura de Taiwn en organismos
internacionales se vislumbra ms difcil, y mucho depender,
como es costumbre, del desarrollo de sus relaciones con Beijing
y Washington. No obstante, con una economa industrializada y
generadora de conocimientos, y con un alto nivel de calidad de
vida, es previsible que Taipi contine ofreciendo asistencia y
cooperacin a las naciones con las que mantiene relaciones
diplomticas o vnculos amistosos en el corto y mediano plazos.
Algunas de ellas han demostrado preferir la asistencia ofrecida
por Taiwn, de naturaleza ms tcnica y especializada, con un
263
trato preferencial mucho mayor al correspondiente por su
tamao, que la que pueden obtener estableciendo lazos formales
con la RPCh (Bonilla, 2015). A la vez, la poblacin ms
cosmopolita de la isla buscar seguir viajando al exterior, y la
cooperacin de la sociedad civil organizada quedar marcada por
una identidad taiwanesa que sigue transformndose a pasos
acelerados.
264
BIBLIOGRAFA
Alexander, Colin (2015), Development Assistance and
Communication: The Case of the Taiwan International
Cooperation and Development Fund, en Global
Governance: A Review of Multilateralism and
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271
 CAPTULO 7

PARTICIPACIN DE LA SOCIEDAD CIVIL Y

COOPERACIN INTERNACIONAL PARA EL
DESARROLLO EN INDIA: EVOLUCIN Y RETOS
DE ESTE BINOMIO19

Cristina Tapia Muro

Francisco Javier Haro Navejas

RESUMEN

El siglo XXI marc un cambio a nivel global en las polticas

relativas a la Cooperacin Internacional para el Desarrollo (CID):
entre otras cosas, ahora los actores relevantes no se limitan a los
Estados sino que incluyen entre sus filas a la sociedad civil. En
este marco, India experiment un cambio en su identidad como
actor en la CID. De acuerdo con Fuchs y Chaitanya (2012, p. 5),
el periodo 2003-2004 es considerado como un punto de ruptura
en el que este Estado emprendi diversas acciones para
consolidarse como un oferente emergente pese a las grandes
necesidades domsticas que enfrenta en la materia.
A partir de lo anterior, el presente captulo busca responder
principalmente cules son los retos que experimenta la sociedad

19
Los autores agradecen a Melissa Mercedes lvarez Silva su valiosa
colaboracin como asistente de investigacin y la elaboracin de las tablas y
grficos contenidos en el mismo.

273
civil india para participar activamente en los procesos de CID.
Para ello, en una primera parte del texto se recupera la evolucin
de India como actor en la CID durante la ltima dcada,
enfocndose especficamente en su papel como donante.
Posteriormente se aborda el tema de la participacin de las
organizaciones de la sociedad civil y el posicionamiento de las
mismas sobre las condiciones e implicaciones de su contexto
para garantizar acciones efectivas para el desarrollo.
Palabras clave: participacin social, cooperacin
internacional, sociedad civil, India.
INTRODUCCIN
El auge econmico de India ha impactado diferentes aspectos
tanto de la vida domstica de este pas como de la realidad
internacional. Segn datos del Banco Mundial (2015), del 2005
al 2013 India creci en promedio 7.5% anualmente, con una tasa
mxima de 10.26% en el 2010 y mnima de 3.89% en el 2008.
Esta trayectoria econmica en combinacin con sus
caractersticas geogrficas e internas le ha valido a la Unin ser
considerada por varios actores como una potencia consolidada a
nivel regional y como emergente a escala global (Sahni, 2013, p.
2).
En este marco, uno de los temas que ha cobrado mayor
importancia para India es el de la Cooperacin Internacional. Sus
acciones y desembolsos reflejan una significativa "conciencia" de
estas prcticas como herramientas de poltica exterior que
favorecen, entre otros aspectos, el acceso a elementos clave
como la energa y vnculos comerciales (IDCR, 2014, p. 4).
274
En consonancia con la relevancia del tema, ha habido un
incremento en la literatura respecto al mismo. La mayor parte de
los trabajos sobre la CID de India han sido realizados durante los
ltimos aos: Chanana (2010), Chaturvedi (2008), Chaturvedi,
Chenoy, Chopra, Joshi y Lagdhyan (2014), Mullen (2013) y
Quadir (2013) entre otros.Sin embargo, el papel de la sociedad
civil en la CID ha recibido hasta el momento poca atencin.
Autores como Balbis (2013, p. 68) destacan la importancia de
estudios que registren los casos especficos en los que la sociedad
civil organizada haya participado en la oferta de la cooperacin,
dado que esto permitira documentar y difundir tanto las buenas
prcticas como los aprendizajes y hallazgos resultantes.
El presente captulo se vincula con los grupos de literatura
mencionados al presentar la evolucin de India como actor en la
CID durante la ltima dcada, especficamente en cuanto a su rol
como donante emergente. Por otra parte, se pretende tambin
analizar cul es el papel actual de la participacin de la sociedad
civil en la CID de/para la Unin, identificando la situacin y las
condiciones contextuales en las que sta se desempea.
A partir de los objetivos anteriores, el texto se estructura
como sigue: en la primera parte se presenta un panorama general
de la CID de India, abarcando desde los primeros antecedentes (a
finales de los 40s) hasta las caractersticas y magnitud de la
actual poltica de cooperacin. En un segundo apartado, se
aborda la forma en que la participacin de la sociedad civil ha
entrado a formar parte del mundo de la CID para, posteriormente,
analizar el la situacin de India. Finalmente se presentan las
conclusiones correspondientes.
275
INDIA Y LA COOPERACIN INTERNACIONAL PARA EL
DESARROLLO
Antecedentes
La historia de la CID en India inicia poco despus de su
independencia, a finales de los aos 40s. De acuerdo con
Chaturvedi, Chenoy, Chopra, Joshi y Lagdhyan (2014, p.35) es
en 1949 cuando se establecen los primeros intercambios
culturales con pases en vas de desarrollo a travs del Ministerio
de Asuntos Exteriores (MAE). En este sentido, la etiqueta de
donador emergente hace referencia ms que a la novedad de
otorgar ayuda, al ascenso o emergencia de la economa de este
pas y el reconocimiento del mismo como un complemento
viable de la ayuda de que otorgan los pases reconocidos
tradicionalmente como donantes (Chanana, 2010, p. 1).
Durante la dcada subsecuente a esos aos, se modelaron las
caractersticas de la asistencia para el desarrollo ofrecida por
India a partir de un tono igualitario que evocaba ms una
asociacin para el desarrollo trmino favorecido por el
Gobierno- que una ayuda (Mullen, 2013, p. 3).
De acuerdo con Mukherjee y Malone (2011, pp. 87-90), la
poltica exterior de India puede ser analizada de la siguiente
forma, a partir de tres diferentes etapas:
1. De los cincuenta a los sesenta. En el contexto de la Guerra
fra, la postura de la Unin estuvo caracterizada por la visin
idealista y moralista de Nehru y su postura no alineada. El
inters nacional fue definido en trminos de paz y cooperacin
mundial.
276
2. De los setenta a los ochenta. Posterior al tiempo de Nehru,
su hija Indira Gandhi llega al poder. Este periodo se destac por
una visin ms de corte realista a partir de la creencia de que los
problemas del pas no podan ser enfrentados va idealismo.
3. De los noventa en adelante. poca caracterizada por el
"pragmatismo econmico". Despus de un pasado no alineado
y posteriormente antiimperialista, la Unin se enfoca que la
construccin de relaciones positivas con las potencias
prevalecientes y la defensa nacional.
Al observar la CID contextualizada en las etapas descritas
anteriormente, se aprecia que los avances en la materia son
congruentes con la visin de poltica exterior predominante en
esos momentos (ver Cuadro 1). Es decir, durante los cincuenta y
sesenta existi gran actividad dada la importancia asignada a la
paz y la cooperacin, equiparndolas con la idea del inters
nacional.
Para los setenta y ochenta, en consonancia con la visin
realista que sealan Mukherjee y Malone (2011), no se
identificaron cambios o avances significativos en materia de
cooperacin internacional. Destaca nicamente el
establecimiento del Ala de Cooperacin Econmica en la misin
de Nepal (1984), sin embargo, esta representa un caso particular
de la Misin de Cooperacin India (MCI) establecida en 1966.
A partir de 1990 y hasta la fecha, se aprecia un repunte en la
actividad en torno a la CID. El pragmatismo por el cual se
reconoce este periodo (Mukherjee y Malone, 2011, pp. 89-90),
incentiva el establecimiento de nuevos mecanismos y estructuras
de cooperacin centrados en la diplomacia econmica. Es a partir
de este momento que el pas promueve de manera ms enftica
mecanismos de cooperacin sur-sur como los que destaca Pratap
277
(2016, p.71): Nueva Asociacin para el Desarrollo de frica
(NEPAD, por sus siglas en ingls), el Foro IBSA (India, Brasil y
Sudfrica), Asociacin de Cooperacin Regional del Ocano
ndico (IOR-ARC, por sus siglas en ingls).
En este contexto, Jobelius (2007, p. 3) seala que los factores
que incidieron en la decisin de India respecto a fortalecer sus
acciones de cooperacin para el desarrollo en esos aos, se
sintetizan en su realce en la escena global tanto en temas
econmicos como polticos. As, dentro de este periodo se da un
cambio sustancial en la poltica de cooperacin: en 2003 India
expresa intencin de promover sus intereses estratgicos en el
exterior y para ello se erige como donante emergente (en la
seccin siguiente se ampliar la informacin al respecto dado que
es el punto de inicio de la poltica actual de la Unin en materia
de cooperacin).
Situacin actual
Tal como lo rescata de Chaturvedi et al (2014, p. 8), la poltica
actual de India respecto a la CID inici en 2003, ao en que el
entonces Ministro de Finanzas, Jaswant Singh, present en su
discurso presupuestal frente al parlamento las denominadas
Cinco Prioridades20. Este nombre hace referencia a cinco
20
La expresin correspondiente en ingls es Panch Priorities, misma que est
relacionada con la expresin Panch Sila, que puede considerarse un pilar
fundamental de la poltica exterior de India. Dichas palabras provienen del
snscrito, estn fuertemente arraigadas en el budismo y significan cinco reglas
de conducta. Los principios que se desprenden de estas reglas son: "respeto
mutuo a la integridad y soberana territorial de otros, no agresin, no
intervencin en asuntos domsticos de otros, beneficio mutuo y equidad y
278
objetivos para la seguridad econmica de la Unin. Para el logro
de los mismos, una de las medidas propuestas fue la Iniciativa
India para el Desarrollo (IID), la cual se enfocaba en promover
India como centro de produccin y destino de inversin para
posicionar y facilitar la consecucin de sus intereses
estratgicos en el exterior (Singh, 2003, p. 20).
Entre otras cosas, dentro de este discurso tambin se sealaba
la importancia de tres acciones especficas respecto al desarrollo:
"revisar la dependencia de donadores externos", apoyar a otros
pases en desarrollo y re-analizar" la ruta de la lnea de crdito de
asistencia internacional a otros". As, se deja de manifiesto la
preferencia de India por cooperar con compaeros
bilateralmente, ofrecer un paquete de alivio o ayuda a la deuda
(para los pases pobres altamente endeudados) y el cambio de los
prstamos y las lneas de crdito por donaciones o proyectos de
asistencia a travs de IDI (Singh, 2003, pp. 21-22).
coexistencia pacfica". Durante la ltima dcada, estos principios han ido
sufriendo extensiones y cambios. (Jayapalan, 2001, pp. 54-55)
279
280 281
 De acuerdo con Chaturvedi et al (2014, p. 12), actualmente la
Cooperacin para el Desarrollo otorgada por India integra cuatro
componentes centrales: la cooperacin tcnica y econmica, los
crditos, acciones relativas al comercio e inversin y los
donativos. En este sentido, al observar la ayuda entregada por
cualquiera de estas vas, es posible apreciar el patrn siguiente:
- Se centra en intervenciones pequeas, privilegiando el
crecimiento econmico mutuo y los vnculos de largo plazo en
cuanto al comercio se refiere; este aspecto es un reflejo de la
experiencia colonial del pas en cuanto al crecimiento y la
democracia (Chanana, 2010, p. 3).
- Favorece a los pases que se encuentran geogrficamente
cerca y con niveles de desarrollo similares al suyo (Fuchs y
Chaitanya, 2012, p. 24). Los principales receptores de la ayuda
india son Butn, Nepal, Bangladesh, Myanmar, Sri Lanka y
Afganistn como se muestra en los datos ms adelante.
Es de destacar que la cooperacin proveniente de India
presenta caractersticas diferentes a los esquemas de ayuda
tradicional. En este sentido, Mullen (2013, p. 8) identifica tres
elementos centrales:
1. Asistencia "dirigida sobre demanda". Es decir, el pas que
recibir la ayuda identifica sus necesidades y, a partir de ellas, la
naturaleza de la asistencia que desea obtener. Con base en estas
consideraciones, se ofrece la ayuda correspondiente.
2. Entrega de asistencia sin condicionalidad.
3. Administracin descentralizada de la cooperacin. La
estructura institucional que se hace cargo de la asistencia
corresponde a diferentes instancias, principalmente a travs del
ITEC y as, del MAE. Vale la pena sealar que si bien en el 2007
se habl de la prxima apertura de una Agencia India de
282
Cooperacin Internacional para el Desarrollo por parte del
gobierno de la Unin, para el 2010 finalmente se descart la idea
(Quadir, 2013, pp. 329-330).
Respecto a la magnitud de la CID de India, vale la pena
retomar una aclaracin hecha porChaturvedi, Chenoy, Chopra,
Joshi y Lagdhyan (2014, p.12), antes de presentar la informacin
correspondiente: los datos relativos a los diferentes componentes
estn diseminados en diversas fuentes y obedecen a definiciones
de cooperacin diferentes de las "tradicionales", esto dificulta
tanto el proceso de sistematizacin como de estudio de los
mismos, dejando como resultado que los datos mostrados sean
"ilustrativos ms que comprehensivos21.
El esquema ms importante para la entrega de cooperacin
tcnica y econmica es el programa que lleva este mismo
nombre, ITEC, por sus siglas en ingls. Fue instituido por
primera vez en 1964 como un esquema de asistencia bilateral con
la intencin de establecer lazos entre las naciones no solo a
partir de los ideales y las aspiraciones sino tambin de vnculos
econmicos slidos. Con los aos, sus recursos tambin se han
destinado a actividades y programas de carcter regional e inter-
regional con organismos intergubernamentales y grupos tales
como la Asociacin de Naciones del Sureste Asitico (ASEAN),
la Unin Africana (UA), la Comunidad del Caribe (CARICOM),
la Organizacin Mundial del Comercio (OMC), entre otros
(Indian Technical and Economic Cooperation, 2013).
21
En este sentido, si bien los datos mostrados en este texto provienen de
diferentes fuentes (mismas que oportunamente se indican en las tablas y
grficas), la salvedad mencionada prevalece, dadas las caractersticas del
andamiaje institucional de la CID en India.
283
 El ITEC agrupa seis elementos clave: 1) entrenamiento, 2) tendencia ascendente, especialmente en 2009 y, posteriormente,
proyectos y actividades como estudios de factibilidad y en el 2014 (ver figura 2).
consultora, 3) expertos indios en el extranjero, 4) visitas de
estudio, 5) donaciones de equipo a peticin de los pases socios y
6) ayuda para alivio de desastres (Indian Technical and
Economic Cooperation, 2013).La importancia de este programa
es tal, que los recursos canalizados bajo este esquema han ido en
aumento durante los ltimos aos: desde su inicio en los 60s
India ha entregado a travs de l ms de $ 2 billones USD en
asistencia tcnica (Chaturvedi, 2008, p. 32).
Por su parte, las lneas de crdito son entregadas a travs del
Export- Import Bank of India. El gobierno de este pas promueve
el comercio facilitando financiamiento para proyectos de
exportacin, equipo, bienes y servicios. Tradicionalmente se
identifica el proyecto y se realizan los preparativos pertinentes,
posteriormente se revisa y en caso de aceptarse la propuesta se
lleva a cabo el prstamo, se implementa el proyecto y se
monitorea el desarrollo del mismo. Una vez finalizado, se hace
una evaluacin del impacto socioeconmico resultante (Export
Import Bank of India, 2012).
Durante el 2014-2015, 17 lneas de crdito fueron otorgadas
por el Banco, esto corresponde a 1.67 billones de USD para los
gobiernos de Cuba, Repblica Democrtica del Congo, Dijibouti,
Islas Fiji, Gambia, Nepal, Nicaragua, Nigeria, Repblica del
Congo, Senegal, entre otros. Con esto suman ya 194 lneas de
crdito en 63 pases en Asia, frica, Amrica Latina y Oceana
(Export Import Bank of India, 2015, p. 21).
Respecto a la cantidad de recursos totales asignados a la
cooperacin en India desde elao 2000, se puede apreciar una

284 285
EL PAPEL DE LA PARTICIPACIN DE LA SOCIEDAD
CIVIL EN LA CID DE INDIA
La sociedad civil y la CID
Desarrollo y sociedad civil representan dos trminos cada vez
ms vinculados, paso a paso se reconoce al segundo como un
actor decisivo para el logro del primero (Ulleberg, 2009). En
cuanto a la forma en la que participa para este fin o aporta a los
objetivos especficamente de la CID, Balbis (2013, p. 62) rescata
las ideas de Secretara General Iberoamericana (SEGIB) en
cuanto a considerar dos ngulos diferentes: desde el lado del
receptor y desde el lado del donante. Es decir, existe un espacio
propicio para la participacin en la realizacin de programas y
proyectos en el pas receptor, mientras que otra arena para estas
prcticas corresponde a la definicin e implementacin de las
actividades ofrecidas por los pases donantes.
Sin embargo, independientemente del ngulo, el rol de la
sociedad civil organizada en el tema del desarrollo vara y
comprende diferentes acciones relacionadas con la provisin de
servicios, la difusin de conocimiento especializado, el
desarrollo de capacidades, la transparencia en el uso de recursos
y la sensibilizacin ciudadana en torno a temas de inters general
(Tomlinson, 2013, pp. 45-48).
En constaste, si bien la importancia de este actor para lograr el
desarrollo ha sido reconocida desde aos atrs, no fue sino hasta
tiempos recientes que se le incorpor activamente en la CID.
Para entender esta inclusin en el sistema de la ayuda global y el
papel que desempea en el mismo la participacin de la sociedad
civil, es necesario remitirnos a tres acontecimientos
286
internacionales que han marcado la pauta al respecto: la
Declaracin de Pars (2005), la Agenda de Accin de Accra
(2008) y el Cuarto Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la
Ayuda realizado en Busan, Corea del Sur (2011).
La relevancia de la Declaracin de Pars (DP) reside en el
establecimiento de principios bsicos para mejorar la CID, tales
como: "apropiacin" sobre las polticas de desarrollo,
"alineacin" de las estrategias, "armonizacin" de acciones,
"gestin orientada a resultados" y mutua responsabilidad".
Asimismo, otro importante avance es la inclusin de metas,
objetivos e indicadores para medir y monitorear los avances en la
materia.
Por su parte, la concrecin de la Agenda de Accin Accra
(AAA) representun alto en el camino para valorar los logros a
partir de la DP. En el documento, los pases declaran:
"Aceptaremos con agrado a todos los actores involucrados en el
desarrollo y trabajaremos con todos ellos" y "Profundizaremos
nuestra colaboracin con las organizaciones de la sociedad civil"
(OCDE, s.f., pp. 4-5). As, una de sus principales aportaciones
tiene que ver con la cuestin de la apropiacin, realzando la
importancia de considerar diferentes voces y demandas en las
polticas de desarrollo; prestando atencin a actores como la
sociedad civil, parlamentos, gobiernos locales, medios de
comunicacin, entre otros (Schultz, 2008, p. 3).
Pese a estos avances, es hasta tres aos despus, en Busan
(Corea del Sur), que se realiza el IV Foro de Alto Nivel sobre la
Eficacia de la Ayuda (IV FANEA), integrando ya como un actor
a la sociedad civil organizada para dialogar sobre aspectos del
tema. Procesos como Better Aid (plataforma de consulta) y el
Foro para la Eficacia del Desarrollo de las OSC, fungieron como
287
escalones en los que la sociedad civil deline directrices para establecimiento conjunto de las condiciones y la predictibilidad
orientar sus esfuerzos en materia de cooperacin y participar en (vanse tablas siguientes).
el IV FANEA. Asimismo, se realizaron consultas en diversos
pases tanto de carcter nacional como regional o temtico en las
que tambin particip la sociedad civil india como se detallar
ms adelante. El producto de las actividades mencionadas se
cristaliz en el Marco Internacional para la Eficacia del
Desarrollo de las OSC (Open Forum for CSO Development
Effectiveness, s.f.)22.

Avances y retos actuales en India

Como puede apreciarse a la luz de lo anterior, durante el siglo

XXI se dio una tendencia internacional a la inclusin de actores
no estatales en la cooperacin con el objetivo de aumentar su
eficiencia.En este contexto global, India est adherida tanto a la
DP como a la AAA (OECD, 2015).
Pese a esto, de acuerdo con Roy (2013), en el marco del Foro
para la Cooperacin para el Desarrollo de India (FCDI), las reas
de oportunidad en la Unin cuanto a la DP corresponden a la
armonizacin y la gestin por resultados. En cuanto a la AAA, lo
realizado se resume en elementos relacionados con el uso de los
sistemas nacionales para la operacin de la asistencia, el

22
Paralelo al III Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda (III FANEA)
en Accra, Ghana (en el que se concret la AAA), se estableci por parte de la
sociedad civil el Foro Abierto (FA) como respuesta de la misma a la invitacin
recibida para firmar la DP. A partir del FA y la primera Asamblea Global del
mismo en Estambul, Turqua (2010), se establecieron Los ocho principios de
Estambul para la Eficacia del Desarrollo de las OSC. Estos principios
constituyeron la base para el Marco Internacional para la Eficacia del
Desarrollo de las OSC concretado aos despus (Open Forum for CSO
Development Effectivenes, s.f.).

288 289
290 291
 En cuanto a la sociedad civil en India, en 2009 existan cerca
de 1.5 millones de organizaciones no gubernamentales, siendo la
mayora pequeas y funcionando con trabajo de personas
voluntarias. La relacin entre estas y el sector gubernamental ha
transitado hacia la colaboracin a partir de la promocin del
dilogo en diferentes foros y la identificacin de objetivos
comunes tales como el empoderamiento de comunidades, la
promocin de la participacin, el aumento de la calidad y
cobertura de servicios en materia de educacin y salud, entre
otros (Asian Development Bank, 2009, pp. 2-4).
Sin embargo, pese a la participacin activa en el mbito
interno, en el externo no ocurre lo mismo. Hasta el 2007, exista
poca evidencia de la incorporacin de la sociedad civil
organizada en los programas de Cooperacin Sur-Sur del pas.
Presumiblemente, la razn era en gran medida la pobre
identificacin de mecanismos claros bajo los cuales se pudiera
dar un trabajo conjunto. Sin embargo, el rea especializada del
gobierno indio en materia de cooperacin, la DPA, ha venido
realizando esfuerzos en fechas recientes para manifestar su
inters y fomentar el dilogo para colaborar con la sociedad civil
organizada en materia de cooperacin para el desarrollo
(Tomlinson, 2013, p. 314).
En las consultas realizadas para concretar el Marco
Internacional para la Eficacia del Desarrollo de las OSC tambin
particip la sociedad india. Durante marzo y septiembre de 2010
se recogieron las principales inquietudes, ideas y propuestas
respecto al papel de las OSC en el desarrollo, sistematizndose
las respuestas en dos diferentes documentos, uno procedente del
sur (Bangalore) y otro del norte (Nueva Delhi). En ambos

292 293
procesos el dilogo se dio tanto entre las mismas OSC como incidencia de los partidos en las organizaciones o bien
entre estas y otros actores relevantes. organizaciones auspiciadas por los mismos), las falta de
En el caso de la sociedad civil del norte del pas, la consulta disposiciones legales claras y especficas para el trabajo de
en s misma fue acogida de forma positiva por los participantes, las OSC y la forma en que los requerimientos e indicadores
de los que aproximadamente 6 de cada 10 evaluaron con alta
fijados por los actores internacionales afectan la
calidad los servicios recibidos en cuanto a la informacin
personalizacin del servicio otorgado.
recibida y la forma en que se realiz el proceso. Asimismo, casi
Ante las condiciones y los retos identificados en la
la mitad seal que los tpicos fueron de utilidad y abarcaron los
temas relevantes(Open Forum for CSO Development consulta, algunas de las recomendaciones del documento
Effectiveness, 2010). citado se enfocan en los aspectos siguientes:
El reporte(Open Forum for CSO Development effectiveness, - Organizacin colectiva del trabajo, tanto por medio
2010) presenta como retos relevantes principalmente los temas de redes como a partir de la identificacin de temas
de legitimidad, responsabilidad y transparencia. Asimismo, especficos.
destaca la importancia de avanzar en la situacin de los recursos - Sistematizacin de informacin para recuperar las
tanto humanos como materiales para fomentar condiciones buenas prcticas.
ptimas de funcionamiento, la profesionalizacin de la actividad - Vinculacin de los documentos referentes al
de las OSC (organizacin, planeacin, monitoreo, dominio del
desarrollo en sus diferentes niveles, con las actividades de
idioma ingls, entre otras) y la documentacin especfica de los
las organizaciones.
resultados, constituyen temas sobre los que es preciso apoyar a
las organizaciones.
En materia de indicadores para la efectividad, el documento
destaca el anlisis del funcionamiento y estructura de la sociedad
civil organizada y la realizacin de actividades desde una
perspectiva de gnero que fomente la equidad en todos los
sentidos.
Otro de los ejes clave de la consulta vers sobre los retos del
contexto para fomentar un trabajo fructfero en trminos de
desarrollo. En este sentido, pueden remarcarse las presiones
polticas del entorno (efectos de las relaciones clientelares,

294 295
 En el sur del pas el foro fue igualmente calificado de forma

Fuente: Elaboracin propia con informacin de Open Forum for CSO Development effectiveness (2010a) y Open Forum for CSO
favorable, obteniendo incluso mayor porcentaje de satisfaccin
FIGURA 2. ELEMENTOS RESULTANTES DE LA CONSULTA DE LAS OSC PARA LA EFICACIA EN EL DESARROLLO EN INDIA .

que su homlogo del norte: entre 8 y 9 de cada 10 participantes

evaluaron como de muy alta calidad las discusiones y la
informacin compartida en el foro(Open Forum for CSO
Development effectiveness, 2010).
El reporte elaborado a partir de esta consulta refiere los
siguientes como algunos de los principales retos reconocidos
tanto por las organizaciones de la sociedad civil como por otros
actores relevantes en la bsqueda del desarrollo:

Development effectiveness (2010b).

- Fomentar la vinculacin a nivel internacional de las OSC.
- Mejorar las relaciones entre las organizaciones del sur y
del norte, dado que estas se han dificultado algunas veces a partir
del anlisis situacional y las dificultades funcionales y cuando
los procesos siguen el modelo de arriba hacia abajo (p. 1).
- Se considera que el marco de referencia legal est contra
la gente pobre (p. 2).
- El flujo de los fondos en los estados de esta parte del pas.
- La relacin entre las organizaciones y el gobierno est
relativamente condicionada a la promocin de los intereses del
segundo.
En el dilogo realizado nicamente entre miembros de las
organizaciones, se destacaron algunos de los siguientes
elementos como desafos para la eficiencia(Open Forum for CSO
Development effectiveness, 2010):
- Las condiciones financieras de los microcrditos para las
organizaciones.
- La agenda establecida por los donantes y las polticas de
estos.
- Corrupcin e ineficiencia en los diversos actores.

296 297
 - Problemas o choques a partir de la ideologa, espacios,
etc.
- Algunas veces las organizaciones se comprometen con las
estructuras gubernamentales y empiezan a actuar como agentes
de este.
- El precario o nulo reconocimiento que se otorga a las
causas y desempeo de las organizaciones.
- Las actividades locales realizadas por los polticos
representan interferencia algunas ocasiones, un ejemplo de esto
son las organizaciones iniciadas por este sector.
- Los efectos de las zonas econmicas especiales (SEZ, por
sus siglas en ingls) sobre las organizaciones y la represin
sufrida por quienes se manifiestan en su contra.
- Fomentar la equidad y el desuso de los sistemas de casta y
la lgica patriarcal en un contexto en el que ambos elementos son
practicados por el gobierno.
Como puede apreciarse, al comparar los documentos tanto del
norte como del sur de India resaltan retos comunes. Estos se
dividen en dos categoras: por una parte aquellos elementos
exgenos o del contexto y otros de carcter endgeno, es decir,
relativos a la organizacin y funcionamiento de las
organizaciones (Open Forum for CSO Development
effectiveness, 2010). Los principales factores contextuales estn
relacionados por una parte, con la carencia de un marco legal y
estructuras especficas de trabajo y de colaboracin Estado-OSC,
mientras que, por otro lado, la dinmica social dificulta en
diversos sentidos la eficiencia de la ayuda (esto comprende desde
la forma en que operan las lites polticas a nivel local, hasta los
valores y antivalores que se promueven desde las estructuras
formales y tradiciones). En cuanto a los elementos endgenos,
298
estos se concentran en dos categoras: recursos tanto humanos
como materiales y elementos de ndole organizacional.
Posterior a los procesos mencionados, la promocin del
acercamiento entre la sociedad civil organizada y el gobierno,
continu. El Sistema de Investigacin e Informacin para Pases
en Desarrollo (SIIPD) incentiv el lanzamiento del Foro para la
Cooperacin para el Desarrollo de India (FCDI) en 2013 (PRIA,
2013). El objetivo de este evento fue incrementar el mutuo
entendimiento de los esfuerzos de la CID india, incluyendo la
experiencia de las OSC indias a nivel global y establecer algunos
mecanismos para el dilogo en las poltica exterior para el
desarrollo de India (Tomlinson, 2013, p. 314 refirindose a lo
sealado por Vaes y Huyse).
En el contexto descrito, se organizaron diferentes seminarios
y talleres (como parte del FCDI). De este conjunto, vale la pena
destacar el realizado en mayo de 2013: La presencia de India en
el desarrollo global y el compromiso de la sociedad civil india.
A este evento asistieron, adems de diversos actores polticos,
representantes de aproximadamente 50 organizaciones de la
sociedad civil. Los principales resultados de este dilogo pueden
entenderse en dos vertientes segn lo documentado por PRIA
(2013):por una parte, se logr avanzar en la identificacin de
espacios y roles de participacin de la sociedad civil organizada
en la CID de India, situndolos en la generacin de informacin
y la construccin de capacidades a partir de los conocimientos
adquiridos en campo, favorecimiento de la transparencia en el
uso de los recursos gubernamentales y participacin en el
establecimiento de la agenda en la materia. Por otro lado, se
establecieron acuerdos sobre las prioridades del programa para el
futuro: abordar el tema de la visin del Ministerio de Asuntos
299
Exteriores sobre la poltica pertinente para el desarrollo, la
creacin de instrumentos y vas tanto para "la
institucionalizacin del proceso" como para facilitar el flujo de
informacin entre los actores y por ltimo la evaluacin y
monitoreo minucioso.
A partir de lo anterior, el pas tambin ha ido realizando
esfuerzos para cristalizar estructuras que permitan aterrizar de
forma eficiente la colaboracin entre el Gobierno y las OSCs.
En este sentido, una interesante aproximacin a las modalidades
que podran construirse al respecto es presentada por PRIA
(2016) en un documento que podra ser calificado como
pionero en su tipo, dado que enlista estudios de caso de OSC
involucradas en Cooperacin Sur-Sur (CSS). Las opciones
recuperadas por la Sociedad de investigacin participativa en
Asia (PRIA, por sus siglas en ingls) incluyen: colaboracin a
partir de contratos por proyecto, fondos para reas estratgicas
previamente definidas, actividades educativas y para la
construccin de capacidades y canales de comunicacin o
como recursos informativos (PRIA, 2016, pp. 11-12). Es posible
presumir que estos elementos sern explorados formalmente en
los prximos aos dada la tendencia global y del pas a integrar a
la sociedad civil organizada en la cooperacin para el desarrollo.
REFLEXIONES FINALES
Si bien India ha recibido la etiqueta de donador emergente, el
camino de la Unin en el tema de la cooperacin se remonta a
sus inicios como nacin independiente. Sin embargo, resulta
evidente que a partir de las reformas que incentivaron el
crecimiento de su economa a principios de los noventa, la
300
poltica exterior de este pas entr en una etapa pragmtica que
vio en la CID un instrumento favorable no solo a los ideales y
valores tradicionales de esta cultura, sino tambin a sus intereses
polticos y econmicos. As, 2003 marc el inicio de una nueva
postura en torno a la CID a partir de la Iniciativa India para el
Desarrollo. A partir de este ao, se observan esfuerzos para
cristalizar una estructura institucional que facilite las actividades
respecto al tema as como una tendencia ascendente en los
recursos canalizados para este fin (aunque con altibajos en
algunos aos, tales como 2008 y 2010).
Por su parte, en cuanto al papel de la sociedad civil
organizada en la CID, se aprecia que si bien este sector presta
importantes servicios en la materia, dada la evidencia disponible
(casos de xito y las declaraciones en los foros) es posible
concluir que sus actividades estn desarticuladas de la planeacin
de la CID realizada por el gobierno. En este sentido, los
principales retos se configuran tanto en el contexto a partir de la
dinmica gobierno-sociedad civil como al interior de las mismas
OSC dados los problemas de recursos que predominan en ellas.
As, lograr la integracin y coordinacin de este sector entre
sus mismas clulas y con el gobierno, es la meta a alcanzar; sin
embargo, este camino an se encuentra incipiente. El proceso
para las condiciones idneas de colaboracin se encuentra en
construccin: la Unin ha ido avanzando en el diagnstico de los
desafos de la sociedad civil organizada para la promocin del
desarrollo y, poco a poco, en la identificacin de mecanismos o
esquemas que garanticen una colaboracin eficiente, resta
esperar los frutos en un plazo no muy lejano.
301
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308 309
 CAPTULO 8

A LA COOPERACIN DESCENTRALIZADA,
MS DESCENTRALIZACIN: EL CASO DE LAS
ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL EN
TIJUANA, MXICO

Yair Candelario Hernndez Pea

Marcela Reyes Ruz

RESUMEN

El objetivo de este artculo es evidenciar, analizar y proponer que

la cooperacin descentralizada ha transitado de su forma
tradicional, llevada a cabo por gobiernos locales, a permitir la
participacin de otros actores que operan desde el territorio- las
organizaciones de la sociedad civil (OSC)-, ello mediante la
cooperacin para fortalecer la seguridad ciudadana en la ciudad
de Tijuana. En este caso encontramos que la recepcin de
cooperacin por parte de dichas organizaciones de otros actores
del mbito internacional, viene no solo a impactar directamente
en la sociedad tijuanense, sino que a fortalecer sus capacidades
institucionales, y es justo la falta de capacidades en algunas, que
hacen a lar organizaciones trabajar con otras organizaciones para
cubrir otros aspectos, por lo que hemos detectado nuevas formas
de cooperacin descentralizada.
Palabras clave: OSC, cooperacin descentralizada, Tijuana.

311
INTRODUCCIN
La finalidad de este artculo es evidenciar que la cooperacin
descentralizada presenta nuevos esquemas de cooperacin dentro
de la propia modalidad. As mismo, el sustento de tal afirmacin
es parte de los resultados del Proyecto de investigacin, La
cooperacin descentralizada en seguridad ciudadana para jvenes
en el municipio de Tijuana, Baja California de 2012-2014:
actores, tipologa e incidencia, realizado por Yair Hernndez
con la direccin de Marcela Reyes (autores) a lo largo de
aproximadamente dos aos (de 2014 a mayo de 2016) como
parte del Programa de Posgrado en Administracin Pblica de la
Facultad de Ciencias Sociales y Polticas de UABC.
El contexto en el que se da la cooperacin descentralizada
para el fortalecimiento de la seguridad ciudadana en jvenes en
la ciudad de Tijuana, Baja California, se integra por fenmenos
complejos como: la violencia, el crimen, la migracin, la
maquiladora, entre otros tpicos con los que se estigmatiza a las
ciudades fronterizas del norte de Mxico y que muchas veces
resultan ciertos.
En este caso la cooperacin descentralizada se trabaja desde
su concepcin ampliada, por lo que el gobierno local como actor
central o tradicional queda de lado, dando prioridad a las
Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) con trabajo en el
espacio local y que surgen desde tal territorio, por eso lo
novedoso del texto.
El artculo se compone por un marco terico-conceptual,
donde se revisa los postulados de la teora liberal, en particular
los del liberalismo utpico, institucional y la interdependencia;
enseguida se describen a los actores y herramientas de la
312
cooperacin descentralizada; posteriormente se expone el
rgimen internacional (acuerdos de los actores desde la eficacia
de la ayuda al desarrollo) que norma la participacin de las OSC
como actores de la cooperacin internacional, por ello el ttulo de
Pars a Addis Abeba; despus se revisa a los actores y su
cooperacin en el tema de la seguridad ciudadana en Tijuana,
como rea de accin; despus se presenta la importancia de las
OSC como actor local aliado para el fortalecimiento de la
seguridad; y finalmente se reflexiona sobre el texto.
MARCO TERICO- CONCEPTUAL
Hablar de cooperacin descentralizada es referirnos a una
modalidad de la cooperacin internacional para el desarrollo, y
esta segunda, se entiende como un instrumento de poltica
exterior de los Estado- nacin (los pases) que implementan en
sus relaciones internacionales (en sus interacciones) para el
beneficio mutuo, inclusive hay quien dice que la cooperacin es
un bien pblico global (Snchez, 2014). Y son las relaciones
internacionales como disciplina la que aborda para este caso de
estudio a la cooperacin desde sus teoras y postulados.
Es conveniente mencionar, que las relaciones internacionales
actuales, ya no slo son interacciones entre Estados-nacin, sino
que tal sistema cuenta con otros actores, tales como las
organizaciones internacionales, las empresas transnacionales, las
empresas multinacionales, los grupos no estatales, las
organizaciones no gubernamentales, las organizaciones de la
sociedad civil (OSC), entre otros.
Muchas de esas interacciones son del tipo cooperativas parte
de tales actores y sujetos, y han proliferado despus de la cada
313
del muro de Berln en 1989. Entonces el anlisis de las relaciones
internacionales es complejo, pues ya no solamente la disciplina
analiza al Estado como nico actor, sino que tambin son objeto
de estudio los otros actores, por lo que se ha pasado del anlisis
estatocntrico a otras corrientes de anlisis multiactoral.
As mismo, dentro de tal disciplina existen teoras y sus
supuestos que dan sustento a procesos y fenmenos que pasan en
el contexto internacional, pues ayudan a explicar el porqu de
estos. Algunas de estas teoras son, el realismo, el neorrealismo,
el liberalismo, el neoliberalismo, el constructivismo, la teora
crtica, entre muchas ms.
En el caso de la cooperacin internacional, se argumentar
desde la teora liberal, en particular del liberalismo institucional,
el interdependiente y del liberalismo utpico. Ya que, a decir de
Prado (2014, p. 251), los liberales son ms optimistas con
respecto a las posibilidades de que los Estados y muchos otros
actores internacionales cooperen entre s.
La idea del tercer tipo de liberalismo que interesa mencionar
es el idealismo de Woodrow Wilson, quien anhelaba una orden
internacional donde los pases cooperaran en pro de la paz y la
seguridad internacionales, as como en materia de desarrollo, ello
entre las naciones; posteriormente tal corriente queda rezagada
pues se desata la Segunda Guerra Mundial, y los sustentos se
vienen abajo.
Sin embargo, por lo antes dicho no quiere decir que
mencionada corriente terica, no ayud a explicar lo que ocurre
actualmente con la cooperacin, sino que ayuda explicar el
idealismo del por qu cooperar. Por lo que, para este texto tanto
la teora del liberalismo institucional como la de la
314
interdependencia, son las ms atinadas para explicar el concepto
de cooperacin.
El liberalismo institucional por su parte, da importancia a las
instituciones23, ya que ellas estas las que promueven, mejoran, y
aumentan la permanencia a travs del tiempo de la cooperacin
internacional (Prado, 2014, p. 256). Tal cooperacin se da
cuando los Estados cooperan entre s en organismos
internacionales (OI) y cuando desarrollan una serie de regmenes
internacionales (ms flexibles que las OI) por actores pblicos y
privados para hacer frente a ciertas problemticas que les afecta-
inseguridad, deterioro medioambiental, pobreza, desigualdad,
inclusive la propicia financiacin al desarrollo, entre muchas
ms.
Por su parte, la interdependencia es tambin de gran utilidad
para explicar la cooperacin, pues dentro de sus supuestos, se
incluye que junto al Estado, existen otros actores (Schiavon,
2014, p. 275), por lo que las relaciones internacionales, son
relaciones de interdependencia entre los actores de las relaciones
internacionales, por lo cual la cooperacin internacional est
presente. Adems porque integra a otros actores, tales como a las
organizaciones de la sociedad civil
Ahora bien, el concepto de cooperacin internacional a decir
de Tamayo (2009, p. 231), es un proceso a travs del cual las
polticas seguidas por los gobiernos llegan a ser consideradas por
los asociados como acciones que facilitan sus propios objetivos,
como resultado de la coordinacin de polticas. Dicho concepto
sigue teniendo una connotacin tradicional, es decir donde solo
se puede reconocer el papel de los Estado-nacin.
23
Las instituciones pueden ser formales e informales.
315
 Sin embargo, desde una visin ms amplia, tal proceso o
instrumento, se ve atravesada por agendas y valores universales
que dictan prioridades y metas y que exigen, cada vez con mayor
contundencia, la participacin activa de la sociedad civil, de la
academia y del sector privado, en la realizacin de acciones de
cooperacin internacional (Snchez, 2014, p. 12).
La multiplicidad de actores que nos revela la cita anterior y el
actual contexto de la cooperacin internacional hacen el anlisis
ms complejo sobre la misma, puesto que, Cada uno de los
actores tiene agendas diferentes, concepciones, intereses y
lgicas de funcionamiento, tambin muy distintas. (Snchez,
2014, p.16). Lo que da como consecuencia que los temas, los
tiempos y los objetivos de la cooperacin dependan de dicha
concepcin, intereses y lgicas de los actores.
Dentro de la multiplicidad de actores se encuentran los
organismos internacionales de corte gubernamental (constituidos
por gobiernos nacionales), los organismos internacionales no
gubernamentales constituidos por ciudadanos con los mismos
intereses pero que cuentan con sedes en muchos pases, las
agencias bilaterales de cooperacin internacional y las
organizaciones de la sociedad civil (OSC), estos por citar
ejemplos que aqu interesan.
En resumen,
Los actores de la cooperacin internacional en general,
pblicos o privados, son instituciones y personas que
pueden participar en alguna etapa del proceso de gestin.
Entre ellos se reconocen actores, tales como: gobiernos,
organizaciones no gubernamentales, organismos
internacionales, grupos sociales y cvicos, empresas,
universidades, centros de investigacin, cmaras de
316
comercio, dirigentes polticos y sindicales, etc. (Wolf
Lpez, 2011:8 en Vzquez, 2014, p. 58)
Tanto la cooperacin internacional como los actores que se
involucran dentro de la misma en la actualidad se enfrentan a tres
escenarios, el primero caracterizado por un mundo globalizado;
el segundo por un escenario nacional como motor que brinda las
oportunidades para que este proceso se convierta en relevante
para impulso del propio desarrollo y se alinee armnicamente a
reas, sectores, actores; y un tercero marcado por la importancia
del mbito local (Acua y Vergara, 2014, p. 312).
Justo es el mbito regional, local o subnacional, como se
quiera denominar y por ende a los actores que en estas escalas se
encuentran, estn emergiendo nuevas expresiones y modalidades
de cooperacin (Snchez, 2014, p.11). Por lo que, la
cooperacin descentralizada es una de estas modalidades, que si
bien ya no es tan nueva, se vislumbra como tal.
Por cooperacin descentralizada (CD) se entiende a la
cooperacin internacional que realizan los actores locales (como
donantes y/o como receptores desde la visin tradicional o como
promotores y socios, desde una visin desde el sur global) con
otros actores iguales o del mbito internacional- organizaciones
internacionales, fundaciones, banca internacional de desarrollo,
los organismos internacionales no gubernamentales- que tiene
como objetivo realizar acciones a nivel local. Tema que retoma
Daz (2014) al decir,
El principal salto cualitativo que se produce con ello es
que las administraciones regionales y locales dejan de ser
simples beneficiarias y se convierten en genuinos sujetos
y protagonistas de la vida internacional y de las
iniciativas concretas. Las colectividades territoriales o
317
 sociedades locales generan as sus propias polticas de
cooperacin descentralizada, a veces apoyadas en
programas de organismos internacionales. (Daz, 2014, p.
33)
Desde un concepto formalizado, la Comisin Europea acua
por cooperacin descentralizada desde 1992 (aqu cuando se dice
que el termino no es relativamente nuevo) al
[] nuevo enfoque (...) que busca establecer relaciones
directas con los rganos de representacin local y
estimular sus capacidades de programar y llevar a cabo
iniciativas de desarrollo con la participacin directa de la
poblacin interesada, tomando en consideracin sus
intereses y sus puntos de vista sobre el desarrollo (Daz,
2014, p. 25).
Cabe mencionar que esta nueva modalidad de cooperacin se
da en un contexto donde surgen nuevos enfoques sobre el
desarrollo (sobre todo que ponen en el centro al humano-
desarrollo humano) y nuevos principios (Daz, 2014, p. 33). He
aqu donde la CD se vuelve bien importante para el desarrollo
local, se concibe como una herramienta para tal fin. Por ejemplo,
Brasil y sus instituciones la tienen como prioritaria, pues gracias
a esta pueden compartir experiencias basadas en el saber local
gracias a la diversidad territorial, cultural y de formas de gestin
que se hallan presentes en su espacio nacional. (Ayllon, 2014, p.
213)
Sin embargo se sigue refiriendo a instituciones
gubernamentales, lo cual desde lo conceptual se denomina
cooperacin descentralizada pblica, por otro lado existen otros
modelos de cooperacin descentralizada, ejemplo de ello son
Espaa e Italia, quienes en su enfoque de cooperacin
318
descentralizada incluyen a organismos intermediarios y a ONGs
de desarrollo; por una parte a organismos intermediarios para que
en alianza con el gobierno definan acciones que favorezca el
nivel local. En el otro sentido, las organizaciones a travs de
mecanismos como las convocatorias emitidas por el donante y el
cumplimiento de una serie de requisitos las OSC locales son
subvencionadas para llevar a cabo proyectos y programas a nivel
local, mismo que se considera como un modelo vertical de
cooperacin descentralizada. (Daz, 2014, p. 34)
Es aqu donde la CD,
[] ha tratado de integrar a los actores y agentes situados
lejos de los aparatos gubernamentales centrales o
federales, como son los gobiernos descentralizados
(locales, municipales o estatales) de ah el origen de su
nombre. Y posteriormente incorpor la cooperacin de
los actores no gubernamentales de la cooperacin, como
los actores del mbito sindical, empresarial, universitario
y sociedad civil (Martnez y Sanahuja, 2009, p. 41 en
Vzquez, 2014, p. 31).
Finalmente, como se puede leer en este apartado sobre marco
terico conceptual, las referencias y especialistas sobre el tema
tienen diferentes posturas y definiciones, pero en lo que se
concuerda es que la cooperacin internacional es un instrumento
o proceso de las relaciones internacionales que cada vez ms se
fortalece por fenmenos como la globalizacin; lo que trae como
resultado que los actores a nivel local entren al proceso y den
origen a nuevas modalidades de cooperacin, tal cual la
cooperacin descentralizada.
319
ACTORES Y HERRAMIENTAS DE LA COOPERACIN
DESCENTRALIZADA
Los actores de la cooperacin descentralizada son los actores que
se han mencionado en el marco terico referencial, para fines de
este artculo solamente se trabajar con los organismos
internacionales (gubernamentales o no), con las agencias
bilaterales de cooperacin internacional y con las organizaciones
de la sociedad civil, vaya, que dan vida a la concepcin amplia
sobre cooperacin descentralizada.
Por organismo internacional se entiende a las organizaciones
que van ms all de las fronteras nacionales, que en su manera
tradicional estn conformadas por los propios Estados-nacin, el
ejemplo clsico es la Organizacin de las Naciones Unidas y
todo su sistema; pero tambin ahora se entiende a las
organizaciones conformadas por personas y que tambin van ms
all del pas de creacin o conformacin inicial y ponen sedes en
otros pases, entonces son de corte no gubernamental, tales como
Cruz Roja Internacional, Oxfam Internacional, Green Peace, por
citar ejemplos, y que tambin trabajan sus propios temas,
agendas y tienen sus propias maneras de gobernanza y
organizacin internas. Muchos autores las denominan ONG para
diferenciarlas de las OSC locales.
Por Agencias Bilaterales de Cooperacin al Desarrollo, este
actor es parte de los gobiernos nacionales por donde gestionan y
canalizan la cooperacin con otro Estado (pas) y con quienes
integran a dicho pas, es dice sus gobiernos subnacionales, OSC,
universidades, etc. A decir de Delgadillo, Segura y Ayala (2012,
p. 117) Las agencias bilaterales de los pases oferentes
320
usualmente obedecen a la agenda de poltica exterior de sus
pas
El ltimo actor a definir son las OSC, y por
[] organizacin de la sociedad civil se debe entender, a
una institucin no gubernamental, que resulta pieza clave
en el desarrollo local, sobre todo porque en muchas
ocasiones es el puente entre el gobierno y la ciudadana,
por ende incide en polticas pblicas, se manifiesta en
favor o en contra de ciertas decisiones del gobierno,
ejecuta proyectos que abonen al desarrollo local (en lo
social, econmico, cultural y dems). Y sobre todo ha
venido a ser una pieza clave en la provisin de bienes y
servicios pblicos a escala focalizada donde el gobierno y
su aparato han olvidado o se han desinteresado, no
porque no sea su mandato y obligacin, sino porque su
gestin resulta ineficaz, ineficiente, vaya inoperante.
(Hernndez y Reyes, 2016, p. 425).
Ahora bien, la cooperacin entre estos actores siempre
teniendo como referencia el beneficio de lo local- para lo local-,
es mediante herramientas comnmente conocidas como
programas y proyectos, especficamente los proyectos, mismos
que de manera singular se define por la Agencia Alemana de
Cooperacin Tcnica (GIZ), como una tarea innovadora, que
tiene un objetivo definido, debe ser efectuada en un periodo, en
una zona geogrfica delimitada y para un grupo de beneficiarios,
solucionando de esta manera problemas especficos, o mejorando
una situacin. (Gmez, 2012, p. 190)
Por tanto tal herramienta es muy especfica y meticulosa,
sigue todo un ciclo de gestin de proyectos que se divide en
diferentes fases, entonces esta herramienta se convierte tambin
en tcnica para las OSC que gestionan recursos con otros actores
321
del mbito internacional, pues recordemos que despus de los
debates de la fatiga sobre la ayuda al desarrollo, surge todo un
entramado de instrumentos que permiten verificar que la
cooperacin otorgada por los donantes hacia los actores
receptores realmente se lleva a cabo y que tiene resultados en
torno a la transformacin de las realidades con problemticas.
DE PARIS A ADDIS ABEBA: RECONOCIMIENTO A
NIVEL INTERNACIONAL SOBRE LA IMPORTANCIA DE
LOS ACTORES LOCALES PARA EL DESARROLLO?
importancia a las OSC como actores del desarrollo internacional
desde el espacio local.
Para Palacios (2014, p. 86), Las OSC se reconocen como
agentes para el desarrollo por derecho propio en el marco del
Tercer Foro de Alto Nivel de Accra, en 2008, y luego en el
Cuarto Foro de Alto Nivel de Busn, en 2011, cuando fueron
incluidas en las negociaciones de manera formal como
participantes plenos e iguales, por lo que el cuadro siguiente
expone de manera especfica el reconocimiento que se otorga a
las OSC como actores del desarrollo:

Por actores locales dentro de la cooperacin internacional para el

desarrollo, se entiende a los actores con capacidad de agencia, es
decir de actuar en pro del fortalecimiento de las capacidades de
la comunidad, sociedad y de las personas, sobre todo en la
transformacin de sus realidades, estos actores son los gobiernos
locales (ayuntamiento, municipio, gobiernos estaduales o de las
entidades federativas), las organizaciones de la sociedad civil
(OSC), sindicatos, partidos polticos, universidades, los
congresos locales de diputados, el cabildo, etc.
Si bien, la participacin de las organizaciones no
gubernamentales al igual que la cooperacin internacional para el
desarrollo no es algo nuevo, sino que ya tiene historia, uno de sus
referentes es el apoyo de organizaciones como Cruz Roja en las
Guerras Mundiales vividas al en las primeras dcadas del siglo
XX, sin embargo, el reconocimiento por parte de la comunidad
internacional es relativamente nuevo, por ello este apartado se
titula de Paris a Addis Abeba, sealando foros y conferencias
internacionales sobre cuestiones de eficacia, calidad, retos y
dems en torno al desarrollo y su financiacin, donde se da la

322 323
 Si bien, las conferencias, declaracin y agenda que se pueden
leer en el cuadro 1 dentro de las relaciones internacionales
conforman el rgimen sobre eficacia de la ayuda dentro de la
financiacin al desarrollo, que a su vez es pare de la cooperacin
internacional para el desarrollo, ya que fungen como una serie de
reglas y normas a seguir, en este caso para mejorar la eficacia de
la ayuda en torno al desarrollo internacional.
Tambin son instrumentos internacionales negociados y
consensuados donde se reconoce la importancia que dentro de los
procesos de desarrollo participen los actores locales, tales como
las OSC, mediante la ejecucin de programas y proyectos que
son financiados por otros actores del mbito internacional, que
van desde organismos internacionales gubernamentales, la propia
ONU y su sistema, bancas multilaterales de desarrollo, agencias
bilaterales de desarrollo, fundaciones internacionales del sector
privado, inclusive otros actores locales ubicados en el norte
global, entre otros actores.
Por tanto, se puede decir que de Paris a Addis Abeba justo
son 11 aos (hasta 2016) del reconocimiento de las OSC a nivel
internacional de manera institucional, ello mediante los
regmenes internacionales antes expuestos.

LOS ACTORES EN ACCIN. EL CASO DE LA

COOPERACIN DESCENTRALIZADA PARA
FORTALECER LA SEGURIDAD CIUDADANA EN EL
MUNICIPIO DE TIJUANA DE 2014-2016

Como actores del mbito internacional realizando cooperacin

con OSC locales aqu estudiados (cooperacin descentralizada),
pero no los nicos que quede claro, se tiene a La Agencia de

324 325
Cooperacin para el Desarrollo Internacional de Estados Unidos
(USAID, por sus siglas en ingls) y al Instituto Nacional
Demcrata (NDI por sus siglas en ingls), ambos de Estados
Unidos, pero con presencia en el mundo, y en Mxico por
supuesto.
USAID es un actor internacional clave para llevar a la
realidad la teora y los conceptos revisados en apartados
anteriores. As mismo, se revisa a esta Agencia especficamente
bajo la actuacin del programa que lleva a cabo en varios
proyectos en ciudades de la frontera norte de Mxico. La
Agencia tiene dos principios u objetivos de alto nivel claves para
cooperar con Mxico, el primero es el fortalecimiento de la
seguridad dentro de la Iniciativa Mrida; el segundo es, la
mitigacin de los efectos del cambio climtico (USAID, 2016).
Entre sus cuatro lneas de accin de 2014-201824, se
encuentran la que se relaciona directamente con los actores
locales, focalizndose al tema de prevencin de la violencia y
delincuencia. USAID en su mltiples folletos para dar a conocer
el trabajo que realiza en los espacios de frontera, presenta uno de
donde se toma la siguiente frase, la violencia, as como la rpida
urbanizacin, especialmente en las ciudades fronterizas del norte
de Mxico, ha contribuido al aumento de los niveles de la
delincuencia, amenazando la seguridad y el bienestar de los
ciudadanos (USAID, 2016), he aqu una de las principales
razones para cooperar en las ciudades fronterizas, tales como la
ciudad de Tijuana.
El Programa para la Convivencia Ciudadana (PCC), es el
instrumento por el cual dicha Agencia trabaj en los espacios de
24
Para conocerlas, revisar: https://.usaid.gov/es/mexico/estrategia
326
frontera25, pero no fue tal actor quien trabaj directamente, sino
que a travs de la Consultora Tetra Tech ARD, se llev a cabo el
denominado PCC. Tales acciones se realizaron desde 2012 hasta
2015, mediante el modelo de prevencin social, situacional y
psicosocial, que fue el paraguas para implementar varios
proyectos en los territorios focalizados (llamados tambin
polgonos) de Camino Verde, Granjas Familia y Mariano
Matamoros en Tijuana, entre dicha agencia de corte bilateral en
alianza con actores locales (OSC y empresas).
Segn Tetra Tech ARD, lo que hicieron fue:
Apoyamos al Gobierno en el monitoreo, evaluacin y
aprendizaje de los programas de prevencin y reduccin
de la violencia.
Desarrollamos un modelo de intervencin para
programas de prevencin social y situacional en zonas
urbanas.
Visualizamos esfuerzos de prevencin y promovemos
cambios de conductas.
Desarrollamos Planes Maestros comunitarios de
prevencin del delito y la violencia.
Contribuimos a desarrollar polticas pblicas y
presupuestos en el mbito local enfocados a la
prevencin del delito y la violencia.
Promovemos modelos de polica de proximidad.
Apoyamos mecanismos que ayuden a los jvenes en
situacin de riesgo y fortaleciendo programas de Apoyo
Psicosocial.
25
Tal modelo lo trabaj en tres ciudades fronterizas- Tijuana, Ciudad
Jurez y Monterrey.
327
 Promovemos modelos pblico-privados
intervencin. (Iskandar, 2012)
Entonces cmo es qu USAID a travs de Tetra Tech
ARD descentraliz la cooperacin hacia organizaciones de
la sociedad civil, para explicar esto, la propia operadora de
Tetra Tech ARD en Tijuana nos dijo a grandes rasgos el
procedimiento. Primero la finalidad era,
Fortalecer la capacidad local, buscar a todas las
organizaciones que ya desarrollaban alguna actividad en
materia de prevencin, generar metodologa, o a
sistematizar su experiencia. De esta manera convocaron a
estas organizaciones, fue difcil encontrar a muchas, la
mayora trabaja con adicciones y con migrantes y algunas
ecologistas. Finalmente trabajaron con 9 organizaciones
que cumplieron con los requisitos. (Entrevista de
Gabriela Posada, 2016).
Entonces el PCC benefici a 9 organizaciones locales 26, con
experiencia probada en prevencin de la violencia a nivel local,
aunado a esto se detect que USAID cooper con la organizacin
Fronteras Unidas Pro Salud para trabajar mediante el Proyecto
rale durante 2014-2015 en habilidades de empleabilidad para
jvenes del municipio y con ello, dotarles de herramientas para la
vida y sacarlo un poco de la dinmica violenta del territorio
donde el propio proyecto trabaj.
26
Las organizaciones son, Fundacin Internacional para la Comunidad,
Cmplices Comunitarias, Centro de Artes Musicales, Gente Diversa de
Baja California, A.C., Casa de las ideas, Comunidades Emergentes,
Estudio Pblico , Centro de Arte y Cultura- El Globo y Scouts de
Mxico, A.C.
328
de El otro actor del mbito internacional que se detect en la
investigacin realizando cooperacin, fue el Instituto Nacional
Demcrata para Asuntos Internacionales (NDI por sus siglas en
ingls). Este actor es ejemplo de organismos internacionales de
corte no gubernamental, que a decir del Observatorio de
Cooperacin Internacional para el Desarrollo (2008, en Daz,
2014: 60) se define como, organizaciones de la sociedad civil
que se constituyen como instancias no lucrativas; sus objetivos
apuntan hacia la transformacin social sobre problemticas como
el combate a la pobreza, desigualdad, defensa de los derecho
humanos, entre otros..
En este sentido NDI cumple con tal definicin y fue fundada
en 1983, justo para el apoyo de las organizaciones polticas y
cvicas. Trabaja en 8 reas: Participacin ciudadana, debates,
democracia y tecnologa, democracia y gobernanza, elecciones,
gnero- mujer y democracia, inclusin poltica de grupos
marginados y partidos polticos. (NDI, 2016).
El NDI en la materia coopera con actores locales de Tijuana
brindndoles asistencia tcnica, ello comentado por Arlen
Ramrez (Entrevista 2016),
Como parte del proyecto de construccin de consensos
entre sociedad civil y gobierno municipal en materia
de seguridad ciudadana, prevencin de la violencia y
el delito, derechos humanos y acceso a la justicia,
hemos colaborado con Instituciones de la sociedad civil
como la Coalicin Ciudadana por la Seguridad Pblica,
Comisin de Justicia Penal y Prevencin del Delito, y el
Comit Ciudadano de Seguridad Pblica; con
Instituciones Gubernamentales, colaboramos durante
2013 con la Coordinacin de Gabinete del XXI
Ayuntamiento de Tijuana, a travs de la cual convocamos
329
 a actividades de dilogo en materia de seguridad
ciudadana con otras autoridades del municipio (mesas de
dilogo en las que participaron por ejemplo la Regidora
encargada de la Comisin de Seguridad, la Directora de
Prevencin; y un Foro pblico al que asisti el Secretario
de Seguridad Pblica de Baja California, as como
regidores de distintos municipios de Baja California, la
Directora de prevencin, entre otros).
Entonces a grandes rasgos esta organizacin brinda
asistencia tcnica a actores locales de Tijuana.
LAS OSC Y SU TRABAJO EN FORTALECER LA
SEGURIDAD CIUDADANA A NIVEL LOCAL
Dentro de los actores locales que fungieron como receptores de
cooperacin descentralizada en el periodo estudiado, claramente
son las organizaciones de la sociedad civil. La gestin de estas en
materia de seguridad ciudadana resulta fundamental, sobre todo
como coadyuvadora del gobierno ante tan compleja problemtica
que involucra muchos factores.
Si bien, Baja California, es una entidad azotada desde hace
dcadas por la inseguridad ciudadana, puesto los indicadores
sobre violencia social, delito, robo a casa habitacin, robo de
vehculos y dems nos delatan. De acuerdo a Ramos (2012, p.
21):
[] la situacin se hace compleja si se considera que las
fronteras son regiones de trnsito de personas donde se
conjugan imaginarios, costumbres, cdigos y normas
morales individuales que complejizan su alineacin con
metas sociales y colectivas. Estos elementos
socioculturales deben de gestionarse con un enfoque de
330
desarrollo, que generalmente ha estado ausente en
Mxico, lo cual ha provocado que aumenten los factores
de riesgo en la poblacin juvenil mexicana y las mujeres.
Segn la Encuesta Nacional sobre Inseguridad de 2010,
los jvenes como el grupo poblacional con ms vctimas
de algn delito, pues los coloca como vctimas y
victimarios, violencia determinada por cuestiones
estructurales y culturales.
Lo antes citado, es un reflejo del gran problema que ha puesto
la entidad en la mira no solo de la opinin pblica internacional,
sino de las instituciones internacionales y federales preocupadas
por la gestin de tan grave cuestin, por ello que han puesto en
marcha recursos para desarrollar proyectos que apoyen el
fortalecimiento de la seguridad ciudadana en jvenes y mujeres,
principalmente. Y lo han hecho a travs de OSC y el gobierno
municipal, pero principalmente con OSC porque son ellas, las
que estn en el trabajo y contacto directo y ms focalizado con la
ciudadana tijuanense.
El hecho de que se est trabajando con este actor a nivel local-
territorial responde a ciertas cuestiones, por un lado, al sentido
estructural de las instituciones, es decir que hay una
descentralizacin de las funciones del actor gubernamental a
actores no gubernamentales con capacidad de gestin, tal es el
caso de las OSC; a la que se necesita estratgicamente delegar
tal funcin debido a que la situacin diagnstico lo tienen estos
entes; porque es importante contener la inseguridad ciudadana,
sobre todo en los espacios de frontera, y ms cuando se tiene a un
vecino como Estados Unidos, quien ha dedicado toda una partida
presupuestal a travs de la Iniciativa Mrida mediante el
Programa para la Convivencia Ciudadana administrado por la
Agencia de Cooperacin Internacional para el Desarrollo de
331
EE.UU. (USAID por sus siglas en ingls) en los territorios
focalizados de Tijuana, Cd. Jurez y Monterrey.
Y sobre todo porque hay una transicin de enfoque tradicional
al estratgico en la forma de gestionar la problemtica, es decir
que en el aspecto de seguridad, hay una redefinicin de la
seguridad pblica, asociada a la seguridad nacional (defensa del
territorio, integridad fsica, etc.), que utilizan el aparato pblico
que se encarga de velar por la seguridad- fuerza policiaca de
manera punitiva, no reeducativa, es aqu donde tal enfoque
tradicional ya no responde a la ciudadana, esta diversa, que
responde a modas culturales, formas de pensar actuar y dems
diferentes, por ende usar el enfoque de gestin ciudadano, he
aqu donde encaja el trmino de seguridad ciudadana, seguridad
enfocada a las personas, siempre en estricto apego de sus
derechos humanos, sin discriminar y estigmatizar a la ciudadana.
(Ramos, 2009).
LA COOPERACIN DESCENTRALIZADA, MS
DESCENTRALIZADA POR LAS OSC A NIVEL LOCAL:
ALGUNOS HALLAZGOS
En un mapeo de organizaciones, solo se tomaron en cuenta
aquellas organizaciones con trabajo en el fortalecimiento de las
dos dimensiones ms importante de la inseguridad ciudadana: el
delito y la violencia, puesto que segn organismos
internacionales como Naciones Unidas mencionan que estas
dimensiones son amenazas constantes a la vida e integridad fsica
de la ciudadana; mientras el delito se relaciona con las
cuestiones econmicas, la violencia es motivada por razones
polticas e institucionales a causa de la exclusin y la
332
discriminacin, en una traduccin ms sencilla, la violencia
permite saber que la inseguridad puede estar fundada por normas
y conductas que no pueden resolverse mediante la pura
aplicacin de las leyes, aun cuando sean estas ms severas, sino
por acciones de transformacin ms profundas que promuevan la
cultura de la paz, la convivencia democrtica y la equidad de
gnero.
Del total de organizaciones registradas en el Catalogo de
Organizaciones de la Sociedad Civil en Baja California, por la
experiencia y por lo ledo y dems, se localizan 2527
organizaciones con trabajo en estas dos dimensiones de la
seguridad ciudadana. Es decir que apenas 1.9% del total del
padrn trabajan a travs de sus proyectos y actividades en el
fortalecimiento de la seguridad ciudadana.
Otro hallazgo es, que son pocas las OSC receptoras de
cooperacin para que lleven a cabo su trabajo en el da a da
27
Se localizan para Mexicali las siguientes organizaciones: Mujeres por
un Mundo Mejor, Chimaltiquic, A.C., Gente Diversa de Baja
California, A.C., Integracin Social Verter, Mexicali Rose/Centro de
Arte, A.C., CAVIM (apenas 6 organizaciones); de Tijuana se localizan:
Alianza Civil, A.C., Alianza por la Niez y Adolescencia en Situacin
de Calle, Accin Juvenil Preventiva, Agencia de Desarrollo
Comunitario y Cohesin Social ,A.C., Alianza de Mujeres por Mujeres,
Asociacin de Scouts de Mxico, Centro de Investigacin y Desarrollo
Econmico del Noroeste, Consejo de Colonos en Materia de
Inseguridad Pblica y abusos polticos, Consejo Ciudadano de
Procuracin de justicia y prevencin del delito, Fronteras Unidas Pro
Salud, Fundacin Internacional de la Comunidad, Fundacin
Entijuanarte, Free Bullying, Instituto de Posgrado en Ciencias Penales
y Poltica Criminal de B.C., Instituto de Investigacin sobre prevencin
y participacin ciudadana, Jvenes Lderes, Jvenes constructores,
Vivamos la Calle (18 organizaciones); y para Ensenada, solo la
Asociacin del Agente de Seguridad Pblica de Ensenada, A.C.
333
mediante algn proyecto, se identifican pocas organizaciones
beneficiaras de cooperacin internacional, entre ellas, Fundacin
Internacional para la Comunidad, Cmplices Comunitarias,
Centro de Artes Musicales, Gente Diversa de Baja California,
A.C, Casa de las Ideas, Comunidades Emergentes, Estudio
Pblico, Centro de Arte y Cultura, El Globo, A.C., Fronteras
Unidas Pro Salud, A.C, Centros de Integracin Juvenil; Centro
de Investigacin y Desarrollo del Noroeste (CIDEAN, A.C.).
Se localizaron tres proyectos exitosos en Tijuana
desarrollados por las OSC y que han sido receptoras de
cooperacin econmica y tcnica por parte de USAID y NDI,
estos proyectos son,

334 335
 Dentro de la cooperacin descentralizada se registran nuevos
esquemas de este tipo de cooperacin, pues de la cooperacin
que los actores internacionales ofrecen a los actores locales, son
estos quienes a su vez descentralizan los recursos para lograr los
objetivos que se plantean en los proyectos financiados.
Se detectaron dos ejemplos de esto llevados a cabo por dos
organizaciones locales a quienes se les financi proyecto por
parte de USAID:
1. Fundacin Internacional para la Comunidad (FIC), fungi
como la administradora de los recursos de tres organizaciones
que para la fecha de la subvencin no estaban constituidas
legalmente, estas organizaciones fueron: Estudio Pblico,
Cmplices Comunitarias y Globo, Arte y Cultura; cada una de
estas organizaciones oper en los diferentes polgonos donde
oper el Programa para la Convivencia Ciudadana de USAID.
2. Gente Diversa de Baja California, quin trabaj el
proyecto, Tijuana Segura para las Mujeres, esta organizacin
requiri del apoyo de otras dos organizaciones de Tijuana que
pudieran trabajar dos temas en los que la organizacin no era
experta, el primero, referente al tema de salud comunitaria para
la atencin de mujeres en situacin de violencia, para ello se
apoy de la organizacin Fronteras Unidas Pro Salud; otra de las
organizaciones fue Centro Ser, A.C. quien trabaj con el tema de
masculinidades, quienes tambin trabajaban en territorio
detectando casos de hombres violentos, para invitarles a trabajar
con ellos en un esquema de concebir su masculinidad desde otra
posicin.
Para cerrar este apartado, siguiendo a Vzquez (2014, p. 32),
se puede decir entonces que, Esta modalidad de cooperacin
incorpora adems de una diversidad de actores y agentes locales,

336 337
la idea de un desarrollo ms participativo surgido desde lo local y
el partenariado con otros actores locales y comunitarios. Es decir,
partir de que la cooperacin se puede dar desde una perspectiva
local con apoyos internacionales.

338 339
REFLEXIONES FINALES Finalmente, el texto es novedoso, ya que a nivel nacional no
se cuenta con un registro de la cooperacin internacional que
La sistematizacin de las acciones de cooperacin que realizan realizan las OSC, entonces en este sentido, el captulo es
los diferentes actores de la cooperacin internacional en la novedoso.
ciudad de Tijuana para fortalecer la seguridad ciudadana de los
jvenes nos arroja que existe cooperacin descentralizada. Lo
cual demuestra a su vez el inters de los actores del mbito
internacional por las zonas de frontera, especficamente USAID,
quien es uno de los brazos de la poltica exterior de Estados
Unidos, y cmo no cooperar en dicha ciudad de frontera para
contener fenmenos como el de la violencia y el delito.
Tambin podemos dar cuenta de que hay actores a nivel local
como lo son las OSC que estn trabajando en la temtica, lo cual
fortalece otros procesos como la gobernanza local y multinivel, y
es conveniente seguir contando con estos agentes locales, puesto
que son de relevancia para la gestin de la problemtica de
inseguridad ciudadana.
Sin embargo, es importante que las OSC se capaciten en otras
tcnicas para la gestin de recursos internacionales y puedan
llevar a cabo sus actividades a nivel local, ello a raz de que los
intereses y agendas de los actores donantes cambian, entonces
para cuando no se cuente con financiacin para el trabajo en el
tema, estas cuenten con otras entradas de recursos econmicos y
tcnicos sobre todo.
Adems, as como se coopera en materia de seguridad
ciudadana, se est cooperando en el tema de medio ambiente, de
gnero, empleabilidad juvenil, pero que el tema de la seguridad
sigue colocado como prioridad para los organismos
internacionales oferentes de cooperacin.

340 341
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gubernamentales dentro de la cooperacin internacional
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346
ENTREVISTAS
Armenta, Brisa [entrevistada], 2016, por Yair Hernndez [trabajo
de campo], La Cooperacin internacional descentralizada
para fortalecer la seguridad ciudadana de jvenes en el
Municipio de Tijuana, Baja California de 2012-2014:
actores, tipologa e incidencia, Tijuana.
Machuca, Raquel [entrevistada], 2016, por Yair Hernndez
[trabajo de campo], La Cooperacin internacional
descentralizada para fortalecer la seguridad ciudadana de
jvenes en el Municipio de Tijuana, Baja California de
2012-2014: actores, tipologa e incidencia, Tijuana.
Maltos, Rebeca [entrevistada], 2016, por Yair Hernndez [trabajo
de campo], La Cooperacin internacional descentralizada
para fortalecer la seguridad ciudadana de jvenes en el
Municipio de Tijuana, Baja California de 2012-2014:
actores, tipologa e incidencia, Tijuana.
Posada, Gabriela [entrevistada], 2016, por Yair Hernndez
[trabajo de campo], La Cooperacin internacional
descentralizada para fortalecer la seguridad ciudadana de
jvenes en el Municipio de Tijuana, Baja California de
2012-2014: actores, tipologa e incidencia, Tijuana.
Ramrez, Arlen [entrevistada], 2016, por Yair Hernndez [trabajo
de campo], La Cooperacin internacional descentralizada
para fortalecer la seguridad ciudadana de jvenes en el
Municipio de Tijuana, Baja California de 2012-2014:
actores, tipologa e incidencia, Tijuana.
347
RESEAS BIOGRFICAS DE LOS AUTORES
Daniel Ricardo Lemus Delgado
Es Profesor Investigador del Centro Asia Pacfico de la Escuela
Nacional de Ciencias Sociales del Tecnolgico de Monterrey.
Cuenta con una maestra en Estudios Humansticos con
especialidad en Historia por el Tecnolgico de Monterrey y un
doctorado en Relaciones Internacionales Transpacficas por parte
de la Universidad de Colima, Mxico. Entre sus lneas de
investigacin se encuentran los Modelos Emergentes de
Cooperacin Internacional para el Desarrollo; Identidad y
Poltica Exterior; Constructivismo y Relaciones Internacionales.
Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores en Mxico.
Mara Elena Romero Ortiz
Es doctora en ciencias polticas y sociales, rea Relaciones
Internacionales por la UNAM, es profesora de tiempo completo
de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la Universidad
de Colima desde 1992. Trabaja temas de cooperacin
internacional para el desarrollo con nfasis en la experiencia de
Japn. Recientemente ha escrito: Japn: asegurando la
cooperacin o cooperando para su seguridad? Artculo publicado
por la Revista: Mxico y la Cuenca del Pacfico de la UdG, as
como el libro: La cooperacin internacional para el desarrollo.
Japn, la prctica de un donador comprometido con su
desarrollo, publicado por la Universidad de Colima. Es miembro
del Sistema Nacional de Investigadores nivel I.
348
Francisco Javier Haro Navejas
Ha publicado artculos y captulos de libros entre los que
destacan Viaje al oeste. La asociacin sino-mexicana: una
posibilidad funcionalista, China in the Central America and
Caribbean Zone, La dimensin institucional en la relacin
ANSEA y OCS, The Peoples Republic of China in Central
America and the Caribbean: Reshaping the region; Beijing frente
a las minoras nacionales: la fe grande y las fes pequeas; La
identidad como eje del conflicto Beijing-Taipei y Comercio y
cooperacin: estrategias taiwanesas de insercin internacional.
Adems estn: Three Amigos & A Non-Regional Player: China
As A Challenge Inside And Outside N.A.F.T.A.s y Rectificacin
de los nombres y antropologa de las relaciones internacionales
en la Repblica Popular China. Sus trabajos ms recientes, en
co-autora, son Representaciones de China en las Amricas y en
la Pennsula Ibrica (Bellaterra) y El entorno chino (El Colegio
de Mxico).
Jessica De Alba Ulloa
Investigadora de la FEG, Universidad Anhuac Mxico (SNI
nivel I). OGorman Fellow, ILAS-Columbia University (NY).
Fulbright alumna, SUSI program on National Security &
Policimaking 2017.
Temas: Teora de Relaciones Internacionales, Estados Unidos,
Amrica del Norte, Poltica Exterior de Mxico. Miembro del
Centro Anhuac de Investigacin en RR.II. y del Centre
dAnalyse des Diffrends et leurs Modes de Solution, Francia,
centro con el que particip en misiones de cooperacin.
Miembro de la International Studies Association (ISA), coeditora
de la seccin Organizaciones Internacionales; coordinadora del
349
Comit de Poltica Exterior de AMEI y miembro de COMEXI.
Principal publicacin: De Alba Ulloa, J. (coord.) (2014). Libia:
el final de la primavera. El conflicto libio visto desde las teoras
de Relaciones Internacionales (ed. Tirant).
Fue asesora en la Secretara de Relaciones Exteriores (SRE); en
el Instituto Nacional de Migracin y Delegada en la Misin de
Mxico ante la UNESCO.
Es internacionalista, Universidad de las Amricas Mxico.
Master en Diplomacia y organizaciones internacionales y
Doctora en Ciencias polticas, Universidad de Pars XI, Francia
(Becas EGIDE-Francia y CONACYT).
Javier Martnez Mendoza
Licenciado en Relaciones Internacionales por la Universidad
Anhuac Mxico, graduado con Mencin Honorfica y el Premio
CENEVAL al Desempeo de Excelencia. Durante sus estudios
de licenciatura fue productor y locutor del programa de la
Facultad de Estudios Globales en Radio Anhuac, y obtuvo el
Primer Lugar en el concurso Jacques Delors de la Delegacin de
la Unin Europea en Mxico, por su tesis Formacin de una
identidad europea comn. Es coautor del captulo sobre teora
de juegos del libro Libia. El final de la primavera, y ha
colaborado en la columna de su Facultad en Exclsior. En el
mbito profesional, se ha desempeado en consultora estratgica
y, actualmente, en la consultora de comunicacin poltica Central
de Inteligencia Poltica. Como Asociado Joven del Consejo
Mexicano de Asuntos Internacionales (COMEXI) ha participado
en Radio UNAM, Enfoque Internacional y el blog de la revista
Foreign Affairs Latinoamrica.
350
Susana Beatriz Liberti Gepesky
Licenciada en historia por el Instituto Superior del Profesorado
(Buenos Aires, Argentina), maestra en Estudios de Asia y frica,
con especializacin en Medio Oriente, por El Colegio de Mxico,
doctora en Relaciones Internacionales por la Universidad
Nacional Autnoma de Mxico. Jefa del rea de Asia y frica
del Instituto Mexicano de Comercio Exterior, secretaria general
del CONESCAL, asesora de USAID en proyectos educativos en
Honduras y Nicaragua, diseadora y coordinadora del doctora a
distancia en Relaciones Internacionales Transpacficas de la
Universidad de Colima. Ponente en congresos nacionales e
internacionales sobre temas de Medio Oriente y cooperacin
internacional, sobre los que tambin ha publicado artculos,
captulos de libros e impartido conferencias. Ha impartido
seminarios y asignaturas en la Universidad de Las Amricas
(Ciudad de Mxico) y en la Universidad del Valle de Mxico
(campus San Rafael). Profesora de Historia de las Relaciones
Internacionales y de Poltica Internacional Contempornea en el
SUAED-UNAM (en la Facultad de Ciencias Polticas).
Martha Loaiza Becerra
Es egresada de la licenciatura en historia de la Facultad de
Filosofa y Letras de la Universidad Autnoma de Nuevo Len
(UANL). Realiz su posgrado en Estudios de Asia y frica,
especialidad Japn en el Centro de Estudios de Asia y frica de
El Colegio de Mxico. En 1999 el gobierno japons le otorg la
beca Monbusho y fue estudiante-investigador en la Universidad
de Chiba hasta el ao 2001. Durante su estancia en aquel pas se
dedic a la investigacin del papel de los ingenieros cientficos
en la modernizacin tecnolgica de la industria siderrgica
351
japonesa desde mediados del siglo XIX hasta los primeros aos
del siglo XX. Sus principales esfuerzos acadmicos se hallan
dirigidos hacia la investigacin y la docencia. Ha sido profesora
auxiliar en el Departamento de Ciencias Sociales de la
Universidad de Monterrey (UDEM), profesora de ctedra en el
Departamento de Relaciones Internacionales del Instituto
Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM), y
en el Colegio de Historia de la Facultad de Filosofa y Letras de
la Universidad Autnoma de Nuevo Len (UANL).
Actualmente, es profesora de tiempo completo en la Facultad de
Economa de la Universidad de Colima y realiza diversas tareas
relacionadas con la investigacin en el Centro Universitario de
Estudios e Investigaciones sobre la Cuenca del Pacfico
(CUEICP).
Fabricio Antonio Fonseca Fernndez
Es candidato a Doctor en Estudios de Asia-Pacfico por la
Universidad Nacional Chengchi en Taiwn. Recibi el ttulo de
Licenciado en Estudios Internacionales por la Universidad de
Guadalajara, y el de Maestro en Estudios de Asia y frica, con
especialidad en China, por El Colegio de Mxico. Ha cursado
estudios de chino mandarn en la Universidad de Estudios
Internacionales de Shanghai y en la Universidad Nacional
Chengchi. En esta ltima se ha desempeado tambin como
docente y secretario ejecutivo del Centro de Estudios
Latinoamericanos. Es tambin investigador asociado en el Centro
de Estudios de Economa y Comercio de Amrica Latina de la
Universidad Tecnolgica Chihlee, e investigador auxiliar en el
Instituto de Ciencias Polticas de la Academia Snica de Taiwn.
Entre sus temas de inters destacan la economa poltica
352
internacional, las relaciones econmicas entre Taiwn y Amrica
Latina, particularmente Mxico, y las relaciones China-Estados
Unidos.
Cristina Tapia Muro
Doctora en Ciencias econmico-administrativas con orientacin
en Polticas pblicas por la Universidad de Guadalajara.
Actualmente es profesora-investigadora de la Facultad de
Ciencias Polticas y Sociales de la Universidad de Colima,
Mxico. Su inters acadmico se encuentra en las intersecciones
entre poltica y sociedad civil tanto en Mxico como en Asia,
abordando temas como la participacin social, el clientelismo y
la cultura poltica.
Yair Candelario Hernndez Pea
Maestro en Administracin Pblica por UABC- Mexicali;
tambin cuenta con estudios de especialidad en Estudios de la
Frontera Mxico- Estados Unidos por El Colef. Tiene estudios de
licenciatura en Relaciones Internacionales por la Facultad de
Ciencias Sociales y Polticas de la UABC, ha realizado estancias
de intercambio e investigacin en la Facultad de Ciencias
Polticas de la UNAM, Universidad de Guadalajara- UDG y El
Colegio de la Frontera Norte- COLEF (2012 y 2015); tambin ha
colaborado con varias organizaciones de la sociedad civil y ha
participado en proyectos de investigacin. Ha sido becario de la
AMC (2010 y 2012), del COLMEX, de la OEA y recientemente
de la Fundacin Carolina para realizar curso de actualizacin en
la Universidad Complutense de Madrid. Actualmente es docente
de asignatura en la UABC.
353
Marcela Reyes Ruz
Es Doctora en Estudios del Desarrollo Global por la Facultad de
Economa y Relaciones Internacionales de UABC. Cuenta con
estudios de Maestra en Proyectos Sociales y de licenciatura en
Sociologa por parte de la misma institucin. Es profesora-
investigadora de tiempo completo en la Facultad de Ciencias
Sociales y Polticas de UABC, es miembro del Sistema Nacional
de Investigadores Nivel 1. As tambin ha escrito diversas Cooperacin internacional para el desarrollo y
publicaciones y libros arbitrados respecto al tema de medio su futuro incierto: Teora, actores, cambios y lmites
ambiente. Dirige el Cuerpo Acadmico en Gestin y Polticas se termin de imprimir en mayo de 2017
Pblicas, entre otros proyectos de investigacin. en Groppe Imprenta, calle Hospital, #2295-B,
Col. ladrn de Guevara, C.P. 44650,
Kenia Mara Ramrez Meda Guadalajara, Jalisco
Profesora investigadora en la Universidad Autnoma de Baja El tiraje consta de 300 ejemplares.
California, Facultad de Ciencias Sociales y Polticas. Doctora en
Relaciones Transpacificas por la Universidad de Colima y
Licenciada en Relaciones Internacionales por la UABC, realiz
tambin estudios de posgrado en la Universidad de Castilla la
Mancha, Espaa. Autora de diversas publicaciones en revistas
indexadas y arbitradas, as como captulos de libro y ponencias.
Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores (SNI-
Conacyt, Nivel 1) y participa como miembro activo de diversas
asociaciones y redes acadmicas, tambin es integrante del
Cuerpo Acadmico Gestin y Polticas Pblicas en la UABC.

Diseo Editorial
David Arteaga Reyes

354