Poder Legislativo e Política Externa No Brasil: Jogando Com As Regras

Poder Legislativo
e Poltica Externa
no Brasil: Jogando
com as Regras*
Ftima Anastasia,** Christopher Mendona***
e Helga Almeida****
Introduo
Quais so os cursos de ao que um legislador talentoso, com prefe-

rncias intensas em alguma rea de poltica externa, seria capaz de
* Artigo recebido em 4 de setembro de 2012 e aprovado para publicao em 22 de novembro de

2012. Agradecemos as contribuies recebidas para a produo deste artigo, especialmente de Re-
nata Tavares, Maria Ester Camino, ministro Eduardo Carvalho e dos pareceristas da revista Contex-
to Internacional. Agradecemos, tambm, ao Victor Arajo, do Centro de Estudos Legislativos do
Departamento de Cincia Poltica da UFMG, pela organizao do banco de dados sobre as indica-
es parlamentares.
** Ps-doutora pela New York University (NYU), professora voluntria aposentada da Universida-
de Federal de Minas Gerais (UFMG), professora adjunta IV da Pontifcia Universidade Catlica de
Minas Gerais (PUC Minas) e pesquisadora do Centro de Estudos Legislativos do Departamento de
Cincia Poltica da UFMG. E-mail: fatima.anastasia@gmail.com.
*** Mestrando em Relaes Internacionais pela Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais
(PUC Minas). E-mail: credenciais@gmail.com.
**** Mestranda em Cincia Poltica na Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). E-mail:
helgaalmeida@gmail.com.
CONTEXTO INTERNACIONAL Rio de Janeiro, vol. 34, no 2, julho/dezembro 2012, p. 617-657.
617
Contexto Internacional (PUC)

Vol. 34 no 2 jul/dez 2012
1 Reviso: 08/01/2013
Ftima Anastasia, Christopher Mendona e
Helga Almeida
identificar no atual arranjo institucional brasileiro, com vistas a am-

pliar a sua participao no processo decisrio relacionado a tal
1
tema? Como minimizar os riscos externos (SARTORI, 1994) na
produo da poltica externa brasileira? O aumento da assertividade
do Poder Legislativo relativamente s decises de poltica externa,
no Brasil, afetaria a representao democrtica? Se sim, por qu?
2
Em que direo? Em entrevistas recentes, realizadas com senado-
res e deputados federais, perguntou-se qual o lugar do Poder Legis-
lativo na conduo da poltica externa brasileira. Algumas vezes, a
resposta obtida foi: lugar nenhum!
Na mesma linha, no perodo compreendido entre 1988 e 2011, foram

enviadas 1.232 Mensagens Presidenciais ao Congresso Nacional:
1.160 tiveram sua apreciao legislativa concluda e 72 continuavam,
poca, em tramitao: desses 1.160 casos, 1.105 foram aprovados,
52 foram arquivados e apenas 3 foram rejeitados (CAMINO, 2012).
A autora no informa se as matrias que foram aprovadas (1.105), o
foram em sua totalidade ou com alteraes, emendas, supresses ou
ressalvas, ou seja, com alguma contribuio dos legisladores. Ainda
assim, tais nmeros, primeira vista, parecem confirmar o diagnsti-
co daqueles que afirmam que, em poltica externa, o Poder Legislati-
vo abdicou do exerccio de suas prerrogativas constitucionais ou, no
melhor dos casos, as exerceu por meio de delegao de competncias
ao Poder Executivo, retomando-as apenas no caso de algum desacor-
do grave (DAHL, 1956), sinalizado pela ativao dos alarmes de in-
cndio (MARTIN, 2000; ALEXANDRE, 2006).
Sabe-se que o atual arranjo institucional brasileiro o presidencialis-

mo de coalizo concentra poderes de agenda e veto nas mos do Po-
der Executivo (FIGUEIREDO; LIMONGI, 1999). O processo deci-
srio relacionado poltica externa brasileira, segundo a sabedoria
3
convencional, no apenas reitera, mas aprofunda esse padro, reser-
vando ao Poder Legislativo um papel meramente homologatrio, e ex
post, das decises tomadas pelo Poder Executivo, seja via insula-
618 CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 34, no 2, julho/dezembro 2012

1 Reviso: 08/01/2013
Poder Legislativo e Poltica Externa no Brasil:
Jogando com as Regras
mento burocrtico do Itamaraty, seja via diplomacia presidencial

(DANESE, 1999; CASON; POWER, 2009).
Neste artigo, parte-se de alguns pressupostos robustos da teoria de-

mocrtica contempornea: 1) concentrao de poderes nas mesmas
mos gera tirania. Nas palavras de Madison (apud DAHL, 1989):
deem todo poder a UM, e ele governar tiranicamente; deem todo
poder a poucos, e eles governaro tiranicamente: deem todo poder a
muitos e eles governaro tiranicamente. A prescrio dos autores fe-
deralistas para evitar a concentrao de poderes so os mecanismos
institucionais de separao de poderes e de checks and balances (frei-
os e contrapesos); 2) as burocracias pblicas so agentes dos repre-
sentantes eleitos e dos cidados (PRZEWORSKI, 1996). Por mais
competentes e preparadas que sejam, e talvez exatamente por isso,
preciso evitar o perigo de sua autonomizao, impedindo que elas to-
mem decises e exeram o poder a ttulo prprio (WEBER, 1979;
DAHL, 1956; PRZEWORSKI, 1996); 3) nas democracias, as polti-
cas pblicas expressam o confronto de interesses e recursos entre os
diferentes atores, sob determinadas condies e instituies. Portan-
to, nas democracias, no h um interesse nacional previamente esta-
belecido, que constitua o norte a ser perseguido pelas burocracias p-
blicas.
Parte-se, ademais, do entendimento de que a poltica externa uma

poltica pblica que, como qualquer outra, produz efeitos distributi-
vos e, por isso mesmo, interessa aos diferentes atores que possam ser,
de alguma forma, afetados por eles (MILNER, 1997; MARTIN,
2000; LIMA, 2000, FARIA, 2012). Mesmo naqueles temas em que
haja maior consenso sobre o interesse nacional, como, por exemplo,
defesa e segurana, pode haver controvrsias sobre as preferncias
dos diferentes atores quanto s estratgias e aos cursos de ao con-
ducentes produo (ou proteo) de tal interesse (MILNER,
1997).
619

1 Reviso: 08/01/2013
Helga Almeida
Este artigo toma como objeto o processo decisrio relativo poltica

externa brasileira, dividindo-o, analiticamente, em dois tempos, am-
bos jogados no nvel domstico (PUTNAM, 1988): o primeiro tempo
abriga o jogo ex ante do exame das matrias de poltica externa pelo
Poder Legislativo, ou seja, antes de as proposies serem formal-
mente apresentadas para tramitao e deciso legislativa. No segun-
do tempo jogado o jogo ex post ao incio da apreciao formal das
referidas proposies pelo Poder Legislativo, sejam quais forem os
seus autores.
Para tanto, ser mobilizado o conceito de heresthetics (RIKER,

1986), significando a capacidade do ator de estruturar o mundo de
forma a ganhar o jogo, transformando a situao de desfavorvel em
favorvel consecuo de seus objetivos (RIKER, 1986, p. 54). O
heresthetic engloba trs diferentes categorias de manipulao polti-
ca: 1) manipulao de dimenses, 2) controle de agenda e 3) voto es-
tratgico (ANASTASIA et al., 2006).
A principal hiptese que ser aqui testada a de que, diferentemente

do que afirma a sabedoria convencional, o Poder Legislativo, no Bra-
sil, conta com um conjunto de instrumentos institucionalizados que
lhe permitem, caso assim o deseje, intervir ex ante e ex post na produ-
o, execuo e acompanhamento da poltica externa brasileira.
Tem-se por hiptese, ademais, que esses instrumentos so efetiva-
mente utilizados, tecendo uma rede complexa de interaes entre os
atores envolvidos no processo decisrio, seja no mbito do Poder
Executivo, do Poder Legislativo ou na interseo entre tais poderes,
envolvendo representantes eleitos, burocracias pblicas e cidados
com preferncias intensas nos temas em tela.
Neste artigo, pretende-se:
1) estabelecer um dilogo crtico com a literatura que considera o Po-

der Legislativo no Brasil como um ator sem recursos institucionais
para o exerccio da assertividade no campo da poltica externa;

1 Reviso: 08/01/2013
2) examinar as regras decisrias que informam a produo da poltica

externa brasileira, no nvel constitucional e infraconstitucional (Re-
gimentos Internos da Cmara dos Deputados e do Senado Federal e
Regimento interno do Ministrio das Relaes Exteriores), com vis-
tas a identificar cursos de ao que autorizam a ampliao da asserti-
vidade do Poder Legislativo na matria;
3) Examinar a operao efetiva de alguns cursos de ao disponveis

aos legisladores, por meio da anlise 3.1) do uso da indicao, proce-
dimento institucionalizado que autoriza a participao dos deputa-
dos ex ante o envio da matria apreciao do Poder Legislativo e
3.2) de casos paradigmticos do uso de heresthetics pelos atores, en-
globando as trs estratgias apontadas por Riker.
Finalmente, a ltima seo aponta os rendimentos analticos do arti-

go e apresenta os prximos passos da agenda de pesquisa em que se
insere o presente trabalho, especialmente no que se refere ao exerc-
cio da assertividade por parte dos legisladores e aos seus efeitos sobre
a responsiveness e a accountability democrticas.
Dois movimentos analticos, distintos, porm complementares, in-

formam o argumento deste artigo. No primeiro, desde uma perspecti-
va neoinstitucionalista da escolha racional (HALL; TAYLOR,
1996), a assertividade do Poder Legislativo tomada como varivel
dependente, e as regras formais do jogo (legislao constitucional e
infraconstitucional relativamente poltica externa) so tomadas
como variveis independentes.
Vale assinalar que, como as regras so, em geral, constantes, o que

varia a interpretao dada a elas pela literatura pertinente, bem
como o grau de assimetria informacional entre atores e analistas so-
bre tais regras, fazendo variar, tambm, os rendimentos analticos de-
correntes das diferentes interpretaes. Uma vez corroborada a hip-
tese de que h, no arranjo institucional brasileiro ps-1988, suficien-
tes regras e procedimentos que permitem aos legisladores, se assim
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1 Reviso: 08/01/2013
Helga Almeida
for de seu interesse, serem assertivos na conduo da poltica externa

brasileira.
O segundo movimento analtico, desde a perspectiva das teorias de-

mocrticas contemporneas, toma a assertividade do Poder Legisla-
tivo como varivel independente, com vistas apresentao de uma
agenda de pesquisa que investigue seus impactos sobre a produo
da poltica externa e seus resultados, com nfase na produo de de-
cises que sejam representativas do melhor interesse dos cidados
brasileiros (PRZEWORSKI, 1996).
1) As Regras do Jogo
Desde Max Weber, a autonomia das burocracias pblicas tem mere-

cido crescente ateno dos analistas. Przeworski (1996, p. 332) pro-
blematiza a questo do controle das burocracias, evidenciando que as
democracias possuem poucos mecanismos que capacitam os cida-
4
dos a fiscalizar a burocracia. A atuao da burocracia um foco
relevante de anlise, considerando a possibilidade de esse ator 1) de-
senvolver, de modo insulado, um projeto distinto daquele dos cida-
dos, 2) manipular informaes relevantes e 3) realizar aes com
baixa visibilidade.
Nos termos propostos por Sartori (1994), a autonomia das burocra-

cias pblicas um dos maiores riscos externos presentes nas atuais
democracias. No presente artigo, buscar-se dialogar com o argumen-
to que indica o Itamaraty como uma instncia burocrtica insulada e
com alta capacidade de determinao dos rumos da poltica externa
brasileira.
Apontando a crescente importncia da poltica domstica na produ-

o da poltica externa, dados seus efeitos distributivos, Lima (2000)
refere-se s duas implicaes desse fenmeno: a potencial diminui-
o da autonomia decisria prvia do Ministrio das Relaes Exte-

1 Reviso: 08/01/2013
riores (MRE) na conduo da poltica externa e a politizao da pol-

tica externa. (LIMA, 2000, p. 295). Faria (2008, p. 80) afirma que,
em que pese a percepo ainda amplamente difundida entre os ana-
listas, relativamente ao carter insulado do Itamaraty,
H [...] indcios de alteraes importantes nes-
se padro tradicional, a partir do incio da dca-
da de 1990, e presses constantes para que tal
processo se torne mais permevel s articula-
es, interesses e demandas de uma diversida-
de de outros atores, tanto estatais como societ-
rios.
Em artigo de 2012, Faria afirma que a percepo do Itamaraty como

instituio fortemente insulada, que prevalecia entre analistas e sta-
keholders da sociedade civil, tem sido gradativamente substituda
por anlises que apontam presses no sentido da
[...] conformao de um processo de produo
da poltica externa que seja mais poroso, plural
ou democrtico. [...] [E afirma que] fatores de
diversas ordens, no plano domstico e relativos
ao sistema internacional, tm convergido nesse
sentido (FARIA, 2012, p. 2).
Com vistas a apresentar evidncias sobre a crescente porosidade do

MRE, no que se refere produo da poltica externa brasileira, Faria
(2012) descreve e analisa os instrumentos de coordenao intrago-
vernamental (no interior do Executivo), de coordenao intergover-
namental (entre o Executivo federal e os governos subnacionais),
ademais da cooperao intersetorial, entre o governo federal e atores
societrios (FARIA, 2012).
Do ponto de vista da teoria democrtica contempornea, vale argu-

mentar, ademais, que o insulamento burocrtico do Itamaraty no
desejvel, em funo de seus altos riscos externos. Como afirma
Lima (2000), no procede a postulao realista de uma distino on-
623

1 Reviso: 08/01/2013
Helga Almeida
tolgica entre poltica externa e demais polticas pblicas. No con-

texto da pluralizao da agenda da poltica externa e da consequente
produo de efeitos distributivos, no nvel domstico, pode-se assi-
nalar que, se a poltica externa uma poltica pblica em seus efeitos,
como as demais, ela deveria s-lo tambm em sua produo (repre-
sentatividade) e em seu controle (responsabilizao). Da, importa
indagar sobre o lugar do Poder Legislativo na poltica externa brasi-
leira, considerando ser ele o poder constitudo por meio do mtodo
representativo democrtico, portador das funes de representar os
cidados, de legislar e de fiscalizar os atos e as omisses do Poder
Executivo.
Dadas tais atribuies, pode-se afirmar que a minimizao dos riscos

externos na conduo da poltica externa brasileira est positivamen-
te associada ampliao da assertividade do Poder Legislativo na
matria. No obstante, grande parte da literatura especializada, no
Brasil, bastante ctica quanto possibilidade de o Poder Legislativo
aumentar seu protagonismo na matria.
Em geral, tal ceticismo se baseia na interpretao corrente dos artigos

49 e 84 da Constituio brasileira, que rezam, respectivamente:
Artigo 49: da competncia exclusiva do Con-
gresso Nacional: I resolver definitivamente
sobre tratados, acordos ou atos internacionais
que acarretem encargos ou compromissos gra-
vosos ao patrimnio nacional;
[...] Art. 84: Compete privativamente ao Presi-

dente da Repblica: VIII celebrar tratados,
convenes e atos internacionais, sujeitos a re-
ferendo do Congresso Nacional. (BRASIL,
1988)
Interessa, aqui, discutir a interpretao geralmente atribuda pela lite-

ratura ao verbo celebrar, como se ele englobasse todas as aes perti-

1 Reviso: 08/01/2013
nentes ao processo decisrio em poltica externa, restando aos legisla-

dores apenas homologar, ex post, as decises do Poder Executivo.
A comparao com as instituies estadunidenses que informam a

produo da poltica externa esclarecedora: a Constituio dos
EUA, tal como a brasileira, tambm atribui ao presidente o poder de
celebrar tratados internacionais (artigo 2, seo 2). No obstante,
sabe-se que a Constituio dos Estados Unidos um convite luta
pelo privilgio de direcionar a sua poltica externa (CORWIN apud
GRIMMETT, 1999).
Grimmett (1999) apresenta doze capacidades relacionadas produo

da poltica externa estadunidense e afirma que seis delas pertencem ao
Poder Executivo e as outras seis pertencem ao Poder Legislativo.
A Constituio dos EUA divide os poderes de
poltica externa entre o Presidente e o Congres-
so, de modo que ambos participem da produ-
o da mesma. O Executivo e o Legislativo de-
sempenham importantes papis que, apesar de
diferentes, muitas vezes se sobrepem. Ambos
possuem capacidade para iniciar e alterar ma-
trias de poltica exterior, e a interao entre
eles contnua, enquanto durar tal matria
(GRIMMETT, 1999, p. 5).
Segundo Forjaz (2011), a formulao de um acordo internacional en-

volve quatro etapas: negociao, assinatura, aprovao pelo Legisla-
tivo e ratificao pelo Executivo. Segundo a interpretao corrente,
relativamente ao caso brasileiro, o Poder Legislativo participa apenas
da terceira etapa. A hiptese sob teste neste trabalho a de que o Po-
der Legislativo participa tambm da primeira etapa a negociao ,
que no se d exclusivamente no nvel I (internacional), mas ocorre
concomitantemente nos nveis I e II (domstico).
Os autores que estudam a participao do Poder Legislativo na polti-

ca externa, em geral, situam-se na controvrsia j consolidada entre
625

1 Reviso: 08/01/2013
Helga Almeida
as hipteses de abdicao e de delegao (MARTIN, 2000): a delega-

o ocorreria quando h concordncia entre Legislativo e Executivo
relativamente matria em discusso. Mas vale indagar: como saber
se h ou no concordncia? Martin (2000) e Alexandre (2006) pro-
pem-se a responder tal questo, assinalando a diferena conceitual
entre influncia e ao. Nas palavras de Martin (2000, p. 9):
Influncia, definida como a habilidade de um

ator de trazer resultados prximos s suas pre-
ferncias, mais bem avaliada observando os
padres dos resultados, perguntando se de fato
estes coincidem com o ambiente legislativo.
Estudos sobre as atividades por si mesmas so
insuficientes para testar afirmaes a respeito
da influncia; padres de resultados so, por-
tanto, mais reveladores.
Tais autoras lanam mo da lei das reaes antecipadas e dos instru-

mentos de alarme de incndio para fundamentar seus argumentos so-
bre a influncia do Poder Legislativo sobre o Poder Executivo, no que
se refere formulao da poltica externa. Tal argumentao, no en-
tanto, no permite discriminar as diferentes variveis que podem
concorrer para a produo de um resultado, incorrendo no risco de
atribuir determinado resultado influncia dos legisladores, sem os
devidos instrumentos de corroborao do exerccio efetivo de tal in-
fluncia. Essa ressalva necessria quando se percebe, na literatura,
que mesmo a ao intencional com vistas obteno de determina-
dos resultados por parte de um ator no constitui evidncia suficiente
para afirmar uma relao de causalidade entre ambos. Como cha-
mam ateno Mancuso (2004) e Santos (2011), a coincidncia entre
as (reivindic)aes (lobbies) de grupos de presso (agenda legislativa
da indstria CNI) e os resultados da produo legislativa no auto-
riza afirmar que a legislao seja consequncia do lobby. Nesses es-
tudos, verificou-se que, no obstante tal coincidncia, a principal va-
rivel explicativa para a produo dos resultados em tela so as prefe-

1 Reviso: 08/01/2013
rncias do Poder Executivo e, ademais, que os grupos de presso da

indstria s ganham quando seus interesses coincidem com a agenda
legislativa do Executivo para a matria.
Dessa forma, a literatura sobre influncia parece ser um fundamento

precrio para o teste de hipteses sobre a assertividade do Poder Le-
gislativo relativamente produo da poltica externa brasileira.
Vale, por fim, chamar a ateno para as limitaes das anlises que
enfatizam a ativao dos alarmes de incndio para sinalizar eventuais
discordncias entre os dois Poderes, especialmente quando se consi-
dera o difundido fenmeno da assimetria informacional, que atinge
mais dramaticamente aqueles atores portadores de menores recur-
sos, redundando na ausncia, por parte de tais grupos, de acesso a in-
formaes sobre o incndio eminente ou j instalado, e restando a
eles tentar apagar o fogo e fazer o controle dos danos.
Uma resposta, alternativa das autoras citadas acima, seria a de que

h diversos cursos institucionalizados de ao disponveis para um
legislador talentoso, portador de preferncias intensas relativamente
poltica externa brasileira, ademais de simplesmente homologar, ex
post, as decises tomadas, de forma isolada e insulada, no mbito do
Poder Executivo. Tal a hiptese submetida a teste na prxima seo
deste artigo.
2) Poder Legislativo,
Preferncias e Cursos de
Ao: A Poltica Externa e
as Possibilidades de Ao
Assertiva dos Legisladores
Brasileiros
O exame dos cursos de ao disposio dos legisladores brasileiros

ser, aqui, dividido analiticamente em dois tempos, como menciona-
do anteriormente: alguns ex ante apresentao da matria para
627

1 Reviso: 08/01/2013
Helga Almeida
apreciao do Poder Legislativo e outros ex post ao incio de sua tra-

mitao. Considerando as estratgias propostas por Riker (1986)
manipulao de dimenses, controle de agenda e voto estratgico ,
pode-se, observar, no Fluxograma adiante, que as aes ex ante ocor-
rem no mbito do Poder Executivo (manipulao de dimenses) ou
na interseo entre os dois poderes (controle de agenda).
Tais movimentos so possveis em razo da existncia de instrumen-

tos institucionalizados de vocalizao das preferncias dos legisla-
dores relativamente s mensagens presidenciais, que sero encami-
nhadas sua apreciao, e ao poder de agenda garantido ao Poder Le-
gislativo relativamente aos assuntos de poltica externa, diferente-
mente do que afirma a sabedoria convencional. J as aes ex post
(voto estratgico) ocorrem no mbito do Poder Legislativo e tm por
objetivo expressar o acordo ou a discordncia, no todo ou em parte,
relativamente s proposies relacionadas poltica externa, em tra-
mitao nas Casas Legislativas, especialmente aquelas apresentadas
pelo Poder Executivo.
Vale sublinhar que a literatura tem se concentrado no exame do ter-

ceiro tipo (aes ex post), no recortando o objeto de forma a apreen-
der a complexidade das interaes em que esto envolvidos os atores
interessados na poltica externa (TSEBELIS, 1990).
Nesta seo, sero descritos e analisados tais cursos de ao dispo-

sio dos legisladores, todos eles devidamente institucionalizados
em legislao constitucional ou infraconstitucional, com vistas a ar-
gumentar que, se o Poder Legislativo , de fato, pouco assertivo rela-
tivamente conduo da poltica externa brasileira, tal no se deve,
como afirmam alguns autores, carncia de procedimentos institu-
cionalizados que o autorizem a manifestar-se sobre a matria.
Ademais dos dois artigos constitucionais reiteradamente menciona-

dos pela literatura (49 e 84), os legisladores podem propor matrias
relacionadas poltica externa, j que no h dispositivo algum no

1 Reviso: 08/01/2013
texto constitucional que reserve tal matria iniciativa exclusiva do

presidente, como explicitamente o faz em outros casos (por exemplo,
matria oramentria). E h, de fato, evidncias de protagonismo dos
senadores e deputados, relativamente iniciativa em termos de pol-
tica externa, inclusive no que se refere s Propostas de Emendas
Constitucionais (PECs). No perodo compreendido entre a promul-
gao da Constituio de 1988 e o ano de 2011, foram propostas de-
zenove PECs orientadas para a ampliao da assertividade do Poder
Legislativo na matria: treze de autoria de deputados e seis de autoria
de senadores (MEDEIROS, 2011). Vale assinalar, no entanto, que to-
das essas iniciativas de alteraes constitucionais foram arquivadas
(MEDEIROS, 2011, p. 52), o que evidencia as bvias dificuldades de
coordenar as aes dos atores, sob uma regra exigente de maioria de
trs quintos para a realizao de alteraes constitucionais.
FLUXOGRAMA PODER LEGISLATIVO
Ex-ante
PODER PODER
Cursos de EXECUTIVO LEGISLATIVO
ao
disponveis
para os
MANIPULAO VOTO
legisladores ESTRATGICO
DE DIMENSES
O que mais h, na legislao sobre poltica externa, relativamente s

relaes entre os Poderes Executivo e Legislativo?
De maneira bastante esquemtica, os legisladores brasileiros podem:
1) enviar indicaes ao Poder Executivo, sinalizando suas prefern-

cias na matria;
629

1 Reviso: 08/01/2013
Helga Almeida
2) realizar consultas junto Comisso de Constituio e Justia,

para dirimir dvidas sobre suas atribuies, seus direitos e recursos
relativamente poltica externa;
3) apresentar proposies (individualmente ou por meio de Comis-

ses Temticas) relativamente poltica externa;
4) debater as proposies de autoria de outrem, no mbito das co-

misses temticas e do plenrio, e realizar eventos institucionais
para informar sua discusso e deciso;
5) alterar proposies apresentadas por outros autores, inclusive

pelo Poder Executivo.
6) enviar pedidos de informao sobre atos ou omisses de autorida-

des, bem como convocar autoridades para prestar esclarecimentos e
aprovar ou rejeitar autoridades diplomticas escolhidas pelo presi-
dente;
7) acompanhar, monitorar e fiscalizar a execuo, pelo Poder Exe-

cutivo, da poltica externa brasileira.
Algumas consideraes merecem ser feitas relativamente aos instru-

mentos intitulados indicao e consulta, ambos pouco contemplados
5
pelas anlises da literatura especializada. A indicao parlamentar
uma proposio legislativa que faculta aos deputados sugerirem a ou-
tro poder, ou a agncias no interior do prprio Poder Legislativo, al-
guma ao ou providncia relativamente matria tratada. De acordo
com Camino (2011, p. 5):
O escopo da indicao externo, nos termos do
art. 113, I, quando o deputado sugere a outro
Poder a adoo de providncia, a realizao de
ato administrativo ou de gesto, ou o envio de
projeto sobre a matria de sua iniciativa exclu-
siva.
Nessa hiptese, o procedimento legislativo

o
pertinente est previsto no 1 do mesmo arti-
go.

1 Reviso: 08/01/2013
Essa proposio legislativa utilizada interna

corporis quando o deputado, nos termos do in-
ciso II do art 113, sugere a manifestao de
uma ou mais Comisses acerca de determinado
assunto, visando a elaborao de projeto sobre
matria de iniciativa da Cmara. Nesse caso, o
objetivo proativo em relao atuao da
prpria Cmara dos Deputados e o procedi-
o
mento pertinente est detalhado no 2 do arti-
go 113.
J a consulta um instrumento dirigido Comisso de Constituio e

Justia (CCJ) da Casa Legislativa, com vistas a esclarecer sobre a
propriedade e a constitucionalidade de determinados procedimentos
e instrumentos jurdicos. Relativamente assertividade do Poder Le-
gislativo em assuntos de poltica externa, j foram feitas trs consul-
tas, todas elas com respostas positivas da CCJ relativamente legali-
dade e propriedade da atuao do Poder Legislativo na matria,
como se ver adiante.
Do ponto de vista da doutrina jurdica relativa ao direito internacio-

nal pblico , Gabsch (2010) apresenta uma srie de controvrsias
entre importantes juristas brasileiros acerca da capacidade do Poder
Legislativo de realizar alteraes nas matrias negociadas pelo Exe-
cutivo no mbito internacional. Sabe-se que os atos, acordos, trata-
dos e convnios internacionais so encaminhados considerao do
Poder Legislativo como Mensagens Presidenciais e so objeto de tra-
mitao especial, j que sua distribuio, pela Mesa Diretora, feita
primeiramente Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Na-
cional (CREDN), que acolhe a matria e a transforma em Decreto
Legislativo, de sua autoria, reencaminhando-o considerao das
comisses pertinentes.
A corrente interpretativa dominante considera que estritamente ao

Poder Executivo concedido o direito de modificar um ato ou tratado
internacional. Todavia, reconhece-se a capacidade do Poder Legisla-
631

1 Reviso: 08/01/2013
Helga Almeida
tivo de alterar os textos dos Projetos de Decretos Legislativos refe-

6
rentes aos atos internacionais. Nesse sentido, a alterao em tais de-
cretos pode sinalizar ao Poder Executivo a necessidade de se produ-
zir alteraes tambm no texto negociado internacionalmente, para
que este seja aprovado in totum no mbito do Congresso Nacional
(DALLARI apud GABSCH, 2010).
No h, portanto, na Constituio Federal Brasileira de 1988, nada

que impea que o Congresso Nacional, ademais de acatar ou rejeitar
in totum uma matria oriunda do Executivo, sugira via modificao
no Projeto de Decreto Legislativo alteraes que, apreciadas pelos
plenipotencirios estrangeiros e por eles aceitas, possam vir a ser
aprovadas definitivamente no mbito domstico (MAXIMILIANO
apud GABSCH, 2010).
Pode-se, portanto, constatar que h, na legislao constitucional e in-

fraconstitucional do Brasil, um conjunto significativo de cursos de
ao disponveis para um legislador com preferncias intensas em
poltica externa. Para o exerccio efetivo de tais direitos e atribuies,
organizou-se uma rede de agncias, consultorias e assessorias, que
atuam rotineiramente, promovendo a interlocuo dos poderes cons-
titudos e de suas burocracias, um com o outro e no interior de cada
um deles.
Ainda que um mapeamento exaustivo e sistemtico de tal rede no te-

nha sido ainda realizado, constituindo-se em parte da agenda de pes-
quisa em curso, explicitada na ltima seo deste artigo, algumas evi-
dncias do fluxo constante (e institucionalizado) de informaes e
interaes entre os diferentes atores interessados na poltica externa
brasileira podem ser apontadas, tais como:
1) o cargo de assessor internacional do Senado Federal (represen-

tante do Itamaraty na presidncia do Senado), exercido a convite do
presidente do Senado;

1 Reviso: 08/01/2013
2) o cargo de assessor diplomtico da Comisso de Relaes Exteri-

ores e de Defesa Nacional do Senado Federal; 7
3) a Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares
8
do MRE (AFEPA), que, por sua vez, integra o Sistema de Acompa-
o
nhamento Legislativo (SIAL), criado pelo Decreto n 4.596 de 2003,
assim como o Sistema de Assessoramento para Assuntos Federati-
vos (SASF), institudo pelo Decreto n o 6005, de 2006; e
4) a Superintendncia Parlamentar da Presidncia da Repblica
(SUPAR), responsvel pela anlise das pautas do Legislativo.
Vale ressaltar que desde 1958 o MRE dispe de uma unidade respon-
svel pela articulao entre o Itamaraty e o Congresso Nacional. Em
1995, foi criada a Assessoria de Relaes com o Congresso (ARC),
o
pelo Decreto n 1.756. J em 1997, foi instituda a Assessoria de Re-
o
laes Federativas (ARF), de acordo com o Decreto n 2.246.
o
Finalmente, o Decreto n 4.759, de 21 de junho de 2003, reformulou
a Estrutura Regimental do Ministrio das Relaes Exteriores, oca-
sio em que foi realizada a fuso entre a ARC e a ARF, da qual resul-
9
tou a AFEPA. Todas essas modificaes fundamentam a afirmao
do ministro Eduardo Carvalho, assessor diplomtico da CRE do Se-
nado Federal, de que o insulamento burocrtico do Itamaraty no
corresponde mais realidade: h 40 anos, no havia participao na
poltica externa brasileira fora do MRE. A ampliao da complexida-
de econmica e da gama de interesses externos do pas fez com que o
Itamaraty perdesse o controle total da formulao de poltica exter-
na, afirmou o ministro (CARVALHO, 2012). Atualmente, o Minis-
trio das Relaes Exteriores e as embaixadas abriram um leque de
contatos polticos (CARVALHO, 2012) com vistas a azeitar as rela-
es entre a diplomacia e os parlamentares, transformando as rela-
es entre o Itamaraty e o Congresso em um fluxo de mo dupla.
Percebe-se, portanto, uma intensa movimentao orientada para refi-

nar os instrumentos institucionalizados de articulao entre o Minis-
trio das Relaes Exteriores e o Congresso Nacional. O Itamaraty,
633

1 Reviso: 08/01/2013
Helga Almeida
ademais, conta com representaes em todos os ministrios, exceto o

10
do Planejamento. Tais informaes j so indcios suficientes da
fragilidade da tese do insulamento burocrtico do Itamaraty, nos dias
de hoje, e do equvoco de o argumento que sustenta serem a abdica-
o e/ou a delegao, pelo Poder Legislativo, de suas atribuies e
poderes relativamente produo da poltica externa brasileira, os
nicos cursos de ao disposio dos legisladores. Na prxima se-
o, sero apresentadas evidncias do uso, pelos legisladores, de di-
ferentes cursos de ao, com vistas ao exerccio de assertividade nos
assuntos de poltica externa.
3) Jogando com as Regras
A participao do Poder Legislativo na poltica externa brasileira

pode ser verificada por meio do exame do uso efetivo, pelos legisla-
dores, dos diferentes cursos de ao a eles disponveis. Explicitados
os procedimentos institucionalizados disposio dos legisladores
brasileiros, relativamente poltica externa, sero examinados, nesta
seo, dois conjuntos de evidncias de sua operao efetiva: 1) o uso,
pelos deputados federais, da indicao parlamentar, com vistas vo-
calizao de suas preferncias na matria perante o Poder Executivo;
e 2) o uso, pelos legisladores brasileiros, de estratgias de heresthetic
(RIKER,1986): manipulao de dimenses, controle de agenda e
voto estratgico.
3.1) O uso das indicaes no

11
campo da poltica externa
Reza o Regimento Interno da Cmara dos Deputados:

Art. 113. Indicao a proposio atravs da
qual o deputado: I sugere a outro Poder a ado-
o de providncia, a realizao de ato admi-
nistrativo ou de gesto, ou o envio de projeto
sobre a matria de sua iniciativa exclusiva; II

1 Reviso: 08/01/2013
sugere a manifestao de uma ou mais Comis-

ses acerca de determinado assunto, visando a
elaborao de projeto sobre matria de iniciati-
va da Cmara. (BRASIL, 2011).
Vale assinalar, no entanto, que a possibilidade do uso da indicao

parlamentar para a comunicao com outro poder ocorre apenas a
partir de 1991, como informa Camino (2011, p. 6):
At a aprovao da Resoluo 10, de 1991, to-
davia, o mbito regimental dessa proposio
legislativa era restrito s hipteses hoje previs-
o
tas no 2 do art. 113 do Regimento Interno,
sendo expressamente vedada a alternativa que
o
atualmente preconizada no 1 do art. 113,
introduzido no Regimento Interno pela Reso-
o
luo n 10, de 1991.
12
Desde ento, foram encaminhadas ao Poder Executivo 24.863 indi-
caes, sobre os diversos assuntos de que se ocupa o Poder Legislati-
vo. Deste total, foram encontradas 334 indicaes relacionadas a te-
13
mas pertinentes rea de poltica externa, que constituem o objeto
da anlise que se segue.
Cerca de 90% das 334 indicaes em tela so de autoria de deputados

individuais. A CREDN da Cmara dos Deputados aparece em segun-
do lugar, assinando 5% das indicaes. As demais foram encaminha-
das por outras comisses da Casa. O principal destinatrio o Minis-
trio das Relaes Exteriores (51%), seguido pelo presidente da Re-
pblica (22%) e pelo Ministrio da Defesa (6%). As indicaes res-
tantes so endereadas a outras pastas do portflio ministerial. Cerca
de 30% das indicaes se referem a tratados, acordos, atos ou conv-
nios internacionais, seja para sugerir o envio de matria nova apre-
ciao do Poder Legislativo, seja para propor alteraes em matria
j encaminhada pelo Poder Executivo, seja para solicitar a retirada da
matria.
635

1 Reviso: 08/01/2013
Helga Almeida
Neste caso, as indicaes parlamentares funcionam como uma esp-

cie de sinalizao ao Poder Executivo. A lgica simples: uma vez
que os parlamentares tm a chance de expor, via procedimentos insti-
tucionalizados, as suas preferncias polticas perante o Poder Execu-
tivo, no momento ex ante, possvel que a formulao das mensa-
gens presidenciais pelo Poder Executivo incorpore ou modifique os
textos, exatamente no sentido de evitar que estes sofram alteraes
posteriores, ou que, em ltima instncia, as mensagens sejam rejeita-
das totalmente pelo Legislativo.
De acordo com Carvalho (2012), o fluxo informacional entre o Poder

Executivo e o Legislativo possui um carter contnuo e de mo dupla,
no que se refere aos atos internacionais, por meio de estruturas orga-
nizacionais que interceptam os dois poderes. Ademais, os legislado-
res se utilizam do instrumento para solicitar a adoo de providncias
(50% das 334 indicaes) ou de ato administrativo pelo Poder Execu-
tivo (20% das 334 indicaes). Por contraste com as indicaes refe-
ridas a outras matrias, cuja natureza, em geral, mais particularista,
as indicaes relacionadas rea de poltica externa sempre tratam
de assuntos de maior abrangncia e repercusso para os cidados bra-
14
sileiros.
No Senado Federal, que no conta, em seu Regimento Interno, com o

dispositivo relativo s indicaes parlamentares, h a possibilidade
de que os senadores redijam correspondncias formais ao Ministrio
das Relaes Exteriores, no sentido de sinalizar as suas preferncias
e o seu posicionamento em relao a uma matria em especfico. Na
prxima seo, ser mobilizado o conceito de heresthetics, de Riker,
para descrever e analisar a utilizao efetiva, pelos legisladores, de
alguns dos cursos de ao mencionados neste artigo.
3.2) O uso de heresthetics
Nesta seo, sero analisados casos paradigmticos da mobilizao

dos procedimentos e instrumentos apontados na seo anterior, com

1 Reviso: 08/01/2013
vistas transformao de uma situao desfavorvel em outra, favo-

rvel aos interesses do ator que usa essa estratgia (RIKER, 1986).
Visando produzir maiores rendimentos analticos, tais casos sero
apresentados por meio da mobilizao das categorias rikerianas, re-
lativas s estratgias de manipulao poltica, para classificar as
aes desenvolvidas pelo Poder Legislativo, com vistas a aumentar
sua assertividade na rea de poltica externa e produzir resultados
mais prximos de suas preferncias.
a) Manipulao de dimenses
A primeira estratgia poltica apresentada por Riker (1986), relativa

manipulao de dimenses, interessa, aqui, no que se refere capa-
cidade de o Poder Legislativo atuar ex ante nas propostas de poltica
externa de autoria do Poder Executivo, antecipando-se ao seu envio
para a tramitao congressual, por meio da sinalizao de suas prefe-
rncias ao Poder Executivo. O esforo a ser despendido pelo legisla-
dor, nesse momento, envolve obteno de informaes sobre os me-
canismos a ele disponveis para a realizao de tal movimento.
Para ilustrar a utilizao de tal estratgia, sero examinadas mais de-

tidamente algumas das indicaes parlamentares que foram objeto
da anlise quantitativa realizada acima. Considere-se, por exemplo, a
Indicao 917, de 1997, de autoria da Comisso de Relaes Exte-
riores e de Defesa Nacional da Cmara dos Deputados, que sugere
ao Poder Executivo, por intermdio do Ministrio das Relaes
Exteriores, que os futuros acordos bilaterais de cooperao tcnica
tragam no seu corpo clusulas que priorizem a realizao de projetos
para as regies menos desenvolvidas do Brasil (BRASIL, 1997).
Outro exemplo esclarecedor para que seja entendido esse mecanis-
mo a Indicao 1240 de 2003 de autoria do deputado Jorge Alber-
to (PMDB), que apresenta a sugesto de que o Ministrio das Rela-
es Exteriores tome posio contrria ao uso de subsdios na agri-
637

1 Reviso: 08/01/2013
Helga Almeida
cultura (BRASIL, 2003a), evidenciando, dessa maneira, a clara po-

sio do parlamentar sobre tal discusso.
As discusses sobre a utilizao do Centro de Lanamento de Alcn-

tara pelos EUA, realizada em meados dos anos 2000, geraram uma
srie de indicaes do Poder Legislativo para o Poder Executivo.
Uma delas a Indicao 4.266 de 2009, de autoria do deputado Ro-
drigo Rollemberg (PSB/DF), cujo texto sugere
[...] ao Poder Executivo, atravs do Ministrio
das Relaes Exteriores, a retirada do Congres-
so Nacional do Acordo celebrado entre a Rep-
blica Federativa do Brasil e os Estados Unidos
da Amrica sobre Salvaguardas Tecnolgicas
relacionadas Participao dos Estados Uni-
dos da Amrica nos Lanamentos a Partir do
Centro de Lanamentos de Alcntara, celebra-
do em Braslia, em 18 de Abril de 2000, e enca-
minhado ao Congresso Nacional atravs da
o
Mensagem n 296, de 2001 (BRASIL, 2009).
Ademais das indicaes parlamentares analisadas acima, pode-se

mencionar a existncia, na organizao interna do Ministrio das Re-
laes Exteriores, da AFEPA, que tem por competncia assessorar o
ministro de Estado de Relaes Exteriores no seu relacionamento
poltico com o Congresso Nacional (GABSCH, 2010). O rgo exe-
cutivo a AFEPA busca manter relaes com os presidentes e rela-
tores de matrias das Comisses de Relaes Exteriores da Cmara
dos Deputados e do Senado Federal, participando ativamente das
suas reunies. Ademais, busca relacionar-se com as principais lide-
ranas legislativas, com objetivo de dinamizar a apreciao dos atos
internacionais no interior das Casas Legislativas (GABSCH, 2010).
H de evidenciar-se que a AFEPA desempenha uma importante fun-

o no atendimento s consultas e requerimentos formulados no inte-
rior do Poder Legislativo. Ademais, tem por objetivo o acompanha-
mento dos atos internacionais, trazendo maior celeridade ao proces-

1 Reviso: 08/01/2013
so, como afirma Gabsch (2010). A outra face da AFEPA no Congres-

so Nacional est representada pela assessoria diplomtica da Comis-
so de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional do Senado (CRE),
cuja funo informar os parlamentares acerca dos interesses do Ita-
maraty em determinadas temticas. Nesse sentido, cabe ao assessor
diplomtico facilitar o acesso dos legisladores a informaes e docu-
mentos considerados sigilosos, de acesso prprio dos diplomatas.
H, ainda, no Congresso Nacional, outras assessorias de mesmo tipo
que buscam diminuir os potenciais atritos entre os parlamentares e os
diplomatas, como a assessoria especial da presidncia do Senado.
Embora o presente artigo no tenha realizado um mapeamento siste-

mtico de todas as assessorias diplomticas existentes no interior do
Congresso Nacional, foi possvel constatar que h um constante vn-
culo institucional entre as Casas Legislativas brasileiras e o Minist-
rio das Relaes Exteriores. A anlise de tais evidncias luz do ar-
gumento proposto por Riker (1986) permite afirmar que h nos m-
bitos tanto do Executivo, quanto do Legislativo instncias capazes
de sinalizar as preferncias dos parlamentares em temas substantivos
relacionados poltica exterior, de forma a influenciar sua elabora-
o no momento ex ante, quando ainda no foram enviadas delibe-
rao congressual.
b) Controle de agenda
Outra categoria de manipulao poltica proposta por Riker (1986)

o controle de agenda, cujo desafio, segundo o autor, derrotar a pro-
posta que apresenta maiores chances de vitria. Algumas evidncias
da mobilizao desta estratgia pelos legisladores sero aqui apre-
sentadas. O controle de agenda pode ser feito, por exemplo, via pro-
posio de legislao na rea, por membros do Congresso Nacional,
contrapondo-se tendncia claramente manifesta pelo Poder Execu-
tivo de ser o principal legislador brasileiro, de jure e de facto
(FIGUEIREDO; LIMONGI, 1999).
639

1 Reviso: 08/01/2013
Helga Almeida
Algumas iniciativas neste sentido sero examinadas, a seguir, para

evidenciar a busca, pelo Poder Legislativo, de maior assertividade na
conduo da poltica externa. No Projeto de Lei 67 de 1989, por
exemplo, de iniciativa do senador Itamar Franco, do ento Partido da
Reconstruo Nacional (PRN), pode-se constatar, exatamente, o es-
foro do Legislativo em participar das discusses da poltica externa.
A ementa da matria dispe sobre o envio regular de informaes a
respeito da evoluo poltica externa (BRASIL, 1989).
o
Vale citar, tambm, a indicao n 3967, de outubro de 2004, que su-
gere que a Cmara dos Deputados proponha, junto Organizao
Internacional do Trabalho (OIT), a criao de um espao permanente
de debate entre os legisladores dos pases membros e a criao de um
frum parlamentar a ser realizado anualmente, em paralelo Confe-
rncia Internacional do Trabalho. Tal sugesto se reveste da maior
importncia por se tratar de um tema que produz desacordo srio
(DAHL, 1989) entre os Poderes Legislativo e Executivo, como se
ver adiante.
Outro instrumento pertinente ao controle de agenda a consulta

CCJ, ferramenta prevista tanto no Regimento Interno do Senado Fe-
deral quanto no Regimento Interno da Cmara dos Deputados. A mo-
bilizao desse instrumento indica empenho dos parlamentares em
resguardar seus direitos constitucionais relacionados produo da
poltica externa brasileira. Desde 1988, trs consultas CCJ foram
feitas pela Comisso de Relaes Exteriores, o que sinaliza o interes-
se dos legisladores em esclarecer as prerrogativas do Poder Legislati-
vo nas matrias de poltica externa e garantir sua assertividade nas
mesmas.
o
A Consulta n 2, de 1992, de autoria da CREDN, da Cmara dos De-
putados, encaminhada CCJ da Casa, solicitou o pronunciamento
da Comisso de Constituio e Justia e de Redao a respeito do di-
ploma legal que formalize a deciso de Comisso, em caso de rejei-

1 Reviso: 08/01/2013
o de texto encaminhado ao Congresso Nacional, atravs de Mensa-

o
gem do Poder Executivo (BRASIL,1992). A Consulta n 7, de
1993, que teve como autor o presidente da Cmara dos Deputados,
solicitou o pronunciamento da Comisso de Constituio e Justia e
de Redao sobre a possibilidade de o Congresso Nacional, na sua
competncia de referendar tratados internacionais celebrados pelo
presidente da Repblica, faz-lo parcialmente (BRASIL, 1993). E,
o
por ltimo, a Consulta n 4, de 2004, de autoria da presidncia da C-
mara dos Deputados, teve como objetivo solicitar pronunciamento
da Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania sobre os limi-
tes e os efeitos jurdicos do poder de emendar do Congresso Nacio-
nal, ao referendar tratados internacionais celebrados pelo presidente
da Repblica (BRASIL, 2004).
As trs consultas receberam pareceres favorveis da CCJ, reafirman-

do a possibilidade de ao assertiva do Poder Legislativo relativa-
mente a todos os procedimentos nelas mencionados. Outra estratgia
de controle de agenda que tem sido utilizada pelos legisladores, sem,
no entanto, at o momento, obter sucesso, refere-se s PECs. Desde
1988, foram propostas, por membros do Congresso Nacional, 19
emendas constitucionais relativamente poltica externa (13 de auto-
ria da Cmara dos Deputados e 6 de autoria do Senado Federal)
(MEDEIROS, 2011, p. 12) Apesar de todas as emendas propostas
pelo Poder Legislativo terem sido arquivadas ou rejeitadas
(MEDEIROS, 2011, p. 12), importante sublinhar o esforo do Po-
der Legislativo para aumentar seu poder de agenda constitucional-
mente estabelecido.
Nota-se bem isso, por exemplo, na Proposta de Emenda Constitui-

o
o n 122 de 1999, de autoria de Jos Dirceu ( poca deputado fede-
ral filiado ao Partido dos Trabalhadores (PT), representante do esta-
do de So Paulo). Tal ementa: Altera a redao do inciso I do art.
15
49 da Constituio Federal e acrescenta novo inciso ao mesmo arti-
go (BRASIL, 1999), com a seguinte explicao:
641

1 Reviso: 08/01/2013
Helga Almeida
Estabelecendo que o Congresso Nacional tem

competncia para decidir definitivamente so-
bre toda denncia de ato internacional multila-
teral e sobre todo ato internacional firmado
pelo presidente da Repblica ou por autoridade
delegada, exceo de acordos executivos, po-
dendo a deciso referente ao ato incluir ressal-
vas, emendas e clusulas interpretativas; alte-
rando a Constituio Federal de 1988
(BRASIL, 1999).
Mais interessante, ainda, o texto completo em que o deputado fede-

ral Jos Dirceu defende a importncia de uma maior clareza na Cons-
tituio de 1988 quanto s prerrogativas do Congresso Nacional no
trato com os atos internacionais. Vale mencionar, tambm, o texto da
o
Proposta de Emenda Constituio n 70, de 2003, de autoria do de-
putado federal Nely Lopes (PFL/RN), cuja ementa: Altera os arts.
16
49 e 84 da Constituio Federal e acrescenta o art. 69-A, visando
estabelecer autorizao prvia do Congresso Nacional para negocia-
o de tratados, acordos e atos internacionais (BRASIL, 2003).
Art. 69-A: Os decretos legislativos que autori-

zam previamente o Poder Executivo a negociar
tratados, acordos e atos internacionais, nos ter-
mos do art. 49, inciso I, segunda parte, fixaro,
em carter geral, os princpios, limites e objeti-
vos a serem obedecidos nas referidas negocia-
es, sem prejuzo da homologao a que se re-
fere o art. 84, inciso VIII.
o
1 O pedido de autorizao ser apreciado
pelo Congresso Nacional no prazo improrrog-
vel de quarenta e cinco dias teis, contados da
data do recebimento, e que correr tambm nos
perodos de recesso parlamentar.
o
2 O transcurso do prazo de quarenta e cinco
dias, sem que o Congresso Nacional tenha

1 Reviso: 08/01/2013
apreciado o pedido, importar autorizao t-

cita. (NR)
Art. 3o Esta Emenda Constitucional entra em
vigor na data de sua publicao. (BRASIL,
2003).
c) Voto estratgico
A terceira estratgia poltica proposta por Riker (1986) diz respeito

ao chamado voto estratgico. Os parlamentares utilizam-se desse
mecanismo para influenciar tanto no momento de tramitao das ma-
trias referentes poltica externa brasileira quanto no momento das
decises finais. Sero, portanto, apresentados casos emblemticos
que busquem exemplificar tal atuao legislativa. De acordo com o
trabalho elaborado por Alexandre (2006), em 18 de abril de 2000 o
governo brasileiro assinou com o governo dos EUA, em Braslia, um
acordo referente participao estadunidense nos lanamentos espa-
ciais realizados a partir do Centro de Lanamento de Alcntara, no
estado do Maranho.
Quase um ano aps a assinatura do acordo, o presidente Fernando

Henrique Cardoso o enviou apreciao do Congresso, atravs da
Mensagem 296/2001. Na CREDN da Cmara dos Deputados onde
adotou o formato do Projeto de Decreto Legislativo (PDL)
1446/2001 , o relator da matria, deputado Waldir Pires (PT/BA),
elaborou um parecer que sugeria a aprovao do texto do acordo. O
parecer do relator, entretanto, contava com cinco emendas supressi-
vas, cinco emendas de modificao e a incluso de um dispositivo
normativo ao acordo. As supresses foram:
(i) art. 3o, 1-A (probe o uso do CLA por qual-
quer Estado sujeito a sanes estabelecidas
pelo Conselho de Segurana da ONU ou por
pas que apoie atos de terrorismo internacional,
segundo o entendimento do Brasil ou dos
EUA);
643

1 Reviso: 08/01/2013
Helga Almeida
(ii) art. 3o, 1-B (probe o uso do CLA por pa-

ses no membros do Regime de Controle de
Tecnologia de Msseis MTCR);
(iii) art. 3o, 1-E (probe ao Brasil o uso dos re-

cursos obtidos em atividades do CLA no de-
senvolvimento de foguetes nacionais);
(iv) art. 3o, 1-F (prev que o Brasil assinar

acordos equivalentes ao ento celebrado com
os outros Estados que venham usar o CLA ou
cujas empresas participem de atividades no
CLA); e
o
(v) art. 3o, 3 (afirma a inteno do governo
dos EUA em aprovar as licenas de exportao
necessrias para as atividades no CLA de acor-
do com suas leis, regulamentos e polticas ofi-
ciais) (ALEXANDRE, 2006, p. 103).
Ainda foram modificadas as seguintes partes do texto: (i) art. 4o, 3;

(ii) art. 6o, 2o; (iii) art. 6o, 5o; (iv) art. 7o, 1-B; e (v) art. 8o,
3-B, que tornaram possvel o acompanhamento conjunto entre as au-
toridades do Brasil e dos EUA no controle das reas restritas e dos
equipamentos a serem utilizados no Centro de Lanamento. Por fim,
o relatrio elaborado pelo deputado Waldir Pires propunha a incluso
o o
de um 4 ao art. 5 , prevendo a divulgao pelos agentes dos EUA
de eventual utilizao de substncias danosas ao meio ambiente ou
sade humana contidas nos seus equipamentos, bem como referentes
ao objetivo do lanamento e da rota a ser seguida.
Como demonstra Alexandre (2006), tais modificaes garantiam ao

Brasil uma participao mais ativa na dinmica a ser desenvolvida no
Centro de Lanamentos de Alcntara, instalado no territrio nacional
brasileiro. Com apenas um voto contrrio, o parecer foi aprovado
pela CREDN da Cmara dos Deputados, passou pela Comisso de
Cincia e Tecnologia da Casa e foi, finalmente, direcionado Comis-
so de Constituio, Justia e Redao hoje denominada Comisso

1 Reviso: 08/01/2013
de Constituio, Justia e Cidadania. Como apontam Camino e

Menck (2008), o PDL 1446/2001 est parado na CCJC desde 2002,
aguardando prosseguimentos do relator.
Ademais da atuao do Congresso Nacional no acordo Brasil-EUA

sobre salvaguardas tecnolgicas do Centro de Lanamento de Alcn-
tara, o mesmo teve uma importante atuao nas discusses acerca da
adeso da Repblica Bolivariana da Venezuela ao Mercosul. Em ju-
lho de 2006, em Caracas, os representantes do Mercosul assinaram,
frente ao presidente Hugo Chvez, um acordo internacional que pre-
via a adeso venezuelana ao bloco.
A Mensagem Presidencial 82/2007, referente matria, chegou

Cmara dos Deputados para sua apreciao e, depois de transforma-
da em Projeto de Decreto Legislativo 387/2007, foi aprovada em de-
zembro de 2008 e enviada para discusso pela Representao Brasi-
leira no Parlamento do Mercosul, que possui status de Comisso Per-
manente, estabelecida nos termos da Resoluo 1/2007. A matria
foi recebida pela CRE do Senado Federal em maro de 2009, sem que
houvesse nenhum tipo de modificao ao seu texto inicial. O ento
presidente da Comisso, senador Eduardo Azeredo (PSDB/MG), de-
signou o senador Tasso Jereissati (PSDB/CE) como relator da mat-
ria.
A discusso da adeso da Venezuela ao Mercosul contou com inme-

17
ras audincias pblicas e com trs requerimentos de informaes,
destinadas ao ministro de Estado de Relaes Exteriores, Celso
Amorim. As audincias e os pedidos de informaes resultaram em
um parecer do relator, senador Jereissati, no sentido de recusar a ade-
so da Venezuela ao Mercosul. Tal ocorrido abriu um precedente re-
gimental que permitiu o voto separado de cada um dos membros da
Comisso.
Desta forma, em outubro de 2009, o parecer do relator da matria foi

rejeitado e o Projeto de Decreto Legislativo 430/2008 foi aprovado
645

1 Reviso: 08/01/2013
Helga Almeida
pela maioria dos senadores. Embora tenha sido aprovado, o projeto

indicou uma forte polarizao entre os senadores membros da Co-
misso, como afirmou o assessor diplomtico da CRE do Senado Fe-
deral, o ministro Eduardo Carvalho (2012).
Eduardo Azeredo, atualmente deputado federal pelo PSDB de Minas

18
Gerais, em recente entrevista, considerou emblemticas as discus-
ses realizadas no mbito do Congresso Nacional acerca da adeso
da Venezuela ao Mercosul. O deputado, que poca presidia a mesa
diretora da CRE do Senado Federal, considera extremamente impor-
tante a participao do Poder Legislativo na discusso da matria, de-
monstrando a sua capacidade de influenciar nas decises relativas
poltica exterior do pas (AZEREDO, 2012).
Com vistas a continuar ilustrando a dimenso rikeriana do voto estra-

tgico, ser feito o mapeamento das Mensagens Presidenciais envia-
das ao Congresso Nacional e rejeitadas, sinalizando as situaes em
que o Congresso Nacional atuou como veto player na poltica externa
do pas.
Desde 1988, trs mensagens presidenciais foram integralmente re-

jeitadas pelo Congresso Nacional (CAMINO, 2012), todas j trans-
formadas em projetos de decreto legislativo.
A primeira mensagem rejeitada foi a Mensagem 65 de 1988, que se

transformou em Projeto de Decreto Legislativo (PDC) 13/1998, e foi
rejeitada e arquivada no Senado Federal em 2000. Tal mensagem
submetia considerao do Congresso Nacional os textos de reco-
mendaes adotadas pela Conferncia Internacional do Trabalho,
em diversas ocasies, no perodo de 1962 a 1974.
A segunda foi a Mensagem 166, de 1988 (PDC 364/1996), rejeita-

da e arquivada na Cmara dos Deputados, em 1997, que submetia
considerao do Congresso Nacional o texto da Conveno 153, da
OIT, relativa durao do trabalho e perodos de descanso nos trans-

1 Reviso: 08/01/2013
a
portes por rodovias, adotada em Genebra em 1979, durante a 65 ses-
so da Conferncia Internacional do Trabalho.
A ltima mensagem rejeitada foi a 607 de 1992, arquivada no Senado

em 1995, que submetia considerao do Congresso Nacional o
texto da Conveno Interamericana sobre conflitos de leis em mat-
ria de letras de cmbio, notas promissrias e faturas, concluda na Ci-
dade do Panam em 30 de janeiro de 1975, durante a primeira Confe-
rncia Especializada Interamericana de Direito Internacional Priva-
do (CAMINO, 2012).
Existe uma grande discusso sobre a participao do Congresso Na-

cional na poltica externa do Brasil. No entanto, o poder de veto, ga-
rantido pelos textos constitucionais e infraconstitucionais, mais um
instrumento institucionalizado que faculta ao Poder Legislativo atuar
como ator relevante da poltica externa do pas. Mesmo que existam
poucos casos de rejeio completa, a possibilidade de uma rejeio in
totum das matrias advindas do Poder Executivo mais uma capaci-
dade de influenciar na formulao das mesmas.
Consideraes Finais: Principais

Achados e os Prximos Passos
Este artigo tratou das relaes entre Poder Legislativo e poltica exter-
na no Brasil, com vistas a identificar e analisar os cursos de ao insti-
tucionalizados, disponveis para legisladores com preferncias inten-
sas na matria. A principal hiptese testada neste artigo se refere ao lu-
gar do Poder Legislativo na produo da poltica externa brasileira.
Como se pode comprovar, por meio do exame de procedimentos cons-
titucionais e infraconstitucionais, o Poder Legislativo, no Brasil, conta
com um conjunto de instrumentos institucionalizados que lhe permi-
tem, caso assim o deseje, intervir ex ante e ex post na produo, execu-
o e acompanhamento da poltica externa brasileira.
647

1 Reviso: 08/01/2013
Helga Almeida
A corroborao da hiptese relativa operao efetiva de tais proce-

dimentos e ao seu uso pelos legisladores foi feita por meio de duas es-
tratgias analticas: 1) examinando o conjunto de indicaes feitas
pelos legisladores, relativamente poltica externa, endereadas
considerao do Poder Executivo e 2) descrevendo e analisando ca-
sos paradigmticos de heresthetic (RIKER, 1986), com vistas a de-
monstrar que legisladores com preferncias intensas relativamente a
determinado(s) assunto(s) de poltica externa tm sua disposio
variados cursos de ao que lhes asseguram o exerccio de assertivi-
dade na matria. Quando efetivamente utilizado, o conjunto de ins-
trumentos examinados neste artigo redunda em uma rede complexa
de interaes entre os atores interessados na poltica externa, envol-
vendo representantes eleitos, burocracias pblicas e cidados, rede
esta que abarca movimentos realizados no tempo 1 (ex ante) e no
tempo 2 (ex post) da apresentao das matrias apreciao pelo Po-
der Legislativo.
Verificou-se que h muito mais legislao sobre o tema do que rezam

os artigos 49 e 84 da Constituio de 1988, e, ademais, que ambos so
objetos de interpretaes controversas, tanto na rea das Relaes
Internacionais, como, tambm, na do direito. Nos sistemas comissio-
nais da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, encontram-se as
Comisses Permanentes de Relaes Exteriores e de Defesa Nacio-
nal, que mobilizam um conjunto significativo de recursos, consulto-
res, assessores, alm de contarem com a contribuio direta de qua-
dros do prprio MRE, encarregados de facilitarem o fluxo de infor-
maes, demandas e negociaes entre os dois poderes, com vistas
conduo da poltica externa.
O Ministrio das Relaes Exteriores, por sua vez, organizou toda

uma burocracia voltada para as relaes entre o Itamaraty, o Con-
gresso Nacional e os diferentes atores, a includos grupos de presso
e outros ministrios, interessados, de alguma maneira, na produo,
execuo, acompanhamento e, sobretudo, nos resultados da poltica

1 Reviso: 08/01/2013
externa brasileira. Percebe-se que a pluralizao da poltica externa,

no contexto de um mundo globalizado e de um Brasil democrtico,
estendeu suas fronteiras para alm dos temas da segurana nacional,
e jogou por terra a noo de um Estado unitrio, portador de um su-
posto interesse nacional, que cabia ao Itamaraty vocalizar e defender.
A poltica externa politizou-se, como seria de se esperar na democra-

cia, o que redundou na subverso das formas de produzi-la, seja pela
incluso de novos atores, alm do Itamaraty e da diplomacia presi-
dencial, seja em consequncia dos novos padres de interao dessa
multiplicidade de atores e, ademais, da mobilizao dos procedimen-
tos e recursos institucionais e burocrticos requeridos para a atuao,
em rede, dos interessados no tema. No entanto, nem todos sabem dis-
so, includos a muitos legisladores, mesmo alguns membros das Co-
misses de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional da Cmara dos
Deputados e do Senado Federal.
Reconstituir tal rede de interao, cooperativa e/ou competitiva, en-

tre os atores que participam da produo da poltica externa brasileira
a agenda de pesquisa que se descortina para os analistas da matria.
Descrever e analisar os efeitos da ampliao da assertividade do Po-
der Legislativo em matria de poltica externa, no Brasil, sobre os
atributos da representao democrtica (responsiveness e accounta-
bility) o passo lgico seguinte a ser dado nesse percurso analtico.
Notas
1. De acordo com Sartori (1994), riscos externos so aqueles impostos a indi-

vduos obrigados a consumir uma deciso da qual no tenham participado: ris-
cos de tirania, corrupo e incompetncia.
649

1 Reviso: 08/01/2013
Helga Almeida
2. Entrevistas realizadas no perodo de 25 a 29 de maio de 2012, com deputa-

dos federais e senadores, em Braslia/DF. Entrevistadores: Ftima Anastasia,
Otvio Dulci e Christopher Mendona.
3. Por sabedoria convencional, entende-se a interpretao corrente, com-

partilhada, inclusive, por muitos legisladores, de que a poltica externa, no Bra-
sil, de competncia exclusiva do Poder Executivo.
4. Esta e as demais citaes de originais em lngua estrangeira foram livre-

mente traduzidas para este artigo.
5. A indicao a proposio legislativa da Cmara dos Deputados prevista no

art. 113 do seu Regimento Interno (Resoluo 17, de 1989, com a redao dada
ao dispositivo pela Resoluo no 10, de 1991) (BRASIL, 2011).
6. O Regimento Interno do Senado Federal (BRASIL, 2010) bastante expl-

cito em relao a tal possibilidade: Art. 376. O projeto de decreto legislativo re-
ferente a atos internacionais ter a seguinte tramitao: IV publicados o pare-
cer e as emendas e distribudos os avulsos, decorrido o interstcio regimental, a
matria ser includa em Ordem do Dia.
7. De acordo com o atual titular do cargo, ministro Eduardo Carvalho, as suas

atribuies so as seguintes: informar os parlamentares da CRE acerca das
questes diplomticas e da conjuntura internacional; facilitar a interao entre
as duas instituies; facilitar o acesso dos legisladores a informaes relaciona-
das poltica externa; contribuir para as interaes entre os parlamentares e a di-
plomacia.
8. Regimento Interno da Secretaria de Estado das Relaes Exteriores

(BRASIL, 2008): Art. 15. Compete Assessoria Especial de Assuntos Federa-
tivos e Parlamentares (AFEPA): I promover a articulao entre o Ministrio e
o Congresso Nacional e providenciar o atendimento s consultas e aos requeri-
mentos formulados; II promover a articulao entre o Ministrio e os Gover-
nos estaduais e municipais, e as Assembleias estaduais e municipais, com o ob-
jetivo de assessor-los em suas iniciativas externas e providenciar o atendimen-
to s consultas formuladas; e III realizar outras atividades determinadas pelo
ministro de Estado.
9. Informaes prestadas pela AFEPA, em correspondncia com os autores

deste artigo em 28 de agosto de 2012.
10. Entrevista realizada com o ministro Eduardo Carvalho, assessor diplom-

tico da CRE, em 29 de maio de 2012. A entrevista foi realizada por Ftima
Anastasia, Otvio Dulci e Christopher Mendona, nas dependncias da CRE,
em Braslia/DF.

1 Reviso: 08/01/2013
11. Todas as informaes relacionadas s indicaes parlamentares foram ex-

tradas de: http://www.camara.leg.br/sileg/Prop_lista.asp?sigla=INC&Nume-
ro=&Ano=&Autor=&OrgaoOrigem=todos&Comissao=0&Situacao=&dtIni-
cio=01%2F01%2F1992&dtFim=01%2F01%2F2012&Ass1=&co1=+AND+
&Ass2=&co2=+AND+&Ass3=&Submit=Pesquisar&Relator=
12. Vale assinalar que este grande nmero de indicaes deve ser visto com
prudncia, j que, na maioria das vezes, elas se referem a questes pontuais, en-
dereadas produo de benefcios concentrados para as constituencies dos de-
putados. Cerca de dois teros (66%) das quase 25 mil indicaes se referem a
questes de interesse de um determinado municpio brasileiro.
13. Para a identificao das matrias de interesse deste artigo, foram aplicados
diversos filtros (palavras-chave), discriminados a seguir, e eliminados os casos
de sobreposio. O primeiro filtro aplicado foi EXTERIORES: localizados 179
casos. O segundo filtro aplicado foi ATO INTERNACIONAL: identificadas 25
ocorrncias, das quais catorze novos casos e onze sobreposies. O terceiro fil-
tro aplicado foi CONVNIO INTERNACIONAL: encontrado um novo caso.
O quarto filtro foi POLTICA EXTERNA: mais um novo caso. O quinto filtro,
TRATADO, permitiu a localizao de 23 ocorrncias, das quais doze novos ca-
sos e onze sobreposies. O sexto filtro aplicado foi CONVENO, com um
total de 32 ocorrncias identificadas (22 novos casos e dez sobreposies). O s-
timo e ltimo filtro aplicado, INTERNACIONAL, permitiu identificar 177
ocorrncias, das quais 105 eram casos novos e 72 sobreposies.
14. Como se pode constatar pelos seguintes exemplos: Sugere ao Poder Exe-
cutivo a realizao de gestes junto ao Conselho de Segurana das Naes Uni-
das para institucionalizao do tribunal internacional (INC 231/1993); Suge-
re que o Governo da Repblica Federativa do Brasil envide esforos diplomti-
cos junto aos organismos internacionais, particularmente a Organizao das
Naes Unidas e aos pases diretamente envolvidos no confronto blico surgido
a partir dos atentados de 11 de setembro ao World Trade Center, particularmen-
te Estados Unidos e Afeganisto, no sentido de que seja buscado o cessar-fogo e
encontrados meios diplomticos para solucionar o conflito e encontrar a paz
(INC-2788/2001); Sugere Presidncia da Repblica a solicitao de parecer
consultivo ao Tribunal Internacional de Justia de Haia sobre os aspectos jurdi-
cos que devem orientar e regular a dvida externa da Amrica Latina
(INC-900/2003); Sugere ao Ministrio da Fazenda mudana na postura do
Brasil nas negociaes de um novo acordo com o Fundo Monetrio Internacio-
nal FMI (INC 988/2003); Sugere ao Ministro da Justia dar cumprimento
integral ao Protocolo de Assistncia Jurdica Mtua em Assuntos Penais (INC
3429/2004).
651

1 Reviso: 08/01/2013
Helga Almeida
15. Art. 49. (*) da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I resol-

ver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarre-
tem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional; II autorizar
o Presidente da Repblica a declarar guerra, a celebrar a paz, a permitir que for-
as estrangeiras transitem pelo territrio nacional ou nele permaneam tempo-
rariamente, ressalvados os casos previstos em lei complementar; III autorizar
o Presidente e o Vice-Presidente da Repblica a se ausentarem do Pas, quando
a ausncia exceder a quinze dias; IV aprovar o estado de defesa e a interveno
federal, autorizar o estado de stio, ou suspender qualquer uma dessas medidas;
V sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regu-
lamentar ou dos limites de delegao legislativa (BRASIL, 1988).
16. Art. 84. (*) Compete privativamente ao Presidente da Repblica: VIII

celebrar tratados, convenes e atos internacionais, sujeitos a referendo do
Congresso Nacional (BRASIL, 1988).
17. Os requerimentos de informao nmero 445, de autoria do senador Tasso

Jereissati; o requerimento de informao nmero 596, de autoria do senador
Eduardo Azeredo; e o requerimento de informao nmero 775, de autoria dos
senadores Joo Pedro e Eduardo Suplicy.
18. Entrevista realizada no dia 25 de maio de 2012, concedida a Otvio Dulci

e Christopher Mendona no gabinete do deputado em Belo Horizonte/MG. A
entrevista foi realizada a partir de um roteiro semiestruturado que versava sobre
a participao do Poder Legislativo na poltica externa brasileira, principalmen-
te no que se refere s polticas de integrao regional.
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1 Reviso: 08/01/2013
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[25 de maio de 2012]. Entrevistadores: Otvio Soares Dulci e Christopher Ba-
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653

1 Reviso: 08/01/2013
Helga Almeida
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Resumo
Poder Legislativo e Poltica

Externa no Brasil: Jogando com as
Regras
Quais so os cursos de ao que um legislador talentoso, com preferncias

intensas em alguma rea de poltica externa, seria capaz de identificar no
atual arranjo institucional brasileiro, com vistas a ampliar a sua participa-
o no processo decisrio relacionado a tal tema? Este artigo toma como
objeto o processo decisrio relativo poltica externa brasileira, dividin-
do-o, analiticamente, em dois tempos: o primeiro tempo abriga o jogo ex
ante do exame das matrias de poltica externa pelo Poder Legislativo, ou
seja, antes de as proposies serem formalmente apresentadas para tramita-
o e deciso legislativas. No segundo tempo, jogado o jogo ex post no in-
cio da apreciao formal das referidas proposies pelo Poder Legislativo,
sejam quais forem os seus autores. Para tanto, foi mobilizado o conceito de
heresthetics, de William Riker, significando a capacidade de estruturar o
mundo de forma a ganhar o jogo, transformando a situao de desfavorvel
em favorvel para consecuo de seus objetivos.
Palavras-chave: Poltica Externa Democracia Poder Legislativo Pro-

cesso Decisrio

1 Reviso: 08/01/2013
Abstract
Legislative Power and Foreign

Policy in Brazil: Playing with the
Rules
What courses of action would allow a talented legislator in the current

Brazilian institutional arrangement, with intense preferences in any area of
foreign policy, to identify avenues for increasing their participation in
decision-making in that issue area? This article centres on decision-making
regarding Brazilian foreign policy, dividing it analytically in two stages:
the first consists of an ex ante examination of foreign policy matters by the
Legislature, that is, before bills are formally presented for legislative
deliberation. In the second stage, the game is played ex post at the beginning
of the formal assessment of these propositions by the Legislature. The
texts approach is based on William Rikers concept of heresthetics, taken
as the ability to structure the world in order to win the game, transforming
an unfavorable situation into one favorable to the achievement of given
goals.
Keywords: Foreign Policy Democracy Legislature Decision Making
657

1 Reviso: 08/01/2013

Poder Legislativo e Política Externa No Brasil: Jogando Com As Regras

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Poder Legislativo e Política Externa No Brasil: Jogando Com As Regras

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Poder Legislativo

Quais so os cursos de ao que um legislador talentoso, com prefe-

* Artigo recebido em 4 de setembro de 2012 e aprovado para publicao em 22 de novembro de

CONTEXTO INTERNACIONAL Rio de Janeiro, vol. 34, no 2, julho/dezembro 2012, p. 617-657.

Contexto Internacional (PUC)

identificar no atual arranjo institucional brasileiro, com vistas a am-

Na mesma linha, no perodo compreendido entre 1988 e 2011, foram

Sabe-se que o atual arranjo institucional brasileiro o presidencialis-

618 CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 34, no 2, julho/dezembro 2012

Contexto Internacional (PUC)

mento burocrtico do Itamaraty, seja via diplomacia presidencial

Neste artigo, parte-se de alguns pressupostos robustos da teoria de-

Parte-se, ademais, do entendimento de que a poltica externa uma

Contexto Internacional (PUC)

Este artigo toma como objeto o processo decisrio relativo poltica

Para tanto, ser mobilizado o conceito de heresthetics (RIKER,

A principal hiptese que ser aqui testada a de que, diferentemente

Neste artigo, pretende-se:

1) estabelecer um dilogo crtico com a literatura que considera o Po-

620 CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 34, no 2, julho/dezembro 2012

Contexto Internacional (PUC)

2) examinar as regras decisrias que informam a produo da poltica

3) Examinar a operao efetiva de alguns cursos de ao disponveis

Finalmente, a ltima seo aponta os rendimentos analticos do arti-

Dois movimentos analticos, distintos, porm complementares, in-

Vale assinalar que, como as regras so, em geral, constantes, o que

Contexto Internacional (PUC)

for de seu interesse, serem assertivos na conduo da poltica externa

O segundo movimento analtico, desde a perspectiva das teorias de-

Desde Max Weber, a autonomia das burocracias pblicas tem mere-

Nos termos propostos por Sartori (1994), a autonomia das burocra-

Apontando a crescente importncia da poltica domstica na produ-

622 CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 34, no 2, julho/dezembro 2012

Contexto Internacional (PUC)

riores (MRE) na conduo da poltica externa e a politizao da pol-

Em artigo de 2012, Faria afirma que a percepo do Itamaraty como

Com vistas a apresentar evidncias sobre a crescente porosidade do

Do ponto de vista da teoria democrtica contempornea, vale argu-

Contexto Internacional (PUC)

tolgica entre poltica externa e demais polticas pblicas. No con-

Dadas tais atribuies, pode-se afirmar que a minimizao dos riscos

Em geral, tal ceticismo se baseia na interpretao corrente dos artigos

[...] Art. 84: Compete privativamente ao Presi-

Interessa, aqui, discutir a interpretao geralmente atribuda pela lite-

624 CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 34, no 2, julho/dezembro 2012

Contexto Internacional (PUC)

nentes ao processo decisrio em poltica externa, restando aos legisla-

A comparao com as instituies estadunidenses que informam a

Grimmett (1999) apresenta doze capacidades relacionadas produo

Segundo Forjaz (2011), a formulao de um acordo internacional en-

Os autores que estudam a participao do Poder Legislativo na polti-

Contexto Internacional (PUC)

as hipteses de abdicao e de delegao (MARTIN, 2000): a delega-

Influncia, definida como a habilidade de um

Tais autoras lanam mo da lei das reaes antecipadas e dos instru-

626 CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 34, no 2, julho/dezembro 2012

Contexto Internacional (PUC)

rncias do Poder Executivo e, ademais, que os grupos de presso da

Dessa forma, a literatura sobre influncia parece ser um fundamento

Uma resposta, alternativa das autoras citadas acima, seria a de que

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