sua vez, est garantida tanto pelas regras consti- tncias e a distribuio vertical de poder esto li-

tucionais quanto pelo desenho das instituies nearmente relacionadas, como explicar a

Resumo
polticas 3 (RIKER, 1975; DAHL, 1986; descentralizao de competncias na Inglaterra,
LIPJHART, 1984; 1999; STEPAN, 1999). Toda- clssico modelo de democracia majoritria, e na
QUEM TAXA E QUEM GASTA
via, os estudos empricos tm revelado grande Itlia dos anos 1970 (PUTNAM, 1996)4? Tratar
variao entre as federaes no que diz respeito essas dimenses de autoridade quanto a com-
48 anotaes em 14suapginas
extenso
vez, est
por Rodrigo
da garantida
autoridade tantodopelas
Kanayama
governo
regrascentral
consti- petncias,
tncias e a tributos e poltica
distribuio como
vertical independen-
de poder esto li-
x48

(STEPAN,quanto
tucionais 1999). pelo desenho das instituies tes permitiriarelacionadas,
nearmente tornar mais precisas comoas explicar
anlises so-a
polticas 3 (RIKER, 1975; DAHL, 1986; bre federalismo ede
descentralizao descentralizao,
competncias na tornando ob-
Inglaterra,
Contudo, os estudos empricos sobre centra-
LIPJHART, 1984; 1999; STEPAN, 1999). Toda- viamente
clssico mais confiveis
modelo de as concluses
democracia majoritria, obtidas
e na
lizao-descentralizao nas federaes so, re-
via, geral,
os estudos de taisdos
estudos.
anos 1970 (PUTNAM, 1996)4? Tratar
gra poucoempricos
conclusivos tm revelado grande
e convincentes de- Itlia
variao
vido, em entre
grande asparte,
federaes no que diz
dificuldade emrespeito
estabele- essasUmadimenses
segundade autoridade
grande quanto
dificuldade a com-
refere-se
extenso da autoridade do governo
cer critrios precisos de classificao. A primeira central petncias, tributos e poltica como
anlise da distribuio de competncias e recur- independen-
(STEPAN, 1999). diz respeito superposio de
grande dificuldade tes
sos.permitiria tornar mais
Diferentemente de uma precisas
ntidaase anlises so-
clara distri-
dimenses deosautoridade em anlise.sobre
A distribui- bre federalismo e descentralizao,
buio vertical de autoridade, as federaes em tornando ob-
Contudo, estudos empricos centra-
o de competncias, a distribuio de recursos viamente
sua existnciamais real
confiveis as concluses
assemelham-se a umobtidas
bolo
lizao-descentralizao nas federaes so, re-
tributrios e fiscais, assim como os mecanismos de tais estudos.
marmorizado (ELAZAR, 1991), em que a
gra geral, pouco conclusivos e convincentes de-
institucionais
vido, em grande de parte,
representao da vontade
dificuldade polti-
em estabele- complementariedade
Uma segunda grande e a interdependncia
dificuldade refere-se so as
ca das
cer elites precisos
critrios locais, estaduais ou centrais,
de classificao. consti-
A primeira caractersticas
anlise mais freqentes.
da distribuio Adicionalmente,
de competncias e recur-
tuem
grandedimenses
dificuldade distintas e independentes
diz respeito superposiode dis-
de as
sos.competncias
Diferentemente cujade autoridade
uma ntida pode ser atribu-
e clara distri-
tribuio dedeautoridade.
dimenses autoridadeEntretanto,
em anlise.muitos estu-
A distribui- da aos vertical
buio diversosdenveis de governo
autoridade, so diversas,
as federaes em
dos supem
o uma relao
de competncias, de estreita dependncia
a distribuio de recursos tais existncia
sua como sade, realeducao,
assemelham-se assistncia
a um etc.boloO
entre elas. e fiscais, assim como os mecanismos
tributrios mesmo pode ser (ELAZAR,
marmorizado dito em relao questo
1991), em que tribu-a
#1 institucionais de representao da vontadeque polti-a tria e fiscal, que envolve
complementariedade a autoridade paraso
e a interdependncia arre-
as p.2
Com freqncia, considera-se
ca das elites locais, estaduais cadar tributos, para
mais gast-los, para obter emprs-
descentralizao fiscal pode serouinterpretada
centrais, consti-
como caractersticas freqentes. Adicionalmente,
tuem dimensessuficiente
distintas doe independentes deregi-
dis- timos
as etc. Uma estratgia
competncias para superar
cuja autoridade pode seressas difi-
atribu-
uma evidncia poder das elites
tribuio de autoridade. Entretanto, muitos estu- culdades
da aos consistenveis
diversos em utilizar
de os conceitos
governo so de au-
diversas,
onais. Se isso verdade, como explicar que, por
dos supem tonomia
comoe de mecanismos de assistncia
coordenao para
exemplo, no uma
Japorelao de estreita
e na Sucia dependncia
estados unitrios tais sade, educao, etc. O
entre elas. identificar
mesmo podeas ser
relaes
dito ementre os nveis
relao de governo
questo tribu-
a participao dos governos locais no total do
com relao
tria e fiscal,s quedistintas
envolve dimenses
a autoridadede autoridade
para arre-
gastoCom seja freqncia,
superior a de federaes
considera-se como que a Aus-a
acima tributos,
cadar mencionadas.para Teriam os
gast-los, paragovernos
obter regio-
emprs-
trlia e a Blgica
descentralizao (LIPJHART,
fiscal 1999, p. 220)?
pode ser interpretada como
nais naetc.
timos Itlia
Umaautonomia
estratgia para
paraatender
superar as essas
demandasdifi-
Rodden (2005) examinou uma amostra
uma evidncia suficiente do poder das elites regi- de 29 pa-
de seus cidados
culdades consiste ou
em autilizar
descentralizao
os conceitos estudada
de au-
ses federais
onais. Se isso e verdade,
unitrios como
e concluiu
explicaremque,ambos
por
por Putnam
tonomia e deconsistiu
mecanismos apenasdeem uma transfern-
coordenao para
h uma tendncia geral em
exemplo, no Japo e na Sucia estados unitrios direo
cia de atribuies,
identificar as relaessementre
autonomia
os nveisdecisria?
de governo
descentralizao
a participao dos fiscal. Mais que
governos isso,no
locais astotal
federa-
do
es no com relao s distintas dimenses de autoridade
gasto sejasesuperior
distinguem
a de dos estadoscomo
federaes unitrios no
a Aus- Este artigo pretende ser uma contribuio
que dize respeito dependncia acima
anlisemencionadas. Teriam os governos regio-
trlia a Blgica (LIPJHART,de1999, transferncias,
p. 220)? do federalismo brasileiro, concentrando-
isto , nos casos em que uma um amostra
nvel dede governo nais na Itlia autonomia para atender as
se na anlise das decises de natureza fiscal e tri- demandas
Rodden (2005) examinou 29 pa-
opera como arrecadador de seus cidados ou dimenso
a descentralizao estudada
ses federais e unitrios substituto
e concluiu dosemdemais.
ambos butria. Essa uma muito importante
Portanto, por Putnam consistiu apenas em uma transfern-
h uma no h nada degeral
tendncia especfico
em nos sistemas
direo das disputas entre nveis de governo nos estados
tributrio e fiscalfiscal.
das federaes cia de atribuies, semfederais
autonomia decisria?Se a
descentralizao Mais que queisso,asasdistinga
federa- nacionais, sejam eles ou unitrios.
dos estados
es no se unitrios.
distinguem dos estados unitrios no distribuio
Este artigo vertical de autoridade
pretende uma questo
ser uma contribuio
queAdicionalmente,
diz respeito dependncia de transferncias, central
anlise nos
do pactos nacionais,
federalismo a autoridade
brasileiro, sobre
concentrando-
se a distribuio de compe-
isto , nos casos em que um nvel de governo recursos
se tributrios
na anlise est entre
das decises as maisfiscal
de natureza importan-
e tri-
opera como arrecadador substituto dos demais. butria. Essa uma dimenso muito importante
3Portanto, no h nada de especfico nos sistemas
As instituies mais clssicas de garantia do arranjo
das disputas entre nveis de governo nos estados
tributrio e fiscal das federaes que as distinga
federativo so as cmaras de representao dos estados e a nacionais, sejam eles federais ou unitrios. Se a
dos estados
autoridade unitrios.
do poder Judicirio para dirimir conflitos entre distribuio
4 Lipjhart (1984;vertical
1999) de autoridade
define uma questo
como consociativas as de-
os distintos nveis de governos. Nos Estados Unidos, por central
mocraciasnos pactos
cujas nacionais,
instituies a autoridade
polticas so desenhadassobrede
Adicionalmente, se a distribuio de compe-
exemplo, existe a instituio dos senados estaduais, para recursos tributriosdispersar
modo a compartilhar, est entre as mais
e limitar o poder importan-
do gover-
representar os governos locais. no central.

#2 3 As instituies mais clssicas de garantia do arranjo

p.2
federativo so as cmaras de representao dos estados e a
70
autoridade do poder Judicirio para dirimir conflitos entre 4 Lipjhart (1984; 1999) define como consociativas as de-
os distintos nveis de governos. Nos Estados Unidos, por mocracias cujas instituies polticas so desenhadas de
exemplo, existe a instituio dos senados estaduais, para modo a compartilhar, dispersar e limitar o poder do gover-
representar os governos locais. no central.
REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 24: 69-85 JUN. 2005

70
tes dessas decises. Migdal (1988) argumentou seguida pela centralizao do Estado Novo, que
que a capacidade de extrair recursos da socieda- foi, por sua vez, sucedido por nova
de e gast-los de maneira autnoma constitui uma descentralizao fiscal no perodo democrtico de
dimenso central da capacidade de os estados 1946-1964. Finalmente, a radical descentralizao
REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 24: 69-85 JUN. 2005
nacionais fazerem-se obedecer, na medida em que fiscal da Constituio de 1988 seria uma reao
define sua possibilidade de formular e implementar centralizao fiscal do regime militar (OLIVEIRA,
polticas
tes dessasdedecises.
modo autnomo,Migdal (1988)independentemente
argumentou 1995; SOUZA,
seguida 1997; SERRA
pela centralizao do&Estado
AFONSO, Novo,1999).
que
dos
que ainteresses
capacidade privados.
de extrair O argumento
recursos da pode socieda-ser Essa
foi, descrio
por suada vez, evoluo dos sistemas
sucedido por tribut-
nova
estendido
de e gast-loss relaes
de maneira intergovernamentais,
autnoma constitui quer uma rio e fiscal sugerem
descentralizao rupturas,
fiscal no perodobaseadas fundamen-
democrtico de
em estadoscentral
dimenso federativos, quer em unitrios.
da capacidade de os estados A au- talmente nasFinalmente,
1946-1964. mudanas de regimedescentralizao
a radical poltico. Como
tonomia
nacionaisdos governosobedecer,
fazerem-se para tomar na decises
medida em deriva
que mecanismo
fiscal da Constituioexplicativo, de 1988nos seriaperodos
uma reaode
em boasua
define medida da extenso
possibilidade em queedetm
de formular autori-
implementar autoritarismo,fiscal
centralizao as elites centrais
do regime suprimiriam
militar (OLIVEIRA, a ca-
#3 dade efetiva
polticas sobreautnomo,
de modo recursos tributrios e/ou fis-
independentemente pacidade
1995; SOUZA, de vocalizao
1997; SERRA de interesses
& AFONSO, das1999).
elites p.3
cais.interesses
dos Governosprivados.desprovidos de autonomia
O argumento podepara ser estaduais
Essa e locais.
descrio da Na democracia,
evoluo as ltimas
dos sistemas teri-
tribut-
obter porsmeio
estendido da taxao
relaes recursos, em mon-
intergovernamentais, quer am
rio erecuperados
fiscal sugerem os espaos
rupturas,polticos
baseadasque permiti-
fundamen-
tanteestados
em suficiente para atender
federativos, querminimamente
em unitrios. s de-
A au- riam impulsionar
talmente nas mudanas seus de interesses, impondoComo
regime poltico. per-
mandas
tonomia de dosseus cidados,
governos paratendem a incorporar
tomar decises deriva das fiscais ao governo
mecanismo explicativo,central (CAMARGO,
nos perodos 1993;
de
sua boa
em agenda
medida as orientaes
da extenso polticas
em que detm do nvelautori-de ABRUCIO, 1998).
autoritarismo, as elites centrais suprimiriam a ca-
governo
dade ou sobre
efetiva agenterecursos
privado, tributrios
ou ainda organismo
e/ou fis- pacidade de vocalizao de interesses das elites
Uma primeira contribuio deste artigo con-
internacional
cais. Governos que de fato temdecontrole
desprovidos autonomiasobreparatais estaduais e locais. Naque democracia,
siste em demonstrar um exameasmais ltimas teri-
detalha-
recursos.
obter porSimetricamente,
meio da taxaogovernos recursos, dotados
em mon- de am recuperados
do da evoluo os dos espaos
sistemas polticos que permiti-
tributrio e fiscal
autoridade
tante suficiente sobre pararecursos
atendertributrios
minimamente tmsmais de- riam impulsionar seus
brasileiros, levando eminteresses,
conta suasimpondo mltiplasper- di-
condies
mandas dedeseusdefinir com autonomia
cidados, sua prpria
tendem a incorporar das fiscais ao governo central (CAMARGO, 1993;
5. Alm disso, os governos lo- menses, indica antes uma lenta evoluo
agenda
sua agenda de governo
as orientaes polticas do nvel de ABRUCIO, 1998).
(VARSANO, 1996, p. 19), em que o contedo
cais podem
governo oucontar
agentecom recursos
privado, para organismo
ou ainda atender s
dasUmadisputas alterou-se
primeira medida
contribuio queartigo
deste o sistema
con-
demandas de seus cidados, mas dispor
internacional que de fato tem controle sobre tais de limita-
tributrio
siste em consolidou-se.
demonstrar que Nas
um primeiras
exame mais assembli-
detalha-
da autonomia
recursos. para definir governos
Simetricamente, sua prpria agenda,
dotados de as
do nacionais
da evoluo constituintes
dos sistemas (ANCs), j sob eo fiscal
tributrio siste-
porque
autoridadesuassobre
polticas so financiadas
recursos tributriosbasicamen-
tm mais ma federativo
brasileiros, em em
levando 1890 contae 1934suas ,mltiplas
os grandes di-
te com transferncias
condies de definir com vinculadas.
autonomia Nosua h prpria
dvida
debates
menses, concentraram-se
indica antes nas reas
uma lenta deevoluo
atividade
de que essas
agenda motivaes
de governo 5. Alm esto
disso, nooscentro das dis-
governos lo- que cada nvel 1996,
(VARSANO, de governop. 19), teria
emautoridade
que o contedoexclu-
putas
cais podemnacionaiscontarpeloscomrecursos
recursostributrios
para atender e fis-
s siva
das para tributar.
disputas A partir
alterou-se da ANC
medida quedeo1934,
sistema os
cais. Assim,
demandas deaseus
anlise do resultado
cidados, mas dispor dessas dispu-
de limita- grandes embates
tributrio disseram
consolidou-se. Nas respeito
primeiras ao assembli-
sistema de
tas
da pode ser umpara
autonomia objeto relevante
definir sua para o exame
prpria agenda, do
transferncias
as fiscais. Na verdade,
nacionais constituintes (ANCs),um j exame mais
sob o siste-
grau de suas
porque centralizao
polticas so em uma federao.
financiadas basicamen- detido da evoluo
ma federativo em do1890
sistema tributrio
e 1934 , osbrasileiro
grandes
te com transferncias
A viso mais comum vinculadas. No h dvida
sobre a federao brasi- revela que apenas a Constituio de 1988 operou
debates concentraram-se nas reas de atividade
de
leiraque essas
toma as motivaes
variaes naesto no centrodedas
distribuio dis-
recur- de
quefato
cada mudanas
nvel de expressivas
governo teria emautoridade
relao aoexclu-
status
putas nacionaiscomo
sos tributrios pelosevidncias
recursos tributrios e fis-
de suas sstoles quo.
siva para tributar. A partir da ANC de 1934, os
ecais. Assim, a expresso
distoles anlise do empregada
resultado dessas dispu-
por Golbery grandes embates disseram respeito ao sistema de
tas pode ser um objeto relevante nossapara ofederao.
exame do Este artigo pretende ainda apresentar uma in-
do Couto e Silva para descrever transferncias fiscais. Na verdade, umpolticos
exame mais
grau desucessivos
centralizaociclos em uma terpretao alternativa dos regimes para
Esses defederao.
centralizao e
adetido da evoluo
evoluo dos sistemas do sistema tributrio
tributrio e fiscalbrasileiro
brasi-
descentralizao
A viso mais comum fiscal seriam
sobre aexplicados
federao brasi-pelas revelaArgumento
que apenas aque Constituio de 1988 operou
leiro. as assemblias nacionais
variaes
leira tomade asregime
variaes poltico. Assim, a Repblica
na distribuio de recur- de fato mudanas expressivas emintensa
relaoproduo
ao status
constituintes ou os perodos de
Velha caracterizou-se
sos tributrios pela descentralizao
como evidncias fiscal,
de suas sstoles quo.
legislativa nas reas tributria e fiscal podem ser
e distoles expresso empregada por Golbery entendidos como arenasainda decisrias especficas.
Este artigo pretende apresentar uma in-
do Couto e Silva para descrever nossa federao. Elas constituram-se
terpretao alternativaem dos momentos crticos,para
regimes polticos em
Esses sucessivos ciclos de centralizao e que o leque dos de alternativas permitiria produzir al-
a evoluo sistemas tributrio e fiscal brasi-
descentralizao
5 Em A Era do Saneamento, fiscal seriam
Gilbertoexplicados
Hochmann (1998)pelas teraes significativas
leiro. Argumento que ao as status quo. Entretanto,
assemblias nacionais
variaes
mostra que ade regime de
assimetria poltico.
recursosAssim, a Repblica
e capacidades estatais constituintes
medida que ou o sistema tributrio e fiscalproduo
brasilei-
entre o caracterizou-se
estado de So Paulo e osdescentralizao
demais estados da federa- os perodos de intensa
Velha pela fiscal, ro amadureceu, elevaram-se os custos de uma
o foi um elemento central na definio do desenho da legislativa nas reas tributria e fiscal podem ser
poltica nacional de sade publica no final da Primeira Re- eventual
entendidos mudana
como arenas de sua decisrias
estrutura bsica, dados
especficas.
pblica. tanto constituram-se
Elas os investimentos emenvolvidos
momentosnacrticos, instalao
em
que o leque de alternativas permitiria produzir al-
5 Em A Era do Saneamento, Gilberto Hochmann (1998)
teraes significativas ao status quo. Entretanto,
#4 mostra que a assimetria de recursos e capacidades estatais medida que o sistema tributrio e fiscal brasilei-
p.3
entre o estado de So Paulo e os demais estados da federa- 71
QUEM TAXAo E foi
QUEM GASTA
um elemento central na definio do desenho da
ro amadureceu, elevaram-se os custos de uma
poltica nacional de sade publica no REVISTA DE SOCIOLOGIA
final da Primeira Re- eventualEmudanaPOLTICA de sua N estrutura
24: 69-85bsica, JUN. dados
2005
pblica. tanto os investimentos envolvidos na instalao
das mquinas arrecadadoras quanto os custos 1986; PRADO, 2001) e
to, a distribuio
polticos envolvidos na supresso dasde reas de tributao
fontes de exclusi- dos exclusividade da competncia residual em
f) autonomia para obteno de emprstimos7
receita6. Tais fatores
va alterou-se
afetaram pouco os na evoluo
clculos do sistema tribu-
e as matria tributria, assim como estabelecia uma
(VARSANO, 1996). 71
estratgias dos trio brasileiro. Nessa
legisladores. Assim, dimenso
no aparticular, mu- quota-parte para os estados das receitas arreca-
redemocratizao danas
que lentas
explicae agraduais caracterizam os Com
descentralizao pactos freqncia,
dadas as anlises
pela Uniosobre8 . Poraoutroevoluo lado, Rui Barbosa
federativos
fiscal da Constituio nas diversas
Federal de 1988, constituies
mas as defederais
nosso sistema tributrio
liderou uma alianaconcentram-se
da Unio com em os estados ex-
deliberaes da(VARSANO,
Assemblia Nacional 19). Em outrasapenas
1996, p. Constituin- palavras,uma dessas dimenses;
portadores quandoMinas
(So Paulo, as tratamGerais, Rio de Ja-
te. Se a dinmica no caso brasileiro,
de sucesso dosa expanso
ciclos acima em conjunto,
da capacidade de desconsideram
neiro, Bahia, suas Parespecificidades.
e Amazonas) para manter o
apresentada fosse arrecadao
suficientedapara Unio no foiasderivada
explicar de- Esse tratamentoimposto
da supres- tem duas de conseqncias
importao sobanalti- autoridade exclusiva
cises em matria so tributria,
de reas decomo tributao
explicar que o doscas.
exclusiva A primeira
estados e do governo
a concluso j mencionada de
central.
governo central municpios.
foi bem-sucedido em diversas que a evoluo do sistema seria caracterizada por
Na deciso final da Constituio de 1891, o
estratgias de recentralizao fiscal nos anos 1990? ciclos sucessivos de centralizao e
Na verdade, o papel da Unio como principal imposto de importao permaneceu sob autorida-
No a democracia que explica a reao descentralizao, ignorando as dimenses espe-
arrecadador foi historicamente o resultado de de tributria exclusiva da Unio. Quando compa-
centralizadora do governo central posterior a 1988, cficas de ruptura e/ou continuidade. Assim fa-
mudanas no perfil da arrecadao operadas a partir rada estrutura do Imprio, a Unio perdeu itens
mas as deliberaes do Congresso Nacional bra- zendo, torna-se difcil identificar quais questes
dos anos 1940. Os impostos com base no merca- de receita, pois os impostos sobre exportaes,
sileiro. especficas foram objeto de disputa federativa. A
do interno particularmente o Imposto de Renda de indstria e profisses e de transmisso de pro-
segunda conseqncia deriva dessa primeira: como
Examinar as(IR), que eradas
deliberaes umassemblias
imposto federal cons- desde 1923 priedade eram privativos da Unio no Imprio e
explicar os fatores que explicam os pactos fede-
passaram
tituintes nessa poltica a responder
setorial no uma por novida-
parcela maior no total passaram a ser privativos dos estados na Consti-
rativos nas reas tributria e fiscal se o prprio
de na literatura da receita tributria
brasileira. Este artigo dopretende
que os impostos
dar baseados tuio de 1891 (COSTA, 1994, p. 67-69) (ver
objeto da disputa no est claramente identifica-
#5 continuidade aos notrabalhos
setor externo sobre o os
que exploraram qual
efei-incidiam os im- Quadro 1).
do? As alternativas apresentadas em cada perodo p.4
tos dessas arenas postos estaduais
decisrias sobre (LOPREATO,
a evoluo dos 2002, p. 25). Na
de produo legislativa Entretanto, embora tenha
so afetadas pelas perdido
deci- reas de tri-
sistemas tributriomesma direo,
e fiscal (LEME,a expanso
1992; da COS- capacidade de ar-
ses anteriores,butaoseja pelaexclusiva,
avaliaoadeproposta seus resul- da Unio no foi
TA, 1994; SILVA, recadao tributria 1997;
1994; SOUZA, da Unio MELO, a partir de meados
tados (SKOCPOL, derrotada
1992), naseja
Constituinte
pelos custos de 1890.
para O resultado da
2002). da dcada de 1960 decorreu basicamente da raci-
deciso em matria
reverter os investimentos j realizados de tributao
para a exclusiva foi
onalizao dos impostos federais, acompanhada
II. EVOLUO DOS SISTEMAS TRIBUTRIO implementaomuito prximo
de decises do projeto
anteriores apresentado pelo Go-
(PIERSON,
de ganhos em eficincia na mquina arrecadadora
E FISCAL verno Provisrio.
2000). Como investigar Como explicar
esses mecanismos semessa deciso em
federal (VARSANO, 1996, p. 9).
vista doque
identificar claramente poder dos estados
dimenses na Repblica Velha e
da autorida-
H pelo menos seis dimenses distintas da dis-
Ainda que intensas disputas tenham desido
tributria do contexto
tra- e fiscal de fortedereao
foram objeto disputa? federalista centrali-
tribuio intergovernamental da autoridade tribu-
vadas em torno dessa dimenso da autoridade tri- zao fiscal do Imprio?
tria e fiscal que tm sido estudadas pelos analis- Argumento que, para melhor entender a evo-
butria at meados dos anos 1940, o exame das
tas, a saber: luo das disputas As regras decisrias
federativas em torno da e autori-
a composio da as-
decises constitucionais revela que rarssimas
dade tributria semblia
e fiscal, explicam
til examinaresse resultado.
separada-O projeto origi-
a) definio das reas
foram de tributao
as situaes em que exclusiva
a expanso da capaci-
mente a evoluo naldas
foi decises
elaboradotomadaspor uma comcomisso
rela- liderada por
(VARSANO, 1996;
dade SOUZA, 1997;
de arrecadao de um WILLIS,
nvel de governo fez-
o a estas distintasRui Barbosa.
dimenses. Abertos os trabalhos da Assemblia
Adicionalmente,
GARMAN se & HAGGARD, 1999; REZENDE,
s custas da supresso de fontes de autoridade
tambm frutfero Constituinte,
examinar sua o projeto foi apreciado e emendado
interdependncia,
2001; LOPREATO,tributria2002);
de um outro nvel de governo (ver Qua-
isto , o fato depela queComisso
a deciso dos tomada 21,com composta
rela- por um repre-
dro 1).
b) autonomia dos nveis de governo para legislar o a uma afetasentante de cadaem
as alternativas estado
relao da s Unio.
de- Nessa arena,
sobre seus prpriosA primeiratributos (AZEVEDO
grande &
disputa ocorreu, como no
mais. muitas propostas foram apresentadas, modifican-
MELO, 1997; SERRA
poderia deixar& de AFONSO, 1999;
ser, na Constituio de 1891. do o projeto original, quase sempre no sentido de
II.1. reas de tributao exclusiva
MELO, 2002).; Na verdade, a questo da discriminao das ren- reduzir a competncia da Unio e de ampliar a dos
das entre a Unio e os estados ser aDesde maissua origem,
estadosna(idem,Constituio
p. 61). de 1891, a no plenrio,
Entretanto,
c) autoridade tributria sobre o campo residual
longamente discutida na Assemblia, e federao foi ela quebrasileira adotoucom
composto o regime
base de na separao
regra de representao
(STEPAN, 1999; SCHNEIDER, 2001);
provocou as clivagens mais profundasdas fontes tributrias.
(COSTA, A primeira
proporcional Constituio
populao, Fe- decisivos os
foram
d) sistema de transferncias
1994, p. 57). fiscaisAs bancadas(GOMES da & regioderal
Nordestepreviu reasvotosdedastributao
bancadas exclusiva
dos estados apenasexportadores, So
MACDOWELL, haviam-se 1997; PRADO,
articulado em torno 2001; para a Unio
de um projeto ra- e Paulo
os estados. Por sua vez,
em particular, que acolocava
segundana Constituinte
REZENDE dical & CUNHA, 2002);
de descentralizao tributria, segundo Constituio
o qual Federal,
uma bancada em 1934, coesaestabeleceu
e articulada, im- [assim como]
os estados passariam
e) vinculao de gasto das receitas (MEDEIROS, a ter autoridadepostos exclusiva exclusivos dos contra
pesava municpios. A partirque
as posies dequeriam
en- reduzir os
sobre os impostos de exportao e de importa- poderes fiscais da Unio o fato de que tinham suas
#6 o, com base no argumento de que o imposto de
p.5
exportao no lhes forneceria as receitas neces-
6 Sobre o impacto das decises passadas nas decises dos 7 Essa dimenso no ser examinada neste artigo devido
srias sua autonomia fiscal. Jlio de Castilhos, 8
atores, ver Pierson (2000). dificuldade de coletaObserve-se que a proposta de constitucionalizar trans-
de dados e informaes.
QUEM TAXArepresentante
E QUEM GASTA do Rio Grande do Sul, propunha um ferncias federais, adotada pela Constituio de 1946, j
arranjo ultrafederalista, que reservava aos esta- estava presente nessa Assemblia Constituinte.

72 divididas (idem, p. 63).

foras postas privaria os estados de 40% de suas recei-
A nova rodada da disputa federativa pelas re-
tas (SILVA, 1994, p. 28-35). 73
as de autoridade tributria exclusiva ocorreu nos A parcela da bancada paulista favorvel
anos 1930. Em um contexto de generalizado extino do Imposto de Exportao cedeu para
endividamento dos estados brasileiros, abusiva co- obter a adeso das bancadas do Nordeste, pois o
brana do imposto de exportao nas operaes projeto do Governo Provisrio contava com o
interestaduais e acentuada crise externa de crdi- apoio dos representantes classistas. Na deciso
to, o Governo Provisrio federalizou as dvidas final, o Imposto de Exportao permaneceu sob
dos estados em troca da federalizao do Impos- autoridade exclusiva dos estados, mas seu valor
to de Exportao. O comando poltico dos esta- no podia exceder 10% ad valorem e sem direito
dos entregue a interventores nomeados pelo go- a adicionais (idem, p. 34) (ver Quadro 1). Esse
verno revolucionrio garantiram a obedincia resultado menos explicado pelo ambiente de re-
medida. ao oligrquica s medidas centralizadoras da
Revoluo de 1930 e mais explicado pela aliana
Se as condies particulares de centralizao
das bancadas paulista e dos estados do Nordeste
da autoridade da Revoluo de 1930 permitiram
em 1934 (GOMES, 1980, p. 50; SILVA, 1994, p.
essa medida, a autoridade exclusiva para taxar as
28-35). A proposta aprovada no coincidia com
#7 exportaes voltou a ser um issue na ANC de 1934.
as propostas originais de nenhuma das duas ban- p.6
O anteprojeto do governo era francamente
cadas. Na verdade, ambas as bancadas agiram
centralizador: estabelecia a competncia exclusi-
estrategicamente ao alterar suas propostas origi-
va da Unio sobre os quatro tributos mais rent-
nais. A razo para essa deciso est na composi-
veis (consumo, importao, exportao e de ren-
o do plenrio da ANC de 1934. O Cdigo Elei-
da); proibia os impostos interestaduais e
toral de 1932, que adotou pela primeira vez no
intermunicipais; retirava dos estados a competn-
Brasil
DE oSOCIOLOGIA
princpio de desproporcionalidade da69-85
re- JUN. 2005
cia para tributar a licena predial e urbana, REVISTA dei- E POLTICA N 24:
presentao, juntamente com a eleio da banca-
xando-lhes a competncia exclusiva apenas sobre
da classista, explica porque So Paulo e os esta-
os impostos menos rentveis: de transmisso de
As constituies posteriores indicam dos do que,Nordeste
a aliaram-se
buscou manter para derrotar
o apoio dasa Unio
lideranas conserva-
propriedade, intervivos e causa mortis, de inds-
partir da Constituio de 1934, assim como nessedessa item especfico.
doras civis que governavam os estados. Para tan-
trias e profisses, cedular de renda e territorial.
deciso de Getlio Vargas em 1937, a disputa fe- to, a reforma tributria implantada at 19679 limi-
Como na ANC de 1891, foi instituda uma comis- A derrota em 1934 sinalizou para o governo
derativa por fontes de receita tendeu a deslocar- tou-se a suprimir apenas o Imposto de Exporta-
so constitucional de representantes dos estados, federal os custos polticos de suprimir fontes de
se das reas de tributao exclusiva para a das o dos estados, deixando a seu cargo a arreca-
com 26 membros, cujo relator era da bancada tributao dos estados, razo pela qual a centrali-
transferncias fiscais. Os constituintes de 1946 dao do ICM, mas restringindo sua autonomia
paulista. O substitutivo apresentado expressava o zao poltica do Estado Novo teve nulo efeito
no concentraram seus debates em torno de uma para legislar sobre o ltimo.
esforo de uma aliana do relator da bancada sobre o regime de separao de fontes tributrias
nova modalidade de repartio de receitas, prefe-
paulista com as bancadas do Nordeste. Propu- (idem, p. 37-45). A Entretanto,
nica alterao plausvel supor significativa
efetivamente
rindo debater intensamente a fragilidade das re-
nha a supresso gradual do Imposto de Exporta- que, naquele contexto,nessa dimenso no havia ocorreu fortes razes
na Constituio de 1988,
ceitas municipais como uma evidncia da fragili-
o, embora boa parte da bancada paulista prefe- para subtrair capacidade
em que a taxaode arrecadao dos esta- energia el-
sobre combustveis,
dade de nosso federalismo (ibidem). Consolidado
risse sua pura e simples extino (dado seu car- dos, de vez que o governo
trica, transportes, centralmineraiscontrolava o
e comunicao foi
o regime de separao de fontes tributrias, uma
ter anti-econmico na conjuntura recessiva dos comando poltico nos estados,
transferida da Unio via nomeao
para os estados.dos
das principais inovaes da Constituio de 1946
anos 1930) e as bancadas do Nordeste no admi- interventores, bem como tinha grande controle
foi a adoo de um sistema de transferncias fis- Portanto, a expanso na arrecadao da Unio
tiam abrir mo dessa fonte de receita. Propunha sobre a gesto das polticas via Departamento
cais, pelo qual um nvel de governo est consti- na histria do sistema tributrio brasileiro no ocor-
ainda que, como compensao fiscal, os impos- Administrativo do Servio Pblico (DASP). Con-
tucionalmente obrigado a transferir parte de suas reu s custas da supresso de reas de tributao
tos sobre Vendas e Consignaes (IVC), sobre o tudo, derrotado na ANC de 1934, Getlio Vargas
receitas a outro, dimenso a ser examinada com exclusiva dos governos estaduais e municipais.
consumo de gasolina e combustveis de motores instituiu em 37 um Conselho Supremo que garan-
mais detalhe no item II.3. At 1988, as sucessivas modificaes na nature-
exploso passassem para a competncia exclu- tia Unio a coordenao da poltica econmica e
za do regime poltico no implicaram mudanas
siva dos estados, deixando
Argumenta-se para aque Unio os im- tributria
a reforma tributriadenacional. Juntamente com as decises
significativas na distribuio intergovernamental
postos de importao,
1965-1967 consumo,
suprimiu renda e circula-
autoridade tributriada Constituio
dos go- de 1934, essa deciso implicou a
das fontes exclusivas de tributao. A deciso dos
o. No plenrio,vernos entretanto,
estaduais,a porque proposta da su- o Imposto
transferiu federalizao de da autoridade para legislar sobre os
constituintes em 1988 de transferir os impostos
presso gradualExportao
do impostodos de estados
exportao parafoi du- (ver
a Unio impostos
Quadrodos governos subnacionais, dimenso a
nicos federais sobre eletricidade, produtos mi-
ramente criticada,
1). Na tanto pelas bancadas
verdade, essa transfernciado Nor- teveser bem examinada
me- com mais detalhe no item II.2, a
nerais, combustveis e lubrificantes, servios de
deste quanto nos por impacto
representantesdo que seda lhebancada
atribui. Nos anos seguir. 1960,
comunicaes e transportes, incorporando-os
paulista. Elas argumentavam
o Imposto de Exportao que qualquerperdera das pro-importncia nas
base de tributao do Imposto sobre Circulao
receitas estaduais para o Imposto sobre Vendas e
de Mercadorias e Servios (ICMS), foi antes a
Consignaes. J em 1942, esse imposto repre-
exceo do que a regra na histria do sistema tri-
74 sentava menos de 6% do total da receita tributria
butrio brasileiro.
dos estados, ao passo que o IVC representava
43,5% (LOPREATO, 2002, p. 26). Na reforma No perodo posterior a 1988, nenhuma altera-
do regime militar, o IVC foi transformado em ICM o significativa ocorreu nessa dimenso do sis-
(Imposto sobre Circulao de Mercadorias), per- tema tributrio. Nesse sentido, pouco preciso
manecendo sob autoridade exclusiva dos estados. afirmar como feito correntemente que teria
Logo, a reforma no significou uma imposio ocorrido uma centralizao da autoridade tribut-
significativa de perda de reas de tributao ex- ria ao longo dos anos 1990. Nesse perodo de
QUEM TAXAclusiva E QUEM para GASTA
os estados. acordo com a tendncia histrica , as reformas
na rea tributria no ocorreram s custas da su-
A deciso de manter o ICM sob arrecadao
tralizao federativa reformas dessano magnitude pressoque de asreas de tributao exclusiva de esta-
exclusiva dos estados foi derivadaservada. de restri- Observe-se variaes no regime
dos e/ouasmunicpios. Osautoridade
custos polticos de im-
#8 foram adotadas. Alm disso, medida que
es de ordem institucional. A reforma foi elabo- essa poltico no explicam variaes na p.7
estrutura de separao
rada pordeuma fontes tributrias
equipe tcnica tributria, uma por
con-em gabinetes perdas
vez que elasdessa
dizemmagnitude
respeito aoaos tipoestados e muni-
solidava-se, os (VARSANO,
custos organizacionais e polticos de imposto cpios so
controlado pela muito
legislao elevados.
federal Mas
e no reitero isso
1996, p. 50-53) e sua aprovao foi
de alteraes dessa ordem tambm no novidade na histria do sistema tributrio
possvel devido ao fatosedetornaramencontrar menos ao regime obs-poltico.
crescentementetculos
elevados. brasileiro. Nem durante o Estado Novo e nem
institucionais e polticos, bem assim Na me-verdade,mesmo
a deciso de atar as mos das de maior cen-
no regime militar perodos
II.2. Autoridade nos resistncia
tributria por dos parte governos
de interesses criados [...] legislativas estaduais com relao ao
assemblias
(FGV,
subnacionais sobre1967, os p. 172). Na
prprios verdade, h razes
impostos Imposto parade Exportao e liber-las com relao
crer que o clculo foi poltico. Desde oao golpeIVCmi- explicada pelas prioridades de poltica
distribuio intergovernamental das fontes 9 O novo sistema foi implantado paulatinamente entre
litar em abril de 1964 at o Ato Institucional econmica n. naquele contexto. Antes da Constitui-
tributrias deve-se
2, emagregar
outubroadeautonomia 1966 quando de que foramo suspensas 1964 e 1966: uma Emenda Constitucional n. 18/65 ,
Federal de 1988,
que, apenas
com a Constituio
algumas alteraes, de 1891
incorporou-se ao texto da
dispe cada nvel de governo
as eleies diretas para legislar
para sobre da Repbli-
a Presidncia conferiu aos estados inteiradeliberdade
Constituio 1967, e o Cdigopara estabe-
Tributrio, aprovado por
seus prprios tributos. Vimos acima que
ca, governadores e prefeitos das cidades a REVISTA
autori- DE
de as SOCIOLOGIA
m- E POLTICA N 24: 69-85 JUN. 2005
lecer alquotas
meio sobre seus prprios
de Lei ordinria em 1966,tributos.
foram os principais docu-
dade tributria dio
permaneceu
e grande descentralizada
porte , o governo e re- revolucionrio mentos da reforma.
Como conseqncia, em uma economia essenci-
lativamente inalterada ao longo da histria do sis-
autoridade sobre o principal imposto almente
dos estados exportadora,
efeito da os expanso
estados menos das reasdesenvol-
de tributao.
tema tributrio brasileiro. Entretanto, a autoridade
est limitada pela legislao vidos vale dizer, no-exportadores tributavam
dos estados e municpios para legislar sobre federal,
seus no consti- Desde a Constituio de 1891
tuiufoinenhuma as operaes interestaduais como operaes deat a Constitui- 75
prprios impostos limitadainovaodurante do todo regime
o pe- militar, pois j o deinfrutferos
1946, tanto os os estados brasileiros quanto a
exportao, sendo esforos da
rodo do Estadovinha sendo autorizada pelos constituintes desde
desenvolvimentista. Unioessa sempre tiveram autonomia
a Constituio de 1934. Unio para impedir prtica (COSTA, 1994,para explorar o
As Constituies de 1934 e 1946, assim como p. 66; LOPREATO, campo2002, residualp. 29). de A tributao,
Constituio criando novos tri-
A reao a essa
a do Estado Novo (1937), tenderam a reduzir a centralizao, na Assemblia butos. Em outras
Federal de 1934 j restringia tanto a alquota do palavras, a autoridade tributria
Constituinte
autonomia tributria dos estados de 1987-1988,
sobre o Imposto teve comoImposto resultado sobre
Estadual o campo residual
de Exportao a umfoi historicamente des-
mximo
#9 de Exportaoampla autonomia
para evitar que seu parauso estados
abusivo e municpiosde 10% defi-
quantocentralizada,
sua cobrana deixando de s-lo en-
nas operaes apenas na reforma
p.8
nirem a legislao
afetasse a competitividade dos produtostributria de seus prprios
brasilei- im- do regime militar
tre os estados. O Estado Novo manteve a Consti- (Quadro 1). Paradoxalmente,
ros no exterior postos.
e a integraoObserve-se, do mercadoportanto, que, no que
interno. tuio de 1934 apenas
diz res- o EstadoANovo
nesse aspecto. conferiuFe-
Constituio aos estados a au-
Essa deciso foipeito amplaafetada
fortemente autoridade pelo para contexto legislar deral
REVISTA
sobre de
DE
seus toridade tributria
1946 restringiu
SOCIOLOGIA ainda mais exclusiva
essa alquota,sobre o campo resi-
prprios
recessivo do mercado impostos, apenas
internacional nos anos a Constituio
1930. a um mximo dual,
de 1988 de 5%. semE POLTICA
obrigao
Preponderaram, de N 24: 69-85 JUN. 2005
repartio
portanto,com os demais
Na Constituinterepresentou
de 1934 foiuma ruptura
resultado doem relao
compro- REVISTA ao status
nasDE quo,
SOCIOLOGIA
assemblias entes federativos
E POLTICA
constituintes as(VARSANO,N 24: 69-85
preocupaes 1996,JUN.p. 4).2005Ob-
misso da bancada pois desde sobre
autoridade
paulista, aque
Constituio
o principal
pretendia, de 1934
ver- osdos
naimposto estados
quantoestadosao serve-se
ti-impacto
efeito da mais
negativoexpanso uma das
sobre avez, portanto,
reas
colocao de de que a variao
tributao.
dade, a supressonham sua autoridade
est limitada
desse pela legislao
imposto. De limitada
qualquer pelas no
federal, sucessivas dessa no
consti-brasileiros
produtos dimenso
exterior da autoridade
derivados no acompanhou
autoridade
constituies Desde a Constituio de da1891 au- at aapenas
Constitui-
modo fosse na tuiuANCnenhuma de sobre ofosse
federais.
inovao
1934, principal
Asdo imposto
no reformas
regime
Estado dos
ocorridas
militar, estados
tonomiapoisno j efeito
as
dos governos daestaduais
variaes expanso
de regime das reas
sobre poltico.
essa de tributao.
fonte No essa
est
campo limitada
tributrio pela legislao
posteriormente federal,
a 1988no noconsti-
afe- o de 1946,
dimenso tanto os estados
permaneceu brasileiros
relativamente quantoaoa
invarivel
vinhanasendo
Novo, fosse, ainda, ANCautorizada
de 1946 ,pelos a compe- constituintes desdeassim como
tributria, Desde asadificuldades
Constituio para a ex-at a explorar
de 1891 Constitui-
tuiu
taram Unio sempre tiveram autonomia
tenha para sido objeto deo
tncia exclusiva dosnenhuma
essa dimenso
a Constituio
estados inovao
de 1934.
sobre oda do
Imposto regime
autoridade de militar,
depanso poisdo
estados je mercado
longointerno,
o de
do
1946,
tempo embora
derivadas
tanto os da
estados genera-
brasileiros quanto
campo residual de tributao, ,criando
como novos tri-a
vinha
Exportao foi municpios, sendo mas
acompanhada autorizada
da integram
limitao pelos constituintes
aconsti-
agenda delizada desde
reformas e abusiva barganha
cobrana
Unio
em
sempre detodas
impostos
tiveram
as ANCs deaexpor-
autonomia
o perodo
para explorar o
A reao
a Constituio
do governo Lula, a essa centralizao, na Assemblia butos. Em outras palavras, autoridade tributria
tucional para regulamentar osdetermos1934.
via projeto
de sua co- de unificao
tao nas em que
dooperaes
campo
os estados tiveram
interestaduais.
residual de Essa
tributao,
autoridade tributria
decisocriando novos tri-
Constituinte
ICMS, devido de a1987-1988,
seus impactos teve como aresultado sobre o campo oresidual foi historicamente des-
brana. Mais do que isso, aum tema fortementesobre foi,poltica
como exclusiva sobre campo daresidual foi o perodo de
ampla A reao
econmica. autonomia essa centralizao,
para estados e municpios na Assemblia defi-vimos, resultado
butos. Em outras
centralizada,
maior
da aliana
deixando
centralizao
palavras, de bancada
a autoridade
s-lo
poltica, apenas
se natributria
reforma
considerarmos
debatido na ANC de 1946 de
Constituinte foi1987-1988,
a diversidade decomopaulista com a sobre
bancada dos estados do Nordeste
nirem a legislao tributria teve de seus resultado
prprios im- do regime
apenas
o campo militar
o perodo
residual
(Quadro
entre
foi 1).
1891
historicamente
Paradoxalmente,
e 1964.
des-
modalidades deamplaregulamentao
autonomia dos
paradaimpostos
estados eco- na Constituio
municpios de 1934, nodeixando
tendo sido objeto de
Nessa
postos. dimenso
Observe-se, autoridade
portanto, que, tributria,
no que dizdefi-
por-
res- centralizada,
apenas o Estado Novo de s-lo apenas
conferiu na reforma
aos estados a au-
brados pelos estados
nirem e municpios (SILVA, 1994, alterao im-nas constituies posteriores.
peito aampla
tanto, legislao
forjou-se tributria
autoridade ao para delegislar
longo seus doprprios
sobreEstadoseus do regime
A
toridade inflexo militar
tributria (Quadro 1).
centralizadora
exclusiva da
sobre Paradoxalmente,
autoritria
o campo tribut-
resi-
p. 55). interessante observar que
postos. Observe-se,
desenvolvimentista um os
portanto, mesmos
padro que, no quede
de interferncia diz res-
da apenas
ria sobre o Estado
o campo Novo
residualconferiu
ocorreu aos estados
apenas noa au-
re-
prprios impostos, apenas a Constituio 1988 dual, sem obrigao
A reforma tributria do regime militar foi a mais de repartio com os demais
constituintes quepeito demandavam,
ampla autoridadeem decises
nome
para dos
legislar sobre quo, seus toridade tributria exclusiva sobre o em
campo
legislao
representou federal
uma nas
ruptura em relaodosaoestados,
status em
centralizadora gime militar.
entes aspecto
nesse federativos Essa(VARSANO,
(Quadro inflexo
1). Aoconsistiu
trans- 1996, 4). resi-
p.proibir Ob-a
princpios federativos,
prprios aaos
elevao
impostos, das
apenas receitas tri-
adeConstituio de para
1988 dual,
relao
pois desde aimpostos
Constituio que embora
1934 osarrecadados
estados
ferir criaoa sem
serve-se
ti-a Unio obrigao
de
mais
tributao novos
uma deimpostos
vez,
exclusiva repartio
do Im-aos
portanto, com osvariao
demais
que agovernos
butrias municipais,
representou denunciavam,
uma rupturaem nome
em do aoestratgicos
relao status quo, entes
exclusivamente
nham sua autoridade limitada eram
pelos estados pelas sucessivas
posto de dessa federativos
subnacionais,
Exportao dimenso
estava (VARSANO,
reservando
da
resolvido autoridade 1996,
essa autoridade
o problema no p. 4).
acompanhou Ob-
apenas
mesmo princpio, pois
para a autonomia
desde
a a
estratgia dos
Constituioentes federati-
nacional dede 1934 os estados
desenvolvimento. ti- serve-se
para a mais
Unio. uma
Alm vez,
disso, portanto,
ficou que
reservada a variao
esfera
constituies federais. As reformas ocorridas no
de sua regulamentao.as variaes Como de oregime
IVC foipoltico.
converti- No apenas essa
vos para regular nhamseussua prprios
autoridade impostos. limitada pelas sucessivas dessa dimenso
Essa
campointerferncia
tributrio ocorreu
posteriormente paralelamente
a 1988 dono con-
em afe- federal
dimenso
ICM e mantido rbita da
autoridade
napermaneceu autoridade
tributria
estadual, relativamente
refor-
10
no acompanhou
a exclusiva sobre a cri-
invarivel ao
constituies
solidao
taram as
Contudo, ambas essa do federais.
regime de As
dimenso constituintes
assemblias reformas
separao
da autoridade dema de ocorridas
fontes
estados no
tribu-
transferiu as
aovariaes
longo
e para de de
contribuies
do tempo
a Unio regime
embora
a autoridade poltico.
sociais
tanto para sido objetoessa
tenha , No
no apenas
sujeitas re-
de
campo
trios.
autorizaram as municpios,
constituiestributrio
Se algummas posteriormente
pacto
integram
estaduais federativo
a agenda
a estabele- ahouve,
1988 no
dedefinir
reformas afe-
ele con- dimenso
partioquanto
barganha
suas alquotas permaneceu
com
em os todas demais
para as relativamente
entessobre
ANCs
legislar invarivel
federativos.
, como Como
o perodo ao
taram
cer as alquotassistiu
dodogoverno essaconferir
em
Imposto dimenso
sobreaos
Lula, via da
Vendas autoridade
estados
projeto a de
e Con- desua
autoridade estados
unificao exclu-doe Mas,
iseno. longo doostempo
j apresentado,
em que
observe-se,estados nesse
isso embora
foi possvel
tiveram tenha
aspecto a sido objeto
graas
autoridade s condi-
tributria de
municpios,
siva
ICMS,
signaes, transferido sobre devido
para mas
reas integram
osarentveis
seus
estados de
impactos a tributao,
desde agendaa deinovao
sobre reformas
alimitando
polticado regimebarganha emfoi
es centralizadas
exclusiva
militar sobre todas de
o campo
apenas asaprovao
ANCs grau,,no
deresidual como o perodo
parlamentar
foi o perodo en-
de
do governo
Constituio deentretanto
econmica.
1934. Assim, suaLula,
com via
autoridade
relaoprojetopara
quele de unificao
legislar sobre de
sentido os que em
do to
maior quecentralizao
osoestados
imperantes.
aumentou controletiveram poltica,
federal autoridade tributria
se considerarmos
sobre
ICMS,
impostos devido a imposto
seus impactos
cuja arrecadao esta-sobre
afetasse oaprincipal
a polticapoltica exclusiva
eco- imposto
apenas sobreTodavia,
o perodo o campo
entre 1891 aresidual foi o perodo de
que veio a tornar-se o principal
Nessa
dos A estadual.
autoridade exclusiva da eUnio
natureza 1964. na criao de
dos, a autonomia econmica.
nmica dodimenso
regulatria governo
dos estados
da autoridade
federal. Portanto,
foi
tributria,
pre- no desse
por-
o tipo maior centralizao
tipo de autoridade, isto , o poltica,
fato de que seaconsiderarmos
tanto, forjou-se ao longo do Estado contribuies
A inflexo sociais e sobre da
centralizadora o campo residual
autoritria foi
tribut-
de regime poltico que explica as variaes, mas a apenas o perodo entre 1891 e 1964.
Nessa dimenso um
desenvolvimentista da autoridade tributria, por- mantida
sobrepela Constituio
residualde 1988 (LEME, 1992,
dimenso de autoridadepadro tributria de interferncia
e o tipo de im- da ria o campo ocorreu apenas no re-
76 tanto, forjou-se
federal nasao longodosdo Estado A inflexo
p. 75). Parece centralizadora
paradoxal
inflexo mais da autoritria
umaem vez tribut-
que aa
#10 legislao
posto em questo.
desenvolvimentista umque
decises
padro
estados,
de interferncia
em
da
gime
ria
militar.
sobre odecampo
descentralizao
Essa
residual
fiscal
consistiu
ocorreu
da Constituio apenas
proibir
nono
degovernos
1988 re- p.9
relao aos impostos embora arrecadados criao novos impostos aos
legislao
II.3. Autoridade federal nas
tributria decises
exclusivamente pelos estados eram estratgicossobre dos
o estados,
campo residualem gime
subnacionais, reservando essa autoridade apenasa
se tenhamilitar. Essa
estendido inflexo
ao campo consistiu
residual em de proibir
tributa-
relao
paraParte aos impostos
a estratgia que de
nacional embora arrecadados
desenvolvimento. criao
para a Unio. de Almnovosdisso, impostos aos governos
ficou reservada esfera
da evoluo de um sistema tributrio
exclusivamente
Essa interferncia pelos estados
ocorreu eram
paralelamente estratgicos
con- subnacionais,
federal autoridade tributria exclusiva sobreapenas
reservando essa autoridade a cri-
consiste em expandir as reas e setores constran- 10 O sistema tributrio brasileiro faz distino entre im-
para
solidaoa estratgia
do regime nacional
de vezseparaode desenvolvimento.
de fontes tribu- para
ao ade Unio. Alm disso,
contribuies ficou
sociais 10,reservada
no sujeitas esfera
gidos taxao. Uma definidas as reas de postos e contribuies. A principal diferena que os pri-
re-
Essa interferncia
trios. Se algum ocorreu
pactoresta federativoparalelamente
houve,nveis con-
ele con- federal
partio autoridade
com os tributria
demais exclusiva sobre a cri-
tributao exclusiva, saber quais de meiros somente podem entrarentes
em 10 federativos.
vigor Como
no ano seguinte
solidao
sistiu emestodo regime
conferir aosdeestados
separao de fontesexclu-
a autoridade tribu- ao de contribuies
j apresentado,
sua aprovao por isso
meio foi desociais
possvel
emenda , no sujeitas
graas
constitucional, aopas-
s condi- re-
governo constitucionalmente autorizados a
trios.
siva sobre Se algum pacto federativo houve, ele con- partio
so com os podem
quecentralizadas
as segundas demais serentes
criadasfederativos.
por meio de lei Como
ordi-
explorar oreas
campo rentveis
residualdede tributao,
taxao, limitando
isto , as es de aprovao parlamentar en-
sistiu
entretanto em conferir aos estados
sua autoridade paraa autoridade
legislar exclu-
sobre os j
toapresentado,
nria e entrar em isso
imperantes. vigorfoi 90 possvel
dias aps graas s condi-
sua aprovao. Os
reas de atividade potencialmente taxveis. Evi- governos estaduais e municipais somente podem cobrar
siva sobrecuja
impostos reas rentveis deafetasse tributao, limitando es centralizadas de aprovao parlamentar en-
dentemente, o arrecadao
campo residual efetivo a poltica
tende aeco- res-
entretanto
nmica do governo sua autoridade federal. para legislar
Portanto, nosobre o peloos
tipo to A autoridade
contribuies
imperantes. para osexclusiva da Unio na criao
sistemas previdencirios de seus pr- de
tringir-se medida que amadurece o sistema, prios servidores.sociais e sobre o campo residual foi
contribuies
impostos cuja arrecadao afetasse
de regime poltico que explica as variaes, mas a a poltica eco-
A autoridade
mantida exclusiva de
pela Constituio da 1988
Unio(LEME,na criao 1992,de
nmica
dimenso dode governo
autoridade federal. Portanto,
tributria e o no
tipode o tipo
im- contribuies
p. 75). Parecesociais paradoxal e sobremais o campo uma residual
vez quefoia
de regime
posto em questo. poltico que explica as variaes, mas a
mantida pela Constituio
descentralizao de 1988 (LEME,
fiscal da Constituio de 1988 1992,
no
dimenso de autoridade tributria e o tipo de im- 77
II.3. Autoridade tributria sobre o campo residual p.
se 75). Parece
tenha estendido paradoxal
ao campo mais uma de
residual veztributa-
que a
posto em questo.
descentralizao fiscal da Constituio de 1988 no
II.3.Parte
Autoridadeda evoluo tributria de sobre
um sistema o campotributrio
residual se tenha estendido ao campo residual de tributa-
consiste em expandir as reas e setores constran- 10 O sistema tributrio brasileiro faz distino entre im-
gidos Parte da evoluo
taxao. Uma de vezum sistemaastributrio
definidas reas de postos e contribuies. A principal diferena que os pri-
consiste
tributao emexclusiva,
expandir as restareas sabere setores
quais constran-
nveis de 10 O sistema
meiros somente tributrio
podem entrar brasileiro faz distino
em vigor entre im-
no ano seguinte
gidos
governo taxao. Uma vez definidasautorizados
esto constitucionalmente as reas dea postos e contribuies.
sua aprovao por meioAdeprincipal
emenda diferena queao
constitucional, ospas-
pri-
tributao
explorar o exclusiva, resta saber quais nveis
isto , de meiros
so que as somente
segundas podem
podem entrar em vigor
ser criadas porno anode
meio seguinte
lei ordi-
#11 governo
reas de esto
campo residual
atividadeconstitucionalmente
de taxao,
potencialmente taxveis. autorizados
as
Evi-a
sua
nriaaprovao
e entrar em por meio
vigor de 90emenda
dias aps constitucional,
sua aprovao. ao pas-
Os p.9
explorar o campo residual de taxao, isto , as so que as segundas
governos estaduaispodem ser criadas
e municipais por meio
somente podemde leicobrar
ordi-
dentemente, o campo residual efetivo tende a res- nria e entrarpara
contribuies em os vigor 90 dias
sistemas aps sua aprovao.
previdencirios de seus pr- Os
reas
tringir-se de atividade
medida que potencialmente
amadurece otaxveis. sistema, Evi- pelo governos estaduais e municipais somente podem cobrar
prios servidores.
dentemente, o campo residual efetivo tende a res- contribuies para os sistemas previdencirios de seus pr-
tringir-se medida que amadurece o sistema, pelo prios servidores.
QUEM TAXA E QUEM GASTA
77
o. No seria plausvel supor, de acordo com a das fiscais, apenas aquelas que afetariam interes- 77
noo de que haveria um paralelo entre democra- ses de minorias dentro da ANC foram acatadas.
cia e poder dos governos locais no Brasil, que os Assim, o poder residual dos estados, cuja susten-
governos subnacionais reservassem para si a au- tao vinha basicamente da bancada paulista, foi
QUEM TAXA
toridade sobre oE campo
QUEMainda
GASTAno tributado da suprimido da verso final submetida plenria.
atividade econmica? As emendas propostas na plenria com a finalida-
de de recuperar a autoridade de estados e munic-
o.ANo
deciso
seria da ANC de
plausvel 1987-1988
supor, de acordopode
comsera das fiscais, apenas aquelas que afetariam interes-
pios sobre o campo tributrio residual no conse-
explicada
noo de quepelahaveria
interao estratgica
um paralelo entredos atores,
democra- ses de minorias dentro da ANC foram acatadas.
guiram obter aprovao. O reduzido nmero de
#12 dadas as regras
cia e poder dos de operao
governos dessa
locais noAssemblia
Brasil, que eosa Assim, o poder residual dos estados, cuja susten-
estados e municpios cuja base econmica torn-
p.9
composio das arenasreservassem
governos subnacionais decisrias, em
paraumsi acon-
au- tao vinha basicamente da bancada paulista, foi
los-ia potencialmente beneficirios dessa prerro-
texto de sobre
toridade amadurecimento do sistema
o campo ainda tributrio
no tributado da suprimido da verso final submetida plenria.
gativa tornou minoritrio o nmero de constituin-
nacional.
atividade econmica? As emendas propostas na plenria com a finalida-
tes interessados nesta questo (idem, p. 83ss.).
Diferentemente das constituies anteriores, de de recuperar a autoridade de estados e munic-
A deciso da ANC de 1987-1988 pode sera Como indicado mais acima, a autoridade tribut-
redao da pela nova interao
Constituio no foi realizada por pios sobre o campo tributrio residual no conse-
explicada estratgica dos atores, ria sobre o campo residual perde importncia re-
uma guiram obter aprovao. O reduzido nmero de
dadasnica comisso
as regras nem apoiada
de operao em um projeto
dessa Assemblia ea lativa medida que amadurece um sistema tribu-
tcnico previamente preparado (GOMES, estados e municpios cuja base econmica torn-
composio das arenas decisrias, em um2002, con- trio, assim como interessa mais diretamente ape-
p. 10ss.). Sua redao iniciou-se pelo trabalho de los-ia potencialmente beneficirios dessa prerro-
texto de amadurecimento do sistema tributrio nas a regies com atividade econmica mais com-
24 subcomisses, fundidas posteriormente em 8 gativa tornou minoritrio o nmero de constituin-
nacional. plexa e diversificada. Os benefcios concentra-
QUEM TAXA
comisses E QUEM
temticas, cujasGASTA
propostas foram, fi- tes interessados nesta questo (idem, p. 83ss.).
dos dessa prerrogativa levaram o plenrio da ANS
Diferentemente das constituies anteriores, a Como indicado mais acima, a autoridade tribut-
nalmente, integradas por uma comisso de siste- de 1987-1988 a abdicar da prerrogativa da auto-
redao da nova Constituio no foi realizada por ria sobre o campo residual perde importncia re-
matizao. As propostas da comisso de sistema- nomia federativa, apenando essencialmente a ban-
uma
o. nicaseria
No comisso nemsupor, apoiada deem um projeto lativa medida que amadurece um sistema tribu-
tizao, por suaplausvel
vez, foram votadas acordo
em dois com tur-a das
cadafiscais,
paulista.apenas
Pela aquelas
mesma que razo,afetariam
esse no interes-
um
tcnico
noo depreviamente
que haveria preparado
um paralelo (GOMES,
entre 2002,
democra- trio,
ses de assim comodentro
minorias interessa
da mais diretamente
ANC foram ape-
acatadas.
nos em sesses plenrias. Na ANC, os principais tema da agenda federativa de reformas no campo
p.
cia 10ss.).
e poder Sua redao iniciou-se pelo trabalho
que de nas a regies com atividadedoseconmica mais com-
acordos comdos governos
relao locaisdesenho
ao novo no Brasil,
tributrioos Assim,
tributrio. o poder residual estados, cuja susten-
#13 24 subcomisses,
governos subnacionaisfundidas posteriormente
reservassem
foram selados no mbito da Subcomisso de Tri- para si em
a 8
au- plexa
tao vinha e diversificada.
basicamente Osdabenefcios concentra-
bancada paulista, foi p.10
comisses
toridade temticas,
sobre o campocujas propostas
ainda foram, fi- dos Adessa
partir dados anosfinal
prerrogativa 1990,
levaram a oexclusividade
plenrio da ANS da
butos, Oramento e Finanas e no tributado
da Comisso da
de suprimido verso submetida plenria.
nalmente,
atividade integradas por uma comisso de siste- Unio
de
As 1987-1988 na cobrana de na
a abdicar contribuies
da comfoi
prerrogativa umauto-
da dos
Tributos, econmica?
Participao e Distribuio das Recei- emendas propostas plenria a finalida-
matizao. As propostas da comisso de sistema- principais
nomia instrumentos
federativa,
de de recuperar apenando
a autoridadedo essencialmente
governo
de estados federal para
a ban-
e munic-
tas,Aem decisogovernadores
que da ANC de e1987-1988
prefeitos pressiona-
pode ser
tizao, por sua vez, foram votadas em dois tur- compensar
cada
pios sobrepaulista. asPela
o campo perdas
mesma fiscais
tributrio razo, decorrentes
residualessenonoconse- da
um
ram intensamente
explicada os constituintes
pela interao estratgica e ados
Unio foi
atores,
nos em sesses plenrias. Na ANC, os principais descentralizao
tema
guiram da obter
agenda fiscal de O
federativa
aprovao. 1988, de veznmero
dereduzido
reformas quecampo
no estes
de
omissa.
dadas asOregras textodesofreu poucas
operao modificaes
dessa Assemblianas ea
acordos com relao ao novo desenho tributrio no esto
tributrio.
estados sujeitos obrigao
e municpios constitucional
cuja base econmica torn-de
instncias
composiodecisrias
das arenasposteriores,
decisrias,fase emem umque con-a
foram selados no mbito da Subcomisso de Tri- partilha com estados e municpios
los-ia potencialmente beneficirios (SOUZA, 1997,
dessa prerro-
Unio,
texto de aoamadurecimento
perceber as perdasdo decorrentes dos acor-
sistema tributrio A partir dos anos 1990, a exclusividade da
butos, Oramento e Finanas e da Comisso de p.
gativa50; REZENDE
tornou minoritrio& CUNHA, o nmero2002; deREZENDE
constituin-
dos selados, pressionou intensa e inutilmentemente
nacional. Unio na cobrana de contribuies foi um dos
Tributos, Participao e Distribuio das Recei- &
tesOLIVEIRA,
interessados2003). nesta Aquesto
ampliao (idem,das p. alquotas
83ss.).
para reverter as decises (LEME, 1992, p. 148). principais instrumentos do governo federal para
tas,Diferentemente
em que governadores e prefeitosanteriores,
das constituies pressiona-a de
Como contribuies
indicado mais federais
acima, aContribuio
autoridade tribut- Social
Na Subcomisso compensar as perdas fiscais decorrentes da
ram
redaointensamente os de Tributos,
constituintes
da nova Constituio no foi Participao
erealizada
a Unio por foie sobre
ria sobre o Lucro
o campoLquido (CSLL),
residual perdeContribuio
importnciapara re-
Distribuio das sofreu
Receitas, os representantes dos descentralizao fiscal de 1988, de vez que estes
omissa.
uma nica O texto
comisso nem poucas
apoiadamodificaes
em um projeto nas olativa
Financiamento
medida que da Seguridade
amadurece um Social (COFINS)
sistema tribu-
estados dodecisrias
Nordeste,preparado
Norte e (GOMES,
Centro-Oeste a no esto sujeitos obrigao constitucional de
instncias
tcnico previamente posteriores, fase em que 2002, etrio,
Imposto
assimsobre
comoOperaes
interessa mais Financeiras
diretamente (IOF) ape-
majoritrios por um voto decorrentes
acordaram com as partilha com estados e municpios (SOUZA, 1997,
Unio,
p. 10ss.).ao Sua
perceber as perdas
redao iniciou-se dos
pelo trabalho acor-
de permitiu
nas a regies expressiva elevao
com atividade da arrecadao
econmica mais com- do
bancadas depressionou
So Paulo e do posteriormente
Sul o fortalecimento p. 50; REZENDE & CUNHA, 2002; REZENDE
dos selados,
24 subcomisses, intensa
fundidas e inutilmentemente em 8 governo federal11. UmOs
plexa e diversificada. segundo
benefcioscomponente
concentra- da
da autonomia tributria estadual em troca & OLIVEIRA, 2003). A ampliao das alquotas
para reverter
comisses as decises
temticas, cujas(LEME,
propostas1992, p.do
foram, au-
148).
fi- estratgia foi a criao
dos dessa prerrogativa levaram de novas contribuies,
o plenrio da ANS
mento nasintegradas
alquotas das transferncias de contribuies federais Contribuio Social
nalmente, por uma comisso federais.
de siste- que tm a vantagem
de 1987-1988 a abdicarde poderem ser cobradas
da prerrogativa da auto-90
Na Subcomisso de Tributos, Participao e sobre o Lucro Lquido (CSLL), Contribuio para
O acordo inclua que a autoridade tributria sobre
#14 matizao. As propostas da comisso
Distribuio das Receitas, os representantes dos
otizao,
campopor residual voltasse
de sistema- dias
nomia aps sua aprovao
federativa, apenando poressencialmente
meio de lei ordinria.
o Financiamento da Seguridade Social (COFINS)
a ban- p.10
sua vez, forama votadas
ser exclusivaem doisdostur-
es- cada paulista. Pela mesma razo, esse no um
estados do Nordeste, Norte e Centro-Oeste e Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF)
tados.
nos emAsesses
proposta, entretanto,
plenrias. no agregava
Na ANC, a to-
os principais tema da agenda federativa de reformas no campo
majoritrios por um voto acordaram com as 11permitiu expressiva elevao da arrecadao do
talidade
acordos com das bancadas
relao aodo Sudeste
novo desenho e dotributrio
Sul, ao A CSLL aumentou sua participao na receita do setor
tributrio.
bancadas de So Paulo e do Sul o fortalecimento governodefederal 11 Um segundo componente da
0,9% em .1989
contrrio
foram seladosda proposta de constitucionalizao
no mbito da Subcomisso de Tri- das pblico para 3% em 1992. O IOF, que
da autonomia tributria estadual em troca do au- estratgia
A partirfoi
representava 0,7%a criao
dos anos
da dedonovas
1990,
receita contribuies,
a exclusividade
setor pblico, passoudaa
transferncias
butos, Oramento federais, que agregava
e Finanas a totalidade
e da Comisso de
mento nas alquotas das transferncias federais. que
Unio tmnaa2,5%
representar vantagem
cobrana
em 1992 de(Pessoa
de poderem
contribuies ser cobradas
e Malheiros foiapud
umSOU- 90
dos
das bancadas
Tributos, do Norte,e Nordeste
Participao Distribuio e Centro-Oes-
das Recei-
O acordo inclua que a autoridade tributria sobre ZA,
dias 1997,
aps p.
principais 50-51).
sua Os impostos
aprovao
instrumentos por sujeitos
meio
do governo federal
de lei contribuio
ordinria.
para
te.
tas,Quando,
em que j na Comissoe de
governadores Sistematizao,
prefeitos pressiona-a representavam 51%perdas
da receitafiscais
do setordecorrentes
pblico em 1988dae
o campo residual voltasse a ser exclusiva dos es- compensar as
Unio tentou reverter
ram intensamente os acordos selados
os constituintes e a Unioao lon-
foi caram para 42% em 1992 (Afonso apud SOUZA, 1997,
tados. A proposta, entretanto, no agregava a to- descentralizao fiscal de 1988, de vez que estes
go do processo
omissa. O textoconstituinte
sofreu poucasque lhe imporiam per-
modificaes nas p. 51).
11
talidade das bancadas do Sudeste e do Sul, ao noA esto sujeitos suaobrigao
CSLL aumentou participao constitucional
na receita do setor de
instncias decisrias posteriores, fase em que a
contrrio da proposta de constitucionalizao das pblico
partilhadecom 0,9% em 1989
estados para 3% em(SOUZA,
e municpios 1992. O IOF, que
1997,
Unio, ao perceber as perdas decorrentes dos acor- representava 0,7% da&receita do setor pblico, passou a
transferncias federais, que agregava a totalidade
78 p. 50; REZENDE CUNHA, 2002; REZENDE
dos selados, pressionou intensa e inutilmentemente representar 2,5% em 1992 (Pessoa e Malheiros apud SOU-
das bancadas do Norte, Nordeste e Centro-Oes- & OLIVEIRA, 2003). A ampliao das alquotas
para reverter as decises (LEME, 1992, p. 148). ZA, 1997, p. 50-51). Os impostos sujeitos contribuio
te. Quando, j na Comisso de Sistematizao, a de contribuies
representavam 51% da federais
receita do setor
Contribuio
pblico emSocial
1988 e
UnioNa tentou reverterde
Subcomisso osTributos,
acordos selados ao lon-e
Participao sobre opara
caram Lucro42%Lquido
em 1992(CSLL), Contribuio
(Afonso apud SOUZA, 1997, para
go do processo
Distribuio dasconstituinte
Receitas, que lhe imporiam per-
os representantes dos p.o Financiamento
51). da Seguridade Social (COFINS)
#15 estados do Nordeste, Norte e Centro-Oeste e Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF) p.10
majoritrios por um voto acordaram com as permitiu expressiva elevao da arrecadao do
78
bancadas de So Paulo e do Sul o fortalecimento governo federal11. Um segundo componente da
da autonomia tributria estadual em troca do au- estratgia foi a criao de novas contribuies,
mento nas alquotas das transferncias federais. que tm a vantagem de poderem ser cobradas 90
O acordo inclua que a autoridade tributria sobre dias aps sua aprovao por meio de lei ordinria.
o campo residual voltasse a ser exclusiva dos es-
tados. A proposta, entretanto, no agregava a to-
talidade das bancadas do Sudeste e do Sul, ao 11 A CSLL aumentou sua participao na receita do setor
contrrio da proposta de constitucionalizao das pblico de 0,9% em 1989 para 3% em 1992. O IOF, que
transferncias federais, que agregava a totalidade representava 0,7% da receita do setor pblico, passou a
representar 2,5% em 1992 (Pessoa e Malheiros apud SOU-
das bancadas do Norte, Nordeste e Centro-Oes-
ZA, 1997, p. 50-51). Os impostos sujeitos contribuio
te. Quando, j na Comisso de Sistematizao, a representavam 51% da receita do setor pblico em 1988 e
Unio tentou reverter os acordos selados ao lon- caram para 42% em 1992 (Afonso apud SOUZA, 1997,
go do processo constituinte que lhe imporiam per- p. 51).

78
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 24: 69-85 JUN. 2005

QUEM TAXA E QUEM GASTA:

1
A BARGANHA FEDERATIVA NA FEDERAO BRASILEIRA

Marta Arretche

RESUMO
Este artigo analisa as relaes de autonomia e coordenao da federao brasileira, pelo exame da traje-
tria das decises em matria fiscal e tributria. Desagrega distintas dimenses da questo e conclui que,
na histria brasileira, as disputas federativas deslocaram-se das reas de tributao exclusiva para o
sistema de transferncias fiscais. Alm disso, o modelo brasileiro tendeu a combinar a descentralizao de
receitas com a centralizao da autoridade sobre as decises de arrecadao e de gasto, isto , a limitao
da autonomia dos governos subnacionais para a regulamentao da cobrana de impostos e do destino do
gasto. Mudanas de regime poltico no so suficientes para explicar as mudanas no sistema tributrio e
fiscal; a centralizao decisria e o padro de alianas em cada arena particular permitem melhor explicar
essas variaes.
PALAVRAS-CHAVE: federalismo tributrio; transferncias fiscais; barganhas polticas.

A profuso de termos mais ou menos coincidentes

a runa da Sociologia
(BENDIX, 1996, p. 49).

I. INTRODUO toridade no governo central ou criou um sistema

Afinal, a federao brasileira centralizada ou
descentralizada? Embora inspirada no modelo nor-
te-americano, teria a centralizao imperial afeta-
do definitivamente a forma do Estado no Brasil?
Ou a Repblica Velha teria tido efeitos de longo
prazo, consolidando o poder das elites estaduais
nas decises nacionais? O arranjo institucional que
emergiu da Constituio de 1988 concentrou au-
1 Este artigo beneficiou-se de pesquisa realizada para o
projeto Taxation Perspectives. A Democratic Approach to
Public Finance in Developing Countries, em parceria com
Aaron Schneider, financiado pelo Institute of Development
Studies. Beneficiou-se ainda de apoio fornecido pelo Con-
selho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
(CNPq), sob a forma de Bolsa de Produtividade em Pes-
quisa, bem como auxlio a projeto de pesquisa, do Edital
Cincias Humanas, Sociais e Sociais Aplicadas de 2003.
Uma primeira verso foi apresentada no Grupo de Traba-
lho de Polticas Pblicas do XXVII Encontro Nacional da
Associao Nacional de Pesquisa e Ps-graduao em Ci- falar em tripla soberania, dado que governos estaduais e
ncias Sociais (Anpocs). Agradeo a Aaron Schneider, Maria
Hermnia Tavares de Almeida e Eduardo Marques pelos
comentrios e sugestes que muito contriburam para esta
reviso.
altamente consociativo que dispersa a autoridade
e gera problemas de governabilidade?
Parte importante da imaginao e do esforo
de pesquisa dos cientistas polticos que se dedi-
caram anlise do federalismo brasileiro est
dedicada a responder a essas perguntas (cf.
CAMARGO, 1993; ALMEIDA, 1995; 2001; SOU-
ZA, 1997; ABRUCIO, 1998; STEPAN, 1999;
PALERMO, 2000; ARRETCHE, 2002; 2004). Este
artigo pretende ser mais uma pequena contribui-
o a esse debate.
Como afirmou Stepan (1999), todas as fede-
raes restringem o poder central, devido dupla
soberania do governo federal e dos governos
locais2 que a caracterstica bsica dessa for-
ma de Estado (WHEARE, 1964; RIKER, 1975;
LIPJHART, 1984; 1999). A dupla soberania, por
2 No caso brasileiro posterior a 1988, seria mais preciso
municipais so constitucionalmente entes federativos au-
tnomos. Neste ponto, entretanto, estou me concentrando
no conceito de federalismo, tal como tratado pela literatura
sobre formas de Estado.

Recebido em 10 de dezembro de 2004

Aprovado em 18 de maio de 2005
Rev. Sociol. Polt., Curitiba, 24, p. 69-85, jun. 2005
69
QUEM TAXA E QUEM GASTA
sua vez, est garantida tanto pelas regras consti-
tucionais quanto pelo desenho das instituies
polticas 3 (RIKER, 1975; DAHL, 1986;
LIPJHART, 1984; 1999; STEPAN, 1999). Toda-
via, os estudos empricos tm revelado grande
variao entre as federaes no que diz respeito
extenso da autoridade do governo central
(STEPAN, 1999).
Contudo, os estudos empricos sobre centra-
lizao-descentralizao nas federaes so, re-
gra geral, pouco conclusivos e convincentes de-
vido, em grande parte, dificuldade em estabele-
cer critrios precisos de classificao. A primeira
grande dificuldade diz respeito superposio de
dimenses de autoridade em anlise. A distribui-
o de competncias, a distribuio de recursos
tributrios e fiscais, assim como os mecanismos
institucionais de representao da vontade polti-
ca das elites locais, estaduais ou centrais, consti-
tuem dimenses distintas e independentes de dis-
tribuio de autoridade. Entretanto, muitos estu-
dos supem uma relao de estreita dependncia
entre elas.
Com freqncia, considera-se que a
descentralizao fiscal pode ser interpretada como
uma evidncia suficiente do poder das elites regi-
onais. Se isso verdade, como explicar que, por
exemplo, no Japo e na Sucia estados unitrios
a participao dos governos locais no total do
gasto seja superior a de federaes como a Aus-
trlia e a Blgica (LIPJHART, 1999, p. 220)?
Rodden (2005) examinou uma amostra de 29 pa-
ses federais e unitrios e concluiu em ambos
h uma tendncia geral em direo
descentralizao fiscal. Mais que isso, as federa-
es no se distinguem dos estados unitrios no
que diz respeito dependncia de transferncias,
isto , nos casos em que um nvel de governo
opera como arrecadador substituto dos demais.
Portanto, no h nada de especfico nos sistemas
tributrio e fiscal das federaes que as distinga
dos estados unitrios.
Adicionalmente, se a distribuio de compe-
3 As instituies mais clssicas de garantia do arranjo
federativo so as cmaras de representao dos estados e a
autoridade do poder Judicirio para dirimir conflitos entre
os distintos nveis de governos. Nos Estados Unidos, por
exemplo, existe a instituio dos senados estaduais, para
representar os governos locais.
70
tncias e a distribuio vertical de poder esto li-
nearmente relacionadas, como explicar a
descentralizao de competncias na Inglaterra,
clssico modelo de democracia majoritria, e na
Itlia dos anos 1970 (PUTNAM, 1996)4? Tratar
essas dimenses de autoridade quanto a com-
petncias, tributos e poltica como independen-
tes permitiria tornar mais precisas as anlises so-
bre federalismo e descentralizao, tornando ob-
viamente mais confiveis as concluses obtidas
de tais estudos.
Uma segunda grande dificuldade refere-se
anlise da distribuio de competncias e recur-
sos. Diferentemente de uma ntida e clara distri-
buio vertical de autoridade, as federaes em
sua existncia real assemelham-se a um bolo
marmorizado (ELAZAR, 1991), em que a
complementariedade e a interdependncia so as
caractersticas mais freqentes. Adicionalmente,
as competncias cuja autoridade pode ser atribu-
da aos diversos nveis de governo so diversas,
tais como sade, educao, assistncia etc. O
mesmo pode ser dito em relao questo tribu-
tria e fiscal, que envolve a autoridade para arre-
cadar tributos, para gast-los, para obter emprs-
timos etc. Uma estratgia para superar essas difi-
culdades consiste em utilizar os conceitos de au-
tonomia e de mecanismos de coordenao para
identificar as relaes entre os nveis de governo
com relao s distintas dimenses de autoridade
acima mencionadas. Teriam os governos regio-
nais na Itlia autonomia para atender as demandas
de seus cidados ou a descentralizao estudada
por Putnam consistiu apenas em uma transfern-
cia de atribuies, sem autonomia decisria?
Este artigo pretende ser uma contribuio
anlise do federalismo brasileiro, concentrando-
se na anlise das decises de natureza fiscal e tri-
butria. Essa uma dimenso muito importante
das disputas entre nveis de governo nos estados
nacionais, sejam eles federais ou unitrios. Se a
distribuio vertical de autoridade uma questo
central nos pactos nacionais, a autoridade sobre
recursos tributrios est entre as mais importan-
4 Lipjhart (1984; 1999) define como consociativas as de-
mocracias cujas instituies polticas so desenhadas de
modo a compartilhar, dispersar e limitar o poder do gover-
no central.
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 24: 69-85 JUN. 2005
tes dessas decises. Migdal (1988) argumentou
que a capacidade de extrair recursos da socieda-
de e gast-los de maneira autnoma constitui uma
dimenso central da capacidade de os estados
nacionais fazerem-se obedecer, na medida em que
define sua possibilidade de formular e implementar
polticas de modo autnomo, independentemente
dos interesses privados. O argumento pode ser
estendido s relaes intergovernamentais, quer
em estados federativos, quer em unitrios. A au-
tonomia dos governos para tomar decises deriva
em boa medida da extenso em que detm autori-
dade efetiva sobre recursos tributrios e/ou fis-
cais. Governos desprovidos de autonomia para
obter por meio da taxao recursos, em mon-
tante suficiente para atender minimamente s de-
mandas de seus cidados, tendem a incorporar
sua agenda as orientaes polticas do nvel de
governo ou agente privado, ou ainda organismo
internacional que de fato tem controle sobre tais
recursos. Simetricamente, governos dotados de
autoridade sobre recursos tributrios tm mais
condies de definir com autonomia sua prpria
agenda de governo5. Alm disso, os governos lo-
cais podem contar com recursos para atender s
demandas de seus cidados, mas dispor de limita-
da autonomia para definir sua prpria agenda,
porque suas polticas so financiadas basicamen-
te com transferncias vinculadas. No h dvida
de que essas motivaes esto no centro das dis-
putas nacionais pelos recursos tributrios e fis-
cais. Assim, a anlise do resultado dessas dispu-
tas pode ser um objeto relevante para o exame do
grau de centralizao em uma federao.
A viso mais comum sobre a federao brasi-
leira toma as variaes na distribuio de recur-
sos tributrios como evidncias de suas sstoles
e distoles expresso empregada por Golbery
do Couto e Silva para descrever nossa federao.
Esses sucessivos ciclos de centralizao e
descentralizao fiscal seriam explicados pelas
variaes de regime poltico. Assim, a Repblica
Velha caracterizou-se pela descentralizao fiscal,
5 Em A Era do Saneamento, Gilberto Hochmann (1998)
mostra que a assimetria de recursos e capacidades estatais
entre o estado de So Paulo e os demais estados da federa-
o foi um elemento central na definio do desenho da
poltica nacional de sade publica no final da Primeira Re-
pblica.
seguida pela centralizao do Estado Novo, que
foi, por sua vez, sucedido por nova
descentralizao fiscal no perodo democrtico de
1946-1964. Finalmente, a radical descentralizao
fiscal da Constituio de 1988 seria uma reao
centralizao fiscal do regime militar (OLIVEIRA,
1995; SOUZA, 1997; SERRA & AFONSO, 1999).
Essa descrio da evoluo dos sistemas tribut-
rio e fiscal sugerem rupturas, baseadas fundamen-
talmente nas mudanas de regime poltico. Como
mecanismo explicativo, nos perodos de
autoritarismo, as elites centrais suprimiriam a ca-
pacidade de vocalizao de interesses das elites
estaduais e locais. Na democracia, as ltimas teri-
am recuperados os espaos polticos que permiti-
riam impulsionar seus interesses, impondo per-
das fiscais ao governo central (CAMARGO, 1993;
ABRUCIO, 1998).
Uma primeira contribuio deste artigo con-
siste em demonstrar que um exame mais detalha-
do da evoluo dos sistemas tributrio e fiscal
brasileiros, levando em conta suas mltiplas di-
menses, indica antes uma lenta evoluo
(VARSANO, 1996, p. 19), em que o contedo
das disputas alterou-se medida que o sistema
tributrio consolidou-se. Nas primeiras assembli-
as nacionais constituintes (ANCs), j sob o siste-
ma federativo em 1890 e 1934 , os grandes
debates concentraram-se nas reas de atividade
que cada nvel de governo teria autoridade exclu-
siva para tributar. A partir da ANC de 1934, os
grandes embates disseram respeito ao sistema de
transferncias fiscais. Na verdade, um exame mais
detido da evoluo do sistema tributrio brasileiro
revela que apenas a Constituio de 1988 operou
de fato mudanas expressivas em relao ao status
quo.
Este artigo pretende ainda apresentar uma in-
terpretao alternativa dos regimes polticos para
a evoluo dos sistemas tributrio e fiscal brasi-
leiro. Argumento que as assemblias nacionais
constituintes ou os perodos de intensa produo
legislativa nas reas tributria e fiscal podem ser
entendidos como arenas decisrias especficas.
Elas constituram-se em momentos crticos, em
que o leque de alternativas permitiria produzir al-
teraes significativas ao status quo. Entretanto,
medida que o sistema tributrio e fiscal brasilei-
ro amadureceu, elevaram-se os custos de uma
eventual mudana de sua estrutura bsica, dados
tanto os investimentos envolvidos na instalao
71
QUEM TAXA E QUEM GASTA
das mquinas arrecadadoras quanto os custos
polticos envolvidos na supresso de fontes de
receita6. Tais fatores afetaram os clculos e as
estratgias dos legisladores. Assim, no a
redemocratizao que explica a descentralizao
fiscal da Constituio Federal de 1988, mas as
deliberaes da Assemblia Nacional Constituin-
te. Se a dinmica de sucesso dos ciclos acima
apresentada fosse suficiente para explicar as de-
cises em matria tributria, como explicar que o
governo central foi bem-sucedido em diversas
estratgias de recentralizao fiscal nos anos 1990?
No a democracia que explica a reao
centralizadora do governo central posterior a 1988,
mas as deliberaes do Congresso Nacional bra-
sileiro.
Examinar as deliberaes das assemblias cons-
tituintes nessa poltica setorial no uma novida-
de na literatura brasileira. Este artigo pretende dar
continuidade aos trabalhos que exploraram os efei-
tos dessas arenas decisrias sobre a evoluo dos
sistemas tributrio e fiscal (LEME, 1992; COS-
TA, 1994; SILVA, 1994; SOUZA, 1997; MELO,
2002).
II. EVOLUO DOS SISTEMAS TRIBUTRIO
E FISCAL
H pelo menos seis dimenses distintas da dis-
tribuio intergovernamental da autoridade tribu-
tria e fiscal que tm sido estudadas pelos analis-
tas, a saber:
a) definio das reas de tributao exclusiva
(VARSANO, 1996; SOUZA, 1997; WILLIS,
GARMAN & HAGGARD, 1999; REZENDE,
2001; LOPREATO, 2002);
b) autonomia dos nveis de governo para legislar
sobre seus prprios tributos (AZEVEDO &
MELO, 1997; SERRA & AFONSO, 1999;
MELO, 2002).;
c) autoridade tributria sobre o campo residual
(STEPAN, 1999; SCHNEIDER, 2001);
d) sistema de transferncias fiscais (GOMES &
MACDOWELL, 1997; PRADO, 2001;
REZENDE & CUNHA, 2002);
e) vinculao de gasto das receitas (MEDEIROS,
6 Sobre o impacto das decises passadas nas decises dos
atores, ver Pierson (2000).
72
1986; PRADO, 2001) e
f) autonomia para obteno de emprstimos7
(VARSANO, 1996).
Com freqncia, as anlises sobre a evoluo
de nosso sistema tributrio concentram-se em
apenas uma dessas dimenses; quando as tratam
em conjunto, desconsideram suas especificidades.
Esse tratamento tem duas conseqncias analti-
cas. A primeira a concluso j mencionada de
que a evoluo do sistema seria caracterizada por
ciclos sucessivos de centralizao e
descentralizao, ignorando as dimenses espe-
cficas de ruptura e/ou continuidade. Assim fa-
zendo, torna-se difcil identificar quais questes
especficas foram objeto de disputa federativa. A
segunda conseqncia deriva dessa primeira: como
explicar os fatores que explicam os pactos fede-
rativos nas reas tributria e fiscal se o prprio
objeto da disputa no est claramente identifica-
do? As alternativas apresentadas em cada perodo
de produo legislativa so afetadas pelas deci-
ses anteriores, seja pela avaliao de seus resul-
tados (SKOCPOL, 1992), seja pelos custos para
reverter os investimentos j realizados para a
implementao de decises anteriores (PIERSON,
2000). Como investigar esses mecanismos sem
identificar claramente que dimenses da autorida-
de tributria e fiscal foram objeto de disputa?
Argumento que, para melhor entender a evo-
luo das disputas federativas em torno da autori-
dade tributria e fiscal, til examinar separada-
mente a evoluo das decises tomadas com rela-
o a estas distintas dimenses. Adicionalmente,
tambm frutfero examinar sua interdependncia,
isto , o fato de que a deciso tomada com rela-
o a uma afeta as alternativas em relao s de-
mais.
II.1. reas de tributao exclusiva
Desde sua origem, na Constituio de 1891, a
federao brasileira adotou o regime de separao
das fontes tributrias. A primeira Constituio Fe-
deral previu reas de tributao exclusiva apenas
para a Unio e os estados. Por sua vez, a segunda
Constituio Federal, em 1934, estabeleceu im-
postos exclusivos dos municpios. A partir de en-
7 Essa dimenso no ser examinada neste artigo devido
dificuldade de coleta de dados e informaes.
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 24: 69-85 JUN. 2005
to, a distribuio das reas de tributao exclusi- dos exclusividade da competncia residual em
va alterou-se pouco na evoluo do sistema tribu-
trio brasileiro. Nessa dimenso particular, mu-
danas lentas e graduais caracterizam os pactos
federativos nas diversas constituies federais
(VARSANO, 1996, p. 19). Em outras palavras,
no caso brasileiro, a expanso da capacidade de
arrecadao da Unio no foi derivada da supres-
so de reas de tributao exclusiva dos estados e
municpios.
Na verdade, o papel da Unio como principal
arrecadador foi historicamente o resultado de
mudanas no perfil da arrecadao operadas a partir
dos anos 1940. Os impostos com base no merca-
do interno particularmente o Imposto de Renda
(IR), que era um imposto federal desde 1923
passaram a responder por parcela maior no total
da receita tributria do que os impostos baseados
no setor externo sobre o qual incidiam os im-
postos estaduais (LOPREATO, 2002, p. 25). Na
mesma direo, a expanso da capacidade de ar-
recadao tributria da Unio a partir de meados
da dcada de 1960 decorreu basicamente da raci-
onalizao dos impostos federais, acompanhada
de ganhos em eficincia na mquina arrecadadora
federal (VARSANO, 1996, p. 9).
Ainda que intensas disputas tenham sido tra-
vadas em torno dessa dimenso da autoridade tri-
butria at meados dos anos 1940, o exame das
decises constitucionais revela que rarssimas
foram as situaes em que a expanso da capaci-
dade de arrecadao de um nvel de governo fez-
se s custas da supresso de fontes de autoridade
tributria de um outro nvel de governo (ver Qua-
dro 1).
A primeira grande disputa ocorreu, como no
poderia deixar de ser, na Constituio de 1891.
Na verdade, a questo da discriminao das ren-
das entre a Unio e os estados ser a mais
longamente discutida na Assemblia, e foi ela que
provocou as clivagens mais profundas (COSTA,
1994, p. 57). As bancadas da regio Nordeste
haviam-se articulado em torno de um projeto ra-
dical de descentralizao tributria, segundo o qual
os estados passariam a ter autoridade exclusiva
sobre os impostos de exportao e de importa-
o, com base no argumento de que o imposto de
exportao no lhes forneceria as receitas neces-
srias sua autonomia fiscal. Jlio de Castilhos,
representante do Rio Grande do Sul, propunha um
arranjo ultrafederalista, que reservava aos esta-
matria tributria, assim como estabelecia uma
quota-parte para os estados das receitas arreca-
dadas pela Unio8. Por outro lado, Rui Barbosa
liderou uma aliana da Unio com os estados ex-
portadores (So Paulo, Minas Gerais, Rio de Ja-
neiro, Bahia, Par e Amazonas) para manter o
imposto de importao sob autoridade exclusiva
do governo central.
Na deciso final da Constituio de 1891, o
imposto de importao permaneceu sob autorida-
de tributria exclusiva da Unio. Quando compa-
rada estrutura do Imprio, a Unio perdeu itens
de receita, pois os impostos sobre exportaes,
de indstria e profisses e de transmisso de pro-
priedade eram privativos da Unio no Imprio e
passaram a ser privativos dos estados na Consti-
tuio de 1891 (COSTA, 1994, p. 67-69) (ver
Quadro 1).
Entretanto, embora tenha perdido reas de tri-
butao exclusiva, a proposta da Unio no foi
derrotada na Constituinte de 1890. O resultado da
deciso em matria de tributao exclusiva foi
muito prximo do projeto apresentado pelo Go-
verno Provisrio. Como explicar essa deciso em
vista do poder dos estados na Repblica Velha e
do contexto de forte reao federalista centrali-
zao fiscal do Imprio?
As regras decisrias e a composio da as-
semblia explicam esse resultado. O projeto origi-
nal foi elaborado por uma comisso liderada por
Rui Barbosa. Abertos os trabalhos da Assemblia
Constituinte, o projeto foi apreciado e emendado
pela Comisso dos 21, composta por um repre-
sentante de cada estado da Unio. Nessa arena,
muitas propostas foram apresentadas, modifican-
do o projeto original, quase sempre no sentido de
reduzir a competncia da Unio e de ampliar a dos
estados (idem, p. 61). Entretanto, no plenrio,
composto com base na regra de representao
proporcional populao, foram decisivos os
votos das bancadas dos estados exportadores, So
Paulo em particular, que colocava na Constituinte
uma bancada coesa e articulada, [assim como]
pesava contra as posies que queriam reduzir os
poderes fiscais da Unio o fato de que tinham suas
8 Observe-se que a proposta de constitucionalizar trans-
ferncias federais, adotada pela Constituio de 1946, j
estava presente nessa Assemblia Constituinte.
73
QUEM TAXA E QUEM GASTA
foras divididas (idem, p. 63).
A nova rodada da disputa federativa pelas re-
as de autoridade tributria exclusiva ocorreu nos
anos 1930. Em um contexto de generalizado
endividamento dos estados brasileiros, abusiva co-
brana do imposto de exportao nas operaes projeto do Governo Provisrio contava com o
interestaduais e acentuada crise externa de crdi-
to, o Governo Provisrio federalizou as dvidas
dos estados em troca da federalizao do Impos-
to de Exportao. O comando poltico dos esta-
dos entregue a interventores nomeados pelo go-
verno revolucionrio garantiram a obedincia
medida.
Se as condies particulares de centralizao
da autoridade da Revoluo de 1930 permitiram
essa medida, a autoridade exclusiva para taxar as
exportaes voltou a ser um issue na ANC de 1934.
O anteprojeto do governo era francamente
centralizador: estabelecia a competncia exclusi-
va da Unio sobre os quatro tributos mais rent-
veis (consumo, importao, exportao e de ren-
da); proibia os impostos interestaduais e
intermunicipais; retirava dos estados a competn-
cia para tributar a licena predial e urbana, dei-
xando-lhes a competncia exclusiva apenas sobre
os impostos menos rentveis: de transmisso de
propriedade, intervivos e causa mortis, de inds-
trias e profisses, cedular de renda e territorial.
Como na ANC de 1891, foi instituda uma comis-
so constitucional de representantes dos estados,
com 26 membros, cujo relator era da bancada
paulista. O substitutivo apresentado expressava o
esforo de uma aliana do relator da bancada
paulista com as bancadas do Nordeste. Propu-
nha a supresso gradual do Imposto de Exporta-
o, embora boa parte da bancada paulista prefe-
risse sua pura e simples extino (dado seu car-
ter anti-econmico na conjuntura recessiva dos
anos 1930) e as bancadas do Nordeste no admi-
tiam abrir mo dessa fonte de receita. Propunha
ainda que, como compensao fiscal, os impos-
tos sobre Vendas e Consignaes (IVC), sobre o
consumo de gasolina e combustveis de motores
exploso passassem para a competncia exclu-
siva dos estados, deixando para a Unio os im-
postos de importao, consumo, renda e circula-
o. No plenrio, entretanto, a proposta da su-
presso gradual do imposto de exportao foi du-
ramente criticada, tanto pelas bancadas do Nor-
deste quanto por representantes da bancada
paulista. Elas argumentavam que qualquer das pro-
74
postas privaria os estados de 40% de suas recei-
tas (SILVA, 1994, p. 28-35).
A parcela da bancada paulista favorvel
extino do Imposto de Exportao cedeu para
obter a adeso das bancadas do Nordeste, pois o
apoio dos representantes classistas. Na deciso
final, o Imposto de Exportao permaneceu sob
autoridade exclusiva dos estados, mas seu valor
no podia exceder 10% ad valorem e sem direito
a adicionais (idem, p. 34) (ver Quadro 1). Esse
resultado menos explicado pelo ambiente de re-
ao oligrquica s medidas centralizadoras da
Revoluo de 1930 e mais explicado pela aliana
das bancadas paulista e dos estados do Nordeste
em 1934 (GOMES, 1980, p. 50; SILVA, 1994, p.
28-35). A proposta aprovada no coincidia com
as propostas originais de nenhuma das duas ban-
cadas. Na verdade, ambas as bancadas agiram
estrategicamente ao alterar suas propostas origi-
nais. A razo para essa deciso est na composi-
o do plenrio da ANC de 1934. O Cdigo Elei-
toral de 1932, que adotou pela primeira vez no
Brasil o princpio de desproporcionalidade da re-
presentao, juntamente com a eleio da banca-
da classista, explica porque So Paulo e os esta-
dos do Nordeste aliaram-se para derrotar a Unio
nesse item especfico.
A derrota em 1934 sinalizou para o governo
federal os custos polticos de suprimir fontes de
tributao dos estados, razo pela qual a centrali-
zao poltica do Estado Novo teve nulo efeito
sobre o regime de separao de fontes tributrias
(idem, p. 37-45). Entretanto, plausvel supor
que, naquele contexto, no havia fortes razes
para subtrair capacidade de arrecadao dos esta-
dos, de vez que o governo central controlava o
comando poltico nos estados, via nomeao dos
interventores, bem como tinha grande controle
sobre a gesto das polticas via Departamento
Administrativo do Servio Pblico (DASP). Con-
tudo, derrotado na ANC de 1934, Getlio Vargas
instituiu em 37 um Conselho Supremo que garan-
tia Unio a coordenao da poltica econmica e
tributria nacional. Juntamente com as decises
da Constituio de 1934, essa deciso implicou a
federalizao da autoridade para legislar sobre os
impostos dos governos subnacionais, dimenso a
ser examinada com mais detalhe no item II.2, a
seguir.
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 24: 69-85 JUN. 2005
As constituies posteriores indicam que, a
partir da Constituio de 1934, assim como dessa
deciso de Getlio Vargas em 1937, a disputa fe-
derativa por fontes de receita tendeu a deslocar-
se das reas de tributao exclusiva para a das
transferncias fiscais. Os constituintes de 1946
no concentraram seus debates em torno de uma
nova modalidade de repartio de receitas, prefe-
rindo debater intensamente a fragilidade das re-
ceitas municipais como uma evidncia da fragili-
dade de nosso federalismo (ibidem). Consolidado
o regime de separao de fontes tributrias, uma
das principais inovaes da Constituio de 1946
foi a adoo de um sistema de transferncias fis-
cais, pelo qual um nvel de governo est consti-
tucionalmente obrigado a transferir parte de suas
receitas a outro, dimenso a ser examinada com
mais detalhe no item II.3.
Argumenta-se que a reforma tributria de
1965-1967 suprimiu autoridade tributria dos go-
vernos estaduais, porque transferiu o Imposto de
Exportao dos estados para a Unio (ver Quadro
1). Na verdade, essa transferncia teve bem me-
nos impacto do que se lhe atribui. Nos anos 1960,
o Imposto de Exportao perdera importncia nas
receitas estaduais para o Imposto sobre Vendas e
Consignaes. J em 1942, esse imposto repre-
sentava menos de 6% do total da receita tributria
dos estados, ao passo que o IVC representava
43,5% (LOPREATO, 2002, p. 26). Na reforma
do regime militar, o IVC foi transformado em ICM
(Imposto sobre Circulao de Mercadorias), per-
manecendo sob autoridade exclusiva dos estados.
Logo, a reforma no significou uma imposio
significativa de perda de reas de tributao ex-
clusiva para os estados.
A deciso de manter o ICM sob arrecadao
exclusiva dos estados no foi derivada de restri-
es de ordem institucional. A reforma foi elabo-
rada por uma equipe tcnica em gabinetes
(VARSANO, 1996, p. 50-53) e sua aprovao foi
possvel devido ao fato de encontrar menos obs-
tculos institucionais e polticos, bem assim me-
nos resistncia por parte de interesses criados [...]
(FGV, 1967, p. 172). Na verdade, h razes para
crer que o clculo foi poltico. Desde o golpe mi-
litar em abril de 1964 at o Ato Institucional n.
2, em outubro de 1966 quando foram suspensas
as eleies diretas para a Presidncia da Repbli-
ca, governadores e prefeitos das cidades de m-
dio e grande porte , o governo revolucionrio
buscou manter o apoio das lideranas conserva-
doras civis que governavam os estados. Para tan-
to, a reforma tributria implantada at 19679 limi-
tou-se a suprimir apenas o Imposto de Exporta-
o dos estados, deixando a seu cargo a arreca-
dao do ICM, mas restringindo sua autonomia
para legislar sobre o ltimo.
A nica alterao efetivamente significativa
nessa dimenso ocorreu na Constituio de 1988,
em que a taxao sobre combustveis, energia el-
trica, transportes, minerais e comunicao foi
transferida da Unio para os estados.
Portanto, a expanso na arrecadao da Unio
na histria do sistema tributrio brasileiro no ocor-
reu s custas da supresso de reas de tributao
exclusiva dos governos estaduais e municipais.
At 1988, as sucessivas modificaes na nature-
za do regime poltico no implicaram mudanas
significativas na distribuio intergovernamental
das fontes exclusivas de tributao. A deciso dos
constituintes em 1988 de transferir os impostos
nicos federais sobre eletricidade, produtos mi-
nerais, combustveis e lubrificantes, servios de
comunicaes e transportes, incorporando-os
base de tributao do Imposto sobre Circulao
de Mercadorias e Servios (ICMS), foi antes a
exceo do que a regra na histria do sistema tri-
butrio brasileiro.
No perodo posterior a 1988, nenhuma altera-
o significativa ocorreu nessa dimenso do sis-
tema tributrio. Nesse sentido, pouco preciso
afirmar como feito correntemente que teria
ocorrido uma centralizao da autoridade tribut-
ria ao longo dos anos 1990. Nesse perodo de
acordo com a tendncia histrica , as reformas
na rea tributria no ocorreram s custas da su-
presso de reas de tributao exclusiva de esta-
dos e/ou municpios. Os custos polticos de im-
por perdas dessa magnitude aos estados e muni-
cpios so muito elevados. Mas reitero isso
no novidade na histria do sistema tributrio
brasileiro. Nem durante o Estado Novo e nem
mesmo no regime militar perodos de maior cen-
9 O novo sistema foi implantado paulatinamente entre
1964 e 1966: uma Emenda Constitucional n. 18/65 ,
que, com algumas alteraes, incorporou-se ao texto da
Constituio de 1967, e o Cdigo Tributrio, aprovado por
meio de Lei ordinria em 1966, foram os principais docu-
mentos da reforma.
75
QUEM TAXA E QUEM GASTA
tralizao federativa reformas dessa magnitude
foram adotadas. Alm disso, medida que essa
estrutura de separao de fontes tributrias con-
solidava-se, os custos organizacionais e polticos
de alteraes dessa ordem tambm se tornaram
crescentemente elevados.
II.2. Autoridade tributria dos governos
subnacionais sobre os prprios impostos
distribuio intergovernamental das fontes
tributrias deve-se agregar a autonomia de que
dispe cada nvel de governo para legislar sobre
seus prprios tributos. Vimos acima que a autori-
dade tributria permaneceu descentralizada e re-
lativamente inalterada ao longo da histria do sis-
tema tributrio brasileiro. Entretanto, a autoridade
dos estados e municpios para legislar sobre seus
prprios impostos foi limitada durante todo o pe-
rodo do Estado desenvolvimentista.
As Constituies de 1934 e 1946, assim como
a do Estado Novo (1937), tenderam a reduzir a
autonomia tributria dos estados sobre o Imposto
de Exportao para evitar que seu uso abusivo
afetasse a competitividade dos produtos brasilei-
ros no exterior e a integrao do mercado interno.
Essa deciso foi fortemente afetada pelo contexto
recessivo do mercado internacional nos anos 1930.
Na Constituinte de 1934 foi resultado do compro-
misso da bancada paulista, que pretendia, na ver-
dade, a supresso desse imposto. De qualquer
modo fosse na ANC de 1934, fosse no Estado
Novo, fosse, ainda, na ANC de 1946 , a compe-
tncia exclusiva dos estados sobre o Imposto de
Exportao foi acompanhada da limitao consti-
tucional para regulamentar os termos de sua co-
brana. Mais do que isso, um tema fortemente
debatido na ANC de 1946 foi a diversidade de
modalidades de regulamentao dos impostos co-
brados pelos estados e municpios (SILVA, 1994,
p. 55). interessante observar que os mesmos
constituintes que demandavam, em nome dos
princpios federativos, a elevao das receitas tri-
butrias municipais, denunciavam, em nome do
mesmo princpio, a autonomia dos entes federati-
vos para regular seus prprios impostos.
Contudo, ambas as assemblias constituintes
autorizaram as constituies estaduais a estabele-
cer as alquotas do Imposto sobre Vendas e Con-
signaes, transferido para os estados desde a
Constituio de 1934. Assim, com relao quele
que veio a tornar-se o principal imposto dos esta-
dos, a autonomia regulatria dos estados foi pre-
76
servada. Observe-se que as variaes no regime
poltico no explicam as variaes na autoridade
tributria, uma vez que elas dizem respeito ao tipo
de imposto controlado pela legislao federal e no
ao regime poltico.
Na verdade, a deciso de atar as mos das
assemblias legislativas estaduais com relao ao
Imposto de Exportao e liber-las com relao
ao IVC explicada pelas prioridades de poltica
econmica naquele contexto. Antes da Constitui-
o Federal de 1988, apenas a Constituio de 1891
conferiu aos estados inteira liberdade para estabe-
lecer as alquotas sobre seus prprios tributos.
Como conseqncia, em uma economia essenci-
almente exportadora, os estados menos desenvol-
vidos vale dizer, no-exportadores tributavam
as operaes interestaduais como operaes de
exportao, sendo infrutferos os esforos da
Unio para impedir essa prtica (COSTA, 1994,
p. 66; LOPREATO, 2002, p. 29). A Constituio
Federal de 1934 j restringia tanto a alquota do
Imposto Estadual de Exportao a um mximo
de 10% quanto sua cobrana nas operaes en-
tre os estados. O Estado Novo manteve a Consti-
tuio de 1934 nesse aspecto. A Constituio Fe-
deral de 1946 restringiu ainda mais essa alquota,
a um mximo de 5%. Preponderaram, portanto,
nas assemblias constituintes as preocupaes
quanto ao impacto negativo sobre a colocao de
produtos brasileiros no exterior derivados da au-
tonomia dos governos estaduais sobre essa fonte
tributria, assim como as dificuldades para a ex-
panso do mercado interno, derivadas da genera-
lizada e abusiva cobrana de impostos de expor-
tao nas operaes interestaduais. Essa deciso
foi, como vimos, resultado da aliana da bancada
paulista com a bancada dos estados do Nordeste
na Constituio de 1934, no tendo sido objeto de
alterao nas constituies posteriores.
A reforma tributria do regime militar foi a mais
centralizadora nesse aspecto (Quadro 1). Ao trans-
ferir para a Unio a tributao exclusiva do Im-
posto de Exportao estava resolvido o problema
de sua regulamentao. Como o IVC foi converti-
do em ICM e mantido na rbita estadual, a refor-
ma transferiu para a Unio a autoridade tanto para
definir suas alquotas quanto para legislar sobre
sua iseno. Mas, observe-se, nesse aspecto a
inovao do regime militar foi apenas de grau, no
sentido de que aumentou o controle federal sobre
o principal imposto estadual. Todavia, a natureza
desse tipo de autoridade, isto , o fato de que a
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 24: 69-85 JUN. 2005
autoridade sobre o principal imposto dos estados
est limitada pela legislao federal, no consti-
tuiu nenhuma inovao do regime militar, pois j
vinha sendo autorizada pelos constituintes desde
a Constituio de 1934.
A reao a essa centralizao, na Assemblia butos. Em outras palavras, a autoridade tributria
Constituinte de 1987-1988, teve como resultado
ampla autonomia para estados e municpios defi-
nirem a legislao tributria de seus prprios im-
postos. Observe-se, portanto, que, no que diz res-
peito ampla autoridade para legislar sobre seus
prprios impostos, apenas a Constituio de 1988
representou uma ruptura em relao ao status quo,
pois desde a Constituio de 1934 os estados ti-
nham sua autoridade limitada pelas sucessivas
constituies federais. As reformas ocorridas no
campo tributrio posteriormente a 1988 no afe-
taram essa dimenso da autoridade de estados e
municpios, mas integram a agenda de reformas
do governo Lula, via projeto de unificao do
ICMS, devido a seus impactos sobre a poltica
econmica.
Nessa dimenso da autoridade tributria, por-
tanto, forjou-se ao longo do Estado
desenvolvimentista um padro de interferncia da
legislao federal nas decises dos estados, em
relao aos impostos que embora arrecadados
exclusivamente pelos estados eram estratgicos
para a estratgia nacional de desenvolvimento.
Essa interferncia ocorreu paralelamente con-
solidao do regime de separao de fontes tribu-
trios. Se algum pacto federativo houve, ele con-
sistiu em conferir aos estados a autoridade exclu-
siva sobre reas rentveis de tributao, limitando
entretanto sua autoridade para legislar sobre os
impostos cuja arrecadao afetasse a poltica eco-
nmica do governo federal. Portanto, no o tipo
de regime poltico que explica as variaes, mas a
dimenso de autoridade tributria e o tipo de im-
posto em questo.
II.3. Autoridade tributria sobre o campo residual
Parte da evoluo de um sistema tributrio
consiste em expandir as reas e setores constran-
gidos taxao. Uma vez definidas as reas de
tributao exclusiva, resta saber quais nveis de
governo esto constitucionalmente autorizados a
explorar o campo residual de taxao, isto , as
reas de atividade potencialmente taxveis. Evi-
dentemente, o campo residual efetivo tende a res-
tringir-se medida que amadurece o sistema, pelo
efeito da expanso das reas de tributao.
Desde a Constituio de 1891 at a Constitui-
o de 1946, tanto os estados brasileiros quanto a
Unio sempre tiveram autonomia para explorar o
campo residual de tributao, criando novos tri-
sobre o campo residual foi historicamente des-
centralizada, deixando de s-lo apenas na reforma
do regime militar (Quadro 1). Paradoxalmente,
apenas o Estado Novo conferiu aos estados a au-
toridade tributria exclusiva sobre o campo resi-
dual, sem obrigao de repartio com os demais
entes federativos (VARSANO, 1996, p. 4). Ob-
serve-se mais uma vez, portanto, que a variao
dessa dimenso da autoridade no acompanhou
as variaes de regime poltico. No apenas essa
dimenso permaneceu relativamente invarivel ao
longo do tempo embora tenha sido objeto de
barganha em todas as ANCs , como o perodo
em que os estados tiveram autoridade tributria
exclusiva sobre o campo residual foi o perodo de
maior centralizao poltica, se considerarmos
apenas o perodo entre 1891 e 1964.
A inflexo centralizadora da autoritria tribut-
ria sobre o campo residual ocorreu apenas no re-
gime militar. Essa inflexo consistiu em proibir a
criao de novos impostos aos governos
subnacionais, reservando essa autoridade apenas
para a Unio. Alm disso, ficou reservada esfera
federal autoridade tributria exclusiva sobre a cri-
ao de contribuies sociais10, no sujeitas re-
partio com os demais entes federativos. Como
j apresentado, isso foi possvel graas s condi-
es centralizadas de aprovao parlamentar en-
to imperantes.
A autoridade exclusiva da Unio na criao de
contribuies sociais e sobre o campo residual foi
mantida pela Constituio de 1988 (LEME, 1992,
p. 75). Parece paradoxal mais uma vez que a
descentralizao fiscal da Constituio de 1988 no
se tenha estendido ao campo residual de tributa-
10 O sistema tributrio brasileiro faz distino entre im-
postos e contribuies. A principal diferena que os pri-
meiros somente podem entrar em vigor no ano seguinte
sua aprovao por meio de emenda constitucional, ao pas-
so que as segundas podem ser criadas por meio de lei ordi-
nria e entrar em vigor 90 dias aps sua aprovao. Os
governos estaduais e municipais somente podem cobrar
contribuies para os sistemas previdencirios de seus pr-
prios servidores.
77
QUEM TAXA E QUEM GASTA
o. No seria plausvel supor, de acordo com a das fiscais, apenas aquelas que afetariam interes-
noo de que haveria um paralelo entre democra-
cia e poder dos governos locais no Brasil, que os
governos subnacionais reservassem para si a au-
toridade sobre o campo ainda no tributado da
atividade econmica?
A deciso da ANC de 1987-1988 pode ser
explicada pela interao estratgica dos atores,
dadas as regras de operao dessa Assemblia e a
composio das arenas decisrias, em um con-
texto de amadurecimento do sistema tributrio
nacional.
Diferentemente das constituies anteriores, a
redao da nova Constituio no foi realizada por ria sobre o campo residual perde importncia re-
uma nica comisso nem apoiada em um projeto
tcnico previamente preparado (GOMES, 2002,
p. 10ss.). Sua redao iniciou-se pelo trabalho de
24 subcomisses, fundidas posteriormente em 8
comisses temticas, cujas propostas foram, fi-
nalmente, integradas por uma comisso de siste-
matizao. As propostas da comisso de sistema-
tizao, por sua vez, foram votadas em dois tur-
nos em sesses plenrias. Na ANC, os principais
acordos com relao ao novo desenho tributrio
foram selados no mbito da Subcomisso de Tri-
butos, Oramento e Finanas e da Comisso de
Tributos, Participao e Distribuio das Recei-
tas, em que governadores e prefeitos pressiona-
ram intensamente os constituintes e a Unio foi
omissa. O texto sofreu poucas modificaes nas
instncias decisrias posteriores, fase em que a
Unio, ao perceber as perdas decorrentes dos acor-
dos selados, pressionou intensa e inutilmentemente
para reverter as decises (LEME, 1992, p. 148).
Na Subcomisso de Tributos, Participao e
Distribuio das Receitas, os representantes dos
estados do Nordeste, Norte e Centro-Oeste
majoritrios por um voto acordaram com as
bancadas de So Paulo e do Sul o fortalecimento
da autonomia tributria estadual em troca do au-
mento nas alquotas das transferncias federais.
O acordo inclua que a autoridade tributria sobre
o campo residual voltasse a ser exclusiva dos es-
tados. A proposta, entretanto, no agregava a to-
talidade das bancadas do Sudeste e do Sul, ao
contrrio da proposta de constitucionalizao das
transferncias federais, que agregava a totalidade
das bancadas do Norte, Nordeste e Centro-Oes-
te. Quando, j na Comisso de Sistematizao, a representavam 51% da receita do setor pblico em 1988 e
Unio tentou reverter os acordos selados ao lon-
go do processo constituinte que lhe imporiam per-
78
ses de minorias dentro da ANC foram acatadas.
Assim, o poder residual dos estados, cuja susten-
tao vinha basicamente da bancada paulista, foi
suprimido da verso final submetida plenria.
As emendas propostas na plenria com a finalida-
de de recuperar a autoridade de estados e munic-
pios sobre o campo tributrio residual no conse-
guiram obter aprovao. O reduzido nmero de
estados e municpios cuja base econmica torn-
los-ia potencialmente beneficirios dessa prerro-
gativa tornou minoritrio o nmero de constituin-
tes interessados nesta questo (idem, p. 83ss.).
Como indicado mais acima, a autoridade tribut-
lativa medida que amadurece um sistema tribu-
trio, assim como interessa mais diretamente ape-
nas a regies com atividade econmica mais com-
plexa e diversificada. Os benefcios concentra-
dos dessa prerrogativa levaram o plenrio da ANS
de 1987-1988 a abdicar da prerrogativa da auto-
nomia federativa, apenando essencialmente a ban-
cada paulista. Pela mesma razo, esse no um
tema da agenda federativa de reformas no campo
tributrio.
A partir dos anos 1990, a exclusividade da
Unio na cobrana de contribuies foi um dos
principais instrumentos do governo federal para
compensar as perdas fiscais decorrentes da
descentralizao fiscal de 1988, de vez que estes
no esto sujeitos obrigao constitucional de
partilha com estados e municpios (SOUZA, 1997,
p. 50; REZENDE & CUNHA, 2002; REZENDE
& OLIVEIRA, 2003). A ampliao das alquotas
de contribuies federais Contribuio Social
sobre o Lucro Lquido (CSLL), Contribuio para
o Financiamento da Seguridade Social (COFINS)
e Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF)
permitiu expressiva elevao da arrecadao do
governo federal11. Um segundo componente da
estratgia foi a criao de novas contribuies,
que tm a vantagem de poderem ser cobradas 90
dias aps sua aprovao por meio de lei ordinria.
11 A CSLL aumentou sua participao na receita do setor
pblico de 0,9% em 1989 para 3% em 1992. O IOF, que
representava 0,7% da receita do setor pblico, passou a
representar 2,5% em 1992 (Pessoa e Malheiros apud SOU-
ZA, 1997, p. 50-51). Os impostos sujeitos contribuio
caram para 42% em 1992 (Afonso apud SOUZA, 1997,
p. 51).
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 24: 69-85 JUN. 2005
A mais notvel delas a contribuio sobre as
operaes em contas bancrias. O Imposto Tem-
porrio sobre Movimentaes Financeiras (IPMF)
foi aprovado em 1993, mas um ms aps sua cri-
ao foi considerado inconstitucional pelo poder
Judicirio. Em 1996, essa fonte federal de receita
foi recriada, agora como Contribuio Provisria
sobre a Movimentao Financeira (CPMF), com
base em uma coalizo suprapartidria para con-
tornar uma crise no financiamento da poltica de
sade (PIOLA & BIASOTO JNIOR, 2002, p.
220). Em 1998, a CPMF foi novamente prorro-
gada, sua alquota foi aumentada e suas receitas
deixaram de ser destinadas exclusivamente po-
ltica de sade. Na reforma do governo Lula, a
CPMF tornou-se permanente.
II.4. Sistema de transferncias fiscais
Desde a Constituio de 1934, o Brasil desen-
volveu um complexo sistema de transferncias
fiscais. A caracterstica desse primeiro arranjo foi
inteiramente distinta do modelo que veio a estabe-
lecer-se. Em 1934, o fluxo das transferncias
constitucionais deveria operar dos estados para a
Unio e seus respectivos municpios. Desde a
Constituio de 1946, contudo, tanto o governo
federal deve transferir parte de sua receita tribu-
tria para estados e municpios quanto os gover-
nos estaduais devem faz-lo para seus respecti-
vos municpios (Quadro 2).
A Constituio de 1946, portanto, inaugurou o
tipo de arranjo que vigora at hoje, pelo qual re-
gras relativas a transferncias constitucionais im-
plicam que a Unio opere como arrecadadora subs-
tituta para estados e municpios, bem como os
estados para seus respectivos municpios
(VARSANO, 1996, p. 5-6). Na verdade, a maior
parte da literatura que trata de ciclos da centrali-
zao (de 1965-1967) e da descentralizao (cons-
tituies federais de 1946 e 1988) do sistema fis-
cal brasileiro refere-se basicamente a essa dimen-
so da repartio do bolo tributrio. A partir da
Constituio de 1946, a parte mais expressiva do
embate federativo em torno da questo tributria
disse respeito fundamentalmente extenso em
que a Unio operaria como arrecadadora substi-
tuta dos estados e municpios. Na prtica, a so-
fisticada metfora das sstoles e distoles do sis-
tema fiscal diz respeito basicamente s alquotas
aplicadas para a repartio obrigatria dos impos-
tos arrecadados pelo governo federal.
Os constituintes de 1946 destinaram 60% da
arrecadao dos impostos federais sobre combus-
tveis, minerais e energia eltrica para serem dis-
tribudos para os estados e municpios, assim
como 10% da arrecadao federal do IR para os
municpios e 40% do total da arrecadao dos
estados para seus respectivos municpios12. A
centralizao fiscal do regime militar consistiu em
restringir progressivamente as alquotas dos im-
postos federais de repartio obrigatria, sendo
que seu pice ocorreu em 1968, quando o total
das transferncias constitucionais da Unio a es-
tados e municpios somava 10% da arrecadao
do IR e do Imposto sobre Produtos Industrializa-
dos (IPI). Por sua vez, a progressiva distenso
do regime poltico a partir de meados dos anos
1970 foi diretamente acompanhada de progressi-
va ampliao das alquotas de transferncia obri-
gatria da Unio para estados e municpios. Elas
passaram de 5% em 1975 para 14% e 17%, res-
pectivamente, at 1988. Finalmente, a Constitui-
o de 1988 estabeleceu as maiores alquotas de
transferncia constitucional da histria brasileira:
o Fundo de Participao dos Estados (FPE) e o
Fundo de Participao dos Municpios (FPM) tm
como fonte de receita a soma de 44% da receita
de dois impostos federais13 (Quadro 2)14.
Entretanto, nos governos Fernando Henrique
12 As intenes dos constituintes de 1946, contudo, no
se transformaram em realidade. A maioria dos estados ja-
mais transferiu os 30% do excesso de arrecadao aos mu-
nicpios. As cotas federais do Imposto de Renda somente
comearam a ser distribudas em 1948 e eram calculadas em
um ano, com base na arrecadao do ano anterior, para
distribuio no ano seguinte; assim, seu valor real era larga-
mente consumido pela inflao. A despeito disso, a
municipalizao das transferncias criou forte incentivos
criao de novos municpios: eles passaram de 1 669 em
1945 para 3 924 em 1966 (VARSANO, 1996, p. 6).
13 A reforma tributria de 1965-1967 criou o Fundo de
Participao dos Estados e o Fundo de Participao dos
Municpios, compostos por um percentual sobre a arreca-
dao federal do Imposto de Renda e do Imposto sobre
Produtos Industrializados. Esses percentuais eram de 5%
para cada Fundo em 1968 e passaram a 21,5% e 22,5%,
respectivamente, com a Constituio de 1988. Os Fundos
de Participao movimentavam em 1997 cerca de 20% do
total da receita administrada pela Unio (PRADO, 2001,
p. 54).
14 As transferncias constitucionais dos governos estadu-
ais para seus municpios, por sua vez, pouco variaram
entre a centralizao fiscal do regime militar e a Constitui-
o de 1988. Segundo esta, os governos estaduais devem
transferir aos municpios 25% da arrecadao de seu prin-
79
QUEM TAXA E QUEM GASTA
Cardoso e Lula, o poder Executivo federal foi ca-
paz de aprovar legislao que parcialmente rever-
te essas decises da Constituio de 1988. O Fun-
do de Estabilizao Fiscal e a Desvinculao de
Receitas da Unio tm permitido que o governo
central retenha sistematicamente cerca de 1/5 das
transferncias constitucionais obrigatrias. Ainda
que sejam intensas as presses para o aumento
das alquotas de FPM e FPE, essas presses no
tm conseguido traduzir-se em legislao at o
momento.
Duas questes merecem ser observadas. Em
primeiro lugar, como j mencionado mais atrs, a
barganha federativa por recursos tributrios con-
centrou-se nas transferncias fiscais medida que
se consolidou o regime de repartio de receitas.
Em segundo lugar, observe-se que, com relao a
essa dimenso, a legislao aprovada na dcada
de 1990 no autoriza mais uma vez que se estabe-
lea uma relao direta entre variaes no regime
poltico e variaes nas alquotas de repartio
obrigatria.
O projeto de distenso lenta, gradual e segu-
ra do regime militar foi acompanhado de pro-
gressiva descentralizao do sistema fiscal. Essa
descentralizao aumentou o poder de barganha
das bases estaduais da Aliana Renovadora Naci-
onal (ARENA), dada sua importncia para a es-
tratgia de legitimao do regime pela via eleitoral
(ABRUCIO, 1998, p. 82ss.). J em 1975 foi apro-
vada uma emenda constitucional que elevava pro-
gressivamente as alquotas do FPE e FPM. A par-
tir de ento, novas emendas constitucionais au-
mentaram progressivamente essas alquotas, em
um processo crescente de descentralizao fiscal
que se completou com a Constituio de 1988.
Ainda no disponho de dados sobre essas vota-
es. Entretanto, at 1982 quando os partidos
de oposio conquistaram o governo de alguns
estados , a constitucionalizao das transfern-
cias fiscais automticas somente interessava s
elites estaduais da ARENA, que governavam os
estados. Essa constitucionalizao no interessa-
va ao partido da oposio, que no governava ne-
nhum estado da federao. Alm disso, seria pra-
ticamente impossvel a aprovao de uma emen-
cipal imposto. Na Reforma Tributria do regime militar, os
estados deviam transferir 20% de sua receita de impostos
aos seus municpios.
80
da constitucional sem o apoio do partido da maio-
ria, dado o controle majoritrio da ARENA nas
cmaras federais e a regra de disciplina partidria.
Assim, muito plausvel a hiptese de que a
descentralizao fiscal resultou da barganha das
elites estaduais da ARENA, o partido de sustenta-
o dos militares do governo central, que preferi-
ram constitucionalizar o sistema de transfernci-
as fiscais para reduzir seu grau de subordinao
em relao aos lderes militares que controlavam
o governo federal.
Como j destacado anteriormente, na ANC de
1987-1988, a descentralizao fiscal pode ser
explicada pelas regras dos trabalhos legislativos e
pela composio das arenas em que as decises
foram tomadas. A primeira etapa de formulao
ocorreu na Subcomisso de Tributos, Participa-
o e Distribuio de Receitas; nela, os principais
postos, de Presidente e Relator, foram ocupados
por dois representantes de estados da regio Nor-
deste15. Na Subcomisso havia um grande con-
senso em torno da proposta de aumentar as recei-
tas de estados e municpios, mantendo o governo
federal na funo de principal arrecadador de tri-
butos. A concepo favorvel maior autonomia
tributria e maior esforo de arrecadao prpria
por parte dos governos subnacionais era
minoritria. Alm disso, enquanto as bancadas do
Norte, Nordeste e Centro-Oeste tendiam a alinhar-
se com a proposta de aumento das transferncias
constitucionais e dos fundos especiais, as banca-
das do Sul e do Sudeste dividiam-se em relao s
reivindicaes de autonomia tributria. A mais
importante deciso dessa Subcomisso disse res-
peito ao aumento das transferncias constitucio-
nais para estados e municpios, bem como da
constitucionalizao e ampliao do Fundo Espe-
cial (FE) que no regime militar destinava 2% da
arrecadao do IR e IPI para o Norte e Nordeste
para 3% desses impostos, incluindo a regio
Centro-Oeste como beneficiria. A incluso da
regio Centro-Oeste no grupo dos estados menos
desenvolvidos a serem beneficiados pelo FE ga-
15 O Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
(PMDB) tinha maioria nessa subcomisso e sua liderana
indicaria um Deputado do Rio Grande do Sul para a Presi-
dncia da Subcomisso. Todavia, a escolha de Benito Gama
(Partido da Frente Liberal (PFL)-BA) deu-se por uma vo-
tao de 11 a 10, em que as bancadas nordestina e nortista
do PMDB no obedeceram orientao da liderana (LEME,
1992, p. 144ss.).
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 24: 69-85 JUN. 2005
rantia a maioria na subcomisso16. Por outro lado,
a autonomia na fixao dos prprios impostos foi
uma concesso da bancada dos estados do Nor-
te, Nordeste e Centro-Oeste bancada paulista.
O resultado desse acordo foi ter a Unio como
perdedora (LEME, 1992, p. 97ss.).
Uma proposta para criao de uma fonte de
receita federal de recursos para viabilizar a
descentralizao de responsabilidades foi apresen-
tada j na Subcomisso de Impostos e Distribui-
o de Receitas17, mas foi sistematicamente der-
rotada nas diversas etapas do processo constitu-
inte (SOUZA, 1997, p. 65ss.). O relator da Co-
misso sobre Sistema Tributrio, Oramento e
Finanas alertou explicitamente sobre o risco
envolvido na descentralizao fiscal desacom-
panhada de descentralizao de competncias.
Portanto, essa deciso dos constituintes foi to-
mada deliberadamente18.
A Comisso do Sistema Tributrio, Oramen-
to e Finanas, por sua vez, teve como Presidente
e Relator dois representantes da regio Sudeste
respectivamente, Francisco Dornelles (Partido da
Frente Liberal (PFL)-RJ) e Jos Serra (Partido do
Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB)-SP)
, com experincia na rea de finanas pblicas,
mas as bancadas dos estados do Norte, Nordeste
e Centro-Oeste tinham maioria em relao s ban-
cadas do Sudeste e do Sul19. Nessa Comisso a
16 A composio dessa Subcomisso era a seguinte: Norte: 2
PMDB; Nordeste: 3 PMDB, 4 PFL, 2 PDS Partido Demo-
crtico-Social (PDS), 1 Partido Trabalhista Brasileiro (PTB);
Centro-Oeste: 1 PMDB; Sudeste: 3 PMDB, 1 PFL, 1 Partido
Democrtico Trabalhista (PDT), 1 Partido dos Trabalhadores
(PT), 1 Partido Liberal (PL), 1 Partido Democrata-Cristo
(PDC); Sul: 3 PMDB (LEME, 1992, p. 145).
17 A proposta foi apresentada pelo Deputado paulista
Jos Serra. Previa um fundo federal que, acompanhando a
ampliao das transferncias constitucionais, permitiria a
transferncia de competncias federais para estados e mu-
nicpios, em um prazo de cinco anos (ver SOUZA, 1997,
p. 72ss.).
18 O Relator da Comisso, Deputado Jos Serra, teria
alertado o Presidente Sarney sobre o risco que estava em
curso, mas o Presidente t-lo-ia orientado a aprofundar o
processo de descentralizao (SOUZA, 1997, p. 80).
19 A composio desta comisso era a seguinte: Norte: 5
PMDB; Nordeste: 9 PMDB, 12 PFL, 2 PDS, 1 PTB;
Centro-Oeste: 3 PMDB: Sudeste: 9 PMDB, 2 PFL, 2 PDT,
2 PT, 1 PTB, 1 PL, 1 PDC; Sul: 8 PMDB, 1 PFL, 1 PDS,
1 PDT (LEME, 1992, p. 157).
maioria dos constituintes preferiu um arranjo em
que a Unio operaria como arrecadador substitu-
to, ampliando as alquotas das transferncias cons-
titucionais e reduzindo a quase zero a vinculao
de gasto dessas receitas. Os acordos realizados
com o Presidente e o Relator reiteraram o acordo
j firmado na Subcomisso: autonomia tributria
sobre os prprios impostos e ampliao das trans-
ferncias dos fundos de participao. No que diz
respeito distribuio horizontal desses recursos,
no foi possvel obter um acordo, transferindo-o
para legislao complementar, de molde a acomo-
dar os conflitos. Esse acordo, contudo, ocorreu
s custas de aumentadas perdas para a Unio, isto
, elevao dos percentuais de transferncia cons-
titucional dos fundos de participao (LEME,
1992, p. 83ss.)20.
Nas fases posteriores do processo constituin-
te, a Unio tentou inutilmente reverter os acordos
selados nas fases anteriores. Teve suas propostas
aprovadas apenas com referncia a aspectos mar-
ginais do desenho j esboado, naqueles tpicos
cujos benefcios eram to concentrados que no
mobilizavam maiorias (idem, p. 182). A aprova-
o nas sesses plenrias foi por esmagadora
maioria 326 de um total de 376 constituintes
(idem, p. 175).
II.5. Vinculao de gastos
A Constituio Federal de 1946 inaugurou tam-
bm um sistema de vinculaes constitucionais
de gasto das receitas dos governos subnacionais.
Entretanto, nessa constituio, a vinculao de
gasto das transferncias destinava-se aos estados,
estabelecendo que 48% dos impostos nicos trans-
feridos deveriam ser empregados em despesas de
capital, setorial e funcional.
No regime militar, a quase totalidade das trans-
ferncias constitucionais estava vinculada a itens
pr-definidos de gasto. Dado que a Unio era a
principal arrecadadora e as transferncias consti-
tucionais eram reduzidas, as transferncias nego-
ciadas eram o principal mecanismo de acesso dos
governos subnacionais a fontes adicionais de re-
20 Na proposta da Comisso, os municpios perderiam o
imposto sobre servios e, em compensao, teriam aumen-
tado de 20% para 25% a alquota de repartio do ICMS
estadual. Durante o processo constituinte, o aumento de
alquota foi mantido e a abolio do ISS foi reinstituda
(SOUZA, 1997, p. 65ss).
81
QUEM TAXA E QUEM GASTA
ceita, de tal sorte que eles transformaram-se em
executores locais de polticas formuladas pelo
governo federal (MEDEIROS, 1986, p. 418).
Em processo paralelo ao da ampliao das
alquotas das transferncias constitucionais, a
abertura poltica a partir de meados dos anos 1970
fez-se acompanhar de progressiva desvinculao
das receitas fiscais de estados e municpios. As-
sim, em 1982, a vinculao constitucional de gas-
to dos municpios estava reduzida a apenas 20%
das receitas a serem obrigatoriamente aplicadas
em ensino. Finalmente, na Constituio Federal
de 1988, as transferncias constitucionais da Unio
passaram a funcionar como block grants, isto ,
poderiam ser gastas de modo praticamente livre
pelos governos subnacionais. A deciso da ANC
de 1988 proibia expressamente a vinculao de
gasto de receita derivada de impostos, com a ni-
ca exceo feita educao: a Unio deve gastar
18% de sua receita disponvel21 nessa rubrica de
gasto, assim como governos estaduais e munici-
pais devem gastar 25% dessas receitas em ensi-
no.
Assim como com relao s transferncias
constitucionais, a trajetria das vinculaes cons-
titucionais de gasto do regime militar para a Cons-
tituio de 1988 sugere um paralelo entre regime
poltico e centralizao-descentralizao fiscal.
Entretanto, esse paralelo no se estende ao pero-
do democrtico, posterior a 1988. A Unio no
apenas passou a reter parte das transferncias
constitucionais como tambm ampliou progressi-
vamente a regulamentao das decises de gasto
dos governos subnacionais. Em 1996, a aprova-
o do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
do Ensino Fundamental e de Valorizao do Ma-
gistrio (Fundef) por meio da Emenda Consti-
tucional n. 14/96 estabeleceu que, pelo prazo de
10 anos, estados e municpios devem aplicar no
mnimo 15% de todas as suas receitas exclusiva-
mente no ensino fundamental. Alm disso, 60%
destes recursos devem ser aplicados exclusiva-
mente no pagamento de professores em efetivo
exerccio do magistrio. Posteriormente, em 2000,
foi aprovada uma nova emenda Constituio (a
EC n. 29/2000), estabelecendo que at 2005 os
estados devem gastar no mnimo 12% de suas
21 Receita disponvel = receita tributria prpria +/- trans-
ferncias constitucionais.
82
receitas em sade. Para os municpios, essa
vinculao dever atingir o patamar de 15% das
receitas. Finalmente, a Lei de Responsabilidade
Fiscal estabelece limites para o gasto com pessoal
ativo e inativo, limites para endividamento, bem
como institui o apenamento jurdico e pessoal aos
governantes que tiverem comportamento de gas-
to incompatvel com a austeridade fiscal. Portan-
to, a reao do governo federal desvinculao
do gasto que emergiu da Constituio de 1988
consistiu em regulamentar progressivamente as
decises de gasto dos governos estaduais e muni-
cipais. Essa regulamentao foi possvel graas
centralizao do processo decisrio na arena par-
lamentar (FIGUEIREDO & LIMONGI, 1999). Na
verdade, o exame do processo decisrio dessas
medidas de centralizao da agenda de gasto dos
governos subnacionais revela que o governo fe-
deral no encontrou resistncias significativas para
sua aprovao (ARRETCHE, 2002).
III. CONCLUSES
Este trabalho pretendeu demonstrar que a de-
sagregao de distintas dimenses da distribuio
de autoridade nas reas tributria e fiscal permite
analisar com maior preciso processos de centra-
lizao e descentralizao. Na histria brasileira, a
adoo de um sistema descentralizado de separa-
o de fontes tributrias no sofreu rupturas alta-
mente significativas ao longo de sua histria, ten-
do consolidado suas caractersticas bsicas j nos
anos 1940. Ainda que a arrecadao tributria te-
nha sido historicamente descentralizada, a Unio
consolidou-se como a principal arrecadadora.
consolidao desse sistema correspondeu limita-
da autonomia dos governos estaduais para legis-
lar sobre os impostos que afetariam as polticas
de desenvolvimento econmico durante todo o
perodo do Estado desenvolvimentista. A nica
ruptura significativa desse padro de delegao de
autoridade Constituio Federal ocorreu na Cons-
tituio de 1988, pelo efeito de um acordo que
combinou as preferncias tributrias e fiscais das
bancadas das regies Norte, Nordeste e Centro-
Oeste, de um lado, e do Sul e Sudeste, particular-
mente So Paulo, de outro.
No processo de expanso do sistema tribut-
rio brasileiro, o poder residual de tributao per-
maneceu ilimitado para os diversos nveis de go-
verno, exceo do Estado Novo, em que, para-
doxalmente, ele era exclusivo dos estados. Mas a
centralizao da autoridade sobre o campo resi-
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 24: 69-85 JUN. 2005

dual de tributao, inaugurada pelo regime militar,
deixou de ser uma questo capaz de mobilizar
coalizes majoritrias na federao. Na ANC de
1988, a proposta de estender o poder residual aos
estados foi facilmente derrotada pela Unio, que
perdeu com relao a quase todos os itens de na-
tureza tributria e fiscal.
Uma vez consolidado o regime de separao
de fontes tributrias, a disputa federativa por re-
cursos concentrou-se no sistema de transfern-
cias fiscais. A Unio foi capaz de reduzir substan-
cialmente suas obrigaes constitucionais de trans-
ferir parte de sua receita para estados nos pero-
dos em que as regras de operao das arenas
decisrias favoreceram o governo central, no re-
gime militar e no perodo posterior a 1988. Alm
disso, a criao de um sistema de transferncias
fiscais foi, por sua vez, acompanhada pela regu-
lamentao federal sobre as decises de gasto dos
governos subnacionais. Apenas sob condies de
elevada descentralizao da autoridade poltica
tais como o Regimento Interno da ANC de 1987-
1988 a regulamentao federal sobre a agenda
de gastos dos governos locais foi reduzida. Na
histria do sistema fiscal brasileiro,
descentralizao das transferncias fiscais no
correspondeu a autonomia dos governos
subnacionais sobre suas decises de gasto. A nor-
ma da federao brasileira tem sido a legislao
federal definir extensamente a agenda de gasto dos
governos subnacionais.
arriscado afirmar que h um padro nos sis-
temas tributrio e fiscal brasileiros, devido s rup-
turas que de fato ocorreram ao longo do tempo.
Entretanto, se alguma caracterstica foi mais pre-
ponderante, a da (i) descentralizao de receitas
seja da autoridade para arrecadar, seja pela ga-
rantia de transferncias constitucionais , com (ii)
centralizao da arrecadao no governo federal
devido a seu papel de principal arrecadador ,
acompanhadas de (iii) centralizao da autoridade
sobre as decises de arrecadao e de gasto, isto
, limitao da autonomia dos governos
subnacionais para a regulamentao da cobrana
de impostos e do destino do gasto.

Marta Arretche (arretche@usp.br) Doutora em Cincia Poltica pela Universidade Estadual de Campi-
nas (UNICAMP), professora do Departamento de Cincia Poltica da Universidade de So Paulo (USP)
e pesquisadora do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (CEBRAP).

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

ABRUCIO, F. L. 1998. Os bares da federao. constitucional. Revista Brasileira de Cincias

So Paulo : USP.
ALMEIDA, M. H. T. 1995. Federalismo e
polticas sociais. Revista Brasileira de Cincias
Sociais, So Paulo, v. 10, n. 28, p. 88-108.
_____. 2001. Federalismo, democracia e governo
no Brasil : idias, hipteses e evidncias. BIB,
So Paulo, n. 51, p. 13-34, 1 semestre.
ARRETCHE, M. 2002. Federalismo e relaes
intergovernamentais no Brasil : a reforma dos
programas sociais. Dados, Rio de Janeiro, v.
45, n. 3, p. 431-457.
_____. 2004. Federalismo e polticas sociais no
Brasil : problemas de coordenao e autonomia.
So Paulo em Perspectiva, v. 18, n. 2, p. 17-
26, abr.-jun.
AZEVEDO, S. & MELO, M. A. 1997. A poltica
da reforma tributria : federalismo e mudana
Sociais, So Paulo, v. 12, n. 25, p. 75-99.
BENDIX, R 1996. Construo nacional e
cidadania. So Paulo : USP.
CAMARGO, A. 1993. La federacin sometida.
Nacionalismo desarrollista e inestabilidade
democrtica. In : CARMAGNANI, M. (org.).
Federalismos latinoamericanos. Mxico/Brasil/
Argentina. Ciudad de Mxico : Fondo de
Cultura Econmica.
COSTA, W. P. 1994. A questo fiscal na crise do
Imprio e na implantao da Repblica.
Relatrio da pesquisa Balano e perspectivas
do federalismo fiscal no Brasil. So Paulo :
Fundao do Desenvolvimento Administrativo.
DARCY, F. & ALVAZAR, M. B. 1986.
Decentralisation en France et Espagne. Pa-
ris : Economica.

83
QUEM TAXA E QUEM GASTA
DAHL, R. A. 1986. Democracy, Identity, and
Equality. Oslo : Norwegian University.
ELAZAR, D. 1991. Federal Systems of the
World : A Handbook of Federal, Confederal and
Autonomy Arrangements. New York :
Cartermill International.
FIGUEIREDO, A. & LIMONGI, F. 1999.
Executivo e Legislativo na nova ordem
constitucional. Rio de Janeiro : Fundao
Getlio Vargas.
FGV. 1967. A reforma do Ministrio da Fazenda
e sua metodologia. Relatrio final. Rio de
Janeiro : Fundao Getlio Vargas.
GOMES, G. M. & MACDOWELL, C. 1997. Os
elos frgeis da descentralizao : observao
sobre as finanas dos municpios brasileiros.
Trabalho apresentado no Seminrio
Internacional sobre Federalismo e Governos
Locais, realizado em La Plata (Argentina).
Digit.
GOMES, S. 2002. A Assemblia Nacional
Constituinte e o Regimento Interno. So Paulo.
Dissertao (Mestrado em Cincia Poltica).
Universidade de So Paulo.
HOCHMAN, G. 1998. A Era do Saneamento : as
bases da poltica de sade pblica no Brasil.
So Paulo : Hucitec.
IMMERGUTT, E. M. 1996. As regras do jogo : a
lgica da poltica de sade na Frana, na Sua
e na Sucia. Revista Brasileira de Cincias
Sociais, So Paulo, v. 11, n. 30, p. 139-163.
_____. 1998. The Theoretical Core of the New
Institutionaism. Politics & Society, v. 26, n.
1, p. 5-34.
LEME, H. J. C. 1992. O federalismo na
Constituio de 1988 : representao poltica
e a distribuio de recursos tributrios.
Campinas. Dissertao (Mestrado em Cincia
Poltica). Universidade Estadual de Campinas.
LIJPHART, A. 1984. Democracies. Patterns of
Majoritarian and Consensus Government in
Twenty-One Countries. New Haven : Yale
University.
_____. 1999. Patterns of Democracy : Govern-
ment Forms and Performance in Thirty-Six
Countries. New Haven : Yale University.
84
LOPREATO, F. L. C. 2002. O colapso das
finanas estaduais e a crise da federao. So
Paulo : UNESP
LOWI, T. 1964. American Business, Public Policy
Case Studies, and Political Theory. World
Politics, Baltimore, v. XVI, p. 677-715.
MEDEIROS, A. C. 1986. Politics and
Intergovernmental Relations in Brazil : 1964-
82. New York : Garland.
MELO, M. A. 2002. Reformas constitucionais no
Brasil. Rio de Janeiro : Revan.
MIGDAL, J. 1988. Strong Societies and Weak
States. State-Society Relations and State
Capabilities in the Third World. Princeton :
Princeton University.
MORA, M. & VARSANO, R. 2001. Fiscal
Decentralization and Subnational Fiscal
Autonomy in Brazil : Some Facts of the
Nineties. Texto para discusso n. 854. Rio de
Janeiro : Instituto de Pesquisas Econmicas
Aplicadas.
OLIVEIRA, F. 1995. A crise da federao : da
oligarquia globalizao. In : AFFONSO, R.
B. A. & SILVA, P. L. B. A federao em
perspectiva. Ensaios selecionados. So Pau-
lo : Fundao do Desenvolvimento Adminis-
trativo.
PALERMO, V. 2000. Como se governa o Brasil?
O debate sobre instituies polticas e gesto
de governo. Dados, Rio de Janeiro, v. 43, n.
3, p. 521-557.
PIERSON, P. 2000. Increasing Returns, Path
Dependence, and the Study of Politics.
American Political Science Review,
Washington, D. C., v. 94, n. 2, p. 251-67, May.
PIOLA, S. F. & BIASOTO JNIOR, 2001.
Financiamento do SUS nos anos 90. In :
NEGRI, B. & GIOVANNI, G. (orgs.).
Radiografia da sade. Braslia : Ministrio da
Sade.
PRADO, S. 2001. Transferncias fiscais e
financiamento municipal no Brasil. Relatrio
de pesquisa Descentralizao fiscal e
cooperao financeira intergovernamental.
Rio de Janeiro : Fundao Konrad Adenauer.
PUTNAM, R. D. 1996. Comunidade e
democracia. A experincia da Itlia Moderna.
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 24: 69-85 JUN. 2005
Rio de Janeiro : Fundao Getlio Vargas.
REZENDE, F. 2001. Globalization, Fiscal
Federalism, and Taxation. Braslia : Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e
Social.
REZENDE, F. & CUNHA, A. 2002. Contribuintes
e cidados. Compreendendo o oramento
federal. Rio de Janeiro : Fundao Getlio
Vargas.
REZENDE, F. & OLIVEIRA, F. A. 2003.
Descentralizao e federalismo fiscal no
Brasil. Desafios da reforma tributria. Rio de
Janeiro : Fundao Konrad Adenauer.
RIKER, W. 1975. Federalism. In :
GREENSTEIN, F. & POLSBY, N. (eds.).
Handbook of Political Science. Reading :
Addison-Wesley.
RODDEN, J. 2005. Federalismo comparado e
descentralizao : sobre significados e medidas.
Revista de Sociologia e Poltica, Curitiba, n.
24, p. 9-27, jun.
SCHNEIDER, A. M. 2001. Federalism against
Markets : Local Struggles for Power and
National Fiscal Adjustment in Brazil. Tese
(Doutorado). University of California.
SERRA, J. & AFONSO, J. R. R. 1999.
Federalismo fiscal brasileira : algumas
reflexes. Revista do BNDES, Rio de Janeiro,
v. 6, n. 12, p. 3-30, dez.
SILVA, L. M. O. 1994. A evoluo da organizao
e sistemtica das formas tributrias : Unio,
estados e municpios. Relatrio da pesquisa
Balano e perspectivas do federalismo fiscal
no Brasil. So Paulo : Fundao do
Desenvolvimento Administrativo
SKOCPOL, T. 1992. Protecting Soldiers and
Mothers. Cambridge : Harvard University.
SOUZA, C. 1997. Constitutional Engineering in
Brazil. New York : Macmillan.
STEINMO, S. 1993. Taxation and Democracy :
Swedish, British, and American Approaches to
Financing the Modern State. New Haven : Yale
University.
STEPAN, A. 1999. Para uma nova anlise
comparativa do federalismo e da democracia :
federaes que restringem ou ampliam o poder
do demos. Dados, Rio de Janeiro, v. 42, n. 2,
p. 197-251.
VARSANO, R. 1996. A evoluo do sistema
tributrio brasileiro ao longo do sculo :
anotaes e reflexes para futuras reformas.
Texto para discusso n. 405. Rio de Janeiro :
Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas.
WEIR, M.; ORLOFF, A. S. & SKOCPOL, T.
(eds.). 1988. The Politics of Social Policy in
the United States. Princeton : Princeton
University.
WHEARE, K. C. 1964. Federal Government.
NewYork : Oxford University.
WILLIS, E.; GARMAN, C. C. B. &
HAGGARD, S. 1999. The Politics of
Decentralization in Latin America. Latin
American Research Review, Pittsburgh, v. 34,
n. 1, p. 7-56.
85
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 24: 263-267 JUN. 2005
ABSTRACTS

Verso dos resumos para o ingls: Miriam Adelman

WHO TAXES AND WHO SPENDS: THE FEDERATIVE BARGAIN IN THE BRAZILIAN
FEDERATION
Marta Arretche
This article analyzes the relations of autonomy and coordination of the Brazilian federation, through
examination of the trajectory of fiscal and taxation decisions. It disaggregates different dimensions
of the phenomenon and concludes that, in Brazilian history, federative disputes have been dislocated
from the areas of exclusive taxation to a system of fiscal transfer. Furthermore, the Brazilian model
has tended to combine de-centralization formulas with centralized authority on decisions regarding
collecting and spending, that is, the limitation of sub-national governments autonomy for regulation
of tax collection and spending. Changes in political regime are not a sufficient explanation for
changes in the fiscal and tax systems; the centralization of decision-making and the pattern of
alliances in each particular arena provide better explanations for the variation that occurs.
KEYWORDS: tax federalism; fiscal transfer; political bargains.
* * *

263
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 24: 271-276 JUN. 2005
RSUMS

Verso dos resumos para o francs: Maria Fernanda Arajo Lisboa

QUI TAXE ET QUI DEPENSE : LE TROC FEDERATIF DANS LA FEDERATION
BRESILIENNE
Marta Arretche
Cet article analyse les relations dautonomie et de coordination de la fdration brsilienne, en
examinant la trajectoire des dcisions en matire fiscale et tributaire. Il observe plusieurs dimensions
de la question et conclut que, dans lhistoire brsilienne, les disputes fdratives se sont dplaces
des aires de tributation exclusive vers le systme de transferts fiscaux. En outre, le modle brsilien
runit la dcentralisation de recettes avec la centralisation de lautorit sur les dcisions de perception
et de dpense, cest--dire la rduction de lautonomie des gouvernements sousnationaux quant la
rgulation de la collecte dimpts et la destination des dpenses. Les changements du rgime politique
ne suffisent pas expliquer les changements dans le systme tributaire et fiscal ; la centralisation
dcisoire et le standard des alliances dans chaque arne spcifique permettent de mieux expliquer
les variations.
MOTS-CLS: fdralisme tributaire; transferts fiscaux; trocs politiques.
* * *

271