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A Institucionalizao de Regies Metropolitanas*
1 Antecedentes. 2 Consideraes gerais. 2.1 O dispositivo constitu-

cional. 2.2 A lei complementar. 2.2.1 Antecedentes na formao da
lei complementar. 2.3.1 Nova proposio de lei complementar norma-
tiva. 3 Anexos. 3.1 Identificao e delimitao de reas metropolitanas
no Brasil. 3.1 Origem do conceito_ 3.1.2 Caractersticas das reas
metropolitanas 3.1.2.1 Massa da populao aglomerada. 3.1.2.2 Ex-
tenso da rea urbanizada. 3.1.2.3 Integrao econmico-social. 3.1.2.4
Complexidade das funes. 3.1.3 A delimitao de reas metropolita-
nas no Brasil. 3.2 O processo de metropolizao - suas formas. 3.2.1
Retrao da atividade agrcola e da populao rural. 3.2.2 Expanso
da rea construda de uso residencial. 3.2.3 Implantao industrial na
periferia. 3.2.4 Multiplicao das reas de lazer. 3.2.5 Criao de
novos fluxos. 3.3 Projetos em curso na Cmara Federal. 3.4 Antepro-
jeto de lei complementar do Ministrio da Justia. 3.5 Relao dos
municpios includos pelo IBGE nas reas de estudo para delimitao
de reas metropolitanas.
1 Antecedentes
a) A instituio de reglOes metropolitanas, tratada no art. 164 da Consti-

tuio federal, foi objeto de estudos por parte da Comisso de Estudos Le-
gislativos do Ministrio da Justia (Dec. n. o 60.528, de 3/4/67) _ Outra
* Documento para discusso elaborado na rea de Desenvolvimento Regional e

Social, no Instituto de Planejamento Econmico e Social (lPEA) do Ministrio do
Planejamento e Coordenao-Geral.
R. Adm. pbl., Rio de Janeiro, 5 (1): 117-148, jan./ jun. 1971

comlssao, formada na rea do Ministrio do Interior, apreciou o assunto,
com a colaborao do Ministrio da Justia e do Ministrio do Planejamento
e Coordenao-Geral.
b) O Ministrio do Planejamento fz-se, ainda, representar no Seminrio
de Estudos Relativos aos Problemas Tcnico-Jurdicos envolvidos pela ela-
borao de anteprojeto de lei complementar para a matria, promovido pelo
Servio Federal de Habitao e Urbanismo (SERFHAU), entre 25 e 27 de
julho de 1967, no Rio de Janeiro.
c) O anteprojeto de lei complementar, proposto pelo Ministrio da Jus-
tia e publicado no Dirio Oficial de 12 de dezembro de 1967, para o re-
cebimento de sugestes, seguiu, em tese, a orientao dsse Seminrio. Pos-
teriormente, foi encaminhado apreciao do Excelentssimo Senhor Pre-
sidente da Repblica.
d) Solicitada em final de 1968 a audincia do Ministrio do Planeja-
mento e Coordenao-Geral, o assunto foi analisado pela rea de Desen-
volvimento Regional e Social do IPEA. Com base nas sugestes ento for-
muladas, o Senhor Ministro do Planejamento manifestou-se pela aprovao
de lei complementar, de carter normativo, na qual seriam definidos os
requisitos a serem preenchidos pelas aglomeraes urbanas que meream
a instituio como regio metropolitana. A lei complementar deveria indicar
o elenco bsico de servios de intersse comum, a reclamar atuao inte-
grada em cada regio metropolitana, bem como estabelecer as linhas de
atuao da entidade metropolitana, sua instituio e atribuies, de modo a
dar-lhe flexibilidade adequada implantao de um sistema adaptado s
peculiaridades de cada unidade metropolitana.
e) O Senhor Ministro do Planejamento e Coordenao-Geral informou,
outrossim, que o MINIPLAN procederia reviso do anteprojeto de lei,
de comum acrdo com os Ministrios do Interior e da Justia. Dessa forma,
deu-se seguimento aos estudos, ao nvel do IPEA.
f) O presente documento representa a contribuio do IPEA, em obe-
dincia orientao ministerial. Para melhor compreenso do assunto,
dispe-se a matria de forma coerente, precedendo o substitutivo do ante-
projeto de lei das apreciaes crticas indispensveis. Apresentam-se em
anexos documentos de trabalho que fundamentaram os pontos de vista de-
fendidos no anteprojeto proposto.
g) O documento de responsabilidade tcnica da rea de Desenvolvi-
mento Regional, e se destina discusso do problema, no s na esfera
federal, mas tambm na estadual. Lembre-se que vrios estados tomaram
iniciativa no tocante questo, constituindo inclusive entidades especial-
mente incumbidas de propor-lhe solues especficas.
h) Participaram da elaborao dste documento os tcnicos Lysia Ber-
nardes - responsvel sobretudo pelas consideraes e fundamentao de
natureza geogrfica; Maurcio Nogueira Batista - com maior responsabili-
dade nas formulaes de natureza urbanstica; e Vincius Fonseca - res-
ponsvel pela coordenao-geral e, mais especificamente, pelo equaciona-
mento econmico-social e institucional. Os tcnicos Vande Lage Magalhes
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e Paulo Dante Coelho colaboraram na discusso das formulaes e propo-
sies apresentadas.
2 Consideraes gerais
o processo da urbanizao, acentuado em todo o mundo nos ltimos cin-

qenta anos, determinou a formao de grandes aglomerados urbanos. Mui-
tas cidades, sob o impacto dsse processo, ultrapassaram seus limites pol-
tico-administrativos aglutinando outros ncleos urbanos e incorporando uma
periferia urbano-rural pertencente a territrio de outras unidades poltico-
administrativas.
A essa nova formao urbana que tem por ncleo central uma grande
cidade - qual se agregam ncleos urbanos absorvidos pela dilatao da
mancha urbanizada, que cresceram e se desenvolveram em funo da in-
fluncia e da proximidade imediata do centro metropolitano - convencio-
nou-se chamar de rea ou regio metropolitana. Nova forma de unidade
territorial, a rea metropolitana inclui, alm da vasta extenso urbanizada,
a franja urbano-rural circundante.
Os grandes complexos gerados pela expanso das metrpoles acusam, de
forma particularmente aguda, todos os problemas caractersticos dos grandes
centros urbanos - crescimento rpido, insuficincia da rde de equipamen-
tos bsicos e de habitaes, deficincia do sistema de transportes, dificulda-
des de circulao, etc. Tais problemas so agravados pela dificuldade que
tm de absorverem a massa dos migrantes mais numerosos que os empregos
nles gerados, e pela impossibilidade de, com seus pr6prios recursos, fazerem
frente ampliao dos servios bsicos de que so carentes. Outro tipo
de problema, prende-se ao fato de que os limites socioeconmicos do com-
plexo urbano no coincidem com os limites do municpio-sede da cidade-
ncleo.
O primeiro grupo de problemas decorre, simplesmente, da expanso ace-
lerada dessas grandes massas urbanas, cujo crescimento importa disciplinar
visando a alcanar uma forma equilibrada de expanso e desenvolvimento,
que repouse sbre um robustecimento da base econmica e dos servios e
equipamentos principais, tanto quanto sbre seu ordenamento espacial.
As aglomeraes metropolitanas no constituem fenmeno de mbito lo-
cal, a ser equacionado isoladamente pelas autoridades municipais ou por
entidades intermunicipais que venham a ser criadas. A magnitude dos pro-
blemas nelas encerrados, de natureza no s urbanstica mas econmica e
social, vem exigindo maior participao do Govmo federal na criao de
melhores condies para o encaminhamento das solues cabveis. Sendo
essas cidades centros econmicos de maior dinamismo, que devero se ex-
pandir em verdadeiros focos de desenvolvimento, capazes de induzir o cres-
cimento das suas respectivas regies de influncia, interessa diretamente ao
Govmo federal promover o seu crescimento harmnico atravs de uma
poltica de planejamento que integre a ao do poder federal, estadual e
local.
Regies metropolitanas 119

2. 1 O dispositivo constitucional
No Brasil recente a preocupao com essas novas e complexas formaes

urbanas reconhecidas como reas metropolitanas. As primeiras referncias
a respeito datam de dez anos e se prendiam ao reconhecimento de que essas
unidades urbanas, dotadas de individualidade e de coeso interna, mereciam
estudos especficos e exigiam delimitao precisa.
Antes que se definisse formalmente a que corresponderia, na realidade
brasileira, uma rea metropolitana, ganhou corpo a idia de promover sua
institucionalizao e seu planejamento, ao mesmo tempo em que se multi-
plicaram os estudos a ela referentes. rgos locais vrios, entidades uni-
versitrias ou de govrno passaram a cuidar da questo, tendo sido encetadas
pesquisas especficas c tambm estudos de conjunto da rde urbana brasi-
leira, visando a definir sua hierarquia e, atravs desta, identificar as metr-
poles que comandam a vida regional.
Promovendo diretamente tais estudos ou atuando no sentido de uma cons-
cientizao dos problemas metropolitanos, rgos como o IPEA, o IBGE
e o SERFHAU, influram decisivamente para que governos municipais,
estaduais e o prprio govrno federal reconhecessem a necessidade de pro-
mover o planejamento metropolitano.
O crescente reconhecimento dos problemas metropolitanos levou inclu-
so na Constituio de 1967 de um dispositivo relativo instituio, pela
Unio, de regies metropolitanas, com o seguinte teor:
Art. 157 10. "A Unio, mediante lei complementar, poder estabele-
cer regies metropolit~nas, constitudas por municpios que, independente-
mente de sua vinculao administrativa, integrem a mesma comunidade
socioeconmica, visando realizao de servios de intersse comum".
Interpretando o tex:o constitucional, cabem, de incio, as seguintes pon-
deraes sbre o que vem a ser, nos trmos da Constituio, uma regio
metropolitana:
a) uma unidade territorial integrada por mais de um municpio, inde-
pendentemente de sua vinculao administrativa;
b) uma unidade que constitua uma comunidade socioeconmica.
A Constituio reconhece que o crescimento da malha urbana sbre o
territrio se processa sem respeitar limites intermunicipais ou interestaduais:
a primeira caracterstica do organismo metropolitano , assim, sua expanso
sbre mais de uma unidade poltico-administrativa.
Repousando na expanso de uma aglomerao urbana sbre o territrio
de municpios vizinhos, tornada possvel pela adoo de novos e mais r-
pidos meios de transportes, a rea metropolitana tem peculiaridades locais
e regionais de carter poltico, econmico, social e cultural. Dadas as pro-
fundas diferenas que marcam e marcaram o processo de urbanizao de
cada regio ou pas, o conceito de rea metropolitana no tem, at hoje,
definio pacfica e sua delimitao feita pela aplicao de critrios que
tm variado. No Brasil vrios estudos tm sido feitos visando identificar
sses agregados metropolitanos e delimit-los (ver anexo 1).
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Para muitos, essa nova unidade territorial - reconhecida no texto cons-
titucional - deve ser entendida a partir do conceito de metrpole, ou seja,
a cidade principal de uma regio, de um pas ou de um sistema de cidades.
A metrpole definida em funo de certas caractersticas marcantes, den-
tre as quais podem ser destacadas: a) grande concentrao populacional;
b) complexidade e multiplicidade de funes; c) ncleo de intensos fluxos
de intercmbio; d) presena de servios e equipamentos em quantidade e
qualidade proporcionais sua importncia como centro de decises nacional
Oll regional; e) inter-relao entre as partes que a compem, as quais de-
sempenham, em seu interior, funes especficas.
Assim sendo, uma condio primordial para que um conjunto de munic-
pios seja considerado, nos trmos da Constituio, como regio metropoli-
tana, seria a de que seu ncleo fsse constitudo por uma metrpole.
A partir dessa constatao, entende-se que o sistema de regies metro-
politanas venha a ser integrado pelas cidades de maior porte, ou melhor,
as metrpoles nacionais e regionais, competindo Unio sua definio e
conseqente institucionalizao.
Entretanto, importa reconhecer igualmente que o fenmeno de conurba-
o, responsvel pela constituio de grandes organismos urbanos, abran-
gendo vrios municpios que integram uma mesma comunidade socioeco-
nmica, pode ocorrer com as mesmas caractersticas em cidades que no
sejam verdadeiras metrpoles, no sentido mais completo da palavra. Em
vista disso, a expresso rea metropolitana tem sido estendida a outros con-
juntos urbanos conurbados, independentemente da existncia ou no de fun-
o metropolitana em seus ncleos respectivos.
Alis, o dispositivo constitucional no explicitou a existncia dessa condi-
o de metrpole, uma vez que apenas refere que sejam municpios perten-
centes a uma mesma comunidade socioeconmica.
Com a instituio da regio metropolitana, a Constituio de 1967 obje-
tivou o estabelecimento de servios de intersse comum. tsses servios de-
correm da existncia de problemas de dimenso metropolitana, cuja soluo
requer planejamento, coordenao e execuo integrados, dependentes de
instrumentos legais ou financeiros que os municpios componentes da regio
metropolitana, isolados ou em conjunto, no possuem.
Na reforma do texto constitucional, de outubro de 1969, o estabeleci-
mento de regies metropolitanas passou a artigo. O nvo texto constitucio-
nal no introduz seno pequena alterao no dispositivo anterior, mas en-
fatiza o objetivo da criao de regies metropolitanas para a realizao de
servios comuns. O texto constitucional em sua nova redao o seguinte:
Art. 164. A Unio, mediante lei complementar, poder, para a realiza-
o de servios comuns, estabelecer regies metropolitanas, constitudas por
municpios que, independentemente de sua vinculao administrativa, fa-
am parte da mesma comunidade socioeconmica.
Em uma primeira alterao, apenas por inverso na ordem do enunciado,
o nvo texto da Constituio ressalta ser a realizao de servios comuns
a finalidade da instituio das regies metropolitanas. Com isso, fica afas-

tada qualquer possibilidade de, atravs do estabelecimento de regies me-
tropolitanas, se vir a criar supergovernos de mbito metropolitano, pois a
atuao da entidade ser limitada realizao de servios. Dessa maneira,
se refora essa finalidade e se precisa o seu sentido, pois, em lugar de visar
realizao de servios de intersse comum, a criao das regies metro-
politanas se far para a realizao de servios comuns.
Os servios de que trata o dispositivo constitucional no so de ocorrn-
cia geral, nem pacfica sua definio. Dles se pode enunciar uma ampla
relao na qual devem figurar, entre outros: abastecimento de gua, rde
de esgotos sanitrios e pluviais, sistema virio bsico, transporte de massa,
contrle de enchentes, da eroso e da poluio das guas e da atmosfera.
A implantao dsses servios no tem importncia igual em todos os ca-
sos e depender tambm da atual distribuio de atribuies entre os rgos
governamentais, de mbito municipal ou estadual.
A instituio de regies metropolitanas deve objetivar, em princpio, a
soluo dos problemas mais agudos, em trmos de servios de intersse co-
mum rea, no implicando, necessriamente, no atendimento a todos
les. Essa tem sido prtica verificada em vrios pases. Raros so os casos,
no mundo, de entidades metropolitanas com podres para intervir em tda
a escala de problemas de mbito metropolitano. Ao contrrio, numerosos
so os exemplos de entidades metropolitanas com competncia limitada a
nmero restrito de servios.
A lei complementar dever, pois, formular os requisitos a serem preen-
chidos pelos conjuntos de municpios que meream instituio em regio
metropolitana e indicar o elenco bsico de servios de intersse comum
dentre os quais sejam selecionados os que, em cada caso, reclamem atuao
integrada.
Sem violentar o poder local, cuja autonomia e autoridade devem ser res-
peitadas, nos trmos da legislao vigente, a institucionalizao das regies
metropolitanas pela Gnio ser um primeiro passo para a soluo dos com-
plexos problemas metropolitanos, relativos a ordenamento espacial, equi-
pamento e organizao de servios. Ela poder, igualmente, ser um fator
do desenvolvimento econmico, pois se reconhece que a grande cidade deve
desempenhar um papel importante nesse processo, como foco de difuso
do crescimento econmico e das mudanas culturais. A soluo dos grandes
problemas metropolitanos ir criar condies para que as regies metropo-
litanas tenham reforadas suas funes.
2.2 A lei complementar
2.2.1 Antecedentes na formulao da lei complementar
Procurando atender necessidade de regulamentar o dispositivo constitu-

cional, o Ministrio da Justia elaborou anteprojeto de lei complementar
normativa, onde se estabelecia a sistemtica para identificao e instituio
de regies metropolitanas.
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Essa orientao - recomendada pelo Simpsio sbre Regies Metropo-
litanas, promovido pelo Servio Federal de Habitao e Urbanismo
(SERFHAU), entre 26 e 28 de julho de 1967 e do qual participaram
tcnicos e juristas pertencentes aos quadros do Govrno federal e de vrios
estados da Federao - parece ser a mais acertada.
A questo sbre a qual os participantes do Simpsio tiveram que optar
fundamentalmente foi a da fixao da poltica legislativa a ser adotada, isto
, optar entre uma lei complementar especfica para cada regio metropo-
litana a ser instituda, ou pela elaborao de uma norma geral que disci-
plinasse o reconhecimento e a instituio das referidas reas. Os partici-
pantes concluram pela recomendao de se adotar uma norma geral que
fixasse as diretrizes para a instituio de regies metropolitanas. Incorpo-
rando essa recomendao, o anteprojeto elaborado pelo Ministrio da Jus-
tia estabelece em seu primeiro artigo os requisitos a que devero atender
os conjuntos de municpios para serem considerados como regies metro-
politanas.
A anlise do contedo do anteprojeto leva s seguintes observaes:
Os requisitos propostos para que determinados grupamentos de munic-
pios possam se constituir em regies metropolitanas no so satisfatoria-
mente precisos. Com efeito, no fcil definir, com base na redao pro-
posta no anteprojeto, a importncia econmica e social macrorregional da
rea (requisito b), ou a importncia da metrpole como centro cultural e
de apoio financeiro (requisito d); a predominncia das atividades tercirias
(requisito c), por sua vez, caracterstica prpria de qualquer cidade aci-
ma de um determinado contingente populacional, e a exigncia de continui-
dade urbana (requisito e) pode ser discutida, quanto sua validade, pois
vrios dos ncleos metropolitanos, perifricos ao ncleo principal, acusam
descontinuidade nas construes, embora estejam integrados plenamente no
organismo metropolitano; quanto mobilidade populacional permanente
dentro da rea (requisito f), caberia melhor explicit-la, no sentido de es-
clarecer que o tipo de mobilidade peculiar ao fenmeno metropolitano de-
fine-se pela presena de fluxos dirios de trabalhadores.
No 2. do artigo 1.0, consideram-se de intersse comum os servios
que exigirem tratamento integrado para melhor atendimento do pblico e
forem essenciais ao desenvolvimento da rea. Importa melhor definir sses
servios, bem como citar aqules cuja ocorrncia mais comum. Por outro
lado, seria de desejar que o ato de constituio de cada regio metropolitana
estabelea quais os servios de intersse comum que devero ficar a cargo
da entidade metropolitana a ser criada, assim como a ordem de prioridade
de seu atendimento.
Quanto competncia da entidade metropolitana, parece mais prudente
evitar o excessivo detalhamento de atribuies. A lei normativa deveria
fixar apenas aquelas atribuies mais genricas, deixando a especificao
da atribuio de competncia de cada entidade ao instrumento legal que a
instituir.

o artigo 6., que trata da receita da entidade metropolitana, estabelece
em seu 1.0 que a dotao da Unio no poder ser inferior metade da
soma das dotaes especiais dos estados e municpios pagas, no exerccio
anterior, entidade metropolitana. Se o municpio que abriga o ncleo
da metrpole no incluir em seu oramento seno uma dotao irrisria,
qual ser o destino da entidade metropolitana? A fixao da dotao da
Unio nos trmos propostos no bastar para garantir a eficcia do sistema.
Nos trmos do artigo 8., Unio competir tambm organizar a entida-
de metropolitana, qua:ldo a regio fr integrada por rea de mais de um
estado, se no houver acrdo entre os interessados. discutvel ser esta
uma soluo, impor a (;fiao da entidade e organiz-la nos mesmos moldes
das demais. No seria de melhor alvitre propor que, no caso em pauta, a
Unio pudesse instituir a regio metropolitana e organizar a entidade corres-
pondente, porm limitando sua atribuio soluo de problemas espec-
ficos de mbito metropolitano?
Outros projetos dispondo sbre a instituio de regies metropolitanas
tramitaram na Cmara federal, alguns dentre les propondo a criao de
reas metropolitanas isoladas e outros fixando a forma institucional a ser
adotada (ver anexo 3).
vista dessas consideraes pareceu aconselhvel a reviso do projeto do::
lei complementar elabcrado pelo Ministrio da Justia.
2.2. 1 Antecedentes na formulao da lei complementar
O reconhecimento da existncia de uma nova forma de unidade territorial,

as reas metropolitanas; as consideraes sbre a conceituao de regio
metropolitana pela Constituio; a anlise do projeto de lei complementar
do Ministrio da Justia e dos projetos da autoria de diversos deputados j
em tramitao na Cmara federal, em confronto com o texto constitucional
permitem chegar s seguintes concluses:
a) que mister elaborar e aprovar uma lei complementar de carter nor-
mativo que regule a matria;
b) que essa lei complementar determine os requisitos a serem preenchi
dos pelos grupos de municpios que venham a ser institudos em regies
metropolitanas. Tais requisitos devero permitir o reconhecimento dos mu-
nicpios que integram a mesma comunidade socioeconmica e a identifica-
o do carter metropolitano da aglomerao;
c) a lei complementar deve indicar o elenco bsico de servios de inte-
rsse comum, dentre os quais sero selecionados aqules que reclamem atua-
o integrada em cada regio metropolitana, uma vez que a Constituio
objetiva especificamente a criao dsses servios comuns e no de governos
metropolitanos;
d) a lei complementar normativa deve definir apenas as linhas bsicas
da entidade metropolitana, sua instituio e suas atribuies, de modo a
dar-lhe a flexibilidade adequada implantao de um sistema de planeja-
mento, que seja adaptado s peculiaridades de cada unidade metropolitana.
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Dever tambm garantir sua compatibilizao aos demais nveis de pla-
nejamento.
Partindo do projeto de lei elaborado pelo Ministrio da Justia e das con-
sideraes constantes dsse documento, preparou-se um nvo anteprojeto
cujo texto a seguir transcrito:
Anteprojeto de Lei Complementar
Dispe sbre a instituio e organizao de regies metropolitanas, de acr-
do com o artigo 164, da Constituio do Brasil.
Art. 1. Os municpios que, independentemente de sua vinculao admi-
nistrativa, integram a mesma comunidade socioeconmica, podero ser cons-
titudos em regies metropolitanas, nos trmos dessa lei complementar, vi-
sando realizao de servios de intersse comum.
1. Para efeito do disposto neste artigo considera-se passvel de se cons-
tituir em regio metropolitana um grupo de municpios que atenda aos se-
guin tes requisitos:
a) constituir uma aglomerao urbana que se estenda a mais de um muni-
cpio, por contigidade da rea edificada, admitidas descontinuidades nessa
rea edificada, decorrentes de acidentes fsicos;
b) presentar a caracterstica prevista na alnea a admitidas na rea edifi-
cada descontinuidades de outra natureza, desde que verificada a integrao
referida na alnea c;
c) conter uma populao urbana igualou superior a 300.000 hab., dos quais
pelo menos 150.000 na cidade principal;
d) acusar integrao traduzida em fluxos quotidianos de mo-de-obra;
2. Para o disposto neste artigo consideram-se servios de intersse co-
mum os servios que exigirem planejamento, coordenao e execuo inte-
gradas, para melhor atendimento da comunidade e forem essenciais ao de-
senvolvimento socioeconmico da aglomerao metropolitana.
3. No elenco de servios de intersse comum, a serem atendidos pela
entidade metropolitana, respeitadas as peculiaridades locais, devem ser con-
siderados prioritriamente os relativos a abastecimento de gua, esgotos sa-
nitrios e de guas pluviais, telecomunicaes, sistema virio, transporte co-
letivo, contrle de eroso e de enchentes, contrle de poluio de guas
e da atmosfera.
Art. 2. As regies metropolitanas sero institudas mediante lei federal.
1. A instituio de regio metropolitana ser instruda por documento
contendo as seguintes indicaes mnimas:
I. Relao dos municpios que devero integr-la; com justificativa de
sua incluso na mesma.
lI. Populao da cidade-ncleo e do total da rea a ser abrangida;
IH. Receita dos municpios, bem como a arrecadao dos estados e da
Unio na rea, nos trs (3) ltimos exerccios financeiros;
IV. Servios de intersse comum, existentes ou aqules que devam ser
instalados;
V. Sistemtica proposta para a implantao da entidade metropolitana,
sua natureza jurdica e linhas bsicas de seu sistema operacional.

2. A lei que instituir cada entidade metropolitana determinar sua na-
tureza jurdica, sua competncia, sua jurisdio e os servios de intersse
comum a que dever atender, respeitados os dispositivos desta lei com-
plementar.
Art. 3. Caber aos estados o ato constitutivo de cada entidade metro-
politana, instituda na forma do artigo anterior, nle se fixando sua estru-
tura administrativa, ressalvado o disposto no artigo 10 desta lei.
Art. 4. A entidade metropolitana ser dirigida por um Conselho Metro-
politano e por uma Diretoria-Executiva.
1.0 Participao do Conselho Metropolitano dos representantes da Unio,
dos estados interessados e dos municpios integrantes da regio metropolitana.
2. A participao dos municpios no Conselho Metropolitano ser fixada
qinqenalmente e dever ser proporcional ao nmero de seus habitantes e
sua receita tributria, observada, no entanto, a paridade entre o nmero
de representantes da cidade-ncleo e dos demais municpios integrantes da
regio metropolitana.
3. A Diretoria-Executiva, em nmero nunca superior a cinco (5) mem-
bros, ser constituda por maioria de tcnicos de reconhecida capacidade e
idoneidade, escolhidos pelo Conselho Metropolitano.
Art. 5. Compete entidade metropolitana:
I. Promover, elaborar e fazer cumprir o planejamento das obras, servios e
atividades de intersse metropolitano, observadas as diretrizes do planeja-
mento federal e estadual, e respeitado o peculiar intersse dos municpios.
II. Promover a coordenao das obras, servios e atividades de intersse
metropolitano, harmonizando-os com o planejamento da regio e estabele-
cendo as prioridades e programaes convenientes.
lII. Obter e fornecer recursos tcnicos e financeiros para elaborao de
projetos, execuo de obras e realizao de servios a cargo de outras en-
tidades, rgos ou pessoas.
IV. Realizar operaes de financiamento para elaborao de planos e pro-
jetos, bem como para execuo de obras, servios ou atividades de intersse
metropolitano.
V. Expedir instrues ou normas tcnicas para as atividades, obras, ser-
vios ou uso do solo, de intersse metropolitano.
VI. Apreciar, antes de sua aprovao pelo municpio, planos locais de de-
senvolvimento, nas suas implicaes com o planejamento da regio metro-
politana.
Art. 6. As entidades e rgos federais, estaduais e municipais que operem
na regio devero harmonizar sua atuao com a da entidade metropolitana.
Art. 7. A liberao das cotas do Fundo de Participao dos Municpios,
aos municpios integrantes de uma regio metropolitana, depender da
audincia da entidade metropolitana quanto harmonizao de seus planos
e programas ao planejamento metropolitano e aos planos federais.
Art. 8. Constituem receita da entidade metropolitana:
I. As dotaes da Unio, dos estados e dos municpios, obrigatoriamente
includas, em cada exerccio financeiro, nas respectivas propostas oramen-
trias.
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11. Os resultados financeiros da explorao de seus bens, servios ou ati-
vidades, e as taxas e contribuies de melhoria que lhe forem legalmente
atribudas.
IH. A renda de seu patrimnio.
IV. O produto de suas operaes de crdito.
V. Os auxlios, subvenes e doaes.
1.0 Independentemente dos recursos previstos neste artigo, a entidade me-
tropolitana poder obter financiamento ou auxlio de qualquer fonte, bem
como dotaes concedidas por leis especiais para projetos especficos de in-
tersse da regio.
Art. 9. O patrimnio da entidade metropolitana ser formado pelos bens
e valres que lhe forem atribudos no ato de sua constituio e os que vier
a adquirir no exerccio de suas atividades.
Art. 10. Quando a regio metropolitana fr integrada por rea de mais de
um estado ou territrio, caber Unio, alm de institu-la, dar-lhe organi-
zao, limitando-Ihe as atribuies soluo de problemas especficos de
mbito metropolitano.
Art. 11 Esta lei entrar em vigor na data de sua publicao, revogadas as
disposies em contrrio.
3. Anexos
3. 1 Identificao e delimitao de reas metropolitanas no Brasil

(Anexo 1)
3. 1 . 1 Origem do conceito
s grandes formaes urbanas complexas, que congregam vanos ncleos

urbanos e cuja origem est na coalescncia de duas ou mais unidades urba-
nas preexistentes, os inglses conferiram a designao de conurbao. Essa
designao se restringia, contudo, apenas rea urbanizada contnua, no
incluindo a faixa circundante, atingida igualmente pelo processo de metro-
polizao.
Essa faixa circundante, est, entretanto, intimamente integrada vida
do conjunto urbano agregado. Desde as primeiras dcadas do sculo atual,
possvel registrar referncias s regies metropolitanas. Tal denominao
servia para designar o conjunto agregado, composto pela metrpole (ncleo
metropolitano), as demais reas urbanas a ela conurbadas e, igualmente, a
faixa circundante, cuja organizao espacial e estrutura funcional decor-
rem diretamente da proximidade e da integrao ao ncleo metropolitano.
Nos Estados Unidos, a multiplicao dsses agregados urbanos abran-
gendo vrias unidades administrativas, como resultado da dilatao dos
subrbios, ganhou extraordinrio mpeto com a expanso do uso do auto-
mvel. Apesar de constitudos originriamente em trno de cidades de
carter metropolitano, sses agregados urbanos se formaram tambm a par-
tir de cidades de porte mdio.

Inicialmente, o Bureau of the Census reconheceu as "reas urbanizadas",
que incluam, alm da cidade central, as unidades menores onde se proces-
sava essa expanso perifrica de tipo suburbano. A unidade estatstica
bsica foi, no entanto, alargada com a criao das Standard Metropolitan
Statistical Areas (SMSA), que no compreendiam apenas as "reas urba-
nizadas". Tendo como limite mnimo de populao nas cidades-ncleo a
cifra de 50.000 habitantes, essas reas metropolitanas incluem, por inteiro,
as unidades administrativas menores, que, dotadas de determinadas caracte-
rsticas de densidade e de estrutura ocupacional revelem uma integrao
cidade central da aglomerao.
O uso da designao rea metropolitana generalizou-se nos Estados Uni-
dos e se estendeu a outros pases. Seu sentido alargou-se a ponto de se
admitir que qualquer formao urbana complexa do tipo acima descrito,
independentemente da funo metropolitana de seu ncleo, passasse a ser
assim referida. Uma rea metropolitana, a rigor, deveria conter em sua
cidade-ncleo massa maior de populao, mas o artifcio de elevar o mnimo
da populao aglomerada no bastaria para defini-la com segurana. A di
ficuldade est em encontrar critrios objetivos e eficazes que permitam, a
partir da anlise individual de cada conjunto aglomerado, reconhecer, de
maneira precisa, a existncia ou no da condio metropolitana.
Como resultado dessa indefinio, o contedo da expresso rea metro-
politana foi ampliado e aplicado indistintamente tanto s aglomeraes que
possuem verdadeiro carter metropolitano, como s que no o tm.
3.1.2 Caractersticas das reas metropolitanas
As reas metropolitanas possuem algumas caractersticas bem definidas que

permitem identific-las e delimit-las.
Tais caractersticas referem-se a quatro aspectos distintos: 1. massa da
populao aglomerada; 2. extenso da rea urbanizada sbre o territrio
de mais de uma unidade administrativa; 3. integrao econmica e social
do conjunto; e 4. complexidade das funes desempenhadas.
3.1 .2. 1 Massa da populao aglomerada
As reas metropolitanas comportam importante massa de populao e cons-

tituem grandes adensamentos populacionais, alimentados por migraes in-
ternas expressivas, procedentes de sua periferia imediata, da regio de in-
fluncia da metrpole e de outras reas do pas, particularmente daquelas
onde maior a repulso da populao. O total da populao da cidade-
ncleo ou do conjunto conurbado deve ser fixado na definio oficial de rea
metropolitana. O Bu~eau of the Census no exige seno 50.000 habitantes
no ncleo central ou 100.000 no conjunto, mas tem sido salientado mesmo
nos Estados Unidos que sse valor muito baixo e que para possuir a com-
plexidade de uma metrpole seria necessrio um mnimo de 300.000 ha-
bitantes.
128 R.A.P. 1/71

o ritmo de crescimento da populao mais acentuado nas unidades da
periferia que na cidade-ncleo da aglomerao tem sido tomado tambm
como uma das caractersticas bsicas da rea metropolitana. Assim sendo,
os padres de crescimento da populao, nas diferentes unidades que a com-
pem, tm servido como um dos critrios aplicados para a delimitao dos
grandes organismos metropolitanos.
Entretanto, a presena de forte concentrao demogrfica em rpido cres-
cimento, correspondendo a extensa rea urbanizada, no significa, necess-
riamente, a presena de uma rea metropolitana. A prevalecer essa idia,
qualquer grande cidade em expanso constituiria, com sua faixa perifrica
circundante, uma rea metropolitana.
3. 1 .2.2 Extenso da rea urbanizada
Outra caracterstica bsica de uma rea metropolitana diz respeito exten-

so da rea urbanizada por contigidade sbre o territrio de mais de uma
unidade administrativa local - mais de um municpio, no caso brasileiro.
Aqui os critrios tambm variam em diferentes pases. Admitindo o fato
de que no se deve exigir uma contigidade absoluta das construes, tm
sido estabelecidos ndices pelos quais se avalia a importncia das desconti-
nuidades perifricas, a partir do limite externo do espao urbanizado con-
tnuo. Entretanto, na maioria dos casos s so consideradas como reas
metropolitanas aquelas unidades complexas que, em decorrncia da coales-
cncia de reas urbanizadas, englobam vrias circunscries administrativas
e compem agregados urbanos ou conurbaes, em contraste com as aglo-
meraes constitudas por cidades isoladas, cujo crescimento no extra-
vasou do mbito administrativo original.
3. 1 .2.3 Integrao econmico-social
A proximidade ou mesmo contigidade de organismos urbanos que abrigam

grande massa de populao no basta para caracterizar uma rea metropo-
litana. Essa condio somente reconhecida quando a nucleao urbana
e a franja urbano-rural que a envolvem acusam uma determinada integrao
no plano econmico e social, independentemente dos limites administrativos
abrangidos.
A integrao se traduz na reduo progressiva da populao agrcola ativa
em tda a franja perifrica, acompanhada de proporo crescente de mo-
de-obra ocupada na indstria ou nos servios, da qual uma parcela subs-
tancial trabalha diriamente na cidade-ncleo da aglomerao.
As migraes dirias de trabalho, das reas residenciais perifricas para
o ncleo da aglomerao, expressam a primeira e mais freqente forma
de integrao. Esta, contudo, tambm pode se processar atravs da multi-
plicao, na franja perifrica da rea metropolitana, de estabelecimentos
industriais que provocam, igualmente, deslocamentos pendulares, de sentido
inverso aos j referidos. Criados e geridos por emprsas sediadas na cidade-
ncleo, sses estabelecimentos industriais, bem como as filiais das emprsas

comerciais que se distribuem pelos ncleos urbanos do conjunto metropo-
litano expressam, em seus vnculos estreitos de dependncia, a integrao
dessas reas perifricas cidade central. Fluxos telefnicos intensos tradu-
zem tal dependncia.
Outros deslocamentos menos regulares como os de estudantes, que fre-
qentam estabelecimentos de ensino na cidade-ncleo, de donas de casa que
a procuram para compras e, finalmente, os relativos ao lazer, a busca das
oportunidades de diverso oferecidas pela grande cidade, exprimem igual-
mente essa integrao. A circulao dos jornais da cidade-ncleo em tda
a rea metropolitana e a inexistncia de imprensa local de grande tiragem,
nas cidades secundrias, atestam a participao do agregado urbano como
um todo na vida metropolitana e o domnio pela cidade-ncleo das atividades
sociais e econmicas do conjunto da rea.
Tdas as caractersticas acima apontadas refletem a interdependncia
crescente entre as partes que compem a rea metropolitana e a integrao
quotidiana dos habitantes do conjunto, na vida do organismo metropolitano.
3 . 1 .2.4 Complexidade das funes
O ltimo grupo de caractersticas diz respeito presena no agregado urba-

no ou, mais particularmente, em sua cidade-ncleo, de uma concentrao
de funes, econmicas, sociais, culturais e administrativas, que por sua
projeo fora do mbito metropolitano, a nvel nacional ou regional, mere-
am ser agrupadas sob a expresso funo metropolitana.
Muitas das definies de reas metropolitanas, a comear pela clssica
especificao do Bureau of the Census para as Standard Metropolitan Sta-
tiscal Areas (SMSA), no fazem referncia a essas caractersticas funcio-
nais, por considerarem que agregados urbanos de determinada expresso
espacial e populacional, recobrindo mais de uma unidade administrativa
local, merecem tratamento especial, pois constituem uma unidade territorial
nova, independentemente da complexidade das funes que desempenham.
Quando o que se objetiva, no entanto, reconhecer tais agregados como re-
gies metropolitanas, importa identificar sse carter metropolitano pela
presena de uma cidade central que constitua uma metrpole, ou seja, que
desempenhe funes complexas, de nvel metropolitano.
3.1 .3 A delimitao de reas metropolitanas no Brasil
Os estudos sbre a delimitao de reas metropolitanas no Brasil tm sido

conduzidos sob dois pontos de vista.
O primeiro dles se apia no conceito e nos critrios adotados pelo Censc
norte-americano para definir as SMSA, ou seja, unidades estatsticas bsicas,
que visam facilitar a uniformizao dos dados relativos s aglomeraes me-
tropolitanas complexas, antes reconhecidas sob designaes diversas: dis-
tritos metropolitanos de carter censitrio, reas industriais e reas de mer-
cado de trabalho.
130 R.A.P. 1/71

A anlise dos critrios adotados nos Estados Unidos para as SMSA e da
proposta de sua adptao s reas metropolitanas do mundo elaborada pela
Universidade da Califrnia, foi procedida com o fim de aplicao ao Brasil.
Dessas anlises resultou a sugesto de critrios tendentes definio de uni-
dades de rea correspondentes s SMSA americanas. 1
Os critrios propostos, alm de se referirem massa da populao, sua
estrutura profissional e ao grau de integrao na metrpole, admitem po-
pulao mnima de 50.000 habitantes na cidade central ou de 100.000 no
conjunto metropolitano. Com base nesses critrios, as reas metropolitanas
brasileiras compreenderiam, a um tempo, as formaes urbanas complexas,
geradas pelas grandes metrpoles e aquelas que se tenham constitudo a par-
tir de ncleos centrais menores, ou pela simples conurbao de duas cidades
vizinhas, tambm sem funo metropolitana. A aplicao rgida de tais cri-
trios permitiria identificar no Brasil trs dezenas de reas metropolitanas,
incluindo-se nesse nmero desde as grandes unidades de carter metropoli-
tano, at aquelas constitudas pela simples conurbao de sedes municipais
com sedes distritais vizinhas.
Tomando por base essa conceituao, vrias unidades urbanas constitu-
das em tmo de capitais estaduais de porte mdio podem ser consideradas
como reas metropolitanas, aceitando-se que a contigidade da rea urba-
nizada e a integrao quotidiana sejam suficientes para assim caracteriz-las.
o caso da Grande Vitria, por exemplo.
A segunda maneira de conceituar as reas metropolitanas somente admite
a incluso, nessa categoria, de organismos urbanos estruturados a partir de
uma cidade central que aglomere populao muito mais numerosa e exera
funes de metrpole.
Tal restrio decorre da concepo de que somente se deve considerar
como rea metropolitana aquela que tenha como ncleo uma metrpole. A
dificuldade da aplicao dsse conceito est, no entanto, na identificao de
carter metropolitano. A diversidade e complexidade das funes exercidas
pelo conjunto urbano e presena de populao numerosa constituem as duas
caractersticas bsicas para identificao de uma verdadeira metrpole.
Para definio de carter metropolitano, do ponto de vista econmico e
social, preciso estudar as funes das grandes cidades e seu papel no co-
mando da vida regional. tsse estudo, por sua vez, requer uma anlise de
conjunto do arcabouo urbano do pas. Entre ns, sse estudo est pronto,
elaborado pelo IBGE, com vistas regionalizao do BrasiV Pode-se admi-
tir tambm, por outro lado, que o carter metropolitano se prende ao vo-
lume da populao aglomerada. Isso porque a cidade, uma vez ultrapassado
um determinado mnimo de habitantes, passa a exigir uma complexidade
1 M. T. de Segadas Soares, em comunicao apresentada ao Simpsio de Geogra-
fia Urbana realizado em Buenos Aires em 1966, sugere critrios aplicveis ao Brasil
(Simpsio de Geografia Urbana, Rio de Janeiro, 1968) e Amaro Monteiro em
documento submetido I Conferncia Nacional de Geografia (IBGE, Rio de Janeiro,
1968) analisa o mesmo prob:ema, visando incluso das novas unidades metro-
politanas na programao do Censo de 1970.
:! Subsidios regliona/izaiio. Rio de Janeiro, IBGE, 1968.

de equipamentos e funes, caractersticos das metrpoles. f:sse mnimo de
populao daria cidade e sua faixa periurbana uma condio metropolita-
na, ocasionando o surgimento dos problemas complexos a ela inerentes.
O estabelecimento de um limite mnimo de populao a partir do qual se
poderia definir uma metrpole sem dvida um ato arbitrrio. O limite m-
nimo de 300.000 habitantes sugerido nos Estados Unidos necessitaria ser
elevado, para aplicao no Brasil, onde, j foi proposto em estudo do IBGE,
uma populao de 400.000 habitantes aglomerados no municpio da cidade
central indicaria a existncia de diversificao funcional caracterstica das
metrpoles. Cabe lembrar, entretanto, que a maior parte dos problemas
metropolitanos advm da massa da populao aglomerada em trno de uma
cidade-ncleo, independentemente da complexidade das funes desta.
Esta concepo de rea metropolitana, limitada s grandes unidades de
carter metropolitano, est implicitamente aceita na delimitao de microrre-
gies homogneas feita pelo IBGE.3 Neste estudo, foram delimitadas, em
carter preliminar, as reas que circundam as grandes metrpoles nacionais
e regionais e com elas mantm uma intensidade de vnculos que se sobrepe
s demais caractersticas locais para conferir-lhes unidade e homogeneidade.
A iniciativa do SERFHAU para o estudo das reas estruturadas a partir
das nove metrpoles nacionais e regionais, as mesmas definidas no estudo
preliminar do IBGE. fundou-se igualmente nesta segunda maneira de con-
ceituar as reas metropolitanas, apesar de cada um dos estudos promovidos
por aqule rgo ter utilizado critrios distintos para a delimitao de seu
campo de trabalho. 4
Visando a estabelecer bases para a delimitao de unidades metropolita-
nas pelo Censo de 1970, o IBGE adotou a concepo mais restrita de rea
metropolitana. Sob o ttulo reas de pesquisa para determinao de reas
metropolitanas foi elaborado pelo Instituto Brasileiro de Geografia da Fun-
dao IBGE um trabalhe em que se fixam critrios para delimitao de
reas metropolitanas. restringindo-as, desde logo, pelo total de populao
exigido, s mesmas nove metrpoles j citadas. Considerando que o cresci-
mento urbano no Brasil traduz em grande parte a repulso do meio rural e
que as grandes cidades abrigam alta percentagem de populao margina-
lizada e subempregada, admite sse estudo que para a necessria diversifi-
cao funcional a cidade central deveria contar com um mnimo de 400.000
habitantes. 5
Partindo dsse primeiro critrio, outros foram fixados como base para
a delimitao dos grandes aglomerados metropolitanos, adaptando-se s
peculiaridades do crescimento urbano brasileiro e aos dados estatsticos dis-
ponveis.
3 Diviso regional do Brasil em microrregies homogneas. IBGE, 1968.

4, Documentos bsicos elaborados para o SERFHAU para as nove reas metropo-
litanas em 1968.
li Trabalho elaborado pelo G,UPO de reas Metropolitanas do Departamento de
Geografia do IBG/IBGE, apre~entado VIII Reunio Pan-americana de Consulta
sbre Geografia, Washington, 1968.
132 R.A.P. 1/71

A delimitao proposta se processa atravs de trs grupos de critrios.
baseados em: 1. caractersticas demogrficas; 2. caractersticas estruturais,
de acrdo com a estrutura da populao ativa e do mercado de trabalho;
3. caractersticas de integrao, traduzindo o grau de interdependncia en-
tre cada municipalidade consiJerada e a cidade central, bsicamente atravs
das migraes de trabalho.
Todos os critrios acima referidos, quer aqules que procuram identificar
as reas metropolitanas semelhana das SMSA, quer aqules que restrin-
gem o conceito s grandes aglomeraes de carter metropolitano e de fun-
es mltiplas e complexas, implicam em uma delimitao rgida, na qual
se incluem as unidades administrativas menores desde que, pelos dados esta-
tsticos utilizados, acusem a presena dos critrios estabelecidos. Cabe aqui
lembrar, todavia, que, ao serem institudas as SMSA, a incluso nas reas
metropolitanas das partes j urbanizadas da periferia da aglomerao, con-
siderando-se cada uma das unidades perifricas como um todo, visou criar
unidades comparveis no tempo, pressupondo que a expanso dos grandes
organismos metropolitanos continuasse a se processar no interior dos limites
estabelecidos.
A instituio dos limites obti(los dos dados estatsticos, hoje disponveis
como limites de futuras unidade" metropolitanas, atravs da aplicao dos
critrios indicados, pode-se revelar demasiadamente estreita, seja para a sua
utilizao visando a outros fins, seja para sua comparao no tempo. Aquilo
que a incluso por inteiro das unidades administrativas consideradas pro-
curou evitar, poder ocorrer mesmo assim, dado o dinamismo do crescimen-
to perifrico, retirando das reas metropolitanas que venham a ser institu-
das qualquer possibilidade de aplicao mais ampla.
O problema apontado j se revela atual. Uma rea metropolitana defi-
nida atravs dos critrios apontados ter, quase sempre, mbito bem mais
restrito do que a unidade ideal para o planejamento metropolitano.
Importa considerar desde j a provvel discordncia entre as unidades
metropolitanas bsicas - de fins estatsticos - e aquelas destinadas ao pla-
nejamento dos grandes e complexos organismos metropolitanos j identifi-
cados no pas e que esto a exigir esfro integrado para equacionamento de
seus problemas.
O reconhecimento formal e a conseqente instituio da regio do Grande
So Paulo e do Grupo Executivo respectivo (GEGRAN), e a realizao, no
Paran, de um convnio com os municpios da rea metropolitana de Curi-
tiba foram as primeiras iniciativas oficiais, com relao ao planejamento
das reas metropolitanas brasileiras. Outras, no entanto, j se seguiram,
tendo sido promovidos estudos para o planejamento local integrado de algu-
mas das unidades em questo, como o caso de Belo Horizonte, j comple-
tado, e o de Salvador, em elaborao.
A dificuldade j verificada em se ajustar os limites aceitos por stes rgos
propostos pelos estudos citados e a delimitao decorrente da aplicao
objetiva dos critrios que visam a demarcar a atual rea de integrao me-
trpole incitam busca de uma soluo que considere as tendncias prov-

veis de expanso das metrpoles nos prximos decnios, para que as futuras
unidades metropolitanas tenham aceitao ampla e limites estveis.
A necessidade de se definir essa unidade metropolitana mais ampla se tor-
na ainda mais patente quando se considera que, nos trmos da Constituio
vigente, devero ser estabelecidas regies metropolitanas que congreguem os
municpios que integram, junto com a cidade central, numa mesma comuni-
dade econmica e social. Ao mesmo tempo em que se reconhece a existn-
cia de uma unidade metropolitana, delimitvel pelos critrios propostos, e
que seria vlida para fins estatsticos, sem dvida pode esquecer a importn-
cia de uma delimitao mais ampla, que atenda s necessidades do planeja-
mento local e das futuras regies metropolitanas, as quais, constituindo co-
munidades socieconmicas, requeiram o estabelecimento de servios de in-
tersse comum. Essa nova delimitao poder resultar dos estudos preli-
minares que esto sendo ou que sero realizados para essas metrpoles. To-
davia impe-se o cotejo dos critrios nelas aplicados e sua harmonizao,
visando a evitar discrepncias.
Importa considerar, com antecipao, a fixao dos limites externos das
futuras regies metropolitanas para evitar que, na ocasio de defini-los em
lei, ocorram decises arbitrrias.
:E: recomendvel, portanto, que luz dos estudos j realizados e em anda-
mento por emprsas privadas e rgos estaduais ou universitrios, para cada
uma das reas metropolitanas isoladamente, e luz das pesquisas em curso
no IBGE para o conjunto das reas metropolitanas brasileiras, sejam de-
finidos dois tipos de unidade territorial:
1. as reas metropolitanas propriamente ditas, definidas pelos critrios
acima referidos, adaptados dos critrios vigentes nos Estados Unidos;
2. as regies metropolitanas, que compreendendo as reas metropolita-
nas do item anterior, teriam um sentido prospectivo, luz dos projetos em
curso na regio e das tendncias atuais do crescimento, e que, em vista disso,
teriam mbito maior.
3.2 O processo de metropolizao - suas formas (Anexo 2)
A expanso dos aglomerados urbanos, mediante a criao de novas formas

de povoamento suburbano e da aglutinao de centros locais preexistentes,
tem resultado na metropolizao de amplas reas perifricas s grandes ci-
dades, constituindo como que uma coroa ou franja pioneira urbana, na
qual se justapem e se opem usos urbanos e rurais.
Mais acentuado no Rio de 1aneiro e em So Paulo, sse processo de me-
tropolizao vem acompanhando, nos ltimos anos, a expanso de outras
grandes cidades brasileiras - aquelas que congregam maior massa de po-
pulao e acusam maior expanso de suas funes urbanas, como centros
industriais, comerciais e de servios, funes das quais no se pode dissociar
a de govrno, pois so tdas elas capitais estaduais. O mesmo processo vem
ocorrendo em trno de certas cidades de porte mdio, de crescimento acele-
rado, algumas das quais tambm capitais estaduais.
134 R.A.P. 1/71

o processo de metropolizao, responsvel pela formao de grandes con-
juntos urbanos caractersticos da fase atual de urbanizao do pas, com-
preende fatos de natureza econmica e social que se traduzem, com intensi-
dade varivel, na periferia das grandes cidades, cujos limites tornam-se im-
precisos. A metropolizao implica uma retrao nos usos e nas formas de
produo tradicionais e a expanso de outros usos - residenciais, indus-
triais e de lazer - que geram nas reas perifricas das grandes aglomera-
es nova estrutura de produo e novos fluxos, de capitais, bens e pessoas,
traduzindo a integrao econmica com o ncleo central. A metropolizao
significa, igualmente, uma integrao social e cultural. Processo mais lento
e desigual que os anteriores, essa integrao social se efetua mais rpida-
mente quando conta com a ao dos modernos meios de comunicao e
maior o nvel de vida da populao, sendo mais freqentes as oportunida
des de participao na vida do organismo metropolitano.
3.2. 1 Retrao da atividade agrcola e da populao rural
A primeira caracterstica do processo de metropolizao a retrao das

atividades agrcolas tradicionais e a conseqente diminuio da populao
a elas dedicada. Retrai-se a atividade e reduz-se a populao agrcola como
decorrncia imediata de vrios fatres, dentre os quais ressalta a atrao
exercida sbre a fra de trabalho rural, que se desloca para atividades ur-
banas transferindo-se para a metrpole vizinha. O custo maior da mo-de-
obra torna insubsistentes as unidades de produo agrcola que ainda se
fundavam no emprgo de fra de trabalho abundante, com processos roti-
neiros de produo. Apenas subsistem, em conseqncia, unidades voltadas
para a produo de hortigranjeiros, de frutas ou flres, que, embora reque-
rendo emprgo de mo-de-obra intensiva, proporcionam rendimentos sa-
tisfatrios.
As profisses urbanas atraem os jovens, enquanto os mais velhos perma-
necem nas lides agrcolas. As propriedades rurais perdem, assim, pouco a
pouco, o carter de unidades de produo, enquanto se processa a integra-
o com o ncleo urbano, uma vez que subsiste o uso residencial na proprie-
dade tambm para os filhos que trabalham na cidade. tsse fato parti-
cularmente sensvel onde a vita1i.dade da periferia rural era maior, como o
caso de certas reas de stios na faixa rural de contrno do Grande Rio, em
Itabora, Nova Iguau, Jacarepagu ou Campo Grande. tste processo evi-
dencia-se com freqncia na metropolizao dos arredores de Curitiba, e
ocorre, tambm, em certos setores da periferia de Prto Alegre e de outras
cidades.
A retrao das atividades rurais decorre, igualmente, da valorizao da
prpria terra e da especulao gerada em trno dela. Interrompe-se a explo-
rao agrcola da terra ante a possibilidade de alien-la para outros fins,
ocorrendo, em conseqncia, a expulso da mo-de-obra que a explorava.
Grandes glebas vazias atestam sse processo de verdadeira esterilizao da
atividade rural pela especulao imobiliria na periferia metropolitana. Cons-
tituem exceo neste quadro as reas de pequenas propriedades, j referidas,
e as reas agrcolas que possuem um valor intrnseco maior ou abrigam ati-
vidade destinada a alimentar uma indstria que no pode prescindir da sua
proximidade. Cite-se o exemplo da permanncia do cultivo de cana em Ita-
bora (RJ), pois seu de-saparecimento implicaria no fechamento da indstria
de acar a sediada.
A esterilizao da~ reas rurais que circundam as aglomeraes metro-
politanas mais generalizada nos pases novos e no desenvolvidos indus-
trialmente, onde a atividade agrcola cede fcilmente ante a especulao
com a terra, pois nem sempre se apia sbre bases estveis, e vis so os
preos obtidos pelos seus produtos.
Onde o abandono da atividade agrcola mais completo e a expanso ur-
bana menos rpida do que prevista pelos especuladores, resulta a constitui-
o de extensas faixas no utilizadas ou subutilizadas. Essas faixas tendem
a se ampliar quando a atividade agrcola no acusa rendimentos satisfatrios,
como o caso, por exemplo, da Baixada Fluminense ou das reas de tabu-
leiros que circundam Recife.
Uma certa retomada na atividade rural dessas reas pode se dar em de-
corrncia de melhoria substancial no sistema de comercializao ou da ele-
vao dos preos dos gneros alimentcios. Isso vem ocorrendo na periferia
de algumas das metrpoles brasileiras, mas em escala pequena diante da
extenso das glebas desocupadas. Tais casos se associam geralmente aqui-
sio dessas propriedades rurais por capitalistas da cidade, interessados na
produo de gneros de maior valor no mercado urbano.
Essas reas inaproveitadas que aguardam valorizao tm sido referidas
como de pousio social, isto , o estado no qual suspende-se a atividade agr-
cola anterior e a terra permanece parada, sem utilizao, enquanto se aguar-
dam novos usos. O pousio tem, no entanto, um custo social elevado, pois
se d em reas situadas prximas dos grandes mercados e especialmente
favorecidas do ponto de vista da infra-estrutura de transportes e tambm
de energia.
fato corrente a presena, no contato com a rea urbanizada, de uma
faixa onde a atividade agrcola tenha se extinguido ou debilitado ante o im-
pacto da valorizao especulativa que caracteriza, no Brasil, a proximidade
. imediata dos grandes conjuntos metropolitanos. No caso do Rio de Janeiro.
essas reas acusam dimenses excepcionais, pelo vulto que assumiu a es-
peculao imobiliria nas duas ltimas dcadas e, tambm, por se tratar,
em parte, de uma rea que permanecera longo tempo quase desocupada,
por insalubre, e, na qual o boom da expanso metropolitana se seguiu quase
de imediato ao trmino das obras de saneamento.
3.2.2 Expanso da rea construda de uso residencial
A segunda caracterstica do processo de metropolizao prende-se expan-

so da mancha urbana de carter residencial e conseqente elevao da
densidade demogrfica. Constituem-se grandes unidades de populao aglo-
merada, que j no se concentra somente no ncleo urbano local preexisten-
136 R.A.P. 1/71

te, mas se espraia em funo das facilidades de acesso ao centro da me-
trpole.
A projeo da cidade central sbre a sua periferia imediata acompanha a
valorizao do solo urbano no interior da aglomerao. Paralelamente,
observa-se a substituio do uso residencial tradicional em velhos bairros
prximos do centro, que passam a concentrar pequenos estabelecimentos
industriais, comerciais e de servios, expulsando a populao a residente
para outros setores da metrpole ou sua periferia.
A expanso das reas residenciais perifricas se faz, tambm, com a
contribuio macia dos migrantes procedentes da prpria regio de influn-
cia da metrpole ou de outras reas do pas, particularmente daquelas em
que ocorre maior expulso de excedentes populacionais do campo. sses mi-
grantes instalam-se, ao chegar, na franja urbano-rural de contrno da aglo-
merao, onde encontram habitao mais barata, ou bem a procuram, como
que em um movimento de refluxo, depois de uma passagem temporria pela
grande cidade.
O prprio crescimento vegetativo da populao da cidade-ncleo contri-
buiu diretamente para a extenso perifrica das reas residenciais. O cresci-
mento vegetativo participa ainda de maneira significativa no crescimento glo-
bal de muitas das grandes cidades, em virtude das taxas de natalidade eleva-
das que neles ainda so registradas. Parte dsse movimento de refluxo da
cidade-ncleo para a periferia decorre, alis, dsse crescimento endgeno.
O crescimento perifrico das reas residenciais assume formas diversas.
Elas se expandem linearmente, se espraiam em mancha-de-leo, ou se dis-
persam em unidades isoladas. No ltimo caso elas se apresentam nucleadas
em trno de centros locais preexistentes - estaes de estradas de ferro,
terminais de outros tipos de transporte coletivo - ou se dispem de moda
desconexo, anrquico, ao saber do sucesso maior ou menor dos empreendi-
mentos imobilirios, da deciso governamental de localizar grandes con-
juntos residenciais, etc.
O parcelamento e o loteamento da terra tm tido significativa participa-
o nesse processo de crescimento perifrico, sendo responsveis pela dilata-
o do espao urbanizado e pela aglutinao dos ncleos urbanos preexis-
tentes.
Os loteamentos recobrem o espao periurbano das grandes aglomeraes
com uma malha pseudo-urbana, cuja incorporao estrutura da cidade se
afigura de realizao difcil e longnqua. At bem pouco tempo as normas
que regulavam o parcelamento de reas urbanas ou periurbanas eram muito
complacentes, variando de municipalidade para municipalidade. De ordi-
nrio, as exigncias para o parcelamento da terra restringem-se existncia
de acesso aos lotes, no se cuidando de prover o loteamento de servios
pblicos ou de equipamento comunitrio mnimo.
As grandes metrpoles brasileiras tm, tdas elas, a sua periferia loteada
em grandes extenses, embora sejam muito baixos os ndices de ocupao,
na maioria dos casos. A ocupao efetiva de todos sses loteamentos teria
conseqncias as mais graves, dentre as quais avultariam o entrave expan-

so econmica dsses aglomerados e a elevao do custo da implantao e
da prestao de servios pblicos.
Ao lado dos loteamentos, os demembramentos sucessivos de pequenas
propriedades rurais constituem processo caracterstico da progresso da
mancha urbanizada onde a periferia metropolitana possua anteriormente
estrutura fundiria caracterizada por stios. A urbanizao da decorrente,
embora ocorra em reas muito menos extensas que a resultante de lotea-
mentos, tem como conseqncia a constituio de um tecido urbano ainda
mais anrquico. tsse processo tradicional de expanso perifrica subsiste
nas reas de stios caracterizados por lavouras perenes, ou de antigas col-
nias agrcolas, como ocorre em trno de Curitiba e Prto Alegre.
Outro processo de expanso da rea urbana consiste na formao de
aglomerados de habitaes subnormais (favelas, invases, alagados, mo-
cambos, malocas, etc.) surgidos espontneamente em terras do govrno ou
de particulares. Processo caracterstico do crescimento das grandes cidades
do mundo subdesenvolvido, uma parcela expressiva do crescimento metro-
politano perifrico a le se associa, mas sua ocorrncia se d freqentemente
no interior dessas mesmas aglomeraes e no em sua periferia. O cresci-
mento das metrpoles nordestinas tem contado com forte participao dsse
processo, mas sua presena pode ser constatada igualmente em tdas as
grandes aglomeraes brasileiras.
A construo de grandes conjuntos residenciais tambm se inscreve entre
os processos de expanso da rea urbanizada das metrpoles. Os conjuntos
habitacionais que se limitavam, at bem pouco tempo, quase que exclusiva-
mente ao Rio de Janeiro, onde desde a dcada de 1940 participam do pro-
cesso de urbanizao perifrica, hoje se multiplicam nas grandes e mdias
cidades brasileiras, em decorrncia da atuao do BNH. Como os loteamen-
tos e os desmembramentos de propriedades rurais, entretanto, sua localizao
no obedece a nenhum plano urbano de conjunto.
Cabe referir ainda os conjuntos ou vilas operrias que foram construdos
por ocasio da instalao de grandes indstrias na periferia metropolitana.
Distinguem-se dos gra:1des conjuntos residenciais acima referidos por sua
vinculao atividade industrial, cuja implantao na franja perifrica das
grandes metrpoles constitui, igualmente, caracterstica do processo de me-
tropolizao.
3.2.3 Implantao industrial na periferia
Com efeito, tem sido freqente a implantao de grandes estabelecimentos

industriais na faixa de contrno das grandes aglomeraes. tsses conjuntos
industriais, cercados por suas vilas operrias constituram inicialmente n-
cleos isolados, caracterizados como centros de produo.
Tendo em vista uma fcil ligao com a cidade-ncleo, sses grandes es-
tabelecimentos dispersaram-se ao longo dos ramais ferrovirios, buscando
os stios mais favorveis sua proviso de gua e energia. Essa forma de
implantao industrial pode ser observada desde o ltimo quartel do sculo
138 R.A.P. 1/71

XIX na franja externa das grandes cidades brasileiras, e com maior intensi-
dade no caso do Rio de Janeiro. Vrios dsses ncleos deram origem a pe
quenos centros locais, particularmente quando reuniam diversos estabeleci-
mentos fabris. Soldados massa urbanizada, como Bangu, por exemplo,
ou ilhados em relao ao conjunto urbano, como Paracambi, no Rio Grande
e Paulista, no Grande Recife, sses ncleos fabris, em um caso como no
outro, constituem uma vanguarda da expanso metropolitana.
tsse processo de difuso de grandes estabelecimentos no anel de contr-
no das aglomeraes metropolitanas assumiu nvo ritmo e nova modalidade
nas duas ltimas dcadas, quando se fz mais efetivo o processo de indus-
trializao do pas. No entanto, desde a dcada de 1950, j no aparece
junto a ela a clssica cidade operria sItuada em terrenos da companhia.
A FNM, nos arredores do Rio de Janeiro, , talvez, um dos ltimos exem-
plos dsse tipo de implantao.
Embora a percentagem de grandes indstrias que buscam a periferia seja
maior, o processo no se limita mais aos grandes estabelecimentos. A ex-
panso do transporte rodovirio permitiu que estabelecimentos de porte m-
dio tambm optassem por sse tipo de localizao perifrica que hoje inde-
pende, quase sempre, da ligao ferroviria. Para tanto contribuiu, com
igual pso, a extenso da rde eltrica a essas periferias.
Facilitando a vinculao cidade central e os deslocamentos dirios de
mo-de-obra, o transporte rodovirio mais que a ferrovia, constituiu-se em
veculo da integrao metropolitana, pois permitiu aos estabelecimentos
industriais a localizao no anel externo aglomerao, alinhando-se ao lon-
go dos principais eixos ou mantendo-se isolados em grandes glebas, segundo
o modlo clssico. No primeiro caso esto os setores industriais recentes
da periferia de So Paulo, de que o eixo fabril da via Anchieta o mais belo
exemplo. Mas h, tambm, novos estabelecimentos que procuram guardar
o isolamento tradicional da indstria de localizao perifrica: alm das re-
finarias de petrleo (a REDUC, por exemplo), figuram nesse caso unidades
fabris variadas como a fbrica de papel de Mag, a fbrica de fsforos de
S. Loureno da Mata e muitas outras.
Ao lado da instalao de novas fbricas deve-se registrar, igualmente. a
transferncia de outras anteriormente sediadas no interior do ncleo central
da metrpole, fato particularmente freqente no Rio de Janeiro.
A criao de distritos industriais destinados a acolher os novos estabeleci-
mentos fabris, fornecendo-lhes a infra-estrutura mnima necessria - gua,
fra e vias de acesso - constitui a prtica mais recente de metropolizao
atravs da implantao industrial perifrica. Contagem, na periferia de Belo
Horizonte, o exemplo mais expressivo pelo efeito de metropolizao atin-
gido por essa forma de implantao industrial. Distritos industriais esto
em implantao em vrias cidades brasileiras - Aratu, na Grande Salvador
e cabo, em Recife - alm de outros, ainda em fase de projeto.
A expanso industrial tem-se refletido, nas ltimas dcadas, no processo
de metropolizao das reas perifricas de contrno das grandes cidades
brasileiras. Os municpios situados na periferia das metrpoles tm apre-
sentado altos ndices de crescimento de atividade industrial. Da resulta
uma transformao radical na estrutura de produo da periferia metropoli-
tana. A reduo da produo agrcola soma-se expanso acelerada da
produo fabril, concentrada geralmente em algumas reas de eleio, em-
bora com difuso por tda a franja de contrno, nas metrpoles mais di-
nmicas.
3.2.4 Multiplicao das reas de lazer _
reas destinadas s amenidades e ao lazer circundam os grandes aglome-

rados urbanos modernos e sua extenso em superfcie exprime o dinamismo
do processo de metropolizao. De efeitos mais sensveis nas grandes aglo-
meraes em que o nvel de vida mais elevado se traduz por ndices maiores
do nmero de carros por habitantes, essa forma de expanso da influncia
metropolitana extravasa da rea de contrno imediato da cidade. Alcana
setores especialmente valorizados para o lazer, que distam at mais de uma
centena de quilmetros da cidade central, mas que podem ser alcanados
fcilmente por rodovia. o caso do litoral norte ou da zona de Campos de
Jordo, para So Paulo, de Guaratuba para Curitiba, das praias ocenicas
para Prto Alegre.
:Esse processo de multiplicao das reas de lazer se exprime, no entanto.
com particular intensidade na periferia imediata da metrpole, independen-
temente da presena de reas especialmente dotadas para sse fim. Stios e
chcaras de fins de semana substituem as antigas propriedades agrcolas e ra-
ramente conservam, lado a lado, a destinao original e a nova finalidade.
Isso ocorre em tdas as metrpoles brasileiras, particularmente naquelas cuja
populao tem maior poder aquisitivo. Por sua vez, clubes campestres e mo-
tis tornaram acessvel o lazer a classes menos abastadas dessas mesmas
grandes cidades nos ltimos anos.
Onde a periferia imediata da metrpole oferece condies privilegiadas
para essa destinao de lazer, so mais sensveis as transformaes e mais
desenfreada a especulao. o caso, particularmente, da orla de praias
na periferia do Rio de Janeiro, Salvador, Recife ou Fortaleza. Verifica-se
a a proliferao de loteamentos e a venda de terrenos para "casas de fim
de semana", sses loteamentos apenas se distinguindo daqueles anteriormen-
te referidos pela rea maior das unidades oferecidas.
Tanto quanto a expanso das reas residenciais ou o processo de implan-
tao industrial, essa multiplicao das reas de lazer ou das reservas de
terra destinadas a sse fim se traduz pela esterilizao da vida rural, embora
os stios da periferia metropolitana reunam, eventualmente, uma atividade
produtiva e a destinao lazer.
3.2.5 Criao de novos fluxos
A metropolizao no se expressa, apenas, no plano fsico por uma nova

estrutura espacial e de usos, ou no plano econmico, por uma transforma-
140 R.A.P. 1/71
o por vzes radical na estrutura da produo. Alm das caractersticas
estruturais referidas, ela se traduz, tambm, pela criao de novos fluxos de
relaes econmicas e sociais. So sses fluxos os agentes da integrao
que se processa entre a cidade central, os ncleos a ela agregados e a perife-
ria circundante e refletem globalmente os resultados dos diferentes processos
de metropolizao.
Ao ser referida a importncia dsses fluxos metropolitanos, importa res-
saltar, desde logo, a sua multiplicidade. Com efeito, antes mesmo de ocor-
rer qualquer transformao no quadro espacial ou na estrutura da produ-
o, a primeira etapa do processo de metropolizao resulta, muitas vzes,
de um fluxo de capitais, sendo a maioria dos estabelecimentos agrcolas da
faixa rural de contrno vendida a capitalistas ou emprsas da cidade central,
para a qual se transferem, via de regra, seus antigos proprietrios. Outros
fluxos de capitais so gerados posteriormente, no interior dos conjuntos me-
tropolitanos, em decorrncia da estrutura funcional complexa que os caracte-
riza e, particularmente, da implantao industrial na faixa perifrica. Com
efeito, a maior parte dos estabelecimentos fabris da periferia metropolitana
pertence a emprsas cuja sede se situa na cidade central, de onde partem os
capitais e as decises para sua gesto.
Tambm merecem referncia os fluxos de mercadorias que se estruturam
nos grandes agregados metropolitanos, a cidade central exercendo a funo
de distribuidora de grande parte dos bens consumidos nos ncleos a ela agre-
gados e controlando a distribuio, em tda a rea em questo, dos bens
de consumo nela produzidos e destinados, em proporo aprecivel, ao con-
sumo local.
O fluxo que melhor expressa a integrao metropolitana, dada a sua in-
tensidade e as conseqncias que acarreta na vida do conjunto metropoli-
tano e na sua organizao espacial, o fluxo de pessoas que se deslocam
regularmente entre a periferia da aglomerao e o ncleo central, ou vice-
versa, seja para alcanar seu local de trabalho, seja para outros fins como
estudo, compras e, tambm, lazer. tsse importante movimento de populao,
que implica em deslocamentos de ida e volta, os chamados movimentos pen-
dulares, exprime a um tempo, a integrao econmica e social do conjunto.
Os movimentos pendulares da populao no conjunto metropolitano po-
dem ter como ponto de partida a cidade central ou os ncleos perifricos
a ela agregados e se realizam, muitas vzes, concomitantemente, a partir
das vrias unidades, que, agregadas, compem a grande aglomerao me-
tropolitana.
t fato corrente resgistrarem-se migraes dirias de trabalho dos bairros
operrios da cidade central para estabelecimentos fabris da periferia, mas
muito mais expressivo, quanto massa da populao nle envolvida, o
deslocamento verificado a partir dos subrbios perifricos, para a cidade cen-
tral, ou para algum outro ncleo que, por empregar em suas fbricas impor-
tante mo-de-obra, atua, igualmente, como foco de atrao. Tambm esto
nesse caso os ncleos perifricos em que se desenvolveu um subcentro de
servios importante, capaz de atrair mo-de-obra numerosa.
Varia grandemente, de um setor perifrico a outro, a percentagem da
populao ativa que cada dia se desloca em busca de seu local de trabalho.
mais expressiva essa migrao de trabalho nos subrbios-dormitrios t-
picos, que no possuem indstria e cujos servios so de mbito puramente
local. o caso de Nilpolis, no Grande Rio, de Guarulhos, em So Paulo.
de Olinda, em Recife. menor a percentagem de pessoas que se deslocam
quando se trata de subrbio fabril importante ou de uma sede de subcentro.
Registra-se, no entanto, mesmo nos ncleos industriais mais importantes que
atraem de outras reas boa parte da mo-de-obra que ocupam, a sada
diria de uma parte de sua fra de trabalho, que se dedica a outras ativi-
dades, ou, simplesmente, no se fixou nos estabelecimentos locais. o caso,
por exemplo, de Santo Andr (SP) ou Contagem (MG), focos de atrao
de mo-de-obra operria, que tambm fornecem mo-de-obra a outras reas
da aglomerao.
A mobilidade da populao no interior dos agregados metropolitanos
cresceu enormemente com a expanso dos transportes rodovirios. Com
efeito, o transporte ferrovirio cingia os deslocamentos dirios de trabalho
rea servida pelo eixo de cada ferrovia, entre a periferia e o centro ou
as estaes intermedirias. Os transportes rodovirios, entretanto, promo-
vem, tambm, a intercomunicao entre ncleos perifricos anteriormente
isolados, entre si, facilitando os deslocamentos de trabalho entre les e
promovendo, dessa forma, integrao mais completa. Nos grandes agrega-
dos urbanos em que o processo de metropolizao est mais adiantado e
onde a integrao entre as diferentes unidades do conjunto maior, obser-
va-se melhor sse fato. traduzido pela existncia de linhas de nibus entre
ncleos perifricos. Servem de exemplo, no Grande Rio as linhas existen-
tes entre Duque de Caxias, Nova Iguau, So Joo de Meriti e Mag
como entre essas sedes municipais e os grandes subrbios cariocas, Ma-
dureira, J acarepagu, Bonsucesso, Mier.
Finalmente, merece registro o fluxo criado pelos deslocamentos de lazer,
que se fazem em diferentes sentidos. Observa-se via de regra um fluxo
clssico, da periferia para o ncleo da aglomerao, em busca do centro
de diverses, particularmente aos sbados e domingos, mas em alguns
casos sse fluxo se desdobra em procura de outros lugares de lazer, como
as praias, tornados acessveis, em decorrncia da existncia de linhas de
nibus regulares.
Um outro fluxo gerado pela importncia que vem assumindo a funo
de lazer de certas reas aqule que se processa em sentido inverso, a
populao da cidade c~ntral da aglomerao buscando sair da mesma nos
fins de semana, o que implica em um deslocamento pendular oposto ao
primeiro.
Somam-se aos fluxos j referidos aqules que exprimem a freqncia
das comunicaes, particularmente com respeito s comunicaes telef-
nicas, de intensidade maior entre cada unidade do conjunto metropolitano
e a cidade central, revelando as relaes de dependncia existentes.
H ainda a referir os fluxos de informao. O habitante dos ncleos
agregados metrpole l diriamente os jornais da cidade central, ouve
142 R.A.P. 1/71

suas estaes de rdio e assiste a seus programas de televiso, mesmo
quando existem meios de comunicao locais.
A ocorrncia e a intensidade de todos sses fluxos atestam, em grau
maior ou menor, a integrao econmica e social do conjunto metropoli-
tano. Integrao que se completa, no plano pessoal e comunitrio, atravs
da conscincia dessa integrao e da aquisio de uma mentalidade nova,
que condiz com a condio metropolitana, e que s onde o processo de
metropolizao mais avanado pode ser, realmente, constatada.
A inexistncia de uma integrao completa e da conscincia, da parte
das comunidades e dos governos locais, de pertencerem a um mesmo
grande conjunto metropolitano cujos problemas requerem soluo con-
junta, constitui uma das grandes dificuldades a impedir um crescimento
harmnico das grandes metrpoles brasileiras.
Face importncia do processo de metropolizao no Brasil de hoje e
dada a massa elevada da populao que envolve e as caractersticas que
vem assumindo, impe-se a necessidade de se fixar uma poltica do Go-
vmo federal com relao a sses agregados metropolitanos. Para tanto,
importa reconhecer em que cidades brasileiras o processo de metropoli-
zao est em curso, qual a sua intensidade e qual a rea por le afetada,
para, em seguida, equacionar seus problemas e as opes a serem anali-
sadas quanto sua soluo.
3.3. Projetos em curso na Cmara federal (Anexo 3)
Tramitaram na Cmara federal (entre 1967 e 1968) diversos projetos de

lei complementar, dispondo sbre a instituio e organizao de regies
metropolitanas. f:sses projetos podem ser reunidos em trs grupos.
O primeiro dles engloba os projetos que visam constituio de regies
metropolitanas isoladas.
Dsses projetos, merecem ser considerados separadamente:
a) o projeto 23/67, de autoria do deputado Paulo Biar, que cria uma
regio metropolitana na rea abrangida pelos municpios de Nova Iguau,
Duque de Caxias, So Joo de Meriti, Nilpolis, Mag, Itagua e Itabora.
Ainda que pertencentes a uma mesma comunidade socioeconmica, sses
municpios constituem, na verdade, uma parte da grande rea metropoli-
tana do Rio de Janeiro, no apresentando todos les integrao entre si
e sim com o Rio de Janeiro ou Niteri (no caso de Itabora).
b) os projetos 38/67, do deputado Milton Reis e 44/68, do deputado
Rozendo de Souza, prevem a instituio de regies metropolitanas, com-
preendendo os municpios de Ipatinga-Timteo-Coronel Fabriciano e Volta
Redonda-Barra Mansa, respectivamente. Trata-se de dois casos anlogos:
importantes ncleos industriais em expanso, onde se processa o fenme-
no de conurbao expresso pela continuidade da malha urbana .. No
so o caso, contudo, de metrpoles de expresso regional, cidades que
comandam sistemas de cidades.

c) o projeto 53/68 do deputado Luiz de Paula prev a criao da
Grande Regio dos Montes Claros. Os municpios que deveriam integr-la
so de fato comandados em suas relaes regionais por Montes Claros,
uma vez que integram sua rea de influncia. Esta cidade, todavia, no
constitui uma conurbao e no um ncleo urbano de expresso metro-
politana. tstes fatos afastam a possibilidade de, face aos conceitos cor-
rentes de rea metropolitana, se aceitar a instituio de uma entidade me-
tropolitana para Montes Claros, nos trmos da Constituio.
d) o projeto 57/68, do deputado Passos Prto, define a regio metro-
politana de Aracaju. Ainda que capital estadual, Aracaju no revela, seno
em escala muito reduzida, o fenmeno de conurbao - e s com o mu-
nicpio de Barra dos Coqueiros. Os municpios relacionados no projeto
constituem sua rea de influncia imediata e no, a rigor, sua rea metro-
politana.
e) o ltimo projeto de rea metropolitana isolada, de nosso conheci-
mento, de autoria do deputado Hnio Romagnolli e diz respeito regio
metropolitana de Curitiba. Trata-se de uma capital estadual cuja funo
metropolitana foi reconhecida nos estudos sbre hierarquia urbana reali-
zados pelo IPEA/CNG, e que vem apresentando o tipo de crescimento
caracterstico referido, Sua instituio como regio metropolitana, nos tr-
mos da Constituio, dever se processar to logo seja aprovada a lei
complementar de carter normativo.
O segundo grupo de projetos compreende os de nmeros 31/67, de
autoria do deputado Paulo Macarini, e 32/67, do deputado Raul Brunini.
Ambos propem o estabelecimento imediato das regies metropolitanas e
a forma institucional pela qual devem ser organizadas. O deputado Raul
Brunini prev a instituio do rgo metropolitano mediante convnio da
Unio com estados e municpios e especifica nove regies, que correspon-
dem s nove metrpoles nacionais e regionais, cuja condio metropoli-
tana foi reconhecida nos estudos realizados pelo IBG/IPEA, j referidos
(anexo 4). O projeto do deputado Paulo Macarini prev vinte regies,
das quais nove so as acima citadas e as demais abrangem os municpios
que circundam quase tdas as capitais estaduais. Dessas onze outras, ape-
nas algumas acusam o fenmeno do crescimento conurbado e nenhuma
tem uma funo metropolitana.
Finalmente, o projeto do deputado Dahil de Almeida, n.o 48/68, de
carter normativo e quase coincidente com o projeto do Ministrio da
Justia. Dle difere, no entanto, em um ponto de importncia capital: s
os municpios de um mesmo estado podero se organizar em regies me-
tropolitanas; o que exclui a possibilidade de criao da regio metropoli-
tana do Rio de Janeiro, justamente uma daquelas que mais problemas co-
muns apresenta.
Da anlise dos projetos em tramitao na Cmara federal, constata-se
a necessidade urgente de uma lei de carter normativo que defina os re-
quistos mnimos para a criao de regies metropolitanas e as caracters-
ticas bsicas de sua institucionalizao.
144 R.A.P. 1/71

3.4 Anteprojeto de lei complementar do Ministrio da Justia
(Anexo 4)
Dispe sbre a instituio e organizao de reglOes metropolitanas, de

acrdo com o art.157, 10, da Constituio do Brasil.
o Congresso Nacional decreta:

Art. 1.0 Os municpios que, independentemente de sua vinculao ad-
ministrativa, integram a mesma comunidade socioeconmica, podero
constituir-se em regies metropolitanas visando realizao de servios
de intersse comum.
1.0 Para o efeito do disposto neste artigo, consideram-se regies
metropolitanas aquelas que reunam ao menos os seguintes requisitos:
a) territrio compreendido em mais de uma entidade poltico-adminis-
trativa;
b) importncia econmica e social macrorregional;
c) predominncia de setores de atividades econmicas secundrias e
tercirias;
d) centro de cultura e de servios de apoio financeiro de macrorregies;
e) continuidade urbana;
f) mobilidade populacional permanente dentro da rea;
g) servios pblicos e de infra-estrutura de intersse comum ou ne-
cessidade do seu estabelecimento.
2. Para efeito do disposto neste artigo, consideram-se de intersse
comum os servios que exigirem tratamento integrado para melhor aten-
dimento do pblico e forem essenciais ao desenvolvimento global da rea.
3. O Distrito Federal, os estados e territrios sem municpio pode-
ro integrar regies metropolitanas.
Art. 2. As regies metropolitanas sero institudas, por decreto pela
Unio, por sua iniciativa em caso de intersse nacional, ou por solicitao
dos estados ou dos municpios interessados.
1.0 O pedido dever ser formulado ao Ministrio do Interior, indi-
cando:
I. os municpios que devero integrar a regio metropolitana;
lI. a rea a ser abrangida;
lIl. a populao total da rea;
IV. a receita dos municpios, bem como a arrecadao dos estados e
da Unio, na rea, no ltimo exerccio financeiro;
V. os servios de intersse comum;
VI. a sistemtica de implantao da entidade metropolitana, sua na-
tureza jurdica e as linhas bsicas de seu sistema operacional.
2. Os territrios dos municpios sero includos ou excludos das
regies metropolitanas por decreto federal.

Art. 3.0 No ato constitutivo de cada entidade metropolitana, organi-
zada pelo Estado, na forma desta lei, ser prevista a sua direo por um
Conselho Metropolitano e por uma diretoria-executiva, com jurisdio s-
bre tda a rea e servios de intersse comum.
1.0 O ato constitutivo indicar a natureza jurdica da entidade e a
sua estrutura administrativa.
2. Participaro obrigatoriamente do Conselho Metropolitano repre-
sentantes da Unio, dos estados interessados e dos municpios integrantes
da regio metropolitana e facultativamente representantes de Associaes
com atuao na respectiva regio, sendo os critrios de escolha indicados
no ato constitutivo.
3.0 A diretoria-executiva, em nmero nunca superior a cinco (5)
membros, ser constituda por tcnicos de reconhecida capacidade e idonei-
dade, dentre os quais ser eleito o presidente da entidade.
4. 0 Pode ser prevista a constituio de Comisso Consultiva com a
participao de tcnicos de reconhecida capacidade e idoneidade.
Art. 4.0 Compete entidade metropolitana:
I. elaborar, promover e fazer cumprir o planejamento das obras, ser-
vios e atividades de intersse metropolitano, observadas as diretrizes do
planejamento federal e estadual, e respeitado o peculiar intersse dos mu-
nicpios;
11 . elaborar projetos e, quando convier, realizar obras, servios e ati-
vidades de intersse metropolitano, por execuo direta, contrato ou con-
vnio com terceiros;
111. promover a coordenao das obras, servios e atividades de in-
tersse metropolitano, harmonizando-os com planejamento da regio, e
estabelecendo as prioridades e programaes convenientes;
IV. operar, conceder, permitir, autorizar e controlar servios de in-
tersse metropolitano, que lhe forem regularmente atribudos;
V. obter e fornecer recursos tcnicos e financeiros para a elaborao
de projetos, execuo de obras e realizao de servios a cargo de outras
entidades, rgos ou pessoas;
VI. realizar operaes de financiamento para elaborao de planos ou
projetos, bem como para execuo de obras, servios ou atividades de in-
tersse metropolitano;
VII. desapropriar, reqUISItar ou encampar, por ato prprio, bens ou
servios de intersse metropolitano pertencentes a particulares, aos muni-
cpios ou aos estados integrantes da regio metropolitana;
VIII. expedir instrues ou normas tcnicas para as atividades, obras,
servios ou uso do solo de intersse metropolitano, sbre os quais exercer
o poder de polcia administrativa, necessrio sua ordenao;
IX. apreciar, antes de sua aprovao pelo municpio, o plano de de-
senvolvimento local, nas suas implicaes com a regio metropolitana;
X. propor a alterao de seus atos constitutivos, estatutrios ou regi-
mentais ao rgo competente.
146 R.A.P. 1/71
Art. 5. As entidades e rgos federais, estaduais e mumclpais que
operam na regio, devero harmonizar sua atuao com a da entidade me-
tropolitana.
Art. 6. Constituem receita da entidade metropolitana:
I. as dotaes da Unio, dos estados e dos municpios obrigatoriamente
includos, em cada exerccio financeiro, nas respectivas propostas ora-
mentrias;
11 . os preos resultantes da explorao de seus bens, servios ou ati-
vidades, e as taxas e contribuies de melhorias que lhe forem legalmente
atribudas;
111 . a renda de seu patrimnio;
IV. produto de suas operaes de crdito;
V. os auxlios, subvenes e doaes.
Pargrafo nico. Independentemente dos recursos previstos neste arti-
go, a entidade metropolitana poder obter financiamento ou auxlio de qual-
quer fonte, bem como dotaes concedidas por leis especiais para projetos
especficos de intersse da regio.
Art. 7. O patrimnio da entidade metropolitana ser formado pelos
bens e valres que lhe forem atribudos no ato de sua constituio e os
que vier a adquirir no exerccio de suas atividades.
Art. 8. Quando a regio metropolitana fr integrada por rea de mais
de um enado ou territrio, caber Unio, alm de institu-la, dar-lhe orga-
nizao se no houver acrdo entre os interessados.
Art. 9. Caber ao Ministrio do Interior promover as medidas neces-
srias integrao do planejamento metropolitano, no planejamento ma-
crorregional e no nacional.
Art. 10. Esta lei entrar em vigor na data de sua publicao, revogadas
as disposies em contrrio.
Braslia, em de de 1967; 146. da Independncia e 79.
da Repblica.
3.5 Relao de munlclplos includos pelo I BGE nas reas de estudo

para delimitao de reas metropolitanas (Anexo 5)
o Grupo de reas Metropolitanas do Departamento de Geografia, do IBG,

em trabalho sbre reas de pesquisas para determinao de reas metro-
politanas, chegou seguinte relao de municpios integrantes das reas de
pesquisa para a delimitao de reas metropolitanas pelo Censo de 1970.
1 . Belm - Ananindeua e Belm.
2. Fortaleza - Caucia, Fortaleza e Maranguape.
3. Recife - Cabo, J aboato, Olinda, Paulista, Recife e So Loureno
da Mata.
4. Salvador - Candeias, Lauro de Freitas, Salvador, So Francisco do
Conde e Simes Filho.

5. Belo Horizonte - Belo Horizonte, Betim, Caet, Contagem, Ibirit,
Igarap, Lagoa Santa, Nova Lima, Pedro Leopoldo, Raposos, Rio Acima,
Ribeiro das Neves, Sabar, Santa Luzia e Vespasiano.
6. Rio de Janeiro - Estado da Guanabara, Duque de Caxias, Itabora,
Itagua, Mag, Maric, Mendes, Nilpolis, Niteri, Nova Iguau, 'paulo de
Frontin, Paracambi, Petrpolis, So Gonalo, So Joo de Meriti.
7. So Paulo - Aruj, Barueri, Caieiras, Cajamar, Carapicuiba, Cotia,
Diadema, Embu, Embu-Guau, Ferraz de Vasconcelos, Francisco Morato,
Franco da Rocha, Guarulhos, Itapevi, Itaquaquecetuba, Itapecirica da Ser-
ra, Jandira, Mau, Mogi das Cruzes, Osasco, Pirapora do Bom Jeus, Po,
Ribeiro Pires, Rio Grande da Serra, Santana de Parnaba, Santo Andr,
So Bernardo do Campo, So Caetano do Sul, So Paulo, Suzano, Taboo,
da Serra.
8. Curitiba - Almirante Tamandar, Araucria, Bocaiva do Sul, Cam-
po Largo, Colombo, Contenda, Curitiba, Piraquara, So Jos dos Pinhais.
9. Prto Alegre - Alvorada, Cachoeirinha, Campo Bom, Canoas, Estn-
cia Velha, Esteio, Gravata, Guaba, Nvo Hamburgo, Prto Alegre, So
Leopoldo, Supiranga, Sapucaia do Sul e Viamo.
LIVRARIAS DA FUNDAO GETLIO VARGAS
Guanabara
Praia de Botafogo 188 - c.P. 21.120 - ZC-05 - Te!.:
246-401 O-R. 1 1O
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e 242-5278
So Paulo
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Braslia
S.Q. 104 - Bloco A - Loja 11 - Te!. 42-1689
As edies da Fundao Getlio Vargas so ainda encon-

tradas nas principais livrarias do Pas. Os pedidos de Reem-
blso Postal devem ser dirigidos ao Servio de Publicaes,
Praia de Botafogo 188 - CP 21. 120 - ZC-05 - Rio de
Janeiro - GB.
148 R.A.P. 1171

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A Institucionalizao de Regies Metropolitanas*

1 Antecedentes. 2 Consideraes gerais. 2.1 O dispositivo constitu-

a) A instituio de reglOes metropolitanas, tratada no art. 164 da Consti-

* Documento para discusso elaborado na rea de Desenvolvimento Regional e

R. Adm. pbl., Rio de Janeiro, 5 (1): 117-148, jan./ jun. 1971

118 R.A.P. 1/71

o processo da urbanizao, acentuado em todo o mundo nos ltimos cin-

Regies metropolitanas 119

No Brasil recente a preocupao com essas novas e complexas formaes

Regies metropolitanas 121

2.2 A lei complementar

2.2.1 Antecedentes na formulao da lei complementar

Procurando atender necessidade de regulamentar o dispositivo constitu-

Regies metropolitanas 123

2.2. 1 Antecedentes na formulao da lei complementar

O reconhecimento da existncia de uma nova forma de unidade territorial,

124 R.A.P. l/71

Regies metropolitanas 125

126 R.A.P. 1/71

3. 1 Identificao e delimitao de reas metropolitanas no Brasil

s grandes formaes urbanas complexas, que congregam vanos ncleos

Regies metropolitanas 127

3.1.2 Caractersticas das reas metropolitanas

As reas metropolitanas possuem algumas caractersticas bem definidas que

3.1 .2. 1 Massa da populao aglomerada

As reas metropolitanas comportam importante massa de populao e cons-

128 R.A.P. 1/71

3. 1 .2.2 Extenso da rea urbanizada

Outra caracterstica bsica de uma rea metropolitana diz respeito exten-

3. 1 .2.3 Integrao econmico-social

A proximidade ou mesmo contigidade de organismos urbanos que abrigam

Regies metropolitanas 129

3 . 1 .2.4 Complexidade das funes

O ltimo grupo de caractersticas diz respeito presena no agregado urba-

3.1 .3 A delimitao de reas metropolitanas no Brasil

Os estudos sbre a delimitao de reas metropolitanas no Brasil tm sido

130 R.A.P. 1/71

Regies metropolitanas 131

3 Diviso regional do Brasil em microrregies homogneas. IBGE, 1968.

132 R.A.P. 1/71

Regies metropolitanas 133

3.2 O processo de metropolizao - suas formas (Anexo 2)

A expanso dos aglomerados urbanos, mediante a criao de novas formas

134 R.A.P. 1/71

3.2. 1 Retrao da atividade agrcola e da populao rural

A primeira caracterstica do processo de metropolizao a retrao das

3.2.2 Expanso da rea construda de uso residencial

A segunda caracterstica do processo de metropolizao prende-se expan-

136 R.A.P. 1/71

Regies metropolitanas 137

3.2.3 Implantao industrial na periferia

Com efeito, tem sido freqente a implantao de grandes estabelecimentos

138 R.A.P. 1/71

3.2.4 Multiplicao das reas de lazer _

reas destinadas s amenidades e ao lazer circundam os grandes aglome-

3.2.5 Criao de novos fluxos

A metropolizao no se expressa, apenas, no plano fsico por uma nova

142 R.A.P. 1/71

3.3. Projetos em curso na Cmara federal (Anexo 3)

Tramitaram na Cmara federal (entre 1967 e 1968) diversos projetos de

Regies metropolitanas 143

144 R.A.P. 1/71