Cincuenta Años de La CEPAL PDF

FONDO DE CULTURA EC O N M IC A C O M ISI N EC O N M IC A PARA AMRICA LATINA Y EL CARIBE
S e c c i n de O bras de E c o n o m a C o n t e m p o r n e a
CINCUENTA AOS DE PENSAMIENTO EN LA CEPAL
T e x to s s e le c c io n a d o s
V o lu m e n II
Prim era edicin, Chile, 1998
Ttulo original:
Cincuenta aos de pensam iento en la CEPAL: textos seleccionados
Com isin Econmica para Am rica Latina y el Caribe (CEPAL)

N aciones U nidas
Fondo de Cultura Econmica

Av. Picacho Ajusco 227; Colonia Bosques del Pedregal; 14200 Mxico, D.F.
Fondo de Cultura Econmica Chile S.A.
Paseo Bulnes 152, Santiago, Chile
Registro de propiedad intelectual: N 105.881

1.5.B.N.: 956-7083-00-2 (Volumen II)
1.5.B.N.: 956-7083-98-3 (Obra completa)
Diseo de portada: Andrs Hannach

C om posicin y diagram acin: Gloria Barrios
Im preso en C hile, 1998

1
CINCUENTA AOS DE PENSAMIENTO

EN LA CEPAL
TEXTOS SELECCIONADOS
V o lu m en II
FONDO DE CULTURA ECONMICA

MXICO - ARGENTINA - BRASIL - COLOMBIA - CHILE - ESPAA
ESTADOS UNIDOS DE AMRICA - GUATEMALA - PER - VENEZUELA
C E P fl L
COMISIN ECONMICA PARA
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (CEPAL)
r
DEPENDENCIA Y DESARROLLO EN
AMRICA LATINA*
Fem ando H. Cardoso y Enzo Faletto
* C ap tu lo II, "U n an lisis in te grad o d el d e sarro llo ", en Dependencia y desarrollo

Amrica Latina, M xico, D.F., S ig lo V eintiuno E ditores, 1969.
r
1
II. AN LISIS INTEGRADO DEL DESARROLLO
N o es suficiente, para contestar a las interrogantes anteriores, sustituir la

perspectiva econmica de anlisis por una sociolgica; el desarrollo es,
en s m ism o, un proceso social; aun su s aspectos puram ente econmicos
transparentan la trama de relaciones sociales subyacentes. Por eso no
basta considerar las condiciones y efectos sociales del sistem a econmico.
Tal tipo de anlisis ya ha sido intentado, pero no dio respuesta satisfac
toria a las interrogantes planteadas anteriormente. En efecto, a los an
lisis contenidos en los esquem as econmicos de desarrollo que presu
ponen la viabilidad del paso del subdesarrollo al desarrollo, el cual se
reduce, en definitiva, a la creacin de un sector dinmico interno capaz
de determinar a la vez tanto el crecimiento autosustentado como la trans
ferencia de los "centros de decisin se sum aron esfuerzos de interpre
tacin sociolgica dirigidos a explicar la transicin de las sociedades
tradicionales a las sociedades modernas.
1. E l A N LISIS TIPOLGICO:
S o c ie d a d e s t r a d ic io n a l e s y m o d e r n a s
En esos anlisis se propone la form ulacin de m odelos o tipos de for

m aciones so ciales1. Se sostiene que las sociedades latinoam ericanas
1. Esta perspectiva de anlisis que hace hincapi en el p aso de una socied ad tradicional a una de
tipo m oderno aparece en relacin especfica a Am rica Latina en trabajos tales com o los de R. Redfield,
477
r
47 8 CINCUENTA AOS DE PENSAMIENTO EN LA CEPAL
perteneceran a un tipo estructural denominado generalmente "sociedad

tradicional" y que se est produciendo el paso a otro tipo de sociedad
llam ada "m oderna". En el curso del proceso de cambio social parecera
que antes de constituirse la sociedad moderna se forma un patrn inter
medio, hbrido, el cual caracteriza a las sociedades de los pases "en
desarrollo". Se invoca entonces la nocin de "dualism o estructural"2. En
realidad, metodolgicamente se trata de una renovacin de la vieja di
cotoma "com unidad-sociedad" en su formulacin clsica en Tnnies.
Es posible criticar este esquem a con cierto fundamento desde dos
puntos de vista. Por una parte, los conceptos "tradicional" y "m oderno"
no son bastante am plios para abarcar en forma precisa todas las situa
ciones sociales existentes, ni permiten distinguir entre ellas los com po
nentes estructurales que definen el m odo de ser de las sociedades ana
lizadas y muestran las condiciones de su funcionamiento y permanencia.
Tampoco se ha alcanzado, por otra parte, un nexo inteligible entre las
distintas etapas econmicas por ejemplo, subdesarrollo, desarrollo a
travs de exportaciones o de sustitucin de importaciones, etc. y los
diferentes tipos de estructura social que presuponen las sociedades "tra
dicionales" y las "m odernas".
Am pliando estas consideraciones cabra suponer que de las form as
concretas adoptadas por las distintas fases del proceso de desarrollo es
The Folk Culture of Yucatan, Chicago, University of Chicago Press, 1940, y m s tarde con una orientacin
decididam ente sociolgica en B. H oselitz, Sociological Factors in Economic Development, Glencoe, The Free
Press, 1960, y especficam ente sobre Amrica Latina, el m ism o autor public Econom ic Growth in Latn
A m erica", en Contribution to the First Internacional Conference in Economic History [Estocolm o, I960}, The
H ague, M outon & Co., 1960. Entre los autores latinoam ericanos fue Gino G erm ani quien logr posible
mente la mejor form ulacin de esta perspectiva; vase, por ejem plo, de este autor, Poltica y Sociedad en
uia poca de transicin, Buenos Aires, Paids, 1962.
O portuno es aqu se alar que la influencia de libros com o el d e Talcott Parsons, The Social System,
Glencoe, The Free Press, 1951, o el de Robert K. Merton, Social Theory and Social Structure, Glencoe, The
Free Press, 1949, han desem peado un papel decisivo en la form ulacin de ese tipo de anlisis del
desarrollo. Por otra parte, Daniel Lerner, en The Passing of Traditional Society: Modernizing the Middle East,
G lencoe, The Free Press, 1958, form ul en trm inos m s generales, es decir, no especficam ente orien
tados hacia el problem a del desarrollo, el enfoque del tradicionalism o y del m odernism o com o anlisis
de los procesos de cam bio social. En otros autores, m s bien se han subrayad o los aspectos psicosociales
del p aso del tradicionalism o al m odernism o com o en Everett H agen, On the Theory of Social Change,
H om ew ood, Dorsey Press, 1962, y D avid Me Clelland, The Achieving Society, Princeton, Van N ostrand,
1961.
2. El concepto de dualism o estructural en ese contexto se encuentra, por ejem plo, en Jacques
Lam bert, Le Brsil: structure sociale et institutions politiques, Paris, 1953, y desd e la perspectiva de un
econom ista, Albert O. Hirschm an, The Strategy of Economie Development, Yale, Yale U niversity Press, 1958.
TEXTOS SELECCIONADOS 479
posible inferir ciertas caractersticas de los tipos de sociedad menciona

das. Sin embargo, con este procedimiento sigue siendo im posible expli
car los m odos de transicin de un tipo de sociedad a otra. En efecto, el
cambio de las estructuras sociales, lejos de ser slo un proceso acum u
lativo en el cual se agregan nuevas "variables" que se incorporan a la
configuracin estructural,3 im plica fundam entalm ente un proceso de
relaciones entre los grupos, fuerzas y clases sociales a travs del cual
algunos de ellos intentan imponer al conjunto de la sociedad la forma de
dominacin que les es propia.
En trminos puramente econmicos, el grado de desarrollo de un
sector productivo puede ser analizado a travs de un conjunto de varia
bles y de relaciones entre variables que reflejan el proceso de diferencia
cin estructural de la economa. A partir de ese anlisis y principalmente
juzgando por el comportamiento de la renta y la estructura del empleo,
puede inferirse la forma que adopta la estructura social. Sin embargo,
cuando se trata de vincular el anlisis estrictamente econmico con la
com prensin del desarrollo poltico y social, el problem a bsico por
determinar en dem anda de formulacin ya no es solamente el del carc
ter de la estructura social de una sociedad dada, sino principalmente el
proceso de su formacin, as como la orientacin y tipo de actuacin de
las fuerzas sociales que presionan por mantenerla o cambiarla, con todas
las repercusiones polticas y sociales consiguientes en el equilibrio de los
grupos tanto en el plano nacional como en el plano externo.
A dem s, los anlisis del m odernism o y del tradicionalismo parecen
excesivam ente sim plificados cuando se establece una relacin unvoca,
por un lado, entre desarrollo y sociedad m oderna y, por otro, entre
subdesarrollo y sociedad tradicional. En efecto, como se indicar en el
apartado correspondiente, la relacin entre desarrollo y modernizacin
no se verifica necesariamente si se supone que la dominacin en las
sociedades m s desarrolladas excluye a los "gru po s tradicionales". Por
otra parte, tambin puede darse el caso de que la sociedad se modernice
en su s pau tas de consumo, educacin, etc., sin que en form a correlativa
se logre un desarrollo efectivo, si por ello se entiende una menor depen
dencia y un desplazam iento del sistem a econmico de la periferia al
centro.
3. V ase, p. ej., Peter Heintz, Anlisis contextual de os pases latinoamericanos, Berkeley, edicin
m im eograada.
480 CINCUENTA AOS DE PENSAMIENTO EN LA CEPAL
2. L a c o n c e p c i n d e l c a m b i o s o c i a l
N o slo conviene sealar las implicaciones, en trminos analticos e

interpretativos, de los conceptos sociedad tradicional y sociedad m oder
na, sino que tambin puede ser til referirse, aunque sea someramente,
a la concepcin del proceso histrico que suponen estos conceptos.
Casi siem pre estuvo presente, como supuesto metodolgico, en los
esfuerzos de interpretacin, que las pautas de los sistem as poltico, social
y econmico de los pases de Europa occidental y Estados Unidos anti
cipan el futuro de las sociedades subdesarrolladas. El "proceso de desa
rrollo" consistira en llevar a cabo, e incluso reproducir, las diversas
etapas que caracterizaron las transformaciones sociales de aquellos pa
ses4. De ah que las variaciones histricas, es decir, las singularidades de
cada situacin de subdesarrollo, tengan poco valor interpretativo para
este tipo de sociologa.
Claro est que no se ha cado en la ingenuidad de adm itir en la
historia de Amrica Latina desfasam ientos con respecto a los pases
desarrollados en trminos tan sim ples que hagan suponer que aqulla se
encuentra en el siglo XIX, por ejemplo, con relacin a estos ltimos. M s
a m enudo se seala como caracterstico de los pases subdesarrollados
encontrarse "atrasad o s" en ciertos aspectos de la estructura, aunque no
en otros. As, por ejemplo, la sindicacin en pases como Brasil y Argen
tina alcanz expresin nacional y lleg a influir en las decisiones relati
vas al nivel de los salarios en una fase en que, por com paracin con lo
que ocurri en los pases de "desarrollo original", no era "n orm al" que
as sucediese. Al propio tiempo, la urbanizacin acelerada de Amrica
Latina, que precede cronolgicamente a la industrializacin, facilita la
difusin de aspiraciones y de form as de comportamiento poltico que
favorecen la participacin creciente de las m asas en el juego del poder
antes de que exista un crecimiento econm ico autnom o y b asad o en
el m ercado interno. D ichas consideraciones ponen de relieve que lo
que cabra llam ar reivindicaciones p o pu lares respecto al control de las
4. V ase, especialm ente, W. W. Rostow , The Stage of Economic Groivth, A Non-Comunist Manifest,
C am bridge, C am bridge U niversity Press, 1962; W illbert Moore, Economy and Society, N u eva York,
Doubleday, 1955; Kerr, Dunlop y otros, Industrialism and Industrial Man.
decisiones que afectan al consum o constituiran un dato "precoz" en el

proceso de desarrollo de Amrica Latina.
Este nivel de participacin sobre todo en los aspectos sociales,
supuestam ente sim ilar al de los pases centrales, ha llevado a pensar que
a travs del m ism o se creara una especie de puente que tendera a hacer
sem ejantes las pautas sociales y las orientaciones valorativas en las so
ciedades desarrolladas y en las sociedades subdesarrolladas. Esto, grosso
modo, constituye lo que se ha dado en llamar "efecto de dem ostracin".
En el plano del anlisis econmico, el "efecto de dem ostracin"
supone que la modernizacin de la economa se efecta a travs del
consum o y que en ltima instancia, por consiguiente, introduce un ele
mento de alteracin en el sistem a productivo que puede provocar una
desviacin respecto a las "etap as" de la industrializacin caractersticas
de los pases adelantados. Como las inversiones, cuando se piensa en un
desarrollo autnomo, dependen en gran m edida del ahorro interno, la
misma presin m odem izadora del consumo puede constituir un freno al
desarrollo, en cuanto favorece las importaciones de bienes de consumo, as
como las de bienes de capital relacionadas con la produccin de aqullos,
e induce a invertir en sectores que no son bsicos para la economa.
Por otra parte, el "efecto de dem ostracin" no slo se ha pensado en
trminos econmicos. Se supone que los m ism os factores que favorecen
ese proceso presionan para que en los pases insuficientemente desarro
llados se alteren otros aspectos del comportamiento hum ano en el
cam po poltico y en el cam po social antes de que se verifique la dife
renciacin completa del sistem a productivo. De ah la conveniencia de
subrayar que el "efecto de dem ostracin" tiene lugar, por lo menos en
el caso de Amrica Latina, en determ inadas condiciones sociales que lo
hacen posible; esto es, que opera en la m edida en que existe "presencia
de m asas", es decir, un mnimo de participacin de stas, principalmente
en el cam po de la poltica. El anlisis sociolgico debe explicar esta
posibilidad de m odo que fenmenos como el considerado no se tengan
sin m s como elementos "cau sales" del proceso. Un enfoque de este tipo
equivale a considerar que el dinam ism o de las sociedades subdesarrolla
das deriva de factores externos, y que las peculiaridades estructurales y
la accin de los grupos e instituciones sociales de los pases subdesarro-
llados son desviaciones (deviant cases).
C onsideram os m s adecuado, por consiguiente, un procedimiento
metodolgico que acente el anlisis de las condiciones especficas de la
situacin latinoamericana y el tipo de integracin social de las clases y

grupos como condicionantes principales del proceso de desarrollo.
En tal perspectiva, por ejemplo, el "efecto de dem ostracin" se incor
porara al anlisis como elemento explicativo subordinado, pues lo fun
dam ental sera caracterizar el m odo de relacin entre los grupos sociales
en el plano nacional que, por supuesto, depende del m odo de vincu
lacin al sistem a econmico y a los bloques polticos internacionales y
las tensiones entre las clases y grupos sociales que pueden producir
consecuencias dinm icas en la sociedad subdesarrollada.
As, m s que sealar las consecuencias del "efecto de dem ostracin"
o de otras variables exgenas, sobre el funcionamiento del sistem a eco
nmico o sobre el comportamiento de los grupos sociales como "factor
de m odernizacin", im porta realzar las caractersticas histrico-estructu-
rales en que se genera un proceso de semejante naturaleza y que revelan
el sentido m ism o que puede tener dicha modernizacin.
3.ESTRUCTURA Y PROCESO:
D e t e r m in a c io n e s r e c p r o c a s
Para el anlisis global del desarrollo no es suficiente, sin em bargo, agre

gar al conocimiento de los condicionantes estructurales, la comprensin
de los "factores sociales", entendidos stos como nuevas variables de
tipo estructural. Para adquirir significacin, tal anlisis requiere un doble
esfuerzo de redefinicin de perspectivas: por un lado, considerar en su
totalidad las "condiciones histricas particulares" econmicas y socia
les subyacentes en los procesos de desarrollo, en el plano nacional y
en el plano externo; por otro, comprender, en las situaciones estructura
les dadas, los objetivos e intereses que dan sentido, orientan o alientan
el conflicto entre los grupos y clases y los movimientos sociales que
"ponen en m archa" las sociedades en desarrollo. Se requiere, por consi
guiente, y ello es fundamental, una perspectiva que, al poner de mani
fiesto las m encionadas condiciones concretas que son de carcter es
tructural y al d estacar los m viles de los m ovim ien tos sociales
objetivos, valores, ideologas analice aqullas y stos en sus relacio
nes y determinaciones recprocas.
Se trata, por consiguiente, de buscar una perspectiva que permita
vincular concretamente los componentes econmicos y los sociales del
desarrollo en el anlisis de la actuacin de los grupos sociales, no slo

de yuxtaponerlos. Ello supone que el anlisis sobrepase el aporte de lo
que suele llam arse enfoque estructural, reintegrndolo en una interpre
tacin hecha en trminos de "proceso histrico". Tal interpretacin no
significa aceptar el punto de vista ingenuo que seala la importancia de
la secuencia tem poral para la explicacin cientfica origen y desarrollo
de cada situacin social, sino que el devenir histrico slo se explica
por categoras que atribuyan significacin a los hechos y que, en conse
cuencia, se hallen histricamente referidas. De esa manera se considera
al desarrollo como resultado de la interaccin de grupos y clases sociales
que tienen un m odo de relacin que les es propio y por tanto intereses
y valores distintos, cuya oposicin, conciliacin o superacin da vida al
sistem a socioeconmico. La estructura social y poltica se va m odificando
en la m edida en que distintas clases y grupos sociales logran imponer
su s intereses, su fuerza y su dominacin al conjunto de la sociedad.
A travs del anlisis de los intereses y valores que orientan o que
pueden orientar la accin, el proceso de cambio social deja de presentar
se como resultado de factores "n aturales" esto es, independientes de
las alternativas histricas y se em pieza a perfilar como un proceso que
en las tensiones entre grupos con intereses y orientaciones divergentes
encuentra el filtro por el que han de pasar los influjos meramente eco
nm icos5.
Para lograr un enfoque terico de esta naturaleza en el que la
temtica parece alcanzar extensin y com plejidad crecientes es nece
sario buscar las categoras que expresen los distintos m omentos y carac
tersticas estructurales del proceso histrico algunos de naturaleza
interna a los pases y otros externa significativos para el desarrollo. De
conform idad con el enfoque hasta ahora reseado, el problem a terico
fundam ental lo constituye la determinacin de los m odos que adoptan
las estructuras de dominacin, porque por su intermedio se comprende
la dinm ica de las relaciones de clase. Adem s, la configuracin en un
momento determ inado de los aspectos poltico-institucionales no puede
com pren derse sino en funcin de las estructuras de dom inio. En con
secuencia, tam bin es por interm edio de su an lisis que se puede
captar el proceso de transform acin del orden poltico institucional.
5. Para un anlisis de este punto de vista, vase F. H. C ardoso, Empresario industrial e desenvolvimento
econmico, So Paulo, D ifuso Europia do Livro, 1964, captulos 1 y 2.
Esta eleccin terica queda avalada empricamente por el hecho de que

los cam bios histricos significativos del proceso de desarrollo latino
americano han sido siem pre acom paados, si no de una m udanza radical
en la estructura de dominacin, por lo menos por la adopcin de nuevas
formas de relaciones, y por consiguiente de conflicto, entre las clases y
grupos. Es evidente que la explicacin terica de las estructuras de
dominacin, en el caso de los pases latinoamericanos, implica establecer
las conexiones que se dan entre los determinantes internos y los externos,
pero estas vinculaciones, en cualquier hiptesis, no deben entenderse en
trminos de una relacin "causal-analtica", ni mucho menos en trminos
de una determinacin mecnica e inmediata de lo interno por lo externo.
Precisamente, el concepto de dependencia que m s adelante se examina
pretende otorgar significado a una serie de hechos y situaciones que
aparecen conjuntamente en un momento dado y se busca establecer por
su intermedio las relaciones que hacen inteligibles las situaciones em
pricas en funcin del m odo de conexin entre los componentes estruc
turales internos y externos. Pero lo externo, en esa perspectiva, se expre
sa tambin como un m odo particular de relacin entre grupos y clases
sociales en el mbito de las naciones subdesarrolladas. Por eso precisa
mente tiene validez centrar el anlisis de la dependencia en su m anifes
tacin interna, puesto que el concepto de dependencia se utiliza como un
tipo especfico de concepto "causal-significante" implicaciones deter
m inadas por un m odo de relacin histricamente dado y no como
concepto meramente "m ecnico-causal", que subraya la determinacin
externa, anterior, para luego producir "consecuencias" internas.
Com o el objetivo de este ensayo es explicar los procesos econmicos
como procesos sociales, se requiere buscar un punto de interseccin teri
ca donde el poder econmico se exprese como dominacin social, esto es,
como poltica; pues, a travs del proceso poltico, una clase o grupo
econmico intenta establecer un sistem a de relaciones sociales que le
permitan imponer al conjunto de la sociedad un m odo de produccin
propio, o por lo menos intenta establecer alianzas o subordinar al resto
de los grupos o clases con el fin de desarrollar una forma econmica
compatible con sus intereses y objetivos. Los m odos de relacin econ
mica, a su vez, delimitan los marcos en que tiene lugar la accin poltica.
Por consiguiente, los temas que se perfilan con m ayor vigor son: los
condicionantes econmicos del mercado mundial, incluso el equilibrio
internacional de poder; la estructura del sistem a productivo nacional y
TEXTOS SELECCIO N A D O S 485
su tipo de vinculacin con el mercado externo; la configuracin histrico-

estructural de dichas sociedades, con su s formas de distribucin y man
tenimiento del poder, y sobre todo los movimientos y procesos poltico-
sociales que presionan hacia el cambio, con sus respectivas orientaciones
y objetivos. El anlisis directo de los principales factores, procesos y
movim ientos presentes en la situacin de subdesarrollo o en las socieda
des en vas de desarrollo, es una tarea inmensa y sin lmites precisos. Sin
em bargo, es posible determinar problem as definidos, que pueden cons
tituir un ncleo de significacin fundamental para comprender las posi
bilidades del desarrollo, en la m edida en que ciertos temas, aun de carc
ter particular, expresan el condicionamiento global arriba mencionado, y
por eso mismo su aclaracin arroja luz sobre el conjunto de situaciones
de subdesarrollo. El criterio para elegir estos temas o situaciones depen
der de los elementos que puedan ofrecer para la formulacin de la
perspectiva integrada de anlisis antes formulada. Hay que buscar los
puntos de interseccin del sistem a econmico con el sistem a social a
travs de los cuales se revelen los nexos y la dinmica de los distintos
aspectos y niveles de la realidad que afectan a las posibilidades de de
sarrollo.
Esquem ticam ente se puede decir que el problema del control social
de la produccin y el consum o constituye el eje de un anlisis sociolgico
del desarrollo orientado desde esa perspectiva. En efecto, la interpreta
cin sociolgica de los procesos de transformacin econmica requiere el
anlisis de las situaciones en donde la tensin entre los grupos y clases
sociales pone de manifiesto las bases de sustentacin de la estructura
econmica y poltica.
D esde ese ngulo es posible efectuar el anlisis de los "m ecanism os
de decisin", actualmente tan en boga. La problemtica sociolgica del
desarrollo, sin embargo, lejos de reducirse a este enfoque, implica, como
se dijo, el estudio de las estructuras de dominacin y de las formas de
estratificacin social que condicionan los m ecanism os y los tipos de
control y decisin del sistem a econmico en cada situacin social parti
cular. Dentro de la perspectiva general aludida, esa problemtica com
prende necesariamente el anlisis de los comportamientos polticos que
inciden en la relacin entre las clases y grupos sociales que mantienen
un patrn dado de control y las que se le oponen real o virtualmente.
A sim ism o supone la consideracin de las orientaciones valorativas que
otorgan a la accin su s marcos de referencia.
4 86 CIN CU EN TA A O S DE PENSAM IENTO EN LA CEPAL
La comprensin de tales movimientos y fuerzas constituye parte

fundam ental del anlisis sociolgico del desarrollo, ya que ste implica
siempre alteraciones en el sistem a social de dominacin y la redefinicin
de las form as de control y organizacin de la produccin y el consumo.
4. S u b d e s a r r o l l o , p e r if e r ia y d e p e n d e n c i a
Para permitir el paso del anlisis econmico o del anlisis sociolgico

usuales a una interpretacin global del desarrollo es necesario estudiar
desde el inicio las conexiones entre el sistem a econmico y la organiza
cin social y poltica de las sociedades subdesarrolladas, no slo en ellas
y entre ellas, sino tambin en relacin con los pases desarrollados, pues
la especificidad histrica de la situacin de subdesarrollo nace precisa
mente de la relacin entre sociedades "perifricas" y "centrales". Es
preciso, pues, redefinir la "situacin de subdesarrollo" tom ando en con
sideracin su significado histrico particular, poniendo en duda los en
foques que la presentan como un posible "m odelo" de ordenacin de
variables econmicas y sociales. En ese sentido, hay que distinguir la
situacin de los pases subdesarrollados con respecto a los que carecen
de desarrollo, y diferenciar luego los diversos m odos de subdesarrollo
segn las particulares relaciones que esos pases mantienen con los cen
tros econmica y polticamente hegemnicos. Para los fines de este en
sayo slo es necesario indicar, en lo que se refiere a la distincin entre
los conceptos de subdesarrollo y carente de desarrollo, que este ltimo
alude histricamente a la situacin de las economas y pueblos cada
vez m s escasos que no mantienen relaciones de m ercado con los
pases industrializados.
En cuanto al subdesarrollo, una distincin fundam ental se ofrece
desde la perspectiva del proceso histrico de formacin del sistem a
productivo mundial; en ciertas situaciones, la vinculacin de las econo
m as perifricas al mercado m undial se verifica en trminos "coloniales",
mientras que en otras las economas perifricas estn encuadradas en
"sociedades nacionales". Acerca de estas ltimas, cabra aadir que en
determinados casos se realiz la formacin de vnculos entre los centros
dominantes m s desarrollados y los pases perifricos cuando ya exista en
ellos una sociedad nacional, al paso que en otros, algunas colonias se han
transformado en naciones mantenindose en su situacin de subdesarrollo.
En todo caso, la situacin de subdesarrollo se produjo histricamente

cuando la expansin del capitalism o comercial y luego del capitalism o
industrial vincul a un m ism o mercado economas que, adem s de pre
sentar grados diversos de diferenciacin del sistem a productivo, pasaron
a ocupar posiciones distintas en la estructura global del sistem a capitalis
ta. De ah que entre las economas desarrolladas y las subdesarrolladas no
slo exista una simple diferencia de etapa o de estado del sistem a produc
tivo, sino tambin de funcin o posicin dentro de una m ism a estruc
tura econmica internacional de produccin y distribucin. Ello supone,
por otro lado, una estructura definida de relaciones de dominacin.
Sin embargo, el concepto de subdesarrollo, tal como se le emplea
comnmente, se refiere m s bien a la estructura de un tipo de sistem a
econmico, con predom inio del sector prim ario, fuerte concentracin de
la renta, poca diferenciacin del sistem a productivo y, sobre todo, predo
m inio del m ercado externo sobre el interno. Eso es manifiestamente
insuficiente.
El reconocimiento de la historicidad de la situacin de subdesarrollo
requiere algo m s que sealar las caractersticas estructurales de las
economas subdesarrolladas. H ay que analizar, en efecto, cmo las eco
nom as subdesarrolladas se vincularon histricamente al m ercado m un
dial y la forma en que se constituyeron los grupos sociales internos que
lograron definir las relaciones hacia afuera que el subdesarrollo supone.
Tal enfoque implica reconocer que en el plano poltico-social existe algn
tipo de dependencia en las situaciones de subdesarrollo, y que esa de
pendencia em pez histricamente con la expansin de las economas de
los pases capitalistas originarios.
La dependencia de la situacin de subdesarrollo im plica socialmente
una forma de dominacin que se manifiesta por una serie de caracters
ticas en el m odo de actuacin y en la orientacin de los grupos que en
el sistem a econmico aparecen como productores o como consumidores.
Esta situacin supone en los casos extremos que las decisiones que afec
tan a la produccin o al consum o de una economa dada se tom an en
funcin de la dinm ica y de los intereses de las economas desarrolladas.
Las economas b asad as en enclaves coloniales constituyen el ejemplo
tpico de esa situacin.
Frente a la argumentacin presentada, el esquem a de "econom as cen
trales" y "econom as perifricas" pudiera parecer m s rico de signifi
cacin social que el esquem a de economas desarrolladas y economas
488 CIN CU EN TA A O S DE PENSAM IENTO EN LA CEPAL
subdesarrolladas. A l se puede incorporar de inmediato la nocin de

desigualdad de posiciones y de funciones dentro de una m ism a estruc
tura de produccin global. Sin embargo, no sera suficiente ni correcto
proponer la sustitucin de los conceptos desarrollo y subdesarrollo por
los de economa central y economa perifrico o como si fuesen una
sntesis de am bos por los de economas autnom as y econom as de
pendientes. De hecho, son distintas tanto las dim ensiones a que estos
conceptos se refieren como su significacin terica. La nocin de depen
dencia alude directamente a las condiciones de existencia y funcionamien
to del sistema econmico y del sistema poltico, mostrando las vinculacio
nes entre ambos, tanto en lo que se refiere al plano interno de los pases
como al externo. La nocin de subdesarrollo caracteriza a un estado o
grado de diferenciacin del sistema productivo a pesar de que, como
vimos, ello implique algunas "consecuencias" sociales sin acentuar las
pautas de control de las decisiones de produccin y consumo, ya sea
internamente (socialismo, capitalismo, etc.) o externamente (colonialismo,
periferia del mercado mundial, etc.). Las nociones de "centro" y "peri
feria", por su parte, subrayan las funciones que cumplen las economas
subdesarrolladas en el m ercado m undial, sin destacar para nada los
factores poltico-sociales im plicados en la situacin de dependencia.
A dem s, una sociedad puede sufrir transformaciones profundas en
su sistem a productivo sin que se constituyan al mismo tiempo en forma
plenamente autnoma los centros de decisin y los mecanism os sociales
que los condicionan. Tal es el caso de Argentina y Brasil al terminar el
proceso de sustitucin de importaciones e iniciarse el de la produccin
de bienes de capital, momento que les permiti alcanzar determ inado
grado de m adurez econmica, incluso en lo que respecta a la distribucin
del ingreso (como ocurri, hasta cierto punto, en Argentina). Por otra
parte, en casos lmites, una sociedad nacional puede tener cierta autono
ma de decisiones sin que por ello el sistem a productivo y las form as de
distribucin de la renta le permitan equipararse a los pases centrales
desarrollados ni siquiera a algunos pases perifricos en proceso de
desarrollo. Se da esta hiptesis, por ejemplo, cuando un pas rom pe los
vnculos que lo ligan a un determ inado sistem a de dominacin sin incor
porarse totalmente a otro (Yugoslavia, China, Argelia, Egipto, Cuba e
incluso el Mxico revolucionario).
Com o consecuencia de ese planteamiento, cuando se trata de inter
pretar globalmente un proceso de desarrollo, es necesario tener presente
que no existe un nexo inmediato entre la diferenciacin del sistem a eco

nmico y la formacin de centros autnom os de decisin, y por lo tanto
que los anlisis deben definir no slo los grados de diferenciacin estruc
tural que las economas y las sociedades de los pases que se hallan en
la fase de transicin alcanzaron en el proceso de integracin al mercado
m undial, sino tambin el m odo mediante el cual se logr histricamente
esa integracin. Semejante perspectiva aconseja una gran cautela en la
interpretacin de cmo se han producido el desarrollo econmico y la
modernizacin de la sociedad en Amrica Latina.
D iversos autores han subrayado el carcter de "resultado im previsto"
que el desarrollo asum e en Amrica Latina. Algunos pases, por ejemplo,
al proyectar la defensa de su principal producto de exportacin, propu
sieron una poltica de devaluacin que tuvo como consecuencia indirec
ta, y hasta cierto punto no deliberada, la creacin de condiciones favora
bles al crecimiento industrial. Sin embargo, sera difcil sostener que la
diferenciacin econmica as alcanzada en funcin de variaciones
coyunturales del mercado y sin implicar un proyecto de autonoma cre
ciente y un cambio en las relaciones entre las clases pueda por s sola
alterar en forma sustantiva las relaciones de dependencia. La esfera
poltica del comportamiento social influye necesariamente en la forma
del proceso de desarrollo. Por ello, si se parte de una interpretacin
global del desarrollo, los argum entos b asad o s en puros estm ulos y
reacciones de m ercado resultan insuficientes para explicar la industria
lizacin y el progreso econmico. Para que tales estm ulos o mecanism os
de defensa de la economa subdesarrollada puedan constituir el comien
zo de un proceso de industrializacin que reestructure el sistem a econ
mico y social, es necesario que se hayan producido en el m ism o mercado
internacional transformaciones o condiciones que favorezcan el desarro
llo, pero es decisivo que el juego poltico-social en los pases en vas de
desarrollo contenga en su dinmica elementos favorables a la obtencin
de grados m s am plios de autonoma.
Debe tenerse en cuenta, como qued sealado anteriormente, que el
enfoque propuesto no considera adecuado, ni aun desde un punto de
vista analtico, separar los factores denom inados "externos" y los "inter
n os"; al contrario se propone hallar las caractersticas de las sociedades
nacionales que expresan las relaciones con lo externo.
Son justam ente los factores poltico-sociales internos vinculados,
como es natural, a la dinmica de los centros hegem nicos los que
pueden producir polticas que se aprovechen de las "n uevas condicio

nes" o de las nuevas oportunidades de crecimiento econmico. De igual
m odo, las fuerzas internas son las que redefinen el sentido y el alcance
poltico-social de la diferenciacin "espon tneas" del sistem a econmico.
Es posible, por ejemplo, que los grupos tradicionales de dominacin se
opongan en un principio a entregar su poder de control a los nuevos
grupos sociales que surgen con el proceso de industrializacin, pero
tambin pueden pactar con ellos, alterando as las consecuencias renova
doras del desarrollo en el plano social y poltico.
Las alianzas de los grupos y fuerzas sociales internas estn afectadas
a su vez por el tipo e intensidad de los cambios, y stos dependen en
parte del m odo de vinculacin de las economas nacionales al mercado
mundial; la articulacin de los grupos econmicos nacionales con los
grupos y fuerzas externas se produce en forma distinta y con consecuen
cias diferentes antes y despus de em pezar un proceso de desarrollo. El
sistem a interno de alianzas polticas se altera, adem s, m uchas veces por
las alianzas existentes en el plano internacional.
Tal perspectiva implica que no se puede discutir con precisin el
proceso de desarrollo desde un ngulo puram ente econmico cuando el
objetivo propuesto es comprender la formacin de economas nacionales.
Tampoco es suficiente, con fines de descripcin, el anlisis del com por
tamiento de variables derivadas dependientes, por lo tanto, de los fac
tores estructurales y del proceso histrico de cambio, como es el caso
de las tasas de productividad, ahorro y renta, de las funciones de con
sumo, del empleo, etctera.
Para que los m odelos econmicos construidos con variables de esta
naturaleza puedan tener significacin en el anlisis integrado del de
sarrollo deben estar referidos a las situaciones globales sociales y eco
nm icas que les sirven de base y les prestan sentido. La interrelacin
de lo econmico y lo social se hace notoria en la situacin de "enclave
colonial", en donde la desigualdad de la situacin poltica entre la colo
nia y la metrpoli hace que el sistem a econmico sea percibido como
directamente ligado al sistem a poltico poniendo as de relieve m s cla
ramente la relacin entre ambos. Y, por el contrario, cuando el desarrollo
tiene lugar en "estados nacionales", la faz econmica se torna m s "v i
sible" y los condicionantes polticos y sociales aparecen m s fluidos; no
obstante, estos ltimos mantienen una influencia decisiva respecto al
aprovechamiento y continuacin de las oportunidades de desarrollo que
ocasionalmente se m anifiestan en el mercado.
Por consiguiente, al considerar la "situacin de dependencia" en el

anlisis del desarrollo latinoamericano, lo que se pretende poner de
manifiesto es que el modo de integracin de las economas nacionales al
m e rc ad o in te rn ac io n al su p o n e fo rm as d e fin id a s y d is tin ta s de
interrelacin de los grupos sociales de cada pas, entre s y con los grupos
externos. Ahora bien, cuando se acepta la perspectiva de que los influjos
del mercado, por s m ism os, no son suficientes para explicar el cambio
ni para garantizar su continuidad o su direccin, la actuacin de las
fuerzas, grupos e instituciones sociales pasa a ser decisiva para el anlisis
del desarrollo.
5. E l " s u b d e s a r r o l l o n a c i o n a l "
Se hace necesario, por lo tanto, definir una perspectiva de interpretacin

que destaque los vnculos estructurales entre la situacin de subdesarro
llo y los centros hegemnicos de las economas centrales, pero que no
atribuya a estos ltimos la determinacin plena de la dinmica del de
sarrollo. En efecto, si en las situaciones de dependencia colonial es p o
sible afirmar con propiedad que la historia y por ende el cambio
aparece como reflejo de lo que pasa en la metrpoli, en las situaciones
de dependencia de las "naciones subdesarrolladas" la dinm ica social es
m s compleja. En ese ltimo caso hay desde el comienzo una doble
vinculacin del proceso histrico que crea una "situacin de am bige
d ad " o sea, una contradiccin nueva. Desde el momento en que se plan
tea como objetivo instaurar una nacin como en el caso de las luchas
anticolonialistas el centro poltico de la accin de las fuerzas sociales
intenta ganar cierta autonoma al sobreponerse a la situacin del merca
do; las vinculaciones econmicas, sin embargo, continan siendo defini
das objetivamente en funcin del mercado externo y limitan las posibi
lidades de decisin y accin autnomas. En eso radica, quiz, el ncleo
de la problem tica sociolgica del proceso nacional de desarrollo en
Amrica Latina.
La situacin de "subdesarrollo nacional" supone un m odo de ser que
a la vez depende de vinculaciones de subordinacin al exterior y de la
reorientacin del comportamiento social, poltico y econmico en funcin
de "intereses nacionales"; esto caracteriza a las sociedades nacionales
su b d esarro llad as no slo d esd e el punto de vista econm ico, sino
tambin desde la perspectiva del comportamiento y la estructuracin de

los grupos sociales. De ah que la finalidad del anlisis integrado del
proceso de desarrollo nacional consista en determinar las vinculaciones
econmicas y poltico-sociales que tienen lugar en el mbito de la nacin.
Esas articulaciones se dan a travs de la accin de los grupos sociales que
en su comportamiento real ligan de hecho la esfera econmica y poltica.
Conviene subrayar que dicha accin se refiere siem pre a la nacin y a sus
vinculaciones de todo orden con el sistem a poltico y econmico m un
dial. La dependencia encuentra as no slo "expresin" interna sino tam
bin su verdadero carcter como m odo determinado de relaciones estruc
turales: un tipo especfico de relacin entre las clases y grupos que
implica una situacin de dominio que conlleva estructuralmente la vin
culacin con el exterior. En esta perspectiva, el anlisis de la dependencia
significa que no se la debe considerar ya como una "variable externa",
sino que es dable analizarla a partir de la configuracin del sistem a de
relaciones entre las distintas clases sociales en el mbito m ism o de las
naciones dependientes.
Para em prender este anlisis tambin debe desecharse la idea de que
la accin de las clases y las relaciones entre stas tengan en los pases
dependientes un carcter semejante al que se dio en los pases centrales
su fase de desarrollo originario. La hiptesis m s generalizada sobre el
m odo de funcionamiento del sistem a poltico y econmico en los inicios
del proceso de desarrollo en los pases centrales supone que el libre juego
del mercado actuaba, por as decirlo, como rbitro para dirimir el con
flicto de intereses entre los grupos dominantes. De ah que la racionali
dad econmica, m edida por el lucro, se impona como norma a la socie
dad y que el consumo y la inversin se definan dentro de los lmites
establecidos por el crecimiento del sistem a econmico. Se supona, ade
ms, que la posibilidad de expansin del sistem a se deba a la existencia
de un grupo dinmico que controlaba las decisiones en materia de inver
sin y que dom inaba las posiciones de poder necesarias y suficientes
para imprimir al conjunto de la sociedad una orientacin coincidente con
su s intereses. La clase econmica ascendente posea, pues, eficiencia y
consenso.
Con toda la simplificacin inherente a ese esquem a, se consideraba
que los grupos dirigentes expresaban el inters general y que, en esas
condiciones, el mercado funcionaba adecuadam ente como mecanismo
regulador de los intereses generales y de los intereses particulares. En
este caso se entenda por "funcionamiento adecuado" la capacidad de

servir al crecimiento econmico, descartando la hiptesis de que exis
tieran otros grupos que presionaran para participar en los frutos del
"progreso" y en el control de las decisiones. Slo mucho despus de
realizado el esfuerzo inicial de industrializacin estuvieron las clases
populares en condiciones de hacerse presentes en las sociedades indus
triales como fuerza poltica y social participante.6 Lo que contribuy al
xito de las economas nacionales en los pases de "desarrollo originario"
fue el hecho de que stas se consolidasen simultneamente con la expan
sin del mercado m undial, de manera que dichos pases pasaron a ocu
par las principales posiciones en el sistem a de dominacin internacional
que se estableca.
Sin confiar dem asiado en el valor del esquem a presentado para carac
terizar las condiciones generales del "desarrollo originarios", que es poco
preciso y de carcter m uy amplio, es evidente que hay diferencias sig
nificativas entre ese esquem a y lo que ocurre en Amrica Latina. En
efecto, dado que existen relaciones de subordinacin entre las regiones
desarrolladas y las insuficientemente desarrolladas o, mejor dicho,
entre las sociedades centrales y las dependientes, el anlisis no puede
desconocer esa caracterstica bsica, para presentar como una desviacin
lo que realmente es una manera de ser.
Entre los conceptos "desarrollo" y "sistem a capitalista" se produjo tal
confusin que se lleg a suponer que para lograr el desarrollo en los
pases de la periferia es necesario repetir la fase evolutiva de las econo
m as de los pases centrales. Sin embargo, es evidente que el proceso
capitalista supuso desde su s comienzos una relacin de las economas
centrales entre ellas y otra respecto a las perifricas; m uchas economas
"su b desarrolladas" como es el caso de las latinoamericanas se incor
poran al sistem a capitalista desde los comienzos de la formacin de las
colonias y luego de los estados nacionales y en l permanecen a lo largo
de todo su transcurso histrico, pero no debe olvidarse que lo hacen
como econom as perifricas.
Los distintos momentos histricos del capitalism o no deben estudiar
se, pues, con el afn de encontrar su repeticin retrasada en los pases
de la periferia, sino para saber cmo se produjo, en cada momento
6. Sobre este punto vase Alain Touraine, Industrialisation et consciente ouvrire So P aulo", en
Sociologie iht Travail, abril de 1961.
particular, la relacin entre periferia y centro. Son varios los aspectos por
analizar; uno de ellos se refiere a los caracteres del capitalism o como
sistem a econmico internacional. De otra manera, si en el proceso pu e
den distinguirse momentos de predom inio tales como el capitalism o
mercantil, el capitalism o industrial y el capitalism o financiero, no nos
corresponde preguntarnos a cul de estos momentos se aproxim an las
economas latinoamericanas en la actualidad, puesto que de hecho no
constituyen economas separadas del mercado capitalista internacional,
sino que es necesario esclarecer qu signific en trminos de "estructuras
de la econom a" y "estructura social" la relacin de dependencia para los
pases latinoamericanos durante estos distintos momentos. Lo m ism o
sucede con los conceptos "capitalism o com petitivo" y "capitalism o
m onoplico" que se dan como tendencia en las tres etapas sealadas del
capitalism o, aunque con m ayor acentuacin de uno u otro de los trmi
nos en cada caso.
Asim ism o corresponde al anlisis determinar la significacin de estos
conceptos con respecto a los sistem as nacionales dependientes.
Lo expuesto tambin tiene connotaciones histricas de cierta im por
tancia. Los pases latinoamericanos, como economas dependientes, se
ligan en estas distintas fases del proceso capitalista a diferentes pases
que actan com o centro, y cu y as estru ctu ras econ m icas inciden
significativamente en el carcter que adopta la relacin. El predom inio
de la vinculacin con las metrpolis peninsulares Espaa o Portugal
durante el perodo colonial, la dependencia de Inglaterra m s tarde y de
Estados Unidos por ltimo, tiene mucha significacin. As, por ejemplo,
Inglaterra, en el proceso de su expansin como economa, exiga en al
guna m edida el desarrollo de las economas perifricas, dependientes de
ella, puesto que las necesitaba para abastecerse de m aterias prim as.
Requera, por consiguiente, que la produccin de las economas depen
dientes lograra cierto grado de dinam ism o y modernizacin; estas m is
m as economas, adem s, integraban el mercado com prador de su s pro
ductos m anufacturados, por lo que tambin era evidentemente necesario
que se diera en ellas cierto dinamismo. La economa estadounidense, en
cambio, contaba con recursos naturales y con un mercado com prador
interno que le permita iniciar un desarrollo m s autnomo en relacin
con las economas perifricas, es ms, en algunos casos la ubicaba en
situacin de competencia con respecto a los pases productores de m a
terias primas. La relacin de dependencia adquiere as una connotacin
de control del desarrollo de otras economas, tanto de la produccin de

materias prim as como de la posible formacin de otros centros econmi
cos. El papel dinam izador de la economa de Estados Unidos respecto a
las econom as latinoamericanas, en la etapa anterior a la formacin de los
"conglom erados" actuales, es, por consiguiente, menos importante que
en el caso anteriormente descrito.
M etodolgicamente no es lcito suponer dicho sea con m ayor ri
gor que en los pases "en desarrollo" se est repitiendo la historia de
los pases desarrollados. En efecto, las condiciones histricas son diferen
tes: en un caso se estaba creando el mercado m undial paralelam ente al
desarrollo gracias a la accin de la denom inada a veces bourgeoisie
conqurante, y en el otro se intenta el desarrollo cuando ya existen rela
ciones de mercado, de ndole capitalista, entre am bos grupos de pases
y cuando el m ercado m undial se presenta dividido entre el m undo
capitalista y el socialista. Tampoco basta considerar las diferencias como
desviaciones respecto de un patrn general de desarrollo, p u es los
factores, las form as de conducta y los procesos sociales y econmicos,
que a prim era vista constituyen form as desviadas o imperfectas de rea
lizacin del patrn clsico de desarrollo, deben considerarse m s bien
como ncleos del anlisis destinado a hacer inteligible el sistem a econ
mico-social.
6. Los TIPOS DE V IN CU LA CI N DE LAS ECONOM AS

N A C IO N A LES A L M ERCADO
Debe tenerse en cuenta que, al romperse el "pacto colonial", la vinculacin

entre las economas perifricas y el mercado internacional asum e un ca
rcter distinto, ya que en esta relacin a la condicin de "econom a
perifrica" debe agregarse la nueva condicin de "nacin independiente".
La ruptura de lo que los historiadores llaman el "pacto colonial" y la
prim era expansin del capitalism o industrial europeo son, pues, los ras
gos histricos dominantes en el perodo de formacin de las "naciones
n u e v a" en el sig lo XIX. La expan sin de las econ om as centrales
industrializadas primero la de Inglaterra y m s tarde la de Estados
U nidos no se realiz en el vaco, puesto que se encontr con sistem as
econmicos y sociales ya constituidos por efecto de la precedente expan
sin colonial. A partir del perodo de la independencia, desde el punto
de vista sociolgico, la dinmica de las economas y de las sociedades

recin form adas se presenta a la vez como refleja y como autctono en
la m edida en que la expansin del centro encuentra situaciones nacionales
que hacen posible distintos tipos de alianza, de resistencia y de tensin.
El tipo de vinculacin de las economas nacionales perifricas a las
distintas fases del proceso capitalista, con los diversos m odos de dom i
nacin que ste supone, implica que la integracin a la nueva fase se
realiza a travs de una estructura social y econmica que, si bien m odi
ficada, procede de la situacin anterior. Sern distintos el m odo y las
posib ilid ad es de desarrollo de una nacin que se vincula al sector
exportador internacional con un producto de alto consumo, segn se
verifique en el perodo del capitalism o predominantemente competitivo
o en el perodo predominantemente monopolista. De igual m odo sern
distintas, com paradas con las "colonias de explotacin", las posibilida
des de integracin nacional y de formacin de un mercado interno en
aquellos pases cuya economa colonial se organiz m s bien como "co
lonias de poblacin", es decir, form adas sobre la explotacin (controlada
por productores all radicados) de productos que requieren mano de
obra abundante. En estos casos, y en el perodo posterior a la indepen
dencia, fue m s fcil la organizacin de un aparato poltico-adm inistra
tivo interno para promover y ejecutar una "poltica nacional". Adem s,
la propia base fsica de la economa como, por ejemplo, el tipo y las
posibilidades de ocupacin de la tierra o el tipo de riqueza mineral
disponible influir sobre la forma y las consecuencias de la vinculacin
al mercado m undial posterior al perodo de formacin nacional.
En cada uno de los tipos de vinculacin posibles, segn esos factores,
las dim ensiones esenciales que caracterizan la dependencia se reflejarn
sobre las condiciones de integracin del sistem a econmico y del sistem a
poltico. As, la relacin entre las clases, m uy especialmente, asum e en
Amrica Latina formas y funciones por completo diferentes a las de los
pases centrales. En rpido bosquejo podra decirse que cada forma his
trica de dependencia produjo un acuerdo determinado entre las clases,
no esttico, sino de carcter dinmico. El paso de uno a otro m odo de
dependencia, considerado siempre en una perspectiva histrica, debi
fundarse en un sistem a de relaciones entre clases o grupos generado en
la situacin anterior. De este modo, por ejemplo, cuando se rom pe la
dependencia colonial y se produce el paso a la dependencia de Ingla
terra, sta tiene como sostn social al grupo de productores nacionales,
TEXTOS SELECCIO N A D O S 49 7
que por el crecimiento de su base econmica crecimiento ya dad o en

la situacin colonial estaban en condiciones de suscitar un nuevo
acuerdo entre las distintas fuerzas sociales gracias al cual estaban llam a
dos a tener, si no el dominio absoluto, por lo menos una situacin pri
vilegiada. Al pasar de la hegemona de Inglaterra a la de Estados Unidos
entran en juego nuevos factores que encuentran su origen en la situacin
anterior. En efecto, como entonces, junto al crecimiento de los grupos
exportadores, se produjo un crecimiento significativo de los sectores
urbanos, y esta nueva acom odacin debi hallarse presente en la relacin
con Estados Unidos. Lo que se quiere sealar brevemente por ahora es
que si la nueva forma de dependencia tiene explicaciones exteriores a la
nacin, tampoco es ajena a ella la relacin interna entre las clases que la
hacen posible y le dan su fisonoma. Fundamentalmente, la dinmica que
puede adquirir el sistem a econmico dependiente en el mbito de la
nacin, est determ inado dentro de ciertos lmites por la capacidad
de los sistem as internos de alianzas para proporcionarles capacidad de
expansin. De esta manera se da el caso, paradjico slo en apariencia, de
que la presencia de las m asas en los ltimos aos haya constituido, a causa
de su presin por incorporarse al sistema poltico, en uno de los elementos
que ha provocado el dinamismo de la forma econmica vigente.
Adm itiendo como vlida esa interpretacin se obtendr un marco de
la actividad de las presiones en favor del desarrollo en Amrica Latina
que muestra, con respecto a los patrones europeos o norteamericanos, no
una desviacin que debe corregirse, sino un cuadro histrico distinto por
su situacin perifrica. El "enfrentamiento que resulta de las presiones
a favor de la modernizacin se produce en la actualidad entre las clases
populares que intentan imponer su participacin, a menudo en alianza
con los nuevos grupos econmicamente dom inantes, y el sistem a de
alianza vigente entre las clases predominantes en la situacin anterior.
En la fase inicial de este proceso los grupos industriales aparecan en
alguna m edida en una situacin marginal. Sin embargo, por el hecho de
formar parte de los nuevos sectores urbanos, su papel alcanza cierta
importancia porque de hecho, en este conglomerado, constituyen el nico
grupo que posee una base econmica real, aunque sta no sea decisiva
si la referimos a la totalidad del sistem a econmico vigente y a pesar
tambin de su carcter coyuntural. Por ser el grupo industrial el que plan
tea la posibilidad de absorber en forma productiva a los sectores urbanos
populares, se sita en un lugar estratgico que le permite establecer
498 CIN CU EN TA A O S DE PEN SA M IEN TO EN LA CEPAL
trminos de alianza o com promiso con el resto del sistem a social vigente
y ello explica su importancia en el perodo posterior a la crisis del sis
tema agroexportador.
7. P e r s p e c t iv a s p a r a u n a n l i s i s
INTEGRADO DEL DESARROLLO
En sntesis, reconociendo la especificidad de las distintas form as de

comportamiento, el anlisis sociolgico trata de explicar las aparentes
"desviaciones" a travs de la determinacin de las caractersticas estruc
turales de las sociedades subdesarrolladas y m ediante un trabajo de
interpretacin. N o es exagerado afirmar que es necesario un esfuerzo de
anlisis a fin de redefinir el sentido y las funciones que, en el contexto
estructural de la situacin de subdesarrollo, tienen las clases sociales y
las alianzas que ellas establecen para sustentar una estructura de poder
y generar la dinmica social y econmica.
Las dos dim ensiones del sistem a econmico, en los pases en proceso
de desarrollo, la interna y la externa, se expresan en el plano social,
donde adoptan una estructura que se organiza y funciona en trminos
de una doble conexin: segn las presiones y vinculaciones externas y
segn el condicionamiento de los factores internos que inciden sobre la
estratificacin social.
La com plejidad de la situacin de subdesarrollo da lugar a orienta
ciones valorativas que, aun siendo contradictorias, coexisten. Parecera
que se producen a la vez ciertas situaciones en las cuales la actividad de
los grupos sociales corresponde a las pautas de las "sociedades industria
lizadas de m asas", y otras en las que tienen preponderancia las norm as
sociales tpicas de las "situaciones de clase" y hasta de las "situaciones
estam entales".
La interpretacin general aqu sostenida subraya que esta am bige
dad es tpica de la situacin de subdesarrollo y que, por lo tanto, es
necesario elaborar conceptos y proponer hiptesis que la expresen y
permitan comprender el subdesarrollo bajo esa perspectiva fundamental.
sta expresa la contradiccin entre la nacin concebida como una unidad
social relativamente autnoma (lo que obliga, por lo tanto, a referirse de
manera constante a la situacin interna de poder) y el desarrollo como
proceso logrado o que se est logrando, a travs de vnculos de nuevo
tipo con las economas centrales, pero en cualquier caso, bajo las pautas
definidas por los intereses de aqullas.
La perspectiva en que nos colocamos pone en tela de juicio preci
samente lo que se acepta como necesario en la concepcin usual del
anlisis de las etapas del desarrollo. En efecto, las transformaciones so
ciales y econmicas que alteran el equilibrio interno y externo de las
sociedades subdesarrolladas y dependientes son procesos polticos que,
en las condiciones histricas actuales, suponen tensiones que no siempre
ni de m odo necesario contienen en s m ism as soluciones favorables al
desarrollo nacional. Tal resultado no es automtico y puede no darse; lo
que equivale a afirmar que el anlisis del desarrollo social supone siem
pre la "posib ilidad" de estancamiento y de heteronomia. La determina
cin de las posibilidades concretas de xito depende de un anlisis que
no puede ser serlo estructural, sino que ha de comprender tambin el
proceso en el que acten las fuerzas sociales en juego, tanto las que
tienden a mantener el statu quo como aquellas otras que presionan para
que se produzca el cambio social. Exige asim ism o la determinacin de
las "orientaciones valorativas" o ideologas que se vinculan a las acciones
y a los movimientos sociales. Com o estas fuerzas estn relacionadas entre
ellas y expresan situaciones de mercado con diversas posibilidades de
crecimiento, el anlisis slo se completa cuando se logra que el nivel
econmico y el nivel social tengan sus determinaciones recprocas per
fectamente delim itadas en los planos interno y externo.
DESARROLLO, SUBDESARROLLO,
DEPENDENCIA, MARGINACIN Y
DESIGUALDADES ESPACIALES: HACIA UN
ENFOQUE TOTALIZANTE*
O svaldo Sunkel
* P g in a s se lec c io n ad as (13 a 24, 29 a 31, 33, 34, 39 a 47), en e u r e . Revista Latinoameri

can a de E stu d io s U rbanos R egionales, v o l. 1, N 1, S a n t ia g o d e C h ile , C e n tro
In terd isciplin ario de D esarrollo U rb an o y R e g io n a l/C o n se jo L atin o am erican o de C ien
cias S o ciale s (C ID U / C L A C S O ).
L a tarea
Cinco grandes temas, problem as y / o procesos han dom inado sin contra
peso las preocupaciones de los cientficos sociales latinoamericanos, y de
los "latinoam ericanistas" extrarregionales, durante la ltima dcada. Una
proporcin abrum adora de la literatura respectiva queda incluida en el
cam po que abarcan los temas del desarrollo, el subdesarrollo, la depen
dencia, la marginacin y los desequilibrios espaciales.
Estos tem as predom inan adem s en forma creciente en las reas dis
ciplinarias de la economa, sociologa, ciencia poltica, sicologa social,
planificacin y estudios regionales, dando lugar a que se ensayen con
frecuencia cada vez m ayor enfoques interdisciplinarios. Como se trata de
fenmenos sociales am plios y complejos, cualquier intento de interpre
tacin global rebasa la cam isa de fuerza im puesta por los lmites de una
disciplina determinada. Consiguientemente, el estudio de cada una de
las reas temticas sealadas lleva necesariamente a la superacin de las
fronteras disciplinarias, hacindose sentir la necesidad de una ciencia
social integradora, y de cientficos sociales "generalistas", adem s de los
especialistas de cada una de las disciplinas que forman los compartimien
tos estancos que han constituido tradicionalmente las ciencias sociales.
Para que pueda desarrollarse una disciplina global, integradora de las
ciencias sociales, es previo que exista una teora de la estructura, funcio
namiento y transformacin de la sociedad. Sin perjuicio de reconocer en
todo su valor las teoras disponibles del cambio social, particularmente
la m arxista, y de recurrir con frecuencia a ellas en este ensayo preliminar
de elaboracin de un enfoque totalizante de los fenmenos enumerados
503
en el ttulo, me propongo seguir un camino diferente. En lugar de partir

de una de las teoras aceptadas del cambio social, para "aplicarlas" a la
realidad percibida, iniciar mi exploracin a partir de ciertos procesos
empricamente observados, y estudiados insistentemente en los ltimos
aos como los m s significativos en la evolucin de nuestras sociedades.
Si la com unidad cientfica concentra su m xim a atencin en los cinco
temas, problem as y procesos enumerados anteriormente, si otro tanto
hace la opinin pblica en general, y si tambin la controversia poltica
y los planes y polticas de gobierno centran en ellos su atencin, debe
reconocerse que dichos temas, problem as y procesos reflejan en forma
significativa la realidad que queremos comprender.
Ahora bien, la realidad social cuya evolucin se m anifiesta en la
coexistencia de procesos de desarrollo, subdesarrollo, dependencia,
marginacin y desigualdades espaciales, es obviamente un todo integra
do, una totalidad. En una aproximacin cientfica se trata de entender
dicha totalidad en trminos de un sistema; es decir, aislando los conjun
tos de variables que se consideren m s pertinentes y significativos y
buscando precisar las estructuras de relaciones existentes entre las varia
bles de cada conjunto y entre las variables de los diversos conjuntos del
sistema. En la concepcin del sistem a representativo de la realidad, de
su s conjuntos de variables significativas y de la estructura de su s
interrelaciones, inciden elementos condicionantes que provienen bsica
mente de tres planos diferentes: el ideolgico, el terico y el emprico.
Esto no quiere decir, por supuesto, que ideologa, teora y realidad sean
independientes, puesto que se condicionan mutuamente en un proceso
dialctico que, si cumple ciertas reglas conduce hacia la elaboracin de
un modelo cientfico.
Segn hemos sealado en otra ocasin: "L a elaboracin cientfica, se
da de la siguiente manera: "...p a ra poder sealar cualquier problema,
tendremos primero que apreciar un conjunto definido de fenmenos
coherentes, como objetivo que merece nuestros esfuerzos analticos. En
otras palabras, el esfuerzo analtico va precedido necesariamente por un
acto cognoscitivo preanaltico que proporciona la materia prim a para el
esfuerzo analtico." Con Schumpeter se denom inar "visin " a este acto
cognoscitivo preanaltico previo a la elaboracin cientfica. Logrado este
paso inicial, '... la prim era tarea consiste en verbalizar o conceptualizar
la visin de m anera tal que su s elem entos ocupen su s lugares, con
nombres atribuidos a cada uno, para as facilitar su reconocimiento y
m anipulacin en un esquem a o cuadro ordenado. Pero al hacerlo se

realizan simultneamente otras dos tareas. Por una parte, se recopilan
hechos adicionales a los ya percibidos, y se aprende a desconfiar de otros
que aparecen en la visin original; por otra parte, la labor misma de
construir el esquem a o m odelo agregar nuevas relaciones y conceptos
al conjunto original, as como tambin eliminar otros. La manipulacin
de datos y hechos, y el trabajo terico, llegarn eventualmente a producir
m odelos cientficos como producto de un interminable proceso de dar y
recibir, donde la observacin emprica y el trabajo terico se someten
recprocamente a verificaciones y se desafan mutuamente para realizar
nuevas tareas. Los m odelos cientficos son, por consiguiente, el producto
provisorio de esta interaccin con los elementos supervivientes de la
visin original, a la cual se aplicarn, progresivamente, patrones de co
herencia cada vez m s.' Con independencia de la depuracin que pueda
sufrir el pensam iento en este proceso de aproximaciones sucesivas a un
m odelo coherente, es obvio que el punto de partida, el acto cognoscitivo
preanaltico o visin, estar decisivamente influido por los factores y
procesos sociales en cjue est inmerso el in vestigador"1.
Segn se aprecia observando los indicadores reunidos en el Cuadro
1, los principales "factores y procesos sociales en que est inmerso el
investigador" de la realidad latinoamericana son, precisamente, el desa
rrollo, el subdesarrollo, la dependencia, la marginacin y las desigu alda
des espaciales; ellos constituyen "el conjunto definido de fenmenos
coherentes" que queremos analizar en este trabajo, buscando una inter
pretacin integradora.
El en fo q u e o " v is i n "
Para ello partirem os de un acto cognoscitivo preanaltico o visin, que

no es arbitrario, sino a su vez producto de la experiencia y reflexin
ideolgica, terica y emprica sobre aquel conjunto de procesos en que
estam os inmersos. El planteamiento inicial que informa este intento de
enfoque integrador ya fue expuesto por el autor en ocasiones anteriores,
1. O svaldo Sunkel con la colaboracin de Pedro Paz, El subdesarrollo latinoam ericano y la teora
del desarrollo, Textos del Instituto Latinoam ericano de Planificacin Econm ica y Social, Siglo XXI
Editores (Mxico) y Editorial U niversitaria (Santiago de Chile), 1970, p. 84.
506 CIN CU EN TA A O S DE PENSAM IENTO E N LA CEPAL
pero conviene insistir en l a m odo de breve sntesis, pues lo que sigue

no es sino una primera tentativa de elaboracin analtica de dicho enfo
que, referido especialmente al proceso latinoamericano de las ltimas
dos dcadas2.
La realidad de nuestro subdesarrollo se ha venido apreciando prin
cipalmente a travs del cristal de las teoras convencionales del creci
m iento y la m od ern izacin . Prevalece p o r tanto una con cepcin
orientadora que concibe el funcionamiento ptimo del sistem a social en
trminos del esquem a terico ideal de una sociedad capitalista m adura,
representada en la prctica por los pases desarrollados, y el subdesarro
llo, como una situacin previa e imperfecta, en el camino hacia aquel
modelo ideal. Sin embargo, el proceso formativo y la estructura actual de
lo s pases subdesarrollados se distinguen radicalmente de las hiptesis
implcitas en aquella forma de aproximacin terica.
Es preciso, por ello, reem plazar la visin idealizada y mecanicista de
la teora convencional por un enfoque que ayude a percibir la naturaleza
concreta de la estructura y funcionamiento de las sociedades subdesarro-
lladas y de su proceso de transformacin. A partir de esta posicin es
posible, vlido y necesario, hacer un esfuerzo de investigacin para
desarrollar un esquem a analtico que arranque del estudio del proceso
histrico de formacin de nuestras sociedades y que, utilizando y con
sentido crtico el instrumental de anlisis disponible, sirva de autntica
base cientfica para elaborar una interpretacin m s adecuada.
El enfoque que propongo consiste en apreciar las caractersticas del
subdesarrollo como el conjunto de resultados inherentes o norm ales al
funcionamiento de un determinado sistema. En otras palabras, dad a la
estructura del sistema, queda definida su forma de funcionar, y sta
origina los resultados que el sistema produce. Tales resultados, en el caso
de los pases subdesarrollados son bien conocidos: bajo nivel de ingreso
y lento crecimiento, desequilibrios regionales, inestabilidad, desigualdad,
desem pleo, dependencia, monoproduccin, m arginalidad cultural, eco
nmica, social y poltica, etc. El observador convencional percibe estos
2. Salvo ligeras m odificaciones, los prrafos que siguen fueron expuestos en el discurso inaugural
del VII Congreso Interam ericano de Planificacin, celebrado en octubre de 1968 en Lim a, y form an parte
de un artculo publicado bajo el ttulo "L a tarea poltica y terica del planificador en Amrica Latina"
en la Revista de la Sociedad heramericana de Planificacin, Vol. II, N" 8, diciem bre de 1968, y en Estudios
Internacionales, Ao 2 N " 4, enero-m arzo 1969. El m ism o tema se desarrolla en m ayor p rofun didad en
la obra citada en la nota anterior, especialm ente Parte I y III.
TEXTOS SELECCIO N ADO S 50 7
sntom as del proceso econmico-social del subdesarrollo y lo atribuye a

desviaciones con respecto al patrn ideal, o los capta como enferm edad
de la infancia, que se solucionarn con el crecimiento y la modernizacin.
N o aprecia que detrs de ellos existe un sistem a cuyo funcionamiento
norm al produce tales resultados y que los seguir produciendo en tanto
la poltica de desarrollo siga atacando m s los sntom as del subdesarrollo
que los elementos estructurales bsicos que lo configuran.
La indagacin histrica es necesaria precisamente para identificar
dichos elementos estructurales, y no slo para explicar el funcionamiento
del sistem a cuando se tiene una estructura dada, sino tambin para el
anlisis del propio cambio estructural. Esto es, en ltimo trmino, lo
decisivo en el anlisis del desarrollo, puesto que si los resultados del
proceso son funcin de la estructura del sistema, dichos resultados slo
podrn mortificarse si cambia la estructura del mismo.
A plicando esta concepcin al caso de nuestros pases, surge como un
elemento destacado el hecho incontrovertible de la trascendental influen
cia que han ejercido sobre la estructura y funcionamiento de nuestros
sistem as socioeconmicos -y sobre su proceso de transform acin- las
vinculaciones externas que los han caracterizado. La importancia que se
atribuye a las condiciones externas no debe oscurecer, sin embargo, la
existencia de estructuras condicionantes internas, porque si bien en el
proceso de cambio de largo plazo tiende a prevalecer la influencia de las
prim eras, la transformacin estructural es el producto de la interaccin
entre am bas3.
Un anlisis realista del desarrollo latinoamericano debe partir enton
ces de una concepcin en que el sistem a socioeconmico se supone for
m ado por dos tipos de elementos estructurales: los externos y los inter
nos. Entre los primeros se agruparan todas aquellas instituciones en que
se plasm a la naturaleza de la vinculacin social, poltica, econmica y
cultural que el pas en cuestin mantiene con los pases cntricos. En
cuanto a los elementos estructurales internos, cabra mencionar particu
larmente los siguientes: la dotacin de recursos naturales y de poblacin;
las instituciones polticas y particularmente el Estado; las clases, grupos
3. La distincin entre los factores "in tern os" y "externos" no es m s que un recurso sim plificador
inicial para facilitar una exposicin ordenada. Posteriormente se exam inar en m ayor profun didad esta
clasificacin tradicional observn dose que las llam adas estructuras "in tern as" son en realidad la con
secuencia de un proceso histrico de interaccin entre lo interno y externo, y que las llam adas vincu
laciones "extern as" tienen m uy concretas y p oderosas m anifestaciones internas.
y estratos sociopolticos; las ideologas y actitudes sustentadas por los

diferentes grupos; y las polticas concretas del Estado. El conjunto de
elementos estructurales de tipo interno y la naturaleza de las vinculacio
nes entre esa estructura interna y los pases centrales definen la estruc
tura global del sistem a y, en consecuencia constituyen el marco de re
ferencia dentro del cual se produce el funcionam iento del sistem a
nacional, y su proceso de transformacin estructural.
A partir de este enfoque del proceso socioeconmico, quedan plantea
dos dos aspectos diferentes de su dinmica. El primero se refiere al
funcionamiento del sistem a econmico suponiendo una estructura dada;
es decir, a la mayor o menor intensidad con que se manifiestan los pro
cesos de acum ulacin, de utilizacin y m ovilizacin de los recursos
productivos, de distribucin geogrfica de la actividad econmica, de
incorporacin de nuevas tcnicas y de cam bios en la distribucin del
ingreso. En las teoras convencionales, esta dinmica corresponde, esen
cialmente al crecimiento que experimenta el sistem a econmico a m edia
no plazo.
Sin embargo, lo que m s interesa desde el punto de vista del proceso
de desarrollo es el segundo aspecto, la dinmica del cambio estructural
del sistema. El estudio del desarrollo latinoamericano sugiere que dicha
transformacin se produce por dos vas principales. Por una parte, en la
m edida que un sistem a dado funciona y crece de ciertas m aneras a lo
largo de un perodo determinado, y da lugar a un proceso de acum ula
cin de capital, a cambios tecnolgicos, a cambios geogrficos y altera
ciones en la distribucin del ingreso, ello conduce necesariamente a trans
formaciones significativas en la estructura interna, es decir, en la dotacin
de recursos naturales y de poblacin, en las instituciones predom inantes
y particularmente en el Estado, en las clases y grupos socioeconmicos
y polticos en las ideologas y en las propias polticas, as como tambin
en las form as de vinculacin externa.
Por otra parte, dicha estructura interna sufre transformaciones funda
mentales como consecuencia de cambios exgenos en la naturaleza de las
vinculaciones externas, ocasionadas en general por la evolucin del sis
tem a so cio eco n m ico m u n d ial, y en p a rtic u la r p o r la p o te n cia
hegemnica predominante.
En la m edida en que este enfoque se aplica sistem ticam ente a
Latinoamrica, se observa que aun cuando haya una doble causacin
interna y externa, el factor externo ha venido jugando el papel clave en
el desencadenam iento y aceleracin de los procesos de cambio estruc

tural. En efecto, las grandes transformaciones que han experim entado la
sociedad europea y los Estados Unidos, marcan con gran claridad las
diversas etapas de cambio estructural que se distinguen en los pases
latinoam ericanos a lo largo del tiempo.
En sntesis, un esquem a analtico adecuado para el estudio del sub
desarrollo y para la formulacin de estrategias de desarrollo debe repo
sar sobre las nociones de proceso, de estructura y de sistema. N o puede
adm itirse que el subdesarrollo sea un momento en la evolucin de una
sociedad econmica, poltica y culturalmente aislada y autnoma. Se
postula, por el contrario, que el subdesarrollo es parte del proceso his
trico global de desarrollo, que el subdesarrollo y el desarrollo son dos
caras de un m ism o proceso universal, que ambos procesos son histri
camente sim ultneos, que estn vinculados funcionalmente, es decir, que
interactan y se condicionan mutuamente y que su expresin geogrfica
se concreta en dos grandes polarizaciones; por una parte, la polarizacin
del m undo entre los pases industriales, avanzados, desarrollados, cen
tros, y los pases subdesarrollados, atrasados, pobres, perifricos y de
pendientes; por otra, una polarizacin dentro de los pases en espacios,
gru pos sociales y actividades avanzadas y m odernas, y en espacios,
grupos y actividades atrasadas, prim itivas, m arginadas y dependientes.
El desarrollo y el subdesarrollo pueden com prenderse entonces como
estructuras parciales, pero interdependientes, que conforman un sistema
nico. Una caracterstica principal que diferencia am bas estructuras es
que la desarrollada, en gran m edida en virtud de su capacidad endgena
de crecimiento, es la dominante, y la subdesarrollada, debido en parte al
carcter inducido de su dinmica, es dependiente; y esto se aplica tanto
entre pases, como entre regiones dentro de un pas.
El enfoque esbozado en los prrafos anteriores llama la atencin sobre
dos tipos de procesos polarizantes, uno en el plano de las relaciones
internacionales y otro en el plano nacional. Examinaremos en lo que
sigue algunos de los aspectos m s relevantes de cada uno de esos planos
desde el punto de vista de este trabajo, es decir, de la interaccin entre
ambos.
La p o l a r iz a c i n in t e r n a c io n a l
L as teoras que relacionan el proceso de desarrollo nacional con el siste

m a de relaciones, econmicas internacionales, teoras en que se funda
mentan implcita o explcitamente las interpretaciones de las tendencias
pasad as y actuales, pueden ser clasificadas en tres grupos principales: la
teora neoclsica del comercio internacional, la teora m arxista de la
explotacin im perialista y las teoras de los efectos retardarlos del comer
cio exterior sobre el desarrollo nacional4.
El enfoque neoclsico constituye una base inapropiada para el anlisis
debido a su s supuestos altamente irreales y restrictivos. Uno de esos
supuestos es particularmente nocivo para los propsitos de nuestro es
tudio. N os referiremos a la identificacin de los conceptos de "econom a"
y "p as". Esto significa que los pases son considerados como unidades
econmicas independientes que intercambian productos en el mercado
internacional, siendo stas, por consiguiente, las "relaciones econmicas
internacionales" entre las naciones. Aparte de constituir un aspecto m uy
parcial de las relaciones econmicas internacionales, este enfoque no
logra aprehender una de las caractersticas esenciales de la economa
internacional moderna: o sea, el estar com puesta en proporcin impor
tante y creciente de conglom erados transnacionales5, que se caracterizan
por operar simultneamente en varios mercados nacionales, constitu
yendo as, un sistem a econmico internacional que penetra y desborda
los sistem as econmicos nacionales.
La teora m arxista del im perialism o est b asada precisamente en el
reconocimiento de este hecho, ya que seala que los monopolios inter
nacionales penetran las economas nacionales en busca de m aterias pri
m as y mercados, tanto para asegurar las fuentes de suministro de sus
m aterias prim as, como para dar salida a su produccin y aumentar la
4. Se traduce aqu con la expresin "efectos retardarios" el concepto de backzoash effect elaborado
por M yrdal y utilizado por H iggin s para agru par el conjunto de teoras sim ilares propu estas por Myrdal,
Singer, Prebish, Lew is, Myint, N urkse y otros para explicar los efectos deform adores, inhibitorios y de
explotacin que el comercio exterior de productos prim arios produce en los pases exportadores de esos
p ro d u cto s, y que g en erara un p ro ceso acu m u lativ o d iverg en te en el d esa rro llo de los p ase s
in du strializados en relacin de los pases exportadores de productos bsicos.
5. M s adelante se trata en m s detalle este nuevo tipo de em presa m undial, conocida tambin com o
em presa m ultinacional, corporacin internacional, etc.
m agnitud del excedente extrado de la economa internacional. De esta

manera, el anlisis m arxista coloca el estudio del fenmeno del subde
sarrollo concretamente dentro del marco del sistem a capitalista m undial
y aporta con ello elementos importantsim os para la comprensin del
proceso del subdesarrollo dependiente.
A lgunas de las teoras de los efectos retardarlos del comercio exterior
sobre el desarrollo nacional han llam ado en cambio la atencin en forma
especial sobre los efectos internos promotores ("spread") y retardarlos
("backwash") de las prolongaciones internacionales de los sistem as econ
micos industriales sobre los de los pases perifricos.
Este anlisis, que ha dado lugar a importantes contribuciones en aos
recientes, sugiere que en la interaccin de las economas industriales con
aquellas de produccin prim aria, las prim eras tienden a beneficiarse en
un grado relativo mayor que las segundas y que ello da origen, a su vez,
al desarrollo de tendencias acum ulativam ente divergentes en el desarro
llo de estos dos grupos de naciones. A pesar de que existen muchos y
diferentes argum entos esbozados en favor de esta hiptesis, se concretan
esencialmente en los siguientes: a) los sectores de produccin primaria
para la exportacin, generalmente bajo control o propiedad de subsidia
rias extranjeras, tienden a convertirse en actividades de tipo enclave, con
escasa relacin o influencia positiva sobre la economa local pero con
efectos de promocin considerables sobre la economa en que reside la
empresa matriz, pas donde se llevan a cabo la mayor parte de las activi
dades de aprovisionamiento, financiamiento, almacenaje, elaboracin, in
vestigacin, mercadeo y reinversin; b) la economa local, que no dispone
de mano de obra calificada, iniciativa empresarial, capital e infraestructu
ra, tanto fsica como institucional, est incapacitada para responder posi
tivam ente frente a las oportun idades potenciales de las actividades
exportadoras en expansin; c) la tendencia a un comportamiento relativo
desfavorable de los precios de las materias prim as exportables y de los
productos m anufacturados que se importan el empeoramiento de los
trm inos de intercambio de los productos prim arios , as como la
inestabilidad de los precios de los productos primarios; d) la naturaleza
generalmente monoplica de la exportacin de materias primas implica,
cuando la firma es extranjera, la salida de un exceso de utilidades.
L as teoras del "efecto retardatario" introducen una perspectiva ana
ltica m uy prom isoria porque concentran la atencin en la interaccin
entre los agentes externos y la estructura econmica, social y poltica
local. Pero el enfoque contina siendo parcial y requiere una mayor

generalizacin y sistematizacin.
Aparte de otros elementos importantes, es, parcial sobre todo porque
ha enfocado el estudio de la interaccin entre los pases desarrollados y
los subdesarrollados casi enteramente sobre las actividades prim arias de
exportacin en que se especializan los ltimos, como si sta fuera la
nica o la principal forma de interrelacin. Uno de los resultados de este
sesgo en el anlisis fue la conclusin sim plista de que si estos pases se
industrializaban ello habra de traer consigo un proceso acum ulativo y
autnom o de crecimiento: la teora de Rostow del "despegue hacia el
crecimiento autosostenido". Esto fue en buena m edida la consecuencia
de una transposicin mecnica al caso latinoamericano del m odelo de la
Revolucin Industrial europea de los siglos XVIII y XIX.
Pero el m odelo de industrializacin por sustitucin de importaciones
que ha caracterizado a Amrica Latina es algo bien diferente. Es de hecho
incomprensible particularmente si adem s de tener en cuenta los pe
culiares factores determinantes internos de nuestros pases no se hace
referencia al cuadro de vinculaciones, condicionante y presiones externas
que han ejercido una influencia decisiva sobre los procesos de desarrollo
industrial de nuestros pases. En efecto, su dinmica, su composicin y
la naturaleza de los procesos productivos adoptados, especialmente en lo
que concierne a la tecnologa, han venido en gran m edida orientados por
condiciones externas.
D ada la precaria situacin de que normalmente partieron, nuestros
pases se vieron enfrentados, cuando emprendieron la tarea de la indus
trializacin, a la necesidad de expandir sustancialmente la disponibilidad
de m ano de obra especializada, de recursos hum anos calificados, empre
sarios, m aquinarias y equipos, materias prim as e insum os, recursos fi
nancieros, organizaciones de comercializacin, publicidad, ventas y cr
ditos, as como los conocimientos y capacidad tecnolgica para llevar a
efecto todas estas tareas. En la m edida que el proceso de desarrollo
industrial pasa de su s prim eras fases m s elementales, respecto de las
cuales generalmente ya exista alguna capacidad instalada y experiencia,
hacia sectores m s complejos de la industria de bienes de consum o y
particularmente en las industrias bsicas, la penuria de todos los elemen
tos sealados se van haciendo cada vez m s aguda y crtica.
En las condiciones descritas, el proceso de industrializacin ha tenido
que llevarse adelante apoyndose en forma importante, y aparentemente
creciente, en la incorporacin de conocimiento tecnolgico, capacidad

adm inistrativa, recursos hum anos calificados, m aquinarias y equipos,
insum os v aportes financieros de procedencia externa. Estas diversas con
tribuciones internacionales al desarrollo industrial nacional, indispensa
bles si se toma en cuenta la escasa base de que se parti, han sido lle
vad as a efecto de diversas maneras, mediante m odalidades de distinta
ndole. Los aportes financieros externos, por ejemplo, se han producido
por la va de em prstitos externos pblicos o privados, mediante la ra
dicacin en el pas de subsidiarias de em presas extranjeras, por la form a
cin de nuevas em presas mixtas, y diversas variantes y combinaciones
de las form as bsicas anteriores. El aporte de personal altamente califi
cado tambin ha seguido caminos diversos, desde la inmigracin califi
cada hasta la contratacin de especialistas extranjeros, pasando por la
creacin de program as de formacin de expertos nacionales ya sea en el
pas o en el extranjero. En la m ism a forma, la incorporacin tecnolgica
adopta distintas m odalidades desde la subsidiaria extranjera que trae
su propia tecnologa, pasando por el uso de licencias, patentes y marcas
forneas, hasta la adaptacin o desarrollo de tecnologas localmente, y
ello tiene diferentes costos y consecuencias.
Se puede afirmar que hasta m ediados de la dcada de 1950 prevale
cieron form as y m odalidades de incorporacin de recursos financieros,
hum anos, tecnolgicos y materiales externos que contribuyeron al de
sarrollo de una industria esencialmente nacional en Amrica Latina. Pero
a partir de ese momento superadas las dcadas de la crisis y de la 2a
Guerra M undial, y coincidiendo con la expansin acelerada del conglo
m erado transnacional y de una nueva etapa en la sustitucin de im por
taciones en Amrica Latina, comienza, la fase de la desnacionalizacin y
sucursalizacin de la industria latinoamericana.
El cambio en las m odalidades de captar y absorber la contribucin
externa de recursos productivos ha sido probablemente uno de los ele
mentos importantes que han incidido particularmente en la ltima
dcada en los resultados que exhibe el proceso de industrializacin en
cuanto a su influencia sobre el ritmo de crecimiento de la economa, el
nivel de ocupacin, la distribucin del ingreso, las orientaciones en
materia instituciones (propiedad, integracin vertical y horizontal, con
centracin, conglomeracin, etc), la seleccin de lneas de produccin, la
diversificacin de las exportaciones y la sustitucin de importaciones, los
flujos financieros externos, y en general, la situacin de balanza de pagos
y el endeudam iento externo, etc.
Q ueda claro por todo lo anterior que el proceso de industrializacin

por sustitucin de importaciones, si bien fue inducido y estim ulado por
la crisis de las relaciones econmicas internacionales en general, y por la
crisis y estrechases de balanza de pagos de nuestros pases en particular,
adem s por m edio de una poltica deliberada, no se llev a efecto en
aislamiento del exterior, dentro de unas lneas de poltica "autrquica",
como a veces se ha sealado, sino por el contrario, mediante el estable
cimiento de nuevas, poderosas y crecientes vinculaciones con las econo
m as extranjeras, y particularmente con los Estados Unidos. La industria
lizacin, no permiti atenuar las vinculaciones de dependencia con el
exterior; una economa primario exportadora est fatalmente condena
da, por su m ism a estructura, a depender bsicamente de ellas, a menos
que el proceso de industrializacin cambie precisamente esa condicin,
lo que evidentemente no ha ocurrido.
En otras palabras, y a un nivel de generalidad m s elevado, la etapa
o m odelo de industrializacin por sustitucin de importaciones, en la
m ism a forma que el m odelo y perodo de crecimiento hacia afuera que
le precedi, aunque con m odalidades diferentes y mucho m s complejas,
constituye en ltimo trmino una nueva forma de insercin de las eco
nom as subdesarrolladas, en otra etapa de su evolucin, en el marco de
un sistem a econmico m undial m odificado.
Si bien ste est estructurado, como antes, sobre la base de economas
dominantes (desarrolladas) y dependientes (subdesarrolladas), estrecha
mente vinculadas entre ellas, es necesario tener presente que el nuevo
m odelo se apoya operacionalm ente en torno al gran conglom erado
transnacional que ha emergido en las ltimas dcadas. Sobre todo en los
Estados Unidos, como consecuencia en gran m edida de la enorme expan
sin de los contratos del sector pblico especialmente en el sector de
los arm am entos y la exploracin espacial, y del espectacular progreso
tecnolgico que en buena m edida se deriva de ah6.
6. V ase Celso Furtado, "L a concentracin del p oder econm ico en los E stados U nidos y su s pro
yecciones en Am rica Latin a", Estudios Internacionales, Vol. I N 1* 3 y 4. Del m ism o autor, "L a reestruc
turacin de la econom a internacional y las relaciones entre E stados U nidos y Am rica Latina", y tam
bin, de Ch. C ooper y F. Chesnais, "L a ciencia y la tecnologa en la integracin europea"; am bos trabajos
se incluyen en 0. Sunkel (ed.) Integracin poltica y econmica: La experiencia y el proceso latinoamericano,
Santiago, 1970. Editorial Universitaria.
En las plantas, laboratorios, departam entos de diseo y publicidad y

ncleos de planeamiento, decisin y financiamiento, que constituyen su
cuartel general, y que se encuentra localizado en un pas industrializado,
la gran corporacin multinacional desarrolla: a) nuevos productos, b)
nuevas m aneras de producir esos productos, c) las m aquinarias y equi
pos necesarios para producirlos, d) las materias prim as sintticas y pro
ductos interm edios que entran en su elaboracin, y e) la publicidad
necesaria para crear y dinam izar sus mercados.
En las economas subdesarrolladas, por su parte, se realizan las etapas
de produccin final de aquellas m anufacturas, dando lugar a un proceso
de industrializacin que avanza gracias a la instalacin de subsidiarias,
la importacin de las nuevas m aquinarias e insum os y el uso de las
marcas, licencias y patentes correspondientes, ya sea por firm as naciona
les pblicas y privadas, independientemente o asociadas con subsidiarias
extranjeras; todo ello apoyado en el crdito pblico y privado externo y
an en la asistencia tcnica internacional que de esta manera contribuye
eficazmente a expandir los mercados internacionales de la gran corpora
cin multinacional norteamericana, europea o japonesa.
En un m undo de mercados protegidos, pero de consum idores inde
fensos ante la manipulacin de la publicidad y el "efecto dem ostracin",
aparece, as una nueva forma de divisin internacional del trabajo y su
correspondiente agente: los oligopolios manufactureros transnacionales.
Aparece tambin, como en la etapa anterior, la m ism a especializacin del
centro en la generacin del nuevo conocimiento cientfico y tecnolgico,
y de la periferia, en su consumo y utilizacin rutinaria. Si la interpreta
cin anterior es correcta, nos encontramos en pleno proceso de incor
poracin a una nueva m odalidad del modelo centro-periferia, del cual
cream os que la industrializacin por sustitucin de importaciones nos
estaba liberando.
Con ello vienen las consecuencias que ese m odelo implica y que
conocemos por la larga experiencia: a) persistencia y aun agudizacin de
nuestro carcter m onoexportador (como no podem os exportar m anufac
turas en el esquem a descrito, tendemos a expandir preferentemente el
sector exportador tradicional); b) im pulso dinmico de la economa pro
veniente del exterior; c) centros de decisin fundam entales externos en
cuanto al financiamiento, polticas econmicas, conocimientos cientfico
y tecnolgico, acceso a los mercados internacionales, etc.; d) tendencia
persistente y cada vez m s agud a al endeudam iento externo y a la
desnacionalizacin de la industria nacional; e) am enaza de que el proce

so de integracin latinoamericano favorezca principalmente a la empresa
multinacional extralatinoamericana y liquide definitivamente la empresa
privada nacional en Amrica Latina al crear mediante la integracin de
los mercados y la liberacin del comercio condiciones en que la em presa
nacional no slo queda desfavorecida sino adem s incapacitada de ob
tener proteccin del Estado nacional; f) ampliacin acum ulativa de las
brechas entre nuestros pases y los desarrollados, etc.
La p o l a r iz a c i n in t e r n a
Volviendo al hilo central de este ensayo, recordemos que la hiptesis de

trabajo que estam os desarrollando seala que vivim os un proceso sim ul
tneo de dos tipos de polarizacin, uno en el plano internacional al
que se ha hecho referencia en la seccin anterior y otro en el plano
interno, sobre el que corresponde avanzar algunas ideas en sta.
En lo que se refiere a la polarizacin interna, se sugiere que en los
pases se tendera a producir una divisin en espacios fsicos, grupos
sociales y actividades econmicas avanzadas y m odernas, en un extremo;
y en el otro, espacios fsicos, grupos sociales y actividades econmicas
atrasadas, primitivas, m arginadas y dependientes. De hecho, los focos
geogrficos, econmicos, sociales, polticos y culturales de polarizacin
de lo moderno y desarrollado se encuentran estrechamente asociados al
auge o decadencia de las actividades econmicas vinculadas directa o
indirectamente con los pases desarrollados. Es el caso de las, regiones,
ciudades y puertos que reciben la influencia directa de las inversiones
y expansin de las tradicionales actividades exportadoras, as como de
aquellas otras ciudades generalmente los centros adm inistrativos del
pas (cuando no coinciden con el puerto principal de exportacin), que
captan parte de los ingresos generados en el sector exportador y los
redistribuye en favor de otras regiones y grupos sociales.
En la fase de la industrializacin sustitutivo la actividad que concen
tra e l grueso de las inversiones y que se expande con m ayor velocidad
es naturalmente el sector manufacturero y las actividades productoras de
su s insum os, distribuidores de su s productos y la infraestructura m s
estrechamente asociadas a l. En virtud de que esta industrializacin est
orientada fundamentalmente hacia la produccin de bienes finales de
consum o, tiende naturalmente a concentrarse en tomo a las mayores

concentraciones poblacionales, contribuyendo de esta manera a acentuar
la tendencia hacia la concentracin urbana. Esta tendencia se refuerza
con frecuencia debido al estancamiento y /o modernizacin tecnolgica
de los sectores tradicionales de exportacin as como de la agricultura,
circunstancias asociadas generalmente a un proceso de concentracin de
la propiedad de los m edios de produccin en esas actividades. Los tres
fenm enos estancamiento, modernizacin, tecnolgica y concentracin
de la propiedad aceleran el xodo de la poblacin directa e indirecta
mente vinculada a las actividades exportadoras y rurales, acelerando el
proceso de urbanizacin.
A esta polarizacin poblacional corresponde por consiguiente, cuando
est asociada a la decadencia de actividades y regiones tradicionalmente
exportadoras y / o rurales, una agudizacin de los desequilibrios regiona
les. Conviene recordar al respecto que algunas de las zonas actualmente
m s subdesarrolladas de Amrica Latina corresponden precisamente a
antiguas regiones de excepcional riqueza, prestigio social, importancia,
poltica y esplendor cultural: el N ordeste del Brasil; las provincias
salitreras y trigueras de Chile; las zonas de gran riqueza en minerales
preciosos de Mxico, Per, Bolivia, Chile y Brasil; los cam pos henequeros
de Yucatn; las zonas bananeras abandonadas en Centroamrica y Ecua
dor; las tierras cafetaleras agotadas y erosionadas en Brasil; etc.
La gran concentracin poblacional en las dos o tres principales ciu
dades de cada pas, que es la otra cara de la m edalla, da lugar, por su
parte, a fuertes desequilibrios interurbanos e intraurbanos. El fenmeno
de la prim aca de unas pocas ciudades gigantescas que concentran prc
ticamente toda la infraestructura econmica, social, adm inistrativa y
cultural de nuestros pases es por supuesto bien conocido. Pero conviene
hacer adem s una breve referencia al proceso de polarizacin o segrega
cin urbana que ocurre especialmente en aquellas pocas grandes ciuda
des en que tiende a concentrarse todo el excedente poblacional, fenme
no que ha dado origen a toda la temtica de la m arginalidad que tanto
se ha popularizado durante la ltima dcada en Amrica Latina. Tal vez
sea en la caracterizacin ecolgica de las ciudades principales, en efecto
donde m s dramtica y manifiestamente se puede apreciar el fenmeno
de la polarizacin interna: los sectores m arginales, que constituyen un
cinturn de m iseria infernal en torno a / e infiltrados en la gran ciudad;
las reas fabriles que son sim ultneam ente los barrios residenciales
obreros; el centro administrativo, financiero y comercial, en tomo al cual

se localiza la baja clase m edia; y los suburbios residenciales de los grupos
de rentas m edianas y altas, que coincide con las reas del m ayor gasto
privado y pblico en consumo suntuario, y que es al m ism o tiempo el
de menor densidad poblacional. Esta es en definitiva la expresin espa
cial urbana de un proceso de polarizacin y segregacin de la distribu
cin del ingreso, la estructura del gasto, la estratificacin social y la
distribucin del poder, el prestigio y la cultura.
D adas las caractersticas del subdesarrollo latinoamericano, particu
larmente las estructurales e institucionales concentracin de la propie
d ad y la riqueza en todas sus formas; aguda desigualdad de ingresos;
discriminacin en el acceso a la educacin; grandes diferencias tecnol
gicas y de productividad entre actividades; estructura oligoplica de los
m ercados de bienes y factores; etc., y la dinmica caractersticamente
inestable del subdesarrollo dependiente, con sus fases histricas recientes
de crecimiento hacia afuera y de industrializacin sustitutiva, parece
conveniente centrar la atencin del anlisis causal del proceso de polari
zacin o segregacin, y especficamente de la marginacin, en los factores
determinantes del nivel y estabilidad de los ingresos personales. Si bien
es cierto que en nuestros pases existen sin duda toda una gam a de
formas de discriminacin racial, poltica, social, cultural, etc., stas por
si solas, o incluso com binadas, difcilmente podran explicar el grado
prcticamente absoluto de m arginalidad en que se encuentran am plios
y crecientes sectores de nuestros pases. Dichas formas de discriminacin
constituyen sin duda obstculos secos a la m ovilidad social ascendente
de ciertos, grupos de la sociedad, y pueden aun llegar a acentuar a lo
largo de un lapso de tiempo su condicin m arginal, por lo que es nece
sario identificar con precisin la naturaleza e incidencia de estos proce
sos. Sin embargo, para que se llegue a desem bocar en la m arginalidad
absoluta, tendra que llegarse al momento en que se privara a determi
nados sectores de su acceso a las fuentes de un ingreso razonable en
cuanto a su nivel y estabilidad. Es obvio que la obtencin de dicho in
greso no garantiza la superacin de la condicin de m arginalidad ni,
como recin se indicaba, una superacin progresiva de las otras formas
de discriminacin o el desaparecimiento del peligro de evolucionar hacia
la situacin original. Pero si bien un ingreso adecuado y estable no es
condicin suficiente para la superacin de la m arginalidad como lo
prueba la existencia de dicho fenmeno incluso en pases desarrollados
en que se cum ple en gran m edida esa condicin bsica constituye a

nuestro juicio la m s am plia y urgente de las condiciones necesarias de
superacin o al menos atenuacin del proceso de m arginacin en Amri
ca Latina.
En consecuencia, la m arginalidad que principal y m s urgentemente
debiera preocuparnos es aquella que se deriva de la falta o dificultad de
acceso a la obtencin de un ingreso adecuado en cuanto a su nivel ab
soluto y su regularidad. Con frecuencia, particularmente en la literatura
econmica, el problema se reduce en forma sim plista a la "creacin de
oportunidades de em pleo", las que quedaran determ inadas por la dis
ponibilidad de capital. A este respecto deben hacerse por lo menos dos
consideraciones importantes. En primer lugar, el empleo asalariado al
que implcitamente se alude en dicha terminologa constituye sin duda
la fuente principal de ingresos de una proporcin significativa de la
poblacin. Pero existen adem s otras form as de obtener ingresos: los que
se derivan de la propiedad, de actividades em presariales y artesanales,
del ejercicio libre de profesiones y oficios, y finalmente las "transferen
cias" pblicas y privadas (ingresos que no tienen como contrapartida el
acceso a la utilizacin de una propiedad o la prestacin de un servicio).
En segundo lugar, la disponibilidad de capital podr tener efectos m uy
diferentes sobre la ocupacin an suponiendo que el espectro tecno
lgico de la sociedad se mantenga inalterable de acuerdo al acceso que
a dicho capital tengan los diversos sectores, actividades, regiones y gru
pos sociales no slo los em presarios que lo utilizan. Por consiguien
te, el estudio de las caractersticas especficas de las diferentes fuentes
posibles de ingresos y de los factores determinantes del acceso que a
ellas tiene la poblacin y as como de la evolucin de esas caracters
ticas y estos factores constituye un requisito im prescindible para llegar
a una comprensin concreta de la m arginalidad.
Se concluye de los prrafos anteriores que el anlisis de la m argina
cin podra ordenarse a grandes rasgos en torno a dos de las fuentes
principales de la misma: a) la limitada disponibilidad de y las limitacio
nes al acceso a los m edios de produccin o de transferencias de ingresos
necesarios para permitir la obtencin de un ingreso de nivel y estabilidad
razonables; y las diferentes form as de discriminacin racial, social, cul
tural, poltica, etc., que pueden eventualmente traducirse en la prdida
del acceso a los m edios de produccin y transferencia indispensables
para obtener, mantener e incrementar un ingreso adecuado y estable.
520 CINCU ENTA A O S DE PENSAM IENTO E N LA CEPAL
Lo que se ha venido exponiendo implica que en mi opinin el fe

nmeno de la m arginalidad no es un fenmeno privativo de los pases
subdesarrollados, ni m enos una etapa necesaria e inevitablemente su
perable de su evolucin en un hipottico continuum desarrollo-subde-
sarrollo, o sociedad tradicional/prim itiva sociedad m oderna. M uy por
el contrario, creo que para com prender el fenmeno de la m arginacin
en toda su com plejidad debe relacionrselo con el proceso del su b de
sarrollo, del que es parte esencial, tal como lo es el de la dependencia,
al que por ello tambin debe vincularse. Para ello me permito aventurar
la hiptesis de que subdesarrollo, m arginalidad y dependencia son tres
aspectos, m anifestaciones o consecuencias del proceso general de evo
lucin del sistem a capitalista internacional; para com prenderlo en su
esencia y m anifestaciones es necesario por tanto tener una visin de la
estructura de dicho sistem a, de su forma de funcionar y de las trans
form aciones estructurales y de su funcionamiento que experim enta en
su proceso evolutivo.
Ahora bien, en una economa subdesarrollada dependiente, la din
mica del sistem a est dada fundamentalmente por la expansin de las
actividades prim arias de exportacin y por la industrializacin sustitu-
tiva. Se trata entonces de determinar el efecto de estas formas de expan
sin econmica sobre la disponibilidad de y el acceso a las fuentes
de un ingreso razonable y estable a que se haca referencia en el prrafo
6; a saber: las oportunidades de empleo remunerado, el acceso a la pro
piedad, las posibilidades de ejercicio de las funciones em presariales,
artesanales, profesionales y de los oficios, as como la participacin en
sistem as de transferencias de ingresos. Com o se sealaba en el prrafo
mencionado, el enfoque habitual, em pleado especialmente en los m ode
los de planificacin y en las proyecciones de la ocupacin, consiste en
suponer que el empleo est determinado por la disponibilidad de capital,
suponiendo constante y homognea la tecnologa. Definida as la canti
dad de capital necesario para emplear a una persona a un nivel prom e
dio de productividad, se procede a estimar la tasa de inversin necesaria
para ocupar una poblacin activa que crece a cierto ritmo. El problema
reside simplemente en lograr una tasa de ahorro suficiente para financiar
un nivel y ritmo de expansin de la inversin adecuados para "absorber"
la creciente poblacin activa; en otras palabras, si se consigue crecer con
suficiente rapidez, lo que depende esencialmente de la tasa de inversin,
no habr problem as de ocupacin. Si el ahorro interno no alcanzara para
financiar la inversicn necesaria, basta complementarla con ahorro exter

no en forma de inversin, financiamiento o ayuda externa.
Esta es una forma sumamente sim plista y mecanicista de enfocar el
problema. D esde luego, el supuesto bsico del modelo, la existencia de
una tecnologa homognea, est en total contradiccin con la naturaleza
tecnolgicamente heterognea de una sociedad que se caracteriza preci
sam ente por una situacin de m arginalidad. Si, para simplificar el argu
mento, pensam os que existen solamente dos niveles tecnolgicos el
m oderno y el primitivo, el primero altamente intensivo en capital y el
segundo, en m ano de obra, y aceptam os que la capacidad productiva del
nivel m oderno crece m s rpidam ente que la del sector primitivo, la
inversin necesaria para mantener una tasa de expansin constante del
empleo ser creciente por unidad prom edio de empleo adicional, hasta
que el nivel tecnolgico primitivo llegue a representar una proporcin
insignificante de la capacidad productiva total. Si el nivel moderno no
slo se expande relativamente m s rpido que el primitivo, sino que lo
reem plaza o sustituye, la m odernizacin tecnolgica significara, por una
parte, una creacin de nuevos em pleos y por la otra, la su presin de
ocupaciones existentes. Si la dem anda global permanece constante en
este proceso de sustitucin tecnolgica, un aumento de la inversin de
este tipo creara capacidad ociosa y un incremento de la desocupacin,
ya que el nmero de personas ocupadas por unidad de producto en el
nivel m oderno es menor que en el primitivo. De esta manera, es conce
bible que un aum ento de la tasa de inversin pueda incluso inducir un
aum ento de la tasa de desocupacin y subocupacin, y por ende, de la
m arginalidad. De hecho, yo sugerira que esta no es una hipottica situa
cin extrema, sino que en efecto constituye tal vez la mejor hiptesis de
trabajo para explicarse el creciente problem a de la desocu pacin ,
subocupacin y m arginalidad en Amrica Latina.
Para justificar esta afirmacin es preciso, antes que nada, levantar el
supuesto restrictivo e irreal de la constancia de la dem anda global, in
troducido con propsitos de simplificacin en el argumento terico an
terior. En efecto, tal supuesto no es necesario. Para que la hiptesis se
mantenga en pie es necesario solamente que el incremento en la dem an
da global originado por la expansin de la inversin neta d un lugar a
un aumento adicional del empleo inferior al incremento del desem pleo
neto (supresin de em pleos en el nivel primitivo m enos creacin de
em pleos de nivel moderno) originado por la inversin original. Esto no
es difcil que ocurra si la distancia entre el nivel tecnolgico prim itivo y

el moderno es suficientemente grande, es decir, si en la sustitucin del
primero por el segundo, se elimina una m agnitud considerable de em
pleos, y si el incremento del ingreso en el sector moderno induce a su
vez a una expansin m uy limitada del empleo.
Am bas situaciones son a mi juicio corrientes en la prctica. Obsrvese,
por una parte, que el anlisis ha sido hecho en trminos de "niveles"
tecnolgicos y no de sectores econmicos, como habitualmente se hace.
En otras palabras, se est pensando en un corte horizontal de la econo
ma, separando lo moderno de lo primitivo en todos los sectores. De esta
manera, las innovaciones tecnolgicas que se introducen en el "m argen
superior" del nivel moderno sustituyen los procesos tecnolgicos que se
abandonan en el "m argen inferior" del nivel primitivo. En lenguaje ele
mental, las com putadoras, la comunicacin va satlites, la central elc
trica autom atizada, etc., estn sustituyendo al escribano, al herrero, al
molino de agua, a la rueca, etc. Por otra parte, el ingreso generado en el
sector m oderno en expansin incrementa primordialmente las rentas de
los sectores m edianos y altos, cuya dem anda crece en forma m s din
mica en las lneas de bienes durables, que son precisamente las, que se
caracterizan de una parte por tecnologas altamente intensivas de capital,
y por la otra, por una elevada propensin marginal a importar, es decir
por una sustancial "filtracin" hacia el exterior de sus potenciales efectos
estimulantes sobre la inversin y el empleo. De esta manera los efectos
multiplicadores del empleo derivados de la creacin de nuevas ocupa
ciones de ingresos m s elevados tienden probablemente a ser menores
que los efectos multiplicadores negativos derivados de la destruccin de
ocupaciones en los niveles m s primitivos, que va asociada a reducciones
de consum os e insum os que afectan principalmente a actividades de
elevada densidad de mano de obra.
N o es posible en estas notas aplicar sistemticamente esta hiptesis de
trabajo general al caso concreto de las diferentes economas latinoame
ricanas ni a sus diferentes etapas de crecimiento hacia afuera y de indus
trializacin sustitutivo. Tampoco es del caso entrar a examinar cmo la
dinmica sugerida influye concretamente y por principales sectores de
actividad econmica, sobre la disponibilidad de y el acceso a las princi
pales fuentes de ingresos: el empleo asalariado, el acceso a la propiedad,
las posibilidades de ejercer funciones em presariales, artesanales, profe
sionales, los oficios especializados o sin calificacin alguna, as como la
participacin en los sistem as de transferencias de ingresos. Sin embargo,

unos cuantos ejemplos contribuirn a aclarar la interpretacin sugerida.
D esde luego, es claro el efecto de la expansin relativamente m s
rpida del nivel tecnolgico moderno que del primitivo sobre el mercado
de trabajo: aumentan con rapidez las dem andas de recursos humanos
calificados y dism inuye la intensidad de la dem anda de personal sin
calificacin, lo que tiende a deprimir el nivel del salario real de estos
ltimos y a limitar sus oportunidades de ocupacin regular. Este fen
meno ha sido claramente perceptible en los sectores agrcolas y mineros
de exportacin, los que ante la contraccin y /o estancamiento de los
m ercados externos reaccionan dism inuyendo en prim era instancia la
produccin y el empleo, y posteriormente con la modernizacin y me
canizacin m asiva de sus actividades, dando lugar a un xodo sustancial
de poblacin activa que, por provenir de actividades prim arias carece
por lo general de las condiciones educacionales, tcnicas y an culturales
necesarias en los mercados de trabajo urbano. Es claro que aqu encon
tram os una corriente dem ogrfica que contribuye sustancialmente a ali
mentar las filas de los marginados.
El m ism o fenmeno puede examinarse igualmente desde el punto de
vista de los diferentes tipos de ocupacin que dan acceso a fuentes de
ingreso: la expansin del sector moderno implica normalmente la insta
lacin de em presas de cierta envergadura, lo que aum entar el nmero
de g ran d e s e m p resa rio s m od ern o s pero d a d a s la s con dicion es
oligaplicas que generalmente prevalecen-limitar las posibilidades de
expansin de los em presarios pequeos y artesanales. Con frecuencia la
expansin de la gran em presa, ya sea en las actividades extractivas,
comerciales, industriales u otras, se har sobre la base de inversiones
privadas extranjeras lo que puede redundar en la limitacin o exclusin
de em presarios nacionales m edianos y pequeos, particularmente cuan
do este proceso envuelve una tendencia acentuada de concentracin de
la propiedad de los m edios de produccin: tierra, agua, divisas, crdito,
etc., o de los mercados. Por otra parte, los desequilibrios del mercado de
trabajo y la concentracin de la propiedad tendern a acentuar la des
igualdad distribucin del ingreso, con la consiguiente acentuacin de
una estructura de la dem anda que dinam iza prim ordialmente las activi
dad es de m ayor densidad de capital. Este proceso envuelve comnmente
una aceleracin de los plazos de obsolescencia de los productos y pro
cesos de la industria existente, llevando a renovaciones innecesarias de
la capacidad instalada, generalmente con considerable ahorro de mano

de obra. En esta y m uchas otras formas, polticas erradas o la falta de
polticas agudizan las restricciones que sufren ciertos sectores de la
poblacin para tener acceso a fuentes adecuadas de ingreso.
Si el enfoque presentado tan breve y parcialm ente en los prrafos
anteriores es correcto, queda en claro que la m arginacin es un proble
ma mucho m s serio e inmanejable de lo que podra pensarse, tanto en
virtud de que lo m s probable es que tienda a acentuarse en el futuro
prxim o como porque ni polticas parciales de participacin o integra
cin popular ni polticas globales como el control dem ogrfico o la
aceleracin indiscrim inada del crecimiento econmico responden a la
verdadera naturaleza del fenmeno. Una consideracin adecuada de la
m arginalidad requiere indudablem ente de un enfoque que perm ita in
tegrarlo como uno de los procesos inherentes del subdesarrollo depen
diente, en el que se d la debida atencin a las cuestiones de tipo tec
nolgico, institucional, de distribucin del ingreso y la propiedad, de
estructura del consum o y de la produccin, etc., que influyen de m a
nera m s decisiva sobre las limitaciones de acceso a las fuentes de
ingresos que experim entan algunos sectores aparentem ente crecientes
de la poblacin.
Las r e l a c io n e s e n t r e e l p r o c e so d e p o l a r iz a c i n in t e r n a c io n a l
Y EL PROCESO DE POLARIZACIN N A CIO N A L
El examen de los procesos de polarizacin externo e interno realizado en

las secciones anteriores sugiere claramente un paso adicional en el an
lisis. Si consideram os a los pases como estructuras heterogneas, com
puestas de conjuntos de actividades, grupos y regiones desarrollados y
conjuntos de actividades, regiones y grupos sociales subdesarrollados, y
recordamos adem s la caracterstica bsica de la economa internacional
la penetracin de las economas desarrolladas en las economas de los
pases subdesarrollados por medio de las subsidiarias del conglom erado
transnacional extractivo, manufacturero, comercial y financiero, resulta
obvio que debe haber una vinculacin estrecha entre dichas prolongacio
nes de los pases desarrollados en los subdesarrollados, y las actividades,
grupos sociales y regiones desarrolladas, m odernos y avanzados en los
pases perifricos.
Considerando de esta manera el sistem a global, adem s de la divisin

entre pases desarrollados y subdesarrollados, obtenemos otros dos ele
mentos componentes:
a) un complejo de actividades, grupos sociales y regiones, que si bien
se encuentran ubicados geogrficam ente en Estados-naciones diferentes,
conforman la parte desarrollada del sistem a global, y se hallan estrecha
mente ligados entre s, transnacionalmente, a travs de una variedad de
intereses concretos as como por estilos y niveles de vida similares y
fuertes afinidades culturales;
b) un complemento nacional de actividades, grupos sociales y regio
nes parcial o totalmente excluidos de la parte nacional desarrollada del
sistem a global y sin ningn lazo con las actividades, grupos y regiones
sim ilares de otras naciones.
De acuerdo a esta visin del fenmeno de desarrollo-subdesarrollo, el
cual trata de incorporar los aspectos de dominacin-dependencia, de
m arginalidad y de desequilibrios espaciales que son parte inherente del
mismo, los llam ados pases desarrollados resultaran ser aquellos donde
prevalece la estructura econmica, social y espacial desarrollada, mien
tras que las actividades, grupos sociales y regiones atrasados y m argina
les constituyen fenmenos excepcionales, lim itados, y aparecen como
situaciones de importancia m s bien secundaria.
La estr u ctu r a p r o d u c t iv a in t e r n a y l o s m e c a n is m o s
N A C IO N A LES DE TRAN SFERENCIA DE INGRESOS
El anlisis de los diferenciales de ingresos que permiten la mantencin

de pautas de consum o internacionales a sectores minoritarios de los
pases subdesarrollados plantea en seguida la pregunta sobre el origen
de dichos ingresos. Desde un punto de vista lgico, las fuentes de ingre
sos elevados en economas subdesarrolladas slo pueden encontrarse en
uno de los cuatro elementos siguientes: a) actividades de elevada pro
ductividad, b) transferencias de ingresos de las actividades de elevada
productividad a sectores sociales no vinculados a ellas, c) explotacin
monoplica de mercados de productos o factores en sectores de baja
productividad, y d) transferencias externas de ingresos.
Es evidente que estas cuatro formas de obtencin de ingresos eleva
dos no son excluyentes entre si, sino que, por contrario, tienden m s bien
a complementarse y a reforzarse mutuamente. En efecto, los sectores

sociales ligados a las actividades de m ayor productividad adquieren por
ello mismo una mayor capacidad de presin sobre los m ecanism os inter
nos y externos de transferencia y adem s pueden ejercer un m ayor grado
de explotacin monoplica en su s mercados de bienes y servicios y de
factores productivos. Por otra parte, el estar insertado en actividades de
alta productividad no quiere decir tampoco que no se pueda ser objeto
de explotacin monoplica.
Las actividades de mayor productividad relativa han sido tradicional
mente los sectores extractivos de exportacin, justam ente por darse con
respecto a ellos una situacin de ventaja comparativa. Tal ha sido tam
bin el caso de la industria manufacturera, como consecuencia de la
estructura de ingresos prevaleciente y de una poltica deliberada de
fomento industrial. Ello no quiere decir por supuesto que toda la pobla
cin vinculada de una u otra manera a estas actividades como obreros,
em pleados, propietarios, arrendatarios, peones, inquilinos, subcontra-
tadores, abastecedores, etc. disfruten necesariamente de elevados in
gresos. Quiere decir solamente que dichas actividades permiten la obten
cin de una m asa considerable de ingresos globales debido a una
productividad m edia por hombre em pleado relativamente alta, conse
cuencia a su vez de un mayor nivel de capitalizacin y de precios rela
tivos favorables. La distribucin de dichos ingresos entre los participan
tes depender de condiciones institucionales relativas a la concentracin
y naturaleza de la propiedad de los recursos naturales y el capital as
como de las caractersticas del mercado de trabajo y de los mercados de
insum os y productos de dichos sectores productivos.
As, en ciertos casos en que la m asa de ingreso producida es muy
considerable y se encuentra concentrada en pocos establecimientos, y el
volumen del empleo es m s bien reducido y relativamente calificado,
dando lugar a un proletariado organizado y restringido, estos grupos
obreros logran obtener ingresos reales sustancialmente superiores al pro
medio de la masa asalariada. En otros casos, en que no se dan aquellas
condiciones, sino ms bien las contrarias una gran masa trabajadora de
escasa calificacin, dispersa en numerosas explotaciones, donde no existen
propiamente mercados de trabajo sino formas de adscripcin tradiciona
les, y por tanto no se llega a organizar un proletariado los ingresos reales
de dichos trabajadores pueden mantenerse a niveles de subsistencia, no
muy superiores a los de los sectores m s primitivos de la poblacin rural.
En todos estos casos hay sin embargo, ncleos privilegiados que

obtienen ingresos sim ilares de los que prevalecen en los pases industria
lizados. A dem s, en los casos en que se han desarrollado estratos m edios
de cierta significacin y un aparato estatal que los representa en alguna
m edida, el Estado se constituye tpicamente en una agencia que a travs
de los mecanism os tributarios, cambiarlos y otros, capta para s una parte
m s o menos significativa de los ingresos generados en los sectores de
mayor productividad y los transfiere a otras ramas de la economa y a
otros grupos sociales, dentro o fuera de los propios ingresos. De esta
manera, sectores no asociados directa ni indirectamente a las actividades
productivas de mayor productividad puede servirse del aparato estatal
como mecanismos de redistribucin y obtener as tambin ingresos que les
permiten formar parte de los sectores integrados en la comunidad inter
nacional en cuanto a su cultura, estilos de vida y patrones de consumo.
Tambin estn en condiciones de obtener ingresos que les permiten
ingresar en ese crculo las personas que, an cuando no lleven a cabo
actividades de elevada productividad, disfrutan de condiciones institu
cionales tales que pueden captar parte de los ingresos de sus trabajado
res, com pradores o vendedores, an cuando tales ingresos sean relativa
mente reducidos. Se trata tpicamente de los casos en que hay un elevado
grado de concentracin de la propiedad de los factores productivos y /
o de situaciones oligopsnicas u oligoplicas en los m ercados de bienes
y servicios (pocos com pradores frente a muchos vendedores y pocos
vendedores frente a muchos com pradores, respectivamente). An cuan
do estas situaciones tambin existen en los sectores de elevada produc
tividad, son m s claras y visibles en las actividades m s prim itivas y
tradicionales, no slo en los sectores rurales sino tambin en la artesana,
y la pequea industria, as como en m uchas actividades de servicios
interm ediarios como el comercio, los mercados financieros no institucio
nalizados, etc. Se trata en general de actividades econmicas con escasa
dotacin de capital, por tanto con una baja productividad de la m ano de
obra y donde por consiguiente prevalecen form as institucionales y
organizativas tales que permiten pagar salarios bajsim os y obtener be
neficios exagerados de las transacciones de compra y venta.
Finalmente, existen en todos los pases grupos sociales, generalmente
de reducido tamao, que obtienen ingresos elevados an cuando no
estn vinculados ni directa ni indirectamente a ninguna de las formas de
obtencin de elevados ingresos mencionada anteriormente. Se trata de
las personas que obtienen dichos ingresos por transferencias directas

desde el anterior, pertenecen a las estructuras econmicas, polticas,
culturales, adm inistrativas o militares de otros pases o a organism os
internacionales. Esto, que es un caso marginal en la m ayor parte de los
pases, se convierte en factor significativo cuando ya no se trata de los
casos individuales de representantes extranjeros o internacionales, sino
cuando desde el exterior se subsidia en forma m asiva a determ inados
sectores de un pas a travs de una sustancial ayuda financiera al Estado.
Vendra a ser un caso especial en que, a falta o por decadencia de un
sector de alta productividad, los ingresos del Estado se mantienen por
medio de transferencias de otras economas de elevada productividad, lo
que permite, a su vez, mantener dentro de la com unidad internaciona
lizada a determ inados sectores del pas.
Com o es obvio, las cuatro formas de obtencin de ingresos elevados
que se han reseado brevemente no se dan en forma pura, sino en com
binaciones en que todas ellas estn presentes, pero donde predom i
nan una o dos. A partir de esto, se podra as ensayar una tipologa de
pases latinoamericanos, de acuerdo con el predom inio de unas u otras
estructuras productivas y de la interrelacin entre ellas, as como de los
mecanism os de transferencias de ingresos existentes. Solo con propsitos
ilustrativos, y en forma preliminar podra sugerirse, por ejemplo, que El
Salvador podra ser un caso en que los principales grupos sociales de
elevados ingresos estn limitados esencialmente a aquellos vinculados
directa o indirectamente a actividades de alta productividad, sin perjui
cio de reconocer que dichos elevados ingresos son tambin en gran
m edida el fruto de la explotacin del trabajo que prevalece en las plan
taciones cafetaleras. La segunda situacin, en que los principales grupos
de elevados ingresos derivan su status de la transferencia de ingresos a
travs de la maquinaria del Estado, sera probablemente el de Venezuela.
La combinacin de los casos primero y segundo estara representada
probablemente por Argentina, U ruguay y Chile. Un caso de explotacin
m s o menos pura la tercera situacin podra ser Hait, donde no
hay sectores de elevada productividad pero s una pequea minora
intern acion alizada de d eriv ado s ingresos; Per y C olom bia po d ra
corresponder a una mezcla de las situaciones prim era y tercera en que
coexisten sectores de alta productividad y de fuerte explotacin. Brasil
sera una combinacin de esa situacin y de importantes m ecanism os de
transferencia, es decir, de las tres primeras. Bolivia, finalmente, vendra
a ser probablemente una combinacin de la tercera y cuarta situacin,

explotacin interna y subsidio externo.
Reconociendo desde luego que estas no son sino sugerencias para
investigaciones que permitirn arrojar m ayor luz sobre este tipo de situa
ciones es de la m ayor importancia, sin embargo, subrayar un aspecto
fundamental. Los grupos de elevados ingresos, cuyos patrones de con
sum o se encuentran integrados en un patrn internacional, derivan di
chos ingresos de una estructura productiva heterognea y estrechamente
interrelacionada, en que slo una parte del sistema econmico posee
niveles de productividad que permiten sustentar dichos patrones de
consumo, mientras que la baja productividad de la m ayor parte de la
estructura econmica exige que la obtencin de altos ingresos tenga que
basarse en instituciones de mayor o menor intensidad de explotacin y
en m ecanism os de transferencia de ingresos. En otras palabras, la am pli
tud del sector de elevados ingresos depende, por una parte, de la dim en
sin de las actividades de elevada productividad y de la capacidad
poltica de aquel sector para obtener una mayor cuota de transferencias
de ingresos de esas actividades. Por otra parte depende de su capacidad
de extraccin de un m ayor excedente de los grupos de bajos ingresos, ya
sea im pidiendo que se transfieran ingresos hacia estos ltimos como por
medio de la mantencin de una estructura institucional en los mercados
de factores y de bienes y servicios que facilite su explotacin, es decir,
un elevado grado de concentracin o monopolizacin de los m edios
productivos que permiten el acceso a, y la mantencin de, ingresos
raznales y estables, a que se haca referencia en la seccin sobre el
proceso de polarizacin interno. Si el anlisis anterior es acertado, y ello
est sujeto a verificacin ulterior ello significara que la existencia y
expansin del sector internacionalizado no es independiente de la exis
tencia y expansin de un sector m arginado, ni de la capacidad de aquel
sector para influir decisivam ente sobre la estructura productiva, la natu
raleza de la transferencia de tecnologa, las transferencias internas de
ingresos y los patrones de consumo.
Un breve prrafo final para sugerir que tambin convendra explorar
las m anifestaciones espaciales de las cuatro categoras de estructura
productiva y mecanism os de transferencia de ingresos sealados al co
mienzo de esta seccin y de acuerdo a la tipologa esbozada, tanto en el
plano interregional como en el urbano-rural, el interurbano y el intra-
urbano. En general, como la estructura productiva y de transferencias
530 CIN CU EN TA A O S DE PENSAM IENTO. EN LA CEPAL
im p lic a u n a g ran h e te ro g e n e id a d de m o d o s, de p ro d u c c i n
interrelacionados y fuertes mecanismos adm inistrativos, y a la vez una
gran desigualdad de ingresos, la distribucin espacial de la actividad
econmica (incluyendo en ella al consumo) tender en general a una
fuerte concentracin urbana, pero a la vez a una segregacin intraurbana;
por lo menos en las ciudades principales, donde coinciden segn se
seal anteriormente, las actividades econmicas (excepto las extrac
tivas), las estructuras de poder y su expresin adm inistrativa y finan
ciera, y los centros de consum o de los ingresos menores y mayores, con
venientemente discrim inados en su expresin espacial. Tipologa de
situaciones, y sus combinaciones, a que hemos aludido y su correspon
diente manifestacin espacial, resulta, como se ha visto, de la interaccin
de las diferentes formas de vinculacin del sector internacionalizado local
con la economa dominante, por una parte, y con los sectores m arginados
y no m odernizados del pas, por la otra. En las secciones anteriores
hemos puesto el acento particularmente en las relaciones nacionales. Sin
embargo, es de gran importancia volver a las vinculaciones internacio
nales para establecer m s all de toda duda, as como el proceso de
marginacin interna, se apoya en una cierta y determ inada combinacin
de estructuras productivas y de transferencia, lo m ism o ocurre en rela
cin con el sector internacionalizado, al cual corresponden tambin una
estructura y superestructura internacionales, as como los correspondien
tes mecanism os de transferencias de ingresos.
La estr u c tu r a y su per estr u c tu r a del
SISTEM A ECONM ICO M UND IAL
Un elemento bsico del enfoque que orienta este trabajo es la hiptesis

sobre el pap el central que las vinculaciones externas ju egan en la
estructuracin y transformacin de nuestras economas. Para compren
der la naturaleza y efectos de dichas vinculaciones es esencial, por con
siguiente, tener una concepcin clara de las caractersticas del sistem a
internacional en el que nos encontramos insertados. Para ello es conve
niente reconocer desde el comienzo que el sistema econmico internacio
nal, como cualquier otro sistem a social, es simultneamente un sistema
de poder, un sistem a de dom inacin dependencia, que ha favorecido en
forma sistem tica el desarrollo de los pases hoy desarrollados y el
subdesarrollado de los pases actualmente subdesarrollados. Este sistem a

internacional ha pasado histricamente por diversas fases, que son las
del m e rc a n tilism o , el lib e ra lism o y la ac tu a l, qu e llam are m o s
neomercantilismo, en las cuales han ido cam biando tanto el centro hege
mnico principal como la naturaleza de su s formas de dominacin.
El principal agente productivo del sistem a neomercantilismo de do
minacin lo que podra llam arse la infraestructura del sistem a actual
de las relaciones econmicas internacionales es una nueva y poderosa
institucin que llamaremos conglom erado transnacional. La caractersti
ca sobresaliente del conglom erado transnacional ( c o n t r a ) , es la integra
cin de su s actividades, integracin que comprende segm entos de las
economas de un nmero considerable de pases dentro de los confines
de un slo sistem a de decisiones. El objetivo final del c o n t r a es la
maxim izacin de la ganancia a largo plazo, pero este objetivo se traduce
en un cierto nmero de objetivos inmediatos tales como la mantencin
y am pliacin de las fuentes de materias prim as y de los mercados y un
alto grado de progreso tecnolgico en el desarrollo de nuevos productos
y procesos7.
En otras palabras, la caracterstica principal del sistem a actual y pro
bablemente del sistem a futuro de las relaciones econmicas internacio
nales es la penetracin de la economa de los pases subdesarrollados por
el agente econmico m s poderoso de la economa de los pases desarro
llados, y m uy en particular por aquellos de la economa estadounidense,
el centro predominante del sistema capitalista en la actualidad. De hecho
la economa norteamericana ha venido experimentando desde fines de
siglo pasado una evolucin institucional en la naturaleza de su sistema
productivo que ha favorecido una gran concentracin de la capacidad
productiva en em presas gigantescas de alcance nacional y posteriorm en
te transnacional. En este proceso se ha pasado adem s por diversas fases
organizacionales internas. Desde la tpica empresa en que el propietario
ejerca y controlaba todas las funciones de la em presa familiar hasta la
firma m ultidivisional o conglomerada, horizontal y verticalmente inte
grada nacional e internacionalmente, y en que se logra la especializacin
productiva a travs del control de num erosas plantas en diversas lneas
7. N. G irvan y O. Jefferson, "C orporate vs. Caribbean O ntegration", New-World Quarterly, Vol. IV,
N" 2, 1968, Jam aica pp. 51-52.
de produccin, y adem s una especializacin entre las funciones propia

mente de produccin y las funciones de planificacin y direccin general
del conglom erado8.
Este proceso de conglomeracin se basa en tres principios fundam en
tales de la accin del conglomerado: a) la diversificacin del riesgo, b)
la maximizacin de los beneficios derivados de la participacin en mer
cados dinmicos; y c) la maximizacin del poder financiero, al permitir
el control centralizado y la asignacin coordinada de todos los exceden
tes financieros producidos por las diversas plantas que integran un con
glomerado. Los principios a y b implican que el conglom erado acta con
respecto a las plantas que posee en el m ism a forma que una com paa
de seguros con su cartera de inversiones es decir adquiriendo buenas
inversiones y desprendindose de las malas.
La colosal expansin que estn experimentando estos conglom erados
en los Estados Unidos, y en menor escala en los pases europeos y el
Japn, tiene naturalmente una expresin que trasciende las fronteras
nacionales de esos pases. En efecto, estas nuevas em presas gigantescas
se propagan por la economa internacional en varias etapas, que van
desde la exportacin de su s productos hacia otros pases; pasan por el
establecimiento de organizaciones de ventas de dichos productos en el
extranjero; siguen con la concesin de licencias para el uso de sus paten
tes, marcas y know-how a em presas extranjeras que producen y venden
sus productos; y culminan el proceso adquiriendo dichos establecimien
tos productivos locales e instalndose como productores en el extranjero
a travs de subsidiarias total o parcialmente de propiedad de la matriz,
pero enteramente controladas por ella.
In t e g r a c i n t r a n s n a c io n a l y d e s in t e g r a c i n n a c io n a l
En las secciones anteriores se ha hecho un esfuerzo para interpretar los

cinco temas, problem as y procesos que nos preocupan en este trabajo
desarrollo, subdesarrollo, dependencia, marginacin y desequilibrios
espaciales procurando descubrir las interrelaciones que existen entre
8. V ase especialm ente: Economic Concentration, H earings before the Subcom m ittee on Antitrust
and M onopoly of the Com m unity on the judiciary, U.S. Senate, Eighty-Eighth C on gress, second session,
U.S. Gobernm ent Pointing Office, W ashington, 1964.
todos ellos. Ha quedado de manifiesto, a nuestro juicio, que esos cinco

procesos no slo estn interrelacionados, sino que, m s an son en rea
lidad diversas manifestaciones de un proceso que los engloba a todos.
Sugerim os que este ltimo es un proceso sim ultneo de integracin
transnacional y de desintegracin nacional.
El protagonista fundam ental de este proceso es el conglom erado
transnacional, en el sentido de que esta es la institucin econmica bsica
y central del m undo capitalista de la postguerra, una institucin de tre
m endo dinam ism o y empuje, que est provocando una transformacin
radical en la estructura y funcionamiento de dicho sistem a no slo en los
pases centrales sino en el m undo entero, creando en definitiva un nuevo
m odelo de civilizacin encarnado por la sociedad del superconsum o, que
tiene su mxim a expresin en los Estados Unidos.
Para los propsitos de este trabajo es necesario poner el acento sola
mente en dos aspectos: a) que los c o n t r a s constituyen en efecto un nuevo
sistem a econmico, tanto nacional como internacionalmente; y b) que
este nuevo sistem a favorece el desarrollo de los segm entos nacionales
internacionalizados del ncleo del sistem a capitalista internacional, y
particularmente el segm ento nacional en que se encuentran localizadas
las matrices de los c o n t r a s , es decir, los pases desarrollados; pero que
al m ism o tiempo produce efectos desintegradores y favorece el subde
sarrollo de los pases subdesarrollados, y particularmente de los grupos
sociales m arginados y excluidos.
El segm ento de la economa norteamericana que est com puesto de
"unos pocos centenares de enormes corporaciones, dinmicamente tc
nicas, m asivam ente capitalizadas y altamente organizadas" es llam ado el
"Sistem a Industrial" por el profesor J.K. Galbraith, quien percibe clara
mente que un sistem a caracterizado por unas cuantas corporaciones
enormes es cualitativamente diferente de la clsica concepcin del siste
m a capitalista constituido por un gran nmero de em presa pequeas e
independientes.
La tesis de Galbraith es la siguiente: el enorme desarrollo de la tec
nologa moderna requiere un incremento notable en el capital dedicado
a la produccin, as como en el perodo de tiempo durante el cual est
com prometido en dicha produccin. Esta asignacin de tiempo y capital
tiende a especializarse cada vez m s en una gran variedad de diferentes
tareas. Por consiguiente los requerimientos de m ano de obra especializa
da se incrementan enormemente, y a m edida que la especializacin
avanza, una organizacin eficiente se convierte en lo esencial. Para poder

m axim izar las ganancias a travs de largos perodos y poder reducir la
incertidumbre y los riesgos, la corporacin utiliza la Planificacin. "... Es
ms, para decidir respecto de lo que el consum idor quiere y ha de pagar
por ello, las firm as deben dar todos los pasos posibles para asegurarse
que su produccin va a ser requerida por el consum idor a un precio
remunerativo. Debe estar segura de que el trabajo, los m ateriales y el
equipo que necesita estarn disponibles a un costo consistente con el
precio que ha fijado. Debe ejercitar control sobre los consum os que le son
sum inistrados. D ebe reem plazar el m ercado con la planificacin... El
mercado es superado por medio de lo que es comnmente llam ado "in
tegracin vertical". La unidad planificadora controla as las fuentes de
suministro y de colocacin de los productos. Cuando una firma se en
cuentra en una posicin especialmente dependiente de un producto o
material importante, como lo es una compaa petrolera con respecto al
petrleo crudo, de una compaa siderrgica en relacin al mineral o una
com paa de aluminio con respecto a la bauxita, siempre existe el peligro
que los sum inistros requeridos se ofrezcan a precios desfavorables...
D esde el punto de vista de la firma, la eliminacin del mercado convierte
una negociacin externa, y por ello una decisin parcial o enteramente
incontrolable, es un asunto de decisin interna. El tamao de la General
M otors.se encuentra al servicio no del monopolio, o de economas de
escala, sino al servicio de la planificacin. Y en cuanto a esta planifica
cin, control de suministros, control de la dem anda, obtencin de capital,
minimizacin del riesgo no existe un lmite superior definido en lo que
a su tamao se refiere. Bien podra ser que (cuanto mayor, tanto mejor).
La forma corporativa se acom oda a esta necesidad. Permite claramente
que la firma sea extremadamente grande9.
El ncleo central del c o n t r a es su direccin central, la cual se encuen
tra siempre en la metrpolis y que sirve de oficina de planificacin de
la corporacin. Esta oficina central es completamente diferente de las
actividades productivas del c o n t r a , las cuales pueden ser clasificadas en
tres tipos diferentes: extractivas, industriales y de mercadeo. Estas acti
vidades productivas se localizan tanto en la m etrpolis como, mediante
subsidiarias y filiales, en los pases perifricos. La oficina central est
9. Galbraith, John Kenneth, The New Industrial State, Boston, Houghton Mifflin, 1967.
com puesta esencialmente de un grupo de personas que planean y deci

den qu, cmo, cunto y en qu perodo se ha de llevar a cabo la pro
duccin y la venta. Para poder ejecutar el proceso de decisin en forma
racional, se cuenta con un sistem a altamente eficiente de comunicaciones
a travs del cual fluye la informacin, el personal, el conocimiento tanto
cientfico como tecnolgico, el financiamiento y las decisiones que se
requieren en cada caso.
Entre las actividades productivas de la c o m u se desarrolla en cambio
un flujo de bienes y servicios, dentro de una estructura institucional
caracterizada por em presas oligoplicas altamente integradas tanto ho
rizontal como verticalmente, tanto a nivel nacional como internacional.
En esta forma, el c o n t r a reemplaza, en alto grado, al mercado, tanto
nacional como internacional, ya que incorpora en su organizacin las
fuentes de sum inistro de sus in sum os y los canales de salida para su
produccin. Es ms, puede influenciar apreciablemente la dem anda de
su s bienes y servicios a travs de la presin que puede ejercer sobre el
consum idor y los Gobiernos.
Com o se observa por lo expuesto, el nuevo "Sistem a Industrial" tam
bin significa la desaparicin del em presario clsico, del proveedor de
capital y de los m ercados de capital, y su reem plazo por planificadores
de gran preparacin y gerentes, que constituyen la tecnoestructura cor
porativa. Estos m ism os tecncratas, que de acuerdo con Barber10 gober
narn el m undo en un futuro prximo, y que adem s, como veremos
luego, estn reem plazando a la clase em presarial nacional en los pases
subdesarrollados, por ricos y avanzados que sean.
Por las razones indicadas m s arriba, y ya que los gastos efectuados
en investigacin, diseo y tecnologa se han convertido en partidas
importantes dentro de la estructura de los costos fijos del CONTRA, ste
tiene el m ayor inters en prorratear dichos costos sobre la siempre cre
ciente produccin total, que incluye la produccin vendida en los mer
cados metropolitanos y en los m ercados mundiales. Por consiguiente, la
incorporacin de un nmero cada vez m ayor de consum idores tanto
nacionales como extranjeros es absolutamente necesario para su renta
bilidad a largo plazo. De acuerdo a Galbraith en los pases subdesarro
llados la introduccin de bienes de consum o cosmticos, motonetas,
10. Op. cit.

radios a transistores, conservas, bicicletas, discos fonogrficos, pelculas,

cigarrillos norteamericanos es considerada como de la m ayor im por
tancia en la estrategia de la expansin econmica. Tambin nos recuerda
el autor citado que productos como el tabaco, el alcohol y el opio, que
significaban un acostumbramiento progresivo, fueron en su tiempo con
siderados bienes de importancia estratgica en el comercio, ya que per
mitan penetrar y retener mercados. Resulta claro entonces que la estra
tegia con ven cion al del d e sarro llo econ m ico con cebid a com o el
desarrollo de una sociedad capitalista de consum o similar a la norteame
ricana o europea, es en realidad la estrategia a largo plazo de maximi-
zacin de las ganancias del "Sistem a Industrial" y del c o n t r a , estrategia
que se basa en forma principalsim a en la expansin de su s subsidiarias
transnacionales y en la hemogenizacin de la cultura de consum o a tra
vs del mundo.
Ha sido generalmente aceptado que los pases capitalistas, particular
mente los subdesarrollados, hicieran esfuerzos especiales para atraer el
capital privado extranjero, ya que sentan la necesidad de capital, tecno
loga, capacidad em presarial y nuevos m ercados externos, elementos que
se supone el capital privado extranjero trae consigo. Pero la naturaleza
del capital extranjero tradicional es m uy diferente del nuevo "sistem a
industrial" internacional constituido por los c o n t r a s . Se aprecia cada vez
con m ayor claridad que aquellos aportes deseados no son necesariam en
te tales.
En efecto, los aportes de nuevo capital son mnimos, puesto que las
subsidiarias se financian en proporciones elevadsim as con recursos fi
nancieros locales, y sus rem esas por utilidades, intereses, pago de rega
las, asistencia tcnica, insum os externos, etc., representan m agnitudes
varias veces superiores, de tal manera que el drenaje neto de recursos es
substancial (sin contar las sobrefacturaciones habituales en cada uno de
los rubros de pagos al extranjero, facilitadas sobremanera por tratarse
con frecuencia de transacciones nominales internas del conglomerado).
La "transferencia" tecnolgica tiene tambin caractersticas b astan
tes especiales, puesto que al ocurrir esencialmente dentro del marco del
conglom erado no es de esperar m ayor esfuerzo de adaptacin al con
texto local ni estm ulo alguno para el desarrollo cientfico y tecnolgico
nacional; se aprende a consum ir nuevas tcnicas pero no a adaptarlas
ni a producirlas. A lgo sim ilar ocurre con el em presariado nacional, que
lejos de ser desarrollado es convertido en parte de una tecnocracia
internacional o m arginado. Finalmente, por lo que respecta a la apertura

de nuevos m ercados externos, la experiencia, al m enos en el cam po
manufacturero, ha sido enteramente negativa.
La significacin que est adquiriendo el nuevo sistem a mundial, que
corresponde a lo que en este trabajo hemos llam ado la etapa del neomer
cantilismo, se expresa concretamente en la influencia que ejerce sobre los
Estados-naciones, que experimentan una prdida acelerada de su capaci
d ad nacional de decisin. Los prrafos siguientes resumen la reaccin
m s frecuente encontrada en los pases desarrollados.
Para m uchos pases, la corporacin multinacional es algo que repre
senta un nuevo problema y existe mucha incertidumbre acerca de cmo
enfrentarse con ella; se nota una aprensin generalizada y sta se hace
m s frecuente que los anlisis racionales. Sus beneficios son apreciados,
pero hay suspicacias respecto de la novedad que significa la corporacin
multinacional. En esencia, la preocupacin principal es la cuestin de la
decisin; los pases tienen temor de que las decisiones importantes vayan
a ser tom adas en el extranjero, o si se toman dentro del pas, por extran
jeros. En particular, temen perder el poder nacional de decisin en favor
de los Estados Unidos. Tienen temor que una decisin tom ada en
Detroit" produzca como resultado el cierre de una fbrica en el pas.
Es m uy posible identificar un cierto nmero de argum entos que sue
len repetirse:
i) La firma multinacional es un agente intermediario de penetracin
de las leyes, la poltica exterior y la cultura de un pas por otro. Esta
relacin es asimtrica ya que el flujo tiende a ser desde el pas central
hacia el pas subsidiario, y no en un sentido inverso. El problema de la
extraterritorialidad respecto de asuntos tales como la legislacin antitrust
y el comercio con el enemigo es uno de los puntos cardinales de discu
sin y preocupacin.
ii) L as corporaciones multinacionales reducen la capacidad del go
bierno para ejercer el control de la economa nacional. Estas corporacio
nes, debido a su tamao y a las conexiones internacionales de que dis
pone, tienen cierta flexibilidad para escapar a las disposiciones im puestas
por un pas. La naturaleza y la efectividad de los instrumentos tradicio
nales poltica monetaria, antitrust, tribulacin cambian cuando seg
mentos importantes de la economa estn en m anos extranjeras.
iii) La corporacin multinacional tiende a centralizar la investigacin
y la decisin em presarial en el pas de origen. A menos que se tomen
m edidas deliberadas, los efectos negativos (Backwash) pueden ser m a

yores que los efectos positivos (spread), y la brecha tecnolgica puede
perpetuarse en lugar de ser reducida. La excesiva confianza depositada
en las corporaciones multinacionales puede relegar al pas a la calidad
de marginal en lugar de convertirlo en centro.
iv) L as corporaciones m ultinacionales con frecuencia ocupan una
posicin dominante en la industria. Los pases se preocupan acerca de la
participacin justa que habra de corresponderles tanto en la produccin
como en la exportacin. Las decisiones dependen de la estrategia y los
planes de la oficina central, los cuales bien pueden ser limitados o par
ciales. C ada uno de los pases tiene conciencia de que los otros pases,
incluidos los Estados U nidos aplican presiones sobre la corporacin
multinacional para que produzcan, exporten o inviertan en forma deter
minada. Un pas sin la capacidad de participar en el proceso de decisio
nes bien puede terminar obteniendo una participacin m s pequea de
lo que en efecto pudiera corresponderle
v) Las industrias que se dedican a la extraccin de m aterias prim as
son con frecuencia altamente oligoplicas, y tienen solamente un nmero
reducido de firmas. El precio que un pas obtiene por su s recursos no es
fijado objetivamente en un mercado libre, sino que es determ inado por
m edio de la negociacin y el acuerdo por las corporaciones dominantes.
A m enos que un pas tenga el conocimiento y la capacidad de negocia
cin requeridos, bien puede obtener en definitiva una porcin inferior de
los beneficios potenciales11.
El conflicto que existe entre el c o n t r a y el Estado-nacin tambin
es reconocido por observadores que se inclinan favorablem ente hacia
las tendencias que han sido descritas anteriormente. Ball reconoce tres
conflictos principales: a) con las em presas nacionales locales; b) con los
gobiernos locales ("L a decisin tom ada por un corporacin puede sig
nificar el m xim o beneficio para la economa m undial, y sin em bargo
ser Com pletam ente irrelevante para la economa del pas en cuestin");
y c) debido al cum plim iento de "la legislacin nacional de los Estados
U nidos y de su poltica exterior que ese pas exige a las su bsidiarias
11. Stephen H ym er Transatlantic Reactions to Foreing Investment; Economic Growth Center, Yale
University, 1968, (Unpublished Center D iscussion Paper N 53).
extranjeras de com paas norteam ericanas". Finalmente, de acuerdo

con el m ism o autor, existe la cuestin de la legitim idad del poder del
CONTRA12.
A lg u n o s de lo s e fe c to s q u e el p ro c e so de c o n g lo m e ra c i n
transnacional tiene en la relacin entre pases desarrollados y subde-
sarrollados se describen a continuacin:
a) la capacidad creciente del c o n t r a para sacar provecho en el ms
amplio sentido de la palabra de las ventajas que se le presentan para el
crecimiento y la diversificacin economas de escala, gran acumulacin
de capital, planeacin a largo plazo, poder de manipulacin en el mercado,
investigacin tecnolgica y cientfica, fuentes predominantemente internas
de financiamiento, reduccin de la inseguridad y los riesgos, posibilidad
de escoger las mejores oportunidades en una amplia gam a econmica,
etc. revierten principalmente en favor de la nacin donde se encuentra
la sede del c o n t r a , constituyendo as el conjunto de economas externas
que integran e incrementan el grado de complejidad y especializacin, as
como dinamizan el resto de la economa de la metrpolis. Las subsidiarias
y filiales del c o n t r a que se encuentran en las naciones perifricas no
slo en los sectores de produccin primaria, sino tambin en todas las
actividades de la economa subdesarrollada no dan origen en forma
similar a un complejo industrial integrado con el resto de la economa
local; por el contrario, permanecen integradas con la matriz y su pas sede.
M s an, dan lugar a ciertos efectos desintegradores, debido entre otros
factores, al paralelismo de las actividades productivas que tienden a crear,
ya que el c o n t r a evita entregar todo el mercado, aunque sea pequeo, a
un competidor (esto significa duplicaciones de capacidad instalada en
mercados pequeos). Otro tanto ocurre con la introduccin m asiva de
tecnologas altamente intensivas de capital, las cuales desplazan a las
actividades locales, desplazam iento que incluye a empresarios, obreros,
etc. Ya que las subsidiarias permanecen tan interrelacionadas como sea
posible con sus matrices en trminos de insumos, tecnologa, personal,
propiedad, administracin, e innovacin en los procesos y productos, etc.,
los efectos promotores sobre la economa local tienden probablemente a
ser m enos im portantes que los efectos retardarios, o que los efectos
promotores sobre la economa de la nacin metrpolis.
12. G eorge W. Ball, M aking World Corporations into World C itizens", War Peace Report, October,
1968.
b) como por varias razones el c o n t r a necesita expandir su s mercados

en forma continua, las naciones desarrolladas se hallan sujetas a una
ofensiva m asiva del consum ism o tpico de las sociedades desarrolladas.
Existe por cierto un mercado para estos bienes entre el pequeo segm en
to de los grupos de ingresos altos que estn integrados en la parte
desarrollada del sistem a global; pero el efecto demostracin tambin cap
tura los segmentos de rentas m s bajas. Este fenmeno introduce serias
distorsiones e irracionalidades en la estructura de la dem anda y en la
asignacin de recursos de inversin tanto privados como pblicos, y a
la vez reduce los ahorros personales transfirindolos al c o n t r a y en parte
al exterior;
c) las actividades a las cuales se aboca la c o m u son frecuentemente
oligoplicas en alto grado; un pequeo nmero de exportadores prim a
rias com prando a un nmero elevado de pequeos agricultores o em pre
sas mineras, y pocos productores de bienes de consum o durables ven
diendo a muchos consum idores independientes. Bajo estas condiciones
el c o n t r a puede estar pagando por debajo de lo normal a los produc
tores locales y recargando a los consum idores locales, obteniendo as
exceso de beneficios en am bas transacciones y enviando dichos beneficios
ya sea a la oficina matriz o reinvirtindolas en el lugar donde operan, y
por consiguiente acentuando el proceso acumulativamente.
El anlisis previo nos lleva a la siguiente conclusin: el sistem a capi
talista m undial se encuentra en un proceso de reorganizacin que lo ha
de convertir en un nuevo sistem a industrial internacional cuyas princi
pales instituciones son los c o n t r a s , respaldados cada vez m s por los
gobiernos de los pases desarrollados; sta es una nueva estructura de
dominacin que cuenta con un gran nmero de caractersticas del siste
m a mercantilista. Este nuevo sistem a tiende a concentrar la planificacin
y la utilizacin de los recursos hum anos, naturales y de capital, as como
el desarrollo de la ciencia y la tecnologa, en el "cerebro" del nuevo
sistem a industrial: los tecncratas del c o n t r a , de las organizaciones in
ternacionales, y de los gobiernos de los pases desarrollados.
En este trabajo deseam os sugerir la hiptsis de que este proceso de
integracin transnacional tiende a reforzar el proceso de subdesarrollo
cultural, poltico, social y econmico de los pases perifricos, ahondando
an m s su dependencia y su dependencia y su desintegracin interna.
El ejemplo de Canad puede ser ilustrativo: "El siguiente es un esbo
zo de la cada del C anad en la dependencia econmica, cultural y
poltica de los Estados Unidos. Se trata de explicar el proceso por m edio

del cual su unidad tanto poltica como em presarial ha sido erosionada
hasta un punto m s all del cual s encuentra la desintegracin del
Canad como Estado-nacin.
El Canad fue descubierto, explorado y desarrollado como parte del
sistem a mercantilista, primero de Francia y despus de Inglaterra. Obtu
vo su independencia y se convirti en nacin en un perodo histrico
m uy corto, en el que los bienes, los capitales y la gente se desplazaron
en respuesta a fuerzas econmicas que operaban en m ercados internacio
nales relativamente libres y com petitivos".
"El C anad de hoy ha sido descrito como el pas subdesarrollado m s
rico del mundo. La regresin que ha sufrido hasta llegar a un estado de
extrema dependencia tanto poltica como econmica no puede ser de
ninguna manera atribuida, como es costumbre en ciertos crculos, a una
dotacin desfavorable de recursos. La ausencia de una dinmica inde
pendiente que sufre el Canad tam poco puede ser atribuida a su cultura
tradicional. Aqu nos vem os obligados a buscar la explicacin del sub
desarrollo y la fragmentacin en las instituciones y procesos de la socie
d ad moderna. Por lo tanto, se sugiere que la causa radica en la dinmica
del nuevo mercantilismo de la economa corporativa norteam ericana"13.
En lo que se refiere a Amrica Latina, la siguiente cita de Furtado es
igualm ente sugerente:
"L a penetracin del c o n t r a en la industria latinoamericana comenz
despus de la Gran Depresin. Tras la Segunda Guerra M undial esta
penetracin se hizo m s intensa, m uy particularmente en los pases que
ya haban alcanzado cierto desarrollo industrial (principalmente Argen
tina, Mxico y Brasil). En esta forma... el proceso de formacin de una
clase nacional de em presarios industriales se vi interrumpida. D ada su
posicin financiera poderosa, el c o n t r a fue extendiendo paulatinamente
su control sobre los sectores m s dinm icos de la actividad industrial.
Los mejores talentos salieron de la industria local fueron absorbidos en
la nueva clase gerencial... La clase em presarial nacional e independiente
se encontr, durante este proceso, restringida a actividades secundarias
o a em presas de carcter pionero, las cuales, a largo plazo, abrieron
13. K ari Levitt, "C a n ad : Econom ic D ependence and Political, .D sin tgration ", New -World
Quarterly, Vol.IV. N 2, Jam aica, 1968.
nuevos cam pos para la futura expansin del c o n t r a . . . La eliminacin de

la clase em presarial nacional consiguientemente excluye la posibilidad
de un desarrollo nacional autosostenido de acuerdo al desarrollo capita
lista clsico".
La observacin de Furtado puede generalizarse al conjunto de las
clases sociales para tener una visin m s clara del proceso de desintegra
cin nacional. Para ello debem os incorporar al esquem a presentado en
los grficos anteriores, y particularmente en los pases sub desarrolla dos,
una estructura de clases, en la forma presentada en el grfico siguiente:
G r f ic o 1
C la se m e d ia in te g ra d a
Segn puede apreciarse, la divisin entre grupos integrados y grupos

no integrados se superpone a la estructura de clases, dando lugar a que
existan grupos integrados y no integrados tanto en la clase empresarial,
como en las clases m edias y en los sectores obreros adem s de los
m arginados. Es evidente que las dimensiones relativas de los siete seg
mentos en que aparece dividida la sociedad en el grfico sern diferentes
de acuerdo con las condiciones que hayan llegado a prevalecer en cada
TEXTOS SELECCIO N ADO S 543
pas, y es probable que aqu tambin convenga en investigaciones p o s

teriores realizar un ensayo tipolgico de manera que se pueda reflejar las
distintas situaciones prevalecientes en diversos pases.
La hiptesis que sugiere todo el anlisis que se ha venido efectuando
es que esta estructura social deriva parte importante de su dinam ism o
de la influencia que recibe el segm ento internacionalizado de nuestros
pases de los pases centrales. Com o se ha visto, dicha influencia se
m anifiesta, al nivel de la estructura productiva, por la penetracin m a
siva y extraordinariamente dinmica del conglom erado transnacional y
su s subsidiarias y filiales de todo tipo; en el plano tecnolgico, por la
introduccin en gran escala de tcnicas altam ente cap italizad a s y
ahorradoras de m ano de obra; al nivel cultural e ideolgico por una
abrum adora y sistem tica publicidad del modelo de civilizacin y la
orientacin en la asignacin de recursos que de ah resulta y al nivel
concreto de las polticas y estrategias de desarrollo, por la presin de los
intereses privados y pblicos nacionales, extranjeros e internacionales
asociados al segm ento intenacionalizado, en favor de polticas que fo
menten un desarrollo de esta naturaleza.
Como se seal en la seccin sobre el proceso de polarizacin interno,
el proceso de m odernizacin que entraa este tipo de estrategia de de
sarrollo significa un gradual reem plazo de la estructura productiva tra
dicional por otra de un grado de densidad de capital mucho mayor.
D adas las condiciones que se especificaron en esa oportunidad, este
proceso tiende a producir dos resaltados opuestos: por una parte, el
proceso de modernizacin incorpora a las nuevas estructuras producti
vas a los individuos y grupos especialmente aptos para el tipo de racio
nalidad que prevalece en l; por la otra repele a los individuos y grupos
sociales que no tienen cabida en la nueva estructura productiva o no
tienen condiciones para adaptarse a ellas. Es importante destacar, que
este proceso no so lam en te tien de a im p ed ir la form acin de un
em presariado nacional, como lo seala acertadamente Furtado en la cita
previa, sino tambin clases m edias nacionales (incluyendo grupos inte
lectuales, cientficos y tcnicos nacionales) e incluso una clase obrera
nacional. El avance del proceso modernizacin acta en efecto introdu
ciendo una cua a lo largo de la franja en que se encuentran los segm en
tos integrados y no integrados, (vase el grfico siguiente), tendiendo a
incorporar a parte de los em presarios nacionales como gerentes de las
nuevas em presas y m arginando a los no aprovechables, incorporando a
algunos de los profesionales, tcnicos y em pleados adaptables y m argi

nando al resto y a los que no lo sean, e incorporando parte de la mano
de obra calificada o con condiciones para calificarse y repeliendo al resto
y a aquella otra parte que se supone no tener niveles a calificacin tcnica
e incluso cultural para adaptarse a las nuevas condiciones.
G r f ic o 2
El efecto desintegrador de cada uno de los grupos o clases sociales

que se acaba de describir tiene tambin consecuencias desde el punto de
vista de la m ovilidad social entre dichos grupos o clases. El em presario
m arginado tender en parte a engrosar las filas de la pequea industria
y el artesanado, y en su m ayor parte abandonar estas actividades para
convertirse en un em pleado de clase media. Los sectores de clase m edia
m arginados tendern a acum ularse en cambio en un creciente grupo de
personas frustradas, sin expectativas y que procuran de alguna manera
mantener la apariencia de una burguesa acom odada acorraladas entre
las fuerzas que les im piden integrarse al grupo internacionalizado y el

terror a la proletarizacin. Los sectores obreros m arginados tendern en
cambio a aumentar el volumen de la m arginalidad absoluta en donde,
al igual que en la clase media, se acum ular un foco creciente de frus
tracin y resentimiento de dimensiones hum anas considerables.
En el otro sentido, es obvio que tambin habr una m ovilidad social
ascendente, selectiva y discriminatoria, que permitir a algunos m argi
nados incorporarse a la clase obrera, a algunos obreros escalar los tramos
inferiores de la clase m edia, y algunos sectores de la clase media incor
porarse al pequeo em presariado, movimiento que tender a agudizar
las presiones sobre los niveles salariales del sector obrero y que har an
m s angustiosa la situacin de las clases medias.
G r f ic o 3
Finalmente, es m uy probable que a esta m ovilidad social interna

corresponda tambin una m ovilidad social externa, particularmente en
tre el segmento de altos ingresos de nuestros pases, y los pases centrales
que integran el ncleo del sistem a transnacional, el que evidentemente
constituye un mercado internacional de trabajo para los recursos hum a
nos de elevados niveles de calificacin. De ah la emigracin m asiva de
profesionales y tcnicos de nuestros pases la llam ada "fuga de cere
bro s" , pero de ah tambin un flujo inverso de expertos y adm inistra
dores para orientar y organizar nuestro proceso de m odernizacin y
desarrollo. El grfico anterior procura ilustrar este conjunto de procesos
de m ovilidad social interna y externa.
El proceso de desintegracin-social que se ha esbozado en los prra
fos anteriores afecta tambin a las instituciones sociales en que se ar
ticulan y expresan los diversos grupos y sectores. Tendencias sim ilares
a las descritas para el conjunto de la sociedad debern encontrarse por
consiguiente en el Estado, en la Iglesia, en las fuerzas arm adas, en los
partidos polticos de base relativamente am plia, en las universidades. La
crisis que vive cada una de estas instituciones tendr caractersticas sin
gulares de acuerdo con la combinacin especial de grupos que las com
ponen, pero tambin de acuerdo a la intensidad que en cada una de ellas
adoptan los procesos de integracin transnacional y de desintegracin
nacional, y a la forma como afectan su estructura y funciones.
NATURALEZA E IMPLICACIONES DE LA
'HETEROGENEIDAD ESTRUCTURAL'
DE LA AMRICA LATINA*
Anbal Pinto
* P u b licad o en El trimestre econmico, vol. 37(1), N 145, M xico, D.F., Fon d o d e C u ltu ra
E con m ica, en ero-m arzo d e 1970.
1) En este artculo, que se encuentra relacionado y coordinado con otros
que versan sobre la m ism a cuestin general,' se discutirn los siguientes
aspectos:
a) La naturaleza de la heterogeneidad estructural de las economas
latinoam ericanas y su s diferencias con el enfoque clsico del dualism o;
b) Las implicaciones de la sealada heterogeneidad para la dinmica
del desarrollo latinoamericano.
El anlisis se realizar en un nivel bastante alto de abstraccin, miran
do a la Amrica Latina en su conjunto, pero en la parte final se tomarn
en consideracin algunas situaciones nacionales o regionales especficas.
2) Veamos en primer lugar ciertos puntos relativos a la "tesis dualista".

Respecto a la concepcin econmica del dualism o, parece evidente
que ella se identifica con un caso extremo y "abstracto" de las economas
prim ario-exportadoras, esto es, el de los "enclaves". Se plantea ah la
diferenciacin entre el "com plejo" exportador y el "resto", siendo m s o
menos completa la separacin de las dos reas. Recordando a Singer
podra decirse que el complejo exportador, aunque geogrfica y poltica
mente estuviera dentro del pas, econmicamente era, en verdad, una
"extensin" o parte del sistem a "central". De todos m odos, el punto clave
no es que se tratara de reas diferenciadas, sino que era nula o mnima la
" irradiacin" del loco exportador hacia el "hinterland". El primero creca
1. V ase "E stud io Econm ico de Am rica Latina", 1968.
549
hacia y desde afuera; el segundo "vegetaba" sin otros estm ulos que los
"en dgen os"2.
3) Las economas prim ario-exportadoras de la Amrica Latina podran

clasificarse segn su parentesco o distanciamiento del arquetipo de en
clave. Quiz las m s prxim as hayan sido las banana republics del pasado.
L as m s distantes, las del cono sur, inclusive la del Brasil, por la disper
si n e sp e c ia l y la su c e si n en el tiem p o de lo s d iv e r so s fo co s
exportadores en este pas.
L as diferencias podran atribuirse a tres tipos de factores principales.
Por un lado, a la naturaleza de los recursos-base de la exportacin. All
donde stos eran en alto grado "especializados" para el mercado externo
(tipo plantaciones y productos mineros), el divorcio tenda a ser m ayor
que en el caso de producciones m as com partidas entre mercado interno
y exterior (caso de los productores de alimentos bsicos del Ro de la
Plata). Por otro lado, sobresale el elemento poltico-institucional. All
donde se plasm un "estado nacional" m s o menos independiente, hubo
m ayores posibilidades de transferir hacia las dem s actividades y regio
nes el dinam ism o del complejo exportador.
Finalm ente, est el hecho de la m ayor o m enor significacin e
im perm eabilidad de la sociedad o economa "tradicionales", como en el
caso de los pases del imperio incaico.
Segn fueran stas y otras circunstancias se deline la contextura
dualista de las economas prim ario-exportadoras de la Amrica Latina,
referida bsicamente a los radicales desniveles de productividad y a los
nexos o "com unicacin" entre el sector exportador y el "resto", y no, por
ejemplo, el predominio o diferencias en cuanto a relaciones capitalistas
o "feu dales" (ms propiamente "seoriales") o a la integracin o no en
un "sistem a poltico-nacional". En algunas partes, repitamos, la separa
cin fue casi completa, sea desde el ngulo de las poblaciones im plicada;
en uno u otro sector, sea desde el prism a espacial, esto es, de las regiones
incorporadas o m arginadas del comercio exterior.
2. Sobre la m ateria, vcase "A review of the concept of the 'dual econom y'", por Yoichi Itagaki.
R evista The Developing Economies, volum en VI, nm. 2, junio de 1968. Este artculo contiene referencias
m uy com pletas a las principales aportaciones sobre el asunto.
4) El desarrollo de la industrializacin, entendida en su sentido ms

am plio, esto es, comprendiendo todas las actividades complementarias,
m odifica sensiblemente y en diversos grados aquel cuadro m s o menos
sim ple y pronunciado de heterogeneidad estructural. En lo sustancial, y
para no repetir anlisis ya familiares, la llam ada diversificacin "hacia
adentro" lleva a la aparicin y fortalecimiento de un sector no expor
tador, "m odernizado" y "capitalstico", con niveles de productividad
sustancialm ente superiores al prom edio del sistem a y sim ilares (al menos
en trminos de precios nacionales) a los del complejo exportador.
En cierto modo, este fenmeno viene a tomar cuerpo definido en los
pases precursores en la "segu nda etapa" del proceso, cuando ellos en
tran al cam po de los bienes intermedios y de consumo duradero "p e sa
do", b asados en tecnologas m odernas y de m ayor densidad de capital.
En la fase anterior, en cambio, digam os desde los aos 30 hasta inicios
de los aos 50, la expansin fabril se llev a cabo primordialmente va
la utilizacin de la capacidad preinstalada y el desarrollo de las indus
trias ligeras. Otro podra ser el caso de los pases de industrializacin
m s tarda, en que los prim eros pasos industriales ya se dan con la
importacin de tecnologas m odernas que determinan de partida un
"corte" en los niveles de productividad.
5) A la luz de los cambios acarreados por la industrializacin puede des

componerse la estructura productiva de la Amrica Latina en tres grandes
estratos para ciertos fines analticos a que se aludir despus. Por un lado,
el llam ado "prim itivo", cuyos niveles de productividad e ingreso por
habitante probablemente son semejantes (y a veces inferiores) a los que
primaban en la economa colonial y, en ciertos casos, en la precolombina.
En el otro extremo, a un "polo moderno", compuesto por las actividades
de exportacin, industriales y de servicios que funcionan a niveles de
productividad semejante a los promedios de las economas desarrolladas,
y, finalmente, el "intermedio" que, de cierta manera, corresponde ms
cercanamente a la productividad media del sistema nacional. Ntese bien
el carcter multisectorial de cada uno de los estratos, como asimismo
la diferencia con la dicotoma m s corriente de m undos urbano y rural.
Varios problem as se plantean al considerar esta clasificacin.
El primero podra ser el relativo a la validez de la diferenciacin o "dis
continuidad" de esos estratos. El segundo a las relaciones entre ellos o a su
colocacin en el "continuo" de la economa interna.
6) En lo que respecta al asunto de la "discontinuidad", im portan sobre

todo dos cosas: la magnitud de los contrastes entre los segm entos clasifi
cados y la significacin de os contigentes humanos y as actividades produc
tivas vinculadas a cada uno de ellos.
D esde el primer ngulo, la productividad por hombre en el sector
"m oderno" sera poco m s de cuatro veces la promedia, en tanto que la
del "prim itivo" no alcanzara a una cuarta parte de la misma. En otros
trminos, la del primero sera m s de veinte veces superior a la del
segundo. En figuras absolutas esta representara una productividad por
hombre de alrededor de 4 000 dlares-ao y 190 dlares-ao, respectiva
mente. La del estrato "interm edio" sera casi igual a la m edia de la eco
noma y equivalente a unos 1 000 dlares por hombre ocupado1.
Com o punto de referencia aproxim ado pueden considerarse los con
trastes de la productividad por hombre en las principales actividades
econmicas en los pases desarrollados:
PRODUCTO BRUTO INTERNO POR PERSONA OCUPADA*

EN LOS ESTADOS UNIDOS Y LA GRAN BRETAA, 1960
Sector Estados U nidos G ran Bretaa
Total 100 100
A. Agricultura 47 93
B. N o agrcola 105 100
I. Bienes y servicios bsicos 128 102

a) Minera 133 90
b) M anufactura 125 97
c) Construccin 120 99
d) Servicios bsicos 147 128
11. Servicios 90 98
Fuente: Yearbook of national accounts statistics 1965; Statistical Abstract of the United States, 1964: y
Annual Abstract of Statistics.
a Al costo de factores.
3. V ase sobre la m ateria, "L a m ano de obra y el desarrollo econm ico de Am rica Latina en los
ltim os a o s", C E P A L , E /C N .1 2 /L .1 , trabajo p reparado por Zygm unt Slaw inski y presentado al sem i
nario organ izado por la OIT y realizado en Ro de Janeiro, Brasil, octubre de 1964. Tambin A. Pinto,
"Concentracin del progreso tcnico y de su s frutos en el desarrollo de Am rica Latina", Revista El
Trimestre Econmico, N 125, Mxico, 1965.
Puede verificarse a primera vista la relativa homogeneidad de los dis

tintos sectores. Claro est, las diferencias seran m ayores si se adoptara
la m ism a visin que nosotros em pleam os, pero aun desde el ngulo
estrictamente "sectorialista", los contrastes latinoamericanos son sustan
ciales. Por ejemplo, la productividad por hombre en la agricultura es
m enos que la dcima parte de la de la minera y menos de la quinta parte
de la industria fabril. Por otra parte, conviene insistir en los desniveles
intrasectoriales. Veamos algunas situaciones globales al respecto. En la
agricultura, las explotaciones adscritas al sector "m oderno" tendran una
productividad alrededor de 14 veces mayor que la prevaleciente en el
sector "prim itivo". En lo que respecta al manufacturero, los estableci
m ientos del sector "m oderno" llegaran a un nivel de productividad casi
30 veces superiores a las pequeas unidades de su sector "prim itivo"4.
Es difcil, pues desconocer que existe realmente una discontinuidad,
esto es, una situacin patente de heterogeneidad estructural, sea cual sea
el ngulo que se escoja para la comparacin, la cual, por otra parte,
c o n tra sta con la a p r e c ia b le h o m o g e n e id a d de la s ec o n o m as
in dustrializadas5.
7) Pero lo anterior debe verse en conjunto con el otro aspecto: el de la

significacin de los diversos estratos.
Para ir al grano del asunto podra sentarse lo siguiente: que en tanto
las actividades, poblaciones y reas "rezagad as", "m argin ad as" (o como
quiera llam rselas) representan fracciones pequeas o insignificantes en
la estructura global de los pases "centrales", ocurre lo contrario en el
mbito latinoamericano (y subdesarrollado en general).
En efecto, segn las estimaciones realizadas, entre el 35 y el 40% de
la poblacin activa latinoamericana laborara en el estrato "prim itivo"
4. Estim aciones prelim inares de la C F P A I . para 1960. N aturalm ente, las proporciones de la poblacin
activa in corporadas a los diversos estratos varan considerablem ente en cada sector. En breve, el por
centaje retenido en el estrato ''prim itivo de la industria es relativamente bajo en tanto que es bastante
alto en el sector agrcola.
5. C om o se com prende, esa heterogeneidad sustancial va de la m ano y en gran m edida es la causa
principal de la incompleta o m uv dbil integracin interna de los sistem as. La baja productividad, los
escasos "exceden tes" com erciables o intercam biables de algun os sectores, im piden o limitan de hecho
su s relaciones con los dem s. Podra agregarse que tam bin ocurre algo sem ejante a nivel internacional:
las relaciones son m s im portantes y dinm icas entre econom as in du strializadas (diversificadas y
"h o m o g en eizad as" en trm inos de progreso tcnico) que entre ellas v las subdesarrolladas.
(aunque genera menos del 8% del p b i ). En cambio, slo alrededor del 13%
lo hara en el "m oderno". Podra especularse en el sentido de que en una
economa industrializada las proporciones se invierten, y aun as, segura
mente los "rezagad o s" estn menos distantes de la productividad media
y de la correspondiente al rea m s adelantada.
8) Las consideraciones anteriores slo tienen que ver con ciertos rasgos
fundam entales de la estructura global. Lo que interesa ahora es examinar
las relaciones entre los estratos en la dinmica del desarrollo.
Para ahorrar digresiones tratamos de "colocar" la cuestin a la luz de
la experiencia de las economas centrales. En primer lugar parece eviden
te la tendencia a largo plazo hacia la nom brada "hom ogenizacin" de los
sistem as, que se reproduce prcticamente en todos los planos. En segun
do lugar, si bien es obvio que ese curso no signific un avance uniforme,
sino que se manifest va la aparicin de focos o "sectores lderes", lo
decisivo es que stos "arrastraron" a los dem s hacia niveles semejantes
o cada vez m s altos de productividad. La influencia de las polticas
econmicas y sociales, sobre todo en la posguerra, son un factor principal
en el proceso. N o se trata, pues, de una tendencia totalmente espontnea
o "natural".
N o cabe duda de que la visin de esa experiencia estaba en la mente
de quienes propugnaron el camino de la industrializacin en la Amrica
Latina (sin olvidar, por cierto, la im posicin de otros hechos, sobrada
mente destacados en el enfoque "cepalino"). En breve, se parta de la
base de que el nuevo "p o lo " establecido alrededor de la industria y
proyectado "hacia adentro" iba a cumplir una misin "hom ogenizadora"
similar a la registrada en los "centros".
Por un tiempo, en las prim eras fases de la "industrializacin sustitu-
tiva", pudo pensarse que la perspectiva tena visos de materializarse. En
el presente, en cambio, es manifiesto que el optim ism o se ha apagado o
desaparecido6.
6. Esto no significa, com o ha escrito recientem ente H irschm an, una d esilu si n " con respecto a
la in dustrializacin, as, en general, sino que una reconsideracin de un tipo particular de in d u stria
lizacin sustitutivo. (V ase The political econom y of im p ort-substituting in dustrialization in Latin
A m erica", The Quarterly loitrna! of Economics, vol. LXXX1I, febrero de 1968. P ublicado tam bin en El
Trimestre Econmico.
9) En qu se funda esta m odificacin de expectativas? Resum iendo

"heroicam ente" podran privilegiarse los siguientes aspectos:
a) La cadencia del desarrollo ha estado lejos de acelerarse, consolidarse
y hacerse "autosostenida";
b) La dependencia del exterior ha m udado de rostro, pero en muchos
casos se ha tornado tanto o m s influyente que en el pasado (endeuda
miento crnico, enajenacin de las decisiones de poltica econmica, sub
ordinacin tecnolgica, extranjerizacin de actividades bsicas, etctera),
c) G randes segm entos de la poblacin, de la estructura productiva y
del "espacio econm ico", han quedado absoluta o sustancialmente mar
ginados del avance registrado en el "polo m oderno". En otras palabras,
ha habido una triple concentracin de los "frutos del progreso tcnico": al
nivel social, al de "estratos" econmicos y al regional.
d) Finalmente y lo m s importante no se discierne ninguna seal
significativa de que la tendencia anterior vaya a rectificarse espontnea
mente. Por el contrario, parece razonable suponer y hay argumentos
para defender la hiptesis que puede o debe acentuarse.
En sum a, la capacidad de irradiacin o arrastre del "sector m oderno"
ha resultado, para decirlo discretamente, mucho menor que la esperada.
De este modo, ms que un progreso hacia la " homogenizacin " de la estructura
global se perfila un ahondamiento de la heterogeneidad de la m isma7.
10) En este respecto, para fundam entar la suposicin, es til tener en

cuenta algunos antecedentes relativos tanto a economas de mayor grado
de desarrollo que la Amrica Latina, pero donde se reproducen o repro
dujeron algunas caractersticas estructurales semejantes, y a nuestra pro
pia regin.
, ,
Respecto a lo primero puede tenerse a la vista lo sucedido en algunas eco
nomas del sur de Europa como Espaa e Italia. Sobre este aspecto un trabajo
muy importante de la Comisin Econmica de Europa 8 sealaba lo siguiente:
7. N tese bien que esta conclusin (sin ser una deduccin analgica") tiene su contrapartida en
lo ocurrido a nivel internacional. Tampoco, en este caso, se cum plieron las optim istas suposiciones
decim onnicas respecto a la disem inacin y com partim iento en escala m undial de las m ejoras de la
produ ctividad en los centros industrializados. A la inversa, las d esigu ald ad es de inicio se han, eviden
temente, exagerado.
8. Estudio Econm ico de Europa, 1954. N aciones U n idas (pp. 138 y 139).
556 CINCU ENTA A O S DE PENSAM IENTO EN LA CEPAL
... las disparidades regionales de ingreso son mucho m s grandes en

los pases pobres de Europa que en los ricos. Grandes reas de los
pases del sur de Europa muestran ingresos por persona inferiores
a los dos tercios de sus prom edios nacionales, en tanto no se en
cuentran diferencias tan notorias en Alemania Occidental, Suecia o
los pases del Benelux. Las diferencias en este respecto entre pases
ricos y pobres son mucho m s pronunciadas ... porque la mayora
de las reas pobres en los pases ricos estn escasamente pobladas.
Por el contrario, las regiones pobres del sur y al oriente de Europa
estn m uy densamente habitadas. M ientras que la poblacin en
regiones por debajo de los dos tercios del prom edio nacional cons
tituyen un porcentaje m uy bajo en la Gran Bretaa, Suiza, Austria
y alrededor del 10% en N oruega y Francia, alcanza a representar
m s o m enos un tercio de la poblacin en Italia, Turqua y Espaa.
Las disparidades regionales en los pases m s pobres de Europa
se deben en parte al hecho de que stos comprenden "islas de pro
greso", por lo general la capital y otras ciudades grandes, en el
medio de un ocano de relativo atraso, sea por diferencias en los
recursos naturales, el clima o la topografa, sea por los sistem as de
tenencia de la tierra y otros factores institucionales.
Parece necesario subrayar que un elemento principal para la cuestin

planteada es el incremento y /o la retencin de las poblaciones en las
reas rezagadas. Por ejemplo, segn la fuente indicada, entre 1900 y 1950,
en las regiones pobres de Espaa y de Italia, el nmero de habitantes
aument m s o menos al m ismo paso que la del pas, y en algunos casos
con m ayor intensidad, como sucedi en Andaluca y Cerdea, a lo cual
debe agregarse la circunstancia ya apuntada de que la representacin de
esas reas sea bastante alta en el total9.
Otra ilustracin clara y poco considerada (que no desmiente la ten
dencia a largo plazo hacia la homogeneizacin en los centros) es la de
los Estados Unidos y, m s especficamente, la del sur de los Estados
Unidos. A este respecto creemos suficiente reproducir algunos prrafos
de un conocido trabajo de Sydney Dell:10
9 Conviene tener en cuenta que si este problem a se ha aliviado en tiem po m s reciente, ello se ha
debido principalm ente a la em igracin m asiva de m ano de obra hacia otros pases europeos.
10 Sydney Dell: Economic Integration and the American E xam ple", The Economic Journal, m arzo
de 1959.
... quiz debera ser sealado que la historia registra numerosos

ejemplos de la tendencia opuesta, esto es, de la "polarizacin eco
nmica" en la m edida que las reas ricas de una com unidad o pas
se tornan m s y m s ricas y las reas pobres, se empobrecen an
ms. .. . la historia de los Estados Unidos sugiere que las fuerzas de
la integracin econmica en ese pas no han sido tan vigorosas como
a m enudo se sostiene. En primer lugar, antecedentes cualitativos
sugieren que a travs de la m ayor parte del siglo XIX los Estados
del Sur quedaron considerablemente rezagados en relacin al resto
del pas y con respecto al crecimiento de la produccin y el ingreso.
... aun hacia 1954, despus de unos 80 aos de desarrollo indus
trial en el Sur, la participacin de sus Estados en el total del empleo
industrial del pas llegaba slo al 20%, aunque ellos todava conser
vaban el 31% de la poblacin. Por otro lado, el ingreso m edio en los
Estados sureos m s pobres an era inferior a la m itad del preva
leciente en los m s ricos.
Lo que es sin duda notable acerca de la brecha (entre el Norte y
el Sur) no es que ella se haya producido entre 1880 y 1950, sino que
ella haya perdurado por tanto tiempo a pesar de las fuerzas com
petitivas dom inantes en la economa m s dinm ica del m undo
occidental.
11) En lo que se refiere a la Amrica Latina, lo primero que habra que

tener en cuenta es que despus de tantos decenios de crecimiento "hacia
afuera" y "hacia adentro", entre un 40 y un 50% de la poblacin latinoa
mericana contina m arginada de los beneficios del desarrollo y tiene
ingresos m edios similares a los de los pases de Asia y Africa.
Por desgracia no se dispone de antecedentes que permitan apreciar
cul ha sido y es el ritmo de incorporacin de las poblaciones al llam ado
sector "m oderno", aunque s se comprueba que ncleos claves de ese
estrato, como la industria fabril y los servicios bsicos, han dism inuido
su s tasas de absorcin en la dcada de los aos 60 con respecto a la
dcada anterior11.
De todos m odos, para una verificacin aproxim ada, puede apreciarse
la evolucin ocurrida en algunos pases representativos respecto a la
11 V ase Estudio Econmico de Am rica Latina, 1968. C uadro 1-22.

incorporacin de poblacin activa en las reas desarrolladas y a la inver

sa, la retencin de la misma, en las subdesarrolladas. En los cuadros
siguientes se registran esos hechos en lo que se refiere al Brasil, el Per
y el Ecuador. Tal vez la conclusin sobresaliente que se desprende de
esas informaciones es que la expansin, a veces bastante rpida, de la
poblacin acogida por las regiones m s dinm icas no ha sido bice para
que contine aum entando en trminos absolutos el contingente arraiga
do en la "periferia interna". M s an, debe tenerse en cuenta (y sta es
otra perspectiva fundamental para la discusin) que las regiones avan
zadas tienen su propia periferia interna, com puesta en lo principal por la
llam ada "m arginalidad urbana".
En resumen, reiteramos, hay razones para suponer una tendencia
hacia la agudizacin de la heterogeneidad estructural, que en algunos
casos puede no significar un desmejoramiento absoluto de la situacin
de los "m arginados", pero que casi siempre im portar un distanciamien-
to de las situaciones relativas.
BRASIL: REPARTICIN DE LA POBLACIN POR REAS DE

DESARROLLO
1940 1960 1970 a
Mil ha A
/o Mil h a A
/o Mil ha /'i
bitantes bitantes bitantes
rea desarrollada b 8 944 22 16 282 23 22 600 24

rea subdesarrollada c 15 862 38 30 007 43 38 291 40
rea interm edia d 16 430 40 24 678 34 34 371 36
Brasil 41 236 100 70 967 100 95 262 100
Fuente: C enso D em ogrfico de 1960.

a Proyeccin hecha por IBCE.
b Estado de G uanabara y So Paulo.
c Incluye las regiones Norte, N ordeste y los E stados de Baha, Sergipe, Espritu Santo y Ro de Janeiro,
d Incluye los E stados del Sur Panam , Santa Catarina y Ro G rande do Sul; M inas G erais y la nueva
regin de frontera del Centro-Oeste.
ECUADOR:
DISTRIBUCIN DE LA POBLACIN POR REGIONES
Volumen absoluto Estructura

(miles de habitantes) (porcentajes)
1938 1950 1962 1938 1950 1962
Sierra 14 52.3 18 96.1 2 461.0 61.3 58.0 52.1

Costa 759.1 13 26.2 2 178.6 32.0 40.5 46.1
Oriente (y otros) 158.4 48.8 81.5 6.7 1.5 1.8
Total 2 369.8 3 271.1 4 721.1 100.0 100.0 100.0
Fuente: "In dicadores Econm icos", Junta de Planificacin del Ecuador, julio de 1967.
N ota: 1938. Estim aciones segn fuente arriba citada. 1950 y 1962 corresponden a datos censales.
PER: POBLACIN ENUMERADA EN LA COSTA Y

RESTANTES REGIONES EN 1945 Y 1965
(m illo n e s d e h a b ita n te s)
1945 Porcentaje 1965 Porcentaje

en el total en el total
Costa 2.4 31.2 3.4 29.6

D em s regiones 5.3 68.8 8.1 70.4
Total 7.7 100.0 11.5 100.0
Fuente: Estim aciones b a sa d as en los censos de 1940 y 1961. Los d atos censales por circunscripciones
menores han sido extrapolados de acuerdo con ndices regionales de crecimiento.
N ota: La definicin de C osta no se restringe a la acostum brada dem arcacin topogrfico (por ejem plo, la
cota de 1 500 m. de altitud). Ciertas circunscripciones han sido excluidas o incluidas de acuerdo con el
g rad o de integracin a la econom a exportadora no minera de la vertiente occidental de los Andes. Esta
definicin da lu gar a una m ayor poblacin asign ad a a la Costa que la resultante de segu ir las definiciones
usuales. La diferencia, sin em bargo, es relativamente pequea (m enos de 250 mil habitantes en 1965) y no
m odificara la tendencia al crecimiento del conjunto de "d e m s regiones".
12) Claro est que los distintos estratos y, en general, todos los com po
nentes de la estructura global estn "in sertados" en un contexto comn.
N o son, pues, compartimentos estancos ni "sistem as", de manera que es
preciso hurgar en la naturaleza de sus relaciones, materia que todava
requiere m ucha m editacin e in vestigacion es. A ttulo m eram ente

exploratorio discutirem os las posibilidades principales al respecto.
La prim era podra identificarse con el llam ado colonialismo inter
n o s"12.
N o es difcil encontrar algunos casos y situaciones en que se discierne
una suerte de explotacin" de la periferia interna" por parte de su
centro" (o sector moderno) que podra haber tenido lugar por m edio de
alguno o todos estos m ecanism os principales:
a) La relacin de precios de intercambio, que reproducira el fenme
no verificado a nivel internacional, esto es, que el centro" interno no
distribuye o comparte con la periferia (en el intercambio de bienes pri
m arios por m anufacturados, principalmente) las ganancias derivadas de
su creciente productividad13.
b) La discriminacin cambiaria, en la m edida que exportaciones ori
ginadas en la periferia le fueron pagad as en divisas sobrevaluadas, las
m ism as que se entregaron subvaluadas a los im portadores del centro".
c) La transferencia de excedentes financieros creados en la periferia
hacia las actividades del centro" (similares a la fu ga" de capitales desde
la periferia a centros" externos).
d) La posible desproporcin en el reparto de las inversiones pblicas
y privadas en beneficio del sector moderno, especialmente en los grandes
centros urbanos.
13) Siendo difcil aquilatar y cuantificar esos fenmenos, no es menos

cierto que hay efectos com pensatorios", como son los derivados de
gastos pblicos, inversiones sociales, polticas de reequilibrio regionales",
etctera, cuyo objeto es aliviar el estado de la periferia" y que necesaria,
mente son financiados en gran parte a costa de los excedentes del sector
moderno. Asimismo, podra pensarse que ste coloca al alcance (o a la
vista u odo) de los "m arginados" los bienes caractersticos de su s patro
nes de consumo, pero esto, aparte de asem ejarse mucho al suplicio de
12. Creo que Wright M ills fue uno de los prim eros en llam ar la atencin sobre este aspecto en un
coloquio sobre "Resistencia al cam bio", realizado en el Brasil (1960). El artculo figura en su antologa
Poder, poltica y pueblo ( fc e , 1964, p. 109).
13. Respecto al significado econm ico y social de los aum entos "reales' y "n om in ales" de p rodu c
tividad (debido a la poltica econm ica, presiones de grupos y otros factores), ruego ver m i artculo
"Concentracin del progreso tcnico y de su s frutos en el desarrollo latinoam ericano", El Trimestre
Econmico, N" 125, enero-m arzo de 1965.
T n talo ",14 en alguna m edida provoca efectos indeseados o discutibles

(como ser el descenso de los estndares alimenticios en aras de, digam os,
la adquisicin de la radio transistor observacin de Pedro Vuskovi).
Dicho sea de paso, estos y otros expedientes son los que hacen participar
(limitada y "pasivam ente") a la periferia en la sociedad global, pero sin
llegar a "integrarla" al nivel bsico, el econmico, esto es, va difusin
del progreso tcnico, el crecimiento de la productividad e ingresos, la
am pliacin y elevacin de las oportunidades de empleo, etctera. (No
tiene todo esto una semejanza con las funciones y alcances de la "ayu da
exterior" (especialm ente con objetos sociales) y el "efecto dem ostra
cin"?).
14) A nuestro juicio (y sabem os que en esto hay diferencias claras de

opinin)15 m s importante que la cuestin anterior es la otra alternativa:
que en las condiciones actuales es posible que los sectores m odernos
hayan adquirido un grado considerable (aunque siempre relativo y con
dicionado) de autonoma interna, no externa, ntese bien, esto es, que
tienden a crecer apoyados en sus propias fuerzas, estableciendo circuitos
propios de gasto-ingreso, ahorro-inversin, etctera. Esto significa, desde
otro ngulo, que (salvo los esfuerzos "rectificadores" de la poltica p
blica) su tendencia "espontnea" apunta en la direccin de una menor
irradiacin hacia la periferia interna y una m ayor concentracin (o apro
piacin) de su s logros de productividad.
Son dem asiado obvias las desventajas de esa inclinacin desde una
visin "nacional", y no abundarem os sobre este punto. Tambin puede
ponerse en duda la "econom icidad" general del proceso, aspecto que
tam poco trato, por haberse discutido ampliam ente en los docum entos
sobre distribucin regional de la actividad econmica.16 En cambio nos
interesa discurrir "especulativam ente" sobre las oportunidades de pros
perar que ofrece ese esquema.
14. Recurdese que el 50% de la poblacin prcticam ente no participa en el "m ercado in dustrial".
(Vase El proceso 1e industrializacin en la Amrica Latina.)
15 Por ejem plo, con los que creen que el sector m oderno em ergi "a e xp en sas" de los otros que
la "explotacin " de stos es indispensable para su funcionam iento idea que, en lo esencial, no com
partim os.
16. V ase Estudio econmico de Amrica Latina, 1968, cap. II.
15) Imposibilitado para analizar debidamente la cuestin, nos permitire

m os de nuevo una sntesis "brutal", enderezada a evidenciar la que nos
parece "la gran contradiccin del modelo". Ella es, a nuestro juicio, la si
guiente:
que se est pugnando por reproducir la estructura productiva de la

"sociedad de consum o opulenta", hecha posible por una base am
plia y diversificada de produccin y por niveles m edios de ingreso
sobre los 1 500 dlares, en economas que obviamente no cuentan
con lo primero y apenas alcanzan a 500 dlares por persona-ao17.
Parece til contrastar esta contradiccin bsica con la que germin en

la fase de crecimiento hacia afuera. Com o bien lo plante Jorge A hum a
da, ella residi en la disociacin entre una estructura productiva "sim
ple", asentada en las actividades prim arias de exportacin y la estructura
diversificada de la dem anda y el gasto, determ inada por el nivel y, sobre
todo, la concentracin del ingreso. A las im portaciones corresponda
resolver la contradiccin.
Producida la contraccin o el estrangulamiento de la capacidad para
importar, los pases emprendieron la tarea de "reajustar" su s estructuras
internas de produccin al patrn de la dem anda. Sin embargo, por cau
sas diversas y conocidas, desde la distribucin del ingreso hasta la
"internalizacin" del efecto demostracin (con la produccin domstica
de los bienes en un tiempo prohibidos o desconocidos), esa estructura de
produccin dio la espalda a la realidad esencial de un bajo ingreso medio
y se empe en reproducir la correspondiente a economas en un estadio
m uy superior de desarrollo.
Aqu parece residir una de las causas profundas del llam ado "ag o ta
miento de la industrializacin fcil". Satisfechas las dem andas de la
relativamente pequea poblacin de altos ingresos, el sistem a retaca su
17. Podra alegarse que en el sector m oderno probablem ente los ingresos por person a sobrepasen
a los m il dlares por ao y que si, de todos m odos, la dim ensin absoluta es relativam ente pequea,
debe recordarse que tam bin existen pequeos pases altam ente industrializados. Este razonam iento,
entre otras cosas, pasa por alto aspectos com o los siguientes: a) el contexto histrico y las condiciones
generales internas que rodearon la industrializacin de, por ejem plo, los p eque os pases d esarrollados
europeos; b) la elevada proporcin de la produccin m anufacturera que se exporta (extensin del
m ercado interno); y c) la considerable hom ogeneizacin (desde todo punto de vista) de la sociedad
interna.
paso y /o se esfuerza por aligerarlo concentrando an m s los ingresos

y /o am pliando "ficticiamente" el mercado va dilatacin de los plazos,
extensin de las facilidades, la incitacin "al segundo autom vil", etc.
Todo esto con un tremendo drenaje de recursos financieros y de ahorros
"potenciales", esto es, que se filtran hacia el financiamiento del consumo
en lugar de alimentar la inversin real.
16) Conviene dejar registradas aqu, aunque sea al pasar, un par de ideas
a propsito del "consum o conspicuo". Primero: sobre el concepto mismo.
Com o es meridiano, no est relacionado con la naturaleza de los bienes,
sino, con otros aspectos, como ser, que se trata de consum os circunscritos
total o absolutam ente a una pequea minora y que, por lo mismo, estn
divorciados del patrn de la dem anda o gastos de la mayora, condicio
nado por el ingreso medio. Esta es la razn obvia de que el automvil
en los Estados Unidos o Alem ania no es un objeto "conspicuo" y s
lo es en una economa subdesarrollada, con el tercio o menos del ingreso
por persona, lo que no quiere decir que se deba o pueda suprim ir ab
solutamente el uso de ese u otros bienes conspicuos.
En segundo lugar y que es lo m s importante, pocos han prestado
atencin al "costo social" acrecentado que implican las nuevas formas de
consumo "opulento". En breve, los consumos tpicos de los grupo de alto
ingreso "tradicionales" eran relativam ente "b arato s" en trm inos de
"costos de oportunidad": en lo principal se traducan en numerosa ser
vidum bre, buenas com idas y bebidas y lujosas residencias uso todos
que reclamaban factores relativamente abundantes sin muchos em pleos
alternativos. Bien distinto es el caso actual. Los consum os "opulentos" de
este tiempo dem andan mucho capital y fuerza de trabajo y capacidad
em presarial altamente calificada (v. gr., industria autom otora o electrni
ca). All donde estos factores abundan o sea en una economa desarro
llada el problema se reduce (aunque de ninguna manera desaparece,
como lo han destacado sobradam ente autores como Galbraith Sw eezy y
otros), pero en los nuestros adquiere prim ordial significacin tanto m s
cuanto que esos tipos de producciones envuelven tambin un alto com
ponente importado, no slo en insum os y maquinaria, sino que tambin en
pagos al exterior.
Por otro lado, tampoco debe olvidarse la distinta implicacin finan
ciera de los distintos patrones de consumo "conspicuo". En breve: los
nuevos o m odernos requieren una m ovilizacin m asiva de recursos,
564 C IN CU EN TA A O S DE PENSAM IENTO EN LA CEPAL
aparte de un aparato institucional extenso y costoso. Todo esto no se

precisaba para producir y comercializar bebidas, zapatos, textiles o ser
vicios personales, pero son indispensables cuando se trata de autos, te
levisores, radios, sistem as de calefaccin central, etctera. El "financia
miento del consum o" pasa a tener tanta o m ayor importancia (sobre todo
en nuestros pases) que el "financiamiento de la inversin".
17) H ay alguna alternativa frente a la m odalidad de crecimiento antes

exam inada, y que se ha denom inado "por diversificacin", dando a
entender que descansa en la multiplicacin incesante de productos para
una relativa minora de altos y m edianos ingresos en tanto que se des
cuidan los bienes y servicios esenciales y la ampliacin de la base pro
ductiva?18
Sobra anotar que la respuesta excede por dem s el marco de estas
notas y las posibilidades de quien las escribe. Anotemos, sin embargo,
algunas directrices bsicas para otro modelo y estrategia.
La prim era residira en la traslacin rotunda de acento desde un cre
cimiento precariamente asentado en las bases anteriores hacia uno cuyo
pivote y objetivos centrales sean la diseminacin del progreso tcnico, la
ampliacin del mercado interno, la " homogeneizacin" del sistem a fines
ntimamente ligados y, en verdad, caras de una m ism a m oneda y, "last
but not least", el logro de un mayor grado de autonoma o capacidad de
autosustentacin del proceso respecto a influencias exteriores.
Sin pretender desenvolver los contenidos de esa recomposicin estra
tgica, cuyos antecedentes, por lo dems, se encuentran en las observa
ciones anteriores, es til preocuparse de ciertos malentendidos. En otras
palabras, de lo que no significa el nuevo planteo que se trata de elaborar.
18) En primer lugar, l no envuelve ningn "prejuicio" contra el sector

moderno o el estmulo a / y creacin de unidades de alta productividad.
Lejos de eso. Por un lado se parte de la base de que la existencia "m a
terial" del mismo representa un factor muy ventajoso, tanto porque all
se radica gran parte del "potencial real de inversin" (bienes interm edia
rios bsicos y de capital e incluso industrias de consum o duradero de
18. V ase, C arlos M atus, "A lg u n as cuestiones bsicas para la discusin de una estrategia del d e
sarrollo latinoam ericano", ILPES, m im eografiado, 1968.
uso alternativo entre inversin y consumo) como tambin del "potencial

de ah orros"19.
Por otra parte, y a la vista de esa realidad, se postula la "reconversin"
de ese sector, de modo que su potencial, en lugar de servir primordialmen
te los intereses y reclamos de una "caricatura" de "sociedad opulenta" se
dedique a "trasm itir" su progreso al resto de la economa; a "levantar" las
poblaciones, reas o sectores rezagados. Sobran las ilustraciones simples
pero elocuentes del asunto: el acero puede servir para construir rascacielos
de oficinas o para fabricar herramientas o maquinaria agrcola; la industria
automotora puede entregar autos costosos o camiones; el cemento puede
emplearse en grandes mansiones o en obras de regado o caminos, etc
tera. N o se trata, insistamos, en "esto o lo otro", sino que de una modi
ficacin sustancial de las proporciones asignadas a los distintos fines20.
19) Dentro de este mismo contexto y aludiendo a otro equvoco, es

meridiano que no hay oposicin per se a la "importacin tecnolgica",
a despecho de su s incongruencias conocidas. El quid del problema yace
de nuevo en los criterios para asignar los recursos limitados de que se
dispone para ese efecto. Aunque elemental, raras veces prim a ese precep
to del silabario econmico. Los recursos que se gastan en una intensa y
continuada modernizacin y diversificacin de, digam os, la produccin
textil, son los m ism os que podran o deberan encaminarse a industrias
claves, como las de exportacin. Puede ser m uy beneficiosa "en s" la
m ecanizacin extensiva del sector financiero, pero se estn em pleando
los m ism os m edios que podran contribuir al establecimiento o am plia
cin de industrias intermediarias bsicas o de productos qumicos para
la agricultura. Y as, etctera.
20) Por ltimo, tambin parece evidente que una perspectiva como la dise
ada no tiene ningn parentesco con las viejas polticas "redistributivas".
Por el contrario, su objetivo es alterar algunos condicionamientos de fondo
de las desigualdades extremas, como son los que establecen los niveles
de productividad, las situaciones de empleo, el radio de oportunidades
19. Parece obvio que un m odelo "a la sovitica" es difcilm ente im aginable en las condiciones
latinoam ericanas actuales.
20. Vase una discusin bastante am plia de estos aspectos en el docum ento de c f p a l , presentado
a la Conferencia de Lim a (1969), "M ovilizacin de recursos internos", E /C N . 12/827.
566 C IN CU EN TA A O S DE PENSAM IENTO EN LA CEPAL
de la m asa m s o menos "m arginada" del proceso de desarrollo y cam

bio, etctera"21.
21) Com o se advirti, la discusin anterior ha tenido en vista la regin

en su conjunto y corresponde ahora tomar en cuenta las diferencias
nacionales, que afectan sensiblemente el grado y la forma en que se
aplica el anlisis global.
Para presentar la cuestin pueden considerarse los antecedentes del
siguiente cuadro, basado en estimaciones muy conjeturales, pero, de todos
modos, tiles para situar el asunto. Para simplificar slo se han tomado
los estratos "m oderno" y "prim itivo", registrando los porcentajes de po
blacin activa y las contribuciones al producto interno de cada uno.
SITUACIN DE ALGUNOS PASES EN CUANTO A ESTRATOS

PRODUCTIVOS ALREDEDOR DE 1960
(porcentajes)
Sector Moderno Sector Primitivo
Empleo Porcentaje FBI Empleo Porcentaje PBI
Argentina 24 55 7 2
Venezuela 20 72 26 5
Chile 21 53 24 5
Mxico 16 51 35 8
Brasil 14 42 42 10
Per 10 40 56 14
Centroamrica 7 32 60 16
N ota: Estim aciones aproxim adas en base a antecedentes del docum ento de Z. Slawinsky. Ver pgin a 4.
Resalta a prim era vista el contraste entre los casos extremos. En tanto
en la Argentina no tiene m ayor significacin el em pleo en el sector "p ri
m itivo" y alrededor de una cuarta parte de la poblacin trabajaba ya a
niveles de productividad comparables a los de las economas desarrolladas,
21 V ase al respecto, E /C N .1 2 /7 7 0 /A dd. Estudios sobre la distribucin del ingreso en Am rica

Latina, Caracas, del 2 al 13 de m ayo de 1967.
la situacin opuesta se verifica en el conjunto de Centroamrica, donde

tres cuartas partes de la ocupacin estaba radicada en las actividades
"prim itivas".
La consideracin de esas diferencias permite definir los problemas
centrales en cada caso. En la Argentina, en un grado importante, el grue
so de la poblacin activa est relativamente "incorporada" y lo que se
trata de resolver son cuestiones como las siguientes: a) acelerar el creci
miento del sistem a; b) extender la "m odernizacin" a las actividades
"interm edias"; y c) conseguir una equitativa distribucin del producto
social entre los "in corporados"22. En Centroamrica, en cambio, la cues
tin bsica es precisamente, cmo incorporar a la poblacin del sector
"prim itivo" al proceso de desarrollo va asimilacin y difusin del pro
greso tcnico.
N o es posible en este artculo examinar las diferentes realidades y
problemas nacionales, pero s puede llamarse la atencin sobre algunos
aspectos sobresalientes. Por una parte, en algunos pases, el nudo del
asunto parece residir en la supervivencia de una agricultura "tradicional"
(en el m s amplio sentido del trmino), donde todava vegeta una buena
parte de la poblacicn, caso de algunos pases andinos, como el Per, el
Ecuador o Bolivia. En otros, a la inversa, puede tener mayor significacin
relativa la cuestin del marginalismo urbano, como podra ocurrir en Chile
o Venezuela. Por otro lado, cabe tomar en cuenta que en algunos pases,
por ejemplo en Bolivia, en parte de la Amrica Central, como en el
noreste brasileo o en regiones de Mxico, el problem a se complica por
una desfavorable relacin hombre-recursos, en tanto que en otras partes,
digam os Venezuela, Colombia, o incluso la sierra peruana, la situacin
es m s ventajosa al respecto y tienen mucho m ayor gravitacin restric
ciones institucionales como el sistem a de tenencia de la tierra23.
De todos m odos, aunque en distinta m edida, podra decirse que para
todos se plantea la interrogacin de si el patrn "concentrador" de de
sarrollo que se analiz con anterioridad es compatible con progresos
sustantivos y a plazo adecuado en el sentido de la "incorporacin" y la
"hom ogenizacin".
22. D esde este ngulo puede deducirse que la preocupacin argentina con su "integracin nacional"
tiene m s que ver con la "incorporacin esp acial", esto es, con el aprovecham iento de su s reas reza
g ad a s v su bp o blad as que con la "incorporacin social", o sea, de im portantes poblaciones m arginales.
23. En lo que se refiere a Mxico sera interesante evaluar la im portancia p ara este asunto de una
de su s actividades m s dinm icas, el turismo, a la vez relativamente "m od ern as" y altam ente usadoras
de fuerza de trabajo poco o no calificado.
MAS ALLA DEL ESTANCAMIENTO*
M ara da Conceio Tavares y Jos Serra
* Introduccin y cap tu lo I, en "M s all d el estan cam iento: un a d isc u si n sob re el

estilo d e d e sarro llo reciente", El trimestre econmico, vol. 33 (4), N 152, M xico, D.F.,
F o n d o de C u ltu ra E conm ica, octubre-diciem bre d e 1971.
MS ALL DEL ESTANCAMIENTO: UNA DISCUSIN
SOBRE EL ESTILO DE DESARROLLO RECIENTE*
INTRODUCCIN
El propsito principal de este ensayo es abrir la discusin sobre las

caractersticas fundam entales del desarrollo reciente del Brasil. El debate
no es ajeno a otras economas de la Amrica Latina, dad as algunas se
m ejanzas, de m ayor o menor grado, entre ellas y la economa brasilea.
Por este motivo, siem pre que es posible, se hacen referencias al conjunto
de la regin o a algunos pases en particular.
En la prim era parte del ensayo, intentam os dem ostrar las debilida
d es de la idea sobre el estancam iento econmico en su concepcin
* E stas notas resum en parte del m aterial docente utilizado por los autores en los cursos de la
Escuela Latinoam ericana de Sociologa de la Facultad Latinoam ericana de Ciencias Sociales (E L A S F L A C S O )
y de E S C O L A T I N A (Program a de Estudios de Post G rado de la Facultad de Econom a de la U niversidad
de Chile). Una prim era versin fue presentada al 2" Sem inario Latinoam ericano para el Desarrollo,
prom ovido por la U N E S C O y la e l a c s o en noviem bre de 1970. Varios aspectos de la discusin recogen
y desarrollan ideas de Anbal Pinto y Pedro Vuscovic, form uladas en los siguientes artculos: A. Pinto,
"Concentracin del progreso tcnico y de su s frutos en el desarrollo latinoam ericano", El trimestre eco
nmico, NT125, 1965, e incluido tambin en A ndrs Bianchi (ed), Amrica Latina: ensm/os de interpretacin
econm ica, Santiago, Ed. U niversitaria, 1969; A. Pinto, "D iagnsticos, estructuras y esquem as de d esa
rrollo en Am rica Latina", Boletn E L A S , N" 5, ao 3, junio de 1970 y P. Vuscovic, "D istribucin del ingreso
y opciones de desarrollo", Cuadernos de la realidad nacional, C E B E N , U niversidad Catlica de Chile, N "
5, septiem bre de 1970.
Los autores agradecen la enorm e contribucin de Anbal Pinto en lo que se refiere al contenido y
a la form a de este ensavo, lo cual, por cierto, no lo com prom ete necesariam ente con las ideas que en
l se exponen. El trabajo se ha beneficiado igualm ente, con los valiosos com entarios de Luis Souza,
C laud io Salm , Fernando H. C ardoso, Luis Barros y Francisco Weffort. Finalmente, obsrvese que las
opiniones vertidas en este ensayo son estrictamente personales y no representan, necesariam ente, el
pensam iento de las instituciones a las que los autores estn vinculados.
571
5 72 C IN CU EN TA A O S DE PENSAM IENTO EN LA CEPAL
corriente como tendencia general que afectara las econom as latino

am ericanas. H em os atribuido bastante im portancia a este punto por
que, a nuestro juicio, la creencia en ese estancamiento ha perjudicado
significativamente el progreso de las interpretaciones sobre el m odo en
que operan algunas economas como la del Brasil.
D espus de hacer un planteamiento general sobre el problema, ana
lizam os con m s detalle la tesis del estancamiento de un nico autor:
Celso Furtado, tal como la expone en su artculo "Desarrollo y estanca
miento en Amrica Latina: un enfoque estructuralista".** Elegim os este
trabajo, porque es el que desarrolla de m odo m s explcito y riguroso la
referida tesis.
Com pletam os la prim era parte con una breve interpretacin del pro
ceso de crisis y recuperacin de la economa brasilea a m ediados de la
dcada pasada.
En la segunda parte, intentamos caracterizar algunos rasgos que con
figuran el estilo de desarrollo econmico reciente en el Brasil, partiendo
de un enfoque que permitiera distinguir las form as particulares que
asum en en la economa brasilea los rasgos bsicos que presiden la
operacin de una economa capitalista, asociados a los procesos de ex
pansin, difusin e incorporacin del progreso tcnico y reconcentracin
econmica.
Por razones de tiempo, dejam os de lado el examen m s detenido de
algunos aspectos importantes, como el sistem a financiero, que son fun
d am en tales p ara la com pren sin de los p ro ceso s de ex p an si n y
reconcentracin.
A sim ism o, debido al nivel slo exploratorio de nuestro anlisis, de
dicam os bastante espacio a la discusin de algunos conceptos e ideas que
tradicionalmente son entendidos de manera imprecisa o simplemente
son equivocados.
Concluim os esta segunda parte y el ensayo con algunas indicaciones
sobre el carcter de las contradicciones y crisis que presiden al desarrollo
del capitalismo brasileo, con el objeto de puntualizar ideas para p o s
teriores anlisis.
** Trabajo incluido en A. Bianchi (Ed.) : Amrica Latina: Ensayos de interpretacin econmica, Santiago,
Ed. U niversitaria, 1969, pp. 120-149.
Es importante resaltar que las ideas que desarrollam os en este ensayo

deben ser consideradas como hiptesis bsicas para interpretaciones m s
profundas y extensas sobre los diversos temas. Este hecho se refleja en
la despreocupacin que hemos tenido de formular ejem plos o buscar
destacar evidencias estadsticas.
1. ESTANCAMIENTO O CRISIS?
A raz del agotamiento del dinam ism o del desarrollo industrial apoyado
en la sustitucin de im portaciones en algunos pases de la Am rica
Latina, p as a prevalecer en ciertos m edios intelectuales y polticos de la
regin la creencia de que gran parte de las economas latinoamericanas
se hallaban frente a una situacin de estancamiento estructural o, en el
mejor de los casos, de insuficiencia dinmica, de m edio y largo plazo.
Esta conviccin ha dado lugar y ha sido reforzada por num erosos an
lisis que se extendieron desde estudios empricos hasta m odelos tericos,
explicativos y predictivos.
N uestra idea es que la crisis que acom paa al agotamiento del pro
ceso sustitutivo representa en lo esencial, al menos en el caso de algunos
pases, una situacin de trnsito hacia un nuevo esquem a de desarrollo
capitalista, que puede presentar caractersticas bastante dinm icas, al
m ism o tiempo que refuerza algunos trazos del "m odelo" sustitutivo de
crecimiento en su s etapas m s avanzadas: la exclusin social, la concen
tracin espacial, as como el rezago de ciertos subsectores econmicos en
cuanto a niveles de productividad.
Q uiz se debe a estas ltimas circunstancias el que muchos estudiosos
concluyan que la economa capitalista latinoamericana vive en un estado
de postracin econmica. Luego de observar que gran parte de la pobla
cin de la Amrica Latina est y tiende a permanecer m arginada de los
beneficios del crecimiento econmico, mantenindose subem pleada y a
bajsim os niveles de productividad, sostienen que tal situacin dem os
trara la incapacidad dinm ica del capitalism o en la regin. La consta
tacin, obviam ente, es correcta, pero su utilizacin en los trminos
se alados pasa por alto la diferencia entre los intereses de los grupos
dom inantes en la Amrica Latina y el inters nacional. M arginalidad,
desocupacin estructural, infra consum o, etctera, no constituyen en s
m ism os y necesariam ente problem as fundam entales para la dinm ica
574 C INCU ENTA A O S DE PENSAM IENTO EN LA CEPAL
econm ica capitalista, al revs de lo que ocurre, por ejemplo, con los
problem as relacionados con la absorcin de ahorros, oportunidades de
inversin, etctera. En los pases capitalistas denom inados hoy da de
sarrollados, en pocas pasadas, la modernizacin de la agricultura, la
maximizacin del contingente de la fuerza de trabajo y de los consum i
dores, constituyeron en determ inados momentos requisitos importantes
para la expansin del sistem a1. Se pu ede afirmar que no ocurre lo mismo
con la economa de la Amrica Latina, pero esto no fundam enta sostener
el principio de que el capitalism o carece de dinam ism o en toda la regin.
El proceso capitalista del Brasil, particularmente, si bien se desarrolla de
un m odo crecientemente desigual, incorporando y excluyendo sectores
de la poblacin y estratos econmicos, de manera que profundiza una
serie de diferencias relacionadas con consumo y productividad, tambin
ha logrado establecer un esquem a que le permite autogenerar fuentes
internas de estmulo y expansin, las que le confieren dinamismo. En
este sentido, podra decirse que m ientras el capitalism o brasileo se
desarrolla satisfactoriamente, la nacin, la mayora de la poblacin, per
manece en condiciones de gran privacin econmica y en gran m edida
debido al dinam ism o del sistema, si se quiere, del tipo de dinam ism o que
lo anim a2.
En otros anlisis se busca fundamentar las previsiones de estanca
miento secular en base a la manipulacin de algn instrumental extrado
de la economa m arxista o, incluso a veces, de la economa neoclsica.
M s an, se llega a suponer que en la m edida que alguna economa
latinoamericana crece, el mercado se va estrechando, porque m s gente
va quedando fuera. Es decir, todo parecera suceder como si la dim en
sin del mercado dependiera m s del nmero de personas que lo inte
gran que de la m agnitud del excedente econmico intercambiable. En
anlisis m s refinados, con una evidente percepcin esttica del proceso
econmico, se busca identificar problem as de tendencia decreciente de la
tasa de lucro que, en el fondo, se relacionan con el aum ento en el tiem
po de la com posicin orgnica del capital. Sin dejar necesariam ente
esta idea de lado, hay quienes enfatizan los problem as de escasez de
1. V ase al respecto la introduccin de Antonio Castro a su libro Sete Ensaios sobre a economia
brasilera, Rio de Janeiro, Ed. Forense, 1970.
2. El artculo de Fernando M endes: "L a situacin econm ico social del pueblo brasileo la otra
violen cia", Santiago, 1971, contiene am plia docum entacin estadstica al respecto.
oportun idades de inversin, agrav ado s por la acentuada heterogenei

dad de la economa. Indudablem ente tratan de problem as m s perti
nentes al objeto de estudio, puesto que estn preocupados de las m a
nifestaciones de una contradiccin bsica del sistem a capitalista: la que
existe entre produccin y realizacin de la plusvala. Con todo, si bien
el capitalism o latinoam ericano sufre m s agudam en te esta contradic
cin que los centros dom inantes, ello no autoriza prever que debido a
dicha contradiccin la tendencia a la situacin de estancam iento en
nuestras econom as ser m s m arcada que en los centros. A sim ism o,
au n q u e la con trad icci n entre la p ro d u cci n y realizaci n de la
plusvala est en la raz m ism a de las crisis m s im portantes del capi
talism o, resulta difcil sostener que tal contradiccin sea tambin res
ponsable de algn estancam iento secular en econom as que poseen un
significativo sector de bienes de produccin.
Una consecuencia importante de la creencia en la tesis del estanca
miento secular es que perjudica la comprensin de la dinmica actual del
capitalism o en las economas m s avanzadas de la regin. La conviccin
de que el capitalism o no marcha, o pronto no marchar, induce al des
inters por los anlisis acerca de cm o opera y se expande,3 que seran
im prescindibles como punto de partida para todos los que se propongan
prom over o apresurar su reemplazo.
1. E l " m o d e l o " d e C e l s o F u r t a d o
1) En el ensayo mencionado Celso Furtado analiza, en la parte final, dos

casos de estancamiento econmico en la Amrica Latina que correspon
den a pases que se industrializaron preservando un importante sector
precapitalista y pases que lo hicieron sin tener un sector tradicional
remanente o bien absorbindolo. En el primer caso al contrario de lo
que se observa en el segundo se mantendr, a lo largo del proceso de
3. En ningn caso pensam os que los anlisis apologticos del capitalism o criollo tan abundantes,
por ejem plo, en el Brasil revelen m s que los anlisis crticos de aquellos autores que insisten en la
idea de un capitalism o postrado. En los ltim os se distinguen percepciones y explicaciones parciales
im portantes y los progresos son evidentes. En los prim eros, com o es obvio, se ocultan cada vez m s las
explicaciones reales, sea m ediante la apologa abierta, sea m ediante anlisis que con el pretexto de ser
"cientficos'', restringen tanto su objeto de enfoque que, en el lmite, dicen todo sobre lo que no tiene
im portancia.
industrializacin, segn Furtado, una oferta ilimitada de mano de obra

y niveles salariales regulados por los patrones de vida prevalecientes en
el sector precapitalista. Puesto que este caso tiende a representar las
condiciones m s generales de la Amrica Latina y particularmente del
Brasil nos centraremos en su anlisis.
Furtado vincula el estancamiento econmico a la prdida de dinam is
mo del proceso de industrializacin apoyado en la sustitucin de impor
taciones. En este sentido, centra su anlisis en la evolucin y com porta
miento de la estructura de la dem anda, dependiente, a su vez, de la
distribucin del ingreso. Considera que, en definitiva, la industrializa
cin no fue capaz de alterar sustancialmente los patrones de distribucin
del ingreso, altamente concentrados, heredados de la economa primario-
exportadora, no creando un mercado socialmente integrado y orientn
dolo crecientemente hacia la satisfaccin de la dem anda diversificada de
los grupos de ingresos m s altos. Progresivamente, la "faja" de sustitu
ciones posibles y rentables se fue restringiendo a bienes de consumo
duradero de m ayor valor y bienes de capital que, en general, suponen
un coeficiente de capital por trabajador m s alto que en las actividades
"tradicionales". La m agnitud de la dem anda, en cada nuevo rubro a ser
sustituido, se denotaba como relativamente pequea, lo cual vino a crear
significativos problem as de escala. Qu debera ocurrir entonces?
En primer lugar, miremos la economa como un todo. En trminos de
asignacin alternativa de recursos, en los distintos subsectores de la
industria hay una reduccin de la relacin producto-capital (debido a la
concentracin de las inversiones en actividades de m ayor coeficiente de
capital-trabajador), lo cual redunda en un menor ritmo de crecimiento
para el conjunto de la economa. Asimismo, el menor requerimiento de
mano de obra por unidad de inversin significa una reduccin relativa del
ritmo de absorcin de mano de obra, lo cual, en condiciones de salarios
estables, reduce la m asa de salarios como proporcin del producto indus
trial. Puesto que los aumentos de productividad se reflejan slo en escasa
m edida en la baja de los precios, y aunque lo hicieran en mayor propor
cin estaran centrados en bienes de consumo no masivo, la elevacin del
coeficiente de capital-trabajo conduce a una mayor concentracin del in
greso, lo cual viene a reforzar el esquem a de orientacin de los recursos
productivos hacia los sectores de menor relacin producto-capital y, por
otro lado, implica un crecimiento relativamente dbil de la dem anda por
bienes producidos en sectores cuya relacin producto-capital es m s alta
TEXTOS SELECCIO N ADO S 577
(agropecuaria, por ejemplo). Con esto aumentan las razones para que la
economa crezca m s lentamente.
N o obstante, podra ocurrir que la situacin fuera m s optimista a
nivel de las propias actividades "dinm icas". Pero no es as. Las indus
trias de bienes de capital, por el hecho de que enfrentan mayores obs
tculos resultantes de la dimensin limitada del mercado y de la falta de
m edios adecuados de financiamiento, slo pueden desarrollarse si los
precios relativos del sector alcanzan niveles extremadamente altos. Esta
situacin tiende a dism inuir la relacin producto-capital, lo cual, en
condiciones de salarios estables, implica una reduccin de la tasa de
ganancias. Esta circunstancia es agravada por los m rgenes de capacidad
ociosa prevalecientes en la industria de bienes duraderos. La reduccin
de las ganancias en la industria moderna excluye la posibilidad de que
la tasa de ahorro pueda aumentar para compensar la baja en la relacin
producto-capital. As, tanto del punto de vista de la economa global
como del sector dinm ico de la industria, el crecimiento econmico tien
de a debilitarse bajo el influjo de una relacin producto-capital rpida
mente decreciente en condiciones de salarios estables.
2) Puede exam inarse el "m odelo" propuesto por Celso Furtado desde
tres puntos de vista, por cierto interdependientes. El primero, relaciona
do con las categoras m ism as que l eligi para su anlisis; el segundo,
relacionado con los supuestos y la consistencia interna de su modelo; y,
el tercero, con la m ayor o menor correspondencia y "explicatividad"
frente a lo que efectivamente ha ocurrido en algunos pases.
A continuacin, trataremos de desarrollar las observaciones que ata
en principalmente a los dos prim eros planos; las secciones siguientes
contienen implcita o explcitamente referencias al tercero. Por ltimo,
cabe sealar que estos tres puntos de vista estn presentes a lo largo de
todos nuestros comentarios.
Parece evidente que el autor considera la evolucin de la relacin
producto-capital como aspecto esencial para el proceso de estancamiento
econmico, no obstante el hecho de que esta categora es m s bien un
resultado del proceso econmico y el contrario de lo que sucede con
categoras relacionadas con el comportamiento (tales como la tasa de
lucro esperada), no nos permite explicar la dinm ica de una economa
capitalista. Al tomar sus decisiones de inversin, el em presario est pre
ocupado con la tasa de lucro que podr obtener, es decir, lo fundamental
ser el lucro esperado sobre la inversin que realizar. La relacin pro

ducto-capital no forma parte de los clculos em presariales y constituye
m s bien un parmetro tecnolgico en trminos fsicos y un resultado en
trminos de valor para cada sector o actividad en operacin4.
La distincin realizada tiene importancia no slo terica, sino que es
relevante para la interpretacin del estancamiento tal como se ha obser
vado en algunas regiones. Como se ver m s adelante, en el caso del
Brasil, la crisis que acom pa al agotamiento del proceso sustitutivo est
relacionada m s con la reduccin de la tasa de inversiones y los factores
responsables de esto, que con una eventual declinacin de la relacin
producto-capital.
4. En trm inos de la econom a convencional es m uy comn confundir la rentabilidad esp erad a o

'eficiencia m arginal', de la inversin con la relacin producto-capital m arginal. La prim era se relaciona
con el com portam iento del em presario y depende de su s expectativas frente a situaciones d ad as o
cam biantes en el m ercado. L a segu nd a es determ inada, en condiciones tecnolgicas d ad as, por el pro
ceso de acum ulacin de largo plazo.
a = relacin producto capital m arginal

i = tasa de inters 'norm al'
K = capital
/ = inversin
E = inversin de equilibrio
y - eficiencia m arginal de la inversin
El determinante de la dinm ica de una econom a capitalista es el com portam iento em presarial, que tom a
en cuenta, por supuesto, los cam bios en los parm etros tecnolgicos dados.
Al analizar la supuesta declinacin de la m encionada relacin en el

sector industrial adm itida una elevacin de la dotacin de capital por
trabajador, d eriv ad a de la concentracin de las in version es en el
subsector de metal-mecnica5 el autor razona que, si "la tasa de ganan
cia tiende a igualarse en las distintas industrias de lo contrario no se
explicara cmo atraen inversiones las industrias con una notoria inferio
ridad en lo que respecta a la rentabilidad del capital teniendo en cuen
ta que la tasa de salarios es la misma, debem os inferir que la relacin
producto-capital tiende a ser tanto m s baja cuanto m s elevado es el
coeficiente de capital por trabajador".
Al hacer esta afirmacin, Furtado parte de un supuesto que nos parece
irreal en cuanto a la igualacin de las tasas de lucro, pues, en condiciones
de mercado acentuadamente 'imperfecto', con algunas ram as dom inadas
por grandes unidades de produccin, que poseen adem s fuerte grado
de monopolio tecnolgico, no hay por qu admitir que se igualen las
tasas de lucros de las distintas industrias. Al contrario, son siempre
m ayores en los estratos m odernos del sector industrial6aun cuando ten
gan menor relacin producto-capital.7 Asim ism o, es errnea la causali
dad que establece Furtado en el sentido de que la igualdad de las tasas
5. Al referirse a los subsectores de m ayor densidad de capital y, por consiguiente segn dice , de
m enor relacin producto-capital, Furtado no se refiere a las ram as de bienes interm edios, que son
precisam ente las que en las fases adelantadas del proceso de industrializacin sustitutivo, suelen exigir
dotaciones de capital por trabajador m s altas, tecnologas m s com plejas y, en m uchos casos, m ayores
dim ensiones d e escala. Por este motivo, incluso, constituyen rubros im portantes de los bienes de s u s
titucin 'difcil'.
6. E stas m ayores tasas de lucro se deben al hecho de que en las industrias m s m odernas la tasa
de explotacin del trabajo tiende a ser m s alta en funcin de la m ayor productividad y del no traspaso
de esa m ayor productividad a los salarios o a los precios, en el sentido de aum entar los prim eros o
reducir los segundos.
7. La tasa de lucro puede ser expresado por la frmula:
m
r = a ____________
m - 1
En donde r es la tasa de lucro, a la relacin producto-capital en valor y m la tasa de plusvala (o
tasa de explotacin)
p - w
m = ......
...................
w
En donde p es el producto por trabajador y zv es el salario.

de ganancia implica que la relacin producto-capital vara de m odo in

verso al coeficiente de capital por trabajador, puesto que se apoya en una
relacin puramente formal. Si nos mantenemos dentro de su esquem a de
anlisis, y dad as las relaciones producto-capital, las relaciones entre las
tasas de ganancia (ex post) constituyen un resultado de las tasas de
plusvala o, dicho de otro modo, de la relacin excedente-salarios.
A pesar de que es m uy simple, suele haber m ucha confusin sobre las relaciones entre la tasa de
plusvala (plusvala sobre el salario), relacin producto-capital y tasa de lucro. En realidad, la relacin
producto-capital puede ser considerablem ente m enor en una ram a (I) que en otra (II) y no obstante la
tasa de lucro ser m ucho mayor, debido a la incidencia de la tasa de plusvala.
w = tasa de salario (se supone constante entre las diferentes ram as),
k = capital por trabajador
tgo = relacin producto-capital = a
r = tasa de lucro
p-w
m = tasa de plusvala = _______________
w
p = producto por trabajador
ri > rl a pesar de que al < alL Por qu?, porque ml < m il a punto de com pensar al m enor que ail es decir:
m
m l+ 1 all
m il all
m il + 1
Por otra parte, la idea de que la relacin producto-capital decline

necesariamente cuando se eleva el coeficiente capital-trabajo (que est
asociada a un esquema analtico de corte neoclsico, de equilibrio general)
no toma en cuenta los efectos del progreso tcnico vinculado a la acu
mulacin de capital. En efecto, el aumento del coeficiente capital-trabajo
en un sector o actividad es simultneo con la penetracin o difusin del
progreso tcnico, aunque esta ltima sea restringida. Siempre que se
acumula, los 'nuevos' equipos que se incorporan a la economa son m s
'eficientes' para la dinmica del sistem a que los equipos preexistentes8. En
este sentido, si el progreso tcnico es ahorrador de capital, habr un
menor requerimiento de insum os de capital por unidad de producto, lo
cual tiende a contrarrestar los posibles efectos negativos de la acum ula
cin sobre la relacin producto-capital. N o obstante, el caso m s comn
que Furtado considera es que el progreso tcnico ahorre fuerza de
trabajo. Pero aun en esa circunstancia, la relacin producto-capital slo
declinar si el aumento relativo de la productividad del trabajo resulta
menor que el incremento relativo de la dotacin de capital por traba
jador9. Adem s, si, en este caso, la relacin producto-capital declina, es
posible que la tasa de plusvala aumente lo suficiente como para provo
car un aumento del excedente invertible10. En resumen, o la relacin
8. A unque no lo sea a nivel terico en un m odelo de equilibrio general de com petencia perfecta.
9. Esto porque la relacin producto-capital es igual a la productividad del trabajo d ividid a por la
relacin capital-trabajo.
10. El siguiente grfico nos perm ite com prender mejor el razonam iento:
La acum ulacin de capital (K., - K,) llevara, si no hubiera progreso tcnico, a , hasta a , . Com o hay
progreso tcnico se va de a ! a a ' 2 . Por supuesto, el resultado final depende de la form a de 1 pudiendo
a ' 2 < a , ; pero en cualquier caso aum enta el producto por un idad de insum o capital m s trabajo (es decir,
aum enta el excedente reinvertible).
producto-capital no declina pese al aumento del coeficiente capital-tra

bajo o, si lo hace, sus efectos negativos sobre el excedente invertible
pueden ser contrarrestados por un aumento adecuado del excedente
sustrado a la fuerza de trabajo. La posibilidad de com pensar los efectos
de la baja de la relacin producto-capital sobre la tasa de crecimiento
depender de que ese excedente se transforme o no en inversiones.
Aunque no se deba al aumento del coeficiente capital-trabajo, es in
dudable que, por lo menos en algunas actividades, la relacin producto-
capital efectiva en las etapas m s adelantadas del proceso sustitutivo
tiende a permanecer muy por debajo de la relacin mxim a posible. En
algunos casos esto se debe y Furtado lo menciona a que, en el pro
ceso de sustitucin de importaciones, la fabricacin interna de los equi
pos em pieza a realizarse slo despus que los precios relativos alcanzan
determ inados niveles significativamente altos, como resultado de los
problem as relacionados con las dimensiones lim itadas del mercado y a
escasez de m edios adecuados de financiamiento de las ventas. En con
secuencia, se reduce la relacin producto-capital fsico para las industrias
de equipos (como productores) y en valor para las industrias que utilizan
a estos equipos.
En otros casos podran actuar en el mismo sentido situaciones de
sobre-dimensionamiento en industrias de bienes duraderos, debido, sea
a coyunturas especiales que favorecieron la adquisicin de equipos, sea
a problem as de indivisibilidad de los mismos.
N o obstante, no hay razn para admitir que, al nivel macroeconmico,
la relacin producto-capital se reduce necesariamente en una fase en que
se estn actualizando los rendimientos de las inversiones de infraestruc
tura que permitieron la instalacin de las industrias metal-mecnicas y
de base. Asim ism o, puede suponerse que, con el transcurso del tiempo,
se desarrollen condiciones de dem anda y complementariedad adecua
das, que resulten en una mejor utilizacin de las capacidades instaladas.
Am bas situaciones tenderan a provocar la elevacin de la relacin pro
ducto-capital11.
11. El olvido del autor en cuanto a las posibles im plicaciones de la m asa de recursos para inversin,
no obedece nicam ente al hecho de que no considera los efectos del progreso tcnico. En verdad, aunque
Furtado menciona que el incremento del capital por trabajador en condiciones de salarios estables-
conduce a una redistribucin regresiva del ingreso (dado el aum ento de la tasa de p lusvala) no con
cluye, com o sera lgico, que aum enta, en consecuencia, el excedente reinvertible. De realizarse este
ltimo, actuara en sentido opuesto al de la declinacin de la relacin producto-capital en cuanto a los
efectos sobre la tasa de crecimiento.
Obviamente, si se llega a una crisis por razones no vinculadas con

la evolucin de la relacin producto-capital el problema es distinto, ya
que la contraccin de la dem anda corriente provoca el aumento de los
m rgenes de capacidad ociosa y la consecuente reduccin de la relacin
producto-capital. Pero ello ser entonces una consecuencia y no un de
terminante de la crisis.
Paradjicam ente, el exam en m s detenido del m odelo de Celso
Furtado sugiere que si las categoras con que trabaja fueran las m s
pertinentes, difcilmente se podra concluir que el estancamiento sera
inevitable en el tipo de economa que l considera. A lo sum o habra una
ligera desaceleracin durante un corto periodo, hasta que los efectos de
factores que contrarrestan la tendencia a la reduccin de la relacin
producto-capital se hicieran sentir con m s fuerza, pero en ningn caso
el estancamiento sera de tipo secular. En realidad, al razonar con "cate
gora resultado" al considerar las tasas de lucro de las diferentes indus
trias como tendiendo a igualarse del mismo modo que los salarios, al
separar la intensificacin del uso del capital de la penetracin del progreso
tcnico y no considerar, adems, los efectos de sta sobre la productividad
de las inversiones, ni los efectos de las diversas m odalidades de econo
ma externas, Furtado parece haber adoptado la 'cam isa de fuerza' de un
modelo neoclsico de equilibrio general, tan elegante cuanto ineficaz para
explicar la dinmica de una economa capitalista.
2. L a c r i s is y l a r e c u p e r a c i n e c o n m i c a e n e l B r a s il
Es indudable que la crisis econmica por que pas la economa brasilea

a m ediados de la dcada de los sesenta, se relacion estrechamente a
nivel estructural, con el agotam iento del dinam ism o de la industrializa
cin apoyada en la sustitucin de importaciones. H abiendo concluido la
realizacin de un "paquete" de inversiones complementarias funda
mentalmente en bienes de consumo duradero y de produccin que
haba utilizado las reservas de mercado preexistentes, dando lugar a una
expansin del ingreso y a una diversificacin del consumo, la economa
careca de un conjunto de proyectos para nuevas inversiones que pudiera
ser introducido en una secuencia temporal adecuada, es decir, despus de
m aduradas las inversiones del "Plano de M etas" correspondiente al go
bierno de J. Kubitschek (1956-1960). En este sentido, el nuevo "paquete"
de inversiones deba cumplir un papel similar al de la onda de innova

ciones de Schumpeter, que, de no ocurrir regularmente en el tiempo,
tiende a provocar acentuadas fluctuaciones en el desarrollo capitalista.
La inexistencia de una m asa adecuada de nuevas inversiones, capaz
de asegurar la mantencin de una tasa alta de expansin econmica, no
se relacionaba estrictamente con limitaciones de la capacidad productiva
(ya suficiente en algunas ram as del sector productor de medios de produc
cin como metal-mecnica, equipos elctricos, m quinas-herramienta,
materiales de construccin), sino m s bien con problemas relacionados
con la estructura de dem anda y el financiamiento.
En cuanto a la dem anda, el problema consista en la distribucin
extremadamente concentrada del ingreso en una pequea cpula, lo cual
limitaba la diversificacin y expansin adecuada del consum o de los
grupos m edios, justamente el tipo de consumo que permitira el mejor
aprovechamiento y ampliacin de la capacidad industrial instalada, con
importantes efectos de arrastre sobre la economa. Por otra parte, los
recursos necesarios para financiar nuevos proyectos de inversin privada
estaban limitados por la evolucin de la relacin excedente-salarios y los
de inversin pblica por la relacin gastos-carga fiscal, adem s de los
problem as existentes para la definicin de los proyectos mismos.
De este modo, parecera que las posibilidades de crecimiento del sis
tema estaban restringidas por la falta de recursos para financiar las
nuevas inversiones y de dem anda para hacerlas rentables, pese a que se
contara con un significativo potencial productivo no aprovechado plena
mente. En estas circunstancias, la solucin para el sistem a consista en
cambiar la composicin de la dem anda redistribuyendo "hacia arriba",
en favor de las capas m edias y altas, el ingreso personal y sus incremen
tos futuros y aum entando la relacin excedente-salarios, mediante la
compresin, incluso absoluta, de las remuneraciones a la m asa de traba
jadores menos calificados.
El problema del financiamiento, sin embargo, no se agotaba en los
aspectos relacionados con la m asa de recursos a movilizar, sino que
tambin dependa de la forma de hacerlo. El mecanismo prevaleciente a
lo largo del proceso de sustitucin de importaciones estaba insertado en
un esquem a inflacionario, que cumpli un papel m uy importante como
'acelerador' de la crisis. La inflacin haba permitido un relativo amor
tiguamiento de las tensiones salarios-lucros, mediante la preservacin de
una tasa de ganancia ilusoria para un sinnmero de nuevas inversiones,
especialm ente en los sectores de bienes de produccin vinculados al

fuerte proceso de acumulacin fsica del perodo 1957-1961. La rentabili
dad esperada del capital adicionado era mantenida artificialmente me
diante la valorizacin de los activos reales frente a la desvalorizacin de
la moneda, as como por una socializacin de los costos de ciertos insumos
bsicos y bienes de capital (poltica cambiara) y de los costos financieros
(gracias al financiamiento originado por el sector pblico y otras fuentes
externas a las empresas). En consecuencia, se dio lugar a una sobrein
versin fsica que tenda a rebajar la relacin producto-capital marginal.
Con el descontrol de su s m ecanismos de propagacin, la inflacin se
desboc, perdiendo su funcionalidad; ni las altas tasas de crecimiento
podran ya mitigarla. La mayor solidaridad de los precios relativos im
peda una transferencia intersectorial de los costos, desm istificaba los
lucros ilusorios, estrangulaba financieramente a las em presas. El fuerte
ritmo de aumento de los precios llev a la intensificacin de las presiones
laborales y los salarios seguan rpidam ente tras los precios, lo cual li
m itaba las posibilidades de la redistribucin forzada.
La declinacin de la rentabilidad esperada de las inversiones, el quie
bre de los lucros ilusorios y la reduccin de la m asa de recursos para
inversin, condujeron a una fuerte reduccin de las tasas de inversin
global, tanto pblica como privada.
La relacin producto-capital en la industria parece haber crecido
durante el perodo 1955-1960. Entre 1960-63 cuando se configura la
declinacin de las tasas de crecimiento no hay evidencias acerca de su
comportamiento. En cualquier caso, parece ser que la contraccin de la
tasa de inversiones fue el elemento decisivo en la crisis econmica. Lo
que no merece du das es que, una vez que ella se agudiz, sea por la
contraccin del nivel corriente de actividad, sea por el debilitamiento de
la tasa de inversin, se generalizaron mrgenes importantes de capaci
dad ociosa, con efectos negativos sobre la relacin producto-capital.
Primera fase de la crisis
A la tendencia a la desaceleracin se su p erp u so una crisis coyuntural,

cuya n aturaleza se relacionaba con la b sq u ed a de soluciones para la
prop ia desaceleracin. En una prim era fase se conjugaron d iv ersas
circunstancias para configurar esa situacin. Entre ellas sobresalen los
intentos del gobierno de redistribuir el ingreso en favor de los asalaria

dos, va una poltica de salarios y precios y, simultneamente, frenar la
inflacin, va una contencin del gasto pblico o del crdito privado y
la reduccin de la liquidez del sistem a por m edio de una program acin
monetaria rgida (1963). Estas m edidas resultaron francamente depresi
vas, ya que en el corto plazo no era posible ni el gobierno lo intentaba
seriamente acom paarlas de una efectiva reorientacin de las inversio
nes y del aparato productivo, sustentndole con la comprensin del nivel
de ingreso de los estratos sociales m s altos.
La reduccin de la inversin pblica y el ataque frontal al capital ex
tranjero (ley de restriccin y control de las remesas de lucros) detuvieron
los planes de inversin en los sectores m s dinmicos y en nuevos sec
tores que estaban en la mira de las corporaciones multinacionales (mi
nera, acero, petroqumica y equipos pesados) elim inndose as com po
nentes autnom os que habran podido contrabalancear los efectos de la
crisis de dem anda corriente en la economa.
Segunda fase de la crisis (1964-1966) y recuperacin
a) El paso de la primera a una segunda fase fue presidido por el cambio

de rgimen a comienzos de 1964. El panoram a a corto plazo del capita
lismo brasileo no mejor, sino que, por el contrario, se acentu la de
presin, pero ahora deliberadamente, al frenarse casi enteramente los
m ecanism os habituales de financiamiento que prevalecan desde los aos
cincuenta, relacionados con la poltica cambiara, de crdito, de salarios
y de dficit pblico. Se aument fuertemente la carga fiscal, se hicieron
m s cortes en el gasto pblico y se restringi nuevamente el crdito. En
conjunto con estas m edidas se instituy una drstica poltica de com pre
sin salarial, cuyos efectos sobre la economa fueron ambivalentes: por
una parte, alivi a las em presas por el lado de los costos, pero, por la
otra, redujo la dem anda corriente12.
12. El fam oso "estran gu lam ien to externo", pretexto para alg u n as teoras del estancam iento, d e s
apareci com o por m ilagro (1964 y 1965), com o consecuencia de la rp id a declinacin d e la d em an d a
p or im portaciones de bienes de produccin, d erivada de la reduccin de las inversiones. Se generaron
fuertes su p erv it en el balance de p ag o s que perm itieron por la prim era vez d esd e la seg u n d a G uerra
M undial una considerable salida de capitales, a despech o incluso del cam bio radical de las reglas del
juego en franco favor del capital extranjero.
Pese a todo, estas m edidas pueden ser consideradas como 'funciona

les' desde el punto de vista del enfrentamiento de la crisis y del trnsito
hacia una nueva etapa de desarrollo capitalista. Fueron liquidadas m u
chas em presas marginales, de menor solidez financiera o capacidad de
endeudamiento, abrindose camino para una reconcentracin de la acti
vidad industrial y comercial. En consecuencia, se elimin parte de la
capacidad productiva "sobrante" en el sistema, con obvios efectos posi
tivos sobre la eficiencia productiva, por lo menos en trminos dinm i
cos13. La poltica de compresin salarial cambi sustancialmente la distri
bucin funcional del ingreso en favor de los lucros de las em presas que
tenan mejores condiciones para sobrevivir, lo cual vino a permitir, junto
con algunas m edidas de emergencia para atender problem as financieros,
la recuperacin y expansin de etapas posteriores.
Asim ism o, dos reformas institucionales la tributaria y la del mer
cado de capitales prepararon el terreno para un nuevo esquem a de
financiamiento del sector pblico y privado.
Ya en 1966 el gobierno aumentaba su tasa de inversin, lograba atraer
capital extranjero de corto plazo (instruccin 289) para alimentar la re
cuperacin de las industrias dominantes, im pulsaba el desarrollo de una
serie de em presas financieras privadas y preparaba los nuevos proyectos
de solidaridad entre el capital extranjero de largo plazo y el Estado (en
minerales, equipos, petroqumica, construccin naval, transportes, ener
ga elctrica). '
b) Es fundam ental tener presente que en el Brasil, al contrario de
muchos pases de la Amrica Latina, el grado de desarrollo industrial en
la fase de agotamiento del dinam ism o del proceso de sustitucin de
im portaciones permita la sustitucin fsica de parte de los artculos que
se importaban. En otros pases latinoamericanos el proceso sustitutivo se
agot antes de que las respectivas economas hubiesen logrado constituir
una base material que les permitiera producir los bienes de produccin
necesarios para realizar inversiones relativamente volum inosas, intensi
vas en capital y tecnolgicamente m s complejas.
El capitalism o brasileo tena condiciones para pasar hacia un esque
m a de expansin cuyos estm ulos emanaran del propio sistema, sin que
13. Este proceso estuvo acom paado por una desnacionalizacin acelerada, puesto que no slo las
em p resas extranjeras eran m s capaces, sino que obtuvieron enorm es facilidades para internar recursos
financieros (Instruccin 289).
esto significara el debilitamiento de los lazos de dependencia externa

que, por el contrario, se hacan m s estrechos. D adas las condiciones
materiales, este nuevo esquem a impona, a nivel econmico, reajustes del
lado de la estructura de la dem anda, m ayor acumulacin de recursos
para inversin, definicin de proyectos rentables y complementarios a la
capacidad productiva preexistente, as como algunas "correcciones" de la
estructura productiva mediante la eliminacin de actividades instaladas
bajo la proteccin de la inflacin que no fueran importantes para el nuevo
esquem a de expansin. Esta matriz de soluciones slo poda ser viable
a partir de una reordenacin de la poltica econmica pblica en cuanto
a financiamiento, distribucin del ingreso, orientacin de los gastos y
asignacin de recursos y de una rearticulacin sobre bases distintas del
sistem a monetario-financiero.
Todos estos requisitos configuran las transformaciones que acom pa
aron a la recuperacin econmica. Como ya se indic, fueron objeto de
la accin del rgimen militar en sus primeros aos. Ya se seal, igual
mente, que uno de los problem as importantes, el de los recursos nece
sarios para financiar las nuevas inversiones y la expansin de la dem an
da de bienes duraderos (con obvias repercusiones sobre la relacin
producto-capital de las industrias correspondientes) fue resuelto en lo
fundam ental mediante la comprensin salarial absoluta.
NOTAS SOBRE LOS ESTILOS DE DESARROLLO
EN AMRICA LATINA*
Anbal Pinto
* P u b licad o en la Revista de la CEPAL, N 1, Sa n tiag o d e Chile, CEPAL, prim er sem estre

d e 1976. Publicacin de la s N acio n es U n id as, N " d e ven ta: S.76.II.G.2.
1. C o n c e p t o s g e n e r a l e s 1
Dado el inters cada vez mayor por los "estilos de desarrollo" y los de
bates que ellos suscitan, se corre el riesgo de reeditar viejas discusiones y
problemas bajo nuevos lemas, que pueden agregar poco de sustantivo y,
en cambio, quiz acenten malentendidos o sustenten ejercicios estriles.
Admitir lo anterior y considerarlo como una advertencia til no debe
llevar al extremo de menospreciar el tema y los esfuerzos que se vienen
haciendo desde hace tiempo por dilucidarlo. Como bien se sabe, cambios
im portantes de significado y enfoque suelen iniciarse con modificaciones
que parecen o se consideran puramente formales o semnticas. Tal es el
caso, por ejemplo, del trnsito de la nocin de "crecimiento" a la de
"desarrollo", cuya diferencia conceptual tom tiempo en cristalizar. Pos
teriormente, la nocin de desarrollo ha ido experimentando continuas
reinterpretaciones, que todava no cuajan en un trmino nuevo que las
exprese adecuadamente. H asta ahora slo se ha popularizado una am
pliacin "desarrollo social" o "in tegral" y una caricatura "desarro-
llism o" que es poco m s que la nocin restringida o insuficiente de
1. En este artculo se han tenido en consideracin los trabajos de M arshall Wolfe y de Jorge
Graciarena, que aparecen en esta m ism a publicacin. N os parece evidente la necesidad de integrar las
d iversas aproxim aciones y de avan zar por ese camino, pero tambin estam os segu ros de la utilidad de
cierta "d ivisin del trabajo" en el esfuerzo, al m enos a estas alturas de la discusin. N os atendrem os
por lo tanto a criterios predom inantem ente econm icos. N o caben, pues, referencias con cierto dejo
peyorativo al "econom icism o" (aunque sea "am plio"), lo m ism o que estaran fuera de lu gar las que
aludieran al "sociologism o " o "p oliticism o" de otros enfoques.
La informacin en que se sustenta este artculo ha sido preparada con laboriosidad e im aginacin
por el econom ista Santiago Jadue, de la Divisin de Desarrollo Econmico de la C E P A L .
59 1
"crecimiento", y a la que se agregan algunas consideraciones crticas

sobre la dependencia y las perspectivas de largo plazo2.
Sea como sea, lo cierto es que el vocablo "estilos" se em plea de m uy
distintas maneras y que esto se presta a confusin.
Antes de ensayar o recordar definiciones, parece conveniente ubicar
el tema en un marco histrico concreto.
Preguntmosnos ante todo por los orgenes, relativamente recientes
por lo dems, del inters por la materia. Como se sabe, la discusin
proviene de fuentes m uy diversas.
Por un lado, nace de la creciente insatisfaccin con la "calidad de la
vida" y el deterioro del medio ambiente en las sociedades industriali
zad as o postindustriales. La profusa y variada literatura sobre el tema
permite eludir una digresin al respecto.
Por otra parte, con menor intensidad, pero con clara tendencia a
acentuarse, los m ism os y otros argumentos se reproducen en las econo
m as sem industrializadas (como las latinoamericanas, por ejemplo), que
comienzan a tomar conciencia de los problem as que plantea el proseguir
la marcha hacia donde han llegado sus congneres avanzados, y a sufrir
los efectos de este proceso3.
La crtica surge tambin en muchos pases (principalmente de A sia y
Africa) que no han llegado a los um brales de la sociedad industrial, o
que estn lejos de alcanzarlos. En este caso, el descontento se alimenta
de una combinacin de elementos m s o menos explcitos y racionaliza
dos, como la visin poco halagea del modelo occidental industriali
zado, la idea de que ese patrn am enaza o es antagnico a valores cul
turales de vieja raz y dignos de preservarse, y la conciencia de que el
esquem a rechazado no tiene viabilidad ni posibilidades de resolver sus
problem as cardinales.
Dicho en otra forma, la preocupacin por el "estilo de desarrollo"
proviene de los que estn saciados y hastiados con la "sociedad opulenta";
de los que se hallan a m edio camino y critican la supuesta deseabilidad
2. Es oportuno sealar que si bien el "d esarrollism o" lleg a ser el blanco fcil y preferido de m ucha
literatura, pocos se dieron el trabajo de desentraar y exponer su significado. U na de las excepciones
conspicuas es la de Luciano M artins en su Industrializao e Desenvolvimento, Editora Saga, Ro de Janeiro,
1967.
3. Avanzados, sin com illas, puesto que lo son indudablem ente en trm inos de la perspectiva de
desarrollo que los orienta y del hecho objetivo del grad o de "liberacin de la n ecesidad" (efectivo o
potencial) con seguido por las econom as industrializadas.
de esa meta y, en ltimo trmino, de quienes no quieren y tienen poca

o ninguna posibilidad de reproducir el modelo rechazado.
La prim era observacin que suscita este cuadro guarda relacin con
el profundo cambio de perspectiva que entraa con respecto a los hbitos
del pasado. En general, al irse creando una economa y una sociedad
internacionales, prevaleci el criterio de que eran las com unidades ade
lantadas y dom inantes las que establecan las pautas para la evolucin
y el progreso de todas las naciones. Esto es, tendan a transformar el
m undo a su "im agen y sem ejanza", segn las palabras del M anifiesto
Com unista4.
En el presente, por el contrario, el desaliento y pesim ism o de unos se
conjuga con la hostilidad y el resentimiento de otros, pese al hecho irre
futable de que la economa internacional y la de los pases capitalistas
industrializados, en particular, vivieron un cuarto de siglo de excepcio
nal crecimiento material.
En otras palabras, las crticas al "estilo dom inante" emergen y se
extienden en una coyuntura que difiere sealadam ente de las que carac
terizaron el eclipse o declinacin de otros grandes rdenes constituidos:
el imperio romano, la organizacin feudal, etc. Este hecho le da a la crisis
presente un significado sui generis, que no ha sido debidamente desen
traado. Dicho sea de paso, tampoco ha habido originalidad en los repe
tidos paralelos entre la coyuntura actual y la depresin de los aos treinta.
A propsito de estas preocupaciones cabe sealar un hecho menos
considerado, pero de importancia prim ordial para la discusin. Esto es,
que ellas y las censuras y reservas consiguientes se circunscriben a un
mbito social bastante restringido, aunque sin duda en aumento. Dicho
de otro modo, son ajenas al debate las grandes mayoras, en los pases
centrales, en los sem industrializados y en la periferia. M s an, si se
pudiera llegar a conocer su sentir sobre estos puntos, me parece casi
4. En la introduccin al docum ento "P rogreso tcnico y desarrollo socioeconm ico en Am rica
Latina; anlisis general y recom endaciones para una poltica tecnolgica", S T / C E P A L /C onf. 5 3 /L . 2,
noviem bre de 1974, se expona el asunto de esta manera: "E s sabido que las dos corrientes principales
que afloraron y prevalecieron en el siglo XIX y todava rivalizan en ste la que podra llam arse liberal
y la m arxista , coincidan en la visin de que el capitalism o industrial iba a extenderse urbi et orbi,
reproduciendo las lneas gru esas de las econom as centrales. Naturalm ente, am bas perspectivas diferan
en alto grad o respecto a los costos sociales de la transform acin y su s destinos posteriores, pero las dos,
vale la pena reiterarlo, confiaban en que la revolucin de las form as y m odo de produccin el progreso
tcnico, en fin despejara los caminos del desarrollo de las trabas materiales, institucionales y culturales
que am arraban a las com unidades precapitalistas o en fases incipientes de la evolucin del sistem a".
evidente que la abrum adora mayora se inclinara por "padecer" los

m ales de la sociedad opulenta consum ista antes que mantenerse en su
situacin presente o, en el caso de las m asas en los pases centrales,
arriesgar lo que han alcanzado (reciente y dificultosamente) en aras de
otro e incierto estilo o m odalidad de desarrollo.
A unque pueda prestarse a malentendidos, es necesario subrayar el
aspecto anterior, tanto para aquilatar la naturaleza y profundidad de las
preocupaciones aludidas, como para comprender la vital importancia de
esclarecer otras vas capaces de obtener el apoyo o com prensin de
aquellas mayoras.
Si abordam os la cuestin desde otro ngulo, fcil ser convenir con
lo se alado por diversos autores entre ellos m is colegas Wolfe y
Graciarena sobre la confusin de trminos y conceptos en el debate.
Estilos, modelos, sistemas, estructuras, patrn, perfil, etc., se em plean
corrientemente como si fueran sinnimos, o no se precisan con rigor las
diferencias entre los vocablos y su s sentidos particulares. En lo que a m
respecta, por ejemplo, confieso que en una versin preliminar de este
estudio, equipar indebidamente "sistem a" y "estilo"5.
N o creo que sea viable o apropiado ensayar una serie de definiciones
tentativas sobre cada uno de esos y otros trminos barajados. Tomaremos
otra va, con la intencin de identificar tres conceptos bsicos, que se
entrecruzan en la discusin.
El primero es el de sistema, que para nuestro propsito, y en un alto
nivel de generalidad, asociarem os con las dos form as principales de
organizacin que lidian y conviven en la realidad contempornea: la
capitalista y la socialista6.
Las caractersticas fundam entales de am bos m odelos son bien cono
cidas. Difieren sobre todo en el arreglo institucional y en la estructura
sociopoltica, pero desde el ngulo que aqu interesa su contraste bsico
reside en la importancia relativa del gasto pblico y del privado, tanto
de consumo como de inversin. En un caso, el capitalista, la composicin
y la dinmica de la dem anda estn vinculadas principalmente a las direc
trices del mercado en m ateria de consumo e inversin privados y a la
5. A. Pinto, "N o tas sobre estilos de desarrollo en Am rica Latina , E C L a / I D E / d r a f t 103, borrador
p ara observaciones y com entarios, diciem bre de 1973.
6. Para nuestros fines no tiene m ayor im portancia que m uchos sostengan que ni los llam ados
"cap italistas" ni los llam ados "socialistas" son tales en relacin con p arad igm as "p u ro s".
rentabilidad de la asignacin de recursos. En el otro, el socialista, el

elemento principal son las resoluciones del Estado (o el Plan) respecto a
la inversin y el consumo piblico-colectivo7.
Si se atiende a este concepto, y a la luz de lo planteado al comienzo,
bien se sabe que para algunos la insatisfaccin y crtica del estilo" o
situacin presente es nada m s que un efecto o concomitante necesario
de las m odalidades y contradicciones del sistem a capitalista. Com o es
obvio, esto significa por oposicin que el otro sistem a sera inmune a
todos los problem as generados por el primero.
Puesto que evidentemente no son idnticas las reservas y dificulta
des su scitadas por uno y otro sistem a8, no es m enos cierto que se ha
reducido considerablem ente el nmero de quienes sustentan ese crite
rio extremo y sim plificado. A la inversa, aum entan quienes piensan que
hay ciertas cuestiones que rebasan esa dicotoma, como las que se re
lacionan con el m edio ambiente, la aglom eracin urbana, la insatisfac
cin juvenil, etc.
Siguiendo otra ruta, nos encontramos con una segunda categora
primordial, que deriva de la clasificacin en pases industrializados y en
pases subdesarrollados o en vas de desarrollo". Se trata en lo esencial
de una diferencia de estructuras y, como consecuencia, de funcionamien
to y de colocacin y relaciones (dominantes o subordinadas) en el esque
ma mundial.
D esde este ngulo, parece meridiano que la preocupacin por los
estilos" se vincula primordialmente con las implicaciones de la com u
nidad industrializada, tanto en su auge como cuando est a medio ca
mino, tanto en sistem as capitalistas como en sistem as socialistas.
En las economas o agrupaciones sociales subdesarrolladas, los pro
blem as se acercan m s a la cuestin elemental de la supervivencia, otra
vez tanto en sistem as capitalistas como en sistem as socialistas. Sin em
bargo, en am bas realidades hay tambin un aspecto comn ya sealado:
la conviccin de algunos de que la continuacin o reproduccin del
7. En 1970, la Unin Sovitica gast en educacin, salu d y actividades culturales de diversos tipos
el 23/> del ingreso nacional. V ase V. Komarov, "The service sphere and its structure", en Problems of
economics, N u eva York, julio de 1973, Vol. XVI, N 3.
8. For ejem plo, algun as cuestiones com o el desem pleo, la estabilidad, la asignacin de recursos en
funcin de necesidades elem entales, etc., son m s p ropias del sistem a capitalista que del socialista.
Otras, relacionadas con los niveles de apertura y participacin poltica, el dinam ism o e innovacin
tecnolgica, etc., aquejan con m s fuerza a los regm enes socialistas.
modelo "industrial desarrollado" es no deseable o no viable, o am bas

cosas a la vez.
A m bas perspectivas son pertinentes para el examen y deben combi
narse. Tendramos as, de partida, una diferencia de sistema y otra de
estructura, que nos llevara a identificar cuatro tipos de situaciones b si
cas, a saber:
a) capitalistas industrializadas,
b) capitalistas subdesarrolladas,
c) socialistas industrializadas,
d) socialistas subdesarrolladas.
Com o bien se sabe, dentro de esos cuadros de "sistem as-estructuras",
la experiencia histrica ha m ostrado que caben variantes m uy dismiles.
Respecto al primer grupo, sobra hacer referencia a los contrastes en
el desarrollo y perfil actual de economas capitalistas industrializadas,
como Gran Bretaa, Estados Unidos, Canad, D inam arca, Francia o
Suiza.
A la vez, no se requiere un recuento de la diferencia entre esas expe
riencias y las de com unidades capitalistas subdesarrolladas, digam os
Grecia, India, Egipto, Mxico o Nigeria, ni de las que caracterizan a las
segundas y las distinguen entre s.
Lo mismo puede extenderse al m undo socialista. A pesar del paren
tesco de "sistem a", sobresalen rasgos m uy dism iles, tanto entre las
naciones m s industrializadas Unin Sovitica, Checoslovaquia, Ale
mania oriental como entre stas y China o su s propios congneres
europeos (Bulgaria o Rumania).
No es esta la oportunidad de ahondar en las causas de esas diferen
cias. Recurdese solamente que en ellas influyen cuestiones tan prim or
diales como la dotacin cuantitativa y cualitativa de recursos m ateriales
y hum anos (comprese la Unin Sovitica y China; Estados Unidos y
Japn; India y Brasil; Argentina y Mxico; Rumania y Albania, etc.); la
formacin histrica y cultural (viejas y nuevas civilizaciones); el relacio-
namiento externo (entidades dominantes, "filiales" como los ex dom inios
britnicos y las ex colonias); los grados y tipos de organizacin y parti
cipacin poltica y social, etc.
Teniendo presente lo expuesto y para nuestros propsitos, lo que
interesa sustentar es que dad os esos contextos de sistem a y estructura
y a causa de una variedad de elem entos significativos, dentro de cada
una de esas agrupaciones generales se perfilan estilos m uy diversos y
especficos, que se m anifiestan en todos los niveles de la vida social. M s

adelante nos detendremos a considerar el sentido econmico del concep
to, teniendo ante la vista el panoram a de Amrica Latina9.
D esde este ngulo, en consecuencia, coincido casi enteramente con
una de las definiciones propuestas por J. Graciarena10, segn la cual estilo
sera "la m odalidad concreta y dinmica adoptada por un sistem a en un
mbito definido y en un momento histrico determ inado". En cambio,
no com ulgo con su apreciacin de que "esta proposicin se refiere m s
bien a una estructura (o a una formacin social) que a un estilo". Para
m, su referencia al "m bito" debe entenderse, precisamente, como una
consideracin del hecho estructural del complejo "desarrollados-subde-
sarrollados" al que aludim os anteriormente.
Entendida esa acepcin general, se vislum bran varias posibilidades
en cuanto a la am plitud y contenido de las proposiciones sobre estilos.
En una, la m s restringida, esas posibilidades se plantean como op
ciones dentro de un sistem a y estructura existentes, pero que entraaran
transform aciones del estilo predominante m s o menos significativas y
en distintas direcciones, segn sean los valores rectores.
Esta fue, a mi juicio, la orientacin que prevaleci en el ensayo pio
nero que se realiz en el Centro de Estudios del Desarrollo ( c e n d e s ) de
Venezuela, bajo la inspiracin de Oscar Varsavsky y siguiendo con un
trabajo iniciado en tiem pos del recordado Jorge A hum ada11. Los tres
estilos all discutidos (el "consum ista", el "autoritario" y el "creativo") se
suponan com patibles con el marco general dado de la sociedad venezo
lana. En las palabras del trabajo citado, "no hay en las hiptesis u sadas
ninguna discontinuidad, ni un cambio brusco de poltica que pueda
provocar situaciones revolucionarias o golpistas".
Una segu n da posibilidad es que la crtica del estilo vigente y la
b squeda de otros optativos requiera la m odificacin del proceso glo
bal. Por un lado, esto podra significar que se estim a esencial el cambio
de sistema, o sea, el reem plazo de uno capitalista por otro socialista, o
viceversa12.
9. V ase en la prim era nota de este artculo las razones de tal "reduccin m etodolgica".
10. Op. cit. Esta preferencia no significa rechazo de las otras sugerencias sobre la materia.
11. V ase c e n d e s , "E stilos de d esarrollo", en El trimestre econmico, 144, Fondo de Cultura Econ
mica, Mxico, octubre-diciembre de 1969.
12. N o s viene a la m em oria un d ivu lgad o artculo de P. Sweezy, "Transicin pacfica del socialism o
al capitalism o", a propsito de la experiencia de Yugoslavia.
Parece claro que esta segunda posibilidad (y su s distintas combina

ciones) traspone las fronteras conceptuales del trmino "estilos". En
cambio la primera, es decir, la acepcin estricta, limita considerablemente
la sustancia y, si se quiere, el atractivo del vocablo.
Esta reflexin no anula la importancia del enfoque y s contribuye a
esclarecer su sentido y su ubicacin frente a otros que atienden de pre
ferencia, como ya se vio, al marco institucional o poltico.
Siguiendo la digresin, conviene detenerse en las posibles relaciones
entre esas categoras o aproximaciones.
D esde luego, pu ede im aginarse una realidad b sica que adm ita
hipotticamente diversas opciones en cuanto a estilos, esto es, volviendo
a la definicin de Graciarena, que permita diversas "m odalidades con
cretas y dinm icas" dentro de "un sistema, en un mbito definido y en
un momento histrico determ inado".
Para ilustrar la situacin puede pensarse en algunos pases capitalis
tas desarrollados como, por ejemplo, los escandinavos. Es concebible que
en esos pases y en otros similares haya un m argen relativamente am plio
para introducir modificaciones sensibles en el estilo prevaleciente. De
hecho, en varios de ellos han estado adaptndose m edidas de largo al
cance para combatir problem as graves de la civilizacin industrial, como
la contaminacin y la congestin urbana. En otros, como el propio Esta
dos Unidos, existen tambin condiciones potenciales para m odificaciones
en apariencia marginales, pero que podran tener consecuencias muy
profundas en su m odalidad de desarrollo. Basta pensar como ejemplo en
la proyeccin de un cambio radical en el sistem a de precios relativos a
raz del alza de precio del petrleo, cuya baratura hasta 1974 imprimi
un carcter particular al uso y asignacin de los recursos productivos.
A lgo parecido podra decirse con respecto al panoram a de algunas
economas subdesarrolladas, que por su potencialidad productiva o por
la m ayor flexibilidad de sus marcos institucionales y sociales, adm iten la
posibilidad de transformaciones m s o menos importantes de su estilo
de crecimiento.
Las m ism as especulaciones podran hacerse si se tienen a la vista las
situaciones particulares de distintos pases adscritos al sistem a socialista.
En otras circunstancias, en cambio, el radio de m aniobra es m uchsi
m o m s estrecho o simplemente inexistente, de manera que son muy
escasas las posibilidades de modificar el estilo dominante a m enos que
haya una transformacin de la base institucional y estructural.
D esde este ngulo, la experiencia de China es una de las m s im pre

sionantes. Son m uy pocos los que ponen en duda que la mutacin de su
sistem a poltico despus de la guerra fue un factor fundam ental para la
superacin de m uchos de su s problem as agu d os y seculares. M s an,
su rechazo del esquem a de desarrollo "clsico" de la economa industrial
ha sido otro elemento prim ordial para definir su estilo tan sui generis,
frente a los sistem as capitalistas o a otros socialistas que siguen, en lo
fundamental, aunque con caractersticas propias, el m odelo de la comu
nidad industrial.
Naturalmente, lo dicho no significa que la experiencia china pueda
ser reproducida en otras condiciones, como a veces se postula con m a
nifiesta ingenuidad. D esde el punto de vista operativo y de las oportu
nidades reales o potenciales de cambio, es indispensable tener en cuenta
la diferencia de situaciones.
D esde un ngulo econmico estricto podra entenderse por estilo de
desarrollo la m anera en que dentro de un determinado sistema se organizan
y asignan los recursos hum anos y m ateriales con el objeto de resolver los
interrogantes sobre qu, para quines y cmo producir los bienes y ser
vicios.
Son evidentes las influencias recprocas entre el "para quin" produ
cir y el "q u " producir, como los nexos entre ellas y el problem a de
"cm o" producir. De todos m odos, no parece aventurado postular que
el factor de m ayor jerarqua en la contestacin global de las interrogacio
nes planteadas es el que tiene que ver con "para quines" producir. Com o
se comprende, no se trata de opciones absolutas, sino que de preferencias
relativas en cuanto a la reparticin social de los principales componentes
del producto, aspecto ste que puede tener im portancia substancial,
como se ver m s adelante. Las inclinaciones del sistem a productivo a
beneficiar en distintas proporciones a los grupos sociales deben evaluar
se desde un ngulo que considere la dinmica del proceso; se trata en
tonces de un fenmeno acumulativo, que va reforzando las tendencias
que apuntan a una m ayor o menor desigualdad.
La caracterizacin econmica de un estilo podra hacerse consideran
do dos clases de elementos, estrechamente vinculados. Por una parte los
de orden estructural, que revelan la forma en que se ha organizado el
aparato productivo, desde el ngulo de su s recursos econmicos y de la
composicin de la oferta. Es una perspectiva esttica, pero fundamental:
corresponde al esqueleto del sistem a en un momento dado.
La otra clase de factores engloba aquellos que son vitales para el

funcionamiento o dinmica del sistema; que "lo m ueven", en fin. Tienen
que ver con el nivel y composicin de la dem anda y con su antecedente
bsico, el nivel y la distribucin del ingreso.
A riesgo de exagerar las reiteraciones, no debe olvidarse la interrela
tion de esos aspectos. Los que "m ueven" o dinam izan la estructura
productiva estn obviamente condicionados por la configuracin de esa
estructura, cuya relativa rigidez en el corto plazo gravita significativamente
sobre la operacin de las fuerzas motrices. Estas, a su vez, influyen perm a
nentemente en la estructura productiva, ya sea en favor de su m odifica
cin, o acentuando su s perfiles.
2. L a b a s e e s t r u c t u r a l
Los antecedentes respectivos sern presentados teniendo en considera

cin el conjunto de Amrica Latina y dos casos nacionales contrastantes,
que representan variantes del "estilo general", determinadas primordial
mente por los grados de desarrollo.
En el cuadro 1 puede apreciarse la conformacin de las estructuras de
produccin y empleo de la regin en 197013. Los rasgos distintivos son
bien conocidos y no hay necesidad de extenderse sobre ellos, salvo en
dos aspectos. El primero tiene que ver con la todava m uy alta partici
pacin del em pleo agrcola, signo genrico del incipiente desarrollo de
las fuerzas productivas, que se reflejar finalmente en el producto o
ingreso per capita14.
El estilo prevaleciente (y su s alternativas) se afirma en esta realidad
bsica. El segundo aspecto de importancia para nuestros propsitos son
las disparidades entre las representaciones del producto y el empleo por
sectores, que constituyen otro de los elementos que definen el su bdesa
rrollo, a la vez que influyen en la conformacin del estilo de crecimiento.
Los registros sealados permiten una prim era aproxim acin a las
cuestiones de "q u " y "cm o" producir. La composicin del producto y
13. Para m s inform aciones sobre el asunto, vase "Tendencias y estructuras de la econom a lati
noam ericana en el decenio d el9 6 0 " en c e p a l , Estudio Econmico de Amrica Latina, 1970 , publicacin de
las N aciones U nidas, N o de venta: S.72.II.G. 1.
14. H acia 1970, alrededor de 500 dlares, cifra sensiblem ente m s elevada que el de otras regiones
subdesarrolladas.
C uadro 1
ESTRUCTURA DEL PRODUCTO Y DEL EMPLEO, 1970
A m rica Latina Argentina Nicaragua
Poblacin Producto Poblacin Producto Poblacin Producto

o cu p a d a interno o cu pad a interno o cu p a d a interno
bruto bruto bruto
A g ric u ltu ra , s ilv ic u ltu ra , caza y pesca 43.7 16.4 15.3 14.8 46.4 29.0
M in a s y can te ras 1.2 4.1 0.7 1.8 0.6 1.1
In d u s tria s m a n u fa c tu re ra s 12.7 24.6 22.1 35.7 12.0 15.9
C o n s tru c c i n 6.0 3.5 6.6 5.2 3.7 4.1
E le c tric id a d , gas, a g u a y s e rv ic io s san ita rio s 0.5 2.0 r , 0.6 2.4
7.6 9.6 < 1
T ra n sp o rte y c o m u n ic a c io n e s 3.8 6.2
l ^ 3.4 5.4
C o m e rc io y fin a n z a s 9.0 22.0 15.5 18.7 10.9 19.0
O tro s se rv ic io s 23.1 21.2 32.2 14.2 22.4 23.1
Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
Fuente: c e p a l, sobre la base de estadsticas oficiales.
los niveles (y desniveles) de la productividad sectorial indican la reali

dad sobre esas materias.
En el m ism o cuadro 1, se incluyen las cifras correspondientes a dos
variantes de la situacin regional. El contraste de los perfiles de A rgen
tina y N icaragua es por dem s elocuente, tanto en lo que se refiere a las
proporciones sectoriales como en lo que atae a las relaciones entre
ocupacin y producto. El espectro que se observa en Argentina es, a la
vez, m s "desarrollado" y m s "equilibrado", esto ltimo si consideran
las cuotas relativas al importante sector agropecuario. Sin embargo, acu
sa m arcados desniveles en lo que respecta a la significacin de los "otros
servicios" y de la industria m anufacturera en am bos respectos. Mientras
se revela una ocupacin excesiva en esos servicios, sucede lo contrario
en lo que corresponde a la industria. En cambio, el sistem a de N icaragua
es m s "hom ogneam ente subdesarrollado".
La estructura productiva puede analizarse desde otro ngulo, tenien
do en consideracin los estratos tecnolgicos, de m anera de apreciar los
agud os desniveles que se registran en los estndares de productividad
de las actividades econmicas. Se trata, como se sabe, del discutido

problem a de la heterogeneidad estructural, que tiene un patente influjo
en las cuestiones de qu, cmo y para quines producir15.
En el cuadro 2 se presentan las estimaciones conjeturales sobre estra
tos tecnolgicos para Amrica Latina en su conjunto, para Argentina y
para Centroamrica.
C uadro 2
AM RICA LATINA: CONJETURA SOBRE LA COM POSICIN DE LA

OCUPACIN Y DEL PRODUCTO POR ESTRATOS TECNO LGICO S A
FINES DE LOS A O S SESENTA
Am rica Latina Centroamrica Argentina
M o d e r- In te r- P rim i- Total M o d e r- In te r- P rim i- T otal M o d e r- In te r- P rim i- Total

no m e d io tiv o no m e d io tiv o no m e d io tiv o
Pro d ucto total

Em p leo 12.4 47.7 34.3 100 8.1 33.6 55.0 100 21.3 65.8 5.3 100
Pro d ucto 53.3 41.6 5.1 100 42.6 48.0 9.4 100 58.6 40.5 0.9 100
A g ric u ltu ra
Em p leo 6.8 27.7 65.5 100 5.0 15.0 80.0 100 25.0 57.0 18.0 100
Producto 47.5 33.2 19.3 100 43.9 30.6 25.5 100 65.1 32.3 2.6 100
M anu factu ras

Em p leo 17.5 64.9 17.6 100 14.0 57.4 28.6 100 25.6 70.6 3.8 100
Pro d ucto 62.5 36.0 1.5 100 63.6 30.4 3.3 100 62.1 37.5 0.4 100
M in era
Em p leo 38.0 34.2 27.8 100 20.0 60.0 20.0 100 50.9 40.0 10.0 100
Producto 91.5 7.5 1.0 100 57.2 40.0 2.8 100 77.8 21.6 0.6 100
Fuente: c e p a l , La m ano de obra y el desarrollo econm ico de Am rica Latina en los ltim os aos, E /C N .
12/ L 1, 5 de octubre de 1964.
15. Sobre heterogeneidad estructural, vase c e p a l , Estudio Econmico de Amrica Latina, 1968, publi
cacin de las N aciones U nidas, N de venta: S.70.II.G.I; tam bin A. Pinto, "N aturaleza e aplicaciones de
la "heterogeneidad estructural" de la Am rica Latina", en El trimestre econmico N o 145, Fondo de
Cultura Econm ica, Mxico, enero-m arzo de 1970.
Si se atiende primero al cuadro global de la regin, se comprueba de

partida que una parte bastante reducida de la poblacin labora en el
sector m oderno (poco m s del 12%), pero que ste genera m s de la
m itad de la produccin de bienes16. Como se ver m s adelante, ciertos
bienes (y servicios) que satisfacen directa o indirectamente determ inados
tipos de dem anda, son producidos de preferencia o exclusivamente por
este estrato.
Los sectores de la minera y la manufactura son los que tienen m ayor
representacin en la esfera m odernizada, especialmente el primero, a
causa de los grandes establecimientos exportadores que lo caracterizan.
En la agricultura, en cambio, resalta la escasa absorcin de fuerza de
trabajo de su sector moderno, que establece la relacin m s desigual
entre las variables escogidas.
En el otro extremo del espectro se encuentra el sector llam ado prim i
tivo, que todava retiene m s de una tercera parte de la ocupacin regio
nal, aunque su contribucin al producto material slo llega al 5%17.
Com o puede verificarse al observar nuevamente el cuadro 2, gran
parte de la ocupacin agrcola (65.5%) y una no despreciable del producto
agrcola (casi 20%), estn vinculadas al sector primitivo. Parece claro que
aqu se da una cuota apreciable del autoconsum o rural. N o ocurre lo
m ism o con la fabricacin de bienes de origen manufacturero, que slo
aportara 1.5% del producto, aunque brinda casi 18% del empleo indus
trial.
El estrato intermedio es el m s "equilibrado" desde el punto de vista
de las relaciones em pleo-producto18. Casi la m itad del em pleo y poco
m s del 40% del producto dependen de l. Su papel es especialmente
importante en las actividades m anufactureras, pues ocupa 65% de la
fuerza de trabajo industrial y genera m s de un tercio del producto. Su
participacin es m uy reducida en la produccin minera; sin embargo, all
16. N o se han con siderado los servicios por las lim itaciones, en este caso, del concepto de produc
tividad. Sin em bargo, las actividades de ese sector presentan iguales o m s profun dos desniveles. La
produ ctividad del sector m oderno se equiparara a la produ ctividad m edia de los p ases d esarrollados
y p odra calcularse en unos 12 000 a 15 000 dlares por hombre ocupado.
17. El sector prim itivo engloba principalm ente las actividades agrcolas de subsistencia y parte de
la produccin artesanal. Si se consideran los servicios, no cabe d u d a de que incluye a una fraccin
elevada de los no calificados. Su produ ctividad anual por persona sera del orden de los 300 a 400
dlares.
18. C om o es obvio, las actividades de este estrato tienen niveles de productividad que giran en tomo
al prom edio nacional. En trm inos absolutos giraran en tom o a los 2 500 dlares por p erson a ocupada.
trabaja m s de un tercio de los ocupados por esa actividad, lo que es

tablece la relacin m s desfavorable entre los sectores considerados.
Situaciones y perspectivas diferentes ofrece el examen y cotejo de las
cifras de Argentina y Centroamrica.
D esde luego, en una apreciacin global, fcil es comprobar la mayor
significacin del estrato moderno en Argentina, sobre todo si se consideran
las cifras de empleo. El cuadro respectivo para Centroamrica es mucho
m s "desequilibrado" ya que una cuota sensiblemente menor de la ocu
pacin (8% frente a poco m s de 21% en la Argentina), genera una parte
considerable del producto global (42.6% frente a 58.6% en la Argentina).
D esde el ngulo opuesto, puede verificarse que en la Argentina el
estrato primitivo tiene una importancia muy limitada. En cambio, en lo
que atae a Centroamrica, nada menos que un 55% del empleo total y
un 80% del agrcola estn ligados a actividades primitivas.
N o es posible extenderse aqu m s sobre las caractersticas estructura
les de la economa latinoamericana. Sin embargo, no podra cerrarse esta
parte sin recordar aquellos aspectos ligados a la colocacin o "relaciona-
m iento" externo de Amrica Latina que tienen m ayor significacin para
el examen de los estilos de desarrollo.
Elabra que referirse ante todo al grado de apertura de las economas
latinoamericanas, que ilustra sobre el grado en que ellas se integran al
esquem a de divisin internacional del trabajo. Com o se sabe, la regin
presenta coeficientes relativamente bajos de exportacin e importacin19,
en lo cual gravita decisivamente la situacin de los pases m s grandes.
Tales coeficientes van desde alrededor de 10% para Brasil, Mxico y
Argentina, hasta m s de 30% para algunas economas centroamericanas.
La gran m ayora elev esos coeficientes en el pasado decenio, y se abri
an m s en el primer trienio de los aos setenta.
Otros fenmenos han acentuado esa tendencia y contribuido a crear
una distinta situacin estructural. Por una parte, en el decenio de 1960
se acrecent la importancia del financiamiento externo en el enjuga-
miento de dficit tambin mayores del balance comercial y en cuenta
corriente20. Por la otra, el "relacionamiento" externo tambin se robusteci
19. Vanse antecedentes sobre la m ateria en "Tendencias y estructuras de la econom a latinoam e

ricana", op. cit.
20. El financiam iento externo total (excluida Venezuela, cuya realidad es sui generis) p as de 6 600
m illones en 1950-1959 a 13 850 m illones en 1960-1969. (Vase "Tendencias y estructuras de la econom a
latinoam ericana", op. cit.).
con la gravitacin cada vez m ayor de las em presas transnacionales en las

economas regionales21.
A lo anterior cabe agregar las m odificaciones acaecidas en la com po
sicin de las exportaciones e importaciones.
Respecto a las prim eras, se registr en el decenio de 1960 una discreta
pero sensible merma del grado de concentracin en las exportaciones
p rim arias22, m ientras se acrecentaba la participacin de las ventas de
productos m anufacturados23. Conviene tener en cuenta que en 1970 al
rededor del 36% de esas exportaciones regionales provena de las em pre
sas transnacionales.
En cuanto a las importaciones, el cambio m s destacado, sin ser es
pectacular, fue la menor participacin de los bienes de consum o (baj de
21% en 1955 a 16% en 1968) y el incremento correlativo de la correspon
diente a bienes de capital.
Naturalmente, estas transformaciones globales de la regin esconden
muchas variaciones nacionales. Ellas han sido mucho m s significativas
en las economas de mayor tamao (Mxico, Brasil y Argentina), aunque
las mismas tendencias y por ende los mismos reajustes estructurales,
se repiten en casi todos los pases latinoamericanos.
En ltimo trmino, stos apuntan en algunas direcciones bsicas, de
gran importancia para el asunto que se analiza, y principalmente, hacia
el fortalecimiento de lo que se ha dado en llamar "internacionalizacin"
o insercin dependiente de las economas regionales. Este camino se
plantea con algunos rasgos distintos del viejo m odelo de crecimiento
hacia fuera, pues hace hincapi en la m ayor diversificacin de las expor
taciones y, sobre todo, en la "internalizacin" y trasplante a travs de
em presas transnacionales, de pautas de produccin y dem anda (o consu
mo) y form as de progreso tcnico, comercializacin y financiamiento
prevalecientes en los centros capitalistas desarrollados.
21. N o se d isp o n e de cifras g lo b a le s so b re el p o rcen taje d e la p ro d u cc i n re g io n al o p o r p a s e s q u e

cu b ren la s e m p r e sa s tran sn acio n ale s, p ero fcil e s c o m p ro b a r su p re d o m in io o e x c lu siv id a d en m u c h o s
ru b ro s p rin c ip a le s d e la p ro d u cc i n d e b ien es de c o n su m o d u r a d e r o s (p rin cip alm e n te v eh c u lo s a u to
m o to re s) y b ie n e s de ca p ital.
22. En tre 1955 y 1968, la p articip ac i n del p rin cip al p ro d u c to d e ex p o rtaci n b aj d e 62 a 50% y
la d e lo s tres p r o d u c to s p rin cip ale s, d e 80 a 65% . (V ase "T e n d e n c ias y e str u c tu r a s d e la ec o n o m a
la tin o a m e ric a n a ", op. cit.).
23. E llo s re p re se n tab a n a lre d e d o r d e 2.5% d el to tal en 1955. P ara 1970 la cifra se acercab a al 10%
y en la se g u n d a m itad d e lo s a o s se se n ta crecieron a u n a ta sa su p e r io r al 20% an u al.
H uelga poner de relieve la enorme significacin de este proceso para

el estilo de desarrollo, o si se mira desde otro ngulo, para las cuestiones
prim ordiales de qu, cmo y para quines producir.
3. E l f u n c i o n a m i e n t o d e l e s t il o
Tanto o m s que la base estructural del estilo interesa la dinm ica del
mismo, vale decir, las fuerzas que mueven el sistem a y que lo transfor
man, acentuando o m odificando su s perfiles bsicos.
Aunque los antecedentes sobre la materia son precarios, aqu se han
reunido algunas cifras relativas a Amrica Latina, y en algunos casos a
variantes nacionales, que permiten discernir ciertos elementos sobresa
lientes.
En el cuadro 3 figuran las tasas de crecimiento de las principales
agrupaciones industriales. Con ciertas excepciones y reservas, nos dan
una idea de la dinmica global, ya que reflejan indirectamente el com
portamiento de los sectores prim ario y terciario24.
Si se observan los guarism os correspondientes a la regin en el pero
do 1960-1971, se comprobar a primera vista que la tasa m edia de cre
cimiento de todas las industrias (6.8%) experimenta claras oscilaciones si
se atiende a cada agrupacin. En trminos generales, ella es m s baja
para las llam adas actividades tradicionales, donde predom inan in dus
trias de bienes de consumo no duraderos; bordea o sobrepasa el prom e
dio en lo que respecta a las actividades intermedias y lo excede m s o
m enos holgadamente en lo que se refiere a las industrias m etlicas b
sicas, en especial a las vinculadas con los bienes duraderos pesados:
artefactos, vehculos autom otores y otros.
L as cifras que describen la evolucin de Argentina, Brasil y Mxico
confirman las m ism as tendencias, m s atenuadas en el primero de estos
pases, y de particular vigor en el Brasil. Para este ltimo pas se prefiri
el lapso 1967-1971, tanto porque el plazo m s largo encierra perodos
24. D el p rim a rio ad q u ie re n in su m o s; el secto r terciario, a su v e z , se g u ir en a lg u n a m e d id a la

d ilataci n d e la s a g ru p a c io n e s in d u stria le s. L a in c lu si n d e la p ro d u cc i n p rim a ria p a r a c o n su m o d i
recto (d e d u c id a s la s e x p o rta c io n e s y lo s in su m o s) no a lterara sin o q u e refo rz ara el se n tid o del c u a d ro
in d icad o , y a q u e su ta sa d e crecim ien to h a sid o inferior. P o r o tro lad o , es e v id e n te q u e el c u a d r o tiene
m e n o s sig n ifica ci n p a r a lo s p a s e s de m en o r d e sa rro llo in d u strial, en lo s cu a le s g ra v ita m s la c o m
p o sic i n d e la s im p o rtacio n es.
C uadro 3
AMRICA LATINA: TASAS DE CRECIMIENTO DEL SECTOR

MANUFACTURERO POR AGRUPACIONES INDUSTRIALES
(Tasa media anual acumulativa para el perodo 1960-1971)
P r o m e d io A r g e n tin a B r a s il3 M x ic o
A m r ic a
L a tin a
Alimentos, bebidas y tabaco 4.8 3.7 7.6 5.8

Fabricacin de productos alimenticios excepto
bebidas 4.6 3.1 7.9 5.7
Industrias de bebidas 4.9 5.7 6.3 6.9
Industria del tabaco 4.3 4.9 7.1 4.5
Textiles, prendas de vestir e industria del cuero 4.1 2.0 7.1 7.2
Industrias de la m adera y productos de la madera,
incluidos muebles 2.9 3.8 - 4.8
Fabricacin de papel y productos de papel; imprentas
y editoriales 7.4 5.9 7.5 8.2
Fabricacin de sustancias qum icas y productos qumi
cos derivados del petrleo y del carbn, de caucho
y plstico 9.0 7.9 13.1 9.2
Sustancias qum icas industriales 13.3 13.6 12.8
Otros productos qumicos

1 J1
J 6.6
10.6
- 7.8
Refineras de petrleo
J1 J!
1 '

Productos derivados del petrleo y carbn 15.4 - -
Fabricacin de productos de caucho 7.3 6.9 13.9 6.5
Minerales no metlicos, excepto derivados del petrleo
y carbn 7.0 7.1 12.1 8.7
Industrias metlicas bsicas 8.8 8.7 13.2 8.8
Fabricacin de productos metlicos, m aquinaria
y equipo 9.5 6.9 18.4 11.9
Productos metlicos, excepto maquinaria y equipo 8.3 8.4 17.9 9.0
Maquinaria, excepto la elctrica - 5.3 14.1
Maquinaria, aparatos, accesorios y suministros
elctricos 10.4 5.8 12.7 11.5
Construccin de material de transporte 10.2 7.4 23.5 13.1
Vehculos automviles 13.5 10.4 - 15.4
Otras industrias manufactureras 8.2 3.0 - 7.7
Total industrias manufactureras 6.8 5.6 12.2 7.8
Fu en te: c e p a l, so b re la b a se d e c ifras o ficiales.

a 1967-1971.
m uy dismiles, como porque los ltimos aos, de activo y sostenido cre

cimiento, permiten vislum brar con mucha claridad las fuentes de dina
m ism o del estilo prevaleciente. En el caso brasileo, como puede verifi
carse en el mismo cuadro 3, la tasa m edia global de 12.2% se compone
de un ritmo bastante elevado de expansin de las actividades "tradicio
nales" (alrededor del 7%) aspecto que no puede pasarse por alto y
de otros extraordinariamente acelerados en las industrias metlicas b
sicas, en especial de bienes duraderos pesados25.
El cuadro emergente no es de sorprender y se ha anticipado o su p u es
to en m uchos anlisis. Tambin es por dem s conocida la explicacin
habitual de esas tendencias, que se atribuyen (casi tautolgicamente) a
las distintas elasticidades-ingreso de la dem anda de bienes y servicios.
Pero lo que im porta averiguar es de dnde arranca esa elasticidad-
ingreso, esto es, en qu grupos se origina la dem anda y qu m agnitud
tiene para las diferentes clases de productos.
En otras palabras, las tasas de crecimiento dispares de las agrupacio
nes industriales sealan aproxim adam ente las inclinaciones del sistem a
o estilo en cuanto a qu producir. Cabe ahora inquirir respecto a los
destinatarios de ese esfuerzo que, al m ism o tiempo, son sus m andantes
econmicos, esto es, verificar "para quines" produce el sistem a (prefe
rente o exclusivamente) los diversos bienes.
En el cuadro 4 se intenta dar una respuesta aproxim ada a esas interro
gaciones teniendo en cuenta la participacin de distintos estratos de in
gresos en el consumo total de rubros principales, ordenados segn su
naturaleza: alimentos, indumentaria, vivienda, servicios, bienes duraderos.
Sin entrar a una descripcin detallada de los antecedentes, es posible
poner de relieve algunas relaciones primordiales.
Si se toman como puntos de referencia las participaciones del estrato
que compone la m itad m s pobre de la poblacin y del 10% de ingreso
m s alto, resalta de inmediato que la del primer grupo es invariablemente
m s baja que la del segundo, salvo en lo que toca al consumo de cereales,
y que va dism inuyendo cuando se trata de bienes m s caros y servicios
m s calificados y costosos. Por el contrario, la participacin del 10% de
25. L a d istin c i n en tre a c tiv id a d e s d e d ic a d a s a la fo rm aci n d e ca p ita l y a la p ro d u c c i n d e b ie n e s

d e c o n su m o d u ra d e r o (con to d a s la s d ific u lta d e s q u e p lan te a fijar e se lm ite) se ra fu n d a m e n ta l p a r a
a rro jar m s lu z so b re el a su n to . L o m ism o p u e d e d e c irse resp ecto a la d e sc o m p o sic i n d e lo s ru b ro s
d e c o n su m o co rrien te en b ie n e s d e c o n su m o p o p u la r y o tro s tip o s d e b ien es d e d e stin o m s re strin g id o ,
co m o cierto s p ro d u c to s alim en tic io s o textiles.
C uadro 4
AMRICA LATINA-
PARTICIPACIN DE DISTINTOS ESTRATOS DE POBLACIN EN EL
CONSUMO TOTAL POR RUBROS DE CONSUMO, ALREDEDOR DE 1970
^ ^ E s t r a t o s de poblacin 20% 50% 20% 10%

m s pobre m s pobre anterior al m s rico
10% ms
Rubros de consum o rico
Alimentos, bebidas y tabaco 5 23 29 29

Carne 2 12 34 41
Cereales 8 32 24 19
Otros alimentos 5 25 28 28
Bebidas y tabaco 5 22 29 30
Indum entaria 2 14 32 42
Ropa 2 13 32 44
Calzado 3 16 32 36
Vivienda b 2 15 29 44
Transporte 1 5 25 64
C uidado p e rso n a lc 2 15 31 41
Servicio dom stico - 1 16 82
Otros servicios personales 1 4 25 67
Recreacin y diversin d - 3 20 75
Bienes de uso duradero 1 6 26 61
A utom viles (compra) - 1 13 85
C asas y departam entos (compra) 2 9 29 54
M uebles 2 5 16 74
Artefactos elctricos y mecnicos 1 5 37 50
Total 3 15 28 43
Fu en te: E stim a c io n e s d e cepa l so b re la b a se d e e n c u e sta s n ac io n ales.

a P ro m e d io e stim a d o so b re la b a se d e in fo rm acio n es d e: A rgen tin a, B rasil, C o lo m b ia , C hile, H o n d u r a s,
M x ico, P arag u ay , P er y V enezuela.
b El ru bro v iv ie n d a in clu ye: alq u ile re s, artc u lo s textiles p a r a el h o g ar, c o m b u stib le s, e le c tricid ad , g a s,
a g u a y e n se re s d o m stico s.
c El ru bro c u id a d o p e r so n a l in clu ye: artc u lo s d e to cad or, d r o g a s y m e d ic in as, s e rv ic io s m d ic o s, p e lu
q u e ra y o tro s sim ilare s.
d El ru bro recreacin y d iv e r si n inclu ye: v a c a c io n e s y tu rism o , recreacin , d ia r io s y re v istas, c u o ta s a
clu b e s, m u tu a le s y o tro s sim ilares.
la poblacin con ingresos m s altos llega a niveles m uy elevados en

bienes como autom viles (85%), recreaciones (75%), servicios domsticos
(82%), artefactos (50%), ropa (44%), carne (40%), vivienda (44%), etc.
Si al consumo de ese estrato se agrega el correspondiente al 20% de

la poblacin que lo sigue en ingresos, se ver que los consum os de esos
grupos cubren entre el 75 y casi 100% del total en varios casos, sobre todo
en el de los bienes de consum o duraderos de m ayor precio unitario.
Los antecedentes relativos a la Argentina y H onduras (vanse los
cuadros 5 y 6), muestran, como era de esperar, versiones m s atenuadas
o agud izad as del cuadro regional. La participacin del estrato superior
es siempre m s reducida en la Argentina, as como es m s elevada la que
cabe a la m itad inferior. D esde el ngulo del consumo total, el 30% de
m ayores ingresos absorbe el 56% del consumo en la Argentina y el 73%
en H onduras.
Por otro lado, si se consideran algunos rubros claves en las pautas
m odernizadas de consumo, podr apreciarse que el gasto del 50% de la
poblacin de menores ingresos en artefactos elctricos y mecnicos cubre
apenas un 3% del total en H onduras, en tanto que la cifra respectiva para
la Argentina es de 25%. En el caso de los autom viles, sin embargo, la
m itad de la poblacin con ingresos m s bajos apenas pesa en la Argen
tina, pues la adquisicin de estos bienes se concentra en el estrato su pe
rior (60%). Naturalm ente, la cifra respectiva para H onduras es m uchsi
m o mayor: 94%.
Aunque no son estrictamente comparables, los cuadros sobre ritmos
de expansin de las actividades industriales y sobre la distribucin social
de diversos consum os son lo bastante claros y elocuentes para fun
damentar una hiptesis conocida: que los ncleos m s dinm icos del
aparato productivo estn enlazados y dependen de preferencia y a veces
con exclusividad de la dem anda de los grupos colocados en la cspide de
la estructura distributiva. Dicho en otras palabras, dado el ingreso medio
regional y de los pases, para que funcione y avance el presente estilo de
desarrollo es indispensable que el ingreso y el gasto se concentren en
esos estratos, de manera de sostener y acrecentar la dem anda de los
bienes y servicios favorecidos. En la m edida que ello ocurra, el aparato
productivo ir o seguir ajustndose para atender con preferencia
esos tipos de demanda.
C uadro 5
ARGENTINA:
-~-_^Estratos de poblacin 20% 50% 20% 10%

10% m s

Carne 9 33 26 20
Cereales 11 37 25 18
Ropa 4 18 29 34
Calzado 6 26 28 24
Vivienda 1 8 28 27 26
Pblico 5 23 29 29
Privado (funcionamiento) 1 7 34 51
C uidado personal b 8 30 27 27
Servicio dom stico 2 6 26 61
Recreacin y diversin 3 14 28 44
A utom viles (compra) - 5 27 60
M uebles 1 6 20 70
Artefactos elctricos y m ecnicos 5 25 26 24
Total 6 25 27 29
Fu en te: E stim a c io n e s d e c ep a l so b re la b a se d e e n c u e s ta s n ac io n ales.

a El ru bro v iv ie n d a in clu ye: alq u ile re s, artc u lo s textiles p a r a el h o g ar, c o m b u stib le s, elec tricid ad , g a s,
a g u a y e n se re s d o m stic o s.
b El ru b ro c u id a d o p e rso n a l in clu ye: artc u lo s d e to cad or, d r o g a s y m e d ic in a s, se rv ic io s m d ic o s, p e lu
c El ru bro recreacin y d iv e rsi n in clu ye: v a c a c io n e s y tu rism o , recreaci n , d ia r io s y re v istas, c u o ta s a
c lu b es, m u tu a le s y o tro s sim ilare s.
C uadro 6
HONDURAS:
^ ___Estratos de poblacin 20% 50% 20% 10%

10% ms

Carne 3 9 30 52
Cereales 9 25 25 25
Ropa 5 13 27 47
Calzado 5 13 30 44
Vivienda a 4 12 30 46
C uidado personal b 4 12 30 45
Servicio dom stico - - 17 82
Recreacin y div ersi n c I 3 14 81
A utom viles (compra) - - 5 94
M uebles 3 8 25 58
Artefactos elctricos y mecnicos 1 3 28 66
Total 5 14 28 45
Fu en te: E stim a c io n e s d e c e p a l so b re la b a se d e e n c u e sta s n ac io n ale s.

a El ru b ro v iv ie n d a in clu ye: alq u ileres, artc u lo s textiles p a r a el h o g ar, co m b u stib le s, e le c tricid ad , g a s,
a g u a y e n se re s d o m stic o s.
b El ru b ro c u id a d o p e rso n a l in clu ye: artc u lo s d e to cad or, d r o g a s y m e d ic in as, se rv ic io s m d ic o s, p e lu
c El ru b ro recreacin y d iv e rsi n in clu ye: v a c a c io n e s y tu rism o , recreaci n , d ia r io s y re v ista s, c u o ta s a
clu b es, m u tu a le s y o tro s sim ilares.
4. I n t e r r o g a n t e s y o p c i o n e s
La realidad descrita plantea algunos interrogantes que pueden presentar

se en forma de alternativas26:
a) el fenmeno prosigue y en su curso se van incorporando gradual
mente otros estratos sociales a los nuevos consum os hasta generalizarlos;
b) el fenmeno prosigue, pero sin promover una integracin creciente
y significativa de grupos num erosos, que continan m arginados de di
chos consum os y adem s siguen en una situacin m sera en cuanto a
satisfaccin de necesidades vitales.
La prim era opcin reproduce el proceso de las economas capitalistas
centrales. Las diferencias al respecto se han destacado en muchos tra
bajos y no es del caso recapitularlas aqu27. De todos m odos, el "caso
especial" de la Argentina indica que la marginalizacin en gran escala no
es un elemento obligatorio en la experiencia latinoamericana. (El proble
m a se considerar m s adelante en el plano regional). Sin embargo, es
evidente que hay de por m edio una fundam ental cuestin de plazos. La
incorporacin gradual, que pu do tomar un siglo o m uchos decenios en
el p asado de las economas centrales, no parece viable en las circunstan
cias actuales, a menos que se apliquen restricciones poltico-sociales, cuya
probabilidad no puede olvidarse, dad as ciertas experiencias dentro de la
regin.
A lgunas consideraciones antedichas valen para apreciar la segunda
opcin. En sta, el estilo prevaleciente deja de mano a fracciones im por
tantes de la poblacin, que se localizan en los mbitos rurales y regio
nales m arginalizados y en la periferia de las ciudades. De este modo, en
trminos absolutos y quiz relativos, se incrementan los no participantes,
que se mantienen en niveles de pobreza crtica.
26. N o p o r d e sc o n o ce rla o su b e stim a r la d e ja m o s d e la d o o tra p o sib ilid a d ev id e n te , so b re to d o p a r a

lo s p a s e s d e m e n o r d e sa rro llo relativ o : q u e el estilo no fu n cio n e. P ara e sto s p a s e s tiene m u c h o m a y o r
sig n ific a c i n la v ariab le exterior.
27. Entre o tro s, v a se d e l a u to r "C o n c e n trac i n del p ro g r e so tcn ico y d e s u s fru to s en el d esa rro llo
la tin o a m e ric a n o ", en E l trim estre econm ico, 125, F o n d o d e C u ltu r a E co n m ica, M x ico , e n ero -m arz o de
1965.
Sin pronunciarse sobre la viabilidad concreta de ese camino a corto

o largo plazo, es evidente que l no es aceptable en trminos de los
valores profesados por la com unidad internacional28.
Para adentrarse m s en el tema puede ser til valerse de algunas
cifras sobre la distribucin del ingreso en la regin y los cambios que ha
experimentado entre 1960 y 1970. (Vase el cuadro 7). Aunque la docu
mentacin es reconocidamente insatisfactoria, las tendencias y relaciones
que se vislum bran parecen prxim as a los hechos.
Si se examinan los antecedentes sobre participaciones de los estratos
en el ingreso total, varios aspectos llam an la atencin. Por un lado, cae
ligeramente la cuota del 20% m s pobre y casi no vara la del 50% in
ferior. En el otro extremo y contrariamente a lo que habitualmente se
supone se reducen m oderadam ente las representaciones del 10 y el 5%
de m ayores ingresos. En cambio, se eleva la del estrato correspondiente
al 20% anterior al 10% de ingresos m s altos (de 24.6 a 28%). En verdad,
este ltimo grupo y el com puesto por el 30% que se halla por encima del
20% m s pobre son los nicos que mejoran su posicin relativa.
D esde estos ngulos, en consecuencia, podra argirse que se observa
una leve desconcentracin del ingreso en lo que a la cspide social se
refiere y en beneficio de los grupos m edios altos. En el otro platillo de
la balanza gravitara la prdida de representacin del estrato m s pobre.
La perspectiva anterior debe complementarse con la visin de las
m agnitudes absolutas, la que precisa y tambin modifica algunas de las
hiptesis planteadas en los prrafos precedentes.
Com o puede apreciarse, el ingreso personal per cpita habra aum en
tado en la regin en 27% entre 1960 y 1970, lo que representara 95
dlares (de 1960) en cifras absolutas29. Esta mutacin m edia o global
tiene m uy distinta significacin para los diversos estratos. Por de pronto,
los menores incrementos porcentuales de los dos grupos de m ayores
entradas involucran mejoras absolutas de 325 dlares para el 5% de
ingresos m s altos y de 292 dlares para el 10% superior. Para el estrato
siguiente (el 20% que queda por debajo del 10% m s alto), el importante
28. V ase ce p al, "In fo rm e so b re u n e n fo q u e u n ific a d o p a r a el a n lisis y la p lan ificac i n d el d e sa

rrollo. In fo rm e p re lim in ar del S ecretario G e n e r a l". (Texto r e v isa d o d e la v e rsi n e s p a o la d el d o c u m e n to
E / C N . 5 /4 7 7 del 25 de octu b re d e 1972, p re se n ta d o al 2 3 p e r o d o de se sio n e s de la C o m isi n de
D e sa rro llo S o cial d e la s N a c io n e s U n id as).
29. Entre lo s a o s m e n c io n a d o s la d e p rec iaci n in tern a del d la r fu e d e ca si 32% .
C uadro 7
AMRICA LATINA:
INGRESOS PER CPITA EN DLARES DE 1960 Y CAMBIOS EN LA
PARTICIPACIN DE LOS DISTINTOS ESTRATOS SOCIOECONMICOS EN
EL INGRESO TOTAL DE LA REGIN
Participacin de cada Ingreso per cpita1 Incremento del Incremento Incremento

estrato en el (dlares de 1960) ingreso per cpita total por de cada
Estratos total estratos estrato
socioeconmicos
1960 1970 1960 197(1 Porcentual Dlares (millones del incre
de 1960 de dlares mento
de 1960) total
20% m s p o b r e 3.1 2.5 53 55 3.8 2 107.6 0.4

30% s ig u ie n t e 10.3 11.4 118 167 41.5 49 3 919 15.4
50% m s p o b r e 13.4 13.9 92 122 32.6 30 4 025 15.8
20% s ig u ie n t e 14.1 13.9 243 306 25.9 63 3 359 13.2
20% a n te rio r al
10'% m s rico 24.6 28.0 4 24 616 45.3 192 10 2 37 40.3
10% m s rico 47.9 44.2 1 643 1 945 17.7 292 7 785 30.7
5% m s rico 3 3 .4 29.9 2 305 2 630 14.1 325 4 332 17.1
T o ta l 100.0 100.0 345 440 27.5 95 25 406 100.0
,
Fu en te: E stim a c io n e s de ]a c e p a l so b re la b a s e de e n c u e sta s n acio n ales.
N o ta : L a d istrib u c i n m e d ia d e A m ric a L a tin a en 1970 se e stim so b r e la b a s e d e in fo r m a c io n e s d e
A rg e n tin a, B ra sil, C o lo m b ia , C h ile, H o n d u r a s , M x ico , P a r a g u a y y V e n ezu ela.
a C o r re sp o n d e al c o n c e p to d e in g re so p e r so n a l p e r c p ita .
aumento relativo (45%) significa un aumento absoluto de 192 dlares,

que duplica el incremento m edio del conjunto (95 dlares).
Si se observan los otros escalones de la pirm ide distributiva, lo pri
mero que llama la atencin es el estancamiento, a niveles muy bajos de
ingreso, del 20% m s pobre. Por su parte, el 50% m s pobre slo acre
cienta su ingreso absoluto en 30 dlares, llegando en 1970 a apenas 122
dlares anuales, aunque otra vez conviene atender a los incrementos del
grupo (30%) que sigue al 20% m s bajo.
Si se enfocan estos aspectos sobresalientes desde el ngulo de estas

notas, pueden deducirse algunas incidencias sobre las fuerzas que m ue
ven el sistem a o el estilo de desarrollo.
Para el efecto y en primer lugar se ha calculado lo que representa el
aumento de ingreso personal acaecido en el perodo, que alcanza a la
sum a de 25 406 millones de dlares e involucra un incremento del 27%
respecto a 1960. D esde un ngulo restringido ya que no se consideran
otras partidas (como las utilidades retenidas y el ahorro gubernam en
tal), esa sum a representa el principal factor de expansin del mercado
o de la dem anda global interna.
Ahora bien, cmo se ha distribuido ese m ayor poder de compra
entre los estratos sociales considerados?
Como puede apreciarse en las ltimas colum nas del cuadro 7, casi la
tercera parte del incremento (31%) corresponde al 10% de ingresos m s
altos, cuota que se eleva al 71% si se incluye al siguiente 20%.
Por otro lado, en lo que atae a la m itad m s pobre, sta slo habra
recibido un 16% del total, incremento del que qued excluido casi por
completo el 20% colocado en la base de la pirmide.
Si se agrega a los estratos de esa m itad el acrecimiento obtenido por
el 20% que sigue, 70% de las personas habra dispuesto del 29% del
m ayor ingreso, cuota inferior a la recibida por el 10% m s rico (31%).
D esde otro ngulo y considerando las cifras absolutas, podra decirse
que la ampliacin del mercado atribuible al 30% superior alcanz a unos
18 000 millones de dlares, y la del 70% inferior a slo 7 400 millones.
L as cifras indican con claridad en qu estratos se han concentrado los
acrecimientos de ingresos en el perodo considerado, y es evidente que
esa inclinacin corresponde en sus lneas gruesas a la observada en la
asignacin de recursos, traducida, como vimos, en diferentes tasas de
expansin de las actividades productivas. Vale repetir, el "qu producir"
ha debido ajustarse al "para quines" producir.
El asunto puede percibirse con m s nitidez si volvem os sobre las
cifras absolutas de ingreso y las relacionamos con los rubros principales
de consumo. Sobre la materia, y a la vista de los guarism os del cuadro 7,
pueden plantearse algunas hiptesis razonables.
En primer lugar, parece claro que, en el plano regional, alrededor de la
mitad de la poblacin tiene ingresos m edios por persona de unos 120
dlares al ao, de modo que se encuentra constreida a la satisfaccin
precaria de las necesidades m s elementales. Dentro de ese espectro,
probablemente el 30% m s pobre est por debajo de cualquier "lnea de

pobreza" que se trace30. El otro 20% cuyo ingreso se acerca a los 200
dlares al ao, podra hallarse ligeramente sobre ella.
La capa superior de ese segmento m s el 20% de la poblacin que se
halla inmediatamente sobre l y cuyo ingreso medio es de unos 300
dlares, seguramente ya ha entrado al mercado de los productos in
dustriales bsicos de menor costo y de una gam a de servicios urbanos
baratos. En cambio, slo con sacrificios considerables, o la reduccin de
consumos esenciales, este grupo puede acceder a bienes duraderos y ser
vicios m s calificados. Ni la participacin ni los incrementos absolutos de
estos estratos muestran cambios significativos en esta etapa.
M uy distinta, como ya se hizo ver, es la evolucin experim entada por
el 20% que queda debajo del 10% de ingresos m s altos. Tanto su par
ticipacin como el incremento absoluto de su ingreso per cpita (alrede
dor de 45% en el decenio, lo que lo lleva sobre los 600 dlares anuales)
adquieren indudable significacin. En el hecho, ese estrato absorbe el
40% del aumento del ingreso global, que representa m s de 10 000 mi
llones de dlares. (Vase otra vez el cuadro 7).
Parece razonable pensar que su s componentes han cruzado el umbral
del mercado de bienes duraderos. Si se mira de nuevo el cuadro 4, podr
apreciarse que ese grupo absorbe 37% del consumo de artefactos elctri
cos y mecnicos, 30% de las com pras de vivienda y de los gastos ligados
a ese bien, 32% del consumo de ropa y calzado, etc. En cambio, todava
es reducido su acceso a bienes m uebles m s caros, como el automvil
(slo 13%), aunque probablemente tenga participacin cada vez mayor
en el comercio de autom viles u sados31.
Sin volver sobre lo que representan los estratos m s altos en el siste
ma, bien se puede recapitular algunas hiptesis sobre lo expuesto.
Por un lado, poca duda cabe de la tendencia concentradora del estilo
prevaleciente, que se vislum bra con particular nitidez si se hace hincapi
30. El ingreso m edio de ese 30% de la poblacin apen as excedera los 70 dlares. La D ivisin de
Desarrollo Econmico de la CEPAL est trabajando en la identificacin, desd e diversos ngulos, de "los
pobres de Am rica Latin a", por pases, actividades, distribucin rural-urbana, etc. Vale la pena hacer
notar que en algun os estu dios la "lnea de la pobreza" se coloca en los 50 dlares por persona al ao.
V ase Redistribution with Growth: An Approach to Policy, The D evelopm ent Research Center, Banco
M undial y The Institute of D evelopm ent Studies, U niversidad de Sussex, W ashington, D.C., agosto de
1973.
31. En la Argentina, su participacin en la com pra de autom viles es de 27%; en H on duras es de
slo 5%. Vanse de nuevo los cuadros 5 v 6.
en los incrementos absolutos de los ingresos por persona y del mercado

potencial. D esde este ngulo parece claro que existe un crculo de
causalidad acumulativa, en que esa tendencia de la distribucin del in
greso gravita sobre las orientaciones del sistema productivo, y en la
m edida en que ellas consolidan o profundizan una estructura dad a de
la oferta, sta reclama un esquem a afn de distribucin. D ado el ingreso
m edio y el destino social de las producciones m s dinmicas, ese esque
m a ser obligadam ente concentrador. Y as contina el crculo.
Por otro lado, sin embargo, dicho estilo parece ser menos excluyente
que lo que a veces se sostiene. Los antecedentes sugieren que ha sido
capaz de am pliar su base de sustentacin en las capas m edias altas (el
20% anterior al 10% de m ayores ingresos) y que incluso ha logrado
producir algunos cambios positivos en los segm entos mejor colocados de
la mitad m s pobre de la poblacin, aunque en cifras absolutas su s in
gresos continan siendo m uy bajos. (Vase otra vez el cuadro 7).
El tercer aspecto digno de considerar es la indudable marginacin y
deplorables condiciones en que vive una parte apreciable de la poblacin
alrededor de un tercio por lo m enos que se sita inequvocamente
bajo la lnea de la pobreza crtica. De all surge la interrogante bsica con
relacin al estilo prevaleciente, esto es, si su funcionamiento abre o no
posibilidades de elevar apreciablemente el nivel de vida de los m s
desposedos en un plazo razonable desde el punto de vista tico, social
y poltico.
5. D i m e n s i n d e l a p o b r e z a c r t ic a
Antes de referirnos a las posibilidades que brinda el estilo dominante

para abordar el problem a de la pobreza crtica, puede ser til tener una
nocin aproxim ada de lo que esto significa. Para obtenerla se ha consi
derado la situacin regional en materia de algunos consum os bsicos:
alimentos (carne, cereales y otros) e indumentaria (ropa y calzado), y se
la ha com parado con los niveles m edios que se registran en la Argentina.
Com o se observa en el cuadro 8, los estndares de consum o de por
lo m enos el 70% de la poblacin latinoamericana se hallan muy distantes
de las cifras argentinas, salvo en lo que toca a los cereales, lo que refleja
m s bien el desequilibrio de la alimentacin en partes im portantes de la
regin. En cambio, los consum os del tercer estrato (20% anterior al 10%
C uadro 8
CO N SUM O PER CPITA DE ALIMENTOS, ROPA Y C A LZAD O EN

ARGENTINA Y EN LOS DISTINTOS ESTRATOS DE LA POBLACIN
DE AMRICA LATINA, 1970
(Dlares per capita de 1960)
A m r ic a L a tin a
A rg e n tin a 20% 50% 20% anterior 10%

ms pobre siguiente al 10% ms rico
ms rico
A lim e n to s 317 42 133 251 515

C a rn e 81 4 19 71 172
C e re a le s 29 16 39 47 74
O tro s a lim e n to s 207 22 74 133 269
In d u m e n ta ria 93 6 25 85 221
Ropa 69 4 17 63 172
C a lz a d o 24 2 8 22 49
Fuente: Estim aciones de la c ep a l , sobre la base de encuestas nacionales.
de m ayor ingreso) se acercan a esas marcas que, a su vez, son excedidas

con am plitud por el estrato de ingresos m s altos.
En el cuadro 9 se ha proseguido con el ejercicio de aquilatar la m ag
nitud de los aumentos que seran necesarios para llegar a los niveles de
la Argentina, y en qu proporcin habra que repartirlos entre los grupos
para que cada uno alcanzara ese objetivo.
Resalta de inmediato la m agnitud de los incrementos necesarios: salvo
en el caso de los cereales, habra que duplicar o poco menos los consu
m os de los distintos rubros. Por otro lado, se comprueba lo obvio: que
las m ayores disponibilidades deben concentrarse de preferencia en el
20% m s pobre. El 50% siguiente debera recibir una cuota algo mayor
que la proporcin de la poblacin que representa, sobre todo en las
partidas correspondientes a indumentaria.
Por ltimo, en el cuadro 10 se exponen las tasas de crecimiento que
habra que conseguir en distintos plazos (cinco, diez y quince aos) para
que la poblacin regional alcanzara los niveles de consumo deseados.
C uadro 9
AM RICA LATINA: INCREM ENTOS DE LOS ALIMENTOS, ROPA Y
CA LZADO NECESARIOS PARA LOGRAR EN ESTOS RUBROS UN
CONSUM O PER CPITA A LO M ENOS IGUAL A L CON SUM O MEDIO
DE ELLOS EN LA ARGEN TIN A EN 1970
Increm entos Participacin en el increm ento total que debera

porcentuales corresponder a los distintos estratos de poblacin
necesarios
en la d ispo 20% 50% 20% anterior 10%
nib ilidad ms pobre siguiente al 10% ms rico
actual de ms rico
cada rubro
A lim e n to s 90.9 34.3 57.4 8.3 -
C a rn e 118.1 32.9 61.0 6.1 -

C e re a le s -15.6 43.0 -85.0 -58.0 -
O tro s 125.4 31.2 56.4 12.5 -
In d u m e n ta ria 99.0 32.9 64.1 3.0 -
Ropa 101.7 32.3 64.5 3.2 -
C a lz a d o 91.1 34.7 62.5 2.8 -
Fuente: Estim aciones de l a c f .p a l, sobre la base de encuestas nacionales.
C u a d r o 10
AM RICA LATINA: TASAS DE CRECIM IENTO ACUMULATIVO A N U A L
DE LA PRODUCCIN DE ALIMENTOS, ROPA Y C A LZAD O NECESARIAS
PARA QUE LA REGIN LOGRE EN PLAZOS DE CINCO, DIEZ Y QUINCE
A O S UN CON SUM O MNIMO PER CPITA EN ESTOS RUBROS IGUAL
A L PROMEDIO DE ARGEN TIN A EN 1970
5 aos 10 aos 15 aos
A lim e n to s 16.7 9.6 7.3

C a rn e 19.8 11.0 8.2
C e re ale s -0.4 1.2 1.8
O tro s 20.5 11.4 8.5
V e stu a rio 17.6 10.0 7.6
Ropa 18.0 10.2 7.7
C a lz a d o 16.7 9.6 7.3
Fuente: Estim aciones de la c e p a l , sobre la base de encuestas nacionales.

Nota: L as tasas se calcularon suponiendo un incremento de la poblacin de A m rica Latina de 2.9% anual.
TEXTOS SELECCIONADOS 6 21
Indudablem ente el esfuerzo requerido es de gran m agnitud. Para

lograr el objetivo sealado, en un plazo de cinco aos se necesitaran
ritmos de expansin fuera del alcance de cualquier sistema, y aun si el
plazo fuese de 10 aos, se im pondra una tensin considerable al sistem a
productivo32.
Estas necesidades de crecimiento, que estn lejos de alentar sim plis
m os optim istas, deben asociarse con las dem andas reales en otros cam
pos de prim ordial importancia para el bienestar social, como son la salud,
la educacin y otros servicios colectivos. Ellos tambin reclaman ingentes
recursos, si se ha de m odificar sensiblemente el estado de pobreza crtica.
De todos m odos, para colocar las cosas en un plano realista, debe
comprenderse que los niveles m edios de consumo de la Argentina son
m uy altos si se les com para con los prevalecientes en la regin, y tambin
con m etas hipotticas de consumo de subsistencia.
Segn un estudio reciente33, para alcanzar estos ltimos y eliminar as
la pobreza crtica, los ingresos mnimos del 50% m s pobre de la pobla
cin latinoamericana, deberan llegar por lo menos a 238 dlares (de
1970) per cpita al ao, sum a con la cual podran satisfacerse las nece
sidades mnim as de alimentacin y vestuario. Hacia 1970 esa cifra era de
73 dlares por ao para el 30% m s pobre de la poblacin, y de 122
dlares para el 50% con ingresos m s bajos.
Considerando estos antecedentes se ha preparado el cuadro 11, donde
se presentan los ingresos por persona de los diferentes estratos en 1970
y su proyeccin para 1980, teniendo como objetivo que el ingreso mni
m o per cpita llegue por lo menos a los 238 dlares anuales. Para escla
recer mejor las perspectivas se han considerado dos hiptesis. La primera
entraa una modificacin de la estructura distributiva de 1970, en tanto
que la segunda supone la mantencin de la misma.
Com o se ver, en el primer caso, para llegar al consum o deseado con
una tasa de incremento del ingreso medio per cpita de 3% anual sim i
lar a la registrada en el decenio de 1960 se requerira que los ingresos
32. Sobre este punto, vase de nuevo el cuadro 3 y especialm ente las tasas de crecimiento de las
industrias tradicionales del Brasil. Aun teniendo en cuenta que ellas tambin com prenden bienes que
consum en de preferencia los grup o s de ingreso alto, con tales ritm os de expansin tom ara m s de 15
aos alcanzar los niveles sealados.
33. V ase "L a alim entacin en Amrica Latina dentro del contexto econm ico regional y m un dial"
(versin preliminar), docum ento preparado por la Divisin Agrcola Conjunta C F . P A L / f a o para la XIII
Conferencia Regional de la FAQ para Am rica Latina, agosto de 1974.
C u a d r o 11
AMRICA LATINA:
INGRESOS PER CPITA POR ESTRATOS EN 1970 Y PROYECCIN PARA
1980 CO N EL SUPUESTO DE QUE EL INGRESO MNIMO PER CPITA
LLEGAR POR LO M ENOS A LO S 238 DLARES A N U A LES QUE
REPRESENTAN EL GASTO MEDIO PER CPITA EN ALIM ENTACIN Y
VESTUARIO DEL 30% DE LA POBLACIN CUYOS INGRESOS SO N
SUPERIORES A LA M EDIANA
(Dlares de 1960 y tasas de crecimiento anual)
I II I II IV
Ingreso H ip tesis I H ip tesis II Particip aci n
per E l increm ento del M a n te n ie n d o la relativa de cada
cpita ingreso m edio per estructura estrato en los
en cpita en la regin d istrib utiva ingresos totales
1970 es de 3 % anual de 1970
Ingresos Tasa Ingresos Tasa Hiptesis Hiptesis

per cpita anual per cpita anual I II
1970-1980 1970-1980
Primer 30% 73 238 12.5 238 12.5 12.0 8.3

Primer 50% 122 238 6.9 238 6.9 20.1 13.9
20% siguiente 306 381 2.2 595 6.9 12.9 13.9
20% anterior al
10% m s alto 616 767 2.2 1 200 6.9 26.0 28.0
10'% m s alto 1 945 2 424 2.2 3 794 6.9 41.0 44.2
5 % m s alto 2 630 3 277 2.2 5 130 6.9 27.7 29.9
Total 440 591 3.0 860 6.9 100.0 100.0
Fuente: Columna 1: Estimaciones de la cepal, sobre la base de encuestas nacionales.

del 30% m s pobre de la poblacin regional crecieran a un ritmo de

12.5% al ao, en tanto que el 50% que ocupa el tramo inferior de la escala
de ingresos debera lograr una tasa de incremento del 6.9%. Para que esto
fuera posible tendran que m odificarse las participaciones relativas de
cada estrato en los ingresos totales34. Como puede apreciarse en la sec
cin IV del cuadro 11, se necesitaran cambios m s bien m oderados en
la participacin de los segm entos que se hallan en la mitad superior de
la pirm ide distributiva, los cuales, adem s, seran com patibles con
aumentos absolutos de sus entradas entre 1970 y 1980. As, por ejemplo,
aunque el 10% m s rico de la poblacin vera mermar su participacin
de poco m s del 44% a 41%, vera aumentar su ingreso de 1 945 dlars
en 1970 a 2 424 en 1980.
La situacin es diferente si suponem os que debe conservarse la es
tructura distributiva de 1970, como lo plantea la hiptesis II. En este caso,
para que el 50% m s pobre de la poblacin alcanzara el nivel mnimo
establecido, el ingreso por persona debera aumentar anualmente casi 7%
m s del doble de la tasa histrica lo que indudablemente se encuen
tra fuera de toda posibilidad razonable.
En otras palabras, si se fija un objetivo m s m odesto que el del ejer
cicio anterior, la meta buscada no resulta dem asiado ambiciosa si de una
u otra manera se consigue una transformacin apreciable, sin ser radical,
de la estructura distributiva. Aunque no es el momento de desarrollar
este tema, conviene recordar que los antecedentes expuestos ponen de
relieve que por el lado de los ingresos m edios per cpita la supresin o
reduccin sustancial del fenmeno de la pobreza crtica no es un objetivo
utpico. Y lo sera an menos si se examinara el asunto desde un ngulo
real, o sea, teniendo en cuenta el grado de desarrollo de la potencialidad
productiva y las distintas posibilidades de aprovechamiento y asignacin
de esa potencialidad.
En todo caso, la solucin del problema que nos preocupa no puede
abordarse sin una apreciable movilizacin y reasignacin de recursos
hum anos y materiales.
34. Tngase en cuenta que estos cam bios no significan necesariam ente transferencias m onetarias de
unos g ru p o s a otros. Tambin podran realizarse por la va de prestaciones reales financiadas, claro est,
por conductos fiscales y m onetarios.
6. O p c i o n e s
El aserto anterior encuentra cierta confirmacin en los ejercicios que se

han realizado con un modelo numrico en un proyecto conjunto de la
Divisin de Desarrollo Econmico y el Centro de Proyecciones Econmi
cas, de la c e p a l 35.
Tomando como base el estilo prevaleciente de crecimiento, una tasa
bastante dinmica de expansin (7% anual) y antecedentes relativos a
una economa semejante a la del Brasil (y en alguna m edida, por lo tanto,
al conjunto de la regin), se ha tratado de vislum brar lo que ocurrira
hasta fines de siglo en algunos aspectos bsicos, entre ellos los del empleo
y la distribucin del ingreso, que estn ntimamente relacionados.
En lo que se refiere a empleo, la proporcin de fuerza de trabajo
desem pleada o arraigada en los estratos rezagados (el primitivo y la
parte inferior del intermedio), bajara de un 53 a un 45% aproxim ada
mente entre 1970 y fines de siglo, en tanto que su m agnitud en cifras
absolutas se doblara. La composicin de ese grupo se m odificara sen
siblemente hacindose m s urbana que rural.
Las diferencias consiguientes de productividad se acentuaran y al
trmino del plazo, el empleo en la agricultura y los servicios tradiciona
les slo llegara a un cuarto del prom edio nacional, y a una fraccin
mucho m s baja del correspondiente al estrato moderno.
Esta concentracin del progreso tcnico (y su con trapartid a, la
marginalizacin absoluta o considerable de parte significativa del siste
ma) se reproduce simtricamente en lo que toca a la distribucin de sus
frutos.
Com o seala un trabajo citado36: "L o que el modelo revela acerca de
la distribucin del ingreso deriva directamente de la estructura del
em pleo y su evolucin... H ay algn mejoramiento, pero persiste el des
equilibrio fundamental. A fines de siglo hay un pequeo desplazam iento
ascendente en la composicin selectiva de la fuerza de trabajo: el grupo
35. Vanse especialm ente, CEPAL, Un modelo para comparar estilos de desarrollo o polticas econmicas
optativas, E /C N 12/907, 1971 y Diferentes m odelos o estilos de desarrollo", Rolrtn F.conmico de Amrica
Latina, Vol. XIX, N',s 1 y 2, 1974, publicacin de las Naciones U nidas, N o de venta: S.75.II.G.2.
36. "D iferentes m odelos o estilos de desarrollo", op. cit., pp. 44 y 45.
de ingresos bajos desciende a m enos de la m itad del total, el grupo

intermedio aparece marginalmente m ayor y el grupo de ingresos altos
considerablemente mayor, pues abarca aproxim adam ente un sexto de
todos los perceptores de ingreso".
Otra vez se observa la cuestin ya planteada: que el estilo admite o
involucra cierto grado de "desconcentracin" o participacin "por arri
b a", pero que enfrenta sobre todo la postergacin absoluta o considerable
de una fraccin apreciable de la "m itad m s pobre".
Para delinear con m s precisin los aspectos anteriores se ha efectua
do un ejercicio sum ario que figura en el cuadro 12. Aqu se exponen dos
hiptesis respecto a polticas que se propusieran dism inuir el grado de
heterogeneidad productiva caracterstico de la estructura latinoamerica
na, o, m irado desde el ngulo opuesto, promover una tendencia definida
hacia la homogeneizacin de esa estructura. Para ello se considera una
perspectiva de largo plazo, entre 1970 y el ao 2000.
La prim era hiptesis es la m s radical. Ella envuelve la desaparicin
del estrato primitivo o de subsistencia y la reduccin del estrato inter
medio. De este m odo, la participacin del estrato m oderno en el empleo
pasara del 15% al 70%, en tanto que la porcin del producto generado
por este estrato subira del 57% hasta casi el 76%. En el hecho, pues, se
tratara de una economa que hacia el ao 2000 mostrara un nivel alt
sim o de hom ogeneidad y de modernizacin. Para que fuera posible tal
cosa sera necesario que la economa global y el estrato moderno crecie
ran con mucha rapidez (a tasas de 7 y 8%, respectivamente) y que la
productividad media del estrato moderno continuara siendo la de 1970,
aunque la productividad m edia del sistem a elevara su eficiencia a razn
de 4.4% al ao.
Evidentemente, esta visin est muy distante de las posibilidades rea
les. Sin embargo, aun en esta versin extrema o utpica, conviene tener
en cuenta que ella no envuelve, como a veces se ha pensado, postulacin
alguna de pau sa o congelamiento tecnolgico, pues la productividad de
la economa en su conjunto aumenta, como ya vim os, al m uy elevado
ritmo de 4.4%. Y por lo que respecta al estrato moderno, el hecho de que
su productividad media se mantenga no excluye que dentro de l pueda
haber ram as o em presas que acrecienten su eficiencia a ritmos mucho
m s rpidos, incluso m s rpidos que el de la economa global.
La segu n da hiptesis postula cam bios m s m oderados. De confor
m idad con ella, hacia el ao 2000 el estrato de subsistencia todava
C u adro 12
AMRICA LATINA: PROYECCIN DE LOS ESTRATOS DE

PRODUCTIVIDAD AL A O 2000, SOBRE LA BASE DE U N A TENDENCIA
HACIA LA H OM OGENEIZACIN DE LA ECONOM A
Estructura porcentual Producto por Tasas de incremento medio

persona ocupada anual (1970-2000)
Empleo Producto (dlares de 1960)
1970 2000 1970 2000 1970 2000 Empleo Producto Producto/

hombre
Hiptesis A
Estrato primitivo 35 - 4.7 - 210 - - - -
Estrato intermedio 50 30 38.1 24.3 1 200 4 400 1.0 5.4 4.4
Estrato moderno 15 70 57.2 75.7 6 000 6 000 8.0 8.0 0.0
Economa global 100 100 100.0 100.0 1 500 5 500 2.6 7.0 4.4
Hiptesis B
Estrato primitivo 35 9 4.7 1.5 210 900 -2.0 3.0 5.0
Estrato intermedio 50 37 38.1 24.4 1 200 3 900 1.5 5.5 4.0
Estrato moderno 15 54 57.2 74.1 6 000 7 700 7.0 8.0 1.0
Economa global 100 100 100.0 100.0 1 500 5 500 2.6 7.0 4.4
N ota: En la hiptesis A desaparece el sector prim itivo absorbido por el sector m oderno, que incrementa
su fuerza de trabajo en un 8% anual y mantiene estancado su producto por persona ocupada.
albergara al 9% de la poblacin activa, pero gracias a la dism inucin de

su contingente, su producto por persona pasara de unos 200 a unos 900
dlares por ao. Por otro lado, el estrato intermedio tendra un m ayor
papel en lo que se refiere a acoger parte de los desplazados de la eco
noma de subsistencia. As, como es obvio, se acrecentara la importancia
del estrato moderno como fuente de empleo, y, a la vez, tendra un m ayor
m argen para elevar tanto su productividad m edia (1% por ao) como la
de ram as o em presas de gran prioridad.
Estos ejercicios, vale la pena insistir, no constituyen profecas ni pro
gram as. Entre ellos y la realidad concreta del futuro prxim o y distante
m edian las acciones de la sociedad (interna y externa) y, desde un ngulo
m s concreto, de la poltica econmica y social. En otras palabras, son tan
vlidas como lo sean o sigan sindolo los supuestos en que se basan, que
son, por definicin, mutantes.
7. I n t e r r o g a n t e s
De todos m odos, y retomando el tema inicial, esta discusin nos lleva

inevitablemente a la interrogacin esencial sobre la posibilidad de llevar
a efecto los cam bios que se consideran deseables, necesarios e histrica
mente viables a la luz de las circunstancias m ateriales y en un plazo
determinado. Dicho en otros trminos m s cercanos a debates que todos
conocemos: se trata de un cambio en el estilo de desarrollo o tambin
se requiere la mutacin del sistema?37
Es evidente que no podem os dar una respuesta a esta interrogacin.
M s an, no creemos que exista una que sea vlida para cualquier tiempo
y lugar y que no precise los trminos concretos en que se plantea. Desde
este ngulo parece obvio que as como ciertas m udanzas de un estilo
prevaleciente pueden implicar o exigir una transformacin radical de los
parmetros institucionales y polticos esto es, del sistema hay otras
que caben dentro de un cuadro existente, aunque siempre requerirn
ponerlo en jaque y m odificarlo en cierto grado. La experiencia histrica
a la que aludim os en la primera seccin es rica y variada en esta materia.
Por otra parte, la m ism a experiencia tambin nos m uestra que el
reem plazo de un sistem a por otro no significa la desaparicin de todos
los problem as del antiguo estilo, aunque s puede im portar la aparicin
de otros nuevos, para desconsuelo del "ideologism o utpico". Pero esto
por s solo no desmiente la necesidad o conveniencia de ese cambio.
D esde un ngulo m s concreto, y pensando en Amrica Latina y sus
problem as, me atrevera a sostener, por ejemplo, que son varios los pases
que podran eliminar o aliviar considerablemente la pobreza crtica en un
plazo razonable, sin que ello requiriera obligadam ente una transform a
cin total del sistem a vigente, aunque ste, como es claro, tendra que
experimentar m udanzas sensibles en su estructura y funcionamiento.
37. D esd e otro ngulo, pero con relacin a estos problem as, pu ede verse, del autor, Inflacin: races
estructurales, especialm ente el artculo "H eterogen eid ad estructural y m odelos de d esarrollo reciente
de la A m rica Latin a" (pp. 104 y ss.), Fondo de C ultura Econm ica, Mxico, 1973. Tambin, de A.
Pinto y A. Di Filippo, "N o ta sobre la estrategia de la distribucin y la redistribucin del ingreso en
A m rica L atin a", en A lejandro Foxley (com pilador), Distribucin del ingreso, Fondo de C ultura Econ
m ica, M xico, prim era edicin, 1974.
Diferente es la situacin de otros pases, pero aun respecto a stos

convendra tener en cuenta que en no pocos casos no se trata del mero
im perativo de trastrocar el sistem a, sino que tambin hay envueltos
aspectos de gran alcance o complejidad, relativos por ejemplo a dotacio
nes de recurso, tamao econmico, culturas autctonas difciles de "m o
dernizar" o de dinam izar dentro de su s estructuras tradicionales, etc.
Al final, slo la accin, el ensayo y el error, podrn dar las respuestas
esperadas en cada situacin y respecto a cada cambio deseado del estilo
existente.
EVALUACIN DE QUITO*
CEPAL
* P u b licad a en Las evaluaciones regionales de la estrategia internacional de desarrollo, serie

C u a d e rn o s de la CEPAL, N l> 2, Sa n tiag o de Chile, 1975. (N o in cluye el anexo). Fue
c o o rd in ad a p o r M an uel B albo a y M arsh all Wolfe.
A. EL CONCEPTO DE DESARROLLO INTEGRAL
1. Una preocupacin central en cuanto a la evaluacin y revisin de la

Estrategia Internacional de D esarrollo debe ser la correspondiente al
concepto de desarrollo integral y a las diferencias existentes entre un
fenmeno de crecimiento econmico y el de desarrollo propiam ente
dicho.
2. El desarrollo integral no puede obtenerse mediante esfuerzos parciales

en ciertos sectores de la economa o del sistem a social, sino a travs de
un avance conjunto en todos los aspectos. Es sum am ente difcil realizar
una evaluacin del proceso de desarrollo definido en esta forma, ya que
no basta con referirse a uno o m s indicadores, sino que es preciso
apreciar en qu m edida el avance conjunto en todos los sectores est
prom oviendo un nuevo tipo de sociedad orientada hacia el rpido de
sarrollo humano.
3. El crecimiento experim entado en las variables econm icas a m enudo

no ha dad o lugar a cam bios cualitativos de im portancia equivalente en
el bienestar hum ano y en la justicia social. A s lo dem uestra la p ersis
tencia de problem as tan graves como la pobreza m asiva, la incapacidad
del sistem a productivo para dar em pleo a la creciente fuerza de trabajo,
y la falta de participacin econmica y social de am plios estratos de la
poblacin. Evidentemente, esos cam bios cualitativos son m s difciles
de lograr cuando las variables econm icas no crecen a tasas satisfac
torias. Coincidiendo con este enfoque, el cum plim iento de las m etas
6 31
cuantitativas de la Estrategia debera constituir el complemento nece

sario para lograr el desarrollo humano, fin ltimo del proceso.
4. Las estructuras tradicionales en la m edida en que oponen obstculos

al cambio, dificultan el progreso social y el desarrollo econmico. En esas
condiciones, es necesario desplegar esfuerzos an m s intensos para
operar los cambios cualitativos y estructurales a que hace referencia la
EID, y que son indispensables para crear los fundamentos que permitirn
la consecucin de su s m etas socioeconmicas. El no haber puesto el
acento en la prim ordial importancia de este aspecto del desarrollo y el
no haber llevado a la prctica estos cambios estructurales y cualitativos,
explican en buena m edida los insuficientes logros de m uchos pases de
Amrica Latina.
5. Esos cambios estructurales, que son una condicin indispensable de

todo proceso integrado de desarrollo, particularmente en los trminos
am plios, hum anos y sociales en que la e id plantea este objetivo, incluyen:
el control y la utilizacin soberana de los recursos naturales; la m odifi
cacin de los sistem as de tenencia de la tierra, segn se requiere a fin de
prom over tanto la justicia social como la eficacia de las actividades
agropecuarias; el establecimiento de form as de propiedad social o mixta
que cada pas estime conveniente en aquellas actividades que, a juicio de
cada pas, as lo dem anden para prom over el desarrollo econmico
autosostenido independiente, as como cualquier otro tipo de reforma
sustantivo necesaria para lograr este objetivo.
6. Al mismo tiempo, el crecimiento econmico acelerado, armnico y

autnomo es fundamental para asegurar el xito de estos cam bios cua
litativos y estructurales y, consecuentemente, de los objetivos de la E s
trategia, pues un crecimiento acelerado de la economa como un todo
facilita obtener los recursos necesarios para las inversiones que exige el
desarrollo humano.
7. C uando en cum plim iento de la Estrategia, un pas encara sim ultnea

mente todos los aspectos del desarrollo y prom ueve las reform as es
tructurales necesarias para lograr el desarrollo integral, la experiencia
dem uestra que en las prim eras etapas se presentan desajustes que d i
ficultan la continuacin del proceso. L as injusticias y tensiones sociales
histricamente acum uladas se expresan en dem andas ante las cuales los
recursos internos resultan insuficientes. A fin de poder atender esos
desajustes, la cooperacin internacional con dicho pas no debera estar
sujeta a restricciones, como ha ocurrido en muchos casos. A lgunos pases
que emprenden transformaciones de estructuras, lo que est de acuerdo
con la EID, enfrentan a veces la hostilidad y la agresin econmica del
exterior. Ello es particularmente grave puesto que, a la luz de compro
m isos contenidos en la Estrategia, los pases que transforman su s estruc
turas deberan haber encontrado respaldo internacional.
B. EL CRECIMIENTO ECONM ICO
8. Hay una gran heterogeneidad en la economa y en las sociedades lati

noamericanas, pues se presenta una variedad de estructuras y situaciones
distintas, as como diferencias profundas en las estrategias y polticas de
desarrollo que se estn aplicando. De tal modo, el producto por habitante
vara entre los 100 y los 1 000 dlares y las disparidades se repiten, a veces
multiplicadas, si se confrontan sectores, regiones o la ciudad con el campo.
A dem s de estas diferentes situaciones econmicas, existen tambin dis
tintas maneras de abordar el proceso de desarrollo, aun cuando cada
modelo tiene diversas opciones o vas de concrecin. En la actualidad se
estn llevando a la prctica polticas econmicas de mediano y largo plazo,
cuyos principios bsicos, tanto polticos como econmicos, difieren pro
fundamente. Por ello, no existe un modelo nico al cual pueda referirse
una evaluacin; pero frente a este hecho se destaca una posicin de soli
daridad latinoamericana que hace posible enfrentar problemas comunes.
9. En el ltimo bienio el ritmo de crecimiento del producto fue en general

insuficiente. Si bien el prom edio de la regin super la meta de creci
miento de la EID, la mayora de los pases no la alcanz. De manera
anloga, el prom edio del sector industrial logr la meta de crecimiento
sectorial fijada en la e id , pero ello ocurri slo en pocos pases; la situa
cin fue an peor en el sector agropecuario, cuyo crecimiento fue inferior
no slo a la meta de la e id , sino tambin al incremento de la poblacin.
Por lo tanto, la eficacia del proceso de desarrollo, entendido como un
proceso integral sigue siendo perjudicada en algunos casos por la difi
cultad en alcanzar tasas de crecimiento satisfactorias.
10. El esfuerzo interno realizado en los pases latinoamericanos no fue

acom paado en la mayora de los pases, no ya por una cooperacin
internacional, sino ni siquiera por condiciones aceptables en lo que res
pecta a los precios y los sistem as de comercializacin de las materias
prim as, a las prcticas adoptadas en el comercio de m anufacturas, a las
prcticas de las conferencias de fletes, a los contratos para transferencia
de tecnologa y al financiamiento externo. De tal modo, una parte fun
damental de los recursos indispensables para el desarrollo nacional est
sujeta a circunstancias ajenas a los pases latinoamericanos, tales como el
crecimiento de la economa y en particular de la industria de los
pases desarrollados, y condiciones de m ercados que no controlan. Si
bien algunos pases aumentaron sus ingresos de exportacin a pesar de
la reduccin del volumen de la misma, ello se debi a la aplicacin de
polticas de defensa de sus recursos naturales. Paralelamente se ha pro
ducido un creciente endeudamiento externo que en ciertos pases ha
elevado el servicio total del capital extranjero a la m itad de los ingresos
por exportaciones de bienes y servicios.
11. Los indicadores globales de crecimiento econmico sintetizan a gran

des rasgos la situacin de la regin, pero pueden no ser representativos de
las situaciones particulares; m s an, el mismo indicador puede variar
de significado si los casos a los que se aplica difieren notablemente. Por
ello, es necesario completar el conjunto de indicadores econmicos con
otros de ndole social, que atiendan a las caractersticas de los distintos
pases, subregiones y grupos sociales.
C. DESARROLLO HUM ANO Y CAMBIO SOCIAL
12. Como lo afirma la Estrategia Internacional de Desarrollo, "la finali

dad del desarrollo es dar a todos oportunidad de una vida m ejor". Se
entiende, pues que el logro de este objetivo requiere un profundo cambio
social y un nuevo enfoque unificado para realizar el proceso del de
sarrollo. Para ello deben evaluarse las repercusiones y el significado de
los cambios econmicos en la situacin social. Pero debe entenderse que los
cam bios cuantitativos, cualitativos y estructurales y la reduccin de
las diferencias existentes regionales, sectoriales y sociales "son a la
vez factores determinantes y resultados finales del desarrollo". Por eso,
tal como lo plantea la Estrategia, el rpido crecimiento econmico y los

cam bios estructurales deben ser considerados "com o partes integrantes
del m ism o proceso dinmico, y requieren un enfoque unificado".
13. El balance del decenio anterior y de los dos prim eros aos del Segun
do Decenio para el D esarrollo indica que en Am rica Latina se han
producido im portantes cam bios en la condicin social. La poblacin
creci de 210 millones en 1960 a 279 millones en 1970 y llegar a 372
millones en 1980. El porcentaje de poblacin que vive en localidades
m ayores de 20 000 habitantes se elev de 33 a 41%. Asim ism o, continua
ron agravndose aspectos negativos de la concentracin urbana y el
deterioro del m edio ambiente. Las proporciones de las poblaciones na
cionales que sienten el impacto del cambio societal y del desigual creci
miento econmico han aum entado a tal punto que llegan a abarcar casi
la totalidad. Los problem as del desem pleo han tendido a agravarse, pues
parte sustancial de los supuestos crecimientos en la ocupacin se ha
producido en el sector terciario de servicios y comercio que en la regin
se caracteriza por tpicos fenmenos de desem pleo y baja productividad.
En cambio, resulta evidente que se ha incrementado el desem pleo abierto
y a largo plazo, todo lo cual agudiza an m s la marginacin de im por
tantes sectores de la poblacin tanto del consumo como del trabajo.
14. La concentracin urbana ha ido acom paada de mejoras en la can

tidad y a veces en la calidad de ciertos servicios sociales, de preferencia
educacin y salud. El sector educativo ha tenido una cierta expansin,
pero aunque ha dism inuido el nmero de analfabetos, el problem a de
analfabetism o contina siendo uno de los m s graves en la regin. Por
otro lado, a pesar de haberse reducido la proporcin de nios que no
asisten a la escuela, se mantiene alta la tasa de desercin escolar. Igual
mente, cabe notar que se han iniciado apreciables esfuerzos para dar a
la educacin un nuevo sentido compatible con los requerimientos del
proceso de desarrollo.
15. A pesar de que las encuestas sobre alimentacin en los hogares resul
tan hasta ahora m uy limitadas, los balances de alimentos bastan para
dem ostrar que en el presente la disponibilidad de caloras y protenas
por habitante sigue estando por debajo de las norm as internacionales en
m uchos pases, que son escasos los avances en 1970 y 1971 frente al
decenio de 1960 y que de persistir las condiciones y tendencias actuales,

no se eliminar enteramente el dficit en 1980. En esta situacin de in
suficiencia de oferta y en las condiciones de desigualdad del ingreso,
cabe suponer que la alimentacin de los grupos de ingresos m s bajos
y de las zonas m s rezagadas es m uy inferior a los mnimos aceptables.
Particularmente en el caso de los nios menores de cinco aos, las en
cuestas realizadas en 16 pases latinoamericanos dem uestran que los
fenmenos de desnutricin y m ala nutricin pueden tener las consecuen
cias m s graves y negativas en la calidad futura de la poblacin.
16. La m ayora de las autoridades nacionales de la regin hizo clculos

sobre el dficit de la vivienda a comienzos del decenio de 1960, llegando
a alarm an tes conclusiones, particularm ente cuando se p repararo n
proyecciones del dficit urbano de viviendas sobre la base de tasas de
formacin de nuevas familias y de deterioro del acervo de viviendas
existentes. D esde entonces el dficit se ha acentuado al extremo de que
los estudios realizados por diversos organism os internacionales lo han
calculado entre 15 y 20 millones de unidades.
17. El comportamiento de los principales indicadores m uestra que las

condiciones de salud mejoraron apreciablemente en el decenio de 1960.
Sin embargo, en muchos casos el mejoramiento pudiera ser aparente,
debindose los incrementos estadsticos favorables a una m s eficiente
informacin. El hecho es que en la regin todava hay muchos pases con
menos de cinco mdicos por cada 10 000 habitantes; que el dficit tra
dicional de cam as en los hospitales se agrava porque su incremento es
an inferior al de la poblacin; que, por diversos motivos, en gran parte
de la regin los servicios m dicos continan fuera del alcance de am plias
capas de la poblacin, y que las tasas de m ortalidad infantil entre los
nios de 1 a 4 aos asum en niveles pavorosos de entre 15.7 y 32.4% en
varios pases.
18. El enfoque unificado del desarrollo no debe limitarse al diagnstico

y a las recomendaciones sobre la situacin de cada sector de accin social.
Es necesario mejorar el concepto de desarrollo superando la considera
cin fragmentaria de crecimiento econmico y desarrollo humano. Para
identificar los factores que condicionan ambos problemas no se puede
partir solamente del crecimiento econmico sino que es necesario integrar
las determ inantes sociales, econm icas y polticas. Por otra parte, el
desarrollo hum ano no es equivalente al crecimiento de la accin sectorial
en educacin, salud, etc., sino que incluye un sistem a social que adjudi
que prioridad a la igualdad y dignidad de los hombres y que respete y
prom ueva la expresin cultural de la poblacin.
19. La meta de redistribucin de ingresos, tal y como la plantea la e id ,

permanece sin cum plirse en la m ayora de los pases de la regin. Las
investigaciones realizadas en varios pases confirman que en la mayor
parte de Amrica Latina el ingreso presenta una distribucin m s con
centrada que en la mayora de los pases desarrollados de economas de
mercado, y mucho m s concentrada que en los pases de economa so
cialista. El objetivo del desarrollo en Amrica Latina debe ser la consti
tucin de una nueva sociedad y un nuevo tipo de hombre. La participa
cin social en todas las form as del proceso de desarrollo debe ser
aum entada para lograr una sociedad m s justa.
D. LA M OVILIZACIN DE RECURSOS INTERNOS
20. La responsabilidad prim ordial del desarrollo de los pases en de

sarrollo recae en ellos mismos.
21. En los ltimos aos se han registrado progresos apreciables en los

sistem as de planificacin. En algunos casos se ha conseguido acrecentar
la influencia de los organism os de planificacin en las decisiones bsicas
de naturaleza econmica y social. Tambin han progresado las tcnicas
de elaboracin de planes y program as, haciendo m s explcita la relacin
de ellos con los procesos polticos de los pases y su s circunstancias
particulares. De todos m odos, queda un am plio cam po para avanzar
hacia la realidad de un sistem a de planificacin de indiscutible signifi
cacin operativo.
22. En varios pases de la regin han tenido lugar im portantes transfor

m aciones en el sistem a institucional de relaciones econmicas y sociales.
Ellas abarcan un am plio espectro y alcanzan al rgimen de propiedad y
estructura de las em presas, las vinculaciones con las inversiones extran
jeras, los mecanism os de defensa de los productos prim arios, el sistem a
de tenencia de la tierra, el aparato administrativo y los instrum entos de

poltica econmica.
23. La naturaleza de estas transformaciones est estrechamente relacio

nada con las definiciones o caractersticas polticas de los distintos pases,
aspecto que es indispensable tomar en cuenta dad a la diversidad de
situaciones que se registran en la regin. D esde este ngulo se han pro
ducido y estn en desarrollo cambios de gran trascendencia en Amrica
Latina, principalmente en materia de recursos- naturales, en la empresa y
en la administracin pblica. Para realizar estos cambios los gobiernos han
adoptado diversas m edidas de poltica y utilizado variados mecanismos
segn las condiciones particulares de cada pas. Sin embargo, la carac
terstica comn ha sido la adopcin de m edidas destinadas a dar al Estado
una mayor intervencin en el manejo y control del proceso productivo.
24. En los ltim os aos, los cambios institucionales en materia de recur

sos naturales se han dirigido a lograr un aprovechamiento m s eficiente
de los recursos y una m ayor participacin del Estado en su explotacin.
En algunos pases la nacionalizacin de em presas, la asociacin del E s
tado con em presas extranjeras y la modificacin de las concesiones y de
los regmenes de explotacin, comercializacin y transporte de los recur
sos naturales bsicos han sido los principales m edios em pleados para
llevar a cabo esos cambios. En particular, cabe destacar la mayor parti
cipacin estatal en la explotacin de los recursos naturales, lo cual cons
tituye un hecho de gran importancia en una regin donde las dos terce
ras partes de los ingresos de exportacin dependen de diez productos
agropecuarios, seis mineros y el petrleo.
25. La reforma agraria ha adquirido un ritmo acelerado en algunos pases

de la regin. La mayora de stos ha dictado leyes sobre reforma agraria
y tiene organism os encargados de su ejecucin. N o obstante, las realiza
ciones en el plano regional no pueden considerarse satisfactorias, ya que
los sistem as de tenencia, uso y explotacin de la tierra siguen siendo en
gran m edida inadecuados para satisfacer las necesidades crecientes que
derivan del desarrollo econmico y social de los pases latinoamericanos.
26. Cabe destacar tambin la renovacin de los sistem as financieros y la

creciente importancia de una variedad de nuevos organism os que estn
surgiendo para atender las dem andas de financiamiento que derivan de

las m odalidades recientes del desarrollo. Asim ism o, son m anifiestos la
continua expansin de la iniciativa pblica y los cambios aparejados en
la estructura tributaria y en la composicin de las inversiones y del gasto
fiscal. En una visin de conjunto es fcil apreciar una orientacin hacia
la diversificacin de la actividad pblica, que rebasa los cam pos tradi
cionales de gestin e integra nuevas responsabilidades y propsitos.
27. En resumen, es posible concluir que, en su mayora, los gobiernos de

la regin han realizado o estn llevando a cabo significativos esfuerzos
por introducir cam bios institucionales a fin de im pulsar el desarrollo
econmico y social, pero que se han visto lim itados en m uchos casos por
diversos factores externos, entre ellos la insuficiencia en m ateria de
financiamiento, tecnologa y asistencia tcnica y el deterioro de la rela
cin de intercambio.
E. POSICIN DE AMRICA LATINA EN EL CUADRO DE LAS

RELACIONES INTERNACIO NALES
a ) L a s m e t a s d e c o o p e r a c i n in t e r n a c io n a l y s u c u m p l im ie n t o
28. Al finalizar el segundo ao del decenio consagrado a la e id , y en

relacin con los objetivos y las m etas en ella establecidos, el balance de
realizaciones en el cam po de la cooperacin internacional debe calificarse
en trminos generales como decepcionante.
29. En efecto, no se alcanz el objetivo de lograr antes del 31 de diciem

bre de 1972 la adopcin de m edidas internacionales sobre los productos
m encionados en la resolucin 16 (II) de la u n c t a d , segn estableca el
prrafo 21 de la e i d . El nico progreso alcanzado en relacin con tales
m edidas se limita a la negociacin del convenio internacional sobre el
cacao, cuya ratificacin est pendiente por parte de algunos de los prin
cipales pases importadores. Por lo que se refiere a los dem s productos
enum erados en la resolucin, no hubo acciones concretas.
30. La celebracin de acu erdos o convenios in tern acion ales para cu

brir n u ev o s p rod u ctos ha encontrado la op osicin de algu n o s p ase s
im p o rtad ores, salv o en el caso del convenio sobre el cacao, cuya
negociacin se prolong por m s de 10 aos. El apoyo expresado en los

prrafos 21 y 2 2 de la e id a la negociacin de convenios, y a su revisin
para darles mayor eficacia, contrasta con la actitud asum ida por algunos
pases desarrollados respecto de los mism os. Debe considerarse que se
ha producido un retroceso en esta materia ya que el actual convenio
internacional sobre el trigo ha sido despojado de clusulas operativas
sobre exportaciones y precios, y que la situacin planteada en el conve
nio sobre el caf hace incierta su renovacin.
31. El convenio internacional sobre el cacao establece la creacin y opera

cin de una reserva estabilizadora, que sera la segunda existente sobre
un producto de inters para los pases latinoamericanos. Respecto al
prefinanciamiento de estas reservas estabilizadoras, el prrafo 23 de la
e id se limita a expresar la necesidad de considerar todas las fuentes de
recursos posibles. Sin embargo, la fuente de financiamiento ha sido ex

clusivamente la contribucin de los pases en desarrollo exportadores del
respectivo producto. La decisin del Fondo Monetario Internacional de
otorgar prstam os a los pases en desarrollo para el financiamiento de las
reservas estabilizadoras, si bien facilita que disponga de m edios para
contribuir al financiamiento de tales reservas, puede agudizar los proble
m as de su endeudam iento externo a corto o m ediano plazo.
32. Tampoco se alcanz el objetivo de llegar a un acuerdo antes de la

UNCTAD III sobre un conjunto de principios generales para la poltica de
precios de los productos bsicos, conforme se seala en el prrafo 24 de
la e i d . L as discusiones de la u n c t a d III no condujeron a un acuerdo, de
manera que su continuacin se encomend a la Junta de Comercio y
Desarrollo. La situacin se ha agravado debido a las fluctuaciones m o
netarias internacionales. Esta decepcionante experiencia refuerza la con
clusin de que la poltica de precios de los productos bsicos en los
casos en que no sea posible concluir acuerdos debe considerarse res
ponsabilidad de los pases en desarrollo exportadores. Sobre esta base
han actuado el pas latinoamericano miembro de la Organizacin de
Pases Exportadores de Petrleo y los pases exportadores miembros de
la Organizacin Internacional del Caf.
33. La recomendacin sobre statu quo no se ha cumplido porque en muchos

casos se han establecido nuevas restricciones o se han acentuado las
existentes sobre las importaciones de productos de especial inters

para los pases en desarrollo. Es indispensable la aplicacin efectiva de
dicho principio, evitndose el recurso unilateral a la clusula de salva
guardia por parte de los pases desarrollados. Del m ism o modo, parece
necesario considerar las situaciones nuevas que se crean cuando varios
pases desarrollados integran uniones aduaneras, ya que al arm onizar las
tarifas arancelarias y otras restricciones comerciales como ocurre ac
tualmente en la Com unidad Econmica Europea am pliada em peora en
muchos casos el tratamiento arancelario y de otra ndole que antes reci
ban los pases en desarrollo.
34. Tambin han sido m uy limitados los progresos en materia de libera-

lizacin de las condiciones de acceso a los m ercados de los pases de
sarrollados. En la prctica no ha tenido mayor aplicacin la disposicin
de la e id , en su prrafo 26, de dar carcter prioritario a la adopcin de
m edidas unilaterales o conjuntas para la reduccin o eliminacin de los
derechos de aduana y otras barreras sobre los productos im portados
desde los pases en desarrollo, a fin de alcanzar resultados concretos
antes del 31 de diciembre de 1972. Si se exceptan las m edidas de libe-
ralizacin adoptadas por el Japn en 1971 y 1972 eliminacin de las
restricciones cuantitativas sobre cierto nmero de productos y reduccin
de un 20% en los aranceles aduaneros sobre productos industriales y
la rebaja de los aranceles sobre el caf y el cacao en la c e e , no puede
hablarse en realidad de progreso significativo en este campo, sobre todo
si se considera que las m edidas liberatorias del Japn se refieren princi
palm ente a productos industriales y a un reducido nmero de productos
agrcolas elaborados de inters para Amrica Latina. Estos acontecimien
tos acentan la apremiante necesidad de que los pases en desarrollo
diversifiquen su s exportaciones.
35. Son tambin muy escasos los esfuerzos desplegados para asistir a los
pases en desarrollo en la realizacin de program as de investigacin
orientados a mejorar la posicin competitiva de los productos naturales
frente a los sintticos y los sucedneos.
36. El objetivo de promover y expandir la exportacin de m anufacturas

y sem im anufacturas de los pases en desarrollo se cum pli en parte al
entrar en vigencia los sistem as de preferencias generales entre m ediados
de 1971 y los primeros m eses de 1972. Sin embargo, estos avances tu

vieron un carcter limitado. Los Estados Unidos, principal pas industrial
y el m s importante com prador de Amrica Latina, no ha puesto todava
en vigor su sistema. Con respecto a Japn, las informaciones disponibles,
aunque preliminares, reflejan efectos poco significativos. D os hechos
pueden contribuir a ello: el carcter m uy restrictivo del sistem a de cuo
tas, y la elevada concentracin de las exportaciones latinoamericanas en
productos prim arios con respecto a los cuales no se hicieron concesiones.
A unque no pueden emitirse juicios sobre los resultados alcanzados en
otros pases, la proporcin todava reducida de las m anufacturas en las
exportaciones latinoamericanas y las limitaciones y salvaguardias que
caracterizan los sistem as preferenciales, indican que slo m uy pocos
pases de Amrica Latina podrn obtener beneficios de alguna significa
cin. Por consiguiente, los pases latinoamericanos debern intensificar
su s esfuerzos para lograr que en el prxim o perodo de sesiones de la
Com isin Especial de Preferencias se inicie una revisin y am pliacin de
los diversos sistem as de preferencias generales. A sim ism o, debern
esforzarse por lograr que los pases desarrollados que no han puesto
todava en vigencia su sistema, lo hagan a la brevedad posible.
37. Cabe reiterar la seriedad que tienen las prxim as negociaciones

comerciales multilaterales en relacin con las posibilidades reales de
expansin de las exportaciones de m anufacturas de los pases en desa
rrollo. Por una parte, la mayora de los pases europeos han establecido
ya las condiciones para una completa liberalizacin del comercio de pro
ductos industriales en el seno de la CEE y entre sta y los ex miembros
de la Asociacin Europea de Libre Intercambio ( a e l i ). La creacin de
nuevas preferencias entre los pases industriales de Europa occidental
agravar las dificultades de acceso de las m anufacturas latinoam ericanas
a esos mercados. De otro lado, si las negociaciones comerciales tienen
xito, la liberalizacin del comercio de productos industriales se exten
der al resto de los pases desarrollados. En consecuencia, se reducir o
desaparecer el m argen arancelario preferencial de que gozan actual
mente los pases en desarrollo en el marco de los sistem as de preferencias
generales, lo que afectar a estos pases, sobre todo si no se aplican
com pensaciones adecuadas, sea m ediante el otorgamiento de trato pre
ferencial no arancelario para los productos afectados directa o indirecta
mente por las reducciones arancelarias, sea extendiendo el tratamiento
preferencial a productos actualmente excluidos que interesen a los pases

en desarrollo, o a travs de cualquiera otra m edida de carcter compen
satorio.
38. En lo que toca al comercio invisible, la e id establece como uno de los

principales objetivos aumentar los ingresos netos de esas transacciones
que reciben los pases en desarrollo. Para el transporte martimo lograr
este objetivo supone elevar la participacin de la regin en el transporte
m undial m ediante la creacin y am pliacin de flotas nacionales. Sin
embargo, la situacin de los pases de la regin salvo excepciones
tiende a deteriorarse en vez de mejorar. En efecto, Amrica Latina est
quedando a la zaga tanto en el crecimiento de la flota mercante m undial
su participacin en el tonelaje m undial ha bajado de 4.1% en 1955 a
2.4% en 1972 como en su composicin cualitativa. Por otra parte, las
alzas continuas de los fletes im puestas por las conferencias han encare
cido las importaciones latinoamericanas y han restado las posibilidades
de diversificar las exportaciones de la regin. En consecuencia, sigue
creciendo el dficit por concepto de transporte en el balance de pagos del
conjunto de los pases latinoamericanos y urge que puedan contar con
un grado adecuado de cooperacin de los pases desarrollados para que
puedan alcanzar las metas de la e id , tanto en materia de transporte mar
timo como de seguros y turismo. En esa cooperacin debe prestarse
especial atencin a la necesidad de que los pases latinoamericanos apro
vechen la nueva tecnologa del transporte martimo o que puedan par
ticipar adecuadam ente en ella mediante nuevos arreglos internacionales.
39. En particular, se sealan dos cam pos de accin en materia de transpor

te martimo: i) la conferencia convocada por la Asam blea General de las
Naciones Unidas para elaborar un cdigo de conducta para las conferen
cias martimas, debiendo aprovecharse adecuadamente los perodos entre
las sucesivas reuniones de la Comisin preparatoria para establecer una
posicin comn latinoamericana, y ii) los trabajos que est llevando ade
lante la secretara de la UNCTAD, en coordinacin con la c e p a l y otros orga
nismos, sobre las opciones que existen para los pases en desarrollo en
materia de transporte intermodal internacional. Como estos estudios se rea
lizan con miras a convocar, en 1975, una conferencia para elaborar una
convencin, merecen prioridad los estudios destinados a asegurar que se
tomen en cuenta adecuadamente los intereses y problemas latinoamericanos.
644 CIN CU EN TA A O S D E PENSAM IENTO EN LA CEPAL
b) A c o n t e c im ie n t o s r e c ie n t e s y p e r s p e c t iv a s
40. Al escaso progreso alcanzado en el cumplimiento de las m etas de la

e id , se sum a una serie de acontecimientos recientes o de perspectivas
inm ediatas que provocan honda preocupacin acerca de la evolucin del

sector externo latinoamericano en el futuro inmediato. Estos aconteci
mientos tienen una incidencia en general desfavorable sobre las posibi
lidades de cumplimiento de los objetivos y las m etas establecidas en la
e id y conforman un panoram a negativo en cuanto a las relaciones de
Amrica Latina y en general de los pases en desarrollo con el

m undo desarrollado.
41. La ampliacin de la CEE por la incorporacin de Dinamarca, Irlanda

y el Reino Unido, podra significar la extensin de arreglos comerciales
preferenciales en favor de pases en desarrollo vinculados anteriormente
a la Com unidad Britnica y la aplicacin por parte de los tres nuevos
miembros de ventajas preferenciales a los pases en desarrollo anterior
mente asociados a la CEE. L as preferencias inversas que qu izs esta
m edida suponga podran ser un obstculo para la cooperacin entre los
pases en desarrollo por cuanto podran limitar los alcances del intercam
bio de preferencias recprocas entre ellos. Deber buscarse cuanto antes
en el plano internacional una solucin al problem a de las zonas de co
mercio discriminatorias.
42. La poltica mediterrnea de la CEE, basada hasta ahora en arreglos de

tipo preferencial, evoluciona hacia la constitucin de otra zona de libre
comercio, que se agrega a la form ada con los pases ex miembros de la
AELI. Este hecho contribuye tambin a acentuar las preocupaciones, ya
que significa una ampliacin, acentuacin y consolidacin de la poltica
comercial discriminatoria en perjuicio de otros pases en desarrollo. Los
hechos m encionados representan adem s una clara tendencia de verti-
calizacin de las relaciones econmicas de la c e e , desfavorable para el
m undo en desarrollo en la m edida en que contribuye a generar abierta
influencia de determ inados pases desarrollados con respecto a ciertos
grupos de pases en desarrollo. Tambin es claro que esto tiende a crear
intereses contradictorios entre dichos pases.
43. La poltica agrcola comn de la c e e , con su proteccionismo y tenden

cia al autoabastecimiento, causa preocupacin por el elemento de com
petencia desleal que significa para las exportaciones de pases latino
americanos. El efecto desfavorable que los altos precios garantizados
tienen con respecto a la dem anda de estos productos y el impacto de las
fuertes limitaciones o de la eliminacin de las importaciones competiti
vas del exterior, se agravan con la existencia de excedentes exportables
que se colocan fuera de la c e e mediante altos subsidios. Reviste entonces
especial inters para los pases latinoamericanos el hecho de que se in
cluya y resuelva en las negociaciones comerciales m ultilaterales de 1973
lo relacionado con el comercio de productos agrcolas.
44. Las circunstancias anotadas implican un deterioro de las condiciones

de acceso de los productos latinoamericanos al mercado de la Europa
occidental.
45. En las relaciones comerciales con los Estados U nidos se registran

tambin tendencias y perspectivas desalentadoras. Esas relaciones se
caracterizaron en el ltimo decenio por un crnico desequilibrio entre las
exportaciones y las importaciones, lo que redund en la acumulacin de
un creciente y cuantioso dficit comercial en detrimento de la regin.
Con algunas excepciones, las exportaciones a los Estados Unidos han
sido el sector menos dinmico del comercio exterior de Amrica Latina
entre 1961-1965 y 1966-1970. La expansin de las ventas latinoamericanas
a los Estados Unidos durante el ltimo decenio fue frenada por la per
manencia y, en ciertos casos, el refuerzo de las barreras proteccionistas,
no obstante los com promisos adquiridos en foros internacionales y regio
nales tendientes a mejorar las condiciones de acceso a ese mercado de los
productos de los pases en desarrollo en general o de los pases latinoa
m ericanos en particular. En realidad, no solamente no hubo avances en
materia de liberalizacin del comercio con los pases latinoamericanos
sino que, en ciertos casos, se acentuaron las restricciones, particularm en
te las no arancelarias. Las tendencias proteccionistas bastante fuertes que
persisten y aun se acentan, quedan de manifiesto en el proyecto de
legislacin presentado al Congreso de los Estados U nidos en relacin con
las prxim as negociaciones comerciales.
46. Por otra parte, la Comisin Especial de Consulta y Negociacin ( c e c o n )

del c e s no ha logrado ningn progreso significativo en la liberalizacin
del acceso de productos latinoamericanos al mercado de los Estados

Unidos. Las expectativas que los pases miembros de la c e c l a pusieron
en el Consenso Latinoamericano de Via del Mar para reforzar la coope
racin interamericana, no se han materializado, ni se m anifiestan signos
de una poltica especficamente dirigida a tomar en cuenta los intereses
latinoamericanos.
47. Los problemas monetarios internacionales que se han producido desde

1971 y que se han agudizado ltimamente, as como los acuerdos para las
prximas negociaciones comerciales multilaterales que tendrn lugar a
partir de 1973, son motivo adicional de preocupacin. Las decisiones que
se adopten en estas dos importantes materias definirn las lneas funda
mentales de un nuevo sistema de relaciones econmicas internacionales.
Es esencial que los pases en desarrollo tengan una participacin adecuada
en la elaboracin de estas decisiones, y que sus intereses sean tom ados en
cuenta prioritariamente en ellas. Esto asigna una fuerte responsabilidad a
los propios pases en desarrollo para la elaboracin de posiciones claras.
La cuestin bsica que se plantea es, por lo tanto, la de saber si las ne
gociaciones comerciales multilaterales sern un ejercicio para resolver
los problemas que tienen, entre s, las economas centrales de economa de
mercado o si en tales negociaciones se abordarn realmente los problemas
de los pases en desarrollo paralelamente a los de los desarrollados.
48. Otro aspecto tambin importante relativo a las prxim as negociacio

nes comerciales es el de la actitud que adoptarn los pases desarrollados
miembros del g a t t durante el tiempo que ellas duren, en relacin con la
adopcin de decisiones relativas a los problemas de los pases en desa
rrollo. Se prev que dichas negociaciones pueden durar tres aos. Es
indispensable entonces considerar m edios para que durante ese lapso los
pases en desarrollo puedan ir logrando sus objetivos, ya sea en el marco
de los sistem as de preferencias generales o fuera de stos. De otro m odo
se producira un perodo de congelamiento de toda iniciativa en favor
del comercio de los pases en desarrollo que llegara hasta 1975 o 1976,
ya bien avanzado el Segundo Decenio de las Naciones Unidas para el
Desarrollo. El transcurso de este lapso sin que se hubiesen alcanzado
m etas significativas sobre liberalizacin del comercio por parte de los
pases desarrollados, tales como las incluidas en la e id , sera un factor
negativo decisivo para el cumplimiento de esta Estrategia.
49. Pese a las diferencias observadas en las tasas de crecimiento del

comercio de exportacin durante 1971 y 1972, persisten caractersticas
desfavorables: i) discontinuidad e insuficiencia de las tasas de crecimien
to en relacin con las que exhibe el comercio m undial, y ii) elevada
dependencia de las exportaciones de bienes prim arios en la m ayora de
los pases de la regin, que los hace excesivamente vulnerables a las
fluctuaciones de los m ercados externos. Por ello se destaca la urgencia
de instrumentar adecuadam ente las diversas m edidas de poltica en
materia de comercio incluidas en la e id , as corno las m edidas tendientes
a reducir el alto grado de dependencia de los productos prim arios a
travs de recursos tales como la diversificacin de las exportaciones.
50. En lo que toca al comercio de m anufacturas y sem imanufacturas, los

pases latinoam ericanos han realizado importantes esfuerzos para am
pliar y diversificar sus exportaciones. Com o resultado, la tasa de creci
miento de stas fue de un 18% anual entre 1960 y 1970, con una acele
racin en la segunda m itad del decenio. El valor absoluto de estas
exportaciones, en el conjunto de los pases, es todava pequeo, pero en
algunos pases tiene ya un peso significativo. El comercio intralatino-
americano, ligado a los esfuerzos de cooperacin econmica regional,
desem pe un papel m uy importante en este crecimiento, no solamente
por lo que representaron sus cifras en el total de esta exportacin, sino
tambin porque constituy una experiencia y un antecedente muy til
para que los pases comenzaran a exportar esa clase de productos hacia
el resto del mundo.
51. Con respecto a las relaciones comerciales con los pases socialistas y
conforme se recomend en el prrafo 38 de la e id y se reiter en la III
UNCTAD, es importante que los pases socialistas de Europa oriental intro
duzcan progresivam ente elementos de flexibilidad y m ultilatralism e en
su s transacciones comerciales y acuerdos de pagos con los pases en de
sarrollo. En cuanto a los sistem as de preferencias generales de tales
pases, los productos en ellos incluidos que procedan de los pases en
desarrollo debern ser exceptuados de las habituales reglamentaciones
adm inistrativas de importacin de los pases socialistas.
648 CIN CU EN TA A O S DE PEN SA M IEN TO EN LA CEPAL
F. FINANCIAM IENTO EXTERNO
a ) A specto s g en er a les
52. Es importante que la transferencia de ahorro externo hacia los pases

en desarrollo coadyuve efectivamente a promover un incremento del
esfuerzo interno de esos pases y, particularmente, de su coeficiente de
ahorro interno, ya que en m uchos casos es dudoso que as ocurra. Tam
bin se destaca la importancia de la orientacin de las inversiones que
los recursos externos ayudan a financiar, pues ellas deben ser adecuadas
y prioritarias para la promocin de los procesos nacionales de desarrollo.
53. En segundo trmino, cabe reiterar que aquellas naciones en desarrollo

que em prenden profundos cambios sociales y diferentes reformas estruc
turales, pueden requerir una asistencia financiera y tcnica sin restriccio
nes de parte de la com unidad internacional, dado que a m enudo los
recursos internos m ovilizables se hacen insuficientes para hacer frente a
las diversas dem andas adicionales y sim ultneas que se generan. En la
experiencia reciente de Amrica Latina ha habido casos en que esa orien
tacin no ha sido seguida y en que, por el contrario, se ha registrado una
menor cooperacin externa hacia algunas naciones que han estado lle
vando a cabo esos cambios.
b ) V o lu m e n y c o n d ic io n e s d e l a e n t r a d a de
RECURSO S FINANCIEROS A LOS PASES EN D ESARROLLO
54. En los prim eros aos del Segundo Decenio ha sido m uy insatisfac
toria la evolucin experim entada con vistas al cumplimiento hacia 1975
de los objetivos de la transferencia neta de recursos externos desde los
pases desarrollados, equivalentes al 1% y al 0.7% de su producto nacio
nal bruto. En el caso de la asistencia oficial, la tendencia registrada y las
perspectivas para los prxim os aos son particularmente frustrantes,
dado que en la actualidad el coeficiente m edio para los pases miembros
del Comit de Asistencia para el Desarrollo ( c a d ) de la o c d e es de alre
dedor de 0.35% y se ha estim ado por expertos internacionales que ese
valor perm anecer relativam ente estable hasta 1975. En el com porta
m iento de la asistencia oficial tiene particular im pacto el escaso avance,
e incluso el retroceso, experim entado en la asistencia concedida por
la m ayora de los pases industrializados de m s peso relativo dentro
del c a d .
55. Amrica Latina ha sentido con particular intensidad los efectos de la

desfavorable tendencia del nivel global de la asistencia oficial, lo que la
ha llevado, con el propsito de financiar su desnivel de ahorro externo,
a una obligada y creciente contratacin de prstam os en condiciones m s
onerosas, generalmente de origen privado. Este hecho ha repercutido en
un rpido empeoramiento de las condiciones m edias de los com promisos
de prstam os asum idos por la regin, tendencia que se ha visto reforza
da por el hecho de que tambin ha habido cierto desmejoramiento en las
condiciones de la asistencia oficial que ella viene contratando. Las cir
cunstancias anotadas, junto con la remuneracin de las inversiones ex
tranjeras existentes, ha hecho que la regin vaya dedicando una propor
cin creciente de los ingresos de recursos externos, y asim ism o de las
exportaciones de bienes y servicios, al servicio del capital extranjero.
56. Para Amrica Latina es de vital importancia mejorar su acceso a la

asistencia oficial proporcionada por el m undo desarrollado; sim ultnea
mente, la regin, en conjunto con el resto del Tercer M undo, debe luchar
intensamente para que el objetivo del 0.7% sea cum plido con rapidez y
eficacia por los pases industrializados. En realidad, a principios del
decenio de 1970 el 50% de las transferencias netas realizadas estaba
com puesto por corrientes financieras puramente comerciales, lo que sin
duda distorsiona y contradice los objetivos de la meta planteada. Las
m ism as razones ya com entadas hacen de especial trascendencia para
Amrica Latina lograr a la brevedad una redefinicin objetiva del 1% en
los trminos que se ha venido proponiendo en diversos foros, como en
la UNCTAD por el G rupo de los 77, en el sentido de que no debe incluir
elem entos distintos de la asistencia, tales como inversiones directas y
crditos de proveedores o com pradores, y que debe ser neto de las
corrientes inversas de intereses.
57. La asistencia del p n u d a la regin debera tomar en cuenta, entre los

indicadores existentes para fijar las cifras indicativas de planificacin, el
esfuerzo interno desplegado para lograr el desarrollo econmico y social

y la capacidad de aprovechamiento actual o potencial de la cooperacin
internacional.
58. La asistencia financiera debe canalizarse en proporciones crecientes

a travs de instituciones multilaterales, por las varias ventajas que esa
orientacin encierra y, en particular, porque la cooperacin multilateral
es menos variable que la bilateral y est menos sujeta que ella a condi
cionamientos polticos. Sin embargo, cabe hacer esfuerzos para mejorar
ciertas caractersticas vigentes en esas instituciones en materia de su
constitucin, de sus procedimientos de operacin y del grado de control
ejercido en las decisiones por algunos pases desarrollados. Por otra
parte, la m odalidad de conceder asistencia para program as ha sido esca
samente utilizada por las instituciones m ultilaterales y, teniendo en cuen
ta su s aspectos positivos, sera muy conveniente hacer creciente uso de
esa m odalidad.
59. En los crditos bilaterales han sido pocos y lentos los progresos re
gistrados en cuanto a desvincular su utilizacin y es urgente lograr un
acuerdo internacional am plio sobre la materia.
60. En cuanto a otros aspectos relacionados con las condiciones de la

asistencia financiera otorgada a Amrica Latina, ha habido otros factores
que han influido en su empeoramiento, sobre todo en el encarecimiento
de su costo, lo que generalmente no se aprecia a sim ple vista. Al respecto
se destaca la importancia negativa creciente que ha llegado a tener el
cobro de comisiones de compromiso injustificadas y otros recargos, como
comisiones varias, clusulas de realineacin de paridades, etc.
61. Teniendo en cuenta que todo el problem a del volum en y condiciones

de la asistencia financiera que contrata Amrica Latina ha ido adquirien
do caractersticas que hacen difcil una evaluacin oportuna y apropiada
de lo que efectivamente est ocurriendo, se requiere el funcionamiento
permanente de m ecanismos de informacin y de anlisis que prom uevan
nuevas m odalidades y fuentes de financiamiento.
c) A s p e c to s e s p e c ia le s d e l a f in a n c ia c i n d e l d e s a r r o l l o
62. De la m ism a manera que para otras regiones en desarrollo, para

Amrica Latina tiene trascendencia la urgente creacin de mecanismos de
financiacin complementaria, porque las exportaciones de sus pases han
estado y continuarn sujetas a fluctuaciones imprevistas. Incluso en un
perodo en que las exportaciones de bienes y servicios de Amrica Latina
crecieron con cierta regularidad, como ocurri en 1960-1971, se registraron
varios casos de cada de ellas, entre un ao y otro superiores al 5%. Aunque
la mayora de las veces hubo recuperaciones posteriores m s o menos
prontas, ello no fue obstculo para que mientras tanto se produjeran re
percusiones internas negativas, que en el futuro podran evitarse con el
apoyo del financiamiento complementario del Banco Mundial. Por este
motivo, causa desaliento la circunstancia de que esta iniciativa contine
bloqueada, tanto por parte de la mayora de los pases desarrollados como
por parte del propio Banco. Ese financiamiento complementario debera
extenderse, segn ha sido proyectado por el Banco, a la cada de los in
gresos de exportaciones determinada por tendencias declinantes de los
precios y de las condiciones de acceso de algunos productos por causas no
imputables a la responsabilidad de los pases exportadores.
63. En lo que se refiere al establecimiento de un vnculo entre la asignacin

de derechos especiales de giro y la prestacin de asistencia financiera
adicional a los pases en desarrollo, pese a los esfuerzos negociadores
realizados por los pases en desarrollo en diversos foros internacionales,
han sido lentos los avances logrados para su introduccin. En este sentido,
para Amrica Latina es imprescindible que la reforma del sistema mone
tario actualmente en marcha incluya forzosamente, como una de sus pie
zas vitales, la creacin de liquidez internacional en derechos especiales de
giro en cantidades significativas mediante el funcionamiento del vnculo.
d ) El pro blem a de la d eu d a extern a
64. A fines de 1970, la deuda externa de Amrica Latina ascenda aproxi

m adam ente a 20 000 millones de dlares; por lo tanto en aos recientes
el problema del servicio de esa deuda ha tendido a agravarse en los

pases de la regin. Las dificultades encontradas para servir tal deuda se
agudizan principalmente por el empeoramiento registrado en las condi
ciones m edias de los prstam os obtenidos.
65. Ante esas dificultades que se m anifiestan en elevados y crecientes

coeficientes de servicios de la deuda con respecto a las exportaciones y,
tambin en varios casos, en crisis de pagos y renegociaciones las solu
ciones que se han venido adoptando son de carcter casustico, de na
turaleza comercial y poco oportunas. Es necesario m odificar esa poltica
y deben adaptarse soluciones am plias, que tengan lugar en foros apro
piados y que no se limiten a enfrentar el problema en los casos en que
ya se hayan presentado las situaciones realmente crticas. Sera conve
niente prever el establecimiento de frm ulas que permitan un refinan-
ciamiento automtico, en determ inadas circunstancias, del servicio de la
deuda externa.
66. Teniendo en cuenta que para Amrica Latina tiene un gran peso
relativo el servicio de la deuda externa, se destaca la importancia que
tendra la concesin por parte de los pases acreedores, principalmente
los Estados Unidos, de moratorias en el pago de tales servicios, en el caso
de aquellos pases en que esos com promisos afecten su s recursos para el
desarrollo y el cumplimiento de las metas de la e id .
e) R e g u l a c i n d e l a s in v e r s io n e s p r iv a d a s e x t r a n je r a s y
DE L A S TRA N SFEREN CIA S DE TECN OLO GA
67. En los ltimos aos, tomando en cuenta aspectos negativos que pre
sentan la inversin privada extranjera y la accin de las em presas mul
tinacionales, algunos pases han credo conveniente institucionalizar las
relaciones con los inversionistas forneos, estableciendo o estudiando
establecer determ inadas orientaciones y m ecanism os legales aplicables a
esas inversiones y a la transferencia de tecnologa. Un caso de inters al
respecto, adem s de algunas iniciativas nacionales, es el acuerdo regional
logrado por los pases del G rupo Andino.
f) T r a n s f e r e n c ia s , a d a p t a c io n e s y c r e a c i n d e t e c n o l o g a
68. En cuanto a la transferencia de tecnologa, tienen gran importancia

para la regin la resolucin 39 (III) de la u n c t a d y la reciente resolucin
del Grupo Intergubernamental de transferencia de tecnologa, particular
mente en lo que se refiere a la creacin de instituciones nacionales res
ponsables del control y la negociacin de contratos sobre transferencia de
tecnologa, patentes y marcas, incluido el conocimiento tcnico (know
how) y dem s aspectos conexos. Cabe subrayar la necesidad de intensi
ficar el esfuerzo conjunto de adaptacin de la tecnologa extranjera y de
creacin de condiciones para la generacin de soluciones tecnolgicas
propias.
G. LAS PRXIMAS NEGOCIACIONES COMERCIALES

MULTILATERALES
69. En el mbito de las relaciones econmicas m undiales tiene especial

trascendencia la quiebra del sistem a monetario internacional, hecho que
se traduce en sucesivas crisis, cada vez m s frecuentes, en perjuicio de
los pases en desarrollo que no son en absoluto responsables de ellas, as
como en la tendencia al incremento del comercio preferencial entre los
pases desarrollados de economa de mercado, que discriminan en contra
de las exportaciones latinoamericanas. Al respecto existe el peligro de
que los pases en desarrollo sean nuevamente excluidos en esta oportu
nidad, si las negociaciones para el reajuste del sistem a econmico global
tienen lugar principalmente entre pases o grupos de pases que han
obtenido una significativa concentracin de poder econmico, sin contar
con el papel que representan los intereses de las gran des em presas
m ultinacionales. Las negociaciones com erciales m ultilaterales se han
caracterizado hasta ahora por acuerdos logrados bsicam ente entre pa
ses industriales. Cabe recordar aqu algunos conceptos del Acuerdo
Smithsoniano y de los com unicados conjuntos em itidos por la Com uni
dad Econmica Europea, Japn y los Estados Unidos, que forman la base
de la posicin de los pases desarrollados en el cuadro preparatorio de
las negociaciones. Los pases desarrollados tienden a concentrarse en
654 C IN CU EN TA A O S DE PENSAM IENTO EN L A CEPAL
algunos objetivos tradicionales, en tanto que los pases en desarrollo y

los latinoamericanos en particular requieren la definicin de objetivos
especficos que tomen en cuenta adecuadam ente la solucin de sus pro
blem as comerciales.
70. Los pases en desarrollo fijaron en la resolucin 82 (III) de la u n c t a d

algunos principios bsicos referidos a su participacin en las negociacio
nes. H asta la fecha, en el g a t t no se han determinado claramente los
objetivos de las negociaciones, aunque el resumen del Presidente de las
Partes Contratantes del g a t t en su XXVIII perodo de sesiones reconoce
que ellas debern asegurar ventajas adicionales a los pases en desarrollo.
71. Aun cuando con la participacin activa de los pases en desarrollo se

logren resu ltados positivos en las negociaciones com erciales m ulti
laterales, stos no comenzarn a surtir efecto hasta que ellas finalicen, o
sea hacia m ediados del decenio de 1970, frustrando tal dem ora la con
secucin de las metas trazadas en la Estrategia, a menos que sea posible
anticipar resultados en algunos cam pos concretos, como el de los conve
nios m undiales de productos y el perfeccionamiento y ampliacin de los
sistem as de preferencias generales.
72. Es importante destacar los trabajos que la secretara de la c e p a l viene

llevando a cabo en un program a conjunto con la u n c t a d y con el
financiamiento del p n u d , para asistir a los pases latinoamericanos en la
etapa preparatoria de las negociaciones. En l participan expertos guber
namentales y cooperan otros organism os internacionales o latinoam eri
canos competentes ( g a t t , f a o , a l a l c , s i e c a y Grupo Andino).
H. PROBLEMAS MONETARIOS INTERNACIO NALES
73. Merecen particular atencin la crisis monetaria internacional y el

impacto de la reciente devaluacin del dlar y del re alie amiento de
paridades o flotacin de las m onedas de los principales pases desarrolla
dos con economa de mercado sobre los pases en desarrollo, especialmen
te en lo que toca al valor de sus reservas, a los precios de sus productos
de exportacin y a la relacin de precios de intercambio. Las m edidas
y soluciones que se han venido adoptando hasta ahora responden
exclusivam ente a los intereses de los pases desarrollados, que incluso

han acudido al planteamiento de represalias comerciales para inducir
cam bios en las paridades monetarias. Al respecto, la ltima devaluacin
acordada por los Estados Unidos ha puesto de manifiesto una vez m s
la ineludible vinculacin que existe entre los aspectos monetarios y co
m erciales internacionales. Si no se llega pronto a un arreglo satisfactorio
de los problem as monetarios internacionales, se corre el riesgo de que se
acenten y consoliden tendencias proteccionistas en los pases desarro
llados de economa de mercado, que tendrn sin du da desfavorables
efectos en los pases en desarrollo.
74. Con respecto al reordenamiento monetario internacional, cualquier

sistem a que se disee deber proporcionar una adecuada expansin de
la liquidez internacional para resolver los desequilibrios de balance de
p agos y satisfacer las necesidades de los pases en proceso de desarrollo
econmico.
75. En relacin con la prim era revisin del sistem a monetario en su

conjunto que viene llevando a cabo el Comit de los 20, hay que destacar
el papel que debern desempear los derechos especiales de giro estable
cidos y regulados internacionalmente en la creacin de liquidez futura,
as como lo insatisfactorio de su actual forma de distribucin. Cabe con
siderar tambin algunos problem as vinculados al proceso de transicin
al nuevo sistem a monetario, especialmente en lo que respecta al manejo
de los excedentes en dlares acum ulados fuera de los Estados Unidos.
76. En cuanto a la posicin de los pases en desarrollo en las discusiones

que se vienen llevando a cabo en materia monetaria y a la reunin del
Comit de los 20 (Washington, D.C., m arzo de 1973), todos los problem as
relacionados con la reforma del sistem a monetario internacional intere
san a los pases en desarrollo. Entre otros, merecen especial preocupacin
los siguientes:
i) El reconocimiento de los problem as estructurales especficos de los
pases en desarrollo y la necesidad de una adecuada flexibilidad del
sistem a frente a las diferentes situaciones y estructuras;
ii) La revisin de las formas de operacin del Fondo Monetario Inter
nacional, en especial m ayores plazos tanto para el pago de los crditos
com o para los convenios de stand-by, m odificacin del sistem a de
financiamiento compensatorio, y mayor flexibilidad y liberalidad en el

otorgamiento de financiamiento para reservas reguladoras de productos
bsicos;
iii) La revisin de la estructura de las cuotas para asegurar una mayor
participacin relativa de los pases en desarrollo, y
iv) El establecimiento del vnculo entre las nuevas asignaciones de dere
chos especiales de giro y el financiamiento adicional para el desarrollo.
I. INTEGRACIN REGIONAL Y COOPERACIN

ENTRE PASES EN DESARROLLO
77. El anlisis del proceso de desarrollo en Amrica Latina y su s proble

m as y necesidades acuciantes, as como las graves perspectivas para sus
relaciones econmicas externas, ponen de relieve la im postergable tarea
de reforzar la accin solidaria de los pases de la regin para que, sobre
la base de su accin conjunta, puedan crearse las condiciones necesarias
para superar los escollos que dificultan el avance econmico y social. El
esfuerzo conjunto referido debe reflejarse, entre otros, en los siguientes
aspectos.
a ) In t e g r a c i n r e g io n a l
78. Si bien los procesos de integracin en marcha en la regin han con

tinuado su desenvolvimiento conforme a sus propios m odelos y orien
taciones, surge en esta etapa como un im perativo el reencontrar la idea
de construir una Amrica Latina unida e integrada. La urgencia de
soluciones que permitan encarar los problem as mencionados, obliga a
imprimir un renovado im pulso al proceso, buscando en la sum a de
esfuerzos y espacios la base para la estructuracin de un desarrollo re
gional integral, acelerado y autnomo que, al m ism o tiempo, permita a
Amrica Latina una participacin adecuada en el concierto internacional.
79. Para lograr los objetivos sealados, es menester perfeccionar los

procesos de integracin en marcha, tarea en la cual la cooperacin inter
nacional tiene un papel importante que cumplir conforme a la propia e i d .
Por otro lado, se hace necesario estudiar el diseo de nuevos mecanism os
que permitan una cooperacin recproca entre dichos esquem as, particu
larmente en lo que se refiere al desarrollo industrial y agropecuario, al
tratamiento de las inversiones privadas extranjeras y a la transferencia de
tecnologa. Del m ism o modo, es preciso emprender la bsqueda de fr
m ulas que perm itan estructurar un esquem a de integracin que abarque
toda la regin, orientado por principios como el desarrollo independien
te, armnico y equilibrado, b asado en la justicia social y la solidaridad.
80. Sin perjuicio de la asistencia que presta a los distintos m ecanismos

de integracin en esta tarea de bsqueda de conceptos y frmulas, la
C E A P A L debe cumplir un importante papel asesor de los gobiernos lati
noamericanos, equivalente al que desem pe en el decenio de 1950.
81. Cabe destacar la aspiracin de que los procesos de integracin de

Amrica Latina presten muy especial atencin a los aspectos sociales del
desarrollo, particularmente a la educacin y a la salud.
b) C o o p e r a c i n e n t r e p a s e s e n d esa r r o llo
82. Es indispensable una mayor cooperacin entre los pases en desarro

llo y sobre todo entre los pases de Amrica Latina, para la defensa de
la soberana perm anente sobre sus recursos naturales, la defensa de los
precios de los productos bsicos de exportacin, la mejora en las condi
ciones de acceso y la estabilizacin de los m ercados de dichos productos.
83. Teniendo en cuenta los resultados lim itados y no muy alentadores de

la e i d , y en especial el hecho de que las negociaciones y confrontaciones
de los pases en desarrollo con el m undo desarrollado no han sido muy
fructferas, tienen trascendencia las acciones realizadas a travs de pro
gram as bilaterales, interregionales y globales de cooperacin recproca.
Cabe destacar asim ism o la importancia que revisten los acuerdos logra
dos por la Reunin Ministerial del G rupo de los 77 celebrada en Lima
en noviembre de 1971 y por la Conferencia de Ministros de Relaciones
Exteriores de los Pases no Alineados, realizada en Georgetown en agosto
de 1972, que aprobaron program as de accin que contienen disposiciones
concretas para la aplicacin de un program a de cooperacin recproca
entre pases en desarrollo.
84. Reviste gran importancia el apoyo a los diversos organism os de

cooperacin entre pases en desarrollo que han logrado considerables
avances en la defensa de los intereses de los pases productores y
exportadores de materias prim as, como: i) el Comit Intergubernamental
de Pases Exportadores de Cobre ( c ip e c ) ; ii) la Organizacin de Pases
Exportadores de Petrleo (o p e p ); iii) la Alianza de Pases Productores de
Cacao; iv) el G rupo de Pases Productores de Caf y v) el Grupo informal
de Pases Productores de Mineral de Hierro, as como otras iniciativas
encam inadas al logro de estos fines.
85. Tambin tiene importancia el aprovechamiento del mecanismo que

ofrece el Protocolo relativo a las negociaciones comerciales entre pases
en desarrollo, que est abierto a todos ellos, sean o no m iembros del
GATT, y no es extensible a los pases desarrollados.
J. PERFECCIONAM IENTO E INSTRUM ENTACIN

PRCTICA DE LA EID
86. La prim era evaluacin regional de la e id permite establecer, en tr

minos generales, que si bien los pases en desarrollo han adoptado pol
ticas internas y realizado esfuerzos para alcanzar los objetivos y las metas
all establecidos, no obtuvieron por parte de los pases desarrollados la
cooperacin necesaria para complementar aquellos esfuerzos, particular
mente por lo que se refiere a las m edidas de poltica en el cam po del
comercio internacional, la asistencia financiera para el desarrollo y la
transferencia de tecnologa.
87. Conforme al prrafo 79 de la e id , "es necesario tomar m edidas ade

cuadas para mantener en examen sistemtico los progresos realizados
hacia el logro de las m etas y los objetivos del Decenio, para determinar
las deficiencias del proceso y los factores que las originan, y para reco
mendar la adopcin de m edidas positivas, incluso las nuevas metas y
polticas que se necesiten". Por consiguiente, es preciso:
i) Que los pases latinoamericanos intensifiquen sus esfuerzos en cada
etapa del proceso de evaluacin y revisin de la e id , al nivel regional, sec
torial y global, para perfeccionar las disposiciones de la Estrategia y lograr
su acatamiento y pleno cumplimiento por parte de los pases desarrollados;
ii) Que durante el proceso de evaluacin se reexamine la formulacin

de las m edidas de poltica a fin de definirlas con m ayor precisin, y
definir adem s la manera de instrumentarlas, tom ando en cuenta las
condiciones y prerrequisitos que las haran viables y determinando las
fechas lmites para su aplicacin;
iii) Que con el objeto de lograr un mayor grado de com promiso in
ternacional con relacin a las m edidas de poltica, se debera realizar
inmediatamente (de acuerdo con el prrafo 20 de la resolucin 3041
(XXVII) aprobada por la Asam blea General por 121 votos a favor, ningu
no en contra y con la abstencin de Blgica, Estados Unidos, Portugal,
Reino Unido y Sudfrica), la seleccin de las reas en que se debe iniciar
la accin para la negociacin y adopcin de instrum entos jurdicos
multilaterales; algunas de esas reas se mencionan en el prrafo 15 de la
m ism a resolucin de la A sam blea General.
88. En lo que respecta a las actividades de la c e p a l en el futuro inm edia

to, es importante que sta tome en cuenta los diversos aspectos conside
rados en esta evaluacin sobre problem as del desarrollo econmico y
social en la regin, con vistas al cumplimiento de las m etas y objetivos
de la e id y a fin de confeccionar sus nuevos program as de trabajo, ha
ciendo hincapi en la n ecesidad de adecuar los en foques tcnicos
socioeconmicos al espritu y el contenido de los acuerdos de este deci
moquinto perodo de sesiones.
89. Es conveniente que los estudios de la secretara, adem s de analizar

la actual situacin econmica y social y su s races y antecedentes, inves
tiguen su s perspectivas a mediano y largo plazo. A tal efecto, se reco
mienda a la secretara que d importancia a los estudios de proyecciones
que muestren cul podra ser el comportamiento futuro de las principa
les variables econmicas y sociales, de acuerdo con los supuestos que se
adopten o las opciones que se propongan.
90. La c e p a l y las dem s comisiones econmicas regionales de las N acio

nes U nidas deberan atender a la promocin de los esfuerzos internos y
de la cooperacin recproca, y deberan colaborar entre s en la esfera
interregional a tales fines.
91. Es preciso intensificar los esfuerzos tendientes a lograr la adopcin de

la Carta de los Derechos y Deberes Econmicos de los Estados, proyecto
que viene siendo considerado por un grupo de trabajo de las Naciones

Unidas. La Carta no solamente debe ser una recopilacin de aquellos
principios generales y especiales por los que el m undo en desarrollo ha
luchado en los foros mundiales, sino que debe traducirse en un ordena
miento dinmico que norme la cooperacin internacional en el cam po
del derecho y en una mentalidad renovada y rigurosa que d im pulso
y realidad a las nuevas posibilidades que la coyuntura m undial ofrece,
y que proteja los legtimos intereses de todos los pases, particularmente
los derechos de los pases en desarrollo.
PODER Y ESTILOS DE DESARROLLO:
UNA PERSPECTIVA HETERODOXA*
Jorge Graciarena
* P u b lic a d o e n la Revista de la CEPAL, N 1, S a n tia g o d e C h ile , CEPAL, p r im e r se m e str e

d e 1976. P u b lic a c i n d e la s N a c io n e s U n id a s , N d e v e n ta : S.7 6 .II.G .2 .
I. I n t r o d u c c i n
Estas pginas exploratorias se refieren a algunos aspectos, tanto m etodo

lgicos como sustantivos, de la idea de los "estilos" de desarrollo. Corno
el uso de estos conceptos se ha vuelto familiar en los ltim os aos y los
autores que los utilizan con diferentes fines explicativos o instrumentales
forman ya un contingente considerable, nuestras notas, que no se propo
nen sino identificar determ inados problem as y presentar ciertas perple
jidades, se circunscribirn primero al examen de algunos aportes recien
tes, principalmente los que se han producido a propsito del llam ado
"enfoque unificado", para luego explorar algunos aspectos sustantivos.
Sin abandonar la lnea introductoria, cabe sealar que en el conjunto
de aquellos aportes se est lejos de contar con una razonable integracin
m etodolgica. Antes, al contrario, al establecer com paraciones se nota
una cierta diversidad, cuando no confusin, en el uso de estas categoras
sintticas o construcciones conceptuales. Tal vez esta discordancia sea
inevitable si se tiene en cuenta que la sim ilitud de los trminos oculta
diferencias considerables en los supuestos tericos y m etodolgicos, en
1. Entre lo m s reciente que se ha escrito en relacin con el proyecto sobre el enfoque unificado"
se encuentra el trabajo de Naciones U n idas R ep o rt on a U n ified A p pro ach to D ev elo pm en t A n a ly sis an d
P la n n in g , N o te by the S e c reta ry -G en e ra l (E /C N . 5/519 del 5 de diciem bre de 1974). En una lnea m s crtica
se halla la im portante contribucin de M arshall Wolfe contenida en esta R e v ista y titulada Enfoques
del desarrollo: D e quin y hacia q u ? ". D esde otra perspectiva, tam bin crtica, es valioso el exam en del
enfoque unificado" que efecta J.B.W. Kuitenbrouw er en P rem ises a n d Im p lica tio n s f a U n ified A p pro ach
to D ev elo pm en t A n a ly sis a n d P la n n in g , N aciones U nidas, Com isin Econm ica y Social para A sia y el
Pacfico (S D /B P /3 ), 9 de julio de 1975.
663
los cam pos de la realidad que se toman en cuenta y destacan en el

anlisis, en los juicios de valor que reflejan y en el trasfondo ideolgico
e intelectual de que proceden. De ninguna manera pretenderemos uni
ficar estas diferencias porque las tentativas eclcticas son generalmente
estriles. Acaso esta diversidad, si se la observa bien, puede ser fuente
de nuevas riquezas de contenido y de estmulos para aprehender m s a
fondo este evasivo fenmeno que es el desarrollo. En otro sentido tam
bin puede entraar una considerable confusin entre presente y futuro,
juicio de realidad y juicio de valor, ideologa y utopa, y no menor entre
niveles de anlisis. Poner juntas tantas cosas diferentes puede provocar
serios inconvenientes.
N o es el momento de rastrear los orgenes de estos conceptos, lo que
sera una em presa erudita ajena a nuestros propsitos, pero no est de
m s sealar que su necesidad resurgi principalmente desde la ltima
postguerra, cuando se percibi el desarrollo como un proceso complejo
y fascinante, lleno de facetas y dimensiones que era necesario sintetizar.
Los m odelos iniciales fueron econmicos y m uy sim ples, al menos los
m s difundidos (Domar Harrod, por ejemplo)2. Al poco tiempo, los so
cilogos, cientistas polticos e historiadores se sum aron al movimiento
iniciado por los economistas y comenz as la proliferacin de m odelos
y estilos, que contina en vigorosa expansin. H asta ahora, el esfuerzo
realizado para precisar y delimitar la ubicacin terica de estas categoras
y definir su s relaciones con otras sim ilares ha sido escaso y poco fruct
fero. M ayores progresos se han hecho en la realizacin de estudios m s
concretos, donde se han distinguido tipos y modelos nacionales y subre-
gionales apropiados para fundamentar empricamente este problema.
En el seno de las Naciones Unidas, las preocupaciones por un "cri
terio unificado" para explicar el proceso de desarrollo se remontan a
varios aos atrs. Ya en 1970 el Consejo Econmico y Social y la A sam
blea General haban pedido que se realizara una nueva investigacin en
busca de un "enfoque unificado para el anlisis y la planificacin del
2. N o se ignora la larga tradicin de estos conceptos sintticos que se refieren tanto al crecimiento
de la econom a com o al desarrollo de la sociedad. Sus antecedentes se remontan por lo m enos a Q uesnay
y A dam Smith, y pasan por los aportes intelectuales de figuras tan prestigiosas com o Ricardo Marx, Max
Weber, Som bart y Pareto, quienes explicaron de diversas m aneras la dinm ica de crecim iento del
"m o d elo (o del "sistem a ) capitalista. Todos ellos sintieron la necesidad de contar con categoras
suficientem ente com prensivas y, al m ism o tiempo, capaces de captar lo esencial de la com plejidad del
proceso global de desarrollo.
desarrollo", peticin en la cual se hallaba implcita la "opinin de que

en los m uchos intentos anteriores no se profundiz de m anera suficien
te en las razones de por qu los procesos de crecimiento econmico y
cambio de la so cied ad ... estn teniendo consecuencias tan am biguas para
el bienestar humano, y de por qu las disciplinas del anlisis y la pla
nificacin del desarrollo, de los cuales tanto se esperaba hace unos pocos
aos, estn m anifestando una capacidad tan lim itada para explicar o
dirigir estos procesos de crecimiento y cam bio"3.
De estas preocupaciones pragm ticas, tanto en los organism os inter
nacionales como en los m edios acadm icos e intelectuales, han em anado
num erosos trabajos de m uy diverso valor que forman ya una copiosa
bibliografa. Sin embargo, muchos de los problem as iniciales persisten y
los progresos alcanzados estn lejos de satisfacer las expectativas cifradas
en estos esfuerzos. Casi al contrario, se podra apuntar que las frustra
ciones acaso van aum entando en la m edida en que los malentendidos
iniciales se ahondan en vez de disiparse.
En efecto, no pocas de las cuestiones esenciales sobre lo que es un
"estilo de desarrollo" subsisten sin que los pasos dad os hayan podido
esclarecerlas. Antes bien, se podra sugerir acaso con excesivo pesim is
m o que algu n as dificultades han aum en tado y que la confusin
terminolgica es hoy m ayor que antes, en parte debido al aporte activo
(seguram ente involuntario) de los varios cuerpos tcnicos internaciona
les vinculados al proyecto del enfoque unificado, los cuales han contri
buido im aginativa y generosamente a la profusa serie de sustantivos y
adjetivos actualmente en uso, como se destaca con alguna irona en el
trabajo de M arshall Wolfe indicado anteriormente. H ay algo de mgico
en esta pretensin de resolver problem as de contenido, en los que
subyacen com plejas teorizaciones sobre el desarrollo, con juegos verbales
y calificativos que probablemente contribuyen a oscurecerlos m s que a
lo contrario. Cuando se us la palabra estilos no pocos creyeron que se
cerraba una etapa en el proceso de ensayo y error del pensam iento sobre
el desarrollo b asado en posiciones valorativas e ideolgicas y en una
term inologa obsoleta, y que se abra hacia el futuro una ancha y
3. Informe sobre un enfoque unificado para el anlisis y la planificacin del desarrollo, d o c u m e n to d e la s

N a c io n e s U n id a s ( E / C N .5 /4 7 7 , 25 d e o ctu b re d e 1972). M s in fo rm a c io n e s p u e d e n h a lla r se en la Revista
internacional de desarrollo social, N 3, 1971, tam b i n d e la s N a c io n e s U n id a s.
prom isoria avenida. N o ha sido as, y viejos problem as se vaciaron en un

nuevo m olde sin que eso significara otra cosa que un cambio nominal.
II. A l g u n a s p o sic io n e s h e t e r o d o x a s
Cuando se mencionan los estilos (o modelos) de desarrollo en seguida

se suscitan varias preguntas fundamentales: Cul es su sentido, o sea,
a qu cosa de la realidad se refiere este concepto? En qu posicin del
campo terico sobre los procesos de desarrollo se inserta? Cules son
sus elementos fundam entales y secundarios, y qu clase de relaciones
hay entre ellos? En qu marco temporal se lo coloca? Es decir, se trata
de un concepto esttico o dinmico, de un problema sincrnico o diacr-
nico? Y, para no alargar dem asiado este cuestionario, cul es el mtodo
m s adecuado para tratar con los problemas que involucro? Las preguntas
no terminan aqu, pero las indicadas bastan para sealar las direcciones
principales de nuestras dificultades cuando se examinan los varios do
cumentos y trabajos emanados del proyecto sobre el enfoque unificado.
En rigor, el primer problema es de mtodo y se refiere a la definicin,
es decir, al significado atribuido al trmino. He buscado sin xito en los
diversos trabajos analizados una definicin o caracterizacin rigurosa de
este concepto central. No puede negarse que han aparecido una cantidad
de elementos y pistas muy interesantes, que podran ser tiles para un
esfuerzo de reconstruccin de las ideas fundam entales subyacentes en la
copiosa produccin sobre el tema. H a em ergido tambin toda una serie
de ingeniosas clasificaciones relativas a una variedad de perspectivas
posibles para el anlisis del proceso de desarrollo. En fin, se sabe que el
problema del desarrollo debe abordarse a partir de un enfoque unificado,
que debera globalizar o integrar las perspectivas parciales del desarrollo
econmico, social, poltico y cultural. Si se ha logrado o no esta integra
cin de perspectivas es materia que, al menos, puede ser calificada de
controvertible. Lo cierto es que, m s all de la formulacin de los buenos
propsitos y necesidades, no hay todava una indicacin clara del sen
tido sustantivo que se atribuye a los estilos de desarrollo concebidos
como procesos dinm icos globales, segn lo pretende la perspectiva del
enfoque unificado.
A caso esto parezca una preocupacin form al y academ icista. De nin
gun a m anera com partira este tipo de observacin, porque hacerlo
significara aceptar la conveniencia de utilizar conceptos complejos como

ste sin indicar el discurso terico de que proceden ni sealar metdica
y sistemticam ente cules son su s elementos y relaciones fundamentales.
En otras palabras, tendra que admitir que es posible darles un basam en
to exclusivamente emprico y que la finalidad de este esfuerzo se reduce
a servir fines pragm ticos de planificacin del desarrollo. N o es ste el
espritu con que fue form ulado el proyecto del enfoque unificado ni
m enos an el que se encuentra en varios de los trabajos que a l se
refieren. Sin embargo, subsiste el peligro de que el tipo de enfoque que
predom ine sea el que M. Wolfe denomina estilo "racionalista-tecnocr-
tico"4 , que es precisam ente el que se desentiende de las preocupaciones
m etodolgicas y apunta en una direccin resueltamente "prctica".
Parece difcil im aginarse un enfoque unificado sobre los estilos de
desarrollo que no entrae una toma de posicin terica (y valorativa)
sobre el proceso m ism o de desarrollo, o sea, sobre los factores que ge
neran, condicionan y frenan su s dinam ism os, as como sobre el aprove
chamiento de sus frutos. Esta toma de posicin, explcita o implcita, es
inevitable. Y si es inevitable, parece razonable formularla explcitamente,
tanto porque as se aclaran las ideas y se disipan confusiones obvias
como porque, con un mejor entendimiento, se pueden elaborar instru
mentos m as racionales y eficaces para actuar sobre el desarrollo.
Un aspecto que llama la atencin en la literatura sobre el enfoque
unificado y los estilos de desarrollo es que rara vez se intenta explicar
el proceso de desarrollo, o hacer la crtica de las teoras economicistas,
sociologistas, culturalistas, etc., que dan explicaciones parciales y seg
mentarias del desarrollo y contra las cuales parece combatirse. En reali
dad, todo el movimiento del enfoque unificado es, por un lado, una
reaccin contra el predom inio en el pensam iento y la accin sobre el
desarrollo de teoras fundadas en presupuestos exclusivamente economi
cistas, que adquirieron un vigor dominante en los aos inm ediatos a la
ltima guerra m undial. Por otro lado, se reacciona tambin contra la
segm entacin disciplinaria (lo que ya fue apuntado) y no menos, aunque
sin decirlo, contra la diversidad de enfoques y concepciones ideolgicas
del desarrollo.
L as crticas contra las interpretaciones exclusivamente econmicas del
crecimiento estaban ya en boga a m ediados de los aos cincuenta, y se
4. V ase M . W olfe, E n fo q u e s del de sarro llo : D e quin y hacia q u ? , loe. cit., p . 45.
mostraron particularmente contundentes desde entonces, tanto que provo

caron rectificaciones de rumbo en las estrategias y polticas de desarrollo.
As resulta evidente en las tentativas de integracin de los llam ados "a s
pectos sociales" al cuerpo de las principales doctrinas desarrollistas. La
concepcin inicial de los "aspectos sociales" era sumamente restringida
y slo inclua los de educacin, salud, vivienda y nutricin. Pasara an
bastante tiempo antes de que se adm itiese y en forma limitada que
algunas dim ensiones sociales no consideradas antes, como las clases
sociales, las relaciones de poder y la naturaleza poltica del Estado, tu
viesen una importancia fundamental en las orientaciones de las estrate
gias de desarrollo, especialmente en Amrica Latina. A partir de ese
momento comenzaron a usarse conceptos como m odelos o estilos pol
ticos del desarrollo, junto con otros como "esquem a", "patrn ", "perfil",
que apuntan hacia un enfoque m s comprensivo, sinttico y dinmico,
al paso que involucran nuevos elementos no claramente expresados ni
tom ados en cuenta anteriormente.
N o tiene sentido rastrear ahora el origen y la trayectoria del amplio
vocabulario utilizado ni cmo se produjeron estas transiciones que lle
varon a una continua ampliacin de la idea de desarrollo, porque nuestro
problema es distinto. Sin embargo, no est de m s sealar que la tran
sicin ha sido en algunos casos tan rpida que ha llevado al otro extre
mo, y en lugar de aplicar las restringidas frm ulas especficas de los
economistas que hacan depender el crecimiento de la tasa de inversin y
de la relacin capital-producto, en la actualidad se recurre a frmulas tan
generales y abstractas que apenas tienen significado concreto ni alcances
prcticos. Cuando se dice que el desarrollo se "concibe como un proceso
global de cambios sociales interrelacionados", se hace una afirmacin que
por su naturaleza y vaguedad est fuera de discusin y que podra ser
aceptada por las corrientes tericas e ideolgicas m s antagnicas y opues
tas. Ahora bien, si hubiera que precisar el significado de algunos de los
trminos que se utilizan por ejemplo, las nociones de "cam bio", "pro
ceso global" e "interrelation" posiblemente el acuerdo desaparecera
rpidamente para ser reemplazado por las discrepancias tericas sobre
otras cuestiones (por ejemplo, cmo se produce el cambio, qu se quiere
decir con proceso global y si finalmente la interrelacin es simtrica o
asimtrica en trminos de circulacin y transferencias de recursos y poder).
Algo que complica todava m s la comprensin correcta de la idea de
estilos de desarrollo es que, a falta de una definicin terica, se encuentra
en cambio una variada adjetivacin que cualifica los estilos atribuyndo

les los sentidos m s variados5.
La adjetivacin no sustituye a la teora ni es un buen m todo para
identificar los problem as y su s objetos concretos ni tampoco para distin
guir bien los niveles de anlisis a que corresponden. Se impone pregun
tar entonces cul es la relacin entre los estilos y otros conceptos del
arsenal terico de las ciencias sociales que tienen diversos grados de
abstraccin: sistema, estructura, rgimen, proceso, estrategia, etc.
En otras palabras, en qu nivel de anlisis y estructura terica se
coloca el concepto? La preocupacin tiene sentido concreto porque unas
veces la idea de estilo parece corresponder a la de sistema, mientras que
en otras su grado de generalidad es mucho m s bajo, tanto que se puede
concebir justificadam ente que equivale a estrategia. As, cuando se alude
en general a los estilos prevalecientes de desarrollo, parece hacerse refe
rencia al capitalismo, que es un sistem a histrico en la nomenclatura
corriente de las ciencias sociales. En cambio, cuando se habla de "estilo
nacional", con un sentido especfico, la referencia no podra ya ser al
capitalismo, porque sera imprecisa, lo que ocurre tambin con respecto
al estilo "actual" o a los estilos "viables" y "aceptables" de desarrollo,
conceptos todos que tendran m ayor parentesco con las estrategias. En
este momento tengo dudas sobre la utilidad heurstica de un concepto que
resulta ser una especie de cajn de sastre, ya que se le utiliza en tantos
niveles de anlisis y con tan variados sentidos, que hacen que su idea
central sea difcil de asir y carezca de una referencia terica explcita.
Acaso convenga retornar aqu a un problema mencionado antes lige
ramente, que tiene que ver menos con los enfoques disciplinarios parciales
y mucho m s con la evolucin conceptual y con el campo comprendido
por los diversos trminos que utilizan los analistas del desarrollo. Hasta
5. P or ejem p lo , en u n o d e lo s trab ajo s en to rn o al p ro y ecto del en fo q u e u n ific a d o se h a b la de los

sig u ie n te s tip o s de e stilo : "v a lu e - o r ie n te d " y "e v e n tu a l v a lu e -o rie n ted s ty le s" ; "c u rre n t w o rld sty le s",
"n a tio n a l" y " v ia b le n atio n al s ty le s" ; "p o litic a lly p o s sib le " , " c o n v e n tio n a l", " p r e fe r r e d " y " p r e v a ilin g
sty le "; " o r ig in a l", " r a d ic a lly o rig in a l", "in n o v a tiv e sty le " y "n e w sty le " (co n resp e cto a C u b a ) p ara
te rm in ar m e n c io n a n d o lo s " s ty le s o f p o la r iz e d d e v e lo p m e n t". Q u iz s h a y a a lg u n o s m s, y en o tro s
trab ajo s se p o d ra n en co n trar n u e v o s a p o r te s p a r a e ste re p e rto rio d e calificativ o s. D e to d a s m a n e ras, m i
im p re si n es q u e su n m e ro no co n trib u y e a ac larar la n o ci n d e estilo , a u n q u e se p ie n se q u e n o h ay
d ific u lta d e s d e co m p re n si n c u a n d o se h a b la de u n "co n v e n tio n ally -d e fin e d sty le o f d e v e lo p m e n t".
Q u q u iere d ec ir "e stilo co n v en c io n alm e n te d e fin id o ", a q u c o n v e n c io n e s se refiere, q u i n y c m o las
im p o n e, etc.? E s e v id e n te d e c u a lq u ie r m o d o q u e lo s e stilo s de d e sa rro llo n o se fo rm an p o r g e n e rac i n
e sp o n t n e a ni se d istin g u e n p o r lo s c a lificativ o s q u e se le s p u e d a n atribuir.
una poca reciente los economistas y los organismos internacionales habla

ban de estrategias o polticas de desarrollo para referirse a conjuntos m s
o m enos racionales, coherentes e integrados de m edidas realizadas, en
aplicacin o en proyecto, destinadas a promover el crecimiento (o el
desarrollo) y que eran juzgadas como una totalidad relativamente inde
pendiente de las fuentes de que procedan y vagam ente relacionadas con
las condiciones no econmicas en que tena lugar el desarrollo. Es decir,
se mantena la antigua divisin entre Estado y economa, disociando del
anlisis del proceso de desarrollo sus componentes de poder, que se
congelaban como constantes. El Estado apareca as como una entidad
relativamente inmutable que actuaba como fuente generadora de polti
cas econmicas que podan variar sin transformar la naturaleza de aqul
ni sus relaciones con la sociedad.
Este planteamiento tena algunas ventajas porque, adem s de su sim
plicidad, permita a los economistas mantenerse cmodamente en un
territorio intelectual dom inado por su disciplina. Esta posicin no pudo
sostenerse cuando, primero al distinguirse entre crecimiento y desarrollo
y m s tarde al incorporar al anlisis los aspectos sociales, se hicieron
sentir vigorosam ente las dem andas de perspectivas tericas m s am plias.
Tanto es as que como respuesta a ellas se agregaron otros elementos
significativos que no figuraban sino marginalmente en los esquem as
analticos anteriores. Me refiero al "sistem a" internacional, a las tenden
cias histricas y a las estructuras nacionales que, con las circunstancias
especficas y concretas de las regiones y los pases, condicionaban sus
posibilidades de desarrollo.
El movimiento siguiente consisti en pasar de la idea de estrategias
y polticas a otros tipos conceptuales m s expresivos que tuvieran en
cuenta la nueva concepcin del desarrollo entendido desde ahora como
"social". La solucin fue en gran m edida una agregacin y condujo a
reformular por completo las ideas vigentes. A las polticas y estrategias
econm icas (siem pre concebidas en un rigu roso y lim itado m arco
neoclsico o neokeynesiano) se aadieron otros elementos, pero lo que
bsicamente se incorpor fue la dim ensin del poder del Estado en el
sentido limitado de fuente generadora de polticas de crecimiento econ
mico. Para ello se tomaron prestados conceptos de otras disciplinas so
ciales, principalmente de la sociologa y la ciencia poltica, donde haca
ya mucho tiempo se hablaba de m odelos o estilos polticos y sociales,
que posean algunas de las caractersticas integrantes b uscadas pero que,
sin embargo, estaban cargados de valoraciones explcitas que se deseaba

evitar o, al menos, soslayar. Para adaptar esos conceptos al lenguaje
asptico y burocrtico de los organism os internacionales, los m odelos o
estilos polticos fueron refraseados, eliminndoseles los calificativos os
tensiblemente polticos que muchos de ellos posean. N o tendra sentido
aqu el aforism o de que "m uerto el perro, se acab la rabia". L as discre
pancias se hicieron latentes, pero sus fuentes no desaparecieron. Cul es
el papel del poder en el desarrollo? Quines poseen poder, de qu tipo,
cmo lo m ovilizan, hacia qu objetivos y para servir qu intereses?
Cm o se incorpora la nocin de poder al tema de las estrategias y las
polticas y qu significado terico se le atribuye?
Se llega con esto a una encrucijada en que confluyen, por un lado, el
problem a del poder (quin tiene el poder y cmo lo usa?) y el de la
generacin del cambio o del desarrollo (qu o quines prom ueven el
cambio y con qu objetivos?). Aunque el poder constituido tiende a ser
generalmente conservador, tambin lo es, en varios sentidos, la idea de
desarrollo cuando, por ejemplo, se refiere a sus form as "prevalecientes",
"dom inantes", "actuales", "reales" o "convencionales". En la idea de
estilos, la confluencia entre ambos, poder y desarrollo, tiene que ver con
la generacin de ste, que se supone im pulsado por una o varias fuentes
determinables de poder. Si este razonamiento fuera correcto, la pregunta
procedente sera: cul es esa fuente de poder, cmo opera y en qu
direccin?
Aqu ya se est cerca de la filosofa de la historia. Evitar ese camino
para no divagar sobre el movimiento y el sentido de la historia. Aunque
nuestra preocupacin es m s m undana, no dejarem os de sealar que la
disyuntiva propuesta desde hace siglos es clara: por un lado se apunta
a los individuos "ilum inados" (por Dios, la Razn, la Idea o la Historia),
a las grandes personalidades y a los grupos estratgicos; en el otro ex
tremo se indica que la cuestin slo tiene respuesta si se observan los
dinam ism os histrico-estructurales de las bases econmicas y sociales y
el desarrollo de las fuerzas productivas.
A la prim era posicin corresponde la postulacin de "agentes de
desarrollo" y el problem a se convierte entonces en la bsqueda e iden
tificacin de qu clase de personas o grupos llevan a cabo esa tarea y de
qu manera prom ueven el desarrollo. Durante aos, la preocupacin
dominante en las ciencias sociales latinoamericanas fue justamente sa,
localizar el deus ex machina buscando en los em presarios schumpeterianos
o en las clases m edias la existencia de una burguesa nacional con voca

cin hegemnica y capacidad para im pulsar un proyecto de moderni
zacin al estilo de los pases capitalistas centrales. Las teoras de la mo
dernizacin caen dentro de esta lnea analtica.
Un enfoque terico de este tipo es "accionalista" al exaltar la posicin
de los actores (agentes de desarrollo) como los elementos dinm icos de
un proceso, que se prom ueve hacia objetivos definidos por ellos, en
medio de condiciones dad as y usando de recursos limitados. La estruc
tura y la historia pasan a tener una importancia eventualmente auxiliar,
si es que no prescindible, en un planteamiento terico de este tipo, que
es en gran m edida ahistrico. En esta perspectiva hay un componente
voluntarista, m uchas veces sealado, que hace hincapi en la indetermi
nacin de las situaciones y procesos sociales. D esde luego, la historia y
la estructura ingresan en este contexto analtico como un lejano teln de
fondo que ambienta pero no constrie la autonoma de los actores como
personajes centrales en el dram a del desarrollo.
Ciertamente, el problema esencial consiste, primero, en definir hasta
qu punto y, luego, de qu manera se incorporan las tendencias histrico-
estructurales en el esquem a analtico del desarrollo con respecto a los
actores-agentes. Es precisamente en este punto donde se abre el abanico
de discrepancias en las interpretaciones de la gravitacin de los factores
histricos en el cambio social (o en el desarrollo, si se prefiere).
De cualquiera manera, lo que sea un estilo de desarrollo depende en
este enfoque tanto de la calidad como de las orientaciones y propsitos
de los "agentes" que se movilizan tras una serie de objetivos usando
de ciertos m edios y de la aceptacin (consenso) que obtengan para sus
estrategias. Por lo tanto, la "viabilidad" del estilo depende de las fuerzas
sociales que pueda movilizar para superar "obstculos y resistencias"
que, como conflictos, se oponen a su realizacin o continuidad.
N o deja de haber algunos problem as m etodolgicos en la manera de
insertar en este contexto la idea de viabilidad y en el sentido que se le
atribuye. En efecto, tal como se la utiliza en el proyecto sobre enfoque
unificado, la idea de viabilidad plantea algunas dificultades cuando se
intenta conciliaria con un proceso tan fluido como el desarrollo. A veces
tengo la impresin de que no se cualifican bien los elementos dinm icos
involucrados en ella, pues parece m s bien un concepto esttico. La via
bilidad est relacionada de cerca con los medios disponibles para cumplir
con los objetivos de una estrategia de desarrollo, la cual enfrentar
resistencias y conflictos que modificarn su curso. La viabilidad, por

consiguiente, tendra que experimentar cam bios cada vez que se alteran
las condiciones del proceso de desarrollo. La nocin de lo que sean los
medios es fundam ental para entender su papel en la configuracin y
operacin de los estilos. Com o siempre, hay m s de una alternativa para
el anlisis de este problema. Si los m edios son considerados no variantes,
las posibilidades de persistencia de un estilo (viabilidad) dependern de
la continuidad de las condiciones histricas vigentes, y su adaptabilidad
al cambio estar ciertamente limitada por la rigidez de los medios.
Cosa distinta sera si la idea de viabilidad se colocara en un marco
m s dinmico, y se concibieran los m edios como un conjunto de recursos
instrum entales vinculados estrechamente a los objetivos, aunque sin
depender exclusivamente de ellos. La naturaleza de los m edios condicio
nara a su vez las posibilidades del estilo, pero una vez instaurado ste,
y cada vez que fuera necesario y posible, podra reformularlos creando
nuevos m edios que se ajustaran con m s flexibilidad a las emergentes
circunstancias histricas y sociales. Esta perspectiva tiene la ventaja de
hacer m s maleable la definicin de los medios. Los estilos, segn ella,
dependeran menos de tal definicin, porque en esta concepcin un estilo
puede recrear en parte su s propios medios.
Este razonamiento tiene sus lmites. El m s importante se halla en la
idea de contradiccin, que justamente consiste en la falta de convergencia
completa entre m edios y objetivos. En este caso y con el correr del tiem
po, podra tender a agudizarse la discrepancia hasta producir la declina
cin del estilo y su superacin y reem plazo por otro. M s adelante se
volver sobre este punto.
El problema de partir de un enfoque terico correcto no se resuelve
remitiendo la dinm ica del desarrollo a los agentes y haciendo algunas
clasificaciones de ellos, sin indicar qu posibilidades de imponerse tienen
ni definir las estrategias que se les atribuye. En rigor, el asunto consiste
nada menos que en averiguar cules son los agentes estratgicos, es decir,
en identificarlos, para indagar cules son los valores, intereses y capaci
dades, con que definirn e im pondrn las estrategias de desarrollo que
proponen e im pulsan. Las preguntas que siguen son casi innecesarias:
Cm o se identifican los agentes efectivos entre tantos agentes potencia
les posibles como hay en una sociedad cualquiera? Qu los caracteriza,
cmo se sabe si son m s capaces o "estratgicos" que otros, si disponen
del consenso (y la coercin) necesario para imponer su s objetivos frente
a las inevitables resistencias que enfrentarn? Qu garantiza que su

estilo sea m s aceptable que los dem s disponibles en el "m ercado de
estilos" en un momento histrico dado?
Otra vez estam os en el problema terico y metodolgico que se indic
al comienzo y sobre el cual se encuentran pocas guas tiles y orienta
doras. A menos de sugerir que es el azar histrico quien decide, es
evidentemente necesaria una teora que, adem s de afirm ar que todos
los agentes existentes (y las listas son largas) son igualm ente candida
tos potenciales a la hegem ona, sostenga que entre ellos algunos (o
alguno) son "m s iguales que los otros", como se deca en la fantasa
orwelliana.
Este tipo de planteamiento tiende a derivar casi inevitablemente hacia
otra cuestin: Qu relacin hay entre los agentes y las lites de poder?
Pienso que la idea de agentes slo tendra sentido adm itiendo que am bos
son la m ism a cosa (o algo muy parecido). Si as fuera, el problem a central
se reducira a establecer, primero, quines son y, luego, cules y cuntos
recursos de poder se encuentran a su disposicin y cmo son utilizados.
El Estado parece ser la base de sustentacin de los agentes y lites de
poder, y desde l promueven sus polticas, aunque ello no est explcito.
N o obstante su importancia central para una concepcin del desarrollo
"prom ovido por agentes", es poco lo que se hace en el proyecto sobre el
enfoque unificado por caracterizar los rasgos y funciones del Estado, o
sea, su naturaleza como instrumento de poder econmico en diversos
estilos de desarrollo, al servicio de diversos agentes que hayan logrado
imponer su hegemona y promover estrategias para el desarrollo al ser
vicio de su s objetivos e intereses. Algunos trabajos todava provisionales
del proyecto del enfoque unificado analizan el problema de las estruc
turas sociales y polticas en el contexto del desarrollo. Sin embargo, el
anlisis se concentra m s en el nation-building, en una escala todava muy
general, sin que en rigor haya una concepcin explcita del poder en el
desarrollo. Sea como sea, esos trabajos brindan sugerentes perspectivas
para futuras exploraciones sobre este importante aspecto.
De manera que lo que debera ser central en este tipo de enfoque
accionalista es m s bien una concepcin del papel que juega el poder en
el desarrollo, porque los agentes, para ser efectivos y estar en condicio
nes de viabilizar sus estilos, tienen que ser necesariamente una lite de
poder, un grupo, coalicin o clase dominante, un "establecim iento" o
cualquiera otra cosa semejante, que controle el aparato del Estado. De ah
que parezca indispensable un esfuerzo orientado a fundam entar un

enfoque metodolgico apropiado para reconocer los factores que condi
cionan la posicin de poder de los agentes y la autonoma que se les
atribuye en el mbito concreto de una nacin-Estado y en un momento
histricamente definido. Este es un requisito necesario si se quiere avan
zar hacia una explicacin de los estilos, de su aceptabilidad y de su
viabilidad en el proceso de desarrollo.
Sin embargo, ese problema no se podr resolver sin dar antes respues
ta a estas otras preguntas: Cules son los factores estructurales e ideo
lgicos que generan las fuerzas centrales del proceso de desarrollo,
quines lo animan y orientan, hacia qu objetivos y m etas viables, con
qu m edios y recursos, frente a qu conflictos y en beneficio de quines?
En las pgin as que siguen se intentar hacer algunas proposiciones
exploratorias en esta direccin.
III. N u e v o s p l a n t e a m ie n t o s d e a l g u n o s
PROBLEM AS FU NDA M EN TA LES
Parece suficientemente claro que al pasar del examen de las estrategias

y polticas de desarrollo al de los estilos, se produce un salto cualitativo,
no siempre bien percibido. El problema central previo estaba m s cir
cunscrito y era m s concreto cuando slo se pensaba en estrategias y
gobiernos. Se trataba m s que nada de comprender los m ecanism os de
im pulsin del crecimiento econmico y sus m etas principales de corto
plazo, dentro de un limitado marco histrico-social determ inado por
parm etros estructurales constantes. Esta posicin intelectual y prctica
ha sido calificada recientemente de "desarrollism o".
Cuando se incorpora la idea de estilos y modelos, el objeto lgico
vara apreciablemente y en trminos en gran parte cualitativos. Ahora se
pretende nada menos que aprehender todo el proceso de desarrollo en
un marco intelectual am plio y comprensivo, capaz de concebir la cons
telacin de su s circunstancias y elementos convenientemente integrados
en un esquem a terico. Ese esquem a tendra que explicar de qu manera
una sociedad concreta se m oviliza y u sa su s recursos no slo para el
crecimiento econmico sino tambin para el logro de otros objetivos
que son valores perm anentes de la condicin hum ana (derechos hum a
nos, desarrollo de la personalidad, espritu creativo, justicia y equidad
sociales, bienestar individual y familiar, conservacin del m edio am

biente, etc.)- Tal es la posicin de las N aciones U nidas y sta es la tarea
que tienen por delante quienes deben definir qu son los estilos de
desarrollo.
A lgunos autores sostienen que en Amrica Latina hay actualmente
dos tipos de desarrollo polarizados, tan contrapuestos que su s rasgos
pueden corresponder a diversos sistem as econmico-sociales. A m bos
enmarcan lo que parecen ser las "posibilidades objetivas" o las alterna
tivas reales vigentes en este momento histrico en la regin.
El primero ha sido denominado "m odelo de desarrollo asociado", con
lo que se destaca su vinculacin dependiente con los pases capitalistas
centrales y su s grandes em presas transnacionales. El poder est estruc
turado como una coalicin form ada principalmente por una tecnoburo-
cracia civil y militar que controla el aparato del Estado en asociacin con
las grandes em presas nacionales y extranjeras, que tienen una posicin
dominante en el sector moderno, y, por ende, en toda la economa.
A unque con carcter m s accesorio, participan tambin en la coalicin
una variedad de grupos m edios altos donde se destacan los em presarios
m edios, los altos ejecutivos y los profesionales. El estilo poltico es
generalmente autoritario y desm ovilizados pues se prom ueve la "hiber
nacin" de las m asas populares mediante la desarticulacin de su s orga
nizaciones sociales y polticas authomas. El disenso abierto es directa
m ente reprim ido. El objetivo econm ico central es el crecim iento
econmico acelerado, para lo cual se articulan y m ovilizan todos los
recursos disponibles con el fin de m axim izar la acumulacin de capital
y la rentabilidad de las em presas, atraer la inversin extranjera y conte
ner las presiones salariales y distributivas de los grandes grupos que van
quedando rezagados en un proceso altamente concentrador del ingreso.
El objetivo poltico de largo plazo es la "gran deza nacional", a la cual se
subordinan una serie de m etas sociales que, en otra perspectiva, mere
ceran una atencin m s inmediata.
El tipo de desarrollo que est en el otro polo tiene como objetivo
central el "desarrollo social" o la "participacin popular", a lo que se da
prelacin sobre el crecimiento econmico. Un Estado monoltico y autori
tario, sin pluralism o poltico, es el ncleo y la principal fuerza im pulsora
(al m enos en las fases iniciales) del estilo. La participacin de las m asas
es am plia y cada vez m s igualitario en la produccin, consum o y dis
tribucin del ingreso. La frmula para la organizacin econmica y social
puede ser tanto un capitalism o de Estado como un socialism o en sentido

estricto6.
Un tanto distinto ha sido el punto de partida de Anbal Pinto, quien
se ha referido al "m odelo poltico" del desarrollo latinoamericano en los
trminos que sum ariam ente se indican en seguida. D espus de recordar
que habitualmente se individualizan dos agentes sociales del desarrollo
una determ inada clase o el aparato del Estado, "cuya gravitacin ha
sido siempre decisiva" el autor destaca la importancia que en el caso
latinoamericano ha tenido la "presin de circunstancias externas". Al
perfilar el "nuevo m odelo de desarrollo" que se origina despus de la
depresin de los aos 30, pone de relieve el peso de varios factores tales
como "las relaciones entre el Estado y las fuerzas sociales y polticas",
que son m ovilizadas por una de dos (o am bas) "fuerzas motrices prin
cipales": a) una "ideologa o doctrina" en los casos en que el desarrollo
est im pulsado "d esd e arriba", por el Estado y su aparato poltico, y b)
el nacionalismo como elemento estratgico de algunas experiencias capi
talistas. Sin embargo, este factor ha sido relativamente secundario cuan
do la "presin externa" es fuerte y condicionante del comportamiento
del Estado, y de los principales grupos nacionales, como ha ocurrido de
una manera predominante en el desarrollo latinoam ericano7.
Este m odelo posee algunos aspectos que me han parecido de una
gran importancia: en primer lugar, su carcter dinmico, sea por el tipo
y expresin conceptual de los factores escogidos como por su ubicacin
en un marco histrico de fases bien delim itadas; segundo, la incorpora
cin de variables polticas y finalmente la significacin atribuida al con
cepto de "contradiccin", que conduce rpidam ente a una idea m s
general y dinm ica de conflicto.
El tratamiento del problema de los m odelos constituye un aporte
positivo en cuanto hay en ellos, aunque con perspectivas diversas, una
tentativa de enmarcar concretamente los problem as del desarrollo latino
americano tom ando como referencia sociedades nacionales en un m o
mento histrico definido.
6. S o b re e sto s m o d e lo s p u e d e n c o n su lta rse d iv e r sa s fu en tes, en tre o tras, F. H . C a r d o so , O Modelo

Poltico Brasileiro, S o P au lo , D ifu s o E u ro p ia d o L iv ro , 1972, c a p . 3; y J. C otier, Unified Approach to
Development Analysis and Planning, Case Study: Peru, N ac io n e s U n id a s, U N S R I D /7 2 /C . 69, a g o sto de
1972.
7. V ase A . Pinto, El m o d e lo p o ltico latin o a m e ric a n o ", en Poltica y desarrollo, E d ito rial U n iv e rsi
taria, S a n tia g o d e C h ile, 1968, p p . 60 y ss.
D esde un punto de vista metodolgico, estos m odelos trascienden

bastante lo que aqu se ha venido considerando bajo el rubro de estilos
de desarrollo. En efecto, ellos no se ubican dentro del m ism o sistem a
econmico-social (capitalismo o socialismo), que es uno de los requisitos
a priori de la idea de estilos, considerados por nosotros como variaciones
de configuraciones histricas intrasistemas. Sin embargo, nos son tiles
por su carcter concreto y porque, en otro sentido, se refieren m uy de
cerca a las inquietudes latentes tras el anlisis de los estilos.
Un problema no menos importante pero naturalmente m s formal es
el del nivel de anlisis. H ay bastante confusin en la posicin m etodol
gica subyacente en la idea de estilo, pues segn se mostr pginas atrs,
el concepto alude con frecuencia a situaciones potenciales o concretas de
muy diverso rango. A s sucede, por ejemplo, cuando se habla de un
estilo "m undial", de otro "nacional", para referirse finalmente a situacio
nes de alcance m s limitado que corresponden al orden de las estrategias
circunstanciales. De esta manera el estilo aparece a veces como un suce
dneo de sistem a (capitalista, socialista), de estructura o de rgimen; en
otras ocasiones, en cambio, sera algo parecido a una fase en el proceso
de desarrollo, como cuando se habla de "desarrollo hacia afuera", de
"sustitucin de im portaciones" o de "internacionalizacin del m ercado",
que podran ser (y han sido) sealados como estilos prevalecientes de
desarrollo (econmico y poltico).
De todo ello resulta que persiste todava el problema de la relacin
entre sistem as y estilos, de cmo referir los estilos a los sistem as econ
micos y sociales. Si se admitiera que estos ltimos son concepciones de
orden m s general y abstracto, acaso se pudiera decir que un estilo es la
modalidad concreta y dinmica adoptada por un sistema social en un mbito
definido y en un momento histrico determinado. Se podra observar que esta
proposicin se refiere m s bien a una estructura (o a una formacin
social) que a un estilo. Sin embargo, la idea de estilo procede de distinto
origen, aunque en su versin actual tenga cierto parentesco con el con
cepto de estructura. De cualquiera manera, el significado contenido en
la idea de estructura es m s esttico y no se encuentra focalizado, como
en el caso del estilo, en las estrategias y polticas de desarrollo que una
voluntad poltica prom ueve en condiciones histrico-estructurales par
ticulares.
D esde este ngulo, cabra suponer que un estilo es una especie de
integracin de las estrategias de desarrollo con los factores de poder que
hacen posible su realizacin en un sistem a econmico y social histrica

mente determinado, y orientado hacia ciertos objetivos.
Ciertamente no debera abandonarse la idea de vincular en los estilos
a las estrategias con el poder en el marco de una formacin histrico-
social, porque introduce en el concepto de estilo un m ayor sentido de
realidad. En mi opinin, la idea de estilo tendra que ser un elemento
auxiliar para una reflexin concreta sobre el desarrollo nacional. Las
utopas concretas los estilos en cuanto expresiones deseadas y acaso
potenciales son datos importantes para la comprensin de una situa
cin histrica con su s posibles tendencias, pero nunca deberan confun
dirse con los estilos concretos que apuntan m s hacia realidades histri
camente identificables.
IV. S u g e r e n c ia s p a r a u n a c a r a c t e r iz a c i n d e l o s e s tilo s
D espus de un examen somero de su s aspectos histrico-concretos pare

ce necesario regresar ahora al examen del sentido dinmico del concepto
de estilo. En fin de cuentas, qu prom ueve un estilo? Ya se seal que
esta pregunta lleva rpidam ente a una antigua controversia que viene de
la filosofa de la historia y que recorre las ciencias sociales desde sus
orgenes. A riesgo de ser redundante, recordar las dos posiciones fun
dam entales: la de quienes, por una parte, postulan la autonom a de las
personalidades y las lites de poder (o grupos estratgicos) en la form u
lacin e imposicin de los objetivos y polticas que definen un estilo, y
en el otro extremo la de quienes se preocupan por el papel de la base
estructural socioeconmica y por las tendencias de la coyuntura histrica,
interna y externa, en la configuracin de un estilo de desarrollo.
Tales son los extremos controvertibles en el problema de la generacin
de los estilos. Su complejidad permite una considerable variedad de po
siciones intermedias. Una pregunta acaso plausible que cabra hacerse
consiste en algo parecido a lo siguiente: Qu estilos optativos son posibles
y viables teniendo en cuenta las circunstancias histricas y los rasgos
estructurales existentes en una sociedad organizada de acuerdo con un
sistema socioeconmico determinado? En otras palabras, cules son los
marcos y conjuntos de objetivos que derivan de determinadas relaciones
de clases sociales y de poder prevalecientes en una sociedad y que condi
cionan las orientaciones y variaciones de sus polticas y estrategias viables?
De sostenerse que los encargados de definir e implementar un estilo

son los agentes de desarrollo o los "gru po s estratgicos", habra buenos
motivos para argumentar que aun as tendran que m overse sin excusa
dentro de las condiciones y lmites creados por parm etros histrico-
estructurales y de ninguna manera en un vaco social donde todo es
posible y nada probable. Subsiste acaso otro aspecto del problema: A
quin habra de reconocerse m ayor importancia, a los agentes o a los
procesos histrico-estructurales de desarrollo? Esto abre las com puertas
de una disputa terica e ideolgica esencialmente falsa si se la plantea
en trminos antinmicos, pues no se entienden aisladam ente unos ni
otros, agentes o procesos estructurales. Su relacin es fundamentalmente
dialctica y slo en el marco de la totalidad que am bos forman es posible
plantear correctamente el dilema que con poca razn se opone entre
ellos. Aun a riesgo de repetir, conviene puntualizar que un estilo concre
to, real, es siempre una alternativa entre varias histricamente posibles
y potencialmente viables. La seleccin y aplicacin de una de estas alter
nativas posibles es un acto poltico: la decisin de una voluntad poltica
form ada por una coalicin hegemnica de grupos que representan fuer
zas sociales con suficientes recursos de poder para imponerla sobre las
otras opciones. En suma, el estilo no es un producto del azar ni tampoco
de la "lgica de la historia" ni de "condicionamientos estructurales" que
operan ciega o inexorablemente. N o lo es porque tiene sangre y carne
(individuos y grupos), as como una voluntad social y poltica que acta
en cierta dim ensin histrica y se orienta por ideologas. Los individuos
y grupos, su s vidas y necesidades, gravitan m s all de su condicin de
"portadores de la estructura", y de meros agentes pasivos de la historia.
A su vez, tanto sta como la estructura son algo m s que marcos que
condicionan el conjunto de alternativas porque repito en una situa
cin nacional, histricamente concreta y condicionada, hay siem pre m s
de una opcin posible.
Lo que hace viable a una cualesquiera de ellas es la emergencia de
una clase o coalicin hegemnica, el agente de desarrollo de turno, quien
tendr que enfrentar e imponerse a otros grupos con intereses antagni
cos y superar contradicciones reales que se opondrn a la armonizacin
y realizacin de su proyecto social. De ah la centralidad estratgica del
conflicto como atributo de un estilo. Qu clase de conflicto estructural
lo tipifica? Entre quines y por qu cosas? Cules son los objetivos
reales de un estilo, y sus consecuencias concretas que llegan a convertirse
en fuentes generadores de conflictos? Al responder a estas cuestiones se

estara definiendo en gran parte lo que es el ncleo de un estilo, lo que
le da su sentido principal8.
Cm o concebir globalmente el desarrollo y cmo superar los enfo
ques fragm entarios y a m enudo conflictivos de las disciplinas? Qu
clase de sntesis es un estilo? Cul es su contenido esencial? La oposi
cin entre desarrollo econmico y social no fue una consecuencia exclu
siva de la separacin disciplinaria entre economa y sociologa. Tambin
tuvo que ver con un abanico ideolgico bastante am plio que comprenda
desde la posicin economicista de quienes, en un extremo, pensaban que
el crecimiento de la economa producira necesariamente su m oderniza
cin y, por mera presencia, la transformacin y el desarrollo de la socie
dad, hasta aquellos que, en el extremo opuesto, crean que ambos, el
crecimiento econmico y el desarrollo social, constituan etapas o fases
sucesivas, y que el ltimo no poda lograrse sino despus y a costa de
los avances del primero. Una posicin distinta se encuentra en la vertien
te politicista o sociologista de quienes creen que el desarrollo poltico (o
la revolucin poltica) es necesariamente previo a cualquiera transform a
cin econmica y social, o por los partidarios de un reformismo social
progresivo, pero pausado, cuando no de un conservantismo moderni
zante.
L a discusin se ha trasladado ahora al problem a de la distribucin del
ingreso. A propsito de l proliferan los abogados de la posicin que
sostiene la necesidad im periosa de compatibilizar el crecimiento con una
progresiva equidad distributiva. Se enfrentan a quienes sostienen lo
contrario, que es necesario aumentar primero la torta para repartirla
luego, negando la posibilidad de hacer las dos cosas a un tiempo.
Com o se ve, el problem a no es meramente formal, ya que se proyecta
fuertemente sobre los conflictos y las luchas econmicas y sociales que,
como se dijo, constituyen el ncleo de los estilos. Quiz nada contribuya
8. L a id e a d e co n trad icc i n ", co m o falta d e co n siste n c ia d e u n estilo p u e d e se r u n m ero p ro b le m a

d e in co h eren cia l g ic a o bien p u e d e a c u sa r u n a in co h eren cia id e o l g ic a q u e refleje u n o o v a r io s co n
flictos la r v a d o s su b y a c e n te s q u e n o p e rm iten lo g ra r u n g r a d o sa tisfa c to rio d e co n gru en c ia entre las
d iv e r sa s p o ltic as y o b jetiv o s. La n e c e sid a d d e alc a n z a r u n c o m p ro m iso p o ltico co n c ilian d o in tereses
c o n tr a p u e sto s h ace difcil, cu a n d o n o im p o sib le , lle g ar a co m p a tib ilid a d co m p le ta d e la s p o ltic as y su s
m e tas. P ero e sto no sig n ifica , en n u estra o p in i n , la in ex isten cia d e un estilo , p u e s ste n o d e p e n d e -
co m o se v e r - d e su co n sisten c ia in tern a, sin o q u e al co n trario , se id en tifica p o r s u s ten sio n e s e stru c
tu ra le s y s u s co n flictos, q u e p erm iten id en tificar su n a tu ra le z a real co m o e n tid a d e s h ist ricas.
a identificar m s claramente las contradicciones internas de un estilo real

que los conflictos fundam entales que se afrontan al aplicar sus estrate
gias, sean estos conflictos larvados o manifiestos, siempre que se refieran
a los objetivos principales. El conocimiento de las fuentes de conflicto que se
reflejan tanto en las confrontaciones de intereses incompatibles o no conciliables
y en las diferenciaciones sociales no legitimadas ni institucionalizadas como
en las contradicciones que se advierten en el seno de los procesos sociales fu n
damentales, es de la mayor importancia para caracterizar las situaciones que
tipifican un estilo.
Las fuentes de conflicto no son siempre las m ism as ni permanecen en
la posicin y con su s atributos originales, potencial o efectivamente
antagnico. Las siguientes parecen ser entonces las cuestiones centrales:
Cules son los problem as que enfrenta una estrategia de desarrollo y
cules son los requisitos necesarios para superarlos? Quines ganan y
quines pierden (obreros, em presarios, militares, tecncratas, capitalistas
nacionales o extranjeros)? Qu cosas se transfieren entre ellos (riqueza,
ingreso, poder, prestigio, educacin, etc.)? Son concentradores los efec
tos del crecimiento, o, por el contrario, tienden a distribuirse en un
movimiento descentralizador y cada vez m s equitativo? D nde se
toman las decisiones importantes, quines participan en ellas y de qu
manera? D esde dnde y mediante qu m edios institucionales se pro
m ueve la estrategia vigente de desarrollo?
Estos interrogantes apenas s ilustran el tipo de problemas que debera
tener prioridad al dar expresin conceptual a los estilos. Las ciencias
sociales (y sus usufructuarios: tecncratas y planificadores) deben estar
en condiciones de anticiparse y prever tanto la estabilidad y continuidad
de un estilo como tambin sus crisis y su colapso final. En un sentido,
la estabilidad y continuidad de un estilo no es mucho m s que la neu
tralizacin, postergacin o superacin de sus crisis y conflictos funda
mentales. Desde una perspectiva dinmica e integradora un estilo de desarrollo
es, por lo tanto, un proceso dialctico entre relaciones de poder y conflictos entre
grupos y clases sociales, que derivan de las formas dominantes de acumulacin
de capital, de la estructura y tendencias de la distribucin del ingreso, de la
coyuntura histrica y la dependencia externa, as como de los valores e ideolo
gas. Todo esto se da en medio de otros condicionamientos estructurales
(tecnologa, recursos naturales, poblacin) que se presentan al anlisis
como un conjunto integrado, el cual enmarca las posibilidades histricas
de un estilo.
En otro sentido, un estilo es la estrategia de una coalicin de fuerzas

sociales que imponen sus objetivos e intereses hasta que se agota por sus con
tradicciones implcitas. Un estilo histricamente agotado es reem plazado
por otro que refleja mejor las nuevas fuerzas sociales que emergen del
proceso y las alianzas y conflictos que se establecen entre algunos de sus
componentes al acum ular suficientes recursos de poder para constituir
una coalicin hegemnica capaz de formular y llevar a efecto nuevos
proyectos y objetivos m s afines con su s intereses. Cabe recordar, sin
embargo, que la sucesin de los estilos no entraa discontinuidad del
sistem a social vigente, sino que tal vez slo refleje diversas combinacio
nes y arreglos de su s elementos constitutivos esenciales.
Aunque u sados en diversos ambientes con variables sentidos abstrac
tos y concretos, los estilos y m odelos, en cuanto aluden a configuraciones
de la realidad, tienen una relacin m uy estrecha de dependencia qui
zs con la forma particular de poder vigente y con las orientaciones de
los grupos hegemnicos. Sin embargo, no siempre es posible inferir de ellos,
con precisin matemtica, qu tipo de estrategia de desarrollo pondrn en prc
tica9. Sin embargo, en un sentido m s concreto los estilos o m odelos
reales (o dom inantes) son en esencia como se apunt antes polticas
de desarrollo en accin m s las contradicciones y conflictos que, deli
beradam ente o no, se estn produciendo.
En este contexto dialctico se destaca particularmente la posicin y el
papel del Estado, su organizacin y funciones esenciales, y la de los grupos
o lites que predom inan en l e intentan establecer o preservar un estilo
dad o de desarrollo. Es claro que la estrategia de un estilo surge (y se
lleva a cabo) encuadrada en condiciones y conflictos que constituyen sus
posibilidades histrico-estructurales, pues delimitan los objetivos, me
dios y recursos utilizables y los intereses y objetivos que se vern bene
ficiados.
En Amrica Latina, el Estado nacional constituye una pieza esencial
de la maquinaria que prom ueve el desarrollo y contribuye a la definicin
9. A q u se p ie n sa en condicionamiento y n o en determinacin. R e c h a za m o s en ftic am en te cu a lq u ie ra

v in c u laci n rn eca n icista y c a u sa l d e la " situ a c i n h ist ric o -e stru ctu ral" con la filiac i n e n d o le d e un
e stilo . El fu tu ro , lejos d e e n co n trarse p re fija d o , e st ab ierto y p u e d e to m ar d ire cc io n e s d ifc ile s d e p re
decir, pero dentro de ciertos lmites histricos que enmarcan lo que es circunstancialmente posible. En este
se n tid o , el siste m a so c ia l fu n cio n a co m o u n a m a triz h ist ric a, q u e c o n d icio n a la d iv e r s id a d d e "lo
p o sib le " , re d u c ie n d o la s a lte rn a tiv a s a a q u e lla s q u e so n c o m p a tib le s co n su c o n tin u id a d (au n q u e no con
su in m u ta b ilid a d ).
del estilo dominante, m s esencial an que en los "p ases de desarrollo

capitalista originario"10. Esta peculiaridad puede darle una posicin pre
eminente que le permite cierta autonoma en la fijacin de su s polticas
frente a las pretensiones de sus grupos hegemnicos. Ello se explica por
la transferencia de poder al Estado como mxim a institucin poltica,
poder que en gran parte se adjudican las diversas tecnocracias que pla
nean y ejecutan su s estrategias. As, el Estado nacional y su s estrategias
deben considerarse como el mbito dentro del cual los estilos adquieren
sentido concreto y dimensin histrica.
Q ueda an en el camino el examen del enfoque unificado de los
estilos de desarrollo. De ninguna manera ha sido olvidado. M ucho de lo
que antecede quiz pueda considerarse como una contribucin a veces
tangencial, otras m s directa a la discusin del problema, centrado en
la posibilidad de lograr la integracin de las perspectivas y concepciones
sobre el desarrollo. El enfoque unificado es una tentativa de superar las
interpretaciones hasta ahora d esagreg ad as en una m u ltiplicidad de
enfoques fragmentarios y desconectados, que en su mayor parte derivan
de la dispora disciplinaria y de trasfondos ideolgicos y valorativos
variables.
Es poco lo que agregarem os aqu, acaso slo apuntar algunas dificul
tades principales del problema. En primer lugar, no puede dejar de se
alarse que hay varios aspectos y niveles involucrados cuando se habla
de un enfoque unificado. Estn en el campo de la accin prctica y la
planificacin integrada, los hay en los problem as m etodolgicos y teri
cos y se hallan tambin lo que no es menos importante en el aspecto
valorativo, que va desde las presuposiciones fundam entales sobre la
sociedad y la justicia social, hasta las posiciones m s concretas relativas
a los objetivos y m edios, cuya combinacin especfica constituye la
m dula del estilo vigente de desarrollo.
En un sentido semejante se puede sugerir, por lo tanto, la existencia
de tres vertientes, que confluyen sobre el problema: la pragm tica que
envuelve la planificacin de las polticas de desarrollo; la epistemolgica,
que deriva de la diferenciacin disciplinaria, y finalmente la ideolgica,
que enfoca el aspecto de las ideologas y valores sociales.
10. V ase M . K ap lan , F o rm aci n del estad o n acio n al en A m rica L atin a . S a n tia g o d e C h ile, E d ito ria l
U n iv e rsitaria , 1969, p a ssim .
En realidad, el nudo gordiano del enfoque unificado se encuentra en

la necesidad de que estn razonablemente integradas la concepcin y la
accin sobre el desarrollo. Qu es lo que realmente se integra cuando
se habla de un enfoque unificado del desarrollo? H abr de ser, sin duda,
la concepcin del desarrollo, porque ste slo es una construccin con
ceptual y, por ende, una entidad ideal que da una visin apretada y
totalizadora de una multitud de procesos parciales. Los procesos reales
son las situaciones y acciones sociales, as como las polticas promotoras
y orientadoras del desarrollo, y son ellas las que pueden ser m s o menos
unificadas a partir de aquella concepcin.
Este es un nivel de realidad. En el otro estn los estados y contenidos
de conciencia de los individuos, la percepcin de su s intereses y valores,
que es lo que orienta y condiciona sus actitudes respecto al desarrollo.
La tendencia predominante de este plano se encamina a la apreciacin
interesada y, por consiguiente, al juicio ideolgico sobre las orientaciones
y consecuencias del desarrollo.
En sentido estricto, un enfoque unificado tendra que comenzar por
integrar estos dos planos, lo que demandara una complementacin y
correspondencia bastante completa entre la conciencia social y la accin
poltica. Las mediaciones entre estos niveles son muchas, pero lo funda
mental para tender un puente que intente relacionarlos globalmente es una
concepcin del desarrollo que, en el fondo, no puede ser sino ideolgica.
Me parece imposible soslayar la necesidad de una base valorativa, relacio
nada con la situacin existencial, cuya funcin sea integrar la conciencia
individual y la accin social, en tomo a lo nico que puede unirlas, que
es un conjunto coherente de valores profesados y llevados a la prctica por
colectividades representativas de las fuerzas sociales dominantes.
Aqu reaparece lo poltico como componente central de cualquiera
concepcin de los estilos de desarrollo. Los valores pueden ser variables,
pero es esencial que los estilos distingan y decidan respecto a cunto,
cmo, qu cosas y para quines, pues stas son las disyuntivas que nor
malmente enfrenta un proceso de desarrollo y cuya decisin corresponde
al orden poltico. En efecto, la funcin de resolver sobre ellas se encuentra
institucionalizada y corresponde al aparato poltico, m s que a ningn otro
orden institucional, la facultad de escoger la direccin del desarrollo y de
promover los avances por la senda escogida.
V. O r i e n t a c i o n e s para la id e n t if ic a c i n de u n e st il o
CONCRETO DE DESARROLLO
A m odo de sntesis, se sugieren provisionalmente algunas orientaciones

para identificar la naturaleza y los elementos bsicos de un estilo real
(actual, dominante, vigente, etc.) con una perspectiva histrico-estruc-
tural distinta de aquella que hace hincapi en el papel de los agentes de
desarrollo. Son las siguientes:
a) Un estilo real, en esta perspectiva, no es tan slo una o varias estra
tegias de desarrollo (planes, programas, etc.) con un conjunto m s o menos
coherente de polticas, con instrumentos y objetivos sancionados legalmen
te por el Estado y promovidos por unos agentes de desarrollo. Por encima
de eso, es lo que se sedimenta en la prctica poltica y social, luego de la
confrontacin siem pre conflictiva de aquella estrategia con las otras al
ternativas posibles (y a veces parcial o potencialmente factibles) que
orientan las presiones de los sectores o grupos no beneficiados, de los
que son decididamente perjudicados o por cualquier motivo se encuen
tran situados en la oposicin al estilo vigente.
b) Cabe reconocer varios elementos fundamentales para un anlisis de
este tipo: i) el Estado como fuente generadora de polticas y el rgimen
poltico (coalicin dominante ms recursos polticos) que formula (o escoge)
el estilo y lo promueve tratando de imponerlo a la sociedad mediante una
estrategia de polticas pretendidamente adecuadas, tanto en sus medios
como en sus objetivos; ii) los diversos grupos y clases sociales que disponen
de recursos de poder, promueven sus intereses y proponen alternativas
polticas; iii) los conflictos que derivan de las aspiraciones incompatibles (o
no conciliables) de los diversos grupos colocados dentro o fuera de los
crculos del poder poltico y de la administracin del Estado, que con sus
pretensiones, discrepancias y antagonism os aumentan o restringen las
posibilidades de realizacin de la estrategia vigente de desarrollo; iv) los
rasgos estructurales, los cuadros ideolgicos y las circunstancias y ten
dencias histrico-sociales, que limitan los objetivos posibles y condicionan
las reglas del juego, y v) las posibilidades de legitimacin de un estilo
mediante combinaciones variables de consenso y coaccin. En otras palabras,
se destaca la naturaleza del apoyo que otorgan al estilo y el grado de parti
cipacin que en l tengan los grupos mayoritarios y los "factores de poder".
c) Entre los elementos condicionantes parecen ser fundamentales: i) la

dim ensin territorial y dem ogrfica, y la abundancia de recursos natura
les; ii) el nivel y las tendencias del cambio tecnolgico, y iii) la coyuntura
econmica y poltica internacional, y la manera y el peso con que gravita
sobre la estructura y dinm ica de la economa y poltica de un pas.
d) Queda por definir, finalmente, lo que se puede considerar el sentido
del movimiento principal de un estilo. Qu lo identifica como un estilo
definido y en qu se distingue de otros estilos concretos o posibles? Cul
es la direccin o proyecto central de un estilo? Qu intereses nacionales
y de grupos se promueven, qu conflictos se suscitan y qu recursos (cun
tos y cmo) se utilizan para imponer el estilo y, luego, para aplicarlo y
preservarlo? Quines ganan y quines pierden? Todos los elementos
indicados anteriormente son significativos para este diagnstico, aunque
en grado variable tanto por su naturaleza como por las circunstancias,
siempre que su identificacin vaya seguida de un esfuerzo intelectual para
sintetizarlos, destacando lo que ellos como conjunto tienen de esencial. En
algunos casos, el estilo puede girar en tomo a un proyecto nacional m a
nifiesto, que puede ser el ideal de "la grandeza y el podero nacional", la
"liberacin de la dependencia externa", la creacin de un nuevo estilo
igualitario de vida social, la imposicin de un capitalismo "salvaje" para
im pulsar al mximo el crecimiento econmico y conservar un rgimen
hegemnico, o la "integracin nacional".
Cualquiera que sea, un proyecto nacional de este tipo involucra todos
los elementos sealados antes. Al m ism o tiempo que una em presa nacio
nal, es un proyecto hegemnico de ciertos sectores y clases sociales que
lo definen (y tambin definen el estilo) de una manera afn a su s intereses
particulares y de conform idad con una determ inada insercin en el or
den internacional. Por eso, su anlisis puede ser un punto de partida
para descubrir el grado en que ejerce un efecto aglutinante e integrador
de las estrategias ideadas y puestas en prctica por el Estado y otros
centros de poder, as como para identificar la posible direccin principal
del estilo, es decir, los que pueden ser los objetivos fundam entales de sus
estrategias de largo plazo teniendo en cuenta sus posibilidades concretas,
tanto en el plano interno como en el externo.
Sin exagerar la significacin del futuro lejano para la coyuntura pre
sente, considero que es en la convergencia de ambos tanto como en la
gravitacin de las exigencias del largo plazo sobre el aqu y el ahora,
donde hay que buscar la respuesta a este resbaladizo problema de la
conexin de los tiempos en la formulacin intelectual de un estilo.
ENFOQUES DEL DESARROLLO:
DE QUIN Y HACIA QU?*
M arshall Wolfe
* P g in as se lecc io n ad as (129 a 149 y 159 a 172), en Revista de la CEPAL, N 1, S an tiag o

de C hile, CEPAL, p rim er sem estre de 1976. P u blicacin de las N ac io n e s U n id as, N de
venta: S.76.I1.G.2.
1. E l "D E SA R R O L L O " EN ENTREDICHO: la p o s ib il id a d d e u n a
OPCIN N A CIO N A L ENTRE DIFERENTES ESTILOS
En el dilogo internacional se ha venido postulando desde los aos

cuarenta que el trmino "desarrollo" describe un proceso inteligible que
puede prom overse mediante la accin racional dentro del marco de las
naciones-Estados, es decir, mediante la "planificacin". Los participantes
en ese dilogo han discrepado fundamentalmente respecto de la natura
leza de los rdenes nacionales e internacionales dentro de los cuales debe
tener lugar el desarrollo, en su s evaluaciones de los acontecimientos y en
su s recetas para la accin. Variantes del concepto de avance lineal, segn
el cual los pases "desarrollados" tienen tanto la capacidad como el deber
de ayudar a los dem s a seguir sus pasos, han chocado continuamente
con variantes del concepto de transformacin societal, de acuerdo con el
cual el desarrollo de los pases pobres exige, entre otras cosas, liberarse
de las relaciones de explotacin que han hecho a los pases "desarrolla
d os" ricos y dominantes. Sin embargo, los argum entos se han planteado
dentro del consenso implcito de que slo puede haber una clase de
desarrollo: un proceso con ciertas condiciones societales previas, que
atraviesa por etapas previsibles, requiere acumulacin acelerada de ca
pital e innovacin tecnolgica y em presarial y conduce a la formacin de
sociedades y economas nacionales predominantemente urbanas e indus
triales, im buidas de actitudes "m odernas" hacia el trabajo y la ciudada
na, capaces de elevar en forma permanente la produccin de bienes y
servicios y, con el tiempo, de satisfacer ampliamente las dem andas de
consum o de sus miembros. De lo anterior se desprende que slo puede
691
haber una forma ptima de desarrollo; lo que hay que hacer es definirla,
determinar de qu manera se aparta de ella la sociedad en cuestin e
indicar los m edios para encauzarla por el camino correcto.
En la actualidad, mientras sigue ram ificndose el mecanismo interna
cional derivado de esta interaccin de conflicto y consenso acerca del
desarrollo, y contina alargndose la lista de requisitos del desarrollo
internacionalmente aceptados, la concepcin del desarrollo como una
secuencia uniforme definible a la que deben adaptarse todas las socieda
des nacionales so pena de mantenerse en la pobreza y el atraso, est
siendo atacada desde m uchas diferentes posiciones tericas, ideolgicas
y valorativas. A lgunos crticos dudan de que el concepto "desarrollo" sea
significativo, y atribuyen su origen al supuesto etnocntrico de que la
experiencia vivida por unas pocas sociedades "occidentales" en un de
terminado perodo de la historia puede repetirse, o a una analoga en
gaosa, profundamente arraigada en el pensamiento "occidental", entre
el cambio en las sociedades y el "desarrollo" de los organism os vivos.
Por ejemplo:
"Se han dedicado bastantes esfuerzos a la definicin del desarrollo

y al argumento de que el desarrollo 'en general', o 'como tal' es una
meta adecuada o suficiente de la actividad nacional e internacional.
Pero no se ha ponderado suficientemente lo curioso y notable que
es el uso que hacemos del trmino. Procedemos como si 'todo el
m undo supiera' lo que significa. Y por cierto, en el plano del sentido
comn todo el m undo lo sabe. ...Para el sentido comn el signifi
cado es claro; ser desarrollado es ser occidental. O bien, si esto
parece etnocntrico y ofensivo, ser 'moderno'... Las caractersticas
que definen el modernismo en Occidente no se alcanzaron a travs
de un esfuerzo deliberado y explcito por 'desarrollarse'. Esta es una
racionalizacin post hoc, una ficcin conveniente para darle 'sentido'
a la historia... No sabemos, de manera ni siquiera remotamente cabal
y fehaciente, cmo convertir en moderno un Estado prem oderno...
Y aunque lo supisem os, con ello no se resolvera el problema del
desarrollo si ste se concibe como el logro de un conjunto determi
nado de caractersticas hoy conocidas que lo definen y que, de
alcanzarse, haran que todas las naciones fuesen 'desarrolladas'. Por
que las naciones m s desarrolladas atraviesan por un perodo de
transformaciones rpidas... Cuando los pases en desarrollo procuren
desarrollarse utilizando los m edios adm inistrativos preferidos hoy

en las naciones industrializadas, si tienen xito, estarn recreando
'civilizaciones desaparecidas'... El actual entusiasm o por el desarro
llo es algo asom broso: todos son partidarios de l, pero qu es m s
all de patrn transitorio, es cuestin abierta, desconcertante"1.
"M ientras m s concreto y emprico sea nuestro tema y m s se
relacione con el comportamiento, menos podr aplicrsele la teora
del desarrollo y su s diversos elementos conceptuales. Es bastante
tentador aplicar estos elementos a las entidades construidas que
abundan en el pensam iento social occidental: a la civilizacin en su
conjunto, a la hum anidad, a la sociedad total; a entidades como el
capitalism o, la democracia y la cultura... H abindose dotado de vida
a una u otra de estas entidades a travs del conocido proceso de
reificacin, poco falta para proveerlas adem s de crecimiento... Sin
embargo, es m uy distinto tratar, como lo hace actualmente gran
parte de la teora social, de imponer estos conceptos de desarrollis-
m o no sobre entidades construidas sino sobre la clase de tema que
ha llegado a ser bsico en las ciencias sociales de hoy: el comporta
miento social de los seres humanos en reas especficas y dentro de plazos
finitos... El m odelo de Europa occidental y su aparente orientacin
del cambio social durante los ltimos seis siglo s... se convierte en
la tendencia del cambio social de toda la civilizacin hum ana y,
como lo indican innumerables estudios de las llam adas naciones
modernizantes, en arquetipo para analizarlas individualm ente y
tambin para reconstruirlas"2.
Com o es natural, a los dirigentes polticos e idelogos que se basan

en la prem isa de que la situacin actual y las perspectivas futuras de sus
sociedades son inaceptables, no puede agradarles que se descarte el
"desarrollo" como una versin m odernizada de mito "occidental" de
progreso, por mucho que coincidan en desacreditar los m odelos occiden
tales. Debe ser posible una accin racional b asada en una interpretacin
vlida de la sociedad en cuestin y dirigida a un futuro preferible. Si el
1. D w ig h t W aldo, "R e fle x io n s on P u b lic A d m in istra tio n a n d N a tio n a l D e v e lo p m e n t", In tern ation al
S o cial Science Jo u rn a l, XXI, 2, 1969.
2. R ob ert A . N e sb it, S o c ia l C h a n g e a n d H isto ry : A sp e c ts o f the W estern Th eory o f D ev elo p m en t , O x fo rd
U n iv e rsity P re ss, L o n d re s, 1969.
"desarrollo" como se le ha concebido es inalcanzable, indeseable, o no

significa nada para la sociedad, el "verdadero" desarrollo debe significar
otra cosa. El "desarrollo" se convierte en un camino que cada sociedad
nacional debe elegir basndose en su s valores y no en un molde que se
le impone. Las tendencias subyacentes de voluntarism o en el raciocinio
desarrollista reaparecen constantemente en diversas form as para satisfa
cer las exigencias polticas. P asan entonces a prim er plano varias
interrogantes conexas: Puede el "desarrollo" significar lo que se desea
que signifique? Tienen todas las com unidades nacionales que hoy exis
ten en el escenario m undial la capacidad y a la vez el derecho de "d e
sarrollarse"? Puede una sociedad, o los agentes que actan en nombre
de una sociedad, elegir im genes del futuro distintas de aqullas hasta
ahora vigentes, sin sentirse lim itados por el pasado y el presente de la
sociedad, y convertir estas im genes en realidad a travs de una accin
racional? En qu condiciones? Suponiendo que el desarrollo puede y
debe significar cosas distintas para diferentes sociedades y que el logro
de un estilo nacional de desarrollo viable y aceptable3 depende tanto de
la voluntad poltica como de condiciones econmicas y culturales pre
vias, qu utilidad tienen las frm ulas internacionales que establecen lo
que debera ser el "desarrollo"?
En la Estrategia Internacional de Desarrollo aprobada por la A sam
blea General en 1970, y en num erosas otras declaraciones form uladas
dentro del marco de las Naciones Unidas, los gobiernos han adoptado
estndares de desarrollo utpico-normativos que no se han cum plido de
manera convincente en parte alguna y han exigido realizar estudios que
3. V a se el Inform e sobre un criterio un ificad o p a ra el a n lisis y la plan ificaci n del de sarro llo . In fo rm e
p re lim in ar d e l S ecretario G e n e ral, o ctu b re d e 1973. (E ste d o c u m e n to co n tien e el texto r e v isa d o p o r la
D iv isi n d e D e sa rro llo S o cia l d e la CEPAL, d e la v e rsi n e sp a o la d e l d o c u m e n to E / C N . 5 /4 7 7 , fe c h ad o
el 25 d e o ctu b re d e 1972.) E n l se d istin g u e entre el "e s tilo real d e d e sa r r o llo " d e u n a s o c ie d a d n ac io n al
(es decir, lo q u e su c e d e en la re a lid a d , e n el s u p u e sto d e q u e n in g u n a so c ie d a d e s e sttica), y lo s "e stilo s
p re fe r id o s" (es decir, lo q u e cie rtas fu e r z a s d e la s o c ie d a d d e se a n q u e su c e d a ). S e h a s u p u e s to q u e,
d en tro d e u n a d e te rm in a d a so c ie d a d n o rm alm e n te se r n v a r io s lo s e stilo s p r e fe r id o s q u e se d isp u ta r n
s u aten ci n , y q u e la s p re fe re n cias m a n ifie sta s p u e d e n o cu ltar p referen cias reale s m u y d istin tas. En el
p re se n te trab ajo , la e x p re si n "e stilo p r e d o m in a n te " se e m p le a co m o e q u iv a le n te d e "e stilo r e a l" y se
refiere a la s v a ria n te s d e l ca p ita lism o d e p e n d ie n te q u e p re d o m in a en la m a y o r p a rte d e A m rica Latin a.
L o s trm in o s " o r ig in a l", " a u t n o m o " y " o r ie n ta d o p o r v a lo r e s " se refieren a e stilo s p r e fe r id o s q u e
re sp o n d e n a lo s criterio s d e " a c e p t a b ilid a d " y " v ia b ilid a d " se a la d o s e n el in fo rm e so b re el "criterio
u n ific a d o " . L o s " e s t ilo s d e d e sa r r o llo " em a n a n d e s ist e m a s so c ia le s, co m o c o n c e p tu a liz a c io n e s d e s u s
p ro c e so s d e crecim ien to y cam b io , y p u e d e n d a r o no d a r lu g a r a e str a te g ia s e x p lcitas.
m uestren cmo armonizar mejor los procesos de desarrollo con esos

estndares. L as declaraciones internacionales yuxtaponen y procuran
conciliar proposiciones que derivan de concepciones m uy diferentes del
desarrollo. La formulacin m s autorizada y coherente, que aparece en
el prrafo 18 de la Estrategia Internacional de Desarrollo, contiene al
m enos tres proposiciones separables: i) que "la finalidad del desarrollo
es dar a todos m ayores oportunidades de una vida m ejor"; ii) que los
objetivos m s concretos relacionados con esta finalidad (el crecimiento
acelerado, los cam bios estructurales, la distribucin m s equitativa del
ingreso y de la riqueza, la ampliacin de los servicios sociales, la protec
cin del medio) forman "parte del mismo proceso dinmico", y son sim ul
tneamente fines y medios; iii) que es a la vez viable y deseable avanzar
hacia todos los objetivos al mismo tiempo y en forma "unificada". La
Estrategia enumera los objetivos sociales que hay que unificar en una
lista impresionante de com promisos expresados en trminos generales;
en otra parte se concentra en el objetivo econmico m s tradicional de
alcanzar una tasa de aumento de la produccin de al menos 6% y, en
trminos relativamente precisos, en los requisitos econmicos para alcan
zar este objetivo.
Las proposiciones anteriores son compatibles entre s, pero suscribir
una de ellas no exige aceptar todas las dem s. Los objetivos sociales
siguen siendo vulnerables a los argum entos de que el logro de la "fin a
lidad" de desarrollo exige concentracin inmediata en el crecimiento
acelerado; de que ninguna sociedad es capaz de perseguir en forma
"unificada" todos los dem s objetivos expuestos en la Estrategia, y de
que los intentos de los gobiernos de hacerlo dentro de los sistem as
polticos y con los limitados recursos existentes slo lograrn paralizar
la capacidad en el mejor de los casos insuficiente de acelerar el cre
cimiento econmico. La meta econmica sigue siendo vulnerable al ar
gum ento de que una poltica concentrada en lograr tasas m uy altas de
crecimiento econmico agrava inevitablemente las tensiones societales,
agudiza la m ala distribucin de la riqueza y de poder y distorsiona los
estilos de vida en forma que hace cada vez m s difcil acercarse a la
"fin alidad " del desarrollo.
Es probable que el pensamiento internacional sobre el desarrollo con
tine debatindose entre concepciones del desarrollo subordinadas al rei
no econmico de la necesidad (como quiera que se le conciba) y concep
ciones del desarrollo como, al menos potencialmente, una encam acin
variable de valores y opciones sociales4. H asta ahora la experiencia con

firma los aspectos negativos de los dos argum entos reseados: los pro
cesos reales de "desarrollo" no estn elevando de manera indiscutible el
bienestar humano ni siquiera en los pases de altos ingresos, y se duda
que sean viables a largo plazo; los intentos de formular y aplicar estilos
originales, autnomos y orientados al ser humano siguen zozobrando en
su s confrontaciones con la realidad, o sobreviviendo a un precio que
frustra las esperanzas en ellos cifradas.
En el presente trabajo se examinarn las propuestas orientadas por
valores que contienen las declaraciones internacionales m s recientes,
como elementos para reconsiderar de manera coherente la expresin
conceptual del desarrollo, y para definir estilos originales de desarrollo
com patibles con situaciones nacionales reales dentro del orden m undial
real. Se confrontarn los elementos con los supuestos m edulares de las
teoras del desarrollo form uladas hasta ahora; con las caractersticas del
orden econmico y poltico mundial; con la posicin de Amrica Latina
dentro de este orden, y con los diferentes tipos de sociedades y estilos
de vida nacionales que estn surgiendo en Amrica Latina. Se exam i
narn las concepciones, aspiraciones e im genes societales como factores
capaces de ejercer verdadera influencia en lo que sucede y no enteramen
te predeterm inados por leyes econmicas o intereses de clase; pero se
evitar "reificarlos" o tratar el "desarrollo" como una realidad ideal que
existe independientemente de lo que las sociedades efectivamente hacen
y a la cual stas pueden aproxim arse en la m edida en que amplen su
conocimiento de lo que "realm ente es. El presente trabajo supone que
el actual clamor internacional por un "enfoque unificado del desarrollo",
por "estilos de desarrollo autnomos y originales", etc. deriva de un ju s
tificado rechazo de las actuales tendencias y perspectivas, y que plantea
a todos los presuntos analistas y agentes del desarrollo un desafo que no
debera ignorarse ni eludirse. Tambin supone que las manifestaciones
de este desafo son susceptibles de caer en excesivas generalizaciones, de
eludir las peores dificultades, de contentarse con reiteraciones rituales
4. Com o es natural, interrogantes de esta naturaleza se analizaron en Am rica Latina y en otras

p artes del m undo m ucho antes que se popularizara el trmino "d esarrollo". La m ayora de los arg u
m entos actuales se esgrim ieron en Mxico, por ejem plo, durante y aun antes de la revolucin. V ase
A rnaldo C rdova, La ideologa de la revolucin mexicana: Formacin del nuevo rgimen, Mxico, D.F., Edi
ciones Era, 1973.
de buenas intenciones y de inducir erradamente a pensar que en algn

lugar, a la espera de que se la descubra, hay una solucin infalible e
indolora para todos los problemas. Estas deficiencias guardan relacin
con las m uy variadas presiones y preocupaciones, en parte incompatibles
entre s, que chocan con las exigencias de criterios norm ativos frente a
los problem as del desarrollo, y que, en el plano del dilogo internacional,
slo pueden conciliarse mediante frm ulas de transaccin. Las principa
les presiones y preocupaciones pueden expresarse as:
a) D esde los albores de la preocupacin internacional por el desarrollo,

ciertas corrientes de opinin se han dedicado a formular declaraciones
cada vez m s am plias de los derechos humanos, entre los cuales se in
cluye el derecho a determ inados niveles de vida y servicios sociales. Los
proponentes de derechos hum anos manejan valores absolutos: los dere
chos son los m ism os en todas partes y deberan ponerse en vigor de
inmediato, cualesquiera sean las circunstancias concretas de la sociedad.
De esto se desprende que slo un estilo de desarrollo es aceptable, y ese
debe ser un estilo muy diferente de cualquiera de los vigentes. Las
norm as relativas a los derechos se han tom ado principalmente de los
pases industrializados de altos ingresos, donde puede presum irse que
existe la capacidad material para cumplir con ellas y en donde poderosos
movimientos polticos y grupos de presin exigen que sean respetados.
En la mayor parte del resto del m undo no se ha dado ninguna de estas
condiciones.
El reconocimiento por los gobiernos de derechos que exigen compro
meter recursos cuantiosos (como la educacin universal) ha servido en
parte de sustituto simblico de la accin o de prom esas de accin futura
y en parte de base para pedir que los pases de altos ingresos ayuden a
financiar la materializacin de los derechos que han reconocido. En su
mayora, los analistas y planificadores del desarrollo tratan los "derechos"
como manifestaciones no obligatorias de buenas intenciones, aun cuan
do, dentro de sus propias concepciones del desarrollo orientadas a la
produccin, han asignado alta prioridad al mejoramiento de la educa
cin, la nutricin y la salud pblica. Dentro de las sociedades nacionales
los argum entos b asados en "derechos" que en principio son universales
se convierten en arm as que las distintas clases o grupos esgrimen para
reforzar sus pretensiones de obtener una proporcin m ayor de recursos
pblicos, los que no bastan para satisfacer todas las exigencias.
El Estado confronta el clamor incesante de grupos de intereses y

localidades que exigen como un derecho que se les "resuelvan su s pro
blem as". Entretanto, movimientos cuyo centro se encuentra en pases de
altos ingresos siguen generando nuevas form ulaciones de derechos,
particularmente en relacin con los servicios sociales pblicos, y obte
niendo para ellos aprobacin internacional. Para repensar el desarrollo es
indispensable la constante confrontacin de los procesos de desarrollo
reales con "derechos" que representan un consenso internacional acerca
del contenido de un orden social justo. Sin embargo, cabe esperar una
tensin permanente entre las pretensiones universalistas de las form ula
ciones de derechos (que derivan de ciertos tipos de sociedades y proce
sos histricos) y la bsqueda de estilos autnom os y viables de desarro
llo en condiciones en que ningn agente de desarrollo podr "tener en
cuenta" todas las aspiraciones que se le imponen.
b) L as com unidades industrializadas de altos ingresos, tanto en la va

riante "capitalista" como en la "socialista", han atravesado por mltiples
crisis de valores, de recursos, de capacidad de su s fuerzas dominantes
para lograr los objetivos declarados, de capacidad para mantener altos
niveles de empleo y consumo sin que ello acarree inflacin y degrada
cin ambiental que les han hecho perder confianza en s m ism as y han
m enoscabado su prestigio como m odelo de "desarrollo", "m oderniza
cin", o "Estado providente". Sus progresos en materia de planificacin,
sistem as de informacin e investigacin social no les han evitado abocar
se a estas crisis para luego actuar en un ambiente de im provisacin y
publicidad catastrofista. Cabe preguntarse entonces si no tendrn tanta
necesidad como el resto del m undo de repensar el desarrollo, y si no
tendrn an m s im pedim entos para realizar los cam bios necesarios
debido a las expectativas y a las rigideces institucionales em anadas de
sus anteriores xitos. En este sentido merece subrayarse que su s particu
lares preocupaciones se proyectan en el anlisis de nuevos estilos de
desarrollo para el resto del m undo a travs del dominio que ejercen sus
instituciones acadm icas y culturales, y a travs de la importancia que
revisten, para lo que de hecho puede hacerse en otras partes, los cambios
producidos en ellos en lo que se refiere al uso de los recursos, las m o
dalidades de consumo, las normas ambientales, etc. Inevitablemente, los
problem as de las sociedades "postindustriales" o "postm odern as" influ
yen en las concepciones sobre el desarrollo de sociedades que slo han
conocido los procesos de "industrializacin" y "m odernizacin" en for

ma parcial y deform ada.
c) Los pases "en desarrollo" que han alcanzado altas tasas de crecimien
to econmico y "m odernizacin" no han logrado que estos procesos
desem boquen en el aumento generalizado del bienestar y de la partici
pacin societal. Las fuerzas dom inantes en algunos de ellos siguen con
vencidas de que con el tiempo lograrn hacerlo y de que no hay otro
camino viable para "d ar a todos m ayores oportunidades de una vida
mejor"; analizar distintos estilos de desarrollo es entonces un peligroso
desatino. Sus detractores sostienen que las actuales m odalidades de cre
cimiento y modernizacin se acom paan de crecientes tensiones que no
se pueden reprimir o controlar indefinidamente, y citan el caso de algu
nos pases que antes se consideraban buenos ejem plos de desarrollo por
su s altas tasas de crecimiento econmico, y que luego han sufrido des
calabros econmicos y polticos. N o hay manera de dem ostrar que una
u otra de estas tesis tiene validez universal pero en el mejor de los casos,
el camino del crecimiento econmico rpido y concentrado slo parece
estar abierto a una minora de los pases en desarrollo y, para esta mi
nora, su conveniencia y viabilidad a largo plazo parecen m enos obvias
que hace algunos aos.
d) El nmero de unidades nacionales formalmente independientes que

existe hoy en el escenario m undial es mayor que nunca desde que surgi
la nacin-Estado "m oderna". M uchas de ellas carecen a tal punto de lo
que se ha considerado las condiciones previas fundam entales del desa
rrollo, e incluso de las condiciones previas fundam entales para la inde
pendencia "nacional", que no pueden aceptar sin desaliento las recetas
de desarrollo convencionales. Si no quieren resignarse a depender en
forma permanente de la ayuda internacional unida a los ingresos que
obtienen de las exportaciones de m aterias prim as (que pueden ser posi
bilidades reales para algunas pero no para otras), deben buscar caminos
originales al futuro. Pueden confiar en la solidaridad con sociedades que
se encuentran en situacin similar, y subordinar su autonom a "nacional"
a la formacin de unidades lo suficientemente grandes como para ser
econmica y polticamente viables, o avanzar hacia un estilo de vida
nacional cerrado, austero e igualitario, sin estm ulos que im pulsen hacia
niveles de consum o que no pueden alcanzar. En cualesquiera de los dos
casos, o si se trata de combinar am bas estrategias, los dirigentes polticos

e idelogos no encuentran precedentes ni recetas confiables para lo que
procuran hacer.
e) Tanto las sociedades ricas como las pobres se han percatado en forma
m s bien repentina de las connotaciones de los actuales niveles y distri
bucin geogrfica de los recursos naturales, en su interaccin con las
tendencias de poblacin y de incremento de consumo. Una vez plantea
do el problema, es evidente que las sociedades que abarcan la abrum a
dora m ayora de la poblacin m undial nunca podrn alcanzar niveles de
u so de recursos por habitante ni remotamente sim ilares a los ya alcan
zados por unas pocas com unidades de altos ingresos de Amrica del
Norte y de Europa. Es dudoso que estas ltim as puedan mantener por
mucho tiempo sus actuales niveles y m odalidades de uso de los recursos.
Para la m ayor parte del mundo, un estilo de desarrollo viable debe
prever niveles relativamente m odestos de consumo de los recursos no
renovables, sustitucin de los recursos no renovables siempre que ello
sea posible y controles ecolgicos adecuados para asegurarse de que
estos ltim os sean realmente "renovables". En vista de la dem anda cada
vez m s angustiosa de los pases de altos ingresos, surge la probabilidad
de que los pases de bajos ingresos renuncien gradualm ente a m axim izar
las exportaciones de sus recursos no renovables y opten por conservarlos
para su propio uso. Paradjicamente, tambin es posible que, para ab as
tecerse de alimentos, los pases predominantemente rural-agrcolas de
bajos ingresos dependan cada vez m s de los pases de altos ingresos
predominantemente urbano-industriales, en momentos en que en estos
ltim os comienzan a desaparecer los excedentes de la produccin de
alimentos.
f) L os enfoques internacionales convencionales han supuesto que los

"p ases" se desarrollan y que el desarrollo va ntimamente unido a pro
cesos denom inados "m odernizacin" y "construccin de la nacin". Se
ha sostenido que la accin planificada en el mbito nacional es a la vez
viable y esencial para ayudar a estos procesos; que en lo posible los
pases deberan depender de la movilizacin de los recursos internos,
pero que es legtimo y realista que pidan "cooperacin" tcnica y finan
ciera a los pases "desarrollados" de altos ingresos. Sobre la base de estos
supuestos se ha erigido un vasto e intrincado mecanismo internacional.
Factores como los mencionados, conjuntamente con algunos rasgos del

propio mecanismo de cooperacin internacional (la discutible utilidad de
muchas de las transferencias tcnicas, el hecho de que la "planificacin"
no haya respondido a las esperanzas cifradas en ella, el paralizante
endeudam iento que ha resultado de las condiciones en que tienen lugar
las transferencias financieras, etc.)/ han puesto en tela de juicio los su
puestos fundam entales. La experiencia ha fortalecido otro punto de vista
que se ha debatido (en distintas versiones) desde que comenz la acti
vidad internacional de desarrollo y que es el siguiente: dentro del actual
orden m undial el desarrollo autnom o en el plano nacional es una ilu
sin, la realidad es un sistem a internacional de m ercado que genera
"desarrollo" (con arreglo al criterio econmico convencional) en un ex
tremo y "subdesarrollo" o "desarrollo dependiente" en el otro, y dentro
del cual la m odernizacin imitativa simplemente "internaliza" las m oda
lidades de dependencia y la "construccin de la nacin" no puede ser
m s que una fachada. De acuerdo con estas interpretaciones, el fenme
no no consiste simplemente en la explotacin de los "p ases" pobres por
los "p ases" ricos. Los procesos de polarizacin no se delimitan por las
fronteras nacionales, ya que los intereses "m odernizantes" de todos los
pases se identifican con los centros dom inantes y se benefician con el
sistem a a expensas del resto de la poblacin. De esto se desprende que
los pases ricos son intrnsicamente incapaces de ayudar a los dem s a
"desarrollarse", mientras am bos grupos de pases adhieran al sistem a de
mercado. A lgunas versiones van m s all y dudan que las relaciones
entre las sociedades "socialistas" del centro que no son de mercado y la
periferia puedan superar la polarizacin y la dependencia, en tanto se
perpeten las tcticas predom inantes de modernizacin y transferencia
tecnolgica. As, pues, la cooperacin tcnica y financiera internacional
se ajusta inevitablemente a las caractersticas del orden m undial im
perante. Fortalece necesariamente los vnculos de dependencia y ayuda
a las fuerzas dom inantes de las sociedades dependientes a eludir las
decisiones y sacrificios que requiere un desarrollo autntico. Como el
m ovim iento de cooperacin internacional constituye una im portante
inversin intelectual y emocional, adem s de ser fuente de subsistencia
de m iles de personas que manejan con habilidad los sm bolos del desa
rrollo, y como son pocas las sociedades cuyas fuerzas dominantes estn
dispuestas a renunciar del todo a las esperanzas y ventajas materiales
que ste ha ofrecido, por desilusionadas que estn al respecto, su crisis
actual aade caudal a la bsqueda de nuevas concepciones de desarrollo.

Como sucede con el desarrollo mismo, si la cooperacin internacional se
juzga intil o engaosa en las form as que ha adoptado, entonces tiene
que significar otra cosa.
Consideradas en su conjunto las presiones y preocupaciones seala
das sugieren que la polmica internacional sobre el significado del "d e
sarrollo" (o de algn otro trmino que designe las esperanzas de un
futuro mejor si la expresin "desarrollo" llegara a caer en desgracia) y
la tensin entre los criterios deterministas y los voluntaristas-normativos,
entre los criterios universalistas y los culturalmente especficos, y entre
los criterios revolucionarios-catastrofistas y los de progreso evolutivo
lineal, se mantendrn en el futuro previsible. La confrontacin interna
cional de puntos de vista fundamentalmente incompatibles seguir dan
do lugar a formulaciones eclcticas, de transaccin, sobre fines y medios.
C ada "p as", por el hecho de su independencia formal, tiene derecho
reconocido a determinar su s propios fines y medios, pero no puede
pretender hacerlo con im punidad si desafa abiertamente las limitaciones
reales que le imponen el orden internacional y su propia dotacin de
recursos hum anos y de otra naturaleza. N o deber esperar hacerlo con
im punidad si desprecia los valores de justicia social, bienestar humano,
participacin y libertad respecto de los cuales la com unidad internacio
nal ha llegado a un consenso. Pero, son los "p ases" entidades reales
capaces de optar y de reclamar derechos? Quin habla por ellos? Pre
domina realmente el "desarrollo", como quiera que se le conciba, en los
objetivos de los voceros y de las m asas de sus poblaciones?
Para que la bsqueda de estilos originales de desarrollo orientados a
la "fin alidad" expuesta en la Estrategia Internacional de Desarrollo sea
algo m s que un ejercicio utpico, debe tratar no slo de dem ostrar que
tales estilos son viables y deseables, sino adem s identificar los agentes
potenciales de ellos y proponer estrategias en trminos que les sean
inteligibles. En el dilogo internacional, ste es el aspecto que con m s
probabilidades se eludir. Las declaraciones adoptan la voz pasiva o
utilizan el trmino "nosotros", en forma que sugiere que sus autores son
portavoces autorizados de la opinin pblica en las sociedades que lu
chan por desarrollarse. Una de las formulaciones m s explcitas conteni
das hasta ahora en un documento internacional afirma que: "Para lograr
el objetivo deseado habr de adoptarse m edidas m s radicales... Que
estas m edidas sean o no aplicables depender sobre todo del equilibrio
de las fuerzas polticas del pas de que se trata... A m enos que exista una
dedicacin poltica suficiente para superar tales obstculos, los esfuerzos
para combatir la pobreza sern inevitablemente estriles"5.
Las form ulaciones de esta clase ponen en duda implcitamente el
realismo de la m ayora de las declaraciones normativas. Una cosa es
suponer que un gobierno bien intencionado no sabe que hay ciertas cosas
que debera estar haciendo, y otra m uy distinta suponer que tal vez no
le interese o no pueda hacerlas aunque se le exhorte o reproche. Ahora
bien, qu hacer si el "equilibrio de las fuerzas polticas" es de tal natura
leza que el gobierno no puede aplicar las "m ed idas radicales" exigidas
por una estrategia de desarrollo orientada por valores? Se puede echar
m ano a som bras advertencias sobre lo que suceder si se desestim an los
consejos, como lo hace el documento del Comit de Planificacin del
Desarrollo antes citado: "... los gobiernos, al tratar de reunir la necesaria
voluntad poltica y de organizar un consenso nacional, han de tener en
cuenta que, caso de no actuar o caso de reaccionar slo superficialmente
a los problem as de la pobreza de las m asas y del desem pleo, es probable
que el resultado sea todava m s perturbador"6.
5. Com it de Planificacin del Desarrollo, Ataque contra la pobreza de as masas y el desempleo. Publi
cacin de las Naciones U nidas, N de venta: E.72.II.A.11, p. 2.
6. El m ism o punto de vista se expresa con especial claridad en el discurso pronunciado por el seor
Robert S. M cN am ara en la reunin anual de la Junta de G obernadores del Banco Internacional de
Reconstruccin y Fomento (Actas resum idas, W ashington, D.C., 25 de septiem bre de 1972): "L o s gobier
nos existen para fom entar el bienestar de todos su s ciudadanos, no sim plem ente de unos pocos privi
legiados... cuando la absoluta m iseria afecta a un 30 o un 40% de toda una ciudadana, ningn gobierno
que desee m antener una com unidad estable puede desentenderse de ella, ni tolerarla, ni ahogar su
clam or durante m ucho tiem po". " A los fines del desarrollo, resulta totalmente contraproducente que se
fije un precio excesivam ente bajo al capital para los ricos y se cobre caro el crdito a los pobres; que
se perm ita a los grup os m s privilegiados un acceso liberal a los escasos recursos y se pongan fuera
del alcance financiero de los pobres d ebido a su precio; que se otorguen subvenciones a los poderosos
y se nieguen a los dbiles. E sas polticas inevitablem ente conducen al pas a una situacin de desequi
librio econm ico e in estabilidad social". Los "p o d ero so s" y los "p riv ileg iad o s" podran replicar que el
Estad o existe precisam ente para velar por su bienestar y que no hay m anera infalible de garantizar el
equilibrio econm ico y la estabilidad social, pero que han concebido arbitrios que daran m ejor resultado
que los que pide el seor M cN am ara, o bien quizs decidan m ostrarse de acuerdo con l en pblico,
y procedan privadam ente com o les parezca. Viene al caso citar aqu una observacin m uy oportuna de
D udley Seers: "U n chiste m uy corriente en el panoram a internacional de hoy es el intento que realizan
los econom istas 'progresistas', nacionales o extranjeros, para persuadir de las bon dades de la reforma
agraria, la industrializacin, la recaudacin m s eficaz de los im puestos, la am pliacin de las oportu
n idades educativas o la m ayor independencia de una potencia extranjera, a gobiernos cuya razn de
ser es precisam ente im pedir que sucedan estas cosas o, al menos, lim itarlas lo m s posible". ("The
Prevalence of Pseudo-Planning", en Mike Faber y D udley Seers, com piladores, The Crisis in Planning,
Chatto & W indus para Sussex University Press, Londres, 1972.)
Estas advertencias no han resultado convincentes frente a la comproba

cin histrica de que la organizacin deliberada de reformas estructura
les profundas en las sociedades tiene consecuencias im previsibles para
los dirigentes y las fuerzas sociales que toman este camino, y de que si
los valores e intereses inm ediatos percibidos de las fuerzas que controlan
el Estado no requieren tales reformas, les resulta m s seguro y m s eco
nmico asignar recursos para establecer un mecanismo represivo eficaz.
En algunos sentidos, las limitaciones im puestas por el orden m undial
dominante parecen ser m enos rgidas ahora que hace algunos aos. Al
menos, la crisis multifactica de hoy est cambiando su naturaleza en
forma que se hace problemtico su futuro. Sin embargo, algunos elemen
tos del orden m undial siguen teniendo tanto influjo, que todo pas que
inicie una senda de desarrollo fundamentalmente incompatible con ellos,
ciertamente encontrar enormes dificultades y deber realizar grandes
sacrificios. Es posible que cambiar los estilos de vida y las aspiraciones
de consumo predom inantes sea an m s difcil que cambiar las m oda
lidades de dependencia centro-periferia , en el mbito poltico, financie
ro, comercial y tecnolgico a las que se ha prestado tanta atencin. Quiz
recetas como las sugeridas por el Comit de Planificacin del Desarrollo
para eliminar la pobreza y el desem pleo en gran escala slo sean viables,
a costa de prolongadas pu gn as sociales, con resultados imprevisibles que
entraan la aparicin de una estructura de poder totalmente nueva. En
otras circunstancias, la bsqueda de estilos autnom os de desarrollo
orientados por valores puede hacer que las polticas reales resulten an
m s confusas y contradictorias que hasta ahora, y puede conducir al
desastre a los regmenes que inician esta bsqueda sin la voluntad de
dominar las consecuencias ni la capacidad para hacerlo.
Los estilos de desarrollo orientados por valores no slo necesitarn
agentes capaces de poner en marcha la sociedad en la direccin deseada
y de m ovilizar la participacin y apoyo populares. Tambin deben alcan
zar ciertos resultados mnimos en trminos de movilizacin y asignacin
de recursos, produccin y distribucin de bienes y servicios, observancia
de las prioridades, etc., sin generar resistencias societales incontrolables.
Adems, las circunstancias en las que tales estilos son posibles desde el
punto de vista poltico auguran considerable ineficiencia y contraposi
cin de propsitos durante un perodo de transicin en el cual se apren
der por experiencia. N o es probable que los grupos de intereses existentes
den por sentadas las ventajas de nuevo estilo, y las deficiencias reales de
ste seguramente reforzarn su escepticismo u hostilidad. Los partidarios

del nuevo estilo estarn expuestos a la tentacin constante de recurrir
a la propaganda, no tolerar crticas, exagerar los logros y ocultar los
errores, si tienen el monopolio del poder, y a aceptar, transacciones cuyo
costo transform a los objetivos originales en inalcanzables, si no tienen su
monopolio.
Si se parte de la base de que la nacin-Estado seguir siendo el marco
fundam ental dentro del cual se intentarn y fructificarn o fracasarn los
procesos que pueden identificarse como "desarrollo", cabe preguntarse
finalmente si llegarn a dominar, y en qu condiciones, fuerzas sociales
que tomen las decisiones requeridas, acepten los sacrificios necesarios y
se aferren a propsitos racionales.
2. E l m a r c o d e n t r o d e l c u a l se p r e s e n t a n
L A S O P C IO N E S D E D E S A R R O L L O
a) Elementos centrales del consenso internacional sobre

el desarrollo orientado por valores
Entre las m uchas declaraciones internacionales que establecen criterios

de desarrollo, la m s am pliam ente normativa y utpica es la Declaracin
sobre el Progreso y el Desarrollo en lo Social, aprobada en 1969 por la
A sam blea General de las Naciones U nidas como resolucin 2542 (XXIV).
La Declaracin propone, en bastante detalle, "elim inar" todos los males
que afligen a la hum anidad y proveer todos los servicios que cualquier
sector de la hum anidad pueda requerir dentro de un marco de libertad,
igualdad de derechos y participacin de "todos los miembros de la socie
d ad ". Esta Declaracin es la culminacin de una serie de intentos de
definir el "desarrollo social" como realidad independiente del "desarro
llo econmico" y acoge benvolamente una gam a tan am plia de los sig
nificados que los especialistas de los distintos sectores de la accin social
pblica le han atribuido al trmino, que no ayuda mucho a distinguir los
elem entos centrales del consenso internacional. M erece destacarse la
aprobacin unnime de un texto tan amplio que, si se tomara literalmente,
obligara a transformar las prcticas y prioridades de todas las sociedades
organizadas del mundo, y la poca atencin que se le ha prestado desde
entonces, incluso por las secretaras de los organismos internacionales.
La bsqueda de norm as "sociales" universalistas de desarrollo difcil

mente poda ir m s lejos. D esde entonces los esfuerzos internacionales se
han orientado en una direccin algo diferente, discernible tambin en
diversas iniciativas anteriores: la definicin de un "enfoque unificado"
ante el desarrollo, concebido ste como un proceso societal en el cual los
m edios "econm icos" no pueden separarse en forma satisfactoria de los
fines "sociales" y el significado de lo que se hace depende de las carac
tersticas de la sociedad en que se hace y de los propsitos globales de
las fuerzas dominantes de la sociedad.
La Estrategia Internacional de Desarrollo declara que: "...lo s cambios
cualitativos y estructurales de la sociedad deben ir a la par del rpido
crecimiento econmico, y las diferencias existentes regionales, sectoria
les y sociales deben reducirse substancialmente. Estos objetivos son a
la vez factores determinantes y resultados finales del desarrollo; deben
ser considerados, por lo tanto, como partes integradas del m ism o proce
so dinmico, y requieren un enfoque unificado". La resolucin de la
A sam blea General 2681 (XXV) aprobada ese m ism o ao y que se refiere
al enfoque unificado para la planificacin econmica y social del desa
rrollo nacional, expresa "la necesidad de incluir en ese criterio elementos
destinados a: a) N o dejar a ningn sector de la poblacin al m argen de
los cambios y del progreso, b) Efectuar cambios estructurales que favo
rezcan el desarrollo nacional y activar todos los sectores de la poblacin
a fin de asegurar su participacin en el proceso de desarrollo, c) Procurar
la equidad social y, en particular, tratar de lograr una distribucin equi
tativa del ingreso y de la riqueza en la n acin...". La resolucin califica
estas disposiciones generales mediante una clusula que establece que
deberan tenerse presentes "los criterios m encionados supra en los pro
cedimientos de anlisis y planificacin del desarrollo... segn las nece
sidades particulares en materia de desarrollo de cada pas".
Posteriormente, en 1973, la Comisin Econmica para Amrica Latina
aprob en su decimoquinto perodo de sesiones, como resolucin 320
(XV), la Evaluacin de Quito de la Estrategia Internacional de Desarrollo,
que avanza algo m s en la formulacin de criterios para el "desarrollo
integrado" o el "desarrollo hum ano". De acuerdo con la Evaluacin de
Quito,7 tal desarrollo:
7. Evaluacin de Quito (Primer bienio de la Estrategia Internacional de Desarrollo), N aciones U n id as/

CEPA L, 1973.
Est orientado a un "nuevo tipo de sociedad" o "sistem a social que

adjudique prioridad a la igualdad y a la dignidad de los hombres y
respete y prom ueva la expresin cultura de la poblacin". "L a participa
cin social en todas las form as del proceso de desarrollo debe ser aum en
tada para lograr una sociedad m s justa".
Es incompatible con estructuras sociales y econmicas "tradiciona
les", y exige "cam bios cualitativos y estructurales". La Evaluacin no
define las estructuras "tradicionales", pero establece que los cambios
necesarios "incluyen" "el control y la utilizacin soberana de los recursos
naturales, la m odificacin de los sistem as de tenencia de la tierra..., el
establecimiento de form as de propiedad social o mixta que cada pas
estime conveniente, as como cualquier otro tipo de reform as sustantivas
necesarias para lograr este objetivo".
"N o puede obtenerse mediante esfuerzos parciales en ciertos sectores
de la economa o del sistem a social, sino a travs de un avance conjunto
en todos los aspectos". "E s necesario mejorar el concepto de desarrollo
superando la consideracin fragm entaria de crecimiento econmico y
desarrollo hum ano... es necesario integrar las determinantes sociales,
econmicas y polticas".
N o debera identificarse con el crecimiento econmico que, "a menu
do no ha dado lugar a cambios cualitativos de importancia equivalente
en el bienestar hum ano y en la justicia social" y ha coincidido con la
"persistencia de problem as tan graves como la pobreza m asiva, la inca
pacidad del sistem a productivo para dar empleo a la creciente fuerza de
trabajo, y la falta de participacin econmica y social de am plios estratos
de la poblacin". Sin embargo, "el crecimiento econmico acelerado,
armnico y autnomo es fundam ental para asegurar el xito de los cam
bios cualitativos y estructurales".
D ebera ser autosostenido y autnom o en el plano nacional. Sin
embargo, cuando "un pas encara simultneamente todos los aspectos
del desarrollo y prom ueve las reform as estructurales necesarias para
lograr el desarrollo integral", la experiencia dem uestra que en las prim e
ras etapas se presentan desajustes que dificultan la continuacin del
proceso. L as injusticias y tensiones sociales histricamente acum uladas
se expresan en dem andas ante las cuales los recursos internos resultan
insuficientes.
La evaluacin parte de la base de que el respaldo que presten los
pases latinoam ericanos a estos criterios de "desarrollo integrado" es
compatible con "una gran heterogeneidad en la economa y en las socie

dades latinoam ericanas" y tambin con "distintas m aneras de abordar el
proceso de desarrollo, aun cuando cada m odelo tiene diversas opciones
o vas de concrecin", y con la persecucin de "polticas econmicas de
m ediano y largo plazo cuyos principios bsicos tanto polticos como
econmicos, difieren profundamente. Por ello no existe un m odelo nico
al cual pueda referirse una evaluacin".
En su conjunto, los criterios y supuestos anteriores constituyen ele
mentos para una concepcin del desarrollo orientada por valores y a la
vez "estructura", pero compatible con diversas combinaciones de fines y
medios. De manera implcita, exigen am pliar considerablemente la ac
cin del Estado, inspirada y cohesionada por los valores y por la bsque
da de cam bios estructurales. Parten de la base de que tal accin es com
patible con la naturaleza de las fuerzas sociales internas que controlan
el Estado. Suponen que la plena "participacin" de todos los estratos de
la poblacin no slo es compatible con el "desarrollo integrado" bajo la
orientacin estatal, sino que es un componente esencial de ese desarrollo.
L a Evaluacin afirm a que "los pases en desarrollo han adoptado
polticas internas y realizado esfuerzos para alcanzar los objetivos y las
m etas" establecidos en la Estrategia Internacional de D esarrollo. Sin
embargo, los "desaju stes", tensiones y "dem andas ante las cuales los
recursos internos son insuficientes" han am enazado o m alogrado los
esfuerzos de los pases que inician cambios estructurales, lo que indica
una contradiccin entre el ideal de poltica y el ideal de participacin
plena. La Evaluacin indica que hasta ahora el papel del orden interna
cional ha sido en general negativo: "los pases desarrollados no han
proporcionado la cooperacin necesaria para complementar los esfuer
zo s" internos; "algu n o s p ases que em prenden transform aciones de
estructuras, lo que est de acuerdo con la e i d , enfrentan a veces la hos
tilidad y la agresin econmica del exterior". Sin embargo, en la Evalua
cin se echa m ano a la cooperacin internacional futura, regulada por un
"conjunto dinmico de norm as" y que se alcanzar a travs de la accin
concertada de los pases en desarrollo, para resolver las contradicciones
entre la poltica integrada con miras a cambios estructurales, los recursos
lim itados y una participacin cada vez mayor, o al menos reducirlas a
proporciones manejables.
Los criterios para un desarrollo integrado que se enuncian en la
Evaluacin de Quito son m s concentrados y coherentes y a la vez m s
flexibles que los contenidos en declaraciones internacionales anteriores;

constituyen un claro avance sobre las concepciones que ven el "desarro
llo econmico" como un proceso sujeto inexorablemente a leyes y requi
sitos propios, que de algn m odo se suavizar y hum anizar gracias al
"desarrollo social" regido por norm as universales detalladas que emanan
de la legislacin y los servicios sociales de los pases de altos ingresos.
Inevitablemente, dad as las circunstancias en que se aprob la Evalua
cin, aunque sta aboga por cambios profundos en el papel del Estado
y de las fuerzas sociales nacionales, en el orden internacional que rige las
relaciones entre Estados y en las relaciones entre los procesos econmicos
y las finalidades hum anas, no confronta los problem as de la compatibi
lidad fundam ental con el orden nacional e internacional ni de la capa
cidad de stos para autotransformarse. Se expone as a la crtica de que
requiere un deux ex machina en el plano nacional para crear orden del
choque de objetivos y estrategias de los distintos grupos y de las com
plejas repercusiones, no siempre deseadas o previstas por algn grupo,
de los procesos econmicos, sociales, polticos y dem ogrficos que se
estn produciendo actualmente en cada sociedad nacional; y otro deux ex
machina en el plano internacional para satisfacer las necesidades que no
se pueden satisfacer en el mbito nacional, o que slo pueden satisfacerse
a costa de privaciones y apremios incompatibles con los criterios adop
tados.
b) Elementos centrales del consenso internacional anterior sobre el

desarrollo" como proceso con requisitos uniformes
Com o se indic antes, en el interminable debate internacional sobre el

desarrollo que ha tenido lugar en los ltim os tres decenios, nunca se
lleg a un acuerdo claro acerca del significado del desarrollo ni sobre
la form a de alcanzarlo; sin em bargo, pese a la continua confrontacin
de proposiciones derivadas de M arx y Keynes y de prcticas que fluc
tan entre los extremos de la "planificacin centralizada", con propie
d ad estatal de los m edios de produccin, y "econom as de m ercado"
que limitan la intervencin estatal a un mnimo de reglam entacin y a
inversiones en infraestructura, surgi un consenso internacional, expl
cito slo en parte, acerca de los requisitos para el "desarrollo" de socie
dad es denom inadas "subdesarrolladas", "en desarrollo", o simplemente,
"pobres". Estos requisitos son los que estn actualmente en tela de juicio
en lo que toca a su viabilidad, conveniencia o significacin, aunque ni
siquiera las posiciones m s extremas pueden rechazarlos de plano o
eludir su prem isa central de que es indispensable alcanzar niveles mucho
m s altos, de capacidad productiva.
Pueden resumirse de la siguiente manera:
i) Acumulacin. El desarrollo supone altas tasas de inversin de capital
para aumentar la futura capacidad de produccin de bienes y servicios.
En la mayora de las sociedades nacionales, la acumulacin debe prove
nir sobre todo de recursos internos; para movilizar y asignar estos recur
sos puede recurrirse principalmente al Estado o a particulares que res
ponden a incentivos econmicos.
ii) Industrializacin. N ingn pas puede alcanzar el "desarrollo" mien
tras siga siendo predominantemente rural y agrcola, si bien la agricul
tura de exportacin puede dar lugar a considerables aum entos de ingre
so por habitante y posibilitar la acumulacin. Los autores suelen utilizar
el trmino "industrializado" como sinnimo de "desarrollado".
iii) Modernizacin agrcola. Los regmenes "tradicionales" de propiedad
de la tierra y las relaciones sociales rurales van acom paados de baja
productividad, inmovilizacin de los recursos hum anos y falta de res
puesta a los estm ulos del mercado. Segn la concepcin que se adopte,
los cam bios pueden limitarse a la m odernizacin de los incentivos y de
las tcnicas productivas, o traducirse en m odificaciones revolucionarias
de la propiedad y el poder.
iv) Estandarizacin de la demanda de los consumidores. Con num erosas
variaciones y limitaciones, se ha supuesto que el desarrollo exige la in
corporacin de estratos cada vez m s am plios, y con el tiempo de toda
la poblacin, a un mercado nacional de bienes de consumo, y que la
recom pensa por los sacrificios realizados durante las prim eras etapas de
acumulacin ser una capacidad cada vez m ayor de adquirir una gam a
ms amplia de bienes industriales en un marco de produccin y consumo
ascendentes que se estimulan mutuamente. La culminacin del desarrollo
es entonces la propiedad generalizada de automviles, televisores y apara
tos elctricos.
v) Capacidad empresarial. El desarrollo exige capacidades especiales de
reaccin ante los estm ulos econmicos y capacidad de organizar la
produccin en gran escala, de innovar y de asum ir riesgos. De acuerdo
con las distintas concepciones, esta funcin pueden realizarla mejor
em presarios privados que persiguen fines de lucro, adm inistradores que

actan en nombre del Estado y cuya retribucin es el poder o la satis
faccin de haber contribuido al bien comn, o una combinacin de
ambos.
vi) Difusin tecnolgica y cientfica. El desarrollo exige innovacin tc
nica constante, b asada esencialmente en la investigacin cientfica. En
vista de la superioridad tecnolgica de los pases ricos sobre los pobres
y de su mucho m ayor capacidad de investigacin, las necesidades de los
ltim os pueden satisfacerse principalmente a travs de una seleccin
juiciosa de tecnologas im portadas. Esto requiere "asistencia tcnica"
proporcionada por "expertos" de pases tecnolgicamente avanzados.
vii) Educacin universal. El desarrollo exige "recursos hum anos" espe
cializados de m uchas clases y una poblacin capaz de comprender incen
tivos "m odernos" y de responder a ellos. Este requisito slo puede alcan
zarse a travs de la educacin prim aria universal y de la ampliacin de
muchos tipos de educacin secundaria, tcnica y superior, con arreglo a
pau tas para las cuales los pases desarrollados ofrecen modelos.
viii) Provisin de servicios sociales y de seguridad social. La m oderniza
cin, la urbanizacin y los cam bios conexos que acom paan al desarro
llo exigen, adem s de la educacin, una gam a cada vez m s am plia de
servicios pblicos y m ecanism os de proteccin, que alivien las tensio
nes sociales y perm itan que las personas funcionen como "recursos
hum anos", consum idores y ciudadanos. H ay distintos puntos de vista
sobre la prioridad que debe asignarse a tales servicios y mecanismos,
pero hasta las concepciones del desarrollo m s centradas en lo econmi
co reconocen que son indispensables. Una vez ms, los pases "desarro
llad o s" ofrecen m odelos para organizar la segu ridad social, el bienestar
social, la salu d pblica, la planificacin familiar, etc., los que pueden
introducirse y adaptarse en otros pases hasta donde lo perm ita su
grad o de desarrollo.
ix) Participacin cada vez mayor en el comercio mundial. El desarrollo
exige un alto nivel de im portaciones para hacer frente a las dem andas
de industrializacin y m odernizacin agrcola; por otra parte, la eleva
cin de los ingresos crea una dem anda de bienes de consum o que no
pu ede satisfacerse con la sola produccin interna. De esta manera, las
exportaciones deben aum entar perm anentem ente para p agar las im
portaciones, su precio no debe caer en forma sbita y, en lo posible,
la importancia de las exportaciones de m anufacturas debe aumentar
gradualm ente con respecto a las exportaciones de materias prim as, si

bien el volumen y precio de estas ltim as seguirn siendo de crucial
importancia.
x) Aumento de las corrientes financieras netas desde los pases "desarrolla
dos" (ricos) a los pases en desarrollo" (pobres). Los requisitos para el de
sarrollo antes m encionados slo excepcionalmente podrn satisfacerse
m ovilizando sin ayuda externa los recursos internos, y a travs de las
divisas provenientes de las exportaciones. El desarrollo de los pases
pobres exige combinar de alguna manera donaciones financieras, prs
tam os a bajo inters e inversiones directas procedentes de los pases ricos,
en proporcin que depende de la situacin inicial y la estrategia de
desarrollo del pas pobre.
Son muchos los requisitos adicionales para el "desarrollo" que han
propuesto diversas corrientes de pensamiento como m s importantes que
todos los anteriores, y ellos van desde la apropiacin del poder por una
clase capaz de imponer determ inados m odos de acumulacin y produc
cin, hasta la transformacin de las prcticas familiares de crianza de los
hijos. Sin embargo, el consenso respecto de los requisitos enum erados
antes, ha sido bastante general. Tanto es as, que para ser escuchados,
hasta los proponentes de otras prioridades han tenido que aducir que sus
propuestas contribuirn a alcanzarlos. En la m edida en que un nmero
cada vez m ayor de sociedades nacionales se ajuste a ellos, el m undo
futuro sera m s homogneo, menos conflictivos m s capaz de ofrecer
niveles satisfactorios de bienestar para la m ayor parte de la poblacin.
En el curso de los esfuerzos realizados en el plano nacional e inter
nacional por cumplir con los requisitos sealados, y en el curso de los
procesos sociales y econmicos no planificados que apuntan en la m ism a
direccin, la m ayora de las sociedades hum anas han cam biado enorme
mente desde los aos cuarenta. H a surgido un orden m undial distinto,
en muchos sentidos m s interdependiente, que impone limitaciones m s
com plejas que nunca a los cam bios que tienen lugar en las sociedades
nacionales. Paradjicamente, en otros sentidos, han aum entado, para bien
o para mal, las posibilidades de accin voluntarista autnom a y tambin
las p o sib ilid a d e s de qu e se p ro d u zcan cam b ios o p ertu rb acio n es
societales que escapen al control de todo centro de poder, nacional o
internacional. Es posible que se estn debilitando los obstculos polticos
y econmicos im puestos por los centros m undiales al desarrollo de la
periferia, y a la vez, puede decirse con m s certeza que la capacidad de
los centros de ofrecer a la periferia m odelos coherentes y deseables de

cam bios est dism inuyendo; sin embargo, adquieren contornos alarm an
tes otros obstculos propios del logro distorsionado y parcial de los
requisitos para el desarrollo antes anotados. El prxim o paso en el pre
sente trabajo ser el de procurar resum ir algunos rasgos fundam entales
del orden m undial que ha surgido en la bsqueda del desarrollo, a los
cuales responden declaraciones como la e i d y la Evaluacin de Quito.
c) Caractersticas del orden mundial actual en relacin con los requisitos

convencionalmente definidos del desarrollo y la posibilidad de opciones
nacionales autnomas entre estilos y estrategias
Intentar una descripcin interpretativa del orden econmico y poltico

mundial en su actual estado de fluidez, en que los sucesos de cada ao
trastornan las expectativas del anterior, sera una empresa arriesgada e ira
m s all de lo que pretende el presente estudio. A lo sumo, pueden des
tacarse algunas caractersticas que parecen particularmente pertinentes:
i) La variacin constante a que estn sujetas las preocupaciones d o
m inantes de los centros m undiales generan cam bios correspondientes y
una diversidad cada vez m ayor en las form as de control, asesoram iento
y cooperacin a travs de las cuales sus gobiernos y sus grupos de in
tereses procuran entenderse con las sociedades perifricas. Cierta prdi
da de confianza en recetas anteriores o de inters por el tema m ism o de
la ayuda para el desarrollo en los centros principales, coincide con la
creciente sim pata de ciertos pases m s pequeos de altos ingresos hacia
los estilos de desarrollo originales y autnom os de otros pases, y con su
respaldo a ellos. H a aparecido as una especie de utopism o por transfe
rencia que, aunque tal vez subestim e o juzgue erradamente las dificul
tades reales que plantea el desarrollo orientado por valores en pases
pobres y dependientes, contribuye a am pliar las opciones de que stos
disponen. Al m ism o tiempo, vara la prominencia relativa de los proble
m as de desarrollo m s concretos, y las corrientes de opinin dominantes
de los centros m undiales instan continuamente, a travs de las organi
zaciones internacionales, a que se adopten nuevas prioridades en lo que
se refiere a las sociedades perifricas. Los ejemplos m s salientes son las
cam paas m undiales relativas a poblacin y m edio ambiente, respal
d ad as por cuantiosos recursos provenientes de los centros mundiales.
Asim ism o, han p asado al primer plano la distribucin equitativa del

ingreso y el pleno empleo, si bien los centros m undiales se muestran
menos dispuestos a asignar recursos para lograrlos. Por su parte, los
voceros de las sociedades perifricas, em pleando tcticas cada vez m s
coherentes, procuran adaptar las cam paas y los recursos que derivan de
la prominencia cambiante de los problemas, a una concepcin propia de
su s necesidades, particularmente en lo que se refiere a relaciones de in
tercambio m s favorables y a la asistencia.
ii) Pese a que ciertamente no disminuye la disparidad entre los cen
tros m undiales y la periferia en lo que toca a la riqueza por habitante y
el poder, las form as de dominio y dependencia estn cambiando y, en
algunos sentidos, hacindose ambivalentes. El avance de la industriali
zacin y el creciente dominio que ejercen en ella las em presas transna
cionales cuyas filiales nacionales son capaces de autofinanciarse, m odi
fican las anteriores m odalidades de intercambio de materias prim as por
bienes m anufacturados y transforma en anticuadas las anteriores concep
ciones sobre la "inversin extranjera". Las ltim as innovaciones tecnol
gicas de los centros se apartan cada vez m s de las necesidades y capa
cidad de las sociedades perifricas o quiz tambin de las de los centros
(como sucede con el transporte supersnico), pero la b squeda de o p
ciones tecnolgicas avanza poco. A s como los pases de bajos ingresos
y predom inantem ente rurales dependen cada vez m s de los pases
urban izados de altos ingresos para abastecerse de alimentos, estos l
tim os com prueban de sbito que su s propios estilos de vida, que se
basan en el transporte autom otriz y el elevado consum o de energa
elctrica, los han llevado a una tram pa de dependencia de las socieda
des perifricas y a una pesadilla ambiental. La agresin econmica se
ha convertido en un arm a m s diversificada y am enazadora que antes
y algunas de las sociedades perifricas estn aprendiendo a usarla con
tanta eficacia como los centros. Tanto el centro como la periferia pu e
den hacer im posible el funcionam iento "n orm al" de otros pases, ne
gndoles abastecimiento.
i) Los procesos de "desarrollo" o "m odernizacin" de los pases
perifricos en la m edida en que stos han tenido lugar y los progra
m as econmicos y sociales ms bien fragmentarios que se han emprendido
en su nombre, se han caracterizado invariablemente por la polarizacin
entre grupos capaces de "m odernizarse" y beneficiarse de manera tan
gible, y grupos ms amplios que slo pueden hacerlo "m arginalm ente",
o que se ven excluidos del todo. De una u otra manera, todos los pro
gram as concebidos para elevar el bienestar y generalizar el desarrollo
desde los de industrializacin y modernizacin agrcola a los de edu
cacin, salud pblica y seguridad social parecen contribuir a esta po
larizacin o "h eterogen eidad estru ctu ral". L as polticas d estin ad as
especficamente a mejorar la posicin relativa de los grupos m s m argi
nados, como el desarrollo de la comunidad, el desarrollo regional y la
reforma agraria, se ajustan al mismo patrn de ventajas polarizadas, o
bien son endebles e ineficaces, o tropiezan con resistencias estructurales
que las destruyen. El problem a no reside simplemente en que partes de
la poblacin nacional progresan en tanto que otras se estancan. Las for
m as de "progreso" presionan sobre estos ltimos grupos en form as que
les im piden "estancarse". El im pulso que imprime lo ya realizado, las
expectativas de todos los grupos sociales, y el mayor acceso al poder de
los grupos m odernizados, hacen que los cambios, fundam entales del
patrn de crecimiento polarizado sean problemticos, conflictivos y cos
tosos, aunque las fuerzas polticas dominantes tengan una estrategia clara
de cambio, lo que rara vez sucede.
iv) A m edida que la polarizacin surge m s claramente como carac
terstica clave de las sociedades en "desarrollo" y, en cierta m edida,
tambin de las sociedades que antes se identificaron como "desarrolla
d as", y al ir "participando" en estratos m s am plios de la poblacin
por lo menos hasta el punto de adquirir conciencia de los efectos de
los procesos de cambio y de buscar m edios de defenderse quedan en
entredicho la com patibilidad del "desarrollo" y la "participacin", y la
viabilidad de las instituciones y procesos democrticos. Sea para mante
ner el estilo de desarrollo polarizado dominante si se estim a que es el
nico estilo viable o para transformarlo, llega a parecer inevitable la
adopcin de soluciones autoritarias y tecnocrticas. Quiranlo ellas o no,
a las fuerzas arm adas nacionales, de preferencia orientadas por cientfi
cos sociales y planificadores, se les asigna el papel de deux ex machina,
incluso por sectores de opinin que no aceptan regmenes autoritarios.
Para los grupos que buscan la forma de implantar el estilo de desarrollo
que prefieren, el dicho de Disraeli "D ebem os educar a nuestros am os"
llega a parecer m s fcil de aplicar a las fuerzas arm adas que al pueblo.
Dentro del actual orden mundial, hay lderes militares tratando de im
poner una gam a extraordinariamente am plia de estilos de desarrollo en
diferentes pases, a raz de que regmenes anteriores no lograron conciliar
el "desarrollo" y la "participacin". Es probable que tales regmenes

permitan opciones polticas m s coherentes y originales a veces bor
deando la arbitrariedad que los regmenes que dependen abiertamente
de negociaciones y transacciones polticas; pero an queda por verse si
tales opciones podrn ponerse en vigor m s consistentemente que las
anteriores. En un marco de desarrollo parcialm ente m alogrado o de
"desarrollo dependiente" insatisfactorio, es posible que la tendencia a
largo plazo sea m s cclica que orientada uniformemente hacia solucio
nes militares autoritarias: el fracaso de la transaccin poltica conduce a
golpes militares y la incapacidad de los militares y de su s asesores
tecncratas e idelogos para hacer frente a la com plejidad de los
procesos conduce nuevamente a la competencia poltica abierta.
v) La identificacin de los sectores "m odernos" de la poblacin de las
sociedades perifricas con las normas de sectores equivalentes de las
sociedades desarrolladas se hace m s compleja y am bigua a m edida que
choca con las crisis de esas normas en sus pases de origen.
Los grupos u organizaciones de intereses (desde cm aras de comercio
hasta sindicatos), los partidos polticos, las estructuras acadmicas, las
em presas transnacionales, las burocracias, las m arcas de artculos de
consumo m anufacturados, el contenido de los m edios de informacin,
todos experimentan la normalizacin m undial y las reacciones sim ult
neas contra ella. Las sociedades perifricas polarizadas im portan anti
cuerpos ideolgicos conjuntamente con las caractersticas de las socieda
des "ricas", y tambin crean anticuerpos propios que reexportan a las
sociedades de altos ingresos, en las cuales se incorporan a su s conflictos
culturales y polticos.
En este sentido, est tom ando forma una sociedad m undial caracteri
zada, no por la incorporacin armnica de altos niveles norm alizados de
produccin y consumo hacia los cuales se m iraba antes como resultado
del "desarrollo", sino por una combinacin intrnsecamente contradicto
ria de asimilacin creciente de este esquema, y de rechazo o frustracin
cada vez mayores a su respecto. En las sociedades perifricas, el hecho
de que parte de la poblacin no se incorpore o quede al m argen exacerba
de dos m aneras este proceso contradictorio: agudiza la actitud defensiva
de los estratos "m odernizados" respecto de su posicin privilegiada y
aum enta el rechazo ideolgico del desarrollo dependiente. Com o es
natural, am bas reacciones pueden coexistir de manera conflictiva en la
m ism a persona o en la m ism a formulacin de poltica.
3. P o l t i c a s p a r a a b o r d a r e l d e s a f o d e l o s e s t il o s d e d e s a r r o l l o
" U N IF IC A D O S ", " O R IG IN A L E S " Y " O R IE N T A D O S P O R V A L O R E S " U
" O R IE N T A D O S A L S E R H U M A N O "
El presente trabajo supone con las debidas reservas que el desarrollo

es un proceso identificable sujeto a ciertas uniform idades y condiciones
previas que no obligan de manera rgida ni son base satisfactoria para
predecir el futuro. A sim ism o, supone que la razn hum ana y los valores
pueden y deben tratar de configurar el futuro en estilos nacionales dis
tintos de los que rigen hasta ahora8. El desarrollo no puede significar lo
que cada uno desee que signifique, pero para que siga siendo un foco de
las aspiraciones hum anas debe incluir una determ inada gam a de diferen
tes combinaciones de fines y m edios. Se puede distinguir tres clases
principales de criterios para abordar la definicin de estos fines y me
dios: el utpico-normativo, el tecnocrtico-racionalista y el sociopoltico.
H asta cierto punto, estos criterios se complementan. La bsqueda de
estilos de desarrollo m s aceptables y viables debe remitirse a im genes
del orden social futuro (en otras palabras, a una "u topa") y a normas
que fijen lmites a los m edios que habrn de utilizarse. Es inevitable la
bsqueda de tcnicas m s racionales y eficientes de obtencin y distri
bucin de recursos y provisin de servicios para el logro de cualquier
objetivo que se fije la sociedad, sean cuales fueren las prevenciones que
se tengan respecto de los lmites que ha de tener esa bsqueda y de las
ventajas del mercado o de la democracia de participacin. Por ltimo, las
fuerzas sociales y polticas, como quiera que se definan, deben elegir sus
utopas y norm as, y crear y aplicar los mecanism os adm inistrativos y de
planificacin tecnocrtico-racionalistas.
8. Esta posicin se expone en el u farm e sobre un criterio u nificado p a ra el a n lisis y la planificacin del
desarro llo (op. cit., pp. 11 y 12). El "desarrollo es "u n avance perceptible hacia fines concretos basados en
valores de la socied ad" v tambin un "sistem a de cam bios interrelacionados de la sociedad que funda
menta y condiciona la factibilidad del avance". "En el primer sentido se supone la existencia de una
capacidad humana de conformar el futuro para fines hum anos. Tambin se supone que la sociedad actual
tiene el derecho y la capacidad para decidir por consenso general o por conducto de agentes que repre
senten los mejores intereses de la sociedad, las opciones y los sacrificios que requiere el desarrollo". "En
el segundo sentido se supone que el desarrollo es un fenmeno inteligible susceptible de diagnstico y
de proposiciones objetivas acerca de las interrelaciones de factores y de las probables consecuencias m s
am plias del cambio en los principales com ponentes del 'sistem a' o de la accin sobre esos com ponentes".
Por razones obvias, el dilogo internacional oficial y semioficial ha

prestado m ucho m s atencin a los criterios utpico-norm ativos y
tecnocrtico-racionalistas que al sociopoltico. El hecho de que ese di
logo lo conduzcan representantes de los gobiernos o "expertos" que se
dirigen a los gobiernos, como se seala en la prim era parte del presente
trabajo, confirma la suposicin de que los gobiernos son entidades racio
nales, benvolas y coherentes interesadas en el desarrollo y el bienestar
de todo su pueblo, deseosas de que se las asesore sobre la forma de
alcanzar estos fines y capaces de actuar como se les aconseja. Si su com
portamiento no coincide con esta imagen, merecen que se les reprenda
por corrupcin, por perseguir fines ajenos al caso (como poder militar),
por descuidar y eludir la aplicacin de las polticas a las que han adherido
(como dice Gunnar Myrdal, por ser "E stados blandos"); pero sigue en pie
la hiptesis de que el "gobierno" o el "E stado " tiene autonoma suficien
te para hacerlo mejor si lo desea, o si est lo bastante alarm ado por las
graves consecuencias de no hacerlo mejor. El dilogo acadmico e ideo
lgico no oficial, particularmente en los pases en "desarrollo", m uestra
un m undo distinto, en el cual el dominio externo y la distribucin inter
na del poder determinan lo que pueden hacer los gobiernos, y en el cual
los gobiernos suelen ser agregados incoherentes de diversos propsitos
personalistas, burocrticos y de otra naturaleza, por lo que es ingenuo o
intelectualmente deshonesto esperar que acten de manera diferente
sobre la base de exhortaciones morales o argum entos racionales.
Los criterios utpico-normativos y tecnocrtico-racionalistas se han
perseguido en gran m edida de manera independiente, por grupos dife
rentes en el seno de los gobiernos nacionales y de las organizaciones
intergubernamentales, pero los defensores de cada uno de ellos han tra
tado de sacar fuerzas unos de otros. Los que proponen normas sociales
universalistas han aspirado a orientar a los planificadores y adm inistra
dores tecnocrticos, y generalmente han exagerado la influencia de los
primeros y los resultados que pueden esperarse si se logra "convencer
los" de la importancia de la justicia social o si se colocan voceros del
punto de vista "social" en los rganos de planificacin. Por lo general,
planificadores y adm inistradores han procurado justificar sus tcnicas y
obtener mayor respaldo sealando sus posibles contribuciones al logro
de la justicia social.
Aunque num erosas instituciones siguen profundizando estos criterios
y dndoles a conocer en los trminos antes expuestos, en los ltimos
aos ellos se han visto cada vez m s frustrados por la confrontacin con
la realidad sociopoltica, y cada vez m s com plicados o adulterados por
los intentos de adaptarlos a las realidades o bien de adaptar las realida
des a ellos. Los argum entos en favor de am bos criterios recurren conti
nuamente a lo que podra denominarse la "voz pasiva burocrtica" o a
la ansiosa afirmacin de una "conciencia cada vez m ayor", con el fin de
eludir la obligacin de identificar los agentes sociopolticos a los que
estn dirigidos. En secciones anteriores del presente trabajo se ha hecho
suficiente referencia al criterio utpico-normativo. Sus inconvenientes
cuando se persigue aisladam ente (o su uso legtimo para eludir la rea
lidad) quedan cruelmente de manifiesto en un m undo en que aumentan
la injusticia, la inseguridad y la violencia a la par que se prolonga la
nom ina de los "derechos" otorgados a todos los seres hum anos por el
voto de su s gobiernos.
La confrontacin del criterio tecnocrtico-racionalista con realidades
recalcitrantes es m s compleja, puesto que su s partidarios estn m s
estrechamente involucrados en el mecanismo estatal, las dem andas de
clases y grupos y la necesidad en que se ven los lderes polticos de "re
solver" los "problem as". Una de las consecuencias de lo anterior ha sido
la aparicin de num erosos trabajos sobre la "crisis de la planificacin"9.
Com o sucede con el propio "desarrollo", si se desacredita el significado
antes atribuido a la planificacin, sta debe significar otra cosa, y las
opciones propuestas van desde una actividad racionalizadora constante
y difusa en que participa toda la sociedad, hasta la formulacin de pautas
operativas para decisiones de corto plazo sobre proyectos. La adm inis
tracin pblica como "disciplin a" acusa tambin una prdida de confian
za y una diversificacin de recetas, unidas a una tenaz conviccin de que
debe significar "alg o " generalizable y aplicable a la racionalizacin de lo
que el Estado hace en nombre de la sociedad. Un crtico ha replicado: "Si
la planificacin lo es todo, quiz no sea n a d a "10.
9. V ase en especial Mike Faber y Dudley Seers, com piladores, The Crisis in Planning, op. cit. Vase
asim ism o la seccin III del Informe sobre un criterio unificado para e! anlisis y la planificacin del desarrollo,
op. cit.
10. Pese al espordico descontento que despertaba la planificacin -e l contraste entre el plan y la
nacin haca m ofa de los planificadores- a las lites nacionales les resultaba difcil olvidarse de la tierra
prom etida, tal era su ansia de encontrar una solucin fcil para su s problem as. A dem s, pronto d e s
cubrieron que el hecho de que la planificacin no fuese operativa poda serles til... La planificacin
form al tam bin puede servir para soslayar los problem as insuperables del momento... Si no se puede
Para los efectos del presente trabajo, los criterios utpico-normativos

y tecnocrtico-racionalistas pueden evitar el callejn sin salida del ver
balism o y de la accin ritual slo si su s sustentadores los relacionan con
criterios sociopolticos que identifiquen a ciertos agentes y propongan
estrategias concordantes con los valores, intereses y capacidades de esos
agentes. Sin embargo, esta posicin est expuesta a crticas desde distin
tos ngulos; desde luego, no ofrece ninguna "solucin" directa y univer
salmente "aplicables" que contribuya a avanzar hacia estilos de desarro
llo originales y orientados por valores. La clase de agentes de desarrollo
que se busca y la gam a de opciones que se les atribuye en la configu
racin de un estilo de desarrollo depende de cmo se conciba el de
sarrollo y de cmo se interpreten la naturaleza y funcionamiento de las
sociedades humanas.
N o hay razones a priori para suponer que en una sociedad determi
nada surgirn los agentes "necesarios" para lograr un estilo de desarrollo
aceptable y factible, ni que, si efectivamente surgen, podrn cumplir su
"m isin histrica", ni que si realmente la cumplen, la sociedad estar
com placer de inm ediato a ciertos grupos, se les puede indicar el lugar m s im portante que ocupan en
los p lanes futuros. Asim ism o, la planificacin formal puede ser una m anera de gan arse a los apstoles
de la racionalidad hacindolos partcipes de tareas que los apartan de las decisiones reales... Si la
planificacin form al fracasa no slo en una nacin y en un m omento determ inado, sino en casi todos
los pases casi todo el tiempo, es poco probable que los defectos se deban a la torpeza o falta de talento
de los planificadores. Tam poco se puede defender racionalmente un fracaso diciendo que los p ases en
cuestin no estn preparados para com portarse racionalmente o para aceptar los consejos de hom bres
racionales llam ados planificadores. Esta es slo una manera de decir que la planificacin form al, d es
pus de innum erables repeticiones, sigue estando m al adap tad a a su medio. Fracasar no puede ser
racional. Errar es humano; consagrar la perpetuacin de errores es otra cosa. Si los gobiernos insisten
en la planificacin nacional, debe ser porque su voluntad de creer triunfa sobre su experiencia. La
planificacin es un tema para el telogo m s que para el cientfico social . (Aaron W ildavsky, "If
Planning Is Everything, M aybe It's N othing, Policy Sciences, Elsevier, A m sterdam , 4, 1973.) Hace varios
aos, Albert O. H irschm an anticip una conclusin anloga en su conocido com entario sobre las acti
v id ad es de planificacin de la C E P A L : "...la orientacin de la C E P A L parece utpica al querer aplicarse
en pases donde un sim ple cam bio m inisterial a m enudo significa una reversin total en la orientacin
poltica y donde los dirigentes m ism os se enorgullecen de su s im provisaciones... L os proyectos detalla
d os de la C E P A L , en los que se hace arm onizar a todos los sectores econm icos son, por decirlo as, el
equivalente en el siglo XX de las constituciones latinoam ericanas del siglo XIX, ya que estn tan alejados
com o ellas del m undo real. Son una protesta, pattica y sutil, contra una realidad donde los polticos
gobiernan confiados en im provisaciones brillantes o desastrosas, donde las decisiones se tom an bajo
m ltiples presiones y no en previsin de posibles crisis o situaciones de em ergencia, y donde los con
flictos se resuelven en base a consideraciones personales d esp u s que las partes litigantes han relevado
su s fuerzas, y no de acuerdo con principios objetivos y criterios cientficos". ("Ideologas de desarrollo
econm ico en Am rica Latina", en A. O. Hirschman, com pilador, Controversia sobre Latinoamrica, Artes
G rficas Bartolom U. Chiesino, Buenos Aires, 1963).
inequvoca y permanentemente en mejor situacin que antes. Tampoco

parece necesario suponer sin m s que una sola clase de agente, sea
colectivo y en el desem peo de una funcin predeterm inada, o indivi
dual y dotado en gran m edida de libre albedro, deba hacer de deux ex
machina en todas las sociedades, como sostiene la mayora de las corrien
tes tericas e ideolgicas. Los presuntos agentes intelectuales del desarro
llo incluidos en la ltima de las cinco categoras que se distinguen m s
adelante bien podran estimar que cualesquiera de las categoras pue
de ser decisiva en ciertas coyunturas, y marginal o incluso ilusoria en
otras. Para los fines de esta discusin, se puede distinguir las siguientes
categoras de agentes de desarrollo:
i) Las clases y grupos sociales que desem pean papeles fundam enta
les en la evolucin de un estilo de desarrollo sobre la base de sus rela
ciones con la produccin y de sus puntos de vista colectivos acerca de
su s propios intereses: em presarios, tecnolgicos, trabajadores, inversio
nistas, innovadores tecnolgicos, tcnicos, "clases m edias", trabajadores,
etc. Los agentes colectivos de esta naturaleza pueden desem pear su
papel de manera m s o m enos adecuada o encontrar que la estructura
econmica y social o las condiciones de dependencia son incompatibles
con el desem peo adecuado de tales papeles, pero las concepciones
conexas de desarrollo no dan m argen a iniciativas creadoras o volun-
taristas para cambiar el estilo, sea o no m arxista la concepcin bsica.
H asta ahora, gran parte del anlisis de los estilos de desarrollo en
Amrica Latina se ha traducido en intentos de identificar agentes colec
tivos plausibles, medir el grado en que las clases y grupos existentes son
adecuados para desem pear las funciones definidas sobre la base de
ejem plos anteriores de "desarrollo", y explicar por qu las clases y gru
pos rara vez parecen haber realizado las tareas que se les asignaron (por
ejemplo, la esperanza persistente de que la burguesa industrial quitara
del camino a la oligarqua terrateniente prom oviendo reformas agrarias).
En general, el debate ha tendido a "reificar" las clases y grupos consi
derados agentes colectivos y, en muchos casos, los agentes que se ana
lizarn a continuacin, en vez de representar a esas clases y grupos,
parecen haberles dad o origen o haberlos llevado a una especie de
distorsionada conciencia de s mism os, para sus propios fines.
ii) Individuos o pequeos grupos que articulan las dem andas de grupos
o clases ms amplios, actan de intermediarios y forman la opinin pblica
polticos, lderes de sindicatos y de grupos de intereses organizados,
periodistas, lderes religiosos, etc. Debido a la relativa falta de cohesin

de los grupos o clases m s am plios, este tipo de agentes puede desem
pear papeles relativamente autnomos, pero en tales condiciones 'su
capacidad real para imponer exigencias e influir en los procesos de cam
bio es limitada y precaria. Lo m s probable es que su aparente im por
tancia crezca y dism inuya en forma sbita, como sucede con ciertos l
deres populistas a los que se elige para la presidencia con gran votacin
popular y a los que luego se obliga fcilmente a abandonar el cargo. Su
influencia quiz depende m s de sus vnculos con la clase de agentes que
se analizar a continuacin, que de los grupos a los que desean repre
sentar. Como "agentes de desarrollo" limitan su eficacia no tan slo estos
factores, sino tambin la importancia que en sus funciones revisten la
intermediacin y el cabildeo. Es probable que defender un "estilo de
desarrollo" sea a su s ojos una tctica adicional destinada a hacer acep
table su papel o a reforzar objetivos concretos, m s que un propsito
dominante.
iii) Individuos o grupos pequeos cuyo poder deriva del control de
las fuerzas arm adas, del control del capital o de su representacin de
alguno de los centros m undiales dominantes. Como el poder de estos
agentes potenciales no depende de su capacidad para obtener apoyo de
sectores de la poblacin y para organizar coaliciones, podra esperarse
que estuviesen en situacin de actuar de manera m s coherente (o arbi
traria) para implantar un estilo de desarrollo que los agentes del segundo
grupo. Sin embargo, el poder que pueden aplicar se encuentra limitado por
diversos aspectos de su propia situacin: Primero, su poder reside esen
cialmente en una coyuntura especfica y puede desaparecer sbitamente;
el dirigente militar puede ser desalojado por su s subordinados, el capi
talista puede verse incapacitado por una crisis financiera, el centro
m undial puede desplazarse por problem as internos o su estrategia po
ltica global desviarse y socavar la posicin de su representante. Segun
do, los valores de quienes detentan el poder sobre tal base y su concep
cin de su propio papel no suelen extenderse a la implantacin de un
estilo de desarrollo original; les preocupa m s preservar el orden existente
y defenderse de las am enazas a su posicin privilegiada. Tercero, el hecho
de estar apartados de la representacin de grandes clases o grupos limita
su capacidad de inducir a la poblacin a actuar de acuerdo con sus obje
tivos. Una vez que se fijan la tarea de implantar un estilo de desarrollo
coherente deben obtener la ayuda de agentes de la segunda categora,
tratar de desem pear su s funciones ellos m ism os o encontrar m edios

efectivos de aislar a la poblacin de llamamientos polticos y de la repre
sentacin de grupos de intereses.
iv) El jefe de Estado o poder ejecutivo nacional; la persona o entidad
colectiva encargada oficialmente de tomar decisiones de carcter pblico,
de nombrar los funcionarios pblicos, de decidir en lneas generales la
asignacin de los recursos y de establecer pautas para el desarrollo. Esta
entidad es destinataria tradicional de los consejos en materia de desarro
llo, la moderna sucesora del Prncipe de Macchiavello. Las recetas utpi-
co-normativas y tecnocrtico-racionales se dirigen formalmente al Prn
cipe; gran parte de la controversia sociopoltica de los ltimos tiempos
gira en torno a la pregunta siguiente: Cm o darle consejos que pueda
utilizar, suponiendo que es protagonista de un juego difcil y que sus
"recursos polticos" son limitados y la informacin de que dispone in
adecu ad a?11 En la prctica, el Prncipe puede resultar esquivo, incluso en
m arcos autoritarios; su representacin formal pesa poco en las decisio
nes, y no absorbe casi ninguna de las recomendaciones con que se le
abrum a; las verdaderas fuentes de decisin estn dispersas y ocultas12.
v) Personas o grupos pequeos que pretenden explicar la forma en que
funciona la sociedad y crear imgenes coherentes de sociedades futuras
preferibles, basndose en sus propios valores y su propio diagnstico
11. V ase en especial Warren F. Ilchman y N orm an Thom as Uphoff, The Political Economy of Change,
U n iv ersity o f C alifo rn ia P ress, Berkeley y L os A n geles, 1969. De acu erd o con su s "s u p u e s to s
sim p lificad ores", "ante todo el estadista dispone de recursos lim itados, en cantidad variable y de d is
tintos tipos, para poner en ejecucin decisiones que influyen en la naturaleza y calidad de la vida
colectiva de la nacin; segundo, com o resultado de la divisin del trabajo que define las funciones que
desem pea la autoridad en una sociedad, el estadista es el nico que puede recurrir a la autoridad;
tercero, el estadista desea conservar la autoridad; y cuarto, el estadista, para alcanzar las m etas que
valora, optar por lo que apunta form alm ente a elevar la productividad de su s recursos p olticos" (p.
33). "Frente al hecho de que las d em andas a m enudo son m utuam ente excluyentes y de que la escasez
de recursos es persistente, el estadista tiene d iversas opciones. Puede optar por satisfacer algun as
dem and as en todo o en parte; otras las pasar por alto o las rechazar expresam ente. A veces, cuando
no puede satisfacer alguna dem anda de los sectores, el estadista puede optar por ofrecer recursos
sustitutivos que, a su juicio, sern transitoriam ente aceptables... Tal vez se valga de la coaccin para
elim inar los efectos de algun as dem andas, o de la educacin para elim inar las cau sas... En vista de la
necesidad de elegir, el estadista debe calcular en quines, cunto, en qu .com binacin, cundo, dnde,
por qu y para qu deben invertirse los escasos recursos polticos del rgim en" (p. 38).
12. "P or lo general la soberana no tiene asiento nico e invariable. La com parten diversos grupos
que form an distintas constelaciones en diferentes m om en tos... La existencia de un gabinete (o una junta)
puede encubrir hasta qu punto el proceso de decisin es, de hecho, d isp erso". (Colin Leys, "A new
conception of plann ing?", en M ike Faber v D udley Seers, com piladores, The Crisis in Planning, op), cit.,
vol. 1. p. 60.)
de la situacin existente; formular las estrategias pertinentes, y obtener

el apoyo de uno o m s de las anteriores categoras de agentes. Una
conocida observacin de John M aynard Keynes sintetiz hace cuarenta
aos las potencialidades, los inconvenientes y los peligros de la influen
cia de esta categora en otros agentes: "...la s ideas de los economistas y
los filsofos polticos, tanto cuando son correctas como cuando estn
equivocadas, son m s poderosas de lo que comnmente se cree. En rea
lidad, el m undo est gobernado por poco m s que esto. Los hombres
prcticos, que se creen exentos por completo de cualquier influencia
intelectual, son generalmente esclavos de algn economista difunto. Los
maniticos de la autoridad, que oyen voces en el aire, destilan su frenes
inspirados en algn mal escritor acadmico de algunos aos atrs. Estoy
seguro de que el poder de los intereses creados se exagera mucho com
parado con la intrusin gradual de las ideas. No, por cierto, en forma
inmediata, sino despus de un intervalo; porque en el cam po de la filo
sofa econmica y poltica no hay m uchos que estn influidos por las
nuevas teoras cuando pasan de los veinticinco o treinta aos de edad,
de manera que las ideas que los funcionarios pblicos y polticos, y aun
los agitadores, aplican a los acontecimientos actuales, no sern probable
mente las m s n ovedosas"13.
Estos ltim os "agentes del desarrollo" incluyen a los que proponen
los criterios utpico-normativos y tecnocrtico-racionalistas antes anali
zados, en la m edida en que tratan de confrontar la aplicacin sociopo-
ltica de su s prescripciones. Ofrecen manifiestamente una gam a im pre
sionante de prescripciones, ninguna de las cuales ha logrado todava
xito indudable en su s contactos con la realidad. Se clasifican en tres
grupos que pueden distinguirse a grandes rasgos; los planificadores, los
reformistas-melioristas y los revolucionarios.
Los planificadores, que son los representantes m s destacados del
criterio tecnocrtico-racionalista, se analizaron antes. Durante un breve
perodo, en los crculos interesados en el desarrollo gan terreno la
impresin de que se haba ideado o estaban por idearse tcnicas neutras que
cualquier gobierno que las tom ase seriamente podra "ap licar" para
dar lugar a un producto previsible: el "desarrollo". La impresin se frustr,
los planificadores han sido criticados y se han criticado a s m ism os
13. John M aynard Keynes, Teora general de la ocupacin, el inters y el dinero, Fondo de Cultura
Econm ica, Mxico, 1945, p. 367.
por aislarse de la realidad poltica y por lo inadecuado de su s tcnicas14.

H an procurado definir sus relaciones con los agentes polticos, asociarse
a la "participacin", encontrar m edios de transformar m s que de pro
m over el estilo de desarrollo econmico dominante. Cabe preguntarse
entonces, como sugiere Wildavsky, si se justifica de alguna manera que
la planificacin siga siendo identificada como una disciplina provista de
tcnicas comunes y que ofrece servicios definibles a la poltica pblica,
o si los planificadores se estn fusionando con las dem s categoras de
agentes intelectuales de desarrollo. Si la planificacin sigue siendo una
disciplina separada y los planificadores no se resignan a tener funciones
m eram ente ornam entales y a realizar ejercicios acadm icos, hay que
suponer la posibilidad de m anejar en forma totalmente racional los asun
tos hum anos tras m etas cuantificadas... siempre que se pueda descubrir
la receta adecuada, persuadir de sus bondades a los agentes apropiados
y hacer que la apliquen15.
Los reform istas-m elioristas tienen en comn su desconfianza de las
utopas, las recetas tecnocrticas infalibles y los argum entos catastrofistas
de que la m odalidad vigente de crecimiento y cambio no puede mante
nerse porque funciona en forma injusta e ineficaz. Procuran comprender
14. L a s sig u ie n te s o b se r v a c io n e s d e D u d le y S e e rs so n ilu str a tiv a s: ...s u e n fo q u e p ro b ab le m e n te

se r esttico . E s p o c o p ro b a b le q u e la fo rm a c i n u n iv e rsita ria d e p la n ific a d o r le sirv a d e m u c h o p a r a
refle x io n ar so b re la fo rm a en q u e fu n cio n an las e c o n o m a s en d istin to s n iv e le s d e d e sa rro llo (y con
in stitu c io n e s d istin tas). P or tan to , d ifcilm en te e st p r e p a r a d o p a r a o b se r v a r la r e a lid a d ec o n m ic a, y
m u c h o m e n o s la so c ial, y p a r a p re g u n ta r c m o p o d r a n e n c a u z a rse lo s re c u rso s del p a s h acia el c a m b io
-c o m o a lg u n o s p o ltic o s realm en te d e se a r a n q u e hiciera. E s p a rtic u la rm e n te p ro b ab le... q u e el p la n ifi
c a d o r n o c o m p re n d a h a sta q u p u n to la r e a lid a d po ltica d e term in a el e sq u e m a g e o g r fic o de lo s g a s t o s
d el g o b ie rn o o la s fu e n te s d e a y u d a e x te r n a .... S u v id a so c ia l lo p o n e en co n tacto co n lo s re sid e n te s
(ge n e ra lm e n te p e r su a siv o s) d e la ca p ita l; lo m ism o h ace su v id a o ficial. Sin e m b a rg o , la p o b la c i n de
la c a p ita l d ifiere m u c h o en c u a n to a in g re so , e m p le o , etc., n o tan s lo de la d el c a m p o , sin o tam b i n
d e l p b lic o d e o tra s c iu d a d e s... el p la n ific a d o r ten d er a in c o rp o rar a su m o d e lo lo s m ito s q u e p r e d o
m in a n en la ca p ita l acerca d e la s fu n cio n es d e c o n su m o y p ro d u cc i n del resto d e l p a s .... Tal v e z lo
m s sig n ific a tiv o de to d o se a la a c titu d del p la n ific a d o r resp e cto d e la c a lid a d d e la s e sta d stic a s q u e
u tiliz a... al e stu d ia n te d e e c o n o m a se le e n se a a m a n e jar c ifras co m o si fu e r a n h e ch o s o b jetiv o s, y no
c o m o lo q u e g e n e r a l m e n t e s o n , n a d a m s q u e c o n je t u r a s i l u s t r a d a s " . ( T h e p r e v a le n c e o f
p se u d o p la n n in g " , en M ike F ab er y D u d le y S e e rs, c o m p ila d o re s, The C r is is in P la n n in g , op. cit., v o l. I. p p .
25 a 28).
15. Si la p lan ificac i n es un in stru m e n to u n iv e rsa l, a lo s p la n ific a d o re s le s p are ce r a z o n a b le p r e g u n
tar p o r q u lo s p a s e s no p u e d e n a ju sta r se a lo s re q u isito s d e u n a to m a d e d e c isio n e s racio n al. A su
ju ic io , si la p lan ificac i n es v lid a , los p a s e s d e b e ran a d a p t a r s e a s u s e x ig e n c ia s y n o a la in v e rsa. P ara
s a lv a r la p la n ific a c i n lo s p la n ific a d o re s q u iz co n sie n tan h a sta en d e c la ra rse c u lp a b le s. P u e sto q u e si
u n m e jo r c o m p o rtam ie n to d e su p a rte p u d ie se h acer q u e la p lan ificac i n d ie se r e su lta d o s, la so lu c i n
n o c o n sistira en a b a n d o n a r lo s p la n e s sin o en co n tra ta r p la n ific a d o re s m s in te lig e n te s". (A a ro n
W ildav sk y, If p la n n in g is ev ery th in g , m a y b e it's n o th in g ", op. cit.).
las estructuras sociales, econmicas y polticas para trabajar dentro de

ellas con fines orientados por valores, suponiendo que tales estructuras
nunca sern perfectamente racionales ni estarn del todo orientadas al
bienestar humano, pero que tam poco sern irremediablemente opresoras
e incompatibles con el desarrollo orientado por valores. N o cabe esperar
que haya consenso nacional en torno a las m etas de la sociedad16. La
incertidumbre es compaera inevitable del quehacer humano y el de
sarrollo es un proceso abierto que requiere tcticas flexibles para ir apro
vechando las oportunidades a m edida que se presentan. Los reformistas-
m elioristas prefieren actuar en sociedades en que hay com petencia
poltica abierta y grupos de intereses capaces de expresin organizada,
pero si no se dan estas condiciones no se sorprenden ni se apartan de sus
intentos de influir en la poltica. N o conciben la revolucin como condi
cin previa de un estilo de desarrollo aceptable, pero si hay revoluciones
consideran que son nuevas concatenaciones de desafos y oportunidades
que deben analizarse con benevolencia. El criterio reformista-meliorista
perm ite apreciar sutilm ente las com plejidades de la form ulacin de
polticas y las am bigedades de los efectos de la m ayora de los procesos
de cambio en el bienestar humano; pero al m ism o tiempo este criterio
tiene matices de complacencia panglosiana, una predisposicin a encon
trar razones para afirmar que todo es para mejor, si no en el mejor de
los m undos posibles, por lo m enos en un m undo todo lo bueno que es
dable esperar, y que reformas cada vez mayores, unidas al ingenio hu
m ano para salir del paso, lo irn mejorando poco a poco17. En la prctica
16. N o h a y u n a 'fu n c i n o b jetiv a' co lectiv a n ac io n al. M s bien h a y u n a c o m p lic a d a co m b in ac i n

d e m e ta s, q u e en p a rte p u e d e n co m p re n d e rse en fu n ci n d e u n n m e ro lim ita d o d e te m a s en to rn o a
lo s c u a le s h a y u n a su e rte d e c o n se n so o q u e p o r lo m e n o s tien en el r e s p a ld o d e u n a m a y o r a ap re ciab le ,
p ero q u e la m a y o r p arte d e l tiem p o es flu id a y cam b ian te. En d istin to s m o m en to s, g r u p o s d ife re n te s
tien en p r io r id a d y p r e d o m in a n d istin ta s p e rce p cio n e s d e l in ters p r o p io y co lectiv o . El p ro b le m a d el
p la n ific a d o r resid e en p o d e r e la b o ra r p la n e s en to rn o a u n n m e ro lim ita d o d e m e ta s, a is la d a s d e la s
d e m s, q u e al p are ce r tien en a se g u r a d o el a p o y o m n im o n e ce sario d u r a n te el p la z o m n im o n e c e sa r io .
(C o lin L e y s, " A n ew co n c ep tio n o f p la n n in g ? , en M ike F ab e r y D u d le y S e e rs, c o m p ila d o re s, The Crisis
in Planning, op. cit., v o l. I, p . 72.)
17. A lb ert O. H irsc h m a n h a d e n o m in a d o este criterio "tr fic o d e r e fo r m a s y h a sid o u n o d e su s
m s a b ie rto s e in g e n io so s se g u id o r e s. V a se , en e sp e c ia l, A Bias for Hope: Essays on Development and Latin
America, Yale U n iv ersity P ress, N e w H a v e n y L o n d re s, 1971. L o s trab ajo s d e A aro n W ild av sk y , Jo h n
F rie d m an y A lb ert W aterston , ju n to co n la m a y o ra d e lo s trab ajo s q u e a p are ce n en The Crisis in Planning,
op. cit., ofrecen v a ria n te s d e e ste criterio. S u s fo rm u la c io n e s m s co n c re ta s p ro v ie n e n d e lo s p a s e s d e
h a b la in g le sa . E n o tra s reg io n es la s p e r s o n a s e n c a r g a d a s d e la p o ltic a d e d e sa r r o llo p arecen m s re a c ia s
a recon o cer este criterio co m o p a u ta o rie n ta d o ra y co m o v irtu d , p e se a q u e s u s tctic as n o p u e d e n e v itar
se g u irlo .
las reformas y los procesos de desarrollo espontneos sealados como

radiantes ejem plos han fracasado o se han estancado con tanta frecuen
cia, que hoy los criterios reformistas-melioristas, como los criterios de
planificacin tecnocrtica, han perdido mucha credibilidad. En el mejor
de los casos, no ofrecen esperanzas ante la exigencia internacional de que
se ponga inmediato fin a la pobreza y a la injusticia. Sin embargo, no han
aflorado otras opciones reales convincentes para las organizaciones inter
nacionales ni para los "expertos" que aspiran a influir en la poltica
dentro de situaciones nacionales concretas, por grande que sea su fide
lidad intelectual a esquem as utpico-normativos y tecnocrtico-racio
nalistas.
El criterio revolucionario o planificacin contra el orden vigente en
la m edida en que no est contaminado por esperanzas tecnocrticas o
reform istas-m elioristas tiene como prem isa bsica la de que el orden
sociopoltico existente es esencialmente incompatible con un estilo de
desarrollo orientado por valores, o con el pleno desenvolvimiento de las
potencialidades humanas. Por tanto, segn el diagnstico de la etapa que
este orden haya alcanzado, la forma en que funcione y las limitaciones
que im ponga el orden m undial a la accin nacional, la labor fundamental
consiste en destruirlo o en hacerlo m adurar hasta que su destruccin sea
factible. Los agentes que se analizaron antes (clases y grupos, lderes y
portavoces, detentadores de poder bsico, el Estado personificado o el
poder ejecutivo nacional) y las polticas propuestas por tecncratas y
reformista-melioristas se evalan luego en funcin de su aporte potencial
a la destruccin del orden vigente, al logro de "etapas de desarrollo" que
lo dejen m aduro para destruirlo o al fortalecimiento del orden existente
contra esa destruccin.
El papel de los agentes en un futuro estilo de desarrollo orientado por
valores y las polticas concretas necesarias pasan a un segundo plano de
especulacin o se confunden con el papel instrumental inmediato de
agentes y polticas. Ante sociedades nacionales que se "desarrollan" en
forma polarizada y dependiente, el criterio revolucionario se ve reforza
do por la obvia y persistente falta de concordancia entre la situacin
existente y los valores humanos, y las abundantes pruebas de que los
program as tecnocrticos y reform ista-m elioristas mejor intencionados
son ineficaces o bien contribuyen a la polarizacin de clases y grupos.
Al m ism o tiem po, la posicin revolucionaria se fragm enta y se frustra
porque las sociedades no cum plen con las condiciones previas para la
revolucin que exigen las teoras implcitas en el criterio revolucionario.

La clase proletaria, que debera cavar la sepultura de orden existente, no
acrecienta acentuadamente su tamao relativo ni su cohesin orgnica,
y parece m s dispuesta a sostener el orden existente que a derribarlo. Los
estratos "m arginalizados" y "subproletarios", cuyo bienestar es el que
parece m s incompatible con la perpetuacin del orden existente, en sus
am biguas relaciones con los sistem as de produccin y empleo y con el
Estado, responden mal a llamamientos revolucionarios coherentes. A de
m s, la profunda y compleja interdependencia econmica, poltica y
cultural con los centros m undiales que existe actualmente, sugiere que la
destruccin del orden existente en el plano nacional ser totalmente
im posible o se har a costa de trastornos sociales, represin y cierre
obligado de la sociedad, hasta el punto de hacer dudoso todo desarrollo
posterior orientado por valores. Si se adm ite esta ltima limitacin, el
revolucionario nacional debe tener presente la "m ad urez" tanto interna
cional como nacional para el cambio.
El rechazo revolucionario del orden existente como marco o punto de
partida hacia un estilo de desarrollo que merece apoyo puede conducir,
como es evidente, a una am plia variedad de conclusiones tcticas. El
revolucionario puede concentrarse en la destruccin inm ediata, o al
menos en la tarea de hacer que el orden existente no funcione, basndose
en el supuesto de que as contribuir a generar las condiciones previas
para realizar las transformaciones. O bien puede tratar de redefinir las
condiciones previas, experimentar con coaliciones tcticas y esperar co
yunturas favorables en forma que no se distingue de la actitud reformis-
ta-meliorista, salvo en los supuestos implcitos. Tambin puede tratar de
generar y obtener apoyo para una utopa tan atrayente que su atractivo
pese m s que las condiciones objetivas desfavorables. Y las tcticas re-
formista-melioristas incluso pueden encontrar finalmente que algunas
variantes del criterio revolucionario son positivas por su capacidad de
generar un dinam ism o que sus propios puntos de vista sobre los cambios
necesarios requieren pero que no pueden engendrar18.
18. " . . . l a b sq u e d a d ire cta d e lo n u ev o , lo cre ad o r y lo n ico tiene u n a ju stific a c i n esp e cial: sin
e sto s a trib u to s el cam b io , o p o r lo m e n o s el c a m b io so c ia l en g r a n e sc a la , ta l v e z n o s e a p o sib le . En
efecto, en p rim e r trm in o, la s p o d e r o s a s fu e r z a s so c ia le s q u e se o p o n e n al c a m b io lo g r a r n con b a sta n te
x ito ce rra r lo s c a m in o s y a re c o rrid o s h a cia el cam b io . S e g u n d o , e s p o co p ro b a b le q u e lo s re v o lu c io n a
rio s o re fo rm ista s r a d ic a le s gen ere n la e x trao rd in aria en erg a so c ia l q u e n ece sita n p a r a lo g r a r c a m b io s
a m e n o s q u e estn in sp ira d a m e n te co n sc ie n tes d e q u e esc rib e n u n a p g in a to talm en te n u e v a d e la
h isto ria h u m a n a " . (A lb ert O. H irsch m an , A B ia s f o r H ope, op. c it., p . 28).
4. A MODO D E C O N C L U S IO N E S
El examen que se ha hecho en pginas anteriores de los criterios para el

desarrollo a partir de la pregunta: "D e quin y hacia qu?", ha m ostrado
una variedad de presuntos agentes, que actan dentro de m uy diversas
combinaciones de oportunidades y limitaciones en pos de un objetivo en
constante redefinicin; que recurren a form alism os verbales y burocrti
cos al no poder prever ni controlar el curso de los acontecimientos, y que
a veces rechazan con violencia la realidad porque sta no se ajusta a sus
conceptos y valores. Tanto en el mbito internacional como en el nacio
nal, la aceptacin generalizada de la necesidad de criterios de desarrollo
"unificados" y "orientados a la persona hum ana" se combinan con la
concentracin real del poder, los recursos y el inters pblico en objetivos
que no guardan relacin alguna con tales criterios o son abiertamente
incompatibles con ellos. Se observa as que la promocin del "desarrollo"
se ha convertido en una industria en la cual la oferta crea su propia
dem anda de expertos, que se diversifica continuamente; en la cual las
conferencias engendran conferencias y las declaraciones engendran de
claraciones; en la cual las principales "reas de problem as", que se en
caran con diferentes concepciones acerca de las prioridades en materia
de desarrollo, continuamente generan nuevas organizaciones, reciben un
reconocimiento simblico en "a os", se expanden hasta abarcar todos los
aspectos del "desarrollo" y dan a luz m ecanism os de coordinacin que
se ramifican interminablemente. En estas condiciones, los investigadores
que han recibido la misin de encontrar un "enfoque unificado" para el
desarrollo corren el riesgo de desem pear simultneamente dos papeles
folklricos: el de los ciegos que describen el elefante y el de los ratones
que discuten cmo ponerle el cascabel al gato.
Las investigaciones de esta naturaleza son inevitablemente desconcer
tantes para los sustentadores de criterios utpico-normativos, tecnocr
tico-racionalistas y sociopolticos, para los revolucionarios y tambin para
los reformistas. Al final de cuentas, lo m s probable es que todos ellos
repliquen: Qu propuestas prcticas y positivas ofrece usted? El presen
te trabajo no pretende desacreditar las antiguas recetas para alcanzar el
desarrollo y proponer una nueva receta infalible, ni rechazar los anterio
res candidatos societales al honor de conducir al desarrollo para luego
nombrar otros agentes que realmente puedan cumplir con esta tarea.
Com o se dijo al comienzo, este trabajo es un subproducto personal de un
proyecto de investigacin orientado a la adopcin de polticas, dentro del
cual se han formulado ciertas propuestas, sin pretender haber descubierto
una panacea para el desarrollo. Esas propuestas, que en lo esencial selec
cionan y combinan de nuevas maneras ideas ya conocidas en el dilogo
internacional sobre el desarrollo, aparecen en otras publicaciones.
El presente trabajo no sostiene que los enfoques que describe sean
ilegtimos o totalmente equivocados, pero s sugiere que todos ellos se
prestan de distinta manera a simplificaciones exageradas y a mixtifica
ciones. Apunta en realidad a un concepto existencial del desarrollo, de
acuerdo con el cual los presuntos agentes deberan adquirir clara con
ciencia de que tratar de imponer cierta racionalidad orientada por va
lores a realidades siempre reacias a someterse a ella, posiblem ente no sea
m s que una tarea de Ssifo. Todas las sociedades que sobrevivan ten
drn que luchar por "desarrollarse", es decir, por aum entar su capacidad
de funcionar a largo plazo para el bienestar de su s miembros. N inguna
de ellas llegar jam s a la bienaventuranza final de "estar desarrollada".
A la larga, el xito aparente puede conducir a una relativa incapacidad
de seguir innovando.
D esde este punto de vista, todas las sociedades nacionales confrontan
en todo momento, cualquiera sea su grado de pobreza o prosperidad,
una cierta gam a de opciones accesibles, con ventajas e inconvenientes
que se combinan de distintas maneras. La capacidad que poseen sus
fuerzas dom inantes de elegir determ inadas opciones depende no slo de
condiciones objetivas, sino tambin de la apreciacin subjetiva de tales
condiciones y del mpetu de lo que ya se ha hecho. A cada momento se
cierran algunas puertas y se abren otras, por haberse o no hecho uso de
una opcin. Si no se aprovechan las oportunidades, si las decisiones no
concuerdan con la realidad, si falla la capacidad de adaptacin e inno
vacin, para citar a W. H. Auden, "A los derrotados la historia puede
decir es lstima, pero no ayudar ni perdonar". Tampoco puede hacerlo
el movimiento internacional en pro del desarrollo.
El clamor internacional por un "criterio unificado" apunta a interpre
taciones y estrategias de desarrollo orientadas m s directamente que
antes a la justicia social y a satisfacer las necesidades hum anas funda
mentales. En sentido literal, tales interpretaciones y estrategias no sern
m s "unificadas" que su s predecesoras. En realidad, seguramente sern
m s diversificadas que las estrategias que se concentran en m axim izar

las inversiones y la produccin, pues intentan conciliar objetivos diver
sos, responder a distintas potencialidades y valores nacionales y lograr
una participacin popular creadora. Prueba de ello es que el foco de
inters se ha desplazado desde el "enfoque unificado" al anlisis de la
viabilidad y aceptacin de diferentes "estilos de desarrollo" dentro de
marcos nacionales concretos. Sin embargo, el intento de introducir en el
dilogo internacional el tema de los "estilos de desarrollo" no est a
salvo de la tentacin de valerse de novedades verbales, de nuevas envol
turas para viejas recetas, de soluciones nominales que no concuerdan con
la m agnitud de los problem as que pretenden resolver ni con intenciones
de las estructuras de poder que tendran que aplicarlas. El presente tra
bajo, desde su posicin dentro del dilogo internacional sobre el desarro
llo, se ha ocupado, quiz en forma obsesiva, de esta tentacin.
Vuelve la m irada hacia un cuarto de siglo de informes internacionales
sobre "conciencias cada vez m ayores" de la necesidad de criterios de
desarrollo m s "equilibrados" o "com pletos". Si la conciencia de esta
necesidad realmente hubiese aum entado a ese ritmo, la com unidad in
ternacional ya debera haber llegado a la ilustracin total.
Com o ideal, el "enfoque u nificado" debera abarcar toda la raza
hum ana y la com unidad internacional debera asignar un valor positivo
a la diversidad de estilos de desarrollo, aunque slo fuese con fines de
experimentacin y recproco enriquecimiento, siempre que esos estilos
no se aparten dem asiado del consenso internacional sobre derechos y
valores humanos. Dentro de estos lmites, cada sociedad nacional debera
hallarse en libertad de adoptar su propio estilo y contar con la coopera
cin que necesita para hacerlo. Sin em bargo, en la prctica ninguna
sociedad nacional est en condiciones de desarrollar un estilo propio sin
considerar atentamente las limitaciones externas ni m aniobrar dentro de
los lmites de lo practicable. La satisfaccin de las necesidades a travs
de la cooperacin internacional sigue siendo precaria, coartadora y en
parte engaosa; las sociedades nacionales que pugnan por desarrollarse
no pueden prescindir de tal cooperacin, pero tampoco pueden apoyarse
en ella, particularmente cuando abandonan los caminos convencionales.
Finalmente, es dudoso que la idea m ism a de que las "sociedades nacio
n ales" "eligen" estilos de desarrollo se aplique a m uchos de los pases
que se hallan en el escenario m undial. El hecho de que se haya recono
cido la legitim idad de estilos de desarrollo optativos y la posibilidad de
decidir sobre la base de valores constituye un avance sobre el concepto

de un camino nico que hay que descubrir y recorrer so pena de rezago
permanente, pero deja en pie m s interrogantes que las que responde. El
principal propsito del presente trabajo es estim ular a los presuntos
agentes del desarrollo a ocuparse de estas interrogantes, a las cuales es
bueno volver para terminar: Quin ha de elegir un estilo nacional de
desarrollo? Quin se beneficia y quin se perjudica? Tienen las fuerzas
sociales dominantes la posibilidad y el derecho de comprometer a la
sociedad con un estilo determ inado? Aceptarn realmente los grupos de
poblacin articulados y organizados, cuyo consentimiento ser funda
mental, o hasta los idelogos y planificadores que exigen estilos m s
justos y autnom os, aquellos estilos de desarrollo concordantes con las
norm as internacionales de justicia social antes expuestas, pero sujetos a
la austeridad y sacrificios que imponen los recursos nacionales com ple
m entados por una cooperacin externa incierta? Podrn las sociedades
nacionales del m undo real alcanzar el grado de consenso y organizacin
racional necesarios a un precio que no deform e el nuevo estilo y lo
convierta en algo m uy diferente de la im agen de la sociedad futura, justa
y libre que lo inspir?
POLTICAS DE AJUSTE Y RENEGOCIACIN
DE LA DEUDA EXTERNA EN
AMRICA LATINA*
CEPAL
* C a p tu lo s II.B (p g in a s 24 a 39) y III.E (p g in as 19 a 89) y ap n d ice (p g in as 95 a

102) , en serie C u a d e rn o s d e la C e p a l , N 48 (L C /G .1 3 3 2 ), S a n tiag o d e C hile, diciem
b re d e 1984. Publicacin d e la s N acio n e s U n id as, N d e ven ta: S.84.II.G.18.
B. HACIA UN AJUSTE M S EFICIENTE
Com o se ha visto, el ajuste llevado a cabo hasta ahora en la regin ha

adolecido de im portantes limitaciones y se ha obtenido a un costo con
siderable. En efecto, si bien el dficit de la cuenta corriente se redujo con
extraordinaria intensidad y rapidez, dicho resultado se debi exclusiva
mente a la brutal contraccin de las importaciones, la cual fue, a su vez,
la causa principal de la cada de la actividad econmica y del empleo.
A dem s, precisamente por la forma en que se gener el cuantioso exce
dente en el comercio de bienes que Amrica Latina obtuvo en el perodo
1982-1983, el desequilibrio externo tendera a aumentar en caso que se
recuperara y creciera la produccin interna, aun cuando, a causa de los
tipos reales de cambio mucho m s altos que existen en la actualidad, no
alcanzara la enorme m agnitud registrada en 1981.
Es preciso insistir, sin embargo, en que estos resultados insatisfac
torios derivaron en gran m edida del entorno externo extremadamente
desfavorable, tanto en el plano comercial como financiero, en que debi
realizarse el proceso de ajuste. De all que la posibilidad de llevar a cabo
un ajuste m s eficiente en el futuro dependa fuertemente del cambio en
aquellas circunstancias externas que condicionan decisivamente la velo
cidad y naturaleza de la expansin comercial de Amrica Latina y el
resultado neto de su s relaciones financieras con el resto del mundo. Sin
em bargo, es tambin evidente que las caractersticas de las polticas
econmicas internas que se apliquen incidirn en forma importante en
el logro de un ajuste econmicamente menos costoso y socialmente m s
equitativo.
735
1. L O S CO N D ICIO N A N TES EXTERNOS
En esencia, los factores externos que condicionan el tipo de ajuste que

puede efectuar la regin son cuatro: el monto del financiamiento externo
neto; el nivel de las tasas internacionales de inters; el ritmo real de
expansin del comercio mundial, y los precios internacionales de las
principales exportaciones latinoamericanas.
El monto de financiamiento es importante, ya que de l dependen no
slo la proporcin del dficit de la cuenta corriente que haba de cubrirse
mediante el ajuste, sino tambin el plazo en que deber llevarse a cabo
dicho proceso. En efecto, si, como sucedi recientemente, el ingreso neto
de capitales dism inuye precisamente cuando se deteriora cclicamente la
relacin de precios del intercambio y se incrementan las tasas de inters,
la m agnitud del desequilibrio externo que habr que eliminar a travs de
m edidas de ajuste ser m ayor y el tiempo para hacerlo ser m s breve.
En ese caso, y como ya se explic, el mecanismo fundam ental para re
ducir el dficit de la cuenta corriente tendra que ser el corte brusco de
las importaciones. D ado su bajsimo nivel actual, esta reduccin adicio
nal de las importaciones tendra consecuencias an m s negativas que en
el perodo 1982-1983 para la actividad econmica y el empleo. Si, por el
contrario, se cuenta con un financiamiento externo m s abundante, la
tarea de las polticas de ajuste sera relativamente menos difcil y podra
llevarse a cabo de manera m s gradual. Dicho de otro m odo, no sera
preciso reducir las importaciones, y habra m s tiempo para que los
cambios en los precios relativos prom ovieran el necesario desplazam ien
to de recursos desde los sectores productores de bienes no transables
hacia las actividades de exportacin y de sustitucin de importaciones.
En esta forma no slo sera posible evitar en buena m edida la merma de
la actividad econmica que tienden a provocar las bruscas reducciones
de volum en de las importaciones, sino que la correccin del desequili
brio externo sera m s permanente, ya que derivara de la reestructura
cin real del aparato productivo.
Sin embargo, como lo prueba la experiencia reciente de la regin, no
slo im porta el monto del financiamiento externo sino tambin su costo.
En efecto, en la m edida en que las tasas de inters perm anezcan en sus
elevados niveles actuales o en que se continen imponiendo recargos
m uy considerables en la renovacin o am pliacin de los crditos, el

dficit de la cuenta corriente ser m s am plio y, por ende, tambin ser
m ayor la diferencia que tendrn que cubrir las polticas de ajuste.
De all, entonces, la gran significacin que para los pases de Amrica
Latina tienen, en primer lugar, la evolucin futura de las tasas interna
cionales de inters; en segundo trmino, las condiciones que se fijen en
la nueva serie de renegociaciones de la deuda externa, y, por ltimo, los
montos de los nuevos crditos adicionales que puedan obtener, ya sea de
los bancos comerciales privados o preferiblemente de las entidades p
blicas de financiamiento internacional. En efecto, si las tasas bsicas de
inters descienden, si son menores tambin los distintos recargos im
puestos en las renegociaciones de la deuda externa, y si el ingreso neto
de prstam os e inversiones aum enta, la regin, junto con experimentar
un proceso de ajuste menos traumtico y de resultados m s definitivos
que el que tuvo lugar en aos recientes, podra incrementar su s im por
taciones e iniciar, por tanto, un proceso m oderado de recuperacin y
crecimiento econmico, sin que ste conduzca a la reaparicin de un
dficit inmanejable en la cuenta corriente del balance de pagos.
En definitiva, sin embargo, la posibilidad de alcanzar un desarrollo
econmico satisfactorio y, por cierto, la de obtener un monto adecuado
de financiamiento externo que facilite el proceso de ajuste, dependen del
crecimiento y diversificacin de las exportaciones latinoam ericanas.
Com o ya se explic, en los ltim os tres aos num erosos pases de la
regin han adoptado m edidas como el aumento considerable de sus
tipos de cambio real efectivos que son fundam entales para lograr ese
objetivo. N o obstante, como tambin se seal, el efecto de dichas me
did as ha sido neutralizado en buena parte por el estancamiento y retro
ceso del comercio internacional y por el deterioro de la relacin de pre
cios del intercambio. La reversin de esas tendencias es, por ende,
esencial para que un proceso de ajuste expansivo b asado en el creci
miento rpido y persistente de las exportaciones reemplace al ajuste
recesivo b asado en la contraccin radical e insostenible de las im porta
ciones. Pero para que ello pueda ocurrir es indispensable, a su vez, que
la recuperacin de la economa de los pases industrializados se conso
lide y fortalezca, y que stos, junto con recobrar el dinam ism o econmico
perdido, reduzcan drsticamente las m edidas de corte proteccionistas
introducidas en aos recientes.
2. L a s p o l t i c a s in t e r n a s
Aunque condicionado fuertemente por los factores externos, el logro de

un ajuste eficiente depende tambin de ciertas circunstancias internas y,
sobre todo, de las polticas econmicas que se apliquen para reducir el
dficit de la cuenta corriente. As, las posibilidades de cubrir dicho dficit
y, al m ism o tiempo, mantener o incluso incrementar la actividad econ
mica y el empleo, son m ayores si se parte de una situacin coyuntural
caracterizada por una inflacin baja o m oderada y por una subutilizacin
considerable y generalizada de la capacidad productiva. La tarea se hace,
en cambio, m s ardua si las polticas de ajuste deben comenzar a apli
carse cuando el proceso inflacionario es m uy intenso y son menores el
desem pleo de la fuerza de trabajo y la subutilizacin de la capacidad
instalada.
De all que la combinacin m s adecuada de polticas internas para
dism inuir el desequilibrio externo no tenga que ser la m ism a en los
diversos pases o en los distintos momentos de la evolucin econmica
de un pas determinado. Dichas polticas pueden diferir, adem s, segn
cuales hayan sido las causas principales del dficit externo. En efecto, en
la m edida en que, como sucedi en algunos pases de Amrica Latina,
ste haya sido originado fundamentalmente por la expansin excesiva
del gasto interno, tendrn m s im portancia polticas como la fiscal,
monetaria y de ingresos, que promueven el ajuste actuando directamente
sobre el nivel de la dem anda agregada. S, por el contrario, como ocurri
en otros pases de la regin, la causa principal del desequilibrio de la
cuenta corriente es el mantenimiento de un tipo de cambio real m uy bajo
o el deterioro estructural de la relacin de precios del intercambio, ha
brn de cumplir un rol m s decisivo polticas de ajuste como la cam
biara, la de aranceles o la de promocin de exportaciones que alteran
los precios relativos de los bienes transables y no transables y que, por
ende, procuran corregir el desequilibrio externo mediante modificaciones
en la composicin del gasto y en la estructura de la produccin.
N o obstante la diferente prioridad y significacin que justificadamente
pueden tener en distintas circunstancias las diversas polticas de ajuste,
hay ciertos principios generales que deben guiar su seleccin y su grado
de aplicacin en la prctica. As, en el transcurso del ajuste debera
permanentemente tratar de cum plirse la condicin de que el costo social

de ahorrar divisas m ediante la disminucin de la dem anda interna sea
igual al de ahorrar o ganar divisas a travs de las polticas de resignacin
del gasto y la produccin. Esto es especialmente importante en el corto
plazo, pues si bien las polticas que restringen el nivel de la dem anda
agregada pueden conducir rpidam ente a un ahorro importante de di
visas, especialmente a travs del efecto depresivo que ellas tienen sobre
las importaciones, logran este efecto a costa de bajas en la produccin.
A la inversa, las polticas que cambian los precios relativos corrigen el
desequilibrio externo con m ayor lentitud, pero no afectan negativamente
el nivel de la actividad econmica1. Debido precisamente a esta distinta
velocidad con que operan en el corto plazo los dos grupos de polticas,
resultar conveniente en muchos casos para evitar m erm as en la produc
cin, aplicar m edidas de "sobrerreasignacin" durante las fases iniciales
del proceso de ajuste.
Por otra parte, a fin de minim izar tambin los riesgos recesivos y
distributivos que implican las polticas de reduccin de la dem anda
interna, los cortes en los gastos deben concentrarse en los rubros con un
alto contenido im portado y afectar en la menor m edida que se pueda a
aquellos que benefician a actividades que hacen uso intensivo de mano
de obra. En especial, debe procurarse que el descenso de la produccin
de bienes no transables que requiere el proceso de ajuste cuando se parte
de una situacin prxim a al pleno em pleo ocurra, en lo posible, al m ism o
tiem po (y no antes) que el aum en to de la p rod uccin de bien es
transables.
a) Las polticas de control de la demanda interna
Com o ya se seal, la reduccin del gasto interno es una condicin

esencial del proceso de ajuste. El control de la dem anda agregada es
asim ism o un requisito indispensable de los program as de estabilizacin.
De all la importancia fundam ental que tienen las polticas restrictivas en
materia fiscal y monetaria, tanto para corregir el desequilibrio externo
como para m oderar el proceso inflacionario.
1. V a n se la s se c c io n e s 2 y 3 d e l A p n d ic e .
Sin embargo, para que el ajuste sea eficiente, y para que la estabili
zacin perdure y sea equitativa, no basta con eliminar el dficit fiscal o
con reducir fuertemente la expansin monetaria. N o m enos importante
para el logro de aquellos objetivos son las form as y mecanism os a travs
de los cuales se restablece el equilibrio de las cuentas fiscales y la relacin
entre el ritmo de crecimiento de los m edios de pago y las tasas de varia
cin de otras variables econmicas principales.
i) Poltica fiscal. Sin duda, en numerosos pases de Amrica Latina la

expansin excesivamente rpida del gasto pblico y el aum ento tambin
notable de la m agnitud del dficit fiscal han sido causas principales de
la acentuacin del desequilibrio externo y de la aceleracin del proceso
inflacionario. Por ende, en ellos la reduccin rpida y sustancial del
dficit fiscal es una condicin indispensable tanto del ajuste como de la
estabilizacin. Ello exige, a su vez, reducir los gastos, incrementar los
ingresos del sector pblico, o bien am bas cosas a la vez. Sin embargo, las
polticas respectivas deben aplicarse de m odo de maxim izar su aporte al
ajuste y la estabilizacin y de reducir, hasta donde sea posible, su s efec
tos negativos sobre la produccin y el empleo.
As, en lo que concierne a los gastos, debe procurarse de preferencia
reducir m s los egresos corrientes que los de inversin, ya que una dis
minucin m arcada y, sobre todo, indiscrim inado de esta ltima, no slo
afectara al crecimiento econmico futuro, sino que limitara tambin las
posibilidades de llevar a cabo un proceso eficiente de ajuste. Com o ya se
indic, un ajuste positivo y perdurable exige, en ltimo trmino, cam bios
en las estructuras de la produccin y del em pleo en el sentido de incre
mentar la dimensin absoluta y la participacin relativa de la produccin
de las exportaciones y de los sustitutos de importaciones. En el corto
plazo, esa m ayor produccin debe lograrse bsicamente mediante un uso
m s intenso de la capacidad instalada de las actividades productoras de
bienes transables, la cual en la actualidad se encuentra fuertemente
subutilizada en muchos pases de la regin. A m ediano plazo, no obstan
te, la reasignacin de recursos que necesariamente im plica el proceso de
ajuste exige am pliar la capacidad productiva en dichas actividades. De
all, entonces, la conveniencia de mantener, en lo posible, el monto real
de la inversin pblica.
Sin em bargo, lo m s probable es que, tanto por naturales y legiti
m as presiones sociales para evitar cortes con siderables en el em pleo
y rem uneraciones del sector pblico, como por la m agnitud del dficit
fiscal que es preciso cubrir, la inversin pblica deba disminuir. Especial
mente en tal caso, es fundam ental adoptar m edidas conducentes a cam
biar su composicin. Com o los objetivos bsicos de un ajuste eficiente
son reducir el desequilibrio externo y mantener o incrementar los niveles
de produccin y empleo, deben dism inuirse aquellas inversiones que
tienen un alto contenido im portado y favorecerse, en cambio, las que
exigen relativamente pocos insum os im portados y em plean mucha mano
de obra. En general, esto significa reducir la inversin en m aquinaria y
equipos y mantener el gasto en construccin. En efecto, en la m ayora de
los pases latinoamericanos, la construccin tiene un contenido im porta
do m uy bajo y genera, por el contrario, directa e indirectamente, un
considerable em pleo de mano de obra. Por ello, el corte abrupto de los
program as de obras pblicas y vivienda decisin que con frecuencia
es una de las prim eras en adoptarse en los program as encam inados a
reducir el dficit fiscal produce m uy pocos beneficios desde el punto
de vista del ajuste, ya que apenas reduce las importaciones, pero tiene
un alto costo econmico y social, pues deja sin empleo a num erosos
trabajadores que difcilmente pueden encontrar ocupacin a corto plazo
en las actividades de exportacin o de sustitucin de importaciones. De
all la conveniencia de mantener inicialmente el gasto en construccin y
de irlo reduciendo slo gradualm ente, a m edida que empiecen a surtir
su s efectos las decisiones adoptadas, en materia cambiara y arancelaria,
con m iras a elevar los niveles de actividad y empleo de los sectores
productores de bienes transables.
A fin de lograr un ajuste m s eficiente y socialmente m enos costoso,
adem s de dar preferencia a la inversin en construccin, la que dem an
da m ucha m aquinaria e insum os im portados, cabra que los gobiernos
otorgaran m ayor prioridad a los proyectos de inversin cuyo perodo de
m aduracin fuere m s corto, a los que faciliten el aumento de la produc
cin de bienes transables, y a aquellos para los cuales se pueda obtener
financiamiento externo.
En efecto, mientras no se recupere el ingreso neto de capitales y sea
preciso aplicar una poltica monetaria restrictiva, la tasa de inters ten
der a ser m uy alta y, en consecuencia, convendr postergar los proyec
tos de inversin que tienen perodos de gestacin m s largos; stos
podrn em prenderse una vez superada la crisis del sector externo, cuan
do la m ayor holgura financiera consiguiente y una m s abundante oferta
de divisas favorezcan los proyectos con perodos de m aduracin prolon

gados y con un m ayor contenido de importaciones.
Por otra parte, en la seleccin de las obras pblicas ser preciso pre
ferir sistemticamente aquellas que incrementen o prom uevan la produc
cin de exportaciones y de sustitutos de importaciones (como, por ejem
plo, canales de regado, construccin y mejoramiento de cam inos en
zonas agrcolas y mineras, ampliacin de puertos, etc.), por sobre las que
slo mejoren las condiciones de vida de ciertos grupos que viven en
ciudades m s grandes y normalmente m s ricas (como la construccin
de ferrocarriles subterrneos, las obras de vialidad y m odernizacin
urbana, etc.).
Durante el proceso de ajuste deber, por ltimo, otorgarse especial
p rio rid ad a aq u ellas inversiones para las cuales se p u ed a obtener
financiamiento externo, en particular si ste es a largo plazo y a tasas de
inters m s bajas que las cobradas por los bancos comerciales internacio
nales. Dichas inversiones, adem s de su s efectos positivos sobre la pro
duccin y el empleo, tienen la ventaja de incrementar el dficit del sector
pblico slo en la parte no cubierta por el financiamiento externo, en
tanto que este ltimo contribuye directamente a reducir el desequilibrio
de la cuenta corriente que se procura eliminar a travs del proceso de
ajuste2.
Con todo, en la m ayora de los casos, para dism inuir significati
vamente el dficit del sector pblico sera preciso reducir los egresos
corrientes, y evidentemente esta reduccin tendra que ser m ayor en la
m edida en que se procurara mantener la inversin o, por lo menos, no
cortarla abruptamente. Esto plantea difciles problem as de tipo poltico.
En efecto, en la mayora de los pases el principal componente de los
gastos corrientes es el de las remuneraciones. Por ende, en la m edida que
fuera preciso reducir los desem bolsos globales del gobierno y se tratara
de mantener, al m ism o tiempo, el nivel de la inversin pblica, se nece
sitara m uy probablemente rebajar las remuneraciones del sector pblico.
Para que ello no afectare directamente a la ocupacin, sera a su vez
indispensable dism inuir en alguna m edida los salarios p agad o s en la
2. P or esta ltim a raz n y tam b i n p o r el e le v a d o m o n to d e la d e u d a e x te rn a q u e tien en m u c h o s

p a s e s d e la regin , d e sd e u n n g u lo estrictam en te eco n m ic o e s co n v e n ie n te en la a c tu a lid a d e le v a r
la p a rtic ip a c i n relativ a d e la in v e rsi n e x tran jera e n el fin an c iam ien to ex tern o total. N a tu ra lm e n te , e sta
d e c isi n d eb e se r e v a lu a d a ten ien d o tam b i n en cu e n ta criterio s p o ltic o s d e carcter m s gen eral.
adm inistracin pblica y en las em presas estatales. Aunque difcil desde

un punto de vista poltico, es probable que esta decisin sea preferible,
en m uchos casos, a su alternativa: el recorte de la ocupacin en el sector
pblico. En efecto, esta ltima no slo tiene, en general, consecuencias
m s regresivas desde el punto de vista distributivo, sino que afecta casi
inevitablemente el volum en de los servicios sum inistrados o de los bie
nes producidos en el sector pblico3.
Otra partida importante de los gastos corrientes est constituida por
los subsidios; de all que, en m uchos casos, se haga necesario reducirlos
para equilibrar el presupuesto fiscal. Sin embargo, en la m edida que esta
decisin sea inevitable, debe llevarse a la prctica en una forma que
m axim ice su aporte al restablecimiento del equilibrio externo y que
minimice su s posibles consecuencias negativas sobre los grupos m s
pobres. En efecto, si bien en su mayora tienden a favorecer a dichos
grupos, los subsidios slo son realmente progresivos en caso de benefi
ciar m s a los pobres que a otros sectores de la sociedad. En este sentido,
el subsidio a los alimentos es m s progresivo que el precio de los com
bustibles; en consecuencia, se debera dism inuir mucho m s el subsidio
a los energticos que a los alim entos4.
Para reducir a un mnimo el efecto redistributivo desfavorable de la
disminucin de los subsidios, se debern reemplazar en lo posible los
otorgados a los precios que rebajan el costo de adquisicin del bien
su bsidiado para todos los que lo compran, independientemente de que
ellos sean ricos o pobres por transferencias directas a los grupos m s
necesitados5. En esta forma, el efecto del alza de los precios provocada
por el retiro del subsidio se neutralizara, para los grupos m s pobres,
3. P o r cierto, la s v e n ta ja s r e la tiv a s d e re d u c ir lo s s a la r io s o d e d ism in u ir el e m p le o en el secto r

p b lic o d e p e n d e n d e la s c ircu n stan cia s im p e ra n te s en c a d a p a s . A s, si la ta sa d e d e so c u p a c i n g lo b a l
es r e lativ am e n te b aja, si en el secto r p b lic o h a y u n n m ero c o n sid e ra b le d e tr a b a ja d o r e s re d u n d a n te s
y lo s sa la r io s m e d io s p a g a d o s en l so n m u y b ajo s, p u e d e r e su lta r p re fe rib le d ism in u ir el g a s to de
re m u n e ra c io n e s d e l g o b ie rn o m e d ian te la re d u c ci n d el n m e ro d e fu n cio n ario s y no d e la b a ja d e su s
sa la rio s. E v id en tem en te tam b i n , e sta s d o s fo rm a s d e re d u c ir el m o n to g lo b a l d e la s rem u n e ra cio n e s
p a g a d a s en el secto r p b lic o p u e d e n c o m b in arse en d istin ta s p ro p o rc io n e s, q u e, a d e m s, n o tienen p o r
q u se r ig u a le s en la s d istin ta s ra m a s d e la a d m in istra c i n p b lic a o en la s d iv e r sa s e m p r e s a s estatales.
4. P ara m in im iz a r el im p a c to so b re lo s p o b re s d e la re d u c ci n d e l su b s id io a lo s c o m b u stib le s se
p u e d e o to rg a r u n su b sid io directo a la lo c o m o c i n p b lic a q u e s b e n e fic ia m s q u e p ro p o rc io n a lm e n
te a lo s p o b re s (e sp e c ia lm e n te en la s g r a n d e s c iu d a d e s ) q u e al resto d e la p o b la c i n u rb an a.
5. S i b ien este p rin c ip io d e eficien cia d e la p o ltic a d e s u b s id io s es d e v a lid e z p e rm an en te, a d q u ie re
p a r tic u la r im p o rta n c ia c u a n d o es p re ciso red u c ir el m o n to g lo b a l d e lo s s u b s id io s , co m o p u e d e h a cerse
n e c e sa rio d u ra n te el p ro c e so d e aju ste.
mediante la transferencia de ingreso de que ellos seran objeto; en cam

bio, el alza de los precios desestim ulara el consumo de los bienes entre
los sectores de ingresos m edios y altos, adem s de incentivar el aumento
de su produccin.
Junto con estas consideraciones de tipo distributivo, la poltica de
subsidios debe tener en cuenta su s efectos sobre la dem anda interna de
bienes transables y de bienes no transables. En general, para facilitar un
proceso de ajuste eficiente, convendr disminuir el consum o de los pri
meros e incrementar el de los segundos, ya que el menor consum o de
bienes transables reducir las importaciones, o aum entar los saldos
ex p o rtab les, en tanto que el aum en to del con su m o de bien es no
transables tender a incrementar los niveles internos de produccin y
empleo. Esta poltica diferenciada de subsidios puede aplicarse incluso
con respecto a bienes esenciales como los alimentos, distinguiendo entre
los im portados o exportables y los de consumo exclusivam ente local.
Estos ltimos suelen ser producidos por pequeos agricultores y, por
costos de transporte relativamente altos o por razones de distintas es
tructuras de preferencias, no se exportan. Los primeros, por el contrario,
son producidos a m enudo en unidades agrcolas m edianas o grandes.
Por ende, tanto por su s efectos sobre el equilibrio externo como por su s
consecuencias sociales, la reduccin de los subsidios a los alim entos
debera concentrarse en los productos susceptibles de transarse en el
mercado internacional.
As como este tipo de cambios en los mecanism os de la poltica de
subsidios puede aumentar los efectos redistributivos en el marco de un
monto constante (o incluso menor) de recursos, otras m odificaciones en
la estructura y destino de los subsidios tambin pueden hacer una im
portante contribucin al proceso de ajuste. Cabe mencionar, por ejemplo,
el caso de una reasignacin de los recursos utilizados en subsidiar el
consum o interno de bienes transables a un program a de subsidios a las
exportaciones o bien de incentivo al aumento de la produccin mediante
la elevacin del nmero de turnos trabajados en la industria, particular
mente en aquella con potencialidad exportadora.
La importancia de esta ltima opcin es m uy grande, en especial en
el corto plazo, pues en la m edida en que los aum entos de la produccin
y el empleo tengan que depender de nuevas inversiones, sern necesa
riamente lentos. Sin embargo, dado el am plio y generalizado m argen de
subutilizacin de la capacidad productiva que se da en la actualidad en
m uchas econom as latinoamericanas, es posible incrementar con rapidez

tanto la produccin como el empleo mediante un uso m s intensivo del
capital existente, y una manera expedita de lograrlo es incrementar el
nmero de turnos. En efecto, estudios realizados en seis pases (Brasil,
Colombia, Costa Rica, Chile, Per y Venezuela) antes del inicio de la
actual crisis demostraron que en la industria m anufacturera se trabajaba,
en prom edio, slo algo m s de 1 1 /2 turnos al da, y que, excepto en
Brasil, alrededor de dos tercios de las em presas industriales trabajaban
slo en turno6. A causa de la aguda contraccin sufrida por la produccin
industrial en la mayora de los pases de la regin en los ltimos tres
aos, el nmero de turnos en el sector manufacturero es, probablemente,
bastante m s bajo en la actualidad. Por lo tanto, hay una considerable
potencialidad para elevar significativamente el empleo productivo y, lo
que es m s importante, para hacerlo con un m uy bajo costo en trminos
de nueva inversin. Para aprovecharla, sin embargo, es preciso resolver
dos problemas: el de la venta de la produccin adicional y el de los
m ayores insum os im portados que sta requerira. Am bos pueden solu
cionarse a la vez en la m edida que los incrementos de la produccin se
coloquen en el exterior; de all la necesidad de vincular los incentivos
para aum entar el nmero de turnos trabajados con un program a de
promocin y subsidio de las exportaciones.
Cabe considerar finalmente una tercera forma de dism inuir los gastos
totales del gobierno, distinta a la reduccin de los egresos corrientes o
de la inversin: el recorte de los gastos de defensa. A unque en este
aspecto de la poltica nacional las decisiones gubernam entales no pueden
evaluarse nica ni principalm ente desde una perspectiva econmica,
parece razonable suponer que en m uchos casos la rebaja de dichos gastos
permitira realizar apreciables avances en el proceso de restablecer el
equilibrio de las finanzas pblicas y de reducir el dficit externo. Este
ltimo efecto sera especialmente significativo en la m edida que la con
traccin del gasto de defensa se concentrara en el rubro de armamentos,
el cual tiene un componente im portado m uy alto en la mayora de los
pases de Amrica Latina.
Sin embargo, para reducir el dficit del sector pblico, a m enudo
considerable, no basta con dism inuir los gastos, sino que tambin es
6. V ase D an iel M . S ch y d lo w k y , Capital utilization, growth employment and balance of payments and
price stabilization, C en ter for L atin A m erica n D e v e lo p m e n t S tu d ie s, B o sto n U n iv ersity, d icie m b re, 1976.
preciso incrementar los ingresos, lo que a su vez exige aumentar la re

caudacin tributaria y elevar los precios y las tarifas de las em presas
estatales.
Por cierto, tanto los mecanism os y procedimientos para lograr estos
objetivos como su importancia relativa sern diferentes en los distintos
pases. Con todo, hay dos formas de acrecentar el ingreso fiscal que se
han m ostrado especialmente eficaces en la experiencia reciente de algu
nas economas latinoamericanas: la indizacin del sistem a de im puestos
y la reduccin de la evasin tributaria.
De hecho, cuando existe un proceso inflacionario de cierta considera
cin como sucede en la actualidad en un nmero mucho m ayor de
economas latinoamericanas que hace aproxim adam ente diez aos la
indizacin es indispensable para mantener el nivel real de la recaudacin
tributario. En efecto, en ese caso, si el sistem a im positivo no est indizado
y existen rezagos entre el momento del gravam en y el pago del im puesto
correspondiente, se producir una cada, en trminos reales, de la recau
dacin tributaria, y esta cada ser mayor mientras m s intensa sea la
inflacin y m s largos los rezagos. Para apreciar la importante incidencia
que este fenmeno puede tener en la generacin o ampliacin del dficit
fiscal, basta recordar que, en caso de producirse una inflacin anual de
40% y un rezago legal medio de tres m eses, el nivel real de la tributacin
dism inuir 10%.
A esta incidencia negativa de un sistem a tributario no indizado en un
contexto inflacionario se aade el incentivo que tal situacin crea para el
atraso deliberado en el cumplimiento de las obligaciones tributarios, lo
que extiende as el rezago real m s all de su s lmites legales. Dicho
incentivo surge porque, en la m edida que las m ultas e intereses que se
aplican por el atraso no se reajustan de acuerdo con la inflacin, al con
tribuyente le conviene postergar el pago de su s im puestos, reduciendo
as de hecho el monto real de su obligacin tributaria.
De all, entonces, que la indizacin integral del sistem a tributario sea
uno de los mecanism os bsicos para reducir el dficit fiscal en pases que
enfrentan un proceso inflacionario importante y que, por lo tanto, con
tribuya asim ism o a reducir la intensidad de la inflacin.
Por otra parte, se sabe que en muchos pases de Amrica Latina la
evasin tributaria es considerable. Para incrementar los ingresos fiscales,
m s que elevar las tasas im positivas fijadas en la ley que en ocasiones
son m uy altas, precisamente a causa de la am plitud de la evasin, se
hace preciso controlar esta ltima. Como lo dem uestran ciertas experien
cias recientes en la regin, la tarea es posible y sus requisitos bsicos no
son muchos. A dem s de la condicin esencial de que exista una firme
voluntad poltica de hacer cumplir la legislacin tributaria, se cuenta
entre ellos los siguientes:
a) la simplificacin drstica del sistem a tributario, tanto en cuanto al
nmero de im puestos y tasas como a las exenciones y regmenes espe
ciales y discrim inatorios, lo que facilita enormemente la fiscalizacin
im positiva mediante los m todos tradicionales y es indispensable para
que dicha fiscalizacin pueda ser reforzada con la aplicacin de m oder
nos sistem as de control computacional;
b) la transformacin de los servicios de im puestos en reparticiones de
seleccin dentro de la adm inistracin pblica, do tadas con am plios
m edios para llevar a cabo sus labores fiscalizadoras y con un personal
tcnico altamente calificado y m uy bien remunerado, y
c) el establecimiento legal y la aplicacin efectiva y rpida de sancio
nes rigurosas a los infractores de las leyes tributarias, las que junto con
producir un control m s eficaz, generen en los contribuyentes la convic
cin generalizada de que es econmicamente m s provechoso cumplir
con sus obligaciones tributarias que correr el riesgo de dejar de hacerlo.
A fin de reducir el dficit del sector pblico, el aumento de los ingre
sos im positivos del gobierno central debe complementarse con el alza de
los precios y tarifas de las em presas estatales, algunas de las cuales suelen
generar una parte considerable del dficit pblico global. A dem s de su
contribucin a un mayor equilibrio de los ingresos y gastos del sector
pblico, las alzas de tarifas y precios tienen dos ventajas adicionales. La
prim era es la rapidez con que incrementan los recursos del Estado, que
norm alm ente supera con creces la de los cam bios en la legislacin
tributaria; la segunda, las correcciones que introducen en el sistem a de
precios y las consecuencias positivas directas que ellas tienen sobre el
proceso de ajuste. En efecto, en no pocos casos los precios artificialmente
bajos cobrados por las em presas estatales incentivan el consum o interno
de bienes transables, tales como los combustibles, con lo que contribuyen
a am pliar el desequilibrio externo, ya sea mediante mayores im portacio
nes o mediante la disminucin de los saldos exportables.
ii) Poltica monetaria. El control de la expansin del dinero y del crdito

es un requisito bsico de las polticas de ajuste y estabilizacin, pues si
los m edios de pago continan creciendo con excesiva rapidez tambin

seguir am plindose de manera exagerada la dem anda interna y, por
ende, se agravarn el desequilibrio externo y la inflacin.
Sin embargo, no basta con reducir el ritmo de crecimiento de la oferta
monetaria. Para evitar efectos recesivos sobre el nivel real de la actividad
econmica, es preciso que, junto con desacelerarse la expansin m one
taria, dism inuyan tambin las tasas de aumento de los valores nominales
de otras variables claves como son los precios, los salarios, el tipo de
cambio y la tasa de inters; a su vez, ello exige armonizar la poltica
monetaria con la poltica de ingresos, con la de control y gua de los
precios, y con las tendencias de las expectativas inflacionarias.
En efecto, una determ inada desaceleracin monetaria puede ser en la
prctica contractiva o estabilizadora, dependiendo en forma decisiva de
las expectativas inflacionarias. Si los productores siguen ajustando sus
precios y contratos laborales de acuerdo con la inflacin pasad a y no con
la meta de inflacin fijada por las autoridades econmicas, la reduccin
en el ritmo de crecimiento de la oferta monetaria ser contractiva, pues
la cantidad de dinero se har insuficiente para com prar los bienes pro
ducidos a su s nuevos y m s altos precios. En consecuencia, y debido a
que son inicialmente las expectativas inflacionarias las que determinan
los precios, la restriccin monetaria conducir m s bien a una cada en
el producto y no a una atenuacin del proceso inflacionario, y se correr
el peligro que el program a de estabilizacin conduzca a una "estanfla-
cin", esto es, a una inflacin con recesin.
Naturalmente, la inflacin no puede mantenerse indefinidamente slo
a causa de las expectativas. Para perdurar, stas necesitan ser ratificadas
por la poltica monetaria. El problema que a m enudo se presenta es que
la cada de la produccin, que tiende a ocurrir cuando la m eta de infla
cin de la poltica m onetaria es significativamente inferior a las expec
tativas inflacionarias de los productores y sindicatos, genera dos presio
nes contrapuestas sobre las autoridades econmicas: por un lado, para
tratar de reducir las expectativas inflacionarias y por otro, para relajar la
estrictez de la poltica m onetaria a fin de am inorar las tendencias
recesivas.
En este ltimo caso, en lugar de que sean las expectativas las que se
ajustan a la poltica monetaria, es esta ltima la que se am olda a las
expectativas, con lo cual la autoridad econmica termina ratificando de
hecho la meta inflacionaria de los productores y abandonando la que ella
m ism a se fij inicialmente. De all, pues, la importancia de que las au

toridades econmicas procuren influir en las expectativas inflacionarias
de m odo de hacerlas compatibles con el program a de estabilizacin.
Una consecuencia de lo dicho es que las metas monetarias y crediticias
acordadas en los convenios con el Fondo Monetario Internacional no
deberan fijarse en cifras absolutas sino en trminos contingentes, en
particular en relacin con el descenso de la inflacin. As, por ejemplo,
si ste coincidiera en la prctica con lo previsto inicialmente, se debera
mantener la reduccin postulada de ritmo de crecimiento de la oferta
monetaria. Si, por el contrario, la inflacin dism inuye m s lentamente de
lo previsto, con lo cual, en caso de mantenerse rgidamente la desace
leracin monetaria proyectada, se corre el riesgo de causar una cada de
la produccin, se debera poder incrementar el ritmo de expansin de la
oferta de m edios de pago conforme a un criterio previamente convenido.
Para evitar que la poltica monetaria restrictiva genere un exceso de
efectos recesivos y redistributivos, es importante tener en cuenta, asim is
mo, que su im pacto no es neutro, ya que afecta en forma m s que pro
porcional a los sectores especialmente sensibles a las variaciones de la
tasa de inters y de la disponibilidad de crdito. Entre stos se cuentan
la construccin y la agricultura, que hacen uso relativamente intensivo
de capital de trabajo y, por lo tanto, son afectadas ms directamente por
la restriccin crediticia, y asim ism o las em presas m anufactureras m edia
nas y pequeas, que probablemente veran fuertemente dism inuido su
acceso al financiamiento bancario si los bancos asignaran directamente el
crdito, teniendo en cuenta las garantas que pueden ofrecer sus clientes,
en vez de hacerlo mediante un aumento de las tasas de inters. Estas tres
actividades, adem s, hacen un uso especialmente intensivo de la mano
de obra, y por lo tanto, una baja de su nivel tiende a producir una cada
m s que proporcional en la ocupacin. Por ende, es conveniente que, al
aplicarse una poltica monetaria restrictiva, se fijen directrices que ase
guren el mantenimiento de la proporcin que dichas actividades tengan
en el crdito total, y, en lo posible, que se les cobre la tasa de inters real
de largo plazo y no la tasa bastante m s alta que debe registrarse durante
el perodo de ajuste.
iii) Poltica de precios e ingresos. Com o ya se ha sealado, para que la

poltica de estabilizacin no genere efectos recesivos es indispensable
que el ritmo de los cam bios nom inales de las principales variables
macroeconmicas se desacelere en forma simultnea y conforme a la

meta de inflacin implcita en los program as de restriccin monetaria y
fiscal.
Lograr esa desaceleracin simultnea es una importante contribucin
que puede hacer la poltica de ingresos a la estabilizacin. A dem s, esta
poltica debera tratar de aproximar los valores de las variables tipo de
cambio, salarios, tasa de inters a su s valores de equilibrio de largo
plazo, para evitar as contracciones desestabilizadoras de la actividad
econmica.
Sin embargo, no tiene sentido controlar los valores nominales de los
salarios, intereses y tipo de cambio si no se controlan tambin los precios
de los bienes, pues de lo que se trata es de afectar los niveles reales de
las remuneraciones, la tasa de inters y la paridad cambiaria.
La importancia de guiar o controlar (y no de reprimir) los precios de
ciertos bienes es m ayor en la m edida en que, para avanzar hacia el
equilibrio externo y la estabilizacin interna, sea preciso corregir algunos
precios relativos, como tpicamente ocurre con el tipo de cambio y el
precio de los servicios pblicos. En efecto, si no se intenta guiar los
dem s precios hacia su nuevo equilibrio, es probable que, al m enos en
un prim er momento, las decisiones encam inadas a elevar el tipo de
cambio real y los precios relativos de los servicios pblicos provoquen
aum entos considerables en los precios de los dem s bienes, debido prin
cipalmente a la resistencia de los productores a la disminucin de ganan
cias que deberan provocar el cambio que se pretende introducir en los
precios relativos a travs de la devaluacin y el reajuste de las tarifas
pblicas, y su tendencia a confundir este cam bio con una presin
inflacionaria de carcter general. Por el contrario, ser m s posible m a
terializar esta modificacin de los precios relativos si los productores ven
que, mediante el control de precios, las autoridades econmicas consi
guen limitar las alzas slo a aquellos bienes cuyos precios estaban m uy
deprimidos.
Por supuesto, no se trata de disminuir las presiones inflacionarias a
travs de la fijacin adm inistrativa de precios artificiales, ni tampoco de
crear una compleja m aquinaria burocrtica para controlarlos. Lo que se
necesita son reglas relativamente sim ples para ajustar los precios, que
puedan ser aplicadas con facilidad y que sean lo suficientemente genera
les como para poder abarcar distintos sectores. Dichas reglas deberan
referirse de preferencia a los precios industriales, que son los m s sensibles
a las expectativas inflacionarias y a los controles oligoplicos. A dem s,

por razones de sim plicidad, el esfuerzo debera concentrarse en el con
trol de las em presas principales, ya que stas suelen gozar de cierto
poder oligoplico, pueden presionar a su s proveedores para que acepten
por los insum os precios congruentes con los de los productos que ellas
elaboran, y normalmente son las que utilizan tcnicas m s intensivas en
capital, lo que les da una mayor posibilidad de absorber temporalmente,
mediante una rebaja de los m rgenes de utilidad, la reduccin de ingre
sos operacionales que puede provocar la poltica de control de precios.
Otro sector en que se pueden guiar o concertar los precios es en el que
produce ciertos insum os bsicos para la construccin. Com o ya se vio,
durante el proceso de ajuste el program a de obras pblicas tiene que
desem pear una funcin fundam ental en el mantenimiento del nivel de
actividad del sector de la construccin. El gobierno puede, por lo tanto,
negociar el precio de ciertos insum os bsicos como cemento, ladrillos y
fierro teniendo en cuenta el program a total de obras pblicas y vivienda.
A fin de facilitar un proceso de estabilizacin que evite el peligro de
recesin, la poltica de ingresos debe asim ism o tratar de establecer ciertos
principios generales en materia de ajustes de salarios, tom ando en cuenta
que los salarios son a la vez un elemento de dem anda y un elemento de
costo. Cuando los salarios suben, pero estn an por debajo de su nivel
de equilibrio, suele prim ar el efecto de dem anda: su aumento prom ueve
la produccin y, por ende, el empleo, en mayor m edida que lo que el
m ayor costo salarial desincentiva a este ltimo. De ah que en tales
coyunturas los salarios reales pueden subir sin perjudicar el empleo ni
presionar mayormente sobre los precios, ya que son otros los factores que
m s inciden sobre stos. En cambio, cuando los salarios reales estn ya
en torno a su valor de equilibrio predomina el efecto de costo y su alza
tiende a desincentivar la contratacin de mano de obra y la produccin.
Una vez que los salarios reales estn cerca de su valor de equilibrio,
su aumento real debera estar asociado al crecimiento en el ingreso na
cional por trabajador y no al producto interno por trabajador. Por lo
tanto, los program as de ajuste tendientes a reducir desequilibrios exter
nos provocados por prdidas en la relacin de precios del intercambio o
por m ayores pagos de intereses slo pueden ser distributivamente neu
tros si las variaciones de salarios no se producen de acuerdo al producto
interno por trabajador (cuya alza es previsible) sino de acuerdo al ingreso
nacional por trabajador, que puede bajar, aun si el producto crece, debido
a cadas en la relacin de precios del intercambio o a un m ayor pago de

intereses. Por ejemplo, desde 1979 la relacin de precios del intercambio
de los pases latinoamericanos no exportadores de petrleo baj 20%, lo
cual implica que por este concepto se transfiri alrededor de 3% del
producto interno bruto al exterior (puesto que el comercio internacional
equivale aproxim adam ente a 15% del producto interno). A su vez, la
proporcin de dicho producto representada por el pago de intereses en
ese mismo perodo subi de alrededor de 2.5% a 5%. 0 sea, en estos aos,
debido a estos dos factores, hubo una transferencia total de recursos al
exterior del orden de 5 1/2% del producto interno bruto; esto implica
que el salario real en esos cuatro aos debi haber crecido anualmente
1.4 puntos porcentuales menos que el producto por trabajador. Si bien
sta es una cifra importante, en caso que el producto por trabajador
hubiera crecido a su ritmo normal de posguerra (3% anual) los salarios
habran crecido de todos m odos a una tasa de alrededor de 1.5% anual.
Lo verdaderam ente grave que refleja la naturaleza recesiva del ajus
te es que durante este lapso el producto por trabajador cay a una tasa
anual de aproxim adam ente 1.5%, exacerbando as la contraccin salarial.
Sin embargo, el problem a m s inmediato que debe enfrentar la pol
tica de remuneraciones en m uchos pases de la regin es el de fijar
norm as que regulen el reajuste en relacin con la inflacin. Al respecto,
las reglas bsicas para mantener el nivel real de los salarios durante un
proceso de estabilizacin son: a) que stos se incrementen no slo en
funcin de la inflacin pasad a sino tambin de la esperada, y b) que se
vare la frecuencia con que se otorgan los reajustes.
En efecto, en perodos de desaceleracin inflacionaria, la indizacin
del salario conforme a la inflacin pasada eleva el salario real, por cuanto
el salario medio anual (que es el pertinente) sube, cuando el ritmo de la
inflacin dism inuye7. De ah que indizar los salarios a la inflacin p asada
es una manera de asegurar que la inflacin futura ser igual a la anterior,
o que los salarios reales subirn (lo cual, dependiendo de la coyuntura
inicial, puede o no ser conveniente). A la inversa, si se ajustan los salarios
7. Si el salario nominal es 100 durante un ao, y la inflacin es de 100%, el salario real m edio anual
es aproxim adam ente 75:100 en el prim er da del ao y 50 en el ltimo. De ah que si se duplica el salario
nom inal el ao siguiente (200), el salario real a principios de ao es 100 y, si la inflacin se desacelera
a 50%, el salario real cae a 67 a fines de ao (200/300); o sea, el salario m edio pasa a ser aproxim ad a
mente 83, es decir, 11% (83:75) m s que el ao anterior.
nominales exclusivamente segn la inflacin futura, los salarios reales se

reducirn, aun si se cumple la meta y m s an si no se logra bajar la
inflacin en la proporcin prevista8.
Por ende, si se desea mantener constante el nivel real de las remu
neraciones, stas se debern reajustar en funcin tanto de la inflacin
pasad a como de la futura9. Aun as, se corre el riesgo de que, si la infla
cin no baja tanto como se previo, los salarios reales dism inuyan; o que,
si la inflacin se desacelera m s de lo previsto, los salarios reales suban.
De ah que una frmula an m s estable y menos arriesgada es la si
guiente: a) reajustar los salarios en funcin de la inflacin pasad a y de
la proyectada, y b) volverlos a reajustar cuando la inflacin alcance el
nivel fijado como meta sea que esto ocurra al cabo de 12 meses, o en
m s o menos tiem po10. De este modo, se asegura que el salario real medio
para el perodo de vigencia del reajuste sea el salario real constante
postulado como meta.
Por ltimo, la poltica de estabilizacin debe establecer directrices
para guiar el nivel y evolucin de las tasas de inters. Por cierto, esto no
equivale a fijarlas de m odo que sean negativas en trminos reales, como
frecuentemente ha sucedido en el pasado, pues es evidente que no todos
pueden recibir todo el crdito que quieren a tasas subvencionadas. De
hecho, se sabe que una tasa de inters real negativa segm enta el mercado
entre los que tienen y los que no tienen acceso a un crdito cuyo costo
ha sido artificialmente reducido por la fijacin de la tasa de inters. Para
aprovechar este crdito barato, los favorecidos tienden a sobredimen-
sionar o sobremecanizar su s instalaciones, o bien a ocupar los recursos
8. Siguiendo el ejem plo anterior, si es que se pretende reducir a 507o la inflacin en el ao 2 (desp u s
de la inflacin de 1007o en el ao 1), y si se reajustan los salarios nom inales en 50%, stos subirn a
principios de ao de 100 a 150 en trm inos norm ales y de 50 (100/200) a 75 (150/200) en trm inos reales.
Si la inflacin se desacelera a 50%, al final del ao 2 los salarios reales sern 50 (150/300); o sea, en
prom edio en el ao 2 se habr p ag ad o un salario real m edio de aproxim adam ente 63, esto es, inferior
al del ao 1 en 16% (63:75).
9. En el caso concreto anterior, si se desea m antener el salario real igual al del ao 1, y se anticipa
una inflacin de 507o, deben ajustarse los salarios nom inales en 807o, elevndolos de 100 a 180, de m odo
que en trm inos reales suban a 90 (180:200) a principios de ao, para luego ir cayendo en el transcurso
del ao hasta llegar a 60 (180:300) a su final. As, el salario real m edio del ao ser aproxim adam ente
igual a 75 en el ao 2, el m ism o valor real del ao 1.
10. En el caso concreto del ejem plo anterior, se reajustan 807o y se volvern a reajustar cuando la
inflacin sea 507(). Si sta llega a 50% en 12 m eses, se tiene el m ism o caso anterior un reajuste anual.
Si la inflacin llega a 507o en 10 m eses, se adelanta el reajuste, pues el salario m edio por los 10 m eses
ya igual 75, el salario real fijado com o m eta; y a la inversa, en caso de que los precios no suban 50%
sino p asa d o s los 12 m eses.
en la compra de activos cuyos valores estn deprim idos por la estrechez

de crdito, con lo cual tiende a concentrarse tambin el patrimonio. Por
otra parte, la segmentacin del mercado inhibe la expansin de las ac
tividades con menor acceso a los bancos habitualmente las pequeas
y m edianas em presas, que por lo comn usan relativamente m s mano
de obra obligndoles a recurrir a crditos en el sector informal a tasas
m uy superiores a la del equilibrio. Sin embargo, tambin hay problem as
vinculados a una tasa de inters real m uy superior a la que sera normal,
al menos cuando se mantiene por mucho tiempo: sta eleva fuertemente
los costos financieros y, por ende, contribuye a reducir la produccin. Por
lo dem s, como lo dem uestra la experiencia reciente de varios pases de
la regin, es evidentemente imposible que en economas que crecen a
ritmos de 5%-6% al ao se paguen intereses reales de 25%-30% durante
un perodo m uy prolongado sin que se produzca una crisis financiera.
Com o el mercado crediticio se ajusta rpidam ente a travs del precio
(es decir, la tasa de inters), los desequilibrios en otros m ercados de
bienes, de divisas, de activos tienden a m anifestarse en l no slo
mediante variaciones fuertes en la tasa de inters real, sino tambin en
tasas reales absurdam ente altas, las que se mantienen mientras no se
resuelven tales desequilibrios. De hecho, la tasa de inters alta los refleja,
pero no puede resolverlos: mientras stos persistan, habr de mantenerse
(o "sugerirse") una tasa de inters real levemente superior a la internacio
nal, pues ste es el costo de obtener capital adicional para la economa.
Contrapartida lgica de lo anterior es que en tales coyunturas el cr
dito tendr que ser racionado por cantidad, y no slo por precio, hasta
que desaparezca el exceso de dem anda proveniente de los desequilibrios
existentes en otros mercados. Entretanto, se tendr que determinar qu
parte de la dem anda de crdito es "legtim a" (esto es, originada en una
capacidad productiva potencial que conviene hacer efectiva) y qu parte
es "ilegtim a" (esto es, que obedece al deseo del dem andante del crdito
de postergar la liquidacin de inventarios o de activos o la baja de sus
precios). Por cierto, tal distincin no es siempre fcil de hacer o de llevar
a la prctica, pero es mejor guiarse por ella que arriesgar la crisis de todo
el sistem a financiero, debido al cobro de intereses reales que evidente
mente no pueden pagarse sino en forma excepcional o transitoria.
b) Las polticas de reasignacin
Com o ya se seal, para que el proceso de ajuste sea eficiente, es indis

pensable que las polticas restrictivas de dem anda orientadas a reducir
el nivel del gasto interno vayan acom paadas por otras que cambien los
precios relativos de bienes no transables y de los transables, de m odo de
incentivar la produccin de estos ltimos y desalentar su consum o11.
Entre estas polticas de reasignacin, la de efecto m s general es la
cambiaria. A diferencia de la poltica arancelaria o de la de promocin
de exportaciones, que estimulan la produccin de un grupo de bienes
transables a costa de otro, la devaluacin cambiaria favorece al conjunto
de dichos bienes.
De all se desprende la importancia que tiene la fijacin de un tipo de
cambio real alto para cualquier program a encaminado a reducir el dese
quilibrio externo. Sin embargo, como la respuesta de las actividades de
exportacin y de las que producen bienes que compiten o sustituyen
importaciones no slo es sensible al nivel real del tipo de cambio durante
un perodo relativamente breve, sino tambin a su estabilidad, la poltica
cambiaria no debe estar sujeta a m odificaciones bruscas y repentinas sino
que debe m anejarse de m odo de proporcionar a los productores una
clara indicacin del valor real de la divisa en el largo plazo. La aplicacin
de una poltica que elimine las variaciones bruscas y frecuentes del tipo
de cambio real tiene la ventaja de dism inuir la incertidumbre acerca del
nivel futuro de la parid ad cam biaria y el riesgo de que se generen
m ovim ientos de capital con efectos desestabilizadores sobre el balance de
pagos, la actividad econmica y el nivel de precios.
Por lo tanto, para enfrentar un dficit cclico de corto plazo de la
cuenta corriente para el cual se carece de financiamiento, puede ser m s
conveniente usar en forma transitoria sobretasas arancelarias selectivas
a las importaciones y subsidios especiales a las exportaciones, y reservar
las variaciones significativas del tipo de cambio real para reducir los
dficit externos vinculados a factores m s permanentes o para corregir
casos claros de rezago cambiario. Esta opcin tiene adem s la ventaja de
11. Para un anlisis de este tema, vase la seccin 2 del Apndice.

no ejercer sobre los costos una presin inflacionaria de carcter tan

general como la que produce la devaluacin y, sobre todo, tiene un efecto
mucho menor que esta ltima en cuanto al desencadenamiento o acen
tuacin de las expectativas inflacionarias.
En las circunstancias actuales, en la mayora de los pases latinoameri
canos es probable que desde el punto de vista de la ganancia neta de
divisas, los incentivos a la exportacin rindan m s que las sobretasas
arancelarias a las importaciones. En efecto, en general, la promocin de
exportaciones es m s productiva en perodos de recuperacin y creci
miento de la economa internacional (como se espera sea el que se est
iniciando); la sustitucin de importaciones, en cambio, resulta relativa
mente m s provechosa en perodos de recesin internacional, como fue
el de 1981-1983. Por otra parte, dadas las enormes reducciones del vo
lumen de las importaciones en la m ayor parte de los pases latinoame
ricanos durante los dos ltimos aos, es razonable suponer que son li
m itadas en el corto p lazo las p o sib ilid ad es de su stitu ir un m onto
adicional significativo de importaciones. Por ltimo, la existencia de
m rgenes considerables de capacidad ociosa en la industria m anufactu
rera crea una potencialidad de exportacin que podra ser aprovechada
en caso de contarse con estm ulos suficientes12.
A dem s de transitorios, los estm ulos especiales a la produccin de
bienes transables deben ser selectivos y favorecer a aquellas actividades
con una oferta altamente elstica en el corto plazo.13 Entre stas es pro
bable que se encuentre una proporcin significativa de las em presas
industriales que en la actualidad subutilizan una parte considerable de
su capacidad instalada. Por su parte, las sobretasas arancelarias deberan
afectar de preferencia a importaciones prescindibles, como las de bienes
de consum o suntuario, y a aquellas que puedan ser sustituidas con re
lativa facilidad; seran contraproducentes en caso de aplicarse a im por
taciones de bienes intermedios para los cuales hubiera pocos sustitutos
internos.
12. En principio, dicha capacidad podra utilizarse tam bin para aum entar la produccin para el
m ercado interno. Sin em bargo, se haran necesarias m ayores im portaciones de insum os interm edios, que
sera difcil financiar en las condiciones actuales. Dicho obstculo desaparece, en cambio, si la produc
cin adicional se vende en el exterior.
13. De hecho, si los estm ulos especiales fuesen generales y parejos, su s efectos equivaldran a los
de un alza del tipo de cam bio del comercio exterior, pero su costo adm inistrativo sera mayor.
Para asegurar una estructura adecuada de estos estmulos especiales,

debera observarse en lo posible el principio bsico de eficiencia segn
el cual el costo de ganar un cierto monto adicional de divisas por medio
de la expansin de las exportaciones debe ser igual al costo que implica
ahorrar el m ism o monto de divisas por m edio de la sustitucin de im
portaciones. De ah que, en teora, se justifique un incentivo a las expor
taciones equivalente a la proteccin arancelaria brindada a la sustitucin
de importaciones. Como prim era aproximacin, esto implica que el sub
sidio a las exportaciones de un determ inado bien ha de ser igual a la tasa
arancelaria que protege ese bien en el mercado interno. En la m edida que
la estructura arancelaria sea diferenciada tpicamente con aranceles
m ayores para los bienes finales, menores para las m anufacturas interme
dias y mnimos para las materias prim as los incentivos a la exporta
cin tambin deben ser diferenciados, a fin de igualar los incentivos entre
la exportacin y la sustitucin de importaciones, y entre las distintas
exportaciones potenciales.
Esta poltica de estm ulos especiales y transitorios a las exportaciones
y a la sustitucin de importaciones, que tiende a reducir el desequilibrio
comercial puede ser com plem entada con una poltica que establezca un
tipo de cambio financiero superior al comercial por un perodo limitado,
con m iras a incentivar el ingreso de nuevos capitales y de estimular el
retorno de una parte del abundante capital nacional que sali en aos
recientes. Durante dicho perodo el tipo de cambio financiero se elevara
a un ritmo inferior al comercial, de m odo que al final del lapso previsto
am bos se volviesen a igualar. En la m edida en que el tipo de cambio
comercial se ajustara segn la diferencia entre la inflacin interna y
externa, esta decisin hara m s atractivo traer capital desde el exterior,
ya que, como consecuencia del aumento m s lento del tipo de cambio
financiero en relacin con el comercial, quien trajese capital obtendra
una tasa de inters m uy atractiva.
En el fondo, la m ayor tasa cambiara financiera transitoria sera, para
los flujos de capital, el equivalente de la sobretasa arancelaria para las
im portaciones m s prescindibles o m s fciles de sustituir, y del estmulo
especial a las exportaciones m s elsticas. As, todos los flujos de divisas
de alta elasticidad, tanto comerciales como financieros, gozaran transi
toriamente del equivalente a una tasa cambiara m s alta, m ientras que
las im portaciones y exportaciones de menor elasticidad tendran una tasa
cam biara m s baja y similar a la del equilibrio en el largo plazo.
Por cierto, segn sean los casos, podra ser administrativam ente m s
fcil obtener el m ism o resultado fijando una tasa cambiaria nica m s
alta que la de largo plazo y estableciendo un im puesto transitorio para
las exportaciones tradicionales y un arancel m uy bajo (o incluso un
subsidio especial) para las importaciones imprescindibles. Sin embargo,
el principio bsico seguira siendo el mismo: establecer una m ayor tasa
cambiaria efectiva, mientras se resuelve la crisis externa, para aquellos
rubros que en el corto plazo responden rpidam ente al incentivo del
precio y proporcionar una tasa efectiva m s baja para los componentes
de menor elasticidad.
E. H ACIA U N A RENEGOCIACIN M S EQUITATIVA
1. P l a n t e a m ie n t o g e n e r a l
La actual crisis de endeudam iento de Amrica Latina plantea claramente

la necesidad de tomar iniciativas rpidas, para superarla; sin ellas ser
casi im posible lograr un proceso eficiente de ajuste. Esas iniciativas para
atenuar la crisis debern incidir en los planos nacional, internacional y
regional. A sim ism o, habr que tomar en cuenta la dim ensin temporal,
ya que al estudiar las soluciones posibles es importante distinguir entre
las m edidas destinadas a un alivio inmediato y las que surten efectos
slo en el m ediano o en el largo plazo.
Esta ltima distincin es necesaria; la deuda ha dejado de ser un
problem a terico en Amrica Latina para convertirse en uno de gran
urgencia en la prctica. Amrica Latina necesita un alivio inmediato de
la crisis actual, puesto que las tensiones socioeconmicas en los pases
prestatarios estn alcanzando niveles sin precedentes. Segn lo expuso
el Presidente del Ecuador, O svaldo Hurtado, en su discurso inaugural en
la Conferencia Econmica Latinoamericana en Quito en enero de 1984,
"si la crisis econm ica de n uestras naciones no se resuelve, podra
generarse una nueva causa de grav es conflictos sociales y polticos
desestabilizadores que inevitablemente perturbarn el precario equilibrio
m undial".
Los pases de la regin han tom ado m edidas extraordinarias para
lograr el ajuste y cumplir su s com prom isos con su s acreedores. Pero,
como ya se dijo, el ajuste se ha logrado en mom entos en que la economa
m undial pasa por una situacin recesiva. Al m ism o tiempo, el sistema

financiero internacional ha sido incapaz de otorgar montos adecuados de
financiamiento anticclico. Frente a las tendencias depresivas tanto del
comercio como en el mercado financiero, no es sorprendente que el ajuste
que ha tenido lugar pueda calificarse de proceso recesivo; en efecto, ste
se logr en esencia gracias a una compresin brutal de las importaciones
y cadas sin precedentes en el ingreso por habitante.
Por lo menos en un aspecto importante es posible que haya sido
completo el ajuste: despus de una reduccin de 41% en el volum en de
los bienes im portados en 1982-1983 difcilmente podr creerse que toda
va exista un monto significativo de importaciones no esenciales, suscep
tibles de seguir comprimindose. Por ello, Amrica Latina debe evitar
m ayores reducciones de su s com pras en el exterior.
Pero el problema radica no slo en detener una m ayor com presin de
las importaciones vitales. El rpido proceso de ajuste de Amrica Latina,
logrado a travs de una reduccin en las importaciones im puesta por la
urgencia de las circunstancias, fue bsicamente indiscrim inado y se hizo
a expensas del crecimiento y del desarrollo de la capacidad productiva
de la regin. Los cambios estructurales han sido escasos y, como ya se
explic, la vulnerabilidad externa podra reaparecer si las economas
latinoamericanas se expandieran nuevamente. En cambio, un proceso de
ajuste positivo y eficiente sera el que surge de fortalecer la capacidad
productiva, lo cual requiere, entre otras cosas, la reestructuracin econ
mica, la inversin, la reactivacin y una mayor capacidad de importacin.
Desafortunadamente, el peso del servicio de la deuda aun despus
de la prim era ronda de reprogram aciones deja un m argen pequeo o
nulo para el crecimiento econmico y para la recuperacin de las reser
vas internacionales. Por lo tanto, cualquier tipo de recuperacin que vaya
aparejada con una reestructuracin econmica exigir soluciones nuevas
y directas para aliviar la carga de la deuda.
Las m edidas m s apropiadas para enfrentar la crisis de la deuda se
sitan en los planos internacional y regional. Ahora bien, si debido a
obstculos polticos y econmicos tales soluciones no pueden ponerse en
prctica con suficiente rapidez y, por ende, no pueden proveer el alivio
inmediato que tan urgentemente necesitar Amrica Latina en 1984 y
1985, los pases prestatarios se vern forzados a explorar soluciones para
s m ism os que podran significar costos mucho m ayores para la com u
nidad internacional.
2. L a SO LU CI N PTIMA: U N ARREGLO MULTILATERAL ENTRE

LOS BA N CO S, SU S GOBIERNOS Y LOS PASES DEUDORES
a) La naturaleza pblica de la crisis de endeudamiento
La actual crisis de endeudamiento de Amrica Latina debe ser vista como

un problema de orden pblico, es decir una situacin en que los costos
no son asum idos por los responsables sino que se externalizan.
D esde el punto de vista de los deudores, los problemas del servicio de
la deuda de un prestatario importante por ejemplo, Mxico a m ediados
de 1982 provocaron pnico en los mercados financieros y eso tuvo como
consecuencia una fuerte restriccin del crdito a otros pases. Por su parte,
los banqueros interpretaron las dificultades de Mxico como un "problema
latinoamericano" y la restriccin general consiguiente de los nuevos prs
tamos hizo rpidamente partcipes de la crisis a casi todos los dems
deudores de Amrica Latina. La importancia de esta externalidad negativa
en el desarrollo de la crisis se vuelve ms patente al recordar que, en
condiciones normales de mercado, se permite invariablemente a los deu
dores devolver sus prstamos con la contratacin de nuevos crditos1.
Dado que los efectos de la crisis mexicana se propagaron a casi todos los
pases de Amrica Latina, stos perdieron justamente aquellos recursos
(nuevos prstamos) que les haban estado permitiendo el servicio expedito
de su deuda con la banca privada durante por lo menos 15 aos.
Desde el punto de vista de los bancos, las externalidades negativas en
torno a la crisis tienen igual importancia y tienden a agravar el problema.
Por ejemplo, en la crisis actual, un banco difcilmente estara dispuesto a
extender nuevos crditos a un pas sin saber si los dem s acreedores haran
lo mismo; de no ser as, los nuevos prstamos suministrados por este
banco se aplicaran lisa y llanamente a cancelar prstam os a otras institu
ciones que se estn retirando del mercado, sin ningn beneficio neto para
el prestatario y con un aumento considerable del riesgo para el banco.
Las externalidades negativas tambin estn presentes en la llam ada
"solucin de m ercado" para el problema de la deuda. Por ejemplo, las
1. V anse, Pierre Dhonte, Clockwork Debt, Lexington Books, Levington, M ass., 1979; W.A. Lew is, The
Evolution of the International Economic Order, Princeton U niversity Press, N ew Jersey, 1977, y R. Devlin
(1978), op. cit.
prdidas en una cartera derivadas de una m ala apreciacin del riesgo

hecha por una institucin financiera, podran muy bien sembrar el p
nico en los mercados financieros, lo que podra tener efectos desfavora
bles sobre la viabilidad de otras instituciones que no hubieran errado
tcnicamente en la evaluacin de su s propios riesgos.
Tambin abundan las externalidades cuando se intenta delim itar
responsabilidades a fin de saber dnde deben recaer los costos. N ueva
mente, en el marco terico puramente competitivo esbozado m s arriba,
en que todos los protagonistas econmicos llegan a su s decisiones en
forma independiente, los costos deberan ser sufragados en su totalidad
por los prestam istas ineficientes, puesto que, sobre la base de evaluacio
nes del riesgo, cobraron prim as por este concepto que habra que hacer
efectivas cuando se concreten los riesgos. Sin embargo, en el m undo real,
las cosas no son tan sencillas. Como se ha sealado, por efecto de las
externalidades la incidencia de las prdidas no se limitar nicamente a
los bancos que actuaron con mal criterio. Pero, lo que es ms, la evalua
cin del riesgo en los aos setenta, por parte de los acreedores no se
efectu en forma independiente. En realidad, los gobiernos de los pases
de la O C D E dieron fuerte estmulo a los bancos para prestar a los pases
en desarrollo, tanto en forma directa exhortndolos a recircular los
petrodlares como indirecta, por efecto de: i) una poltica fiscal y
monetaria expansiva que produjo un exceso de liquidez en el sistem a
bancario; ii) la discrepancia entre la rgida reglamentacin de los merca
dos financieros internos y la ausencia de control de los m ercados in
ternacionales; y iii) la desidia en apoyar a las instituciones crediticias
internacionales, como el Banco M undial, el Banco Interamericano de De
sarrollo, el Fondo Monetario Internacional, etc., que podran haber ofre
cido una mejor alternativa para efectuar el reciclaje.
La estructura de los m ercados financieros gener de por s otras
externalidades negativas. Como ya se dijo, el sistem a bancario est cons
tituido por dos grupos diferentes: los bancos internacionales grandes,
que exploran nuevos m ercados y evalan los riesgos, y los bancos me
dianos y pequeos, que proporcionan una parte importante de los fon
dos y se basan en gran m edida para su s crditos en las evaluaciones
efectuadas por los bancos grandes. M s an, los bancos internacionales
grandes estn im bricados en una estructura oligoplica y no tom an
decisiones crediticias sin tener en cuenta lo que esperan que hagan su s
competidores.
Finalmente, al examinar el problem a desde el punto de vista de los

deudores, cabe recordar que durante el decenio de 1970 los pases de
Amrica Latina se endeudaron, segn su s propias necesidades y decisio
nes, pero respondiendo tambin al estm ulo de ciertos argum entos en
boga en importantes crculos tcnicos internacionales, en el sentido de
que los crditos bancarios eran "baratos" en trminos reales y de que el
endeudam iento externo era "un buen negocio".
En resumen, entonces, se plantea un gran "problem a pblico". Tanto
en funcin de las causas de la crisis como de su propia naturaleza, los
bancos, su s gobiernos y los pases prestatarios estn trabados por im por
tantes relaciones de interdependencia que condicionan todas las solucio
nes a la crisis y sugieren la conveniencia de compartir los costos.
b) Un problema pblico exige una solucin colectiva
Condicin imprescindible para lograr un ajuste eficiente en Amrica

Latina y una solucin perdurable a la crisis es la coordinacin de esfuer
zos por parte de los gobiernos de la o c d e a fin de reactivar su s economas
y rebajar las tasas de inters a su s niveles histricos. Si la relacin de
precios del intercambio de Amrica Latina hubiera permanecido a un
nivel semejante al de 1980 (25% m s alto) y si al m ism o tiempo las tasas
de inters real fuesen equiparables a las vigentes en la poca en que se
contrajo la m ayor parte de la deuda (4 puntos menos), la regin contara
con 25 000 millones de dlares m s, lo que bastara para servir la deuda
sin una compresin radical de las im portaciones y, por lo tanto, del
crecimiento econmico. Debe recordarse que en este aspecto los deudo
res, los acreedores y su s gobiernos, tienen fuertes intereses en comn: la
recuperacin econmica reducira el desem pleo y las tensiones sociales
tanto en el Norte como en el Sur, mientras que la baja en los tipos de
inters prom overa la recuperacin y se reanudara el pago normal de la
deuda sin comprometer las utilidades de las instituciones prestam istas.
En ausencia de una recuperacin fuerte y sostenida en la o c d e , el
servicio de la deuda opacar las perspectivas de crecimiento de Amrica
Latina y, en el contexto de reescalonamiento de horizonte m uy limitado,
continuar ocupando una parte desproporcionada del tiempo de los ban
queros y de las autoridades de los pases en desarrollo. N o obstante,
abundan las propuestas para aliviar el problema mediante la gestin
pblica conjunta multilateral. Un resumen de los contenidos de algunas de

las propuestas se presenta en el cuadro 20. A dem s de estas ideas ge
nerales se han sugerido con frecuencia m edidas concretas para reformar
la estructura financiera internacional. Entre ellas figuran las siguientes:2
a) aumentar el financiamiento a largo plazo del Banco M undial a
travs de un cambio en el coeficiente activo/capital de esta institucin;
b) autorizar al Fondo Monetario Internacional para que tenga acceso
directo a los mercados privados de capitales; su s crditos en las evalua
ciones efectuadas por los bancos grandes. M s an, los bancos interna
cionales grandes estn imbricados en una estructura oligoplica y no
toman decisiones crediticias sin tener en cuenta lo que esperan que hagan
su s competidores.
c) promover el cofinanciamiento entre el Banco M undial y los bancos
privados;
d) eliminar el concepto de graduacin para los pases de ingreso
mediano;
e) m odificar el sistem a de condicionalidad del Fondo M onetario
Internacional;
f) aumentar la importancia de los prstam os para program as en el
Banco Mundial.
En el plano regional, hay tambin m uchas propuestas para ayudar a
Amrica Latina a superar la crisis. Entre ellas figuran las siguientes:3
a) congelar el nivel de proteccionismo y procurar la expansin del
comercio regional y de los sistem as de preferencia;
b) am pliar y vincular entre s los diversos program as financieros
interregionales como los mecanismos de pagos multilaterales4 los sistemas
de apoyo al balance de pagos,5 los planes de seguro de crditos a la
importacin6 y las instituciones dedicadas al financiamiento de proyectos;7
2. V ase Com isin Brandt, North-South: a programme for survival, C am bridge, M ass., MIT Press, 1980.
3. Una resea com pleta de esta materia aparece en C. A lzam ora y E. Iglesias, "B ases para una
respuesta de Am rica Latina a la crisis econm ica internacional", Revista de la CEPAL, N 20, agosto de
1983, pp. 17-47 y Conferencia Econm ica Latinoam ericana, op. cit.
4. C m ara de Com pensacin Centroam ericana, Sistem a Com pensatorio M ultilateral de P agos del
Caribe, y el Sistem a de Com pensacin de Sald os y Crditos Recprocos de ALADI.
5. Acuerdo de Santo D om ingo, Fondo Centroam ericano de Estabilizacin M onetaria y el Fondo para
Financiar Sald os D eudores en la C m ara de Com pensacin Centroamericana.
6. Banco Latinoam ericano de Exportaciones, Sistem a A ndino de Financiam iento de Com ercio y la
Asociacin Latinoam ericana de O rganism os de Seguros de Crdito a la Exportacin.
7. Banco Centroam ericano de Integracin Econmica, Banco de D esarrollo del Caribe, Corporacin
Andina de Fom ento y el Fondo Financiero de la Cuenca del Plata.
C uadro 20
RESUMEN DE PROPUESTAS SELECCIONADAS PARA ALIVIAR

LA CRISIS DE ENDEUDAMIENTO
G obierno de Una nueva ventanilla en el Fondo M onetario Internacional para proveer financiamiento
M xico de ligera condicionalidad a pases que enfrentan p agos por intereses en exceso de 2%
real. R epresenta una am pliacin del concepto en que se basa el actual servicio de
financiamiento com pensatorio del Fondo.
Kenen b Segn esta Propuesta, los bancos p rivad os canjearan su s p rstam os a p ases en d esa
rrollo por bonos de 10-15 aos que seran em itidos por una nueva organizacin inter
.
nacional apo y ad a por la o c d e Los prstam os se canjearan con un descuento del 10%
y la devaluacin de los activos de los bancos le perm itira a la nueva institucin
reescalonar los p rstam os de los pases en desarrollo en condiciones m s favorables.
Los bancos p rivad os canjearan su s p rstam os a pases en desarrollo por bonos que
W einertc seran em itidos por el Banco M undial y ste, a su vez, reprogram aria los prstam os en
m ejores condiciones. El canje se hara a valor nom inal, pero los bonos redituaran una
tasa d e inters reducida; esto distribuira las prdidas en un perodo m s dilatado que
en el plan Kenen, con su devaluacin inm ediata de 10% en el valor de los activos.
Zom banakis d El Fondo M onetario Internacional extendera su s program as de ajuste a 10-15 aos. Los
bancos privados reprogram aran entonces su s prstam os en una form a tal que fuera
com patible con dichos program as de ajuste m s largos y, a su vez, recibira una garan
ta del Fondo M onetario Internacional con respecto a los vencim ientos posteriores de
la reprogram acin.
Propone el establecim iento de una nueva institucin pblica p ara otorgar prstam os
Bolin y del que llenen el vaco existente entre los prstam os de corto p lazo otorgados por los
C anto e bancos p rivad os y los de m s largo plazo de los prestam istas m ultilaterales. Ellos
tambin prevn una funcin financiera am pliad a para los organism os de crdito de
.
exportacin de la o c d e En lo que se refiere a la fluctuacin en los tipos de inters,
sugieren que el Banco M undial provea financiamiento residual que efectivam ente g a
rantice un tipo de inters m xim o para los pases deudores.
Lever f Sobre la base, de una evalu acin respecto a qu es lo que constituye un dficit
razonable en cuenta corriente, debera ponerse a disposicin de los p ases un m onto
m xim o de financiamiento. Esta evaluacin ser hecha junto con el Fondo M onetario
Internacional. Los p rstam os bancarios en este program a tam bin disfrutaran de
garantas ofrecidas por los gobiernos de la c x d e: .
A m bos proponen aum entos en la liquidez de los pases en desarrollo m ediante nuevas
A vram ovic 8 y
em isiones de derechos especiales de giro.
M assad h
Fuente: informacin basada en datos de M. Guerguil, "La crisis financiera internacional: diagnsticos y prescrip
ciones" Revista de la CEPAL, N 24, diciembre de 1984.
* "Facilidad para el financiamiento del dficit de balanza de pagos provocado por las altas tasas de inters"
(mimeo), agosto de 1983.
b R Kenen, "A bail-out for the banks", New York Times, 6 de marzo de 1983.
L R. Weinert, "Banks and bankruptcy", Foreign Policy, N 50, 1983, pp. 138-149.
d M. Zombanakis, "The internacional debt threat: a way to avoid a crash", The Economist, 30 de abril de 1983, pp.
11-14
e W. Bolin y J. del Canto, "LDC debt: beyond crisis management", Foreign Affairs, Tercer trimestre, 1983, pp.
1099-1112. L
f H. Lever, "The international debt threat: a concerted way out", The Economist, 9 de julio de 1983, pp. 18-20.
s D. Avramovic, "The debt problem of developing countries at end-1982", Aussemoirtschaft, marzo de 1983, pp.
65-86.
h C. Massad, "La deuda externa y los problemas financieros de Amrica Latina", Revista de la CEPAL, N 20,
agosto de 1983, pp. 153-167.
c) am pliar las funciones del Banco Interamericano de Desarrollo; y

d) lograr un intercambio de informaciones efectivo, directo y confi
dencial, sobre las condiciones en que se efecta la refinanciacin y
reprogramacin de la deuda externa de dichos pases8.
Todas estas propuestas estn bien encam inadas en espritu e inten
cin: en efecto los problem as pblicos exigen soluciones pblicas. Sin
embargo, su eficacia se ve coartada por el ya m encionado elemento tem
poral: la mayora de las propuestas son, en el mejor de los casos, propo
siciones de m ediano plazo. Debe recordarse que un sistem a econmico
basado en mercados privados tiende a generar un nmero subptim o de
soluciones pblicas. M s an, las presiones para llegar a una solucin
pblica suelen ser mnimas hasta que los costos externalizados de un
problema no sean internalizados por los principales agentes del sistema.
H asta ahora, la habilidad de los bancos para reprogram ar exitosam en
te las deudas en trminos altamente favorables para ellos ha permitido
a los pases exportadores de capital mantener externalizados los costos
de la crisis de endeudamiento, es decir, los pases deudores han debido
asum irlos mientras que los beneficios han ido a parar en gran parte a
m anos de los acreedores9.
Las soluciones en el plano regional tambin tropiezan con obstculos
importantes. La principal diferencia, sin embargo, es que los costos de la
crisis ya han sido internalizados por parte de los actores econmicos m s
importantes de la regin, dando as un m ayor im pulso a las soluciones
regionales. En todo caso, el tiempo sigue siendo un factor importante y
no cabe esperar de los acuerdos regionales alivio de inmediato para la
crisis de endeudamiento.
8. Vanse, Conferencia Econmica Latinoam ericana, op. cit., y Alzam ora e Iglesias, op. cit.
9. Un estudio reciente por A. Fishlow seala que los nueve m ayores bancos estadounidenses han
obtenido en total beneficios extraordinarios entre 70 y 130 m illones de dlares en 1983, debido a las
renegociaciones en el Tercer M undo. Vase, El Mercurio (Chile), 16 de enero de 1984. Por su p u esto estas
estim aciones subestim an la ganancia extraordinaria, ya que el m arco correcto para calcular sta, es
utilizar com o base las prdidas que se habran producido en un m ercado com petitivo sin oportunidades
d reprogram ar las deudas.
3. U n a s o l u c i n a l t e r n a t iv a :
UN ACUERDO BILATERAL COMPATIBLE CO N EL AJUSTE POSITIVO
A unque sera del todo aconsejable una solucin pblica a la crisis y se

necesita con urgencia, ella no parece factible en el futuro cercano. Por ello
se reduce el cam po de accin al plano nacional, en que la respuesta
podra ser: un acuerdo bilateral entre el pas prestatario y los bancos
acreedores que im plique una reprogramacin de la deuda compatible
con un proceso de ajuste positivo.
Ya se ha sealado que Amrica Latina debe reducir su vulnerabilidad
externa reestructurando su s relaciones con los acreedores extranjeros y
adoptando nuevas estrategias m s eficientes de desarrollo y endeuda
miento. N o obstante, la regin probablem ente buscar y necesitar
financiamiento externo en el futuro. El mrito de un acuerdo bilateral
que im plique una reprogramacin compatible con un proceso de ajuste
positivo, descansa en el hecho de que es menos conflictivo que la accin
unilateral y, por lo tanto, puede evitar repercusiones negativas graves
sobre el acceso futuro al crdito. Este acuerdo debera respetar los trmi
nos y condiciones acordados en la Conferencia Econmica Latinoameri
cana celebrada en Quito en enero de 1984.
a) Las condiciones de un acuerdo dentro de los criterios del

Plan de Accin de Quito
En el supuesto de que los efectos sobre Amrica Latina de la actual

recuperacin econmica m undial sern m s graduales de lo que normal
mente ha ocurrido en la posguerra, y suponiendo tambin que en el
futuro cercano los tipos reales y nominales de inters permanecern en
niveles extraordinariamente altos, a grandes rasgos podra estim arse que,
para que Amrica Latina crezca a un prom edio anual de 5% en el trienio
1984-1986 y comience un pequeo repunte de su s reservas internaciona
les, tendr que reprogram ar todos sus pagos de amortizacin y refinan-
ciar en prom edio 80% de sus pagos de inters.
Para lograr este objetivo los banqueros y los pases deudores deberan
disear una reprogramacin que como mnimo cubriera el trienio 1984
1986, aunque lo ideal sera que am bos trataran de reestructurar el monto
total de la deuda con los bancos. Es absolutamente indispensable elimi

nar los traumticos ejercicios de reprogramacin anual que hacen perder
el tiempo de las autoridades gubernam entales y banqueros, generan
incertidumbre, e inhiben la restauracin de un ambiente crediticio nor
mal para Amrica Latina. Se necesita pues establecer un esquem a de
reprogram acin de la deuda que realmente signifique un alivio de los
pagos futuros. Este nuevo esquem a podra coincidir con los program as
de ajuste am pliados del Fondo Monetario Internacional, dando as a los
banqueros el respaldo de la condicionalidad de ste.
Sin embargo, el problema no est en realidad en la amortizacin de
la deuda, puesto que los banqueros han m ostrado disposicin a repro
gram aria. El punto neurlgico para la recuperacin, en que debe centrar
se la atencin, es el pago de intereses. Com o se ha visto, los bancos han
estado refinanciando alrededor de 40 o 50% de dichos pagos. An as,
sigue bajando su producto interno bruto, porque los pases deben gene
rar grandes supervit en el comercio exterior frente a restricciones
externas para desarrollo de las exportaciones para cubrir el saldo de
los intereses que es cuantioso por efecto del extraordinario nivel alcan
zado por los tipos de inters nominal. Deben pues, a m enos que se
m odifiquen otros factores, encontrarse frm ulas para reducir la parte de
los pagos de inters que no se financia con nuevos prstam os.
Por lo tanto, como parte integral del acuerdo de reprogramacin los
acreedores habrn de proveer una garanta ex-ante de refinanciar 80% de
los pagos de inters10 durante el perodo 1984-1986. Esta podra expresarse
en una escala decreciente, por ejemplo, 90% en 1984, 80% en 1985 y 70%
en 1986, para tomar en cuenta la posibilidad de una recuperacin paula
tina en la economa mundial y tipos de inters internacionales algo m s
bajos. Tambin podra incluirse en el acuerdo un instrumento histrica
mente til, llamado la clusula bisque, que dispusiera un menor grado de
refinanciamiento automtico cuando se produjese un mejoramiento consi
derable e imprevisto en la economa mundial o descendieran sbitamente
las tasas de inters11.
l. La garanta se vinculara, por supuesto, al cum plim iento de las m etas de ajuste que podran ser
m enos severas puesto que los pases d ispon drn de m ayor financiam iento por efecto de la postergacin
de intereses.
11. L as clusulas bisque fueron em pleadas por el Gobierno de los E stados U nidos en algun os de los
p rstam os de la posguerra. Por ejem plo, en 1945 dicho gobierno hizo un prstam o de 4 m il m illones
La reprogramacin de los pagos de amortizacin y el refinanciamiento

de los pagos de inters debieran efectuarse de acuerdo con un plan que
llegue casi al lmite de lo que se considera una transaccin comercial. Ya
se sabe que el plazo debera ser al menos de 10 a 12 aos (con un perodo
de gracia de 6 aos), ya que en la segunda rueda de la reprogramacin
m exicana se acord un perodo de amortizacin de 10 aos (6 de gracia)
y en el caso de N icaragua en 1980 el plazo fue de 12 aos, todo ello sin
repercusiones negativas o sanciones por parte de las superintendencias
bancarias locales de los acreedores. Sin embargo, una meta an m s
aceptable sera 15 aos (con un perodo de gracia de 6 aos), un plan de
vencimientos que los bancos otorgaron con cierta frecuencia en el dece
nio de 197012. Por otro lado, se ha propuesto en foros latinoamericanos
un plazo de amortizacin de 20 aos, lo que sin embargo, posiblemente
rebasar el lmite de tolerancia de las superintendencias bancarias de los
pases centrales, ya que representa un plazo tradicionalmente fuera de la
competencia comercial de los banqueros y entra en la jurisdiccin de los
inversionistas institucionales. A unque garantas de parte de los gobier
nos de la O C D E sobre los ltimos vencimientos podran obviar este incon
veniente, la solucin quedara fuera de los lmites, autoim puestos aqu,
de un acuerdo bilateral.
Los m rgenes sobre la l i b o r que regiran para la deuda reprogram ada
y los pagos de intereses refinanciados otro de los elementos que de
termina el costo negociado del crdito debern ser tan bajos como sea
posible, siempre que cum plan los requisitos de la prctica comercial. Esto
implicara m rgenes bastante inferiores a los aplicados en la primera
rueda de reprogram aciones y, en la mayora de los casos, por debajo
tambin de los pactados originalmente. En rigor, este m argen no puede
precisarse tericamente, ya que la relacin entre los bancos y el pas deu
dor tiene las caractersticas de un monopolio bilateral, en la cual el precio
que en definitiva se establezca depender del poder de negociacin
relativo del conjunto de los bancos, por una parte, y del pas, por otra.
de dlares al Reino U nido, que deba ser am ortizado en 50 aos, pero en el cual una clusula bisque
perm ita que el calendario de am ortizacin se ajustase a las condiciones econm icas del deudor. Vase,
G. Abbot, The case for cancellation", Inter-Economics , N " 7, julio de 1975, pp. 217-221.
12. En las prim eras etapas de la expansin de la actividad de los bancos en p ases en desarrollo,
es decir, en la prim era m itad del decenio de 1970, eran com unes los p rstam os a 15 aos. Vese Banco
M undial, Borrowing in internacional capital markets, Suplem ento EC 181, W ashington, D.C., agosto de
1976.
Pero, incluso dentro de la propia com unidad bancaria, han aparecido

propuestas en el sentido que si bien es cierto que la banca no puede
aceptar una tasa de inters por debajo del costo marginal de los fondos
(es decir, la l i b o r ), no lo es menos que sera factible, como m edida tem
poral,13un m argen del 1% sobre la tasa l i b o r . Una solucin an mejor, sin
embargo, sera un recargo del 1%, o el m argen originalmente pactado
para la deuda que ser reprogram ada o refinanciada, cualquiera sea
menor. Esto permitira a pases como Mxico, con excelente im agen de
solvencia tradicional, volver a acercarse a un costo pactado de crdito
normal de m enos de 1%; por su parte, la m ayora de los dem s pases
tendran un recargo algo menor que el pactado originalmente. Incluso
existe un precedente, ya que en la exitosa reestructuracin bancaria de
las deudas de num erosas em presas estadounidenses y canadienses se
aplicaron tipos de inters comercial especiales m s bajos. Es importante
subrayar que algunos especialistas de los pases de la o c d e han recomen
dado que esta estrategia, em pleada con los deudores dudosos en los
m ercados internos, se aplique en el plano internacional14.
En cuanto a comisiones, en principio no debieran incluirse en un
conjunto de reprogramacin o refinanciacin pues se trata de la adm inis
tracin de una deuda por la cual en su momento se pagaron las comi
siones. Sin embargo, conforme a las prcticas bancarias normales, no hay
motivo que im pidiera acordar su pago a cambio de un m argen en el tipo
de inters algo menor que el propuesto aqu.
b) La cooperacin entre pases deudores
Lograr las condiciones de reprogramacin expuestas es cuestin de p o

der de negociacin. Como se seal anteriormente, la capacidad de la
banca para imponer condiciones puede haberse visto m enoscabada en
parte por las reacciones negativas de ciertos crculos influyentes del
13. V ase, P.P. K uczynski, "Latin Am erican Debt: Act Tw o", Foreign Affairs, tercer trimestre, 1983.
Por otra parte, Robert Roosa socio del banco de inversiones Brown Brothers H arrim an y antiguo alto
funcionario de la Tesorera de los E stados U nidos ha declarado que los tipos de inters para las
reprogram aciones deben acercarse a la LIBOR. V ase, "Robert Roosa delivers Sturc M em orial Lecture
em phasizing a broader role for the Fund & Bank", IMF Survey , 15 de diciem bre de 1983, p. 374.
14. V anse, R. Roosa, IMF Survey (15 de diciem bre de 1984), op. cit. y R. Weinert, "B an k s and
Bankruptcy", Foreign Policy, N 5, segu nd o trimestre, 1983.
centro y la periferia ante sus recargos excesivamente onerosos sobre las

reprogramaciones.
Los pases latinoamericanos podran ejercer una presin adicional. La
m edida m s sim ple y m enos controvertida sera el canje de informacio
nes entre los pases sobre las tcticas negociadoras de los bancos. Esta
idea, propuesta por los Secretarios Ejecutivos de la c e p a l y el s e l a en el
Plan de Accin que presentaron al Presidente H urtado del Ecuador en
1983,15 ayudara a contrapesar las ventajas de que gozan los bancos, que
intercambian informaciones por conducto del comit bancario, as como
del nuevo instituto organizado recientemente por ellos en Washington,
D.C. En la prim era rueda de reprogramacin, los pases prestatarios
negociaron en un clima de confidencialidad relativa, lo que en realidad
no fue de ningn beneficio a juzgar por la gran semejanza entre los
acuerdos logrados por los distintos pases. La instauracin de un sistem a
de informacin de crdito en una institucin regional establecida podra
resultar un m edio fcil de mejorar el poder negociador de los pases
latinoamericanos.
c) Estabilizacin de los pagos de inters
El refinanciamiento, en promedio, de 80% de los pagos de inters signi

fica que los pagos en efectivo a los bancos representaran un bajo por
centaje de la deuda, lo cual no deja de ser razonable, ya que incluso si
esos pagos fueran equivalentes a una tasa de inters real "n orm al" de 2%
representaran una pesada carga en las condiciones econmicas anorm a
les de esta coyuntura. Por ende, es razonable suponer que en la m edida
que se pretenda lograr aunque sea un ritmo m oderado de crecimiento
econmico los pagos de intereses en efectivo deben quedar m uy por
debajo del 2% real. N o obstante, como una propuesta para el futuro,
siempre y cuando la economa m undial recupere cierto dinam ism o, sera
til establecer para los prstam os bancarios un tope al tipo de inters en
torno a una tasa "norm al" por ejemplo, 2% real, de tal suerte que lo
que la sobrepase sea capitalizado con intereses por los acreedores16. Esto
15. V ase, A lzam ora e Iglesias, op. cit.

16. En los aos sesenta los bancos establecieron a m enudo una tasa m xim a y m nim a para p rs
tam os con un tipo de inters flotante; sin em bargo, no hubo un m ecanism o para la capitalizacin y, por
ende, el sistem a dej de ser atractivo para la banca.
dara cierta estabilidad a los pagos de intereses por parte de los deudores.
M s an, los mercados financieros internacionales contaran entonces
con un mecanismo "autom tico" para refinanciar los pagos de intereses
y evitar as el trauma y las incertidumbres que los tipos de inters ex
cesivamente altos provocan en los mercados financieros por su s efectos
negativos y transitorios sobre la capacidad de los deudores para servir
su deuda.
4. O t r a s a c c io n e s
Recientemente se han presentado y analizado en m edios polticos y aca

dm icos dos soluciones unilaterales al problema de la deuda: la m ora
toria y la conversin unilateral de la deuda a bonos de largo plazo. De
hecho, am bas son m uy similares, puesto que aquellos que proponen la
m oratoria no estn sugiriendo repudiar la deuda, sino declarar una
suspensin temporal de los pagos comerciales y su reem plazo por pro
gram as de servicio de la deuda a m uy largo plazo. En este caso tam poco
habra necesidad de someterse a un program a de ajuste con el Fondo
Monetario Internacional.
Aunque las condiciones precisas de amortizacin varan segn los
proponentes de estos planes, son m uy semejantes en principio. El pago
de intereses y de capital se suspendera por un plazo de 2 a 5 aos,
reem bolsndose el capital en un perodo de 20 a 30 aos. Las propuestas
en lo que toca a las tasas de inters varan desde valores inferiores a las
tasas de mercado hasta un 2% real17.
Quienes proponen esta tesis sealan las siguientes ventajas:
i) proporcionaran un alivio considerable e inmediato del peso de la
deuda;
ii) daran lugar a un program a de amortizacin bastante m s com
patible con el desarrollo que cualquier esquem a comercial que concebi
blemente pudiera aceptar la banca; y
iii) eliminaran la necesidad de efectuar innumerables reprogram a
ciones mltiples, con las consiguientes prdidas de tiempo y recursos.
17. Lo que no se ha m encionado, y que sera an m s apropiado, es una tasa d e inters real
calculada no sobre la base de la inflacin internacional, sino sobre la base de la relacin de precios del
intercambio del deudor.
Otro beneficio potencial, citado a m enudo por quienes proponen la

reconversin unilateral de la deuda en bonos, es que tal emisin podra
ayudar a crear un mercado secundario para los ttulos de deuda de
Amrica Latina. Por un lado, esto permitira a los bancos liberarse de
activos no deseados, colocndolos en ese mercado. Por otro, los pases
podran adquirir valiosa informacin sobre su im agen de solvencia a
travs de las fluctuaciones en el valor de mercado de esos ttulos. A si
mismo, cualquier devaluacin abrupta del valor de los activos en el
mercado podra dar origen a un alivio potencial de la deuda a travs de
la oportunidad de readquirir las obligaciones a valores m s bajos.
Quienes proponen esta solucin no pueden ignorar, sin embargo, que
existen costos m uy importantes. El primero se relaciona con lo que le
sucedera a la banca y el acceso futuro al crdito. Una conversin gene
ralizada de la deuda a bonos, o la moratoria, obligara a la banca a
castigar una parte considerable del valor de sus prstam os a los pases
en desarrollo. Esto implicara grandes prdidas contables para la banca.
M s an, las prdidas recaeran en forma desproporcionada sobre las
grandes instituciones acreedoras de los Estados Unidos, que son las
m enos diversificadas con respecto a la deuda latinoamericana18.
Estas prdidas probablemente comprometeran el acceso futuro de los
pases al crdito bancario. Por un lado, representaran un grave peligro
para la solvencia de m uchas de las m s grandes instituciones financieras
del mundo. L as incertidumbres paralizaran los m ercados crediticios y
provocaran un alza rpida e importante en las tasas de inters, sobre sus
exagerados niveles actuales.
Con ello, segn algunos analistas, la crisis de la deuda se extendera
a los m ercados del Norte, im pidiendo la recuperacin econmica en la
o c d e ,19 y sera, por lo tanto, mucho m s difcil la recuperacin de la
im agen de solvencia de Amrica Latina.
Por otro lado, los acreedores recuerdan por largo tiem po las prdi
d as contables, com o lo m uestra la renuencia de los in version istas
institucionales a entrar de nuevo al m ercado de bonos de los pases en
desarrollo luego de su desastrosa experiencia en la prim era mitad de este
siglo. En un sistem a bancario moderno estas repercusiones negativas se
18. V ase, D.W yss y R. Napier, "The World Debt C risis and the U.S. Econom y", Data Resources U.S.
Review, septiem bre de 1983, pp. 1.24-1.29.
19. Ibid.
intensifican. En prim er lugar, existen las externalidades negativas ya

m encionadas, que hacen que la crisis llegue a todos los rincones de la red
financiera m undial. Por otro lado, las prdidas estaran desproporcio
nadam ente concentradas en los gran des bancos, que son los que estn
m s orientados hacia el exterior y que en gran m edida son responsables
de encauzar el crdito proveniente de cientos de bancos peque os
orientados al m ercado interno, que proveen una parte considerable de
los fondos para el crdito comercial. M s an, los grandes bancos tie
nen tambin algn control sobre los m ercados de bonos puesto que
frecuentemente organizan la em isin de dichos instrum entos20.
Tambin es problemtica la posibilidad de aprovechar los beneficios
de un mercado secundario. En primer lugar, habra que ver quin com
prara los ttulos. Por otro lado, una emisin unilateral de bonos por
parte de uno o m s deudores pequeos involucrara valores m uy bajos
para sustentar un mercado secundario eficiente. Aunque tal gestin por
parte de un gran deudor o de muchos pequeos podran dar origen a
valores suficientes para formar un m ercado secundario, las prdidas
im puestas al sistem a bancario podran ser tan cuantiosas e inm ediatas
que probablemente trastornaran los m ercados prim ario y secundario por
un plazo dilatado, perjudicando tanto el acceso al crdito como la
reconversin de la deuda antigua.
20. Existe, por supuesto, ia posibilid ad de emitir bonos sobre d eu da con bancos que encuentren
aceptable tal arreglo, com o aquellos de pequeo tam ao en E stados U nidos y Europa, poco expuestos
en Am rica Latina. Pero esta posibilidad terica no puede m aterializarse por las clusulas de incum
plim iento recproco que efectivam ente a todos los bancos en el m ism o barco. M s an, este barco est
piloteado por las gran des instituciones de los Estad os Unidos.
A p n d ic e
ASPECTOS CONCEPTUALES DE LAS POLTICAS DE AJUSTE
1. A j u s t e y f in a n c ia m ie n t o
La necesidad de iniciar un proceso de ajuste surge cuando la economa

enfrenta un dficit en la cuenta corriente de su balance de pagos que no
puede financiar de manera sostenida. Dicho en otros trminos, el ajuste
es ineludible cuando la diferencia entre el gasto interno y el ingreso
que, por definicin, equivale al dficit de la cuenta corriente so
brepasa la m agnitud mxim a que la economa puede financiar, ya sea
m ediante la captacin neta de prstam os e inversiones extranjeras o bien
a travs de la utilizacin de las reservas internacionales. En esas circuns
tancias, el proceso de ajuste adquiere un carcter inevitable, que deriva,
en ltimo trmino, de una restriccin presupuestaria fundamental: la
im posibilidad de que la economa gaste ("absorba") m s recursos que los
que tiene, entre propios y prestados.
El desequilibrio externo que las polticas de ajuste deben corregir
pu ede tener origen en factores internos como una expansin excesiva
de la dem anda agregada o la mantencin de un tipo de cambio real muy
bajo o en factores externos. A su vez, estos ltimos pueden ser de
naturaleza transitoria por ejemplo, un alza pasajera en las tasas inter
nacionales de inters o una cada cclica en la relacin de precios del
intercambio o de carcter permanente, como por ejemplo, un deterioro
del poder de compra de las exportaciones causado por el desplazam iento
(parcial o total) de un producto de exportacin en el mercado m undial

por sustitutos m s eficientes o baratos.
Estas distinciones son importantes ya que, en principio, las polticas
de ajuste deberan limitarse a corregir los dficit de origen interno y los
que se deben a causas externas de carcter permanente. En cambio, los
saldos negativos de la cuenta corriente originados en factores externos
transitorios no deberan eliminarse mediante el ajuste de la economa,
sino que deberan ser financiados recurriendo a las reservas internacio
nales o al endeudamiento externo. Naturalmente, en la prctica, si no se
cuenta con un monto adecuado de reservas o si no se logra obtener el
financiamiento necesario en el exterior, ser preciso aplicar tambin
polticas de ajuste para cubrir al menos una parte del saldo negativo
originado por factores externos transitorios.
2. L a s p o l t ic a s b s ic a s d e a ju s t e
En esencia, las polticas de ajuste son de dos tipos: las que reducen el
nivel (o el ritmo de crecimiento) de la dem anda interna y las que elevan
los precios relativos de los bienes transables internacionalmente (es decir,
los exportados o exportables, los im portados y los que sustituyen impor
taciones) en relacin con los precios de los bienes no transables.
Com o se ver, am bos grupos de polticas son necesarios para que el
proceso de ajuste no slo logre su objetivo bsico de reducir el desequi
librio externo a un nivel que sea financiable, sino que adem s obtenga
este resultado de manera eficiente.
Las polticas de control de la dem anda agregada tpicamente, las
polticas fiscal, monetaria y de ingresos contribuyen a restablecer el
equilibrio externo a travs de tres mecanism os bsicos. Por una parte, al
restringir el nivel del gasto interno, reducen directamente las im portacio
nes y dejan disponibles para la exportacin bienes que previamente eran
absorbidos por la dem anda interna de consumo o inversin. Por otra, al
reducir tambin el gasto interno en bienes no transables, liberan recursos
reales, los cuales pueden ser utilizados para expandir la produccin de
exportaciones y de sustitutos de importaciones. Por ltimo, al elevar la
tasa interna de inters, las polticas monetarias restrictivas tienden a
inducir una mayor captacin neta de financiamiento externo y reducen,
por ende, el monto del desequilibrio externo que es preciso eliminar.
A su vez, polticas como las de aumento del tipo de cambio, subsidio

y promocin de exportaciones y alza de aranceles, que elevan los precios
relativos de todos o una parte de los bienes transables, complementan los
efectos de las polticas de control de la dem anda agregada mediante los
cambios que generan en la composicin del gasto interno y en la estruc
tura de la produccin.
As, por ejemplo, una devaluacin, al aumentar el precio en moneda
nacional de las exportaciones, importaciones y sustitutos de las impor
taciones, tiende, en primer lugar, a reducir la dem anda interna de todos
estos bienes. Con ello contribuye a acentuar la expansin de las expor
taciones y la m erm a de las importaciones causada por la baja del gasto
interno que traen consigo las polticas de restriccin de la dem anda
agregada. A dem s, el aumento del precio relativo de los bienes transables
provocado por la devaluacin eleva la rentabilidad de las actividades
que los producen y, en consecuencia, incentiva una produccin m ayor de
exportaciones y de bienes que compiten con las importaciones. N atural
mente, la devaluacin genera efectos exactamente opuestos sobre la
dem anda y oferta de bienes no transables: al reducir el precio relativo de
stos, estim ula por una parte su consumo y, por otra, desalienta su pro
duccin. Este ltimo cambio refuerza el que entraa la baja del gasto
interno global, causada por las polticas de control de la dem anda, y
tiende, por lo tanto, a facilitar la reasignacin de recursos desde la pro
duccin de bienes no transables hacia las actividades exportadoras y las
que reem plazan importaciones. El primer cambio por el contrario, lleva
a neutralizar los efectos de la declinacin de la dem anda interna global
y contribuye, en consecuencia, a atenuar el consiguiente descenso en los
niveles de actividad y em pleo de los sectores productores de bienes y
servicios no transables.
En suma, la aplicacin simultnea de polticas de control de la deman
da y de cambios en los precios relativos permite reducir la magnitud del
desequilibrio externo mediante la baja en la dem anda interna total, me
diante un ajuste en la composicin del gasto (desde los bienes transables
hacia los no transables) y mediante ajustes en la estructura de la produc
cin (desde la de bienes no transables a la de transables). A dem s en
teora, dicha combinacin de polticas permitira alcanzar el objetivo de
restablecer el equilibrio externo manteniendo el nivel global de ocupacin.
Naturalmente, para que se logre esto ltimo, deber darse un proceso
de reasignacin de recursos desde las actividades productoras de bienes
no transables a las que producen exportaciones y sustitutos de im porta

ciones. En razn del carcter relativamente especfico que tienen los
recursos, sobre todo en el corto plazo, y tambin de la necesidad de
am pliar la capacidad instalada en los sectores productores de bienes
transables, dicho proceso de reasignacin requerir tiempo y nuevas
inversiones. De all que, en la prctica, el proceso de ajuste slo podr
llevarse a cabo satisfactoriamente en un contexto dinmico de crecimien
to econmico. Y de all, asim ism o que, para lograrlo, sea preciso com ple
mentar las polticas de restriccin de la dem anda y de cam bios en los
precios relativos con otras orientadas a promover la inversin en las
actividades de exportacin y de sustitucin de im portaciones y a facilitar
la m ovilidad y readaptacin de la mano de obra.
3. Los COSTOS DEL AJUSTE
Com o ya se expres, el imperativo del ajuste surge de la im posibilidad

de seguir financiando un dficit de la cuenta corriente. Cuando ello
ocurre, se debe forzosamente reducir la diferencia entre el gasto interno
y el ingreso a un monto compatible con el flujo efectivo de financiamiento
externo. La cuestin central en esas circunstancias, no es si se puede
evitar el proceso de ajuste pues cuando las reservas internacionales
caen por debajo del nivel mnimo necesario para permitir una operacin
flu id a del com ercio intern acion al y no es po sib le obtener n uevo
financiamiento externo, la necesidad de equilibrar el balance de pagos se
hace insoslayable, sino cmo minimizar su costo. En consecuencia,
reducir el dficit de la cuenta corriente al monto que se puede financiar
y lograrlo con el menor costo posible son los dos objetivos fundam en
tales del proceso de ajuste.
En rigor, es el cumplimiento m s o m enos cabal de esta ltima con
dicin lo que permite distinguir entre procesos de ajuste m s o menos
eficientes. En efecto, el logro del primero de los objetivos m encionados
la reduccin del desequilibrio externo implica necesariamente un
costo para la sociedad, al menos en trminos relativos: para alcanzarlo
es preciso expandir las exportaciones, contraer las importaciones, o hacer
am bas cosas a la vez.
En cualquiera de los tres casos hay un resultado comn y fundam en
tal que conviene subrayar: la disminucin del volumen de los bienes que
quedan disponibles en el mercado interno para satisfacer los gastos de

consum o e inversin. D esde el punto de vista social, es precisamente esta
baja real de los bienes disponibles (o de su ritmo de crecimiento), lo que
constituye el costo inevitable del ajuste a un desequilibrio externo. Por
cierto, en la m edida que se disponga de m ayor financiamiento externo,
dicho costo puede distribuirse en forma distinta a lo largo del tiempo,
lo que, como se ver m s adelante, puede ser crucial, especialmente
desde el punto de vista de la viabilidad poltico-social de los program as
de ajuste. Sin embargo, tarde o temprano el costo tiene que pagarse.
Cabe sin em bargo distinguir claramente este costo inherente a los
procesos de correccin de un desequilibrio externo de otro costo social
que a m enudo acom paa en la prctica a las polticas de ajuste: la cada
del producto interno. En efecto, a diferencia de la disminucin del gasto
interno y de su contrapartida, los bienes disponibles, la contraccin de
la produccin interna no constituye una consecuencia inevitable de las
polticas de ajuste. Como ya se explic, stas exigen que se reduzca la
relacin entre el gasto y el ingreso, objetivo cuya consecucin en la
m edida en que se restrinja el gasto se ver facilitada por el aumento
de la produccin interna y dificultada por su descenso.
Esto ltimo resulta an m s evidente si se tiene en cuenta que para
dism inuir el desequilibrio externo normalmente se necesitar, adem s de
reducir las importaciones, incrementar las exportaciones. Por cierto, la
manera eficiente de alcanzar esos dos resultados ser elevar la produc
cin, tanto de exportaciones como de sustitutos de importaciones. De
pendiendo del grado de utilizacin de los recursos existentes y de la
facilidad y rapidez con que puedan desplazarse de un sector a otro, tales
aum entos de produccin podran hacer necesario algn descenso de la
produccin de bienes no transables; incluso en este caso el nivel global
de la actividad econmica no tendra por que disminuir, ya que, en teo
ra, la menor produccin de bienes no transables podra y debera ser
com pensada por el incremento de la produccin de exportaciones y
sustitutos de importaciones.
En consecuencia, una poltica de ajuste que reduce no slo el gasto
interno sino tambin la produccin interna origina un excesivo sacrificio
y debe calificarse como ineficiente, ya que a la inevitable disminucin del
volum en de bienes disponibles que requiere la correccin del desequili
brio externo aade un descenso innecesario, y en definitiva contraprodu
cente, de la produccin de bienes transables.
El ajuste ideal a un desequilibrio externo se caracteriza, pues, por

elevar las exportaciones, reemplazar parte de las importaciones de bienes
intermedios con produccin interna, y eliminar las importaciones pres
cindibles o sustituirlas con productos locales, en caso de existir esta
ltima posibilidad. M enos deseable es, en cambio, el ajuste que reduce,
pero no reemplaza, las importaciones de bienes intermedios necesarios:
en ese caso, la correccin del desequilibrio externo se obtiene a costa de
una declinacin de la actividad econmica y del empleo.
Este ltimo tipo de ajuste tiene como ventaja la rapidez. En efecto, por
su intermedio se puede provocar a corto plazo una contraccin muy
drstica de las importaciones, siempre que se acepte incurrir en los con
siguientes costos recesivos. Por el contrario, el ajuste ideal es m s lento;
como se explic, precisa de cambios estructurales en la oferta, para los
cuales deben necesariamente producirse tambin m odificaciones en la
esfera de la produccin y de la comercializacin.
En principio, es cierto que si existe capacidad ociosa o si slo se trata
de desviar hacia el exterior aquella parte de la produccin liberada por
la restriccin del gasto interno, la respuesta productiva puede ser rpida.
Sin embargo, es probable que en la prctica se vea limitada por la nece
sidad de adecuar la calidad y el tipo de los bienes producidos a los
requisitos de los mercados externos y, tambin, por los plazos relativa
mente largos que toma la comercializacin en esos mercados. En efecto,
aun cuando los bienes sean competitivos internacionalmente en trminos
de precio, calidad y financiamiento, su colocacin en los m ercados exter
nos exige tiempo y esfuerzo, pu es tambin es indispensable garantizar
a los com pradores estabilidad y continuidad en el abastecimiento. La
penetracin de nuevos mercados ser an m s lenta y difcil si la eco
noma internacional se encuentra estancada o en declinacin, pues en
tales circunstancias ser necesario desplazar a otros com petidores que
probablemente tampoco tendrn mejores alternativas para colocar su
produccin.
En consecuencia, mientras mayor sea el tiempo disponible para llevar
a la prctica estos cambios, m ayor ser tambin la probabilidad de que
el ajuste y la correccin del desequilibrio externo se efecten mediante
m odificaciones en la estructura de la oferta y, m s especficam ente,
mediante una m ayor produccin de bienes transables, y no mediante
reducciones excesivas en la dem anda, con el consiguiente efecto negativo
sobre el nivel global de la actividad econmica.
De all se desprende, tambin, la im portancia de contar con un

financiamiento externo m s abundante: esto permite disponer del tiempo
necesario para que se lleve a cabo la reasignacin de recursos hacia la
produccin de bienes transables indispensable para un proceso eficiente
de ajuste.
En este sentido, la reciente experiencia de la regin ilustra claramente
las consecuencias negativas que ejerce sobre el proceso de ajuste la in
suficiencia del financiamiento externo. En efecto, como ya se explic,
durante el perodo 1982-1983 el ingreso neto de capitales se contrajo
espectacularmente. En parte por ello y en parte por la declinacin que
simultneamente se registr en el comercio internacional, el proceso de
ajuste fue necesariamente muy brusco y condujo a una gran cada de las
im portaciones y a un incremento m uy pequeo de las exportaciones.
Com o la contraccin de las importaciones afect no slo a las com pras
de bienes finales prescindibles sino tambin a las de bienes intermedios
indispensables para mantener los niveles de actividad interna, contribu
y a provocar una considerable declinacin del producto interno bruto.
4. A ju s t e e in f l a c i n
Es frecuente que el desequilibrio externo coexista con la inflacin, espe

cialmente cuando su causa principal es la exagerada expansin del gasto
interno. En efecto, al crecer ste con excesiva velocidad, tambin tienden
a subir con rapidez tanto los precios como las importaciones. La poltica
econmica enfrenta entonces un doble y complejo desafo: corregir el
desequilibrio externo a travs de los procesos de ajuste y reducir o eli
minar una forma de desequilibrio interno la inflacin a travs de las
polticas de estabilizacin.
A unque estos dos problem as y las polticas orientadas a superarlos
guardan estrecha relacin, conviene inicialmente separarlos, ya que exis
ten tambin entre ellos significativas diferencias analticas y prcticas.
Una primera diferencia de importancia es la m uy diversa posibilidad
que hay de postergar su solucin. En efecto, y por razones que ya se
mencionaron, cuando el dficit de la cuenta corriente del balance de pagos
alcanza un monto que no puede financiarse a travs del ingreso neto
de capitales o de la reduccin de las reservas, se hace inevitable la apli
cacin de m edidas de ajuste. Por el contrario y como la experiencia
latinoam ericana lo dem uestra abundantem ente los p ase s pu eden

tolerar procesos inflacionarios de cierta m agnitud durante perodos re
lativamente prolongados.
Otra diferencia significativa dice relacin con el costo social de las
polticas de estabilizacin y de los procesos de ajuste. Como ya se explic,
estos ltimos necesariamente tienen un costo real, ya que la correccin
del desequilibrio externo exige la reduccin del volum en (o del ritmo de
crecimiento) de los bienes que quedan disponibles internamente para
satisfacer las dem andas de consumo e inversin. En cambio, el control
del proceso inflacionario no implica, por lo menos desde un punto de
vista terico, un costo real inevitable. En efecto, en teora, no hay razn
por la cual reducir la inflacin signifique necesariamente una cada de la
actividad econmica. En esencia, lo que una poltica eficiente de estabili
zacin debe lograr es desacelerar simultneamente los ritmos de cambio
de los valores nominales de variables claves como la oferta monetaria,
el tipo de cambio, las remuneraciones, las utilidades y las tasas de in
ters, lo que, en principio, puede lograrse sin afectar la esfera real de la
economa.
N o obstante, se sabe que, en la prctica, las polticas de estabilizacin
suelen ir acom paadas por bajas en la actividad econmica y el empleo.
Una causa fundamental de ello es precisamente la falta de sim ultaneidad
en la reduccin del ritmo de aumento de las variables mencionadas. En
efecto, como ocurre en muchos casos, si la desaceleracin del crecimiento
de las remuneraciones y de la oferta de dinero es anterior a la de los
intereses y los precios, o bien m s pronunciada, la poltica de estabiliza
cin tender a provocar una contraccin en la actividad econmica real.
Una tercera diferencia importante entre los procesos de ajuste y esta
bilizacin se vincula con la rapidez o intensidad con que ellos pueden
llevarse a cabo. En el caso del primero, es claramente preferible un pro
ceso gradual; como ya se vio, la manera ideal de corregir un desequili
brio externo requiere cam bios en la estructura de la produccin, con la
consiguiente reasignacin de recursos, todo lo cual toma tiempo. En
cambio, el control de la inflacin precisa sobre todo ajustes por el lado
de la dem anda; y si bien para ello es necesaria una poltica coordinada,
que permita desacelerar al mismo tiempo los cambios nominales de una
serie de variables claves, no es indispensable m odificar significativa
mente la estructura de la produccin. De all que, en principio, la reduc
cin de la inflacin pueda ser rpida. En la prctica, sin embargo, suele
ser lento el avance de los procesos de estabilizacin. La razn fundam en

tal de ello es que se encuentran condicionados decisivam ente por la
rapidez con que puedan m odificarse las expectativas inflacionarias de los
agentes econmicos. En rigor, es la relativa rigidez de estas expectativas
la que hace preferibles en la prctica las polticas de estabilizacin de tipo
gradual: si, en un intento de dism inuir la inflacin bruscamente, la p o
ltica econmica fija, en materia de aumento del nivel de precios, metas
m uy inferiores a las expectativas inflacionarias de los principales agentes
econmicos, el nivel de la produccin bajar junto con el ritmo de la
inflacin. De all la importancia de que la poltica de estabilizacin es
tablezca metas que no carezcan de credibilidad en el marco de las expec
tativas inflacionarias existentes. Y de all, tambin, que, en razn de la
lentitud con que se modifican estas ltimas, frecuentemente convenga
que la poltica de estabilizacin sea gradual.
Sin embargo, si el marco de credibilidad para la reduccin de la in
flacin resulta muy pequeo y, sobre todo, si el ritmo de la inflacin
existente es muy alto, su paulatina reduccin puede implicar un perodo
tan largo que, en la prctica, no resulte creble sea precisamente que el
gobierno persista en su poltica durante el tiempo necesario. En tales
circunstancias, puede ser preferible un tratamiento de shock, basado en
una poltica de ingresos que ajuste simultnea y drsticamente los pre
cios, los salarios, los intereses, el tipo de cambio, los arriendos, etc., y que
vaya acom paada por reducciones considerables del dficit fiscal y de la
expansin monetaria. Sin embargo, tambin en este caso es vital que las
m edidas se adopten al m ism o tiempo en relacin con todas esas varia
bles. Si, como ha ocurrido en el pasado, el tratamiento de shock consiste
en frenar bruscamente el incremento de algunas variables tpicamente
la oferta monetaria y los salarios mientras se dejan libres las dem s,
se tender a generar efectos distributivos indeseables e innecesarios,
como asim ism o cadas en el nivel de la produccin igualm ente inconve
nientes y evitables.
5. A j u s t e , e s t a b il iz a c i n y r e a c t iv a c i n
Como ya se seal, la aplicacin simultnea de polticas de ajuste orien

tadas a reducir el desequilibrio externo y polticas de estabilizacin
encam inadas a dism inuir el ritmo de la inflacin implica una tarea
bastante m s compleja que la de enfrentar solamente una de las dos

situaciones. De hecho, cuando es preciso dism inuir a la vez el dficit de
la cuenta corriente y la intensidad del proceso inflacionario, es m s
probable que la poltica econmica, en lugar de reducir slo el gasto
interno y el ritmo de aumento del nivel de precios, reduzca adem s, sin
proponrselo, la produccin y el empleo.
N o obstante, en la m edida en que exista un segundo desequilibrio
interno de importancia en la forma de una significativa capacidad pro
ductiva ociosa en prcticamente todos los sectores, se hace m s probable
una poltica expansiva de ajuste y estabilizacin. Por cierto, dicha opcin
depende tambin decisivamente de la posibilidad de aumentar el volu
men de las importaciones, y en especial las de bienes intermedios, ya
que, en circunstancias como las descritas, la escasez de insum os im por
tados constituye la principal restriccin que se opone a la elevacin del
nivel de actividad econmica.
Com o es fcil advertir, es el escenario hipottico que refleja en buena
m edida la realidad que viven hoy no pocas economas de Amrica L a
tina. Es por ello que el fortalecimiento de la recuperacin de la economa
mundial es tan fundamental para la regin, ya que, a travs de sus efec
tos favorables sobre el volumen y precio de las exportaciones, permitira
financiar un monto mayor de importaciones. Si as sucediera, y si ade
m s se aplicaran polticas econmicas coherentes, sera posible lograr al
mismo tiempo tanto un ritmo m oderado de crecimiento econmico como
reducciones en la m agnitud del desequilibrio externo y en la intensidad
del proceso inflacionario. Naturalmente, el avance simultneo en estas
tres reas fundam entales sera mucho m ayor en caso que se obtuvieran
condiciones menos gravosas para el servicio de la deuda externa en las
negociaciones con los bancos internacionales, y si dism inuyeran las tasas
de inters en los principales mercados financieros m undiales, ya que en
tal caso sera posible incrementar con m ayor rapidez el volum en de las
importaciones (que, como se seal, constituyen en la actualidad la res
triccin principal para lograr un crecimiento econmico m s intenso) sin
que dicho aumento redundara en una am pliacin insostenible del dficit
de la cuenta corriente.
TRANSFORMACIN Y CRISIS EN
AMERICA LATINA Y EL CARIBE,
1950 1984- *
CEPAL
* Seccion es 3, 4, 5 y 6 (p g in a s 19 a 39) d el cap tu lo I "E stilo s d e d e sarro llo del

c ap italism o perifrico latin oam erican o d e sd e la p o s-g u e rra h asta la c risis" , en "C r isis
y d esarro llo : p resen te y fu tu ro d e A m rica L atin a y el C arib e " (L C /L .3 3 2 (S e m .2 2 /3 )),
vol. 1, Sa n tiag o d e C hile, abril d e 1985.
3. D esd e lo s a o s sesen ta en a d ela n te. El a u g e d e l c o m e r c io
EXTERIOR Y LA CRISIS DEL PETRLEO
a) El proceso econmico
D esde m ediados de los aos sesenta la evolucin del comercio mundial,

tanto por su dinam ism o como por su m ayor apertura al abastecimiento
desde Amrica Latina fue am pliando paulatinamente las posibilidades
de la regin. El potencial de diversificacin y expansin que no haba
existido en el decenio de 1950 alteraba uno de los elementos decisivos
que haba caracterizado el estilo de desarrollo de algunos pases desde
los aos treinta.
Los cam bios comerciales y polticos externos derivaban de la recu
peracin de Europa, del surgimiento del Japn, de la aparicin de una
incipiente m ultipolaridad y de un m ayor grado de distensin posterior
a la guerra fra. La nueva situacin traa aparejada un m ayor dinamismo
y capacidad de acceso al comercio m undial, una am pliacin potencial del
grado de accin poltica de los pases en desarrollo, y un m ayor inters
de la inversin extranjera por participar en la actividad econmica lati
noamericana.
Simultneamente, el mercado de capitales externos em pez a cambiar
para Amrica Latina. Las economas europeas, que haban absorbido un
porcentaje apreciable de capitales en la posguerra, liberaban una parte de
ellos y la transnacionalizacin de las em presas adquira un fuerte im pul
so. As, conjuntamente con la m ayor disponibilidad de fondos, surga un
agente de comportamiento m uy agresivo, lo que pona de manifiesto que
787
los cambios externos, si bien brindaban oportunidades, entraaban a la

vez presiones y, en ocasiones, lmites a las opciones posibles.
Tampoco debe olvidarse que el triunfo de la revolucin cubana sig
nific un cambio radical de estilo de desarrollo para uno de los pases
de la regin. Ya en 1961 los Estados Unidos replicaba en Punta del Este
con un nuevo proyecto de modernizacin mediante el cual la regin se
incorporara m s plenamente al sistem a econmico m undial y en el que
el capital extranjero jugara un nuevo y decisivo papel.
A consecuencia de estos fenmenos y de las dificultades econmicas
y polticas de carcter interno descritas anteriormente, a m ediados de los
aos sesenta se comenzaron a gestar cambios en las polticas destinadas
a modificar el estilo previo de desarrollo econmico. Este primer intento
de cambio de estilo debi darse por terminado cuando la crisis desatada
en 1973 y los importantes cambios que se introdujeron en el escenario
internacional a partir de 1974 obligaron a nuevos cambios cualitativos en
los estilos de desarrollo.
En esta primera etapa, que abarca desde m ediados de los aos sesenta
hasta la crisis de 1973-1974, paulatinamente los pases fueron alterando
sus polticas econmicas en un esfuerzo destinado a aprovechar el dina
m ismo del comercio exterior y el surgimiento de nuevos polos de de
m anda. Se fomentaron esquem as de integracin o cooperacin en los
planos regional, subregional y bilateral, tratando de otorgar a los merca
dos externos un papel m s importante que en la etapa anterior; se inten
t encuadrar la industrializacin en mercados m s am plios y extender el
avance del progreso tcnico a la agricultura para aprovechar las nuevas
condiciones externas; se atribuy un papel importante al fomento de las
exportaciones; y simultneamente, a m edida que mejoraban los ingresos
corrientes y de capital del balance de pagos, se exploraron liberalizacio-
nes de las importaciones y se tendi a uniformar las tasas cambiaras.
Todo ello con el objeto de eliminar las distorsiones del p asado y crear
condiciones para una incorporacin m s plena a la economa capitalista
central.
Se reformaron tambin las legislaciones que afectaban al capital ex
tranjero con la doble finalidad de captar mayores montos de inversin
extranjera directa y de ceder a las presiones externas. Hubo en este cam
po una gran diversidad de actitudes. En algunos pases se limitaba su
accin a ciertos sectores y se imponan cotas a los retornos del capital,
en tanto que en otros se tena una actitud m s liberal. En general, en esta
etapa prim el criterio de atribuir un papel complementario al capital

extranjero, limitando su accin a los sectores productivos y restringiendo
su acceso al financiero. N o obstante, en los sectores de dem anda m s
dinm ica y tecnologa m s avanzada, la penetracin del capital extran
jero fue significativa. De otro lado, en lo referente a los recursos natura
les, excluida la agricultura, hubo una inclinacin generalizada a su nacio
nalizacin, lo cual permiti a los pases mantener o recuperar el control
de su actividad minera y energtica.
Los cambios externos vinieron acom paados de cambios en las polti
cas internas. La transformacin productiva constituy un cambio de nfa
sis m s que de direccin. La industrializacin sigui siendo su eje, pero los
proyectos consideraron ahora no slo el mercado interno sino que inten
taron complementarlo con los mercados subregionales, regionales o mun
diales. Esto supuso, en algunos casos, elevar el grado de elaboracin de
los recursos naturales que se exportaban, ya fueran tradicionales o nuevos.
En otros, requiri incorporar nuevas ramas destinadas al consumo dura
dero, a los insumos intermedios bsicos o a los bienes de capital.
En varios pases tambin se intent aplicar reform as en el sector
agrario. En teora, se persegua simultneamente una am pliacin del
m ercado interno, por la incorporacin a los m ercados m onetarios de
grupos hasta entonces m arginados, una explotacin m s intensa de re
cursos naturales poco aprovechados y una m ayor penetracin del pro
greso tcnico. La industria no slo abasteca esta transformacin sino que
tambin aprovechaba la expansin interna de los mercados.
En los p ase s centroam erican os la expan si n agrcola m oderna
diversific la oferta en el plano nacional incorporndose productos
tales como el algodn, el azcar y la carne en pases que no los expor
taban y se la orient hacia el mercado norteamericano. D adas las difi
cultades de expansin de la frontera agrcola, en algunos pases el cre
cimiento signific presin sobre las tierras ya ocupadas y desplazam iento
de cam pesinos dedicados a cultivos tradicionales o pequeos finqueros.
Por otra parte, no se cuestionaba el papel de la industria en la trans
formacin, sino que se asociaba a m ercados m s am plios y se la integra
ba tcnicamente a otros sectores, tanto internos como subregionales. En
los pases grandes y m edianos, en que el comercio exterior se haba
restringido a porcentajes reducidos del producto, el nuevo enfoque pro
ductivo aspiraba a flexibilizar la oferta, pero no pretenda que fueran los
m ercados externos los que im pusieran el norte a la transformacin.
Las nuevas condiciones externas brindaban oportunidades, pero su

aprovechamiento distaba de ser fcil en el marco del estilo prevaleciente
hasta entonces. Era imprescindible que cambiaran las funciones del Es
tado y que se establecieran relaciones de otra naturaleza con la em presa
transnacional y condiciones diferentes de funcionamiento para el comer
cio y el financiamiento externos. Naturalmente, tales cam bios eran fun
cin de las condiciones particulares de cada pas, y en especial, de la
etapa en que se encontrara su proceso de transformacin productiva y
su dotacin de recursos. En algunos casos, se exiga una fuerte am plia
cin del papel de las em presas pblicas; en otros, el apoyo a grupos
privados nacionales que deban modernizar algn sector; por doquier,
una m ayor capacidad de m aniobra a la em presa transnacional, una
ampliacin de las tareas del gobierno general y reformas de las polticas
econmicas. Com o se ver, los pases reaccionaron en form as dism iles
y obtuvieron a la vez resultados m uy diferentes.
M uchos pases llevaron a cabo importantes m odificaciones en la es
tructura institucional de su s economas. Paulatinamente los gobiernos
avanzaron en la planificacin de su s actividades, tanto de corto como de
largo plazo. Aunque no siempre se consigui encuadrar su accin en el
marco de un plan formal, de hecho la actividad pblica gan en coheren
cia y claridad de objetivos. La creciente capacitacin de las burocracias
y tecnocracias pblicas permiti llevar adelante im portantes inversiones,
tanto en infraestructura como en sectores industriales, como asimism o,
m anejar polticas econmicas que permitieron ejecutar estrategias de
largo plazo y adaptarse a las cambiantes condiciones externas.
Tambin se avanz, aunque con m ayor disparidad, en las reformas
im positivas, adm inistrativas y agrarias. Naturalm ente, estas reformas,
especialmente la agraria, despertaron mayores reacciones que el resto, de
m odo que los logros distaron de los objetivos que se haban propuesto.
Se organizaron los mercados financieros, prom ovindose cam bios en
el proceso de acumulacin y una m ayor insercin en el mbito interna
cional. G radualm ente se introdujeron en dichos m ercados m ecanism os
de ajuste de la inflacin, lo que signific atenuar las distorsiones del
p asado y agregar una nueva herramienta para el manejo de situaciones
inflacionarias.
Tal como se ver m s adelante, en el plano poltico los cam bios en el
estilo difirieron ampliamente entre los pases. En algunos, en concordan
cia con los cambios econmicos e incluso como condicin previa a ellos,
se recom puso el sustento econmico y social de los gobiernos. Se dio una

m ayor cabida a la em presa transnacional, a las fuerzas arm adas, a las
tecnocracias y burocracias representativas de grupos m edios en ascenso,
y se excluy a los grupos populares urbanos que haban sido uno de los
pilares del populism o. En otros, se trat de am pliar la base de los reg
menes populistas y desarrollistas, incorporando en forma creciente a los
procesos electorales a grandes grupos urbanos y rurales. En general, los
gobiernos que surgieron de estos ltimos procesos enfrentaron crecientes
contradicciones como fruto de presiones por satisfacer dem andas que se
am pliaban con rapidez. Por ltimo, en otros pases las alianzas de gobier
nos lograron consolidar el funcionamiento poltico y fueron capaces de
limitar y absorber las dem andas de los grupos econmicos y sociales que
las sustentaban.
Los resultados econmicos de este perodo pueden sintetizarse, para
la regin en su conjunto, en un notable aumento del dinam ism o econ
mico y una visible ampliacin del papel del comercio exterior en la trans
formacin productiva. Tal sntesis oculta, sin embargo, un am plio abani
co de resultados.
Entre m ediados de los aos sesenta y 1974 el dinam ism o econmico
de la regin super el 6.5% anual y entre 1970 y 1974 super el 7%. La
aceleracin del crecimiento fue comn a la gran m ayora de los pases.
En algunos pases exportadores netos de petrleo, especialm ente en
Venezuela, el incremento m s reducido del producto se vio acom paado
por un efecto positivo en la relacin de intercambio y por un apreciable
dinam ism o del ingreso nacional. (Vase de nuevo el cuadro 4).
Los dos pases de m ayor tamao econmico y dem ogrfico aceleraron
notablem ente el crecimiento econmico y m uy especialm ente Brasil,
cuyas tasas prom edio bordearon el 10% anual. Tal crecimiento se apoy
en un fuerte proceso de industrializacin y en un aprovechamiento cre
ciente de los recursos naturales, incluida una expansin de la frontera
agrcola.
Otros pases pequeos, como Bolivia, Costa Rica, Ecuador y Rep
blica Dominicana, combinaron la dinmica incorporacin de nuevos re
cursos naturales a su s productos de exportacin con el avance en las
prim eras etapas de la industrializacin, pues haban com enzado el pero
do con lim itados avances en ese proceso. Lograron de esta forma eleva
d as tasas de crecimiento econmico. La m odernizacin agrcola e indus
trial permiti tambin a Guatem ala y Colombia crecer aceleradamente.
En contraste con estos xitos, los pases del Cono Sur, que haban
m archado a la vanguardia de la regin en sus procesos de transform a
cin econmica y social, slo consiguieron crecimientos m oderados e
incluso m uy reducidos. Tambin cedi el ritmo de crecimiento en otros
pases, en que la industrializacin haba avanzado poco, por lo que no
consiguieron enfrentar con xito los problem as relativos a los m ercados
externos restringidos y a la incorporacin al comercio regional e interna
cional.
La disparidad de resultados verificada en el dinam ism o econmico se
observa tambin en el comercio exterior. Los cambios en las polticas
econmicas y las nuevas condiciones del comercio exterior permitieron
que en el perodo 1965-1974 el crecimiento anual del volum en de las
exportaciones alcanzara o superara el 7% en siete pases, y el 10% en
cuatro de ellos, en tanto que el poder de compra, de las exportaciones
excedi el 7% en ocho pases y el 8% en seis de ellos. (Vanse de nuevo
los cuadros 1 y 2). Por el contrario, en algunos pases, como los del Cono
Sur, el crecimiento del volumen de las exportaciones no alcanz al 2% de
prom edio anual. Diferencias sim ilares se pueden establecer entre los
pases en cuanto a capacidad de captacin de inversin directa extranjera
o financiamiento externo.
Com o resultado de estos comportamientos, la capacidad de im portar
sufri cam bios apreciables en relacin con el perodo de posguerra ana
lizado anteriormente. A lgunos pases que haban com prim ido intensa
mente su s coeficientes de importacin, como Brasil y Mxico, hicieron
crecer aceleradamente sus importaciones y dieron una m ayor flexibilidad
a la oferta. El primero de estos pases se constituy en un caso notable,
al alcanzar una tasa prom edio anual de 19% de crecimiento del volum en
de su s importaciones, las cuales si bien en parte pueden haberse desti
nado a acumulacin de existencias, facilitaron la transformacin in dus
trial y el crecimiento econmico alcanzado durante el perodo.
Por el contrario, algunos de los pases pequeos y m edianos vieron
reducirse el ritmo de crecimiento de su s importaciones, hecho que reper
cuti negativamente en su dinam ism o econmico; las importaciones de
Per y de los pases centroamericanos, excepto Costa Rica, crecieron a
tasas anuales de entre 3 y 4%, muy inferiores a las del perodo anterior.
C uadro 1
AMRICA LATINA: TASAS ANUALES DE CRECIMIENTO3 DEL PODER DE
COMPRA DE LAS EXPORTACIONES, 1950-1980
1950-1965 1965-1974 1974-1980
A m rica Latina 1.9 7.3 6.8

Argentina 3.1 3.9 8.1
Bolivia 0.4 8.1 0.2
Brasil -0.9 11.9 5.6
Chile 3.2 2.4 6.2
Colom bia 0.9 6.5 9.8
C osta Rica 3.6 8.8 7.3
Ecuador 3.4 14.5 6.6
El Salvador 4.5 3.2 7.1
G uatem ala 4.2 4.9 8.9
Hait -8.4 3.8 11.3
H onduras 2.8 1.6 10.7
Mxico 1.8 7.0 16.2
N icaragua 5.6 3.5 -4.5
Panam 5.3 7.2 1.2
Paraguay 2.3 6.2 12.2
Per 6.9 3.4 7.8
Repblica Dominicana 3.0 13.2 -2.1
U ruguay -2.3 2.5 10.0
Venezuela 2.2 8.1 0.7
Fuente: p a i ., sobre la base de datos oficiales.

3 Porcentajes obtenidos mediante regresin.
C uadro 2
AMRICA LATINA: TASAS ANUALES DE CRECIMIENTO3
DE LAS EXPORTACIONES, 1950-1980
1950-1965 1965-1974 1974-1980
Am rica Latina 4.7 3.6 6.4

Bolivia -1.7 7.0 -1.1
Brasil 2.8 10.6 9.5
Chile 3.0 1.6 13.7
Colom bia 3.6 5.8 3.9
(continuacin cuadro 2) 1950-1965 1965-1974 1974-1980
Costa Rica 4.9 11.9 1.9

Ecuador 7.1 10.4 2.7
Guatem ala 7.8 8.6 2.9
Hait -14.2 3.7 9.7

H onduras 3.6 4.5 8.4
Mxico 4.4 5.4 12.6

N icaragua 8.7 4.6 -4.8
Panam 6.5 6.9 6.7
Paraguay 3.9 4.7 12.1
Per 8.7 -0.4 9.4
Repblica Dominicana 3.4 11.5 1.3
U ruguay 0.5 -1.7 9.4
Venezuela 6.0 -0.1 -4.0
Fuente: c e p a l , sobre la base de datos oficiales.

a Porcentajes obtenidos mediante regresin.
b) El proceso poltico y los grupos sociales
En trminos polticos este perodo m uestra im portantes cambios. La

transformacin en las condiciones externas pareci brindar sustento eco
nmico y poltico para alianzas desarrollistas que lograron conciliar los
intereses de grupos muy dism iles a travs de reform as m oderadas y
dinam ism o econmico. Incluso, en algunos casos, como el de los pases
que gestaron el Pacto Andino, tales alianzas intentaron apoyarse en un
marco subregional, a travs de la creacin de instituciones sociales, econ
micas y polticas que reflejaran en un marco m s amplio los acuerdos
nacionales. N o obstante, slo en un grupo muy reducido de pases este
proyecto consigui avanzar, pues en general dichas alianzas se disolvieron
y los mecanism os democrticos en que se sustentaban fueron desplaza
dos por regmenes autoritarios.
La incorporacin de los grupos rurales a travs de la reforma agraria
encontr resistencias sociales m s fuertes de lo previsto, especialmente
cuando su costo econmico competa con gastos pblicos de consum o y
acumulacin que beneficiaban a otros grupos m s poderosos.
La ampliacin de la base econmica del sector industrial trajo apare

jada la necesidad de abarcar nuevas etapas. Enfrentado a ese desafo, el
em presariado industrial vinculado a los sectores exportador y financiero
tanto nacional como extranjero, vio a estos ltimos como socios m s
seguros en las nuevas condiciones que a los que formaban parte de la
alianza desarrollista, y aumentaron sus crticas contra un Estado al que
ahora perciban em presario ineficaz.
Los sectores m edios se sintieron tambin am enazados por el creci
miento de la dem anda popular, pues consideraban que m enoscababa sus
posibilidades, especialmente cuando se satisfizo aquella dem anda a tra
vs de la inflacin.
Los cam bios de comportamiento eran el reflejo de tensiones potencia
les que los regmenes escondan poco y mal. El acrecentamiento rpido
del sector urbano no encontraba cauce en la capacidad de la economa
para absorberlo en suficiente grado y nivel como fuerza de trabajo. La
estructura agraria, en creciente contraste con la urbana, elevaba el status
poltico de su s problem as poblacionales y de tenencia de la tierra. El peso
creciente de los grupos juveniles en la poblacin exiga canalizar inquie
tudes que sometan a tensin a los sistem as educacionales, ocupacionales
y los propios valores que sustentaban las alianzas polticas. Es de inters
observar que tales tensiones se manifestaron muchas veces al interior de
la coalicin en el poder m s que como expresin independiente de los
sectores afectados.
El sistem a poltico requera, para su funcionamiento, complejos equi
librios que slo un contexto social y econmico m uy favorable haca
posible. En la m edida que las coyunturas econmicas y sociales, internas
o externas, eran adversas, dicho equilibrio tenda a desarticularse por la
enorme dificultad en generar polticas de autocorreccin; cualquier cam
bio en la posicin de algunos grupos afectaba a todo el resto, pues el
equilibrio tena escasos grados de libertad. El mantenimiento del equi
librio se basaba en la capacidad del Estado para conjugar las dem andas
de los grupos que lo sustentaban con la corriente de recursos que era
capaz de generar o captar.
En aquellos pases el delicado equilibrio interno resista con dificultad
los problem as internos, y sucum bi cuando debi afrontar a la vez los
embates del sistem a internacional. En tales circunstancias, el complejo
equilibrio policlasista fue sustituido por una lite que concentr el poder
y trat no slo de reordenar las relaciones econmicas, sino tambin de
reformular el sistema de relaciones sociales y polticas. Dicha lite crea

que la solucin de la crisis deba sustentarse en un refuerzo de los vncu
los polticos y econmicos con los centros. Proponan, por tanto, reorga
nizar la estructura m ism a del sistem a productivo como tambin el carc
ter del Estado y de la sociedad civil. Tal alternativa obligaba a contener
el salario y el gasto pblico, otorgar nfasis a las economas exportadoras
b asadas en las ventajas com parativas y deshacerse de un sector indus
trial atrasado, para vislumbrar, en un futuro posible, una nueva econo
ma industrial selectiva y altamente m odernizada. El proyecto no poda
m enos que enfrentarse con la antagnica dem anda popular.
La solucin de este antagonism o termin resolvindose en algunos
casos a costa de la democracia y la participacin. Sin embargo, los aspec
tos econmicos del proyecto no marcharon siempre por las vas previstas
por sus impulsores.
c) La situacin hacia finales del perodo
Hacia finales del perodo era evidente que las bases econmicas, sociales
y polticas del estilo de desarrollo haban sufrido fuertes cambios.
En el cam po econmico tales cambios se relacionaban con el vnculo
entre industrializacin, m ercados y comercio exterior. La industrializa
cin segua siendo el sustento de la transformacin econmica y de su
dinamismo. Sin embargo, paulatinamente apareca vinculada a mercados
internos relativamente m s restringidos y mucho m s con los m ercados
externos, regionales y m undiales, como reflejo de las nuevas alianzas de
gobierno y de las nuevas condiciones externas. El dinam ism o econmico
variaba ampliamente entre los pases pues dependa del grado de solidez
del sustento social del gobierno, de cun favorable y consolidada era la
insercin internacional, y de la m edida en que se haba fortalecido el
proceso de acumulacin de capital.
En el cam po social y poltico, un grupo de pases haba enfrentado el
desafo manteniendo el sistem a democrtico, mientras en otros predom i
naban lites en las que los sectores militares tenan importancia creciente.
A principios de los aos setenta, los intentos por establecer un nuevo
estilo estaban sin em bargo slo delineados. Los cam bios econmicos no
estaban an consolidados como para sustentar con estabilidad los nue
vos esquem as polticos. El equilibrio entre una acumulacin acelerada, la
estabilidad de los nuevos mercados y la bsqueda de una va de trans

formacin productiva viable en el m ediano y largo plazo no se haba
logrado an.
Los dos pases de m ayor tamao econmico y dem ogrfico parecan
avanzar mejor y aumentar su distancia del resto; pero, los de menor
tamao, incluso los que haban alcanzado m ayor dinam ism o, tenan
todava una estructura productiva industrialmente incipiente y depen
dan decisivam ente de los mercados externos. Sus m ercados internos,
pequeos, y generalmente concentrados, no permitan por s solos garan
tizar una va estable para la transformacin productiva. En algunos ca
sos, en especial en Centroamrica, el grado de exclusin y pauperizacin
cam pesina era m uy elevado y en el medio urbano no se haban estable
cido grupos m edios de tamao com parable al de los pases grandes,
m edianos e incluso pequeos, como Costa Rica y Uruguay. A m edida
que em peoraba la situacin de los grupos excluidos y que los grupos
m edios no encontraban adecuada cabida para sus dem andas se crearon
condiciones para un cuestionamiento global del estilo de desarrollo que
en ocasiones se torn violento.
Los pases exportadores de petrleo aparecan con m ayores posibili
d ad es de estabilizar sus procesos, por su privilegiada conexin con la
economa mundial, mientras en los pases del Cono Sur, los cambios
polticos y los intentos de reorientacin se dieron hacia finales del pero
do, cuando comenzaban nuevamente a cambiar las condiciones interna
cionales.
Los aos siguientes vendran a dem ostrar cun inestable y depen
diente de las condiciones externas era lo alcanzado, y pondran de
m anifiesto las fallas que tenan los nuevos estilos de desarrollo que se
haba intentado impulsar.
4. I r r u p c i n d e la b a n c a t r a n s n a c io n a l ,
EN DEUD AM IENTO EXTERNO Y CRISIS
Los pases latinoamericanos venan realizando esfuerzos por cambiar sus

estilos de desarrollo y, como ya se dijo, uno de los aspectos centrales era
adecuarlos a las nuevas condiciones externas. A este respecto, el grueso
del esfuerzo se haba centrado en los aspectos comerciales y en el papel
de las em presas transnacionales no financieras.
D esde m ediados de los aos setenta se gestaron en la economa in

ternacional cambios de la m ayor importancia. Se expandi notablemente
el papel de la banca transnacional. Aument significativamente la oferta
de recursos financieros para los pases en desarrollo y m uy especialm en
te para Amrica Latina. Se aceler la inflacin m undial y subieron las
tasas de inters.
Los cambios en los precios internacionales ocurridos a partir de 1973
originaron cambios importantes en la situacin de balance de pagos de
los pases latinoamericanos. Las fuentes de abastecimiento de la energa
comercial evolucionaron en Amrica Latina en un sentido similar al de
la economa mundial. En 1950 los hidrocarburos abastecan algo m s de
un tercio del consum o m undial de energa comercial, proporcin que se
elev a m s de dos tercios en 1975, relegando el carbn a un plano
secundario. Amrica Latina registr porcentajes an m s elevados, debi
do al acceso barato al petrleo y a las limitaciones de uso que impona
la m ala calidad del carbn.
La poltica generalizada de consumo no condeca ni con la distribucin
espacial de la produccin a nivel de pases ni en general con las reservas
de hidrocarburos. As, al cambiar radicalmente los precios entre 1973 y
1980 los pases de la regin enfrentaron situaciones muy dismiles. Los
exportadores netos de petrleo tuvieron un fuerte incremento de sus in
gresos y disfrutaron por algunos aos de excedentes importantes en su
balanza comercial. Unos pocos pases tenan y mantuvieron cierto equilibrio
entre prod u cci n y con su m o, pero una m ay ora enfrent fu ertes
desequilibrios que se manifestaron en grandes dficit del balance de pagos.
Las notables diferencias de comportamiento a que pu do inducir esta
situacin fueron anuladas en buena parte por la influencia de la banca
transnacional. En efecto, el atractivo de un endeudam iento fcil se reflej
en el hecho que todos los pases, casi sin excepcin, incurrieran en un
fuerte endeudamiento. Dicho de otra forma, tarde o temprano en el pe
rodo 1974-1980 las economas terminaron alterando su s polticas econ
micas para tener acceso o permitir la entrada de los abundantes recursos
financieros.
La irrupcin econmica y poltica de la banca transnacional en los
estilos de desarrollo dio origen a form as m uy dism iles de transform a
cin econmica y social en la regin.
En un extremo, los dos pases de m ayor tamao econmico y dem o
grfico utilizaron el endeudam iento externo para llevar adelante nuevas
etapas de sus procesos de industrializacin,
Brasil, que inici el perodo con un importante dficit comercial, no

utiliz el endeudam iento para fomentar una poltica liberal de im porta
ciones. Por lo contrario, inici un conjunto de grandes proyectos desti
nados simultneamente a sustituir im portaciones y a expandir exporta
ciones. Se trataba de la infraestructura energtica e industrial y de la
industria de bienes de capital, De este m odo el endeudam iento, no obs
tante los errores y excesos de consum o en que se pudo haber incurrido,
sirvi en buen grado para cam biar un potencial perodo de recesin por
uno de expansin de la capacidad productiva. En este sentido cabe
destacar que el volum en de las importaciones brasileas creci a un
prom edio anual de 1% entre 1974 y 1980, a la vez que el volum en de las
exportaciones se increment en cerca de 10% anual, a lo cual cabra
agregar que las de origen industrial alcanzaron una alta participacin.
(Vanse de nuevo los cuadros 2 y 3).
Mxico realiz, durante el perodo un gran esfuerzo por expandir su
produccin de petrleo, la que le permitira transform arse en los aos
ochenta en uno de los principales exportadores de petrleo del mundo.
El volum en de su s importaciones creci a tasas cercanas al 12%, debido
en buena parte a que el pas an no tena la capacidad productiva interna
que le permitiera realizar planes m s ambiciosos recurriendo preferente
mente a su capacidad productiva.
Ecuador y Paraguay tambin crecieron aceleradamente en este pero
do, apoyndose en su s recursos energticos. Ecuador, que tena una
estructura industrial m uy poco avanzada, concentr esfuerzos en este
sector. En Paraguay la expansin estuvo asociada principalmente a la
construccin de la gran represa de Itaip, pero tambin se verific un
elevado dinam ism o industrial.
En estos pases, y m uy especialmente en Brasil y Mxico, el perodo
no signific cam bios notables en el estilo existente. El sector estatal se
fortaleci con la expansin de las em presas pblicas. El sistem a poltico
no sufri modificaciones profundas, no obstante que el poder de la banca
transnacional se fortaleci a m edida que aumentaba el endeudamiento.
En am bos casos la expansin real y potencial de las exportaciones segua
reforzando su intento de incorporacin como semiperiferia a la economa
internacional. Se mantuvieron vigentes en el sector productivo reglas
p ara las em p re sa s tran sn acio n ale s no fin an cieras, qu e perm itan
visualizar un estilo en que los sectores internos mantenan una cuota
apreciable de poder en la alianza de gobierno.
C uadro 3
AMRICA LATINA: TASAS ANUALES DE CRECIMIENTO"
DE LAS IMPORTACIONES, 1950-1980
1950-1965 1965-1974 1974-1980

Bolivia 2.8 2.5 3.3
Brasil -1.5 19.5 0.7
Chile 5.2 5.7 9.6
Colom bia 1.6 6.5 9.0
00
00
Costa Rica 7.0 7.7
Ecuador 5.1 12.0 10.1
Hait -1.9 3.1 12.6
H onduras 4.8 3.1 7.9
Mxico 2.2 8.6 11.9
N icaragua 7.5 3.7 -6.1
Panam 6.9 8.2 -1.0
Paraguay 4.5 3.8 16.0
Per 6.0 3.7 -6.9
U ruguay -2.7 7.0 12.5
Fuente: c e p a l , sobre la base de datos oficiales.

" Porcentajes obtenidos mediante regresin.
C uadro 4
AMRICA LATINA: TASAS ANUALES DE CRECIMIENTO" DEL
PRODUCTO BRUTO INTERNO, 1950-1980
1950-1965 1965-1974 1974-1980

Bolivia 1.5 5.6 4.2
Brasil 6.4 10.0 6.1
Chile 4.0 3.1 5.6
Colom bia 4.7 6.4 4.5
(continuacin cu adro 4) 1950-1965 1965-1974 1974-1980
Costa Rica 5.8 6.9 5.4

Ecuador 4.9 8.7 6.7
Hait -2.6 3.5 4.2
H onduras 3.7 4.5 6.4
Mxico 5.9 6.6 6.3
N icaragua 6.0 4.2 -3.1
Panam 6.6 7.4 5.0
Paraguay 3.2 5.3 10.2
Per 5.4 3.9 1.9
U ruguay 2.1 1.5 4.9
F u en te: c e p a l , so b re la b a se d e d a to s oficiales.
a P o rcen tajes o b te n id o s m e d ia n te regresi n .
En el otro extremo, los pases del Cono Sur llevaron a cabo un cambio
radical en sus polticas econmicas. Se trataba de poner en prctica un
estilo neoliberal de insercin en la economa internacional. Para el efecto,
se liberalizaron las polticas comerciales y financieras externas, reducin
dose los aranceles a niveles m uy bajos al m enos en Argentina y Chile.
Se dio asim ism o grandes facilidades de acceso a las em presas transna
cionales, bancarias y no financieras.
En un comienzo el nfasis pareci situarse en el fomento de las ex
portaciones. Sin embargo, el explosivo dinam ism o de las importaciones
cre dficit comerciales y de cuenta corriente que paulatinamente hi
cieron im prescindible contar con nuevo financiamiento externo. Por ello,
la poltica econmica se concentr en los aspectos financieros, llegndose
a privilegiar la mantencin de un inters real elevado y tasas de cambio
subvaluadas. De esta forma, se hicieron contradictorias las polticas de
fomento de las exportaciones con las de captacin de nuevo financia
miento externo. La situacin adoptada, demostr el poder que haban
adquirido los sectores financieros internos y externos. Las importaciones
crecieron en los pases del Cono Sur a tasas cercanas al 10% anual en el
perodo 1974-1980 y al reducirse los aranceles y subvaluarse el tipo de
cam bio se someti a m uchas ram as industriales a una competencia que
no pudieron sostener. Este fenmeno im puls a muchos em presarios a

reem plazar la actividad industrial por la comercial, dad a su m ayor ren
tabilidad y menor riesgo, como consecuencia de lo cual, la participacin
del producto del sector manufacturero en el total se redujo en la Argen
tina de 30% a 27% y en Chile de 19% a 16%. (Vase el cuadro 5).
En estos pases el esquem a neoliberal no consigui elevar la tasa de
acumulacin ni tampoco dar un sentido claro a la transformacin pro
ductiva. Slo en Uruguay, pas en que no se redujeron sustancialmente
sus aranceles, se mantuvo la inversin pblica, se logr canalizar inver
siones extranjeras en bienes races, y el crecimiento econmico fue ele
vado, consiguindose un crecimiento anual cercano al 7% de los bienes
no agrcolas. (Vase el cuadro 6).
En el caso chileno, el crecimiento global anual de 5.6% tuvo lugar con
una reducida tasa de aumento del valor agregado generado en los sec
tores productores de bienes no agrcolas (3%) y se origin bsicamente
en el incremento anual superior al 10% anual del sector comercio y fi
nanzas. Esto ltimo estuvo ntimamente asociado con la expansin de las
importaciones y con el endeudamiento externo.
C uadro 5
AMRICA LATINA: PARTICIPACIN DE LA MANUFACTURA

EN EL PRODUCTO INTERNO BRUTO
(Porcentajes)
1950-1952 1964-1966 1973-1974 1979-1980
Am rica Latina 16.5 20.7 24.1 24.3

Argentina 22.3 27.6 30.5 27.4
Bolivia 10.8 11.1 12.9 13.7
Brasil 20.6 26.7 30.7 31.0
Chile 15.5 18.7 19.2 15.8
Colom bia 13.7 16.9 19.5 17.2
Costa Rica 10.5 12.4 15.7 16.9
Ecuador 12.7 13.3 11.5 14.6
El Salvador 12.7 16.0 17.6 17.0
Guatem ala 11.4 13.6 15.3 16.0
Hait 10.1 10.2 13.5 13.8
H onduras 9.9 13.4 14.9 16.5
Mxico 16.1 18.9 21.6 22.3
N icaragua 11.8 16.5 20.9 22.1
Panam 8.5 13.2 13.5 11.9
Paraguay 15.2 15.5 17.4 16.2
Per 15.6 20.7 22.4 21.4
Rep. Dominicana 13.8 14.8 18.7 18.8
U ruguay 23.8 24.3 25.7 25.9
Venezuela 7.7 12.1 14.3 16.7
Fu en te: c f p a i ., so b re la b a se d e d a to s o ficiales.
C uadro 6
AM RICA LATINA: TASAS A N U A LES DE CRECIM IENTO - DEL

PRODUCTO DE BIENES NO AGRCOLAS; 1950-1980
1950-1965 1965-1974 1974-1980

A rg e n tin a 4.0 6.1 1.3
B o liv ia 0.3 6.7 2.7
B ra s il 7. 5 11.8 6.8
C h ile 4.4 2.4 3.0
C o lo m b ia 5.9 7.4 1.9
C o sta R ic a 7.0 9.3 7.2
Ecuador 6.0 15.7 6.1
E l S a lv a d o r 6.5 4.9 1.9
G u a te m a la 4.6 6.9 8.9
H a it -3.9 7.9 4.3
H o n d u ra s 3.0 5.7 7.1
M x ic o 6.9 7.9 7.2
N ic a ra g u a 8.9 6.8 -5.3
Panam 9.7 8.2 3.6
P a ra g u a y 3.7 6.9 13.9
P e r 7.1 4. 5 1.7
R e p . D o m in ic a n a 5.5 14.0 4.5
U ru g u a y 1.4 2.3 6.9
V e n e z u e la 6.5 1.0 0.8
Fuente: c e p a l , sobre la base de d atos oficiales.

a Porcentajes obtenidos m ediante regresin.
Entre estos casos extremos de uso del endeudam iento externo se sita
el resto de los pases de la regin. En cualquier caso, se verific una clara
cada de los ritmos de crecimiento del sector industrial y en general
tendi a reducirse la participacin del sector en el producto. El endeu
damiento externo fue utilizado, en la m ayora de los casos, para susten
tar un m ayor crecimiento del consum o que del producto. Los intentos
por encontrar un nuevo estilo no encontraban una salida econmica que
permitiera acelerar la acumulacin y dar un cauce a la transformacin
productiva, a pesar de que durante parte del perodo (1976-1980) la
m ayora de los pases logr incrementar el valor de su s exportaciones a
tasas m uy elevadas; en algunos casos por alzas en los precios y en otros

por incrementos en los volmenes.
La falta de dinam ism o econmico de muchos pases puede hacer
pensar en economas que sufrieron pocos cam bios en su forma de fun
cionamiento. La realidad m uestra todo lo contrario. El endeudamiento
externo y la creciente participacin interna de la banca transnacional
alteraron profundamente las relaciones de poder interno y el sentido de
la acum ulacin y la poltica econmica. A m edida que los pases se
endeudaron se alteraron las relaciones entre el sector productivo no fi
nanciero y el sector financiero. Se admiti y foment un mercado de
capitales que termin fortaleciendo al capitalism o financiero.
La separacin de las funciones productivas em presariales de las fun
ciones capitalistas financieras cobr especial im pulso, al permitirse la
emisin de ttulos no directamente asociados a em presas productivas
sino a sociedades de inversin. La revalorizacin de estos ttulos puede
depender de operaciones especulativas, tanto en su lanzamiento como en
la circulacin de los m ercados financieros de valores. Es entonces posible
concentrar parte importante del ahorro bajo la forma de capital financie
ro, que no necesariamente se transforma en inversin de capital fsico,
sino que puede favorecer la concentracin del patrim onio acum ulado
previamente en m anos de quienes dominan el capital financiero. Sim ul
tneamente el sistem a crediticio puede transformar parte del ahorro en
consumo, especialmente si el endeudam iento externo permite por la va
de las importaciones afrontar la presin sobre el balance de pagos. Se
tiende as a acentuar el rasgo monoplico del capitalism o, su carcter
especulativo y la subordinacin del sector productivo.
En los pases en que se permiti en mayor grado este tipo de opera
ciones, el sector pblico fue perdiendo el control del proceso financiero.
A travs de una poltica crediticia en que aparecieron nuevas y diversas
form as de cuasidinero la poltica monetaria perdi parte de sus efectos
y el Estado su capacidad de control. Otro tanto sucedi con las posibi
lidades de endeudam iento que adquiri el sector privado con el exterior
sin pasar por el control del sector pblico. En los casos en que se difun
di esta prctica el sector pblico perdi parte del control sobre el ba
lance de pagos, que slo recuperara en la crisis cuando en ocasiones se
le presion para que avalara estas deudas. A la vez, las polticas cam
biaras producan efectos patrim oniales y operativos en todos los sectores
endeudados.
De esta forma, los sectores productivos en deu dados pasaron a de

pender no slo de la poltica monetaria y crediticia interna, sino tam
bin de las tasas internacionales de inters y de la situacin de balanza
de pagos.
A m edida que se extremaban estos cam bios financieros el sistem a
productivo iba perdiendo parte apreciable de su poder econmico y
poltico. Se inaugur as un nuevo eje de ordenamiento de las economas
nacionales. A un nivel extremo, podra afirm arse que los m ecanism os de
control de la economa nacional tendan a reducirse dad o que la com po
sicin de ciertas normas de funcionamiento del sistem a econmico inter
nacional restringan el mbito y la capacidad de decisin autnom a de
los grupos locales.
Los grupos dominantes se enfrentaron a la reorganizacin del sistem a
interno para facilitar la implantacin de una nueva m odalidad de depen
dencia. Para asegurar su participacin en el poder, como ya se dijo, fue
necesario que en ocasiones cambiaran su centro de actividad pasan do del
sistem a productivo al sistem a financiero.
En la m edida que el crecimiento se redujo y se concentraron las
dem andas en grupos de rentas altas se hizo im posible atender satisfac
toriamente las dem andas m asivas. La poltica de contencin salarial,
aplicada a m enudo, hizo necesario aplicar muchas veces prcticas repre
sivas sobre las organizaciones sindicales.
En la m edida que empeoraron las condiciones econmicas, slo los
pases que mantuvieron un esquem a democrtico pudieron negociar
soluciones sin coartar la participacin. En los regmenes autoritarios fue
necesario extremar las m edidas represivas. Con el transcurso del tiempo
se incrementaron las dem andas por la democratizacin, como m ecanis
m o capaz de encauzar las dem andas de participacin. En otros pases, en
que la propia modernizacin agudiz los conflictos, surgieron movimien
tos que perseguan reformas revolucionarias del estilo de desarrollo, en
el seno de los cuales se desataron luchas que en algn caso llegaron a
la guerra civil. Debe recordarse que el conflicto de los sectores populares,
y particularmente de los grupos obreros, no necesariamente constituyen
slo una protesta por condiciones econmicas desm edradas; los grupos
obreros de m ayor tradicin sindical suelen adem s reivindicar mejores
condiciones de trabajo y algn grado de participacin, no slo a nivel de
la em presa, sino tambin a nivel de la sociedad. En las sociedades en que
este tipo de conflicto no encuentra un "interlocutor vlido" el problema
puede adquirir una dim ensin poltica general por la asociacin de otros
grupos cuyo problema tambin radica en la ausencia de canales de par
ticipacin.
A comienzos de los aos ochenta se poda constatar que los intentos
por configurar un nuevo estilo de desarrollo estaban en peor pie que a
m ediados de los aos setenta. L os cam bios externos terminaron por
desarticular en m uchos pases los esquem as de poltica econmica cons
truidos con el fin de aprovechar el dinam ism o comercial. La transform a
cin productiva termin frenndose por la propia abundancia de los
recursos financieros. El ingreso de la banca transnacional y la creacin de
un mercado financiero conspir en ocasiones contra la acumulacin en
capital fijo al estim ular un consum o que se satisfaca con importaciones.
En el plano poltico, la falta de dinam ism o econmico llev a un endu
recimiento del sistema, limitando la democracia y la participacin. Este
esquem a fue cuestionado en algunos pases mediante la dem anda de una
democratizacin; en otros surgieron conflictos arm ados. Naturalmente
estas situaciones sum adas a la ausencia de un proyecto de transform a
cin econmica a largo plazo quitaban im pulso a la acumulacin de
capital. En contraste con ello en algunos pases la alianza de gobierno
afirm ado en la democracia dem ostraba su vitalidad y ayudaba a encon
trar una solucin negociada a las coyunturas crticas. Por ltimo, los dos
pases de m ayor tamao ingresaban en el comercio y las finanzas m un
diales con m ayor fuerza y en mejores condiciones. Su comercio exterior,
en estrecha vinculacin con su s m ercados internos y con su transform a
cin productiva, daba la impresin de que se comenzaba a conformar un
nuevo estilo de desarrollo, b asado en una nueva forma de insercin
internacional.
5. E l d e s e n c a d e n a m i e n t o y n a t u r a l e z a d e l a c r i s i s
Durante 1981 la generalidad de los pases latinoamericanos se precipit

en una crisis econmica y financiera que puede considerarse la m s
profunda y prolongada desde la crisis m undial de los aos treinta. En
ella se combinan de manera acum ulativa factores negativos de origen
externo e interno.
D esde m ediados de los aos sesenta el dinam ism o del comercio in
ternacional y el crecimiento econmico de m uchos pases de la regin
pusieron en tela de juicio los planteamientos que postulaban la necesidad

de transformar las relaciones econmicas en los planos internacional,
regional y nacional. D esde m ediados de los aos setenta el abundante
financiamiento externo acentu en muchos grupos la conviccin de que
la mejor solucin del desequilibrio externo sera la liberalizacin de las
relaciones econmicas externas, pues la orientacin de la actividad pro
ductiva deba atribuir importancia creciente a las seales que provenan
de los mercados mundiales.
Se vena gestando, o se pretenda reimplantar, una poltica de creci
miento econmico que se basaba en los principios liberales de las rela
ciones econmicas nacionales e internacionales. Se basaba en una visin
particular del funcionamiento de la economa internacional, en la validez
de las seales del mercado y en un pronstico de la evolucin del m undo
desarrollado.
En el plano terico, se asignaba a la promocin de relaciones externas
m s am plias un papel de mayor significacin en el proceso de desarrollo
que el que se haba tenido en el pasado. Ello no obstante, en los distintos
pases y grupos de opinin se difera en cuanto a la funcin que deban
desem pear esas relaciones externas. Para algunos el comercio externo
deba ser motor fundamental del crecimiento. Otros le asignaban el papel
de complemento imprescindible en una transformacin productiva orien
tada en lo fundamental por el mercado interno. En cualquiera de los
casos se aspiraba a incrementar la participacin del comercio exterior en
el proceso econmico nacional.
Era frecuente considerar que la ulterior evolucin de la produccin en
los pases desarrollados y del comercio m undial seran relativamente
favorables. La recesin del bienio 1974-1975 en los pases industriales se
atribuy en proporcin significativa a los efectos del alza del precio de
los combustibles, aunque no se desconoca la accin de otros factores.
Cierta recuperacin de las tasas de crecimiento de algunos pases de
sarrollados en el perodo 1974-1979 (ms de 4% en Estados Unidos y 5%
en Japn) hizo creer que paulatinamente se superara la crisis de los
combustibles y que pronto ese crecimiento se acelerara. As, el comercio
m undial volvera a desem pear un papel m uy activo en la regin. Alen
taba este optim ism o el dinam ism o que m ostraban las exportaciones la
tinoamericanas, pues se pensaba que si en un perodo mediocre de la
economa m undial se lograban esos resultados, era de esperar que ellos
se m antuvieran o se acrecentaran an m s en el futuro prximo.
La postura terica y las expectativas optim istas se conjugaron para

orientar polticas de expansin y diversificacin de las exportaciones y
aceptar dficit comerciales externos que se suponan transitorios. Los
exportadores netos de petrleo esperaban un mejoramiento lento pero
estable de los precios reales de los combustibles, y los im portadores
confiaban en los planes de sustitucin y conservacin, y en el desarrollo
de fuentes propias de energa. Otros vean en los incrementos de los
precios del petrleo la esperanza de un mejoramiento de los precios de
las m aterias prim as, y confiaban en que una liberalizacin de las relacio
nes externas hara operativo el antiguo esquem a de las ventajas com para
tivas y traera consigo un incremento sostenido del valor de las expor
taciones.
La evolucin del comercio exterior y el financiamiento externo duran
te el perodo 1976-1980 sirvi para sustentar en muchos pases el conven
cimiento que, al seguir las seales del mercado, estaban superando con
un crecimiento m oderado un fuerte perodo de crisis Durante este pero
do las exportaciones crecieron en volum en y valor a los ritmos m s
rpidos de la posguerra. Las importaciones aumentaron tambin, y en
algunos aos lo hicieron a ritmos sorprendentes en los pases del Cono
Sur y en algunos pases exportadores netos de petrleo. Sim ultneam en
te, en la mayora de los casos y de los aos se m antuvo el dficit en el
balance comercial de bienes y servicios. As, se dio el hecho poco frecuen
te en el desarrollo de posguerra, de un comercio exterior m uy dinmico
y a la vez permanentemente deficitario en el m ediano plazo.
El rpido crecimiento del valor de las exportaciones tuvo orgenes
dispares. En los pases exportadores netos de petrleo o combustibles se
origin en el incremento de los precios, com binndose en algunos casos
con cadas y en otros con aumentos de los volm enes exportados. En el
resto de los pases se dieron distintas circunstancias: desviaciones de
produccin, previamente destinada al mercado interno, diversificacin
de la produccin de materias prim as, m ayor transformacin industrial
de las m aterias prim as exportadas, y ampliacin de las exportaciones de
m anufacturas. En este ltimo caso se aprovechaba la capacidad previa
mente instalada no utilizada o en perodo de m aduracin, y la rpida
ampliacin que haba tenido en algunos pases el sector industrial. La
evolucin de los precios fue m uy dispar, por lo que el esfuerzo interno
que acom pa el crecimiento del valor de las exportaciones fue tambin
m uy diferente.
El crecimiento de las im portaciones tuvo asim ism o m uy diferentes

m otivaciones y estructuras. En algunos casos, en lo fundam ental, dio
pie a un intenso proceso de inversin, en tanto que en otros casos
sustent el crecimiento del consum o y la lucha antiinflacionaria. Por lo
general, las im portaciones vieron elevarse sim ultneam ente su volu
men y sus precios, siendo estos ltim os m s estables en su s aum entos
peridicos.
En estas circunstancias, la norma fue un dficit comercial externo en
las transacciones de bienes y servicios. Este dficit encontr su sustento,
cuando no su explicacin, en la afluencia o disponibilidad de financia
miento externo, el cual fue ofrecido en abundancia a casi todos los pases,
fue canalizado por la banca transnacional, y tuvo en una prim era etapa
intereses reales bajos. Paulatinamente, sin embargo, se fueron reduciendo
los plazos m edios de vencimiento y se incrementaron las tasas de inters.
El financiamiento externo fue creciendo apreciablemente, para aten
der los dficit del balance comercial y los crecientes com prom isos deri
vados de la inversin directa y de la deuda externa, como consecuencia
de lo cual el monto de los intereses fue aum entando en cifras absolutas
y relativas por la doble va de los incrementos de la deuda y del alza de
las tasas de inters.
Esta breve descripcin de la evolucin del comercio y del financia
miento externo m uestra la existencia simultnea de tres factores, com u
nes a la m ayora de los pases: dinam ism o comercial, dficit en el balance
de bienes y servicios y abundante financiamiento neto externo.
Estos factores aparecen adem s entrelazados por relaciones causales
que sustentan su coexistencia. En efecto, en la m edida en que se utilice la
relacin entre deu da y valor de las exportaciones como uno de los
indicadores m s significativos de la capacidad de pagos externos de un
pas, el elevado crecimiento de la ltima variable tiende a sustentar un
mayor endeudamiento. Durante el perodo 1976-1980 las exportaciones
crecieron a valores cercanos al 20%, y la tasa de inters nominal se m an
tuvo en valores cercanos al 10%. En esas circunstancias, aun para pases
para los cuales la relacin antes mencionada tuviese valores elevados, era
posible justificar el m ayor endeudamiento si se razonaba bajo ciertos su
puestos. As por ejemplo, si la relacin era cercana a tres, como sucedi ya
en algunos pases, ella poda mantenerse en ese nivel si tanto la deuda
como el valor de las exportaciones crecan en 20%; la mitad del nuevo
endeudamiento permita financiar los intereses nominales de 10%, en tanto
que el otro 10%, que representaba 30% del valor de las exportaciones,
permita sustentar un importante dficit comercial y un incremento de
las reservas monetarias.
As, en la m edida que se supona estable una situacin de rpido
crecimiento del valor de las exportaciones y de tasas nominales bastante
menores, era posible am pliar el endeudamiento externo sin riesgos en
trminos de capacidad de pagos externos, y a la vez mantener grandes
dficit comerciales y expandir las reservas. Esta evolucin brindaba un
grado de libertad apreciable en el cam po de la poltica econmica y del
propio manejo poltico de los gobiernos. De hecho, en muchos casos, las
polticas cam biaras, crediticias, fiscales y de reservas internacionales
contribuyeron a estimular el gasto interno, lo que produjo un auge tran
sitorio que estimul las necesidades de financiamiento externo.
Lamentablemente, tras esta forma de razonar haba num erosos su
puestos que de no ser acertados podan traer graves problemas. Por eso
ya en 1977 la Secretara de la c e p a l en sus estudios de perspectiva, llam
la atencin acerca de la vulnerabilidad que entraaba el nivel de endeu
dam iento al que se estaba llegando.
N o pareca razonable suponer simultneamente, en el m ediano plazo,
un crecimiento del valor de las exportaciones del 20%, y tasas nominales
de inters del 10%. Tras ese 20% se conjugaban, como ya se dijo, situa
ciones muy diferentes. Era previsible que el crecimiento m uy acelerado
del volumen, no se podra sustentar en el largo plazo, y en cuanto a los
productos prim arios, era bien conocido el bajo crecimiento de la dem an
da m undial de esos bienes, y el resurgimiento del proteccionismo de los
pases desarrollados cuando las exportaciones de los pases en desarrollo
llegaban a copar porcentajes significativos de su s mercados.
De otro lado, para poder mantener en el mediano plazo valores altos
y significativos de las exportaciones sobre la base de bienes manufactura
dos, se requeran polticas de industrializacin que muy pocos pases la
tinoamericanos estaban aplicando. Asimismo, el recrudecimiento de las
polticas proteccionistas, que tambin empezaba a observarse en este cam
po, significaba un serio obstculo para una expansin duradera del valor
de las exportaciones. Con relacin a los precios no caba duda de que parte
del crecimiento del valor de las exportaciones se apoyaba en una inflacin
mundial que se aceleraba. Esa aceleracin hacia difcil mantener las tasas
nominales de inters que suponan tasas reales muy reducidas o incluso
negativas.
En relacin con el dficit comercial de bienes y servicios, tam poco

pareca razonable tratarlo con independencia de las polticas internas, y
de la relacin de precios del intercambio. La persistencia del dficit
comercial ocultaba peligrosas relaciones con la economa interna. En
muchos casos el acelerado crecimiento de las exportaciones se lograba
con importantes costos internos que no era fcil de aumentar si se pro
duca una situacin coyuntural indeseable. De otro lado, el elevado cre
cimiento de las importaciones resultaba vital para mantener polticas de
crecimiento econmico y de liberalizacin de las economas o polticas
antiinflacionarias. Como es bien sabido, los dficit comerciales dependen
a su vez de la relacin de precios del intercambio. Durante el perodo
1976-1980 los gobiernos actuaron, como ya se dijo, sobre la base de
perspectivas de mejoramiento o, en el peor de los casos, de estabilizacin
de la relacin de precios del intercambio. Una situacin coyuntural des
favorable, ya fuera de dem anda externa, de relacin de precios del in
tercambios, o de una combinacin de ambos, harta que, el dficit se
am pliara m s all de lo previsto o que sufriera intensamente la economa
nacional.
Por ltimo, el razonamiento llevaba implcito el supuesto de que "las
deudas no se pagan, se renuevan". La renovacin aparece entonces como
un m ecanismo relativamente automtico. Si el plazo m edio de la deuda
es extendido, lo que se renueva actualmente representa porcentajes redu
cidos de las exportaciones. Con diez aos de plazo m edio y una relacin
entre la deuda y el valor de las exportaciones de tres, lo que debe reno
varse representa un 30% del valor de las exportaciones. Si el plazo medio
es menor, si se acorta ao a ao o, lo que es m s grave, si la deuda a
m enos de un ao representa un porcentaje apreciable del total, la propor
cin que ha de renovarse puede representar fcilmente valores cercanos
al 100% del valor de las exportaciones. En este ltimo caso, cualquier
situacin coyuntural desfavorable puede hacer al menos dudoso lo au
tomtico de la renovacin.
A partir de 1981 los hechos se apartaron de los supuestos optim istas
que postulaban las polticas de relacionamiento econmico y financiero
externos. En la mayora de los casos empeor simultneamente la situa
cin de los diversos factores considerados, lo que llev a una honda crisis
de balance de pagos y de la m odalidad de crecimiento.
La confianza en la recuperacin de la economa de los pases desarro
llados se vio contradicha por la reduccin del crecimiento en 1981, y
luego por una cada en 1982. El comercio m undial tendi a estancarse y

se exacerbaron las tendencias proteccionistas en las economas centrales.
La inflacin m undial cedi en cierta m edida y la tasa nominal de
inters creci a niveles reales desconocidos en la posguerra. La relacin
del intercambio em peor para la gran mayora de los pases.
Com o consecuencia de estos hechos, ya en 1981 el valor de las expor
taciones de la regin en su conjunto creci a tasas mucho menores; los
intereses de la deuda se elevaron sustancialmente; el valor de las impor
taciones no cedi en su crecimiento con respecto al ao anterior, y se
gest as para la regin un dficit en cuenta corriente superior a los 40
mil millones de dlares. Este dficit era 45% m s alto que el de 1980 y
duplicaba el de 1979, habiendo sido durante estos dos ltimos m s alto
que en los de los aos precedentes. El nuevo financiamiento se otorg a
plazos m uy cortos, por lo que la deuda a plazos menores de un ao
representaba ya a finales de 1981 m s del 65% del valor de las exporta
ciones (se excluye de este clculo a Panam y Bahamas) y en los pases
de gran tamao econmico y dem ogrfico superaba el 70%.
En 1982 la situacin em peor an ms. La cada de los precios de
m uchos productos prim arios termin por desplom ar la relacin de pre
cios del intercambio, a la vez que se mantenan, o se acrecentaban, las
tasas reales de inters. El valor de las exportaciones decreci por primera
vez en muchos aos, y la relacin entre deuda y exportaciones alcanz
valores sin precedentes en casi todos los pases con ndices cercanos a
cuatro en los tres pases m s endeudados; a la vez, la deuda a menos de
un ao superaba en un pas el valor de las exportaciones y creca rpi
dam ente en el resto. La renovacin automtica se haca ya utpica. M s
an, era evidente que los m ecanism os de ajuste representados por la
reduccin de las importaciones, o por el grado de utilizacin o el nivel
m ism o de las reservas, eran por s solos insuficientes para pagar los
intereses de la deuda. Se haca im prescindible renegociar la deuda y los
bancos deban aportar financiamiento neto externo y aumentar su riesgo.
Se inici, entonces, en 1981 en algunos pases y en 1982 en el resto, el
proceso de renegociacin.
6. L a s p o l t i c a s d e a ju s t e e c o n m i c o y f i n a n c i e r o
La evolucin del comercio mundial y del proteccionismo hizo ya eviden

te a finales de 1981 que, al menos en el corto plazo, la m ayor parte del
problema de la deuda debera resolverse en el cam po financiero.
Para muchos pases, era evidente que el problema m s grave en el
cam po del endeudamiento estaba en la renovacin de los crditos, espe
cialmente los de corto plazo. Estos se acercaban en algunos casos al valor
total de las exportaciones y sobrepasaban, como es obvio, toda capacidad
de pago. Simultneamente, los intereses que deban cancelarse supera
ban las posibilidades de supervit en el balance comercial de bienes y
servicios, o de disminucin de reservas. Por lo tanto, no se trataba slo
de renovar los vencimientos o parte de ellos sino que, por el contrario,
era imprescindible conseguir nuevos crditos. Los acreedores, por su
parte, trataban de reducir al mnimo el nuevo financiamiento neto que
deban otorgar.
A partir de 1981 la mayora de los pases iniciaron un proceso de
renegociacin que vino acom paado de polticas de ajuste interno des
tinadas a satisfacer los requerimientos de un determinado program a de
balance de pagos. En estos procesos han participado activamente los
gobiernos de la regin, la banca transnacional y el Fondo Monetario
Internacional. La banca transnacional, no ha reconocido corresponsabi
lidad en la situacin y como es natural en quien se sita en tal postura,
ha prom ovido mayores esfuerzos internos para garantizar una mayor
capacidad de pagos externos. Por ello ha condicionado la renegociacin
de la deuda a la firma de convenios con el Fondo, los que incorporan las
conocidas reglas de condicionalidad de las polticas internas.
Algunos pases han procurado negociar esa condicionalidad a partir
de su s propias estrategias y polticas nacionales, y en ciertos casos se
aprecian en tal sentido desviaciones considerables de lo que han sido los
ajustes tradicionales.
Los principios generales de la condicionalidad tradicional son am plia
mente conocidos. Con relacin a la orientacin general del desarrollo,
ellos reafirman las supuestas ventajas de la liberalizacin de las econo
mas, de la reduccin del sector pblico y de la am pliacin del sector
privado, y subrayan el importante papel que el comercio internacional
debera tener como orientador de la asignacin de recursos. En cuanto

a la interpretacin de la crisis, hacen hincapi en el exceso de gasto
pblico y en lo inadecuado del sistem a de precios imperante ante las
nuevas circunstancias, y m uy especialmente el tipo de cambio. Por con
siguiente, frente a presiones inflacionarias o a dficit agudos de balance
de pagos, las polticas nacionales deberan lograr la reduccin del dficit
fiscal y pblico, el ajuste de los salarios reales, la limitacin del crdito
interno y del endeudam iento del sector pblico, el incremento de los
ingresos im positivos y el de los precios controlados, la eliminacin de
subsidios, y un supervit en la cuenta comercial externa.
En trminos generales, com parados con convenios de otros perodos,
se destaca ahora un cambio de nfasis, al hacerse hincapi en la cuenta
comercial externa y aceptarse una m ayor flexibilidad en los lmites que
se sola establecer para algunas metas internas, como las relativas a la
inflacin.
La naturaleza de estos acuerdos y su s finalidades han sido materia de
opiniones y planteam ientos encontrados durante toda la posguerra. Sin
embargo, en las actuales circunstancias ellas son m s polm icas que en
el pasado, por varios motivos.
En particular, se cuestiona hoy: i) el papel central atribuido al comer
cio internacional, en circunstancias en que ste ha perdido dinam ism o y
que se acentan las presiones proteccionistas en los pases desarrollados;
ii) la eficacia de m edidas macroeconmicas globales, en circunstancias en
que la crisis ha hecho m s evidente la heterogeneidad econmica y social
de las economas de la regin, y iii) la limitacin de la accin del sector
pblico, en momentos en que el sector privado aparece sobrepasado por
la com plejidad de los problem as y reclama la intervencin de los gobier
nos para enfrentarlos.
Estas du das en torno a la eficiencia de los acuerdos en las actuales
circunstancias se han visto confirm adas por los hechos. En efecto, habi
tualmente los resultados se han apartado de las metas y objetivos origi
nalmente propuestos. A poco de la firma de los convenios ha sido nece
sario som eterlos a importantes revisiones o suspender por algn plazo
su aplicacin.
De otro lado, los resultados en trminos econmicos y sociales no han
resultado satisfactorios en todos los casos. Las cadas en la produccin
y en el empleo sobrepasan lo originalmente presupuestado, y durante
1983 han tendido a acentuarse los sntom as de estancamiento, cuando no
de franca cada de la produccin. A lgunos pases, sin embargo, han lo

grado controlar los efectos m s inm ediatos de la crisis, en particular en
lo que guarda relacin con su s problem as de balance de pagos.
L as mayores dudas se generan en torno a la posible capacidad de las
economas latinoamericanas para soportar el actual estado recesivo por
mucho m s tiempo, si las condiciones de la economa m undial no cam
bian rpidamente. En efecto, el esfuerzo pertinaz por lograr un supervit
relativamente elevado en el balance comercial de bienes y servicios, lo
que supone generalmente un supervit an m ayor en el comercio de
bienes, ha originado efectos que sobrepasan las m eras cadas en la pro
duccin. Se estn gestando profundos desequilibrios en el cam po ocupa-
cional, inflacionario y presupuestario, y en algunos casos se ha comen
zado a desmantelar plantas en un proceso que am enaza am pliarse; a la
vez cunde el desaliento empresarial, se abandonan proyectos de am plia
cin y, con toda probabilidad, se provoca desinversin en muchos rubros
productivos.
Es asim ism o evidente que aquellas polticas han distribuido en forma
inequitativa los costos externos e internos de la crisis. En lo externo se
castiga fuertemente a los pases latinoamericanos y se premia a la banca
internacional. Las renegociaciones se llevan a cabo como si la m ala asig
nacin de los prstam os, cuando la hubo, o las elevadas tasas reales de
inters, hubieran sido de exclusiva responsabilidad de los deudores y no
existiera obligacin de repartir los costos. Adem s, en ellas se aplican
sobretasas, multas y costos que elevan an m s las tasas de inters y la
utilidad potencial de los bancos. Tambin se han aplicado condiciones
para obtener la garanta del Estado en crditos que se otorgaron sin ella
al sector privado. En lo interno, gran parte de los costos se han transm i
tido a los sectores de menores ingresos, prueba elocuente de lo cual son
los altos ndices de desocupacin y las cadas del salario real.
En resumen, hasta ahora el proceso de ajuste, no obstante estar
gestando, e incluso sobrepasando los supervit comerciales que perse
gu a, ha resu ltad o en m uch os c aso s poco eficiente, d estru cto r e
inequitativo, lo que obliga a efectuar una revisin profunda de l. Para
ello, se hace necesario encontrar soluciones comerciales y financieras
externas que distribuyan en forma m s equitativa y gradual los costos
del ajuste, y que en lo interno conduzcan a una rpid a y efectiva
reactivacin de la economa regional.
INDUSTRIALIZACIN EN AMRICA LATINA:
DE LA 'CAJA NEGRA AL CASILLERO VACIO'*
Fernando Fajnzylber
* C a p t u l o s I (p g in a s 11 a 33) y V I I ( p g in a s 165 a 167) , e n s e r ie C u a d e r n o s d e la

CEPAL, N 60 ( L C / G . 1 5 3 4 / R e v . l - P ) , S a n t ia g o d e C h ile , 1990. P u b l i c a c i n d e la s N a c i o
n e s U n id a s , N d e v e n t a : 8 9 .II.G .5 .
I. EL CASILLERO VACIO
1. I n d u s t r i a l i z a c i n , c r e c i m i e n t o y e q u i d a d
en A m r i c a L a t in a
Se definir como criterio de dinam ism o el ritmo de expansin que han

alcanzado los pases avanzados en los ltimos veinte aos (2.4% anual
del PIB por habitante) y se aceptar como definicin de la equidad la
relacin entre el ingreso del 40% de la poblacin de ingresos m s bajos
y el 10% de la poblacin con ingresos m s altos. Esta relacin en los
pases avanzados alcanzaba un prom edio de 0.8 a fines del decenio de
1970 y comienzos del de 1980, es decir, el 40% de la poblacin de ingresos
m s bajos tiene un ingreso que equivale al 80% del ingreso del 10% Y^e
con ingresos m s altos. Supngase que para Amrica Latina la lnea
divisoria entre los pases que han logrado una m ayor y una menor equi
dad est definida por esa m ism a relacin, pero con un valor de 0.4, es
decir, la m itad de la que se da en los pases industrializados (Banco
M undial, 1986a). Al cruzar las variables de crecimiento y equidad apli
cando como lnea divisoria del dinam ism o el crecimiento m edio de los
pases avanzados en el perodo 1965 a 1984 y para la equidad la relacin
entre el 40% m s pobre y el 10% m s prspero (cuadro 1), se genera una
matriz de doble entrada en que queda un casillero vaco: corresponde a
los pases que podran haber alcanzado a un m ism o tiempo un creci
miento m s acelerado que el de los pases avanzados y un nivel de
equidad superior a 0.4. Este casillero vaco plantea la interrogante clave
que se intentar despejar en este trabajo.
819
C u ad ro 1
AMERICA LATINA:
OBJETIVOS ESTRATEGICOS: CRECIM IENTO-EQUIDAD
E q u id a d : 4 0 % m s bajos in g reso s (1970-1984)
1 0 % m s alto s in g reso s
<0.4 " >0.4
B o liv ia C o sta R ic a A r g e n tin a

C h ile E l S a lv a d o r U ru g u a y
< 2 .4 % b P e r G u a te m a la
V e n e z u e la H o n d u ra s
N ic a ra g u a
H a it
C re c im ie n to (1 5 .9 )c (11.5)
P IB / h a b .
(1965-1984)
B ra s il Panam
C o lo m b ia R e p . D o m in ic a n a
> 2 .4 % Ecuador
M x ic o
P a rag u a y
(7 2 .6 )c
Fuente: Divisin Conjunta c k p a i / o n u d i de Industria y Tecnologa sobre la base de datos del Banco Mundial.
a M itad relacin com parable de los pases industriales.
b Crecimiento del piB/por habitante de los pases industriales 1965-1984.
c Participacin en el pm regional.
Aproxim adam ente un 73% del producto interno bruto regional se

genera en pases que podram os denominar dinmicos desarticulados
(Brasil, Colom bia, Ecuador, M xico, Panam , P araguay y Repblica
Dominicana); un 11% corresponde al otro extremo: pases integrados o
articulados pero estancados (Argentina y Uruguay); y el 16% restante a
pases en que se dan a un tiempo la desarticulacin y el estancamiento.
En esta ltima categora estaran algunos casos potencialmente explosivos
en la m edida en que, dada la situacin de estancamiento y desarticula
cin social que se traduce en una distribucin inequitativa del ingreso, es
presum ible que aparecer una am plia gam a de propuestas alternativas

que convoquen a la sociedad a superar esta realidad insatisfactoria.
H asta ahora, el casillero de crecimiento con equidad est vaco, por
lo m enos para el conjunto de pases para los cuales se dispone de infor
m acin comparable. La ubicacin en los diferentes casilleros, como es
lgico, depende del nivel que se defina como divorcio de las aguas. As,
por ejemplo, si el lmite de la equidad se desplazara levemente hacia
abajo, apareceran en el casillero superior derecho pases como Costa
Rica, Chile y Venezuela; y si el lmite de crecimiento se desplazara hacia
arriba, el nm ero de pases dinm icos se reducira, mantenindose Brasil,
Mxico, Ecuador y Colombia.
Cabra imaginar que slo podran llenar el casillero vaco pases que
hayan avanzado en su proceso de desarrollo; pero esa suposicin se ve
refutada por los hechos al considerar pases de otras regiones con niveles
de ingreso y de desarrollo equiparables a los de Amrica Latina. H ay por
lo menos seis pases de distintas regiones e incluso con distintos sistemas
socioeconmicos y polticos (cuadro 2) que, segn las m ism as fuentes de
informacin (Banco Mundial), podran colocarse en el casillero que en
Amrica Latina permanece vaco: Corea del Sur, Espaa, Yugoslavia,
Hungra, Israel y Portugal. Se trata de pases que por el tamao de su
territorio y su economa son comparables a distintos pases de Amrica
Latina. Presentan variadas caractersticas en cuanto al origen de sus socie
dades e insercin geopoltica que cumplen condiciones de crecimiento
econmico y equidad. Cabra entonces preguntar si sera la especificidad
del desarrollo latinoamericano la que dara origen al casillero vaco.
C uadro 2
OTROS PASES: OBJETIVOS ESTRATGICOS:
CRECIMIENTO-EQUIDAD
h
E q u id a d : 4 0 % m s b ajos in g reso s (1970-1984)
1 0 % m s alto s ing reso s
<0.4 >0.4
< 2.4% b
C re c im ie n to
P IB / h a b .
(1965-1984) C o re a d e l S u r
Esp a a
Y u g o s la v ia
> 2.4% H u n g r a
Is ra e l
P o rtu g a l
Fuente: Divisin Conjunta c ep a l / o n u d i de Industria y Tecnologa sobre la b ase de datos del Banco M undial.
a M itad relacin com parable de los pases industriales.
b Crecimiento del P IB /p o r habitante de los pases industriales 1965-1984.
En este trabajo se intentar comprender el caso latinoamericano sobre

la base del estudio com parado de distintos pases, dentro y fuera de la
regin. Para los historiadores, resulta evidente que a fin de comprender
a una regin como Amrica Latina es im prescindible conocer el resto del
mundo; sin embargo, esta verdad no ha sido siem pre tom ada en cuenta
al analizar el tema del desarrollo en la regin.
Para iniciar la exploracin quiz sea interesante com parar la situacin
relativa de Amrica Latina en distintas ram as de actividad respecto de
la economa internacional. Aparece entonces un hecho que tal vez sirva
como pista inicial: la regin contribuye m s en trminos de poblacin
que de cualquier otro indicador de actividad econmica. Aparece tam
bin una clara tendencia a que dism inuya la participacin de la regin
a m edida que crece el valor agregado intelectual: en trminos de pobla
cin le corresponde a la regin un 8%; en producto interno bruto 7%; y
en producto manufacturero 6%. Si al interior del sector m anufacturero se
centra la atencin en los bienes de capital, la presencia de la regin baja
bruscam ente a 3%; la participacin de ingenieros y cientficos es 2.4%, y

los recursos de que disponen esos ingenieros y cientficos para desarro
llar su s actividades representan apenas un 1.8%. Por ltimo, en lo que
se refiere a la representacin de autores cientficos, con toda la precarie
dad de este tipo de indicadores, Amrica Latina supera levemente el 1%.
Una caracterstica fundam ental del desarrollo regional sera entonces
que el agregado de valor intelectual a los recursos hum anos y naturales
disponibles, ha sido particularmente exiguo, lo que de una u otra manera
implica que se trata de un desarrollo, fruto m s bien de la imitacin que
de un proceso de reflexin sobre las carencias y las potencialidades in
ternas. La inadecuacin, en variadas form as y dimensiones, del proceso
de desarrollo respecto de las carencias especficas y de las potencialida
des de los distintos pases de la regin, ser un tema recurrente al cual
se har referencia al efectuar las com paraciones internacionales m s
adelante. Parecera as que el rasgo central del proceso de desarrollo
latinoamericano es la insuficiente incorporacin de progreso tcnico, su
escasa aportacin de pensam iento original basado en la realidad para
definir el abanico de decisiones que supone la transformacin econmica
y social. El casillero vaco estara vinculado directamente con lo que
podra llam arse la incapacidad para abrir la "caja n egra" del progreso
tcnico, tema en el que incide el origen de las sociedades latinoamerica
nas, su institucionalidad, el contexto cultural y un conjunto de factores
econmicos y estructurales, cuya vinculacin con el medio sociopoltico
es compleja pero indiscutible. Esta apreciacin, con ser una hiptesis
preliminar de trabajo, cum ple la funcin de hilo conductor para el ar
gum ento posterior.
El reconocimiento de esta carencia asociada al casillero vaco es per
fectamente compatible con el reconocimiento de las profundas transfor
m aciones que experimentaron la economa y la sociedad latinoamerica
nas en los ltimos treinta aos (1950-1981), aquellos aos que Hirschman
(1986) denomina la treintena gloriosa de Amrica Latina, cuando, efec
tivamente, el producto se quintuplic, con una poblacin que aumentaba
de ciento cincuenta y cinco millones a casi cuatrocientos millones de
habitantes; con un proceso de urbanizacin acelerado al punto que va
rios de los pases de la regin que en 1950 mantenan en la agricultura
a m s de la mitad de la poblacin no absorban en ella sino a un cuarto
o a un tercio; en que la educacin y las condiciones de salud mejoraron,
elevndose la esperanza de vida considerablemente en todos los pases
de la regin; y en que se crearon instituciones que favorecieron la inte

gracin econmica, social, poltica y cultural de la regin. Incluso se
sentaron las bases para el desarrollo tecnolgico en ram as im portantes
vinculadas con la agricultura, las obras pblicas y la energa.
El m undo ha crecido y se ha transform ado econmica, social, poltica
y culturalmente desde la segunda guerra m undial a un ritmo que no
tiene precedentes en la historia universal y en Amrica Latina se han
dado tambin m uchas de estas transformaciones, pero el reconocimiento
de los cam bios positivos que se han producido en la regin no debera
inspirar la autocomplacencia.
2. C a r a c t e r s t i c a s c o m u n es d e la in d u s t r ia l iz a c i n
L A T IN O A M E R IC A N A
Cuatro rasgos definen el patrn de industrializacin de Amrica Latina:

a) participacin en el mercado internacional b asada casi exclusivamente
en un supervit comercial generado en los recursos naturales, la agricul
tura, la energa y la minera y dficit comercial sistemtico en el sector
manufacturero (con la excepcin a partir de 1982 de Brasil); b) estructura
industrial concebida e im pulsada con vistas fundamentalmente al mer
cado interno; c) aspiracin a reproducir el m odo de vida de los pases
avanzados tanto en el plano del consumo como, en grado variable, en el
de la produccin interna; y d) limitada valoracin social de la funcin
em presarial y precario liderazgo del em presariado nacional pblico y
privado en los sectores cuyo dinam ism o y contenido definen el perfil
industrial de cada uno de los pases.
a) La insercin internacional por la va de las materias primas
D espus de m s de 40 aos de industrializacin y habiendo tom ado

temprana conciencia de la tendencia al deterioro de la relacin de precios
del intercambio para los recursos naturales de los cuales igual que en
los Estados Unidos hay abundancia respecto de las m anufacturas, se
advierte que todos los pases de la regin, sin excepcin hasta 1982,
presentaban un saldo comercial positivo slo en la agricultura, la energa
o la minera, segn los casos y un dficit en el sector manufacturero
(cuadro 3). A partir de 1982, Brasil registra un supervit en el sector

m anufacturero pero los dem s pases siguen en la m ism a situacin an
terior. Para el Brasil se han expresado diversas opiniones sobre el carcter
acaso estructural del supervit del sector manufacturero; hay quienes
sostienen que se trata de una situacin efmera vinculada con la contrac
cin del mercado interno (1980-1983), con el dinam ism o de las im porta
ciones de los Estados Unidos en 1984 y con el descenso relativo de la tasa
de inversin interna en el primer quinquenio de los ochenta, mientras
otros opinan que el gran esfuerzo de inversin del Brasil en el decenio
de 1970 en el sector industrial habra sentado las bases para generar un
supervit manufacturero slido y creciente (Barros de Castro, 1985). El
deterioro del saldo comercial del sector manufacturero en 1986, asociado
con un fuerte incremento de la dem anda interna, aviva esa polmica, sin
duda de inters para el resto de la regin.
C uadro 3
AMRICA LATINA: BA LA NCE COM ERCIAL POR SECTORES DE
ACTIVIDAD ECONM ICA, 1985
(Millones de dlares)
Total Agricultura Industria Energa Minera Otros

sectores manufac sectores
turera
Total Am rica Latina 34 541 19 372 -13 649 22 593 6 282 -57
P ases exportadores
de petrleo 20 241 -285 -11 606 29 566 2 593 -27
Bolivia -17 -107 -538 371 257 -
Ecuador 1 258 743 -1 346 1 897 -35 -1
Mxico 9 197 -209 -5 092 14 049 455 -6
Per 1 084 224 -948 637 1 171 -
Venezuela 8 719 -936 -3 682 12 612 745 -20
(continuacin cuadro 3)
Total Agricultura Industria Energa Minera Otros

sectores manufac sectores
turera"
P ases no exportadores
de petrleo 14 300 19 657 -2 043 -6 973 3 689 -30
Argentina 4 581 5 576 -1 113 151 -34 1
Brasil 11 265 8 567 5 791 -4 901 1 822 -14
Colom bia -559 1 748 -2 271 94 -114 -16
Costa Rica -159 595 -570 -165 -19 -
Chile 904 887 -1 523 -512 2 052 -
El Salvador -493 234 -470 -253 -4 -
Guatem ala -305 641 -487 -447 -12 -
H onduras -171 549 -520 -220 21 -1
N icaragua -799 143 -596 -339 -7 -
Paraguay -197 237 -286 -142 -6 -
U ruguay 233 480 2 -239 -10 -
Fuente: D ivisin Conjunta c e p a l / o n u d i de Industria y Tecnologa, actualizado sobre la base del Banco de
datos de comercio exterior de Am rica Latina y el Caribe ( b a d f c f e ).
a La industria m anufacturera incluye las secciones cuci del 5 al 8, m enos el captulo 68. (M etales no
ferrosos.)
En cuanto a la relacin de precios del intercambio se aprecia que las

aprensiones del decenio de 1940 se validaron plenamente: entre 1950 y
1985 el ndice de precios relativos entre la agricultura y la manufactura
baj de 168 a 81 (1979-1981=100); en la minera de 124 a 79; y en el
petrleo de 26 en 1950, decae a 13 en 1970, sube a 107 en 1980, y vuelve
a caer a 101 en 1985 (Banco M undial, 1986b).
La regin denunci estas tendencias, pero los cam bios de estructura
productiva no bastaron para neutralizar sus efectos adversos. A m edia
dos del decenio de 1970 algunos pases de la regin, a la luz de los
resultados insatisfactorios de este patrn de industrializacin,--adoptaron
polticas que condujeron a elevar el dficit del sector manufacturero sin
m odificar gran cosa el supervit en los sectores de recursos naturales.
Gracias a la liquidez financiera internacional se pudo am ortiguar cir
cunstancialmente el impacto, pero el problema volvi a aflorar con mayor
dram atism o a partir de 1982, cuando el flujo neto de recursos financieros
se torn negativo y se acentu la cada de los trminos del intercambio
( c e p a l , 1986a) y b).
Esto es tanto m s grave cuanto que el dficit manufacturero se con

centra precisamente en los sectores de m ayor dinam ism o y contenido
tecnolgico: bienes de capital, qumica e industria automotriz. La regin
est mal en los rubros con un futuro promisorio para el comercio inter
nacional y bien en aquellos que no lo ofrecen.
b) La industrializacin orientada hacia el mercado interno
Cualesquiera sean las particularidades de cada pas, a que se aludir m s

adelante, en todos ellos las exportaciones industriales representan un
porcentaje bajo de la produccin industrial y, a juzgar por su tecnologa
de producto, de proceso y de fabricacin, sta ha sido concebida funda
mentalmente para abastecer el m ercado interno. Esta caracterstica no
excluye el hecho de que hubo excepciones por perodos, sectores y pases
y de que a m ediados del decenio de 1960 se aplicaran polticas de pro
mocin de la exportacin. El dato crucial es que la rentabilidad del
m ercado interno ha sido siempre m s alta que la del mercado interna
cional (cuadro 4).
D esde fines del decenio de 1970, la inversin para la exportacin ha
com petido no slo con el cm odo y protegido mercado interno, sino con
un atractivo an m s seductor: las colocaciones en el m ercado financiero
internacional con elevados tipos de inters en dlares. Para apreciar la
m agnitud de este nuevo fenmeno que atenta tanto contra la inversin
productiva para exportacin como para el mercado interno y que se
vincula, entre otros factores, con el dficit de los Estados U nidos baste
sealar que slo en el mercado de los eurodlares se transa anualmente
un volum en que equivale a 25 veces el del comercio internacional de
bienes y servicios; aunque fuese considerable la doble contabilidad de
estas operaciones, los rdenes de m agnitud confirman que ha aparecido
un fenmeno nuevo de gran significado potencial.
A n para el Brasil, cuyas exportaciones industriales representan la
m itad de las exportaciones de m anufacturas de la regin y m s de 50%
de sus propias exportaciones totales, el coeficiente de exportaciones in
dustriales es bajo y para la mayora de las em presas y sectores el mer
cado interno contina siendo el objetivo prioritario. En 1980 el coeficiente
de exportaciones a valor bruto de la produccin fue de 5.3%, con una
definicin estricta de las m anufacturas, y de 8.0% con una definicin
amplia. Esto rige, sin grandes variaciones, para las firm as privadas na
cionales, extranjeras y estatales. Esta situacin, en un pas cuyo PNB
equivalen al del conjunto de Suecia, N oruega, Dinamarca y Finlandia
(todos ellos orientados hacia el mercado internacional), se agrava en los
pases m edianos y pequeos de la regin (coeficientes de exportacin del
orden de 10%). Se reproduce as el esquem a de los Estados Unidos de
concentracin de la produccin en el mercado interno, con la salvedad
de que el pas de m ayor mercado interno de la regin (Brasil) representa
hoy una treceava parte de los Estados Unidos. Al terminar la segunda
guerra m undial representaba 1/25 parte del de los Estados U nidos cuan
do ste generaba el 40% del producto m undial y 60% de las exportacio
nes m undiales, con una poblacin equivalente al 6% del total mundial.
C uadro 4
AM RICA LATINA: COEFICIENTE DE EXPORTACIN DE
M AN UFACTURAS8
(En porcentajes)
1965 1970 1975 1980 1981 1982 1983 1984 1985
Argentina 2.0 7.0 2.9 3.9 4.5 5.6 4.5 3.8 5.5
Brasil 2.1 2.8 3.0 5.3 6.1 5.0 7.4 17.3 28.4
Mxico 2.5 2.2 2.8 2.5 3.7 6.3 6.0 7.1
Bolivia 4.8 2.6 3.5 3.2 2.1 1.6

Colom bia 1.4 2.0 4.9 4.9 5.0 4.5 3.5 3.6 4.6
Chile 1.3 2.2 5.4 6.1 4.4 5.1 5.4 6.0 6.6
Ecuador 1.8 1.9 5.4 9.8 7.4 6.6 2.4 4.4
P aragu ay 12.5 9.0 10.6 b
Per 0.6 0.5 0.5 5.1 3.3 3.5 2.5 3.1
U ruguay 3 .9 ' 2 .3 4.8 7.8 6.6 7.6 11.3 11.7 10.3
Venezuela 1.2 0.6 0.8 1.0 1.3 1.0 0.7 1.9 5.0
Costa Rica 3.8 9.7 11.5 12.3 18.3 13.5 11.8

El Salvador 5.0 15.7 17.6 24.3 17.0 15.9 13.2
G uatem ala 26 .8 ' 18.3 15.8 21.2 17.1 16.4 16.5 14.4
H onduras 5.5 10.4 15.3 13.3 11.6 10.3 9.4 7.6
N icaragua 2.6 9.2 8.9 7.6 5.0 2.7 2.7 1.6
Rep. Dom inicana 1.8 1.8 7.1 6.7 6.6 3.9 4.9 4.0
Fuente: D ivisin Conjunta c e p a l / o n u d i de Industria y Tecnologa, sobre la base de datos de o n u d i ; N acio

nes U n idas, Industrial statistics yearbook 1983; y c e p a l , Amrica Latina y el Caribe: exportaciones de manufactu
ras por pases y segn su origen industrial desde 1961 hasta 1982 (LC /L.351), Santiago de Chile, 1985.
a Definicin de m anufacturas y sem im anufacturas b asad a en docum ento T D /B /C .2 /3 de u n c t a d . /
b 1974. / c 1968. / d 1971.
Lo privativo de la regin no radica, sin embargo, en haber aplicado

una poltica de sustitucin de importaciones lo propio hizo todo el
m undo con la excepcin de Inglaterra a fines del siglo XVIII y comienzos
del XIX sino en la m odalidad econmica que aplic. La sustitucin de
importaciones ha sido un elemento integrante de un patrn de industria
lizacin caracterizado por un conjunto de elementos que se apoyan y
refuerzan entre s; aislar cualquiera de estos componentes y centrar en
l la atencin resulta m s simple, pero improcedente cuando se trata de
disear estrategias diferentes de industrializacin. Sin embargo, cabe
destacar que una regin en que el costo horario del sector manufacturero
flucta entre un sptimo y un veinteavo del que prevalece en los pases
desarrollados, con una carga tributaria inferior, con niveles de produc
tividad que no alcanzaran al 50% del vigente en los pases desarrollados
y con acceso a tecnologas similares, difcilmente puede mantener p asi
vam ente un proteccionismo elevado e indiscriminado. La experiencia
internacional ensea que tampoco conviene una apertura radical y cn
dida, sino que habr que definir sectorial y temporalmente un trayecto
de aprendizaje tecnolgico interno que lleve a una colocacin segura en
el mercado internacional.
c) El patrn de consumo
El afn de reproducir el m odo de vida de los pases avanzados y en

particular el de los Estados Unidos es comn al conjunto de los pases
de la regin, afn que por lo dem s parece compartir la abrum adora
m ayora de la poblacin mundial, cualesquiera sean su s niveles de de
sarrollo, sistem as socioeconmicos y origen tnico. Lo que es especfico
de la regin es la m odalidad con la cual sta se incorpora a la dem anda
y a la oferta industrial, a la plataform a energtica, a la comercializacin,
a las comunicaciones y al financiamiento del consumo. El grado en que
los distintos objetos se difunden desde la cspide de la pirm ide de
ingresos hacia la base vara segn el precio unitario. En los bienes bara
tos (bebidas, prendas de vestir y algunos electrodomsticos), la difusin
alcanza incluso a los sectores rurales; si se incluye la electrnica de con
sum o, llega a los sectores populares urbanos y en el caso del automvil
(el bien que en alguna m edida sim boliza este patrn de consumo) pene
tra hasta los sectores medios. El m odo de vida de referencia se ha gestado
al interior de un pas en que el ingreso por habitante equivale en la

actualidad a m s de siete veces el ingreso por habitante de Amrica
Latina y cuya dimensin econmica equivale prcticamente a cinco veces
la del conjunto de los pases de Amrica Latina. Por aadidura el propio
pas de origen ha advertido recientemente que se trata de un m odo de
vida tan caro que hasta all no bastan los recursos internos para soste
nerlo, razn por la cual los Estados Unidos han pasado recientemente a
la categora de deudor neto, con la nica diferencia de que emiten la
m oneda en que se contabiliza su deuda. Para recuperar su capacidad de
competencia internacional y obviar su retraso en trminos de crecimiento
y productividad, han debido recurrir a la devaluacin para erosionar el
nivel relativo de las remuneraciones internas.
En Amrica Latina se han trasplantado los objetos fsicos en m ayor
m edida que los conocimientos e instituciones necesarios para disearlos,
producirlos y adaptarlos a las condiciones locales. El anhelo de tener
entre m anos esos objetos ha sido m ayor que la pasin por asim ilar la
m odernidad de los conocimientos y de las relaciones interpersonales
sobre la base de los cuales stos se disearon.
Aceptando como dato bsico que el m odo de vida de los Estados
Unidos forma parte de un ideal colectivo, el desafo consiste en com pa
tibilizar ese dato con la bsqueda de la articulacin econmica social
interna y una insercin slida en la economa internacional. En Amrica
Latina ha predom inado la aspiracin de reproducir el m odo de vida de
los Estados Unidos, en la parte de la pirm ide de ingresos que puede
costear los precios de los distintos bienes, por sobre los objetivos de
articulacin nacional y slida insercin internacional. Este hecho se apre
cia por ejemplo, en la densidad de consumo de ciertos objetos caros
(automvil), que es mucho m ayor que en otros pases de industrializa
cin tarda con un nivel de ingreso comparable; adem s, a diferencia de
otros pases y regiones, se ha establecido la produccin local de esos
objetos para el m ercado nacional con gran nmero de fbricas de escala
reducida, estructuralmente incompatibles en la mayora de los pases con
las exigencias del mercado internacional. El acceso a estos bienes se ha
facilitado calcando los mecanism os de crdito al consum o vigentes en los
pases de origen, con las inevitables consecuencias sobre el ahorro de las
familias y la disponibilidad de recursos para la inversin.
En un pas avanzado como es el Japn, tambin de industrializacin
tarda, en que el ingreso por habitante representa casi el 80% del de los
Estados Unidos, la densidad de autom viles equivale a 40% de la de este

pas y la disponibilidad de crdito para el consum o equivale, con rela
cin al P N B , a una sptim a parte. Lo curioso es que el Japn es el primer
proveedor extranjero de autom viles de los Estados Unidos. Varios de
los pases nrdicos con niveles de ingreso por habitante com parables a
los de Estados U nidos y con mercados, en trminos del P N B , m s grandes
que los de pases m edianos de la regin, presentan una densidad de
consum o de autom viles elevada pero no han establecido produccin
interna. Corea del Sur, con un ingreso por habitante sim ilar al de los
pases m s grandes de la regin, un producto equivalente a un tercio del
de Brasil y la m itad del de Mxico y que exporta actualmente autom
viles a C anad y los Estados Unidos a partir de em presas nacionales,
tiene una densidad de autom viles que equivale a entre un quinto y un
dcimo de la prevaleciente en los pases de la regin.
En el rengln alimentario, se observa un claro descuido de los pro
ductos bsicos para el mercado interno en Brasil y Mxico. En el ltimo
decenio ha habido un aumento significativo de la produccin agrcola
para la exportacin y de la produccin de caa para sustituir al petrleo
en el Brasil, junto con una cada de la produccin por habitante de ce
reales; el coeficiente de importacin de cereales ha venido elevndose
sistemticamente en am bos pases hasta alcanzar, a comienzos de los
ochenta, un nivel aproxim ado de 20%. En la Argentina estos productos
coinciden con los principales rubros de exportacin.
En la Argentina y Corea, en la primera por la dotacin generosa de
recursos naturales y en la segunda por la valoracin de estrategias de
autosuficiencia alimentaria, el problema de los alimentos bsicos para el
consum o interno est resuelto (el consum o de caloras por habitante en
Argentina es similar al de Estados Unidos y superior al de Europa y
Japn).
En cuanto al contenido de la dieta, se observa (cuadro 5) un claro
contraste entre un pas que busca la adecuacin de las carencias y poten
cialidades internas (Corea del Sur) y los de Amrica Latina que intentan
reproducir en la cspide de la pirm ide de ingresos el patrn alimentario
de los Estados U nidos con m ayor proporcin de alimentos de origen
anim al, especialmente vacuno, mientras en Corea predom inan los granos
y el pescado. A unque el contenido de caloras y protenas es comparable,
la com posicin es m uy distinta. En Am rica Latina la configuracin
resulta de superponer la dieta de los sectores m edios y altos urbanos,
cuyo contenido se asemeja mucho a la de Estados Unidos, a la de los

sectores cam pesinos y populares urbanos cuya dieta, en niveles absolu
tos y en contenido de carne y leche, es manifiestamente inferior.
Un contraste adicional entre los regmenes alimenticios considerados
es el que dice relacin con la eficiencia energtica (entendindose como
tal la energa biolgica o comercial requerida por unidad de calora ali
menticia ingerida por un consum idor medio) de unos y otros. Baste
recordar las prdidas de eficiencia que supone la transform acin de
granos en alimentos de origen animal y las estimaciones para el sistem a
alimentario norteamericano que es el patrn que se tiende a imitar
que indican que se requieren alrededor de nueve caloras de energa fsil
por cada calora disponible "en el plato del consum idor" (Steihart y
Steihart, 1985). El modelo de consum o japons y, con m ayor razn el de
Corea, requeriran, m uy probablemente, menos de la m itad de la cifra
indicada. Slo la gran desigualdad de los patrones de consum o de ali
mentos en Amrica Latina permite que, en la cpula, el patrn de refe
rencia tenga vigencia plena pues segn Schejtman "en el caso especfico
de Sudam rica, se tendra que emplear dos veces la totalidad de su con
sum o actual de petrleo bruto (1980) si se generalizaran patrones de
produccin y m odalidades de consumo como las del m odelo que se tien
de a im itar" (Schejtman, 1985, p. 53).
En Japn y en Corea se ha tendido tambin a evolucionar hacia el
m odo de vida americano, tanto en lo referente a vehculos como a la
dieta, pero esa tendencia, de carcter m undial, se ha m origerado de
m odo de cautelar el dinam ism o, la com petitividad internacional y las
norm as mnim as de equidad, favoreciendo el proceso de integracin
social.
C uadro 5
AM RICA LATINA Y REPBLICA DE COREA: DIETA ALIM ENTICIA
CO N SU M O CA LO R IA S PROTEINAS
A m r ic a L a tin a C o rea A m r ic a L a tin a C o rea A m r ic a L a tin a C o rea
Kg/ao % Kg/ao % Valor % Valor % Gramos % Gramos %

(1979-1981) (1975) (1979-1981) (1975) (1979-1981) (1975)
ORIGEN VEGETAL 459.9 76.1 364.4 88.6 2 184 83.3 2 282 93.2 39.6 59.2 53 75.7
Arroz 39.7 6.6 126.0 29.8 265 10.1 1 243 50.8 5.3 7.9 23 32.9
Trigo 58.1 9.6 40.9 9.7 400 15.3 408 16.6 11.8 17.7 12 17.1
TEXTOS SELECCIONADOS
M az 37.7 6.2 - - 337 12.8 - - 5.4 12.6 - -
Otros cereales 3.7 0.6 48.6 11.5 26 1.0 472 19.3 0.8 1.1 11 15.7
TOTAL CEREALES 139.2 23.0 215.5 51.0 1 028 39.2 2 123 86.7 26.3 39.3 46 65.7
Fruta 102.7 17.0 15.2 3.6 144 5.5 24 1.0 1.6 2.4 1 1.4
Verduras 37.6 6.2 105.1 24.9 30 1.2 40 1.6 1.3 1.9 3 4.3
P apas - - 27.6 8.9 - - 86 3.5 - - 2 2.9
TOTAL FR U TA S Y V E RD U R A S 140.3 23.2 147.9 37.4 174 6.7 150 6.1 2.9 4.3 6 8.6
O T R O S DE O R IG E N VEGETAL 171.4 38.4 - - 897 34.2 - - 4.2 6.3 - -
Legum in osas 9.0 1.5 1.0 0.2 85 3.2 9 0.4 6.2 9.3 1 1.4
O R IG E N A N IM A L 144.8 23.9 48.2 11.3 437 16.7 166 6.8 27.0 40.8 17 24.3
Vacuno 16.6 2.7 1.9 0.4 97 3.7 9 0.4 6.3 9.5 1 1.4
Cerdo 6.1 1.0 4.7 1.1 34 1.3 48 2.0 1.9 2.9 2 2.9
Pollo 7.0 1.2 1.9 0.4 29 1.1 6 0.2 2.1 3.2 1 1.4
Pescado y m arisco 13.5 2.2 24.9 5.9 24 0.9 68 2.8 3.4 5.1 11 15.7
Otras carnes 5.4 0.9 - - 18 0.7 - - 2.4 3.7 - -
TO TAL C A R N E S Y PE SCA D O 48.6 8.0 33.4 7.8 202 7.7 131 5.4 16.1 24.4 15 21.5
Leche 87.4 14.5 11.3 2.7 155 5.9 19 0.8 9.2 13.8 1 1.4
H uevos 6.2 1.0 3.5 0.8 23 0.8 16 0.6 1.7 2.6 1 1.4
Aceites y g rasas
anim ales 2.6 0.4 57 2.2
TOTAL 604.7 100.0 412.6 99.9 2 621 100.0 2 448 100.0 66.6 100.0 70 100.0
833
Fuente: D ivisin C E P A L/FA O y Banco M undial.
d) Escasa valoracin social y precario liderazgo del empresariado nacional
El liderazgo de los sectores industriales m s dinm icos (automotriz,

qumica, bienes de capital) portadores del progreso tcnico, que definen
el perfil productivo nacional, no lo han ejercido, en la m ayora de los
casos, las em presas privadas nacionales; en el conjunto de las m ayores
em presas de cada pas, las priv ad as nacionales gran des ocupan un
m odesto tercer lugar, tras las pblicas y las em presas transnacionales
(Fajnzylber, en prensa); al com parar la situacin de los pases de la regin
en lo que se refiere a la presencia y gravitacin de la em presa pequea
y m ediana, que por definicin es privada nacional, se observa que tiene
mucho menos importancia que en pases avanzados y de industrializa
cin tarda de otras regiones (Italia, Japn, India y Espaa).
La fuerte gravitacin que tienen las industrias pequeas y m edianas
y la creciente atencin que reciben en los pases avanzados, en variados
sectores, todos expuestos a la competencia internacional, sugieren ciertos
reparos en cuanto al determinismo con que frecuentemente se enfoca el
reducido tamao de los mercados internos. Con ese factor suelen justi
ficarse tanto la ausencia de oportunidades de inversin como la necesi
dad de una proteccin elevada y permanente. A dem s, se ha venido
confirmando empricamente en los pases avanzados, desde m ediados
del decenio de 1970, el dinam ism o mucho m ayor de estas em presas no
slo en cuanto a empleo sino tambin a flexibilidad e innovacin tecno
lgica. Por ltimo, cuando se analiza la parte que corresponde al sector
privado nacional en las actividades de investigacin y desarrollo tecno
lgico, se aprecia que, aun en los pases m s avanzados de la regin, esa
participacin es marginal.
A lo anterior se agregan dos hechos que, siendo difciles de cuantifi-
car, no dejan de tener importancia: la funcin em presarial, cualquiera sea
el rgimen de la propiedad, goza en Amrica Latina de escasa valoracin
social, pero el tema de la propiedad, profundamente ideologizado, des
pierta gran inters en el debate pblico. Mientras que en los aspectos de
patrn de consumo, orientacin preferente hacia el m ercado interno e
insercin internacional por la va de los recursos naturales, se mantiene
la sim ilitud con los Estados Unidos, en este cuarto aspecto la diferencia
no podra ser mayor. Esta es, adem s, una de las caractersticas que
diferencian a la regin de los pases de industrializacin tarda que han

logrado competir con xito en los mercados internacionales. La valoriza
cin social y la capacidad creadora del em presario, cualquiera sea el
tam ao de la em presa o el rgimen de propiedad, es condicin ineludible
para superar la m odernidad de escaparate a la que se ha estado aludien
do. La com plejidad del tema trasciende el mbito de la poltica comercial,
fiscal o monetaria, y no puede someterse a posiciones doctrinarias su s
ceptibles de im posicin por decreto. Los instrum entos de la poltica
econmica y los decretos pueden favorecer o perjudicar, pero no bastan
por s solos. Se trata de una dim ensin cultural y axiolgica, en la cual
representan un papel insoslayable el debate poltico a partir de la reali
dad, la concertacin social, la transparencia en la transmisin de infor
maciones, los m edios m asivos de comunicacin y el proceso educativo.
En este aspecto se advierten varias diferencias bsicas entre Corea del
Sur y los pases de Amrica Latina. En el primer caso una caracterstica
dominante, an m s acentuada que para el Japn, es la vinculacin
estrecha entre el Estado y un conjunto de conglom erados nacionales que
se centran particularmente en el sector manufacturero, pero que m ues
tran un elevado grado de diversificacin. Los 10 conglom erados princi
pales (cuadro 6) generan casi la cuarta parte del producto nacional bruto
y los 46 conglom erados principales originan 43% del pnb. L o s conglo
m erados privados nacionales de Amrica Latina no alcanzan ni de lejos
esa gravitacin y su vinculacin orgnica con el Estado es mucho m s
dbil. Por otro lado, mientras en Corea el sector pblico ha ejercido una
funcin determinante en la intermediacin financiera, en Amrica Latina
la banca pblica de desarrollo, siendo relativamente importante, coexiste
con un sector privado bancario mayoritario en la intermediacin finan
ciera de corto plazo (Asian Development Review, 1984).
La importancia relativa de las filiales de las em presas transnacionales
es mucho menor en Corea del Sur que en los pases de Amrica Latina,
donde ejercen liderazgo y se concentran en el mercado interno.
Por ltimo la participacin de las em presas pblicas en la inversin
registra un nivel superior en Corea del Sur que en Argentina y Brasil e
inferior slo en comparacin con Mxico, fuertemente influido por el
sector petrolero (p e m e x ). En sntesis, mientras en Corea del Sur la conduc
cin provendra de un Estado fuerte y planificador, orgnicamente arti
culado con un pequeo nmero de poderosos conglom erados nacionales
y una participacin com plem entaria menor de filiales de em presas
836
C uadro 6
GRAVITACIN DE DIFERENTES A GEN TES EM PRESARIALES
A r g e n tin a B r a s il M x ic o C orea d el Su r
Inversin extranjera: 5 489 13 005 3 868 737

volumen de inversin extranjera (finales (1983)
CINCUENTA
del decenio de 1970) (millones de dlares)1
Participacin empresas transnacionales 31 44 39 11

en el valor de produccin (1972) (1977) (1970) (1975)
industrial manufacturera1
AOS
Participacin empresas transnacionales > 30 43 34 27
en exportacin de manufacturas* (1969) (1969) (1974) (1978)
DE
Empresas pblicas: 20 23 29 25
participacin en inversin fija totalb (1978-1980) (1980) (1978)
PEN SAM IEN TO

(1974-1977)
Contribucin al PIB por conglomerados

nacionales privados (1978):
10 m ay o re s 23.4
46 m ay o re s 43.0
EN
Empresas estatales (I)
LA
Empresas nacionales privadas (II)
Empresas transnacionales (III)
C EPA L
Estructura porcentual en total de ventas (1983) ' I II III I II III I II III
10 m a y o re s e m p r e sa s 45.1 7.1 47.8 59.3 11.2 29.5 83.7 14.2 2.1
50 m a y o re s e m p r e sa s 37.1 24.5 38.4 47.4 20.8 31.8 65.9 24.5 9.6
Fuente: Divisin Conjunta c e p a l / o n u d i de Industria y Tecnologa.

a Centro de Empresas Transnacionales, Las empresas transnacionales en el desarrollo mundial. Tercer estudio. Nueva York, 1983.
J. Sachs, External debts and microeconomic performance in Latin America and East Asia, Brookings Papers on Economic Activity No. 219, 1985; y K.S. Kim, Industrial policy and
industrialization in South Korea, Kellog Institute Working Paper, N" 39, 1985.
c Division Conjunta c e p a l / o n u d i de Industria y Tecnologa, Industrializacin y desarrollo tecnolgico, Informe N" 1, Santiago de Chile, septiembre de 1985; y c e p a l , Las empresas
transnacionales en Argentina, Estudios e Informes de la c e p a l , N;>56, Santiago de Chile, Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.86.I1.G.6.
transnacionales en sectores puntuales, con una fuerte orientacin hacia

las exportaciones, en Amrica Latina se observa una distribucin de
funciones en que las em presas transnacionales ejercen el liderazgo en los
sectores industriales m s dinmicos, las em presas pblicas se encargan
de las ram as de infraestructura, y las em presas privadas nacionales
quedan relegadas a las actividades industriales de menor dinam ism o y
com plejidad tecnolgica y a la produccin de servicios, incluso la
intermediacin financiera (vase nuevamente el cuadro 6).
e) Relaciones recprocas entre las caractersticas fundamentales
Las cuatro caractersticas comunes se relacionan entre s y se refuerzan

recprocamente. Resulta pu es difcil entender el trasplante de la m oder
nidad de escaparate y la orientacin sistemtica hacia el mercado interno
sin la precariedad del em presariado nacional y a la inversa. La conver
gencia de los tres factores, por su parte, explica el hecho que despus de
varios decenios de industrializacin persista la insercin internacional
por la va de los recursos naturales. La disponibilidad de esos recursos
influye a su vez en la m odalidad de industrializacin adoptada.
D esde el punto de vista de la formulacin de nuevas estrategias de
industrializacin, lo que interesa es suponer la interdependencia de estos
factores y abordarlos en su conjunto. Si, por ejemplo, se centra la aten
cin exclusivamente en la necesidad de abrir los m ercados internos, el
efecto inm ediato ser intensificar la m odernidad de escaparate, debilitar
an m s la frgil base em presarial y acentuar la insercin por la va de
los recursos naturales. Por otra parte, resulta voluntarioso el intento de
reforzar la base em presarial nacional aplicando el expediente aparente
mente eficaz de transferir la propiedad de las em presas ya establecidas
a agentes distintos (privatizacin o estatizacin), manteniendo constante
un patrn de consum o difcilmente compatible con el crecimiento, sobre
todo en un perodo en que desaparecen los flujos netos de capital hacia
la regin y se facilitan las colocaciones privadas en el exterior.
La experiencia regional e internacional sugiere que para alcanzar los
objetivos generales del desarrollo es preciso avanzar a un m ism o tiempo
hacia la articulacin econmica social interna y hacia una slida partici
pacin en la economa internacional. Es ilusorio pretender esa participa
cin excluyendo en forma parcial a sectores sociales y regiones ya que
las tensiones sociales latentes se traducen inexorablemente en la incerti-

dumbre y comprometen, en ltimo trmino, la inversin y el crecimiento.
Por otro lado, concentrar toda la atencin en la articulacin interna a
expensas de la insercin internacional resulta cada vez m s aleatorio,
tanto por la creciente eficiencia de las comunicaciones y su consiguiente
transmisin de aspiraciones y patrones de conducta, como por el hecho,
an m s concreto, de que la elevacin del nivel de vida de la poblacin
se vincula con el crecimiento de la productividad. Esto se asocia con el
proceso de incorporacin del progreso tcnico, que requiere crecimiento,
para el cual la insercin internacional es, al m ism o tiempo, una va de
acceso y un estmulo.
El patrn de industrializacin caracterizado por la convergencia de la
m odernidad de escaparate, el cmodo mercado interno, la insercin in
ternacional por la va de los recursos naturales y la precariedad del
em presariado nacional, refleja la debilidad de lo que en un trabajo an
terior (Fajnzylber, 1983) se defini como ncleo endgeno de dinamiza-
cin tecnolgica. M odificar este patrn implicara precisamente reforzar
y articular ese ncleo y los subsistem as de bienes y servicios que lo
integran.
Las expresiones nacionales de este patrn resultan de combinar esas
caractersticas comunes con los rasgos especficos de cada sociedad y del
propio sector industrial.
3. R a s g o s d i f e r e n c i a l e s d e l o s p r o c e s o s d e i n d u s t r i a l i z a c i n
E N L A S SO C IE D A D E S L A T IN O A M E R IC A N A S
El patrn de industrializacin descrito anteriormente se da en sociedades

que presentan grandes diferencias entre s. En las peculiaridades del
proceso de industrializacin en cuanto a contenido, resultados, desafos
para el futuro y estrategias y polticas necesarias para enfrentarlos influ
ye directamente la interaccin entre las caractersticas comunes del p a
trn de industrializacin y las particularidades que definen a las socie
dades nacionales. Se centrar la atencin en algunos aspectos en que las
sim ilitudes y diferencias parecen ejercer m ayor influencia: tipo de recur
sos naturales, caractersticas del sistem a agrcola, momento histrico en
que se desencadena la industrializacin, dinmica de poblacin, tamao
de los mercados y sistem a poltico predominante.
a) Tipo de recurso natural
El tipo de recurso natural que ha perm itido el acceso del pas a la eco
noma internacional y la naturaleza em presarial de su explotacin ejerce
variada influencia sobre el nivel, la evolucin y la estabilidad del ingreso
en divisas; la distribucin de esa disponibilidad de divisas entre los
distintos agentes econmicos; la gravitacin econmica relativa del Esta
do en el conjunto de la sociedad y en el exterior; y las variaciones de la
productividad. De las consideraciones anteriores se desprende que el
tipo y naturaleza del recurso natural y su particular m odalidad de ges
tin em presarial influirn directamente sobre los encadenamientos hacia
atrs en el sector industrial (m aterias prim as, insum os y equipos), as
como sobre la dem anda de bienes industriales por parte de la poblacin.
En los distintos pases de la regin se han dado situaciones muy
variadas. H ay enclaves mineros adm inistrados por em presarios externos
que luego han sido transferidos a em presas pblicas y han pasado por
esa va a constituirse en el soporte de las finanzas pblicas en moneda
extranjera y parcialmente en m oneda nacional. Se ha practicado una
agricultura en que predom inan los cultivos industriales en grandes ex
plotaciones em presariales m odernas, de propiedad de capitales naciona
les, que posteriormente asum en una funcin protagnica en el desarrollo
industrial. Se han dado situaciones anlogas en que la responsabilidad
em presarial ha recado sobre em presas que actan en el plano interna
cional. El diferente impacto de estas dos ltim as situaciones sobre las
vinculaciones y el papel posterior del Estado, as como sobre el estilo de
desarrollo, estn lejos de ser marginales. Se dan tambin situaciones en
que los renglones agrcolas de exportacin coinciden con los alimentos
bsicos para consum o interno y la propiedad, aunque relativamente
concentrada, incluye gran nmero de propietarios m edianos y pequeos.
En este caso se atena la heterogeneidad estructural, la distribucin del
ingreso se hace m s favorable y tiende a reforzarse la autonoma relativa
de la sociedad respecto del Estado.
En una tipologa muy simplificada de la agricultura latinoamericana se
destacaran quiz la distincin entre los casos lmites de Argentina y
Uruguay por un lado, y el resto de la regin por el otro. Los primeros
cuentan con tierras frtiles bastante homogneas con elevada disponibilidad
por habitante; su s rubros bsicos de exportacin coinciden con la dieta

interna de carnes y granos, con fuerte predominio de la em presa comer
cial m ediana grande, y poca importancia del cam pesinado, con tecnolo
ga agropecuaria avanzada y escaso dualism o tecnolgico dentro de la
agricultura y entre sta y el resto de la economa. En la agricultura de
los dem s pases, aunque en algunos existen subsistem as similares al
descrito, y tal vez con creciente gravitacin, predom inan los cultivos
industriales, la desigual fertilidad de la tierra, una fuerte influencia del
riego, la combinacin de grandes explotaciones m odernas con una im
portante economa campesina y con una dependencia creciente de las
importaciones para abastecer el consumo bsico de alimentos (cereales);
en este caso se da un fuerte dualism o tecnolgico dentro de la agricultura
y entre sta y el resto de la economa.
b) El carcter tardo de la industrializacin
El momento histrico en que se desencadena el proceso de industriali

zacin ejercer tambin sobre su alcance y contenido una influencia
significativa. Aunque se alude con frecuencia a la "industrializacin tar
da" de la regin, en realidad se engloban en esta apreciacin genrica
desde pases en que el proceso se encar a fines del siglo pasad o (la
Unin Industrial de la Argentina se fund en 1887 y la Sociedad de
Fomento Fabril en Chile en 1883), hasta otros en que el proceso parecera
comenzar despus de la segunda guerra m undial, con situaciones inter
m edias en que la prim era guerra m undial y la crisis de los aos treinta
habran actuado como detonadores del proceso. Podra argirse que
mientras m s tarde llega un pas a la industrializacin, m s avanzado
ser el nivel tecnolgico al que pueda acceder. Sin embargo, esta ventaja
se contrapesa con el m ayor desfase que existir entre las m odalidades de
funcionamiento de la sociedad preindustrial y las exigencias que plantea
la introduccin de la lgica industrial. M ientras m s se prolongue la
sociedad preindustrial mayores sern quiz los rezagos y las tensiones
sociales latentes. A esto se agrega el hecho de que la m odernizacin de
los servicios de salud ser m s rpida que el desarrollo industrial con los
efectos consiguientes sobre la dinm ica poblacional. La afluencia de
poblacin desde el tedio campesino al nen urbano en Amrica Latina
alcanza ritmos sin parangn en el proceso de industrializacin de los
pases desarrollados. Antiguamente, los excluidos del progreso lo esta

ban tambin de la informacin y de la participacin poltica, situacin
superada desde la aparicin del transistor que hizo llegar tanto a la
poblacin marginal urbana como a la m ayor parte del cam pesinado la
aspiracin colectiva de la m odernidad, plasm ada en determ inados sm
bolos de consum o y de form as de vida. Las tensiones sociales generadas
en la sociedad preindustrial se refuerzan en las fases iniciales de la indus
trializacin con la incorporacin de los excluidos a la aspiracin compar
tida de ingreso a la m odernidad, aunque sea con la frgil m odalidad de
contacto fsico con ciertos objetos.
N o se dispone de antecedentes empricos confiables y com parables
para evaluar la gravitacin del sector industrial en la economa para el
conjunto de Amrica Latina en las postrim eras del siglo pasado. Sin
embargo, del conjunto de fuentes disponibles parecera que Argentina,
Brasil, Chile, Mxico y Cuba habran llegado a la prim era guerra mun
dial con algn grado de desarrollo industrial, vinculado fundam ental
mente con los textiles, vestuario, molinos, calzado y algunos implemen
tos metlicos. Entre ese momento, la crisis del ao treinta y la segunda
guerra m undial se desencaden la industrializacin en Colombia, Per,
Costa Rica y Bolivia, inicindose con posterioridad a la segunda guerra
m undial en Venezuela, Paraguay, H onduras, Guatem ala, Panam, Ecua
dor, N icaragua, Repblica Dominicana, Hait y otros pases del Caribe.
Se trata evidentemente de una apreciacin burda que tiene por objeto
principal recalcar el am plio abanico de situaciones que abarca la deno
minacin de "industrializacin tarda": desde pases con m s de un siglo
de industrializacin hasta otros en que la historia industrial no supera
los tres decenios.
c) El tamao de la economa nacional
Com o es lgico, la dimensin econmica de los pases es un factor de

diferenciacin que incide en el proceso de industrializacin, sobre todo
por el hecho de que los tam aos mnimos de planta en determ inados
sectores, como los de insum os intermedios de uso difundido (cemento,
siderurgia, petroqumica) as como el sector automotriz y algunos bienes
de capital seriados, alcanzan dimensiones difcilmente compatibles con el
tamao del mercado interno de algunos de los pases. Adems, algunas
obras de infraestructura (transporte, energa, comunicaciones) exigen un

elevado monto fijo de inversin que ser m s fcil solventar a los pases
de m ayor tamao econmico. En general, mientras menor sea el tamao
del pas m s elevado habr de ser el grado de especializacin industrial
y diferente su configuracin en lo que toca a la estructura sectorial.
C uando se cotejan estas consideraciones frente a la realidad de la
estructura productiva de la regin, se aprecia que ste no ha sido un
criterio fundamental para el diseo de las estrategias y polticas indus
triales. M s an, en num erosos pases, por consideraciones de otra ndole
difcilmente justificables desde el punto de vista econmico o tecnolgi
co, se han desarrollado sectores industriales con escalas mnim as incom
patibles con la dimensin del pas (siderurgia automotriz) y no se han
desarrollado otros para los cuales no exista esa incom patibilidad, por
ejemplo ciertos bienes de capital no seriados. M s an, el grado de frag
mentacin de la estructura productiva y el m argen elevado de capacidad
ociosa que supone constituyeron caractersticas de varios sectores y
m uchos pases de la regin en perodos prolongados, situacin que se
haca p o sib le econm icam ente gracias a una proteccin elevad a e
indiscriminada. En el mercado comn centroamericano, la integracin
compens en parte la estrechez de los mercados nacionales y en el Grupo
Andino se logr m uy escasamente el m ism o propsito. En general los
efectos limitantes originados en la estrechez de los m ercados internos se
han acentuado por efecto de las polticas internas y la com pensacin de
esta limitacin por la va de la integracin no ha recibido en la prctica
atencin suficiente.
d) Los sistemas polticos
A juzgar por los textos constitucionales los sistem as polticos de la regin

se inspiran en general en la doctrina liberal europea del siglo pasado, lo
que no com ulga con el hecho de que slo una nfima proporcin de la
poblacin latinoamericana haya vivido durante varias dcadas sucesivas
el sistem a de democracia representativa. D esde el comienzo del decenio
de 1980 una mayora de la poblacin regional ha logrado incorporar a su
cotidianeidad esa m odalidad de convivencia poltica. La falta relativa de
democracia representativa como dato estructural de la historia poltica
de Amrica Latina quiz contribuya en parte a explicar el desarrollo
insuficiente del proceso de integracin regional que, a la luz de la expe

riencia internacional y regional, resulta favorecido por el establecimiento
de regmenes democrticos. El avance reciente m s significativo es el
acuerdo entre Argentina y Brasil y cuyo contenido innova cualitativa
mente respecto de la experiencia regional de integracin ( c e p a l , 1987).
4. L a c r isis in d u s t r ia l de l o s a o s o c h e n ta
a) M agnitud relativa de la crisis industrial latinoamericana
Por factores predominantemente externos, pero con la convergencia de

factores internos de carcter estructural y de poltica econmica, las
economas latinoamericanas experimentaron a partir de 1980 una crisis
que afect con particular intensidad al sector industrial. Al acentuarse la
restriccin de divisas, el sector productivo con m ayor contenido im por
tado y con escasa capacidad exportadora y, por consiguiente, con fuerte
dficit comercial, tena que experimentar un im pacto m s acentuado que
el conjunto de la actividad econmica. Por el lado de la dem anda, le
afect m s que proporcionalmente la cada del ingreso nacional y, por el
lado de la oferta, la restriccin de divisas hizo difcil el acceso a insum os,
repuestos y equipos, y los encareci. La falta de experiencia y la natura
leza de la planta productiva le impidi, con escasas excepciones nacionales
y sectoriales, compensar la cada del mercado interno con las exportacio
nes, a lo cual se agreg la elevacin del tipo de inters y el sobreendeu-
damiento arrastrado desde el decenio de 1970.
En 1985 alcanzaba en Amrica Latina el producto manufacturero por
habitante un ndice de 89 (1980=100) y el PIB por habitante de 93
(1980=100). La recuperacin industrial de 1984 y 1985 (2.6% y 1.9% para
el producto manufacturero por habitante) no alcanza para recuperar los
niveles de 1980. En ningn pas de la regin para el cual se disponga de
informacin com parable el producto manufacturero por habitante en
1985 super al de 1980, a pesar de las notorias diferencias de comporta
miento de los distintos pases.
Si se hace abstraccin del crecimiento de la poblacin y se centra la
atencin en el nivel del producto m anufacturero, se advierten casos
extremos como los de Colombia, Ecuador y Venezuela, en que el produc
to manufacturero de 1985 super en 8% el de 1980 y de Bolivia, en que
el producto manufacturero equivala a 61% del que se haba alcanzado

en 1980 (53% en trminos de producto manufacturero por habitante).
b) Factores explicativos y evolucin de la crisis industrial
Entre los mltiples factores que influyen en esa dispar evolucin desta
can los grados de industrializacin y de integracin del aparato indus
trial, el volum en y la asignacin sectorial de las inversiones y el creci
miento industrial del decenio anterior, la naturaleza y la intensidad del
impacto negativo externo (relacin de precios del intercambio, grado de
endeudamiento, flujo de capitales, incidencia del tipo de inters, y evolu
cin del quntum de las exportaciones) y las polticas internas macroeco
nmicas y sectoriales que adoptaron los distintos pases durante la crisis.
En el cuadro general de una cada del producto manufacturero por
habitante en el perodo 1980-1983, con recuperacin en 1984-1985, influye
fuertemente la evolucin del Brasil, que aporta alrededor de un tercio del
producto manufacturero regional. En ese pas se dio una cada sostenida
hasta 1983 con una recuperacin sostenida en los aos posteriores pero
no as en la mayora de los dem s pases de la regin. En algunos la cada
se sostuvo desde 1980 hasta la fecha (Bolivia, Guatem ala, H onduras,
Panam); en otros, luego de la cada inicial hasta 1982-1983-1984, no
hubo una clara recuperacin en los aos siguientes (Argentina, Uruguay);
y en otros m s la cada inicial fue leve o nula al comienzo, pero se
registr con posterioridad (1982-1983 en Mxico y Ecuador). En Mxico
se formul e instrument un program a explcito de "defensa de la planta
productiva" que atenu y posterg el impacto del ajuste. En otra cate
gora estaran aquellos pases que, experimentando una recesin in dus
trial, en ningn momento alcanzaron una gran m agnitud (Colombia,
Venezuela y Paraguay); el nivel m s bajo del producto manufacturero en
ellos fue 96 para Colombia en 1982; 98 para Venezuela en 1981 y 97 para
Panam en 1983; el producto manufacturero por habitante lleg a 91 en
Colombia y Venezuela en 1983 y a 88 en Panam en 1985.
El Brasil es un caso excepcional. Es el nico pas de la regin que por
primera vez alcanz en ese perodo un supervit comercial en el sector
manufacturero. Al aportar 50% de las exportaciones totales de m anufac
turas de Amrica Latina, registra el m ayor grado de desarrollo relativo
del sector de bienes de capital y su carcter procclico explica tanto la
cada m s rpida del sector industrial en el perodo 1980-1983, como la

expansin sostenida en los aos siguientes, que se mantiene hasta 1986;
en 1984 cuando la economa m undial se vio estim ulada por el incremen
to de las im portaciones desde los Estados Unidos (27%), las exportacio
nes del Brasil a ese pas se elevaron en 54% mientras que las del conjunto
de Amrica Latina subieron apenas en 7%. Las exportaciones del Asia
sudoriental a los Estados Unidos se incrementaron en 34% en ese ao.
El resultado obtenido por el Brasil es fruto de una inversin sostenida
durante tres dcadas y, m uy en particular de la efectuada en el segundo
quinquenio de los aos setenta, la que habra contribuido a la elevacin
del saldo de divisas del sector industrial de 3 000 millones de dlares en
1981-1982, a 5 000 millones en 1983 y 7 000 millones en 1984 ( o n u d i ,
1985).
En los pases de m ayor dinam ism o industrial en el decenio de 1970,
cualquiera haya sido su grado de industrializacin y el tamao de su
m ercado interno (Brasil, Mxico, Venezuela, Colombia, Ecuador, Costa
Rica, Panam, Paraguay y Repblica Dominicana), fue m s favorable su
evolucin en el decenio de 1980 que en los dem s pases (Argentina,
Chile, U ruguay y Per). En stos, la crisis externa se superpuso a factores
internos anteriores.
c) Modificaciones del perfil sectorial
La distinta evolucin del sector industrial se proyecta tambin sobre el

perfil sectorial. En el perodo anterior a la crisis, los sectores m s dinm i
cos de la regin correspondan al material de transporte, la qumica y los
bienes de capital y los menos dinm icos a los textiles, prendas de vestir
y cuero. Este perfil, similar al de los pases avanzados, se origina prin
cipalmente en los pases industrialmente m s avanzados de la regin. En
Colom bia, por ejemplo, cuyo buen desem peo econmico fue sealado,
el sector alimentos figura entre los m s dinm icos en el perodo anterior
a la crisis y lo propio ocurre en los pases de menor grado de industria
lizacin.
C uadro 7
TASAS DE CRECIMIENTO DEL VALOR AGREGADO POR HABITANTE >

POR REAS ECONMICAS Y REGIONES EN DESARROLLO 1963-1985
(Tasas medias anuales, en porcentajes)
08
1982 1983 b 1985 e 1980/
00
1963/ 1973/ 1981
1973 1980 1985
P ase s d e sa rro lla d o s

eco n o m a d e m ercad o 4.6 1.0 -0.1 -2.9 2.4 6.1 2.5 1.6
P a se s cen tralm en te
p la n ific ad o s 8.6 6.1 1.9 2.1 3.7 3.5 2.7 2.8
P ase s en d esa rro llo 5.1 3.5 -1.9 -2.0 1.0 7.0 3.7 1.5
A frica 4.5 2.7 -0.2 -0.9 -2.0 1.3 2.0 0.1
A sia o ccid en tal 6.2 2.3 -2.0 5.1

A sia m erid io n a l y
o rien tal 4.6 5.4 3.6 1.0 8.0 9.6 6.2 d 7.9
A m rica L atin a 5.1 2.8 -5.1 -3.9 -5.3 2.6 1.9 -2.0
Fu en te: D iv isi n C o n ju n ta cepal / onudi d e In d u stria y T ecn o lo ga, b a s a d o en in fo rm acio n e s d e onudi ,

W orld in d u stry : A sta tis tic a l re v in o , 1985 ( unido /IS .5 9 0 ), V ien a, 1985.
a A p re cio s c o n sta n te s d e 1975.
b C ifra s p relim in ares.
c C ifra s e stim a d a s.
d 1982-1985.
En el perodo 1980-1983 destacan tres hechos principales desde el

punto de vista de la modificacin del perfil sectorial: el desplazam iento
de los sectores de material de transporte y bienes de capital al grupo de
sectores de menor dinam ism o, lo cual resulta comprensible por su fun
cin en el proceso de inversin y el impacto complementario de la ele
vacin de los tipos de inters y de la cada del p i b ; el mantenimiento del
sector de qumica industrial ( c i i u , 351) como sector dinmico antes y
durante la crisis, lo que refleja la gran difusin de ese tipo de bienes en
el conjunto de la actividad productora (agricultura, minera, construccin,
consumo no duradero); y, en tercer lugar, el hecho de que el sector de los
alim entos, cuya expansin se asocia con las necesidades bsicas de
sobrevivencia, se ubica a partir de 1980 en categora de sector de alto
dinamismo en pases tan diferentes como Brasil, Mxico, Chile, Repblica
Dominicana y Venezuela.
En el conjunto de la regin los sectores m s dinmicos en el perodo

de la crisis son los alimentos y dos sectores de insum os intermedios, la
industria qumica y la siderrgica (en el caso de este ltimo sector influyen
las exportaciones del Brasil). En el perodo de recuperacin de algunos de
los pases hacia 1984 y 1985 se advierte, a pesar del carcter fragmentario
de la informacin disponible, que el perfil productivo previo a la crisis se
reconstruye con una marcada recuperacin del dinamismo por parte del
sector automotriz y en algunos de los pases, Brasil, en particular, del
sector de bienes de capital.
En la mayora de los pases de la regin no se observa an un proceso
de recuperacin industrial y sera prematuro evaluar la modificacin que
sufrir el perfil productivo, aunque seguramente sectores como el automo
triz y algunas industrias que producen insumos intermedios de uso difun
dido como la petroqumica y la siderrgica experimentarn procesos de
racionalizacin profunda, adem s del proceso general de reestructura
cin industrial que ocurrir.
d) Efectos sobre las actividades de investigacin cientfica y tecnolgica
Acaso la caracterstica m s reveladora de la industria latinoamericana

sea que, en m arcado contraste con lo que ocurre en los pases avanzados,
los gastos en investigacin y desarrollo tecnolgico, asociados estrecha
mente al presupuesto pblico, hayan cado en forma sistemtica, incluso
en el Brasil. Esta tendencia ha sido cuantificada para Argentina, Brasil,
Mxico, Chile, Per y Venezuela.
Este hecho m uestra cun exigua valoracin social y poltica merece
este aspecto en la regin, y cun precaria es la vinculacin entre esas
actividades y la produccin industrial, orientada al mercado interno. En
los pases que se apoyan en el sector industrial para competir en el
mercado internacional resulta inconcebible que, por razones de austeri
dad presupuestaria, se sacrifiquen los recursos destinados a investiga
cin cientfica y tecnolgica, considerados determinantes de la capacidad
de competencia internacional.
e) Caracterizacin general de la situacin actual
La situacin actual del sector industrial de Amrica Latina podra resu

miere en las caractersticas siguientes: m rgenes relativamente elevados
de capacidad ociosa en numerosos pases y variados sectores; precaria

situacin financiera de las em presas asociadas con la cada del mercado
interno; sobreendeudam iento; tipos elevados de inters; y, en varios
pases, impacto de sucesivas devaluaciones sobre las importaciones y el
servicio de la deuda externa.
El desplom e de la tasa de inversin, que en varios pases alcanz
lmites suficientes apenas para la reposicin, ha aum entado la antige
dad del parque industrial precisamente en un perodo en que en el plano
internacional se aceleraba el cambio tecnolgico en el sector de bienes de
capital, aum entando as el grado de obsolescencia tcnica; a esto se
agrega el debilitamiento y en algunos casos desmantelamiento de grupos
de diseo en em presas fabriles y en em presas de ingeniera y la degra
dacin en el nivel de preparacin de aquella parte de la m ano de obra
industrial que, por cesanta, se desplaz a otras actividades.
En el sector pblico, adem s de la restriccin de los recursos para
inversin, se centr la atencin en la solucin de problem as de corto
plazo, con el inevitable descuido de la preparacin de las estrategias
necesarias para dar una orientacin mnima a la actividad empresarial.
Adem s, la cada de las remuneraciones en el sector pblico y la restric
cin en la plantilla pueden haber contribuido a eliminar actividades
prescindibles, pero debilitaron el apoyo pblico en ciertos sectores deci
sivos como en la actividad de desarrollo tecnolgico. Esta conjuncin de
factores desfavorables habra afectado con m ayor intensidad a las em pre
sas de menor tamao y m s frgil vinculacin poltica con las instancias
gubernamentales.
N o se trata de problem as puntuales que afectan slo a determ inados
agentes o sectores, sino que lo que estara en tela de juicio sera todo el
sistem a industrial integrado por los agentes productivos, financieros,
tecnolgicos, privados y pblicos, as como el consenso respecto a la
validez de las polticas necesarias para la industrializacin. Se enfrenta
simultneamente el desafo de reactivar el sector empresarial, reorientar
la actividad productora, favorecer la articulacin de la industria con los
recursos naturales y con los servicios, idear estrategias y polticas, y
fortalecer diversas instituciones pblicas y privadas que influyen sobre
el funcionamiento del sector industrial.
VII. CO NCLUSIO NES
Entre las lecciones que puede ensear este ejercicio exploratorio parece
ra interesante destacar las siguientes:
La solidez de la participacin en el m ercado internacional se vincula

estrechamente con la capacidad de los pases de agregar valor intelectual
a su dotacin natural de recursos. Sera iluso aspirar a una slida posi
cin en los m ercados m undiales sin que los pases incorporen progreso
tcnico a esos recursos. El hecho de contar con recursos naturales no
implica abdicar de las rentas que ellos pueden redituar, sino que es
imprescindible que stas se apliquen a transformar y m odernizar el sec
tor agrcola y a potenciar el desarrollo de un sector industrial con cre
ciente participacin y com petitividad en los m ercados internacionales.
La idea, ampliamente difundida, de que existe una ley de com pensa

ciones entre el crecimiento y la equidad no se sostiene al examinar la
realidad emprica de un am plio abanico de situaciones nacionales. Es
cierto que al interior de Amrica Latina no han convergido estos dos
objetivos y que pases con m ayor equidad han tenido estancamiento y
pases con m ayor dinam ism o no han tenido equidad, pero esta aprecia
cin localista acerca de la relacin entre am bos objetivos se ve refutada
cuando se com para el patrn latinoamericano con los de otras regiones
con distintos sistem as socioeconmicos y grados de desarrollo. A diferen
cia del crecimiento espordico, el crecimiento sostenido exige una socie
dad articulada internamente y equitativa, lo que crea las condiciones
propicias para un esfuerzo continuo de incorporacin del progreso tc

nico y de elevacin de la productividad y, por consiguiente, del creci
miento.
En la m edida en que la lite de las sociedades latinoamericanas siga

cifrando su esperanza en la aspiracin m iope y prosaica de calcar, en la
cima de la pirm ide de ingresos, el patrn de vida de los pases avan
zados, haciendo caso omiso del hecho de que ese patrn aun en los
Estados Unidos, su pas de origen, resulta ya difcil de sostener y, m s
an, intente propagarlo como aspiracin colectiva al resto de la sociedad
(conformando a ese objetivo la estructura de uso del territorio, de la
energa, del transporte y de las comunicaciones), se podra asistir a una
evolucin tal que donde hoy hay un casillero vaco, m aana se llegara a
otra situacin, de consecuencias imprevisibles, cual sera de que el casi
llero m s concurrido fuera el de estancamiento con desarticulacin social.
La apertura de la caja negra del progreso tcnico constituye una tarea

que trasciende al mbito industrial y em presarial y forma parte de toda
una actitud social frente a este tema. Esta nueva actitud de valoracin
social de la imaginacin creadora, es decir, de la bsqueda de frm ulas
que respondan a las carencias y a las potencialidades internas, presupone
una modificacin de la lite de la cual nacen los valores y orientaciones
que se difunden al conjunto de la sociedad. Sera difcil compatibilizar
un lid erazg o en que grav itan fuertem ente sectores ren tistas y de
intermediacin financiera, independientemente de que tengan carcter
privado o pblico, con una difusin en el conjunto de la sociedad de
valores en que las carencias y las potencialidades internas se transformen
en eje conductor de la transformacin econmica y social. La creciente
difusin de los objetos m odernos en Amrica Latina no modifica para
nada la precariedad del carcter tradicional de las relaciones sociales en
que esos objetos se insertan. La m odernidad de una sociedad tiene menos
que ver con los objetos que en ella se difunden, que con la m odernidad
de las instituciones y de las relaciones a partir de las cuales el diseo,
adquisicin, seleccin y evaluacin de la utilidad de esos objetos tiene
lugar.
Es difcil concebir cmo cumplirn la tarea que enfrentan los pases de

la regin de transform ar no slo las estructuras econmicas, sino la
concepcin de los distintos estratos de la sociedad sobre el desafo que

enfrentan y la forma de encararlo, a m enos que las fuerzas de los dis
tintos estratos sociales puedan volcarse por entero y con confianza en la
bsqueda de soluciones. Sin una democratizacin de las sociedades la
tinoamericanas, que perm ita la participacin activa y permanente de
quienes no han sido hasta ahora beneficiados por el patrn de desarrollo,
cuesta creer que pueda producirse un cambio favorable. Sin embargo, no
hay que olvidar que tampoco est garantizada la capacidad de legitim a
cin econmica del proceso de democratizacin en un contexto como el
descrito ni su capacidad de reaccionar en breve plazo a las carencias que
hoy da se enfrentan. La democratizacin en algunos pases de la regin
ha sido en parte el reflejo de la incapacidad de los regmenes autoritarios
que la precedieron para resolver estos problem as y sera ingenuo su po
ner que los bienes simblicos que la democratizacin difunde puedan
por mucho tiempo suplir las soluciones concretas que algunos de los
problem as exigen con urgencia. Por consiguiente, el potencial a m ediano
y largo plazo del proceso de democratizacin entra en pugna a corto
plazo con el apremio por encontrar form as de legitimacin en sectores
fundamentales.
Lo anterior lleva necesariamente a considerar la posibilidad de tener

acceso a los recursos provenientes de los pases avanzados para apoyar
esta recuperacin. H asta ahora se ha destacado la importancia de las
transformaciones internas e incluso se ha sealado que no sera proce
dente el apoyo financiero externo que condujese simplemente a prolon
gar el patrn de desarrollo anterior. Sin embargo, la transformacin eco
nmica, social, poltica y cultural requerida en Amrica Latina, que tiene
como puntal el esfuerzo interno, requiere un apoyo externo complemen
tario. Si los pases excedentarios, es decir, los que tienen la posibilidad
de encauzar recursos fuera de sus fronteras (Japn y la Repblica Federal
de A lem ania principalmente) se desinteresan por la situacin de los
pases m enos desarrollados y siguen como en los ltimos aos centrando
su atencin en la posibilidad de resolver los desequilibrios que surgen
entre ellos, sobre todo en vista de la situacin externa y fiscal deficitaria
de Estados Unidos, puede ocurrir que encuentren alguna frmula de
convivencia civilizada entre ellos, volviendo las espaldas al dram a cre
ciente que se desarrolla en el hemisferio sur. El pas deudor principal,
E stad o s U n idos, tendra que ad o p tar las m ed id as n ecesarias para
adecuar su m odo de vida a sus posibilidades y los pases superavitarios,

en lugar de orientar los recursos para mantener el patrn de consumo de
Estados Unidos, los debieran dirigir a los pases del sur. Sera vital que
esos pases acometiesen endgenamente transformaciones econmicas y
sociales que les permitiesen absorber esos recursos para transformar su
patrn de desarrollo y que esos recursos permitiesen compatibilizar los
requisitos de corto plazo asociados con la crisis actual, generando trans
formaciones en tal sentido que pudiera llenarse el casillero ahora vaco.
La secuencia que parece desprenderse del estudio es la de equidad,

austeridad, crecimiento y competitividad. Difiere de la teora que se inicia
con la com petitividad y que no destaca el contenido tecnolgico de los
bienes exportados, para luego esperar que el crecimiento resulte del
efecto dinam izador del mercado internacional, que terminara por la
incorporacin paulatina de los excluidos. Tanto la experiencia como
consideraciones internas y externas, polticas y econmicas m uestran que
en Amrica Latina ser cada vez m s difcil postergar el tema de la
equidad, aunque esto implique poner en el tapete temas ingratos del
pasado que parecan haber caducado con el advenimiento de la m oder
nidad.
Un factor importante en la generacin de recursos en el norte y en las

m odalidades de utilizacin de los m ism os en el sur, es la dism inucin del
gasto en armamentos. En el norte se aprecia una relacin inversa entre
la com petitividad industrial y el esfuerzo blico, lo que sugiere que una
disminucin de estos gastos facilitara la aorada recuperacin de los
equilibrios comerciales y financieros internacionales. A esto se agrega el
impacto sobre el clima poltico m undial y su s benficas consecuencias
para la paz social, la modernizacin democrtica y la consolidacin de
los procesos de integracin regional en el sur y, m uy en particular, en
Amrica Latina.
TR CON
EQi \ DEL
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L C l'A L
* C ap tu lo I "In trod u ccin y sn te sis" (p g in a s 11 a 19) y cap tu lo V "L in eam ie n to s

d e a lg u n a s polticas b s ic a s " (p g in a s 101 a 104), en Transformacin productiva con
equidad. La tarea prioritaria del desarrollo de Amrica Latina y el Caribe en los aos noventa
(L C /G .1 6 0 1 -P ), S a n tiag o de Chile, m a rzo d e 1990. Publicacin de la s N acio n e s U n i
d a s, N d e venta: S.90.II.G.6. El docu m en to fu e co o rd in ad o p o r F ern an d o Fajnzylber.
I. INTRODUCCIN Y SNTESIS
a) El punto de partida
La experiencia latinoamericana y caribea de los ochenta ya ha sido

am pliam ente explorada en num erosos docum entos de la Secretara de la
c e p a l , donde se destaca el retroceso experimentado por la vasta m ayora
de los pases en el mbito econmico y social. Este puede apreciarse

mejor en la perspectiva de los logros que se materializaron en decenios
anteriores, y tambin, en los aos ochenta, en relacin a otras regiones
del mundo, en particular los pases industrializados de la Organizacin
de Cooperacin y Desarrollo Econmicos ( o c d e ) y varios pases del su
deste asitico.
En esos documentos, se acu el trmino de "dcada perdida" para
ilustrar la m agnitud del retroceso en materia de desarrollo. Si se aplica
tan solo el indicador global de la evolucin del producto interno bruto
por habitante, dicho trmino incluso se queda corto: el producto real por
habitante a finales de 1989 no se retrotrajo a lo ya registrado hace diez
aos, sino al nivel de trece aos atrs e incluso m s en algunas econo
mas. En consecuencia, los pases de la regin inician el decenio de 1990
con el peso de la inercia recesiva de los aos ochenta, con el pasivo que
significa su deuda externa, y la presencia de una fundam ental inadecua
cin entre las estructuras de la dem anda internacional y la composicin
de las exportaciones latinoamericanas y caribeas.
A dem s, se arrastra una serie de insuficiencias importantes, entre las
cuales se destacan los desequilibrios macroeconmicos no resueltos, la
855
creciente obsolescencia de la planta de capital e infraestructura fsica

(asociada a niveles de inversin deprim idos), una distancia cada vez
m ayor entre los intensos cambios tecnolgicos que se estn dando en el
m undo y su aplicacin en la regin, el desgaste de la capacidad finan
ciera y de gestin de los gobiernos, la frustracin de un nmero ascen
dente de personas que busca incorporarse al mercado de trabajo, el mal
aprovechamiento de los recursos naturales y la depredacin de stos y
del m edio ambiente.
El decenio de 1980 no slo fue tetigo de retrocesos, sin embargo.
Tambin hubo avances; parciales y a veces precarios en el dominio eco
nmico, y considerables en el poltico. En ese sentido, los ochenta tam
bin fueron una dcada de "aprendizaje doloroso". En el mbito poltico-
institucional, num erosos pases avanzaron hacia sociedades plurales y
p articipativ as, y se asisti al final de la dcad a a una p rogresiv a
desideologizacin en el debate poltico y econmico. Reflejo de ello son
los esquem as de concertacin poltica y social que han aflorado. En el
dominio de las relaciones intrarregionales, en gran parte quedaron atrs
las rivalidades entre pases vecinos, y en algunos casos, se sustituyeron
por esquem as creativos de cooperacin. En materia econmica, se con
firm plenamente la necesidad im postergable de corregir la asimetra de
la insercin internacional de la regin; se tom conciencia, asim ism o, de
la importancia de mantener los equilibrios macroeconmicos de corto
plazo, y de complementarlos con polticas sectoriales en apoyo a la trans
formacin. Se redoblaron los esfuerzos por aprovechar mejor las poten
cialidades de la integracin regional, y se logr superar, en un grado
importante, falsos dilem as referentes a la relacin industria-agricultura,
mercado interno-mercado externo, Estado-agentes privados y planifica
cin-mercado.
Tambin forman parte del aprendizaje doloroso las transformaciones
econm icas nada despreciables que se produjeron, aun en el contexto del
precario desem peo de las economas en los ochenta. Se pu so en eviden
cia la heterogeneidad de comportamientos en la actividad industrial, y
se confirm la relativa vitalidad del sector agrcola; asim ism o, en muchos
pases, las grandes concentraciones urbanas sufrieron un impacto m ayor
que las ciu d ad es m edian as y el rea rural. Se elev el coeficiente
de exportaciones en una am plia gam a de rubros; surgi un m ayor n
mero de em presarios dinmicos, y la cobertura de algunos servicios
sociales, tales como la educacin, se m antuvo a pesar de las restricciones
presupuestarias. Tambin la dem anda de ciertos bienes y servicios conti

nu expandindose: el consumo de electricidad residencial y la disponi
bilidad de televisores por habitante mantuvieron su tendencia ascendente,
que es contraria a la evolucin regresiva de los indicadores econmicos
agregados.
En la dcada de los ochenta hubo, entonces, una coexistencia de ten
dencias encontradas. En el mbito institucional, se fortaleci la interac
cin poltica, y al mismo tiempo se debilitaron las instituciones pblicas.
El ajuste tuvo un elevadsim o costo social, sobre todo para los estratos
m edios y los grupos populares. Con todo, los m s afectados frecuente
mente crearon m ecanism os de defensa propia. L as econom as se carac
terizaron por una prdida global de dinam ism o y un m arcado deterioro
de las condiciones de equidad, a la par que se iniciaba un proceso de
adaptacin a los cam bios de circunstancias. Durante ste, num erosas
em presas mejoraron su com petitividad internacional, y surgieron mlti
ples ejemplos de creatividad y originalidad.
En sntesis, la dcada de los ochenta constituy, en trminos histri
cos, un punto de inflexin entre el patrn de desarrollo precedente en
Amrica Latina y el Caribe y una fase, an no completamente perfilada
pero sin du da diferente, que marcar el desarrollo futuro de la regin.
Esta dcada de desarrollo perdido y de aprendizaje doloroso posible
mente equivali a coyunturas histricas que ha tocado vivir en todas las
experiencias exitosas de industrializacin tarda. A caso se trata de la base
a partir de la cual la regin podr recuperar una senda de crecimiento,
con m odalidades distintas en cuanto a instituciones y polticas; acom pa
ada, esta vez, con un esfuerzo sostenido para superar los rezagos en los
m bitos de equidad y com petitividad internacional, y en un contexto
ambientalmente sustentable. Contribuir a esa tarea es, precisamente, el
propsito de este documento.
b) Los desafos de los noventa
As, al iniciarse la dcada que antecede al nuevo milenio, Amrica Latina

y el Caribe enfrentan una encrucijada. Se trata, nada menos, de reen
contrar el camino para acceder al desarrollo; un camino que parece
haberse perdido en el turbulento decenio que recin concluy. La su pe
racin de la crisis lleva implcita una acum ulacin extraordinaria de
exigencias. Tan solo a ttulo ilustrativo: de un lado, es preciso fortalecer

la democracia; de otro, hay que ajustar las economas, estabilizarlas,
incorporarlas a un cambio tecnolgico m undial intensificado, m oderni
zar los sectores pblicos, elevar el ahorro, mejorar la distribucin del
ingreso, implantar patrones m s austeros de consumo, y hacer todo eso
en el contexto de un desarrollo ambientalmente sostenible.
Econom as, sociedades y estados debilitados difcilmente podran
seguir un curso exitoso frente a este cm ulo de exigencias, sin sopesar
en forma m uy cuidadosa, y sin apoyar consensualmente, determ inadas
posibilidades, prelaciones y sacrificios. Es m s, la tarea que se tiene por
delante es de tal envergadura y com plejidad que no sera posible abor
darla desde una sola perspectiva totalizadora, especialmente cuando se
toma en cuenta la enorme diversidad de situaciones que se dan en la
regin. Existen, por lo dem s, aprem ios coyunturales que hasta el pre
sente han obligado a las autoridades a centrar su atencin en el mbito
de la poltica econmica de corto plazo, postergando proyectos y plan
teamientos de m s largo aliento, aunque stos sean indispensables para
corregir los desequilibrios existentes; as ocurre, por ejemplo, con la
balanza de pagos. En ese sentido, y valindose del horizonte temporal
de largo plazo que ofrece el inicio del decenio de los noventa, en este
documento se acenta lo que se considera la tarea prim ordial y comn
a todos los pases: la transformacin de las estructuras productivas de la
regin en un marco de creciente equidad social.
c) Algunas condiciones para la transformacin productiva
La orientacin y los resultados de los esfuerzos internos por superar la

crisis dependern de m anera no despreciable del entorno externo, que
influir siem pre y en form a decisiva en el desem peo de las econom as
de la regin. Entre los distintos elementos que condicionarn tal desem
peo se destacan el grado de apertura que tenga el comercio interna
cional; la m anera en que se maneje el exceso de endeudam iento, que
limita tanto la capacidad de im portacin como la capacidad de inver
sin de num erosas econom as de la regin, y la posibilidad que haya
de acceder a tecnologas y conocimientos en condiciones que faciliten
una transform acin productiva asentada en la com petitividad interna
cional.
Las condicionantes de origen externo se entremezclan con otras de

origen interno y frecuentemente las refuerzan. Entre las ltim as se des
taca la necesidad de corregir los desequilibrios macroeconmicos que
fueron el signo dominante de la dcada de los ochenta. Tambin se plan
tea, en segundo lugar, una enorme interrogante sobre cmo habr de
abordarse el financiamiento del desarrollo, dad a la m asiva transferencia
de recursos financieros al exterior registrada durante los ltim os aos.
En tercer lugar, las orientaciones que ofrece el documento toman en
cuenta que el mantenimiento de la cohesin social establece lmites claros
al contenido de las polticas y estrategias econmicas.
d) El esfuerzo interno y la cooperacin internacional
Im pulsar la transform acin productiva y abrir el p aso a una m ayor

equidad social son tareas que precisan de esfuerzos decididos, persisten
tes e integrales por parte de gobiernos y sociedades civiles. Estos slo
rendirn fruto, como ya se indic, en un entorno externo de condiciones
mnimamente favorables en materias tan vitales como el financiamiento
en general (y, m s especficamente, respecto de una solucin al problema
de la deuda externa), el intercambio comercial y la transferencia de tec
nologas y conocimientos. Con ello se plantea con m ayor fuerza y en
forma m s prioritaria el tema de la necesidad de la cooperacin econ
mica internacional.
En ese sentido, cabe esperar que la regin enfrente el dilogo y las
negociaciones internacionales desde una posicin quizs m s favorable
que en el pasado. Ello se debe a que si los pases de Amrica Latina y
el Caribe adoptan estrategias propias que les perm itan avanzar en la
senda de la transform acin productiva, ganaran m ayor legitim idad,
credibilidad y eficacia para exigir que los pases industrializados asum an
su propia responsabilidad en el ordenamiento de una economa m undial
vigorosa y capaz de dar im pulso dinmico a todos los pases. Asim ism o,
la reactivacin de las economas de la regin, junto con un m ayor nivel
de concertacin intrarregional, fortalecera el poder de negociacin de los
pases latinoamericanos y caribeos frente a terceros.
De otra parte, los propios pases industrializados parecen redescubrir
al m enos algunas de las ventajas de los arreglos de tipo multilateral. A
raz de temas como los de m edio ambiente o de recursos del mar, se ha
puesto de manifiesto que los entendimientos bilaterales, muy favoreci

dos por las principales economas desarrolladas en los ltimos tiempos,
resultan insuficientes para abordar eficazmente determ inados problemas.
Es de esperar, entonces, que aquellas economas tambin acepten, en un
sentido m s especfico, que la posibilidad de mantener una expansin
ordenada y sostenida de la economa m undial en su conjunto depende
de manera vital de encontrar formas que signifiquen beneficios tanto
para los pases desarrollados como para los pases en desarrollo.
e) Los planteamientos centrales del documento
Al hacer las consideraciones que siguen, se parte de una conviccin: no

obstante los graves obstculos que los pases de la regin enfrentan,
existen efectivam ente vas para superarlos. Esta aproximacin atempera,
en cierto modo, el desaliento que en general suscita el panoram a de
Amrica Latina y el Caribe al iniciarse la nueva dcada. Se apoya en los
avances registrados en otras latitudes, donde tambin se han planteado
dificultades estructurales y coyunturales, algunas de las cuales guardan
sim ilitud con las que hoy afectan al desarrollo de la m ayora de los pases
de la regin. Se basa, tambin, en el aprendizaje doloroso del decenio
anterior, y en el importante caudal de activos acum ulados por la regin
en el accidentado desarrollo de las ltim as dcadas.
La com plejidad y la envergadura de la tarea propuesta implican un
perodo m s o m enos prolongado de apren dizaje y de adaptacin. Para
num erosos pases, parte del trayecto ya est hecho, por lo que correspon
dera esperar logros concretos en los primeros aos del decenio de los
noventa. Con todo, queda mucho por recorrer. Esta afirmacin tambin
tiene consecuencias en el mbito de la cooperacin internacional: los
pases necesitan cierto margen de holgura externa para que el esfuerzo
surta debidam ente sus efectos, y necesitan tiempo para que estos ltimos
se hagan sentir.
Se exponen a continuacin los criterios en que se sustenta la propues
ta, las orientaciones para el diseo de las polticas requeridas para su
instrumentacin y la base institucional de apoyo que precisan.
i) Principales criterios
La transform acin productiva con eq u id ad ha de lograrse en el contex

to de una m ayor com petitividad internacional. Dicha com petitividad
debe sustentarse m s en una incorporacin deliberada y sistemtica del
progreso tcnico al proceso productivo (con los consiguientes aumentos
de productividad), y menos en la depreciacin de los salarios reales. Al
respecto debe reconocerse la dim ensin de aprendizaje y difusin de los
conocimientos disponibles a nivel internacional, prerrogativa insuficien
temente utilizada por la regin en el pasado. Se procura avanzar desde
la "renta perecile" de los recursos naturales hacia la "renta dinm ica"
de la incorporacin de progreso tcnico a la actividad productiva.
Se enfatiza el carcter sistm ico de la com petitividad. En el mercado
internacional compiten economas donde la em presa constituye un ele
mento que, siendo crucial, est integrada a una red de vinculaciones con
el sistem a educativo, la infraestructura tecnolgica, energtica y de trans
po rtes, las relaciones entre em p lead o s y em p lead o res, el ap arato
institucional pblico y privado y el sistem a financiero: es decir, est
integrada a todo un sistem a socioeconmico. D esde esta perspectiva,
im pulsar la transform acin productiva requiere esfuerzos decididos,
persistentes y sobre todo integrales.
La in dustrializacin constituye el eje de la transform acin produc
tiva, principalmente por ser portadora de la incorporacin y difusin del
progreso tcnico, pero tambin porque en las nuevas circunstancias debe
sobrepasar el estrecho marco sectorial en que se la ha abordado y enla
zarse con las explotaciones prim arias y el rea de servicios de manera de
integrar el sistem a productivo y propender a la homogeneizacin progre
siva de los niveles de productividad. La superacin del encapsulam iento
sectorial es una de las claves de la transformacin productiva y de la
nueva fase de la industrializacin.
L as transform acion es productivas deben ser com patib les con la
conservacin del m edio am biente fsico, y, en consecuencia, la dimen
sin ambiental y geogrfico-espacial debe incorporarse plenamente al
proceso de desarrollo. En ese sentido, se trata, por una parte, de revertir
las tendencias negativas del agotamiento de los recursos naturales, del
creciente deterioro por contaminacin y de los desequilibrios globales; y,
por otra, de aprovechar las oportunidades de utilizar los recursos natu

rales, sobre la base de la investigacin y conservacin.
El crecimiento sostenido apoyado en la com petitividad es incom pa
tible con la prolongacin de rezagos en relacin con la equ idad. Esto
no obsta para que se reconozca la dificultad de alcanzar sim ultneam en
te objetivos tan distintos, por cuanto surgen oposiciones que tocan a la
ponderacin valorativa de stos, y asimism o, a la capacidad del sistem a
para asum ir y asim ilar los cambios. En este aspecto, la urgencia de corre
gir deficiencias en distintos mbitos es diferente de un pas a otro; para
algunos, fortalecer la deteriorada cohesin social es casi un requisito de
sobrevivencia; en otros, la prioridad se localiza en im pulsar la com peti
tividad, sin retrocesos importantes en materia de equidad.
ii) Orientaciones para el diseo de polticas
La transformacin productiva no podra ser sim plem ente la resultante

de crear un clim a m acroeconmico apropiado y estable, o de aplicar
una p o ltica de "p re c io s c o rrecto s". E x igir com b in ar el m an ejo
macroeconmico con polticas sectoriales, as como integrar las polticas
de corto y de largo plazo. Adem s, precisar de cam bios institucionales
con orientaciones estratgicas tambin de largo plazo, en las que pueda
asentarse una forma nueva de interaccin entre los agentes pblicos y
privados, como va ineludible de alcanzar la equidad y la armona social.
D e h ech o, d ich a in te ra cc i n se ve com o p a rte de u n n u e v o
relacionamiento global entre Estado y sociedad civil.
El im perativo de la equidad exige que la transform acin productiva
est acom paada por m edidas redistributivas. Por intenso que resulte
el esfuerzo de la transformacin, seguramente transcurrir un perodo
prolongado antes de que pueda superarse la heterogeneidad estructural
mediante la incorporacin del conjunto de sectores m arginados a las
actividades de creciente productividad. De ah que ser necesario pensar
en m edidas redistributivas complementarias, entre ellas servicios tcni
cos, financieros y de comercializacin, as como program as m asivos de
capacitacin destinados a m icroem presarios, trabajadores por cuenta
propia y cam pesinos; reformas de diversos m ecanism os de regulacin
que im piden la formacin de m icroempresas; adecuacin de los servicios
sociales a las necesidades de los sectores m s pobres; fomento de la
organizacin para contribuir a la ayuda m utua y a la adecuada represen

tacin de las necesidades de los m s desfavorecidos ante el Estado, y
aprovechamiento de la potencialidad redistributiva de la poltica fiscal,
tanto del lado de los ingresos como en lo referente a la orientacin del
gasto pblico.
La integracin latinoam ericana y caribea y la cooperacin intrarre-
gion al son esenciales, en cuanto contribuyen de manera vital al afian
zamiento de la transformacin productiva, la democratizacin y la ju s
ticia distributiva, n ese mbito se proponen acciones concretas b asadas
en criterios sectoriales, preferentemente subregionales, graduales, con
nfasis en la com petitividad y la rentabilidad, y que suponen la partici
pacin protagnica de em presas, instituciones y asociaciones existentes
en la regin. Tales acciones estn orientadas a lograr que la integracin
contribuya a la estrategia de desarrollo propuesta, y pueda reforzarla.
, iii) Contexto institucional
Todo lo anterior parte de un reconocimiento de que la form ulacin y

aplicacin de estrategias y polticas econm icas habr de ocurrir en un
contexto dem ocrtico, plu ralista y participativo. Esto influye sobre el
contenido y alcance de las polticas y estrategias econmicas, sobre la
m anera en que stas se formulan y aplican, y sobre las m odalidades de
interaccin entre los agentes pblicos y privados. En ese sentido las
polticas y estrategias deben hacerse cargo de la voluntad expresada por
las m ayoras nacionales, y pueden estar sujetas a cambio, de acuerdo con
las expresiones de la voluntad mayoritaria.
En sociedades dem ocrticas, la concertacin estratgica adquiere una
im portancia decisiva. Esa concertacin comprende un conjunto de acuer
dos explcitos e implcitos de largo alcance entre el Estado y los princi
pales actores polticos y sociales, en torno a la transformacin productiva
con equidad, y asim ism o en torno a las secuencias de polticas e inno
vaciones institucionales necesarias para alcanzarla. Se trata de legitimar
por esta va m ecanism os y acciones que, por una parte, generen com por
tamientos convergentes con los propsitos com unes y, por otra, inhiban
las dinm icas de los intereses de grupos que podran comprometer los
propsitos colectivos. La capacidad gubernamental de concitar acuerdos
respecto de los fines de largo plazo y los objetivos instrumentales, as
como los m edios utilizables, tiene relacin directa con el grado de par
ticipacin pluralista, con la adecuacin de las polticas y con la eficacia
de su instrumentacin.
El estilo de la intervencin estatal habr de renovarse en relacin
a dcadas pretritas. Durante los aos ochenta, las prioridades de los
Estados de la regin se redujeron m uchas veces a privilegiar una expan
sin cuyos frutos hicieron posible el servicio de la deuda externa. Con
viene ahora desplazar esas prioridades hacia el fortalecimiento de una
com petitividad b asada en la incorporacin de progreso tcnico y en la
evolucin hacia niveles razonables de equidad. Ello no significa nece
sariamente ni acrecentar ni disminuir el papel de la accin pblica, sino
aumentar su impacto positivo sobre la eficiencia y eficacia del sistem a
econmico en su conjunto. Tambin requiere un cambio en sus procedi
mientos tradicionales en materia de planificacin. Esas nuevas tcnicas
debern crear una mejor articulacin entre los procesos decisorios de
corto, mediano y Irgo plazo; promover la coordinacin intersectorial, y
asegurar respaldo tcnico para los necesarios esfuerzos de dilogo y
concertacin social. Es evidente que la concertacin estratgica se pone
a prueba cotidianamente a travs de sus efectos y su grado de aceptacin
por parte de sus distintos protagonistas.
f) Principales elementos propositivos*
Junto a los planteamientos centrales antes enunciados, el documento hace

un conjunto de propuestas. Estas tienen por objeto mejorar la insercin
internacional, favorecer la articulacin productiva e inducir una interac
cin creativa entre los agentes pblicos y privados; y todo ello se orienta
hacia el cumplimiento del criterio estratgico de generar una competiti
vidad autntica, que sintetiza esos objetivos especficos y establece una
gua para la transformacin productiva. Las propuestas se basan en la
incorporacin de experiencias positivas ya en marcha en distintos pases
de la regin. Cabra, entonces, exam inarlas en el marco m s am plio de
su capacidad de contribuir a lograr la transformacin productiva con
equidad.
1* Sntesis de los captulos V y VI del docum ento.

El mbito macroeconmico y las polticas que lo conforman son de

vital importancia, tanto para corregir los desequilibrios que caracteri
zaron el decenio de los ochenta como para alcanzar los objetivos de la
transformacin de m ediano y largo plazo. Una de las lecciones aprendi
das en la dcada anterior fue que los desequilibrios de las principales
variables macroeconmicas slo pueden llegar a ciertos lmites, y que los
precios de mercado deben al m enos aproxim arse a los precios sociales.
Otra consiste en que el m arcado acento puesto en la estabilizacin y el
ajuste, y en actuar sobre la dem anda y la reasignacin de recursos, de
alguna m anera entr en conflicto con las polticas destinadas a estimular
la oferta.
N o es del caso profundizar sobre el contenido y alcance de la poltica
econmica de corto plazo, la cual variar significativamente de una si
tuacin a otra. Cabra insistir, sin embargo, en la importancia de un
marco que otorgue coherencia a sus distintos componentes, y de un
grado aceptable de estabilidad en su aplicacin. Tambin cabra subrayar
la extraordinaria importancia que ha adquirido la poltica fiscal en el
conjunto del instrumental de que disponen los gobiernos para hacer
frente a objetivos a veces encontrados, como son la estabilizacin, el
crecimiento y la m ayor justicia distributiva. El financiamiento de la trans
formacin productiva requiere, en efecto, reacom odar la poltica fiscal, a
fin de elevar el ahorro pblico que pueda destinarse a la inversin. Cabe
realizar un esfuerzo por mejorar la asignacin del gasto, pero parece
claro que la m ayor parte del ajuste fiscal ha de venir por la va de re
form as tributarias. Un sistem a con relativamente pocas, aunque am plias,
bases imponibles, y que d preferencia a tasas uniformes, es preferible
a otro complejo, con m ltiples tasas nominales. La adopcin de bases
am plias significa un paso importante en favor del objetivo de m ayor
equidad; adem s simplifica la administracin tributaria y permite au
mentar la recaudacin.
En materia de poltica comercial y cambiaria, alcanzar la transform a
cin productiva exige una m ayor apertura de la economa, como medio
para inducir aum entos de productividad y estimular la incorporacin de
progreso tcnico. N o hay una frm ula nica para efectuar la apertura.
Para que sta refuerce el proceso de crecimiento, en vez de frustrarlo, es
indispensable que lleve no slo a m ayores importaciones, sino tambin
a una expansin rpida y persistente de las exportaciones. Cabra, en
consecuencia, graduar la apertura en funcin de la disponibilidad de
divisas. Adem s, supone armonizar las polticas de proteccin arance

laria y para-arancelaria, la poltica cambiaria y las polticas de promocin
de exportaciones, todo con m iras a que el nivel de proteccin efectiva
brindada a las actividades exportadoras sea similar al que beneficie a los
sectores que sustituyen importaciones. Un requisito esencial para que la
apertura contribuya al crecimiento y la transformacin productiva es el
mantenimiento de un tipo de cambio real alto y estable. Durante la etapa
crtica en que se lleve a cabo la reconversin y la modernizacin del
aparato industrial, la intervencin selectiva del Estado, m ediante la con
cesin de incentivos tributarios, crediticios y comerciales, podra com ple
mentar la poltica arancelaria.
En cuanto a la poltica tecnolgica, la condicin de "industrializacin
tarda" presenta oportunidades hasta ahora insuficientemente utilizadas
en cuanto a aprendizaje, incorporacin y difusin, en la planta produc
tiva, del acervo tecnolgico disponible a nivel internacional. Com o orien
taciones para la dcada del noventa, se propone completar y adecuar la
infraestructura tecnolgica en las actividades prioritarias m s retrasadas;
promover una m ayor propensin a incorporar progreso tcnico e innovar
en las em presas m ism as, incentivando una adecuada valorizacin de la
tecnologa como variable estratgica y fuente de beneficios, otorgando
incentivos gubernam entales a em presas existentes para em prender acti
vidades innovadoras, y dando apoyo a la creacin de nuevas em presas
de alto nivel tecnolgico. Se sugiere asim ism o desarrollar, a travs de
diversos arreglos institucionales, una red de nexos entre el sistem a de
investigacin y el resto de la infraestructura tecnolgica, por una parte,
y el sector productivo, por otra, as como fomentar en ste un estrecho
contacto entre usuarios y productores de bienes y servicios. Esto ltimo
podra hacerse en torno a determ inados sistem as integrados de produc
cin, donde ya se haya acum ulado una experiencia y competencia bsica
a nivel local (como podran ser algunos sectores elaboradores de recursos
naturales y las industrias ligadas a stos). Finalmente, se requerir la
aplicacin de criterios de selectividad, ya que slo de esa m anera es
dable generar en la regin ncleos endgenos de innovacin tecnolgica.
En lo referente a la formacin de recursos hum anos, se destaca su
papel crucial para la transformacin productiva. Trtase de la materia en
que mejor se conjugan consideraciones de dinam ism o econmico con
equidad social. La aceleracin del cambio tcnico, la heterogeneidad
dentro y entre los pases de la regin, los requerimientos cam biantes en
materia de habilidades laborales y la diversificacin de agentes produc

tivos, implican que no puede esperarse que un agente nico tome a su
cargo las tareas de formar, capacitar y readiestrar recursos humanos.
Adem s, la escasez de recursos disponibles para mejorar los sistemas de
capacitacin obliga a aprovechar al mximo los diversos aportes que dis
tintas instituciones pueden realizar a la formacin de recursos humanos.
Lo anterior justifica la necesidad de una estrategia de largo plazo abocada
a la elevacin paulatina y sostenida de la oferta formativa en sus distintas
fases y mbitos: ciclos preescolar, bsico y secundario, universidades, cen
tros de investigacin, sistemas de capacitacin, program as de educacin
popular y educacin de adultos, y program as de reciclaje ocupacional.
Respecto de la creacin de em presas, se propone disear polticas de
estm ulo a la formacin de em presas y em presarios. Se reconoce la com
plejidad de la tarea, en la m edida en que en el proceso de inversin
intervienen factores no siempre incluidos en los enfoques econmicos
tradicionales, e incluso otros intangibles, como la creatividad humana.
Con todo, la concepcin actual del problema implica atender especial
mente a la creacin de grupos con potencialidad em presarial, a la form u
lacin y ejecucin de proyectos, al financiamiento de la em presa y a la
racionalizacin de las formas de ocupacin productiva en los espacios
nacionales. Junto con ello existe un aspecto de especial relevancia en
Amrica Latina y el Caribe: la necesidad de revalorizar socialmente la
funcin empresarial.
Los lineamientos de poltica industrial que se ofrecen se inscriben en
el conjunto de propuestas tendientes a favorecer, entre otros aspectos, la
articulacin productiva. En ese conjunto se incluyen la apertura gradual
y selectiva, el fomento integral de exportaciones industriales, la incor
poracin y difusin del progreso tcnico, y el apoyo a la pequea y
m ediana empresa. Las acciones propuestas debern ser abordadas en un
contexto de restriccin financiera y de debilitamiento institucional del
sector pblico, lo que plantea tres desafos: seleccionar en forma coheren
te las reas de intervencin gubernamental; privilegiar la reconstitucin
institucional estratgica del sector pblico, y otorgar alta prioridad a la
innovacin institucional en la gestin del sistem a productivo.
En lo que se refiere a la agricultura, la articulacin intersectorial y
la com petitividad internacional, en general conviene superar el sesgo
urbano-industrial en el destino de la inversin econmica y los gastos
sociales, junto con revalorizar el espacio rural; m odificar el actual sesgo
en favor de la gran em presa agrcola moderna mediante un enfoque m s

selectivo, que contemple, donde cabe, el fortalecimiento y modernizacin
de la pequea agricultura; evitar la concentracin de la inversin en las
grandes obras hidrulicas, poniendo nfasis en el mantenimiento, la
complementacin y el desarrollo de las obras m s pequeas, as como
sobre el manejo integral de los recursos hdricos; fortalecer la articulacin
intersectorial y la consolidacin de una logstica eficiente de produccin,
transporte y comercializacin, evitando un encapsulamiento sectorial, y
evitar la persistencia de los conflictos por la tierra y de las tenencias
precarias, regularizando los ttulos de las tenencias legtimas.
Tambin se aborda el tema de los recursos naturales y la articulacin
productiva. Una poltica de explotacin racional de los recursos naturales
de la regin para el prximo decenio debe proponerse la superacin de
las debilidades pasadas, y supone avances en varios aspectos. Los recur
sos naturales no pueden ajustarse a un esquem a de m xima explotacin
en el corto plazo, sino a un manejo cuidadoso, que evale los ritmos de
explotacin de los recursos no renovables a la luz de la situacin actual
y de las perspectivas de los mercados, y que se ocupe del mantenimiento
de la capacidad de reproduccin de los recursos renovables. Tampoco
cabe concebir el sector de recursos naturales como proveedor de rentas
transferibles a otros sectores, sino que debe pensarse en la conformacin
de redes productivas articuladas con la industria y los servicios, de m odo
de valorizar los recursos y de contribuir a un proceso de cambio tecno
lgico y organizativo que fortalezca su competitividad.
En cuanto a los servicios bsicos de apoyo y articulacin productiva,
la transformacin propuesta requerir el apoyo de diferentes servicios
bsicos, tales como energa elctrica, agua, comunicaciones, banca, seguros
y transporte. A lgunos de stos habrn de adecuarse a las circunstancias
del decenio de 1990. En el caso ilustrativo del transporte, stos deben
favorecer el uso de los mecanism os del mercado en los casos en que
existan o puedan crearse en condiciones adecuadam ente competitivas;
deben asim ism o evitar que se siga concentrando la inversin en la infra
estructura fsica, y procurar que se adecen, en trminos de calidad y
costo, los servicios de transporte necesarios para la transformacin pro
ductiva. Asim ism o las acciones aisladas en los diferentes m edios deben
ceder el paso a la creacin de sistem as de transporte.
Al abordar los sistem as financieros en relacin con la transformacin
productiva, se seala que en los aos noventa, un objetivo bsico de los
bancos y fondos de desarrollo ser captar por s m ism os, en el mercado,

fondos de m ediano y largo plazo que complementen los recursos que
puedan aportar o canalizar los sectores pblicos. Lo dicho anticipa la
importancia de la emisin de ttulos rentables de captacin de fondos, el
nfasis en la rentabilidad de los proyectos de inversin, y la necesidad
de frm ulas de financiamiento para los proyectos que limiten el riesgo
crediticio de las instituciones de desarrollo.
La interaccin activa entre los agentes pblicos y privados, as como
la reestructuracin del sector pblico, ser un proceso cuyo contenido y
alcance no adm ite frm ulas preconcebidas. N o slo depender del con
texto institucional, social, econmico y poltico en que se d, sino que
adem s deber surgir de una am plia concertacin entre distintas fuerzas
representativas. En consecuencia, el documento slo ofrece algunos prin
cipios generales para la accin estatal en apoyo a la transform acin
productiva con equidad. Entre esos principios se destacan la selectividad
en las acciones del Estado, la autolimitacin de stas, la simplificacin y
la descentralizacin de las intervenciones estatales, y mejoras en la capa
cidad de previsin de m ediano plazo mediante nuevas m odalidades de
planificacin.
La integracin econmica, en cuanto proceso que contribuye a la
transformacin productiva con equidad social, ser un aspecto que ad
quirir nueva relevancia y apoyo en el decenio de los noventa. En el
contexto de los objetivos de la transformacin productiva, se propone
fomentar la innovacin, el aprendizaje y la difusin de tecnologas me
diante la intensificacin y am pliacin de las relaciones entre em presas,
sectores e instituciones a nivel subregional y regional, con una aplica
cin de los instrum entos de la integracin y un m bito geogrfico flexi
bles. La liberalizacin del comercio intrarregional, la cooperacin y las
m ed id as de facilitacin en transporte, y la rehabilitacin de m ecanis
m os de p agos, am pliaran m ercados y fom entaran la competencia, con
tribuyendo a crear una sim biosis entre la dem anda externa y la dem an
da regional. Esta aum entara la com petitividad y las posibilidades de
incrementar las exportaciones a la regin y al m undo. Todo ello se vera
facilitado por una cooperacin selectiva en m ateria de polticas secto
riales, y por la constitucin de un espacio cientfico y tecnolgico
am pliado, con acciones com unes en aspectos tales como la propiedad
intelectual y la tecnologa de la informacin. A sim ism o, se propone
explorar las p o sib ilid ad es de utilizar la apertura com ercial, qu izs
m ediante la consolidacin selectiva de aranceles, como instrumento de

negociacin para garantizar el acceso a m ercados externos. Tambin se
destaca la necesidad de fortalecer la base institucional de la integracin,
con una m ayor participacin de distintos actores, pblicos y privados, en
el proceso de toma de decisiones.
V. LINEAM IENTOS DE A LG U N A S POLTICAS BSICAS
A continuacin se hace referencia a algunas de las polticas que pueden

sustentar los objetivos instrumentales anteriormente enunciados: mejor
insercin internacional, articulacin productiva e interaccin creativa
entre los agentes pblicos y privados. (Ver cuadro sinptico.) Para fines
de presentacin, las polticas se han agrupado de acuerdo a cada uno de
estos objetivos. En conjunto, los tres configuran el criterio estratgico que
orienta la transformacin productiva propuesta: fortalecer la competiti
vidad autntica.
Las polticas que aqu se exploran someramente apoyan los tres ob
jetivos instrumentales sealados y, en su conjunto, el criterio estratgico
enunciado. Requieren para su diseo y para su instrumentacin el con
texto institucional caracterizado por la expresin "concertacin estratgi
ca", que se refiere al soporte institucional de la propuesta de transform a
cin productiva con equidad.
Se entiende por concertacin estratgica un conjunto de acuerdos de
largo plazo, tanto explcitos como implcitos, entre el Estado y los prin
cipales actores polticos y sociales, respecto de los objetivos instrumen
tales y de las secuencias de polticas e innovaciones institucionales nece
sarias para alcanzarlos. Se trata de una va que permite legitimar acciones
y m ecanism os que, por una parte, alienten comportamientos convergen
tes con los propsitos comunes y, por otra, inhiban las dinm icas de
intereses grupales que podran desencadenarse y comprometer los pro
psitos colectivos.
La capacidad gubernamental de concitar acuerdos respecto de los

fines de largo plazo y los objetivos instrumentales, as como los m edios
utilizables, tiene relacin directa con el grado de participacin pluralista,
con la adecuacin de las polticas y con la eficacia de su instrumentacin.
La concertacin estratgica se pone a prueba cotidianamente a travs de
sus efectos y su grado de aceptacin por parte de su s distintos protago
nistas. Estas consideraciones son de especial relevancia en la regin dada
la necesidad im periosa de afianzar y legitimar sistem as polticos plurales
y participativos.
POLTICAS BSICAS: ESQUEM A SIMPLIFICADO
O rtodoxia de lo s aos O rtodoxia de los T ransform acin productiva

cincuenta y sesen ta aos ochenta de los a os noventa
1. P O L IT IC A S D E A P O Y O A LA
IN S E R C I N IN T E R N A C IO N A L
a) Poltica comercial y cambiaria Apertura comercial, libe Tendencia h acia un a b aja proteccin ,
- Proteccin efectiva elevad a y r aliza ci n fin an cie ra y poca d ispersin y falta de restricciones
perm anente a travs de arance d e s r e g la m e n ta c i n s i cuantitativas. Proteccin selectiva y tem
les altos y d isp erso s y restriccio m ultnea y rpida. poral para sectores nuevos portadores de
nes cuantitativas. p rogreso tcnico. U so de m ecan ism os
com pensatorios en casos calificados.
- S esgo antiexportador parcial N e u tra lid a d tend en cial Criterio de n eutralidad en m ateria aran
m ente corregido con sistem as de entre m ercado interno y celaria y cam biaria, com binado. Sistem a
fom ento de las exportaciones. externo. En el corto plazo, integral de fom ento a la exportacin de
generacin de supervit m anufacturas.
comercial.
- Tipos de cam bio m ltiples con Tipo de cam bio determ i Tipo de cam bio real alto y estable para
tendencia a la sobrevaluacin, en nado por el mercado. inducir la com petitividad.
particular en los productos bsi
cos de consum o m asivo.
Integracin regional para am Libre com ercio interna Integracin regional orientada a fortale
pliar el m ercado interno. cional. cer la c a p a c id a d d e co m p etir en los
m ercados region ales e internacionales.
(Investigacin y desarrollo, com erciali
zacin, com unicaciones.)
O rtodoxia de los aos O rtodoxia de los Transform acin productiva

cincuenta y sesenta aos ochenta de lo s a os noventa
b) Poltica tecnolgica
- D iversos instrum entos de a p o R ed u ccin d e recu rso s Conjunto de instrum entos que cubre un
yo a la actividad tecnolgica, con fiscales para este p rop am plio espectro de requerim ientos em
escaso efecto, debido a poca d e s ito y p o c o apoyo presariales, desd e la fase de sensibiliza
m an da por parte de las em presas institucional. cin hasta la com ercializacin. Fortaleci
e in stitu cio n e s en p ro c eso de miento decisivo de los organ ism os co
consolidacin. rrespondientes. D isponibilidad de recur
sos consecuente con la dem anda crecien
te asociada a las exigencias que plantea
la insercin internacional.
c) Capacitacin de la mano de obra

- Creacin de las b a se s institu D e b ilita m ie n to d e la s P rioridad para estas actividades, tanto
cionales para iniciar el proceso instituciones pblicas de para incorporar y difundir el progreso
de capacitacin m asiva de mano c a p a c ita c i n . Se r e c o tcnico como para favorecer la equidad.
de obra, as com o esquem as cen m ienda delegar esa tarea Pluralism o institucional, program as dife
tralizados, relativamente rgidos en el sector em presarial. renciados para distintos grupos de traba
y distantes de la actividad em jadores, sistem a nacional de capacitacin.
presarial.
d) Creacin de empresas
- G eneracin de em presas pbli R g im e n d e c recie n te A poyo sistem tico a la creacin de em
cas y p rivad as grandes, que fun com p eten cia, interna y presas y a los em presarios: valorizacin
cionan en m ercados cautivos y externa. de la funcin em presarial, identificacin
con pred om in io de estructu ras de grupos con potencialidad em prende
o lig o p licas. Insuficiente d e sa d o ra , a p o y o a la e la b o ra c i n y
rrollo de la pequea y m ediana financiamiento de proyectos, sim plifica
em presa. cin burocrtica, infraestructura tecnol
gica e "in cu b ad oras" de em presas. A p o
yo a pequea y m ediana em presa.
2. P O L IT IC A S PA RA FO R T A LEC ER LA
A R T IC U L A C I N P R O D U C T IV A
a) Industria: orientada al m erca G eneralizado cuestiona- Com binacin de criterios de neutralidad

do interno, siguiendo la secuen m iento de la eficiencia. aplicad os en am p lia g am a de sectores
cia que va desd e el consum o no Incrementos de exporta con criterios de estim ulacin de m erca
d u rad ero , al uso d ifu n d id o, al ciones de m an ufacturas d o s, d e s e le c t iv id a d fu n d a d o s en
consum o duradero y a los bienes vinculados a la cada del in d iv is ib ilid a d e s , y d e co o rd in a ci n
de capital. En los p ases m ayores m ercado interno. intersectorial,
se avan za hasta las etapas fina
le s. L id e r a z g o d e e m p r e sa s
tran sn acio n ales en secto res de
m ay or din am ism o y contenido
tecnolgico, y de em presas p
b licas en los rubros de m ayor
intensidad de capital.
O rtodoxia d e los aos O rtodoxia d e los Transform acin productiva

cincuenta y sesen ta aos ochenta de lo s a os noventa
b) Agricultura: diseo de las pol Transferencia a entidades Concepcin sistm ica que busca fortale
ticas en m arcos sectoriales estre p riv ad as de actividades cer la articulacin entre agricultura, in
chos con m uy bajo grad o de di p blicas en los m bitos d u stria y servicios, ap o y n d o se en la
ferenciacin regional y por tipo de a co p io y co m ercia capacidad de la industria paraagrcola y
de productores, con predom inio lizacin interna y externa de la agroindstria para inducir progre
de una casustica im puesta por de p r o d u c to s b sic o s. so tcnico en procesos y productos, con
las dem an d as de organizaciones Enfasis en labores de fis estrategias diferenciadas por regiones y
de productores con m ayor poder calizacin y en activida por tipo de productores.
de presin. des de inform acin des
t in a d a s a d a r m ay o r
transparencia a los m er
cad o s. O casion alm en te,
m e d id a s d e reg u lacin
anti dumping.
c) Recursos naturales: explotacin In ten sificacin d el u so Com binar m ecanism os de m ercado con
de recursos percibidos com o ili de recursos para exporta reglam entaciones e intervencin de m er
m itados. cin. U so de m ecanism o cado, para asegu rar a la vez la explota
de m ercado para deter cin. Conform acin de redes producti
m inar alcance y tecnolo v as con in dustrias y servicios. De la par
ga de u so de recursos ticipacin pblica en la p ropied ad se va
("precios correctos"). hacia la reglam entacin, la captacin de
rentas y la vigilancia del uso de los re
cursos.
d) Infraestructura y servicios de O rien tacin fin an ciera; A poyo a la transform acin productiva
productos: expansin de la capa autofinanciamiento y co con nfasis inicial en el m antenim iento y
cidad fsica de apoyo a la indus bro a los usuarios del cos en cam bios significativos en la gestin.
tria de m ercado interno y la ex to de la infraestructura. Prioridad a la expansin de las teleco
portacin de recursos naturales. m unicaciones y servicios al productor.
Preeminencia de la calidad del servicio
respecto a las obras.
e) Sistema financiero:
- Instituciones pblicas de fomen Instituciones de fomento Ajuste del papel de los bancos y fondos
to (bancos de desarrollo); form u (ban cos de d esarro llo ); de desarrollo en los sistem as financieros;
lacin y prom ocin de grandes agentes financieros trans deben lograr la captacin propia de fon
proyectos, preferentem ente in fieren crdito externo a la d o s de m ed ian o y la rg o p la z o en el
dustriales, pblicos y de mercado banca com ercial que lo m ercado, para com plem entar los recur
interno. Banca sectorial especiali coloca en el sector pro sos que pueden aportar o canalizar los
zada, sin enfoque sistmico. ductivo. de los sectores pblicos. L a prioridad se
d esplaza hacia el crdito a la pequea y
m ediana em presa.
O rtodoxia de lo s aos O rtodoxia de los Transform acin productiva

cincuenta y sesen ta aos ochenta de los aos noventa
- Sistem a financiero privado: in Erosin generalizada de C on sid erable esfuerzo de ahorro inter
term ediario p asiv o en la capta la solvencia de los siste no p ara financiar la s m ay ores in versio
cin; transferencia preferente de m as financieros de la re n es que trae ap arejad a la tran sform a
fon dos hacia gran des em presas y gin, en parte por el ajus cin, y tam bin p ara el servicio de la
gru p os financieros. Ausencia de te recesivo y las m odifi d eu d a en esa d cada. Los requerim ien
criterio de selectividad y viabili caciones en los tipos de tos de ahorro se alan la n ecesidad de
dad. cambio y en el sistem a de expandir to d as las fuentes internas de
precios ocasion ados por fon d os, entre ellas el ahorro p riv ad o
la crisis de la deuda ex voluntario, el ahorro institucional y el
terna y, en parte, tambin ahorro pblico.
por fallas en los sistem as
de regulacin y supervi
sin de las instituciones
de crdito, especialmente
en aquellos pases en los
que se liberaliz el sector
financiero.
P O L IT IC A S PA RA IN D U C IR LA
IN T E R A C C I N E N T R E A G E N T E S
P B L IC O S Y P R IV A D O S
a) Regulacin
- R egulacin pblica extensiva, L iberalizacin g en erali Definicin acotada de las reas sujetas a
no selectiva y con notoria d es zad a y uso del m ercado reglam entacin pblica y de aquellas en
proporcin entre la gam a de ob para guiar las decisiones que prevalece el m ecanism o de m ercado.
jetiv o s y la c a p a c id a d in stitu de los actores econom i Excelencia institucional en las reas de
cional de evaluacin. intervencin selectiva. R espon sabilidad
pblica central en la vigilancia de los
re su ltad o s d e la accin d el m ercado.
G rado de incertidum bre sobre m bitos
de regulacin en virtud de la concer-
tacin im p lcita en siste m as p olticos
plurales.
z Empresas pblicas
- Establecim iento de infraestruc P riv atiza ci n , e lim in a Innovaciones en la gestin y saneam ien
tura bsica. M ayor p rio ridad a cin de subsidios, restric to financiero de las em presas que perm a
las obras que a la prestacin de cin de inversiones. necen en el sector pblico. Polticas de
los servicios, subsid ios generali person al y rem uneraciones coherentes.
zados. Transparencia en relacin con proveedo
res. Fortalecim iento de las sinergias tec
nolgicas con el sector privado.
O rtodoxia de los aos O rtodoxia de los Transform acin productiva

cincuenta y sesenta aos ochenta de los aos noventa
c) Pequea y mediana empresa

- D esarrollo insuficiente en reas D ism in u cin de la p e Distincin entre los objetivos econm i
de bajo contenido tecnolgico. quea y m ediana em pre cos y sociales de la pequea y m ediana
Instituciones y polticas de ap o sa. Debilitam iento de las em presa y desarrollo de instituciones y
yo con escaso contenido operati ya frgiles instituciones polticas consistentes. Integracin de la
vo . P re c a ria v in c u la c i n con de polticas de fomento poltica sobre estas em presas en las po
gran des em presas. del sector. lticas de tran sfo rm aci n p ro d u ctiv a.
Descentralizacin del apoyo. Prioridad a
la d ifusin tecnolgica. N eutralizacin
de su s vuln erabilidad es en tecnologa,
financiam iento y com ercializacin.
d) El sector social
- Salvo casos nacionales y secto A parente exp an sin in Poltica explcita y d escen tralizad a de
riales puntuales, dbil e insufi form al del sector social fom ento de las form as de asociacin so
ciente p rese n cia de e m p re sa s com o parte d e e strate cial para la produccin. A poyar e in du
cooperativas de autogestin, de g ia s d e s o b r e v iv e n c ia cir en las asociaciones el desarrollo de
propiedad sindical, cam pesina y frente a la recesin. D is organism os de asistencia tcnica, finan
otras. Polticas de apoyo centra m inucin del frgil a p o ciera y de capacitacin.
lizad as, declarativas y de reduci yo pblico precedente.
da efectividad.
EDUCACIN Y CONOCIMIENTO:
EJE DE LA TRANSFORMACIN
PRODUCTIVA CON EQUIDAD*
C EPA L/U N ESCO
* R esu m en y con clu sio n es (p g in a s 17 a 22), en Educacin y conocimiento: eje de la

transformacin productiva con equidad (L C /G .1 7 0 2 /R ev .2 -P ), S a n tiag o de C hile, 1992.
P u blicacin d e las N ac io n e s U n id as, N de ven ta: S.92.II.G.6. El docu m en to fue coor
d in ad o p o r F ernan do Fajnzylber.
RESUM EN Y CO NCLU SIO N ES
1. D e s a f o s
Los pases de Amrica Latina y el Caribe enfrentan en la dcada de los

noventa desafos internos y externos. En lo interno, se trata de consolidar
y profundizar la democracia, la cohesin social, la equidad, la participa
cin; en sum a, la m oderna ciudadana. En lo externo, de compatibilizar
las aspiraciones de acceso a los bienes y servicios m odernos con la ge
neracin del m edio que permita efectivamente dicho acceso: la com pe
titividad internacional. En los distintos pases de la regin, la intensidad
que dichos desafos adquieren es diferente, pero en todos tienen especial
relevancia.
2. E l c a r c t e r c e n t r a l d e l a e d u c a c i n y
LA PRO DU CCIN DE CONO CIM IENTO
En los pases desarrollados y en las experiencias exitosas de la llam ada

"industrializacin tarda" en otras latitudes, existe un claro reconocimien
to del carcter central que tienen la educacin y la produccin del cono
cimiento en el proceso de desarrollo, y en los pases de la regin esta
actitud se ha extendido progresivamente. La difusin de valores, la di
mensin tica y los comportamientos propios de la m oderna ciudadana,
as como la generacin de capacidades y destrezas indispensables para
la com petitividad internacional (crecientemente b asada en el progreso
879
tcnico) reciben un aporte decisivo de la educacin y de la produccin

del conocimiento en una sociedad. La reforma del sistem a de produccin
y difusin del conocimiento es, entonces, un instrumento crucial para
enfrentar tanto el desafo en el plano interno, que es la ciudadana, como
el desafo en el plano externo, que es la competitividad. Se entiende as
que esta dimensin sea central para la propuesta de la c e p a l sobre trans
formacin productiva con equidad1.
3. L a s it u a c i n r e g io n a l
Los sistem as educacionales, de capacitacin y de ciencia y tecnologa han

experimentado en las ltim as dcadas una expansin cuantitativa nota
ble, aunque incompleta, en la mayor parte de los pases de la regin.
Presentan, sin embargo, obvias insuficiencias en lo que respecta a la
calidad de su s resultados, a su pertinencia con respecto a los requeri
mientos del entorno econmico y social y al grado de equidad con que
acceden a ellos los distintos estratos de la sociedad. Su institucionalidad
tiende a la rigidez, a la burocratizacin y a una escasa vinculacin con
el entorno externo. La dcada p asada, m arcada por la restriccin de
recursos pblicos, la creciente apertura a la economa internacional y la
democratizacin, configura el fin de un ciclo y hace im postergable la
transicin hacia un perodo cuyo dinam ism o y desem peo estarn mar
cados por el grado de centralidad que las sociedades otorguen a la edu
cacin y la produccin de conocimiento.
4. N e c e s id a d de u n a e s t r a t e g ia
En estas circunstancias resulta fundamental disear y poner en prctica

una estrategia para im pulsar la transformacin de la educacin y de la
capacitacin y aumentar el potencial cientfico-tecnolgico de la regin,
con miras a la formacin de una moderna ciudadana, vinculada tanto
a la democracia y la equidad como a la com petitividad internacional de
los pases, que haga posible el crecimiento sostenido apoyado en la
1. c e p a l , Transformacin productiva con equidad..., op. cit.

incorporacin y difusin de progreso tcnico. Im aginar que la ciudadana

p u ed a tener plena vigencia sin un esfuerzo efectivo en m ateria de
com petitividad resulta, en el decenio de 1990, tan infundado como su
poner que la com petitividad necesariamente de carcter sistmico
pueda sostenerse con rezagos importantes en el mbito de la ciudadana.
5. O b je t i v o s , c r i t e r io s y l in e a m i e n t o s
La estrategia propuesta se articula en torno a los objetivos de ciudadana

y com petitividad; adopta como criterios inspiradores de las polticas la
equidad y el desem peo, y como lineamientos de reforma institucional,
la integracin nacional y la descentralizacin.
En el pasado, se ha hecho con frecuencia referencia al objetivo estra
tgico de ciudadana, a la equidad, como lineamiento para las polticas, y
a la integracin nacional como motivacin del esquem a institucional. En
los tres planos se lograron avances importantes; sin embargo, las insu
ficiencias en cada uno de ellos se vinculan, a lo menos parcialmente, a
la omisin en que se incurri con respecto a los otros tres componentes
de la actual propuesta estratgica: la competitividad com o objetivo, el
desempeo como lineamiento de poltica y la descentralizacin como com
ponente del esquem a institucional. En los aos ochenta, hubo defensores
de estos tres tem as hasta entonces postergados, y se incurri m uchas
veces en excesos de signo contrario: la com petitividad, el desem peo y
la descentralizacin deban privilegiarse a expensas de las motivaciones
previamente imperantes, como se explica en la tercera parte. Esta pro
puesta reconoce la existencia de tensiones entre ciudadana y competiti
vidad, equidad y desem peo e integracin y descentralizacin, pero se
concentra en el mbito de com plem entariedad que existe en cada uno de
estos planos.
6. C a r a c t e r s t i c a s d e l a p r o p u e s t a
La estrategia tiene tres caractersticas centrales. Es de carcter inductivo,

lo que est en la base de su viabilidad y se refleja en su diseo, basado
en el reconocimiento de los cam bios que se observan en la realidad re
gional e internacional, en la valoracin de las ideas-fuerza emergentes
que influyen en las posiciones, aspiraciones y percepciones de los distin

tos protagonistas del proceso de generacin y difusin de conocimientos,
y en el anlisis de experiencias especficas en curso, en la regin y fuera
de ella, que sugieren tendencias susceptibles de generalizarse. Es asim is
mo de carcter sistmico; es decir, considera tanto las vinculaciones exis
tentes entre educacin, capacitacin, ciencia y tecnologa, por una parte,
y sistem a productivo, por otra, como los mltiples puentes que integran
economa y sociedad a nivel individual y colectivo. Finalmente, da gran
nfasis al cambio institucional. Se toma en cuenta, e inclusive se cuantifica,
la necesidad de recursos financieros adicionales, pero se intenta dem os
trar que stos aunque indispensables para la reforma no bastaran
para resolver las carencias, de no m ediar profundos cam bios que generen
una institucionalidad abierta a los requerimientos de la sociedad. Los
criterios y lineamientos de la estrategia se ilustran con detenimiento en
el caso de algunos aspectos mientras que para otros, como el de la edu
cacin universitaria, se presentan orientaciones m s generales.
7. O r i e n t a c i n d e l a e s t r a t e g ia
Los cambios que se proponen se orientan en las siguientes direcciones

principales: i) desde el punto de vista poltico, se trata de asum ir las
actividades de produccin y difusin de conocimientos como tareas es
tratgicas de largo plazo que requieren el m s am plio consenso posible
entre los diferentes actores sociales, y un com promiso financiero estable
con su desarrollo; ii) desde el punto de vista de los contenidos, de
focalizar la accin en los resultados de la educacin, la capacitacin y la
ciencia y tecnologa, y en su articulacin con las exigencias del desem
peo de las personas, las em presas y las instituciones en los diferentes
m bitos de la sociedad; iii) desde el punto de vista institucional, de
romper el aislamiento de los establecimientos educativos y de generacin
y transm isin de conocimientos, e introducir m odalidades de accin en
que los actores tengan mayores m rgenes de autonoma en las decisio
nes, as como mayor responsabilidad por los resultados.
8. L a s p o l t i c a s
Se sealan y describen siete m bitos de poltica. El prim ero enfatiza el

propsito estratgico de superar el relativo aislam iento del sistem a de
educacin, de capacitacin y de adquisicin de conocimientos cientfico-
tecnolgicos, abrindolo a los requerimientos sociales. La superacin de
dicho aislam iento se considera la fuente m s frtil de dinam ism o y cam
bio en cada subsistem a y en las relaciones entre todos ellos. Los dos
m bitos siguientes se refieren a los resultados buscados con esta aper
tura: asegurar el acceso universal a los cdigos de la m odernidad,2 e
im pulsar la creatividad en el acceso, la difusin y la innovacin en
m ateria cientfico-tecnolgica. Los siguientes cuatro son de carcter ins
trum en tal: gestin in stitu cio n al resp o n sab le; p rofesio n alizaci n y
protagonism o de los educadores; compromiso financiero de la sociedad
con la educacin, la capacitacin y el esfuerzo cientfico-tecnolgico, y
cooperacin regional e internacional. En estos distintos m bitos de p o
ltica se formulan lincamientos que influyen en los diversos componentes
de la educacin formal (preescolar, prim aria, secundaria y superior), la
capacitacin y el esfuerzo cientfico-tecnolgico y, m uy especialmente, en
los vnculos entre ellos y con el sector productivo.
9. E s p e c i f i c i d a d e s n a c i o n a l e s
La elaboracin y especificacin de las polticas, as como su aplicacin en

las circunstancias nacionales diversas, es tarea que compete a cada pas.
En efecto, los caminos de acceso y participacin en el m undo moderno
son mltiples. M s an, dentro de cada pas coexisten y se entremezclan
de m ltiples m aneras experiencias y situaciones de gran diversidad. Slo
en el mbito de cada sociedad nacional es posible determinar las priori
dades, disear los planes de accin y ponerlos en marcha, conjugando las
2. Se entiende por cdigos de la m odernidad el conjunto de conocim ientos y destrezas necesarios

p ara participar en la vida pblica y d esenvolverse productivam ente en la socied ad m oderna. V ase la
seccin 2 del Captulo VI, infra.
condiciones, los recursos y los apoyos necesarios para hacer viables las
reformas propuestas y compatibilizarlas con la conservacin y el enri
quecimiento de la pluralidad y diversidad de canales de conocimiento en
la cultura de cada pas. Los lineamientos especficos que se esbozan en
el texto deben evaluarse desde esta perspectiva.
10. C o o p e r a c i n r e g i o n a l e i n t e r n a c i o n a l
Hay cuatro cam pos principales en que la cooperacin regional e interna

cional puede desem pear un papel importante en la aplicacin de la
estrategia y las polticas propuestas en este documento. Se trata de la
formacin de recursos hum anos en los pases de Amrica Latina y el
Caribe, con miras a una utilizacin m s eficiente de la capacidad insta
lada en las universidades y centros acadm icos de la regin; de la articu
lacin entre el sistem a de educacin y de generacin de conocimiento,
por un lado, y el sector productivo o el sector de desarrollo social, por
el otro; de la investigacin educativa y de la investigacin relacionada
con el proceso de generacin, difusin y utilizacin de conocimientos; y
del proceso de puesta en prctica de las propuestas de estrategia y de
polticas p resen tadas en este docum ento en trm inos op erativos e
institucionales a nivel de pases determinados.
En trminos especficos, se destacan las siguientes lneas de coopera
cin: mejoramiento de la calidad; innovaciones en el nivel de enseanza
m edia; acreditacin de instituciones, program as y unidades de la educa
cin su perior; form acin de acadm icos e in vestigad o res; reform a
institucional y administracin local; capacitacin tcnica; investigacin
educacional; intercambio de alumnos, y cooperacin estratgica.
11. E l apo rte d e la ba n c a d e d esa r r o llo a l a e d u c a c i n y
LA PRODUCCIN DE CONOCIM IENTO
El cumplimiento de las tareas propuestas supone apoyo financiero a la

materializacin de los cambios sugeridos en cada uno de los subsistem as,
as como el estrechamiento de los vnculos entre ellos. En el pasado, la
banca de desarrollo desem pe un papel decisivo en una fase cuya
prioridad era la expansin de la capacidad productiva y en el surgimiento
de nuevos sectores, principalmente a travs de grandes em presas, pbli

cas y privadas. Durante los aos ochenta, la banca de desarrollo dism i
nuy su capacidad de acin tanto en trminos de recursos como del
perfil de su s actividades. En los aos noventa, se le abre un nuevo es
pacio: el de las tareas directamente vinculadas a la educacin y la pro
duccin de conocimiento, concebidas como eje de la transform acin
productiva con equidad. En trminos concretos, podra, en colaboracin
con el sector financiero privado, im pulsar mecanism os institucionales
para apoyar la inversin en recursos hum anos, el desarrollo cientfico-
tecnolgico y la expansin de la pequea y m ediana empresa, y para
establecer nexos entre los distintos subsistem as.
12. C o m e n t a r io s f i n a l e s
La estrategia propuesta coloca a la educacin y el conocimiento en el eje

de la transform acin productiva con equidad, como m bitos necesarios
para im pulsar el desarrollo de la regin y como objetivos alcanzables
m ediante la aplicacin de un conjunto coherente de polticas. En el con
texto actual, las experiencias parciales en curso, as como las percepcio
nes de los protagonistas del proceso educativo y de produccin y difu
sin de conocim ientos, tienden a converger en la direccin de las
orientaciones propuestas. Se trata de una tarea de envergadura, com ple
ja, inevitable y ya en marcha; su s resultados condicionarn tanto la evo
lucin econmica y social interna como la gravitacin de los pases de
la regin en el contexto mundial.
LA BRECHA DE LA EQUIDAD.
AMRICA LATINA, EL CARIBE
Y LA CUMBRE SOCIAL*
CEPAL
* R e su m e n y con clu sio n es (p g in as 13 a 20), en La brecha de la equidad. Amrica Latina,

el Caribe y la Cumbre Social (L C /G .1 9 5 4 /R e v .l-P ), S a n tiag o de C hile, 1997. Publicacin
d e la s N acio n e s U n id as, N d e ven ta: S .97.11.G .11.
RESUM EN Y CO NCLUSIO NES
H a p asado poco tiempo desde la realizacin de la Cumbre M undial sobre

Desarrollo Social, pero las orientaciones em anadas de ella coinciden, a
grandes rasgos, con el rumbo general que ya haban tom ado, durante los
aos noventa, las acciones de los gobiernos de la regin en los mbitos
econmico y social. En este documento se pretende hacer un balance de
la situacin de Amrica Latina y el Caribe en cuanto a los tres grandes
tem as de la Cumbre la pobreza, el em pleo y la integracin social en
el contexto m s am plio de las transformaciones econmicas y de las
reform as registradas en poltica social, y, en estos m ism os mbitos, for
m ular propuestas que se orientan al cumplimiento de los com promisos
adquiridos en Copenhague.
El contexto d e l a s r e f o r m a s e c o n m ic a s
1. Amrica Latina y el Caribe se encuentran en un intenso proceso de

transformacin, caracterizado por avances en el pluralism o democrtico
y en la gobernabilidad, y por profundas reform as econmicas. Estas
ltim as pueden exhibir significativos avances en cuanto a estabilidad
macroeconmica, insercin internacional e integracin regional; gracias a
ello, se ha logrado acceder a mayores niveles de financiamiento externo,
cuya adecuada gestin puede brindar una oportunidad de reforzar el
dinam ism o del crecimiento en los prxim os aos.
889
2. Al m ism o tiempo, la trayectoria de la evolucin econmica reciente ha

revelado importantes insuficiencias. Primero, y con escasas excepciones,
las tasas de crecimiento del producto han sido m oderadas (3% al ao
entre 1990 y 1996), inferiores al desem peo histrico (5.5% al ao entre
1945 y 1980) y a los niveles estim ados necesarios por la c e p a l para abor
dar los rezagos tecnolgicos y sociales (6% al ao). Segundo, la m ayor
parte de las economas de la regin contina desenvolvindose en un
contexto de vulnerabilidad: en buena parte de los casos la estabilidad
macroeconmica ha dependido excesivamente de elevados dficit en
cuenta corriente, financiados a veces con capitales voltiles, lo que tiende
a manifestarse en ciclos cortos de expansin y ajuste, acordes al com por
tamiento de dichos capitales. En varias ocasiones, a ello se ha sum ado
la fragilidad de los sistem as financieros, con altos costos para las finan
zas pblicas. Tercero, la brusca cada de los coeficientes de ahorro, y en
especial los de inversin, en la crisis de los aos ochenta, se recupera con
lentitud en el actual decenio; la vasta m ayora de los pases an no al
canza los niveles previos a dicha crisis.
3. Por otra parte, la intensidad del proceso de reestructuracin econmica

define nuevos ganadores y perdedores. La heterogeneidad estructural,
caracterstica de los sistem as productivos de la regin, se ha acentuado
al am pliarse las diferencias de productividad entre las em presas grandes,
lderes de los procesos de modernizacin, y el am plio y variado espectro
de actividades rezagadas, que concentra el grueso del empleo. Esto no
slo sienta las bases m ateriales de mayores desigualdades sociales, al
acentuar las brechas internas de productividad e ingresos; tambin afecta
la capacidad de crecimiento, por cuanto limita el enlace entre diversos
sectores productivos y la difusin del progreso tcnico, as como el arras
tre de las exportaciones.
4. La m s notable de las insuficiencias, ligada justamente a los fenme

nos antes descritos, se encuentra precisamente en los m bitos que aborda
la Cumbre M undial de Copenhague, ya que el importante cmulo his
trico de rezagos sociales al que se han sum ado lo generado durante la
crisis econmica de los aos ochenta cede en forma m uy lenta, sobre
todo en tres aspectos interrelacionados: la situacin del empleo, la inci
dencia de la pobreza y la exclusin social.
Po breza e in t e g r a c i n s o c ia l
5. En la regin, la evolucin de la pobreza m uestra m arcadas diferencias

nacionales, tanto en su m agnitud como en su dinm ica reciente. En
prom edio, la incidencia de la pobreza dism inuy de 41% a 39% del total
de hogares durante el prim er quinquenio de los noventa, avance insu
ficiente para contrarrestar el incremento del decenio recin p asado (de
35% a 41%). En trminos absolutos, el nmero de latinoamericanos y
caribeos en situacin de pobreza 210 millones es hoy m s alto que
nunca.
6. Con todo, el panoram a reciente tambin registra algunos avances,

sobre todo ligados a situaciones de recuperacin econmica sostenible.
As, entre 1990 y 1994, en 9 de 12 pases se redujo la pobreza; slo en un
caso aument. Esa tendencia a una mejora gradual fue interrum pida en
1995 acaso temporalmente por la desaceleracin del crecimiento de
varios pases (notablemente, Mxico y Argentina). Por otro lado, recibi
un importante refuerzo al caer bruscamente la incidencia de la pobreza
en Brasil, gracias a la aplicacin de su program a de estabilizacin. La
reduccin de la indigencia avanz m enos (slo del 18% al 17% de las
familias) y la cifra sigui excediendo a la de 1980, esta vez en dos puntos
porcentuales.
7. La m agnitud del crecimiento econmico y la reduccin de la inflacin

es el primero entre los factores determinantes de la reduccin de la
pobreza; el segundo es el persistente esfuerzo por aum entar el gasto
social, y, m s recientemente, por asignarlo en forma m s eficiente. En
efecto, los pases de m ayor avance en la reduccin de la pobreza fueron
aquellos que lograron conciliar tasas de crecimiento relativamente altas
durante varios aos con una reduccin en la tasa de desem pleo y un
aumento en el nmero de personas ocupadas en las fam ilias m s pobres.
Tambin la reduccin de las tasas de inflacin permiti mejoras reales
en los ingresos del trabajo y a veces en las pensiones, y facilit la con
tinuidad del proceso de inversin, lo que tuvo repercusiones positivas en
el m ercado del trabajo.
8. Tanto los equilibrios macroeconmicos como la forma de alcanzarlos

son cruciales para un crecimiento acelerado y m s equitativo. Junto con
reducir el ritmo inflacionario y fortalecer el equilibrio fiscal, es preciso
lograr un dficit sustentable en cuenta corriente, un nivel de ahorro
interno acorde con el proceso de inversin, un adecuado nivel del tipo
de cambio real y un nivel de gasto interno compatible con usos susten-
tables de la capacidad productiva. De otra parte, el crecimiento por s
solo no garantiza mejores efectos distributivos. Es clave la calidad de este
crecimiento, esto es, su capacidad de mantenerse en el tiempo tema
asociado a la gestin macroeconmica, su traduccin en em pleos pro
ductivos y en salarios, y, por ltimo, tanto la eficiencia de las polticas
sociales como la vinculacin entre stas y la poltica econmica.
Em pleo , s a l a r io s y p r o d u c t iv id a d
9. Com o se dijo, el escaso avance regional en cuanto a la pobreza sigue

estando asociado a la insuficiencia del proceso de crecimiento, a su dbil
im pacto sobre el m ercado del trabajo y el virtual estancam iento del
prom edio de la productividad laboral, aspecto este ltimo que es im pres
cindible abordar si se pretende mejorar la com petitividad internacional
y alcanzar tasas de crecimiento m s elevadas y sustentables.
10. En el presente decenio, la m ayor parte del em pleo generado corres

ponde al sector informal. Segn clculos de la o i t , de cada 100 nuevos
em pleos creados entre 1990 y 1995, 84 correspondieron a este sector; a l
pertenece el 56% del total de los ocupados en la regin. Este hecho
explica el actual estancamiento del prom edio de los niveles de produc
tividad del trabajo (la cifra, sin embargo, recubre im portantes diferencias
nacionales).
11. Lo dicho permite explicar que los niveles de los salarios sean inferiores
a los de 1980, y asim ism o la creciente diferenciacin de ingresos al in
terior de la estructura ocupacional. Las remuneraciones reales m edias, si
bien con diferencias m arcadas entre pases, crecen de m odo casi genera
lizado en los aos noventa. Pese a ello, su nivel sigue siendo inferior al
de 1980.
12. La recuperacin salarial parece interrumpirse en 1996, a pesar de que

en varios pases persiste la dinmica de incrementos. Lo anterior se debe
a que el efecto ingreso de las desaceleraciones inflacionarias sobre el
salario real se reduce a m edida que cae la tasa de inflacin, y a que las
tasas de inflacin m s bajas se asocian con plazos m s largos entre re
ajustes salariales. Adem s, en un plano m s general, la readecuacin
competitiva de las em presas m odernas viene privilegiando los incremen
tos de productividad y la flexibilidad laboral, con m arcadas desacelera
ciones en la generacin de em pleo por unidad de producto.
13. El lento crecimiento del salario real prom edio refleja, por una parte,
altas tasas de incremento entre los ocupados en actividades calificadas en
los sectores m s dinm icos y m odernos; y, por otra, incrementos m odes
tos o contraccin en el resto de la economa. Por de pronto, el salario
mnimo real de 1995 en 13 de 17 pases fue inferior al de 1980. Los
trabajadores informales, en promedio, perciben una remuneracin media
que alcanza a la m itad de la de obreros y em pleados en establecimientos
m odernos. Com o adem s trabajan m ayor nmero de horas, la desigual
dad crece al corregirse por horas trabajadas la distribucin factorial del
ingreso y la de los ingresos del trabajo.
14. La distancia entre los ingresos de profesionales y tcnicos y los de los

trabajadores en sectores de baja productividad aument entre 40% y 60%
entre 1990 y 1994. La mantencin o aumento de la dispersin de los
ingresos laborales, como reflejo de las m arcadas diferencias de produc
tividad entre em presas y sectores, es un factor importante para compren
der la rigidez de la distribucin del ingreso que ha acom paado el cre
cim iento econm ico reciente, in clu so en aq u ellas exp erien cias de
crecimiento m s dinmico.
15. A fin de mejorar la productividad en los sectores rezagados, y como

complemento a las polticas agregadas, parece im prescindible emprender
ciertas acciones especficas, entre ellas program as de crdito, comercia
lizacin y asistencia tcnica, as como una fuerte inversin en formacin
y calificacin. El esfuerzo de modernizacin tecnolgica es crucial, no
slo por las exigencias de la com petitividad internacional, sino tambin
por la necesidad de mejorar la calidad de los em pleos y los niveles sa
lariales. Dicho esfuerzo aparece subvaluado en la m ayora de las agendas
nacionales, que no cuentan con los recursos requeridos ni con redes

institucionales compatibles con la m agnitud del desafo.
16. El impacto de las reformas econmicas sobre los m ercados de trabajo

no ha sido uniforme, en buena m edida por importantes diferencias na
cionales en cuanto a la intensidad y la oportunidad de dichas reformas.
A dem s, las diversidades en cuanto a la base productiva y tecnolgica,
as como en la institucionalidad laboral, y asim ism o las de carcter de
m ogrfico y social, contribuyen a explicar resultados desiguales en el
desem peo de los m ercados de trabajo.
17. El crecimiento en la regin se encuentra actualmente m uy ligado al

dinam ism o de las actividades vinculadas a recursos naturales. Para re
forzar el impacto del crecimiento sobre el empleo, cabe entonces forta
lecer los enlaces entre estas actividades y las del resto de los sectores
productivos. Estos enlaces no slo significan dem andas interm edias de
bienes, servicios y mano de obra; adem s, generan im pulsos para m e
jorar la calidad y para difundir progreso tcnico y prcticas comerciales
y gerenciales. Lo hacen mediante la promocin de estndares de calidad,
la creacin de institutos de formacin tcnica y de provisin de servicios
m odernos para la actividad productiva, las actividades de capacitacin,
y el apoyo tcnico, crediticio y organizacional a pequeas y m edianas
em presas y a microempresas.
18. En los aos noventa, varios pases han reformado sus legislaciones
laborales, sobre todo en lo que se refiere a contratos de trabajo, despidos
y negociacin colectiva. Estas reformas son de diverso signo y no permiten
deducir una trayectoria nica, aunque la mayora de las modificaciones
recientes contemplan flexibilidad en contratos y despidos. En otros casos,
se ha legislado para mejorar las condiciones laborales y las remuneracio
nes mnimas; para proteger a determinados sectores laborales (trabajado
res temporales, asalariados de pequeas y m edianas empresas, trabajado
res a domicilio); para evitar prcticas discriminatorias en contra de la
mujer; para erradicar el trabajo infantil, y para regular el trabajo juvenil.
19. Otro rasgo innovador es la preocupacin por incorporar en la legis

lacin laboral el tema del seguro de desem pleo o de proteccin al ingreso
de los cesantes. Se han examinado diversas alternativas que permitiran
cubrir las necesidades de los trabajadores cesantes durante algn perodo

sin crear grandes dificultades adm inistrativas y sin repetir las ineficien-
cias microeconmicas y presupuestarias que ha generado el seguro de
desem pleo en otras latitudes.
20. Esta preocupacin busca conciliar m ayor espacio de flexibilidad la

boral con pisos mnimos de proteccin social al trabajador, protegiendo
los ingresos antes que el empleo, esto es, favoreciendo la m ovilidad
laboral. Para que estas experiencias funcionen adecuadam ente es nece
sario que vayan acom paadas de un reforzamiento de los program as de
capacitacin y reconversin productiva; por lo tanto, el seguro de desem
pleo debe estar ligado a estas iniciativas.
In t e g r a c i n s o c ia l
21. En un m ism o decenio, la acentuacin de la pobreza cuyos niveles

ya eran altos y el deterioro o congelamiento en materia distributiva
han coincidido en la regin con una expansin impresionante en el ac
ceso a las comunicaciones, que ha tendido a hom ogeneizar las aspiracio
nes de consumo. Vastos sectores ven frustradas su s expectativas; parti
cularmente los jvenes urbanos, cuyo capital educacional es superior al
de su s padres, pero cuyas tasas de desem pleo son mayores. Estos se
encuentran expuestos a informacin y estm ulos sobre nuevos y variados
bienes y servicios que se constituyen en sm bolos de m ovilidad social,
pero mayoritariamente carecen de acceso a ellos.
22. La consolidacin de escenarios de "pobreza dura", la discriminacin

tnica, la segregacin residencial, la proliferacin de sistem as privados de
vigilancia urbana, y el incremento en la violencia de las ciudades, son
todas situaciones que afectan seriamente los niveles de integracin social
y de gobernabilidad. Reforzar la gobernabilidad democrtica exige, en
particular, contar urgentemente con aparatos judiciales transparentes, jus
tos y eficaces que restauren la confianza ciudadana en su s sistemas de
justicia, proteccin y seguridad. Tambin requiere que se persista en avan
zar hacia sistemas polticos plurales y participativos, capaces de procesar
las diferencias y de gestar acuerdos nacionales en tom o a las principales
orientaciones del desarrollo.
23. Tales acuerdos nacionales podran verse favorecidos por una m ayor
inclusin de mecanism os que contemplen una red de seguridad social.
Con ello se podran reducir los costos de la actual transicin econmica
y anticiparse a casos de reconversin productiva y ocupacional que
pueden llegar a afectar a vastos sectores de la poblacin. Entre esos
mecanism os destacan los program as de capacitacin laboral para jvenes
urbanos con escasa escolaridad y ajenos a redes sociales que les permitan
acceder a la vida productiva. Otras iniciativas en curso que favorecen
una mejor integracin social son los program as de apoyo a familias de
bajos ingresos con jefatura femenina, la proteccin a nios, jvenes y
m adres expuestos a violencia familiar y los program as de prevencin del
consumo de drogas. A puntan en la m ism a direccin los apoyos al de
sarrollo personal y comunitario, as como los program as de vivienda
popular orientados a modificar el hbitat dotndolo de equipamiento
comunitario y espacios de animacin cultural y recreativa.
Refo rm a s s o c ia l e s
24. A diferencia de lo sucedido en los aos ochenta, cuando el gasto

social dism inuy considerablemente en el marco de las restricciones fi
nancieras que afectaron a los gobiernos, el nivel de gasto pblico asig
nado a los sectores sociales durante los aos noventa aument en la
mayora de los pases de la regin. Este hecho expresa con claridad la
voluntad poltica de los gobiernos de abordar el rezago social, y confi
gura un escenario m s prom isorio para las reformas en las polticas
sociales. En 7 de los 11 pases que aportan informacin sobre aumentos
en el gasto social, los niveles alcanzados superaron aquellos de los inicios
de los ochenta. El gasto pblico social como porcentaje del PIB aument,
en prom edio, en 1.8 puntos porcentuales; ocurri incluso en pases que
registraron cadas en el coeficiente del gasto pblico.
25. La educacin y la seguridad social son los sectores en los que m s

creci el gasto social entre 1990 y 1995. El gasto real per cpita en edu
cacin aument en 12 de 15 pases; en seguridad social, en 10 de ellos;
y en 10 de 13 pases, en salud. El gasto en educacin crece no slo por
las exigencias de m ayor cobertura, sino tambin debido a los esfuerzos
por mejorar la calidad, pertinencia y equidad, esto ltimo en el marco de
una serie de reformas educativas que aparecen en el centro de los deba

tes nacionales. Los incrementos en seguridad social obedecen principal
mente a reajustes de jubilaciones y pensiones, amortizacin de pasivos
jubilatorios o m ayor cobertura de los servicios.
26. Las reformas educacionales en curso, con matices nacionales, procuran

superar las deficiencias de los sistem as educativos de la regin en cuanto
a la calidad, la equidad y la pertinencia de los contenidos. En tal sentido,
hay distintas experiencias que buscan corregir el anacronismo de los
currculos y de las prcticas pedaggicas y la segmentacin social en el
acceso a la enseanza, elevar la calidad de la oferta educativa y revertir
el deterioro de la carrera docente. En el m ism o sentido, hay otras que
modifican el financiamiento de la educacin y los sistem as de asignacin
de recursos a ella, am pliando el espacio de aportes privados; buscan
descentralizar la gestin educativa, capacitar a los docentes, e incremen
tar la calidad de la oferta educativa, acercndola en forma gradual a los
requerimientos del mercado del trabajo.
27. Se hace evidente la necesidad de establecer nuevos tipos de relaciones

entre la educacin, la sociedad y la produccin. Ello exige introducir
modificaciones cualitativas de los sistem as educativos, apoyadas en eva
luaciones perm anentes de desem peo, y estrechar los vnculos con las
em presas y el mercado laboral. Para ello es conveniente crear un sistem a
de incentivos adecuados, entre otros los exmenes nacionales de rendi
miento escolar, el apoyo a las iniciativas innovadoras en las escuelas, los
concursos que premien los aportes al mejoramiento de la calidad y los
incentivos financieros a las escuelas y a los docentes que logren elevar
el rendimiento de su s estudiantes.
28. La c e p a l ha estim ado que, para la regin en su conjunto, el costo

adicional de implementar una estrategia para mejorar la calidad de la
educacin escolar y preescolar alcanza al 3.9% del producto interno bruto
( p i b ) . Esta cifra excede las posibilidades presupuestarias, por lo que se
hace necesario concentrar el gasto estatal en los sectores de la educacin
donde genere m ayor impacto social y econmico y crear estm ulos para
los aportes privados, cuidando que stos contribuyan positivam ente a la
equidad educativa.
29. El cambio tecnolgico en la educacin supone adecuar tanto los com

portamientos como la infraestructura. Se trata, en cuanto a lo primero,
de readecuar las prcticas pedaggicas, incorporando nuevas tecnologas
al aprendizaje. En cuanto a la infraestructura, se trata de estim ular redes
m asivas de produccin industrial de m edios educativos, apelando a las
tecnologas m s actuales y estableciendo instituciones que las prom ue
van y adapten a las realidades locales. Todo ello exige cambios en la
infraestructura de los establecimientos, inversiones individuales e ins
titucionales en aparatos e instrumentos y formacin y reciclaje de docen
tes. El aporte privado puede ser importante en estos mbitos.
30. En la regin, la cobertura de los servicios de salud es m uy diversa.

Sin embargo, la cifra de cobertura es slo una m edida bsica, ya que
puede recubrir significativas diferencias en cuanto a la calidad, eficiencia
y costo de las prestaciones asistenciales. La agenda regional de las refor
m as en salud con las diferencias nacionales pertinentes incluye
mejoramientos en la equidad de acceso a los beneficios y en la eficiencia
y calidad de las prestaciones, y procura elevar la productividad del sec
tor m ediante reformas en la gestin, promocin de sinergias entre los
sistem as de salud pblica y privada, control de la escalada de costos y
regulacin de la medicina privada. A lgunas reformas que procuran ser
m s in te g rale s ab arcan a sp e cto s de fin an ciam ien to , com peten cia
intersectorial, regulacin y gestin. Pese a las diversidades, se aprecian
ciertas convergencias en cuanto a im pulsar cam paas sanitarias, reforzar
la atencin prim aria, fortalecer la descentralizacin de los servicios y los
sistem as locales de salud, y enfrentar las desigualdades de acceso m e
diante prestaciones bsicas universales o intervenciones focalizadas.
31. Es importante que las reformas en salud adecen el marco institu

cional, con m iras a incrementar la eficiencia, la cobertura y la calidad de
las prestaciones; a focalizar en forma m s clara los subsidios, y a forta
lecer las capacidades de regulacin y supervisin. En el sistem a pblico
de salud cabe profundizar la distincin entre las diversas funciones, por
ejem plo las de regulacin y marco institucional, las financieras y de
com pras de servicios, y las proveedoras y productoras de servicios. El
esfuerzo de coordinacin que esto supone puede exigir que se contrai
gan com prom isos que especifiquen los recursos, la calidad y el tipo del
servicio que se proporcionar, y que se establezcan indicadores que
perm itan evaluar los logros. En este ltimo caso, la experiencia seala la
necesidad de que todas las partes involucradas en la salud pblica alcan
cen desde un comienzo acuerdos con respecto de los indicadores de
desem peo y a su interpretacin, y asim ism o la de im pulsar nuevos
sistem as de remuneracin, con componentes flexibles e incentivos que la
vinculen al desem peo y a la calidad de las prestaciones.
32. El aporte privado en la prestacin de servicios de salud puede incre

mentar la eficiencia del sector, siempre y cuando la regulacin mejore en
cuanto a la transparencia en los contratos, al acceso del subsistema a diver
sos subsidios, al control de costos (promovindose una mayor integracin
entre proveedores de servicios y compaas de seguros), el tratamiento de
grupos de enfermedades catastrficas y propias de la tercera edad, y, en
cuanto a los seguros de riesgo, incluya algn mecanismo de solidaridad.
33. Las necesidades de construccin de viviendas han dism inuido slo

marginalmente debido a la tendencia a la reduccin en la presin dem o
grfica en los ltim os aos. N o obstante, la construccin ha debido
adecuarse a estructuras familiares m s diversificadas, lo que impone
nuevas exigencias de estndares. Una estimacin gruesa del dficit regio
nal de viviendas lo ubica en alrededor de 50 millones de unidades; esta
cifra incluye tanto la necesidad de viviendas nuevas como la de rehabi
litar otras. De cada 100 hogares en la regin, 60 cuentan con habitacin
adecuada, 22 requieren mejoras y 18 necesitan viviendas nuevas o re
construccin de las que ocupan. D ada la formacin de nuevos hogares,
el dficit crece a razn de 2.7 millones por ao.
34. Las polticas estatales se han adecuado progresivam ente a esta rea
lidad, y el gasto pblico en vivienda se ha recuperado durante los no
venta. Para hacer frente al dficit habitacional, los pases buscan, por una
parte, incorporar recursos provenientes del sector privado, y por otra,
ajustar los program as a fin de mejorar su eficiencia y focalizar mejor los
recursos disponibles. Varios pases evolucionan desde el sistem a tradi
cional de banca especializada en vivienda que opera en forma segm en
tada del resto del sistem a financiero hacia sistem as abiertos de finan
ciamiento. El esquem a de subsidio a la oferta, a travs de exenciones
tributarias o crditos preferenciales para la produccin de vivienda, vie
ne siendo reem plazado por un subsidio a la dem anda habitacional, que
opera como una transferencia directa a las familias; si los sistem as de

postulacin y asignacin son adecuados, esto permite un m ayor grado
de focalizacin. Por otra parte, las polticas de vivienda social, que ne
cesariamente deben buscar terrenos de menor costo, deben evitar que
ello genere una mayor segmentacin urbana.
35. En la regin, los sistem as de pensiones se caracterizan en general por

bajas coberturas y mltiples cajas con diferentes beneficios. Esta situa
cin no favorece la equidad, ni entre los afiliados a las cajas, ni tampoco
entre ellos y los no incorporados a dichos sistem as de previsin. En
muchos casos, los costos llegan a ser excesivos y los recursos son mal
adm inistrados, lo que genera elevados dficit actuariales o de caja. En
esta situacin, las reformas enfrentan el desafo de am pliar la cobertura,
mejorar los beneficios mediante una administracin m s eficiente de los
recursos, y crear un mecanismo de solidaridad (con su respectivo finan
ciamiento) para quienes no estn en condiciones de ahorrar para la vejez.
D esde esa perspectiva, las reformas en curso se orientan a adm inistrar
con eficiencia el financiamiento de los program as, sin lesionar la estabi
lidad macroeconmica; por separar los riesgos, ajustando la adm inis
tracin financiera a la probabilidad de ocurrencia de ciertos eventos, y,
finalmente, por am pliar la participacin del sector privado en la adm i
nistracin de los recursos y en la provisin de los servicios.
36. La actual tendencia a incorporar m todos de capitalizacin y adm i

nistracin privada de las contribuciones previsionales exige examinar la
m agnitud del costo fiscal que traeran consigo dichos cam bios, as como
la forma de financiarlo, y tambin el uso de los fondos que acum ulen a
travs de la intermediacin financiera. En tal sentido, se pueden mencio
nar como ejemplos dos polticas que pueden favorecer la equidad: el dar
carcter progresivo a las transferencias de recursos previsionales y fisca
les, y el utilizar los fondos de pensiones de m odo de estim ular la inver
sin productiva y contribuir a eliminar los obstculos para acceder a
tasas de crecimiento elevadas y estables. El anlisis de las experiencias
de reformas a los sistem as de pensiones que se llevan a cabo en la regin
m uestra que ellas difieren en dos aspectos: i) en la forma como disean
el componente de solidaridad y ii) en el marco institucional que desarro
llan para asegurar que el ahorro financiero de los trabajadores contribuya
a la eficiencia dinmica de la economa.
37. La reforma de las polticas sociales otorga especial im portancia a la

gestin m s eficiente de los recursos. Por ello parece im prescindible que
dichas reform as vayan acom paadas por m odificaciones en la institu-
cionalidad, centradas en una mejor atencin del usuario, en una mejor
focalizacin y en una m ayor descentralizacin, y que vinculen los recur
sos al desem peo y a la calidad del servicio. La actual fragmentacin
institucional de los servicios sociales del Estado favorece la dispersin de
recursos y la duplicacin de funciones, y por ello se hace necesario
superarla. As mejorara la supervisin de los program as y se generali
zaran criterios m s uniformes para su evaluacin; podran suprim irse
los que sean redundantes, y sera viable actualizar otros, con m iras a
enfrentar la "pobreza d u ra" en zonas apartadas. Del m ism o modo, co
rrespondera crear o reforzar los vnculos entre los program as sociales y
las iniciativas de fomento productivo, esto es, de capacitacin, difusin
tecnolgica y apo yo a las em presas peq u e as y m edian as y a las
microempresas.
U na v is i n d e c o n ju n t o
38. Para avanzar de m odo m s eficaz hacia el cumplimiento de los com

prom isos contrados en la Cumbre Social se requiere un enfoque integra
do de las polticas econmicas y sociales, que permita el apoyo recproco
y la complementacin entre las m edidas de fomento de la com petitividad
y aquellas que estimulen la cohesin social. Si bien en el corto plazo
pueden presentarse conflictos entre am bas, la poltica pblica puede
aprovechar las num erosas com plem entariedades que existen entre ellas,
y que se centran en una gestin macroeconmica capaz de estimular un
crecimiento elevado y estable, en el fomento de la com petitividad y en
polticas pblicas que refuercen el impacto del crecimiento en el empleo.
La inversin en recursos hum anos, as como el m ayor vnculo entre
territorio, tejido em presarial y fomento productivo, constituyen terrenos
privilegiados para avanzar en estas tareas. Del m ism o m odo, la m oder
nizacin agrcola puede ayudar en el combate a la pobreza rural, siempre
que existan polticas pblicas de acceso a la tierra y saneamiento de
ttulos, un esfuerzo por mejorar la infraestructura productiva y un vn
culo m s estrecho entre agroindstria y pequeos productores.
EL REGIONALISMO ABIERTO EN AMRICA
LATINA Y EL CARIBE: LA INTEGRACIN
ECONMICA AL SERVICIO DE LA
TRANSFORMACIN PRODUCTIVA
CON EQUIDAD*
CEPAL
* S n tesis y con clu sio n es (p g in as 9 a 19), en El regionalismo abierto en Amrica Latina

y el Caribe. La integracin econmica al servicio de la transformacin productiva con equidad
(L C /G .1 8 0 1 /R e v .l-P ), Sa n tiag o de C hile, 1994. P u blicacin d e las N acio n e s U n id as,
N de venta: S.94.II.G.3. D ocu m en to co o rd in ad o p o r G ert R osenth al.
SNTESIS Y CO NCLUSIO NES
1. L a in t e g r a c i n y l a t r a n s f o r m a c i n
PRODUCTIVA CO N EQUIDAD
1. Los efectos de la integracin, tanto de signo positivo como potencial

mente adverso, son bien conocidos. Entre los primeros, se encuentra el
aprovechamiento de economas de escala, especialmente si las prcticas
proteccionistas im piden sacar partido de ellas en el mercado mundial. La
integracin tambin contribuye a reducir las rentas im productivas deri
vadas de la falta de competencia, aunque este efecto tiene una influencia
am bigua en trminos de los incentivos necesarios para promover la in
novacin. La intensidad de estos efectos aumenta si la envergadura de
los socios comerciales es m ayor y si el acuerdo contempla niveles redu
cidos de proteccin frente a terceros.
2. La integracin tambin puede generar beneficios importantes al influir

en las expectativas de inversin nacional y extranjera, o al reducir los
costos de transaccin, que erosionan la com petitividad de los bienes y
servicios producidos en la regin, como consecuencia de barreras geogr
ficas, institucionales, legales y sociales. Asim ism o, es posible que una
elevacin de la eficiencia se refleje en m ayores niveles en el ahorro, en
la inversin y en el crecimiento de la productividad del conjunto de
factores de la produccin. Por consiguiente, los efectos que la integracin
ejerza sobre las tasas de crecimiento de los pases participantes en el
proceso pueden ser considerables y duraderos.
905
3. Otra de las capacidades importantes de la integracin se encuentra en

el mbito de la incorporacin del progreso tcnico y la articulacin pro
ductiva. Ello incluye el aumento del rendimiento de las actividades de
innovacin, al reducir las barreras comerciales, favorecer la estandari
zacin de normas y regulaciones, fomentar la creacin de centros de
excelencia y reducir los costos de la investigacin pura y aplicada. La
forma en que cada pas aproveche estas oportunidades puede variar
significativamente, e incluso en algunos casos existe el peligro de que la
integracin refuerce patrones de especializacin en ram as de lento pro
greso tcnico. Junto con otras acciones dirigidas a reforzar la capacidad
nacional y regional de desarrollo tecnolgico, una forma de evitar o
reducir este ltimo efecto potencial es incrementar el flujo de inform a
cin tecnolgica entre pases.
4. Para im pulsar la transformacin productiva tambin se debe prom over

la liberalizacin comercial intrarregional para favorecer el proceso de
especializacin intraindustrial en curso, si se toma en cuenta que los
bienes industriales intercambiados dentro de la regin tienden a ser m s
intensivos en tecnologa que los exportados al resto del mundo. A sim is
mo, el proceso de especializacin puede inducir una m ayor eficiencia y
generar externalidades como resultado del empleo de fuerza de trabajo
calificada, el fortalecimiento empresarial b asado en diversas form as de
vinculacin con la inversin extranjera y el contacto m s estrecho entre
proveedores y usuarios. Este proceso de especializacin adquiere m ayor
importancia actualmente, debido al conjunto de prcticas em presariales
asociadas a la apertura y a la desreglam entacin en un contexto de
globalizacin, que incluye la desverticalizacin de em presas y el conse
cuente incremento de relaciones entre em presas y proveedores indepen
dientes de distintos tamaos.
5. Desarrollar estas relaciones, asociadas a una integracin espontnea o

"d e hecho", conlleva la adquisicin y difusin de informacin, capacita
cin y servicios financieros, y supone la constitucin de redes con un
potencial de especializacin e innovacin que puede constituirse en
motor de la integracin. A su vez implica un creciente flujo recproco de
personas, capital, informacin y tecnologa entre em presas y pases,
adem s de la integracin puramente comercial, b asada en el intercambio
de bienes, que tenda a predom inar en el pasado.
6. La integracin tambin puede contribuir a elevar la produccin y la

productividad agrcolas. La expansin del comercio intrarregional de
productos agropecuarios sera favorecida por una liberalizacin sim ult
nea del comercio internacional de estos productos, ya que de lo contrario
los subsidios que los m ism os reciben en los pases miembros de la o c d e
continuaran inhibiendo su produccin regional. En este caso se puede
justificar una proteccin selectiva que neutralice el efecto distorsionante
de tales subsidios, lo cual ya se ha hecho a travs de sistem as de bandas
de precios en varios pases de la regin. Asim ism o, sera necesario poner
en prctica polticas adicionales de apoyo (cadenas de fro, m edios de
transporte, agilizacin de los mercados de tierras y de crdito) para evitar
los peligros de polarizacin o inequidad que acarrea la liberalizacin del
comercio en presencia de m ercados imperfectos o incompletos.
7. L os com prom isos de integracin tambin pueden contribuir a la esta

bilidad y al aumento de la inversin al elevar la eficiencia de la adopcin
de decisiones de los pases participantes en materia de polticas econ
micas. Esto se debe a que, al integrarse con otros, dichas polticas se
afianzan. Este efecto potencial podra justificar el apoyo financiero que
los organism os internacionales prestaran a procesos de integracin de
gran envergadura que con su xito podran fortalecer la credibilidad del
conjunto de los pases que los integran.
8. Los efectos beneficiosos de la integracin no se limitan a las em presas,

sino que tambin se extienden al sistem a econmico e institucional en
que stas se insertan. Por ejemplo, al em prender en forma conjunta
proyectos de infraestructura fsica y energtica, los pases tambin logran
economas de escala y una m ayor productividad de su inversin. En el
m ism o orden de ideas, es igualm ente posible obtener ventajas de la
cooperacin en cam pos tan diversos como la educacin y el desarrollo
de m ercados de capitales.
9. En lo que se refiere a la equidad, en los aos sesenta se sola postular

que los com prom isos integradores favorecan la modernizacin produc
tiva, pero que la correccin de los rezagos sociales era asunto exclusivo
de la poltica interna de cada pas. En la actualidad, si la transformacin
productiva con equidad se entiende en los trminos planteados por la
c e p a l ( c e p a l , 1992a), la integracin puede contribuir a lograr un modelo
de desarrollo que im pulse, de manera simultnea, el crecimiento y la

equidad. En ese sentido, a la par de la ampliacin horizontal de la de
manda agregada que significa la integracin de mercados, se sum ara la
ampliacin vertical de la dem anda, derivada de la integracin social a
nivel de cada p as1.
2. H a c ia u n r e g io n a l is m o a b ie r t o
a)La insercin internacional y los compromisos integradores
10. En los ltimos tiempos, todos los gobiernos de la regin han realiza
do ingentes esfuerzos por mejorar su insercin en la economa interna
cional, como respuesta a la creciente globalizacin de la economa y a las
insuficiencias dem ostradas en num erosos casos por la anterior estrategia
de industrializacin. En ese marco, la accin pblica se ha orientado a
im pulsar la com petitividad internacional de los bienes y servicios que
cada pas puede ofrecer de manera m s eficiente2.
11. H acia m ediados de los aos ochenta, los acuerdos de comercio

intrarregional no desempeaban un papel relevante en ese proceso. En
primer trmino, persista la nocin de que eran m s propicios a la indus
trializacin sustitutiva de importaciones que al esfuerzo exportador. En
segundo lugar, para Amrica Latina y el Caribe en conjunto, el mercado
regional era limitado, en comparacin con el de las principales economas
de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos ( o c d e ) , y de
bajo o nulo crecimiento. Eso explica, en parte, que se concentraran los
esfuerzos en acceder a los mercados de gran envergadura y dinamismo.
12. Sin embargo, por lo menos desde el punto de vista conceptual, es

posible postular que los com promisos integradores entre pases pueden
ser no slo compatibles con sino tambin funcionales para el objetivo de
lograr crecientes niveles de com petitividad internacional. De hecho,
1. Lo anterior tam bin est asociado a la necesidad de m ejorar la organizacin de los m ercados de
trabajo, crdito, educacin y tierras en cada pas ( c e p a l , 1992a). A m bos procesos de am pliacin del
m ercado se beneficiaran con la reduccin de los costos de transaccin.
2. El tema m s am plio de la manera de mejorar la insercin de las econom as de Am rica Latina y
el Caribe en las corrientes comerciales y financieras de la economa m undial se examina en: c e p a l (1994).
ninguno de los pases desarrollados o en desarrollo que han asum i

do com prom isos integradores los han planteado como alternativas a una
insercin m s dinm ica en la economa internacional, sino como proce
sos complementarios para cumplir ese propsito. En los pases de ambos
grupos se sostiene m s bien que su finalidad es la instauracin de una
economa internacional m s abierta y transparente: los procesos de inte
gracin seran los futuros cimientos de una economa internacional libre
de proteccionismo y de trabas al intercambio de bienes y servicios.
13. Al mismo tiempo, todos reconocen tambin el riesgo de que la con

figuracin de bloques econmicos entre pases desarrollados conduzca a
un m undo fragm entado, en el que predomine el libre comercio dentro de
esas agrupaciones y un comercio m s adm inistrado entre ellas y los
dem s pases. En esa perspectiva, la integracin sigue teniendo sentido,
esta vez como un mecanismo de defensa para com pensar algunos de los
costos de un aislam iento an mayor, resultante del eventual aumento del
proteccionismo en los pases desarrollados.
14. As, desde el punto de vista regional, la integracin latinoamericana

y caribea se justifica si bien por razones distintas en cualquiera de
am bas situaciones ( c e p a l , 1992a, p. 50). En el primer caso, la integracin
regional es consecuente con un ordenamiento m s abierto y transparente
de la economa mundial; en el escenario alternativo, se convierte en un
mecanism o para diversificar los riesgos en una economa internacional
cargada de incertidumbres.
15. El Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte t l c debe evaluar

se dentro de esta perspectiva. En el caso concreto de Mxico, representa
un m edio que le permite lograr acceso m s estable a su principal mer
cado, reforzar la credibilidad de su s polticas y garantizar la incorpora
cin del pas al proceso de globalizacin. Por tratarse del primer acuerdo
recproco de libre comercio suscrito entre un pas desarrollado y otro en
desarrollo, el t l c podra constituir un importante antecedente para otros
pases de la regin. Cabra esperar la constitucin de un t l c abierto, que
facilite el acceso de los pases de la regin de acuerdo con condiciones
claras mutuamente convenidas, favoreciendo el acceso conjunto de los
pases que forman parte de acuerdos de integracin congruentes con el
regionalism o abierto.
b)Integracin "de hecho" e integracin impulsada por polticas
16. En contraste con el ambiente de escepticismo que enfrentaban los

esquem as formales de integracin econmica en Amrica Latina y el
Caribe durante el decenio de los ochenta, ahora proliferan acuerdos de
diversa ndole y m uy heterogneos en cuanto a su s m odalidades y con
figuracin geogrfica. A s lo dem uestra la suscripcin de num erosos
convenios de comercio preferencial, normalmente en el contexto de los
A cuerdos de Alcance Parcial previstos en el Tratado de M ontevideo de
1980, y tambin las iniciativas tendientes a formar zonas de libre comer
cio recproco (que no necesariamente prevn la adopcin de un arancel
comn), uniones aduaneras (zona de libre comercio m s un arancel
comn) o mercados comunes (unin aduanera m s el libre movimiento
de mano de obra y capitales entre pases, lo cual generalmente da lugar
a la necesidad de coordinar algunas polticas macroeconmicas y de
m igracin).
17. En Amrica Latina y el Caribe, adem s de los diversos acuerdos

oficiales de integracin, el proceso tambin ha avanzado "de hecho",
bajo el influjo de un conjunto de polticas macroeconmicas y comercia
les que, sin ser discriminatorias con respecto al comercio con terceros
pases, han tenido por efecto la creacin de condiciones similares en un
nmero creciente y ya mayoritario de naciones de la regin y alentado
as el comercio y la inversin recprocos. El consiguiente incremento de
la interdependencia econmica ha sido posible gracias a varios elemen
tos: una m ism a tendencia hacia la constitucin de un marco macroeco
nmico coherente y estable, la liberalizacin comercial unilateral, la pro
mocin no discriminatoria de las exportaciones, la desreglamentacin y
la eliminacin de trabas a la inversin extranjera, las privatizaciones y la
supresin de restricciones de pagos. Esta sim ilitud de tendencias tam
bin ha sido fortalecida por la cercana geogrfica y la afinidad cultural.
18. En la prctica, la inversin privada y el comercio recprocos entre

pases de la regin han aum entado significativamente a partir de comien
zos del decenio de 1990. En el marco de un proceso de internaciona-
lizacin, num erosas em presas de los pases m s grandes estn realizando
inversiones en el exterior, parte de las cuales se dirige hacia la m ism a

regin; los pases m s pequeos tienden a captar una m ayor proporcin
de inversiones de origen regional que los de m ayor tamao. Tambin es
evidente un proceso de racionalizacin y de desverticalizacin de num e
rosas su b sid iarias de em presas transnacionales, congruentes con su
m ayor grado de especializacin internacional y regional.
19. Si bien los acuerdos oficiales de integracin pueden, a veces, contra

ponerse a la interdependencia econmica im pulsada de hecho por las
em presas ante las condiciones descritas, es deseable, y tambin factible,
que am bos elementos se complementen. Que as suceda depende, en
esencia, de las caractersticas de los acuerdos que se suscriban, cuyo
contenido y alcance deber precisamente facilitar que am bos tipos de
interdependencia la favorecida por convenios y la im pulsada por las
fuerzas del mercado se apoyen recprocamente. Las condiciones que
para ello debern reunir los acuerdos oficiales se analizarn m s adelante.
c)El regionalismo abierto
20. En este documento se denomina "regionalism o abierto" al proceso

que surge al conciliar am bos fenmenos descritos en prrafos preceden
tes: la interdependencia nacida de acuerdos especiales de carcter pre
ferencial y aquella im pulsada bsicamente por las seales del mercado
resultantes de la liberalizacin comercial en general. Lo que se persigue
con el regionalism o abierto es que las polticas explcitas de integracin
sean com patibles con las polticas tendientes a elevar la com petitividad
internacional, y que las complementen.
21. Lo que diferencia al regionalismo abierto de la apertura y de la pro

mocin no discriminatoria de las exportaciones es que comprende un
ingrediente preferencial, reflejado en los acuerdos de integracin y refor
zado por la cercana geogrfica y la afinidad cultural de los pases de la
regin.
22. Un objetivo complementario es hacer de la integracin un cimiento

que favorezca una economa internacional m s abierta y transparente, en
vez de convertirse en un obstculo que lo im pida, limitando as las
opciones al alcance de los pases de Amrica Latina y el Caribe. Ello

significa que los acuerdos de integracin deberan tender a eliminar las
barreras aplicables a la m ayor parte del comercio de bienes y servicios
entre los signatarios en el marco de sus polticas de liberalizacin comer
cial frente a terceros, al tiempo que se favorece la adhesin de nuevos
miembros a los acuerdos.
23. Con todo, como se indic, de presentarse un escenario internacional

m enos favorable, el regionalismo abierto contina justificndose como la
opcin menos m ala para enfrentar un entorno externo desfavorable para
los pases de la regin, ya que al menos preserva el mercado am pliado
de los pases adhrentes a los com promisos integradores.
24. Todo lo anterior significa que abordar la integracin en el marco del

regionalismo abierto entraa com promisos con determ inadas caracters
ticas, que contribuyan a una reduccin gradual de la discriminacin
intrarregional, a la estabilizacin macroeconmica en cada pas, al esta
blecimiento de m ecanism os adecuados de pago y de facilitacin del
comercio, a la construccin de infraestructura y a la armonizacin o
aplicacin no discriminatoria de norm as comerciales, regulaciones inter
nas y estndares. Adem s, la reduccin de los costos de transaccin y de
la discriminacin al interior de la regin podra reforzarse con arreglos
o polticas sectoriales que aprovecharan, a su vez, los efectos sinrgicos
de la integracin.
3. L a s c a r a c t e r s t ic a s q u e f a v o r e c e n e l r e g io n a l is m o a b ie r t o
25. Una prim era caracterstica que favorece el regionalismo abierto con
siste en que los acuerdos deben garantizar una liberalizacin am plia de
mercados en trminos de sectores. Esto significa establecer escasas excep
ciones, para as elaborar listas negativas de bienes y servicios excluidos
en vez de listas positivas de aquellos com prendidos en el libre comercio
intrarregional, lo cual no im pide que se fijen diversos perodos de tran
sicin. Por otra parte, dados los efectos favorables que la liberalizacin
ya efectuada unilateralmente ejerce sobre el comercio intrarregional, se
hace aconsejable no aumentar las barreras arancelarias y no arancelarias
que se le aplican.
26. En segundo lugar, se precisa una liberalizacin am plia de mercados

en trminos de pases. Ello supone formular acuerdos con condiciones de
adhesin flexibles. Hay por lo menos tres mecanism os que facilitaran la
am pliacin de la cobertura geogrfica de los acuerdos de integracin y
tambin su armonizacin: primero, prom over la adhesin flexible de
nuevos miembros; segundo, conciliar las normas, para lo cual se podran
aprovechar las surgidas del mbito multilateral; y tercero, otorgar a la
inversin de origen intrarregional un tratamiento equivalente al de la
nacional.
27. Con la liberalizacin am plia de mercados en trminos de sectores y

pases, se reduciran los costos econmicos derivados de acuerdos sec
toriales restrictivos, de la polarizacin de inversiones y de com promisos
contradictorios que provocan incertidumbre, mientras que se alentara la
expansin de la inversin, la incorporacin de progreso tcnico y el
aprovechamiento de las economas de escala.
28. En tercer trmino, es necesario que el proceso integrador est regido

por norm as estables y transparentes, de manera que los acuerdos recpro
cos de integracin acten claramente como garanta de que no habr
eventuales riesgos o incertidum bres respecto del acceso al m ercado
am pliado. Para que as sea se debe contar con norm as ntidas y precisas
sobre origen, salvaguardias, derechos com pensatorios y resolucin de
controversias. En este sentido, los acuerdos negociados en el seno de la
Ronda U ruguay deberan servir de referencia para la formulacin de los
acuerdos de integracin.
29. En cuarto lugar, a m edida que la estabilizacin se consolide en

Amrica Latina y el Caribe, perdern peso los argum entos en favor de
restringir los acuerdos preferenciales de liberalizacin comercial a aquellos
pares de pases que se encuentran ms avanzados en materia de equili
brios internos y externos, por lo que pueden ofrecer un contexto estable,
predecible y coherente. C uando exista un mayor nmero de pases bien
encam inados por la senda de la estabilizacin habr mayores posibilida
des de llegar a acuerdos de integracin m s am plios, es decir, de
multilateralizar el proceso. En este sentido, aun cuando se reconoce la
heterogeneidad que caracteriza los com prom isos integradores subregio
nales en la actualidad, no es utpico plantear la posibilidad de im pulsar
un proceso de integracin que culmine sin fecha preestablecida en

la constitucin de una zona de libre comercio de alcance regional, y acaso
hemisfrico.
30. En quinto lugar, en el contexto internacional contemporneo, los

aranceles externos comunes y un m oderado nivel de proteccin frente a
terceros son instrumentos eficientes para reducir los incentivos al contra
bando y tambin para evitar acusaciones de comercio desleal relaciona
d as con el uso de insum os con grados de proteccin distintos. A sim ism o,
reducen la necesidad de contar con norm as estrictas de origen, que
pueden representar un obstculo importante a la liberalizacin comer
cial. Los aranceles com unes pueden introducirse de manera gradual y
dar prioridad a aquellos sectores en los que su ausencia provocara
m ayores distorsiones, as como a los pases cercanos con los que existe
un intenso comercio recproco y que poseen estructuras productivas si
milares.
31. En sexto lugar, ante la posibilidad de que se llegue a una am plia

liberalizacin intrarregional del comercio y de las inversiones, conviene
tener presente el peligro de que las norm as de origen pueden llegar a ser
un instrumento proteccionista oculto, que discrimine en m ayor m edida
en contra de los pases con menor capacidad para aprovechar las poten
cialidades del mercado am pliado o de los que cuentan con una m ayor
proporcin de inversin de origen extrarregional. Por consiguiente, si
bien dichas norm as se hacen necesarias, especialmente a falta de un
arancel comn, hay consideraciones de com petitividad y equidad que
aconsejan limitar su s exigencias.
32. En sptim o lugar, la extensin del tratamiento nacional a la inversin

intrarregional, tambin contemplada parcialmente en algunos acuerdos
de integracin, puede producir el efecto adicional de crear oportuni
dades de inversin en sectores previamente vedados (en particular en el
de los servicios), as como tambin dar una m ayor segu ridad a las
em presas de la regin que pretenden invertir fuera de sus pases de
origen. Este aspecto puede reforzarse mediante clusulas o acuerdos
destinados a proteger la inversin intrarregional y a evitar la doble
tributacin. Dado que los procesos de privatizacin y de desreglamenta
cin de los servicios pueden ampliar el nmero de empresas en condiciones
de sum inistrarlos, a la vez que abren la posibilidad de aprovechar mejor

la cercana geogrfica y la afinidad cultural de los pases de la regin, se
fortaleceran las condiciones favorables a un incremento del comercio de
servicios y de la inversin de origen intra y extrarregional en este sector
en particular.
33. En octavo lugar, la integracin tambin debe contribuir a reducir las

trabas o costos de transaccin que, adem s de las barreras comerciales
arancelarias y no arancelarias, aumentan los costos de los proveedores
regionales y obstaculizan el intercambio recproco. Reducir estos costos
de transaccin requiere construir obras de infraestructura que vinculan
a los pases, eliminar o armonizar normas y regulaciones y efectuar re
form as institucionales que faciliten la integracin de m ercados incomple
tos o segm entados. Estas acciones pueden requerir recursos financieros
de consideracin, lo cual justifica evaluarlas y ordenarlas en trminos de
su s beneficios netos.
34. En noveno lugar, y dada la existencia de desequilibrios comerciales

entre pases de la regin, cabra reconocer que un pas puede tener un
dficit (supervit) intrarregional y a la vez un supervit (dficit) global
en su balance comercial, sin que un desequilibrio comercial intrarregional
n ecesariam en te ju stifiq u e arreg lo s esp e ciale s. Sin em b argo , ante
desequilibrios intrarregionales y globales transitorios convendra que las
acciones dirigidas a enfrentarlos se decidieran mediante negociaciones o
consultas previas, para alejar as la posibilidad de escalada de represalias.
Una forma de arreglo cooperativo podra ser que los pases superavitarios
a nivel global facilitaran, con la ayuda de diversas m edidas, el ingreso a
sus m ercados de bienes provenientes de las economas deficitarias. Se
evitara as que las asimetras macroeconmicas se corrigieran exclusiva
mente mediante la disminucin del comercio recproco.
35. En dcim o lugar, si se considera la vulnerabilidad del comercio

intrarregional ante los dficit globales de carcter transitorio de balanza
de pagos (y su s posibles repercusiones sobre las tasas de cambio), cabra
reforzar jurdica y financieramente los organism os regionales de apoyo
a las balanzas de pagos. Ello contribuira a graduar el ajuste de las
cuentas externas de los pases, a facilitar as su participacin en procesos
de integracin y a aumentar la confianza en estos ltimos.
36. En undcimo lugar, los sistem as de pago pueden asim ism o conver
tirse en un instrumento fundamental para facilitar la expansin de los
flujos recprocos de comercio e inversiones. Su importancia dism inuye a
m edida que se establece la convertibilidad de las m onedas, se restablecen
los mercados privados de divisas y las m onedas nacionales se tornan
m s atractivas como medio de pago; sin embargo, en la m edida que estas
ltimas no sean utilizadas ampliam ente para tal fin en la regin, los
instrumentos de creacin de liquidez regional adquieren m s vigencia.
37. En duodcim o lugar, para favorecer la incorporacin de progreso

tcnico es necesario convertir la armonizacin de norm as en un com po
nente fundam ental del proceso de integracin. En el marco del regiona
lismo abierto, los acuerdos de integracin pueden constituir un m ecanis
mo para favorecer la adopcin de reglas internacionales. Entre otros
beneficios, es de suponer que la armonizacin libera recursos que las
em presas hubieran tenido que dedicar a enfrentar norm as diferenciadas,
lo que permite invertir en actividades de m ayor rendimiento, como las
de investigacin y desarrollo, incluyendo aquellas que faciliten la imita
cin o la asimilacin de adelantos tcnicos transferidos del exterior.
4. L a n e c e s id a d d e a r r e g l o s s e c t o r ia l e s
F L E X IB L E S Y A B IE R T O S
38. Un proceso de integracin que procure favorecer la incorporacin de

progreso tcnico requiere, adem s de la liberalizacin am plia de merca
dos, arreglos sectoriales flexibles al servicio de las em presas que desean
aprovechar los beneficios potenciales de la integracin. Correspondera
a los gobiernos desem pear el papel de catalizador para que se generen
estru ctu ras flexib les de coordinacin em p resarial que faciliten la
intermediacin de la transferencia tecnolgica, la creacin de redes de
informacin y la apertura de canales o foros de intercambio, reflexin,
construccin de consensos y movilizacin de recursos de apoyo. Estas
instancias tambin podran servir para gestar proyectos em presariales
conjuntos o propiciar otros tipos de acuerdos entre em presas establecidas
en diversos pases de la regin. El Programa Bolvar, por ejemplo, es una
propuesta que apunta en esa direccin.
39. En este sentido, convendra reorientar los arreglos sectoriales que

forman parte de los acuerdos de integracin para que dejen de ser com
prom isos que slo se ocupan de la regulacin del comercio (con restric
ciones cuantitativas, prcticas comerciales restrictivas o norm as de ori
gen exigentes) y se vuelvan m s flexibles y abiertos, con propsitos como
eliminar obstrucciones por medio de proyectos (por ejemplo en las reas
de transporte y energa), o de facilitar el comercio y las inversiones.
40. Estos com prom isos constituiran instancias de cooperacin entre los
sectores pblico y privado y podran estar dirigidos a cumplir con algu
nos de los requisitos sistm icos de la com petitividad de los pases inte
grantes. La correccin de ciertas distorsiones, como las prcticas comer
ciales restrictivas, entre las que se cuenta la distribucin de m ercados
entre em presas, podra hacer necesaria la aplicacin de polticas sobre
com petencia. O tras d isp arid ad e s, com o las resultan tes del u so de
insum os de costos m uy diferentes (por ejemplo, el petrleo) o de regu
laciones que traban los flujos recprocos de comercio de bienes y servi
cios podran justificar acuerdos sectoriales de armonizacin.
41. Por otra parte, im pulsar la interdependencia requiere facilitar la di

fusin de tecnologas a nivel regional por diversas vas, como la mayor
m ovilidad de personal calificado entre em presas, la realizacin de inver
siones recprocas, el uso comn de infraestructura, la produccin de
insum os potencialmente utilizables en diversas industrias, la adopcin
de nuevos sistem as tecnolgicos, y el intercambio de informacin tcnica,
experiencias y oportunidades. La importancia que adquieren la cercana
geogrfica y la afinidad cultural en el contexto de un proceso m s abierto
de integracin abre la posibilidad de aprovechar estas oportunidades
m s plenamente que en el pasado.
42. El proceso de difusin e innovacin tecnolgicas que se buscara

prom over mediante la integracin exigira que se facilitaran los vnculos
con pases extrarregionales en los que se generan las principales inno
vaciones en dicho mbito. Para pases como los latinoam ericanos y
caribeos, que normalmente se ven lim itados a seguir estos avances
desde cierta distancia, ste es un punto crucial, puesto que la transferen
cia de tecnologa que trae consigo la apertura comercial es un com po
nente bsico de su s perspectivas de crecimiento. Este hecho reitera la
conveniencia de im pulsar un proceso de integracin intrarregional que

contribuya a fortalecer la relacin de los pases de Amrica Latina y el
Caribe con el resto del mundo.
43. Es necesario crear mecanism os para facilitar el acceso a financiamien

to y a tecnologa a las em presas m edianas y pequeas, que podran ser
uno de los principales beneficiarios del proceso de integracin en Amri
ca Latina y el Caribe. Este propsito forma parte de los esfuerzos com
plem entarios dirigidos a im pulsar la transform acin productiva con
equidad, que establece las bases para un pleno aprovechamiento de los
beneficios potenciales de la integracin, al tiempo que puede contribuir
a reducir algunos de los costos resultantes de ajustarse a la liberalizacin
comercial resultante de los acuerdos de integracin.
44. En general, se tratara de generar acciones que estim ularan el forta

lecimiento de la oferta ante una dem anda m ayor y m s exigente, produc
to de m ercados am pliados y liberalizados. Conjugar estas actividades de
manera que estimulen un proceso dinmico de integracin y a la vez
sean nutridas por ste, y que no se restrinjan a m edidas especficas ais
ladas, depender en buena parte de una liberalizacin am plia del comer
cio de bienes y servicios entre los pases que se integran, as como de la
competencia y de expectativas favorables de inversin. Tambin im pli
car esfuerzos nacionales para mejorar el funcionamiento de los merca
dos locales de bienes, servicios y factores, al igual que el de los arreglos
institucionales necesarios para obtener de la liberalizacin comercial
todos los beneficios que sta puede ofrecer.
45. Finalmente, la integracin social a nivel de cada pas, m ediante po

lticas orientadas a reducir la marginacin, constituye un condicionante
fundamental de la integracin regional, no slo al am pliar el tamao de
los mercados que se integran, sino tambin a travs de la contribucin
que hace a procesos m s participativos y slidos de desarrollo de la
com petitividad internacional. Adem s, en la m edida en que la integra
cin resulte funcional a la transformacin productiva con equidad, los
procesos de integracin nacional e integracin regional se complementa
ran y reforzaran de manera recproca.
5. L a ig u a l d a d de o p o r t u n id a d e s p a r a todos los p a s e s
46. En los aos sesenta y setenta, uno de los principales obstculos a la

integracin econmica entre pases distintos en dim ensin econmica o
grado de desarrollo consista en la distribucin desigual de los costos y
de los beneficios atribuibles al proceso. Si bien esa preocupacin ha
m enguado hoy en lo que se refiere a los costos, en el contexto de la
liberalizacin comercial, persiste el problem a de la igualdad de oportu
nidades para acceder a los beneficios potenciales de la integracin, ya sea
entre pases latinoamericanos y caribeos, o incluso entre un pas de la
regin y otro desarrollado. As, frecuentemente los grem ios de em presa
rios de pases que se consideran rezagados por distintos m otivos aducen
su inferioridad estructural para competir con em presas hom ologas de
pases que ofrecen condiciones superiores en materia de economas de
escala, acceso a tecnologa, acceso a insum os o las condiciones sistm icas
en que se insertan las em presas. Este argumento es pertinente en distin
tos contextos, sea de los pases latinoamericanos frente a los desarrolla
dos del hemisferio, o de los pases de menor desarrollo relativo o menor
dim ensin econmica frente a los que renen caractersticas opuestas.
47. Una prim era forma de conciliar estas consideraciones consiste en

aplicar el proceso de desgravacin que conllevan los acuerdos de inte
gracin de manera gradual y progresiva para facilitar los acom odos de
las actividades productivas a las nuevas circunstancias. Implicara, ade
m s, que el ajuste de los pases o sectores que se consideren con menor
capacidad para aprovechar el potencial del mercado am pliado sea a tra
vs de procesos m s lentos aunque claramente acotados de desgra
vacin.
48. Una segunda forma de conciliar estas diferencias consistira en la

adopcin de com prom isos de tratamiento especial que involucraran la
generacin de beneficios tanto para los pases con menor capacidad de
aprovechar el potencial de la integracin como para los dem s. Cabra
tomar en cuenta, en este contexto, que determ inadas acciones de integra
cin pueden ser convenientes cuando dan lugar a beneficios para algu
nos pases, aun cuando no afecten la situacin de otros. Este principio
podra extenderse a situaciones en que los pases que obtuvieran m ayo

res beneficios de la integracin com pensaran a aquellos pases con m a
yores costos potenciales; de esta manera se evitara que la integracin los
perjudicara, al tiempo que se aseguran beneficios para otros pases.
49. As, adem s de clusulas de proteccin y de extensin del tratamiento

nacional a la inversin de origen intrarregional cuando an no se haya
otorgado, podran contemplarse mecanism os crediticios o fiscales para
otorgarle incentivos a la inversin intrarregional destinada a los pases
con menor capacidad para aprovechar el potencial de la integracin. Ello
podra incluir el financiamiento de proyectos de inversin del sector
privado con cierto grado de concesionalidad, o el otorgamiento de incen
tivos fiscales a las em presas privadas que invirtieran en estos pases.
Tanto el mecanismo que se fuera a seleccionar como el origen de los
recursos requeridos podran ser de carcter m ultilateral, pudindose
aprovechar los organism os financieros regionales y subregionales para
suministrar la base institucional de estas m edidas.
50. Lo anterior estara reflejando el hecho que la integracin puede

desem pear un papel importante para favorecer la imitacin y trans
ferencia de tecnologas mediante la facilitacin de la m ovilidad de recur
sos hum anos calificados entre pases y la promocin de la inversin
intrarregional. En la m edida que exista difusin de tecnologa, se redu
cirn las desventajas que enfrentan los pases m s pequeos o menos
eficientes al efectuar innovaciones.
51. Una tercera forma de conciliar diferencias sobre el tratamiento de los

pases con menor capacidad para aprovechar el potencial de la integracin
consiste en adoptar m edidas que faciliten la integracin de stos sin ne
cesidad de acudir a m edidas discriminatorias o especiales. Una, como se
seal anteriormente, involucra evitar normas de origen muy rigurosas.
Otra consiste en evitar que se den efectos de polarizacin de inversiones
y de ventajas competitivas como resultado de acuerdos compartimen-
talizados (bilaterales o trilaterales) de libre comercio que implican acceso
a mercados m s amplios y a insumos de menor costo por parte de un
nmero reducido de pases. Para evitar esa situacin conviene como se
indic contar con clusulas que efectivamente faciliten el acceso del
mayor nmero posible de miembros a los acuerdos ya establecidos.
52. Como parte de este ltimo conjunto de m edidas, tambin le corres

ponder a los pases con menor capacidad para aprovechar el potencial
de la integracin adoptar polticas adecuadas para enfrentar el comercio
desleal que podra provenir de las em presas m s grandes de la regin.
A corto plazo involucra polticas antidumping que a travs de procedi
m ientos objetivos, no discrim inatorios y transparentes asum idos a
nivel nacional o subregional, y tomando los acuerdos negociados en la
Ronda U ruguay como referencia, tengan la capacidad de evitar el efecto
de prcticas predatorias. A m s largo plazo podra contemplarse una
poltica de competencia que fuera parte de los acuerdos de integracin,
y que tuviera como objetivo disuadir este tipo de prcticas a travs de
acciones punitivas que no involucraran restricciones al comercio.
6. L a c o o r d in a c i n d e p o l t ic a s e n el
M E D IA N O Y LARGO PLA ZO
53. La integracin comercial puede inducir una m ayor necesidad de

coordinar las polticas macroeconmicas. Sin embargo, y no obstante la
atencin que ha recibido el tema en el seno del m e r c o s u r , en Amrica
Latina y el Caribe esta coordinacin tiende a ser limitada, particularmen
te cuando existen condiciones de inestabilidad que im piden que un pas
ejerza un control efectivo de su s propios instrumentos. Adem s, debe
tom arse en cuenta que las formas m s slidas de coordinacin surgen
como resultado de un proceso bastante largo, durante el cual la integra
cin va adquiriendo m ayor im pulso y las polticas macroeconmicas
interactan constantemente.
54. Las actuales restricciones justifican definir un itinerario que podra

comenzar con un intercambio de informacin y un examen de las reper
cusiones que determ inadas economas pueden provocar en las dems.
Esto implicara un proceso de aprendizaje que, junto con aportar una
dimensin multilateral, podra facilitar la cooperacin y tambin contri
buir a reducir el riesgo de que se produzcan acciones y reacciones que
originen conflictos. Como una forma complementaria de coordinacin se
podran establecer reglas generales sobre el tipo de polticas que las
partes se comprometeran a adoptar, as como sobre las m edidas (tipos
de cambio mltiple, ciertos subsidios, sobretasas) que se acordara evitar.
55. Por otra parte, la falta de consenso sobre el rgimen cambiario p

timo, las dificultades para lograr una convergencia de las polticas fisca
les y monetarias y la propia experiencia europea sugieren que la coor
dinacin de la poltica cambiaria, en un marco estrecho, no es una opcin
prctica en la fase inicial en que ahora se encuentran los procesos de
integracin latinoamericana y caribea. Sin embargo, as como su avance
hace necesario compatibilizar dentro de ciertos m rgenes los dese
quilibrios internos de los pases participantes m ediante polticas mone
tarias y fiscales, es preciso hacer lo m ism o con los desequilibrios exter
nos. U na vez que el intercam bio com ercial entre los so cios haya
alcanzado un volumen significativo, el establecimiento de un mecanismo
flexible de compatibilizacin cambiaria puede ser un elemento funcional
dentro del esquem a sugerido de coordinacin laxa de polticas macro
econmicas.
56. La creciente interdependencia que acom paa a la integracin tambin

implica m s necesidades de cooperacin y de armonizacin en nuevas
reas; una de ellas es la de las normas y regulaciones laborales. A unque
existen serias diferencias de opinin sobre la conveniencia de vincular la
poltica comercial con la armonizacin de norm as laborales, las m igracio
nes y la facilitacin de la m ovilidad de las personas requieren reglamen
taciones complejas, particularmente si se contempla otorgar tratamientos
diferentes a las diversas categoras de trabajadores.
57. Otro tema que merece atencin es el de las polticas sobre competen
cia, ya que existe la posibilidad de que complementen las polticas de
apertura y que, al m ism o tiempo, sustituyan los instrumentos de protec
cin hasta ahora utilizados para enfrentar la competencia desleal de las
importaciones. En particular, cabe considerar que la puesta en prctica
de polticas supranacionales de competencia, como las aplicadas en el
seno de la Com unidad Europea, puede contribuir a evitar los peligros
anticompetitivos que origina la utilizacin de algunos instrumentos de
poltica comercial, como los derechos antidumping, entre pases que son
m iembros de un acuerdo de integracin.
58. Por ltimo, tanto el m ayor grado de interdependencia en la regin

como las exigencias del mercado internacional condicionarn la cober
tura temtica de los acuerdos de integracin en el futuro. Aparte de los
temas macroeconmicos, laborales y de competencia, puede preverse que

se prestar creciente atencin a temas adicionales de la agenda interna
cional de las relaciones econmicas, entre ellos los de m edio ambiente y
de la propiedad intelectual.
7. A s p e c t o s in s t it u c io n a l e s
59. Las instituciones encargadas de im pulsar procesos de integracin

econmica deben estar en consonancia con el grado de avance de los
m ism os procesos. Si slo se trata de abolir los obstculos a la libre cir
culacin de mercancas, las instituciones podrn ser predominantemente
intergubernamentales y relativamente m odestas. En cambio, para condu
cir procesos m s complejos, que contemplen la coordinacin de polticas,
se precisan instancias tambin m s desarrolladas y de carcter intergu
bernamental.
60. En todo caso, cabra evitar la adopcin de com prom isos rgidos y
favorecer m s bien esquem as flexibles, dotados de la adaptabilidad ne
cesaria como para que sea la propia dinmica del proceso la que im pon
ga el ritmo de desarrollo institucional. Interesa, adem s, que se permita
y facilite una m ayor participacin de las organizaciones representativas
de los diversos intereses sociales, en consonancia con el nimo demo-
cratizador que se percibe en la regin. En ese m ism o orden de ideas, se
justifican las instancias como el Parlamento Latinoamericano, que intro
ducen el tema de la integracin a la agenda poltica a nivel de cada pas
de la regin.
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: POLTICAS
PARA MEJORAR LA INSERCIN EN LA
ECONOMA MUNDIAL*
CEPAL
* C ap tu lo XIII "In g re so d e cap itales e im plicacion es d e poltica: re cap itu laci n " (p
g in a s 427 a 437), en Amrica Latina y el Caribe: polticas para mejorar la insercin en la
economa mundial, se g u n d a edicin rev isad a y a ctu aliza d a , S a n tiag o d e Chile, Fon d o
d e C u ltu ra E con m ica, 1998. [La p rim era edicin circul com o pu b licaci n d e las
N acio n e s U n id as, N o. d e venta: S.95.II.G.6, y con la sig n atu ra L C /G .1 8 0 0 /R e v .l-P ],
C a p tu lo XIII
INGRESO DE CAPITALES E IM PLICACIONES DE POLTICA: '

RECAPITULACIN
La reinsercin de la regin en los m ercados financieros internacionales

ofrece una oportunidad de complementar el ahorro interno, para cumplir
con las exigencias de la transform acin productiva con equidad. De
especial importancia es la promocin de inversiones que incrementen la
capacidad productiva, la com petitividad de las economas de la regin
y el bienestar de su poblacin.
Los m ercados internacionales de capitales han experim entado un ci
clo expansivo impresionante desde m ediados de los aos sesenta. Este
dinam ism o se refleja en parte en que los movimientos diarios de fondos
en los m ercados internacionales de divisas arrojan actualmente un pro
m edio superior a un billn de dlares. Por ende, en un solo da, el monto
de las transacciones supera el p i b anual de muchos pases industriali
zad os y es equivalente a un cuarto del valor anual del comercio mundial.
Si bien el m ovim iento internacional de capitales refleja, en parte,
economas en crecimiento, un incremento del comercio m undial, y la
transnacionalizacin de la produccin, tambin implica factores m era
mente financieros, en una proporcin m uy elevada y creciente. En la
dcada de los sesenta, la creciente presencia de centros financieros inter
nacionales extraterritoriales ("offshore centers ), poco regulados, estimul
los movimientos de capital, porque permita que tanto acreedores como
deudores evadieran regulaciones financieras nacionales, controles de
927
capital e im puestos. Luego, en las dcadas de 1970 y 1980, muchos pases

comenzaron a desregular su s sectores financieros internos y a flexibilizar
o eliminar la reglamentacin de las transacciones en divisas. Esto, su m a
do a los revolucionarios avances tecnolgicos en el manejo de la infor
macin y las telecomunicaciones, as como al surgimiento de una inge
niera financiera cada vez m s sofisticada, ha contribuido a un explosivo
aumento de los flujos financieros tanto en el plano nacional como inter
nacional.
N o obstante, resulta prematuro hablar de m ercados financieros inte
grados, ya que la m ovilidad internacional de los capitales claramente
est m uy lejos de ser perfecta. Por otra parte, no cabe duda de que hay
un aumento sostenido de la circulacin internacional del capital y de la
integracin financiera m undial. Estos hechos han creado controversia. En
un extremo, algunos perciben la creciente integracin como un signo de
m ayor eficiencia; desde esta interpretacin de los hechos, los mercados
estaran su p eran d o una represin financiera p ro p ia de gobiernos
ineficientes. En el otro extremo, se considera el auge de los flujos de
capital como slo una especulacin riesgosa que am enaza la soberana
nacional. Entre am bos extremos existen, desde luego, diversas posiciones
intermedias que reconocen las significativas ventajas potenciales de una
mayor m ovilidad internacional del capital, pero que tambin se preocu
pan por asuntos como la composicin y condiciones de los flujos, y de
la necesidad de compatibilizarlos con la estabilidad macroeconmica, la
inversin, el crecimiento, la equidad y la autonoma nacional. Todos stos
son objetivos que pueden facilitarse o dificultarse, segn cmo se efecte
la apertura financiera. H ay aqu un papel central para el diseo de
polticas econmicas activas.
Ultimamente, dicha polmica ha cobrado m ayor relevancia para A m
rica Latina y el Caribe. Por cierto que durante el decenio de 1980 se
rompi en gran m edida el vnculo de los mercados internacionales de
capital con la regin, debido a la grave crisis de la deuda que provino
del ciclo de perm isividad crediticia de los bancos comerciales internacio
nales durante la dcada anterior. Sin embargo, la regin ha experimentado
un renovado auge de los flujos de capital durante el inicio de los aos
noventa. En efecto, en 1992-94 se registr una afluencia promedio neta
sin precedentes, de 60 000 millones de dlares anuales. Los flujos cayeron
a fines de 1994, cuando fueron interrumpidos en forma dramtica pero
breve durante la crisis del peso mexicano. Luego han vuelto a crecer.
Entre los principales beneficios de dicha afluencia de capital figura la

reduccin de la severa restriccin externa que contribua a la inflacin y
a los bajos niveles de inversin, y provocaba una profunda recesin
econmica en la regin. El m ayor ahorro externo en la m edida que
complemente y no sustituya el ahorro nacional perm ite una m ayor
tasa de inversin y de crecimiento. N o obstante, estos ingresos tambin
han tenido repercusiones no deseadas sobre la evolucin del tipo de
cambio, el grado de control de la oferta monetaria y la dem anda agre
gada, la estabilidad de los precios de los activos, los pasivos externos, y
la vulnerabilidad futura a nuevos shocks externos (Devlin, Ffrench-Davis
y Griffith-Jones, 1995).
Los m ercados financieros desem pean una serie de roles importantes
en el desarrollo. La ventaja de insertarse en su dim ensin internacional,
desde la perspectiva de las economas de la regin, radica en que ofrecen
una va para atraer capital hacia actividades con tasas elevadas de ren
tabilidad dentro del contexto internacional. Para los inversionistas, faci
lita la diversificacin de riesgos. Lamentablemente, estos m ercados son
tambin los que funcionan de manera m s imperfecta en la economa. En
efecto, exhiben una larga historia de ciclos de gran expansin seguidos
de contracciones de diverso grado de severidad (Kindleberger, 1978). N o
hay razones categricas para pensar que esa volatilidad no se repita en
el futuro.
Tal vez uno de los mejores testimonios de las graves deficiencias en
el funcionamiento de estos m ercados es el virtual estancamiento de los
flujos internacionales de capital entre la Gran Depresin y comienzos de
los aos sesenta. En casos en que se registra afluencia de capital externo,
ste puede dirigirse excesivamente hacia transacciones de corto plazo.
A sim ism o, el ajuste del volum en de los flujos, as como de sus precios,
puede ser abrupto. La crisis del peso mexicano de diciembre de 1994
ilustra dramticamente este fenmeno.
D esde una perspectiva de poltica pblica, lo ideal sera separar los
componentes perm anentes y transitorios de los ingresos de capital. Si
hay una afluencia permanente, los fenmenos conexos tales como la
apreciacin del tipo de cambio real, la expansin del dficit en cuenta
corriente y el aumento del consum o podran interpretarse como ajustes
equilibradores y, por lo tanto, econmicamente sanos. En cambio, si los
flujos de capital son transitorios, dichos movimientos de las variables
claves seran distorsionadores, pues crearan desfases econmicos y la
probabilidad de ajustes futuros perturbadores y de alto costo social.

Naturalmente, hacer esa distincin resulta m uy difcil en la prctica; sin
embargo, hay m edidas de poltica econmica que pueden afectar de
manera diferenciada a flujos de corto y de largo plazo, o de inversin
productiva versus puramente financiera.
Las externalidades y otras imperfecciones importantes de los merca
dos internacionales de capital dan origen entre otras consecuencias
a frecuentes ciclos de abundancia y escasez de recursos y a crisis
sistmicas; por ello, incluso flujos potencialmente permanentes pueden
desaparecer de la noche a la m aana (Guttentag y Herring, 1984). Por lo
tanto, siempre es conveniente que los gobiernos ejerzan cierta cautela
respecto a los ingresos de capital, con m iras a prom over una situacin
en que el monto agregado y su composicin sean compatibles con la
estabilidad macroeconmica, la inversin, y el crecimiento b asado en la
com petitividad internacional: si la m agnitud y composicin de los flujos
no son compatibles con estos parmetros, tarde o temprano su sosteni-
bilidad podra verse comprometida, con la consiguiente necesidad de
recurrir entonces a ajustes nacionales forzosos, potencialmente desesta
bilizadores y de alto costo social. A este problema de la capacidad de
absorcin interna hay que agregar los riesgos inherentes de cualquier
shock externo coyuntural en los m ercados financieros internacionales,
como las notables alzas de tasas de inters a inicios de los aos ochenta.
En vista que los flujos de capital pueden afectar las variables econmi
cas nacionales y a su vez son afectados por stas, la cautela antes mencio
nada debe abordarse desde dos ngulos. Por una parte, convendra evitar
una situacin en que la afluencia de capital creara valores atpicos o
distorsiones importantes en los indicadores macroeconmicos nacionales
claves, como los tipos de cambio real, las tasas de inters internas, el
endeudamiento sectorial y nacional, la inflacin (incluidos los precios de
los activos), el consumo, la inversin y la produccin de rubros transables.
Por otra parte, habra que precaverse contra la utilizacin de los flujos
de capital externos como soporte principal de un esfuerzo por lograr un
objetivo rgido o extremo en relacin con una sola variable econmica
interna (por ejemplo la inflacin), en particular si es por un perodo
prolongado. Al hacerlo, dicho objetivo podra lograrse a expensas de
desequilibrar otras variables importantes, lo que a su vez podra afectar
el m ism o instrumento que se ha intentado utilizar, es decir, la afluencia
de capital externo.
Los flujos de capital no siempre son com patibles con los objetivos de
estabilidad macroeconmica en su sentido amplio, el crecimiento econ
mico sostenido y la equidad social. Por ello, se justifica un cierto grado
de "m anejo" pblico, directo o indirecto, para influir en el volumen y
composicin de estos flujos, respecto de lo cual hay num erosas experien
cias histricas, tanto exitosas como fracasadas. El grado adecuado de
apertura de la cuenta de capitales podra variar en el tiempo segn las
condiciones coyunturales internas e internacionales, y el nivel y las ne
cesidades del proceso de desarrollo.
En lo que se refiere a la velocidad de la apertura de la cuenta de
capitales, para mantener la estabilidad del tipo de cambio real se requiere
que dicho proceso sea acorde con la capacidad de las economas de
absorber y asignar eficientemente los recursos externos. Por ejemplo,
podra distinguirse entre la entrada y la salida de capitales (Williamson,
1992). Podra ser conveniente liberalizar, en primera instancia, la entrada
de capitales de largo plazo, antes de dar facilidades a las transacciones
de capital financiero de corto plazo. En cuanto a la salida de capitales,
cabra dar prioridad a los crditos para la promocin de exportaciones,
y a las inversiones directas de em presas nacionales en el extranjero, tam
bin como forma de mejorar la plataform a exportadora de stas.
La apertura de la cuenta de capitales en los pases industriales ha sido
bastante lenta y gradual, acelerndose recin en los ltimos diez aos
junto con la internacionalizacin de los m ercados de capital. Es, sin
embargo, interesante destacar que en 1992 Espaa, Portugal e Irlanda
introdujeron ciertas restricciones a los movimientos de capital con m iras
a evitar la inestabilidad cambiaria. Una vez que se alcanzaron los obje
tivos de estabilidad, dichas restricciones fueron levantadas. Esto destaca
la importancia de contar con instrumentos flexibles que permitan, segn
las circunstancias, imponer ciertas restricciones a los movimientos de
capitales para los efectos de apoyar los esfuerzos de estabilidad macro
econmica.
En las pocas de escasez, se justificara buscar m edios tanto especfi
cos como m s generales para atraer capital, y establecer filtros para su
salida. Lo contrario ocurrira en condiciones de manifiesta abundancia de
capital en los mercados; cabra restringir cierto tipo de ingresos y con
vendra prom over algunos canales de salida de capitales.
La regulacin de los flujos de capital mediante instrumentos especia
les tiene indudablemente ciertos costos. N o obstante, la experiencia ha
dem ostrado que el hecho de dejar siem pre que sea el m ercado quien
determine el volumen y la composicin de los flujos de capital puede
tener grandes costos1. N o existe un solo instrumento, o conjunto de ins
trumentos, susceptible de llegar a ser ptimo o de tener una eficiencia
perfecta. Pero en un m undo subptim o los instrumentos deben juzgarse
por sus resultados globales: en efecto, es preciso emplear pragm tica
mente los instrumentos de poltica que ofrezcan m ayores beneficios netos
en trminos de estabilidad macroeconmica y crecimiento, m inimizando
los costos.
La entrada de capitales ha tenido la virtud de levantar la restriccin
extern a al crecim iento, y ofrece la o p o rtu n id a d de d isp o n e r de
financiamiento tanto para reactivar las economas como para mantener
las inversiones propias de un crecimiento sostenible y sustentable. Para
aprovechar esta oportunidad cabe actuar sobre dos aspectos relevantes
a la poltica financiera: i) su interaccin con la poltica macroeconmica,
para generar un ambiente econmico estable y con los incentivos apro
piados para los agentes econmicos; y ii) su interaccin en los mercados
de capitales internos, para complementar los esfuerzos de ahorro nacio
nal y adecuarlos a las necesidades de inversin.
Promover una estrategia de transformacin productiva con equidad
requiere, en el plano estrictamente macroeconmico, intentar adm inistrar
la dem anda agregada y su composicin. Los instrumentos disponibles
son la poltica fiscal, de ingresos, monetaria y cambiaria. Ante la ausencia
de polticas fiscal y de ingresos activas, para efectos de lograr este pro
psito los instrumentos se reducen a controlar simultneamente la tasa
de inters real (como instrumento de poltica monetaria para las polticas
de estabilizacin y control del gasto agregado interno) y el tipo de cam
bio real (como instrumento de poltica comercial para promover el cre
cimiento de la produccin de rubros transables y afectar la composicin
del gasto agregado).
El conflicto se origina cuando la tasa de inters interna consistente
con el objetivo de limitar la inflacin y de dar estabilidad a la actividad
econmica (mediante la esterilizacin de los efectos monetarios de la
1. Durante la dcada de 1970 la m ayora de los p ases latinoam ericanos dejaron que el m ercado
determ inara el volum en y las condiciones del crdito externo, con las consecuencias negativas conoci
das. U na situacin sim ilar ocurri en la prim era m itad de los noventa en la m ayora de los pases
latinoam ericanos. ste fue uno de los factores im portantes que determ inaron la crisis del p eso mexicano.
acum ulacin de reservas) es superior a la internacional ajustada por

expectativas de devaluacin, lo que incentiva la entrada de capitales,
reforzando la apreciacin cambiaria, con lo que se perjudica el objetivo
de proteger el sector transable de la economa. Si, por el contrario, se deja
bajar la tasa de inters real interna, se perjudican am bos objetivos, pues
el m ayor gasto inducido por las menores tasas de inters presionar
sobre los precios y se elevar rpidam ente el dficit en cuenta corriente.
Con ello se plantea el riesgo de un desequilibrio macroeconmico insos
tenible. La forma de resolver este conflicto es actuando directa o indirec
tamente sobre los flujos de capitales, como algunos de los pases de
Amrica Latina y el Caribe lo han estado haciendo en los aos noventa.
Es posible identificar tres niveles de decisiones en que las autoridades
pueden intervenir ante una inesperada abundancia de financiamiento
externo, que se prev en parte transitoria o que ocurre a un ritmo mayor
al que la economa es capaz de absorber. Un primer nivel es el que tiene
por objeto m oderar el impacto sobre el tipo de cambio m ediante la com
pra de divisas (lo que implica la acumulacin de reservas) por parte del
Banco Central. Un segundo nivel se vincula con polticas de esteriliza
cin, para dism inuir el impacto monetario de la acumulacin de reservas
en el prim er nivel de intervencin. Un tercer nivel se relaciona con
polticas de incentivos, recargos o controles cuantitativos a la entrada de
capitales, los que permiten influir sobre su composicin y volumen; se
trata de alentar flujos cuyo monto sea compatible con la capacidad de
absorcin interna de la economa, para destinarlos a proyectos de inver
sin productiva, y desalentar, por el contrario, la entrada de capitales de
corto plazo de naturaleza especulativa. D espus de la crisis del peso
m exicano, instituciones como el Fondo M onetario Internacional, han
reconocido el valor de estas ltim as m edidas como parte de un proyecto
exitoso de manejo de flujos de capitales.
A lgunos gobiernos han adoptado la denom inada intervencin no
esterilizadora, que implica intervenir en el primer nivel mediante la com
pra de divisas por parte del Banco Central, sin esterilizar su impacto
monetario. En esta opcin, con la liberalizacin de los movimientos de
capitales, en el contexto de un compromiso con un tipo de cambio nominal
de trayectoria predeterm inada, se pierde control sobre los agregados
monetarios. Otra opcin es la llam ada intervencin esterilizadora, que
ampla el espectro de accin de la primera opcin, compensando el impac
to monetario de la acumulacin de reservas con activas operaciones de
regulacin de la oferta de dinero. Se intenta as mantener el tipo de

cambio real dentro de ciertos rangos deseables segn los objetivos de
m ediano y largo plazo.
La mayora de los pases de la regin han optado en algn momento
por la intervencin esterilizadora, enfrentando severos conflictos entre el
manejo de su s polticas cam biaras y monetarias. Para m oderar tales
conflictos se han utilizado m edidas complementarias, como algn grado
de flexibilidad de la poltica fiscal para regular la dem anda agregada;
fondos de estabilizacin de los principales productos de exportacin para
suavizar los shocks de su s respectivos ciclos de precios (por ejemplo, el
caso del cobre en Chile y del caf en Colombia); poltica de ingresos para
adaptar los precios relativos de factores a los cam bios de productividad.
Cuando la poltica fiscal no dispone de los instrumentos que permitan
actuar con agilidad, como ya se mencion, el control de la dem anda
agregada recae sobre la poltica monetaria (tasa de inters) y cambiaria
(tipo de cambio). Para resolver el posible conflicto que podra surgir en
el manejo simultneo de estas dos variables, surge la opcin de interve
nir en el tercer nivel, mediante m edidas que intentan cambiar el volum en
y la composicin de los flujos, privilegiando aquellos de largo plazo a
travs de incentivos (mediante encajes o im puestos, y m edidas cam
biaras que generen m ayor incertidumbre para los flujos de capitales de
corto plazo) o a travs de controles cuantitativos.
Entre los controles cuantitativos directos, se pueden destacar las exi
gencias de plazos m nimos de vencimiento; de volm enes mnim os para
la emisin de bonos; y regulaciones en torno a la participacin del capital
extranjero en el mercado de acciones.
En lo que se refiere al manejo cambiarlo, adem s de am inorar las
tendencias a la apreciacin real, se busca desestim ular el arbitraje inter
nacional de las tasas de inters, en particular mediante el incremento de
los grados de incertidumbre respecto a la evolucin de corto plazo cjel
precio de la divisa. Por ejemplo, una opcin es la de permitir la flotacin
"su c ia" (o intervencin intramarginal) dentro de una banda preesta
blecida, y en torno a un valor de referencia de la divisa ligado a una
canasta de m onedas de los principales socios comerciales.
En la actual coyuntura de abundante oferta de fondos externos y tasas
de inters internacionales an comparativamente bajas, las polticas de
intervencin de tercer nivel, as como la intervencin esterilizadora, al
actuar sobre los agregados monetarios, evitan excesos de gastos, privados
o pblicos, pues im piden alzas artificiales y transitorias del gasto inter

no, que podran resultar en significativas cadas del ahorro nacional y
aum entos excesivos de pasivos externos, sin una contraparte de mayor
capacidad productora de rubros transables.
La m edida en que los flujos de capitales externos sean funcionales
para una estrategia de transformacin productiva con equidad depende
en gran parte de las caractersticas de los mercados financieros internos.
Esta afirmacin se basa en la experiencia de la crisis de la deuda externa,
ocasionada por fuertes entradas de crditos bancarios externos.
La reorganizacin de los sistem as financieros, incluidos los m ovimien
tos de capitales, debiera considerar de manera prioritaria la canalizacin
de recursos hacia el ahorro y la inversin, en forma estrechamente vin
culada al desarrollo de la capacidad productiva. Se requiere de una
mayor preocupacin por la relacin entre el sistem a financiero y los pro
cesos de ahorro e inversin nacionales, y entre el primero y los mercados
financieros externos. Es evidente que la situacin actual es insatisfactoria,
puesto que una proporcin dem asiado baja del m ayor ingreso de capi
tales se ha dirigido a fortalecer la inversin productiva en los aos re
cientes.
En el plano de la relacin entre los mercados financieros y la form a
cin de capital para el desarrollo, se necesita de una institucionalidad
que complete o perfeccione los mercados con tres criterios. Primero, el
de incluir un segmento del mercado financiero dinmico de largo plazo,
que permita el financiamiento de proyectos productivos. Esto implica
desalentar los segm entos especulativos y concentrarse en capitales in
ternacionales de largo plazo, acompaados por acceso a la tecnologa y a los
mercados de exportaciones. Las entradas de capitales por la va de la in
versin externa directa en la regin son importantes en este contexto, cuan
do contribuyan realmente a la creacin de nueva capacidad productiva.
Segundo, promover el acceso al financiamiento de pequeas y m edia
nas em presas que sufren de la segmentacin del m ercado de capitales.
Para esto ltimo es preciso que este mercado acte con algunos criterios
de selectividad, que atiendan las necesidades de capacitacin y de pro
mocin del desarrollo de pequeas em presas productivas, as como de
su modernizacin. Se requiere de entidades crediticias y m ecanismos de
garanta que realicen lo que los mercados de capitales de la regin no
han logrado en forma espontnea. N o se trata de subsidiar el costo del
crdito, pero s de favorecer el acceso al financiamiento a tasas de inters
normales, as como el acceso a la tecnologa, insum os y servicios, a los

canales de comercializacin, al financiamiento de largo plazo, y a la
infraestructura que potencie la capacidad productiva de estos sectores de
la poblacin.
Tercero, reconocer que la liberalizacin financiera de la cuenta de ca
pital abrindola a las inversiones internacionales de cartera est sujeta, en
pases con mercados de valores "emergentes", a riesgos de sobreendeu-
damiento externo y de excesivas fluctuaciones burstiles y cambiaras.
Fuertes entradas de capital extranjero a los mercados internos pueden
impulsar simultneamente "burbujas burstiles" y apreciaciones del tipo
de cambio. El posterior descenso de los niveles burstiles puede a su vez
provocar salidas de capital y presiones depreciatorias del tipo de cambio.
De ello se desprende la necesidad de implantar form as de regulacin y
supervisin de las instituciones financieras que operan en los mercados
de capital, para asegurar su estabilidad.
La preocupacin por los riesgos asociados a los mercados financieros
como son la generacin de "burbujas" especulativas, el deterioro de las
carteras bancarias, la seleccin adversa y los riesgos morales ha implicado
enfatizar la necesidad de implantar formas de regulacin y supervisin,
con miras a la estabilidad de las instituciones financieras que operan en
los mercados de capital. Estas son esenciales sobre todo en economas
abiertas y de libre mercado. En contraposicin a lo que ocurri durante
la crisis de la deuda, cuando se debilit la regulacin financiera y pru
dencial, su fortalecimiento puede contrarrestar estos riesgos y contribuir
a una captacin m s ordenada y estable de inversiones internacionales
de cartera.
En sntesis, el acceso a los mercados financieros internacionales para
las economas de la regin es una oportunidad que puede aprovecharse
m s positivam ente en la m edida que la poltica econmica interna logre
los tres objetivos siguientes:
i) A segurar un acceso estable a los flujos de capital externo, evitando
que stos contribuyan a distorsionar precios claves en la economa, como
son el tipo de cambio y la tasa de inters. El tipo de cambio debe ser tal
que estimule la com petitividad internacional del aparato productivo; las
tasas de inters reales, por su parte, si bien deben evitar la generacin
de un nivel excesivo de dem anda agregada, deben mantener niveles
relativamente bajos, para incentivar la inversin privada nacional, redu
cir riesgos de insolvencia en el sistem a financiero, y evitar distorsiones
macroeconmicas. Varios pases de la regin han optado por la doble

intervencin en los mercados cambiarios y de dinero, acom paada de
otras m edidas, como son encajes e im puestos y otras restricciones a
m ovim ientos de capitales de corto plazo.
ii) Intentar que los recursos sean canalizados en una proporcin im
portante hacia inversiones eficientes, que fortalezcan la com petitividad
internacional de las economas de la regin. Para ello es preciso absorber
tales recursos en el contexto de una poltica de promocin de exporta
ciones, sustentada en un tipo de cambio realista y estable segn las
condiciones de m ediano plazo de la economa, y com plem entada por un
adecuado desarrollo tecnolgico y de recursos hum anos. Con ello se
podran evitar futuras crisis de deuda. Parece recomendable en este
sentido fortalecer los mercados financieros de la regin, desarrollando su
segm ento de largo plazo y reduciendo el efecto de segmentaciones, para
que efectivamente asignen los recursos conforme a una evaluacin costo-
beneficio de los proyectos.
iii) Fortalecer la supervisin y la regulacin de instituciones financie
ras, particularmente de tipo prudencial, para asegurar que el incremento
de los activos y pasivos generados por los flujos externos no ejerza pre
sin sobre su solvencia futura. El impacto m uy negativo de la crisis
mexicana particularmente sobre los bancos locales, pero tambin en
otros pases, especialm ente Argentina confirman la importancia de
fortalecer la supervisin y la regulacin.
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NDICE
PRESEN TA CI N ........................................................................................................... 7
I. CINCUENTA A O S DEL PENSAM IENTO DE LA CEPAL:

U N A R E S E A ....................................................................................................... 9
Ricardo Bielschowsky
II. TEXTOS SELECCIO NAD OS
1. E l d e s a r r o l l o E C O N M IC O DE LA A M RICA l a t i n a y a l g u n o s d e
SU S P R IN CIPA LES P R O B L E M A S ..................................................................................... 63
Ral Prebisch
2. E s t u d i o e c o n m i c o d e a m r i c a l a t i n a , 1 9 4 9 ........................................ 131
CEPAL
3. Pro blem as t e r ic o s y p r c t ic o s d e l c r e c im ie n t o e c o n m ic o 173

Ral Prebisch
4. A u g e y d e c l in a c i n d e l p r o c e s o d e s u s t it u c i n d e
im p o r ta c io n e s en el B r a s i l .................................................................................. 207
Mara da Conceio Tavares
5. D e sa r r o llo y s u b d e s a r r o l l o .............................................................................. 229

Celso Furtado
6. In t r o d u c c i n a l a t c n ic a d e p r o g r a m a c i n ..................................... 243
CEPAL
7. In f l a c i n y d e s a r r o l l o e c o n m i c o e n C h i l e y M x i c o 273
Juan F. Noyola Vsquez
951
8. L A INFLACION CHILENA: UN ENFOQUE H ETERO DO XO ............................... 287

O svaldo Sunkel
9. E L MERCADO COMN LATINOAM ERICANO......................................................... 325

CEPAL
1 0. H a c i a u n a n u e v a p o l t i c a c o m e r c i a l e n p r o d e l d e s a r r o l l o 349
Ral Prebisch
11. C o n s i d e r a c i o n e s s o c io l g ic a s so b r e e l d e sa r r o l l o
e c o n m ic o de A m r ic a La t in a ........................................................................ 399
Jos M edina Echavarra
12. H a c ia u n a d in m ic a d e l d e s a r r o l l o l a t in o a m e r ic a n o 427
Ral Prebisch
13. D e p e n d e n c ia y d esa r r o llo en A m r i c a L a t i n a .................................. 475

Fernando H. C ardoso y Enzo Faletto
14. D e s a r r o l l o , s u b d e s a r r o l l o , d e p e n d e n c i a , m a r g i n a c i n y
D E S IG U A L D A D E S E S P A C IA L E S : H A C IA U N E N F O Q U E T O T A L IZ A N T E . . . 501
O svaldo Sunkel
15. N a t u r a l e z a e im p l ic a c io n e s d e l a 'h e t e r o g e n e id a d
ESTRUCTURAL' DE LA AM RICA LATINA ........................................................... 547
Anbal Pinto
16. M S ALL DEL ESTANCAMIENTO .................................................................... 569

Mara da Conceio Tavares y Jos Serra
17. N o t a s s o b r e l o s e s t i l o s d e d e s a r r o l l o e n A m r i c a L a t i n a . . 589
Anbal Pinto
18. E v a lu a c i n de Q u i t o ............................................................................................. 629

CEPAL
19. P o d e r y e s t i l o s d e d e s a r r o l l o : u n a p e r s p e c t i v a h e t e r o d o x a 661
Jorge Graciarena
20. E n fo q u es d el d esa r r o llo : de qu i n y h a c i a q u ? ........................ 689

M arshall Wolfe
21. P o l t ic a s d e a ju s t e y r e n e g o c ia c i n d e l a d eu d a extern a
en A m r ic a L a t in a .................................................................................................... 73 3
CEPAL
NDICE 953
22. T r a n s f o r m a c i n y c r i s i s e n A m r i c a L a t i n a y e l C a r i b e ,
1950-1984 .............................................................................................................. 785
CEPAL
23. I n d u st r ia l iz a c i n e n A m r ic a L a t in a : de l a ' c a ja n e g r a a l
C A SIL L E R O V A C I O '...................................................................................................................... 817
Fernando Fajnzylber
24. T r a n s f o r m a c i n p r o d u c t iv a con e q u id a d : la tarea

PRIORITARIA D E L D E SA R R O L LO D E A M R IC A L A T IN A Y EL
C a ribe e n l o s a o s n o v e n t a .................................................................... 853
CEPAL
25. E d u c a c i n y c o n o c im ie n t o : e je d e l a t r a n s f o r m a c i n
PRODUCTIVA C O N E Q U I D A D ................................................................................................ 877
CEPAL/UNESCO
26. L a b r e c h a d e l a e q u id a d . A m r ic a L a t in a , e l C a ribe y
l a C u m b re S o c i a l ............................................................................................ 887
CEPAL
27. E l r e g io n a l ism o abierto e n A m r ic a L a tin a y e l C a r ib e :

L A IN T E G R A C I N E C O N M IC A A L SERV ICIO DE LA
T R A N SF O R M A C I N PRODUCTIVA C O N E Q U ID A D ................................................ 903
CEPAL
28. A m r ic a L a tin a y e l C a r ib e : p o ltic a s para m ejo r a r l a

IN SE R C I N EN LA EC O N O M A M U N D IA L .................................................................... 925
CEPAL
BIBLIOGRAFA 939

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FONDO DE CULTURA EC O N M IC A C O M ISI N EC O N M IC A PARA AMRICA LATINA Y EL CARIBE

CINCUENTA AOS DE PENSAMIENTO EN LA CEPAL

Com isin Econmica para Am rica Latina y el Caribe (CEPAL)

Fondo de Cultura Econmica

Registro de propiedad intelectual: N 105.881

Diseo de portada: Andrs Hannach

Im preso en C hile, 1998

CINCUENTA AOS DE PENSAMIENTO

FONDO DE CULTURA ECONMICA

Fem ando H. Cardoso y Enzo Faletto

* C ap tu lo II, "U n an lisis in te grad o d el d e sarro llo ", en Dependencia y desarrollo

II. AN LISIS INTEGRADO DEL DESARROLLO

N o es suficiente, para contestar a las interrogantes anteriores, sustituir la

En esos anlisis se propone la form ulacin de m odelos o tipos de for

47 8 CINCUENTA AOS DE PENSAMIENTO EN LA CEPAL

perteneceran a un tipo estructural denominado generalmente "sociedad

posible inferir ciertas caractersticas de los tipos de sociedad menciona

N o slo conviene sealar las implicaciones, en trminos analticos e

decisiones que afectan al consum o constituiran un dato "precoz" en el

situacin latinoamericana y el tipo de integracin social de las clases y

Para el anlisis global del desarrollo no es suficiente, sin em bargo, agre

desarrollo en el anlisis de la actuacin de los grupos sociales, no slo

Esta eleccin terica queda avalada empricamente por el hecho de que

su tipo de vinculacin con el mercado externo; la configuracin histrico-

La comprensin de tales movimientos y fuerzas constituye parte

Para permitir el paso del anlisis econmico o del anlisis sociolgico

En todo caso, la situacin de subdesarrollo se produjo histricamente

subdesarrolladas. A l se puede incorporar de inmediato la nocin de

que no existe un nexo inmediato entre la diferenciacin del sistem a eco

pueden producir polticas que se aprovechen de las "n uevas condicio

Por consiguiente, al considerar la "situacin de dependencia" en el

Se hace necesario, por lo tanto, definir una perspectiva de interpretacin

tambin desde la perspectiva del comportamiento y la estructuracin de

este caso se entenda por "funcionamiento adecuado" la capacidad de

de control del desarrollo de otras economas, tanto de la produccin de

6. Los TIPOS DE V IN CU LA CI N DE LAS ECONOM AS

Debe tenerse en cuenta que, al romperse el "pacto colonial", la vinculacin

de vista sociolgico, la dinmica de las economas y de las sociedades

que por el crecimiento de su base econmica crecimiento ya dad o en

En sntesis, reconociendo la especificidad de las distintas form as de

* P g in a s se lec c io n ad as (13 a 24, 29 a 31, 33, 34, 39 a 47), en e u r e . Revista Latinoameri

en el ttulo, me propongo seguir un camino diferente. En lugar de partir

m anipulacin en un esquem a o cuadro ordenado. Pero al hacerlo se

Para ello partirem os de un acto cognoscitivo preanaltico o visin, que

pero conviene insistir en l a m odo de breve sntesis, pues lo que sigue

sntom as del proceso econmico-social del subdesarrollo y lo atribuye a

y estratos sociopolticos; las ideologas y actitudes sustentadas por los

el desencadenam iento y aceleracin de los procesos de cambio estruc

L as teoras que relacionan el proceso de desarrollo nacional con el siste

m agnitud del excedente extrado de la economa internacional. De esta

local. Pero el enfoque contina siendo parcial y requiere una mayor

creciente, en la incorporacin de conocimiento tecnolgico, capacidad

Q ueda claro por todo lo anterior que el proceso de industrializacin

En las plantas, laboratorios, departam entos de diseo y publicidad y

desnacionalizacin de la industria nacional; e) am enaza de que el proce

Volviendo al hilo central de este ensayo, recordemos que la hiptesis de

consum o, tiende naturalmente a concentrarse en tomo a las mayores

obreros; el centro administrativo, financiero y comercial, en tomo al cual

en que se cum ple en gran m edida esa condicin bsica constituye a

Lo que se ha venido exponiendo implica que en mi opinin el fe

financiar la inversicn necesaria, basta complementarla con ahorro exter

es difcil que ocurra si la distancia entre el nivel tecnolgico prim itivo y

participacin en los sistem as de transferencias de ingresos. Sin embargo,