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Dossi
Edio Especial | Volume 2 | Ano 13 | 2014
A Insero do Brasil nas Cadeias Globais de Valor

Various Authors
CENTRO BRASILEIRO DE RELAES INTERNACIONAIS
A Insero do Brasil nas
Cadeias Globais de Valor
Dossi Vrios Autores
Volume 2 |Ano 13 | 2014

Quem somos
Criado em 1998, o Centro Brasileiro de Relaes Internacionais (CEBRI) um think tank que tem por objetivo
desenvolver conhecimento e promover o debate sobre temas das relaes internacionais, oferecendo subsdios
para a definio de polticas pblicas. Busca tambm fomentar o dilogo entre diferentes atores, pblicos e
privados, visando melhor entendimento da agenda internacional, bem como a insero do Brasil no cenrio
global. Localizado no Rio de Janeiro, o CEBRI foi concebido por um grupo de diplomatas, empresrios,
acadmicos e possui uma estrutura independente, multidisciplinar e apartidria.
De acordo com a pesquisa Global Go to Think Tanks, conduzida pela Universidade da Pensilvnia, o CEBRI tem
sido relacionado entre os mais relevantes think tanks do mundo, estando presente em mais rankings do que
qualquer outro instituto brasileiro, destacando-se por sua capacidade de congregar prestigiados especialistas
em relaes internacionais.
O CEBRI uma Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico - OSCIP. Seu Estatuto Social prev
transparncia em todas as suas atividades.
4
Conselho Curador
Presidente de Honra Gelson Fonseca Junior

Fernando Henrique Cardoso Georges Landau
Henrique Rzezinski
Presidente
Jos Aldo Rebelo Figueiredo
Luiz Augusto de Castro Neves
Jos Luiz Alqueres
Vice-Presidente Jos Pio Borges de Castro Filho
Tomas Zinner Marcelo de Paiva Abreu
Marco Aurlio Garcia
Vice-Presidentes Emritos Marcos Castrioto de Azambuja
Daniel Miguel Klabin Marcus Vincius Pratini de Moraes
Jos Botafogo Gonalves Maria Regina Soares de Lima
Luiz Felipe Lampreia Pedro Malan
Roberto Abdenur
Conselheiros
Roberto Teixeira da Costa
Armando Mariante
Ronaldo Veirano
Armnio Fraga
Sebastio do Rego Barros
Carlos Mariani Bittencourt
Vitor Hallack
Celso Lafer
Winston Fritsch
Cludio Frischtak
CEBRI Dossi | Edio Especial

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Volume 2 |Ano 13 | 2014

Crditos
DIRETOR EXECUTIVO
Roberto Fendt
PRODUO EDITORIAL
Eduarda Cirne Severo
Jonathan Fernandes
Leonardo Paz Neves
Vtor Hugo dos Santos Anastcio
PROJETO GRFICO
Blmchen design
IMAGEM DE CAPA
Philip Jackson/sxc.hu
6 IMPRESSO
WalPrint Grfica e Editora
Leonardo Paz Neves (org.)

A Insero do Brasil nas Cadeias Globais de Valor, CEBRI Dossi
Edio Especial ,
v. 2, ano 13. Rio de Janeiro: CEBRI, 2014.
1.Cadeias Globais de Valor 2. Comrcio Internacional; 3. Acordos Comerciais;

4. Governana

NDICE
Roberto Fendt 10
Cadeias globais de valor: uma sucinta introduo
Aldo Rebelo 16
Aluisio G. de Lima-Campos 22
In GVCs, It Takes Two To Tango
Lia Baker Valls Pereira 26

As cadeias globais de valor e os acordos comerciais:
uma soluo para a expanso das manufaturas?
Luiz Augusto de Castro Neves 31 7

O mundo globalizado
Mauricio Cando Pinheiro 34

Abertura, Insero nas Cadeias Globais de Valor e a Poltica Industrial Brasileira
Otaviano Canuto 40
A Alta Densidade das Cadeias de Produo no Brasil
Renato Baumann 47
O Brasil e as cadeias globais de valor
Roberto Abdenur 52
China, caf, SGP. E a danada da ALCA...
Roberto Teixeira da Costa 57

Desafios da Poltica Externa Brasileira para os Prximos 10 Anos
Rodrigo Cintra 61
A importncia da governana na insero brasileira nas Cadeias Globais de Valor
Vera Thorstensen, Lucas Ferraz, Leopoldo Gutierre 66

O Brasil nas cadeias globais de valor
Volume 2 |Ano 13 | 2014

8

Introduo 9
Volume 2 |Ano 13 | 2014

Roberto Fendt1
Cadeias globais de valor: uma

sucinta introduo
Alguns fatos estilizados caracterizam o comrcio mundial contemporneo e dizem

respeito mudana da composio do comrcio decorrente da diviso do trabalho
no nvel do produto, popularidade recente das cadeias globais de valor (CGV),
mudana de sentido do sistema de comrcio global, e ao fim do mercantilismo. O
sistema multilateral de comrcio precisa mudar. O espao aqui pequeno e somente
10 as caractersticas mais salientes sero apontadas.
Os frios nmeros da mudana. Faz 20 anos, 60% do comrcio mundial ocorria

entre os pases desenvolvidos (Norte-Norte), 30% entre pases desenvolvidos e
emergentes e em desenvolvimento (Norte-Sul) e os restantes 10% no sentido Sul-
Sul. Por volta de 2020, espera-se que o comrcio ocorra por igual nas trs direes
apontadas. Se assim for, o peso relativo do comrcio Norte-Norte ter se reduzido
pela metade em menos de 30 anos.
1 Diretor Executivo, Centro
Brasileiro de Relaes Alm disso, e mais importante, as transaes internacionais envolvendo produtos
Internacionais. intermedirios insumos utilizados nos processos produtivos so responsveis
por quase 60% do total do comrcio de bens. Uma consequncia importante
2 Pascal Lamy, Global value da integrao de redes de produo que as importaes so to importantes
chains, interdependence, como as exportaes no que tange contribuio para a gerao de empregos
and the future of trade. e para o crescimento econmico. Em 1990, o contedo das importaes no valor
VOX CEPRs Political Portal, adicionado das exportaes era de 20%; em 2010 saltou para 40% e espera-se
18 de dezembro de 2013. que alcance 60% em 2030. Finalmente, os servios relacionados com o comrcio
Ver tambm: Shimelse Ali tornaram-se mais importantes que a manufatura, cuja fatia no valor adicionado
e Uri Dadush, Trade in do comrcio declinante 2.
Intermediates and Economic
Policy. VoxEU, 9 de fevereiro A popularidade recente das cadeias globais de valor (CGV). H muito que os
de 2011. gestores de cadeias de suprimento tratam do tema sob a tica da empresa. Portanto,

cadeias globais de valor no constituem propriamente uma novidade para esses
gestores as cadeias globais de suprimento tm sido uma parte familiar da paisagem
internacional de negcios h dcadas.
Do ponto de vista da gesto, sempre tiveram especial importncia temas relativos

distribuio eficiente dos bens que fluem ao longo das cadeias de suprimento.
Analistas da poltica industrial tambm h dcadas enfatizam as relaes entre
a organizao da indstria, o tamanho das empresas e a forma de propriedade,
e o relacionamento dessas empresas manufatureiras e seus fornecedores. Ponto
igualmente relevante diz respeito localizao, tanto da empresa manufatureira dos
bens finais como de seus fornecedores de insumos.
Igualmente, analistas da competitividade das empresas do ponto de vista de sua 3 Pisano, G. P. e W. C. Shih,
nacionalidade, temas como manter e ampliar a produo de forma eficiente, levando Restoring American
em pesquisa e desenvolvimento e canais de vendas, estiveram presentes na busca de Competitiveness, Harvard
identificar meios e formas de produzir bens a baixo custo, de alta qualidade e com Business Review 2009.
alto contedo tecnolgico 3. 11
4 Ver, a respeito, o livro
Desde meados da dcada de 1960, empresas americanas comearam a fatiar suas pioneiro de Joseph Grunwald.
cadeias de suprimento em busca de supridores de baixo custo no exterior. Esse The Global Factory: Foreign
processo de global outsourcing inicialmente focou na simples montagem de partes Assembly in International Trade.
e peas de empresas americanas. Foi a partir desse processo de suprimento global Washington, DC: The Brookings
que se originou a CVG 4. Institution, 1985.
Desde o incio da dcada de 2000, o conceito de CVG ganhou popularidade 5 Gary Gereffi e Jookoo Lee, Why
como forma de analisar a expanso internacional e a fragmentao geogrfica the world suddenly cares about
das cadeias de suprimento e de criao de valor contemporneas 5. A partir de global supply chains, Journal
2009, as exportaes de bens intermedirios excedem o valor combinado das of Supply Management, julho
exportaes de bens finais e de capital, representando 51% das exportaes
de 2012.
de mercadorias, exclusive combustveis 6. Trata-se, portanto, de um sistema
de comrcio de valor adicionado ou, como querem alguns, de comrcio de
6 WTO e IDE-JETRO. Trade
tarefas (trade in tasks).
Patterns and Global Value
Chains in East Asia: From
Um sistema comercial de produzir bens, no somente de vender bens.
Trade in Goods to Trade
O arcabouo analtico do GVC tem por foco a expanso global das cadeias de
in Tasks. World Trade
suprimento e de como o valor criado e capturado nesse processo. Analisa o amplo Organization and Institute
espectro de atividades que empresas e trabalhadores executam para produzir um bem of Developing Economics,
especfico de sua concepo at o uso final. Nesse sentido, o enfoque do GVC prov Geneva e Tokyo, 2011.
Volume 2 |Ano 13 | 2014

uma viso holstica de indstrias globais de dois pontos de vista distintos: de cima
7
para baixo e de baixo para cima .
Na viso de cima para baixo da governana das GVC, o foco est principalmente na
identificao das empresas lderes das cadeias globais de valor e na organizao
da indstria mundial; na perspectiva de baixo para cima a nfase recai na busca de
identificar oportunidades de upgrading da posio da empresa na cadeia produtiva
em que est situada. Nessa ltima forma de visualizar a questo, polticas pblicas
so desenvolvidas para apoiar empresas localizadas em um determinado territrio em
sua busca de melhor localizao na cadeia de suprimento.
Temos o hbito de visualizar as CGV do ponto de vista das empresas lderes que
manufaturam os produtos finais, cujas principais caractersticas so a intensidade de
capital, tecnologia e skills. Contudo, nem todas as CGV so producer-driven chains
lideradas por manufaturas de bens finais. H outras cadeias igualmente globais que
tm no seu comando empresas que respondem aos consumidores (buyers-driven
12 chains), como as grandes cadeias de varejo globais ou detentores de bens de
marca, como Nike e Reebok, extremamente responsivas cambiante demanda dos
consumidores, e que no tm manufatura prpria. Nessas, a governana das cadeias
produtiva reside na imposio de controles de padres de conformidade e qualidade,
favorecida pela concentrao dos varejistas. Walmart, por exemplo, tem mais de oito
mil lojas em 15 pases com receita anual superior a US$ 400 bilhes e era, no final
dos anos 2000, o stimo maior parceiro comercial da China 8.
Uma nova viso do comrcio. A nfase dada pela maioria dos governos s
exportaes leva muitas vezes a examinar a questo somente por um ngulo alm
de refletir, talvez, algum rano mercantilista inconsciente.
Para avaliar corretamente a contribuio das exportaes formao do PIB,

so necessrias medidas melhores dos fluxos de comrcio, lquidas dos produtos
intermedirios importados, e um entendimento de como a economia se encaixa nas
cadeias globais de produo.
7 Gereffi e Lee, op. cit
Ao levarmos em conta somente os dados brutos das exportaes, muitas vezes
8 Clark, A. Wal-Mart, the US subestimamos tanto os custos da proteo como a importncia de relaes
Retailer Taking Over the World comerciais bilaterais e regionais. O papel crescente do comrcio de produtos
by Stealth, The Guardian, 13 intermedirios, associados com o investimento estrangeiro direto e com a
de janeiro de 2010. globalizao da produo, j mencionado anteriormente, requer uma nova viso do

comrcio, em que exportar requer importar. Enfoques antigos de poltica, como
medidas restritivas de comrcio voltadas para a proteo de empregos, podem ser
contraproducentes, inibindo a participao do pas nas CGV e produzindo um efeito
contrrio ao originalmente pretendido 9.
A substituio de importaes ou restries s importaes por razes de poltica

industrial, inibiro tanto o comrcio em bens intermedirios como o investimento
estrangeiro direto em nichos de cadeias de valor. Isso no implica dizer que um regime
comercial aberto seja condio suficiente para assegurar benefcios de uma insero
em cadeias globais de valor. Para que isso se d de forma eficaz, so necessrias
polticas pblicas horizontais sobejamente conhecidas, como a melhoria da educao e
da infraestrutura, e transferncia de tecnologia para potencializar o acesso s cadeias
globais de valor da mesma forma que reformas institucionais. Esses fatores so
essenciais na tomada de deciso de longo prazo de empresas multinacionais com
respeito a localizao de suas subsidirias e de seus fornecedores.
Consequncias das cadeias globais de valor. Em decorrncia do que foi dito 13

anteriormente duas consequncias importantes emergem do crescente comrcio
de bens intermedirios e da formao da CGVs. Diversas As principais so o fim
do mercantilismo como sistema comercial e a necessidade de incorporar outros
aspectos ao sistema multilateral de comrcio.
O fim do mercantilismo. O desenvolvimento das cadeias globais de valor ps um

paradeiro ao mercantilismoa doutrina de que a riqueza de um pas depende de
sua capacidade de produzir saldos comerciais e acumular reservas. Como j se
observou, mudanas estruturais no comrcio mundial tornaram o protecionismo 9 Peter Draper, The shifting
contraproducente para proteger empregos em um mundo de cadeias globais de valor. geography of global value
chains: implications for
A razo simples. Barreiras comerciais ao comrcio de insumos penalizam as developing countries and trade
exportaes e reduzem o contedo tecnolgico da produo destinada ao mercado policy. VOX CEPRs Policy
interno. Exportar mais implica agora em importar mais. Portal, 16 de junho de 2012.0.
O Sistema multilateral de comrcio precisa mudar. A dimenso de acesso a 10 Ver, a respeito, Bernard
mercados da Rodada Doha est paralisada desde 2008. Em seu lugar, os principais Hoekman. Supply Chains,
atores voltaram sua ateno para negociar acordos preferenciais de comrcio Mega-Regionals and
em alguns casos mais recentes, iniciativas mega-regionais de preferncias de Multilateralism: A Road Map
comrcio. So exemplos desses mega-regionais a Trans-Pacific Partnership e a for the WTO. London: CEPR,
10
Trans-Atlantic Initiative . de observar-se que nenhumas das grandes economias abril de 2014
Volume 2 |Ano 13 | 2014

emergentes fazem parte de acordos mega-regionais. O atual ordenamento jurdico
do comrcio internacional baseia-se na noo de que firmas em um pas vendem
bens a consumidores em outro pas. Em decorrncia, o arcabouo regulatrio
contempla o comrcio de produtos, em lugar do comrcio de processos. Em razo
disso, no leva em conta um espectro de polticas e barreiras que no inibem, per
se, a venda de bens, mas que dificultam a movimentao esses bens.
Acordos preferenciais de comrcio vm sendo firmados cada vez em maior

nmero em decorrncia de uma dificuldade percebida do sistema multilateral de
comrcio de propor solues aos desafios postos pela generalizao das CGV.
Para tanto, talvez seja necessrio, como sugeriu Bernard Hoekman, que a OMC
aja como um frum para reduzir a fragmentao do sistema internacional de
comrcio. Mas esse j outro tema, que vai alm do escopo dessa modesta nota
e do espao a ela conferido 11.
14
11 O leitor interessado poder

tambm beneficiar-se da
leitura de V. Aggarval e
S. Evenett, The Returno
f Industrial Policy: A
Constructive Role for the
WTO. Em: S. Evenett e A.
Jara (eds.) Building on Bali: a
Work Programme for the WTO.
London: CEPR,, 18 de setembro
de 2013

A Insero do Brasil nas 15
Volume 2 |Ano 13 | 2014

Aldo Rebelo1

O conceito de cadeias globais de valor est associado s mudanas recentes

ocorridas na economia mundial, que contriburam para acelerar o processo de
globalizao da produo sob o comando de grandes empresas multinacionais.
As novas tecnologias da informao e comunicao permitiram aos grandes

conglomerados produtivos e financeiros integrar em escala global os processos de
16 gerenciamento e produo, localizando as diversas etapas industriais nos lugares
onde possam obter o lucro mximo, pela reduo de custos, acesso a mercados,
tecnologias e matrias-primas. Acrescente-se a reduo dos custos de transportes
decorrente da melhoria da infraestrutura de portos e aeroportos, do uso de
contineres e navios porta-contineres de grande porte, e a reduo do volume e peso
das mercadorias manufaturadas, graas ao uso de novos materiais e nanotecnologia.
As novas tecnologias de produtos e processos foram acompanhadas por mudanas

institucionais igualmente importantes para criar um ambiente favorvel atuao
de grandes empresas multinacionais que dominam a produo em escala planetria
nos diversos setores da economia. A principal delas foi a criao da Organizao
Mundial do Comrcio (OMC), em 1994, que contribuiu no apenas para reduzir
ainda mais as tarifas e outras barreiras no-tarifrias no comrcio internacional
de manufaturas mas, sobretudo, para beneficiar as empresas multinacionais na
competio global, por meio da incluso nos acordos de livre-comrcio de temas
como: maior proteo propriedade intelectual, aos investimentos e liberalizao
do comrcio de servios.
As novas tecnologias e arranjos institucionais, associadas a outra mudana

1 Aldo Rebelo ministro do geopoltica no menos importante - a adeso da China OMC, em 2001, conduziram
Esporte e Conselheiro do CEBRI alteraes profundas na diviso internacional do trabalho, com destaque para a perda

relativa da capacidade dos Estados nacionais de organizar a produo das diversas
indstrias em seu prprio territrio. Nos marcos dessa nova diviso internacional do
trabalho j no se trata de organizar a produo local em todos os nveis, mas em
etapas fragmentadas do processo produtivo. Um mesmo produto pode ser projetado
nos Estados Unidos, ter parte de seus componentes produzidos na Alemanha, na
Coria do Sul e no Japo, ser montado na China e dali ser distribudo por todo o
mundo. A renda gerada em cada pas corresponde ao valor que for adicionado ao
produto em seu territrio.
Nesse novo quadro, no basta participar das cadeias globais de valor, tambm
importante, ascender na escala de participao da renda gerada. Um exemplo
frequentemente citado o da montagem dos smartphones da Apple na China. De um
iPhone 4, montado na fbrica da Foxconn, em Shenzhen, e vendido no mercado a US$
600, a China fica com apenas US$ 6,54, o que corresponde a 3,4% do preo total de
fbrica que de US$ 194,04; o restante remunera materiais e componentes importados,
licenas de patentes, softwares e outras atividades de alto valor agregado realizadas
nos Estados Unidos, na Alemanha, no Japo e na Coria do Sul (Sturgeon, 2014). 17
A situao impe novos desafios aos pases em desenvolvimento: primeiro, a escolha
de polticas econmicas e industriais que permitam s suas empresas desenvolver
trajetrias de sucesso, atrair investimento direto estrangeiro e inserir-se nas cadeias
globais de valor comandadas pelas empresas lderes mundiais em cada setor; segundo,
estimular a criao no Pas de empresas multinacionais que sejam capazes de liderar
cadeias globais de valor em seus respectivos setores de atividade e reter internamente
as atividades econmicas geradoras de maior valor agregado.
Vale ressaltar que participar das cadeias globais de valor por meio de filiais de
multinacionais com sede em outros pases uma aventura que envolve riscos, como:
descontinuidade das atividades motivada por decises corporativas tomadas fora do
pas; concentrao das atividades e ativos de maior valor, como conhecimento, marcas,
patentes e redes de organizao e distribuio nos pases de origem das matrizes, e
criao de enclaves produtivos com pouca integrao com a economia local. Estudos
recentes demonstram que os ganhos do comrcio relacionados com as cadeias globais
de valor continuam se concentrando nas principais potncias econmicas, associados a
estgios mais avanados da produo - como P&D e design, ou transporte, marketing e
atendimento ps-venda (Reis e Almeida, 2014).
Volume 2 |Ano 13 | 2014

O caso do Brasil
O Brasil possui algumas empresas lderes mundiais em seus respectivos setores

de atividades, tais como a Vale do Rio Doce, no setor de minerao; a Petrobrs,
na explorao de petrleo em guas profundas; a Embraer, na fabricao de jatos
regionais de mdio porte e a JBS-Friboi, BRF e Marfrig, no setor de carnes e
alimentos. H outras altamente internacionalizadas, tais como a Stefanini, na rea
de TI; a WEG, no setor de motores eltricos; a Marco Polo, na produo de nibus;
a Gerdau, na produo de aos longos; a Odebrecht, Andrade Gutierrez e OAS, na
construo civil; a Votorantim, na produo de cimento. Ainda assim, o nmero de
multinacionais brasileiras pequeno.
Alm disso, a participao do Brasil nas cadeias globais de valor tem se dado, com
poucas excees, mais como fornecedor de insumos para empresas de outras origens
18 adicionarem mais valor na cadeia produtiva e menos como exportador de produtos
com maior valor adicionado. H cinco anos os produtos primrios respondiam por
40,5% e os industrializados por 44% das exportaes brasileiras. De l para c a
situao se inverteu e a distncia entre um e outro grupo s aumenta. Em 2013 os
bsicos respondiam por 49% do total comercializado em comparao com 37% dos
manufaturados. A participao da indstria de transformao no PIB caiu de 18,5%, em
2004, para menos de 13% em 2014.
Mesmo em setores nos quais o Brasil tem no apenas vantagens comparativas, mas
vantagens absolutas sobre os demais concorrentes, como o agronegcio, o Pas tem
encontrado dificuldade em sair dos estgios mais baixos da cadeia de valor, em parte
devido ao uso da escalada tributria pelos importadores com o objetivo de transferir
para si as etapas mais nobres da cadeia produtiva. A China, por exemplo, cobra um
imposto de importao de apenas 3% sobre a soja em gro, mas para promover sua
indstria de processamento de soja imps uma tarifa de 9% sobre as importaes de
leo de soja (Sturgeon et al., 2014).
Mas h aes possveis que concederiam ao Brasil penetrar nas chamadas cadeias
globais de valor em posies que fossem alm de fornecedor de matrias-primas. A
questo central elevar a produtividade geral dos fatores de produo e estimular a

inovao de produtos e processos. As experincias bem sucedidas nesse esforo, como
a China, demonstram que o melhor caminho para elevar as potencialidades de um pas
desenvolver sua indstria em um momento especfico de acordo com as vantagens
comparativas determinadas pela sua capacidade estrutural existente naquele momento.
Se as vantagens comparativas do Brasil hoje esto associadas abundncia de
recursos naturais, deveramos aproveitar essas vantagens para desenvolver indstrias
que utilizem mais intensamente esses fatores, tais como alimentos, metalurgia,
petroqumica, madeira, papel e celulose, vesturio, calados e couro.
Para que as empresas privadas invistam em indstrias de acordo com as vantagens

comparativas do pas, os preos relativos devem refletir totalmente a abundncia
relativa desses fatores, e esses preos s podem ser determinados pela concorrncia
em um mercado bem regulado. Para esta finalidade o mercado deve ser a instituio
bsica da economia. Este desafio exige um projeto de desenvolvimento para o Pas
que seja capaz de reunir as energias da sociedade em torno de objetivos comuns 19
relacionados ao desenvolvimento nacional. Listo abaixo dez condies que, em minha
forma de ver, seriam necessrias para alcanar tal objetivo.
1 Importncia da liderana poltica no processo de reformas para o

desenvolvimento que oriente e sustente um projeto de crescimento econmico de longo prazo;
2. Unidade poltica e coeso nacional e social em torno dos objetivos

do desenvolvimento;
3. Instituies que sustentem e facilitem as reformas e o processo de

crescimento econmico;
4. Burocracia pblica competente, decente e comprometida

com o desenvolvimento;
5. Polticas educacionais voltadas para formao de quadros tcnicos,

cientficos e gerenciais necessrios para o desenvolvimento;
6. Sistema nacional de inovao tecnolgica fortemente ancorado nas
empresas, universidades e institutos de pesquisa, que desenvolvam tecnologias
adequadas para as condies especficas do pas;
Volume 2 |Ano 13 | 2014

7. Sistema financeiro nacional comprometido com o financiamento de longo
prazo da produo e da infraestrutura;
8. Polticas sociais inclusivas que permitam a distribuio dos frutos do

crescimento para todos os segmentos da sociedade;
9. Adoo gradual de reformas econmicas e polticas para transformao

das instituies, e negociao com os setores que tenham seus interesses afetados
negativamente.
10. Incentivos locais para fortalecer as foras empreendedoras em todos os

nveis federativos e regies do pas.
Penso que cada um desses pontos mereceria uma reflexo crtica por parte da
sociedade nacional, principalmente do governo, do Congresso, dos partidos polticos
e outras instituies, tendo em vista liberar todo o potencial transformador do Brasil,
20 por suas caractersticas nicas, enquanto formao social e processo civilizatrio.

Bibliografia
Lin, J. Y. New Structural Economics (2012). A Framework for Rethinking Development

and Policy. Washington: World Bank.
OECD (2013). Interconnected Economies: Benefiting from Global Value Chains.

Synthesis Report.
Paulino, L. A. (2014) Seria o modelo chins de desenvolvimento replicvel na

Amrica Latina e em outros pases em desenvolvimento? in Pires, M. C. e Paulino, L.
A. Dilogos China e Amrica Latina. So Paulo: LCTE Editora 21
Reis, C. F. de B. e Almeida, J. S. G. (2014). A insero do Brasil nas cadeias globais

de valor comparativamente aos BRIICS(). Texto para Discusso n 233. Campinas:
Instituto de Economia, Unicamp.
Sturgeon, T. et. al. (2013). O Brasil nas cadeias globais de valor: implicaes para a
poltica industrial e de comrcio. Revista Brasileira de Comrcio Exterior. N 115.
Volume 2 |Ano 13 | 2014

Aluisio G. de Lima-Campos1
In GVCs, It Takes Two

To Tang o
This is not about Argentinas hot and sensual classic dance. It is about partnerships.
Specifically, about what companies and governments must do together, as production
fragmentation systems spread across international boundaries and increasingly
become the new norm for product competitiveness. It is about how both must
cooperate and work in sync, to achieve a common goal. The goal being to take
advantage of global value chains (GVCs).
22
If we gave ears to what politicians say, one would believe that countries and
companies could participate in GVCs by unilateral decision. So lets clear this up to
avoid confusion. The fact is that companies, not governments, make up GVCs, either
as lead firms that initiate GVCs or as suppliers that get inserted into GVCs.
But, governments are key factors in the success of firms. Without them providing the
right environment neither domestic companies nor the country will be attractive to
GVCs. Furthermore, with the wrong policy and/or regulatory environment, potential
lead firms will either have a hard time initiating a GVC or may find that the only way
out is to seek another country with the right policies to do it in. Either way, the home
countrys economic welfare is the ultimate loser.
Lead firms have a strong reliance on their own capabilities, but are not completely
1 Is adjunct professor
at American University
independent from local government policies or regulations. Apples iPhone, for example,
Washington College of Law which is made from parts made in over seventy countries, would not be so competitive
and chairman of the ABCI if the U.S. government did not provide them with low import tariffs, efficient ports and
Institute, which is dedicated to warehousing, logistic capabilities, excellent transport and communication networks,
the promotion of research and regulatory facilities for customs and just-in-time deliveries, among several other basic
studies in international trade. infrastructure necessities. Of course it also helps to have a developed financial market.

For lead firms, being able to acquire quality intermediate goods at the lowest possible cost
and ship their final products efficiently at a competitive price to world markets is what
makes them beat the competition, which is the main reason for starting the chain in the
first place. This is what Embraer does. It sources parts and components for its aircrafts in
several countries, taking advantage of these countries comparative advantages.
Despite Brazils well-known infrastructure problems, Embraer has been able to

offer a competitive product. It is true that Embraer and airplane manufacturing
in general are not your typical business: it has few players, the government is
supportive of sales and they usually involve large sums of money. The product flies
to its destination which excludes the need to rely on the costly logistics that other
products must acquire. It also excludes the need of going after financing in the less-
than-perfect local market, since Embraer has product financing readily available
from the Brazilian National Development Bank (BNDES) at competitive rates. This
financing, however, is not solely dictated by BNDES. The terms must comply with
the WTO Agreement on Trade in Civil Aircraft, of which thirty two countries are 23
signatories, including Brazil, Canada, France, Germany, UK and the United States,
which complicates transactions.
From an economic development perspective, however, Embraer has done a lot

more for the country by vertically disintegrating its production process since its
privatization in 1994. This created the opportunity for local sourcing of peripheral
components for Embraer planes that resulted in positive spillover effects for the
economy as a whole. Brazilian supply firms were formed to meet that demand, in
many cases started by former Embraer employees. Over the years, as these firms
improved in expertise and efficiency, they grew to be suppliers in other GVCs,
including those of large aircraft manufacturers in both the European Union and the
United States 2 .
These examples show that adequate infrastructure and favorable trade policies that
facilitate imports and exports of goods and services with as little delays as possible, 2 Blyde, Juan S., Editor,
with reasonable duties and taxes, is what enables GVC lead firms to thrive. And Synchronized Factories: Latin
these, in turn, may provide for new local suppliers that may become later suppliers to America and the Caribbean
foreign GVCs as well. As this virtuous cycle spreads across industries, the countrys in the Era of Global Value
economic welfare is improved and this is certainly something worth pursuing. Chains, IADB, 2014, p. 65.
Volume 2 |Ano 13 | 2014

As the previous examples indicate, lead firms are usually large companies with
ample access to finance and other resources that facilitate shifts in production from
the home country to a foreign country. For those companies, import barriers such as
high tariffs, tax surcharges, poor ports and transportation infrastructure, high cost
of energy, are all incentives to look abroad for alternatives. Such firms may move
some or all production stages to other countries in detriment of the local economy
in order to stay competitive. After all, private companies, in addition to their social
responsibilities, are required to generate profits, even if not maximizing shareholders
equity, in order to stay viable. So, if government policies and regulations at home are
not conducive to their viability as businesses, they will either close shop for good or
move partially or entirely to a more welcoming country sooner or later.
Evidence of this exodus abound. In the United States, Burger King announced
in early 2014 that it was merging with the Canadian chain Tim Hortons. Even
though the companies will manage their respective brands separately, from Miami
and Oakville, Ontario, respectively, a new holding company will be created with
24 domicile in Canada, for tax reasons. This move should result in tax advantages for
the group as a whole 3. In Brazil, more than thirty companies moved operations to
Paraguay in 2013 to take advantage of lower energy costs, flexible labor laws and
3 Burger King says its not
much lower taxes 4. Eastern European countries have become the focus of attention
moving and will continue to of European firms for outsourcing and relocation, for almost similar reasons 5. If the
pay all of its taxes, Tampa Bay environment is not right, the trend is clear. That is why governments and firms need to
Times, August 14, 2014. work together.
4 Empresas migram para o Companies that seek to be suppliers in a GVC depend less on their decision to proceed
Paraguai, jornal Estado de So than on external factors 16. If their home country is not attractive to GVCs because
Paulo, 27 de abril de 2013. it has deteriorating infrastructure, poor logistics resources, lack of specialized labor,
high energy costs, inadequate access to financing, local firms will find it difficult if not
5 Simkova, Otilia, Central and impossible to join a GVC. They will not even be looked at by foreign GVCs. Regrettably;
Eastern Europe: Moving up the these firms will be ignored by GVCs even if they do their part and become lean and
value chain, PWC, available at mean manufacturers, unless the government corrects its policy and infrastructure
http://www.pwc.com/gx/en/ deficiencies. It is clear that a successful insertion in a global supply chain depends on
governance-risk-compliance- companies and the home country becoming attractive to GVCs and this means both
consulting-services/resilience/ government and firms must work together towards that end.
publications/central-and-
eastern-europe-moving-up-the-
The trade in tasks is rising and at a growing pace all over the world, but Latin America
value-chain.jhtm is lagging behind. The average 2003-2010 percentage of exports that are part of a

multistage international production process is 39% in the EU-27, 34% in Asia and
6 Inter-American Development
23% in Latin America and the Caribbean 6. This indicates that Latin America and the
Bank, The International
Caribbean, for not being as inserted in GVCs as the other continents, has room to
Fragmentation of Production:
grow. This also indicates that this groups attractiveness to GVCs is relatively low.
Latin America and the
I would suggest that this is due in good part to uninviting policy and/or regulatory
Caribbean in the Era of Global
environments in most countries in Latin America and he Caribbean.
Value Chains, 2014.
One of the reasons that Brazil is not looked at by GVCs is its tariff structure. Brazilian
7 Carneiro, Flavio Lyrio,
import tariffs are still high compared with its neighbors and BRIC partners. The
Comrcio e Protecionismo em
average tariff in Brazil barely changed in the 2003-2012 period (from 13.6% to 12.9%), Bens Intermedirios, texto para
while those of its trade partners went down significantly. In the same period, average discusso, IPEA, 2014.
tariffs went further down in Mexico (from 15.2% to 4.5%), China (9.44% to 6.93%)
and Argentina (12.37% to 7.69%) to name a few. In 2012, the average tariff of Brazils 8 Mesquita Moreira, Mauricio
main competitors stayed between 4.5% and 9% 7. et al, Unclogging the Arteries:
The Impact of Transport Costs on
Another important study estimated that if just the transport infrastructure in Latin
America were improved the gains in cost reductions would outstrip by far most existing
Latin American and Caribbean
25
Trade, IADB, 2008, available
tariff barriers on Latin American products in the major markets 8. It means that Latin at http://publications.iadb.
American countries would do a lot better investing in infrastructure than negotiating org/handle/11319/264?locale-
reductions in tariff barriers with their trade partners. This suggests that firms could find attribute=en . See also, Too Far
it easier to engage in GVCs if governments would just invest to improve and build better to Export: Domestic Transport
road, rail, fluvial and coastal transportation systems. Costs and Regional Export
Disparities in Latin America and
So, governments can help develop or enhance their domestic industries comparative the Caribbean, IADB, October
advantages. At the same time, firms must do their part by striving to attain quality 2013, available at: file:///C:/
products at internationally competitive prices. Governments and firms need each Users/Christiana/Documents/
other to attract and insert themselves in GVCs. In conclusion, we can say, very My%20PaperPort%20Documents/
appropriately, that with regard to success in GVCs, it takes two to tango. Aluisio/Too%20far%20to%20
export%2010-19-13finalweb[1].pdf
As a final point, agricultural exporting countries like Argentina, Brazil and others, which
compete against subsidized agricultural products from developed countries in third 9 Lima-Campos, Aluisio, In
market, are wasting time. They do not need to wait for a multilateral deal in agriculture Agriculture, It Is Time To Act
at the WTO before pursuing an aggressive trade agenda with GVCs and preferential With Plurilaterals, September
trade agreements. These countries can and should act with plurilateral agreements in 2014, available at: http://www.
agriculture at the WTO, which can resolve the subsidies and market access issues that thetradebeat.com/opinion-
are holding them back and look into a brighter future by expanding their international analysis/in-agriculture-it-is-
trade relationships and improving their economic growth 9. time-to-act-with-plurilaterals
Volume 2 |Ano 13 | 2014

Lia Baker Valls Pereira1
As cadeias globais de valor e

os acordos comerciais: uma
soluo para a expanso
das manufaturas?
A participao das manufaturas na pauta de exportaes brasileiras caiu de 55%

para 39% entre 2002 e 2013. No comrcio mundial, a participao do Brasil nas
26 exportaes mundiais fica entre 0,7% e 0,8%, desde 1990. O conjunto de fatores
que explicam a piora no desempenho das exportaes das manufaturas brasileiras
relativamente consensual valorizao cambial, concorrncia da China, queda
da produtividade, ambiente de negcios, entre outros embora haja divergncias
quanto importncia de cada um. Recentemente, porm, ganhou destaque o
argumento que associa realizao de acordos comerciais e expanso das exportaes
de manufaturas atravs das cadeias globais de valor.
O aumento dos acordos comerciais negociados bilateralmente e/ou regionalmente

interpretada como uma nova onda de regionalismo . As motivaes so diversas:
diretrizes das polticas domsticas em direo a uma maior abertura comercial; receio
de perder mercados; impasses nas negociaes multilaterais de comrcio (Rodada de
Doha); e, a importncia das cadeias produtivas globais. Aqui destacamos o tema dos
acordos comerciais e as cadeias globais de valor (CGV) que passaram a ter prioridade
na anlise da organizao produtiva atual.
Baldwin (2012) considera que no final dos anos 90 foi iniciada uma nova forma de
globalizao. Essa globalizao incorpora no s a fragmentao dos processos
de produo, mas tambm das tarefas (servios). Os investimentos em cadeias
1 Lia Baker Valls Pereira (IBRE/ produtivas com esse nvel de fragmentao exige um ambiente jurdico com
FGV e TFCE/UERJ) regras claras e estveis que assegurem s empresas a integrao de todas as

etapas de produo e dos servios associadas ao seu negcio sem possibilidades
de quebras. A negociao de eliminao de tarifas de importaes de bens
intermedirios, facilitao de comrcio em termos de expedientes burocrticos,
reduo/eliminao de tributos sobre servios comercializveis e instituio
de mecanismos de soluo de controvrsias entre o setor privado e governo
so desejveis. Na formao das cadeias globais e/ou regionais, o ncleo das
negociaes so regras que facilitem o comrcio de bens e servios, alm de
garantias ao investidor.
A globalizao tradicional identificada com a internacionalizao dos mercados

(vendas de produtos) enquanto a nova globalizao desmembra o processo produtivo
e fragmenta tarefas. A primeira forma de globalizao compatvel com as regras
da Organizao Mundial do Comrcio (OMC) e admite, por exemplo, a concepo de
tratamento especial e diferenciado para pases em desenvolvimento (PEDs). Nesse
contexto, pases desenvolvidos podem conceder acesso preferencial aos produtos
oriundos dos PEDs sem que essa medida atrapalhe o processo de globalizao.
27
Na nova globalizao as concesses especiais esto descartadas, pois a
uniformidade de regras essencial para a integrao produtiva. A fragmentao da
produo e sua disperso geogrfica tem que considerar dois fatores. De um lado
os ganhos obtidos com essa fragmentao ao localizar tarefas em territrios que
minimizem os custos. Por outro lado, a eficincia desse processo requer coordenao
global de tarefas. Logo, uniformidade de regras essencial para que os custos de
coordenao no aumentem.
Observa-se que os dois fatores antes mencionados tambm chamam ateno de

outro aspecto. As CGV no so aplicveis a todos os segmentos produtivos.
preciso avaliar os ganhos da fragmentao com os custos da coordenao. Assim
as CGV podem funcionar para alguns setores como o automotivo, mas no para
outros como o setor qumico. Alm disso, as cadeias tendem a serem mais de
carter regional.
Segundo estudo da OMC (2011), as CGV correspondem a um fenmeno de

consolidao de cadeias produtivas regionais lideradas pelos Estados Unidos,
Alemanha e Japo, com crescente participao da China. No seria, portanto,
um tema totalmente novo. Uma ressalva, porm, deve ser feita em relao a
essa observao. Embora seja correto afirmar que as CGV so constitudas
Volume 2 |Ano 13 | 2014

primordialmente pelos arranjos regionais, a reduo nos custos de transporte e
comunicaes e a diviso entre criao do conhecimento e fabricao do produto
permitiu o surgimento de cadeias Norte/Sul.
A novidade das CGV, portanto, que permitiria a incluso de pases com menor grau de
desenvolvimento em cadeias globais de valor de alto contedo tecnolgico. Os pases
poderiam passar a serem exportadores de manufaturas sem terem que passar por todas
as etapas de um processo de industrializao. Essa viso otimista, no entanto, deixa de
considerar que a facilidade de mobilidade do capital tambm significa que poder mudar
de lugar caso sejam identificadas novas vantagens locacionais.
Logo, a participao nas CGV ou nas cadeias regionais no eliminou uma

questo essencial. O pas precisa assegurar endogenamente os seus fatores de
competitividade, sendo o principal a capacidade de adaptar e criar produtos/servios/
tecnologia. A principal fonte e competitividade no o baixo custo da mo e de obra,
mas a sua produtividade associada a sua qualificao e educao.
28
Como essas questes se relacionam com a agenda brasileira de acordos comerciais?
A estratgia da poltica industrial no Brasil do adensamento das cadeias produtivas

locais, partir da exigncia de contedo local nos investimentos (CEBRI, 2012) 2. Embora
seja uma prtica conflitante com as regras de investimento da OMC utilizada
por vrios pases. No caso brasileiro, a crtica a generalizao do uso desse
instrumento. Alm disso, conforme ressaltado por Araujo Jr. (2013), as elevadas
tarifas de importaes incidentes sobre bens intermedirios onera o produto final e
retira competitividade dos produtos brasileiros.
As duas questes antes citadas (contedo local e elevadas tarifas) no requerem a

realizao de acordos comerciais da nova gerao e nem obrigam uma reflexo sobre
em que cadeias globais as indstrias brasileiras podem se inserir. O tema, nesse
caso, a demanda por uma nova rodada de liberalizao comercial no pas, alm de
uma reformulao da poltica de contedo local.
2 Exigncia de contedo local
significa o uso de componentes Observa-se, porm, que a poltica de contedo local no precisa ser vista como
produzidos no mercado inconsistente com a possibilidade de acordos e ou formao de cadeias regionais.
domstico na fabricao de Segundo Guimares (2012), a poltica pode ser desenhada para atrair investimentos
algum produto e/ou explorao estimulando projetos em parceria com os fornecedores locais visando absoro de
de recursos (caso do petrleo). tecnologia. Nesse caso, o que se privilegia so negociaes entre as empresas que

permita estimular a formao de cadeias produtivas. O acordo automotivo entre o
Brasil e a Argentina um exemplo.
A principal indagao, porm que o debate sobre o novo regionalismo se refere

ao tema das cadeias produtivas regionais e o formato dos acordos negociados
pelo Brasil. Durante o debate sobre a constituio da rea de Livre Comrcio
das Amricas (ALCA), entre 1994/2001, era amplamente discutido a criao
de um padro Mercosul para ser contraposto ao padro NAFTA North
American Free Trade Agreement. A credibilidade do Mercosul como bloco coeso
suponha a criao de normas, assim como no NAFTA, sobre temas como compras
governamentais, servios, propriedade intelectual, entre outros. Esse mpeto, porm
foi interrompido com a crise argentina que levou estagnao das negociaes
Mercosul, entre 1999/2000 e 2002. Depois, os impasses nas negociaes da ALCA,
partir de 2003 levaram ao trmino das negociaes da ALCA em 2005, retirando o
estmulo ALCA para a agenda Mercosul.
Consequentemente, as negociaes sobre marcos regulatrios de investimentos, 29

servios, compras governamentais e outras questes que esto presentes nos acordos
de livre comrcio da nova gerao esto ausentes ou mostram um baixo grau de
compromisso no Mercosul. Da mesma forma, os acordos assinados pelo Mercosul
com os pases sul-americanos na dcada de 90 (Chile e Bolvia) e depois, os acordos
com a Colmbia, Equador, Peru e Venezuela Peru, em 2004/05 se restringiram ao
comrcio de mercadorias.
O anncio de amplos acordos regionais como o acordo Trans-Pacfico (TPP) e o

TTIP (Transatlantic Trade and Investment Partnership) ensejaram o debate sobre
o isolamento do Brasil em relao nova onda do regionalismo associado
formao das cadeias produtivas globais e regionais. Observa-se, porm, que as
iniciativas como TPP e o Acordo Transatlntico esto associados a movimentos
liderados pelos Estados Unidos para conformao de regras que atendam os
interesses de expanso das suas empresas multinacionais, alm de procurarem
criar um marco que poder eventualmente ser multilateralizado e, dessa forma,
disciplinar as polticas comerciais e industriais da China, em especial. Logo, a
primeira questo que se coloca para o Brasil se deseja introduzir mudanas
nas diretrizes das suas polticas domsticas que sejam favorveis a um possvel
adensamento da participao do pas nas cadeias globais, independente da
realizao de acordos.
Volume 2 |Ano 13 | 2014

Segundo Baumann (2010), a complementariedade produtiva que permite a
consolidao de uma integrao de fato na regio asitica, o que no ocorre na
Amrica do Sul. Nesse caso, a realizao de acordos que promovem uma integrao
mais profunda cria um ambiente propcio para a formao de cadeias produtivas
regionais que consolidam o projeto de integrao. O Brasil no a China ou o Japo
que possa isoladamente assegurar os investimentos para a formao das cadeias
produtivas. Nesse caso, seria o ambiente favorvel com regras acordadas pelos
pases sul-americanos que atrairia os investimentos voltados para projetos regionais.
Em suma, novos desafios foram trazidos pelas mudanas no comrcio mundial, mas
antes de tudo preciso definir como a poltica de comrcio exterior definida a
partir dos objetivos do plano de desenvolvimento do pas. So essas definies que
iro estruturar a agenda de acordos comerciais que seja favorvel expanso das
exportaes de manufaturas brasileiras. Ressalta-se, porm, que nenhum acordo
isoladamente assegura essa expanso se as polticas domsticas no forem propcias
ao aumento da produtividade da indstria.
30

Luiz Augusto de Castro Neves1
O mundo globalizado
O final do Sculo XX e os primeiros anos do Sculo XXI tm sido palco de profundas

e sobretudo velozes transformaes na vida da Humanidade. Desde o fim da chamada
Guerra Fria, assinalado pela queda do muro de Berlim em 1989 e pela dissoluo
da Unio Sovitica dois anos depois, as relaes internacionais, particularmente
no campo econmico e comercial, tm adquirido novas caractersticas. A agenda
internacional hoje muito mais ampla e complexa, e a defesa do interesse nacional,
objetivo central da atuao de um pas no cenrio internacional, congloba atualmente
um sem nmero de variveis, muitas das quais contraditrias entre si. Um dos
aspectos mais destacados do mundo de hoje o extraordinrio desenvolvimento das
31
telecomunicaes e da informtica, que permitiu uma maior integrao de atividades
sendo desempenhadas em diversos pases. Os mercados financeiros, por exemplo,
constituem hoje, merc das diferenas de fuso horrio, um vasto supermercado
aberto 24 horas por dia. Bilhes de dlares circulam diariamente pelo mundo
mediante o mero apertar de teclas de um microcomputador ligado internet.
claro que o desenvolvimento dessas ferramentas tornaram ainda mais fcil a

expanso do comrcio internacional, que nas ltimas dcadas tem sido superior
prpria expanso do produto mundial. Uma das caractersticas mais importantes
desse fenmeno, que ficou conhecido como globalizao, tem sido a progressiva
internacionalizao dos processos produtivos, tambm referido como cadeias
globais de valor. O desenvolvimento da internet e dos transportes internacionais tem
permitido aos produtores pesquisar seus insumos no mundo inteiro, possibilitando-
lhes o acesso melhor relao em matria de preos e de qualidade, o que, por seu
turno, contribui decisivamente para o aumento da competitividade de seus produtos.
Essa internacionalizao dos processos produtivos tem ocorrido com extraordinria

velocidade, o que nos coloca tambm em face de desafios nem sempre fceis
de serem superados. A primeira percepo que se nos ocorre a questo do 1 Luiz Augusto de Castro Neves
protecionismo no comrcio internacional. O Brasil, por exemplo, teve um bem (Presidente do Conselho
sucedido processo de industrializao a partir de 1940, em grande medida viabilizado Curador/CEBRI
Volume 2 |Ano 13 | 2014

pelo protecionismo comercial, que foi amplamente adotado sob a justificativa da
proteo indstria nascente. Hoje em dia, num contexto de processos produtivos
internacionais, o protecionismo deixou de ser um instrumento eficaz de proteo,
podendo mesmo gerar efeitos contrrios aos desejados, como promover a perda da
competitividade internacional de nossos produtos.
A promoo do livre comrcio um instrumento essencial para tornar ainda mais

exitosa a expanso das cadeias globais de valor. No por outra razo que temos
visto a proliferao de acordo internacionais de livre comrcio, cada vez mais
descolados das rodadas negociadoras da Organizao Mundial do Comrcio (OMC).
Esses novos acordos tm caractersticas algo diversas das negociaes feitas em
passado recente no mbito da OMC, ou de seu antecessor, o GATT (Acordo Geral de
Tarifas Aduaneiras e Comrcio), bem como nos inmeros acordo regionais de livre
comrcio. Os primeiros eram acordos de acesso a mercados mediante a reduo
barreiras tarifrias e no-tarifrias no comrcio entre as partes contratantes. Os
segundos, e talvez o primeiro exemplo de acordo desse tipo tenha sido o acordo de
32 livre comrcio da Amrica do Norte (NAFTA, de suas iniciais em ingls) entre Estados
Unidos, Canad e Mxico, tm um carter muito mais regulatrio e normativo, de
forma a assegurar que um bem produzido numa das partes contratantes esteja
de acordo com as normas tcnicas que regulam sua comercializao nas demais
partes contratantes. Essa a tendncia que tem prevalecido de forma cada vez mais
inequvoca no mundo em processo acelerado de globalizao.
Outro desafio a ser enfrentado para uma insero competitiva nas cadeias globais
de valor o da infraestrutura de transportes visto que, processos produtivos
internacionais requerem rapidez e eficincia na importao, agregao de valor e
posterior exportao dos bens produzidos. De pouco vale termos uma capacidade
produtiva se no conseguimos circular a produo em tempo hbil para entrar no
mercado. Isso pressupe portos, aeroportos, estradas e ferrovias capazes de atender
demanda de produtores e consumidores.
O terceiro, e cada vez mais importante desafio a ser superado, o da qualificao

e capacitao da mo-de-obra necessria ao desenvolvimento e produo de
novos bens. Os processos produtivos modernos so cada vez mais intensivos em
conhecimento, o que faz com que, frequentemente, os diferenciais de competitividade
(como, por exemplo, o controle de qualidade) decorram da utilizao mais intensa de
mo-de-obra mais qualificada.

Em concluso, o mundo cada vez mais globalizado abre oportunidades extraordinrias
expanso das atividades econmicas, abrindo caminho para a expanso do emprego
da renda e da incluso social. Os desafios correspondentes no so fceis de serem
enfrentados. Mas enfrent-los talvez seja o nico caminho que poder retirar o Brasil
da eterna periferia do desenvolvimento mundial.
33
Volume 2 |Ano 13 | 2014

Mauricio Cando Pinheiro1
Abertur a, Insero nas Cadeias

Globais de Valor e a Poltica
Industrial Brasileira 2
lugar comum afirmar que a economia brasileira uma das mais fechadas do mundo.
Uma evidncia disso que a insero do Brasil no comrcio internacional bastante
inferior importncia da economia do pas em termos globais. Esse fechamento tem
implicaes negativas importantes. Por um lado, quando se fala de bens de consumo
34 finais, v-se uma reduo no bem-estar das famlias brasileiras. Por outro, quando o
foco so os insumos intermedirios, os efeitos negativos se manifestam na perda de
competitividade da indstria domstica.
Esses efeitos negativos so reforados luz do recente movimento internacional

na direo da fragmentao dos processos produtivos e do surgimento de cadeias
1 Pesquisador do Instituto globais de valor, em que diferentes estgios da produo industrial so espalhados
Brasileiro de Economia da por diferentes pases. Se antes desta tendncia j era uma desvantagem competitiva
Fundao Getulio Vargas ter acesso restrito a insumos intermedirios, agora este nus s tende a aumentar.
(IBRE/FGV).
Nesse sentido, a Figura 1 indica que, ao contrrio da maioria dos outros pases, a
2 Em grande medida este artigo participao das importaes no consumo de bens industriais das famlias brasileiras
foi baseado em Cando- aumentou muito pouco entre 1995 e 2011. Alm disso, nota-se que em 2011 essa
Pinheiro, M. Insero nas participao era, no caso brasileiro, a segunda menor da amostra de pases. A
Cadeias Globais de Valor e implicao mais bvia que, ao ter acesso restrito (ou a preos mais caros) a
Fragmentao da Produo na determinados bens industriais, o bem-estar das famlias brasileiras reduzido.
Indstria de Transformao
Brasileira: Uma Nota. In: Entretanto, por conta de falhas de mercado (externalidades, principalmente), pode
Bonelli, R., Pinheiro, A. C. (org.). ser justificvel o uso de ferramentas de poltica industrial que implicam alguma
Ensaios IBRE de Economia proteo do mercado domstico, desde que esta proteo seja moderada e que
Brasileira - I. Rio de Janeiro: se reduza ao longo do tempo. Trata-se de prescrio confirmada tanto pela teoria
FGV, p. 165-180, 2013. econmica quanto pela evidncia emprica. Em linhas gerais, as perdas de curto

prazo dos consumidores seriam mais do que compensadas pelo ganho associado s
externalidades mencionadas anteriormente.
Definitivamente, no foi isso que ocorreu no perodo analisado, pelo menos no que
diz respeito aos bens industriais consumidos pelas famlias brasileiras. E note-se que
sequer h evidncias de que as perdas dos consumidores estejam se traduzindo em
ganho de competitividade para as empresas brasileiras.
Pelo contrrio, a proteo excessiva e por tempo indeterminado reduz os incentivos

para investimento em inovao. Sendo assim, a poltica industrial tem que ser tal que
a indstria domstica seja exposta gradativamente competio internacional. As
evidncias empricas confirmam esse entendimento, indicando que uma das principais
alavancas do investimento em inovao a presso competitiva exercida pelos
concorrentes (sejam eles domsticos ou de outros pases). Desse modo, no por acaso
que as empresas brasileiras investem to pouco em inovao.
Outro aspecto do isolamento da economia brasileira a baixa penetrao de insumos 35

importados. A Figura 2 indica que, na maioria dos pases, a penetrao de insumos
importados no consumo intermedirio da indstria de transformao aumentou
entre 1995 e 2011. Trata-se do processo de fragmentao da produo industrial
mencionado anteriormente.
No entanto, no caso da economia brasileira esse aumento foi pequeno, incapaz de reverter
o fato de que a indstria do pas muito isolada do mercado externo. Alm disso, esse
aumento se concentrou no final da dcada de 1990. Entre 2001 e 2011 quase no houve
mudana. Comparada com os outros pases, usa-se muito pouco insumo importado
no processo produtivo. A ttulo de ilustrao, em 2011 apenas 13,5% do consumo
intermedirio da indstria de transformao brasileira era proveniente de outros pases.
A Figura 2 tambm deixa claro que h muita variabilidade entre os pases. Naes
pequenas, boa parte delas da Europa, tendem a usar mais intensivamente insumos
importados do que pases grandes ou ricos em recursos naturais, como Brasil, Estados
Unidos, Austrlia, China e Rssia. O mesmo pode ser dito de pases mais prximos
geograficamente de pases desenvolvidos. O contraponto entre Mxico e Brasil ilustra
esse argumento.
Entretanto, mesmo se levando em considerao esses fatores, difcil no concluir

que, se comparada com a maioria dos demais pases da amostra, a indstria
Volume 2 |Ano 13 | 2014

Figura 1: Penetrao das Importaes no Consumo de Bens Industriais
36
Figura 2: Participao dos Insumos Importados no Consumo
Intermedirio da Indstria de Transformao
Fonte: Clculos do autor a partir da World Input-Output Database (WIOD).

de transformao brasileira muito fechada com relao compra de insumos
importados. Este panorama pouco se modificou no perodo analisado.
Se no, caso dos produtos finais, o efeito negativo do fechamento da economia

brasileira se manifesta como perda de bem-estar para os consumidores, no caso dos
insumos intermedirios o impacto negativo se traduz em perda de competitividade.
Ter acesso restrito a insumos intermedirios importados implica desvantagem
competitiva importante, especialmente num ambiente em que empresas instaladas
em outros pases se valem da fragmentao produtiva como ferramenta para ganhar
competitividade.
O efeito negativo desse tipo de poltica ganha mais relevo luz da evidncia de que a
importao de insumos em especial, bens de capital um importante canal pelo
qual empresas de setores em desenvolvimento absorvem tecnologia. A importncia
desse aspecto no desenvolvimento dos pases do Leste Asitico normalmente
apontados como sucessos de poltica industrial enfatizada por vrios autores.
37
Outro problema que a imposio de barreiras importao de bens de capital tende
a aumentar o preo relativo do investimento, o que de fato tem ocorrido no Brasil ao
longo dos anos. Definitivamente no se trata de uma boa estratgia frente s baixas
taxas de investimento observadas em mbito domstico.
Para ilustrar esse ponto, a Figura 3 apresenta a participao das importaes no

investimento em bens industriais para cada pas da amostra nos anos de 1995 e 2011.
E os resultados so semelhantes aos encontrados para o consumo intermedirio.
A despeito do aumento no perodo analisado, a penetrao das importaes no
investimento brasileiro em bens industriais relativamente pequena. Na verdade,
entre 2001 e 2011 essa penetrao diminuiu.Trata-se, em parte, herana de polticas
industriais voltadas para o fomento da indstria domstica em virtualmente todos
os elos da cadeia produtiva e do modelo de substituio (no competitiva) de
importaes. No entanto, aps interregno de alguns anos, chama ateno o recente e
gradativo aumento de polticas industriais que tendem a aprofundar esse modelo de
desenvolvimento autrquico, no qual insumos intermedirios so fortemente protegidos
da competio internacional. A sua face mais visvel so polticas de requerimento
mnimo de contedo local, margens de preferncia em compras pblicas para produtos
nacionais e aumento dos desembolsos do BNDES (que, muitas vezes, tm como
contrapartida a obrigao de compra de equipamentos e produtos nacionais).
Volume 2 |Ano 13 | 2014

Figura 3: Penetrao das Importaes no Investimento em Bens Industriais
38
A esse respeito, a comparao da experincia de diversos pases permite concluir

que poltica industrial no condio suficiente para garantir convergncia para o
nvel de renda dos pases mais ricos. Pelos mais diversos motivos, praticamente todos
os pases do mundo fizeram algum tipo de poltica industrial. Alguns conseguiram
crescer de forma sustentada e hoje so pases desenvolvidos, mas a maioria deles
no alcanou os resultados almejados, inclusive o Brasil.
A diferena entre sucesso e fracasso est no modo como so construdos os

incentivos para as empresas e os setores contemplados pela poltica industrial.

Proteo excessiva por tempo indeterminado, ausncia de metas e regras de sada,
barreiras para importao de insumos caractersticas tpicas da experincia
brasileira parecem ser uma receita certa para o fracasso. Pases que evitaram esses
erros conseguiram mudar a estrutura de sua economia e crescer de forma sustentada.
No entanto, mudanas de rumo na poltica industrial tendem a enfrentar forte

mobilizao de grupos organizados. Conforme salientado por outros autores, a abertura
da economia, mesmo que gradual, tende a exacerbar a sensao de desindustrializao,
j que implica um aumento da penetrao de insumos intermedirios.
Alm disso, embora neste artigo tenha se dado nfase aos desdobramentos do
isolamento da economia brasileira em termos de polticas industriais (seletivas),
deve-se considerar que certas polticas horizontais so condies necessrias para que
sejam alcanados nveis mais altos de renda. De fato, no se conhece pas que tenha
obtido sucesso sem, por exemplo, proviso satisfatria de infraestrutura, investimentos
significativos em capital humano e ambiente macroeconmico adequado.
39
Nesse contexto, a distncia (geogrfica ou em termos de custos de transporte)
fator importante para explicar a fragmentao do processo produtivo e os ganhos de
competitividade dele resultantes. Sendo assim, tambm importante reduzir o custo
de transporte e logstica do Brasil, fator to relevante quanto as barreiras tarifrias
para explicar o isolamento da nossa economia dos fluxos internacionais de comrcio.
Volume 2 |Ano 13 | 2014

Otaviano Canuto1
A Alta Densidade das Cadeias

de Produo no Brasil
A economia brasileira tem permanecido relativamente margem das transformaes

radicais do comrcio internacional nas ltimas dcadas, associadas aos processos
de fragmentao de processos produtivos em cadeias transfronteirias de valor.
Argumenta-se aqui que tal opo, refletida na forte densidade de cadeias produtivas
locais, tende a incorrer em custos crescentes de oportunidade.
40
Placas Tectnicas em Movimento na Geografia
Econmica Global
O comrcio internacional atravessou verdadeira revoluo nas ltimas dcadas. A

reduo de barreiras tarifrias e no-tarifrias, a incorporao de largo contingente
de trabalhadores na economia de mercado mundial da sia e da Europa Central - e
as inovaes tecnolgicas que permitiram a modularizao e distribuio geogrfica
das etapas de produo em um universo crescente de atividades levaram extenso
da organizao da produo sob a forma de cadeias transfronteirias de valor. O
comrcio internacional cresceu mais rapidamente que o PIB mundial e, dentro do
primeiro, as vendas de produtos intermedirios em relao aos finais.
A geografia da produo industrial alterou-se dramaticamente, com o forte

deslocamento dos segmentos intensivos em mo-de-obra no-qualificada para
1 Otaviano Canuto (Senior fora das economias avanadas. Ainda que o esvaziamento de tais empregos nas
Advisor on BRICS in the economias avanadas possa ser, em maior ou menor medida, explicado por vieses
Development Economics nas tendncias do progresso tecnolgico, no h como negar que foi acentuado por
Department/Word Bank) aquela transferncia de partes das cadeias produtivas para economias intensivas em

mo-de-obra no-qualificada mais barata. No outro lado de tal translado, pases de
renda baixa vivenciaram processos rpidos de crescimento econmico, a partir da
transformao estrutural correspondente migrao de trabalhadores de atividades
de subsistncia para a indstria.
Mudanas acentuadas de preos relativos na economia global fizeram parte de

tal processo. Enquanto o preo da mo-de-obra e dos produtos industriais caiam
conforme o grau de intensidade no uso de tal fator de produo, subiam os preos
de produtos intensivos em recursos naturais, acompanhando a expanso de sua
demanda proveniente das regies de renda baixa em ascenso.
A lgica de cadeias de valor se estendeu tambm aos demais setores. Produtores

vm optando por menos auto-suficincia in-house e por maior sub-contratao
de atividades que no lhes sejam essenciais, sendo esta uma das razes para a
dilatao dos servios na contabilidade dos PIBs nas ltimas dcadas. Cadeias de
commodities recorrem crescentemente a servios sofisticados como insumos e nas
etapas a montante. O contedo de servios embarcados nos produtos industriais 41
tambm se elevou. Adicionalmente, as inovaes tecnolgicas tambm ampliaram
a comerciabilidade de vrios servios, conforme expresso no crescimento de seu
comrcio internacional.
Oportunidades e desafios na diviso industrial do trabalho esto reconfigurados

nesse novo mundo de cadeias transfronteirias de valor. Para economias de baixa
renda, pode-se aduzir ter-se tornado relativamente mais fcil especialmente
no caso das pequenas aumentar sua produo industrial local, j que inserir-
se via segmentos intensivos em mo-de-obra em cadeias existentes lhes
permite contornar limites de escala e sofisticao de seus mercados locais. Por
outro lado, tal insero voltil, podendo ser facilmente desfeita e deslocada
diante de qualquer sinal adverso. Trata-se portanto to somente de janelas
de oportunidade para acumulao local de capacidades e salto adiante. Para
economias de renda mdia e alta, por seu turno, a competitividade naqueles
segmentos definitivamente tornou-se mais rdua. Cabe notar tambm que certas
trajetrias tecnolgicas atualmente em fase inicial p.ex., impresso em 3D -
podero substituir mo-de-obra no-qualificada por qualificada em ampla faixa
de segmentos das cadeias existentes, revertendo em parte a dinmica espacial
acima descrita.
Volume 2 |Ano 13 | 2014

No que diz respeito a economias de renda mdia, o efeito ambivalente. Por um lado,
benefcios em termos de spill-overs tecnolgicos com origem em economias avanadas,
maior produtividade e acesso a mercados mais amplos so facilitados em faixas
intermedirias de sofisticao de cadeias de valor existentes. Por outro, a consolidao
destas estabelece fortes desafios competitivos no que diz respeito aquisio de posies
em seus ncleos. Caso seja essa a ambio em ramos maduros e consolidados, criar novas
cadeias e contestar as estabelecidas constitui a nica alternativa.
Estatsticas de Comrcio Exterior e

de Valor Adicionado
As estatsticas de exportaes e importaes no servem mais como meio de aferir

42 como o comrcio exterior de um pas afeta a alocao de seus fatores de produo.
Com a fragmentao de sistemas produtivos e o vai-e-vem de produtos em estgios
intermedirios atravs das fronteiras, no se pode ignorar sua mltipla contagem,
quer no prprio ramo ou em outros em que sirvam como insumos.
Apenas recentemente dados sobre o valor agregado exportado por um pas em cada
setor comearam a ficar disponveis, graas a uma inciativa conjunta da OMC e da
OCDE (OECD/WTO, 2013), onde se apresentam as exportaes brutas subtradas
das importaes no mesmo ramo e de outras linhas da matriz de insumo-produto. Os
resultados se revelam frequentemente bem diferentes daqueles visualizados com as
estatsticas brutas de exportaes e importaes (Canuto, 2013).
Por exemplo, a base de dados do comrcio de valor adicionado da OMC/OCDE

desvela o volume de servios no comrcio internacional como muito maior, quando
seu contedo embarcado em outros ramos levado em conta, do que os 25%
que lhes so atribudos nas estatsticas brutas veja Figura 1. Correspondem
a mais de 50% das exportaes totais em pases como os EUA, Reino Unido,
Frana, Alemanha e Itlia e, talvez surpreendentemente, quase um tero na
China. Na verdade, conforme mostrado em Hoekman & Jackson (2013), servios
domsticos e importados aparecem incorporados nos diversos ramos da indstria
de transformao, na minerao e na agricultura.

Segue-se que a qualidade dos servios domsticos ou importados disponveis
para a indstria de um pas afeta em muito a competitividade desta. A nosso
juzo, trata-se de um aspecto de poltica de desenvolvimento produtivo raramente
lembrado no Brasil.
Figura 1: Percentual de servios nas exportaes brutas e nas exportaes

de valor adicionado - 2009
43
Fonte: Hoekman and Jackson (2013)
As estatsticas de comrcio de valor adicionado tambm permitem ver como o

Brasil mantm um grau de densidade em suas cadeias de produo industrial
domstica acima do que se deveria esperar a partir de seu nvel mdio de renda
e desenvolvimento. A Figura 2 mostra as propores do Valor Adicionado (VA) em
relao a Exportaes Brutas (X) em vrios pases destacando a China como ponto
de comparao com o Brasil. Enquanto o peso de commodities explica em parte
o ndice elevado nas exportaes totais (grfico esquerda), na verdade o ndice
tambm alto nos vrios ramos manufatureiros - conforme ilustrado direita da
Figura 2, com o caso de mquinas e equipamentos (Banco Mundial, 2014).
O Brasil tem ficado margem do processo de fragmentao transfronteiria da

produo. As excees so poucas, como no caso da Embraer, que opera no centro
de sua prpria cadeia global de valor. A rede regional automobilstica do Mercosul
Volume 2 |Ano 13 | 2014

tambm parece fugir regra, mas trata-se de fato de extenso de uma cadeia com
baixo grau de integrao com o resto do mundo. Os elevados coeficientes de VA
sobre X na indstria expressam, a nosso juzo, graus de adensamento produtivo
local acima do que seria o caso contrafactual previsto para uma economia com o
nvel mdio de renda e sofisticao tecnolgica do Brasil.
Figura 2
Exportaes Totais Exportaes de mquinas e
(% de VA em relao a X) equipamentos (% de VA em relao a X)
44
Fonte: Base de dados sobre comrcio de valor adicionado; estimativas do Banco Mundial ( World Bak, 2014)
Custos de Oportunidade da Alta Densidade das

Cadeias de Produo Brasileiras
Distncias geogrficas em relao ao resto do mundo, diminudas porm no

inteiramente anuladas pelas revolues nos transportes e nas comunicaes,
explicam em parte o adensamento brasileiro maior que seu contrafactual. Afinal, em
vrios ramos, as cadeias transfronteirias de produo so regionais e com foco em

mercados dinmicos de alta renda (sia, Europa e Amrica do Norte).
Contudo, o desvio brasileiro em relao densidade nocional tambm reflete polticas

comerciais e de contedo nacional, cujo uso tem-se mantido mais extensivo que na
maioria de seus pares inclusive a China (Banco Mundial, 2014). Da mesma forma,
condies precrias de logstica e custos de transao no comrcio atravs das
fronteiras particularmente elevados no Brasil, incompatveis com a lgica de cadeias
transfronteirias de valor, explicam em parte o super adensamento domstico.
A supresso desses fatores reduziria o desvio entre as densidades atual e

nocional, com correspondente fechamento de segmentos menos competitivos
nas cadeias e sua substituio por importaes. Por outro lado, as atividades
remanescentes seriam mais competitivas, assim como os produtos finais das
cadeias teriam custos menores e/ou qualidade superior. Trata-se aqui, dos ganhos
estticos previstos pela tradicional teoria do comrcio. No horizontal temporal
mais longo, ou seja, quando as implicaes dinmicas do ajustamento entre as
densidades das cadeias se desdobram, tais ganhos crescem na extenso em que 45
sejam maiores os spillovers tecnolgicos e a extenso de mercados em relao
ao cenrio de manuteno do status quo.
Um conjunto de fatores nos leva a concluir ser esse o caso. A dinmica tecnolgica e
de reduo de custos na economia global tem sido significativa, tornando crescente
o custo de oportunidade local decorrente da clivagem entre densidades atual e
nocional. A manifestao disso est nas dificuldades crescentes de ereo de
barreiras comerciais suficientes conforme se v no ascendente coeficiente de
importaes da China pelo Mercosul. Investidores privados, por seu turno, tendem
a refluir em seu comprometimento com linhas de produo que enxergam como
sobreviventes apenas na hiptese de proteo permanente.
Numa economia com escassez de trabalho e aspirao a crescente poder de

compra salarial, a rentabilidade das atividades produtivas seria reforada com a
disponibilidade local de bens de consumo e equipamentos mais baratos. Inclusive nas
atividades associadas riqueza natural brasileira e que se constituem nos principais
veios para a criao de cadeias globais de valor com ncleo no pas.
Naturalmente, o suporte de polticas pblicas continuaria fundamental. Contudo,

assumindo um carter mais horizontal e no voltado a sustentar a densidade das
cadeias de produo como um fim em si mesmo.
Volume 2 |Ano 13 | 2014

Referncias
Banco Mundial (2014). Implicaes de Uma China em Transformao: Oportunidades

para o Brasil?.
Canuto, O. (2013). South-South Trade Through Value-Added Glasses, Huffington Post,

20 de setembro.
Hoekman, B., & Jackson, S. (2013). Shifting Focus in Trade Agreements From
Market Access to Value-Chain Barriers, The Trade Post, World Bank, 24 de janeiro.
46 OECD/WTO (2013). Measuring Trade in Value Added: An OECD-WTO joint initiative.
Otaviano Canuto Conselheiro Snior e ex-Vice Presidente do Banco Mundial.

Opinies aqui expressas so pessoais e no devem ser atribudas a qualquer
instituio.

Renato Baumann1
O Brasil e as cadeias globais

de valor
O noticirio econmico brasileiro tem enfatizado ultimamente o tema das cadeias

globais de valor`. O simples debate aqui sobre essa questo um avano, uma vez
que esse tema que objeto de diversas iniciativas de poltica econmica desde
a segunda metade da dcada de 1990 em alguns pases, como o Canad - foi at
recentemente desprezado pelos analistas nacionais.
Como todo debate recm-iniciado, h margem para apreciaes variadas, e para 47

algumas posies extremadas, a favor e contra a adoo de estratgia de poltica que
facilite a incluso da economia brasileira nesse contexto. Espero que os prximos
pargrafos contribuam para situar melhor o debate.
Um ponto de partida para tanto simplesmente referir evoluo recente da pauta

comercial brasileira.
Em 2000 as exportaes brasileiras eram compostas por 23% de produtos

bsicos e 74% de produtos industrializados, sendo 59% manufaturados e 15%
produtos semimanufaturados.
Esses percentuais correspondem composio em termos de valor exportado,

portanto so sensveis s variaes de preos. Como sabido, houve uma
verdadeira exploso` nos preos internacionais dos produtos bsicos
(commodities`), graas, entre outros motivos, ao crescimento da demanda por parte
da China. No caso do Brasil, isso significou um aumento dos preos de exportaes
de produtos primrios (entre 2000 e 2013) da ordem de 196%, motivando a
duplicao do volume embarcado.
1 Renato Baumann (Diretor de
Em 2013 a situao era bastante diferente. Ao mesmo tempo em que os produtos Estudos e Relaes Econmicas
bsicos experimentaram (entre 2000 e 2013) essa variao intensa de preos, no e Polticas Internacionais/IPEA)
Volume 2 |Ano 13 | 2014

caso dos manufaturados o aumento foi bem mais modesto, de 77%, com aumento de
volume de 65%.
Como resultado, a pauta exportadora brasileira em 2013 era composta em 47% de

produtos bsicos e 52% de produtos industrializados (13% semimanufaturados e 39%
de manufaturas). A grande variao ocorreu, portanto, em bsicos e manufaturados.
As explicaes para esse desempenho pouco brilhante das exportaes de produtos

manufaturados so variadas. As polticas de estmulo exacerbado do consumo
interno levaram a um aumento de nfase no mercado nacional, houve reduo
de produtividade da mo de obra empregada no setor, com o que ocorreu perda
de competitividade das exportaes, no foram resolvidos antigos problemas de
inadequao da infraestrutura para o escoamento da produo, assim como as
distores na estrutura tributria, entre outros. A lista expressiva.
O fato que, ao mesmo tempo em que a economia brasileira se ressentia do menor

48 dinamismo das exportaes industriais houve crescente penetrao de produtos
importados, explicada em parte pelo aumento do consumo interno muito alm da
capacidade de resposta por parte da indstria, mas tambm pela concorrncia de
produtos provenientes de terceiros pases a preos muito mais atraentes do que a
indstria nacional poderia proporcionar.
A referncia habitual aos produtos provenientes da China. De fato, entre 2000 e

2013 o valor das importaes brasileiras de produtos chineses aumentou 8,5 vezes no
caso de produtos bsicos, 4 vezes nos semimanufaturados e no menos que 33 vezes
em manufaturados. Isso tem motivado um nmero de acusaes de dumping` por
parte do Brasil, mas revela indiscutivelmente uma disparidade pronunciada em termos
de competitividade.
Soma-se a esses nmeros a evidncia de que as exportaes industriais brasileiras

tm perdido parcela de mercado para produtos chineses tambm em mercados
tradicionais para o Brasil, como os da Argentina (com quem existe acordo de livre-
comrcio; mesmo assim os produtos chineses so aparentemente mais competitivos),
do Mxico e dos Estados Unidos.
As razes para tanto so uma vez mais variadas. No entanto, uma dimenso
que est por trs desses resultados a diferena nos processos produtivos e de

comercializao, e nesse caso no apenas em relao China, mas tambm com
relao a pases europeus e norte-americanos.
O fato de a produo industrial nesses que so os principais plos produtores (ou

fbricas do mundo`) ter adotado j h algum tempo lgica distinta de repartio
das atividades no processo produtivo um denominador comum crescentemente
reconhecido como uma das explicaes relevantes para o diferencial de desempenho.
Desde o incio do sculo XX, quando Henry Ford conseguiu reduzir os custos de
produo ao separ-la em etapas, que o fatiamento do processo produtivo
considerado. O que h de novo nos ltimos anos esse fatiamento ter lugar em
pases distintos. A isso se chama as cadeias globais de valor`. Elas permitem
maximizar os benefcios em termos de reduo de custos, ao viabilizar o acesso a
fatores de produo e insumos a preos mais baixos do que no mercado onde est
instalada a unidade de montagem do produto final.
O desempenho notvel dos pases do Leste Asitico nos ltimos anos claramente tem 49
parte da explicao associada adoo intensa dessa lgica produtiva, assim como
a existncia de acordos comerciais preferenciais, que viabilizam o acesso a insumos
importados a preos mais baixos.
As exportaes de produtos industrializados demandam, cada vez mais, um

componente de equipamentos, partes, peas, componentes e matrias-primas
importados a custos mais baixos. Apenas a ttulo de ilustrao, estimativas da
OCDE para 2009 (ltimo nmero disponvel) indicam que no Brasil o percentual de
componente importado nas exportaes da ordem de 10%, enquanto na China o
triplo. O valor adicionado nacional embutido nas exportaes brasileiras 5 vezes
maior que o mesmo componente embutido nas exportaes chinesas.
A intensidade com que esse processo tem se disseminado sobretudo nas trs
fbricas do mundo`- pe em cheque inclusive a lgica das negociaes comerciais,
uma vez que o formato tradicional, de facilitao de acesso a marcado para produtos
sobreposto por negociaes envolvendo servios e polticas governamentais especficas.
Os dados mostram que duas regies participam apenas marginalmente dessas

cadeias de valor: a frica e a Amrica Latina. No caso do Brasil, essa participao
no apenas limitada, como consiste predominantemente de proviso de matrias-
primas para os processos produtivos. O pas no participa de forma significativa da
Volume 2 |Ano 13 | 2014

etapa mais nobre, a concepo de produtos, nem da segunda etapa mais nobre, a
montagem dos produtos.
Como dito acima, o reconhecimento dessa realidade tem dado lugar a debates
crescentemente intensos com relao a o que fazer para alterar essa situao, que
claramente daninha ao desempenho do prprio setor industrial brasileiro no mdio prazo.
Uma condio bsica para participar dessas cadeias viabilizar o acesso a insumos
produtivos custos compatveis com certo nvel de competitividade. Uma anlise
das barreiras comerciais brasileiras em comparao com as de outras economias
emergentes (portanto, competidoras naturais) mostra que h, claramente, uma
diferena pronunciada em termos dos nveis de imposto de importao cobrados aqui
sobre os bens de produo em relao aos cobrados por outros pases. A alternativa
ou uma reduo significativa dessas alquotas em geral, ou a elaborao mais ativa
de acordos de preferncias comerciais. Nenhuma das duas rotas parece ter sido
considerada no passado recente.
50
No basta, contudo, abrir a economia ao comrcio. O componente de servios nessa
nova lgica muito maior do que antes. A demanda por ajustes na legislao,
melhora nas condies de infraestrutura e outros elementos enorme.
E no existe um formulrio de inscrio` para participar dessas cadeias de valor.

Pas algum pode postular isso. O que possvel fazer oferecer as condies mais
vantajosas para que os agentes privados as identifiquem, em comparao com as
alternativas em outros pases, e decidam investir aqui para exportar.
No caso especfico da economia brasileira, a opo por um engajamento mais

decisivo nas cadeias de valor implica um conjunto de consideraes.
Em primeiro lugar, esta economia tem um parque industrial relativamente

diversificado. A recomendao de abertura comercial tem de ser acompanhada de
uma pitada de cautela, porque o custo de desmobilizar segmentos produtivos num
curto prazo pode ser considervel. Esse processo deveria ser feito em forma gradual,
mas bem sinalizado e mantendo-se o ritmo de alteraes ao longo do tempo.
Segundo, fundamental no embarcar no que pode ser um modismo` de poltica

setorial. Nem todos os setores industriais tm seu processo produtivo passvel de ser

feito em cadeias de valor. Em boa parte deles o processo contnuo (por exemplo, na
indstria siderrgica) e simplesmente no faz sentido querer fatiar` esse processo.
No existe, at prova em contrrio, tecnologia que permita isso.
Terceiro, boa parte desses processos no passveis de serem feitos em cadeias de

setores com grande intensidade em recursos naturais. A economia brasileira, como
de resto boa parte das economias latino-americanas, tem vantagens comparativas
precisamente nesses setores. Assim, a insero internacional da economia no
pode ser pensada exclusivamente em termos de nossa distncia em relao a essas
boas prticas.
Quarto, a experincia tem mostrado que existe uma dimenso regional

crescentemente presente nas cadeias de valor. A China tem uma intensa relao com
os pases vizinhos, na Europa Ocidental a interao produtiva vem de longa data,
e na Amrica do Norte a existncia do Acordo de Livre Comrcio entre vizinhos
certamente um facilitador. No caso do Brasil praticamente no h nada parecido.
51
A nfase dos ltimos anos nas dimenses poltica e social da integrao regional
deslocou para um plano secundrio aquilo que deveria ser a espinha dorsal de
sustentao do processo, a integrao econmica, e como resultado, os resultados
alcanados permanecem pfios em comparao com outras regies. Para tanto,
seria preciso uma alterao de rumos, visando superar as barreiras que impedem
a consolidao de cadeias produtivas no mbito regional. No caso do Brasil, mais
provavelmente na Amrica do Sul. Em princpio, um processo de interao permitiria a
reduo de custos em algumas etapas da produo.
No IPEA estamos desenvolvendo projeto nesse sentido, procurando identificar o

potencial de complementaridade produtiva entre os pases sul-americanos, replicando
at para efeitos de comparao a metodologia empregada pela OCDE e a OMC
em estudo global sobre esse tema. Esperamos que esse possa vir a ser um passo
importante, no sentido de permitir vislumbrar as possibilidades de uma atuao
conjunta (jogo de soma positiva) dos pases da regio, na tentativa de aumentar sua
presena nos principais mercados internacionais.
Volume 2 |Ano 13 | 2014

Roberto Abdenur1
China, caf, SGP. E a danada

da ALCA...
O mundo acadmico e organismos multilaterais, como o BID e a OMC, entre

outros, descobriram recentemente um fascinante novo fenmeno a merecer
levantamentos, estudos e pesquisas: o das chamadas cadeias globais de valor,
pelas quais empresas multinacionais fragmentam entre vrios pases os processos de
produo de bens manufaturados e tambm a prestao de certos servios.
52 Procurando melhor informar-me sobre o assunto, percebi, com o benefcio da viso

retrospectiva, ter testemunhado, em algumas etapas de minha carreira como Diplomata,
manifestaes desse fato. E dei-me conta de que o dito fenmeno no diz respeito
apenas a questes de poltica econmica, industrial ou de comrcio exterior. Tem que
ver, e muito, com poltica externa. De onde parecer-me vlido iniciar este texto com a
meno dois ou trs episdios que vivenciei, e que bem ilustram o tema.
Como Embaixador em Pequim entre 1989 e meados de 1993, assisti ao extraordinrio

processo de reinsero da China na economia internacional, graas a uma
lcida poltica desdobrada em duas esferas: a domstica, com os processos de
reforma e abertura conduzidos sob a liderana de Deng Xiaoping; e a de poltica
externa, mediante exitoso esforo de superao de tenses com praticamente
todos os pases vizinhos: a ento ainda URSS, de um lado, e, na sia-Pacfico, a
aproximao com Cingapura, Malsia, Indonsia, Filipinas, Vietn. O processo
incluiu o surpreendente estabelecimento de relaes com a outrora inimiga Coria
do Sul (para suprema indignao do regime de Pyongyang), alm de avanos no
sempre difcil relacionamento com o Japo. Distendeu-se a atmosfera com Taiwan.
Pragmaticamente, criou Deng a zona econmica especial de Shenzhen, como
instrumento para aspirar os impulsos advindos da dinmica Hong-Kong.
1 Roberto Abdenur (Embaixador/
Membro do Conselho Curador Graas a essa dupla guinada na poltica econmica e na poltica exterior a China,
do CEBRI) que sob Mao estivera totalmente isolada dos focos de dinamismo gerados pelos

Tigres de seu entorno, plantou as sementes para o que seria, nas duas dcadas
seguintes, a mais espetacular manifestao do citado fenmeno das cadeias de valor.
Muito embora a fragmentao internacional de processos produtivos ocorra de h

muito, foi, com efeito, a formao de uma rede de estreita interao entre os pases
da sia - Pacfico o detonador do atual interesse por essa mais recente etapa
da globalizao.
Passo agora para um episdio menor, mas que no deixa de ser interessante para
o Brasil. Em contraste com os 7x1 da ltima Copa, passa aqui despercebido algo
que muito de perto nos diz respeito. No, no o Brasil o pas que mais fatura
no mundo com a venda de caf. Esse pas a Alemanha. Tradicionais empresas
alems importam cafs do Brasil e diversos outros fornecedores, os empacotam em
saborosas misturas de gros ou p, e os revendem mundo afora. O Brasil no caso sim,
faz parte de uma cadeia de valor. Mas como simples fornecedor de uma commodity.
a Alemanha que a ela agrega valor e assim dela retira mais proveito.
53
Outro caso: como Embaixador em Washington, vi-me na contingncia de atuar
incisivamente, em coordenao com entidades empresariais como FIESP e CNI,
entre outras, para evitar que o Congresso americano a certa altura exclusse o
Brasil dos benefcios do Sistema Geral de Preferncias americano, ao abrigo do
qual exportvamos ento algo em torno de 3 bilhes de dlares. Tivemos xito na
empreitada. Em parte mediante presso de ordem poltica (o srio impacto que
a retirada do Brasil teria junto opinio pblica brasileira). Mas em boa medida
graas ao seguinte argumento: cerca de 40% das exportaes brasileiras no mbito
daquele regime serviam de insumo para a produo de bens industriais por empresas
locais. De novo o Brasil como parte de cadeias internacionais de produo. Mas,
diferentemente do caso do caf com a Alemanha, com pelo menos o consolo de que
para os EUA estvamos a vender manufaturados. Menos mal.
Esses trs heterogneos episdios tm algo em comum: o Brasil presente em cadeias

de produo apenas como fornecedor de insumos para beneficiamento por outras
partes, e no na posio, mais lucrativa, de atuar como um agregador de valor em
etapas mais adiantadas do ciclo industrial, as quais proporcionam melhor retorno
financeiro e tambm ganhos em produtividade e capacitao tecnolgica.
Vale a esta altura um olhar sobre o contedo de recentes estudos sobre o tema.
Singularizo o estudo do BID Fbricas Sincronizadas: a Amrica Latina e o Caribe
Volume 2 |Ano 13 | 2014

na Era das Cadeias Globais de Valor. Seleciono a seguir, dentre suas principais
concluses, aquelas relevantes para a formulao de polticas externas (excluindo,
portanto, aquelas de carter mais tcnico, por assim dizer);
Nas ltimas trs dcadas, essa fragmentao tem sido um dos principais
fatores da expanso sem precedentes do comrcio internacional mas a Amrica
Latina e o Caribe ficaram de fora de boa parte desse processo;
A sia e Europa esto muito mais envolvidas em cadeias produtivas dos

setores manufatureiro e de servios do que a ALC. Esta se concentra no papel de
fornecedora de insumos primrios para empresas de fora da regio empenhadas na
agregao ulterior de valor;
Apesar dos extraordinrios progressos em transportes e comunicaes,

mais forte a atuao de cadeias dentro das macro-regies do que entre elas. As
distncias ainda contam como obstculo ao encadeamento de atividades produtivas
54 por pases situados em continentes distantes;
A participao em cadeias no serve s para abrir novos mercados.

Proporciona acesso a novas tecnologias. Isto torna recomendvel a adoo de nveis
mais baixos de proteo s importaes, e tambm avanos nos esquemas de
integrao regional;
A integrao no serve apenas para desenvolver cadeias originrias

da regio. Atua tambm como plataforma para estreitar vnculos com cadeias j
existentes fora da regio;
No caso da Amrica Latina, cabe uma reflexo sobre a possibilidade de

promoo da convergncia entre os mltiplos acordos comerciais vigentes, de modo
a viabilizar maior aproximao tambm com os EUA e Canad. No setor de servios,
por exemplo, a ALC tem vantagens vis--vis a Europa e a sia no que diz respeito
aos EUA;
No plano das negociaes por abertura de mercados, preciso continuar

a lutar contra a prtica da escalada tarifria aplicada por muitos pases e
agrupamentos, e que dificultam o acesso de empresas da ALC a nveis mais elevados
de agregao de valor (veja-se o caso do caf na Alemanha).

luz do que precede, algumas observaes sobre equvocos da poltica externa
brasileira que precisam ser superados, se o pas quiser buscar insero mais profunda
na economia internacional:
Constituram erros estratgicos de nossa poltica externa nos ltimos doze

anos a priorizao das relaes Sul-Sul e da Rodada Doha na OMC, em detrimento
de abordagens mais realistas e pragmticas. As relaes com outras naes em
desenvolvimento so de inegvel importncia, mas no so de molde a propiciar
ao pas um salto qualitativo em sua insero na economia internacional, mediante
ganhos de produtividade, competitividade e capacitao tecnolgica. As grandes
fontes de tais ganhos esto nos EUA, Europa e Japo. No caso dos EUA sofremos,
em anos recentes, sria perda de mercado para outros concorrentes, e vimos
reduzir-se de 70% para menos de 50% a parcela de nossas vendas constituda por
manufaturados. Com a UE estamos prximos de completar quinze anos do lanamento
de negociaes, mas nosso excessivo apego a um Mercosul hoje paralisado no
nos permitiu avanar. Enquanto concorrentes nossos tratavam de acordar ALCs com
aqueles dois gigantescos mercados, ficamos circunscritos ao comrcio com a China; 55
Formuladores da atual poltica externa, embora reconhecendo o carter
estratgico do relacionamento com o Norte, expressam o temor de cair em
situao de dependncia dos pases mais desenvolvidos. Que dependncia seria
essa? Nos dias de hoje o pas do qual mais somos dependentes em verdade a
China. Dela somos grandes fornecedores de commodities. Seu envolvimento em
cadeias produtivas se d em primeiro lugar em seu entorno na sia-Pacfico, e
depois tambm com a Europa e os EUA. No se afiguram, no horizonte previsvel,
maiormente promissoras as perspectivas de criao de cadeias entre empresas
brasileiras e chinesas;
A expanso do fenmeno das cadeias de valor induz ao lanamento de

processos de negociao comercial heterodoxos e inovadores, voltados para questes
como a definio de standards, quadros regulatrios, propriedade intelectual e
outros temas mais diretamente relevantes para o mundo empresarial do que para
os Estados-Nao. A OMC deve continuar a ser prestigiada pelo Brasil como uma
espcie de monitora geral das trocas internacionais e instncia decisria na soluo
de controvrsias mas, com o fracasso de Doha (mesmo em um segmento mais
delimitado, como o da facilitao de comrcio) parece esgotado seu potencial como
promotora da abertura de mercados;
Volume 2 |Ano 13 | 2014

Os EUA foram os grandes ordenadores da economia internacional no
ps-guerra, com a criao de organismos como FMI, Banco Mundial e o GATT/OMC.
Na presente quadra, parecem estar empenhados em redesenhar o sistema de
comrcio, com as iniciativas da Parceria Transatlntica, de um lado, e a da Parceria
Transpacfica, de outro. O Brasil, que at recentemente teve sempre papel expressivo
nas negociaes multilaterais de comrcio (graas a uma atuao diplomtica que lhe
permitiu ir muito alm de sua insignificante participao nas trocas, desde sempre
limitada a pouco mais de 1%), corre o risco de ficar totalmente margem desses
processos. Para minimizar tal risco, urge avanar nas negociaes com a UE, e
tambm entabular um novo dilogo com os EUA sobre questes comerciais;
Aqui entra a questo da ALCA, a danada questo da ALCA. Tornada um

antema por fora de postura ideolgica impregnada de antiamericanismo, foi ela
rejeitada com base num infundado temor de submisso do Brasil aos EUA, e de virtual
destruio da indstria brasileira pela concorrncia de empresas americanas. a
esta altura impensvel pensar em ressuscit-la. Mas sim faz sentido sugesto como
56 a que acima mencionei, constante do estudo do BID, de espraiamento ao longo de
todas as Amricas da tessitura de acordos de livre comrcio existentes no Continente.
E cabe, a par disso, uma boa medida de criatividade e at ousadia no dilogo bilateral
com os EUA na temtica econmico-comercial em geral. A possvel realizao em
futuro prximo da visita de Estado da Presidente Dilma a Washington, anteriormente
cancelada e com sobejas razes ao impacto das revelaes sobre a espionagem
americana constituir oportunidade propcia para a abertura de uma nova dimenso
nesse to importante captulo de nossa poltica externa;
Finalmente, outra hiptese: o Brasil dispe, a rigor, de fortes credenciais

para, em alguma medida talvez como observador dotado de alguma voz fazer-se
presente nos processos negociadores envolvendo os EUA com a UE e com a sia-
Pacfico. Somos, ao final das contas, de longe o principal parceiro daquelas duas
regies na Amrica Latina, e isso deve ser de um jeito ou outro levado em conta.
A superao da presente etapa de letargia econmica no pas est a requerer, como

se v, para alm de medidas de poltica industrial, tambm uma reviso de alguns dos
postulados bsicos de nossa poltica externa.

Roberto Teixeira da Costa1
Desafios da Poltica Externa

Brasileira para os Prximos
10 Anos
Entre as 15 maiores economias do mundo, o grau de internacionalizao da economia

brasileira no comrcio mundial tem sido dos mais baixos.
No entanto, com a globalizao, que ganhou maior dimenso no final do sculo XX,
nossas empresas foram obrigadas a mudar de escala e se internacionalizar. Operar 57
exclusivamente no mercado interno para muitas delas deixou de ser vivel. O exterior,
quer como fornecedor de componentes ou mesmo fabricante, seja individualmente ou
em associaes, entrou na estratgia corporativa.
Nesse novo sculo, o mercado global entrou no quadro conjuntural. Temos agora
novos atores se projetando. Adicionalmente, nos ltimos anos dois fatores
estimularam a ida ao exterior: baixo crescimento da economia interna e a
valorizao do real.
So casos recentes de expressivos investimentos externos: Gerdau, Sadia (BRF),

Embraer, Marcopolo, Votorantim, SP Alpargatas, WEG, Natura, entre outros. Cabe
destacar que a AMBEV marcou forte presena com formao da InBev, inclusive,
exportando know how gerencial brasileiro.
Devido a questes culturais, e para melhor adaptao, algumas empresas buscaram

essa participao por meio de associaes para se estabelecerem com empresas
locais, para mais tarde, comprar empresas j existentes ou mesmo partindo do zero,
os chamados projetos greenfield.
1 Roberto Teixeira da Costa
Esse processo foi mitigado com os acontecimentos de 2008. A crise financeira (Membro do Conselho Curador
global e seus desdobramentos trouxeram alguns obstculos que foram enfrentados. do CEBRI)
Volume 2 |Ano 13 | 2014

A sobrevivncia interna passou a ser prioritria, e a abertura para o exterior foi
obviamente afetada.
O que se pergunta : a internacionalizao das empresas brasileiras ser paralisada?

A valorizao da taxa de cmbio no incentivar novamente a internacionalizao?
Dvidas maiores sobre nosso crescimento, enquanto os Estados Unidos parecem estar
saindo da crise, no seria fator a estimular nossa presena? E o nosso mercado interno?
possvel crescer externamente sem sacrificar a participao no mercado interno?
O fato dos bancos brasileiros do primeiro escalo estarem migrando para o exterior,
principalmente para Amrica Latina para assessorar seus clientes, no seria tambm
fator a considerar?
A internacionalizao apresenta ntidas vantagens:
Diversificao - uma empresa no difere dos indivduos que requerem de um certo

nvel de diversificao do seu patrimnio.
58
Mo dupla - grandes benefcios so aprendidos com novas tcnicas gerenciais,
principalmente ligadas ao aumento da produtividade.
Impacta a cultura da empresa, com sua presena internacional, inclusive,

beneficiando seu custo de capital.
Mudana de escala para atender o mercado global.
No consigo enxergar um pas de dimenso continental, como o nosso, mantendo-se

fechado e olhando para seu prprio mercado interno!
Somos um gigante que estrategicamente tem que desempenhar esse papel no

contexto dos pases emergentes. Acordos de Livre Comrcio fora do Mercosul devem
ser amplamente considerados. O Acordo de Livre Comrcio Mercosul/Unio Europeia
se arrasta desde 1998. Para tanto, a posio do governo brasileiro deve ser a de
estimular essa presena, e no criar entraves burocrticos, no impondo tributaes
adicionais aos lucros oriundos do exterior.
Nesse contexto de necessidade de maior grau de internacionalizao de nossa

economia, da maior importncia considerar participar em cadeias globais. A funo
desse encadeamento do processo produtivo permitir aumento de competitividade e

inclusive, atravs dessa integrao, valermo-nos do fator inovao em mercados onde
o nvel de pesquisa esteja mais avanado do que internamente.
A escolha dos parceiros nesse processo produtivo da maior importncia no

s pela sua qualidade, agregando valor, como tambm pela proximidade dos
mercados consumidores.
Um possvel obstculo a superar seria o papel das multinacionais com sede em

diferentes pases que deveriam ser induzidas a participar desse processo com
nossas empresas.
Tambm vale a pena mencionar que na discusso de cadeias globais, prioritariamente

e no obrigatoriamente, devemos buscar essa integrao com pases da Amrica
Latina. Creio que faa todo sentido, por exemplo, buscar uma maior integrao com
o Mxico, que tem uma posio privilegiada em relao ao seu comrcio bilateral
com os Estados Unidos. De parte a parte, sempre houve distanciamento entre os dois
pases, um sempre querendo fazer algo, mas preocupado em no avanar demais. 59
Ou seja, fazer algo que no lhes trouxesse constrangimento em relao s suas
respectivas indstrias nacionais e a setores protegidos.
Portanto, essa relao bilateral sempre foi marcada por uma grande timidez que no
deveria ser a caracterstica dos dois maiores pases da regio que, juntos poderiam
ser mais fortes no comrcio global. Sob o ngulo brasileiro, no s o mercado
americano seria um grande alavancador, como tambm os mexicanos que fazem
parte da Aliana do Pacfico e tm vrios acordos de comrcio com diferentes pases
do nosso planeta, o que poderia ser til nas cadeias produtivas.
Em suas reunies estratgicas, o Captulo Brasileiro do CEAL (Conselho Empresarial

da Amrica Latina) deu grande nfase nos seus papis de trabalho s cadeias globais
de valor. Especificamente sobre a relao Brasil X Mxico, o documento de trabalho
faz as seguintes consideraes, que abaixo reproduzo.
As Cadeias de valor descrevem o conjunto de atividades que as firmas e os

trabalhadores realizam para gerar um produto desde sua concepo ao seu uso-fim.
Tal conjunto de atividades podem compreender apenas uma firma ou pas, ou ento
estar ter suas etapas espalhadas entre diversas firmas e pases. Na nova
configurao da economia global, em que se destaca a interdependncia produtiva de
Volume 2 |Ano 13 | 2014

bens e servios, a insero das empresas nestes processos produtivos compartilhados
adquire importncia fundamental e, por esta razo, as Cadeias Globais de Valor:
Mostram a amplitude das atividades das empresas, como esto ligadas e

como fazem parte de um todo;
Tornaram-se mais extensas e globalizveis;
Otimizam processos produtivos etapas mais mo-de-obra intensivas

ocorrem nos locais em que o custo total de mo-de-obra mais baixo.
A partir do entendimento de que o setor privado tem que ser o protagonista da

insero das empresas nas Cadeias Globais de Valor, empresrios do Brasil e do
Mxico precisam liderar o debate sobre a insero de empresas latinoamericanas nas
Cadeias de Valor, regionais e globais. Algumas questes iniciais que exigem nossa
ateno esto postas, a saber:
60
1) Forward Linkages setores/empresas que agregam valor no incio da cadeia
de valor. Onde estamos e qual nossa participao?
2) Backward linkages setores/empresas que agregam valor no final da

cadeia de valor. Onde estamos e qual nossa participao?
Devemos nos conscientizar que o Mxico e o Brasil exercem funes de liderana que
no so compartilhadas, mas competitivas. Ainda assim, tais diferenas devem ser
equilibradas, sobretudo pelo fato de que existem fatores nas Amricas que precisam
ter consenso em torno de Polticas de Integrao, como so os temas de Educao,
Sustentabilidade e Inovao (temas estratgicos).
Em concluso, e remetendo ao incio desse texto, na prxima dcada o Brasil

deveria aumentar seu grau de internacionalizao, seja atravs do comrcio, dos
investimentos, das cadeias produtivas. No devemos olhar a globalizao como um
problema, mas sim como uma oportunidade para crescermos mais.

Rodrigo Cintra1
A importncia da governana
na insero brasileira nas
As Cadeias Globais de Valor (CGV) tm transformado a dimenso produtiva mundial

e, com isso, parte importante da lgica que fundamenta as relaes internacionais.
Ainda que as diferenas econmico-produtivas entre os pases continuem grandes,
o que se percebe atualmente a abertura de novos potenciais de desenvolvimento,
mesmo que em setores especficos e de forma limitada. 61
Em termos de estrutura econmica global o mundo est chegando ao limite do modelo
de exportao de mo-de-obra para pases de menor custo trabalhista. Inovaes e
tecnologia, transporte e comunicao, juntamente com um contexto de integrao
de mercado alcanado por um esforo diplomtico importante no mbito do sistema
multilateral de comrcio, abrem espao para o desenvolvimento de sistemas
produtivos mais integrados em termos globais.
As CGV ainda so objeto de diferentes estudos e apresentam certa controvrsia

em termos de formas de mensurao de seu impacto. Ainda assim, no resta
dvida de que seu papel se mostra cada vez mais central como um importante
eixo de desenvolvimento econmico. Atualmente as CGV representam a mais
importante forma de estruturar os processos produtivos transfronteirios. Neste
sentido, se faz necessria uma atuao clara e estruturada por parte dos Estados
para criar e promover condies para que suas estruturas econmicas faam 1 Rodrigo Cintra Coordenador
parte das lgicas de CGV. do Curso de Relaes
Internacionais da ESPM/SP
No caso brasileiro, esse desafio se faz ainda mais importante dada a atual estrutura e do Projeto de Graduao
econmico-produtiva do pas e a tendncia mais paternalista que muitas vezes o Internacional em Anlise de
Estado brasileiro adota. Ainda que o desenvolvimento de polticas pblicas e de formas Cadeias Globais de Valor.
Volume 2 |Ano 13 | 2014

polticas regulatrias seja algo fundamental, o ponto central a ser desenvolvido est
mais ligado capacidade de promoo de estruturas de governana. Mais do que a
escolha de empresas especficas, como foi a estratgia implementada pelo BNDES
em torno das empresas campes, ou mesmo de setores por meio das polticas
fiscais adotadas em tempos de crise, necessrio que o governo se concentre mais na
capacidade de criar condies que estimulem a coordenao de atores de diferentes
naturezas em torno da promoo de atividades econmicas.
A insero mundial da estrutura produtiva brasileira mostrou sinais de alterao com

um perfil negativo em termos de desenvolvimento econmico. A pauta exportadora
do pas tem aumentado sua dependncia em torno de produtos primrios, com
baixo valor agregado. No nova a crtica em torno da necessidade de o pas
melhorar o nvel tecnolgico e agregado de seus produtos. Ainda assim, a dificuldade
que os governos recentes (tanto no nvel federal, quanto no nvel subnacional)
tm apresentado em conceber e implementar uma poltica de desenvolvimento
62 econmico-produtivo tem se mostrado claramente perigosa na medida em que gera
potencial desindustrializao.
A discusso brasileira sobre a existncia ou no e os modelos possveis de poltica

industrial um claro indicativo da dificuldade que esta questo apresenta no
pas. Mais do que polticas setoriais, necessria a integrao de iniciativas em
um projeto mais sinrgico tanto em termos de aes governamentais, quanto em
capacidade de articulao com atores privados.
Outro ponto importante a ser considerado o padro de insero internacional

brasileira em termos de exportaes. Em 2012 a China se consolidou como o principal
parceiro comercial do pas, ultrapassando o papel antes ocupado pelos Estados
Unidos. Essa mudana apresenta um importante impacto negativo na estrutura
produtiva brasileira na medida em que a China tem como principal demanda de
produtos brasileiros os produtos primrios (com uma presena significativa de soja
e minrio de ferro), fortalecendo ainda mais a tendncia de concentrao das foras
produtivas nestes setores. Correlato a esta tendncia, outro problema que surge
que as exportaes para a China se concentram numa quantidade relativamente
pequena de empresas, indicando a concentrao da atividade produtiva.
O caso chins emblemtico de como a estrutura produtiva global tem se formado

a partir de aes do Estado em articulao com atores privados. Enquanto a soja

bruta brasileira enfrenta uma baixa barreira tarifria para entrar no mercado Chins,
produtos processados de soja, como o leo ou a carne de soja, enfrentam barreiras
significativamente maiores, chegando a ser trs vezes maior. Some-se a isto a promoo
domstica promovida pelo governo chins em relao ao processamento de soja.
Como estratgia de desenvolvimento de estrutura produtiva ou de busca por ganho

em valor agregado, outros pases em desenvolvimento tm adotado a poltica de
facilitar a entrada de produtos de baixo valor agregado e promover a agregao de
valor internamente.
Assim sendo, no se trata apenas de entender que o mundo produtivo fruto de

uma globalizao puramente econmica que tem no Estado um empecilho. Mais
do que isto, preciso compreender que a dinmica produtiva global apresenta uma
concorrncia entre Estados tambm, alm de suas economias.
Outra importante dimenso a ser considerada est no papel que a economia brasileira
quer e pode ocupar numa estrutura global de produo. Em termos de bens de capital, 63
o pas continua altamente dependente dos pases desenvolvidos. Em funo disto,
a modernizao da capacidade produtiva est sempre um passo atrs, com exceo
de alguns poucos setores, nos quais o Brasil apresenta relevncia global, como o de
aviao e de extrao de petrleo em grandes profundidades.
Por outro lado, uma possvel insero do pas no sistema produtivo global a partir de
fatores com baixa capacidade de agregao de valor (baseado em mo-de-obra barata
ou disponibilidade de matrias-primas) se mostra frgil. O risco das flutuaes de
custos e preos de matrias-primas faz com que o pas seja muito suscetvel s crises
ou outras modificaes de tendncias. preciso compreender que o Brasil ocupa
uma posio singular neste movimento todo: ao mesmo tempo em que est entre as
maiores economias do mundo, apresenta uma estrutura produtiva pobre em termos de
desenvolvimento de CGV.
A importncia crescente do consumo interno como elemento estabilizador da

economia nacional no pode se transformar num porto-seguro. Se ele apresenta
importncia nos ltimos anos, no deve ser considerado como algo que vai manter
o Brasil entre as mais importantes economias do mundo. O pas j mostrou que
facilmente se vale de prticas de defesa comercial para fins de protecionismo
comercial. Neste sentido, no se trata de apenas implementar aes voltadas
Volume 2 |Ano 13 | 2014

manuteno de empresas atuantes no pas, mas sim de promover aes capazes de
atrair investimentos e qualificar empresas para que ingressem em CGV.
Existem diferentes exemplos no mundo de estratgias que esto sendo

implementadas com o intuito de fortalecer a insero de estruturas produtivas
nacionais em CGV. Uma das mais exitosas passa pela ampliao do portflio de
exportaes, especialmente quando este de ordem qualitativa (diversidade setorial),
mais do que setorial (mais produtos de um mesmo setor).
Outra ao importante est ligada a abertura do pas ao mercado mundial. Acordos de

comrcio bilateral se mostram importantes promotores de integrao e ampliao de
mercado potencial, sobretudo em face da estrutura jurdico-institucional oferecida ao
investimento e ao comrcio.
No que se refere s corporaes e associaes setoriais, importante que estas

consigam compreender as CGV e suas repercusses, tanto imediatas quanto futuras,
64 sobre a estrutura produtiva nacional. Ainda que a insero mercadolgica atual seja
favorvel para uma corporao, esta deve ser capaz de compreender qual papel
dever exercer no futuro.
Num mundo em mudana preciso inovar tambm na forma de se pensar o mundo

dos negcios. Misses comerciais, por exemplo, podem ser um bom exemplo da
necessidade de mudana de mentalidade. Enquanto as misses so comumente
utilizadas para mostrar produtos e encontrar compradores, talvez esteja na hora de
promoo de misses internacionais que objetivem mostrar potenciais produtivos
para produtos inovadores ou com melhor qualidade. No se trata de atender ao atual
mercado, mas sim de criar o produto a ser demandado no futuro.
Encontros setoriais, envolvendo atores nacionais e internacionais, juntamente

com a elaborao de estudos e relatrios, so importantes como promotores de
novas condies produtivas. No se trata da produo de documentos contendo
dados e tendncias de consumo, mas sim o desenho de novos produtos e formas
de se fazer negcios.
O esforo privado deve ser capaz de se somar ao esforo estatal. As estratgias

de um devem ser parte das estratgias do outro. Com as atuais estrutura poltica
e institucional brasileira isso no uma tarefa fcil, porm pode comear com

trabalhos de setores especficos. A experincia de formao da Unio Europeia j
mostrou a importncia de processos bottom-up.
O foco deve estar na criao das condies de governana, com cada ator buscando
atuar de forma mais proativa no sentido do fortalecimento da estrutura produtiva
brasileira, mas do que em interesses mais imediatos, como vendas de um lado, e
votos do outro. Num contexto de aprofundamento das CGV, um projeto nacional ,
cada vez mais, um problema de todos.
65
Volume 2 |Ano 13 | 2014

Vera Thorstensen1
Lucas Ferraz2
Leopoldo Gutierre3
O Brasil nas cadeias globais

de valor
I. Caracterizao do fenmeno das cadeias

globais de valor
66
A multiplicao e intensificao do fenmeno das cadeias globais de valor tm

levado os especialistas de comrcio a considerarem tal fenmeno como o novo
vetor de integrao dos pases em desenvolvimento no comrcio internacional.
OCDE, FMI, Banco Mundial e OMC tm investido grandes esforos na anlise
dessas cadeias globais.
Uma sntese dos principais pontos levantados na literatura dada a seguir, para
evidenciar que o fato de o Brasil estar pouco integrado nas cadeias globais de valor
1 Vera Thorstensen (Escola
merece ateno no momento em que se pretende criar uma nova agenda de comrcio
de Economia de So Paulo
exterior para o Brasil.
da FGV FGV/EESP)
Inmeras definies esto sendo propostas para cadeias globais de valor. A mais
2 Lucas Ferraz (Escola de simples identifica uma cadeia como o conjunto de atividades necessrias a produo
Economia de So Paulo da e entrega do produto ao consumidor final, incluindo servios anteriores produo
FGV FGV/EESP) como P&D, software, design, branding, financiamento, sistemas de integrao de
atividades, assim como servios de ps-produo, tais como logstica e servios ps-
3 Leopoldo Gutierre (Escola venda. Existem cadeias orientadas pelo produtor, para produtos de alta tecnologia
de Economia de So Paulo baseados em capital, e cadeias orientadas para o consumidor, para produtos de
da FGV FGV/EESP) massa, baseados em salrios reduzidos.

A qualificao do processo como cadeia de valor advm do fato de a produo se dar
em estgios que agregam valores adicionados. Em cada estgio, o produtor adquire
seus insumos e emprega fatores de produo. As remuneraes desses fatores iro
compor o valor adicionado ao produto. O processo se repete no prximo estgio, de
modo que o valor adicionado anterior se transforma em custo para o prximo produtor.
O conjunto de etapas pode ser realizado por uma ou vrias firmas, dentro e fora do
pas, criando cadeia de produo.
O interesse recente pelo novo paradigma produtivo tem ocorrido porque

os fluxos de comrcio decorrentes da terceirizao de estgios produtivos
esto se intensificando, e tais fluxos se do entre pases desenvolvidos e em
desenvolvimento, criando oportunidades de crescimento. H evidncias de que
essa nova relao tem sido benfica aos pases em desenvolvimento, dado que
se observa um aumento na participao na renda das exportaes mundiais
auferidas por tais pases. As causas que permitiram o surgimento desses
fluxos podem ser apontadas para a drstica reduo dos custos do transporte e 67
comunicao, o importante aumento dos investimentos externos, e a liberalizao
do comrcio internacional 4.
Nesse novo cenrio do comrcio mundial, novas problemticas so levantadas

pelos pases que desejam aumentar sua participao no comrcio internacional
como as exportaes mais competitivas dependem do fornecimento eficiente de,
insumos, assim como do acesso a produtores e consumidores; e a especializao
dos pases tem maior concentrao em tarefas e funes comerciais do que em
produtos especficos 5.
Dessa forma geral, h impactos diretos na formulao de polticas comerciais,

industriais e macroeconmicas. A ampliao de cadeias globais no comrcio mundial
cria desafios para as estatsticas usuais de comrcio, uma vez que as cadeias
acentuam problemas inerentes s formas usuais de mensurar fluxos comerciais e
requerem a estimao de outras medidas para que a forma produtiva seja plenamente
compreendida. Criam-se novos conceitos como o de comrcio em tarefas (trade in
tasks) contra o antigo comrcio de bens (trade in goods). 4 Backer & Miroudot 2013;
Baldwin & Lopez-Gonzalez
O interesse pelo fenmeno cresce na medida em que os padres do comrcio se 2013t..
alteram, uma vez que os fluxos decorrentes das cadeias vm ocupando uma parcela
significativa do comrcio mundial; e tais fluxos de comrcio tm ocorrido entre naes 5 Backer & Miroudot 2013.
Volume 2 |Ano 13 | 2014

de alta tecnologia do Norte e tambm de baixos salrios do Sul. Os novos fluxos de
comrcio ocorreram, principalmente, para aqueles pases no entorno das grandes
economias industriais do mundo como EUA, Alemanha e Japo, o que destaca o
fato das cadeias terem um carter marcadamente regional. Por fim, cabe destacar
que essas novas relaes comerciais no se restringiram apenas a um maior fluxo
de bens entre as fronteiras dos pases, mas tambm a um aumento da mobilidade
internacional de conhecimento gerencial e produtivo. As firmas estrangeiras levam
aos pases de montagem no s as partes para serem montadas, mas tambm o
conhecimento de como mont-las, de como gerir a firma montadora e de como
entregar o produto gerado.
Algumas caractersticas singulares das cadeias explicam a economia mundial recente.

A primeira o aumento da fragmentao da produo e consequente aumento da
interdependncia dos pases, uma vez que a competitividade das exportaes reside
na oferta de insumos de maneira eficiente, assim como no acesso a produtores finais
e consumidores estrangeiros. J a segunda o fato de que a especializao dos
68 pases tem se dado muito mais em tarefas e funes comerciais do que em produtos
especficos. A competio relevante de um pas no se d entre o produto domstico
contra o produto estrangeiro, mas sim, entre quais papis desempenhar dentro da
cadeia de valor. A terceira a nova estrutura de governana mundial. A anlise das
cadeias permite a compreenso de que firmas e que pases controlam e coordenam
atividades produtivas ao longo de uma cadeia.
Outro desafio a enfrentar que o fenmeno da importncia das cadeias no

comrcio internacional acentua os problemas nas estatsticas usuais de comrcio
via o problema de mltipla contagem e seu potencial superdimensionamento da
importncia das exportaes/importaes no PIB; a distoro da importncia das
importaes e exportaes no crescimento econmico e na renda; e a dificuldade de
se compreender o real peso das relaes comerciais entre pases e a real importncia
do setor de servios para o comrcio.
Alm disso, como o comrcio, devido s cadeias, se d por meio de bens

intermedirios, ou seja, bens que sero insumos no processo produtivo de outras
naes, ento, para que se explicitar a importncia das cadeias imperativo
identificar os fluxos desses bens intermedirios. No entanto, tais informaes no
esto disponveis diretamente nas bases de dados de comrcio. Para que se consigam
tais informaes necessrio recorrer a classificaes alfandegrias detalhadas

ou utilizar matrizes de insumo-produto que rastreiam os fluxos de usos ou, ainda,
utilizar dados disponveis para algumas naes de regimes alfandegrios especiais
6
provenientes de comrcio de processamento .
O fenmeno das cadeias tem importantes impactos em formulao de

polticas nacionais.
Dentre os pontos mais relevantes podem ser destacados:
- a identificao dos verdadeiros parceiros responsveis pelo saldo comercial,
- a reduo de disputas comerciais ao se explicitar que barreiras comerciais podem

impactar os produtos domsticos,
- o aumento da importncia da propagao de choques macroeconmicos entre os

pases porque eles so ampliados na presena das cadeias,
- o redimensionamento da importncia dada importao de empregos pouco

69
qualificados, uma vez que importaes podem gerar aumento lquido de vagas de
empregos, assim como a especializao em trabalho de mais alta qualificao,
- o redimensionamento da importncia de certos pases na produo industrial

mundial, uma vez que as vantagens comparativas de pases esto associadas muito
mais a tarefas desempenhadas ao longo da cadeia do que a produtos exportados 7 .
II. Comrcio em valor adicionado e cadeias

globais de valor
Ao longo das dcadas de 70 e 80, as cadeias j eram evidentes na ascenso e

rpida industrializao de diversos pases asiticos, incluindo China e o sudeste 6 Baldwin & Lopez-
da sia. Do ponto de vista do comrcio internacional, o que relevante ressaltar Gonzalez 2013
para esses pases o modo de insero no comrcio baseado na fragmentao e na
especializao de estgios de produo. Integrando suas cadeias tanto na Amrica do 7 Baldwin & Lopez-
Norte quanto na Europa e tambm construindo sua prpria cadeia regional de valor, Gonzalez 2013
Volume 2 |Ano 13 | 2014

esses pases asiticos ganharam cada vez maior relevncia no comrcio mundial.
Mais recentemente, pases do leste europeu, como Polnia, Repblica Tcheca e
Hungria, tambm se constituram como exemplos de regies em que se optou por uma
participao mais expressiva em termos de especializao produtiva. As evidncias
mostram que o comrcio intra-indstria, antes concentrando entre pases mais
desenvolvidos, hoje uma constante preponderante nas relaes comerciais ao redor
do globo, constituindo mais de dois teros de todo o comrcio mundial (Grfico I).
Grfico I - Participao das esportaes de intermedirios nas

exportaes globais
70
Fonte: WIOD
Dois pontos so importantes considerar, quando se reflete sobre a lgica das cadeias
globais de valor: a proximidade geogrfica e as demandas subjacentes integrao.
Com relao ao primeiro ponto, inegvel que a proximidade geogrfica importa para
a formao das cadeias globais de valor 8 . No entanto, cada vez mais a reduo
um carter global s cadeias 9 . Para o segundo ponto, deve-se considerar
quparticipao nas cadeias requer coordenao, presteza na produo e facilidades
8 Johnson e Noguera, 2012 de transao. Tais demandas evidenciam no apenas a importncia da reduo das
barreiras ao comrcio tarifrias quanto no tarifrias, incluindo regras de origem,
9 Baldwin, 2013 . barreiras tcnicas, sanitrias e fitossanitrias, mas tambm a necessidade de boas

condies de infraestrutura a incluindo logstica e fora de trabalho qualificada, com
tambm de um bom ambiente de negcios10.
Na lgica das cadeias globais, um pas que importa pouco e exporta apenas bens
produzidos domesticamente, sem insumos, parte e peas de outros pases, est
fora da integrao das cadeias e deslocado dos ganhos advindos das cadeias
globalizadas, onde custos de fronteira como tarifas, antidumping e regras de origem
so combatidos.
A comercializao de bens intermedirios representa parcela significativa do comrcio

mundial. Uma implicao dessa fragmentao produtiva a de que deve haver cada
vez mais contedo estrangeiro nas exportaes domsticas 11, o que significa menos
valor adicionado domstico para cada unidade monetria exportada.
Alguns dados evidenciam a importncia das cadeias de valor.
No Grfico II a seguir, pode-se notar que, no caso da China, por exemplo, para 71
cada dlar exportado, apenas 61 centavos correspondem a pagamentos de fatores
domsticos como terra, trabalho e capital, o restante corresponde a pagamentos
de fatores utilizados em outros pases. No caso brasileiro, apenas 13 centavos
remuneram fatores estrangeiros. Os ganhos da China advm do volume produzido.
Grfico II - Valor adicionado por exportaes brutas
10 Timer et al, 2013
11 Johnson e Noguera, 2012

Fonte: TIVA-OCDEWTO.2009
Volume 2 |Ano 13 | 2014

III. O Brasil nas cadeias globais de valor
Explicitada a lgica por detrs do comrcio em valor adicionado, uma pergunta que se
levanta : qual o nvel de integrao do Brasil s cadeias de valor?
O Grfico III abaixo, embora no conclusivo, mostra evidncias de que o Brasil no um

pas que est posicionado no contexto dessas cadeias, visto que utiliza pouco contedo
estrangeiro em suas exportaes, em comparao aos demais pases do globo.
Grfico III - Valor adicionado por exportaes brutas
72
Fonte: OECD - WTO

Com relao aos BRICS, apesar do baixo valor adicionado por dlar exportado, o que
se verifica que a China aquele pas que mais tem se beneficiado do modelo das
cadeias globais (Grfico IV)
Grfico IV - Participao nas exportaes mundiais em valor adicionado
Fonte: WIOD
73
A lgica das cadeias globais exige uma tica diversa para o comrcio exterior e
para a tica de valor adicionado. Isso se d porque as estatsticas tradicionais
de comrcio em valores brutos podem no mensurar de modo correto algumas
caractersticas do comrcio internacional contemporneo. Essa diferena pode ser
vista quando se analisa o comrcio bilateral de diversos pases com a China (Grfico
V). Por exemplo, os valores de exportao da China para os Estados Unidos diminuem
significativamente quando o conceito de cadeia introduzido.
Grfico V - Comrcio em valor bruto e em valor adicionado com a China
Fonte: Dados estimados pelo CCGI com dados do GTAP.
Volume 2 |Ano 13 | 2014

O caso do Brasil
Explicitada a lgica por trs do comrcio em valor adicionado, uma pergunta que se
deve responder : quo integrada a indstria do Brasil s cadeias de valor?
Alguns nmeros podem demonstrar que a integrao do Brasil pequena.
Exportaes e importaes de intermedirios
Em relao ao comrcio de bens intermedirios, o ndice de importaes de

intermedirios em relao ao PIB e o ndice de exportaes de intermedirios em
relao ao PIB permitem comparar o grau de integrao do pas nas cadeias globais
de valor. O Brasil, com relao a alguns outros pases, o que aparece como o de
menor percentual (Grficos VI e VII).
74
Como consequncia, no caso do Brasil, apesar de uma ligeira diminuio ao longo do
perodo, a participao dos insumos domsticos no consumo total de insumos pelo
setor industrial brasileiro ainda est muito acima das taxas observadas para muitos
pases emergentes e desenvolvidos (Grfico VIII).
Grfico VI - Importaes intermedirios/PIB da manufatura
Fonte: WIOD

Grfico VII - Exportaes intermedirios/PIB da manufatura
Fonte: WIOD
Grfico VIII - Participao dos insumos domsticos no consumo total de insumos pelo
setor manufatureirot
75
Fonte: WIOD
Comparao Brasil e Argentina
Dados da base do GTAP apresentam o Brasil como um pas ainda fechado, isolado do
comrcio internacional. Apesar do crescente aumento das importaes no ltimo ano,
o Pas o ltimo colocado quando consideramos as importaes sobre o PIB para um
universo de 133 pases. Ademais, em termos de comrcio com bens intermedirios, o
pas no avana muito, permanecendo entre as ltimas colocaes (Tabela I).
Volume 2 |Ano 13 | 2014

Dados da OMC tambm mostram que o Brasil apenas o 22 maior exportador de
bens e o 29 maior exportador de servios. Considerando as importaes, o Brasil
ocupa a 22 posio para o comrcio de bens e a 17 para o comrcio de servios 12.
Tabela I - Comparao entre Brasil e Argentina na base do GTAP
Pas Importaes totais/PIB Ranking
Brasil 11% 133/133
Argentina 20% 127/133

76

Pas Importaes intermedirios/PIB da manufatura Ranking
Brasil 27% 122/133
Pas Exportaes intermedirios/PIB da manufatura Ranking
Brasil
27% 119/133
12 Fonte: WTO Trade Profiles,

Fonte: CCGI-GTAP.
2012. Considerando o
comrcio intra-EU.

Para uma anlise comparativa, na Tabela II, a Argentina tambm foi includa a fim
de se contrastar o Brasil com o seu principal parceiro comercial no cone sul. Pelos
nmeros, observa-se que a Argentina tem melhor desempenho que o Brasil nas
categorias apresentadas. Ressalta-se o seu baixo posicionamento em relao a
importaes por PIB.
Para alm de uma anlise sobre a Argentina, relevante averiguar a importncia

desse pas e do Mercosul para o Brasil. Uma vez que o Brasil um pas fechado
e, aparentemente, pouco inserido nas cadeias globais de valor, mas que tem no
Mercosul seu principal projeto de integrao, uma nova pergunta que emerge : h
sinais de formao de uma cadeia de valor no Mercosul?
Tabela II - Absoro, reflexo e redirecionamento do comrcio no Mercosul
Value Chain in Mercosur Value Chain in Mercosur

Brazil exports to: Argentina exports to: 77
Argentina Brazil
Argentina 77,2% Brazil 83%

Brazil 5,5% Argentina 2,0%
Uruguay 0,4% Paraguay 0,2%
Paraguay 0,3% Uruguay 0,2%
Fonte: Dados estimados pelo CCGI com base no GTAP
A Tabela acima mostra a decomposio do comrcio em: absoro, reflexo e

redirecionamento. No caso da tabela esquerda, revela-se que: daquilo que o
Brasil exporta para a Argentina, 77,2% das exportaes ficam na prpria Argentina;
5,5% retornam para o Brasil; 0,4% redirecionado para o Uruguai e 0,3% para
o Paraguai. De modo semelhante, a Tabela direita, mostra o caso para as
exportaes argentinas. O que se deve enfatizar a alta porcentagem de absoro.
Pouco das exportaes so refletidas e/ou redirecionadas para os outros pases do
bloco. Nesse sentido, as evidncias de fragmentao e especializao produtivas
so ainda muito fracas.
Abaixo, apresentam-se algumas comparaes com a Alemanha integrada na Europa e

os EUA integrados no Nafta, que so relevantes:
Volume 2 |Ano 13 | 2014

Tabela III - Absoro, reflexo e redirecionamento do comrcio da Alemanha e EUA
Value Chain in Europe Value Chain in Europe

Germany exports to: USA exports to:
Czech Republic Mexico
Czech Republic
51,8% Mexico 75,1%
Germany 11,5% USA 18,2%
UK 3,4% Canada 1,0%
France 3,3% Germany 0,6%
Nos dois exemplos das cadeias da Europa e do NAFTA, observa-se que os

percentuais de reflexo so bem maiores em relao aos do Mercosul. Alm disso, os
78 redirecionamentos para pases do mesmo bloco tambm so maiores.
Um ltimo ponto a acrescentar ao ferramental de valor adicionado so as evidncias

setoriais. Da dcada de 90 at os anos recentes, o que se nota que a parcela
de produtos intermedirios importados sobre o total de intermedirios utilizados
aumentou em todos os setores no Brasil. Todavia, esse aumento mais expressivo
em setores mais intensivos em tecnologia. Como fonte desses bens intermedirios,
a China tem se destacado. Apesar desse aumento, o uso de insumos locais ainda
representa, em mdia, mais de 85% do total de insumos utilizados.
Com relao produo brasileira de bens intermedirios, a comparao entre dados

da dcada de 90 e dados mais recentes sugere que o Brasil parece ter vantagens
comparativas direcionadas para a produo de insumos menos intensivos em
tecnologia, como agricultura, indstria extrativa e alimentos processados 13.
Vale lembrar que a existncia de mudanas estruturais na produo de bens

intermedirios pode ser um sinalizador da especializao em estgios de produo de
acordo com a lgica das cadeias de valor. Assim, resta saber em quais estgios das
13 CCGI. Trade Policy in Brazil cadeias globais o Brasil ir se inserir setorialmente e em quais estgios o pas pode
in the era of PTAs and Global ser competitivo, o que so questes bastante distintas. Nesse sentido, deve-se ter
Value Chains (a ser publicado claro que a capacidade de insero nas cadeias de valor dependente das condies
pela FGV). de infraestrutura, no seu sentido amplo.

Identificar quais so os principais gargalos da economia condio sine qua non
para que se tenham recomendaes de poltica que visem uma maior participao no
comrcio de bens intermedirios.
IV. Concluses
As evidncias so fortes em apontar o isolamento do Brasil diante do fenmeno da

integrao por cadeias globais de valor.
Tal insero certamente necessitar de toda uma nova poltica de comrcio exterior
atrelada a uma nova poltica industrial que objetive maior competitividade para a
indstria brasileira.
79
Duas so as principais opes abertas para o Brasil:
- realizar uma poltica de insero unilateral com a adoo de um regime de abertura

comercial, via reduo de tarifas, financiamento e incentivos fiscais em busca de
inovao tecnolgica, ou
- realizar uma poltica de negociao de acordos preferenciais com pases que

complementem tal insero, via reduo de tarifas, regras de origem compatveis e
principalmente, com importao de componentes de maior contedo tecnolgico e
transferncia de tecnologia.
Outro importante ponto que merece debate se a prioridade do Brasil deve ser a
de buscar integrao regional, na Amrica do Sul, ou integrao global com pases
mais desenvolvidos como Europa e Estados Unidos. O fenmeno das cadeias tem
forte cunho regional devido ao fator custos de transporte. No entanto, a necessidade
de buscar contedo de maior valor tecnolgico cria uma limitao relevante para a
expanso regional.
Tais questes devem ser levadas em considerao na discusso da insero do Brasil

nas cadeias globais de valor.
Volume 2 |Ano 13 | 2014

Referncias
ARAUJO JR., J. T. Fragmentao da produo e competitividade internacional: o caso

brasileiro. Breves Cindes, Rio de Janeiro, n. 73, abr. 2013.
BALDWIN, R. (2012). WTO 2.0: Global governance of supply-chain trade. CEPR Policy
Insight, n. 64, dec. 2012. Disponvel em: <www.cepr.org>.
BAUMANN, R. Regional trade and growth in Asia and Latin America: the importance of
productive complementarity. Documento do Escritrio da Cepal, Braslia, 2010. LC/BRS/
R238.
CEBRI. Desenvolvimento da indstria domstica em contexto de crise internacional:

avaliando estratgias. Cebri, Rio de Janeiro, dez. 2012. Disponvel em: <www.cebri.org.br>
80

Instrues para os autores
Para ser submetido, o artigo deve conter de 15 a 30

pginas e ser redigido em fonte Times New Roman,
tamanho 12, espaamento 1.5, bem como dispor de
resumo/abstract, introduo e referncias bibliogrficas.
Os colaboradores devem encaminhar seu trabalho para 81

a sede do CEBRI, localizada na Rua Candelria, 9, Grupo
201, Centro - CEP 20091-020 - Rio de Janeiro (RJ), e pelo
email cebri@cebri.org.br
A equipe CEBRI responsvel por selecionar as

colaboraes a serem publicadas. O contedo dos artigos
reflete exclusivamente a opinio dos autores. O uso desse
material para fins didticos permitido desde que citada
a fonte.
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Cadeias Globais de Valo r
Dossi Vrios Autores
Volume 2 |Ano 13 | 2014

Quem somos
Criado em 1998, o Centro Brasileiro de Relaes Internacionais (CEBRI) um think tank que tem por objetivo
desenvolver conhecimento e promover o debate sobre temas das relaes internacionais, oferecendo subsdios
para a definio de polticas pblicas. Busca tambm fomentar o dilogo entre diferentes atores, pblicos e
privados, visando melhor entendimento da agenda internacional, bem como a insero do Brasil no cenrio
global. Localizado no Rio de Janeiro, o CEBRI foi concebido por um grupo de diplomatas, empresrios,
acadmicos e possui uma estrutura independente, multidisciplinar e apartidria.
De acordo com a pesquisa Global Go to Think Tanks, conduzida pela Universidade da Pensilvnia, o CEBRI tem
sido relacionado entre os mais relevantes think tanks do mundo, estando presente em mais rankings do que
qualquer outro instituto brasileiro, destacando-se por sua capacidade de congregar prestigiados especialistas
em relaes internacionais.
O CEBRI uma Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico - OSCIP. Seu Estatuto Social prev
transparncia em todas as suas atividades.
2
Conselho Curador
Presidente de Honra Gelson Fonseca Junior

Fernando Henrique Cardoso Georges Landau
Henrique Rzezinski
Presidente
Jos Aldo Rebelo Figueiredo
Luiz Augusto de Castro Neves
Jos Luiz Alqueres
Vice-Presidente Jos Pio Borges de Castro Filho
Tomas Zinner Marcelo de Paiva Abreu
Marco Aurlio Garcia
Vice-Presidentes Emritos Marcos Castrioto de Azambuja
Daniel Miguel Klabin Marcus Vincius Pratini de Moraes
Jos Botafogo Gonalves Maria Regina Soares de Lima
Luiz Felipe Lampreia Pedro Malan
Roberto Abdenur
Conselheiros
Roberto Teixeira da Costa
Armando Mariante
Ronaldo Veirano
Armnio Fraga
Sebastio do Rego Barros
Carlos Mariani Bittencourt
Vitor Hallack
Celso Lafer
Winston Fritsch
Cludio Frischtak

3
Volume 2 |Ano 13 | 2014

Crditos
DIRETOR EXECUTIVO
Roberto Fendt
PRODUO EDITORIAL
Eduarda Cirne Severo
Jonathan Fernandes
Leonardo Paz Neves
Vtor Hugo dos Santos Anastcio
PROJETO GRFICO
Blmchen design
IMAGEM DE CAPA
Philip Jackson/sxc.hu
4 IMPRESSO
WalPrint Grfica e Editora
Leonardo Paz Neves (org.)

A Insero do Brasil nas Cadeias Globais de Valor, CEBRI Dossi
Edio Especial ,
v. 2, ano 13. Rio de Janeiro: CEBRI, 2014.
1.Cadeias Globais de Valor 2. Comrcio Internacional; 3. Acordos Comerciais;

4. Governana

NDICE
Roberto Fendt 8
Cadeias globais de valor: uma sucinta introduo
Aldo Rebelo 14
Aluisio G. de Lima-Campos 20
In GVCs, It Takes Two To Tango
Lia Baker Valls Pereira 24

As cadeias globais de valor e os acordos comerciais:
uma soluo para a expanso das manufaturas?
Luiz Augusto de Castro Neves 29

5
O mundo globalizado
Mauricio Cando Pinheiro 32

Abertura, Insero nas Cadeias Globais de Valor e a Poltica Industrial Brasileira
Otaviano Canuto 38
A Alta Densidade das Cadeias de Produo no Brasil
Renato Baumann 45
O Brasil e as cadeias globais de valor
Roberto Abdenur 50
China, caf, SGP. E a danada da ALCA...
Roberto Teixeira da Costa 55

Desafios da Poltica Externa Brasileira para os Prximos 10 Anos
Rodrigo Cintra 59
A importncia da governana na insero brasileira nas Cadeias Globais de Valor
Vera Thorstensen, Lucas Ferraz, Leopoldo Gutierre 64

O Brasil nas cadeias globais de valor
Volume 2 |Ano 13 | 2014

6

Introduo 7
Volume 2 |Ano 13 | 2014

Roberto Fendt1
Cadeias globais de valor: uma

sucinta introduo
Alguns fatos estilizados caracterizam o comrcio mundial contemporneo e dizem

respeito mudana da composio do comrcio decorrente da diviso do trabalho
no nvel do produto, popularidade recente das cadeias globais de valor (CGV),
mudana de sentido do sistema de comrcio global, e ao fim do mercantilismo. O
sistema multilateral de comrcio precisa mudar. O espao aqui pequeno e somente
8 as caractersticas mais salientes sero apontadas.
Os frios nmeros da mudana. Faz 20 anos, 60% do comrcio mundial ocorria

entre os pases desenvolvidos (Norte-Norte), 30% entre pases desenvolvidos e
emergentes e em desenvolvimento (Norte-Sul) e os restantes 10% no sentido Sul-
Sul. Por volta de 2020, espera-se que o comrcio ocorra por igual nas trs direes
apontadas. Se assim for, o peso relativo do comrcio Norte-Norte ter se reduzido
pela metade em menos de 30 anos.
1 Diretor Executivo, Centro
Brasileiro de Relaes Alm disso, e mais importante, as transaes internacionais envolvendo produtos
Internacionais. intermedirios insumos utilizados nos processos produtivos so responsveis
por quase 60% do total do comrcio de bens. Uma consequncia importante
2 Pascal Lamy, Global value da integrao de redes de produo que as importaes so to importantes
chains, interdependence, como as exportaes no que tange contribuio para a gerao de empregos
and the future of trade. e para o crescimento econmico. Em 1990, o contedo das importaes no valor
VOX CEPRs Political Portal, adicionado das exportaes era de 20%; em 2010 saltou para 40% e espera-se
18 de dezembro de 2013. que alcance 60% em 2030. Finalmente, os servios relacionados com o comrcio
Ver tambm: Shimelse Ali tornaram-se mais importantes que a manufatura, cuja fatia no valor adicionado
e Uri Dadush, Trade in do comrcio declinante 2.
Intermediates and Economic
Policy. VoxEU, 9 de fevereiro A popularidade recente das cadeias globais de valor (CGV). H muito que os
de 2011. gestores de cadeias de suprimento tratam do tema sob a tica da empresa. Portanto,

cadeias globais de valor no constituem propriamente uma novidade para esses
gestores as cadeias globais de suprimento tm sido uma parte familiar da paisagem
internacional de negcios h dcadas.
Do ponto de vista da gesto, sempre tiveram especial importncia temas relativos

distribuio eficiente dos bens que fluem ao longo das cadeias de suprimento.
Analistas da poltica industrial tambm h dcadas enfatizam as relaes entre
a organizao da indstria, o tamanho das empresas e a forma de propriedade,
e o relacionamento dessas empresas manufatureiras e seus fornecedores. Ponto
igualmente relevante diz respeito localizao, tanto da empresa manufatureira dos
bens finais como de seus fornecedores de insumos.
Igualmente, analistas da competitividade das empresas do ponto de vista de sua 3 Pisano, G. P. e W. C. Shih,
nacionalidade, temas como manter e ampliar a produo de forma eficiente, levando Restoring American
em pesquisa e desenvolvimento e canais de vendas, estiveram presentes na busca de Competitiveness, Harvard
identificar meios e formas de produzir bens a baixo custo, de alta qualidade e com Business Review 2009.
alto contedo tecnolgico 3. 9
4 Ver, a respeito, o livro
Desde meados da dcada de 1960, empresas americanas comearam a fatiar suas pioneiro de Joseph Grunwald.
cadeias de suprimento em busca de supridores de baixo custo no exterior. Esse The Global Factory: Foreign
processo de global outsourcing inicialmente focou na simples montagem de partes Assembly in International Trade.
e peas de empresas americanas. Foi a partir desse processo de suprimento global Washington, DC: The Brookings
que se originou a CVG 4. Institution, 1985.
Desde o incio da dcada de 2000, o conceito de CVG ganhou popularidade 5 Gary Gereffi e Jookoo Lee, Why
como forma de analisar a expanso internacional e a fragmentao geogrfica the world suddenly cares about
das cadeias de suprimento e de criao de valor contemporneas 5. A partir de global supply chains, Journal
2009, as exportaes de bens intermedirios excedem o valor combinado das of Supply Management, julho
exportaes de bens finais e de capital, representando 51% das exportaes
de 2012.
de mercadorias, exclusive combustveis 6. Trata-se, portanto, de um sistema
de comrcio de valor adicionado ou, como querem alguns, de comrcio de
6 WTO e IDE-JETRO. Trade
tarefas (trade in tasks).
Patterns and Global Value
Chains in East Asia: From
Um sistema comercial de produzir bens, no somente de vender bens.
Trade in Goods to Trade
O arcabouo analtico do GVC tem por foco a expanso global das cadeias de
in Tasks. World Trade
suprimento e de como o valor criado e capturado nesse processo. Analisa o amplo Organization and Institute
espectro de atividades que empresas e trabalhadores executam para produzir um bem of Developing Economics,
especfico de sua concepo at o uso final. Nesse sentido, o enfoque do GVC prov Geneva e Tokyo, 2011.
Volume 2 |Ano 13 | 2014

uma viso holstica de indstrias globais de dois pontos de vista distintos: de cima
7
para baixo e de baixo para cima .
Na viso de cima para baixo da governana das GVC, o foco est principalmente na
identificao das empresas lderes das cadeias globais de valor e na organizao
da indstria mundial; na perspectiva de baixo para cima a nfase recai na busca de
identificar oportunidades de upgrading da posio da empresa na cadeia produtiva
em que est situada. Nessa ltima forma de visualizar a questo, polticas pblicas
so desenvolvidas para apoiar empresas localizadas em um determinado territrio em
sua busca de melhor localizao na cadeia de suprimento.
Temos o hbito de visualizar as CGV do ponto de vista das empresas lderes que
manufaturam os produtos finais, cujas principais caractersticas so a intensidade de
capital, tecnologia e skills. Contudo, nem todas as CGV so producer-driven chains
lideradas por manufaturas de bens finais. H outras cadeias igualmente globais que
tm no seu comando empresas que respondem aos consumidores (buyers-driven
10 chains), como as grandes cadeias de varejo globais ou detentores de bens de
marca, como Nike e Reebok, extremamente responsivas cambiante demanda dos
consumidores, e que no tm manufatura prpria. Nessas, a governana das cadeias
produtiva reside na imposio de controles de padres de conformidade e qualidade,
favorecida pela concentrao dos varejistas. Walmart, por exemplo, tem mais de oito
mil lojas em 15 pases com receita anual superior a US$ 400 bilhes e era, no final
dos anos 2000, o stimo maior parceiro comercial da China 8.
Uma nova viso do comrcio. A nfase dada pela maioria dos governos s
exportaes leva muitas vezes a examinar a questo somente por um ngulo alm
de refletir, talvez, algum rano mercantilista inconsciente.
Para avaliar corretamente a contribuio das exportaes formao do PIB,

so necessrias medidas melhores dos fluxos de comrcio, lquidas dos produtos
intermedirios importados, e um entendimento de como a economia se encaixa nas
cadeias globais de produo.
7 Gereffi e Lee, op. cit
Ao levarmos em conta somente os dados brutos das exportaes, muitas vezes
8 Clark, A. Wal-Mart, the US subestimamos tanto os custos da proteo como a importncia de relaes
Retailer Taking Over the World comerciais bilaterais e regionais. O papel crescente do comrcio de produtos
by Stealth, The Guardian, 13 intermedirios, associados com o investimento estrangeiro direto e com a
de janeiro de 2010. globalizao da produo, j mencionado anteriormente, requer uma nova viso do

comrcio, em que exportar requer importar. Enfoques antigos de poltica, como
medidas restritivas de comrcio voltadas para a proteo de empregos, podem ser
contraproducentes, inibindo a participao do pas nas CGV e produzindo um efeito
contrrio ao originalmente pretendido 9.
A substituio de importaes ou restries s importaes por razes de poltica

industrial, inibiro tanto o comrcio em bens intermedirios como o investimento
estrangeiro direto em nichos de cadeias de valor. Isso no implica dizer que um regime
comercial aberto seja condio suficiente para assegurar benefcios de uma insero
em cadeias globais de valor. Para que isso se d de forma eficaz, so necessrias
polticas pblicas horizontais sobejamente conhecidas, como a melhoria da educao e
da infraestrutura, e transferncia de tecnologia para potencializar o acesso s cadeias
globais de valor da mesma forma que reformas institucionais. Esses fatores so
essenciais na tomada de deciso de longo prazo de empresas multinacionais com
respeito a localizao de suas subsidirias e de seus fornecedores.
Consequncias das cadeias globais de valor. Em decorrncia do que foi dito 11

anteriormente duas consequncias importantes emergem do crescente comrcio
de bens intermedirios e da formao da CGVs. Diversas As principais so o fim
do mercantilismo como sistema comercial e a necessidade de incorporar outros
aspectos ao sistema multilateral de comrcio.
O fim do mercantilismo. O desenvolvimento das cadeias globais de valor ps um

paradeiro ao mercantilismoa doutrina de que a riqueza de um pas depende de
sua capacidade de produzir saldos comerciais e acumular reservas. Como j se
observou, mudanas estruturais no comrcio mundial tornaram o protecionismo 9 Peter Draper, The shifting
contraproducente para proteger empregos em um mundo de cadeias globais de valor. geography of global value
chains: implications for
A razo simples. Barreiras comerciais ao comrcio de insumos penalizam as developing countries and trade
exportaes e reduzem o contedo tecnolgico da produo destinada ao mercado policy. VOX CEPRs Policy
interno. Exportar mais implica agora em importar mais. Portal, 16 de junho de 2012.0.
O Sistema multilateral de comrcio precisa mudar. A dimenso de acesso a 10 Ver, a respeito, Bernard
mercados da Rodada Doha est paralisada desde 2008. Em seu lugar, os principais Hoekman. Supply Chains,
atores voltaram sua ateno para negociar acordos preferenciais de comrcio Mega-Regionals and
em alguns casos mais recentes, iniciativas mega-regionais de preferncias de Multilateralism: A Road Map
comrcio. So exemplos desses mega-regionais a Trans-Pacific Partnership e a for the WTO. London: CEPR,
10
Trans-Atlantic Initiative . de observar-se que nenhumas das grandes economias abril de 2014
Volume 2 |Ano 13 | 2014

emergentes fazem parte de acordos mega-regionais. O atual ordenamento jurdico
do comrcio internacional baseia-se na noo de que firmas em um pas vendem
bens a consumidores em outro pas. Em decorrncia, o arcabouo regulatrio
contempla o comrcio de produtos, em lugar do comrcio de processos. Em razo
disso, no leva em conta um espectro de polticas e barreiras que no inibem, per
se, a venda de bens, mas que dificultam a movimentao esses bens.
Acordos preferenciais de comrcio vm sendo firmados cada vez em maior

nmero em decorrncia de uma dificuldade percebida do sistema multilateral de
comrcio de propor solues aos desafios postos pela generalizao das CGV.
Para tanto, talvez seja necessrio, como sugeriu Bernard Hoekman, que a OMC
aja como um frum para reduzir a fragmentao do sistema internacional de
comrcio. Mas esse j outro tema, que vai alm do escopo dessa modesta nota
e do espao a ela conferido 11.
12
11 O leitor interessado poder

tambm beneficiar-se da
leitura de V. Aggarval e
S. Evenett, The Returno
f Industrial Policy: A
Constructive Role for the
WTO. Em: S. Evenett e A.
Jara (eds.) Building on Bali: a
Work Programme for the WTO.
London: CEPR,, 18 de setembro
de 2013

A Insero do Brasil nas 13
Volume 2 |Ano 13 | 2014

Aldo Rebelo1

O conceito de cadeias globais de valor est associado s mudanas recentes

ocorridas na economia mundial, que contriburam para acelerar o processo de
globalizao da produo sob o comando de grandes empresas multinacionais.
As novas tecnologias da informao e comunicao permitiram aos grandes

conglomerados produtivos e financeiros integrar em escala global os processos de
14 gerenciamento e produo, localizando as diversas etapas industriais nos lugares
onde possam obter o lucro mximo, pela reduo de custos, acesso a mercados,
tecnologias e matrias-primas. Acrescente-se a reduo dos custos de transportes
decorrente da melhoria da infraestrutura de portos e aeroportos, do uso de
contineres e navios porta-contineres de grande porte, e a reduo do volume e peso
das mercadorias manufaturadas, graas ao uso de novos materiais e nanotecnologia.
As novas tecnologias de produtos e processos foram acompanhadas por mudanas

institucionais igualmente importantes para criar um ambiente favorvel atuao
de grandes empresas multinacionais que dominam a produo em escala planetria
nos diversos setores da economia. A principal delas foi a criao da Organizao
Mundial do Comrcio (OMC), em 1994, que contribuiu no apenas para reduzir
ainda mais as tarifas e outras barreiras no-tarifrias no comrcio internacional
de manufaturas mas, sobretudo, para beneficiar as empresas multinacionais na
competio global, por meio da incluso nos acordos de livre-comrcio de temas
como: maior proteo propriedade intelectual, aos investimentos e liberalizao
do comrcio de servios.
As novas tecnologias e arranjos institucionais, associadas a outra mudana

1 Aldo Rebelo ministro do geopoltica no menos importante - a adeso da China OMC, em 2001, conduziram
Esporte e Conselheiro do CEBRI alteraes profundas na diviso internacional do trabalho, com destaque para a perda

relativa da capacidade dos Estados nacionais de organizar a produo das diversas
indstrias em seu prprio territrio. Nos marcos dessa nova diviso internacional do
trabalho j no se trata de organizar a produo local em todos os nveis, mas em
etapas fragmentadas do processo produtivo. Um mesmo produto pode ser projetado
nos Estados Unidos, ter parte de seus componentes produzidos na Alemanha, na
Coria do Sul e no Japo, ser montado na China e dali ser distribudo por todo o
mundo. A renda gerada em cada pas corresponde ao valor que for adicionado ao
produto em seu territrio.
Nesse novo quadro, no basta participar das cadeias globais de valor, tambm
importante, ascender na escala de participao da renda gerada. Um exemplo
frequentemente citado o da montagem dos smartphones da Apple na China. De um
iPhone 4, montado na fbrica da Foxconn, em Shenzhen, e vendido no mercado a US$
600, a China fica com apenas US$ 6,54, o que corresponde a 3,4% do preo total de
fbrica que de US$ 194,04; o restante remunera materiais e componentes importados,
licenas de patentes, softwares e outras atividades de alto valor agregado realizadas
nos Estados Unidos, na Alemanha, no Japo e na Coria do Sul (Sturgeon, 2014). 15
A situao impe novos desafios aos pases em desenvolvimento: primeiro, a escolha
de polticas econmicas e industriais que permitam s suas empresas desenvolver
trajetrias de sucesso, atrair investimento direto estrangeiro e inserir-se nas cadeias
globais de valor comandadas pelas empresas lderes mundiais em cada setor; segundo,
estimular a criao no Pas de empresas multinacionais que sejam capazes de liderar
cadeias globais de valor em seus respectivos setores de atividade e reter internamente
as atividades econmicas geradoras de maior valor agregado.
Vale ressaltar que participar das cadeias globais de valor por meio de filiais de
multinacionais com sede em outros pases uma aventura que envolve riscos, como:
descontinuidade das atividades motivada por decises corporativas tomadas fora do
pas; concentrao das atividades e ativos de maior valor, como conhecimento, marcas,
patentes e redes de organizao e distribuio nos pases de origem das matrizes, e
criao de enclaves produtivos com pouca integrao com a economia local. Estudos
recentes demonstram que os ganhos do comrcio relacionados com as cadeias globais
de valor continuam se concentrando nas principais potncias econmicas, associados a
estgios mais avanados da produo - como P&D e design, ou transporte, marketing e
atendimento ps-venda (Reis e Almeida, 2014).
Volume 2 |Ano 13 | 2014

O caso do Brasil
O Brasil possui algumas empresas lderes mundiais em seus respectivos setores

de atividades, tais como a Vale do Rio Doce, no setor de minerao; a Petrobrs,
na explorao de petrleo em guas profundas; a Embraer, na fabricao de jatos
regionais de mdio porte e a JBS-Friboi, BRF e Marfrig, no setor de carnes e
alimentos. H outras altamente internacionalizadas, tais como a Stefanini, na rea
de TI; a WEG, no setor de motores eltricos; a Marco Polo, na produo de nibus;
a Gerdau, na produo de aos longos; a Odebrecht, Andrade Gutierrez e OAS, na
construo civil; a Votorantim, na produo de cimento. Ainda assim, o nmero de
multinacionais brasileiras pequeno.
Alm disso, a participao do Brasil nas cadeias globais de valor tem se dado, com
poucas excees, mais como fornecedor de insumos para empresas de outras origens
16 adicionarem mais valor na cadeia produtiva e menos como exportador de produtos
com maior valor adicionado. H cinco anos os produtos primrios respondiam por
40,5% e os industrializados por 44% das exportaes brasileiras. De l para c a
situao se inverteu e a distncia entre um e outro grupo s aumenta. Em 2013 os
bsicos respondiam por 49% do total comercializado em comparao com 37% dos
manufaturados. A participao da indstria de transformao no PIB caiu de 18,5%, em
2004, para menos de 13% em 2014.
Mesmo em setores nos quais o Brasil tem no apenas vantagens comparativas, mas
vantagens absolutas sobre os demais concorrentes, como o agronegcio, o Pas tem
encontrado dificuldade em sair dos estgios mais baixos da cadeia de valor, em parte
devido ao uso da escalada tributria pelos importadores com o objetivo de transferir
para si as etapas mais nobres da cadeia produtiva. A China, por exemplo, cobra um
imposto de importao de apenas 3% sobre a soja em gro, mas para promover sua
indstria de processamento de soja imps uma tarifa de 9% sobre as importaes de
leo de soja (Sturgeon et al., 2014).
Mas h aes possveis que concederiam ao Brasil penetrar nas chamadas cadeias
globais de valor em posies que fossem alm de fornecedor de matrias-primas. A
questo central elevar a produtividade geral dos fatores de produo e estimular a

inovao de produtos e processos. As experincias bem sucedidas nesse esforo, como
a China, demonstram que o melhor caminho para elevar as potencialidades de um pas
desenvolver sua indstria em um momento especfico de acordo com as vantagens
comparativas determinadas pela sua capacidade estrutural existente naquele momento.
Se as vantagens comparativas do Brasil hoje esto associadas abundncia de
recursos naturais, deveramos aproveitar essas vantagens para desenvolver indstrias
que utilizem mais intensamente esses fatores, tais como alimentos, metalurgia,
petroqumica, madeira, papel e celulose, vesturio, calados e couro.
Para que as empresas privadas invistam em indstrias de acordo com as vantagens

comparativas do pas, os preos relativos devem refletir totalmente a abundncia
relativa desses fatores, e esses preos s podem ser determinados pela concorrncia
em um mercado bem regulado. Para esta finalidade o mercado deve ser a instituio
bsica da economia. Este desafio exige um projeto de desenvolvimento para o Pas
que seja capaz de reunir as energias da sociedade em torno de objetivos comuns 17
relacionados ao desenvolvimento nacional. Listo abaixo dez condies que, em minha
forma de ver, seriam necessrias para alcanar tal objetivo.
1 Importncia da liderana poltica no processo de reformas para o

desenvolvimento que oriente e sustente um projeto de crescimento econmico de longo prazo;
2. Unidade poltica e coeso nacional e social em torno dos objetivos

do desenvolvimento;
3. Instituies que sustentem e facilitem as reformas e o processo de

crescimento econmico;
4. Burocracia pblica competente, decente e comprometida

com o desenvolvimento;
5. Polticas educacionais voltadas para formao de quadros tcnicos,

cientficos e gerenciais necessrios para o desenvolvimento;
6. Sistema nacional de inovao tecnolgica fortemente ancorado nas
empresas, universidades e institutos de pesquisa, que desenvolvam tecnologias
adequadas para as condies especficas do pas;
Volume 2 |Ano 13 | 2014

7. Sistema financeiro nacional comprometido com o financiamento de longo
prazo da produo e da infraestrutura;
8. Polticas sociais inclusivas que permitam a distribuio dos frutos do

crescimento para todos os segmentos da sociedade;
9. Adoo gradual de reformas econmicas e polticas para transformao

das instituies, e negociao com os setores que tenham seus interesses afetados
negativamente.
10. Incentivos locais para fortalecer as foras empreendedoras em todos os

nveis federativos e regies do pas.
Penso que cada um desses pontos mereceria uma reflexo crtica por parte da
sociedade nacional, principalmente do governo, do Congresso, dos partidos polticos
e outras instituies, tendo em vista liberar todo o potencial transformador do Brasil,
18 por suas caractersticas nicas, enquanto formao social e processo civilizatrio.

Bibliografia
Lin, J. Y. New Structural Economics (2012). A Framework for Rethinking Development

and Policy. Washington: World Bank.
OECD (2013). Interconnected Economies: Benefiting from Global Value Chains.

Synthesis Report.
Paulino, L. A. (2014) Seria o modelo chins de desenvolvimento replicvel na

Amrica Latina e em outros pases em desenvolvimento? in Pires, M. C. e Paulino, L.
A. Dilogos China e Amrica Latina. So Paulo: LCTE Editora 19
Reis, C. F. de B. e Almeida, J. S. G. (2014). A insero do Brasil nas cadeias globais

de valor comparativamente aos BRIICS(). Texto para Discusso n 233. Campinas:
Instituto de Economia, Unicamp.
Sturgeon, T. et. al. (2013). O Brasil nas cadeias globais de valor: implicaes para a
poltica industrial e de comrcio. Revista Brasileira de Comrcio Exterior. N 115.
Volume 2 |Ano 13 | 2014

Aluisio G. de Lima-Campos1
In GVCs, It Takes Two

To Tango
This is not about Argentinas hot and sensual classic dance. It is about partnerships.
Specifically, about what companies and governments must do together, as production
fragmentation systems spread across international boundaries and increasingly
become the new norm for product competitiveness. It is about how both must
cooperate and work in sync, to achieve a common goal. The goal being to take
advantage of global value chains (GVCs).
20
If we gave ears to what politicians say, one would believe that countries and
companies could participate in GVCs by unilateral decision. So lets clear this up to
avoid confusion. The fact is that companies, not governments, make up GVCs, either
as lead firms that initiate GVCs or as suppliers that get inserted into GVCs.
But, governments are key factors in the success of firms. Without them providing the
right environment neither domestic companies nor the country will be attractive to
GVCs. Furthermore, with the wrong policy and/or regulatory environment, potential
lead firms will either have a hard time initiating a GVC or may find that the only way
out is to seek another country with the right policies to do it in. Either way, the home
countrys economic welfare is the ultimate loser.
Lead firms have a strong reliance on their own capabilities, but are not completely
1 Is adjunct professor
at American University
independent from local government policies or regulations. Apples iPhone, for example,
Washington College of Law which is made from parts made in over seventy countries, would not be so competitive
and chairman of the ABCI if the U.S. government did not provide them with low import tariffs, efficient ports and
Institute, which is dedicated to warehousing, logistic capabilities, excellent transport and communication networks,
the promotion of research and regulatory facilities for customs and just-in-time deliveries, among several other basic
studies in international trade. infrastructure necessities. Of course it also helps to have a developed financial market.

For lead firms, being able to acquire quality intermediate goods at the lowest possible cost
and ship their final products efficiently at a competitive price to world markets is what
makes them beat the competition, which is the main reason for starting the chain in the
first place. This is what Embraer does. It sources parts and components for its aircrafts in
several countries, taking advantage of these countries comparative advantages.
Despite Brazils well-known infrastructure problems, Embraer has been able to

offer a competitive product. It is true that Embraer and airplane manufacturing
in general are not your typical business: it has few players, the government is
supportive of sales and they usually involve large sums of money. The product flies
to its destination which excludes the need to rely on the costly logistics that other
products must acquire. It also excludes the need of going after financing in the less-
than-perfect local market, since Embraer has product financing readily available
from the Brazilian National Development Bank (BNDES) at competitive rates. This
financing, however, is not solely dictated by BNDES. The terms must comply with
the WTO Agreement on Trade in Civil Aircraft, of which thirty two countries are 21
signatories, including Brazil, Canada, France, Germany, UK and the United States,
which complicates transactions.
From an economic development perspective, however, Embraer has done a lot

more for the country by vertically disintegrating its production process since its
privatization in 1994. This created the opportunity for local sourcing of peripheral
components for Embraer planes that resulted in positive spillover effects for the
economy as a whole. Brazilian supply firms were formed to meet that demand, in
many cases started by former Embraer employees. Over the years, as these firms
improved in expertise and efficiency, they grew to be suppliers in other GVCs,
including those of large aircraft manufacturers in both the European Union and the
United States 2 .
These examples show that adequate infrastructure and favorable trade policies that
facilitate imports and exports of goods and services with as little delays as possible, 2 Blyde, Juan S., Editor,
with reasonable duties and taxes, is what enables GVC lead firms to thrive. And Synchronized Factories: Latin
these, in turn, may provide for new local suppliers that may become later suppliers to America and the Caribbean
foreign GVCs as well. As this virtuous cycle spreads across industries, the countrys in the Era of Global Value
economic welfare is improved and this is certainly something worth pursuing. Chains, IADB, 2014, p. 65.
Volume 2 |Ano 13 | 2014

As the previous examples indicate, lead firms are usually large companies with
ample access to finance and other resources that facilitate shifts in production from
the home country to a foreign country. For those companies, import barriers such as
high tariffs, tax surcharges, poor ports and transportation infrastructure, high cost
of energy, are all incentives to look abroad for alternatives. Such firms may move
some or all production stages to other countries in detriment of the local economy
in order to stay competitive. After all, private companies, in addition to their social
responsibilities, are required to generate profits, even if not maximizing shareholders
equity, in order to stay viable. So, if government policies and regulations at home are
not conducive to their viability as businesses, they will either close shop for good or
move partially or entirely to a more welcoming country sooner or later.
Evidence of this exodus abound. In the United States, Burger King announced
in early 2014 that it was merging with the Canadian chain Tim Hortons. Even
though the companies will manage their respective brands separately, from Miami
and Oakville, Ontario, respectively, a new holding company will be created with
22 domicile in Canada, for tax reasons. This move should result in tax advantages for
the group as a whole 3. In Brazil, more than thirty companies moved operations to
Paraguay in 2013 to take advantage of lower energy costs, flexible labor laws and
3 Burger King says its not
much lower taxes 4. Eastern European countries have become the focus of attention
moving and will continue to of European firms for outsourcing and relocation, for almost similar reasons 5. If the
pay all of its taxes, Tampa Bay environment is not right, the trend is clear. That is why governments and firms need to
Times, August 14, 2014. work together.
4 Empresas migram para o Companies that seek to be suppliers in a GVC depend less on their decision to proceed
Paraguai, jornal Estado de So than on external factors 16. If their home country is not attractive to GVCs because
Paulo, 27 de abril de 2013. it has deteriorating infrastructure, poor logistics resources, lack of specialized labor,
high energy costs, inadequate access to financing, local firms will find it difficult if not
5 Simkova, Otilia, Central and impossible to join a GVC. They will not even be looked at by foreign GVCs. Regrettably;
Eastern Europe: Moving up the these firms will be ignored by GVCs even if they do their part and become lean and
value chain, PWC, available at mean manufacturers, unless the government corrects its policy and infrastructure
http://www.pwc.com/gx/en/ deficiencies. It is clear that a successful insertion in a global supply chain depends on
governance-risk-compliance- companies and the home country becoming attractive to GVCs and this means both
consulting-services/resilience/ government and firms must work together towards that end.
publications/central-and-
eastern-europe-moving-up-the-
The trade in tasks is rising and at a growing pace all over the world, but Latin America
value-chain.jhtm is lagging behind. The average 2003-2010 percentage of exports that are part of a

multistage international production process is 39% in the EU-27, 34% in Asia and
6 Inter-American Development
23% in Latin America and the Caribbean 6. This indicates that Latin America and the
Bank, The International
Caribbean, for not being as inserted in GVCs as the other continents, has room to
Fragmentation of Production:
grow. This also indicates that this groups attractiveness to GVCs is relatively low.
Latin America and the
I would suggest that this is due in good part to uninviting policy and/or regulatory
Caribbean in the Era of Global
environments in most countries in Latin America and he Caribbean.
Value Chains, 2014.
One of the reasons that Brazil is not looked at by GVCs is its tariff structure. Brazilian
7 Carneiro, Flavio Lyrio,
import tariffs are still high compared with its neighbors and BRIC partners. The
Comrcio e Protecionismo em
average tariff in Brazil barely changed in the 2003-2012 period (from 13.6% to 12.9%), Bens Intermedirios, texto para
while those of its trade partners went down significantly. In the same period, average discusso, IPEA, 2014.
tariffs went further down in Mexico (from 15.2% to 4.5%), China (9.44% to 6.93%)
and Argentina (12.37% to 7.69%) to name a few. In 2012, the average tariff of Brazils 8 Mesquita Moreira, Mauricio
main competitors stayed between 4.5% and 9% 7. et al, Unclogging the Arteries:
The Impact of Transport Costs on
Another important study estimated that if just the transport infrastructure in Latin
America were improved the gains in cost reductions would outstrip by far most existing
Latin American and Caribbean
23
Trade, IADB, 2008, available
tariff barriers on Latin American products in the major markets 8. It means that Latin at http://publications.iadb.
American countries would do a lot better investing in infrastructure than negotiating org/handle/11319/264?locale-
reductions in tariff barriers with their trade partners. This suggests that firms could find attribute=en . See also, Too Far
it easier to engage in GVCs if governments would just invest to improve and build better to Export: Domestic Transport
road, rail, fluvial and coastal transportation systems. Costs and Regional Export
Disparities in Latin America and
So, governments can help develop or enhance their domestic industries comparative the Caribbean, IADB, October
advantages. At the same time, firms must do their part by striving to attain quality 2013, available at: file:///C:/
products at internationally competitive prices. Governments and firms need each Users/Christiana/Documents/
other to attract and insert themselves in GVCs. In conclusion, we can say, very My%20PaperPort%20Documents/
appropriately, that with regard to success in GVCs, it takes two to tango. Aluisio/Too%20far%20to%20
export%2010-19-13finalweb[1].pdf
As a final point, agricultural exporting countries like Argentina, Brazil and others, which
compete against subsidized agricultural products from developed countries in third 9 Lima-Campos, Aluisio, In
market, are wasting time. They do not need to wait for a multilateral deal in agriculture Agriculture, It Is Time To Act
at the WTO before pursuing an aggressive trade agenda with GVCs and preferential With Plurilaterals, September
trade agreements. These countries can and should act with plurilateral agreements in 2014, available at: http://www.
agriculture at the WTO, which can resolve the subsidies and market access issues that thetradebeat.com/opinion-
are holding them back and look into a brighter future by expanding their international analysis/in-agriculture-it-is-
trade relationships and improving their economic growth 9. time-to-act-with-plurilaterals
Volume 2 |Ano 13 | 2014

Lia Baker Valls Pereira1
As cadeias globais de valor e

os acordos comerciais: uma
soluo para a expanso
das manufaturas?
A participao das manufaturas na pauta de exportaes brasileiras caiu de 55%

para 39% entre 2002 e 2013. No comrcio mundial, a participao do Brasil nas
24 exportaes mundiais fica entre 0,7% e 0,8%, desde 1990. O conjunto de fatores
que explicam a piora no desempenho das exportaes das manufaturas brasileiras
relativamente consensual valorizao cambial, concorrncia da China, queda
da produtividade, ambiente de negcios, entre outros embora haja divergncias
quanto importncia de cada um. Recentemente, porm, ganhou destaque o
argumento que associa realizao de acordos comerciais e expanso das exportaes
de manufaturas atravs das cadeias globais de valor.
O aumento dos acordos comerciais negociados bilateralmente e/ou regionalmente

interpretada como uma nova onda de regionalismo . As motivaes so diversas:
diretrizes das polticas domsticas em direo a uma maior abertura comercial; receio
de perder mercados; impasses nas negociaes multilaterais de comrcio (Rodada de
Doha); e, a importncia das cadeias produtivas globais. Aqui destacamos o tema dos
acordos comerciais e as cadeias globais de valor (CGV) que passaram a ter prioridade
na anlise da organizao produtiva atual.
Baldwin (2012) considera que no final dos anos 90 foi iniciada uma nova forma de
globalizao. Essa globalizao incorpora no s a fragmentao dos processos
de produo, mas tambm das tarefas (servios). Os investimentos em cadeias
1 Lia Baker Valls Pereira (IBRE/ produtivas com esse nvel de fragmentao exige um ambiente jurdico com
FGV e TFCE/UERJ) regras claras e estveis que assegurem s empresas a integrao de todas as

etapas de produo e dos servios associadas ao seu negcio sem possibilidades
de quebras. A negociao de eliminao de tarifas de importaes de bens
intermedirios, facilitao de comrcio em termos de expedientes burocrticos,
reduo/eliminao de tributos sobre servios comercializveis e instituio
de mecanismos de soluo de controvrsias entre o setor privado e governo
so desejveis. Na formao das cadeias globais e/ou regionais, o ncleo das
negociaes so regras que facilitem o comrcio de bens e servios, alm de
garantias ao investidor.
A globalizao tradicional identificada com a internacionalizao dos mercados

(vendas de produtos) enquanto a nova globalizao desmembra o processo produtivo
e fragmenta tarefas. A primeira forma de globalizao compatvel com as regras
da Organizao Mundial do Comrcio (OMC) e admite, por exemplo, a concepo de
tratamento especial e diferenciado para pases em desenvolvimento (PEDs). Nesse
contexto, pases desenvolvidos podem conceder acesso preferencial aos produtos
oriundos dos PEDs sem que essa medida atrapalhe o processo de globalizao.
25
Na nova globalizao as concesses especiais esto descartadas, pois a
uniformidade de regras essencial para a integrao produtiva. A fragmentao da
produo e sua disperso geogrfica tem que considerar dois fatores. De um lado
os ganhos obtidos com essa fragmentao ao localizar tarefas em territrios que
minimizem os custos. Por outro lado, a eficincia desse processo requer coordenao
global de tarefas. Logo, uniformidade de regras essencial para que os custos de
coordenao no aumentem.
Observa-se que os dois fatores antes mencionados tambm chamam ateno de

outro aspecto. As CGV no so aplicveis a todos os segmentos produtivos.
preciso avaliar os ganhos da fragmentao com os custos da coordenao. Assim
as CGV podem funcionar para alguns setores como o automotivo, mas no para
outros como o setor qumico. Alm disso, as cadeias tendem a serem mais de
carter regional.
Segundo estudo da OMC (2011), as CGV correspondem a um fenmeno de

consolidao de cadeias produtivas regionais lideradas pelos Estados Unidos,
Alemanha e Japo, com crescente participao da China. No seria, portanto,
um tema totalmente novo. Uma ressalva, porm, deve ser feita em relao a
essa observao. Embora seja correto afirmar que as CGV so constitudas
Volume 2 |Ano 13 | 2014

primordialmente pelos arranjos regionais, a reduo nos custos de transporte e
comunicaes e a diviso entre criao do conhecimento e fabricao do produto
permitiu o surgimento de cadeias Norte/Sul.
A novidade das CGV, portanto, que permitiria a incluso de pases com menor grau de
desenvolvimento em cadeias globais de valor de alto contedo tecnolgico. Os pases
poderiam passar a serem exportadores de manufaturas sem terem que passar por todas
as etapas de um processo de industrializao. Essa viso otimista, no entanto, deixa de
considerar que a facilidade de mobilidade do capital tambm significa que poder mudar
de lugar caso sejam identificadas novas vantagens locacionais.
Logo, a participao nas CGV ou nas cadeias regionais no eliminou uma

questo essencial. O pas precisa assegurar endogenamente os seus fatores de
competitividade, sendo o principal a capacidade de adaptar e criar produtos/servios/
tecnologia. A principal fonte e competitividade no o baixo custo da mo e de obra,
mas a sua produtividade associada a sua qualificao e educao.
26
Como essas questes se relacionam com a agenda brasileira de acordos comerciais?
A estratgia da poltica industrial no Brasil do adensamento das cadeias produtivas

locais, partir da exigncia de contedo local nos investimentos (CEBRI, 2012) 2. Embora
seja uma prtica conflitante com as regras de investimento da OMC utilizada
por vrios pases. No caso brasileiro, a crtica a generalizao do uso desse
instrumento. Alm disso, conforme ressaltado por Araujo Jr. (2013), as elevadas
tarifas de importaes incidentes sobre bens intermedirios onera o produto final e
retira competitividade dos produtos brasileiros.
As duas questes antes citadas (contedo local e elevadas tarifas) no requerem a

realizao de acordos comerciais da nova gerao e nem obrigam uma reflexo sobre
em que cadeias globais as indstrias brasileiras podem se inserir. O tema, nesse
caso, a demanda por uma nova rodada de liberalizao comercial no pas, alm de
uma reformulao da poltica de contedo local.
2 Exigncia de contedo local
significa o uso de componentes Observa-se, porm, que a poltica de contedo local no precisa ser vista como
produzidos no mercado inconsistente com a possibilidade de acordos e ou formao de cadeias regionais.
domstico na fabricao de Segundo Guimares (2012), a poltica pode ser desenhada para atrair investimentos
algum produto e/ou explorao estimulando projetos em parceria com os fornecedores locais visando absoro de
de recursos (caso do petrleo). tecnologia. Nesse caso, o que se privilegia so negociaes entre as empresas que

permita estimular a formao de cadeias produtivas. O acordo automotivo entre o
Brasil e a Argentina um exemplo.
A principal indagao, porm que o debate sobre o novo regionalismo se refere

ao tema das cadeias produtivas regionais e o formato dos acordos negociados
pelo Brasil. Durante o debate sobre a constituio da rea de Livre Comrcio
das Amricas (ALCA), entre 1994/2001, era amplamente discutido a criao
de um padro Mercosul para ser contraposto ao padro NAFTA North
American Free Trade Agreement. A credibilidade do Mercosul como bloco coeso
suponha a criao de normas, assim como no NAFTA, sobre temas como compras
governamentais, servios, propriedade intelectual, entre outros. Esse mpeto, porm
foi interrompido com a crise argentina que levou estagnao das negociaes
Mercosul, entre 1999/2000 e 2002. Depois, os impasses nas negociaes da ALCA,
partir de 2003 levaram ao trmino das negociaes da ALCA em 2005, retirando o
estmulo ALCA para a agenda Mercosul.
Consequentemente, as negociaes sobre marcos regulatrios de investimentos, 27

servios, compras governamentais e outras questes que esto presentes nos acordos
de livre comrcio da nova gerao esto ausentes ou mostram um baixo grau de
compromisso no Mercosul. Da mesma forma, os acordos assinados pelo Mercosul
com os pases sul-americanos na dcada de 90 (Chile e Bolvia) e depois, os acordos
com a Colmbia, Equador, Peru e Venezuela Peru, em 2004/05 se restringiram ao
comrcio de mercadorias.
O anncio de amplos acordos regionais como o acordo Trans-Pacfico (TPP) e o

TTIP (Transatlantic Trade and Investment Partnership) ensejaram o debate sobre
o isolamento do Brasil em relao nova onda do regionalismo associado
formao das cadeias produtivas globais e regionais. Observa-se, porm, que as
iniciativas como TPP e o Acordo Transatlntico esto associados a movimentos
liderados pelos Estados Unidos para conformao de regras que atendam os
interesses de expanso das suas empresas multinacionais, alm de procurarem
criar um marco que poder eventualmente ser multilateralizado e, dessa forma,
disciplinar as polticas comerciais e industriais da China, em especial. Logo, a
primeira questo que se coloca para o Brasil se deseja introduzir mudanas
nas diretrizes das suas polticas domsticas que sejam favorveis a um possvel
adensamento da participao do pas nas cadeias globais, independente da
realizao de acordos.
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Segundo Baumann (2010), a complementariedade produtiva que permite a
consolidao de uma integrao de fato na regio asitica, o que no ocorre na
Amrica do Sul. Nesse caso, a realizao de acordos que promovem uma integrao
mais profunda cria um ambiente propcio para a formao de cadeias produtivas
regionais que consolidam o projeto de integrao. O Brasil no a China ou o Japo
que possa isoladamente assegurar os investimentos para a formao das cadeias
produtivas. Nesse caso, seria o ambiente favorvel com regras acordadas pelos
pases sul-americanos que atrairia os investimentos voltados para projetos regionais.
Em suma, novos desafios foram trazidos pelas mudanas no comrcio mundial, mas
antes de tudo preciso definir como a poltica de comrcio exterior definida a
partir dos objetivos do plano de desenvolvimento do pas. So essas definies que
iro estruturar a agenda de acordos comerciais que seja favorvel expanso das
exportaes de manufaturas brasileiras. Ressalta-se, porm, que nenhum acordo
isoladamente assegura essa expanso se as polticas domsticas no forem propcias
ao aumento da produtividade da indstria.
28

Luiz Augusto de Castro Neves1
O mundo globalizado
O final do Sculo XX e os primeiros anos do Sculo XXI tm sido palco de profundas

e sobretudo velozes transformaes na vida da Humanidade. Desde o fim da chamada
Guerra Fria, assinalado pela queda do muro de Berlim em 1989 e pela dissoluo
da Unio Sovitica dois anos depois, as relaes internacionais, particularmente
no campo econmico e comercial, tm adquirido novas caractersticas. A agenda
internacional hoje muito mais ampla e complexa, e a defesa do interesse nacional,
objetivo central da atuao de um pas no cenrio internacional, congloba atualmente
um sem nmero de variveis, muitas das quais contraditrias entre si. Um dos
aspectos mais destacados do mundo de hoje o extraordinrio desenvolvimento das
29
telecomunicaes e da informtica, que permitiu uma maior integrao de atividades
sendo desempenhadas em diversos pases. Os mercados financeiros, por exemplo,
constituem hoje, merc das diferenas de fuso horrio, um vasto supermercado
aberto 24 horas por dia. Bilhes de dlares circulam diariamente pelo mundo
mediante o mero apertar de teclas de um microcomputador ligado internet.
claro que o desenvolvimento dessas ferramentas tornaram ainda mais fcil a

expanso do comrcio internacional, que nas ltimas dcadas tem sido superior
prpria expanso do produto mundial. Uma das caractersticas mais importantes
desse fenmeno, que ficou conhecido como globalizao, tem sido a progressiva
internacionalizao dos processos produtivos, tambm referido como cadeias
globais de valor. O desenvolvimento da internet e dos transportes internacionais tem
permitido aos produtores pesquisar seus insumos no mundo inteiro, possibilitando-
lhes o acesso melhor relao em matria de preos e de qualidade, o que, por seu
turno, contribui decisivamente para o aumento da competitividade de seus produtos.
Essa internacionalizao dos processos produtivos tem ocorrido com extraordinria

velocidade, o que nos coloca tambm em face de desafios nem sempre fceis
de serem superados. A primeira percepo que se nos ocorre a questo do 1 Luiz Augusto de Castro Neves
protecionismo no comrcio internacional. O Brasil, por exemplo, teve um bem (Presidente do Conselho
sucedido processo de industrializao a partir de 1940, em grande medida viabilizado Curador/CEBRI
Volume 2 |Ano 13 | 2014

pelo protecionismo comercial, que foi amplamente adotado sob a justificativa da
proteo indstria nascente. Hoje em dia, num contexto de processos produtivos
internacionais, o protecionismo deixou de ser um instrumento eficaz de proteo,
podendo mesmo gerar efeitos contrrios aos desejados, como promover a perda da
competitividade internacional de nossos produtos.
A promoo do livre comrcio um instrumento essencial para tornar ainda mais

exitosa a expanso das cadeias globais de valor. No por outra razo que temos
visto a proliferao de acordo internacionais de livre comrcio, cada vez mais
descolados das rodadas negociadoras da Organizao Mundial do Comrcio (OMC).
Esses novos acordos tm caractersticas algo diversas das negociaes feitas em
passado recente no mbito da OMC, ou de seu antecessor, o GATT (Acordo Geral de
Tarifas Aduaneiras e Comrcio), bem como nos inmeros acordo regionais de livre
comrcio. Os primeiros eram acordos de acesso a mercados mediante a reduo
barreiras tarifrias e no-tarifrias no comrcio entre as partes contratantes. Os
segundos, e talvez o primeiro exemplo de acordo desse tipo tenha sido o acordo de
30 livre comrcio da Amrica do Norte (NAFTA, de suas iniciais em ingls) entre Estados
Unidos, Canad e Mxico, tm um carter muito mais regulatrio e normativo, de
forma a assegurar que um bem produzido numa das partes contratantes esteja
de acordo com as normas tcnicas que regulam sua comercializao nas demais
partes contratantes. Essa a tendncia que tem prevalecido de forma cada vez mais
inequvoca no mundo em processo acelerado de globalizao.
Outro desafio a ser enfrentado para uma insero competitiva nas cadeias globais
de valor o da infraestrutura de transportes visto que, processos produtivos
internacionais requerem rapidez e eficincia na importao, agregao de valor e
posterior exportao dos bens produzidos. De pouco vale termos uma capacidade
produtiva se no conseguimos circular a produo em tempo hbil para entrar no
mercado. Isso pressupe portos, aeroportos, estradas e ferrovias capazes de atender
demanda de produtores e consumidores.
O terceiro, e cada vez mais importante desafio a ser superado, o da qualificao

e capacitao da mo-de-obra necessria ao desenvolvimento e produo de
novos bens. Os processos produtivos modernos so cada vez mais intensivos em
conhecimento, o que faz com que, frequentemente, os diferenciais de competitividade
(como, por exemplo, o controle de qualidade) decorram da utilizao mais intensa de
mo-de-obra mais qualificada.

Em concluso, o mundo cada vez mais globalizado abre oportunidades extraordinrias
expanso das atividades econmicas, abrindo caminho para a expanso do emprego
da renda e da incluso social. Os desafios correspondentes no so fceis de serem
enfrentados. Mas enfrent-los talvez seja o nico caminho que poder retirar o Brasil
da eterna periferia do desenvolvimento mundial.
31
Volume 2 |Ano 13 | 2014

Mauricio Cando Pinheiro1
Abertura, Insero nas Cadeias

Globais de Valor e a Poltica
Industrial Brasileira 2
lugar comum afirmar que a economia brasileira uma das mais fechadas do mundo.
Uma evidncia disso que a insero do Brasil no comrcio internacional bastante
inferior importncia da economia do pas em termos globais. Esse fechamento tem
implicaes negativas importantes. Por um lado, quando se fala de bens de consumo
32 finais, v-se uma reduo no bem-estar das famlias brasileiras. Por outro, quando o
foco so os insumos intermedirios, os efeitos negativos se manifestam na perda de
competitividade da indstria domstica.
Esses efeitos negativos so reforados luz do recente movimento internacional

na direo da fragmentao dos processos produtivos e do surgimento de cadeias
1 Pesquisador do Instituto globais de valor, em que diferentes estgios da produo industrial so espalhados
Brasileiro de Economia da por diferentes pases. Se antes desta tendncia j era uma desvantagem competitiva
Fundao Getulio Vargas ter acesso restrito a insumos intermedirios, agora este nus s tende a aumentar.
(IBRE/FGV).
Nesse sentido, a Figura 1 indica que, ao contrrio da maioria dos outros pases, a
2 Em grande medida este artigo participao das importaes no consumo de bens industriais das famlias brasileiras
foi baseado em Cando- aumentou muito pouco entre 1995 e 2011. Alm disso, nota-se que em 2011 essa
Pinheiro, M. Insero nas participao era, no caso brasileiro, a segunda menor da amostra de pases. A
Cadeias Globais de Valor e implicao mais bvia que, ao ter acesso restrito (ou a preos mais caros) a
Fragmentao da Produo na determinados bens industriais, o bem-estar das famlias brasileiras reduzido.
Indstria de Transformao
Brasileira: Uma Nota. In: Entretanto, por conta de falhas de mercado (externalidades, principalmente), pode
Bonelli, R., Pinheiro, A. C. (org.). ser justificvel o uso de ferramentas de poltica industrial que implicam alguma
Ensaios IBRE de Economia proteo do mercado domstico, desde que esta proteo seja moderada e que
Brasileira - I. Rio de Janeiro: se reduza ao longo do tempo. Trata-se de prescrio confirmada tanto pela teoria
FGV, p. 165-180, 2013. econmica quanto pela evidncia emprica. Em linhas gerais, as perdas de curto

prazo dos consumidores seriam mais do que compensadas pelo ganho associado s
externalidades mencionadas anteriormente.
Definitivamente, no foi isso que ocorreu no perodo analisado, pelo menos no que
diz respeito aos bens industriais consumidos pelas famlias brasileiras. E note-se que
sequer h evidncias de que as perdas dos consumidores estejam se traduzindo em
ganho de competitividade para as empresas brasileiras.
Pelo contrrio, a proteo excessiva e por tempo indeterminado reduz os incentivos

para investimento em inovao. Sendo assim, a poltica industrial tem que ser tal que
a indstria domstica seja exposta gradativamente competio internacional. As
evidncias empricas confirmam esse entendimento, indicando que uma das principais
alavancas do investimento em inovao a presso competitiva exercida pelos
concorrentes (sejam eles domsticos ou de outros pases). Desse modo, no por acaso
que as empresas brasileiras investem to pouco em inovao.
Outro aspecto do isolamento da economia brasileira a baixa penetrao de insumos 33

importados. A Figura 2 indica que, na maioria dos pases, a penetrao de insumos
importados no consumo intermedirio da indstria de transformao aumentou
entre 1995 e 2011. Trata-se do processo de fragmentao da produo industrial
mencionado anteriormente.
No entanto, no caso da economia brasileira esse aumento foi pequeno, incapaz de reverter
o fato de que a indstria do pas muito isolada do mercado externo. Alm disso, esse
aumento se concentrou no final da dcada de 1990. Entre 2001 e 2011 quase no houve
mudana. Comparada com os outros pases, usa-se muito pouco insumo importado
no processo produtivo. A ttulo de ilustrao, em 2011 apenas 13,5% do consumo
intermedirio da indstria de transformao brasileira era proveniente de outros pases.
A Figura 2 tambm deixa claro que h muita variabilidade entre os pases. Naes
pequenas, boa parte delas da Europa, tendem a usar mais intensivamente insumos
importados do que pases grandes ou ricos em recursos naturais, como Brasil, Estados
Unidos, Austrlia, China e Rssia. O mesmo pode ser dito de pases mais prximos
geograficamente de pases desenvolvidos. O contraponto entre Mxico e Brasil ilustra
esse argumento.
Entretanto, mesmo se levando em considerao esses fatores, difcil no concluir

que, se comparada com a maioria dos demais pases da amostra, a indstria
Volume 2 |Ano 13 | 2014

Figura 1: Penetrao das Importaes no Consumo de Bens Industriais
34
Figura 2: Participao dos Insumos Importados no Consumo
Intermedirio da Indstria de Transformao

de transformao brasileira muito fechada com relao compra de insumos
importados. Este panorama pouco se modificou no perodo analisado.
Se no, caso dos produtos finais, o efeito negativo do fechamento da economia

brasileira se manifesta como perda de bem-estar para os consumidores, no caso dos
insumos intermedirios o impacto negativo se traduz em perda de competitividade.
Ter acesso restrito a insumos intermedirios importados implica desvantagem
competitiva importante, especialmente num ambiente em que empresas instaladas
em outros pases se valem da fragmentao produtiva como ferramenta para ganhar
competitividade.
O efeito negativo desse tipo de poltica ganha mais relevo luz da evidncia de que a
importao de insumos em especial, bens de capital um importante canal pelo
qual empresas de setores em desenvolvimento absorvem tecnologia. A importncia
desse aspecto no desenvolvimento dos pases do Leste Asitico normalmente
apontados como sucessos de poltica industrial enfatizada por vrios autores.
35
Outro problema que a imposio de barreiras importao de bens de capital tende
a aumentar o preo relativo do investimento, o que de fato tem ocorrido no Brasil ao
longo dos anos. Definitivamente no se trata de uma boa estratgia frente s baixas
taxas de investimento observadas em mbito domstico.
Para ilustrar esse ponto, a Figura 3 apresenta a participao das importaes no

investimento em bens industriais para cada pas da amostra nos anos de 1995 e 2011.
E os resultados so semelhantes aos encontrados para o consumo intermedirio.
A despeito do aumento no perodo analisado, a penetrao das importaes no
investimento brasileiro em bens industriais relativamente pequena. Na verdade,
entre 2001 e 2011 essa penetrao diminuiu.Trata-se, em parte, herana de polticas
industriais voltadas para o fomento da indstria domstica em virtualmente todos
os elos da cadeia produtiva e do modelo de substituio (no competitiva) de
importaes. No entanto, aps interregno de alguns anos, chama ateno o recente e
gradativo aumento de polticas industriais que tendem a aprofundar esse modelo de
desenvolvimento autrquico, no qual insumos intermedirios so fortemente protegidos
da competio internacional. A sua face mais visvel so polticas de requerimento
mnimo de contedo local, margens de preferncia em compras pblicas para produtos
nacionais e aumento dos desembolsos do BNDES (que, muitas vezes, tm como
contrapartida a obrigao de compra de equipamentos e produtos nacionais).
Volume 2 |Ano 13 | 2014

Figura 3: Penetrao das Importaes no Investimento em Bens Industriais
36
A esse respeito, a comparao da experincia de diversos pases permite concluir

que poltica industrial no condio suficiente para garantir convergncia para o
nvel de renda dos pases mais ricos. Pelos mais diversos motivos, praticamente todos
os pases do mundo fizeram algum tipo de poltica industrial. Alguns conseguiram
crescer de forma sustentada e hoje so pases desenvolvidos, mas a maioria deles
no alcanou os resultados almejados, inclusive o Brasil.
A diferena entre sucesso e fracasso est no modo como so construdos os

incentivos para as empresas e os setores contemplados pela poltica industrial.

Proteo excessiva por tempo indeterminado, ausncia de metas e regras de sada,
barreiras para importao de insumos caractersticas tpicas da experincia
brasileira parecem ser uma receita certa para o fracasso. Pases que evitaram esses
erros conseguiram mudar a estrutura de sua economia e crescer de forma sustentada.
No entanto, mudanas de rumo na poltica industrial tendem a enfrentar forte

mobilizao de grupos organizados. Conforme salientado por outros autores, a abertura
da economia, mesmo que gradual, tende a exacerbar a sensao de desindustrializao,
j que implica um aumento da penetrao de insumos intermedirios.
Alm disso, embora neste artigo tenha se dado nfase aos desdobramentos do
isolamento da economia brasileira em termos de polticas industriais (seletivas),
deve-se considerar que certas polticas horizontais so condies necessrias para que
sejam alcanados nveis mais altos de renda. De fato, no se conhece pas que tenha
obtido sucesso sem, por exemplo, proviso satisfatria de infraestrutura, investimentos
significativos em capital humano e ambiente macroeconmico adequado.
37
Nesse contexto, a distncia (geogrfica ou em termos de custos de transporte)
fator importante para explicar a fragmentao do processo produtivo e os ganhos de
competitividade dele resultantes. Sendo assim, tambm importante reduzir o custo
de transporte e logstica do Brasil, fator to relevante quanto as barreiras tarifrias
para explicar o isolamento da nossa economia dos fluxos internacionais de comrcio.
Volume 2 |Ano 13 | 2014

Otaviano Canuto1
A Alta Densidade das Cadeias

de Produo no Brasil
A economia brasileira tem permanecido relativamente margem das transformaes

radicais do comrcio internacional nas ltimas dcadas, associadas aos processos
de fragmentao de processos produtivos em cadeias transfronteirias de valor.
Argumenta-se aqui que tal opo, refletida na forte densidade de cadeias produtivas
locais, tende a incorrer em custos crescentes de oportunidade.
38
Placas Tectnicas em Movimento na Geografia
Econmica Global
O comrcio internacional atravessou verdadeira revoluo nas ltimas dcadas. A

reduo de barreiras tarifrias e no-tarifrias, a incorporao de largo contingente
de trabalhadores na economia de mercado mundial da sia e da Europa Central - e
as inovaes tecnolgicas que permitiram a modularizao e distribuio geogrfica
das etapas de produo em um universo crescente de atividades levaram extenso
da organizao da produo sob a forma de cadeias transfronteirias de valor. O
comrcio internacional cresceu mais rapidamente que o PIB mundial e, dentro do
primeiro, as vendas de produtos intermedirios em relao aos finais.
A geografia da produo industrial alterou-se dramaticamente, com o forte

deslocamento dos segmentos intensivos em mo-de-obra no-qualificada para
1 Otaviano Canuto (Senior fora das economias avanadas. Ainda que o esvaziamento de tais empregos nas
Advisor on BRICS in the economias avanadas possa ser, em maior ou menor medida, explicado por vieses
Development Economics nas tendncias do progresso tecnolgico, no h como negar que foi acentuado por
Department/Word Bank) aquela transferncia de partes das cadeias produtivas para economias intensivas em

mo-de-obra no-qualificada mais barata. No outro lado de tal translado, pases de
renda baixa vivenciaram processos rpidos de crescimento econmico, a partir da
transformao estrutural correspondente migrao de trabalhadores de atividades
de subsistncia para a indstria.
Mudanas acentuadas de preos relativos na economia global fizeram parte de

tal processo. Enquanto o preo da mo-de-obra e dos produtos industriais caiam
conforme o grau de intensidade no uso de tal fator de produo, subiam os preos
de produtos intensivos em recursos naturais, acompanhando a expanso de sua
demanda proveniente das regies de renda baixa em ascenso.
A lgica de cadeias de valor se estendeu tambm aos demais setores. Produtores

vm optando por menos auto-suficincia in-house e por maior sub-contratao
de atividades que no lhes sejam essenciais, sendo esta uma das razes para a
dilatao dos servios na contabilidade dos PIBs nas ltimas dcadas. Cadeias de
commodities recorrem crescentemente a servios sofisticados como insumos e nas
etapas a montante. O contedo de servios embarcados nos produtos industriais 39
tambm se elevou. Adicionalmente, as inovaes tecnolgicas tambm ampliaram
a comerciabilidade de vrios servios, conforme expresso no crescimento de seu
comrcio internacional.
Oportunidades e desafios na diviso industrial do trabalho esto reconfigurados

nesse novo mundo de cadeias transfronteirias de valor. Para economias de baixa
renda, pode-se aduzir ter-se tornado relativamente mais fcil especialmente
no caso das pequenas aumentar sua produo industrial local, j que inserir-
se via segmentos intensivos em mo-de-obra em cadeias existentes lhes
permite contornar limites de escala e sofisticao de seus mercados locais. Por
outro lado, tal insero voltil, podendo ser facilmente desfeita e deslocada
diante de qualquer sinal adverso. Trata-se portanto to somente de janelas
de oportunidade para acumulao local de capacidades e salto adiante. Para
economias de renda mdia e alta, por seu turno, a competitividade naqueles
segmentos definitivamente tornou-se mais rdua. Cabe notar tambm que certas
trajetrias tecnolgicas atualmente em fase inicial p.ex., impresso em 3D -
podero substituir mo-de-obra no-qualificada por qualificada em ampla faixa
de segmentos das cadeias existentes, revertendo em parte a dinmica espacial
acima descrita.
Volume 2 |Ano 13 | 2014

No que diz respeito a economias de renda mdia, o efeito ambivalente. Por um lado,
benefcios em termos de spill-overs tecnolgicos com origem em economias avanadas,
maior produtividade e acesso a mercados mais amplos so facilitados em faixas
intermedirias de sofisticao de cadeias de valor existentes. Por outro, a consolidao
destas estabelece fortes desafios competitivos no que diz respeito aquisio de posies
em seus ncleos. Caso seja essa a ambio em ramos maduros e consolidados, criar novas
cadeias e contestar as estabelecidas constitui a nica alternativa.
Estatsticas de Comrcio Exterior e

de Valor Adicionado
As estatsticas de exportaes e importaes no servem mais como meio de aferir

40 como o comrcio exterior de um pas afeta a alocao de seus fatores de produo.
Com a fragmentao de sistemas produtivos e o vai-e-vem de produtos em estgios
intermedirios atravs das fronteiras, no se pode ignorar sua mltipla contagem,
quer no prprio ramo ou em outros em que sirvam como insumos.
Apenas recentemente dados sobre o valor agregado exportado por um pas em cada
setor comearam a ficar disponveis, graas a uma inciativa conjunta da OMC e da
OCDE (OECD/WTO, 2013), onde se apresentam as exportaes brutas subtradas
das importaes no mesmo ramo e de outras linhas da matriz de insumo-produto. Os
resultados se revelam frequentemente bem diferentes daqueles visualizados com as
estatsticas brutas de exportaes e importaes (Canuto, 2013).
Por exemplo, a base de dados do comrcio de valor adicionado da OMC/OCDE

desvela o volume de servios no comrcio internacional como muito maior, quando
seu contedo embarcado em outros ramos levado em conta, do que os 25%
que lhes so atribudos nas estatsticas brutas veja Figura 1. Correspondem
a mais de 50% das exportaes totais em pases como os EUA, Reino Unido,
Frana, Alemanha e Itlia e, talvez surpreendentemente, quase um tero na
China. Na verdade, conforme mostrado em Hoekman & Jackson (2013), servios
domsticos e importados aparecem incorporados nos diversos ramos da indstria
de transformao, na minerao e na agricultura.

Segue-se que a qualidade dos servios domsticos ou importados disponveis
para a indstria de um pas afeta em muito a competitividade desta. A nosso
juzo, trata-se de um aspecto de poltica de desenvolvimento produtivo raramente
lembrado no Brasil.
Figura 1: Percentual de servios nas exportaes brutas e nas exportaes

de valor adicionado - 2009
41
Fonte: Hoekman and Jackson (2013)
As estatsticas de comrcio de valor adicionado tambm permitem ver como o

Brasil mantm um grau de densidade em suas cadeias de produo industrial
domstica acima do que se deveria esperar a partir de seu nvel mdio de renda
e desenvolvimento. A Figura 2 mostra as propores do Valor Adicionado (VA) em
relao a Exportaes Brutas (X) em vrios pases destacando a China como ponto
de comparao com o Brasil. Enquanto o peso de commodities explica em parte
o ndice elevado nas exportaes totais (grfico esquerda), na verdade o ndice
tambm alto nos vrios ramos manufatureiros - conforme ilustrado direita da
Figura 2, com o caso de mquinas e equipamentos (Banco Mundial, 2014).
O Brasil tem ficado margem do processo de fragmentao transfronteiria da

produo. As excees so poucas, como no caso da Embraer, que opera no centro
de sua prpria cadeia global de valor. A rede regional automobilstica do Mercosul
Volume 2 |Ano 13 | 2014

tambm parece fugir regra, mas trata-se de fato de extenso de uma cadeia com
baixo grau de integrao com o resto do mundo. Os elevados coeficientes de VA
sobre X na indstria expressam, a nosso juzo, graus de adensamento produtivo
local acima do que seria o caso contrafactual previsto para uma economia com o
nvel mdio de renda e sofisticao tecnolgica do Brasil.
Figura 2
Exportaes Totais Exportaes de mquinas e
(% de VA em relao a X) equipamentos (% de VA em relao a X)
42
Fonte: Base de dados sobre comrcio de valor adicionado; estimativas do Banco Mundial ( World Bak, 2014)
Custos de Oportunidade da Alta Densidade das

Cadeias de Produo Brasileiras
Distncias geogrficas em relao ao resto do mundo, diminudas porm no

inteiramente anuladas pelas revolues nos transportes e nas comunicaes,
explicam em parte o adensamento brasileiro maior que seu contrafactual. Afinal, em
vrios ramos, as cadeias transfronteirias de produo so regionais e com foco em

mercados dinmicos de alta renda (sia, Europa e Amrica do Norte).
Contudo, o desvio brasileiro em relao densidade nocional tambm reflete polticas

comerciais e de contedo nacional, cujo uso tem-se mantido mais extensivo que na
maioria de seus pares inclusive a China (Banco Mundial, 2014). Da mesma forma,
condies precrias de logstica e custos de transao no comrcio atravs das
fronteiras particularmente elevados no Brasil, incompatveis com a lgica de cadeias
transfronteirias de valor, explicam em parte o super adensamento domstico.
A supresso desses fatores reduziria o desvio entre as densidades atual e

nocional, com correspondente fechamento de segmentos menos competitivos
nas cadeias e sua substituio por importaes. Por outro lado, as atividades
remanescentes seriam mais competitivas, assim como os produtos finais das
cadeias teriam custos menores e/ou qualidade superior. Trata-se aqui, dos ganhos
estticos previstos pela tradicional teoria do comrcio. No horizontal temporal
mais longo, ou seja, quando as implicaes dinmicas do ajustamento entre as
densidades das cadeias se desdobram, tais ganhos crescem na extenso em que 43
sejam maiores os spillovers tecnolgicos e a extenso de mercados em relao
ao cenrio de manuteno do status quo.
Um conjunto de fatores nos leva a concluir ser esse o caso. A dinmica tecnolgica e
de reduo de custos na economia global tem sido significativa, tornando crescente
o custo de oportunidade local decorrente da clivagem entre densidades atual e
nocional. A manifestao disso est nas dificuldades crescentes de ereo de
barreiras comerciais suficientes conforme se v no ascendente coeficiente de
importaes da China pelo Mercosul. Investidores privados, por seu turno, tendem
a refluir em seu comprometimento com linhas de produo que enxergam como
sobreviventes apenas na hiptese de proteo permanente.
Numa economia com escassez de trabalho e aspirao a crescente poder de

compra salarial, a rentabilidade das atividades produtivas seria reforada com a
disponibilidade local de bens de consumo e equipamentos mais baratos. Inclusive nas
atividades associadas riqueza natural brasileira e que se constituem nos principais
veios para a criao de cadeias globais de valor com ncleo no pas.
Naturalmente, o suporte de polticas pblicas continuaria fundamental. Contudo,

assumindo um carter mais horizontal e no voltado a sustentar a densidade das
cadeias de produo como um fim em si mesmo.
Volume 2 |Ano 13 | 2014

Referncias
Banco Mundial (2014). Implicaes de Uma China em Transformao: Oportunidades

para o Brasil?.
Canuto, O. (2013). South-South Trade Through Value-Added Glasses, Huffington Post,

20 de setembro.
Hoekman, B., & Jackson, S. (2013). Shifting Focus in Trade Agreements From
Market Access to Value-Chain Barriers, The Trade Post, World Bank, 24 de janeiro.
44 OECD/WTO (2013). Measuring Trade in Value Added: An OECD-WTO joint initiative.
Otaviano Canuto Conselheiro Snior e ex-Vice Presidente do Banco Mundial.

Opinies aqui expressas so pessoais e no devem ser atribudas a qualquer
instituio.

Renato Baumann1
O Brasil e as cadeias globais

de valor
O noticirio econmico brasileiro tem enfatizado ultimamente o tema das cadeias

globais de valor`. O simples debate aqui sobre essa questo um avano, uma vez
que esse tema que objeto de diversas iniciativas de poltica econmica desde
a segunda metade da dcada de 1990 em alguns pases, como o Canad - foi at
recentemente desprezado pelos analistas nacionais.
Como todo debate recm-iniciado, h margem para apreciaes variadas, e para 45

algumas posies extremadas, a favor e contra a adoo de estratgia de poltica que
facilite a incluso da economia brasileira nesse contexto. Espero que os prximos
pargrafos contribuam para situar melhor o debate.
Um ponto de partida para tanto simplesmente referir evoluo recente da pauta

comercial brasileira.
Em 2000 as exportaes brasileiras eram compostas por 23% de produtos

bsicos e 74% de produtos industrializados, sendo 59% manufaturados e 15%
produtos semimanufaturados.
Esses percentuais correspondem composio em termos de valor exportado,

portanto so sensveis s variaes de preos. Como sabido, houve uma
verdadeira exploso` nos preos internacionais dos produtos bsicos
(commodities`), graas, entre outros motivos, ao crescimento da demanda por parte
da China. No caso do Brasil, isso significou um aumento dos preos de exportaes
de produtos primrios (entre 2000 e 2013) da ordem de 196%, motivando a
duplicao do volume embarcado.
1 Renato Baumann (Diretor de
Em 2013 a situao era bastante diferente. Ao mesmo tempo em que os produtos Estudos e Relaes Econmicas
bsicos experimentaram (entre 2000 e 2013) essa variao intensa de preos, no e Polticas Internacionais/IPEA)
Volume 2 |Ano 13 | 2014

caso dos manufaturados o aumento foi bem mais modesto, de 77%, com aumento de
volume de 65%.
Como resultado, a pauta exportadora brasileira em 2013 era composta em 47% de

produtos bsicos e 52% de produtos industrializados (13% semimanufaturados e 39%
de manufaturas). A grande variao ocorreu, portanto, em bsicos e manufaturados.
As explicaes para esse desempenho pouco brilhante das exportaes de produtos

manufaturados so variadas. As polticas de estmulo exacerbado do consumo
interno levaram a um aumento de nfase no mercado nacional, houve reduo
de produtividade da mo de obra empregada no setor, com o que ocorreu perda
de competitividade das exportaes, no foram resolvidos antigos problemas de
inadequao da infraestrutura para o escoamento da produo, assim como as
distores na estrutura tributria, entre outros. A lista expressiva.
O fato que, ao mesmo tempo em que a economia brasileira se ressentia do menor

46 dinamismo das exportaes industriais houve crescente penetrao de produtos
importados, explicada em parte pelo aumento do consumo interno muito alm da
capacidade de resposta por parte da indstria, mas tambm pela concorrncia de
produtos provenientes de terceiros pases a preos muito mais atraentes do que a
indstria nacional poderia proporcionar.
A referncia habitual aos produtos provenientes da China. De fato, entre 2000 e

2013 o valor das importaes brasileiras de produtos chineses aumentou 8,5 vezes no
caso de produtos bsicos, 4 vezes nos semimanufaturados e no menos que 33 vezes
em manufaturados. Isso tem motivado um nmero de acusaes de dumping` por
parte do Brasil, mas revela indiscutivelmente uma disparidade pronunciada em termos
de competitividade.
Soma-se a esses nmeros a evidncia de que as exportaes industriais brasileiras

tm perdido parcela de mercado para produtos chineses tambm em mercados
tradicionais para o Brasil, como os da Argentina (com quem existe acordo de livre-
comrcio; mesmo assim os produtos chineses so aparentemente mais competitivos),
do Mxico e dos Estados Unidos.
As razes para tanto so uma vez mais variadas. No entanto, uma dimenso
que est por trs desses resultados a diferena nos processos produtivos e de

comercializao, e nesse caso no apenas em relao China, mas tambm com
relao a pases europeus e norte-americanos.
O fato de a produo industrial nesses que so os principais plos produtores (ou

fbricas do mundo`) ter adotado j h algum tempo lgica distinta de repartio
das atividades no processo produtivo um denominador comum crescentemente
reconhecido como uma das explicaes relevantes para o diferencial de desempenho.
Desde o incio do sculo XX, quando Henry Ford conseguiu reduzir os custos de
produo ao separ-la em etapas, que o fatiamento do processo produtivo
considerado. O que h de novo nos ltimos anos esse fatiamento ter lugar em
pases distintos. A isso se chama as cadeias globais de valor`. Elas permitem
maximizar os benefcios em termos de reduo de custos, ao viabilizar o acesso a
fatores de produo e insumos a preos mais baixos do que no mercado onde est
instalada a unidade de montagem do produto final.
O desempenho notvel dos pases do Leste Asitico nos ltimos anos claramente tem 47
parte da explicao associada adoo intensa dessa lgica produtiva, assim como
a existncia de acordos comerciais preferenciais, que viabilizam o acesso a insumos
importados a preos mais baixos.
As exportaes de produtos industrializados demandam, cada vez mais, um

componente de equipamentos, partes, peas, componentes e matrias-primas
importados a custos mais baixos. Apenas a ttulo de ilustrao, estimativas da
OCDE para 2009 (ltimo nmero disponvel) indicam que no Brasil o percentual de
componente importado nas exportaes da ordem de 10%, enquanto na China o
triplo. O valor adicionado nacional embutido nas exportaes brasileiras 5 vezes
maior que o mesmo componente embutido nas exportaes chinesas.
A intensidade com que esse processo tem se disseminado sobretudo nas trs
fbricas do mundo`- pe em cheque inclusive a lgica das negociaes comerciais,
uma vez que o formato tradicional, de facilitao de acesso a marcado para produtos
sobreposto por negociaes envolvendo servios e polticas governamentais especficas.
Os dados mostram que duas regies participam apenas marginalmente dessas

cadeias de valor: a frica e a Amrica Latina. No caso do Brasil, essa participao
no apenas limitada, como consiste predominantemente de proviso de matrias-
primas para os processos produtivos. O pas no participa de forma significativa da
Volume 2 |Ano 13 | 2014

etapa mais nobre, a concepo de produtos, nem da segunda etapa mais nobre, a
montagem dos produtos.
Como dito acima, o reconhecimento dessa realidade tem dado lugar a debates
crescentemente intensos com relao a o que fazer para alterar essa situao, que
claramente daninha ao desempenho do prprio setor industrial brasileiro no mdio prazo.
Uma condio bsica para participar dessas cadeias viabilizar o acesso a insumos
produtivos custos compatveis com certo nvel de competitividade. Uma anlise
das barreiras comerciais brasileiras em comparao com as de outras economias
emergentes (portanto, competidoras naturais) mostra que h, claramente, uma
diferena pronunciada em termos dos nveis de imposto de importao cobrados aqui
sobre os bens de produo em relao aos cobrados por outros pases. A alternativa
ou uma reduo significativa dessas alquotas em geral, ou a elaborao mais ativa
de acordos de preferncias comerciais. Nenhuma das duas rotas parece ter sido
considerada no passado recente.
48
No basta, contudo, abrir a economia ao comrcio. O componente de servios nessa
nova lgica muito maior do que antes. A demanda por ajustes na legislao,
melhora nas condies de infraestrutura e outros elementos enorme.
E no existe um formulrio de inscrio` para participar dessas cadeias de valor.

Pas algum pode postular isso. O que possvel fazer oferecer as condies mais
vantajosas para que os agentes privados as identifiquem, em comparao com as
alternativas em outros pases, e decidam investir aqui para exportar.
No caso especfico da economia brasileira, a opo por um engajamento mais

decisivo nas cadeias de valor implica um conjunto de consideraes.
Em primeiro lugar, esta economia tem um parque industrial relativamente

diversificado. A recomendao de abertura comercial tem de ser acompanhada de
uma pitada de cautela, porque o custo de desmobilizar segmentos produtivos num
curto prazo pode ser considervel. Esse processo deveria ser feito em forma gradual,
mas bem sinalizado e mantendo-se o ritmo de alteraes ao longo do tempo.
Segundo, fundamental no embarcar no que pode ser um modismo` de poltica

setorial. Nem todos os setores industriais tm seu processo produtivo passvel de ser

feito em cadeias de valor. Em boa parte deles o processo contnuo (por exemplo, na
indstria siderrgica) e simplesmente no faz sentido querer fatiar` esse processo.
No existe, at prova em contrrio, tecnologia que permita isso.
Terceiro, boa parte desses processos no passveis de serem feitos em cadeias de

setores com grande intensidade em recursos naturais. A economia brasileira, como
de resto boa parte das economias latino-americanas, tem vantagens comparativas
precisamente nesses setores. Assim, a insero internacional da economia no
pode ser pensada exclusivamente em termos de nossa distncia em relao a essas
boas prticas.
Quarto, a experincia tem mostrado que existe uma dimenso regional

crescentemente presente nas cadeias de valor. A China tem uma intensa relao com
os pases vizinhos, na Europa Ocidental a interao produtiva vem de longa data,
e na Amrica do Norte a existncia do Acordo de Livre Comrcio entre vizinhos
certamente um facilitador. No caso do Brasil praticamente no h nada parecido.
49
A nfase dos ltimos anos nas dimenses poltica e social da integrao regional
deslocou para um plano secundrio aquilo que deveria ser a espinha dorsal de
sustentao do processo, a integrao econmica, e como resultado, os resultados
alcanados permanecem pfios em comparao com outras regies. Para tanto,
seria preciso uma alterao de rumos, visando superar as barreiras que impedem
a consolidao de cadeias produtivas no mbito regional. No caso do Brasil, mais
provavelmente na Amrica do Sul. Em princpio, um processo de interao permitiria a
reduo de custos em algumas etapas da produo.
No IPEA estamos desenvolvendo projeto nesse sentido, procurando identificar o

potencial de complementaridade produtiva entre os pases sul-americanos, replicando
at para efeitos de comparao a metodologia empregada pela OCDE e a OMC
em estudo global sobre esse tema. Esperamos que esse possa vir a ser um passo
importante, no sentido de permitir vislumbrar as possibilidades de uma atuao
conjunta (jogo de soma positiva) dos pases da regio, na tentativa de aumentar sua
presena nos principais mercados internacionais.
Volume 2 |Ano 13 | 2014

Roberto Abdenur1
China, caf, SGP. E a danada

da ALCA...
O mundo acadmico e organismos multilaterais, como o BID e a OMC, entre

outros, descobriram recentemente um fascinante novo fenmeno a merecer
levantamentos, estudos e pesquisas: o das chamadas cadeias globais de valor,
pelas quais empresas multinacionais fragmentam entre vrios pases os processos de
produo de bens manufaturados e tambm a prestao de certos servios.
50 Procurando melhor informar-me sobre o assunto, percebi, com o benefcio da viso

retrospectiva, ter testemunhado, em algumas etapas de minha carreira como Diplomata,
manifestaes desse fato. E dei-me conta de que o dito fenmeno no diz respeito
apenas a questes de poltica econmica, industrial ou de comrcio exterior. Tem que
ver, e muito, com poltica externa. De onde parecer-me vlido iniciar este texto com a
meno dois ou trs episdios que vivenciei, e que bem ilustram o tema.
Como Embaixador em Pequim entre 1989 e meados de 1993, assisti ao extraordinrio

processo de reinsero da China na economia internacional, graas a uma
lcida poltica desdobrada em duas esferas: a domstica, com os processos de
reforma e abertura conduzidos sob a liderana de Deng Xiaoping; e a de poltica
externa, mediante exitoso esforo de superao de tenses com praticamente
todos os pases vizinhos: a ento ainda URSS, de um lado, e, na sia-Pacfico, a
aproximao com Cingapura, Malsia, Indonsia, Filipinas, Vietn. O processo
incluiu o surpreendente estabelecimento de relaes com a outrora inimiga Coria
do Sul (para suprema indignao do regime de Pyongyang), alm de avanos no
sempre difcil relacionamento com o Japo. Distendeu-se a atmosfera com Taiwan.
Pragmaticamente, criou Deng a zona econmica especial de Shenzhen, como
instrumento para aspirar os impulsos advindos da dinmica Hong-Kong.
1 Roberto Abdenur (Embaixador/
Membro do Conselho Curador Graas a essa dupla guinada na poltica econmica e na poltica exterior a China,
do CEBRI) que sob Mao estivera totalmente isolada dos focos de dinamismo gerados pelos

Tigres de seu entorno, plantou as sementes para o que seria, nas duas dcadas
seguintes, a mais espetacular manifestao do citado fenmeno das cadeias de valor.
Muito embora a fragmentao internacional de processos produtivos ocorra de h

muito, foi, com efeito, a formao de uma rede de estreita interao entre os pases
da sia - Pacfico o detonador do atual interesse por essa mais recente etapa
da globalizao.
Passo agora para um episdio menor, mas que no deixa de ser interessante para
o Brasil. Em contraste com os 7x1 da ltima Copa, passa aqui despercebido algo
que muito de perto nos diz respeito. No, no o Brasil o pas que mais fatura
no mundo com a venda de caf. Esse pas a Alemanha. Tradicionais empresas
alems importam cafs do Brasil e diversos outros fornecedores, os empacotam em
saborosas misturas de gros ou p, e os revendem mundo afora. O Brasil no caso sim,
faz parte de uma cadeia de valor. Mas como simples fornecedor de uma commodity.
a Alemanha que a ela agrega valor e assim dela retira mais proveito.
51
Outro caso: como Embaixador em Washington, vi-me na contingncia de atuar
incisivamente, em coordenao com entidades empresariais como FIESP e CNI,
entre outras, para evitar que o Congresso americano a certa altura exclusse o
Brasil dos benefcios do Sistema Geral de Preferncias americano, ao abrigo do
qual exportvamos ento algo em torno de 3 bilhes de dlares. Tivemos xito na
empreitada. Em parte mediante presso de ordem poltica (o srio impacto que
a retirada do Brasil teria junto opinio pblica brasileira). Mas em boa medida
graas ao seguinte argumento: cerca de 40% das exportaes brasileiras no mbito
daquele regime serviam de insumo para a produo de bens industriais por empresas
locais. De novo o Brasil como parte de cadeias internacionais de produo. Mas,
diferentemente do caso do caf com a Alemanha, com pelo menos o consolo de que
para os EUA estvamos a vender manufaturados. Menos mal.
Esses trs heterogneos episdios tm algo em comum: o Brasil presente em cadeias

de produo apenas como fornecedor de insumos para beneficiamento por outras
partes, e no na posio, mais lucrativa, de atuar como um agregador de valor em
etapas mais adiantadas do ciclo industrial, as quais proporcionam melhor retorno
financeiro e tambm ganhos em produtividade e capacitao tecnolgica.
Vale a esta altura um olhar sobre o contedo de recentes estudos sobre o tema.
Singularizo o estudo do BID Fbricas Sincronizadas: a Amrica Latina e o Caribe
Volume 2 |Ano 13 | 2014

na Era das Cadeias Globais de Valor. Seleciono a seguir, dentre suas principais
concluses, aquelas relevantes para a formulao de polticas externas (excluindo,
portanto, aquelas de carter mais tcnico, por assim dizer);
Nas ltimas trs dcadas, essa fragmentao tem sido um dos principais
fatores da expanso sem precedentes do comrcio internacional mas a Amrica
Latina e o Caribe ficaram de fora de boa parte desse processo;
A sia e Europa esto muito mais envolvidas em cadeias produtivas dos

setores manufatureiro e de servios do que a ALC. Esta se concentra no papel de
fornecedora de insumos primrios para empresas de fora da regio empenhadas na
agregao ulterior de valor;
Apesar dos extraordinrios progressos em transportes e comunicaes,

mais forte a atuao de cadeias dentro das macro-regies do que entre elas. As
distncias ainda contam como obstculo ao encadeamento de atividades produtivas
52 por pases situados em continentes distantes;
A participao em cadeias no serve s para abrir novos mercados.

Proporciona acesso a novas tecnologias. Isto torna recomendvel a adoo de nveis
mais baixos de proteo s importaes, e tambm avanos nos esquemas de
integrao regional;
A integrao no serve apenas para desenvolver cadeias originrias

da regio. Atua tambm como plataforma para estreitar vnculos com cadeias j
existentes fora da regio;
No caso da Amrica Latina, cabe uma reflexo sobre a possibilidade de

promoo da convergncia entre os mltiplos acordos comerciais vigentes, de modo
a viabilizar maior aproximao tambm com os EUA e Canad. No setor de servios,
por exemplo, a ALC tem vantagens vis--vis a Europa e a sia no que diz respeito
aos EUA;
No plano das negociaes por abertura de mercados, preciso continuar

a lutar contra a prtica da escalada tarifria aplicada por muitos pases e
agrupamentos, e que dificultam o acesso de empresas da ALC a nveis mais elevados
de agregao de valor (veja-se o caso do caf na Alemanha).

luz do que precede, algumas observaes sobre equvocos da poltica externa
brasileira que precisam ser superados, se o pas quiser buscar insero mais profunda
na economia internacional:
Constituram erros estratgicos de nossa poltica externa nos ltimos doze

anos a priorizao das relaes Sul-Sul e da Rodada Doha na OMC, em detrimento
de abordagens mais realistas e pragmticas. As relaes com outras naes em
desenvolvimento so de inegvel importncia, mas no so de molde a propiciar
ao pas um salto qualitativo em sua insero na economia internacional, mediante
ganhos de produtividade, competitividade e capacitao tecnolgica. As grandes
fontes de tais ganhos esto nos EUA, Europa e Japo. No caso dos EUA sofremos,
em anos recentes, sria perda de mercado para outros concorrentes, e vimos
reduzir-se de 70% para menos de 50% a parcela de nossas vendas constituda por
manufaturados. Com a UE estamos prximos de completar quinze anos do lanamento
de negociaes, mas nosso excessivo apego a um Mercosul hoje paralisado no
nos permitiu avanar. Enquanto concorrentes nossos tratavam de acordar ALCs com
aqueles dois gigantescos mercados, ficamos circunscritos ao comrcio com a China; 53
Formuladores da atual poltica externa, embora reconhecendo o carter
estratgico do relacionamento com o Norte, expressam o temor de cair em
situao de dependncia dos pases mais desenvolvidos. Que dependncia seria
essa? Nos dias de hoje o pas do qual mais somos dependentes em verdade a
China. Dela somos grandes fornecedores de commodities. Seu envolvimento em
cadeias produtivas se d em primeiro lugar em seu entorno na sia-Pacfico, e
depois tambm com a Europa e os EUA. No se afiguram, no horizonte previsvel,
maiormente promissoras as perspectivas de criao de cadeias entre empresas
brasileiras e chinesas;
A expanso do fenmeno das cadeias de valor induz ao lanamento de

processos de negociao comercial heterodoxos e inovadores, voltados para questes
como a definio de standards, quadros regulatrios, propriedade intelectual e
outros temas mais diretamente relevantes para o mundo empresarial do que para
os Estados-Nao. A OMC deve continuar a ser prestigiada pelo Brasil como uma
espcie de monitora geral das trocas internacionais e instncia decisria na soluo
de controvrsias mas, com o fracasso de Doha (mesmo em um segmento mais
delimitado, como o da facilitao de comrcio) parece esgotado seu potencial como
promotora da abertura de mercados;
Volume 2 |Ano 13 | 2014

Os EUA foram os grandes ordenadores da economia internacional no
ps-guerra, com a criao de organismos como FMI, Banco Mundial e o GATT/OMC.
Na presente quadra, parecem estar empenhados em redesenhar o sistema de
comrcio, com as iniciativas da Parceria Transatlntica, de um lado, e a da Parceria
Transpacfica, de outro. O Brasil, que at recentemente teve sempre papel expressivo
nas negociaes multilaterais de comrcio (graas a uma atuao diplomtica que lhe
permitiu ir muito alm de sua insignificante participao nas trocas, desde sempre
limitada a pouco mais de 1%), corre o risco de ficar totalmente margem desses
processos. Para minimizar tal risco, urge avanar nas negociaes com a UE, e
tambm entabular um novo dilogo com os EUA sobre questes comerciais;
Aqui entra a questo da ALCA, a danada questo da ALCA. Tornada um

antema por fora de postura ideolgica impregnada de antiamericanismo, foi ela
rejeitada com base num infundado temor de submisso do Brasil aos EUA, e de virtual
destruio da indstria brasileira pela concorrncia de empresas americanas. a
esta altura impensvel pensar em ressuscit-la. Mas sim faz sentido sugesto como
54 a que acima mencionei, constante do estudo do BID, de espraiamento ao longo de
todas as Amricas da tessitura de acordos de livre comrcio existentes no Continente.
E cabe, a par disso, uma boa medida de criatividade e at ousadia no dilogo bilateral
com os EUA na temtica econmico-comercial em geral. A possvel realizao em
futuro prximo da visita de Estado da Presidente Dilma a Washington, anteriormente
cancelada e com sobejas razes ao impacto das revelaes sobre a espionagem
americana constituir oportunidade propcia para a abertura de uma nova dimenso
nesse to importante captulo de nossa poltica externa;
Finalmente, outra hiptese: o Brasil dispe, a rigor, de fortes credenciais

para, em alguma medida talvez como observador dotado de alguma voz fazer-se
presente nos processos negociadores envolvendo os EUA com a UE e com a sia-
Pacfico. Somos, ao final das contas, de longe o principal parceiro daquelas duas
regies na Amrica Latina, e isso deve ser de um jeito ou outro levado em conta.
A superao da presente etapa de letargia econmica no pas est a requerer, como

se v, para alm de medidas de poltica industrial, tambm uma reviso de alguns dos
postulados bsicos de nossa poltica externa.

Roberto Teixeira da Costa1
Desafios da Poltica Externa

Brasileira para os Prximos
10 Ano s
Entre as 15 maiores economias do mundo, o grau de internacionalizao da economia

brasileira no comrcio mundial tem sido dos mais baixos.
No entanto, com a globalizao, que ganhou maior dimenso no final do sculo XX,
nossas empresas foram obrigadas a mudar de escala e se internacionalizar. Operar 55
exclusivamente no mercado interno para muitas delas deixou de ser vivel. O exterior,
quer como fornecedor de componentes ou mesmo fabricante, seja individualmente ou
em associaes, entrou na estratgia corporativa.
Nesse novo sculo, o mercado global entrou no quadro conjuntural. Temos agora
novos atores se projetando. Adicionalmente, nos ltimos anos dois fatores
estimularam a ida ao exterior: baixo crescimento da economia interna e a
valorizao do real.
So casos recentes de expressivos investimentos externos: Gerdau, Sadia (BRF),

Embraer, Marcopolo, Votorantim, SP Alpargatas, WEG, Natura, entre outros. Cabe
destacar que a AMBEV marcou forte presena com formao da InBev, inclusive,
exportando know how gerencial brasileiro.
Devido a questes culturais, e para melhor adaptao, algumas empresas buscaram

essa participao por meio de associaes para se estabelecerem com empresas
locais, para mais tarde, comprar empresas j existentes ou mesmo partindo do zero,
os chamados projetos greenfield.
1 Roberto Teixeira da Costa
Esse processo foi mitigado com os acontecimentos de 2008. A crise financeira (Membro do Conselho Curador
global e seus desdobramentos trouxeram alguns obstculos que foram enfrentados. do CEBRI)
Volume 2 |Ano 13 | 2014

A sobrevivncia interna passou a ser prioritria, e a abertura para o exterior foi
obviamente afetada.
O que se pergunta : a internacionalizao das empresas brasileiras ser paralisada?

A valorizao da taxa de cmbio no incentivar novamente a internacionalizao?
Dvidas maiores sobre nosso crescimento, enquanto os Estados Unidos parecem estar
saindo da crise, no seria fator a estimular nossa presena? E o nosso mercado interno?
possvel crescer externamente sem sacrificar a participao no mercado interno?
O fato dos bancos brasileiros do primeiro escalo estarem migrando para o exterior,
principalmente para Amrica Latina para assessorar seus clientes, no seria tambm
fator a considerar?
A internacionalizao apresenta ntidas vantagens:
Diversificao - uma empresa no difere dos indivduos que requerem de um certo

nvel de diversificao do seu patrimnio.
56
Mo dupla - grandes benefcios so aprendidos com novas tcnicas gerenciais,
principalmente ligadas ao aumento da produtividade.
Impacta a cultura da empresa, com sua presena internacional, inclusive,

beneficiando seu custo de capital.
Mudana de escala para atender o mercado global.
No consigo enxergar um pas de dimenso continental, como o nosso, mantendo-se

fechado e olhando para seu prprio mercado interno!
Somos um gigante que estrategicamente tem que desempenhar esse papel no

contexto dos pases emergentes. Acordos de Livre Comrcio fora do Mercosul devem
ser amplamente considerados. O Acordo de Livre Comrcio Mercosul/Unio Europeia
se arrasta desde 1998. Para tanto, a posio do governo brasileiro deve ser a de
estimular essa presena, e no criar entraves burocrticos, no impondo tributaes
adicionais aos lucros oriundos do exterior.
Nesse contexto de necessidade de maior grau de internacionalizao de nossa

economia, da maior importncia considerar participar em cadeias globais. A funo
desse encadeamento do processo produtivo permitir aumento de competitividade e

inclusive, atravs dessa integrao, valermo-nos do fator inovao em mercados onde
o nvel de pesquisa esteja mais avanado do que internamente.
A escolha dos parceiros nesse processo produtivo da maior importncia no

s pela sua qualidade, agregando valor, como tambm pela proximidade dos
mercados consumidores.
Um possvel obstculo a superar seria o papel das multinacionais com sede em

diferentes pases que deveriam ser induzidas a participar desse processo com
nossas empresas.
Tambm vale a pena mencionar que na discusso de cadeias globais, prioritariamente

e no obrigatoriamente, devemos buscar essa integrao com pases da Amrica
Latina. Creio que faa todo sentido, por exemplo, buscar uma maior integrao com
o Mxico, que tem uma posio privilegiada em relao ao seu comrcio bilateral
com os Estados Unidos. De parte a parte, sempre houve distanciamento entre os dois
pases, um sempre querendo fazer algo, mas preocupado em no avanar demais. 57
Ou seja, fazer algo que no lhes trouxesse constrangimento em relao s suas
respectivas indstrias nacionais e a setores protegidos.
Portanto, essa relao bilateral sempre foi marcada por uma grande timidez que no
deveria ser a caracterstica dos dois maiores pases da regio que, juntos poderiam
ser mais fortes no comrcio global. Sob o ngulo brasileiro, no s o mercado
americano seria um grande alavancador, como tambm os mexicanos que fazem
parte da Aliana do Pacfico e tm vrios acordos de comrcio com diferentes pases
do nosso planeta, o que poderia ser til nas cadeias produtivas.
Em suas reunies estratgicas, o Captulo Brasileiro do CEAL (Conselho Empresarial

da Amrica Latina) deu grande nfase nos seus papis de trabalho s cadeias globais
de valor. Especificamente sobre a relao Brasil X Mxico, o documento de trabalho
faz as seguintes consideraes, que abaixo reproduzo.
As Cadeias de valor descrevem o conjunto de atividades que as firmas e os

trabalhadores realizam para gerar um produto desde sua concepo ao seu uso-fim.
Tal conjunto de atividades podem compreender apenas uma firma ou pas, ou ento
estar ter suas etapas espalhadas entre diversas firmas e pases. Na nova
configurao da economia global, em que se destaca a interdependncia produtiva de
Volume 2 |Ano 13 | 2014

bens e servios, a insero das empresas nestes processos produtivos compartilhados
adquire importncia fundamental e, por esta razo, as Cadeias Globais de Valor:
Mostram a amplitude das atividades das empresas, como esto ligadas e

como fazem parte de um todo;
Tornaram-se mais extensas e globalizveis;
Otimizam processos produtivos etapas mais mo-de-obra intensivas

ocorrem nos locais em que o custo total de mo-de-obra mais baixo.
A partir do entendimento de que o setor privado tem que ser o protagonista da

insero das empresas nas Cadeias Globais de Valor, empresrios do Brasil e do
Mxico precisam liderar o debate sobre a insero de empresas latinoamericanas nas
Cadeias de Valor, regionais e globais. Algumas questes iniciais que exigem nossa
ateno esto postas, a saber:
58
1) Forward Linkages setores/empresas que agregam valor no incio da cadeia
de valor. Onde estamos e qual nossa participao?
2) Backward linkages setores/empresas que agregam valor no final da

cadeia de valor. Onde estamos e qual nossa participao?
Devemos nos conscientizar que o Mxico e o Brasil exercem funes de liderana que
no so compartilhadas, mas competitivas. Ainda assim, tais diferenas devem ser
equilibradas, sobretudo pelo fato de que existem fatores nas Amricas que precisam
ter consenso em torno de Polticas de Integrao, como so os temas de Educao,
Sustentabilidade e Inovao (temas estratgicos).
Em concluso, e remetendo ao incio desse texto, na prxima dcada o Brasil

deveria aumentar seu grau de internacionalizao, seja atravs do comrcio, dos
investimentos, das cadeias produtivas. No devemos olhar a globalizao como um
problema, mas sim como uma oportunidade para crescermos mais.

Rodrigo Cintra1
A importncia da governana
na insero brasileira nas
As Cadeias Globais de Valor (CGV) tm transformado a dimenso produtiva mundial

e, com isso, parte importante da lgica que fundamenta as relaes internacionais.
Ainda que as diferenas econmico-produtivas entre os pases continuem grandes,
o que se percebe atualmente a abertura de novos potenciais de desenvolvimento,
mesmo que em setores especficos e de forma limitada. 59
Em termos de estrutura econmica global o mundo est chegando ao limite do modelo
de exportao de mo-de-obra para pases de menor custo trabalhista. Inovaes e
tecnologia, transporte e comunicao, juntamente com um contexto de integrao
de mercado alcanado por um esforo diplomtico importante no mbito do sistema
multilateral de comrcio, abrem espao para o desenvolvimento de sistemas
produtivos mais integrados em termos globais.
As CGV ainda so objeto de diferentes estudos e apresentam certa controvrsia

em termos de formas de mensurao de seu impacto. Ainda assim, no resta
dvida de que seu papel se mostra cada vez mais central como um importante
eixo de desenvolvimento econmico. Atualmente as CGV representam a mais
importante forma de estruturar os processos produtivos transfronteirios. Neste
sentido, se faz necessria uma atuao clara e estruturada por parte dos Estados
para criar e promover condies para que suas estruturas econmicas faam 1 Rodrigo Cintra Coordenador
parte das lgicas de CGV. do Curso de Relaes
Internacionais da ESPM/SP
No caso brasileiro, esse desafio se faz ainda mais importante dada a atual estrutura e do Projeto de Graduao
econmico-produtiva do pas e a tendncia mais paternalista que muitas vezes o Internacional em Anlise de
Estado brasileiro adota. Ainda que o desenvolvimento de polticas pblicas e de formas Cadeias Globais de Valor.
Volume 2 |Ano 13 | 2014

polticas regulatrias seja algo fundamental, o ponto central a ser desenvolvido est
mais ligado capacidade de promoo de estruturas de governana. Mais do que a
escolha de empresas especficas, como foi a estratgia implementada pelo BNDES
em torno das empresas campes, ou mesmo de setores por meio das polticas
fiscais adotadas em tempos de crise, necessrio que o governo se concentre mais na
capacidade de criar condies que estimulem a coordenao de atores de diferentes
naturezas em torno da promoo de atividades econmicas.
A insero mundial da estrutura produtiva brasileira mostrou sinais de alterao com

um perfil negativo em termos de desenvolvimento econmico. A pauta exportadora
do pas tem aumentado sua dependncia em torno de produtos primrios, com
baixo valor agregado. No nova a crtica em torno da necessidade de o pas
melhorar o nvel tecnolgico e agregado de seus produtos. Ainda assim, a dificuldade
que os governos recentes (tanto no nvel federal, quanto no nvel subnacional)
tm apresentado em conceber e implementar uma poltica de desenvolvimento
60 econmico-produtivo tem se mostrado claramente perigosa na medida em que gera
potencial desindustrializao.
A discusso brasileira sobre a existncia ou no e os modelos possveis de poltica

industrial um claro indicativo da dificuldade que esta questo apresenta no
pas. Mais do que polticas setoriais, necessria a integrao de iniciativas em
um projeto mais sinrgico tanto em termos de aes governamentais, quanto em
capacidade de articulao com atores privados.
Outro ponto importante a ser considerado o padro de insero internacional

brasileira em termos de exportaes. Em 2012 a China se consolidou como o principal
parceiro comercial do pas, ultrapassando o papel antes ocupado pelos Estados
Unidos. Essa mudana apresenta um importante impacto negativo na estrutura
produtiva brasileira na medida em que a China tem como principal demanda de
produtos brasileiros os produtos primrios (com uma presena significativa de soja
e minrio de ferro), fortalecendo ainda mais a tendncia de concentrao das foras
produtivas nestes setores. Correlato a esta tendncia, outro problema que surge
que as exportaes para a China se concentram numa quantidade relativamente
pequena de empresas, indicando a concentrao da atividade produtiva.
O caso chins emblemtico de como a estrutura produtiva global tem se formado

a partir de aes do Estado em articulao com atores privados. Enquanto a soja

bruta brasileira enfrenta uma baixa barreira tarifria para entrar no mercado Chins,
produtos processados de soja, como o leo ou a carne de soja, enfrentam barreiras
significativamente maiores, chegando a ser trs vezes maior. Some-se a isto a promoo
domstica promovida pelo governo chins em relao ao processamento de soja.
Como estratgia de desenvolvimento de estrutura produtiva ou de busca por ganho

em valor agregado, outros pases em desenvolvimento tm adotado a poltica de
facilitar a entrada de produtos de baixo valor agregado e promover a agregao de
valor internamente.
Assim sendo, no se trata apenas de entender que o mundo produtivo fruto de

uma globalizao puramente econmica que tem no Estado um empecilho. Mais
do que isto, preciso compreender que a dinmica produtiva global apresenta uma
concorrncia entre Estados tambm, alm de suas economias.
Outra importante dimenso a ser considerada est no papel que a economia brasileira
quer e pode ocupar numa estrutura global de produo. Em termos de bens de capital, 61
o pas continua altamente dependente dos pases desenvolvidos. Em funo disto,
a modernizao da capacidade produtiva est sempre um passo atrs, com exceo
de alguns poucos setores, nos quais o Brasil apresenta relevncia global, como o de
aviao e de extrao de petrleo em grandes profundidades.
Por outro lado, uma possvel insero do pas no sistema produtivo global a partir de
fatores com baixa capacidade de agregao de valor (baseado em mo-de-obra barata
ou disponibilidade de matrias-primas) se mostra frgil. O risco das flutuaes de
custos e preos de matrias-primas faz com que o pas seja muito suscetvel s crises
ou outras modificaes de tendncias. preciso compreender que o Brasil ocupa
uma posio singular neste movimento todo: ao mesmo tempo em que est entre as
maiores economias do mundo, apresenta uma estrutura produtiva pobre em termos de
desenvolvimento de CGV.
A importncia crescente do consumo interno como elemento estabilizador da

economia nacional no pode se transformar num porto-seguro. Se ele apresenta
importncia nos ltimos anos, no deve ser considerado como algo que vai manter
o Brasil entre as mais importantes economias do mundo. O pas j mostrou que
facilmente se vale de prticas de defesa comercial para fins de protecionismo
comercial. Neste sentido, no se trata de apenas implementar aes voltadas
Volume 2 |Ano 13 | 2014

manuteno de empresas atuantes no pas, mas sim de promover aes capazes de
atrair investimentos e qualificar empresas para que ingressem em CGV.
Existem diferentes exemplos no mundo de estratgias que esto sendo

implementadas com o intuito de fortalecer a insero de estruturas produtivas
nacionais em CGV. Uma das mais exitosas passa pela ampliao do portflio de
exportaes, especialmente quando este de ordem qualitativa (diversidade setorial),
mais do que setorial (mais produtos de um mesmo setor).
Outra ao importante est ligada a abertura do pas ao mercado mundial. Acordos de

comrcio bilateral se mostram importantes promotores de integrao e ampliao de
mercado potencial, sobretudo em face da estrutura jurdico-institucional oferecida ao
investimento e ao comrcio.
No que se refere s corporaes e associaes setoriais, importante que estas

consigam compreender as CGV e suas repercusses, tanto imediatas quanto futuras,
62 sobre a estrutura produtiva nacional. Ainda que a insero mercadolgica atual seja
favorvel para uma corporao, esta deve ser capaz de compreender qual papel
dever exercer no futuro.
Num mundo em mudana preciso inovar tambm na forma de se pensar o mundo

dos negcios. Misses comerciais, por exemplo, podem ser um bom exemplo da
necessidade de mudana de mentalidade. Enquanto as misses so comumente
utilizadas para mostrar produtos e encontrar compradores, talvez esteja na hora de
promoo de misses internacionais que objetivem mostrar potenciais produtivos
para produtos inovadores ou com melhor qualidade. No se trata de atender ao atual
mercado, mas sim de criar o produto a ser demandado no futuro.
Encontros setoriais, envolvendo atores nacionais e internacionais, juntamente

com a elaborao de estudos e relatrios, so importantes como promotores de
novas condies produtivas. No se trata da produo de documentos contendo
dados e tendncias de consumo, mas sim o desenho de novos produtos e formas
de se fazer negcios.
O esforo privado deve ser capaz de se somar ao esforo estatal. As estratgias

de um devem ser parte das estratgias do outro. Com as atuais estrutura poltica
e institucional brasileira isso no uma tarefa fcil, porm pode comear com

trabalhos de setores especficos. A experincia de formao da Unio Europeia j
mostrou a importncia de processos bottom-up.
O foco deve estar na criao das condies de governana, com cada ator buscando
atuar de forma mais proativa no sentido do fortalecimento da estrutura produtiva
brasileira, mas do que em interesses mais imediatos, como vendas de um lado, e
votos do outro. Num contexto de aprofundamento das CGV, um projeto nacional ,
cada vez mais, um problema de todos.
63
Volume 2 |Ano 13 | 2014

Vera Thorstensen1
Lucas Ferraz2
Leopoldo Gutierre3
O Brasil nas cadeias globais

de valor
I. Caracterizao do fenmeno das cadeias

globais de valor
64
A multiplicao e intensificao do fenmeno das cadeias globais de valor tm

levado os especialistas de comrcio a considerarem tal fenmeno como o novo
vetor de integrao dos pases em desenvolvimento no comrcio internacional.
OCDE, FMI, Banco Mundial e OMC tm investido grandes esforos na anlise
dessas cadeias globais.
Uma sntese dos principais pontos levantados na literatura dada a seguir, para
evidenciar que o fato de o Brasil estar pouco integrado nas cadeias globais de valor
1 Vera Thorstensen (Escola
merece ateno no momento em que se pretende criar uma nova agenda de comrcio
de Economia de So Paulo
exterior para o Brasil.
da FGV FGV/EESP)
Inmeras definies esto sendo propostas para cadeias globais de valor. A mais
2 Lucas Ferraz (Escola de simples identifica uma cadeia como o conjunto de atividades necessrias a produo
Economia de So Paulo da e entrega do produto ao consumidor final, incluindo servios anteriores produo
FGV FGV/EESP) como P&D, software, design, branding, financiamento, sistemas de integrao de
atividades, assim como servios de ps-produo, tais como logstica e servios ps-
3 Leopoldo Gutierre (Escola venda. Existem cadeias orientadas pelo produtor, para produtos de alta tecnologia
de Economia de So Paulo baseados em capital, e cadeias orientadas para o consumidor, para produtos de
da FGV FGV/EESP) massa, baseados em salrios reduzidos.

A qualificao do processo como cadeia de valor advm do fato de a produo se dar
em estgios que agregam valores adicionados. Em cada estgio, o produtor adquire
seus insumos e emprega fatores de produo. As remuneraes desses fatores iro
compor o valor adicionado ao produto. O processo se repete no prximo estgio, de
modo que o valor adicionado anterior se transforma em custo para o prximo produtor.
O conjunto de etapas pode ser realizado por uma ou vrias firmas, dentro e fora do
pas, criando cadeia de produo.
O interesse recente pelo novo paradigma produtivo tem ocorrido porque

os fluxos de comrcio decorrentes da terceirizao de estgios produtivos
esto se intensificando, e tais fluxos se do entre pases desenvolvidos e em
desenvolvimento, criando oportunidades de crescimento. H evidncias de que
essa nova relao tem sido benfica aos pases em desenvolvimento, dado que
se observa um aumento na participao na renda das exportaes mundiais
auferidas por tais pases. As causas que permitiram o surgimento desses
fluxos podem ser apontadas para a drstica reduo dos custos do transporte e 65
comunicao, o importante aumento dos investimentos externos, e a liberalizao
do comrcio internacional 4.
Nesse novo cenrio do comrcio mundial, novas problemticas so levantadas

pelos pases que desejam aumentar sua participao no comrcio internacional
como as exportaes mais competitivas dependem do fornecimento eficiente de,
insumos, assim como do acesso a produtores e consumidores; e a especializao
dos pases tem maior concentrao em tarefas e funes comerciais do que em
produtos especficos 5.
Dessa forma geral, h impactos diretos na formulao de polticas comerciais,

industriais e macroeconmicas. A ampliao de cadeias globais no comrcio mundial
cria desafios para as estatsticas usuais de comrcio, uma vez que as cadeias
acentuam problemas inerentes s formas usuais de mensurar fluxos comerciais e
requerem a estimao de outras medidas para que a forma produtiva seja plenamente
compreendida. Criam-se novos conceitos como o de comrcio em tarefas (trade in
tasks) contra o antigo comrcio de bens (trade in goods). 4 Backer & Miroudot 2013;
Baldwin & Lopez-Gonzalez
O interesse pelo fenmeno cresce na medida em que os padres do comrcio se 2013t..
alteram, uma vez que os fluxos decorrentes das cadeias vm ocupando uma parcela
significativa do comrcio mundial; e tais fluxos de comrcio tm ocorrido entre naes 5 Backer & Miroudot 2013.
Volume 2 |Ano 13 | 2014

de alta tecnologia do Norte e tambm de baixos salrios do Sul. Os novos fluxos de
comrcio ocorreram, principalmente, para aqueles pases no entorno das grandes
economias industriais do mundo como EUA, Alemanha e Japo, o que destaca o
fato das cadeias terem um carter marcadamente regional. Por fim, cabe destacar
que essas novas relaes comerciais no se restringiram apenas a um maior fluxo
de bens entre as fronteiras dos pases, mas tambm a um aumento da mobilidade
internacional de conhecimento gerencial e produtivo. As firmas estrangeiras levam
aos pases de montagem no s as partes para serem montadas, mas tambm o
conhecimento de como mont-las, de como gerir a firma montadora e de como
entregar o produto gerado.
Algumas caractersticas singulares das cadeias explicam a economia mundial recente.

A primeira o aumento da fragmentao da produo e consequente aumento da
interdependncia dos pases, uma vez que a competitividade das exportaes reside
na oferta de insumos de maneira eficiente, assim como no acesso a produtores finais
e consumidores estrangeiros. J a segunda o fato de que a especializao dos
66 pases tem se dado muito mais em tarefas e funes comerciais do que em produtos
especficos. A competio relevante de um pas no se d entre o produto domstico
contra o produto estrangeiro, mas sim, entre quais papis desempenhar dentro da
cadeia de valor. A terceira a nova estrutura de governana mundial. A anlise das
cadeias permite a compreenso de que firmas e que pases controlam e coordenam
atividades produtivas ao longo de uma cadeia.
Outro desafio a enfrentar que o fenmeno da importncia das cadeias no

comrcio internacional acentua os problemas nas estatsticas usuais de comrcio
via o problema de mltipla contagem e seu potencial superdimensionamento da
importncia das exportaes/importaes no PIB; a distoro da importncia das
importaes e exportaes no crescimento econmico e na renda; e a dificuldade de
se compreender o real peso das relaes comerciais entre pases e a real importncia
do setor de servios para o comrcio.
Alm disso, como o comrcio, devido s cadeias, se d por meio de bens

intermedirios, ou seja, bens que sero insumos no processo produtivo de outras
naes, ento, para que se explicitar a importncia das cadeias imperativo
identificar os fluxos desses bens intermedirios. No entanto, tais informaes no
esto disponveis diretamente nas bases de dados de comrcio. Para que se consigam
tais informaes necessrio recorrer a classificaes alfandegrias detalhadas

ou utilizar matrizes de insumo-produto que rastreiam os fluxos de usos ou, ainda,
utilizar dados disponveis para algumas naes de regimes alfandegrios especiais
6
provenientes de comrcio de processamento .
O fenmeno das cadeias tem importantes impactos em formulao de

polticas nacionais.
Dentre os pontos mais relevantes podem ser destacados:
- a identificao dos verdadeiros parceiros responsveis pelo saldo comercial,
- a reduo de disputas comerciais ao se explicitar que barreiras comerciais podem

impactar os produtos domsticos,
- o aumento da importncia da propagao de choques macroeconmicos entre os

pases porque eles so ampliados na presena das cadeias,
- o redimensionamento da importncia dada importao de empregos pouco

67
qualificados, uma vez que importaes podem gerar aumento lquido de vagas de
empregos, assim como a especializao em trabalho de mais alta qualificao,
- o redimensionamento da importncia de certos pases na produo industrial

mundial, uma vez que as vantagens comparativas de pases esto associadas muito
mais a tarefas desempenhadas ao longo da cadeia do que a produtos exportados 7 .
II. Comrcio em valor adicionado e cadeias

globais de valor
Ao longo das dcadas de 70 e 80, as cadeias j eram evidentes na ascenso e

rpida industrializao de diversos pases asiticos, incluindo China e o sudeste 6 Baldwin & Lopez-
da sia. Do ponto de vista do comrcio internacional, o que relevante ressaltar Gonzalez 2013
para esses pases o modo de insero no comrcio baseado na fragmentao e na
especializao de estgios de produo. Integrando suas cadeias tanto na Amrica do 7 Baldwin & Lopez-
Norte quanto na Europa e tambm construindo sua prpria cadeia regional de valor, Gonzalez 2013
Volume 2 |Ano 13 | 2014

esses pases asiticos ganharam cada vez maior relevncia no comrcio mundial.
Mais recentemente, pases do leste europeu, como Polnia, Repblica Tcheca e
Hungria, tambm se constituram como exemplos de regies em que se optou por uma
participao mais expressiva em termos de especializao produtiva. As evidncias
mostram que o comrcio intra-indstria, antes concentrando entre pases mais
desenvolvidos, hoje uma constante preponderante nas relaes comerciais ao redor
do globo, constituindo mais de dois teros de todo o comrcio mundial (Grfico I).
Grfico I - Participao das esportaes de intermedirios nas

exportaes globais
68
Fonte: WIOD
Dois pontos so importantes considerar, quando se reflete sobre a lgica das cadeias
globais de valor: a proximidade geogrfica e as demandas subjacentes integrao.
Com relao ao primeiro ponto, inegvel que a proximidade geogrfica importa para
a formao das cadeias globais de valor 8 . No entanto, cada vez mais a reduo
um carter global s cadeias 9 . Para o segundo ponto, deve-se considerar
quparticipao nas cadeias requer coordenao, presteza na produo e facilidades
8 Johnson e Noguera, 2012 de transao. Tais demandas evidenciam no apenas a importncia da reduo das
barreiras ao comrcio tarifrias quanto no tarifrias, incluindo regras de origem,
9 Baldwin, 2013 . barreiras tcnicas, sanitrias e fitossanitrias, mas tambm a necessidade de boas

condies de infraestrutura a incluindo logstica e fora de trabalho qualificada, com
tambm de um bom ambiente de negcios10.
Na lgica das cadeias globais, um pas que importa pouco e exporta apenas bens
produzidos domesticamente, sem insumos, parte e peas de outros pases, est
fora da integrao das cadeias e deslocado dos ganhos advindos das cadeias
globalizadas, onde custos de fronteira como tarifas, antidumping e regras de origem
so combatidos.
A comercializao de bens intermedirios representa parcela significativa do comrcio

mundial. Uma implicao dessa fragmentao produtiva a de que deve haver cada
vez mais contedo estrangeiro nas exportaes domsticas 11, o que significa menos
valor adicionado domstico para cada unidade monetria exportada.
Alguns dados evidenciam a importncia das cadeias de valor.
No Grfico II a seguir, pode-se notar que, no caso da China, por exemplo, para 69
cada dlar exportado, apenas 61 centavos correspondem a pagamentos de fatores
domsticos como terra, trabalho e capital, o restante corresponde a pagamentos
de fatores utilizados em outros pases. No caso brasileiro, apenas 13 centavos
remuneram fatores estrangeiros. Os ganhos da China advm do volume produzido.
Grfico II - Valor adicionado por exportaes brutas
10 Timer et al, 2013
11 Johnson e Noguera, 2012

Fonte: TIVA-OCDEWTO.2009
Volume 2 |Ano 13 | 2014

III. O Brasil nas cadeias globais de valor
Explicitada a lgica por detrs do comrcio em valor adicionado, uma pergunta que se
levanta : qual o nvel de integrao do Brasil s cadeias de valor?
O Grfico III abaixo, embora no conclusivo, mostra evidncias de que o Brasil no um

pas que est posicionado no contexto dessas cadeias, visto que utiliza pouco contedo
estrangeiro em suas exportaes, em comparao aos demais pases do globo.
Grfico III - Valor adicionado por exportaes brutas
70
Fonte: OECD - WTO

Com relao aos BRICS, apesar do baixo valor adicionado por dlar exportado, o que
se verifica que a China aquele pas que mais tem se beneficiado do modelo das
cadeias globais (Grfico IV)
Grfico IV - Participao nas exportaes mundiais em valor adicionado
Fonte: WIOD
71
A lgica das cadeias globais exige uma tica diversa para o comrcio exterior e
para a tica de valor adicionado. Isso se d porque as estatsticas tradicionais
de comrcio em valores brutos podem no mensurar de modo correto algumas
caractersticas do comrcio internacional contemporneo. Essa diferena pode ser
vista quando se analisa o comrcio bilateral de diversos pases com a China (Grfico
V). Por exemplo, os valores de exportao da China para os Estados Unidos diminuem
significativamente quando o conceito de cadeia introduzido.
Grfico V - Comrcio em valor bruto e em valor adicionado com a China
Fonte: Dados estimados pelo CCGI com dados do GTAP.
Volume 2 |Ano 13 | 2014

O caso do Brasil
Explicitada a lgica por trs do comrcio em valor adicionado, uma pergunta que se
deve responder : quo integrada a indstria do Brasil s cadeias de valor?
Alguns nmeros podem demonstrar que a integrao do Brasil pequena.
Exportaes e importaes de intermedirios
Em relao ao comrcio de bens intermedirios, o ndice de importaes de

intermedirios em relao ao PIB e o ndice de exportaes de intermedirios em
relao ao PIB permitem comparar o grau de integrao do pas nas cadeias globais
de valor. O Brasil, com relao a alguns outros pases, o que aparece como o de
menor percentual (Grficos VI e VII).
72
Como consequncia, no caso do Brasil, apesar de uma ligeira diminuio ao longo do
perodo, a participao dos insumos domsticos no consumo total de insumos pelo
setor industrial brasileiro ainda est muito acima das taxas observadas para muitos
pases emergentes e desenvolvidos (Grfico VIII).
Grfico VI - Importaes intermedirios/PIB da manufatura
Fonte: WIOD

Grfico VII - Exportaes intermedirios/PIB da manufatura
Fonte: WIOD
Grfico VIII - Participao dos insumos domsticos no consumo total de insumos pelo
setor manufatureirot
73
Fonte: WIOD
Comparao Brasil e Argentina
Dados da base do GTAP apresentam o Brasil como um pas ainda fechado, isolado do
comrcio internacional. Apesar do crescente aumento das importaes no ltimo ano,
o Pas o ltimo colocado quando consideramos as importaes sobre o PIB para um
universo de 133 pases. Ademais, em termos de comrcio com bens intermedirios, o
pas no avana muito, permanecendo entre as ltimas colocaes (Tabela I).
Volume 2 |Ano 13 | 2014

Dados da OMC tambm mostram que o Brasil apenas o 22 maior exportador de
bens e o 29 maior exportador de servios. Considerando as importaes, o Brasil
ocupa a 22 posio para o comrcio de bens e a 17 para o comrcio de servios 12.
Tabela I - Comparao entre Brasil e Argentina na base do GTAP
Pas Importaes totais/PIB Ranking
Brasil 11% 133/133

74

Pas Importaes intermedirios/PIB da manufatura Ranking
Brasil 27% 122/133
Pas Exportaes intermedirios/PIB da manufatura Ranking
Brasil
27% 119/133
12 Fonte: WTO Trade Profiles,

Fonte: CCGI-GTAP.
2012. Considerando o
comrcio intra-EU.

Para uma anlise comparativa, na Tabela II, a Argentina tambm foi includa a fim
de se contrastar o Brasil com o seu principal parceiro comercial no cone sul. Pelos
nmeros, observa-se que a Argentina tem melhor desempenho que o Brasil nas
categorias apresentadas. Ressalta-se o seu baixo posicionamento em relao a
importaes por PIB.
Para alm de uma anlise sobre a Argentina, relevante averiguar a importncia

desse pas e do Mercosul para o Brasil. Uma vez que o Brasil um pas fechado
e, aparentemente, pouco inserido nas cadeias globais de valor, mas que tem no
Mercosul seu principal projeto de integrao, uma nova pergunta que emerge : h
sinais de formao de uma cadeia de valor no Mercosul?
Tabela II - Absoro, reflexo e redirecionamento do comrcio no Mercosul
Value Chain in Mercosur Value Chain in Mercosur

Brazil exports to: Argentina exports to: 75
Argentina Brazil
Argentina 77,2% Brazil 83%

Brazil 5,5% Argentina 2,0%
Uruguay 0,4% Paraguay 0,2%
Paraguay 0,3% Uruguay 0,2%
A Tabela acima mostra a decomposio do comrcio em: absoro, reflexo e

redirecionamento. No caso da tabela esquerda, revela-se que: daquilo que o
Brasil exporta para a Argentina, 77,2% das exportaes ficam na prpria Argentina;
5,5% retornam para o Brasil; 0,4% redirecionado para o Uruguai e 0,3% para
o Paraguai. De modo semelhante, a Tabela direita, mostra o caso para as
exportaes argentinas. O que se deve enfatizar a alta porcentagem de absoro.
Pouco das exportaes so refletidas e/ou redirecionadas para os outros pases do
bloco. Nesse sentido, as evidncias de fragmentao e especializao produtivas
so ainda muito fracas.
Abaixo, apresentam-se algumas comparaes com a Alemanha integrada na Europa e

os EUA integrados no Nafta, que so relevantes:
Volume 2 |Ano 13 | 2014

Tabela III - Absoro, reflexo e redirecionamento do comrcio da Alemanha e EUA
Value Chain in Europe Value Chain in Europe

Germany exports to: USA exports to:
Czech Republic Mexico
Czech Republic
51,8% Mexico 75,1%
Germany 11,5% USA 18,2%
UK 3,4% Canada 1,0%
France 3,3% Germany 0,6%
Nos dois exemplos das cadeias da Europa e do NAFTA, observa-se que os

percentuais de reflexo so bem maiores em relao aos do Mercosul. Alm disso, os
76 redirecionamentos para pases do mesmo bloco tambm so maiores.
Um ltimo ponto a acrescentar ao ferramental de valor adicionado so as evidncias

setoriais. Da dcada de 90 at os anos recentes, o que se nota que a parcela
de produtos intermedirios importados sobre o total de intermedirios utilizados
aumentou em todos os setores no Brasil. Todavia, esse aumento mais expressivo
em setores mais intensivos em tecnologia. Como fonte desses bens intermedirios,
a China tem se destacado. Apesar desse aumento, o uso de insumos locais ainda
representa, em mdia, mais de 85% do total de insumos utilizados.
Com relao produo brasileira de bens intermedirios, a comparao entre dados

da dcada de 90 e dados mais recentes sugere que o Brasil parece ter vantagens
comparativas direcionadas para a produo de insumos menos intensivos em
tecnologia, como agricultura, indstria extrativa e alimentos processados 13.
Vale lembrar que a existncia de mudanas estruturais na produo de bens

intermedirios pode ser um sinalizador da especializao em estgios de produo de
acordo com a lgica das cadeias de valor. Assim, resta saber em quais estgios das
13 CCGI. Trade Policy in Brazil cadeias globais o Brasil ir se inserir setorialmente e em quais estgios o pas pode
in the era of PTAs and Global ser competitivo, o que so questes bastante distintas. Nesse sentido, deve-se ter
Value Chains (a ser publicado claro que a capacidade de insero nas cadeias de valor dependente das condies
pela FGV). de infraestrutura, no seu sentido amplo.

Identificar quais so os principais gargalos da economia condio sine qua non
para que se tenham recomendaes de poltica que visem uma maior participao no
comrcio de bens intermedirios.
IV. Concluses
As evidncias so fortes em apontar o isolamento do Brasil diante do fenmeno da

integrao por cadeias globais de valor.
Tal insero certamente necessitar de toda uma nova poltica de comrcio exterior
atrelada a uma nova poltica industrial que objetive maior competitividade para a
indstria brasileira.
77
Duas so as principais opes abertas para o Brasil:
- realizar uma poltica de insero unilateral com a adoo de um regime de abertura

comercial, via reduo de tarifas, financiamento e incentivos fiscais em busca de
inovao tecnolgica, ou
- realizar uma poltica de negociao de acordos preferenciais com pases que

complementem tal insero, via reduo de tarifas, regras de origem compatveis e
principalmente, com importao de componentes de maior contedo tecnolgico e
transferncia de tecnologia.
Outro importante ponto que merece debate se a prioridade do Brasil deve ser a
de buscar integrao regional, na Amrica do Sul, ou integrao global com pases
mais desenvolvidos como Europa e Estados Unidos. O fenmeno das cadeias tem
forte cunho regional devido ao fator custos de transporte. No entanto, a necessidade
de buscar contedo de maior valor tecnolgico cria uma limitao relevante para a
expanso regional.
Tais questes devem ser levadas em considerao na discusso da insero do Brasil

nas cadeias globais de valor.
Volume 2 |Ano 13 | 2014

Referncias
ARAUJO JR., J. T. Fragmentao da produo e competitividade internacional: o caso

brasileiro. Breves Cindes, Rio de Janeiro, n. 73, abr. 2013.
BALDWIN, R. (2012). WTO 2.0: Global governance of supply-chain trade. CEPR Policy
Insight, n. 64, dec. 2012. Disponvel em: <www.cepr.org>.
BAUMANN, R. Regional trade and growth in Asia and Latin America: the importance of
productive complementarity. Documento do Escritrio da Cepal, Braslia, 2010. LC/BRS/
R238.
CEBRI. Desenvolvimento da indstria domstica em contexto de crise internacional:

avaliando estratgias. Cebri, Rio de Janeiro, dez. 2012. Disponvel em: <www.cebri.org.br>
78

Instrues para os autores
Para ser submetido, o artigo deve conter de 15 a 30

pginas e ser redigido em fonte Times New Roman,
tamanho 12, espaamento 1.5, bem como dispor de
resumo/abstract, introduo e referncias bibliogrficas.
Os colaboradores devem encaminhar seu trabalho para 79

a sede do CEBRI, localizada na Rua Candelria, 9, Grupo
201, Centro - CEP 20091-020 - Rio de Janeiro (RJ), e pelo
email cebri@cebri.org.br
A equipe CEBRI responsvel por selecionar as

colaboraes a serem publicadas. O contedo dos artigos
reflete exclusivamente a opinio dos autores. O uso desse
material para fins didticos permitido desde que citada
a fonte.
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