La descentralizacin fiscal en Bolivia.

Un anlisis bajo el contexto de las Autonomas Municipales y

Departamentales
Antecedentes
Los procesos de descentralizacin y de autonomas en Bolivia, atraves varias etapas, desde sus orgenes
en la Constitucin Poltica del Estado de 1848 que creaba a los Municipios asignndoles competencias,
que lamentablemente no se pudieron ejercitar y cumplir debido a la inestabilidad poltica de la poca.
Como segundo estadio podemos citar lo acontecido durante la pugna entre Conservadores y Liberales
(Unitarios y Federalistas) buscando una respuesta al centralismo imperante en la poca, que derivaron en
una crisis institucional que finalmente acab en una guerra civil, en la que a pesar de que los federalistas
resultaron victoriosos, segua imperando un esquema centralizador, esto basado a la necesidad de unidad
por el conflicto blico acontecido en la zona del Acre. En los aos treinta del siglo pasado, como resultado
de iniciativas parlamentarias desarrolladas desde los aos veinte, permitieron arribar al desarrollo de un
plebiscito en el ao 1931, mismo en el que se aprobaba la descentralizacin administrativa en el pas,
hecho que fue postergado nuevamente por el estallido de la Guerra del Chaco, conflicto que demostr
que la presencia de Estado no era suficiente en las fronteras y lugares alejados. La forma de organizacin
administrativa centralizada en la sede de Gobierno, fue duramente criticada, lo que dio lugar a la reforma
constitucional de 1938 en la que se destacan entre otras reformas, la inclusin en el texto de la
Constitucin dos formas de autonoma, la Universitaria y la Municipal, esta ltima sin embargo, a pesar de
estar ligada al mandato constitucional, atraves por un periodo aciago, debido a la inestabilidad poltica y
social propiciada desde finales de la dcada de los treinta hasta los albores de los aos cincuenta, cuyo
hito ms importante se concreta en la revolucin de 1952, con las acciones de intervencionismo estatal
en la economa y la profundizacin de las atribuciones de regulacin estatal, denotando una creciente
importancia del Estado en la actividad econmica. Durante las dcadas de los 60 y 70s en la que se
sucedieron gobiernos tanto democrticos (marcados por el fraude) como dictatoriales, estos ltimos
fueron los que incidieron en un endeudamiento externo de proporciones, mismo que no fue destinado a
dar cobertura a programas de desarrollo productivo, sino para sostener la excesiva burocracia estatal.
El desarrollo de la poltica estatizadora se prolong hasta principios de la dcada de los ochenta del siglo
pasado, periodo en el que Bolivia atravesaba un proceso de reforma estructural, luego de la dictadura de
Garca Mesa, la llegada al poder de Hernn Siles Suazo con la Unin Democrtica Popular y la promulgacin
del Decreto Supremo 21060, que intentaba poner freno a los efectos de una hiperinflacin producida entre
los aos 1982 y 1985 durante el gobierno de Siles, periodo en el que tambin se evidenciaba un creciente
dficit fiscal. Luego de la entrada en vigencia del decreto Supremo 21060 se desencaden una serie de
reformas denominadas de primera, segunda y tercera generacin. Una de las reformas estructurales (de
segunda generacin) que se evidenci en el pas fue la promulgacin de la ley de Descentralizacin
Administrativa1 y luego la Ley de Participacin Popular2, normas que replantean la forma de administracin
imperante en el pas, ligada a un criterio centralizador, que poco a poco va agotndose para dar paso al
surgimiento y reconocimiento de niveles subnacionales con poder de decisin, en lo operativo y fiscal,
resaltndose tres aspectos: La transferencia de la Infraestructura Social a los Municipios para la provisin
de servicios de educacin, cultura, salud, deportes, vivienda, caminos vecinales y otros de carcter
productivo, mismos que antes se ligaban a las actuaciones administrativas desarrolladas a nivel central por
intermedio de los Ministerios. Un segundo aspecto estaba ligado a la distribucin de recursos para los
municipios, por intermedio de la coparticipacin tributaria recaudada por la instancia central tanto por
concepto de impuestos como la renta aduanera. Dicha distribucin se realizara en funcin al tamao
poblacional de las jurisdicciones municipales de los gobierno locales, razn por la que la realizacin de un
censo de vivienda y poblacional se tornaba imperante para el xito de esta medida. Paralelamente tambin
se transfiere las competencias de cobro de impuestos sobre la propiedad de bienes inmuebles y muebles
sujetos a registro, mismos que pasan al dominio municipal, quien sera el encargado de su gestin,
fiscalizacin y cobro con objeto de generar sus recursos propios, lo que le permitan afrontar las
competencias y atribuciones transferidas. El tercer aspecto es el relacionado a la participacin social en el
desarrollo de la planificacin municipal, por intermedio de las Organizaciones Territoriales de Base3 entes
que fueron incluidos en la toma de decisiones del gasto pblico local, la fiscalizacin y control de las
acciones del gobierno municipal, reconocindoles personera jurdica, responsabilidades y derechos, esto
por medio de la Ley de Participacin Popular.

La promulgacin de las dos disposiciones legales citadas posibilit el acceso de la sociedad en la toma de
decisiones, por medio de la organizacin de entes de representacin, donde se identificaban prioridades
de inversin mismas que luego eran incluidas en los Programas Operativos Anuales (POAs) de los
municipios en los que se encontraban. El POA se estructuraba como el instrumento a travs del cual se
buscaba viabilizar la verificacin de la satisfaccin de las necesidades de la poblacin, gracias a la cercana
que implicaba el trabajo de las OTBs coordinado con las autoridades de los gobiernos locales. La
Participacin Popular se engranaba en una dinmica de mayor participacin de parte de la sociedad, sobre
todo en la determinacin del empleo de recursos ligados a proyectos de desarrollo local y departamental,
sin embargo, los niveles de endeudamiento y la inversin pblica dispersa que no responda a las
necesidades de un desarrollo local adecuado, sumado a las debilidades administrativas, las prcticas
clientelares y corruptas de una buena parte de la administracin pblica y las denuncias de la poblacin
referidas al mal manejo de los recursos, tuvo como resultado que se busquen otros medios para mejorar
la administracin pblica, sobre todo al interior de los gobiernos locales.

1
Ley _____ esta norma se caracterizaba por el establecimiento de una serie de iniciativas que fomenten y
fortalezcan la desconcentracin departamental, bajo la adopcin de nuevas responsabilidades ligadas al empleo de
recursos captados por el nivel central y destinado luego a los gobiernos locales por intermedio de las prefecturas,
entidades que se convirtieron en los intermediarios en la relacin del gobierno central y las municipalidades.
2
Ley 1551
3
Incluan a las Comunidades indgenas, los sindicatos campesinos, las juntas de vecinos y las organizaciones
indgenas, entre las ms importantes.
La promulgacin de una nueva Ley de Municipalidades4 a finales de 1999, se planteaba como una medida
para profundizar las reformas imperantes en el pas retomando el mandato constitucional de los aos
treinta y fortaleciendo el carcter autonmico imperante en los municipios como una forma adecuada de
enfrentar los desafos de una administracin pblica centralista que no alcanzaba a satisfacer las
demandas sociales y de desarrollo al interior de las regiones, sobre todo las ms deprimidas, esta reforma
legal permiti que por intermedio de la eleccin directa de alcaldes5, se pueda estructurar un gobierno
municipal que goce de autonoma de gestin en lo operativo pero tambin en cuanto a su facultad
normativa, por intermedio de los Concejos Municipales6, quienes a su vez se constituyen en rganos de
fiscalizacin de la labor ejecutiva al interior del municipio. Dicha norma sumada a las de Descentralizacin
y Participacin Popular, fueron los alicientes para reforzar el pedido autonmico que se haba manifestado
en la marcha tierra territorio del ao 19907 y que poco a poco impulsaba un movimiento pro autonomas
que se concentraba fundamentalmente en el oriente del pas. El pedido autonmico, encontr el eco en
los movimientos cvicos y los gobiernos locales, quienes comenzaron a impulsar una profundizacin de la
descentralizacin en miras a lograr el reconocimiento de una forma de organizacin autonmica que no
solo involucre a los gobiernos municipales, sino que se extienda a los gobiernos departamentales, sin
embargo, el freno a dicho pedido se lo evidenciaba en el propio mandato constitucional, puesto que los
niveles de autoridad departamental eran una extensin de la autoridad central, por ejercicio de una lnea
vertical descendente de ejercicio del poder desde la presidencia hacia- las representaciones
departamentales por intermedio de las denominadas prefecturas.

Los cambios propiciados por las normas sealadas implicaron el replanteo de la estructura de la
administracin pblica, todava influenciada por un excesivo centralismo que poco a poco va perdiendo
terreno ante las exigencias de los gobiernos subnacionales y el propio pedido de la sociedad civilmente
organizada. En trminos de descentralizacin fiscal, las reformas se enmarcaban en el establecimiento de
un nuevo pacto fiscal que propicie una distribucin de los recursos con miras a un fortalecimiento
institucional que responda a las necesidades de desarrollo del pas as como la satisfaccin de necesidades
de la poblacin. Los hechos acontecidos en los aos 20008 y 20039 que tuvieron entre sus efectos, el
quiebre de la institucionalidad democrtica del pas, tambin aparejaron una demanda de
reestructuracin mayor, que no solo se concentre en modificaciones a la descentralizacin administrativa
iniciada en la dcada pasada, sino ms bien en el reconocimiento de los procesos autonmicos. El
movimiento pro autonomista que hacamos referencia lneas arriba, exiga respuestas al gobierno central,
desmarcndose de los nexos con el centralismo, hecho que desemboc en la reforma constitucional del
2004, misma que permiti la eleccin de prefectos por voto directo y no por designacin de la presidencia.

4
Ley 2028 de ___ de 1999 que establece los parmetros de regulacin y funcionamiento de las Alcaldas
Municipales. La primera ley orgnica de municipalidades data de 1946, norma que junto a las disposiciones
constitucionales propiciaba el reconocimiento de un Dominio Tributario Municipal.
5
Mxima Autoridad Ejecutiva de los gobiernos municipales
6
rganos colegiados
7
Marcha indgena encabezada por los dirigentes Marcial Fabricano y _____ quienes reclamaban el tratamiento de
la ____
8
La guerra del agua
9
Octubre Negro
Los resultados de esa eleccin nos mostraron un pas dividido pero con una fuerte influencia hacia la
autonoma, lo que deriv en el planteamiento de normas estatutarias a ser implementadas a nivel
departamental, es as que se promueve el planteamiento de Estatutos Autonmicos Departamentales y
se recurre a su aprobacin por medio de referendo10, tomando como referencia a las autonomas -
municipales y las experiencias de otros pases y regiones, buscando un ejercicio de poder separado del
centralismo estatal para dar surgimiento a las autonomas departamentales, cambio que tambin fue
propuesto al interior de la asamblea constituyente que tena por objetivo la reforma de la constitucin, lo
que inclua el debate de las formas de organizacin administrativa entre la lgica centralizadora frente a
las autonomas, teniendo como etapa intermedia la descentralizacin. La reforma de la constitucin
propiciada por la labor de la Asamblea Constituyente, tuvo como resultado la adopcin de un nuevo texto
constitucional, en el que se extiende el ejercicio de la autonoma hacia los gobiernos departamentales,
regionales e indgena originario campesino, sin que se reconozca ningn tipo de subordinacin ni
diferencia de jerarqua entre los mismos. El mandato constitucional tambin establece que la forma de
organizacin de los gobiernos autnomos ser detallada por intermedio de una ley marco de autonomas
y descentralizacin, por lo menos hasta que se ejercite un control de constitucionalidad de los estatutos
autonmicos aprobados por va de referendo en los departamentos de Pando, Beni, Santa Cruz y Tarija,
quedando el resto de los departamentos bajo la forma de organizacin descentralizada. La promulgacin
de la ley 031 Marco de Autonomas y Descentralizacin, se enmarc en el mandato constitucional y
condicion a los estatutos aprobados a un procedimiento de acceso a las autonomas, ampliando dicha
regulacin al resto de los gobiernos autnomos11 mediante el procedimiento establecido en la norma
autonmica. Desde la promulgacin de la ley marco de autonomas, poco se ha avanzado en la
elaboracin, socializacin, aprobacin y control de constitucionalidad de las normas autonmicas que
regirn la gestin de los gobiernos subnacionales.

Distribucin de los ingresos nacionales hacia los gobiernos subnacionales (Municipal y

Departamental)

Los resultados de las reformas emprendidas desde finales del siglo pasado y las que fueron
implementndose en la primera dcada de este siglo tuvieron y tienen como objetivo definir un marco de
actuacin de la administracin pblica, donde las competencias privativas, exclusivas, compartidas y

10
Este hecho desat una polmica sobre la validez y legitimidad de los estatutos elaborados en el oriente del pas,
lo que deriv en una suspensin de la aplicacin de dicha normativa, por lo menos hasta que sea debatida por la
Asamblea Constituyente. Luego que culmin el proceso constituyente y se reconocieron las autonomas
departamental, regional, indgena originaria campesina y las pre existentes municipal y universitaria, se dispuso
que el requisito a cumplir para la validez y eficacia de los estatutos elaborados sera un control de
constitucionalidad a cargo del Tribunal Constitucional Plurinacional, luego de un procedimiento de acceso a las
autonomas establecido en la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin.
11
En el caso de las autonomas indgenas y las regionales por medio de la elaboracin, aprobacin va referendo y
control de constitucionalidad de sus estatutos autonmicos y en el caso de las autonomas municipales a travs de
sus cartas orgnicas con similar procedimiento.
concurrentes12 se establezcan y distribuyan de forma apropiada en pos del desarrollo nacional. Los
gobiernos municipal y departamental, a travs de la normativa que va siendo promulgada y emitida al
efecto tanto desde el nivel central como al interior de las autonomas, van perfilando el desarrollo de las
administraciones subnacionales, sobre todo en cuanto a la distribucin de los ingresos por concepto de
coparticipacin tributaria y la distribucin de regalas por aprovechamiento de los recursos naturales,
mismas que fueron definidas desde finales de los noventa con la creacin del Fondo de Compensacin
Departamental, establecido en la ley de Participacin Popular as como la determinacin de las regalas y
patentes mineras, forestales y de hidrocarburos como se puede apreciar en el siguiente cuadro:

Fuente: |Factores del Desempeo Fiscal Municipal. Vicente Aguirre Et. Al. Junio 2012.

12
Determinadas inicialmente en la Constitucin Poltica del Estado por los artculos 297 al 304, complementadas
por el mandato de la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin, los Estatutos Autonmicos y las Cartas
Orgnicas.
En el ejercicio de la autonoma, desde sus rigenes hasta su reconocimiento constitucional, se hace
imperante el poder adoptar una forma autrquica que permita la determinacin de las fuentes de ingreso
de recursos as como su correspondiente empleo en la satisfaccin de las necesidades de cada gobierno
subnacional. En trminos normativos, la promulgacin de la ley 031 (Ley Marco de Autonomas y
Descentralizacin) desarrolla el mandato constitucional al permitir la estructuracin de las autonomas en
el pas, definiendo entre los puntos ms importantes los aspectos relacionados a la poltica fiscal a ser
emprendida, procurando una relacin adecuada con las polticas centrales, en busca de un equilibrio fiscal
suscitado entre los Planes de Desarrollo Subnacionales y el Plan Nacional de Desarrollo Econmico Social,
algo que se evidencia a partir de la regulacin impuesta en los artculos 113 al 116 de la mencionada
norma, cuyo alcance implica el establecimiento de los parmetros para una adecuada gestin
presupuestaria y la correspondiente responsabilidad fiscal. La determinacin del presupuesto de los
gobiernos subnacionales est vinculada a las directrices, las disposiciones legales y el clasificador
presupuestario que elabore el rgano rector del Sistema, el Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas,
encargado de la definicin de la poltica fiscal en coordinacin con el Banco Central de Bolivia. Por ello
podemos afirmar que gracias a la estructura (o la reconfiguracin de esta) resultante de la implementacin
de las autonomas en el pas, se identific la necesidad de establecer lineamientos y polticas de estabilidad
fiscal, relacionados a aspectos como una administracin adecuada, desde las fases de planificacin,
formulacin y ejecucin de los presupuestos institucionales en cada nivel autonmico subnacional, as
como su registro y ejecucin, vinculndose a los sistemas de monitoreo y evaluacin creados al efecto. Tal
distribucin, trae aparejada una necesidad de fiscalizacin y supervisin, tanto de los propios gobiernos
locales como de la administracin central, razn por la que la Ley 031, establece que el gobierno
subnacional tiene la obligacin de presentar ante las instancias propias del rgano central, sus Planes
Operativos Anuales, que contienen el detalle a corto plazo de las operaciones a desarrollar al interior de
las regiones bajo su ejercicio jurisdiccional as como la identificacin de los presupuestos requeridos al
efecto. Dicha presentacin debe ir respaldada de acuerdo a las reglas impuestas por el Ministerio de
Economa y Finanzas Pblicas, en su condicin de rgano rector, aplicndose los siguientes criterios:
1.- Cada Gobierno Autnomo debe presentar su presupuesto institucional, elaborado por el
ejecutivo y aprobado por el legislativo u rgano de fiscalizacin13 que corresponda.
2.- La elaboracin del POA debe sujetarse a las directrices definidas por el rgano rector para cada
gestin fiscal, consistentes en la determinacin del marco estratgico, los objetivos de gestin, la
determinacin de operaciones a realizar y la identificacin de los requerimientos presupuestarios
as como los instrumentos a emplearse para la elaboracin del propio POA y el plazo para la
presentacin de este al ministerio para su validacin y posterior inclusin al Presupuesto General
del Estado.
3.- El presupuesto Institucional debe comprender la poltica presupuestaria, el presupuesto de
recursos, la estructura programtica, el presupuesto de gasto y la forma de su financiamiento,

13
Se hace mencin al rgano fiscalizador para el caso de las autonomas regionales, concretamente a la Asamblea
Regional, pues por mandato de la ley Marco de Autonomas y descentralizacin, esta carece de facultad legislativa,
siendo su competencia solo normativa, respecto a las competencias que le sean transferidas desde el gobierno
departamental. Tambin para el caso de las autonomas territoriales indgenas, pues la estructura y forma de
autoridad que ellas adopten est basada en sus usos y costumbres, por ello la variacin posible segn el tipo de
nacin o pueblo indgena del que se trate.
 teniendo como opcin los desembolsos del Tesoro por concepto de coparticipacin tributaria,
distribucin y compensacin en el caso de las regalas y por otra la contratacin de crditos o
emprstitos tanto nacionales como internacionales.
Las directrices y clasificadores presupuestarios que establece el Ministerio de Economa y finanzas Pblicas
para cada gestin, involucran la definicin de