Directorio upn
Sylvia Ortega Salazar, R ectora
Aurora Elizondo Huerta, Secretaria Acadmica
Manuel Montoya Bencomo, Secretario Administrativo
Adrin Casteln Cedillo, Director de Planeacin
Mario Villa Mateos, Director de Servicios Jurdicos
Fernando Velzquez Merlo, Director de Biblioteca y Apoyo Acadmico
Adalberto Rangel Ruiz de la Pea, Director de Unidades upn
Juan Manuel Delgado Reynoso, Director de Difusin y Extensin Universitaria
Coordinadores de rea acadmica:
Mara Adelina Castaeda Salgado, Poltica Educativa, Procesos Institucionales y Gestin
Alicia Gabriela vila Storer, Diversidad e Interculturalidad
Joaqun Hernndez Gonzlez, Aprendizaje y Enseanza en Ciencias, Humanidades y Artes
Vernica Hoyos Aguilar, Tecnologas de la Informacin y Modelos Alternativos
Eva Francisca Rautenberg Petersen, Teora Pedaggica y Formacin Docente
LB2805
G4.7 Gestin de la educacin bsica : referentes, reflexiones
y experiencias de investigacin / Luca Rivera Ferreiro . . . [et al.] ;
coord. Marcelino Guerra Mendoza. - - Mxico : upn, 2009.
[244] p.
isbn 978-607-413-057-7
Queda prohibida la reproduccin parcial o total de esta obra, por cualquier medio, sin la autori-
zacin expresa de la Universidad Pedaggica Nacional. Impreso y hecho en Mxico.
ndice
Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
7
gestin de la educacin bsica
8
INT R O DUCCIN
9
gestin de la educacin bsica
10
INT R O DUCCIN
Los temas que se abordan en esta segunda parte son diversos con respecto a
los enfoques tericos y las formas de abordaje metodolgico; no obstante, todos
tienen como denominador comn el inters en tpicos o problemas actuales de
gestin institucional de la educacin bsica. Algunos recuperan los referentes
conceptuales expuestos en la primera parte, lo cual resulta til para mostrar la
forma en que los autores los retomaron y utilizaron en la investigacin. Este es el
caso de la investigacin sobre el Programa Nacional de Lectura y el estudio com-
parativo sobre la supervisin escolar en el estado de Guanajuato antes y despus
de la descentralizacin.
El trabajo de Roberto Gonzlez sobre violencia escolar recoge el punto de
vista de los directores sobre el tema, por lo que constituye una aportacin inte-
resante que muestra las conexiones entre el fenmeno de la violencia escolar y la
gestin escolar, vnculos que a menudo no son del todo claros para los propios
involucrados, en este caso, los directores escolares.
Los trabajos subsecuentes reflexionan sobre ciertos temas actuales como la
gestin de la evaluacin en la escuela, las necesidades de formacin de directivos
con base en los resultados de la investigacin educativa y, por ltimo, la forma en
que los alumnos de secundaria perciben la relacin entre cultura escolar y evalua-
cin en escuelas secundarias, este ltimo presentado por Alicia Rivera.
No queremos cerrar esta presentacin sin mencionar el triple significado de
este texto para sus autores. Por un lado, y como se coment lneas antes, se trata
de un producto concreto resultado de un esfuerzo colectivo para enriquecer la
gestin educativa como campo de conocimiento y formacin profesional, particu-
larmente en lo relativo a la definicin de orientaciones, enfoques y perspectivas
que contribuyan a fortalecer su especificidad, cuestin a nuestro parecer esencial
si consideramos que el ncleo y razn de ser de una institucin como la upn es la
formacin de profesionales de la educacin. Por otro lado, en tanto producto de un
proceso de discusin, constituye una muestra de una determinada forma de ejer-
cer el margen de accin que como Cuerpo Acadmico nos hemos dado, resultado
de una apuesta al trabajo colectivo.
Este esfuerzo ha comenzado a rendir sus primeros frutos principalmente
en la docencia a nivel superior, pues adems de la participacin de la mayora de
11
gestin de la educacin bsica
12
primera parte
Referentes histricos
y conceptuales
poltica pblica y Educativa
Conceptualizacin y construccin
De acuerdo con Knoepfel, Larrue y Varone (2003), una poltica pblica se define
como la concatenacin de decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes,
tomadas por diferentes actores, pblicos y ocasionalmente privados cuyos recur-
sos, nexos institucionales e intereses varan, a fin de resolver de manera puntual
un problema polticamente definido como colectivo. Este conjunto de decisiones y
acciones da lugar a actos formales, con un grado de obligatoriedad variable, mis-
mas que tienden a modificar el comportamiento de grupos sociales en los que se
origina el problema colectivo a resolver, los cuales vienen a constituir los grupos-
objetivo de las polticas.
Desde esta perspectiva, los elementos que constituyen una poltica pblica
son:
15
gestin de la educacin bsica
Por su parte Pedr y Puig (1999) plantean que una poltica educativa constituye
una lnea de actuacin especfica, adoptada por una autoridad con competencias
educativas, que se dirige a resolver una determinada problemtica. Los elementos
que la conforman son:
16
poltica pblica y educativa
17
gestin de la educacin bsica
18
poltica pblica y educativa
Este mismo autor plantea tambin que entre las ventajas del ciclo de las polticas
pblicas se encuentra tomar en consideracin la existencia de crculos de retroa-
limentacin a lo largo de todo el proceso, especificar las problemticas cuando
la poltica se pone en marcha y la posibilidad de identificar en cada etapa los
retos y los actores implicados. As, seala cmo el ciclo puede ser analizado a
partir de diferentes campos disciplinarios: sociologa, derecho, ciencia poltica,
economa, etctera.
Por muchos aos priv la idea de que la etapa decisiva en el ciclo de una po-
ltica pblica era la toma de decisiones. sta constitua una perspectiva novedosa
frente a la administracin pblica que, al reivindicar la separacin de la adminis-
tracin pblica respecto de la poltica (como conflicto de intereses), simplemente
desdeaba la etapa de la seleccin de alternativas, que era propia de los polticos
y no de los administradores. La ciencia poltica, por su lado, tambin desconoci
la importancia de la toma de decisiones y se enfoc en las relaciones de poder en
el sistema poltico.
La toma de decisiones permaneci como el centro de atencin del enfoque de
polticas pblicas hasta que los resultados de algunas de las polticas no fueron los
19
gestin de la educacin bsica
20
poltica pblica y educativa
21
gestin de la educacin bsica
22
poltica pblica y educativa
23
gestin de la educacin bsica
24
poltica pblica y educativa
25
gestin de la educacin bsica
Como puede advertirse, cada aspecto del ciclo de poltica pblica es fundamental
y merece una atencin especial sin perder de vista su estrecha relacin e inter-
dependencia. En este sentido, plantear la implementacin de la poltica pblica
a partir del anlisis de los planteamientos que se encuentran en dos de los enfo-
ques representativos: de arriba hacia abajo (top-down) y de abajo hacia arriba
(botton-up), permite comprender su importancia y estar en posibilidad de realizar
una sntesis de los dos enfoques para analizar una experiencia propia en materia
educativa: la descentralizacin del nivel bsico.
Estos dos enfoques surgieron en la medida en que las polticas pblicas
fallaban, no se lograban los objetivos propuestos y, por consiguiente, los resulta-
dos esperados, y se atribua el hecho a la ejecucin de las polticas. En el enfoque
de arriba hacia abajo, se planteaba como problema central de la implementa-
cin asegurarse que hubiera control efectivo de arriba hacia abajo en la forma
en que se ponan en prctica las polticas. Mientras que en el enfoque de abajo
hacia arriba, el cual surge como oposicin al anterior, se planteaba la necesidad
de estudiar la relacin que existe entre el diseo de las polticas en los altos ni-
veles de las burocracias y lo que pasa en los niveles inferiores de las burocracias,
cuyos miembros ms que ser considerados como el eslabn ltimo de la poltica
pueden ubicarse como los protagonistas de la misma.
En los aos ochenta, este enfoque comienza a ser contemplado por los llama-
dos enfoques de redes para el anlisis y diseo organizacional. En el enfoque de
redes se acepta que la hechura e implementacin de polticas pblicas no ocurre en
un mundo simple y jerrquico, sino en un ambiente de redes complejo. Lo que
fue abriendo el camino para entender la importancia que tiene la cultura organiza-
cional en la concrecin de las intencionalidades de las diferentes instituciones.
Considerar a las instituciones como organizaciones que representan entida-
des sociales que cumplen fines determinados, permite resaltar el papel que juegan
los individuos para conformar redes como resultado de la interaccin permanente
en su interior, lo que a la postre conlleva la construccin de una cultura de la
organizacin que en s es la que constituye la diferencia entre las instituciones.
26
poltica pblica y educativa
Por eso el enfoque de redes debe estar presente dentro y fuera de las instituciones
y sus organizaciones, al considerar las aportaciones del enfoque de arriba hacia
abajo sobre las condiciones para una implementacin efectiva, en la hechura de
las polticas pblicas. Es decir, considerar el aspecto organizacional en la poltica
representa pensar y tomar decisiones sobre el papel determinante de los actores
sociales que implementarn dicha poltica.
Es importante distinguir cmo el desarrollo de la administracin pblica an-
glo-estadounidense, que en nuestro pas tiene mucha influencia, se caracteriza con
una separacin entre las polticas pblicas como poltica y la administracin como
implementacin. Una tradicin que marcaba el inicio de la administracin cuando
terminaban las polticas pblicas. La labor del administrador era poner en prctica
las polticas diseadas por los tomadores de decisiones y el papel del proveedor de
servicios era ejecutar las polticas administradas por el burcrata. En este sentido,
Gun (1978) plantea 10 precondiciones para lograr la implementacin perfecta, y
deja perfectamente claro que existe un desfase y desarticulacin entre el que dise-
a la poltica y quien la administra.
Entre ellas destaca cmo es necesario que las circunstancias, externas a la
agencia de implementacin, no impongan restricciones perjudiciales, ya que los
administradores son ajenos a la poltica; es relevante que el momento y los recur-
sos suficientes estn a disposicin del programa; que exista una simple agencia
de implementacin que no necesite depender de otras agencias para su xito o si
otras agencias deban involucrarse, que las relaciones de dependencia sean mni-
mas en nmero e importancia, y que sea claro que el establecimiento de redes es
nulo; que exista completo entendimiento de y de acuerdo con los objetivos a lo-
grar; y que estas condiciones persistan a lo largo del proceso de implementacin y
que las autoridades encargadas puedan demandar y obtener perfecta obediencia.
A partir de estas precondiciones es factible plantear cmo en nuestro Sistema
Educativo Nacional es posible identificar esta tradicin a partir de la forma en que
se disean las polticas educativas cada sexenio, las cuales al entrar en prctica
no tienen mayor duracin que dos o tres aos cuando mucho. El desfase entre
quienes disean, a partir de su propia percepcin de problemas, y quienes imple-
mentan es cada vez ms grande, pero ms an es el hecho de que quien provee
27
gestin de la educacin bsica
28
poltica pblica y educativa
29
gestin de la educacin bsica
30
poltica pblica y educativa
31
gestin de la educacin bsica
32
poltica pblica y educativa
33
gestin de la educacin bsica
34
poltica pblica y educativa
35
gestin de la educacin bsica
36
poltica pblica y educativa
37
gestin de la educacin bsica
38
poltica pblica y educativa
Continuacin
Componentes
Los componentes Los indicadores de Indica dnde el Los supuestos son
son las obras, servi- los componentes son evaluador puede los acontecimientos,
cios y capacidades descripciones breves, encontrar las fuen- las condiciones o las
que se requiere que pero claras de cada tes de informacin decisiones que tie-
complete el ejecu- uno de los compo- para verificar que los nen que ocurrir para
tor del proyecto de nentes que tiene que resultados que han que los componentes
acuerdo con el con- terminarse durante sido contratados han del proyecto alcan-
trato. Estos deben la ejecucin. Cada sido producidos. cen el propsito para
expresarse en trabajo uno debe especificar el cual se llevaron a
terminado (sistemas cantidad, calidad cabo.
instalados, gente ca- y oportunidad de
pacitada, etctera). las obras, servicios,
etctera, que deben
entregarse.
Actividades
Las actividades son Contiene el presu- Normalmente cons- Los supuestos son
las tareas que el eje- puesto para cada tituye el registro los acontecimientos,
cutor debe cumplir componente a ser contable de la unidad las condiciones o las
para completar cada producido por el ejecutora. decisiones (fuera del
uno de los compo- proyecto. control del gerente
nentes del proyecto y de proyecto) que
que implican costos. tiene que suceder
Se hace una lista de para completar los
actividades en orden componentes del
cronolgico para proyecto.
cada componente.
39
gestin de la educacin bsica
Referencias
Aguilar Villanueva, L. F. (1992). Estudio Introductorio. En Problemas pblicos y agenda
de gobierno. Antologa de poltica pblica. Vol. 3. Luis F. Aguilar Villanueva (ed.).
Mxico: Miguel ngel Porra.
Baker, Judy (2000). Evaluacin del impacto de los proyectos de desarrollo en la pobreza,
Manual para profesionales. Washington DC: World Bank.
Bardach, Eugene (s/f). Problemas de la definicin de problemas en el anlisis de pol-
ticas. En Problemas pblicos y agenda de gobierno. Aguilar Villanueva, Luis F. (ed.)
Mxico: Porra.
Bozeman, Barry (2000). Introduccin: dos conceptos de gestin pblica. En Barry Bo-
zeman (coord.) La gestin pblica. Su situacin actual. Mxico: fce.
Cabrero Mendoza, E. (2000). Estudio introductorio. En Bozeman y Barry (coord.).
Gestin pblica en situacin actual. Mxico: fce.
Carrillo, Ernesto (2004). La evolucin de los estudios de administracin pblica. En,
De la Administracin a la Gobernanza. Pardo, Mara del Crmen (coord.). Mxico:
Colegio de Mxico.
Garner, Leonardo (2004). El espacio de la poltica en la gestin pblica. En Poltica y
gestin pblica. Buenos Aires: fce.
Gunn, L. A. (1978). Why is implementation so dificult? Management Service in Goverm-
ment. 33.
Knoepfel, P. (et al.) (2003). Las polticas pblicas. En Anlisis y conduccin de polticas
pblicas. Institut D Hautes studes en Administration Publique.
Lasswell, Harold (1992). La concepcin emergente de las ciencias de polticas. en Estu-
dio de las polticas pblicas. Aguilar Villanueva, Luis F. (ed.). Mxico: Porra.
Lynn, Lawrence E. Jr. (2004). Reforma a la gestin pblica: tendencias y perspectivas.
En De la Administracin a la Gobernanza, Pardo, Mara del Crmen (coord.). Mxi-
co: Colegio de Mxico.
40
poltica pblica y educativa
41
Polticas educativas en el nivel bsico
y su gestin a partir de la creacin de la
Secretara De Educacin Pblica
* Maestra en Poltica Pblica Comparada, profesora de tiempo completo en la upn Ajusco y profesora de
asignatura en la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la unam.
43
gestin de la educacin bsica
44
polticas educativas en el nivel bsico
45
gestin de la educacin bsica
Hacia finales de los aos cincuenta, Torres Bodet formula el Plan para la
Expansin y Mejoramiento de la Escuela Primaria (1959-1964), mejor conocido
como el Plan de Once Aos, en el que participaron, adems de funcionarios p-
blicos, representantes sindicales. Su principal propsito fue ampliar la oferta de la
educacin primaria y prever su crecimiento para satisfacer su demanda, as como
abatir la desercin, sobre todo, en las zonas rurales, a partir de los problemas de
la explosin demogrfica, tratando de prevenir las necesidades que planteaban las
proyecciones de mayor crecimiento poblacional con una planeacin que permi-
tiera la oportuna preparacin de aulas, maestros y materiales para enfrentarla. Se
construyeron aulas, se capacit al personal y se introdujo el libro de texto gratuito
para la educacin primaria.
La expansin de la oferta se logr durante los primeros cinco aos, pero la
demanda fue mayor a la estimada y la desercin no disminuy. La segunda parte
del plan no se cumpli por falta de recursos y de voluntad poltica para continuar-
lo. Sin embargo, este proyecto tuvo el acierto de reconocer las deficiencias de la
planeacin sexenal.
La reforma educativa de Torres Bodet se extendi hasta la dcada de los
sesenta y continu la consolidacin de la hegemona del Estado educador con
un gobierno centralista, cuyas aportaciones al financiamiento educativo cada vez
eran ms grandes, mientras que las de los estados se estancaban o decrecan; ello
en correspondencia con el fortalecimiento de la hacienda pblica federal en de-
trimento de la recaudacin de impuestos local; este incremento de los subsidios
federales explica la intervencin y las reformas inducidas desde el centro.
Este proyecto respondi a las necesidades y caractersticas del modelo de de-
sarrollo estabilizador y la consolidacin del Estado interventor corporativo, que
promovi con xito la idea de que haba movilidad social ascendente y que la
educacin era concebida como una palanca para el progreso individual y colecti-
vo. Sin embargo, sta fue para pocos segmentos, y para finales de la dcada de los
setenta sus resultados se pusieron en duda.
46
polticas educativas en el nivel bsico
47
gestin de la educacin bsica
48
polticas educativas en el nivel bsico
49
gestin de la educacin bsica
Ejecutivo sin el control de los otros dos poderes y un partido dominante sin com-
petencia. De ah que la demanda de algunos sectores clave de la sociedad civil
sea por un Estado menos autoritario, ms restringido y descentralizado, bajo
control y sujeto a sanciones. En este sentido Luis Aguilar (1992) plantea que el
estilo de gestin pblica en Mxico se caracteriza por su bajo componente pbli-
co; es decir, por su escasa participacin y discusin ciudadana en la definicin
y tratamiento de sus problemas; aunque la eficacia decisional del gobierno en la
provisin de bienes y la prestacin de servicios para responder a las diversas de-
mandas de los grupos sociales, es considerada un elemento clave para mantener
el poder de manera legtima.
La inestabilidad econmica repercuti en la disminucin del gasto educativo,
lo que ocasion el abandono de programas estratgicos en el sector y el deterioro
de los salarios del magisterio; aspectos de carcter estructural que se sumaron a
una efervescencia del sector y a una postura de resistencia y manipulacin per-
manentes por parte de la dirigencia del sindicato, al considerar que los cambios
en la administracin y gestin educativa constituan un fuerte riesgo contra el
carcter nacional del sindicato; boicot que provoc pugnas con los responsables
de la sep y el retraso de varios aos de la puesta en marcha de la descentralizacin
del subsistema de educacin bsica. Esta situacin alcanz su lmite al inicio del
sexenio salinista con la transicin forzosa del poder de la dirigencia del sindicato
con la condicin de concretar el proyecto.
Como se observa, la influencia de los procesos de transformacin de la eco-
noma mundial en los ltimos treinta aos ha hecho evidente que nuestro pas
transite hacia una economa abierta que ha requerido fortalecer su sistema pro-
ductivo para atender ya no slo las demandas de carcter interno, sino, princi-
palmente, las del mercado internacional. Fenmeno que ha generado mayores
exigencias a la educacin en nuestro pas en relacin con el mejoramiento de su
calidad y cobertura; con objeto de formar recursos humanos ms productivos,
competitivos y eficientes; capaces de modernizar el pas, en un contexto en el
que se padecen severos cambios en la organizacin social y en la divisin inter-
nacional del trabajo; razn por la que se ha requerido ir construyendo un perfil
educativo al alcance de estos retos.
50
polticas educativas en el nivel bsico
51
gestin de la educacin bsica
52
polticas educativas en el nivel bsico
53
gestin de la educacin bsica
54
polticas educativas en el nivel bsico
55
gestin de la educacin bsica
56
polticas educativas en el nivel bsico
Consideraciones finales
57
gestin de la educacin bsica
Referencias
Aguilar Villanueva, Luis (1992). Gestin gubernamental y reforma del Estado. En
Merino Huerta, Mauricio (coord.) Cambio poltico y gobernabilidad, Mxico: Ed.
Cncpyap-Conacyt, p. 132
Barba, Bonifacio (coord.). (2000). La federalizacin educativa: una valoracin externa
desde la experiencia de los estados. Mxico: sep.
58
polticas educativas en el nivel bsico
Pardo, Ma. del Carmen (coord.). (1999). Federalizacin e innovacin educativa en Mxi-
co. Mxico: Colmex.
Reimers, Fernando(coord.). (2006). Aprender ms y mejor. Polticas, programas y oportu-
nidades de aprendizaje en educacin bsica en Mxico. sep/fce/ilce/Graduate School
of Education Harvard.
59
gestin de la educacin bsica
Schmelkes, Sylvia (1999). Educacin Bsica. En Latap, Pablo (coord.). Un siglo educa-
tivo en Mxico. Biblioteca Mexicana. Mxico: fce.
Sols, Leopoldo (1980). La realidad econmica mexicana: retrovisin y perspectivas.
Mxico: Siglo xxi.
Sojo, Carlos (2004). La modernizacin sin Estado: el destino privado de las polticas
pblicas. Revista Mexicana de Sociologa. nmero especial, octubre 2004. Instituto
de Investigaciones Sociales. Mxico: unam.
Tanaka, Martn (2004). El Estado est de vuelta, esta vez en serio. Revista Mexicana de
Sociologa, nmero especial, octubre 2004. Instituto de Investigaciones Sociales,
Mxico: unam.
Vzquez, Josefina Z. (1996). La modernizacin educativa (1988-1994). Mxico: colmex.
60
Elementos conceptuales para el anlisis
de las prcticas de gestin educativa
Presentacin
* Candidata a Doctora en Pedagoga por la unam y profesora titular de tiempo completo en la upn Ajusco.
61
gestin de la educacin bsica
62
elementos conceptuales para el anlisis
cial para construir propuestas de intervencin con fines de cambio o mejora, que
es a lo que las polticas aspiran, aunque muy pocas veces lo consiguen.
Comnmente, las polticas educativas parten de un diagnstico general a par-
tir del cual definen problemas, cursos de accin, programas y propuestas homog-
neas para contextos diferenciados; por su parte, los destinatarios frecuentemente
las perciben como ajenas a sus necesidades y demandas especficas, en consecuen-
cia, el impacto de las polticas suele ser reducido y sus resultados limitados. Por
otro lado, tenemos que existen normas, leyes, reglamentos y mecanismos de dis-
tinto tipo, muchos de ellos derivados de las propias polticas, creados para regular
el funcionamiento del sistema educativo que, no obstante sus trminos, tampoco
se cumplen a pie juntillas. Esta situacin de desencuentro constante entre lo que
dicen las polticas y las normas y lo que realmente hacen los sujetos en las or-
ganizaciones, da cuenta de que unas y otros siguen cauces distintos, responden
a tiempos, factores y circunstancias diversas, lo cual termina por influir de alguna
manera en los procesos y en los resultados educativos, los cuales generalmente no
responden a los propsitos de las polticas y/o de las leyes y reglamentos.
A partir del reconocimiento de esta situacin, el abordaje de la dimensin
institucional-organizacional que aqu se propone se gua por interrogantes como
las siguientes: por qu las polticas no se concretan como fueron diseadas ni
consiguen de manera efectiva sus propsitos declarados?, qu papel juegan las
acciones, comportamientos y prcticas concretas de los grupos y sujetos que ha-
bitan las organizaciones educativas en la implementacin de las polticas, leyes y
reglamentos que marcan el deber ser de las instituciones?, cules son las lgicas
que coexisten al interior de las organizaciones educativas y de qu forma influyen
en sus procesos y resultados?, cmo se perciben y asumen los cambios institucio-
nales derivados de las polticas por parte de los grupos y sujetos que se encuentran
en contextos organizacionales especficos?, a qu pueden atribuirse las diferen-
cias en la forma de interpretar, tomar decisiones e instrumentar las acciones para
concretar las polticas o los cambios institucionales que se desprenden de ellas?
Estas preguntas comparten la inquietud por explicar la heterogeneidad de los
procesos y resultados en contraste con las intenciones homogeneizadoras de las
polticas, se interesan tambin por la diversidad de interpretaciones que suscita
63
gestin de la educacin bsica
64
elementos conceptuales para el anlisis
65
gestin de la educacin bsica
orquestacin sin director de orquesta, que les confiere regularidad, unidad y sis-
tematicidad.
El estudio de la accin de los sujetos como integrantes de organizaciones
educativas permite entender las similitudes, pero tambin las diferencias de las
prcticas; implica identificar la lgica a la que responden los procesos de inte-
raccin en los que se fundan, as como los significados a los que se adhieren y se
sealan recurrencias, continuidades y diferencias; en resumen, esta perspectiva
plantea como una tarea fundamental el anlisis de las prcticas a partir de un
trabajo de interpretacin riguroso de los procesos y formas en que se objetiva para
tener acceso a sus formas de subjetivacin; es decir, comprender de qu forma los
sujetos interpretan y actan en la organizacin y generan determinados procesos
y modos de institucionalizacin.
De acuerdo con Enrquez (2002), son cuatro los aspectos o rasgos distintivos de las
instituciones; el primero de ellos alude a lo que da el comienzo, lo que establece y
lo que forma; es decir, plantea el problema del origen, la permanencia y la sociali-
zacin de los individuos que viven en stas. En este sentido, toda institucin tiene
como objetivo influir sobre la regulacin global de la sociedad, hacer durar esta
regulacin y asegurar su transmisin. Hay institucin cuando existen grupos que
tienen leyes de funcionamiento, sistema de reglas, modos de transmisin y cierta
influencia sobre el funcionamiento de una sociedad. As mismo, las instituciones
se fundan sobre un saber, un sistema de valores y acciones que tienen fuerza de
ley y que se presentan como verdaderas e indiscutibles. Este saber que tiene fuer-
za de ley es internalizado y se manifiesta en forma de comportamientos concretos,
no se trata de un simple modo de hacer las cosas, sino de algo que penetra en lo
ms profundo de nuestro ser. La obediencia a ese conocimiento no procede de
una exigencia o presin externa sino, por el contrario, deriva de la interiorizacin
de un ideal. A partir del momento en que surgen, las instituciones apuntan a esta-
blecerse, mantenerse y reproducirse. Las ms slidas y rgidas tienden a que esta
66
elementos conceptuales para el anlisis
67
gestin de la educacin bsica
68
elementos conceptuales para el anlisis
elaborar informes; adems de las propias supervisoras, tanto las autoridades que
otorgan los nombramientos como los docentes y directivos de las escuelas esperan
que estas actividades sean realizadas. De esta forma, las instituciones afectan las
revisiones de las personas acerca del ambiente y la actividad considerados como
restricciones objetivas y externas que se dan por hecho; dar por hecho un modelo,
objeto o actividad puede ser debido a que no se le percibe como tal, pero tambin
puede suceder que estos sean sometidos a examen y an as continen dndose
por hecho, o bien, comiencen a ser cuestionados, lo cual influye en la forma que
adoptan en las prcticas de los individuos y grupos en las organizaciones concre-
tas; por esta razn, resulta arbitrario asociar las instituciones con lo irreflexivo,
con la falta de pensamiento o la ausencia de una evaluacin sobre las mismas.
Cmo distinguir un objeto social no institucionalizado de otro que s lo
est? De acuerdo con Jepperson, la institucionalizacin se opone, en primer lugar,
a la ausencia de orden, en segundo a la ausencia de procesos reproductores y, en
tercero, se distingue de otras formas de reproduccin tales como acciones que no se
encuentran institucionalizadas. Accin e institucionalizacin son dos formas de
reproduccin social, pero mientras que ciertas acciones son una forma de repro-
duccin mucho ms dbil que la institucionalizacin, esta ltima se caracteriza
porque se compone de una secuencia de acciones naturalizadas como caracters-
ticas estables del contexto, si bien ambas son dos formas de reproduccin.
Ahora bien, equiparar la institucionalizacin con la organizacin formal
como hace Wenger (2001), y a las organizaciones como generadoras o portadoras
de instituciones, es un tanto arbitrario ya que como bien sealan Dubet (2006)
y Enrquez (2002), no todas las organizaciones son portadoras de o dan lugar a
instituciones y viceversa; sin embargo, las organizaciones educativas son un buen
ejemplo de este doble funcionamiento, ya que por un lado responden a reglas co-
munes al mismo tiempo que son portadoras de la institucin educativa; es decir,
son causa y efecto, producto de la institucionalizacin y al mismo tiempo agen-
cias que la reproducen.
En cuanto al contexto, si bien todos los efectos institucionales tienen cualidades
contextuales, no todos los factores contextuales se traducen en efectos institucionales.
Por ejemplo, el programa de retiro voluntario aplicado por el gobierno federal en
69
gestin de la educacin bsica
70
elementos conceptuales para el anlisis
71
gestin de la educacin bsica
72
elementos conceptuales para el anlisis
73
gestin de la educacin bsica
El paradigma de la complejidad
74
elementos conceptuales para el anlisis
75
gestin de la educacin bsica
nes est constituido por personas, el de los propsitos est formado por ideas
agrupables entre s segn los distintos niveles de la organizacin.
En el dominio de los propsitos se incluyen todos aquellos que se originan en
los distintos mbitos que confluyen en una organizacin: los individuos, los gru-
pos y la propia organizacin. Generalmente, en este dominio tienden a recono-
cerse predominantemente los propsitos manifiestos orientados al logro del orden,
de la permanencia, de la estabilidad, bajo el denominador comn de la bsqueda de
racionalidad; esa es la lgica imperante sobre la que se construyen las tcnicas
con las que se pretende operar el dominio. Por ejemplo, en el mbito educativo, la
planeacin estratgica es la tcnica que predomina actualmente en este dominio.
Dominio de las capacidades y los recursos existentes (lgica del usufructo). El do-
minio de las capacidades y recursos disponibles en una organizacin incluyen
el conjunto de recursos de diferentes clases con funciones variadas tales como
medios materiales, sistemas, normas, tcnicas, modelos, valores, creencias y de-
claraciones de principios que determinan modos de funcionamiento y criterios
para la eleccin de cursos de accin que terminan siendo incorporados a este
dominio. Se incluyen explcitamente los esquemas de valores, las creencias y
los mitos que existen como argumentos disponibles para explicar por qu se
eligen ciertos procedimientos y no otros, por qu se imponen algunos criterios
sobre otros. El dominio de las capacidades y recursos se caracteriza por el bajo
nivel de conexin entre sus elementos, pues no son los recursos por s mismos
los que se articulan con menor o mayor intensidad entre s, son los integrantes de la
organizacin, guiados por sus propsitos, los que al usarlos los relacionan de formas
variadas.
76
elementos conceptuales para el anlisis
das al inicio de este captulo, en este apartado se recogen una serie de planteamien-
tos de orden sociolgico cuyo denominador comn es el inters en la organizacin
como lugar donde se concretan los procesos y las prcticas de gestin.
Desde una perspectiva social del aprendizaje y a partir del concepto de co-
munidades de prctica, Wenger (2001) define las organizaciones como diseos
sociales dirigidos a la prctica que pueden hacer lo que hacen, saber lo que saben
y aprender lo que aprenden a travs de la prctica; luego entonces, es la prctica la
que da vida a la organizacin como respuesta a la organizacin diseada, trmino
empleado por el autor como sinnimo de institucin (ver esquema 1, p. 78).
Desde esta perspectiva, las organizaciones, al igual que el aprendizaje, es-
tn compuestas por cuatro dimensiones duales: participacin y cosificacin, lo
diseado y lo emergente, lo local y lo global, e identificacin y negociabilidad.
En la primera, mientras la participacin se refiere a la experiencia social de vivir
en el mundo desde el punto de vista de la afiliacin a comunidades, en la que se
combina el hacer, hablar, sentir, pensar y pertenecer, la cosificacin es el proceso
de dar forma a la experiencia al producir objetos en los que sta queda plasmada
u objetivada, adoptando la forma de smbolos, relatos, trminos, instrumentos y
abstracciones. En relacin con la segunda, mientras lo diseado alude a estatutos,
estrategias, estructuras, requisitos, funciones y procedimientos, lo emergente res-
ponde a una lgica de improvisacin inherente a la negociacin de significados.
La tercera dimensin alude a la relacin entre una dimensin local de la prctica;
es decir, conocimientos, visiones, formas especficas de compromiso, y lo global;
o sea, conocimientos y conexiones ms amplias entre diferentes comunidades
o constelaciones de prctica. Finalmente, la cuarta comprende la identificacin
entendida como el proceso mediante el cual los modos de afiliacin se convier-
ten en componentes de las identidades individuales, y la negociabilidad, que es
la capacidad, facilidad y legitimidad para contribuir a alimentar los significados
importantes en el seno de una configuracin social al mismo tiempo que confor-
marlos y hacerse responsable de ellos (esquema 2, p. 79).
Este planteamiento es coincidente tanto con el carcter dual de las institu-
ciones al que se hizo referencia anteriormente, as como con el planteamiento de
Etkin y Schvarstein (2000) en el sentido de que las organizaciones se definen por
77
gestin de la educacin bsica
Esquema 1
Las organizaciones
son
porque pueden
mediante
como sinnimo de
que configurando
Comunidades
especializadas
78
Esquema 2
Diseo Orgnico
tiene
Dimensiones duales
79
gestin de la educacin bsica
80
Esquema 3
para desarrollar
por medio de un Comunidades de prctica
imaginacin Alineacin
elementos conceptuales para el anlisis
Mtodo de formacin
integrador
Compromiso orgnico
con el objetivo de
con:
La negociacin de significado.
Construir comunidades Formar a los Conservacin y creacin de conocimientos.
de prctica principiantes Difusin de informacin.
Un ncleo de identidades.
conforme ciertas
Interpretar el aprendizaje como proceso de participacin.
Destacar el aprendizaje en lugar de la enseanza.
Directrices Comprometer a las comunidades en el diseo de su prctica como
lugares de aprendizaje.
Dar a las comunidades acceso a los recursos necesarios para negociar
sus conexiones con otras prcticas y su relacin con la organizacin.
81
Esquema 4
82
Elementos para la intervencin en las organizaciones
Uso prudente de la produc- La estructura diseada de la Necesario comprender las En cualquier organizacin
cin de cosificaciones reflexi- organizacin y la estructura organizaciones en funcin de siempre existen perspectivas
vas para reducir los riesgos emergente de la prctica son las relaciones entre localida- diferentes, intereses opuestos
de la institucionalizacin. elementos que interactan y des debido a que una conste- y motivos de disputa que
Institucionalizacin al se influyen mutuamente al lacin de prcticas siempre obligan a abordar el proble-
servicio de la prctica, consi- mismo tiempo que se mantie- se conoce de manera parcial ma de la negociabilidad y la
derando que en s misma no nen como fuentes de estruc- en relacin con formas espe- propiedad del significado.
puede hacer que ocurra nada, turacin de las comunidades cficas de prctica, por lo que En una organizacin, los
es la prctica la que produce de prctica. Esto implica la una perspectiva global nun- campos de identificacin y
resultados. existencia de tensiones que ca es posible. Un principio negociabilidad no son nece-
Reto: apoyar el saber hacer no es posible resolver de una fundamental es conectar y sariamente congruentes, pero
de la prctica, sin descuidar vez y para siempre, pues se combinar los diversos cono- ambos estn relacionados.
el necesario equilibrio de trata de entidades diferentes cimientos que existen en una Modificar el campo de la
la misma con respecto a la que no se pueden fusionar. constelacin de prcticas. negociabilidad puede modi-
institucionalizacin. Retos: lograr que las orga- Reto: coordinar mltiples ficar a su vez lo que consi-
Necesario reflexionar sobre nizaciones estn preparadas tipos de conocimiento en un deramos que est dentro de
lo que debe ser instituciona- para lo emergente, esta- proceso de aprendizaje org- nuestro mbito; cuando algo
lizado, dnde y de qu forma bleciendo una relacin de nico, no tratar de subsumir- se vuelve negociable, extien-
es necesaria la participacin alineacin negociada entre los en uno solo. de nuestras identidades (en el
para dar significado a la cosi- el diseo y la prctica. Man- sentido de nuestra afiliacin
ficacin institucional. tener un diseo mnimo que interna y externa para con la
garantice continuidad y cohe- organizacin).
rencia, identificar los obst- Reto: establecer y ajustar
culos y realizar previsiones campos de identificacin y
para renegociar el diseo ante negociabilidad.
circunstancias nuevas.
gestin de la educacin bsica
elementos conceptuales para el anlisis
83
gestin de la educacin bsica
84
elementos conceptuales para el anlisis
Referencias
Berger P. y Luckmann T. (1968). La construccin social de la realidad. Buenos Aires:
Amorrortu editores.
Bordieu, P. (1991). El sentido prctico (trad. . Pazos), Madrid: Taurus.
Braslavsky C. y Acosta F. (2001). El estado de la enseanza de la formacin en gestin y
poltica educativa en Amrica Latina, Buenos Aires: iipe.
Casassus, J. (2000). Problemas de la gestin educativa en Amrica Latina, unesco.
Dubet F., (2006). El declive de la institucin. Espaa: Gedisa.
Enrquez, E. (2002). La institucin y las organizaciones en la educacin y la formacin.
Buenos Aires: Novedades Educativas-uba.
Etkin J. y Schvarstein L. (2000). Identidad de las organizaciones. Invariancia y cambio.
Buenos Aires: Paids.
Fernndez L. (1994). Instituciones educativas. Dinmicas institucionales en situaciones
crticas. Buenos Aires: Paids.
Fernndez L. (1996). El anlisis de lo institucional en los espacios educativos. Una pro-
puesta de abordaje. Revista Praxis Educativa 2 (ii) diciembre de 1996, Buenos Aires.
Jepperson, R. L. Instituciones, efectos institucionales e institucionalismo. En Powell
W. y Dimaggio P. (comps.). (2001). El nuevo institucionalismo en el anlisis organi-
zacional (2001). Mxico: cncpyac a.c./unam/fce.
85
gestin de la educacin bsica
86
Segunda parte
Reflexiones y experiencias
de investigacin
La gestin de la violencia
en comunidades de alto riesgo
(La perspectiva de los directores)
89
gestin de la educacin bsica
90
la gestin de la violencia
[] la violencia viene de muchos lados profesor tiene muchas formas uno debe en-
frentarla de muchas maneras ningn caso es igual; por eso ahora es ms difcil dirigir
una escuela que antes. Ya no se trata solamente de controlar a los nios o a los maestros,
ni siquiera a sus paps ahora hay que tener cuidado con los rateros y los secuestradores,
tambin con los narcos y los que quieren enviciar a los nios, aunque de esos todava no
hay muchos por aqu all en Cuernavaca ya tienen muchos de esos problemas, aqu lo
que s hemos tenido es esos a los que les gustan las niitas, ya van dos que agarramos... los
narcos todava no llegan pero vaya usted a saber, como estn las cosas cualquier da de
estos vienen ya veremos cmo nos va con ellos [].2
91
gestin de la educacin bsica
Todo esto comenz hace tiempo ya, pero no queramos verlo, empez cuando los alumnos
se volvieron violentos. Antes se negaban a obedecer, algunos ms nos contestaban feo, pero
ahora gritan, insultan, amenazan y a veces hasta golpes recibimos. He odo que en algunas
partes hasta balazos ha habido[].3
92
la gestin de la violencia
[] no contamos con instrumentos claros para enfrentar estas nuevas agresiones dentro,
fuera o hacia la escuelao no contbamos, porque el Programa Escuela Segura parece que
dice cmo, pero no estoy muy informado todava[].5
93
gestin de la educacin bsica
toria o reversible, como ha ocurrido con los castigos corporales, los insultos y
humillaciones, que antes tenan una direccin definida, hacia abajo, del profesor
al alumno, pero ahora se han multiplicado, no slo hacia arriba, sino distribuido
de manera horizontal, entre profesores, u oblicua, con las agresiones externas
Si algn sentido tienen estos trozos de una historia de la gestin de la violen-
cia, o mejor, digamos claramente, de la gestin de los riesgos de violencia, es la
constitucin de nuevos objetos de atencin, que han evolucionado, conteniendo y
modificando los anteriores, de la conducta violenta, considerada un incidente en
un sistema ms o menos armnico; al individuo anormal, un sujeto con inclinacio-
nes violentas derivadas de su autobiografa; y ahora el riesgo escolar, una posibili-
dad inmanente de violencia en las relaciones escolares y el territorio educativo.
En suma: a decir de directores de primaria y secundaria, hoy la violencia en
las escuelas ya no se puede enfrentar con el modelo jurdico-administrativo del
crimen y el castigo; tampoco por el modelo socio-psicolgico del individuo peli-
groso; ahora se debe atender la trama general del riesgo: todos somos peligrosos,
porque es el espacio escolar el que se ha vuelto una zona de interacciones poten-
cialmente violentas.
94
la gestin de la violencia
violencia en accin o en potencia contra los actores educativos, entre ellos mis-
mos o contra las instalaciones escolares. Por eso, en un sentido riguroso, ya no se
trata slo de violencia, de acciones fsicas, psicolgicas o morales, lo novedoso en
la gestin de los directores es la atencin a la eventualidad de la violencia; es de-
cir, la atencin a los riesgos. En pocas palabras: la cuestin no es ya lidiar con las
acciones violentas, sino de advertir su posibilidad, de controlar su inmanencia.
Cmo se ha enfrentado esta nueva problemtica? Del mismo modo que en
otros pases de Amrica Latina, los programas puntuales, que iniciaron con la
vigilancia a los accesos, los seminarios de convivencia, la educacin para la paz,
las reformas curriculares y la promocin de los derechos de los nios y los ado-
lescentes, fueron derivando cada vez ms hacia las estrategias integradas en la
seguridad escolar.
En Mxico, los primeros intentos se hicieron en la Delegacin Iztapalapa y
ms tarde en toda la Ciudad de Mxico, en 2004, cuando se cre el Programa de
Seguridad Integral de las Escuelas, con acciones preventivas, formativas, de vigi-
lancia y control a los individuos, a las escuelas y a las zonas escolares.6 Se trataba
de un modelo basado en la gestin de los riesgos, segn el esquema de la protec-
cin surgido despus del terremoto de 1985, con acciones al interior y al exterior
de la escuela. Al interior con el:
presentada en el III Congreso Mundial de Violencia Escolar, enero 2006, Bordeaux, Francia.
95
gestin de la educacin bsica
Al exterior:
Sealamiento de senderos seguros para llegar a la escuela.
Vigilancia policaca.
Mejoramiento del alumbrado pblico y poda de rboles.
Reordenamiento de comerciantes ambulantes.
Clausura de establecimientos nocivos ubicados alrededor de las escuelas.
En sus ejes principales, este programa ha sido reciclado por el nuevo gobierno
y relanzado como plan nacional. El Programa Escuela Segura (pes) plantea tres
fases de desarrollo:
7Se realizaron reuniones de capacitacin en nueve entidades federativas del norte, centro y sur del pas con
ocho municipios y tres delegaciones polticas del Distrito Federal, las cuales son: Guadalajara ZM (Jalisco),
Tijuana (Baja California), Cd. Jurez (Chihuahua), Nezahualcyotl (Estado de Mxico), Acapulco de Jurez
(Guerrero), Morelia (Michoacn), Culiacn (Sinaloa), Benito Jurez (Cancn, Quintana Roo) y las delegacio-
nes polticas: lvaro Obregn, Gustavo A. Madero e Iztapalapa.
96
la gestin de la violencia
[...]el resultado de las acciones colectivas y coordinadas por la escuela para atender situa-
ciones de riesgo en su interior y en el entorno inmediato; identificar a la delincuencia, la
violencia y las adicciones como elementos que la vulneran; y establecer medidas preventi-
vas a corto, mediano y largo plazo para garantizar la integridad fsica y la formacin de los
alumnos (sep, 2007).
Aunque todava es muy pronto para evaluar el resultado de las diversas acciones,
las crticas de los organismos de derechos humanos no se hicieron esperar:
97
gestin de la educacin bsica
Si los directores y directoras han sido muy sensibles a los nuevos fenmenos que
se presentan en la escuela, si los han identificado, reconocido, incluso sintetizado
en una nocin, como la violencia escolar; si tambin han percibido la insuficiencia
de los modelos disciplinarios o psicolgicos, la pregunta es qu han hecho ellos
y ellas para enfrentarla, qu estrategias, tcticas, instituciones o mecanismos han
diseado: cmo lidian con la violencia de todos los das.
Se trata de ver la perspectiva de los que han detectado in situ la modificacin
en las conductas peligrosas, los que tienen que enfrentar todos los das la vio-
lencia en su escuela y en su comunidad, en las aulas y en los barrios, entre sus
alumnos y entre los vecinos, entre los maestros y los padres de familia.
98
la gestin de la violencia
Muy bien, dicen los directores, pero cmo desarrollarlas, llevarlas a cabo o reme-
diarlas en cada caso, segn los problemas especficos de cada escuela? Por qu las
acciones de la seguridad se realizan en un lugar, con sujetos actuantes, en contex-
tos particulares, con individuos, grupos, bandas, padres de familia, autoridades
municipales, policas, caciques y funcionarios que reaccionan, que forman un
colectivo o trazan redes entre ellos; se realizan en una escuela que tiene historia,
que tiene tambin, por decir una perogrullada, a los hijos, hermanos, nietos, so-
brinos, ahijados o amigos de los presuntos delincuentes.
En otras palabras, cmo enfrentan la violencia los directivos de las escuelas
a las que asisten los hijos de los asaltantes, violadores, narcotraficantes, secues-
tradores? Porque cuando se identifican las zonas de alto riesgo por sus ndices
delictivos, se pasa por alto una obviedad: tambin los hijos de los delincuentes,
aquellos que hacen conflictiva o peligrosa una zona, van a la escuela, y los maes-
tros, directores, supervisores, apoyo docente o administrativo de la escuela tienen
que tratar con ellos cotidianamente.
La escuela, en las zonas de alto riesgo, puede ser tanto un nodo de relacio-
nes violentas como un oasis formativo, un botn, un territorio peligroso: de qu
99
gestin de la educacin bsica
100
la gestin de la violencia
101
gestin de la educacin bsica
102
la gestin de la violencia
Ante esta situacin, la directora elabor las denuncias respectivas, las pre-
sent en la presidencia municipal, en el iebem y nuevamente llam a asamblea
de padres de familia. No se tomaron acciones porque todos saban quines eran
los responsables, presuntamente una banda dirigida por un nio de 14 aos,
sobrino del hombre fuerte del barrio. Entonces, la directora y los maestros or-
ganizaron una manifestacin exigiendo seguridad, castigo a los responsables y
compromiso con la escuela. Incluso disearon una ruta que pasara directamente
por las casas de los presuntos responsables sin sealarlos explcitamente, por
temor a las represalias.
La demostracin slo sirvi de desahogo momentneo, pues el siguiente fin
de semana la escuela volvi a ser vctima del vandalismo. Nuevamente entraron
a la escuela, se llevaron el dinero de la venta de la semana, todas las mercan-
cas de la cooperativa, aunque ya no se pudieron llevar el cableado por la nueva
forma de instalacin subterrnea, y se concentraron en la direccin. La abrieron,
destrozaron el mobiliario, prendieron fuego a toda la documentacin, rayaron las
paredes y, sobre todo, elaboraron un mural con las fotos de las maestras y la direc-
tora con insultos y amenazas especficas del da, la hora y la forma de su muerte.
Tambin realizaron dibujos obscenos y una instalacin con la suerte sexual de
cada maestra. Fue el lmite. Las autoridades educativas estatales fueron a la es-
cuela, citaron a asamblea de padres de familia, se expuso el caso y se tom una
determinacin: si la comunidad no se haca cargo de la escuela, se iba a cerrar.
Las protestas de los padres de familia no se hicieron esperar y se dio un plazo de
observacin. Esa misma noche, la polica judicial encarcel al hombre fuerte del
barrio, el presunto responsable, protector de la banda de su sobrino.
Pasaron tres meses de tranquilidad, las autoridades educativas visitaron de
nueva cuenta la escuela, la directora solicit su cambio por las amenazas que
reciba y se lo negaron, al mismo tiempo que sala de la crcel el inculpado. Lo
recibi en su oficina, slo para escuchar que l no haba sido el responsable del
vandalismo aunque asegura saber quin fue; ahora le hace trabajos de limpieza
y de oficina.
Hace un mes volvieron a robar, la semana pasada reaparecieron las amena-
zas. Hoy no se sabe qu va a pasar con la escuela, la directora y las maestras.
103
gestin de la educacin bsica
La disciplina social
Yo soy un director a la antigita, aqu el que manda y corrige soy yo ningn maestro
puede tocar a los alumnos, pero si uno es reincidente le doy sus nalgadas, ms vale corregir
a tiempo que lamentar despus los padres lo saben y me lo permiten, ya saben cmo soy
porque tambin a ello les di si se lo merecan [...].
104
la gestin de la violencia
[...] la madre de uno de mis alumnos, cuyo marido estaba en la crcel por secuestro, qued
embarazada yo le advert que si cuando lo supiera la iba a pasar mal no puedo permitir
eso en los padres de familia, luego afectan a los hijos con su ejemplo o con sus problemas
habl con ella, me dijo que su marido saba todo, que se haban divorciado y ya no haba
problema yo como quiera tena que preguntar.
105
gestin de la educacin bsica
Los alumnos llegan hasta donde uno se los permite, y como sus padres me conocen, saben
que es mejor un golpe a tiempo, que lamentarse despus.
La pax escolar
106
la gestin de la violencia
sexuales; casi no hay robos y todo parece funcionar en paz, con los problemas
de indisciplina clsicos en una secundaria, pero contenidos, sin escaladas, sin
repeticiones.
Aunque el nivel acadmico no parece recuperarse, todo va bien, slo han
aparecido, con cierta regularidad, paquetes de mariguana, estimulantes, anfeta-
minas y crack; pero sin alterar de manera significativa el comportamiento de los
alumnos. Aparte de la convivencia relativamente pacfica, y de un cierto silencio,
demasiado extrao para una secundaria, no parece haber nada fuera de lugar,
excepto las dos pick ups que se encuentran todos los das, desde temprano hasta
muy tarde, afuera de la escuela, ubicadas a cierta distancia, pero suficiente-
mente visibles desde la direccin. En ellas, cuatro hombres jvenes, vestidos
de negro estn todos los das ah. Altos, pelo corto, fuertes: se les conoce como
los zetas, presuntamente ex militares contratados por los narcotraficantes para
cuidar las zonas de traslado, venta o circulacin de drogas. Cuando el director
fue a hablar con ellos, sorprendido por su presencia, su respuesta fue tajante:
Usted dedquese a ensear a los nios, de lo dems nos encargamos nosotros
no le gusta mejor as?
Se retir a su cubculo, pregunt a los maestros y ninguno desconoca la
situacin: Desde que llegaron, la escuela est en paz, respondieron algunas pro-
fesoras. Cuando fue a visitar al presidente municipal para plantearle el problema,
l se lo explic muy claramente: con ellos no se meta, djelo as, lo mismo me
dijo el gobernador.
107
gestin de la educacin bsica
Referencias
Arndt, Randy (1994). School Violence on Rise, Survey Says. Nations Cities Weekly.
Washington, DC: National League of Cities, November 7, 1994.
Artinopoulou, V., Debarbieux, E. y Blaya, C. (2001). La violence en milieu scolaire. 3,
Dix approches en Europe, Editons Sociales Franaises.
Bolin, Sh. (1999). School Violence: Law Enforcment Use of Force (Reasonable and Dea-
dly). Gould Pubis.
Bender, G. et al. (2001). Preventing Violence in Schools: A Challenge to American Demo-
cracy. Lawrence Erlbaum Assoc.
108
la gestin de la violencia
109
gestin de la educacin bsica
110
la gestin de la violencia
Shafii, M. y Sh. Lee Shafii (eds.). (2001). School Violence: Assessment, Management,
Prevention. Amer Psychiatric Press.
Torres, M. V. (1998). La violencia en contextos escolares. Buenos Aires: Aljibe.
Villani, Ch. J. (2001). Violence and Non-Violence in the Schools: A Manual for Adminis-
tration. Edwin Mellen Press.
Webber, J. A. (2003). Failure to Hold: The Politics of School Violence. Nueva York: Row-
man & Littlefield.
111
Implementacin del Programa Nacional
de Lectura en el Distrito Federal
Introduccin
* Maestra en Poltica Pblica Comparada, profesora de tiempo completo en la upn Ajusco y profesora de
asignatura en la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la unam.
113
gestin de la educacin bsica
114
i m p l e m e n t a c i n d e l p ro g r a m a n a c i o n a l d e l e c t u r a
115
gestin de la educacin bsica
116
i m p l e m e n t a c i n d e l p ro g r a m a n a c i o n a l d e l e c t u r a
deracin poco clara, por tanto, el grado de autonoma alcanzado por las entidades
en materia educativa tampoco es claro (oce, 1999).
Lo que s es evidente es el escaso margen de accin de los estados para hacer
valer sus prioridades en materia curricular o de actualizacin del magisterio.
En el Distrito Federal la situacin no ha sido distinta, se ha fortalecido un sis-
tema educativo organizado bajo una perspectiva normativo-racional que ha tenido
como virtud dificultar el avance de propuestas educativas diferentes a las oficiales,
lo que ha garantizado el control y sometimiento de los docentes a travs del forta-
lecimiento de una estructura burocrtica que en trminos monetarios no ha decre-
cido. A nivel local resulta que con los recortes presupuestales se sacrifica el avance
en investigacin educativa, equipamiento y mantenimiento de las instituciones
educativas, adems de las salariales, esto al priorizarse los gastos de la sep central
y mantener una doble estructura burocrtico-administrativa (Maciel, 2002).
117
gestin de la educacin bsica
118
i m p l e m e n t a c i n d e l p ro g r a m a n a c i o n a l d e l e c t u r a
otros materiales, todo ello desde un enfoque que privilegi el desarrollo de las
competencias comunicativas.
El pronalees no se orient a la eficiencia mecnica de la lectura, sino bsica-
mente al logro de la comprensin lectora y, de esta manera, desarrollar un pensa-
miento lgico a travs de la expresin oral y escrita, lograr que los nios aprendieran
a comunicarse y ms que nada a pensar y a utilizar sus conocimientos.
La operacin del pronalees dio lugar a la organizacin de coordinaciones
estatales del programa dependientes de la autoridad de educacin pblica de los
estados y se constituy en la instancia encargada de gestionar el programa de fo-
mento a la lectura en el mbito de la descentralizacin de la educacin bsica.
El propsito de fomentar la lectura tiene tambin antecedentes en el Pro-
grama Nacional para la Actualizacin Permanente de los Maestros de Educacin
Bsica en Servicio (pronap), suscrito entre la sep y el snte en 1994, derivado del
cual se estableci la Biblioteca para la Actualizacin del Magisterio, que cuenta
con ms de 50 ttulos; la Biblioteca del Normalista y los Centros de Maestros, que
tambin cuentan con importantes acervos bibliogrficos (oce, 2002).
pronalees y Rincones de Lectura (rilec) cumplieron un importante trabajo
de capacitacin y adiestramiento de maestros; sin embargo, no lograron com-
plementarse, cada uno avanz por su lado, lo que provoc que las escuelas se
sintieran identificadas slo con alguno de ellos, por lo que llegaron a considerarse
rivales (oce, 2002).
Entre los principales objetivos del pnl, destacan:
119
gestin de la educacin bsica
120
i m p l e m e n t a c i n d e l p ro g r a m a n a c i o n a l d e l e c t u r a
Estas lneas responden a los objetivos generales del programa: garantizar las con-
diciones de uso y produccin cotidiana de materiales escritos en el marco de los
proyectos de enseanza y aprendizaje de la escuela bsica para hacer posible que
los alumnos lean y escriban de manera autnoma, crtica y significativa.
Se considera que en la formacin de lectores y escritores, la presencia de una
amplia diversidad de materiales de lectura en las bibliotecas escolar y de aula es
fundamental. En dicho modelo el acceso al conocimiento y el desarrollo de com-
petencias para la vida slo es posible al interactuar con mltiples fuentes de infor-
macin, con lo que se supera la visin el libro de texto como herramienta nica.
En este sentido, la instalacin de las bibliotecas escolares y de aula es una
base fundamental del modelo pedaggico para la formacin de usuarios plenos en
la lectura y la escritura, que requiere de un currculo flexible y la preparacin de
los maestros para su mximo aprovechamiento.
121
gestin de la educacin bsica
122
i m p l e m e n t a c i n d e l p ro g r a m a n a c i o n a l d e l e c t u r a
123
gestin de la educacin bsica
124
i m p l e m e n t a c i n d e l p ro g r a m a n a c i o n a l d e l e c t u r a
125
gestin de la educacin bsica
El paradigma del ciclo de vida de las polticas pblicas, segn May y Wilda-
vsky (1977), que insiste en el hecho del permanente aprendizaje, correccin y
continuidad de las polticas, se divide en los siguientes momentos: formacin-
fijacin de la agenda, anlisis de la cuestin, implementacin, evaluacin y
terminacin.
Para Knoepfel, Larrue y Varone (2003), el ciclo de las polticas pblicas,
manifiesta un continuo devenir, por lo que debe verse como un marco de referen-
cia y no como un esquema rgido.
El estudio, como dispositivo analtico de cada uno de estos momentos,
segment el proceso, lo que ocasion tratamientos aislados y unidimensionales
de decisiones singulares, contra la intencin original de entender a la poltica
como un curso de accin integrado por decisiones interdependientes y comple-
mentarias.
Sin embargo, esta divisin promovi perspectivas tericas y disciplinarias
especializadas y factores de anlisis muy interesantes, que generaron un cono-
cimiento a profundidad de las restricciones que pesan en la andadura de una
poltica y de las razones de su orientacin y dinmica; no obstante que aislar los
componentes integrantes del proceso de toda poltica no ayuda a una buena traza,
decisin y operacin de la misma.
La riqueza del proceso de las polticas pblicas en el contexto del paradigma
cclico, tiene que ver con las decisiones-acciones o no decisiones-acciones de ac-
tores pblicos a fin de que un problema colectivo pueda resolverse a travs de un
esfuerzo pblico.
Estas decisiones-acciones suponen fines que se persiguen y medios para al-
canzarlos; el fin es la atencin, el reconocimiento y solucin de problemas pbli-
cos y los medios: el dilogo, la comunicacin entre diversos actores sociales; la
identificacin y la definicin de los sujetos de intervencin pblica; las acciones
en materia legislativa y su aplicacin concreta en programas de intervencin sec-
torial del gobierno, como actor poltico- administrativo; la naturaleza obligatoria
de las decisiones-acciones va convencional o contractual.
126
i m p l e m e n t a c i n d e l p ro g r a m a n a c i o n a l d e l e c t u r a
* Todas las caractersticas y elementos han sido retomados en forma resumida del texto de Sabatier (1986).
127
gestin de la educacin bsica
Las polticas de arriba hacia abajo aplicadas a las escuelas son clasificadas
como de origen externo y producto de una propuesta formulada por defecto,
desde el centro, lo que advierte sobre la lejana de los maestros en la definicin de
orientaciones que tienen incidencia directa en su quehacer cotidiano.
Se afirma que este enfoque de implementacin, propio de la tradicin de
nuestras administraciones, no ha sido una fase de aprendizaje, porque no ha pro-
movido la retroalimentacin de los procesos que intenta desatar. Adems de su
radicalidad y urgencia tanto en la operacin como en la bsqueda de resultados;
la rigidez de los plazos y estructuras, y la burocratizacin de sus procesos, lo que
ha agudizado el escepticismo hacia este tipo de propuestas de mejora escolar.
Inducir cambios en las prcticas escolares compromete un complejo muy di-
verso de factores de la configuracin cultural escolar, por lo que el sentido de las
innovaciones en los organismos escolares tendr que considerar el momento de
la implementacin como parte de su mismo proceso, los aspectos organizativos,
normativos, culturales y laborales que condicionarn su apropiacin (Ezpeleta,
p. 420).
128
i m p l e m e n t a c i n d e l p ro g r a m a n a c i o n a l d e l e c t u r a
129
gestin de la educacin bsica
130
i m p l e m e n t a c i n d e l p ro g r a m a n a c i o n a l d e l e c t u r a
131
gestin de la educacin bsica
132
i m p l e m e n t a c i n d e l p ro g r a m a n a c i o n a l d e l e c t u r a
133
gestin de la educacin bsica
colar accesible; en el que se solicita a las escuelas que la biblioteca realice men-
sualmente, durante todo el ciclo escolar, una serie de actividades. Asimismo, se
solicita que, en las sesiones de Consejo Tcnico, se lleve a cabo la valoracin de
cada aspecto, considerando cuatro criterios que denoten procesos de avance.
Con respecto a dicho formato, los seis directores coincidieron en sealar que
se trata de machote de carcter administrativo, en el que se solicita, a travs de
distintos indicadores, describir los avances que han tenido en el proceso de insta-
lacin e incorporacin de las bibliotecas al proyecto escolar, utilizando los cuatro
criterios de avance o calificacin: 1) lo que les hace falta; 2) el trabajo que se ha
iniciado; 3) el trabajo en el que se han comprometido y 4) metas alcanzadas; en
relacin con las acciones antes sealadas.
Sin embargo, los directores consideran que, en este tipo de formatos, no es
posible reflejar el trabajo realizado ni en la escuela ni en las aulas, incluso en
las dos nicas escuelas en las que se permiti el acceso al formato, se incurre
en afirmaciones falsas, puesto que en las preguntas relacionadas con respecto,
por ejemplo, al acompaamiento escolar, se responde afirmativamente, sin que
esto sea real.
Juzgan que siguen privilegindose aspectos administrativos y cuantitativos
que son subjetivos y, por lo tanto, irrelevantes; que no tienen razn de ser y quitan
mucho tiempo, con objeto de dar seguimiento a las tareas realizadas, y que esto
repercute en el descuido a la atencin pedaggica de las escuelas y en una verda-
dera autoevaluacin.
Manifiestan su molestia en relacin con la falta de continuidad en los progra-
mas, afirman que cada administracin parte de programas diferentes y quieren
resultados cuantitativos inmediatos. Slo en una escuela, el director afirm que
los avances de este autoseguimiento se reflejan en la comprensin y redaccin de
textos en 85% de todos los grados escolares; as como en la participacin de maes-
tros, alumnos y padres de familia en el fomento de la lectura.
Aunque la mayora de los directores de las escuelas, objeto de la investiga-
cin de campo, excepto tres, afirmaron conocer la existencia del programa, que
no su versin como Programa Estatal de Lectura (pel) del Distrito Federal, la
totalidad de los 60 maestros encuestados afirmaron desconocer la participacin
134
i m p l e m e n t a c i n d e l p ro g r a m a n a c i o n a l d e l e c t u r a
135
gestin de la educacin bsica
136
i m p l e m e n t a c i n d e l p ro g r a m a n a c i o n a l d e l e c t u r a
137
gestin de la educacin bsica
Esta situacin fue distinta en el caso de la biblioteca escolar, ya que slo seis
directores de los 14 encuestados sealaron contar con un espacio propio para ello.
De los 60 profesores encuestados, 25 contestaron contar con Biblioteca Es-
colar, y coincidi con las escuelas de los directores que respondieron contar con
una, sin embargo, ms de 30% del resto de los profesores no distingui entre los
dos tipos de bibliotecas, ya que aunque no contaran con una general de la escuela,
a la de aula la consideran como escolar, por lo que esta pregunta se cotej con la
respuesta que dieron los directores.
A la pregunta especfica de cmo est organizada y quin es el responsable
en las seis escuelas que cuentan con una, en cinco respondieron que por colo-
res o por gneros literarios, por grupo o grados escolares. Respuesta en la que se
constat el carcter administrativo que asignan a la Gua Formato de Autosegui-
miento, al que nos referimos antes.
Slo un director mencion que los criterios de clasificacin son los propues-
tos por el propio programa, clasificacin que responde al perfil del lector, por lo
que la coleccin est dividida en dos gneros, uno informativo y otro literario.
Las respuestas de los 10 directores que contestaron a las preguntas relativas
a la forma como utilizan, organizan y aprovechan el material de lectura dispo-
nible en las bibliotecas escolar y/o de aula, fueron limitadas y escasas, en parte,
porque como se seal antes, solo seis escuelas de las 14 cuentan con Biblioteca
Escolar.
Aun en estas escuelas, la referencia que dieron los directores con respecto a
cmo la utilizaban, vinculndola con los temas y actividades diarias, por medio
de una planeacin anual; por gneros y cotidianamente en la prctica, nos pareci
insuficiente y superficial. Situacin que se confirm, cuando se les pregunt si
exista un reglamento para su uso; solo cuatro de los seis, sealaron tenerlo; cinco
tener un plan de trabajo para el desarrollo de las actividades de la biblioteca, pero
result relevante que en ningn caso existiera en forma escrita.
De las seis escuelas, en tres, los directores afirmaron contar con su Comit
de Biblioteca y los otros tres manifestaron no contar con l. Los que contesta-
ron afirmativamente, lo identificaron con la Comisin de r ilec (Programa del
Rincn de los Libros), ntese que siguen aludiendo a un programa ya inexisten-
138
i m p l e m e n t a c i n d e l p ro g r a m a n a c i o n a l d e l e c t u r a
te, hoy denominado Libros del Rincn, e indicaron que sta estaba integrada
por varios profesores comisionados que se rotaban en la labor y en ofrecer el
servicio.
En el caso de la cantidad de libros existentes en la Biblioteca Escolar, los
14 directores afirmaron desconocer el nmero de volmenes; y en el caso de las
bibliotecas de aula, esta respuesta fue contestada de manera ambigua, ya que al-
gunos directores se refirieron al nmero de acervos; otros, al nmero de ttulos o
ejemplares; otros, al nmero de colecciones por ao escolar, etctera y en ningn
caso, sealaron el mismo nmero.
Con respecto a las respuestas que dieron a la pregunta de si consideraban
a la Biblioteca Escolar y/o de Aula como factor(es) determinantes para elevar
el rendimiento escolar, los 14 directores sin excepcin, contestaron que si, por
diversas razones: porque fomentan la lectura, porque promueve el desarrollo de
habilidades o competencias, porque es una manera de ampliar el conocimiento,
porque un buen lector es siempre un buen estudiante y un futuro profesionista
y porque enriquecen la labor docente.
Por su parte, la totalidad de los profesores afirmaron contar con biblioteca
de aula y tenerla organizada de acuerdo a diferentes criterios: por ttulos, por co-
leccin, por gnero o temas, por categora o color, por orden alfabtico, por fichas
bibliogrficas, por ao escolar, por tamao, otros sealaron que en cajas, o en un
rincn del saln, en portalibros, paneles o archiveros, otros interpretaron que por
medio de una comisin de alumnos, quienes se hacen responsables de los prs-
tamos de libros. Otros ms, interpretaron el tiempo y/o el horario que dedican a
la semana para que los alumnos tomen un libro y comenten su contenido, otros
incluso, sealaron que se prestan mensualmente, para que se entregue un resu-
men de lo entendido, otros indicaron que era una actividad diaria que deba ser
supervisada por los padres de familia. Como se aprecia, las respuestas fueron tan
diversas que no se consider cuantificarlas.
Con respecto a la formalidad de contar con un reglamento para normar su
uso, la gran mayora seal tenerlo, como producto del comn acuerdo entre los
mismos alumnos, por lo que ms bien se trata de reglas de uso interno que no
existen en forma escrita.
139
gestin de la educacin bsica
Como se observa, las respuestas fueron diversas, sin embargo, se infieren dos
tipos de criterios organizativos; uno de carcter cualitativo y otro de carcter fsi-
co; estos criterios estn asociados con las prcticas y los tiempos que los maestros
dedican a la interaccin libros-alumnos y se refleja en el de puntaje obtenido en
espaol en la prueba enlace 2007.
Al cuestionamiento sobre si consideraban alguna relacin entre la gestin
escolar y el logro de resultados en la escuela, la totalidad de los directores afirm
que si, porque conciben a la gestin como un instrumento que genera acciones de
trabajo en equipo; que requiere de la organizacin, la planeacin y la distribucin
de tareas entre los distintos componentes integrantes de la escuela.
En relacin con la importancia que otorgan a la participacin y al trabajo
colectivo y al papel del Consejo Tcnico en estas tareas, todos los directores co-
incidieron en sealar que es un aspecto fundamental para promover acuerdos,
compromisos y acciones colegiadas.
Un alto porcentaje de los profesores encuestados consider que era suma-
mente importante porque es el espacio de socializacin y retroalimentacin de
experiencias por excelencia, para analizar, modificar y mejorar, las estrategias
de enseanza planteadas en el proyecto escolar, as como planear actividades
innovadoras y tomar decisiones en consenso para resolver asuntos prioritarios.
Sin embargo, para el resto, el Consejo Tcnico no es una instancia til para
la planeacin de actividades, ms bien se orienta a evaluar lo sealado en el cro-
nograma del proyecto escolar.
Finalmente, a directores y profesores se les pregunt en torno a la partici-
pacin de los padres de familia en el cumplimiento de los propsitos escolares, a
lo que la mayora contest, que es muy importante pero que es relativa e insufi-
ciente, los padres de familia no se involucran, como deberan en los procesos de
fortalecimiento de la lectura ni su participacin en algunas actividades escolares
es significativa.
En trminos generales, lo que se evidenci fue desconocimiento del Pro-
grama Nacional de Lectura, de sus objetivos y estrategias. Asimismo destaca la
ausencia de una cultura bibliotecaria, lo que puede explicarse por diversas razo-
nes: la ausencia de preparacin de los profesores y la falta de tiempo; la carencia
140
i m p l e m e n t a c i n d e l p ro g r a m a n a c i o n a l d e l e c t u r a
141
gestin de la educacin bsica
142
i m p l e m e n t a c i n d e l p ro g r a m a n a c i o n a l d e l e c t u r a
Inferencias finales
De acuerdo con los referentes tericos y con las evidencias producto de los ins-
trumentos aplicados a directores, maestros y supervisores de escuelas primarias
pblicas y responsables del Programa de Lectura del Distrito Federal y Veracruz,
encontramos que:
143
gestin de la educacin bsica
144
i m p l e m e n t a c i n d e l p ro g r a m a n a c i o n a l d e l e c t u r a
Referencias
Aguilar Villanueva, Luis F. (1992). Estudio Introductorio. En Problemas Pblicos
y Agenda de Gobierno. Antologas de poltica pblica Vol. 3. Mxico: Miguel ngel
Porra.
Aguilar Villanueva, Luis (1992). La implementacin de las polticas. Mxico: Miguel
Angel Porra.
Banco Mundial (1996). Informe sobre el desarrollo mundial. De la planificacin centrali-
zada a la economa de mercado. Washington, dc.
Barba, Bonifacio (coord.). (2000). La federalizacin educativa: una valoracin externa
desde la experiencia de los estados. Mxico: sep.
Braslasvsky, Cecilia y Acosta, Felicitas (2006). La formacin en competencias para la
gestin y la poltica educativa: Un desafo para la educacin superior en Amrica
Latina. reice 24, (4).
Cabrero Mendoza, Enrique (2000). Estudio Introductorio. En La Gestin Pblica. Su
situacin actual, Barry Bozeman (coord.).
Camacho Sandoval, Salvador (2001). Hacia una evaluacin de la modernizacin edu-
cativa. Desarrollo y resultados del anmeb. Revista Mexicana de Investigacin Educa-
tiva 13, sept.-dic. (6).
Cohen, E. y R. Franco (2005). Gestin social Cmo lograr eficiencia e impacto en las
polticas sociales? Mxico: Siglo xxi.
Didriksson, Axel (2008). Educacin y participacin ciudadana. Mxico: Secretara de Edu-
cacin del Distrito Federal. Pgina electrnica: http://www.educacion.df.gob.mx/se
Escudero, Juan M. (1993). La gestin educativa ante la innovacin y el cambio. ii Con-
greso Mundial Vasco. Narcea.
Ezpeleta Moyano, Justa (2004). Innovaciones Educativas. Reflexiones sobre los con-
textos en su implementacin. Revista Mexicana de Investigacin Educativa 21, abril-
junio (9).
145
gestin de la educacin bsica
Francesc, Pedr y Puig, Irene (1998). Las reformas educativas. Una perspectiva poltica
y comparada. Barcelona: Paids.
Franco, Rolando y Queirolo, Eduardo (2007). Gua de la materia Tcnicas de Gestin
Pblica, Maestra en polticas pblicas Comparadas. Mxico: flacso.
Gunn, A. Lewis (1978). Por qu es la implementacin tan difcil?, Servicios Administra-
tivos Departamentales, Boletn O & M 33 (33).
Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin (inee). (2006). Informe Anual
2006. La Calidad de la Educacin Bsica en Mxico, 2006. Mxico: inee. pp.170-171.
inee (2006). La Calidad de la Educacin Bsica en Mxico, 2006. Mxico: inee.
Knoepfel, Peter; Larrue, Corinne y Varone Frederic (2003), Cap. 2 Las polticas pblicas
en Anlisis y conduccin de las polticas pblicas. Institut DHautes Etudes en Admi-
nistracin Publique.
Lahera Parada, Eugenio (2002). Introduccin a las polticas pblicas. Breviarios 538.
Chile: fce.
Latap,P. (2004). La poltica educativa del Estado mexicano desde 2002. Revista Elec-
trnica de Investigacin Educativa, 6 (2). consultada el 23 de febrero del 2008 en
http://redie.uabc.mx/vol6no2/contenido-latapi.html
Maciel Pardias, Helios (2002). Perspectivas de la descentralizacin educativa en el
Distrito Federal. En Primer Congreso de Educacin Pblica de la Ciudad de Mxico.
Hacia una Alternativa Democrtica. Perspectivas de la descentralizacin educativa en
el Distrito Federal. Mxico: Gobierno de la Ciudad de Mxico.
Martnez Bordn, Argelia (2006). Gua de la materia El Ciclo de la polticas pblicas:
perspectivas. En : La implementacin.
Maestra en polticas pblicas Comparadas, Mxico: flacso, p. 2.
Murillo, P. (2000). Estrategias centradas en el asesoramiento para la innovacin. Docu-
mento policopiado. p. 5.
146
i m p l e m e n t a c i n d e l p ro g r a m a n a c i o n a l d e l e c t u r a
147
gestin de la educacin bsica
Secretara de Educacin Pblica (sep). (2007). Manual del Asesor Acompaante. Es-
trategia Nacional de Acompaamiento a las escuelas pblicas para la instalacin y
uso de bibliotecas escolares. Mxico: sep.
Secretara de Gobernacin (Segob). (1992). Acuerdo Nacional para la Modernizacin
de la Educacin bsica y Normal (anmebyn). Diario Oficial de la Federacin de
19 de Mayo.
Secretara de Gobernacin (Segob). (1993). Ley General de Educacin, Diario Oficial
de la Federacin 13 de Julio de 1993.
148
El dilema de la gestin de la evaluacin en
la escuela: aprobar exmenes o mejorar los
aprendizajes de los alumnos?*
Introduccin
A partir de una breve revisin de las polticas de evaluacin del desempeo es-
colar en Mxico, la presente comunicacin tiene como propsito examinar cmo
han comenzado a influir en la gestin pedaggica de los aprendizajes escolares,
los dilemas que han venido a plantear a los docentes, dado el escrutinio pblico,
la presin social y las crticas de que son objeto por los deficientes resultados que
obtienen los alumnos en las evaluaciones externas.
El tema se desarrolla alrededor de tres ejes; el primero sita el surgimiento
reciente de la evaluacin como poltica educativa en Mxico, donde la reforma a
la educacin bsica efectuada en el ao 1993 condujo a una reestructuracin de
diversos componentes del sistema educativo en tres vertientes estratgicas: la des-
centralizacin del sistema educativo, la modificacin del currculo y la actualiza-
cin de los profesores. Todos estos cambios contribuyeron a crear las condiciones
para la aceptacin de esquemas de evaluacin externa hasta antes prcticamente
inexistentes. A partir de este marco general se mencionan las modalidades de
evaluacin de la educacin bsica y ms especficamente del rendimiento escolar
actualmente vigentes, las agencias encargadas de llevarla a cabo, los instrumentos
y las estrategias utilizadas, as como sus propsitos declarados.
Un segundo eje est enfocado a examinar las contradicciones de esta poltica
de evaluacin, sus efectos en la gestin escolar, los riesgos de privilegiar por enci-
* La primera versin de este trabajo se present como ponencia en el V Simposio sobre Organizacin y Ges-
tin Escolar, realizado en la Universidad de Aveiro, Portugal, mayo de 2008.
** Candidata a Doctora en Pedagoga por la unam, profesora titular de tiempo completo en la Universidad
Pedaggica Nacional.
149
gestin de la educacin bsica
150
el dilema de la gestin de la evaluacin
1 Tanto el diagnstico expuesto en un texto coordinado por Gilberto Guevara Niebla. La catstrofe silenciosa.
Mxico: fce, 1989) como el presentado en el Programa de Modernizacin Educativa (pme) 1989-1994 al
inicio del gobierno de Carlos Salinas, coinciden en sealar que adems del retroceso en materia de cobertura,
la educacin bsica, principalmente la educacin primaria, se encontraba en un estado de deterioro conside-
rable, lo cual fue atribuido a diversos factores asociados con la baja calidad, tales como la falta de formacin y
actualizacin de los profesores, la existencia de planes, programas y materiales educativos obsoletos, as como
el excesivo centralismo y burocratizacin del propio sistema educativo.
151
gestin de la educacin bsica
Entre las medidas instrumentadas para solucionar estos problemas destacan, por
un lado, la descentralizacin administrativa de los servicios educativos mediante
el traspaso de responsabilidades operativas a los gobiernos de los estados a los
cuales les fueron transferidos la infraestructura, los recursos financieros y huma-
nos; sin embargo, las atribuciones normativas para regular la educacin en todo
el pas permanecieron centralizadas, razn por la que algunos denominan a esta
reforma como una descentralizacin centralizada (oce, 1999). En este contexto,
surge la gestin educativa como un tema importante incorporado en la agenda
de la poltica educativa nacional (Cfr. Poder Ejecutivo Federal, 1995, pp. 35-45;
2001, pp. 80-99; 2007, pp. 10-11), como una lnea de accin estratgica para mejo-
rar la calidad educativa. A partir de entonces comenzaron a cobrar cada vez ms
fuerza ideas tales como la importancia de considerar a la escuela como ncleo
del sistema y centro del cambio educativo, al director como lder acadmico y
a la renovacin de la organizacin y funcionamiento de los centros educativos
como alternativas para mejorar la calidad educativa. Paralelamente, instancias
gubernamentales, organismos internacionales e instituciones de educacin supe-
rior comenzaron a auspiciar e impulsar iniciativas de innovacin de la funcin de
directores y supervisores escolares en distintos grados y modalidades, como una
forma de responder a las demandas derivadas de la descentralizacin.
El tema de la evaluacin surgi tambin como una cuestin importante pri-
meramente entre los docentes, quienes fueron incorporados a un esquema de
evaluacin para el pago de estmulos econmicos por mritos conocido como
Carrera Magisterial (cm); este esquema fue creado precisamente en el ao 1992
como una accin concreta derivada de la reforma educativa. Sin embargo, debido
a las condiciones del sistema poltico ya mencionadas al inicio de esta presen-
tacin, este esquema se encuentra fuertemente condicionado por la injerencia
sindical permitida por el propio gobierno federal, de manera que si bien ha ser-
vido para que los profesores obtengan beneficios econmicos, no ha funcionado
realmente como un mecanismo de profesionalizacin que guarde relacin con
la calidad del desempeo de los profesores y, por ende, tampoco lo tiene con la
calidad de los aprendizajes de los alumnos. As pues, la intencin evaluadora de
la reforma no fue ms all ni se tradujo en una poltica propiamente dicha, es
152
el dilema de la gestin de la evaluacin
153
gestin de la educacin bsica
154
el dilema de la gestin de la evaluacin
polticas haba cambiado considerablemente para ese entonces. Las crticas gira-
ron principalmente en torno a la dependencia presupuestal y, por ende, al control
que cada gobierno en turno podra tener sobre el inee, en lugar de contar con un
organismo autnomo como se haba propuesto originalmente.
En la informacin publicada en su pgina electrnica2 se afirma que el inee
hace evaluacin externa para contribuir al mejoramiento de la educacin a travs
de evaluaciones integrales de la calidad del sistema educativo y de los factores que
la determinan, as como de la difusin transparente y oportuna de los resultados
para apoyar la toma de decisiones, la mejora pedaggica en las escuelas y la rendi-
cin de cuentas. Una de sus funciones es proveer informacin del logro educativo
de los alumnos a lo largo del tiempo, as como de la calidad de los servicios que
se ofrecen en la educacin bsica, de ah que uno de sus propsitos fundamenta-
les sea proporcionar un conocimiento general del rendimiento acadmico de los
estudiantes a nivel estatal y nacional. Para cumplir este propsito, desarroll una
serie de pruebas conocidas como Exmenes de la Calidad y el Logro Educativo
(excale), las cuales se aplicaron por primera vez en el ao 2005.
Casi al mismo tiempo que comenz a aplicarse la prueba excale, se efectu
una reestructuracin orgnica de las instancias centrales del sistema educativo
en el ao 2005, con lo que se cre una Unidad de Planeacin y Evaluacin de Po-
lticas Educativas (upepe) donde fue ubicada la Direccin General de Evaluacin
de Polticas Educativas.3 Esta instancia se hizo cargo de disear una prueba es-
tandarizada conocida como Evaluacin Nacional de Logro Acadmico en Centros
Escolares (enlace) que actualmente se aplica en planteles pblicos y privados del
pas a alumnos de tercero a sexto de primaria y jvenes de tercero de secundaria,
en funcin de los planes y programas de estudios oficiales en las asignaturas de
espaol, matemticas y ciencias, con la intencin de retroalimentar a padres
de familia, estudiantes, docentes, directivos y autoridades educativas con infor-
macin para mejorar la calidad de la educacin, promoviendo la transparencia y
rendicin de cuentas.4
2 http://www.inee.edu.mx/
3 http://www.dgep.sep.gob.mx/
4 http://www.enlace.sep.gob.mx/
155
gestin de la educacin bsica
156
el dilema de la gestin de la evaluacin
157
gestin de la educacin bsica
158
el dilema de la gestin de la evaluacin
familia y, desde luego, los docentes, a fin de develar los efectos perversos que ha
trado consigo la imposicin de esquemas homogneos, hecho que en s mismo
tiende a provocar reacciones de rechazo y resistencia entre los evaluados.
En primer lugar tendramos que comenzar por preguntarnos qu es lo que
hay detrs de la formulacin de tales esquemas homogneos de evaluacin, tran-
sitando de preguntas como el qu, cundo y cmo evaluar, propias del razona-
miento tcnico, hacia otras relacionadas con la dimensin tica de la evaluacin,
tanto o ms importantes que las primeras: por qu evaluar?, quines son los
destinatarios y quines los beneficiarios de las prcticas de evaluacin?, qu uso
hacen los alumnos y los profesores de la evaluacin?, qu funciones desempea
realmente?, el sistema de evaluacin vigente asegura la calidad de la enseanza
y del aprendizaje? Estas preguntas, asociadas a valores esencialmente formativos,
son fundamentales si tomamos en cuenta que en la prctica, la evaluacin implica
directamente a personas concretas, a actores con posiciones jerrquicas distintas
y, por tanto, asimtricas, de manera que sus consecuencias son desiguales para
unos y otros. La evaluacin ha sido desde siempre fuente de conflictos para el que
evala pero, sobre todo, para el que se sabe evaluado, pues al evaluar ponemos
en juego visiones distintas que encierran valores igualmente diferentes. As pues,
los modelos, mtodos e instrumentos de evaluacin, todos ellos de orden tcnico,
al igual que los resultados que producen, tienen una importancia relativa que
depende del uso que hacemos de ellos y las funciones que cumplen en los hechos.
De igual forma, todo proceso de evaluacin implica tambin una toma de posicin
con respecto a los fines de la educacin y los valores en los que se sustenta, mis-
mos que generalmente permanecen ocultos.
De este ltimo planteamiento se desprende que la evaluacin no es una cues-
tin de objetividad solamente, sino de justicia principalmente, siempre existe el
riesgo de convertirla en o usarla con fines de exclusin y desigualdad; un ejemplo
de ello es la cantidad de recursos, esfuerzos y tiempos dedicados a preparar a los
alumnos para la prueba enlace. Movidas por el afn de obtener altos puntajes
que, dicho sea de paso, se ha convertido en un forma de distincin y un medio de
promocin tipo marketing entre escuelas cada vez son ms las que anuncian en
sendos letreros el lugar que obtuvieron en la citada prueba, la funcin de la es-
159
gestin de la educacin bsica
160
el dilema de la gestin de la evaluacin
es importante en tanto ofrece un punto de referencia del cual partir, no debiera re-
emplazar a la interna, cuyas finalidades son principalmente conocer, comprender,
aprender, corregir, retroalimentar, lograr cambios cualitativos, en suma, mejorar
continuamente, de ah que su carcter sea esencialmente formativo. La naturaleza
de las preguntas que busca responder la evaluacin interna o autoevaluacin de
centros son de una naturaleza distinta a las que guan las evaluaciones externas,
como, por ejemplo: nuestros alumnos han adquirido los aprendizajes esperados?,
en qu medida nuestra escuela logra los propsitos del nivel al que corresponde?,
estamos avanzando en la solucin de los problemas que detectamos en nuestro
diagnstico?, hemos mejorado las situaciones que nos propusimos atender en
nuestro proyecto escolar? A medida que los directores y profesores de cada centro
busquen respuestas a estas preguntas, estarn contribuyendo a mantener la eva-
luacin en su justa dimensin, como el medio que es para auxiliar el desarrollo
de todo proceso educativo.
161
gestin de la educacin bsica
162
el dilema de la gestin de la evaluacin
163
gestin de la educacin bsica
Referencias
lvarez Mndez, J. M. (2001). Evaluar para conocer, examinar para excluir. Madrid:
Morata.
Anderson, J. O. (2005). La rendicin de cuentas en la educacin. Pars: iipe-unesco.
Chavez, P, Novakosky, I. et al. (2001). Gestin integral de programas sociales orientada a
resultados. Buenos Aires: unesco, siempro, fce.
inee (2005), excale. Proceso de construccin y caractersticas bsicas, coleccin Folletos
nm. 8, Mxico: disponible en http://www.inee.edu.mx/
164
el dilema de la gestin de la evaluacin
165
Efectos de la descentralizacin educativa
en la funcin del supervisor escolar de
educacin bsica en el estado de Guanajuato
Introduccin
167
gestin de la educacin bsica
168
efectos de la descentralizacin educativa
alumnos. Sin embargo, todo este proceso tambin gener una serie de tensiones
entre instancias y actores educativos que resulta importante describir y explicar,
al poner en prctica el Proyecto Educativo del Estado. As es que se pretende
contribuir al marco de la descentralizacin educativa en nuestro pas con una
explicacin de los procesos que los supervisores escolares han optado por seguir
a partir de este margen de accin que represent la transferencia de los recursos
a los estados en 1992.
En este sentido, el propsito de la presente investigacin es inferir los efectos
de la descentralizacin educativa en la funcin del supervisor escolar en el estado
de Guanajuato, para mostrar la importancia que tiene considerar a la descentrali-
zacin educativa como un margen de accin orientado hacia la estatalizacin de
la educacin bsica.
Para lograr tal fin se toma como referencia a la regin centro-oeste del estado
por representar un claro ejemplo de lo que significa llevar la descentralizacin
educativa hasta el municipio y, finalmente, a la escuela de una manera articulada
en los distintos niveles que conforman a la educacin bsica. En un primer mo-
mento, se plantean los antecedentes educativos del estado de Guanajuato antes de
la descentralizacin educativa para, posteriormente, caracterizar la forma en que
se fue dando este proceso. En seguida, se plantea el problema de investigacin y
la operacionalizacin de la hiptesis de trabajo. Finalmente, se desarrollan las
conclusiones a las que se lleg con la presente investigacin.
Antecedentes
169
gestin de la educacin bsica
170
efectos de la descentralizacin educativa
mejora. La cual tendra que ser llevada a cabo por parte de los supervisores escola-
res y jefes de sector a las escuelas y zonas escolares respectivamente. De tal forma
que se fueron creando distintas estructuras y acciones de actualizacin y supera-
cin acadmica para dar cobertura a esta intencin estatal. La influencia que se
tuvo a nivel nacional, por parte de la entidad federativa, puede apreciarse en la d-
cada posterior, ya que esta estrategia de intervencin, se recupera en el Programa
Educativo 95-2000 (sep, 1995), por supuesto a nivel nacional, como el dispositivo
a travs del cual debera gestionarse la escuela desde su interior. Junto con ello la
serie de programas y proyectos dirigidos a directores y supervisores escolares; as
como el asesoramiento y acompaamiento de apoyos tcnicos para la construc-
cin del proyecto escolar de manera colegiada en las instituciones educativas.
171
gestin de la educacin bsica
Una de las primeras acciones de este gobierno estatal fue emitir la Ley de Edu-
cacin del Estado (Gobierno de Guanajuato, s/f), en la cual se reafirma el carcter
laico y gratuito de la educacin pblica. Del mismo modo, se abren las puertas a
una amplia participacin de la sociedad, a nuevas fuentes de financiamiento y a la
educacin particular, entre la que incluye tambin el servicio civil de carrera.
Durante el primer ao de la descentralizacin educativa, en el estado de Gua-
najuato, todava se encontraban presentes dos sistemas educativos: el estatal, de-
nominado Secretara de Educacin, Cultura y Recreacin (secyr) y el que recibi
la transferencia de los recursos federales, un organismo llamado Instituto para la
Federalizacin y Modernizacin Educativa de Guanajuato (ifyme). Ambos sistemas
no se modifican en lo relacionado con las funciones y organizacin de los servicios
de supervisin escolar. Es en 1994 cuando se lleva a cabo el primer intento por
reorganizar el sistema educativo estatal, en el que se integra en una sola institucin
los dos sistemas educativos existentes, a partir de la unificacin del mando superior
y unidades administrativas responsables de la planeacin educativa en el estado.
Es en el siguiente ao cuando se inicia la implantacin y desarrollo del pro-
grama de reforma: Reorganizacin del Sistema Educativo (Secretara de Educacin
de Guanajuato, 1995), orientado a generar condiciones para la transformacin y
mejora de la calidad de la educacin en las escuelas. El programa se estructur a
partir de cuatro modelos: Reorganizacin de oficinas centrales; Modelo Escuela;
Modelo de Unidad Municipal de Educacin y Modelo de Supervisin de Educa-
cin Bsica. A partir de esta reforma se constituye la Secretara de Educacin de
Guanajuato como la dependencia responsable de los servicios educativos estata-
les, en donde se establecen direcciones organizativas-funcionales y jefaturas de
sector y supervisiones por nivel educativo.
De acuerdo con Tapia (s/f), en el marco del Plan Rector para la Reorga-
nizacin del Sistema Educativo en Guanajuato, se dise el Modelo Bsico de
Operacin de la Supervisin Escolar, junto a los modelos de Escuela, Unidad
Municipal de Educacin y Oficinas Centrales. En tal modelo se plante la reor-
ganizacin de la supervisin escolar, sus funciones, roles y tareas, bajo premisas
que distinguan y, de hecho, disociaban los procesos administrativos respecto de
los procesos tcnico-pedaggicos.
172
efectos de la descentralizacin educativa
El planteamiento del problema de investigacin tiene que ver con describir y/o ex-
plicar cules son los procesos que se han desencadenado, a partir de la descentra-
lizacin educativa, en cuanto a la gestin educativa de los supervisores escolares
del estado de Guanajuato se refiere. Han mejorado los procesos de gestin edu-
cativa del supervisor escolar en el estado de Guanajuato a partir de la descentrali-
zacin educativa? Cul ha sido el margen de accin estatal, municipal, regional y
escolar que han tenido los supervisores escolares a partir de la descentralizacin
educativa en trminos de la poltica, programas y proyectos educativos estatales?
Es decir, cul ha sido el margen de accin que han tenido al transitar de
un modelo administrativo, en el que se privilegia el orden y control de otros ac-
tores y procesos por la autoridad misma, a uno ms participativo y autnomo en
173
gestin de la educacin bsica
174
efectos de la descentralizacin educativa
Hiptesis de trabajo
Con base en este contexto puede suponerse que el estado de Guanajuato, al ser
una de las entidades con mayor trayectoria, desde antes de la descentralizacin
educativa, en el fortalecimiento de la escuela a partir de la formacin y superacin
acadmica de directores, supervisores y jefes de sector en el pas, debe contar
175
gestin de la educacin bsica
176
efectos de la descentralizacin educativa
escolar se han ido concretando de manera paulatina, para orientar su accin hacia
los procesos pedaggicos que tienen su lugar central en las escuelas, es necesario
analizar e inferir los efectos que se han tenido a partir de la implementacin de la
descentralizacin educativa.
Es decir, analizar e inferir el margen de accin que se ha tenido entre el trn-
sito del control administrativo y normativo sobre las escuelas hacia la construccin
de condiciones que desarrollen su capacidad interna de desarrollo a travs de es-
trategias de intervencin propias; entre el cambio de tareas fragmentadas y aisla-
das por acciones educativas integrales; hacia el reconocimiento de la diversidad y
singularidad de las escuelas que atienden en lugar de la ubicacin homognea de
su zona escolar; del apoyo, acompaamiento y asesora tcnica-pedaggica a los
procesos educativos del proceso escolar; y el margen de accin que representa el
trabajo colectivo por zona o sector escolar en el estado para mejorar los procesos
educativos.
Es as que como hiptesis de la investigacin se plantea lo siguiente: a partir
de la descentralizacin educativa la normatividad y estructuras organizativas,
los programas de actualizacin y superacin acadmica, se han transformado de
manera significativa para fortalecer la funcin del supervisor escolar en el es-
tado de Guanajuato con la intencin de generar procesos y prcticas de gestin
que motiven y promuevan la participacin, el trabajo colegiado y la autonoma
en la toma de decisiones para atender y resolver problemas educativos en las es-
cuelas que les corresponde supervisar cotidianamente. Sin embargo, a pesar del
margen de accin que esto ha representado, la prctica educativa del supervisor
escolar sigue caracterizada, primordialmente, por el seguimiento de la norma
para controlar y vigilar que las acciones se lleven a cabo tal y como las instan-
cias superiores lo determinan. En cambio, se presta menos atencin, en la prc-
tica, al trabajo de acompaamiento y asesora pedaggica que insistentemente
se plantea en el discurso de la poltica educativa del estado y en los programas
y proyectos que la conforman. Destaca de manera constante la imposicin de
cargas de trabajo administrativo cotidianas, ya institucionalizadas en el sistema
educativo estatal.
La operacionalizacin de esta hiptesis se plantea de la siguiente manera:
177
gestin de la educacin bsica
178
efectos de la descentralizacin educativa
179
gestin de la educacin bsica
Estrategia de investigacin
180
efectos de la descentralizacin educativa
181
gestin de la educacin bsica
Continuacin
Los resultados esperados a partir del desarrollo de la investigacin tienen que ver
con explicaciones y descripciones concretas sobre la prctica educativa del su-
pervisor escolar en el estado de Guanajuato, antes y despus de la descentraliza-
cin educativa, para confirmar la hiptesis planteada para esta investigacin. Es
decir, se espera encontrar que a pesar de los cambios normativos, institucionales
y polticos que se han experimentado en esta regin del estado de Guanajuato a
partir de la descentralizacin educativa, la funcin del supervisor escolar no ha
cambiado de manera significativa por el modelo tcnico-administrativo institu-
cionalizado en el Sistema Educativo Estatal.
182
efectos de la descentralizacin educativa
Conclusiones
En primer lugar, cabe sealar que a lo largo del trabajo se identificaron los cam-
bios normativos y organizativos desencadenados a partir de la descentralizacin
educativa para mejorar la prctica educativa del supervisor escolar, identificando
y caracterizando las polticas, programas y acciones que las autoridades educati-
vas estatales han realizado en torno a la supervisin escolar. As mismo, se pudo
evaluar la forma en que los cambios y procesos efectuados a partir de la descen-
tralizacin educativa han impactado la prctica educativa del supervisor escolar.
Todo ello a partir del anlisis de las tensiones y conflictos desarrollados dentro
del sistema educativo estatal al incorporar nuevos mecanismos para la supervi-
sin escolar. Lo que ha resultado en un conocimiento ms claro sobre el margen
de accin que ha representado la descentralizacin educativa en el estado de Gua-
najuato en cuanto a la prctica educativa del supervisor escolar.
La descentralizacin no implica una simple transferencia de poder desde
el centro a otra instancia inferior, sino que constituye un proceso de traspasos
sucesivos mediante los cuales la capacidad de decisin y los recursos van des-
cendiendo por los diversos escalones del gobierno y llegan hasta la base, es de-
cir, a los ciudadanos. En cuestin educativa, este planteamiento implica que la
transferencia de recursos slo es el inicio para la toma de decisin estatal sobre
los problemas educativos que tienen que ser atendidos, pero no termina en la
entidad federativa la toma de decisiones sobre los problemas y las estrategias de
183
gestin de la educacin bsica
184
efectos de la descentralizacin educativa
185
gestin de la educacin bsica
La forma para llevarlo a cabo es, entre otras cuestiones, a partir de generar
nuevas reglas del juego, estructuras organizativas encargadas de configurarlas y
estrategias de intervencin, con lo cual se va constituyendo el marco institucional
de la estatalizacin educativa. De acuerdo con Peters (2003), existen cuatro carac-
tersticas bsicas o mnimo comn para comprender las instituciones. En primer
lugar, el elemento ms importante de una institucin es el de ser un rasgo estructu-
ral de la sociedad, el cual puede ser formal o informal. Una segunda caracterstica
es la estabilidad a lo largo del tiempo. Una tercera caracterstica importante consiste
en que una institucin afecta el comportamiento individual. Y, finalmente, entre los
miembros de institucin debe haber cierto sentido de valores compartidos.
Tales caractersticas nos permiten ubicar el trayecto institucional que ha
seguido la estatalizacin educativa como proceso desencadenado a partir de la
descentralizacin. Esta medida estructural tuvo eco en todas y cada una de las
entidades federativas del pas, por lo que es factible considerarla como un rasgo
estructural del Sistema Educativo Nacional para modernizar y mejorar la calidad
del nivel bsico. Pero tambin, la estatalizacin, ubicada como ese margen de ac-
cin que las entidades dinamizaron para su toma de decisiones, va constituyendo
un rasgo estructural heterogneo a lo largo del tiempo, por lo menos del 1992 a la
fecha, periodo en el que han variado, transformado o, en la tradicin centralista
adoptado las medidas que desde la cpula del sen se determinan para enfrentar
determinados problemas educativos. Sea cual sea la opcin que se haya elegido,
el simple hecho de haber decidido por alguna de ellas ya establece el margen de
accin que la descentralizacin desencaden para iniciar su proceso en cada en-
tidad federativa.
En este sentido, cabe destacar que a lo largo del trabajo de investigacin es
factible inferir la gran importancia que tuvo, en el margen de accin que plan-
teaba la descentralizacin educativa, el acompaamiento de la dimensin nor-
mativa con la institucional-organizativa y, al mismo tiempo, la forma en que se
fue involucrando paulatinamente la participacin social de distintos actores edu-
cativos provenientes del magisterio. Es decir, el hecho de que se tuviera presente
un proyecto educativo para Guanajuato desde el inicio del periodo de gobierno
correspondiente fue importante, pero, ms an la cobertura que se le dio a partir
186
efectos de la descentralizacin educativa
187
gestin de la educacin bsica
188
efectos de la descentralizacin educativa
189
gestin de la educacin bsica
190
efectos de la descentralizacin educativa
Referencias
Barba, B. (coord.) (2000). La federalizacin educativa. Mxico: sep.
Cabrero Mendoza, Enrique (coord.) (1998). Las polticas descentralizadoras en Mxico
1983-1993: logros y desencantos . Mxico: cide /Miguel ngel Porra.
191
gestin de la educacin bsica
Calvo Pontn, B., Zorrilla Fierro, M. y Conde Flores, S. (2002). La supervisin escolar
de la educacin primaria en Mxico. Pars: iipe/unesco.
Carrn, G y Degrawe, A. (2002). Nuevas tendencias en la supervisin. Cuestiones de ac-
tualidad en supervisin: una revisin de la literatura. unesco. Instituto Internacional
del Planeamiento de la Educacin.
Clavijo, F. y Valdivieso, S. (2000). Reformas estructurales y poltica macroeconmica:
el caso de Mxico 1982-1999. Cuadernos de la cepal. Series Reformas Econmicas
nm. 67.
Cohen, E. y Franco, R. (2005). Gestin social. Cmo lograr eficiencia e impacto en las
polticas sociales. cepal. Siglo xxi.
Domingo, S. J. (coord.) (2004). Asesoramiento al centro educativo. Biblioteca para la
actualizacin del maestro. Secretaria de Educacin Pblica. Ed. Octaedro.
Dussel, P. E. (2003). La polarizacin de la economa mexicana: aspectos econmicos
y regionales. En. John Bailey. Impactos del tlc en Mxico y Estados Unidos: efectos
subregionales del comercio y la integracin econmica. Mxico: flacso, Georgetown
University y Miguel ngel Porra.
Flacso (1995). Transformaciones en los procesos de gestin educacional en el marco de la
descentralizacin. Estudio de cuatro pases: Argentina, Brasil, Chile y Colombia. Infor-
me final. Mxico: flacso.
Fierro, C. y Tapia, G. (1999). Descentralizacin educativa e innovacin. Una mirada
desde Guanajuato. En Pardo, Mara del Carmen (1999). Federalizacin e innovacin
educativa en Mxico. Mxico: El Colegio de Mxico. Pp. 137-237.
Fullan, M. (2002). Los nuevos significados del cambio en educacin. Barcelona: Octaedro.
Gimeno Sacristn, J. y Prez Gmez, A. I. (1992). Comprender y transformar la ense-
anza. Espaa: Morata.
Gobierno de Guanajuato. Manual de organizacin. Recuperado de http://www.sep.gob.
mx/institucional/perfiles/antecedentes.html. 15/02/2006.
192
efectos de la descentralizacin educativa
193
gestin de la educacin bsica
194
efectos de la descentralizacin educativa
195
Funciones emergentes y formacin
de directivos escolares:
qu aporta la investigacin?*
Introduccin
* Una primera versin de este trabajo se present como ponencia en el Primer Congreso Internacional sobre
Formacin de Cuerpos Directivos en Instituciones Educativas efectuado en la ciudad de Monterrey, Nuevo
Len, del 24 al 26 de abril de 2008.
** Maestra en Pedagoga por la unam, profesora investigadora titular en la Universidad Pedaggica Na-
cional.
197
gestin de la educacin bsica
198
f u n c i o n e s e m e r g e n t e s y f or m a c i n d e d i r e c t i v o s
como marco de referencia comn para justificar las reformas educativas impulsa-
das en la mayora de los pases de Amrica Latina.1
De forma similar, diversos diagnsticos nacionales sirvieron para justificar
la necesidad de una reforma educativa estructural. Tanto los diagnsticos inter-
nacionales como los nacionales arribaron a la conclusin de que el principal pro-
blema de la educacin bsica era la baja calidad educativa, reflejada en los altos
ndices de reprobacin y desercin, por un lado, y en su falta de relevancia, perti-
nencia y equidad de acceso.2
As pues, 1992 marca el inicio de un proceso de cambio estructural de diver-
sos componentes del sistema educativo que comprendi tres grandes lneas estra-
tgicas: la actualizacin de docentes, la renovacin curricular principalmente en el
nivel de educacin primaria y la reorganizacin del sistema educativo; es en esta
ltima donde se inscribe el tema de la transformacin de la gestin escolar primero
y, posteriormente, el de la gestin institucional del sistema; de este modo, tambin
debido en parte a la creciente difusin de los aportes de la investigacin sobre la
mejora y la eficacia escolar, los directivos comenzaron a ser considerados como
figuras clave para conseguir la transformacin, pasando a formar parte de la pobla-
cin objetivo de la poltica educativa y, por ende, de las acciones de actualizacin.3
1 Las conclusiones de los diagnsticos nacionales coincidieron con las principales conclusiones contenidas en
la Declaracin Mundial sobre Educacin para Todos Satisfaccin de las necesidades bsicas de aprendizaje,
resultado de la reunin efectuada en Jomtien, Tailandia del 5 al 9 de marzo de 1990 y a la que asistieron re-
presentantes gubernamentales de pases de Amrica Latina y Asia, a convocatoria de la unesco.
2 Tanto el diagnstico expuesto realizado por la fundacin Nexos (Guevara, 1989) como el presentado en el
Programa de Modernizacin Educativa (pme) 1989-1994 al inicio del gobierno de Carlos Salinas, coinciden
en sealar que adems del retroceso en materia de cobertura, la educacin bsica, principalmente la educa-
cin primaria, se encontraba en un estado de deterioro considerable, atribuible a diversos factores asociados
con la baja calidad, tales como la falta de formacin y actualizacin de los profesores, la existencia de planes,
programas y materiales educativos obsoletos, la desvinculacin de las familias y la escuela y, en consecuencia,
la escasa participacin de la sociedad en la tarea educativa, as como el excesivo centralismo y burocratizacin
del propio sistema educativo.
3 Desde el Programa de Desarrollo Educativo 1995-2000 a la fecha, los temas de la gestin educativa y la
formacin de directivos han sido incorporados explcitamente a la agenda de poltica educativa propuesta por
las ltimas tres administraciones, lo que se ha traducido en acciones concretas como el diseo y desarrollo de
cursos nacionales de actualizacin dirigidos a este sector del sistema educativo. En el programa sectorial del
sexenio anterior, adems de distinguir claramente la gestin escolar e institucional como dos lneas de aten-
cin complementarias, se alude explcitamente a las aportaciones de la investigacin sobre la escuela para jus-
tificar la necesidad del Programa Escuelas de Calidad (pec). Cfr. Poder Ejecutivo Federal, 2000, pp. 80-99.
199
gestin de la educacin bsica
Podra decirse que es a partir de este momento que surge el inters en los directivos
como sujetos de formacin, pues anteriormente las acciones, programas y proyec-
tos de actualizacin haban estado focalizados en los docentes frente a grupo.
De entonces a la fecha se observa un inters creciente en los directivos esco-
lares como destinatarios importantes de las acciones de actualizacin, superacin
y desarrollo profesional. As mismo, existe una considerable produccin y acu-
mulacin de experiencia en materia de investigacin, intervencin y formacin de
directores escolares, equipos tcnicos y mandos medios de las secretaras de edu-
cacin estatales, misma que indudablemente ha contribuido a dotar de contenido
a la gestin educativa, al grado en que hoy da se le reconoce como un campo de
conocimiento que ocupa un lugar importante no slo en la agenda de las polticas
educativas, sino tambin en la misma investigacin educativa.
No obstante, dada la propia naturaleza de las cuestiones que aborda, la
gestin educativa ha recurrido de manera un tanto acrtica a las aportaciones
de disciplinas tan diversas como la economa, la sociologa, la psicologa o la
administracin.
Entre los problemas que ha trado consigo el eclctico abordaje de los pro-
blemas tipificados como propios de la gestin, destaca la ausencia de la dimen-
sin educativa; al respecto, Casassus (2001) cuestiona el hecho de que en no
pocos casos lo educativo aparece como mero soporte para contener trminos
procedentes de otros campos como la administracin pblica o la economa. Un
segundo problema est relacionado con los objetos en los que se ha concentrado
predominantemente la mayora de las investigaciones; un buen nmero de ellas
recogen experiencias consideradas como innovadoras o exitosas, que posterior-
mente son retomadas por quienes disean las polticas o toman decisiones que
afectan al conjunto del sistema educativo, con la pretensin de que sean repli-
cadas en contextos y condiciones completamente diferentes. De esta forma, los
nexos entre investigacin y poltica educativa han derivado en prescripciones
homogneas carentes de una contextualizacin en la realidad local que se quiere
modificar.
La mencin de estos problemas viene a cuento debido a sus repercusiones en
el tema de la formacin y actualizacin de directivos. A medida que la difusin de
200
f u n c i o n e s e m e r g e n t e s y f or m a c i n d e d i r e c t i v o s
201
gestin de la educacin bsica
202
f u n c i o n e s e m e r g e n t e s y f or m a c i n d e d i r e c t i v o s
203
gestin de la educacin bsica
4Estos datos proceden del estudio Supervisoras de educacin preescolar en tiempos de la obligatoriedad: el caso
del Distrito Federal (en prensa), realizado entre el mes de enero de 2005 y julio del 2006 , en el que se realiz
una encuesta tipo censal mediante la aplicacin de un cuestionario, para conocer las caractersticas de esta
poblacin.
204
f u n c i o n e s e m e r g e n t e s y f or m a c i n d e d i r e c t i v o s
205
gestin de la educacin bsica
la docencia, mientras que en Iztapalapa los motivos para ocupar el puesto son el
desarrollo acadmico (51%) y ascender y mejorar econmicamente (49%).
Con respecto a la informacin recibida sobre los objetivos generales, la es-
trategia y acciones para concretar la reforma derivada de la obligatoriedad, 54%
considera que sta fue suficiente; sin embargo, cuando se les solicit su opinin
sobre aspectos puntuales de la misma, las respuestas variaron significativamente;
por ejemplo, con relacin con la nueva normatividad para la incorporacin de
los planteles particulares, 22% consider que la informacin recibida fue muy
amplia, 35 % dijo que fue suficiente, mientras que 38% consider que fue escasa
o nula. La comprensin del enfoque de competencias, campos formativos y me-
todologa del nuevo Programa de Educacin Preescolar (pep) 2004, junto con la
participacin en el diagnstico y definicin del mismo, presenta los porcentajes
ms altos asignados a la categora escasa (46% y 32%, respectivamente), lo cual
coincide con la percepcin que tienen sobre el aumento en las cargas de trabajo a
partir de la reforma; las supervisoras y jefas de sector consideran que las de tipo
tcnico-pedaggico y las relativas a la supervisin de planteles particulares son
las que ms han aumentado (77% y 83%, respectivamente). Esta situacin coin-
cide tambin con las demandas de asesora que reciben por parte de las escuelas,
donde ms de 76% considera que sta es alta con respecto al diseo de proyectos y
la planeacin de la intervencin pedaggica congruente con el nuevo enfoque del
programa de educacin preescolar. En conversaciones informales, varias supervi-
soras de diferentes sectores y zonas comentaron que los planteles particulares les
demandan cada vez ms apoyo y orientacin sobre estos tpicos. Sin embargo, la
percepcin sobre el aumento de estas demandas parece contradecirse con el nivel
de atencin que le dan a cada una de las dimensiones de la gestin educativa en la
prctica, donde 71% dijo proporcionar una atencin alta a la administrativa. Si a
esto agregamos las principales necesidades de actualizacin identificadas por las
maestras, nos encontramos con que stas no coinciden ni con las demandas de
las escuelas ni con el nivel de atencin que le dan a las dimensiones de la gestin.
Curiosamente, en la jerarqua 1 a 3 de necesidades de actualizacin, la frecuencia
ms alta correspondi al tema de gestin, que es precisamente sobre el que ms
cursos han recibido.
206
f u n c i o n e s e m e r g e n t e s y f or m a c i n d e d i r e c t i v o s
Por otra parte, al considerar que para un porcentaje importante de las su-
pervisoras y jefas de sector la comprensin del nuevo pep 2004 es de suficiente
(32%) a escaso (46%), resulta interesante la forma en que perciben sus propias
condiciones para responder a las demandas de asesora sobre el mismo por parte
de las educadoras y directoras de los planteles. En trminos generales, alrededor
de 90% considera que cuenta con la voluntad y disposicin, as como con las
condiciones institucionales necesarias para hacerlo; sin embargo, en cuanto al
dominio de habilidades para asesorar, 35% de las encuestadas reconocen que no
saben cmo hacerlo.
En cuanto a la percepcin de sus propias funciones, las contradicciones pare-
cen acentuarse cuando se les solicita externar su opinin sobre el tema especfico
de la asesora como su tarea principal. As tenemos que para dos afirmaciones si-
milares en contenido, pero formuladas de distinta manera, las encuestadas respon-
dieron de la siguiente forma: 52% estuvo en desacuerdo con la afirmacin de que
en el contexto de la reforma actual, las funciones sustantivas del supervisor son
el seguimiento, la evaluacin y el apoyo directo a las escuelas; mientras que 90%
dijo estar de acuerdo con que una tarea fundamental de la supervisin escolar es
identificar los principales problemas de las escuelas de su zona para poder brindar
asesora tcnica suficiente, pertinente y oportuna a directoras y docentes.
Entrevistas a profundidad realizadas posteriormente a algunas supervisoras
y jefas de sector, permitieron identificar con mayor detalle las razones de estas
contradicciones, que en todo caso no hacen sino expresar la naturaleza dilem-
tica de su trabajo cotidiano, en el que se combinan tareas tradicionales con otras
emergentes; frente a esta situacin, las supervisoras recurren a estrategias diver-
sas que les permiten enfrentar demandas de naturaleza contradictoria e incluso
irreconciliables con los planteamientos de los expertos o con las intenciones de-
claradas de las polticas educativas sobre la transformacin de los supervisores
como profesionales dedicados a la asesora pedaggica.
As tenemos que tareas como la entrega de informes de visitas de supervi-
sin, son consideradas por las entrevistadas como de escasa utilidad; sin em-
bargo, continan entregndolas para evitar extraamientos, para no incurrir en
desviaciones de la norma, como se le denomina comnmente a esta situacin
207
gestin de la educacin bsica
208
f u n c i o n e s e m e r g e n t e s y f or m a c i n d e d i r e c t i v o s
209
gestin de la educacin bsica
210
f u n c i o n e s e m e r g e n t e s y f or m a c i n d e d i r e c t i v o s
los relatos de las entrevistadas, estas dos ltimas nociones han perdido fuerza
para guiar la prctica, pero no podra afirmarse que han desaparecido, quiz se
han ido actualizando, adoptando otras formas de expresin, mismas que pueden
apreciarse en los esfuerzos realizados por las supervisoras que se desenvuelven
en contextos sociales difciles, en condiciones institucionales adversas con caren-
cias de distinto tipo, las cuales tratan de solventar utilizando con frecuencia sus
propios recursos.
Por otro lado, la seguridad y la proteccin, en un contexto de franca judiciali-
zacin de la prctica mencionada en lneas anteriores, parecen ser valores emer-
gentes. En contraste, todas las entrevistadas coinciden en sealar el compromiso
como un aspecto distintivo del nivel preescolar.
Con respecto a la obligatoriedad, las entrevistadas muestran malestar y es-
cepticismo frente a lo que consideran una mera medida poltica que no ha sido
respaldada con la inversin necesaria para construir nuevas escuelas o dotar de
los recursos mnimos para llevarla a buen puerto; adems, afirman que los particu-
lares han resultado ser los principales beneficiados de esta medida. Jefas de sector
y supervisoras expresan su malestar tambin por la falta de respuesta de autori-
dades superiores ante irregularidades tales como la falta de requisitos mnimos de
infraestructura y recursos materiales por parte de los planteles a los que ellas por
nada les habran dado la incorporacin; debido a esto, algunas incluso acusan de
corrupcin o cuando menos de indolencia a las diferentes instancias dentro del
sistema educativo que son responsables de sancionar a los particulares.
Sobre la reorientacin de la supervisin como funcin de asesora, para al-
gunas de ellas no es posible dedicarse slo a esto, mientras que para otras es
imposible hacer bien eso ms todo lo dems (lo administrativo como tambin
le llaman). Basta hacer un recorrido por la gran cantidad de formatos que deben
llenar5 como parte de su trabajo cotidiano, para darse cuenta de que las cargas de
211
gestin de la educacin bsica
trabajo administrativo que les son demandadas por las autoridades responsables
de la operacin de los servicios, persisten en contenido y cantidad.
Una tarea que continan desempeando las supervisoras es la verificacin
del cumplimiento de las normas pedaggicas y administrativas que regulan el
funcionamiento de los centros tanto pblicos como privados. Sin embargo, al en-
trar en vigor las nuevas normas a las que deben apegarse los planteles particulares
para obtener su registro de validez oficial, la intensidad y nivel de detalle con que
tienen que realizar las visitas, especialmente las denominadas higinico-peda-
ggicas, se ha incrementado; por otro lado, asegurar la aplicacin del nuevo pro-
grama pedaggico tanto en los planteles pblicos como en los privados, les exige
actualizarse en tpicos y enfoques recientes como las llamadas competencias,
adems de tener que promover tambin la actualizacin continua de directoras y
educadoras, informar y orientar a las escuelas sobre diversos asuntos, sistemati-
zar e informar a la administracin sobre la asistencia de los nios y el personal,
verificar la aplicacin de nuevos programas y proyectos educativos federales, ms
los propios del sector y nivel, empleando para ello medios informticos y progra-
mas que no todas han aprendido a utilizar.
Como se dijo al inicio, el surgimiento de nuevas tareas asignadas como parte
de la supervisin escolar no han venido a reemplazar sino, por el contrario, se han
venido a sumar a las preexistentes, de ah que se insista en la intensificacin como
una de las principales caractersticas del trabajo de las supervisoras en el Distri-
to Federal. En este contexto, la intencin de actuar conforme los planteamientos
transformadores de la funcin dictados por los expertos y las polticas educativas,
coexiste con la reproduccin de formas interiorizadas y asumidas como tareas t-
picas de la supervisin, no slo por parte de quienes supervisan sino tambin por
los propios supervisados. Adicionalmente, el deseo de transformacin, el querer
hacer las cosas de distinta manera, con frecuencia aparece como algo contradicto-
rio e irreconciliable con ciertas exigencias y estilos institucionales de la adminis-
tracin muy arraigados. En resumen, la supervisin como una funcin del sistema
educativo en sentido amplio, y las supervisoras como parte del mismo, viven hoy
da una situacin de ambivalencia que parece agudizarse conforme las estrategias
dirigidas a poner orden en el quehacer cotidiano de las supervisoras aumentan.
212
f u n c i o n e s e m e r g e n t e s y f or m a c i n d e d i r e c t i v o s
Aportaciones de la investigacin
educativa a la formacin de directivos
213
gestin de la educacin bsica
214
f u n c i o n e s e m e r g e n t e s y f or m a c i n d e d i r e c t i v o s
esta manera, en la realidad cotidiana las supervisoras se debaten entre lo que qui-
sieran hacer, lo que les dicen que hagan y lo que terminan haciendo realmente.
As pues, a partir de que fueron reconocidos como sujetos de formacin, los
directivos fueron incorporados paulatinamente a las polticas, programas, obje-
tivos y metas relacionadas con la formacin, actualizacin y profesionalizacin
de docentes; de ello dan cuenta los mltiples programas, diplomados, cursos y
experiencias impulsadas por distintas instituciones y universidades, a solicitud
de las secretaras de educacin, o bien, como respuesta a demandas expresadas
individualmente.
Sin embargo, quienes hemos participado directamente en procesos de ac-
tualizacin de directivos sabemos que en comparacin con el tiempo y esfuerzo
invertido, los resultados obtenidos son ms bien escasos. Parece necesario enton-
ces preguntarse sobre las causas de la escasa efectividad de los procesos de for-
macin en la modificacin de los modos de pensar, estar y hacer de los directivos,
y qu nuevas estrategias pueden desarrollarse. Al respecto, nos parece necesario
plantear, a manera de cierre, algunas ideas sobre las posibles aportaciones que la
investigacin puede hacer a la actualizacin y formacin de directivos.
215
gestin de la educacin bsica
Referencias
Calvo Pontn, B., Zorrilla Fierro, M. y Conde Flores, S. (2002). La supervisin escolar
de la educacin primaria en Mxico. Pars: iipe/unesco.
Casassus, J. (2000). Problemas de la gestin educativa en Amrica Latina. unesco.
Guevara Niebla, G. (1989). La catstrofe silenciosa. Mxico: fce.
Poder Ejecutivo Federal (2000). Programa Nacional de Educacin (Pronae) 2001-
2006. Mxico.
sep (1982). Manual de operacin de la supervisora de zona de educacin preescolar
(Distrito Federal). Direccin de Organizacin y Mtodos Educativos. Direccin Ge-
neral de Educacin Preescolar.
sep (1988). Manual de la supervisora de zona de educacin preescolar. Direccin Ge-
neral de Educacin Inicial y Preescolar.
Schvarstein, L. (1991). Psicologa social de las organizaciones. Espaa: Paids.
Tapia, G. (2006). Aportes y necesidades de investigacin en el campo de la gestin educa-
tiva. Ponencia presentada en el Segundo Foro Nacional Experiencias de Interven-
cin, Investigacin y Formacin en Gestin Educativa. upn, Mxico df.
Wenger, E. (2001). Comunidades de prctica. Barcelona: Paids.
216
Cultura escolar y evaluacin
en cuatro escuelas secundarias
Introduccin
La investigacin de los problemas relacionados con los procesos y elementos de
la cultura escolar, la organizacin escolar, es relativamente reciente en Amrica
Latina; se trata de conocimientos considerados como emergentes o en proceso de
consolidacin, en los que no existe propiamente una tradicin investigativa.
Resulta alentador observar que actualmente los textos y revistas especia-
lizadas en educacin incluyen cada vez ms artculos sobre temas relacionados
con este campo, el nmero de investigadores interesados en l tambin ha ido en
aumento, Sin embargo, son muy escasos los artculos o reportes de investigacin
emprica sobre aquellos aspectos de la cultura escolar que influyen en las acciones
y resultados en las escuelas.
En este trabajo se intenta mostrar algunos hallazgos encontrados hasta este
momento en la investigacin: Cultura escolar y evaluacin en escuelas secunda-
rias del df. Dicha investigacin pretende aportar algunas nociones acerca de los
procesos de la cultura escolar; describir algunos de sus elementos que permitan
proponer una evaluacin que emerja de los escenarios educativos a travs de la
indagacin sobre las creencias, valores, percepciones que tienen de sus prcticas
evaluativas los diferentes actores educativos de las escuelas secundarias.
Asmismo, ofrecemos informacin que da cuenta de: 1) marco referencial;
2) mtodo donde se describen los participantes, instrumentos y procedimiento
que permiten realizar un acercamiento a los procesos que afectan la vida de las
escuelas y, 3) revelacin de slo algunos hallazgos encontrados en relacin con los
elementos de la cultura escolar, tales como significado y valoracin y representa-
cin social que tienen los estudiantes acerca de la evaluacin educativa.
217
gestin de la educacin bsica
Marco referencial
El trmino cultura escolar se ha usado junto con conceptos tales como clima,
ethos, y saga (Deal, 1993). El concepto de cultura en educacin proviene del
rea corporativa, con la idea de que brindara orientacin para un ambiente de
aprendizaje ms eficiente y estable. La distincin entre clima escolar y cultura
escolar est definido por Gaziel (1997), Heck y Marcoulides (1996), Maxwell
y Thomas (1991) y Wren (1999): cultura escolar se considera, en general, como
un trmino ms amplio y mejor definido que el de clima escolar. El trmino cul-
tura escolar ha cobrado auge en su uso en la investigacin educativa mientras
que el uso del trmino clima escolar parece estar disminuyendo. Algunos autores
incluyen al clima como un elemento de la cultura escolar relacionado especfi-
camente con las percepciones que los miembros tienen de la organizacin de la
escuela. Se puede distinguir entre clima y cultura si se considera que el primero
se refiere nicamente a las percepciones que los miembros comparten acerca de
la organizacin, mientras que cultura incluye tanto dichas percepciones como
las creencias valores, pautas de conducta y las relaciones que caracterizan a una
determinada escuela.
Por su lado, Geertz, Terrence E. Deal y Kent D. Peterson (1990) dicen que la
definicin de cultura incluye profundos patrones de valores, creencias y tradicio-
nes que se han formado a lo largo de la historia de la escuela. Paul E. Heckman
(1993) dice que la cultura de la escuela yace en las creencias compartidas por
profesores, estudiantes y directores. Estas definiciones van ms all de la tarea
de crear un ambiente de aprendizaje eficiente. Se enfocan ms en los valores me-
dulares que son necesarios para ensear e influir en las mentes de los jvenes.
Para abordar el concepto de cultura escolar, se requiere revisar el significado de
las nociones que lo integran; de esta manera Edward B. Taylor (citado en Prez
Gmez, A., 1998) plantea una de las primeras definiciones del trmino enten-
dindola como: aquel todo complejo que incluye conocimientos, creencias, arte,
leyes, moral, costumbres y cualquier otra capacidad y hbitos adquiridos por el
hombre en cuanto miembro de la sociedad. Schein (citado en Stoll, Louis y Dean,
Fink, 1999), seala que la cultura de una escuela es la filosofa que gua la poltica
218
cultura escolar y evaluacin
219
gestin de la educacin bsica
1. La cultura como algo que posee la organizacin es una variable que la cons-
tituye, la integra. En este caso se dice que las organizaciones escolares tienen
cultura.
2. La cultura como una variable externa a la organizacin, ya que la cultura la
envuelve, la explica, la influye. La cultura externa influye y determina las prc-
ticas internas de la escuela.
3. La cultura como una variable interna de la organizacin. Desde esta ptica la
organizacin viene a ser como una sociedad en pequeo con sus propios pa-
trones de cultura y subculturas.
En este sentido, Prez Gmez (1988) seala que la escuela es un cruce de cultu-
ras que le confiere su propia identidad y su relativa autonoma, es la mediacin
reflexiva de aquellos influjos plurales que las diferentes culturas ejercen de for-
ma permanente sobre las nuevas generaciones. Este complejo cruce de culturas
se produce entre las propuestas de la cultura pblica alojada en las disciplinas
cientficas, artsticas y filosficas; las determinaciones de la cultura acadmica,
reflejada en las concreciones que constituyen el currculo; los influjos de la cultu-
ra social, constituida por los valores hegemnicos del escenario social; las presio-
220
cultura escolar y evaluacin
nes cotidianas de la cultura escolar presente en los roles, normas, rutinas y ritos
propios de la escuela como institucin social especfica, y las caractersticas de la
cultura privada adquirida por cada alumno, profesores y directores, a travs de
la experiencia en los intercambios espontneos con su entorno. El responsable
definitivo de la naturaleza, sentido y eficacia de que los alumnos y las alumnas
aprendan en su vida escolar.
De esta forma, la cultura escolar es entendida como el conjunto de cono-
cimientos, estados anmicos, acciones y nivel de desarrollo alcanzado por una
comunidad educativa y se proyecta en las rutinas, costumbres, normas, estilo
educativo, creencias, actitudes, valores, smbolos, relaciones, discurso y metas.
Aun cuando la cultura escolar es lo bastante estable como para ser reconocida
es a la vez dinmica. La realidad cultural permanece, se difunde y evoluciona,
progresiva o regresivamente.
La cultura escolar proporciona una identidad a los miembros del centro edu-
cativo. Se puede decir que gracias a la cultura cada institucin posee un conjunto
de rasgos que la diferencian de las dems. Por grandes que sean las semejanzas
entre escuelas, siempre habr algunas diferencias significativas que permitirn
hablar de idiosincrasia escolar. Cualquiera que sea el origen de las particularida-
des: la ubicacin del establecimiento, las enseanzas que se impartan, el estilo de
direccin, las caractersticas de los alumnos o de los profesores, etctera, lo cierto
es que cada escuela tiene su propia cultura.
Se han elaborado tipologas diferentes que describen y designan los distintos
tipos idealizados de la cultura de la escuela, las cuales, como seala Stoll (1999),
no pueden captar los tonos sutiles de cada escuela y las posibles subculturas den-
tro de sta. El autor desarrolla una tipologa basada en otros dos modelos: el
modelo de escuela inmovilista y flexible de Rosenholtz; en donde la escuela
flexible es libre para centrar la atencin en sus prioridades y la escuela inmovi-
lista busca esa libertad a partir de las exigencias externas. Estas dimensiones
han sido ampliadas por Hopkins y sus colaboradores en cuatro expresiones de
cultura; creando dos continuos: uno de eficacia e ineficacia atendiendo a los re-
sultados, y otro de dinmico a esttico que representa el grado de dinamismo en
el proceso de mejora.
221
gestin de la educacin bsica
222
cultura escolar y evaluacin
En tal sentido son relevantes los trabajos de Teddlie y Stringfield (1993), Reynolds
(1996) y Stoll y Fink (1996). A la luz de estos estudios aparece con claridad que
hay ciertos factores adicionales relevantes para explicar la ineficacia o prdida de
eficacia de las escuelas. Por ejemplo: falta de visin (los profesores no participan
de un proyecto comn), ausencia de liderazgo (directores con bajas expectativas,
poco comprometidos), resultados disfuncionales entre los profesores (reactivos,
poca confianza en s mismos, inestables, con bajas expectativas personales y en
referencia a sus alumnos, dificultades en el manejo conductual de la clase).
Estos antecedentes conducen por tanto a validar la idea de que los centros edu-
cativos pueden alterar en medidas ms o menos significativas las variables asocia-
das a resultados a partir de sus propias propuestas y el desempeo de sus miembros.
Y es a partir de aqu, justamente, que se abre la discusin respecto a la importancia
de la gestin y cultura escolar.
Fullan (1985) menciona, por su lado, que los factores que se describen ape-
nas tienen en cuenta la actividad de una escuela y apunta otros factores vincula-
dos con la dinmica interna de la institucin escolar:
Por otro lado, Teddlie y Stringfiel (1993); Reynolds (1996); Stoll y Fink (1996) re-
sumen los factores relacionados con las escuelas poco eficaces: Falta de visin de
223
gestin de la educacin bsica
Evaluacin y calidad
224
cultura escolar y evaluacin
225
gestin de la educacin bsica
Uno de los aspectos que han impulsado el renacimiento de la escuela como foco
de atencin de investigaciones, que anhelan tener impacto en la formulacin de
polticas educativas, lo constituye el movimiento de administracin basado en
escuelas y de las escuelas efectivas; movimiento que en Latinoamrica coincide
con los procesos de descentralizacin educativa (Slavin R., 1995).
Stufflebeam y Webster (1980) caracterizaron 13 enfoques diferentes de eva-
luacin. Estos enfoques fueron agrupados en las siguientes categoras: estudios
de orientacin poltica llamados pseudo evaluacin, estudios orientados a res-
ponder preguntas llamados cuasi evaluacin) y estudios orientados a juzgar el
valor de un objeto llamados de verdadera evaluacin). En los cuadros 1 y 2 se
presenta una revisin concisa de los tipos de estudios y los 13 enfoques diferentes
de evaluacin. Estos cuadros esbozan los tipos de estudio, los organizadores con-
ceptuales ms representativos de cada tipo de estudio, las fuentes de los interro-
gantes y las preguntas principales que se plantea cada uno de ellos y los mtodos
ms comnmente utilizados.
226
cultura escolar y evaluacin
Continuacin
227
gestin de la educacin bsica
Continuacin
Pregunta Qu estu- Son estas Cules son Estn los Se han im-
fundamental diantes han personas y los efectos resultados de plementado
logrado cu- organizacio- de una inter- las pruebas las activi-
les objetivos? nes las que vencin dada individuales dades del
tienen la sobre las de los estu- programa a
responsabili- variables de diantes por tiempo, a un
dad de lograr resultados? debajo o por costo razona-
lo que han encima del ble y con los
alcanzado? rendimiento resultados
del grupo de esperados?
referencia?
Mtodos Anlisis del Procedi- Diseos ex- Seleccin, Sistemas de
comporta- mientos de perimentales adminis- anlisis pert,
miento de auditora y y cuasi expe- tracin, cpm , ppes,
los datos en programas rimentales. calificacin e informacin
relacin con de pruebas informacin proporcio-
Los objetivos obligatorios. de pruebas. nada por el
especficos. computador,
sistemas de
informacin
y anlisis es-
tandarizados
de costos.
Pioneros Tyler (1949). Lessingr Campbell Lindquist Cook (1966).
(1970). and Standley (1951).
(1963).
228
cultura escolar y evaluacin
229
gestin de la educacin bsica
guir esto, la direccin escolar debera ayudar a cada profesional de la escuela a adoptar una
orientacin evaluativa. La escuela tiene que formar a sus profesores en la recogida, anlisis
y uso de los datos con el fin de guiar las decisiones y preparar informes de rendicin de
cuentas. (Stufflebeam, 1996, p. 42)
230
cultura escolar y evaluacin
Mtodo
Una de las bases metodolgicas del estudio es la nocin de que los procesos de
indagacin social se caracterizan no por manipular la realidad con el fin de com-
probar la teora, sino por construir argumentos mediante procesos de clarifica-
cin y examen detallado de las evidencias que la soportan. Para ello se necesita
ver a los acontecimientos de manera completa y sistemtica, si es posible desde la
perspectiva de sus mismos actores. En esta investigacin se hace patente la pre-
ocupacin por respetar la singularidad de cada escuela, como prototipo de una
organizacin que funciona de acuerdo con ciertas normas, expectativas y valores
de los actores que en ella interactan.
La especificidad de la vida escolar permitir proveer a temas relativamente
abstractos y ambiguos como los de cultura escolar y evaluacin. De esta manera,
el inters primordial de la investigacin es respetar la complejidad y unicidad de
la vida escolar, al tiempo que sta pudiera proporcionar luz acerca del papel que
desempea la cultura escolar en la evaluacin de las escuelas.
El estudio se dise con base en la modalidad de un estudio descriptivo con
orientacin mixta; es decir, cuantitativa y cualitativa que combina la encuesta
descriptiva con el estudio de casos.
El uso de categoras construidas le aportan un carcter bsicamente ilumina-
tivo de las categoras generales elaboradas a partir de datos estructurados. Bsi-
camente lo que se necesita es seriedad en el proceso sistemtico de anlisis de los
datos y un proceso que permita mantener respeto por ellos.
231
gestin de la educacin bsica
Participantes
En este estudio se trabajar con dos estudios de casos de alto logro acadmico y
dos de bajo logro acadmico porque posibilitaran mayor riqueza de categoras.
As, la comparacin entre las escuelas que tienen mayor promedio acadmico fa-
cilitar encontrar elementos de contraste que definen los elementos de la cultura
y su relacin con la evaluacin en las escuelas secundarias.
La consideracin de las escuelas como estudios de caso tiene como funda-
mento que abordamos problemas sobre cmo se transforman las escuelas y la ma-
nera como los actores perciben los elementos de la cultura escolar y los procesos
evaluativos en la institucin escolar.
Cuando se trata de entender procesos y existe la posibilidad de delimitar el
sentido de la accin de los actores, uno de los diseos ms poderosos conceptual-
mente es el estudio de casos.
Escenario: dos escuelas secundarias con los puntajes ms altos en logros aca-
dmicos por parte de los estudiantes y dos con los puntajes ms bajos; ubica-
das en la Delegacin Tlalpan del df.
Sujetos: 683 estudiantes de los tres grados; 86 padres de familia seleccionados
al azar; 10 directivos; cinco docentes con una experiencia mayor a los 10 aos
por cada escuela; cinco docentes de uno a cinco aos de experiencia docente
por escuela).
Tcnicas e instrumentos
232
cultura escolar y evaluacin
Algunos hallazgos
233
gestin de la educacin bsica
Significado y valoracin
En esta categora se incluye el concepto y el valor que le otorgan los actores edu-
cativos a la evaluacin. Tal significado y valoracin son transmitidos a travs de
las acciones educativas y escolarizadas, dentro y fuera de la institucin escolar.
Dicho de otra forma, a travs del contacto que se establece con el otro dentro de
una comunidad y/o a travs de la puesta en prctica del currculo. La tabla y gr-
fica 1 muestra las respuestas de los estudiantes de las cuatro escuelas estudiadas,
en las que dicen estar de acuerdo y muy de acuerdo (34.9%, 32,3%; en la A1; 28.1%
y 27.6% A2) en que las calificaciones mejoran si hay una buena comunicacin con
sus maestros, en las escuelas que tienen altos logros acadmicos; mientras que en
las escuelas de bajo logro disminuye el porcentaje, es decir en la escuela B1, 29.9%
dice estar de acuerdo, y slo 20.2% muy de acuerdo. La escuela B2 los porcentajes
aumentan, aunque no signifitivamente.
234
cultura escolar y evaluacin
28.8%
30% 28.3%
25.8%
25% 25.0%
20.2% 20.7% Totalmente en desacuerdo
20%
12.3% En desacuerdo
15% 12.3% 14.1% Ni de acuerdo,
ni en desacuerdo
10%
De acuerdo
5% 0.6% Muy de acuerdo
0% No respondi
B1 12.0%
B2
Segn lo que reportan los estudiantes, parece que en las escuelas de alto logro la
comunicacin con los maestros es importante para tener mejores calificaciones.
Por otra parte, los estudiantes reportan que los profesores se interesan en
mejorar la interaccin entre los alumnos para alcanzar mayores calificaciones;
31.8% dice no estar de acuerdo ni en desacuerdo en la escuela A1, mientras que en
la A2 dicen estar de acuerdo (36.5%) y muy de acuerdo 35.5%. Estos datos reflejan
una diferencia significativa entre lo que dicen en una escuela y en otra aunque
ambas tengan altos logros acadmicos.
Los alumnos de las escuelas de bajo logro manifiestan estar muy de acuerdo
(30.4% B1); y el (40.9% B2).
235
gestin de la educacin bsica
40%
36.5% 36.5%
35% 31.5%
30% 27.5%
Totalmente en desacuerdo
25% 19.0%
En desacuerdo
20% 20.3%
15% Ni de acuerdo,
8.2% ni en desacuerdo
10%
3.6% De acuerdo
5%
0% Muy de acuerdo
13.8%
3.1%
A1
A2
De acuerdo con los datos anteriores existe coincidencia en considerar que los
profesores se interesan en mejorar la interaccin entre los alumnos para alcanzar
mayores calificaciones.
236
cultura escolar y evaluacin
Representacin social
En esta dimensin analtica se considera la imagen que tienen las personas de los
conceptos, las cosas, las otras personas. Dicha imagen da significado a los concep-
tos a travs de mapas mentales generados a partir de las redes que se establecen
entre diversos esquemas cognitivos.
La tabla y grfica 3 muestran los resultados que se obtuvieron al preguntar a
los alumnos si slo se evaluaban los resultados, las escuelas con un alto logro aca-
dmico dicen estar de acuerdo con 31.9% por parte de la escuela A1, mientras que
la escuela A2 obtuvo 30.1%. Casi con el mismo nmero de porcentaje las escuelas
con un bajo logro acadmico respondieron tambin estar de acuerdo; es decir, la
escuela B1 con 35.0% y la escuela B2 con 30.8 por ciento.
237
gestin de la educacin bsica
40%
36.8%
35%
28.9% 28.0% Totalmente en desacuerdo
30%
25% 23.7% 22.3% En desacuerdo
21.8%
20% Ni de acuerdo,
12.5% ni en desacuerdo
15% 11.4%
6.9% 7.8% De acuerdo
10%
5% Muy de acuerdo
0%
A1
B2
238
cultura escolar y evaluacin
Inclusiones
Referencias
Alvario, C. y Vizcarra, R. (1999). Gestin para la innovacin en educacin: desafos
para las escuelas particulares subvencionadas. En Cariola, P y J. Vargas. Educacin
particular subvencionada. Santiago: conacep.
Aguerrondo, I. (1992). La innovacin educativa en Amrica Latina: balance de cuatro
dcadas. En Perspectivas, 22, pp. 382-394.
239
gestin de la educacin bsica
240
cultura escolar y evaluacin
241
Esta primera edicin de Gestin de la
educacin bsica. Referentes, reflexiones y experiencias
de investigacin, estuvo a cargo de Litografa Mier y Concha, sa de cv,
y se termin de imprimir en diciembre de 2009.
El tiraje fue de 500 ejemplares.