DERECHO ADMINISTRATIVO PROCESAL: Ensayo para una

delimitacin conceptual
DERECHO ADMINISTRATIVO PROCESAL: Ensayo para una delimitacin
conceptual GUILLERMO G. GUERRA CRUZ* - PER
SUMARIO: 0. Introduccin.- 1. El Procedimiento Administrativo en los estudios
del Derecho Administrativo.- 2. Importancia del Procedimiento
Administrativo.- 3. Delimitacin Conceptual: Orgnica. Material. Legal.
Integracin Conceptual. Algunos Conceptos en la Legislacin Comparada.- 4.
Procedimiento y Proceso: Planteamiento del Problema. Corrientes que niegan
naturaleza procesal al Procedimiento Administrativo. Corrientes que
consideran al Procedimiento Administrativo como un autntico Proceso.
Nuestra Posicin.
I. INTRODUCCIN
En las pginas de esta misma revista venimos buscando abrir camino para la
afirmacin doctrinaria de una disciplina jurdica, el Derecho Administrativo
Procesal que, sin exorbitarse de su nido gentico, el Derecho Administrativo,
se hermana para fines garantizadores con el Proceso o Derecho Procesal,
mecanismo especfico del servicio de tutela jurdica que se ofrece por la
actividad Jurisdiccional.
Queremos, ahora, en el presente artculo ofrecer un desarrollo de conceptos
que ya quedaron planteados en el primer artculo sobre la materia. (Per.
Revista Jurdica del Per. Trujillo - Per, Normas Legales, enero-marzo 1995,
Ao XLV, No 1. pp. 169 a 174). Sin embargo, entonces no quedaron ms que
esbozados de modo muy general y sin cuestionamiento o perspectivas.
En el presente artculo presentaremos cmo se vienen desarrollando los
estudios de esta materia, qu importancia tiene para el Estado y la Nacin,
cul es el contenido que permite definir un concepto y los cuestionamientos
para la precisin de su naturaleza disciplinaria.
El ensayo parte de algunas precisiones doctrinarias y de las articulaciones
legales, tanto peruanas como no nacionales; planteando una posicin que no
consideramos excluyente de ninguna otra y, por el contrario, siempre
discutible y perfectible.
El problema de la denominacin , como el de los trminos, nos lleva a primera
vista a una confusin que slo es posible de disolver por la explicacin de sus
contenidos. Esto no es exclusivo de esta disciplina, lo es de toda disciplina de
las Ciencias Sociales. Esto sucede con las denominaciones de Procedimiento
Administrativo y Proceso Administrativo o de Derecho Administrativo Procesal,
como Procesal Administrativo.
1. EL PROCEDIMIENTO EN LOS ESTUDIOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
La sistematizacin del Procedimiento Administrativo es una tarea
emprendida, con decidida preocupacin, desde el segundo tercio del presente
siglo. Esto no importa negar que ya desde fines del siglo XIX se enfrentara
terica y legalmente esta materia; pero, bien entrado el siglo XX, en algunos
pases Europeos se manifestaba acentuada ausencia de consideraciones
acadmicas y, hasta una gran resistencia a admitir una legislacin
procedimental administrativa comn, aun en Pases de nutrida tradicin
jurdica, como Francia, Italia y Alemania. Generalmente, se tenan limitadas
consideraciones en los tratados o manuales de derecho administrativo,
incorporadas a propsito del estudio del acto administrativo o como temas
relativos a los recursos contra las decisiones administrativas.
En la literatura jurdica peruana se encuentran referencias remotas a los
recursos administrativos , siempre admitidos contra los actos de la
administracin, como consecuencia de la organizacin democrtica del
Estado, incluidos dentro del captulo relativo al tratado de stos, como
decisiones de derecho de la Administracin. Pero, el estudio especfico del
tema del procedimiento administrativo es reciente, por lo menos de un modo
diferenciado y preciso, despegando estos estudios con la dacin del texto del
Reglamento General de Procedimientos Administrativos (RNGPA), sin
descartar la inquietud que espordicamente se manifestara, antes de este
importante texto legal.
En la magistral obra de M.A Fuentes, "Enciclopedia de Derecho" se encuentra
una breve mencin a los recursos contra los actos del Ejecutivo, en los que
incluye la reclamacin, de modo brevsimo. Es una muestra de la inexistente
preocupacin de la organizacin de un procedimiento administrativo, como
institucin de subordinacin de la Administracin a reglas que admitan la
cooperacin del individuo particular en la formulacin del acto
administrativo, "facultad eminente de la Administracin Pblica". M.A.
Fuentes. Lima, 1876.

Interesante esfuerzo --el primero, en el Pas, en orden a sistematizar el

estudio del Derecho Administrativo Procesal, aunque no lo reconociera
exactamente con este nombre-- fue el del notable jurisconsulto Felipe S.
Portocarrero con su trabajo "Derecho Procesal Administrativo" en el que
aborda de modo sistemtico las categoras sustanciales de lo procedimental.

Felipe S. Portocarrero. "Derecho Procesal Administrativo" Lima, Tipografa

Salesiana, 1943. 110 pp.

Resulta interesante referirse al plan de este trabajo, divido en 2 partes. La

primera parte consta de ocho lecciones y la segunda parte, de veinte
lecciones. En la primera parte trata del acto administrativo, del
procedimiento administrativo, de la jurisdiccin administrativa, de la
competencia administrativa, de las garantas para el funcionamiento de la
Administracin Pblica, de los recursos administrativos, de los Decretos
Supremos, Resoluciones y Providencias de Orden Administrativo y de los
Trminos y de la Prescripcin. La segunda parte incluye las Reglas para la
Sustanciacin de los Procedimientos, Procedimientos para el Remate de
Bienes de Propiedad del Estado y para el Alquiler de los Bienes del mismo
Estado y de las Instituciones Oficiales, del Procedimiento para la Contratacin
Administrativa, del Procedimiento de Nacionalizacin, del Procedimiento de
Expropiacin Forzosa, Procedimientos Relativos al Reconocimiento de la
Propiedad Intelectual e Industrial(de la Propiedad Intelectual, Propiedad
Industrial, Registro de Marcas), Procedimientos contra la Infraccin de las
Leyes Tributarias-Juicios de Comiso, Represin del Contrabando por las
Autoridades Aduaneras, Represin del Contrabando por las Autoridades
Polticas, Procedimiento sobre la Responsabilidad, Procedimiento para la
Redencin de Censos y Procedimiento para el Mandato y Cumplimiento de
Sentencias Judiciales.
Una mirada ligera a estos temas, aun por la generalidad con la que han sido
tratados --como que no poda ser de otro modo dada la finalidad didctica del
trabajo--, nos pone en la evidencia de la inquietud seria con la que se aborda
ya el tema, cuyo antecedente se encuentra en el Proyecto de Cdigo de
Procedimientos Administrativos que le fuera encargado en 1932.

En 1968 aparece la primera edicin de "Procedimientos Administrativos:

Normas Generales. Tramitacin de Expedientes" de Publicaciones ESADAL,
bajo lo direccin de Luis Felipe Meja Lizarzaburu, trabajado sobre el texto
del flamante Reglamento General de Procedimientos Administrativos. La
publicacin anexa a cada uno de los artculos breves comentarios y
concordancias, transcribiendo las partes pertinentes de diversos textos legales
que se complican con el RNGPA.

En 1969 aparece el texto de "Comentarios a las Normas Generales de

Procedimientos Administrativos" del Prof. Antonio Valdez Calle, con un
prlogo de Ral Ferrero. El texto desarrolla el Reglamento de Normas
Generales de Procedimientos Administrativos, dando noticias en la parte
introductoria del proceso de produccin del Reglamento, como miembro que
fuera de la Comisin que redactara el proyecto.

Humberto Nez Borja ensaya aproximaciones a lo procedimental en sus

captulos el individuo ante la Administracin y el trmite de los expedientes
administrativos, tocando de soslayo el Decreto Supremo No 006-67-SC,
Reglamento de Normas Generales de Procedimientos Administrativos. Vid.
"Breve Tratado de Derecho Administrativo del Per." Segunda parte. Arequipa
1973. Pero, el procedimiento administrativo est en este trabajo fuera de una
inquietud especfica.

Gustavo Bacacorzo completa sus esfuerzos permanentes de exgesis

normativa en el segundo tomo de su trabajo "Derecho Administrativo del
Per", publicado en 1992, primera edicin, por editorial Cusco, al que
subtitula substantivo adjetivo y en el cual describe sistemticamente el
Procedimiento Administrativo sobre la base del Reglamento de Normas
Generales de Procedimientos Administrativos y la Legislacin sobre
Simplificacin Administrativa, del cual tiene publicada una edicin reciente,
actualizada con la Ley de Normas Generales de Procedimientos
Administrativos. Por otra parte, el profesor Bacacorzo ha venido publicando
de vieja data su trabajo sobre las Normas Generales de Procedimientos
Administrativos, texto normativo con comentarios y concordancias, que
aparece desde 1974 y cuya segunda edicin de 1975 incluye un estudio
doctrinario introductorio, breve.

Alberto Ruiz Eldredge incluye una sinttica mencin al Reglamento de Normas

Generales de Procedimientos Administrativos en su Manual de Derecho
Administrativo, publicado por el Colegio de Abogados de Lima, 1990.

Pedro Patrn Faura y Pedro Patrn Bedoya en el texto denominado "Derecho

Administrativo y Administracin Pblica en el Per" editado por Grijley, 1996
--texto que viene desarrollando desde 1984--, incluye como una segunda parte
del libro lo que denomina Derecho Administrativo Procesal comprendido en 4
captulos, de los cuales los captulos XII y XIV se refieren al Procedimiento
Administrativo y Procedimientos Administrativos Especiales y el captulo XIII
trata sobre la Justicia Administrativa o Contencioso Administrativo.

Cabe tambin traer aqu el trabajo del Dr. Jos Bartra Cavero, el
"Procedimiento Administrativo", cuya cuarta edicin se ha publicado por
Editorial Huallaga en 1997, pero, su primera edicin apareci en el mes de
julio de 1990.

Tambin es para mencionar el trabajo de Juan C. Morn Urbina intitulado "La

Va Administrativa", publicado por editorial Grijley a fines de 1992. En este
trabajo se hacen aproximaciones doctrinales sustanciales, como una
introduccin a la presentacin sistematizada de las Normas Generales de
Procedimientos Administrativos, de la legislacin sobre simplificacin
administrativa y directivas relativas de lo que fuera el Instituto Nacional de
Administracin Pblica (INAP).

Con esta serie de estudios viene tambin el texto de Normas de

Procedimiento Administrativo de Isaac Espinoza de la Cruz que con el ttulo de
"Derecho del Procedimiento Administrativo" ha editado IDEMSA en 1996, en
primera edicin. Es un trabajo de concordancias y de comentarios, as como
de coleccin de textos normativos conexos.
Por cierto, es denominador comn de las publicaciones mencionadas tallar
ms en la lnea normativa que, en la va de la preocupacin de hacer del
procedimiento administrativo un instrumento de cambio en la concepcin de
la organizacin burocrtica y de apertura a los derechos fundamentales de la
persona. No digo que no existan indicios de esta preocupacin, sino que no
afloran como un objetivo de los trabajos, como s sucede con la descripcin y
comentario interrelacionado de las normas; as como con las aproximaciones
al anlisis de las coherencias legales. Son trabajos de exgesis legal,
dominantemente. Muy tiles por cierto, dado el enfoque que cada cual
imprime.
Desde nuestro punto de vista, el procedimiento administrativo no es asunto
que exceda el Derecho administrativo; sino que se comprende en ste como
una institucin especfica del mismo, ntimamente ligada a la actividad del
administrador. Es la configuracin del actuar administrativo, traducida en
productos concretos, segn la finalidad inmediata: acto administrativo, norma
administrativa o contrato administrativo, aunque en este ltimo hay que
distinguir el contrato en s, del resultado especfico del procedimiento para
arribar a la formulacin contractual, resultado que, innegablemente, es un
acto administrativo unilateral, distinto del contrato administrativo a que da
lugar.
Es que en la actividad administrativa existen elementos materiales y formales
ntimamente relacionados que hacen del Administrador parte y juzgador.
Esto, considerando el procedimiento administrativo como desenvolvimiento
sistmico de la funcin administrativa, paralela a las funciones legislativa y
judicial.
En el Per, las normas que se envuelven con la designacin de Procedimiento
Administrativo, se dirigen a la regulacin de la produccin del acto
administrativo unilateral, concreto y particular, como lo veremos ms
adelante y, es ste, el procedimiento administrativo que importa de modo
especfico a nuestro estudio, aunque colateralmente abordemos la actividad
normativa de la Administracin, objetiva y general. Esto quiere decir que no
es excluible un procedimiento administrativo para la formacin de la voluntad
normativa de la Administracin, con participacin del ciudadano; pero su
desenvolvimiento, desde la iniciacin hasta la terminacin, responde a
caractersticas distintas del que podramos llamar Procedimiento
Administrativo, propiamente; en cuanto, en ste, el particular se legitima de
un modo concreto, seguro y especfico, por propio y en propio derecho, sea
por un derecho subjetivo o sea por tener un inters, aun en el caso de inters
difuso y, de que actuara como denunciante o cooperante para la consecucin
de los fines pblicos, sea promovido por intereses de solidaridad o de
beneficio legtimo individual.
Consideramos que en el Derecho Administrativo concurren 3 aspectos: Uno,
material, el QUE; otro orgnico, el QUIEN y; otro procedimental, el COMO;
aspectos que no pueden actuar sino en concurrencia; pues, de lo contrario, el
QUE, se quedara en la pura declaracin o conceptuacin; el QUIEN, sin tener
que hacer y el COMO, en el puro ejercicio ldico o en el solo orden del hacer
funcionarial, sin perspectivas para el ciudadano, ni garanta para la
Administracin como colectivo distinto de los individuos que, por su encargo,
manifiestan su voluntad , toman conocimiento o certifican el actuar
administrativo. Claro est que no excluimos la discutibilidad de esta nuestra
afirmacin; pero, que duda cabe que una mirada a la materia que
reconocemos como tal no se nos presente de inmediato con este perfil,
independientemente de entrar a los sondeos de profundidad en orden a
desbrozar la naturaleza jurdica de las normas y de los principios de cada uno
de los tres subconjuntos: Derecho Administrativo Material, Derecho
Administrativo de Organizacin y Derecho Administrativo Procedimental (cfr.
Bettermann. Das Verwaltungsverfahren en el No 17 de las Verffentlichungen
der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer. Apud Alejandro Nieto. El
Procedimiento Administrativo en la Doctrina y en la Legislacin Alemana).
Es distinto el caso al confrontarnos con las posibilidades del Derecho
Administrativo Americano de los Estados Unidos de Amrica. Al respecto, vale
la pena mencionar esta perspectiva, segn nos la refiere Eduardo Garca de
Enterra, desde la visualizacin de Bernard Schwartz -- distinguido
iuspublicista, entonces, profesor de la Universidad de Nueva York-- para quien
el Derecho Administrativo se ocupara de tres aspectos: los poderes con los
que se inviste a las agencias administrativas, los principios y requisitos con
que esos poderes deben ser ejercidos y las acciones judiciales ejercitables por
los agraviados por una actuacin administrativa ilegal. Justamente, para el
autor mencionado el Derecho Administrativo trata ms del segundo aspecto,
por cuanto el Derecho Administrativo material no interesara, sino en lo que
fuera relevante para el procedimiento o para el sistema de acciones. Lo que
interesa al Derecho Administrativo Americano es slo los aspectos que
importan a las relaciones de gobierno y particulares, es decir lo que se
expresa en una relacin entre una parte administrativa y otra privada; lo cual
se explica por cuanto en los Estados Unidos de Amrica existe un solo sistema
de tribunales que conoce de lo pblico y de lo privado, aplicando los mismos
principios procesales, aspecto este ltimo no muy distante en nuestro Pas
(vid. Eduardo Garca de Enterra. Reflexiones sobre el Derecho Administrativo
Norteamericano. Apud. RAP. No 85, enero-abril 1978, p. 246.).
Nuestro estudio no niega la posibilidad de unir en un solo texto los
procedimientos para la produccin de actos administrativos, como expresin
unilateral de la Administracin Pblica; ni la constitucin de relaciones
bilaterales convencionales o contractuales; ni la elaboracin y expedicin de
actos normativos de la Administracin; precisando las cuestiones definitorias
de la Administracin como sujeto actor en todas estas relaciones; pero,
conservando cada sector sus particularidades. En este caso, vale la pena de
referirse ya a un Cdigo o Ley de Procedimientos Administrativos o, tambin,
de la Administracin Pblica.
Un cdigo as elaborado podra comprender cuatro libros con un conjunto
previo de normas comunes; cuyos contenidos podra distribuirse de acuerdo al
siguiente esquema: 1. Ttulo preliminar. 2. De la organizacin y de la
competencia. 3. Del Acto administrativo. 4. De los Convenios y de los
Contratos Administrativos y 5. De los Actos Normativos de la Administracin.
Cerrando esta Ley o Cdigo de Procedimientos Administrativos, un conjunto
de disposiciones finales y las transitorias, por supuesto.
Seguimos, por ahora, insistiendo en la necesidad de que cualquiera que fuera
la opcin del legislador para regular el procedimiento administrativo, es
absolutamente necesario incluir regulaciones de los aspectos orgnicos, como
elementos formales de las competencias, particularmente en lo que se refiere
a rganos colegiados o colectivos y a las posibilidades jerrquicas y no
jerrquicas (Gobierno Central, Gobiernos Locales, Administracin
Institucional).
2. IMPORTANCIA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
La preeminencia de la Administracin, en razn de su misin como gerente
del bien comn y realizadora de los fines colectivos, no puede importar jams
la ignorancia de los eminentes derechos ciudadanos, individual y socialmente
considerados. No es posible seguir considerando al individuo como un sujeto
subordinado en esencia, por la naturaleza subordinante del Poder pblico;
sino, como el titular de los asuntos pblicos, en Administracin por otros
individuos, igualmente emergentes de la sociedad civil, sede de los primeros;
sino, que por razones de orden social, de beneficio individual y colectivo ha
de subordinarse a reglas de derecho que han de ser queridas y consentidas por
la sociedad civil, en razn del proceso participativo de su origen, elaboracin
y realizacin.
La Administracin es una abstraccin que se realiza por accin humana, la que
por naturaleza conlleva la posibilidad del error y de la sobrestimacin del
propio yo. Resulta una mera presuncin, cuando no, una aspiracin, la
conformidad de la accin humana con la voluntad de la ley, en cuanto
imputable a la Administracin. De ah que ordenar el actuar del ciudadano
administrador en sus relaciones con el ciudadano-administrado es una
necesidad indiscutible, como el de concederle a este ltimo el Derecho de
fiscalizar en concreto e inmediato la actitud y el proceder de aqul para la
realizacin de los fines de la ley, en orden a sus intereses especficos o a los
de varias personas, comprendidas como inters colectivo o difuso.
Por otra parte, la propia Administracin, como ente abstracto, tiene que
cautelar el cumplimiento de sus objetivos y de su propia realizacin como que
es ejecucin de la ley o es la ley hecha realidad; pero, slo en la medida de la
actuacin fiel del individuo que la encarna.
El procedimiento administrativo resulta, por ello, como un complejo de
normas garantizadoras de la realizacin del derecho en sede administrativa y,
por ende, seguridad para la Administracin y para la Persona. Para la primera,
constituye la expresin concreta de la conducta de los funcionarios quienes
pueden desviar la accin de la Administracin hacia sus propios intereses,
favoreciendo a los administrados con lesin del inters pblico y; para los
segundos, en cuanto el funcionario puede incurrir en arbitrariedades,
exagerando los niveles que son requeridos para el equilibrio social o para la
cautela del inters pblico o distorsionando el sentido de la ley y hasta
actuando en beneficio de unos interesados, en perjuicio de otros, cuando el
procedimiento est referido a controversias interpersonales, o buscando su
propio beneficio. De aqu deriva la razn que se contiene en el artculo 114o
del TUO de la LNGPA, en cuanto advierte la conducta a observar por los
funcionarios en la conduccin del procedimiento administrativo, cuyo
resultado podra ser materia de revisin ulterior en sede judicial, tanto por
accin de interesado, cuanto de la Administracin, como expresin colectiva.
Estas consideraciones no son especulaciones, ni meras bases tericas, pues lo
turnos polticos en los diversos perodos de gobierno demuestran como se hace
del Tesoro Pblico un botn, particularmente en lo que a remuneraciones de
ciertos funcionarios en privilegio se trata; as como, en materia de concesin
de incentivos para la promocin de exportaciones o importaciones;
licitaciones de obras pblicas, etc. concedidos selectivamente como favor
poltico o en contubernio. Ms todava, sin perjuicio de las garantas y
acciones que la Constitucin de la Repblica posibilita, el procedimiento
administrativo se coloca como un valla delante de la Administracin para
impedirle defenestrar los derechos de los ciudadanos; pues queda obligada
por sus reglas a escuchar al ciudadano cuyos derechos limita o lesiona
intereses legtimos o le carga obligaciones. Que el Administrador puede (de
hecho) hacer barbaridades, eso es una realidad doliente, pero los mecanismos
procedimentales emergen y lo ponen en evidencia.
Por supuesto que la gran preocupacin jurdica es la bsqueda de ajustar los
sistemas para proteger a la Persona, considerando que dentro del gobierno
existen los necesarios mecanismos de auto control.
Con razn, Dromi ha expresado que "el principio de legalidad inserto en el
Estado de Derecho, brinda a los administrados las garantas procesales
directas para la efectiva tutela de sus derechos subjetivos. En ese orden
--dice-- la primera figura jurdica con que el administrado se encuentra es el
procedimiento administrativo". Vid. Jos Roberto Dromi. Derecho Subjetivo y
responsabilidad Pblica. 1980, Buenos Aires, Temis. p. 129.
La LNGPA trae este concepto de proteccin de los derechos subjetivos e
intereses de los individuos, cuya tutela final ser asumida por el Poder
administrador de la Justicia.
D.S. No 02-94-PCM: Texto Unico Ordenado de la Ley de Normas Generales de
Procedimientos Administrativos (TUO de la LNGPA).
"Artculo 114o.- La presente Ley debe aplicarse y cumplirse teniendo en
cuenta que sus reglas tienen por objeto crear las garantas, trmites y
recursos destinados a asegurar el procedimiento anterior a la accin que los
interesados pueden hacer valer ante el Poder Judicial, siempre y cuando
agoten, previamente, la va administrativa; y, por tanto, cautela igualmente
el Derecho de la Administracin Pblica, dndole oportunidad de encausar
(sic) el trmite y su resolucin conforme a derecho..."
El trmino encausar, habr de ser tomado como el de formar causa y el
trmino trmite, con la acepcin de procedimiento y ser actividad del
funcionario director del procedimiento encauzar la actividad en el orden
procedimental, es decir llevar los trmites en sucesin al cauce de la causa
procedimental.

Tampoco podemos tomar la frmula del artculo citado como una condicin
absoluta de trnsito obligado de la sede administrativa a la jurisdiccional;
pues el trmino" pueden" salva el derecho que en principio cabe a toda
persona de recurrir a la tutela jurisdiccional para demandar el control de
legalidad, especficamente, en lo que respecta al mbito de aplicacin de
esta norma y segn lo dispuesto en la Ley.
La importancia de legislar sobre un procedimiento administrativo general o
comn se ha ido abriendo paso en los ltimos 30 aos, teniendo como
fundamento preciso el balance de poder-derecho; es decir del poder real que
se ejerce por la preeminencia que da la Administracin, en funcin de su
eminente funcin para cautelar y realizar el inters pblico; y, del derecho
que tiene la persona para limitar el sacrificio que se le exige para satisfacer
esa finalidad o para obtener de la Administracin lo que en Derecho y de
conformidad con la ley le pudiera corresponder o para exigir que los
individuos cumplan con la ley y se preocupen por la proteccin de las
circunstancias colectivas; lejos de pactos indeseables que inducen a la
corrupcin administrativa.
La Administracin siempre ha contado con normas de procedimiento, pero
tales normas no estaban concebidas como garantizadoras de las realizaciones
de la ley o como medio de desarrollo colectivo e individual; sino como pautas
de proceder burocrtico para garantizar los intereses del Rey o del Estado
que, para el efecto resulta lo mismo. Es la profundizacin en el concepto de
ciudadano o de democracia lo que sensibiliza la necesidad y oportunidad de
un tipo de norma procesal, en el extenso sentido del trmino; es decir, medio
de realizacin del Derecho, en cuyo contexto el Estado es uno de los extremos
de la relacin jurdica, con obligaciones y privilegios, frente al ciudadano,
quien tambin acta con obligaciones y derechos.
Bien afirma Fernandes de Oliveira, refirindose a las Tcnicas de Defensa y
Participacin de los Administrados en Brasil.
"En el mbito del procedimiento administrativo puede afirmarse que el dueo
del mismo no es el Estado. ste se comporta siempre en clave autoritaria,
prohibiendo el acceso a l de los interesados, la retirada del expediente, e
incluso, su mero examen, negando respuestas a preguntas planteadas, etc. El
tono autoritario ya tuvo su momento. Hoy ya no es posible mantenerlo, y
aunque an subsista el viejo barniz. La nueva Constitucin reconoci para el
mbito administrativo el principio contradictorio y el derecho de defensa con
los medios y recursos a ella inherentes (prrafo LV del artculo 5o)."
Apud. RAP., mayo-agosto, 1993, No 131. Madrid. p. 501.
Siempre en esta lnea y, como lo refiere Dromi, el procedimiento
administrativo indica el conjunto de formalidades y trmites que tiene
cumplir la Administracin en el ejercicio de la funcin administrativa y, los
particulares en su gestin de tutela individual, con lo cual est prestando su
colaboracin y participando en la realizacin de la funcin administrativa.
cuyo contenido, al final son sus asuntos. (Idem. Ibid. p. 130).
Una de las principales objeciones hechas a la formacin de un Derecho
procedimental es el impacto negativo que las reglas de procedimiento
pudieran tener en la eficacia administrativa, pues sta, la eficacia, se
frenara por satisfacer la relacin procedimental. Sin embargo, resulta que la
cooperacin que el ciudadano y las tradiciones de los juristas dan, alcanzan,
por la va del procedimiento, cautela para esa eficacia y aade, a dems la
eficiencia. Son estas objeciones las que se discutieron durante mucho tiempo
en Alemania, entendible por la tradicin burocrtica prusiana, su tendencia a
la perfeccin y su idiosincrasia de colectivo, ajustada a la realizacin de los
fines del Prncipe, que luego resulta el Estado; as mismo en Italia, donde en
buena cuenta no se puede hacer referencia, en sentido estricto, a un Derecho
Procedimental general o comn; sino ms bien de fuerte textura
especializada; pero siempre realizando ese moderno sentido de hacer
transparente el actuar pblico a sus titulares, los ciudadanos.
Puede afirmarse, sin duda, tambin, que el procedimiento administrativo es
uno de los mecanismos para la realizacin del imperio de la ley, en el sentido
que lo definiera la Comisin Internacional de Juristas, con sede en Ginebra,
en cuanto declara como su objetivo:
"El imperio de la ley es la prevalencia de los principios, instituciones y
procedimientos, no siempre idnticos, pero s anlogos, cuya importancia
para defender al individuo de las arbitrariedades del poder y permitirle gozar
la dignidad de ser humano ha quedado probada por la experiencia y las
tradiciones de juristas de pases diversos, dotados a menudo de diferentes
estructuras polticas y econmicas."
Comisin Internacional de Juristas. El Imperio de la Ley en las Sociedades
Libres. Informe sobre el Congreso Internacional de Juristas, Nueva Delhi,
India. del 5 al 10 de enero de 1959. Ginebra-Suiza. Informe redactado por
Norman S. Marsch. p 368.
En resumen, el imperio de la ley se explica en la paz social, en la justicia
individual y colectiva, por lo que en ese juego de poder-individuo se hace de
menester organizar el mecanismo de dilogo y ese mecanismo de instancias,
alegatos, disposiciones de direccin y, acuerdos o resoluciones es el
procedimiento administrativo que si lo miramos desde la perspectiva del
Fundamental Derecho de Peticin, entonces podramos decir que el
procedimiento administrativo es la va de su realizacin.
3. DELIMITACION CONCEPTUAL
Como sucede con todo objeto, cuya descripcin se pretende, an de
naturaleza concreta, no siempre hay acuerdo para ello, de modo que la
conceptuacin se efecta desde perspectivas diversas, concluyndose
finalmente en ms o menos lo mismo, en lo fundamental. Vale la pena tomar
como referencia algunas de estas conceptuaciones.
3.1 CONCEPTUACIONES ORGANICA Y MATERIAL
Trataremos de describir comprensivamente los perfiles de la institucin
procedimiento administrativo, no sin dejar de mencionar que tambin nos
ubicaremos en los variados puntos de vista.
3.1.1 Orgnicamente, con respecto al procedimiento en s, diremos:
Procedimiento administrativo es la actividad, secuencialmente ordenada,
regulada por la ley, de los Sujetos, agentes portadores de asuntos de
Administracin Pblica, para resolver intereses de stos, con respecto a s
mismos o a los particulares; o, de stos, con respecto a aqullos.
Es esta una descripcin subjetiva u orgnica que se centra en los sujetos
actuantes, en cuanto rganos de entidades portadoras de administracin
pblica y cuya movilizacin configura la actividad procedimental, por un lado;
mientras que enfoca la finalidad de esa actividad hacia los intereses de la
Administracin, subjetivamente considerada y del ciudadano o particular,
como destinatario de la actividad administrativa, fuera sta propia de la
Administracin Subjetiva (rganos del Poder Ejecutivo o Poder Administrador )
o de la Administracin en sentido material, derivada de ciertos rganos del
Poder Pblico, no pertenecientes al Poder Administrador.
Sin embargo, hay que reconocer que desde la perspectiva subjetiva, no existe
acuerdo en incluir rganos que no pertenecen al Poder Administrador, aunque
su actividad conduzca administracin en sentido material, pero que carecera
de la naturaleza de Administracin Pblica. Es decir, que subjetivamente u
orgnicamente, el procedimiento administrativo se localizara nicamente en
el Poder Ejecutivo, como exclusivo productor de actos administrativos, cual es
el fin inmediato del procedimiento. Sin embargo, no siempre los asuntos
propios de la Administracin Pblica quedan alojados exclusivamente en el
Poder Administrador, como resulta el caso de la Administracin de Centros
Penitenciarios que, en ciertos sistemas se encargan al Poder Judicial. Lo
importante para nuestra conceptuacin orgnica es que el sujeto porte
administracin de asuntos que demanda el inters colectivo y que puede ser
encargada a particulares por autorizacin o concesin.
Analicemos los trminos de esta descripcin:
Actividad, en cuanto el trmino procedimiento da la idea de trabajo, de
actuar.
Secuencialmente ordenada, en efecto, el procedimiento se traduce en una
serie de acciones sistematizadas, dirigidas a un propsito social, sobre la base
de decisiones trmite con un fin mayor.
Regulada por la ley, porque tales acciones tienen su direccionalidad y
configuracin en la ley, la cual disea la conducta a observar en cada una de
esas acciones. Puede tratarse de reglas para regular un procedimiento comn
o para un determinado procedimiento en un sector de asuntos que requiere de
especialidad. Se entiende, reglas de orden pblico, de obligatorio
cumplimiento.
Sujetos agentes de administracin pblica, porque no se trata de actividad de
todas las personas u rganos calificados como partes del aparato estatal; sino,
slo de un grupo de ellas, en cuanto portadoras de administracin, como
actividad de realizacin de fines legales y de inters pblico. Es ms, se trata
de sujetos orgnicos, formalmente establecidas para la realizacin de tales
asuntos, sin importar que se encuentren dentro del aparato de gobierno o
fuera de l; sino que lo determinante es que se encuentren autorizadas para
llevar servicios propios de la actividad pblica. Se trata, por ende, de
funcionarios o servidores pblicos o de funcionarios y servidores no pblicos;
no en cuanto personas civiles, pero s, como instituciones o entes o sujetos
que tienen el encargo de conducir asuntos propios de administracin pblica,
a la cual se enajenan, en cuanto realizadores de la ley o del beneficio
colectivo. As, por ejemplo la Ley de Procedimiento d Noruega reza en el
ltimo prrafo del artculo 1o lo siguiente: " ...sucede igualmente cuando un
particular o una corporacin privada acta en nombre del Estado o de una
municipalidad con los mismos poderes." Cfr. Ley del 17 de febrero de 1967,
referida al Procedimiento Administrativo.
As, estos sujetos pueden ser funcionarios municipales o del gobierno central
o de los rganos autnomos o de las instituciones descentralizadas, como
pueden serlo de las Administradoras de Fondos de Pensiones o de los servicios
telefnicos o de empresas privadas (sociedades annimas particulares) de
electricidad o de saneamiento o asociaciones o personas naturales prestadoras
de servicios educativos primarios, secundarios, superiores no universitarios o
universitarios. Es el inters pblico el elemento determinante. Este aspecto
corresponde al Derecho Administrativo de Organizacin, tan ntimamente
ligado al procedimental.
Resolver asuntos de inters de los Sujetos portadores de administracin
pblica, con respecto a s mismos o a los particulares; o, de stos, con
respecto a aqullos. No se trata de cualquier actividad; sino, de una tal que
importa a la solucin de asuntos de Derechos de la propia Administracin,
como de los particulares. El Estado diversifica su personalidad jurdica, al
punto de que las diversas Personas Jurdicas de derecho pblico parecen
completamente contrarias entre s y hasta entran en conflicto, reclamando
derechos de una Administracin con respecto de otra, as, por ejemplo, Las
Municipalidades entre s o con el Gobierno Central (Estado). No nos referimos,
en este caso, a asuntos que vuelven sobre el mismo sujeto jurdico para
resolver asuntos internos; sino entre individuos con personalidad jurdica o
autonoma administrativa, autorizados para defender y reclamar sus
particulares intereses que importan al cumplimiento de la misin que les
hubiera sido asignada. Resolver significa pronunciarse expresando voluntad
para conceder o denegar o, simplemente, para certificar o declarar. La
cuestin resulta tanto ms clara, cuando en ciertas materias sujetas a
fiscalizacin o medidas de polica administrativa, los Sujetos Pblicos tienen
que someterse del mismo modo que un particular, cual es el caso, por
ejemplo, de la adquisicin de insumos qumicos bajo control (cloro, cido
sulfrico, etc.), para lo cual los funcionarios deben acreditarse con todas las
especificaciones exigibles a cualquier particular, sin importar que acten
como rganos de la Administracin y, se expresen con jus imperium. Como en
este caso, sucede en infinidad de asuntos. El trmino asuntos alude al
Derecho Administrativo Material, el que determina la naturaleza especfica de
lo que es de Derecho Administrativo y no de Derecho Privado, o donde
comienza ste y donde termina aqul o viceversa.
3.1.2 Materialmente, podemos describir el procedimiento administrativo
como:
El cauce formal dentro del cual discurre la sucesin de actuaciones y
diligencias, dirigidas a la resolucin de asuntos especficos y concretos, en
materia administrativa y conforme a reglas de derecho.
Es esta una descripcin objetiva, en cuanto dirige su ptica a los movimientos
u acciones en s y hace referencia a su contenido administrativo o a la materia
de su contenido. En buena cuenta, se trata del hacer en s, lo cual no importa
ignorar los sujetos de los cuales procede ese hacer. Es slo una alternativa
ms para expresar el mismo fenmeno. Este aspecto se identifica o
materializa en el Expediente o Causa o Proceso, como suele designarse a esta
concrecin.
Analicemos los trminos comprometidos:
Cauce formal en cuanto el procedimiento es una trayectoria; un camino
trazado, prediseado y conducido de modo ordenado, medido y equilibrado y,
por eso formal. En este caso, lo formal no est necesariamente ligado a
solemnidades; sino, simplemente al orden legal, independientemente de la
discrecionalidad que pueda tener el ordenador y de la necesaria flexibilidad
que exige la relacin Administracin-Ciudadano.
Actuaciones y diligencias, como contenidos dinmicos que se van sucediendo
con relativa interdependencia. Sucesin de actos administrativos trmite que
ponen en evidencia hechos, conceptos y principios, necesarios para la
finalidad procedimental, traducidos en documentos que se incorporan al
cuaderno que hace el expediente.
Resolucin de asuntos especficos y concretos, pues no se trata de asuntos
generales y abstractos, es decir no hace referencia a asuntos impersonales;
sino, por el contrario, a asuntos personales, de importancia directa para el
sujeto Administracin o particular. En este caso, el procedimiento est
excluyendo las decisiones de la administracin que importan a su funcin
normativa o regulatoria. Es decir que el procedimiento culmina con un
producto que importa s consecuencias jurdicas inmediatas que comprometen
el hacer o no hacer; o el dar o conceder de la administracin o del particular,
en su caso; que puede provocar un litigio jurisdiccional sobre derechos
subjetivos del particular y sobre las prerrogativas de la Administracin. Es el
procedimiento administrativo para la formacin del acto administrativo, en su
acepcin especfica, particular y concreta.
Materia administrativa, el asunto debe corresponder a la naturaleza propia de
los fines de la Administracin Pblica, es decir de inters colectivo o pblico o
nacional o social y, declarado por el Derecho administrativo, es irrelevante
que esta materia se gestione por la Administracin de modo directo o por un
concesionario o agente privado autorizado. Decimos materia administrativa y
se descarta materia poltica o normativa; pues, para nuestros fines, estamos
abordando el procedimiento administrativo dirigido a la formacin de la
voluntad de la Administracin o a la toma de conocimiento de la misma en
asuntos concretos y relativos a derechos subjetivos en estricto sentido.
Reglas de Derecho, destinadas a la Administracin y al particular, obligando a
ambos a observar una determinada conducta, en relaciones recprocas y en
funcin de los fines procedimentales y de los principios que informan al
Estado de Derecho. Pueden ser reglas de carcter general o especial, segn la
finalidad perseguida. Estas reglas difieren, de cierto modo, de las normas
propias del Derecho Administrativo Material, al cual garantizan; es decir, sus
efectos importan al medio de expresin para alcanzar el objetivo, el cual
subyace en la teleologa de la regla de procedimiento, pero con el cual hacen
la unidad del Derecho Administrativo como complejo especializado de normas
y como ciencia jurdica.
Este concepto o descripcin no tiene porque confundirnos, en el sentido de
que estuviramos considerando el procedimiento y el expediente como la
misma cosa; no. Al expresar el trmino cauce, hay que representarse un flujo
diverso de medios dirigidos a un solo fin; es decir productos de la habilidad
humana con un propsito especfico. Con razn, Gonzlez Navarro escribe:
"las voces "procedimiento" y "expediente" deben ser diferenciadas
tcnicamente. Por procedimiento entendemos una serie de actos
heterogneos emanados de la Administracin o del particular y dirigidos a la
produccin de un acto administrativo adecuado al Ordenamiento Jurdico o,
en su caso, a la efectividad de ese mismo acto."
Gonzlez Navarro, Francisco. Procedimiento Administrativo y Va
Administrativa. Apud. IEP.RAP. No 51, setiembre-diciembre 1966, p. 184.

3.2 CONCEPTO LEGAL

3.2.1 En la Ley de Normas Generales
En el Texto Unico Ordenado de la Ley de Normas Generales de Procedimientos
Administrativos no se incluye un concepto de modo especfico, pero de los
artculos 1o, 113o y 114o podemos deducir que hace referencia a ello del
modo siguiente:
a) En el artculo 1o hace mencin a las actuaciones de orden administrativo
de las entidades de la Administracin pblica.
b) En el artculo 113o hace referencia al acto administrativo como objeto-
producto de la ley y lo considera como las "decisiones de las autoridades u
rganos de la Administracin pblica que en ejercicio de sus propias funciones
resuelven sobre intereses obligaciones o derechos de las entidades
administrativas o de los particulares con respecto de ellas."
c) El artculo 114o hace referencia a la garanta de la administracin para
encausar (sic) el trmite y la resolucin que posteriormente podra ser
revisada en el Poder judicial.
d) El quinto aparte del artculo 1o del TUO de la LNGPA incluye en el mbito
de la Administracin Pblica a las entidades privadas que administran
servicios pblicos.
Si reunimos las posibilidades de estos artculos podramos concluir en un
concepto como el siguiente:
Procedimiento administrativo es la sucesin de actuaciones de orden
administrativo, debidamente organizadas y tramitadas con la garanta de
reglas de derecho para producir actos administrativos en cuanto stos
constituyen decisin de autoridades u rganos de la Administracin pblica,
incluidas las entidades privadas que prestan servicios pblicos que resuelven
sobre intereses o derechos u obligaciones de entidades administrativas o de
los particulares con respecto de ellas.
3.2.2 En la legislacin de promocin de las inversiones
Para el efecto tomamos la conceptuacin ad-hoc que se incluye en el Decreto
Supremo No 94-92-PCM, Reglamento del Ttulo IV del Decreto Legislativo No
757, de nominada Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin Privada que a
la letra dice:
Procedimiento administrativo o trmite es el conjunto de actos y diligencias
realizados ante la administracin Pblica por los particulares con el objeto de
obtener de sta un determinado pronunciamiento resolucin (numeral b del
artculo 5o).
Como advirtiramos, se trata de un concepto ad-hoc, es decir para los fines
especficos de esta ley, de modo que sus alcances no abarcan el
procedimiento administrativo como una institucin; sino, un sector de asuntos
con una finalidad particular, cual es la de crear garantas para el inversionista
privado; pero, como un procedimiento, incluido como tal en la institucin
general.
3.3 INTEGRACION CONCEPTUAL
Para nuestros fines y desde las perspectivas de nuestro derecho patrio,
trataremos de integrar un concepto con los aportes de la doctrina y de la
legislacin. Antes diremos que para nuestro caso, partimos de la acepcin
restringida del acto administrativo, es decir como una categora de origen
unilateral sobre asunto concreto y jurdicamente trascendente de modo
directo e inmediato. En tal sentido excluimos de las posibilidades del
procedimiento administrativo, como tcnica especfica, la actividad de la
administracin para elaborar decisiones generales (reglamentos o
disposiciones reglamentarias menores, inclusive directivas con contenido
reglamentario). En este sentido diremos:
Procedimiento administrativo es la actividad desarrollada, directa o
indirectamente, por rganos portadores de asuntos, material o
funcionalmente administrativos, regulados por disposiciones de derecho
pblico; ordenada de modo secuencial y sistmico de acuerdo a reglas de
derecho para el pronunciamiento o resolucin unilateral de dichos rganos,
con efectos jurdicos inmediatos; sobre intereses de sus correspondientes
entidades o de otras entidades pblicas o de los particulares, con respecto a
lo dispuesto por el Derecho administrativo.
En esta descripcin se contienen los elementos arriba referidos, de modo que
nos remitimos a ellos, dondequiera se encuentren ubicadas. Slo queremos
puntualizar que el trmino pronunciamiento comprende aqu la toma de
conocimiento o la necesaria declaracin que hace efectivo el derecho
preconstituido y que, al enfatizar en el Derecho administrativo y en las
disposiciones regulatorias de la actividad procedimental, estamos incluyendo
al particular o a la entidad administrativa que solicita o pretende el
pronunciamiento o resolucin.
Somos del parecer de integrar el concepto, de modo que el procedimiento
conserve unidad desde su inicio --de oficio o por promocin de particular--
hasta las etapas impugnatorias que importan fases procedimentales y no
procedimientos autnomos, salvo que la organizacin del procedimiento
reconozca un recurso como medio de promocin o instancia administrativa
(procedimiento recursivo) como se comprende en algunas legislaciones. En
efecto, la decisin del funcionario competente y la naturaleza jerrquica de
la Administracin justifican la garanta procedimental que significa la revisin
en un nivel o niveles sucesivamente superiores.
3.4 ALGUNOS CONCEPTOS EN LA LEGISLACION COMPARADA
Con fines de constatacin y de visualizacin de las concepciones sobre la
materia del Procedimiento Administrativo, quiero traer algunos conceptos
derivados de diversas leyes no nacionales:
3.4.1. En la Legislacin Alemana se incluye un concepto preciso de
procedimiento administrativo en el pargrafo 9,seccin primera de la parte
segunda de la Ley del 25 de mayo de 1976 y all refiere: "El procedimiento
administrativo en el sentido de esta Ley es la actividad administrativa de las
autoridades con eficacia externa, que se dirige al examen de los
presupuestos, preparacin y emisin de un acto administrativo o a la
conclusin de un convenio jurdico pblico; incluye la emisin del acto
administrativo o la conclusin del convenio jurdico pblico."
Verwaltungsverfahrensgesetz(VwVfG) Vom 25. Mai 1976. Teil II. Allgemeine
Vorschriften ber das Verwaltungsverfahrensgesetz. Abschnitt 1.
Verfahrensgrundstze. Paragraf. 9.- Das Verwaltungsverfahren im sinne dieses
Gesetze ist das nach aussen wirkende Ttigkeit der Behrden, die auf die
Prfung der Voraussetzungen, die Vorbereitung und den Erlass eines
Verwaltungsaktes oder auf den Abschluss eines ffentlich-rechtlichen
Vertrages ist; es schliesst der Erlass des Verwaltungsaktes oder den Abschluss
des ffentlich-rechtlichen Vertrages ein. Alemania. Ley de Procedimiento
Administrativo.
La VwVfG es aplicable a la actividad jurdico pblica de las autoridades de la
Federacin, de las corporaciones federales de derecho pblico,
establecimientos y fundaciones de derecho pblico; de los Estados (Leander),
de los Municipios, de las Mancomunidades municipales, de otras personas
jurdicas de derecho pblico subordinadas a la fiscalizacin de los Estados, en
cuanto ejecutan disposiciones federales por delegacin de la Federacin. En
cambio la VwVfG no es aplicable si la ejecucin del Derecho Federal se realiza
por autoridades cuya actividad administrativa jurdico pblica est
estadualmente regulada por una ley de procedimiento administrativo (se
entiende especial).
3.4.2 En la Legislacin Portuguesa
En este caso, el Cdigo de Procedimiento Administrativo Portugus (CPAP),
anexo al Decreto 442/91 del 15 de noviembre distingue dos trminos para la
conceptuacin y se refiere del modo siguiente: Parte I. Definiciones
Generales. Captulo I Disposiciones Generales.
"Artculo 1. Definicin. 1. Se entender por procedimiento administrativo a la
sucesin de actos y formalidades encaminadas a la formacin y manifestacin
de la voluntad de la Administracin Pblica o a su ejecucin. 2. Se entender
por proceso administrativo el conjunto de documentos en que se manifiestan
los actos y formalidades que integran el procedimiento administrativo."
Cdigo de Procedimiento Administrativo del Portugal. Como se puede apreciar
la definicin de este cdigo se afinca en el aspecto material y al referirse a
"proceso" se desprende que lo utiliza como equivalente a expediente. Es para
resaltar que este cdigo incluye como procedimiento la actividad
administrativa de ejecucin, criterio no siempre admitido por algunos
sectores, considerando que en el momento de la ejecucin la voluntad
administrativa ya est formada.
No hemos encontrado otras puntualizaciones, como stas, en otras leyes, las
que de inmediato proceden a sealar el mbito de aplicacin de la Ley o los
principios generales.
3.5 ENSAYO DE UNA DESCRIPCION INTEGRAL
No queremos concluir sin ensayar una descripcin del procedimiento
administrativo de carcter general que involucrando las posibilidades de
expresin general, concreta y bilateral, se refiera a la realizacin de sus
fines, cuales son los derechos fundamentales del hombre y de la sociedad. As
pues, desde las perspectivas de los derechos fundamentales y,
particularmente, desde el ngulo de ese derecho constitucionalizado, desde
hace mucho, cual es el de Participacin del Ciudadano en las expresiones del
Poder y del indispensable Derecho de Audiencia, el que no corresponde
exactamente al concepto de Derecho de Defensa, por cuanto ste tienen ms
bien una acepcin de resistencia a lo punitivo o disciplinario; sino que tiene
que ver con la naturaleza autoparticipatoria de la sociedad en la
Administracin de sus asuntos comunes, aunque quien solicita ser escuchado
no tenga inters legtimo directo en el asunto. Es una consecuencia o una
identificacin del derecho de peticin.
Procedimiento Administrativo es la actividad organizada del poder pblico,
directa o indirectamente, dirigida a la recepcin y realizacin de los derechos
pblicos subjetivos, e intereses diversos de las personas o de las
colectividades, de carcter administrativo, por la expresin de actos
unilaterales concretos, con efectos jurdicos inmediatos; as como, las
actuaciones que tienen como fin la realizacin de los intereses generales,
pblicos o colectivos por expresiones generales o abstractas o unilaterales y
concretas debidamente encausadas en orden a garantizar la audiencia de los
interesados.
No se trata de una descripcin que corresponda a la concepcin especfica de
Acto Administrativo y, por ende, al respectivo procedimiento administrativo
que es el que acogemos en el Derecho peruano; sino de una descripcin o
concepto que respetando la naturaleza de las diversas categoras que
contienen expresiones administrativas (normas, actos administrativos,
convenios y contratos) es posible coordinarlas en un solo cuerpo normativo y
someterlas a reglas que pueden, tambin, constituirse en cuerpo de doctrina
especfico o particular, dentro del Derecho administrativo: Derecho del
Procedimiento Administrativo o Derecho Administrativo Procesal, distinto del
Derecho Procesal Administrativo que es el orden jurdico de la accin
contencioso-administrativa, en su expresin de tutela jurdica especfica.
4. PROCEDIMIENTO Y PROCESO
Como en toda disciplina de construcciones intelectuales o de objetos
culturales, los trminos cobran importancia, pues su entendimiento y acuerdo
depender de los conceptos a los cuales son aplicables. Se ha entendido que
entre procedimiento y proceso slo existira una diferencia conceptual de
gnero a especie y esto es correcto, pero en la medida que nos encontremos
en el mismo sector de actuacin (Proceso constitucional-procedimientos
constitucionales; Proceso judicial-procedimientos judiciales; Proceso
electoral-procedimientos electorales; Proceso-legislativo-procedimientos
legislativos; Proceso gubernamental-procedimientos gubernamentales;
Proceso administrativo-procedimientos administrativos).
Habr un proceso de formacin de la Ley, que significa composicin para la
realizacin del fin legislativo, pero este proceso se realizar por
procedimientos diversos que se refieren propiamente a los trmites
especficos, segn la particularidad de la ley.
En la Administracin de Justicia, el Proceso es la composicin general para la
realizacin del fin soberano que es la realizacin de la declaracin del
derecho y brindar la garanta definitiva para la realizacin del mismo, es
decir, para conceder Justicia.
En lo concerniente al Ejecutivo, habr un proceso de formacin de la voluntad
ejecutiva o un proceso de formacin de los actos de la Administracin para la
realizacin y concrecin de los fines de la ley, es decir, para traducir la ley en
realidad, hecho o accin real y concreta y, en cada posibilidad, se supone un
procedimiento, como el trmite especfico para alcanzar el fin de la ley. En
este campo, nadie discutir estas posibilidades; pero el problema estriba ya
en cuanto se pretende refundir la mecnica y dinmica del proceso, como va
de fin jurisdiccional y el procedimiento administrativo, como va de
realizacin de la ley; y, peor todava, cuando se las quiere licuar en una
misma disciplina de las ciencias jurdicas.
Tal vez, las posiciones anteriores pudieran parecer ingenuas, por cuanto, lo
que se pretende es armonizar la produccin del derecho con su aplicacin y,
porque se parte del supuesto que toda posibilidad jurdica requiere de un
proceso. Merkl sostiene que:
Todas las funciones administrativas y, en particular, todos los actos
administrativos son metas que no se pueden alcanzar sino por determinados
caminos. As, la ley es la meta a la que nos lleva la va legislativa, y los actos
judiciales y los administrativos son metas a las que nos conducen el
procedimiento judicial y el administrativo... proceso es el camino
--condicionado jurdicamente, de algn modo, en todo caso ms que por la
mera indicacin del fin del proceso--, a travs del cual una manifestacin
jurdica de un plano superior produce una manifestacin jurdica de un plano
inferior. Constituyen derecho procesal, todos aquellos elementos del
ordenamiento jurdico total, que regulan la va de produccin de actos
jurdicos a base de otros actos jurdicos, o, con la terminologa tradicional, la
aplicacin de los preceptos jurdicos... Si nos mantenemos dentro de la
divisin tripartita de las funciones jurdicas en legislacin, justicia y
administracin, resultan tres grandes tipos de procedimientos y tres
complejos de derecho procesal.

"Adolfo Merkl. Teora General de Derecho Administrativo. Madrid. Revista de

Derecho Privado, s/fecha. pp. 278 passim.
El problema no estriba en las generalizaciones; sino, en el esfuerzo de
procurar y sostener una indistincin entre el procedimiento administrativo
(Proceso de administracin), como va de realizacin concreta de la ley y el
Proceso, como categora judicial, al servicio de los fines de la administracin
de justicia como facultad soberana de declaracin del Derecho, que se deben
los sujetos entre s o uno con respecto al otro, como clausura definitiva de la
voluntad del Poder Pblico, respecto a lo que en el caso dice la ley y los
principios del Derecho. En realidad, no existe aspecto de la vida humana que
no se produzca por una actividad debidamente ordenada, regulada por ciertas
normas o principios y, dentro de la actividad jurdica, tanto en lo privado,
como en lo pblico, se producen los ms diversos procedimientos; es decir,
exigencias normativas a las cuales se ajusta la conducta humana para producir
manifestaciones jurdicas, de otras manifestaciones jurdicas, ms o menos
libres o restringidas. El real problema es ste: Todas esas "formalidades"
deben regirse por los mismos principios y normas y todas tienen la misma
naturaleza especfica? Claro que es posible, sobre la base de los rasgos
comunes de la similitud que plantea Merkl, llevarlas a una teora comn;
pero, como los fines son similares y no, los mismos, entonces, surgen las
diferencias y la necesidad de una distincin entre stas. No creo que exista
duda alguna en admitir que, partiendo del razonamiento de Merkl existan
tantos procesos, cuantas funciones estaduales se admitan. Merkl reduce las
funciones a las tres clsicas: Legislativo, Ejecutivo y Judicial y, en el marco
de su razonamiento de derivacin sucesiva de categoras jurdicas, se tendrn
tres procesos, uno para cada una de estas funciones y tres complejos
procesales que se corresponden. Resulta, sin embargo, que si bien el proceso
legislativo es un proceso constitucional, emerge tambin otra funcin
derivada con ese rango que es el control constitucional y que a partir de la
Constitucin se ha de derivar actos de control de constitucionalidad con lo
que tendremos un nuevo complejo procesal, cual es el respectivo al proceso
de control constitucional. Ahora bien, y qu con respecto a la funcin
electoral que llamo constitutiva, no le corresponde acaso un proceso en
relacin a la ejecucin de las normas electorales o es qu habr que anexar
esta funcin a la jurisdiccional, en la parte definitoria de conflictos
electorales y a la ejecutiva en la parte de aplicacin concreta de la ley
electoral. Podemos complicar ms el esquema si es que nos referimos a los
procedimientos en el Ministerio Pblico que, en nuestra organizacin peruana
no se anexa al Poder Judicial, aunque se le han asignado funciones en el
proceso penal, en lo que actuar como sujeto procesal de Derecho Procesal
Penal, pero, en lo que respecta al control de la legalidad Cul es su camino?
Cul es la naturaleza de sus procedimientos?
As; pues, el Proceso Legislativo, que plantea sus propios retos; y, de igual
modo, el Proceso Administrativo y el Proceso judicial tendrn que ver con su
denominacin y caracterizacin en cada caso.
El problema no es sencillo de dilucidar; pues, en la doctrina se confrontan dos
corrientes opuestas entre s y en la legislacin aparece, en ocasiones, cierta
confusin, en cuanto se recurren a las categoras procesales para asuntos
administrativos especiales, como ocurre en la legislacin peruana, en el
mbito de minera y de sanciones para determinados sectores, pero que no
llegan a transformar el procedimiento en un Proceso, de estricta
formalizacin y con producto final inamovible, pese a la utilizacin de la
misma terminologa. Particularmente se observa una tendencia, tambin en la
prctica a confundir estas instituciones, como en el caso de las llamadas
"jurisdiccin administrativa" que se ejerce por cuerpos colegiados, llamados
Tribunales o Consejos o Comisiones, cuyas resoluciones son tpicos actos
administrativos, recurribles en ejercicio de accin contencioso administrativa,
en el Derecho peruano (Constitucin de la Repblica de 1993, artculo 148o),
aunque materialmente tienen carcter jurisdiccional como acto del Poder
pblico, pero impugnable ante la Justicia.
Enrique Hervas Cuartero nos trae interesante exposicin con respecto a las
corrientes que pretenden explicar el asunto de las identificaciones y
diferencias del Procedimiento Administrativo y el Proceso. Cfr. Idem. Ley de
Reforma del Procedimiento Administrativo. Cuadernos de Documentacin No.
19. Instituto Nacional Prospectiva. Madrid 1980.
4.1 CORRIENTES QUE NIEGAN LA NATURALEZA PROCESAL DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
Al respecto se afirma de que en ambas instituciones se dan rasgos particulares
que acusan su diferencial naturaleza; as:
a) El funcionario administrativo acta como juez y parte; pues el asunto que
resuelve es asunto propio, en el sentido de identificacin de administracin-
funcionario. En el proceso, el juez es un tercero en la contienda.
b) El procedimiento es la tcnica de la administracin para asegurar la
realizacin concreta de un fin pblico. El Proceso es una funcin derivada de
la soberana del Estado, ajena completamente del asunto que se discute y
cuyo fin es la paz social por la aplicacin de la ley, cautelando su adecuacin
constitucional al caso concreto en litis.
c) El formal tracto procesal no existe en la secuencia procedimental
administrativa, subordinado al principio de flexibilidad e informalidad.
d) El procedimiento administrativo es un presupuesto o requisito (va previa)
para la consecucin de un proceso jurisdiccional (va sucesiva).
e) Las normas procesales son garanta final del Derecho, mientras que las
normas del procedimiento administrativo se concretan a la realizacin de una
funcin administrativa que persigue la satisfaccin de necesidades pblicas
mltiples y es garanta para el uso y disfrute de los derechos derivados de la
ley o de la actividad administrativa.
f) Las decisiones administrativas hace la cosa decidida o cosa juzgada
administrativa; mientras que las sentencias hacen cosa juzgada para el
ordenamiento jurdico nacional.
Con estas consideraciones, se concluye, por los ms recalcitrantes que las
tcnicas procesales no son aplicables al procedimiento administrativo.
4.2 CORRIENTES QUE CONSIDERAN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMO
UN AUTENTICO PROCESO
Quienes sostienen esta posicin aproximan la accin del Ejecutivo a la accin
jurisdiccional, en cuanto a la comunidad de los fines y argumentan:
a) La actuacin de la ley se desarrolla por el proceso y esto es una funcin, en
el Estado de hoy, tanto del Poder Judicial, cuanto del Poder Ejecutivo.
b) No existe diferencia entre los actos procesales y los procedimentales
administrativos, alegando identidad jurdica entre la resolucin judicial final o
sentencia y la resolucin administrativa o acto administrativo.
c) Entendida la jurisdiccin como la facultad de resolver o atender intereses
contrapuestos o satisfacer pretensiones, es una funcin realizable tanto por
los tribunales de justicia, cuanto por la Administracin; concluyendo, pues, en
la identidad de ambas instituciones.
d) El procedimiento administrativo importa al ejercicio de funcin del Estado,
como tambin lo es el proceso, de modo que su finalidad realiza el derecho
desde el primer momento; careciendo de sentido el de hacer diferencias por
sucesin o relaciones de antecedente-consecuente; es decir, de considerar al
procedimiento administrativo como el requisito procesal para la interposicin
de la accin contencioso administrativa; pues importa una falsedad, por
cuanto es abrir el errado camino de que necesariamente el procedimiento
administrativo tendra que desembocar en la jurisdiccin contencioso
administrativa, cuando no necesariamente es as, ya que producido el acto
administrativo tiene abierta la revisin en la misma sede administrativa y,
slo finalmente, concurrir a la accin jurisdiccional.
Como podemos apreciar no resulta nada fcil una distincin definitiva entre
procedimiento administrativo y proceso administrativo, tomado uno en sede
administrativa y el otro en sede judicial. Los autores presentan sus
perspectivas y razonamientos. Cfr. Jos Bartra Cavero. Procedimiento
Administrativo. Lima, Huallaga, 1994. 3era edicin. pp. 16 a 18.
4.3 NUESTRA POSICION
Si bien en nuestra legislacin existen aproximaciones de la actividad
administrativa procedimental a la actividad procesal judicial; sin embargo se
abre un diferencial entre ambas; y, no de mera apariencia; sino de
naturaleza. Una identificacin de proceso (judicial) y procedimiento nos lleva
a licuar funciones que, si bien participan de la misma naturaleza del poder del
Estado, sus fines son distintos y, por ende, las vas guardarn sus distancias en
esencia y forma. No negaremos que en la unidad del Derecho se encontrarn
en lugares que le son comunes, tanto en la Teora del Derecho como en la
Teora General del Proceso. Se entiende que cuando hablamos de naturaleza o
de esencia ( lo mismo para nuestros fines) no nos referimos a que ambas
instituciones sean tan radicalmente distanciadas como del hombre al vegetal;
sino, dentro del complejo jurdico son distintas entre s, sin que ello niegue
que puedan participar de similares institutos o que la legislacin que contiene
uno, pueda operar supletoriamente para el otro; pero, mutatis mutandis. En
realidad, cuando nos referimos al Proceso, lo comprendemos como la va de
ejercicio de la funcin judicial, como poder soberano especfico y formalizado
en un complejo de Organos con atributos de particular adjudicacin para
declarar lo que es de Derecho y, cuando nos referimos a la Administracin
Pblica, estamos haciendo alusin al realizador de los fines y metas legales
para el beneficio colectivo por acciones materiales generales y concretas,
marcando prioridades, dando materialmente bienes y servicios de diversa
ndole; es decir, a otro complejo de rganos ejecutores de la ley y tenedores
fsicos de la fuerza que el Derecho requiere para su garanta de realizacin.
Por eso, mientras el juez decide sobre la base de una composicin en litigio,
el administrador sobre el sustento de tener que satisfacer una necesidad
concreta sin necesaria composicin litigiosa, aunque pueda presentarse, en
ciertos casos, controversia de intereses entre dos o ms pretendientes al
privilegio que la ley pueda conceder. Esto no pretende ni identificar la
Justicia con el Proceso, entendido de modo general (actividad ordenada de
actos de poder pblico); ni reducir el actuar administrativo a la pura accin;
pues, sta tambin dicta normas (secundarias) y tambin declara lo que es de
razn legal.
El problema se resuelve en el origen, es decir en la distincin entre la funcin
justicia y la funcin administrativa, aspecto que quiero dilucidar sobre la
argumentacin que nos trae Hernando Devis Echanda:
"Para Carnelutti la distincin se funda en la diferencia entre el inters pblico
en cuanto a la composicin de los conflictos y el inters pblico que existe en
el conflicto, o sea entre inters pblico externo y los intereses pblicos
internos. La funcin procesal tiende a satisfacer el primero, y la
administracin persigue el desenvolvimiento de los ltimos." La funcin
administrativa se cumple en el conflicto; la funcin procesal, en cambio,
acta sobre el conflicto. Por lo tanto la diferencia entre acto procesal y acto
administrativo es claramente causal".
"Es decir lo que constituye la diferencia entre jurisdiccin y administracin es
la posicin del agente. Es criterio externo porque no se basa en el fin
perseguido, sino en el hecho externo de la posicin del juez y de la
administracin al obrar; el primero, frente a las partes; la segunda, como
parte".
El concepto de Ugo Rocco se aproxima al de Carnelutti, cuando dice que si el
Estado dentro de los lmites que el derecho le fija persigue su inters,
desarrolla una actividad administrativa, al paso que cuando interviene para la
satisfaccin de intereses que no son suyos, sino de los particulares y otras
entidades, que por s mismos no pueden lograrlo, existe jurisdiccin; que
administrar es cuidar intereses propios y perseguir fines directos, y hacer
justicia es intervenir en inters de otros y conseguir un fin indirecto".
Hernando Devis Echanda. "Compendio de Derecho Procesal. Teora General
del Proceso. Tomo I." Santaf de Bogot-Colombia, Editorial A B C, 1996.
Dcimo Cuarta Edicin. pp. 109 y 110.
La Constitucin peruana concede al Juez, y slo a l, la funcin de adecuacin
de su decisin al mandato constitucional, contra texto expreso de la ley, en
caso de incompatibilidad de sta con la Constitucin, (artculo 138o, segundo
aparte) y esta prerrogativa no es extensiva, por lo menos de modo expreso, a
la Administracin, la que se encuentra subordinada al Reglamento; ms ac
de la Ley. Slo el juez puede decidir ms all del Reglamento y de la ley;
nunca de la Constitucin, de la cual es garanta, en caso sub litis. Por ello, el
proceso constituye la va para el control del principio de legalidad en el
actuar administrativo. Tambin se hace preciso, en este caso, aclarar que no
se trata de escamotear el principio de legalidad, como subordinante del
actuar administrativo; pero, s, de precisar el mbito de actuacin de la
Administracin en el orden legal; pues, decir ley no importa restringirse a la
ley formal o a sus equivalentes ( Decreto legislativo y Decreto de Urgencia);
sino, desenvolverse en el orden normativo, de acuerdo a sus jerarquas. Es
nuestra opinin que, de sucitarse contradiccin entre la norma reglamentaria
o las directivas que la desarrollan para los efectos ejecutivos y la ley, el
funcionario debe proceder conforme a lo establecido a su fuente legal
prxima, es decir, de acuerdo al Reglamento o hasta a la Directiva, segn sus
niveles; pues son stas las normas ejecutivas y mantienen su validez, en tanto
no se declare su ilegalidad. En todo caso, al particular le queda acudir a las
garantas constitucionales, si se trata de un derecho constitucionalmente
protegido o a la interposicin de la accin popular, si fuera el caso. En
realidad este es un problema serio en nuestra Administracin Nacional. Para
el caso es posible plantearse las preguntas: Puede el funcionario del tercer
escaln inferior resolver contra una Resolucin Ministerial normativa, o puede
el Ministro resolver contra un Decreto Supremo, reprochndolo de
inconstitucionalidad y aun estuviera ste contra la Ley? Es que se puede
pretender que la Administracin Pblica est tambin autorizada para
efectuar "control constitucional difuso" o una especie de control de legalidad ?
Sobre qu bases constitucionales o legales ?
Si bien la Constitucin peruana de 1993, en el artculo 51o formula un
esquema de la jerarqua normativa, se trata de un enunciado general y difuso
que sustenta la jurisdiccin constitucional y orienta la actividad legislativa y
reglamentaria; pero, no importa una autorizacin para que se produzca un
control de constitucionalidad o de legalidad en sede administrativa, porque se
producira un verdadero caos. El Estado es un orden jurdico y cada elemento
del orden jurdico tiene un valor exigible, en tanto mantenga su validez o
presuncin de sta.
El artculo 51o mencionado reza: La constitucin prevalece sobre toda norma
legal; la ley, sobre normas de inferior jerarqua, y as sucesivamente. La
publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del Estado (Per.
Constitucin Poltica del Per 1993. Ttulo III del Estado y la Nacin. Captulo I
Del Estado, la Nacin y el Territorio).
Cosa distinta es el resultado de la interpretacin que tuviera que hacer el
aplicador de la Ley y del Reglamento, sea administrador o juez, contra cuyas
decisiones caben los recursos que correspondan. Esto puede resultar frente a
un hecho que ha de configurarse con una norma que aparentemente le
pudiera ser aplicada; pero que, si se examina desde la relacin hecho y
ubicacin sistemtica de la norma, el asunto pudiera estar fuera del mbito
de sta.
El artculo 114o del TUO de la LNGPA precisa cmo ha de conducirse el
procedimiento administrativo, en sustancia y resultado, ya que importar, en
su momento y en su caso, a la revisin por el juez competente, concluida que
fuera la va administrativa, principio o presupuesto validado en la Ley
Orgnica del Poder Judicial (artculo 23o), la que recoge la accin contencioso
administrativa. Esto no importa ni desnaturalizacin del procedimiento
administrativo ni negacin de su aproximacin a su pariente el proceso. Lo
ideal para la sociedad y el propio sistema de garantas de la Ley y del Derecho
es que la conformidad de la accin humana con la justicia suceda lo ms
prximo a quienes sufren lesin o a quienes reclaman lo que consideran de ley
o de derecho; pero como esto es slo un ideal; se abre el campo y la va en l
para la confirmacin o la reparacin de derecho. Por esta razn, la decisin
administrativa causa estado en la esfera de derechos administrativos y all
ser cosa decidida; pero, en la esfera del colectivo del sistema slo ser
posible una decisin final en el proceso jurisdiccional (cosa juzgada).
Precisamente, un avance de los ltimos tiempos es limitar el poder del
ejecutor de la ley por la discutibilidad jurisdiccional de sus decisiones, aun en
lo que suele alegarse como decisiones de gobierno, para ampliar cada vez ms
la garanta jurisdiccional del ciudadano frente a las posibilidades de
desviacin de la decisin administrativa. Es cierto que surge el problema de
las razones de eficiencia en el proceso judicial, pero ello es una inquietud
compartida doquiera que sea necesario administrar, pues responde a un
problema de cultura y de desarrollo social.
Aunque cargada de celos profesionales, vale la pena acotar la opinin de
Eduardo de Cabiedes, expuesta en el prlogo del trabajo de Cordon Moreno,
refiriendo que "El Derecho procesal, por obvio, hay que recordarlo, es una
rama independiente del ordenamiento jurdico y trasluce esa independencia
lo mismo en el Proceso Civil que en el Administrativo. Del mismo modo que
nadie pretende hoy que el Derecho Procesal Civil sea objeto de estudio por los
civilistas, igualmente equivocado es que el Derecho Procesal Administrativo lo
sea por parte de los administrativistas..." Apud. Cordon Moreno. La
Legitimacin en el Proceso Contencioso-Administrativo. Madrid, Universidad
de Navarra, 1979. Prlogo p. 12. 289 pp.. La aparente exageracin hay que
tomarla en el sentido de pretender incorporar el estudio del Proceso (Judicial)
Administrativo como parte del Derecho Administrativo, an se le llamara
Derecho Administrativo Adjetivo; con lo cual coincidimos, pero, de all a
negar que un administrativista no pueda abordar el estudio del Derecho
Procesal Administrativo, hay serias distancias; como las de negarle al civilista
el estudio del Derecho Procesal Civil; por el contrario, es frecuente la
conexin del civilista con el correspondiente derecho procesal civil; del
penalista con el derecho procesal penal; del laborista con el derecho procesal
laboral; y, por la misma razn, del administrativista con el derecho procesal
administrativo, en cuanto uno de los subconjuntos del derecho procesal
judicial. Claro est que, en tales casos, los estudios se enfocan por los
estudiosos como procesalistas, sean civilistas o administrativistas o penalistas
o laboristas, pues a nadie le puede estar prohibido estudiar una o ms
materias.
Manuel Mara Diez, en su libro Manual de Derecho Administrativo, expresa: "
Cuando escribimos el primer tomo de este Manual, dijimos que la obra
constara de dos tomos. Al iniciar esta segunda parte, mi colaborador, el Dr.
Toms Hutchinson, me sugiri, y yo acept, excluir de este volumen todo lo
concerniente al derecho procesal administrativo. De manera que hemos
resuelto que todo el Derecho Administrativo se desarrolle, efectivamente, en
dos tomos y separar la parte adjetiva de ese derecho que ir en su libro
distinto. No porque pensemos que el derecho procesal administrativo no
forme parte del Derecho Administrativo sino porque nos pareci que el
proceso administrativo --o el "contencioso administrativo" como
habitualmente se le llama-- es poco conocido en nuestro pas, porque salvo las
obras de Fiorini " Qu es el contencioso?..."
Manuel Mara Diez. "Manual de Derecho Administrativo. 1981. Plus Ultra,
Buenos Aires-Argentina." p. 7.
Por supuesto que, desde entonces, mucho se ha discutido en la doctrina y se
han clarificado ideas, como que se ha avanzado en los estudios de la doctrina
administrativa, de modo que las disciplinas se han ido definiendo y aclarando
en sus perfiles.
Por eso, concluimos en la independencia del Procedimiento Administrativo
con respecto al Proceso (judicial) y a sus diferencias como instituciones
jurdicas de fines distintos y correspondientes a distintas ramas y, por ende, a
la indiscutible integracin del Procedimiento Administrativo en el seno del
Derecho Administrativo, con sus caracteres y peculiaridades que le son
propias, ajenas al Proceso Jurisdiccional. Reconocemos, definitivamente, al
Procedimiento Administrativo, como una funcin del procedimiento jurdico e
institucin especfica del Derecho Administrativo, como lo son la Organizacin
Administrativa, la Polica Administrativa, los Servicios Pblicos, la Funcin
Pblica, el Dominio Pblico; pero, distinto del Derecho Procesal. Cfr. Adolf
Merkl. ibid. loc. cit. .
Toms Hutchinson hace una aproximacin y dice: "El proceso es una pluralidad
de actos caractersticamente coordinados, a travs de su recproca
interdependencia. Esta interdependencia es de la esencia del proceso, en que
un rgano absolutamente neutral y carente de todo inters en el pleito,
preside una contienda entre dos partes que ha de desenvolverse a travs de
un iter formal".
"Por su parte el procedimiento administrativo, aunque tambin es un iter, no
pretende garantizar la objetividad, neutralidad e independencia de la
decisin, sino asegurar la realizacin de un fin pblico por la misma
Administracin con arreglo a normas de economa, celeridad y eficacia y
dentro del respeto debido a los derechos de los particulares."

Toms Hutchinson." Ley Nacional de Procedimiento Administrativo. I". 1985,

Astrea, Buenos Aires - Argentina. p. 1.
Insistimos en que esta diferencia no impide la coordinacin entre ambas
disciplinas: El Derecho Administrativo Procesal y el Derecho Procesal
Administrativo, tanto para los efectos doctrinales, como para los normativos.
Es decir, las Leyes de Procedimiento Administrativo pueden hacer remisiones
a categoras procesales jurisdicionales, en cuanto stas tienen una vieja data,
pero, tales categoras deben adecuarse al contexto del procedimiento, es
decir a los principios que lo informan.
(*) Profesor Principal de la Universidad Privada Antenor Orrego. Profesor
Emrito de la Universidad de La Libertad. Trujillo.