COOPERAÇÃO INTERMUNICIPAL
Geraldo Alckmin
Governador do Estado de São Paulo
APRESENTAÇÃO
MENSAGEM DO GOVERNADOR
APRESENTAÇÃO
PREFÁCIO
INTRODUÇÃO
ESTUDOS
Consórcio Intermunicipal – Luiz Antonio G. Torres 17
Natureza Jurídica dos Consórcios Intermunicipais – Mariana Moreira 21
Consórcios: Recursos Humanos – José Roberto Lambert de Andrade 31
Possibilidades e Limites do Financiamento do Consórcio Intermunicipal
de Saúde – Áquilas Nogueira Mendes 35
Consórcios Administrativos Intermunicipais: Exigência ou Inexigibilida-
de de Licitação – Vera Lúcia de Oliveira Alcoba 40
Consórcios Intermunicipais: Modelo Organizacional – Carlos Corrêa Lei-
te, Cristina de Mello Gomide e Isabete Gabriel da Silva 48
Consórcios: Dever de Prestar Contas ao Tribunal de Contas – Edinaldo
Pinho 58
Consórcios, Kreise e Relações Intergovernamentais – José Mario
Brasiliense Carneiro 68
Contexto Institucional e Regulatório do Desenvolvimento de Quatro
Experiências de Consórcios de Saúde – Luísa Guimarães e Maria
Angélica Gomes 90
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• Consórcio: Uma FForma
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ENTREVISTA
Consórcios Intermunicipais – Chopin Tavares de Lima 203
LEGISLAÇÃO TEMÁTICA
Legislação Federal
Constituição da República Federativa do Brasil de 5/10/88 213
Emenda Constitucional 19 de 4/6/98 214
Lei Complementar 101 de 4/5/2000 (Lei de Responsabilidade na Gestão
Fiscal) 215
Código Comercial – Lei Federal 556 de 25/6/1850 e Atualizações (Con-
sórcios com Atividades Comerciais) 220
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LEGISLAÇÃO MUNICIPAL
Leis Orgânicas Municipais 257
PARECERES NA ÍNTEGRA
Repasse Financeiro de Entidades Governamentais e Não-Governamen-
tais aos Consórcios Intermunicipais 259
Tempo de Serviço Exercido junto a Consórcio Intermunicipal 262
Transporte Público de Passageiros 264
PARECERES – RESUMOS
Aquisição de Bens Públicos 269
Autorização Legislativa 269
Celebração de Convênio 270
Cessão de Bens Públicos 271
Constituição do Consórcio Intermunicipal 272
Execução de Serviços e Obras 272
Natureza Jurídica 275
Participação de Agente Político 276
Patrimônio 276
Pessoal 277
Poder Executivo 278
Saúde Pública 278
Tributos 279
RESPOSTAS – RESUMOS
Aquisição de Bens Públicos 281
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Contabilidade 281
Execução de Serviços e Obras 282
Licitação e Contratos 282
Saúde Pública 283
Tributos 283
Turismo 284
OUTRAS MANIFESTAÇÕES
Cooperação Intermunicipal: Aspectos Jurídicos 285
Tribunal de Contas do Estado de São Paulo: Manifestações 287
MODELOS 295
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INTRODUÇÃO
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ESTUDOS
CONSÓRCIO INTERMUNICIPAL1
Luiz Antonio G. Torres2
1
Estudo elaborado em novembro/95.
2
Advogado, foi procurador jurídico e consultor do Cepam e ministrou aulas em diversas
faculdades paulistas.
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bém dos convênios) é realizada pelo Poder Executivo, que necessita estar
autorizado pelo Legislativo, a fim de assumir os encargos previstos no
termo de cooperação.
A obrigatoriedade de autorização legislativa prévia é motivo de contro-
vérsias, pois há quem considere desnecessária tal permissão, por enten-
der que o Poder Executivo possui autorização genérica para a execução
de serviços públicos, constante de normas orgânicas como é o caso da Lei
Orgânica do Município, que confere àquele Poder competência para de-
cidir acerca da prestação e formas de execução dos serviços públicos em
geral. Nesse sentido, há decisão do Supremo Tribunal Federal, que consi-
derou inconstitucional a norma que exige autorização legislativa para a
celebração de convênios, por ferir o princípio da independência dos Po-
deres, consagrado na Carta Magna.
Para nós, entretanto, e sem pretender contestar decisão da mais Alta
Corte do País, vislumbramos equívoco na interpretação da norma. É que
a atuação ordinária do Poder Executivo, isto é, aquela realizada de forma
típica, não necessita de qualquer autorização específica, mas a imple-
mentação de ações de governo que envolvem contrapartida e, portanto,
obrigações extraordinárias que serão exigidas, não estão genericamente
autorizadas em normas orgânicas. Daí ser forçoso concluir que, se a ação
do Executivo implicar assunção de ônus e encargos de qualquer natureza,
necessária e indispensável será a autorização do Poder Legislativo, a fim
de que se conheça em que medida serão empregados os recursos públi-
cos em tais ações.
A formação do consórcio prescinde da criação de outra pessoa jurídi-
ca, diferente das dos partícipes. É o caso do consórcio do tipo “adminis-
trativo”, ao qual já nos referimos linhas atrás. Todavia, permanecendo
despersonalizado, o consórcio somente poderá atuar, no sentido de re-
alização de suas várias atividades, que envolvem a assunção de obriga-
ções e a aquisição de direitos, através da pessoa jurídica de um dos
consorciados. Isso causa, normalmente, certos incômodos, na medida
em que apenas um dos partícipes ficará com o encargo de “emprestar”
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sobre o assunto, fato que gerou, para cada órgão público, a decisão
própria de realizar ou não certame (concurso ou seleção) para os em-
pregos. As estatais, por exemplo, que não possuíam (e ainda não possu-
em) cargos públicos, estariam rigorosamente dispensadas da realização
de concurso para admissão de pessoal. Uma ou outra realizava uma
seleção pública para a contratação. Dependiam, para tanto, de seus
próprios regulamentos.
Assim, alterado o Texto Constitucional não há que se falar em seleção
pública, pois o preenchimento de vagas na Administração, tanto de car-
gos quanto de empregos e funções, dependerá de concurso público de
provas ou de provas e títulos. Temos que os consórcios intermunicipais,
dotados de personalidade jurídica, possuem empregos públicos em seu
quadro funcional, sendo denominados genericamente de servidores pú-
blicos, sob regime de trabalho laboral da CLT – Consolidação das Leis do
Trabalho.
Pode ser admitida, no entanto, a realização de concursos, digamos, mais
simplificados, a fim de atender à natureza e complexidade do emprego
que se deseja preencher. Tal procedimento é, inclusive, parte do atual
Texto Constitucional, em razão da redação dada pela Emenda Constituci-
onal 19, de 4/6/98, ao artigo 37, inciso II acima transcrito. É exemplo,
cremos, desse procedimento, a seleção de pessoal realizada através da
análise preliminar de curriculum vitae, que resulta em classificação de
candidatos que farão uma prova escrita e, posteriormente, uma entrevis-
ta. Para tanto, é preciso a divulgação de um edital de convocação, onde
constarão as regras do procedimento. Recentemente, a Agência Nacional
de Saúde Suplementar – ANS divulgou, inclusive por meio eletrônico, um
edital nesse sentido.
Se se puder nomear de “seleção pública” o procedimento acima men-
cionado, então é possível dizer que há possibilidade de ser realizada essa
forma de admissão. Não vemos, todavia, diferenças essenciais entre um e
outro procedimento, inclusive porque ambos exigirão a prévia criação le-
gal de empregos e a fixação das remunerações correspondentes.
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Advogado e técnico da Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam.
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Referências Bibliográficas
MACRUZ, José Carlos. Seleção pública na admissão de pessoal dos con-
sórcios intermunicipais. Informativo Jurídico do Cepam. São Paulo:
FPFL-Cepam.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 12a ed. São Pau-
lo: Revista dos Tribunais, 1986.
TORRES, Luiz Antonio Gonçalves. Consórcio intermunicipal. Informati-
vo Jurídico do Cepam. São Paulo: FPFL-Cepam.
5
Professor do Departamento de Economia da Faap/SP e técnico da Fundação Prefeito Faria
Lima - Cepam.
6
Para efeito deste artigo refere-se à concepção de consórcio de sáude como uma forma de
cooperação intermunicipal existente, entendida como “consórcios”, com personalidade ju-
rídica de uma sociedade civil, sem fins lucrativos, de direito privado.
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Nesses Estados, o consórcio é utilizado como um instrumento importante da política de
descentralização/municipalização da Saúde, sendo o aporte maior de recursos e, muitas
vezes, propiciados por um mecanismo de incentivo financeiro. Contudo, observa-se que
esse incentivo maior estadual acaba variando segundo cada gestão à frente da Secretaria de
Estado da Saúde.
13
A maioria dos consórcios de saúde realizam a transferência mensalmente. Entretanto, em
outros consórcios, a quota de contribuição pode ser bimestral, semestral ou em função de
projetos específicos.
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Para conhecimento detalhado das Instruções 1/98 do Tribunal de Contas do Estado de
São Paulo, acessar o seu site no endereço www.tce.sp.gov.br
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Advogada e técnica da Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam
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Referências Bibliográficas
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Paulo : Saraiva, 1996.
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MORBIDELLI, Janice Helena Ferreri. Um novo pacto federativo para o
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PIETRO, Maria Sylvia Zanella di. Direito administrativo. 11a ed. São
Paulo: Atlas, 1999.
SILVA, De Plácido e. Vocabulário jurídico. 4a ed. Rio de Janeiro: Forense,
v.1, 1996.
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• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Introdução
Os consórcios apresentam-se como uma das formas de cooperação in-
termunicipal entre entes de mesma espécie, isto é, pessoas públicas de
mesmo nível dentro da Federação, como, por exemplo, os consórcios entre
municípios. Diferenciam-se dos convênios, pois estes são celebrados en-
tre pessoas jurídicas de níveis diferentes.
Para as municipalidades, os consórcios podem constituir-se num valioso
instrumento para viabilizar parcerias e alianças intermunicipais, propici-
ando solução integrada e compartilhada de problemas comuns e amplia-
ção da oferta de bens e de serviços públicos. Nesse sentido, o consórcio
intermunicipal compõe, com os municípios e organizações da sociedade
civil, verdadeira rede interinstitucional, na qual prevalecem a cooperação
e a ajuda mútua, permitindo que os municípios assumam um papel de
articulador e de planejador, em oposição a um modelo de ação isolada e
competitiva entre eles.
O consórcio pode representar, para os municípios, uma forma economi-
camente viável de prestação de serviços públicos, com a redução de seus
custos operacionais. No entanto, quando se trata de municípios hetero-
gêneos quanto ao porte populacional e à realidade econômica e social,
podem ocorrer dificuldades na implementação, com a predominância da
ação ou situação a resolver, de um município de maior porte, sobre os
demais.
Através dos consórcios, os governos municipais podem maximizar o
aproveitamento de seus esforços e de sua capacidade, evitando a disper-
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Área de abrangência do consórcio.
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orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
O Gerenciamento de um Consórcio
O funcionamento de um consórcio impõe o desenvolvimento de
atividades cujo gerenciamento, volume, complexidade e diversidade
estão diretamente relacionados com a missão definida na sua consti-
tuição, com os objetivos propostos, com os aspectos econômico-fi-
nanceiros e com a realidade política e social dos municípios partici-
pantes.
Aqueles que escolherem atuar de forma cooperada, utilizando-se da
figura de consórcio intermunicipal, deverão firmar pacto de cooperação
entre si, podendo funcionar dessa forma, ou ainda através da criação de
uma entidade com característica de pessoa jurídica de direito privado,
constituída pelos municípios participantes do pacto.
Nesse sentido, o Cepam orienta que a melhor figura para a formaliza-
ção do consórcio é a sociedade civil sem fins lucrativos, de natureza jurídi-
ca privada.
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Estrutura Administrativa
A estrutura administrativa é a base que possibilita à organização atingir
seus objetivos. Assim, a definição dessa estrutura, que irá gerenciar o
consórcio, deve ser o resultado de um processo de divisão de trabalho, a
partir de alguns dos critérios para a departamentalização, distribuição e
delimitação dos poderes horizontal e vertical dentro do consórcio. Além
disso, é necessário definir os mecanismos de controle e coordenação,
estabelecer os canais de comunicação e os mecanismos para a tomada
de decisão.
A departamentalização pode ser assim estruturada:
• por função, como administração, finanças, recursos humanos, etc.;
• por área geográfica de atuação, quando um consórcio para a recupe-
ração de estradas de rodagem pode ter uma unidade para atuar no
Município A, outra para atuar no Município B, etc; e
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Conselho de Prefeitos
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Conselho de Municípios
Conselho Fiscal
Secretaria Executiva
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Planejamento
A adoção e a implementação de um processo de planejamento estraté-
gico, por parte do consórcio, devem ser encaradas como de vital impor-
tância pelos dirigentes municipais e pela entidade gestora do consórcio,
uma vez que ele deve permitir a reflexão e a construção de uma visão
conjunta do futuro para a microrregião, da redefinição da missão institu-
cional e dos compromissos a serem assumidos e compartilhados pelas
municipalidades, os quais nortearão a atuação da entidade.
O processo de planejamento consiste na formulação sistemática de um
conjunto de escolhas estratégicas que, de forma integrada, facilita a defi-
nição de prioridades, o estabelecimento das metas e dos recursos neces-
sários para atingi-las. Em última análise, ele determina os propósitos de
um empreendimento e os meios para alcançá-los.
Um bom planejamento tem como características ser :
• político, isto é, enquadrar-se nas diretrizes políticas em que está inserido;
• exeqüível, ou seja, elaborado dentro de sua realidade técnica, finan-
ceira, de recursos humanos e materiais;
• simples tanto no objetivo como na formulação das diretrizes; e
• flexível, de forma a adaptar-se às novas situações, sejam elas previsí-
veis ou não, possibilitando atender aos objetivos fixados.
O planejamento estratégico não é só reflexão, mas implica a formula-
ção de planos, programas e projetos e a definição da ação. Significa,
portanto, a fixação clara dos objetivos e do programa de execução, es-
tando inclusos, neste último, o cronograma das atividades, os recursos a
serem utilizados, os responsáveis pelas ações a serem desenvolvidas e a
forma de realização.
Assim, é necessário adotar um processo de planejamento para a ação
da entidade gestora do consórcio, que leve em conta os aspectos cita-
dos, e que também considere não só os problemas locais, mas igualmen-
te aqueles das comunidades vizinhas, de forma a atender aos interesses
comuns da população da área de atuação do consórcio.
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Recursos Humanos
O consórcio intermunicipal ao definir sua entidade-gestora, como deve
fazer qualquer organização, precisa considerar diversos aspectos relati-
vos a recursos humanos, a fim de que, em face de seus objetivos e finali-
dades, possa convenientemente obter, manter e desenvolver seu pessoal
e estabelecer uma política para sua gestão. Tais aspectos são:
• recrutamento e seleção de pessoas com perfil adequado às atividades
que serão desenvolvidas;
• treinamento para melhoria da mão-de-obra;
• estabelecimento de uma estrutura de cargos, que permita a realiza-
ção das atividades definidas para a entidade, compatível com as polí-
ticas organizacionais, mercado de trabalho, recursos existentes, etc.;
• criação de plano de ascensão que valorize o servidor e empreenda
seu desenvolvimento profissional; e
• implantação de um sistema de avaliação de desempenho que, a partir
da definição de indicadores, possibilite à organização avaliar se seus
recursos humanos estão correspondendo às expectativas e valorizá-los .
Os recursos humanos representam importante variável de uma organização,
pois são as pessoas que estabelecem os objetivos, executam as atividades e
promovem as inovações. Cabe, portanto, à organização procurar compatibilizar
seus interesses com as expectativas individuais, do grupo e sociais.
O quadro de pessoal de um consórcio pode ser composto por funcioná-
rios cedidos pelos próprios municípios, pelo governo estadual, como é o
caso dos consórcios de Saúde, cuja cessão se dá por intermédio da Secre-
taria de Saúde, ou, ainda, por funcionários contratados pelos consórcios,
através de concurso público.
Outra alternativa é a terceirização dos serviços. Nesse caso, é importante
que os administradores do consórcio verifiquem a existência de empresas,
na região, capazes de executar os serviços; avaliem a relação custo-benefí-
cio, pois, dependendo do valor, será preciso abrir licitação; e estabeleçam
um sistema de supervisão e acompanhamento dos serviços prestados.
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Sistema de Informações
Para tornar o planejamento, a coordenação, o controle de metas e da atu-
ação da organização e o processo de tomada de decisão efetivos, é necessá-
rio implantar um sistema de informações ajustado à realidade do consórcio.
Há que se pensar no desenvolvimento de um sistema que torne dispo-
nível, de forma integrada, informações relativas às realidades local e regi-
onal e à gestão interna do consórcio, de forma a propiciar consistência e
qualidade nos processos de tomada de decisão e de gestão.
São relevantes, também, informações sobre os aspectos legais, políti-
cos, geográficos, sociais, econômicos e culturais dos municípios partici-
pantes do consórcio, para possibilitar o planejamento e a execução das
atividades, bem como orientar o processo de tomada de decisão. Devem,
pois, ser contempladas informações que permitam:
• conhecer as expectativas e necessidades da população no âmbito e
na área de atuação do consórcio;
• compreender a inter-relação entre os aspectos legais, político, geo-
gráfico, social, econômico e cultural, que compõem o espaço no qual
atua o consórcio e a influência na sua gestão;
• articular-se com outros níveis governamentais e com organizações da
sociedade civil, de forma a facilitar a integração na sua atuação; e
• a criação de um sistema interinstitucional de informações.
Com relação à gestão interna, devem ser contempladas informações
referentes :
• à execução dos seus serviços;
• aos recursos humanos;
• às finanças;
• aos materiais e suprimentos, etc.
É importante também que o consórcio difunda externamente informa-
ções sobre sua atuação e gestão financeira, de forma a tornar conheci-
dos seu desempenho institucional, a avaliação e o controle de sua eficiên-
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Recursos Financeiros
Os recursos financeiros do consórcio intermunicipal podem ser consti-
tuídos por quota de contribuição dos municípios, gerados pela prestação
de serviços e/ou resultar de transferências dos governos estadual e/ou
federal. Independentemente da fonte, compete à organização gerenciar
esses recursos.
Nesse sentido, ao se estruturar, o consórcio intermunicipal deve prever
as atividades relativas à elaboração de orçamento, contabilidade, plane-
jamento, controle financeiro e prestação de contas ao seu Conselho Fis-
cal e ao Tribunal de Contas do Estado de São Paulo.
Referências Bibliográficas
CONSÓRCIO INTERMUNICIPAL: estudos, pareceres e legislação básica.
Informativo Jurídico Cepam. São Paulo: FPFL, n.11, nov./95.
GALBRAITH, J. R. Organization design. Reading, Mass.: Addison – Wesley,
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Rio de Janeiro: FGV, 1996.
MENEZES, Maria dos Santos. Organização administrativa. São Paulo:
FPFL, s.d., 11 p. (Seminário para Prefeitos e Vereadores dos Novos
Municípios)
○ ○ ○
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Agente da Fiscalização Financeira do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo – TCESP,
Unidade Regional de Araçatuba – UR 1, responsável por equipe técnica.
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Bacharel em Direito pela Universidade de São Paulo, mestre em Administração Pública e
doutorando em Administração de Empresas pela Fundação Getulio Vargas de São Paulo.
Coordenador de Projetos do Centro de Estudos da Fundação Konrad Adenauer em São
Paulo. e-mail: jmario.brasiliense@adenauer.com.br
22
Ver Fundação Konrad Adenauer, Série Debates, n. 6, págs. 76 e 77.
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Ver www.federativo.bndes.gov.br
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Ver www.ciff.on.ca
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A tradução literal para Kreis seria “círculo”, palavra que aqui normalmente se utiliza para
as organizações sociais em nível comunitário. Para a Administração Pública e o Direito brasi-
leiro, o termo pode ganhar interpretações como região administrativa, microrregião, sub-
região, esfera, distrito ou comarca. Sob o ponto da vista das Administrações Estaduais, os
Kreise poderiam equivaler às Regiões Administrativas ou a frações delas.
26
Ver Fundação Konrad Adenauer, Série Debates, n. 6, p. 52.
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Ver Fundação Konrad Adenauer, Série Debates, n. 6, p. 55.
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Do total de 14.561 municípios alemães, 81,2% tem população abaixo dos 5.000 habitan-
tes, 14,2 tem população entre 5.000 e 20.000 habitantes, 4,5% tem população entre 20.000
e 500.000 habitantes e somente 0,1% tem população com mais de 500.000 habitantes.
Apenas quatro cidades possuem mais de 1 milhão de habitantes.
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29
Sobre a questão federativa no Brasil ver Abrucio, 1998.
30
Segundo o princípio da subsidiariedade, cunhado nas Encíclicas Sociais, em tudo que uma
comunidade menor pode fazer por si mesma, uma comunidade maior, ou esfera governa-
mental superior, não deve interferir.
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31
Ver Leal, 1949.
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32
Ver Brasiliense Carneiro, 1994
33
Ver Jornal da Fenafisco. Brasília, Ano III, n. 8, jun./ 2000, p.8.
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Há experiências específicas e recentes sobre o planejamento reunidas pelo Programa Ges-
tão Pública e Cidadania conduzido pela FGV-SP, com aportes da Fundação Ford e BNDES
(http://inovando.fgvsp.br).
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As prefeituras e os consórcios, em tese, são particularmente desafiados a facilitar o acesso
aos serviços públicos, suprindo os interesses múltiplos dos indivíduos da maneira mais trans-
parente possível e evitando os labirintos dos múltiplos balcões.
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36
Ver Montoro, 2000.
37
Ver Brasiliense Carneiro, op. cit.
38
Com esses fins, observa-se que os consórcios mais estáveis buscam seu próprio aperfeiço-
amento ao nível do planejamento e gestão, tendendo a conseguir maior institucionalidade e
ganho de credibilidade junto às agências de fomento.
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Chama atenção a atuação dos consórcios principalmente em regiões metropolitanas e
conurbadas como a do ABC paulista, mas também em áreas essencialmente rurais. A respei-
to dessas e outras experiências, a Fundação Prefeito Faria Lima–Cepam possui extenso acer-
vo teórico e empírico disponível para consulta pública.
40
Nesse âmbito, observa-se o afloramento de movimentos sociais e organizações não-go-
vernamentais, a instalação de conselhos comunitários municipais, a prática do orçamento
participativo, a criação de câmaras setoriais regionais, as iniciativas de comissões de inqué-
rito sobre gestores e parlamentares locais, entre outras experiências. No processo eleitoral
deste ano, será inaugurado também o controle das campanhas e candidatos com base na
Lei 9.840, de Iniciativa Popular contra a corrupção eleitoral.
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Referências Bibliográficas
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estado e o contexto federativo brasileiro. Série Pesquisas .São Pau-
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BRASILIENSE CARNEIRO, José Mario. Responsabilidade local e desafio re-
gional: relações intergovernamentais na gestão de recursos hídricos.
1994. (Dissertação de mestrado da Escola de Administração de Em-
presas de São Paulo, Fundação Getúlio Vargas)
____. O Município e as relações intergovernamentais no cotidiano da
base federativa. In: O municípios e as eleições de 2000. Cadernos
Adenauer. São Paulo: Fundação Konrad Adenauer, n. 4, 2000.
FUNDAÇÃO KONRAD ADENAUER. O federalismo na Alemanha. Série
Traduções. São Paulo, n. 7, 1995.
____. Subsidiariedade e fortalecimento do poder local. Série Debates.
São Paulo, n. 6, 1995.
MONTORO, Ricardo, THAME, Antonio Carlos de Mendes (orgs.). Franco
Montoro. Instituto de Qualificação e Editoração – Iqual, 2000.
○ ○ ○
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41
Este trabalho foi apresentado no Segundo Congresso Brasileiro de Ciências Sociais em
Saúde, promovido pela Associação Brasileira de Saúde Coletiva, em São Paulo, em dezem-
bro de 1999. Participa da autoria do trabalho original Eduardo Guerrero, consultor em
Serviços de Saúde da Opas. O atual artigo contou com a colaboração de Luciano Prates
Junqueira.
42
Mestranda em Políticas Públicas da Escola Nacional de Saúde Pública da Fundação Oswaldo
Cruz, coordenou o acompanhamento de consórcios de saúde na Secretaria de Políticas de
Saúde do Ministério da Saúde, no período de 1997 a 1999.
43
Mestre em Ciência Política pelo Departamento de Relações Internacionais da Universida-
de de Brasília, foi diretora da Secretaria de Políticas de Saúde do Ministério da Saúde no
período de 1998 a 2000.
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pode indicar que ele cumpria a função de superar dilemas que os municí-
pios e Estados vivenciavam no processo de transformação do sistema de
saúde.
O consórcio é um pacto voluntário firmado entre governos com a fina-
lidade de alcançar objetivos comuns, mediante a soma de esforços e a
articulação de recursos físicos, financeiros e tecnológicos, na busca de
soluções dos problemas compartilhados. Está previsto na Lei Orgânica da
Saúde (Lei 8.080/90 e Lei 8.142/90) como meio de integração entre siste-
mas municipais de saúde na perspectiva da gestão única, para o desen-
volvimento, em conjunto, das ações e serviços que lhes correspondam.
Não se caracteriza, entretanto, como instância de gestão e nem substitui
a responsabilidade de nenhuma esfera de governo.
A constituição de consórcio não foi um fenômeno regular ao longo dos
anos (Quadro 1). Na segunda metade dos anos 90, teve uma rápida ex-
pansão e em 1998 contabilizava 143, integrando 1.740 municípios de 11
Estados. Existente em todas as regiões, concentra-se no Sul e no Sudeste.
Estima-se que 20 milhões de brasileiros residam em municípios consorci-
ados. Os motivos para sua constituição foram tanto a concentração quanto
a insuficiência da oferta regional de serviços. Por isso que a maioria des-
ses consórcios tem como objetivo prover meios para serviços complexos e
especializados de referência regional, caracterizando-se como instrumen-
to de organização e integração de ações de saúde, para permitir o acesso
dos usuários à rede ampliada e diversificada. Nesse sentido, além de con-
tribuir para a redução de iniqüidade no acesso aos serviços de saúde, é
considerado uma ferramenta de articulação do desenvolvimento
microrregional.
Variados estudos abordam os fatores que propiciam, condicionam e
motivam a constituição de consórcios em saúde. Dentre os fatores apon-
tados, ressalta-se a organização das forças políticas locais para identificar
alternativas para os problemas da saúde. Isso constitui uma política de
desenvolvimento regional por parte do Estado, mediante a organização
da atenção secundária e da terciária, possibilitando a integralidade e a
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Apresentação e Beneficiários
Os consórcios apresentados no Quadro1 têm em comum o fato de se-
rem os primeiros constituídos nos Estados de Goiás, Mato Grosso, Paraná
e São Paulo. Por isso, são considerados modelares, pois, de algum modo,
revelam as tendências da política de saúde no período.
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Objetivo e Estrutura
Quando se observam os objetivos de cada consórcio (Quadro 3), verifi-
ca-se que o principal é o da prestação de serviços, que vai desde a entre-
ga de medicamentos, a atenção secundária até o cuidado com o meio
ambiente, demonstrando que a promoção, a assistência e a qualidade de
vida são finalidades que agregam os diversos atores governamentais e
sociais, para se integrarem em uma tarefa comum.
Embora os arranjos formais sejam semelhantes, foram incorporados na
estrutura de cada consórcio uma modalidade distinta de condução políti-
ca e executiva para operacionalizar os serviços. Na experiência de Goiás,
é um Grupo Interinstitucional que assume o papel de apoio e cooperação
técnica, para estimular a prática associativa e os conteúdos de políticas e
de serviços. Na de Mato Grosso e do Paraná, a presença da Secretaria de
Estado da Saúde é ativa na gestão administrativa das ações consorciadas.
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Modelo de Funcionamento
As quatro experiências apresentam diferentes modelos de funcionamen-
to, apresentando preocupação de cooperação intermunicipal para cum-
prir, de forma mais plena, as responsabilidades com a atenção básica e
melhorar a capacidade resolutiva dos sistemas de saúde.
Serviços Oferecidos
As ações realizadas em cooperação intermunicipal podem ser uma al-
ternativa para capacitar o conjunto dos municípios no exercício de sua
autoridade sanitária, pois criam espaços novos de discussão regional, para
buscar eqüidade e soluções concretas, como se observa nos casos de
Mato Grosso e Goiás.
Em Estados com a descentralização mais avançada, como no caso de
São Paulo e Paraná, a prática da cooperação intermunicipal favorece a
discussão de novas atividades a serem desenvolvidas em conjunto. A
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Sustentabilidade e Recursos
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Fiscalização e Controle
Outra dimensão importante nesse processo de gestão consorciada é a
fiscalização e o controle social. Essas dimensões administrativas são im-
portantes para promover a transparência da administração pública dos
recursos. Essa transparência pode ser conseguida mediante a participa-
ção dos cidadãos, que se dá, principalmente, mediante os Conselhos de
Saúde, e isso vem ocorrendo sobretudo no Estado do Paraná.
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Planejamento Regional
Não há gestão sem planejamento. Apesar de o setor saúde preocupar-
se com esse processo, ele ainda apresenta limitações. Não resta dúvida de
que, para constituir uma gestão integrada, é necessário que haja uma
programação pactuada e que se disponha de maior flexibilidade median-
te a incorporação de novos instrumentos de gestão. É importante valori-
zar a qualidade de vida na perspectiva da promoção da saúde, pois as
experiências vêm revelando que os consórcios não são apenas uma nova
forma de gestão da assistência à saúde, para cobrir os déficits das ações
públicas de saúde nas regiões carentes, mas pode ser também uma nova
forma de oferecer à população de um território a atenção integral de
saúde na perspectiva intersetorial.
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Referências Bibliográficas
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CRUZ, M.C.M.T. O consórcio intermunicipal de saúde da microrregião
de Penápolis como instrumento de viabilização dos sistemas locais
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GUIMARÃES, L. Consórcios intermunicipais de saúde: a gestão estadu-
al e as relações cooperativas entre municípios nos Estados do Paraná
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cional de Saúde Pública, da Fundação Oswaldo Cruz/MS, para qua-
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Estudo prospectivo de três modalidades de consórcios intermunici-
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MT e associação dos municípios do Noroeste/PR. Brasília, 1998.
(mimeo.)
POSSAS, C. Estado, movimentos sociais e reformas na América Latina:
uma reflexão sobre a crise contemporânea. PHYSIS Revista de Saú-
de Coletiva, v. II, n. 1, 1992,.pp. 185-202.
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Anexo
Número de Consórcios Existentes e de Municípios Consorciados Informa-
dos pelas Secretarias Estaduais de Saúde, nos Anos de 1994 a 1998
Região/Estado Consórcios Existentes Municípios Consorciados
Abr./ Out./ Abr./ Dez./ Dez./ Abr./ Out./ Abr./ Dez./
94 97 98 98 99 94 97 98 98
Norte — — 1 1 1 — — 8 8
Pará — — — — 1 — — — —
Rondônia — — 1 1 — — — — —
Nordeste — 1 1 10 10 — 10 10 38
Bahia — — — — 2 — — — —
Rio Grande
do Norte — — — — 1 — — — —
Paraíba — 1 10 10 7 — 10 10 38
Centro - Oeste — 3 6 12 10 — 26 72 107
Goiás — — — 3 1 — — — 28
Mato Grosso — 3 6 9 9 — 26 72 79
Sudeste 6 82 80 88 93 53 945 906 931
Espírito Santo — 5 4 7 7 — 47 37 42
Minas Gerais 2 63 66 71 71 29 725 769 789
Rio de Janeiro 2 — 1 1 4 12 — 13 13
São Paulo 2 14 9 9 11 12 173 87 87
Sul 6 23 34 38 38 107 405 619 656
Paraná 3 16 16 20 20 66 280 273 310
Rio Grande do Sul 2 2 9 9 9 32 51 130 130
Santa Catarina 1 5 9 9 9 9 74 216 216
Total 12 109 122 143 155 160 1386 1615 1740
Fonte: Secretaria de Políticas de Saúde/Ministério da Saúde.
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O texto conta com a colaboração técnica de Ana Thereza Machado Junqueira, coordena-
dora do Núcleo de Cooperação Intermunipal, Unidade de Políticas Públicas da FPFL - Cepam
e referenciou-se pela discussão proposta no artigo publicado na coletânea de Textos Nepam.
Série Divulgação Acadêmica, n. 3, JUNQUEIRA, Ana Thereza M. (1995). Política municipal de
meio ambiente, In: BARBOSA, Sônia. A questão ambiental: cenários de pesquisa, Campi-
nas: Unicamp, Nepam, pp. 209-224.
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Geógrafo, especialista em rios e diretor de Relações Institucionais da Fundação SOS Mata
Atlântica
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Junqueira, (1995)
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Diretriz anunciada por Luiz Carlos Ross, responsável pelo Fundo Nacional de Meio Am-
biente–FNMA, no 4o Encontro Estadual da Associação Nacional de Municípios e Meio Am-
biente – Anamma, março de 2000, Embu ( SP).
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Agenda 21 Local
Propor a realização e implantação da Agenda 21 Local, com ênfase numa
pequena escala de ação regional ou local, parece ser a melhor forma de
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das Leis Orgânicas Municipais – LOMs, concluía que o “tema meio ambi-
ente, foi intensamente debatido durante o processo de elaboração da
LOM, foi o terceiro mais polêmico (46%), ultrapassado apenas pela saú-
de (52%) e pela educação (50%); que em sua maioria, as LOMs remete-
ram à legislação complementar ou ordinária a regulamentação da execu-
ção de suas competências (55%); que a participação popular foi intensa
e importante nos assuntos de interesse da coletividade, em que 15% das
cidades condicionaram as decisões do Poder Executivo sobre o patrimô-
nio cultural e ambiental à prévia consulta popular”.
“A proposta de uma ação integrada dos vários órgãos públicos munici-
pais auxilia a desburocratização da Administração Municipal; a setorização
pode se constituir numa decisão prematura e seu campo de atuação ser
restrito àquilo que não tem interesse para outros órgãos já consolidados;
ou então corre-se o risco de simplesmente mudar o nome de um Depar-
tamento de Parques e Jardins ou Áreas Verdes para o status de uma
secretaria, com atribuições restritas e sem uma competência de
coordenação”.(Junqueira, 1995: 221)
Uma iniciativa, no sentido de superar a departamentalização, vem sen-
do desenvolvida pelo Estado de São Paulo com a gestão dos recursos
hídricos através da Lei 7.663/91, que institui a Política Estadual de Recur-
sos Hídricos. É inegável que esta lei é uma conquista da sociedade, que se
mobilizou através dos mais diversos segmentos sociais e dos consórcios
intermunicipais, entre outros, e vem representando um grande avanço
para a proteção, recuperação e conservação das águas do Estado. Funda-
mentou o gerenciamento descentralizado dos recursos hídricos, através
dos Comitês de Bacias Hidrográficas, integrou os órgãos gestores no
setor público e privado no qual participam Estado, municípios e socieda-
de civil, tornando mais flexíveis e participativas as decisões. Além disso,
passa a haver maior integração regional entre os diversos órgãos públicos
e privados que, antes, se dava de forma pontual e isolada.
Porém, esse novo modelo traz novos desafios. Um dos principais será
democratizar a informação e formação junto à população, pois os proble-
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bre Sistema Estadual de Recursos Hídricos.
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Anexo
Relação de Consórcios e Associações de Municípios do Estado de São Paulo
Nome Comitê de Bacia Cidade
Congregação das Associações da Serra da Alto Tietê Mairiporã
Cantareira - Casc
Cons. Desenv. Integr. do Vale do Paraíba - Paraíba do Sul e Pindamonhangaba
Codivap Mantiqueira
Cons. Interm. das Bacias dos Rios Piracicaba, Capivari e Americana
Piracicaba e Capivari Jundiaí
Cons. Interm. do Escr. da Região de Médio Paranapanema Assis
Governo de Assis - Cierga
Cons. Interm. dos Vales Tietê - Paraná Tietê Jacaré Jaú
Cons. Desenv. Integr. da Região da Baixada Santista Santos
Baixada Santista - Condesb
Cons. Desenv. Integr. da Região de Alto Paranapanema Itapetininga
Governo de Itapetininga – Condergi
Cons. Desenv. Integr. da Região de São José dos Dourados Três Fronteiras
Governo de Jales
(continua)
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Este artigo teve como base o texto elaborado pelo autor para o Seminário As Questões do
Lixo Urbano, realizado em 1999, pela Gazeta Mercantil.
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Técnico da Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam
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Chamamos de lixão ao local inadequado para disposição final de lixo, no qual resíduos
urbanos são lançados e deixados descobertos, sem tratamento ou controle.
51
Com fácil acesso rodoviário, distância adequada de assentamentos populacionais, próxi-
ma às fontes de geração de resíduos e distante de corpos d´água.
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Quem É o Responsável?
É do município a titularidade dos serviços relacionados à limpeza urba-
na – organização, gerenciamento e execução das atividades de varrição,
coleta, transporte, transbordo, tratamento e disposição final dos resíduos
sólidos – assim como é do município a competência para a regulação das
condutas do cidadão, quanto ao manejo e acondicionamento do lixo.
E é o município, portanto, que pode outorgar a prestação desses servi-
ços a entidades públicas ou paraestatais, assim como delegar sua execu-
ção a uma empresa privada, por contrato (permissão, concessão, contra-
to de prestação de serviço), mediante processo licitatório.
As frases acima somente não são consensuais quando se trata de muni-
cípios em regiões metropolitanas (RM).
Desde a instituição das RM pela Constituição de 1967, os serviços de
limpeza pública (com exceção da coleta domiciliar) podem ser considera-
dos de interesse metropolitano e, assim, ser gerenciados por entidade
metropolitana.
Nas RM o modelo pode ser centralizado52 , como o existente na RM de
Salvador, descentralizado como na RM de São Paulo, ou de gestão inte-
grada53 , como vem sendo preconizado por alguns estudos recentes.
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52
“A premissa maior da gestão centralizada é a concentração, no plano metropolitano,
como competência privativa do Estado, de todas ou de quase todas as atividades operacionais
dos serviços, para todas as suas fases, com exceção da fase da coleta domiciliar do lixo”. Cf.
Relatório Final Consolidado da Proposta Básica do Modelos de Gestão de Resíduos Sólidos
para a RM de São Paulo, Assessoria de Projetos Especiais da Secretaria do Meio Ambiente –
SMA/SP, com base em estudo do Prof. Alaôr Caffé Alves.
53
“A gestão integrada compreende a articulação orgânica dos diferentes agentes públicos
locais e regionais atuantes na região metropolitana, mediante planejamento integrado, co-
ordenação, controle e fiscalização participativos, e execução descentralizada.” Cf. Relatório
acima citado.
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54
O projeto de lei de iniciativa do senador José Serra, por exemplo, estabelece normas para
a organização do sistema de saneamento básico nos Estados, Distrito Federal e municípios,
especialmente quanto às competências dos poderes concedentes dos serviços do setor, bem
como às diretrizes para as concessões e permissões da prestação desses serviços. Nesse
projeto, também são tratadas as relações de controle entre o poder regulador e os órgãos ou
entidades públicas ou privadas que prestam os serviços de saneamento básico.
55
Há quem defenda que esse ato não seja obrigatório, pois o Executivo possui autorização
ampla para a execução de serviços públicos de sua competência.
. ○ ○ ○
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A idéia de empresa pública intermunicipal para a gestão de resíduos sólidos - Epir surgiu
por volta de 1992, como resposta a uma questão formulada ao Cepam pela Secretaria de
Ciência e Tecnologia do Estado de São Paulo, que desenvolvia um programa de apoio à
adoção de usinas de reciclagem de lixo por consórcios intermunicipais. Esta iniciativa gerou
a formalização de algumas Epirs, que ficaram apenas no papel, devido à descontinuidade
administrativa. O Cepam produziu uma publicação, em 1993, sobre o assunto.
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Referências Bibliográficas
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estudos, pareceres e legislação básica. Informativo Jurídico do
Cepam, São Paulo, ano X, n. 11, nov./95.
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São Paulo, 1997
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manual de gerenciamento
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 8a ed. Atualizada.
São Paulo: Malheiros ,1996.
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Este texto é baseado no artigo Consórcios Intermunicipais no Estado de São Paulo: Saúde,
Educação e Assistência Social apresentado no V Congresso do Conselho Latino-americano
de Desarrollo, em Santo Domingo em outubro de 2000. O levantamento realizado contou
com a colaboração dos estagiários Pedro Murilo Sales Nunes e Andréa Oliveira Villela, e
referência bibliográfica por Maria Aparecida A. Soares.
58
Administradora Pública e mestre em Administração e Planejamento Urbano pela Escola de
Administração de Empresas de São Paulo- Fundação Getúlio Vargas, técnica da Fundação
Prefeito Faria Lima - Cepam, professora da pós-graduação da Faculdade Tibiriçá e da gradu-
ação da Faculdade Sudoeste Paulistano/SP, e-mail: casi@zaz.com.br
59
Fonte: Estimativa populacional 1998/FIBGE
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60
Abruccio e Couto, 1996: 40-41.
61
Segundo Ana Thereza Junqueira, técnica do Cepam, “a idéia de consorciamento estava
presente já na primeira Constituição paulista, de 1891”.
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Esse levantamento está sendo encaminhado para as Secretarias de Estado de Assistência
Social, Educação e Saúde, bem como para o Conselho dos Secretários Municipais de Saúde
– Cosems/SP, União dos Dirigentes Municipais de Educação – Undime/SP e Frente Paulista
dos Dirigentes Públicos Municipais de Assistência Social, para que sejam identificadas outras
experiências que não constem desse levantamento.
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Os consórcios podem ou não assumir personalidade jurídica de sociedade civil sem fins
lucrativos. Entretanto, esse texto tratará apenas daqueles com personalidade jurídica de
direito privado.
64
Os dados dos consórcios de Conchas, Codivar (Pariquera-Açú) e Condergi (Itapetininga)
referem-se à pesquisa de 1998, em função do questionário não ter sido entregue a tempo.
65
O Consórcio da Microrregião de Corumbataí está em funcionamento. O Cepam manteve
contato, mas não recebeu as informações do levantamento.
66
O Cepam tem informação que estavam sendo organizados os consórcios nas regiões de
Limeira, São Pedro e Americana. Entretanto, não conseguiu identificar com os agentes locais
se os consórcios foram formalizados.
67
Esse consórcio teve seus serviços municipalizados para um dos municípios participantes
do consórcio.
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A estimativa populacional do IBGE em 1998, para o Estado de São Paulo, é de 35.284.072
habitantes.
69
JUNQUEIRA, A. T. M., MENDES, A. N., CRUZ, M. C. M. T. Consórcios intermunicipais de
saúde no Estado de São Paulo: situação atual. Revista de Administração de Empresas – RAE,
1999.
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Sistema de Informações Ambulatoriais -SIA e Sistema de Informações Hospitalares – SIH.
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Dois consórcios não responderam a essa questão.
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Consórcio de Educação
No levantamento realizado pelo Cepam, há um único consórcio de edu-
cação e, este, se encontrava desativado. O consórcio foi criado no início
da década de 1990, na região de governo de São João da Boa Vista, com
sede em Casa Branca, com a finalidade de planejar as ações de educação,
com intuito de melhoria do ensino fundamental, com o apoio da Funda-
ção de Desenvolvimento da Universidade do Estado de São Paulo –
Fundunesp. Não há registro sobre outra forma de parceria intermunicipal
na base de dados do Cepam.
Considerações Finais
Com base no levantamento realizado, observa-se que a maioria dos
consórcios em funcionamento é antiga, instituída na década de 1980, já
atingindo mais de dez anos de existência. Destaque deve ser dado ao
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O movimento Criança Prioridade 1 na região do Grande ABC, a Rede Adolescente na
região de São João da Boa Vista, o Pacto Metropolitano para a Infância da região de Santos,
são alguns exemplos dessas formas de cooperação intermunicipal não institucionalizada
como sociedade civil sem fins lucrativos.
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ampliados para entender às diversas parcerias que hoje têm sido firmadas
com os municípios e outros agentes que também interferem nas políticas
sociais – empresários, entidades da sociedade, governo do Estado etc.
Essas pesquisas precisam verificar até que ponto essas formas de coope-
ração intermunicipal têm alterado as condições de vida de seus municípi-
os através dessa forma consorciada.
Por fim é importante observar que, como a maioria dos municípios bra-
sileiros tem até 30.000 habitantes, não é possível pensar na organização
de alguns serviços sem se considerar a necessária cooperação intermuni-
cipal. Em momentos de crise do Estado, a associação entre os municípios
pode ser uma alternativa para a utilização dos recursos de forma mais
eficiente e eficaz, transformando as políticas sociais, de fato, efetivas,
melhorando a qualidade de vida da população.
Referências Bibliográficas
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bito local. Rev. Perspectiva, São Paulo: Fundação Seade, v.10, n. 3,
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regionais: novos arranjos institucionais e desafios para a imple-
mentação de políticas públicas, In: A nova organização regional do
estado de São Paulo. São Paulo: Fundap, 1992.
BRASIL (país). Lei 8.080, de 19 de setembro de 1990. Dispõe sobre as condi-
ções para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização
e o funcionamento dos serviços correspondentes e dá outras providên-
cias. Diário Oficial da União, Brasília, n. 182, p. 18055-9, 10 set. 1990.
____. Lei 8.142, de 28 de dezembro de 1990. Dispõe sobre as condi-
ções de participação da comunidade na gestão do Sistema Único
de Saúde – SUS.
○ ○ ○
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Este trabalho discute resultados parciais da pesquisa Gestão Estratégica de Políticas Públi-
cas pelos Governos Subnacionais: Análise da Experiência Municípios Saudáveis e Consórci-
os de Saúde no Estado do Paraná, financiado pelo Núcleo de Pesquisas e Publicações - NPP
da Eaesp/FGV.
74
Administradora, doutora pela Eaesp/FGV e pesquisadora científica do Instituto de Saúde
da Secretaria de Estado da Saúde de São Paulo e professora da Escola de Administração de
Empresas de São Paulo – FGV.
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Pesquisadora científica II, mestra pela Faculdade de Saúde/USP, do Instituto de Saúde da
Secretaria de Estado da Saúde de São Paulo.
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- Vilaça Mendes, E. Distrito sanitário: o processo social de mudança das práticas sanitárias
do Sistema Único de Saúde. São Paulo-Rio de Janeiro: Hucitec/Abrasco , 1995.
77
- O Sistema Único de Saúde, como foi mencionado acima, constitui-se na política pública
de saúde, definida na Constituição Federal e em Lei Complementar. Além disso, constitui-se
também na rede de prestação de serviços do Estado. Assim, quando se fala do SUS, pode-
se estar falando tanto da política pública, quanto do sistema estatal de prestação de servi-
ços. Temos no Brasil um sistema plural de atenção à saúde, composto pelo subsistema
estatal (rede do SUS), pelo subsistema de atenção médica supletiva (conveniada e contrata-
da pelo SUS) e pelo subsistema de desembolso direto (convênios, seguros e pagamento
individual pelos serviços). Neste texto estamos nos referindo à “política SUS”, a qual deve se
submeter o sistema de saúde como um todo.
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A Descentralização na Prática
O modelo médico-assistencial privatista construído e consolidado por
um conjunto de políticas públicas vigentes, principalmente, na década de
70, tem como conseqüência o centralismo sanitário. Ou seja, os investi-
mentos, nesse período, foram relativamente concentrados na expansão e
no incremento de serviços de alta densidade tecnológica e portanto loca-
lizados nos grandes centros urbanos. (MENDES, 1995)
Dentro dessa tradição do centralismo sanitário, Curitiba, Londrina, Cas-
cavel e Maringá eram os grandes centros urbanos onde se concentraram
os recursos especializados do Estado do Paraná. Parece inegável, que,
com a implementação dos consórcios, os níveis de atenção secundária e
terciária se viabilizaram de forma mais equilibrada e melhor distribuída
neste Estado, desconcentrando-se daqueles centros. Como é apontado
na entrevista de Isaías Contoia Luiz, assessor da Macrorregião de Campos
Gerais: “Você tem que pegar algumas outras regiões do Estado - aí é o
papel reitor do Estado, papel importante do Estado, aí o Estado tem que
ajudar, porque sozinha aquela região não vai conseguir. Ali o Estado tem
um papel fundamental, que o Estado tem que chegar lá e... investir em
cima, controlar. Pega a questão do câncer, por exemplo, quer dizer, a
referência para câncer no Estado hoje, tem... duas ou três referências;
nós temos que melhorar isso daí, temos que pôr mais referências para
tratamento do câncer”.
Custeio do Sistema
Uma das questões que a Secretaria Estadual de Saúde tem discutido
com os consórcios e seus respectivos municípios associados é a do custeio
do sistema. Existe uma defasagem entre a organização do nível primário
– pouco desenvolvido – nos municípios e dos níveis secundários e terciários
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Planejamento Integrado
Pode-se observar que os municípios contaram com o apoio logístico e
financeiro das instâncias estaduais e federais e que foram articulados por
uma política estadual de atenção secundária e terciária do SUS. Entretan-
to, parece que uma das maiores dificuldades na criação e organização
desses consórcios é o planejamento integrado. Os municípios têm papel
secundário na elaboração e gestão da política de saúde microrregional.
Embora caibam também aos secretários municipais de saúde a decisão
em relação à programação pactuada e integrada (PPI), na prática, o pla-
nejamento de atendimento do consórcio é feito a partir da demanda ao
serviço. Ou seja, o consórcio passa a ofertar serviços de saúde definidos e
direcionados exclusivamente pela demanda local e espontânea, sem a
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Conclusões
A partir dos dados coletados através de entrevistas e visitas a dois dos
consórcios, observamos que a experiência acumula avanços em diversos
aspectos:
• Evidências empíricas levantadas durante o trabalho de campo no Es-
tado do Paraná - junto à secretaria estadual, consórcios e prefeituras
municipais - permitem afirmar, que o fato de existirem 20 consórcios
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Prefeito do Município de Santo André e professor de Administração da Escola de Adminis-
tração de Empresas de São Paulo – Fundação Getúlio Vargas (Eaesp-FGV) e de Economia da
Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP).
79
Assessora de Ação Regional da Prefeitura de Santo André e coordenadora do Programa
de Pós-graduação em Arquitetura e Urbanismo da Universidade Mackenzie/SP.
80
As sete cidades que compõem a região do Grande ABC são Santo André, São Bernardo do
Campo, São Caetano do Sul, Diadema, Mauá, Ribeirão Pires e Rio Grande da Serra.
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O primeiro mercado consumidor do País é a cidade de São Paulo e o segundo a cidade do
Rio de Janeiro. Fonte: Target Consultoria, janeiro de 2000.
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co. Esse debate não envolveu todas as prefeituras, uma vez que algumas
se mostravam desinteressadas pelo processo de articulação regional. No
entanto, os candidatos ao cargo de prefeito, conscientes da importância
dessa articulação para a resolução de problemas municipais, envolveram-
se na discussão e na sua maioria foram eleitos no pleito do mesmo ano.
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mas de regulação que não são nem mercantis, nem próprias do Esta-
do. Para esse autor, governance ou governança é a sociedade civil
menos o mercado, mais a sociedade política local, os notáveis e as
prefeituras (Lipietz, 1994).
Borja e Castells (1996) afirmam que os governos locais adquirem im-
portância central com a crise na estrutura de poder que afeta as nações
no novo sistema global. Para eles, o Estado Nacional é pequeno demais
para controlar e dirigir os fluxos globais de poder, riqueza e tecnologia
contemporâneos e, por outro lado, muito grande para representar a
pluralidade dos interesses sociais e as identidades culturais da socieda-
de, perdendo, portanto, legitimidade como instituição representativa e
como organização eficiente. Segundo os mesmos autores, do ponto de
vista administrativo e financeiro, os governos locais dependem dos Es-
tados Nacionais e detêm menor poder e poucos recursos para controlar
agentes econômicos e políticos globais. Por outro lado, apresentam van-
tagens por estarem mais próximos dos agentes produtores do espaço
urbano na gestão de um novo sistema técnico-econômico (Borja e
Castells, 1996).
As experiências de articulação entre o setor público e o privado revelam
uma possível reorientação dos governos locais mediante a introdução, na
agenda política local, de questões relativas ao desenvolvimento econômi-
co e social. Para isso, faz-se necessário distinguir com clareza as iniciativas
de desenvolvimento econômico local das propostas de política urbana
abarcadas pelo conceito de desenvolvimento urbano, bem como do con-
ceito de desenvolvimento sustentável.
Além desses autores que apontam teoricamente a importância do Po-
der local nos rumos do desenvolvimento sustentável, podemos citar cor-
retamente o exemplo da Terceira Itália no desenvolvimento de redes de
pequenas e médias empresas, que consolidaram e ampliaram a econo-
mia italiana. Constitui-se num exemplo prático para a filosofia de ação da
experiência do Grande ABC.
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Referências Bibliográficas
BORJA, J., CASTELLS, M. Local and global: the management of the cities
in the information age. Istambul: United Nations Center for Human
Settlements Habitat II, 1996.
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Engenheiro civil. Mestre em Irrigação e Drenagem pela Universidade de São Paulo – Esalq.
Coordenador-geral do Consórcio Intermunicipal das Bacias dos Rios Piracicaba e Capivari.
agua@agua.org.br
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Economista. Coordenador de Projetos do Consórcio Intermunicipal das Bacias dos Rios
Piracicaba e Capivari e secretário executivo da Rede Brasil de Organismos de Bacias Hidro-
gráficas – Rebob. rebob@agua.org.br
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dos usuários públicos e privados, tanto nos órgãos colegiados, como nas
agências de bacia, essas entidades executivas e de apoio aos comitês de
bacia, a serem criadas, ainda.
Financiamento da Entidade
As receitas do consórcio provêm de duas fontes: própria e de terceiros.
A receita própria corresponde aos repasses de cada membro e é efetuada
de duas maneiras: custeio e investimento. A contribuição de custeio é
obrigatória para todos os membros. A de investimento pode ser
estabelecida para todos ou parte dos membros e a receita de terceiros
provém de convênios, doações, patrocínios, entre outras fontes.
O orçamento anual de custeio do Consórcio Piracicaba-Capivari é da
ordem de R$ 500 mil, proveniente de quotas mensais de contribuição de
seus membros, mas já chegou a ser de R$ 1 milhão por ano. Através de
parcerias e captação de recursos junto aos órgãos estaduais e federais e à
iniciativa privada, é possível aplicar, anualmente, cerca de outro R$ 1 mi-
lhão em obras e ações ambientais de âmbito regional.
Os municípios membros do consórcio estão retomando a contribuição de
investimento suspensa em 1993, através do repasse de R$ 0,01/m3 de água
consumida em cada município, significando uma estimativa de arrecada-
ção de R$ 2 milhões/ano para aplicação em obras e ações por bacia.
Há uma compreensão clara de que uma entidade regional, de bacia
hidrográfica, precisa ter autonomia técnica, administrativa e financeira, para
que as finalidades sejam atingidas em sua plenitude, bem como para realizar
parcerias e conseguir efeito multiplicador em sua dotação orçamentária.
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Referências Bibliográficas
BROCHI, D.F. O Consórcio Piracicaba-Capivari e a luta pela água. Eco-
nomia em Perspectiva – Carta de Conjuntura. São Paulo: Conselho
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CAPIVARI E JUNDIAÍ. Implantação, resultados e perspectivas. Cam-
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CONSÓRCIO PIRACICABA-CAPIVARI. Gestão de recursos hídricos ou de
bacias hidrográficas – resumo – estudo de caso. Secretaria Executi-
va. Seminários em Nível Nacional – Convênio com o Fundo Nacional
do Meio Ambiente, Americana, 1997.
CONSÓRCIO PIRACICABA-CAPIVARI, DAEE, FUNDAP. Semana de de-
bates sobre recursos hídricos e meio ambiente – Piracicaba. Publi-
cação nº. 8 do Consórcio Intermunicipal das Bacias dos Rios
Piracicaba e Capivari, 1992.
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Uma versão deste trabalho foi apresentada no V Congreso Internacional del Clad sobre la
Reforma del Estado y de la Administración Pública, de 2000.
85
Técnica em Planejamento e Gestão da Diretoria de Gestão de Políticas Governamentais da
Fundap e Doutoranda em Saúde Pública, FSP/USP.
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Não chamo simplesmente de rede social porque esta expressão significa “todas as rela-
ções que um indivíduo percebe como significativas ou define como diferenciadas da massa
anônima da sociedade” (Sluzki:42).
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A DIR XX é órgão regional da Secretaria de Estado da Saúde de São Paulo, com sede em
São João da Boa Vista e cuja região de abrangência tem 25 municípios: Arthur Nogueira,
Engenheiro Coelho, Estiva Gerbi, Itapira, Jaguariúna, Mogi-Guaçu, Mogi-Mirim, Santo An-
tonio da Posse, Casa Branca, Itobi, Santa Cruz das Palmeiras, Tambaú, Tapiratiba, São José
do Rio Pardo, Águas da Prata, Divinolândia, Espírito Santo do Pinhal, Santo Antonio do
Jardim, São João da Boa Vista, São Sebastião da Grama, Vargem Grande do Sul, Holambra,
Mococa, Caconde e Aguaí.
88
O planejamento intersetorial foi proposto pelo prof. dr. Luciano A. Prates Junqueira à sra.
Ana Lúcia Navarro, dirigente de planejamento da DIR XX e aos prefeitos da região, reunidos
em um seminário. Aceita a proposta, a Fundap orientou o processo, utilizando uma
metodologia de planejamento participativo orientado por objetivos, apoiada no Ziel Orientiert
Projekt Planung – Zopp.
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Foram realizados dois grandes eventos: o Encontro de Mobilização, em abril de 1998, e
um outro encontro, em maio de 1998, que teve por objetivo trabalhar com os prefeitos da
região. Estiveram presentes representantes de vários Conselhos, como dos Direitos da Crian-
ça e do Adolescente, Tutelares, de Saúde, de Entorpecentes, de Ação Social , de outros
órgãos públicos, como Delegacias de Ensino, Delegacias da Mulher, Comissário de Menores
e Polícia Militar, e de organizações não-governamentais, muitas religiosas, como as igrejas
católica e evangélicas, entidades espíritas, maçonaria, comunidade Baha´I, Alcoólicos Anô-
nimos, Al.Anon, Apae, Lions, etc.
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Significa que os parceiros permanecem enquanto estiverem mobilizados pelo mesmo pro-
pósito e novos parceiros podem aderir ao objetivo comum. Não há nenhum compromisso
formalmente expresso para adesão à rede, apenas compromissos simbólicos e é a resistência
desses compromissos que dá a medida da estabilidade da rede, isto é, a permanência dos
vínculos durante o tempo necessário à realização dos objetivos.
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O envolvimento passa por um conjunto de profissionais, nem sempre expressando uma
política dos órgãos estaduais e regionais.
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Logo de início, a prefeitura cedeu um espaço na Central de Serviços Públicos para a Sala
de Referência da Rede. Depois articulou uma parceria com a Fundação Estadual do Bem-
Estar do Menor para cessão de um prédio, com o objetivo de desenvolver atividades
direcionadas para os adolescentes do município. Lá nasceu o Projeto Campeão – assim
denominado pelos adolescentes – que oferece atividades de esporte, lazer, cultura, inicia-
ção profissional, formação pessoal e oportunidades de protagonismo juvenil. O Projeto
Campeão tem um Conselho Gestor, composto por representantes de organizações que se
articulam na Rede e é coordenado pela também diretora do Departamento de Promoção
Social da Prefeitura.
93
Já foram realizados cursos de pintura em tela, corte e costura, embalagem, marcenaria
artesanal, encadernação, auxiliar de departamento pessoal, letreiros, técnicas básicas de
vendas, garçon, pintura em tecido, artesanato.
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Conforme Relatório de Atividades da Rede Adolescente de Mogi-Mirim, jun.98/jun.2000
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Idem Ibidem, p.4
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Esse talvez seja um dos motivos pelos quais as estruturas hierárquicas piramidais atendam
mais confortavelmente às políticas chamadas de assistencialistas, de caráter compensatório,
onde não há uma intenção de transformar a sociedade e para cuja realização não é deman-
dado o engajamento político de todos os agentes.
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pria, é certo isso que não basta para mobilizar a ação. Esse é o segun-
do desafio.
A disponibilidade e o compartilhamento de informações geram uma
prontidão, que só é canalizada para a ação quando um grupo ou um
ente empreende a mobilização, no sentido usado por Toro (op.cit) de que
“mobilizar é convocar voluntários a um propósito, com interpretações e
sentidos compartilhados” 97 . Portanto, há dois níveis de mobilização:
• a mobilização de cada ente em função da ampliação da visão da soci-
edade e a consciência da impossibilidade de resolver sozinho ou pelas
vias tradicionais os problemas com que se depara;
• a vinculação dos entes, assim sensibilizados, para compartilhar propó-
sitos e realizar ações conjuntas.
Para que a mobilização ocorra, é preciso construir imaginários capazes
de movimentar, identificar e instrumentalizar reeditores e gerar processos
de coletivização. É o componente que se expressa através de representa-
ção e é capaz de mobilizar a paixão e gerar condições para a adesão
voluntária à rede.
Na origem da rede, estão entes sensibilizados por uma situação social e
que desejam vincular-se a outros entes igualmente sensibilizados pela
mesma situação. Esse é o primeiro movimento de mobilização, cujo obje-
tivo é atrair a participação para integrar a rede, isto é, para conquistar
parceiros, o que poderíamos chamar de mobilização de prontidão, a qual
se dá em torno do compartilhamento da idéia, do propósito da rede.
Estabelecidos os vínculos, a rede de compromisso social precisa mobili-
zar-se, continuamente, para a ação cooperativa. Essa nova e contínua
mobilização dá-se em torno de projetos, nos quais as responsabilidades são
distribuídas e há um horizonte de tempo para se conseguir os resultados.
Uma boa mobilização de prontidão pode não resistir, se não for rapida-
mente articulado um projeto de ação que mantenha os parceiros em con-
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Lembrando que o autor identifica quatro componentes da definição de mobilização: liber-
dade, paixão, necessidade pública e comunicação.
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A Rede Adolescente da cidade de Mogi-Mirim foi convidada para apresentar sua experi-
ência e seu Projeto Campeão, no Education for Peace International Meeting, em Genebra,
ocorrido de 4 a 8 de setembro de 2000.
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mia, sociedade e cultura, São Paulo: Paz e Terra, v. 2, 1999.
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sociedad informacional. In: Nuevas pespectivas críticas en educación.
Barcelona: Paidós Ediciones, 1994, pp.15-53
FISCHER, Tânia (org. e coord.) Poder local e cidadania. Rio de Janeiro:
FGV, 1993.
GOHN, M. G. Teoria dos movimentos sociais: paradigmas clássicos e
contemporâneos. São Paulo: Loyola, 1997.
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ENTREVISTA
CONSÓRCIOS INTERMUNICIPAIS
Chopin Tavares de Lima99
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Advogado, procurador de Justiça, líder do MDB na Assembléia Legislativa do Estado de
São Paulo, secretário de Estado do Interior (1983 a 1986) e da Educação (1987 a 1989).
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Jornalista pela PUC/RS, diretora de Conteúdo da Core Connection – Agência de Conteú-
do para a Internet, e-mail: valeria@chalegre.com.br
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mento mais do gosto das crianças. Não eram esses alimentos desidrata-
dos, essas sopas, de que as crianças não gostam. Estamos acostumados
com arroz e feijão e isso pode ser feito nas próprias escolas. Também
introduzimos o uso do leite de soja. É um pouco imprópria a expressão
leite. Trata-se de um suco de soja, muito nutritivo do aspecto protéico. O
bagaço da soja, também aproveitado, era adicionado à massa do pão,
também enriquecendo-o com essas vitaminas. Essas miniusinas de leite e
suco de soja, ou leite de soja, chamavam-se “vaca mecânica”. Algumas
vezes, um prefeito perguntava se nós, do governo do Estado, daríamos
uma vaca mecânica para seu município. Eu dizia que nós não dávamos,
porque o número de alunos daquela cidade era relativamente baixo. En-
tão perguntávamos qual era o município mais próximo. Sugeríamos, a
partir daí, que fizessem um consórcio com outros prefeitos para recebe-
rem a vaca de soja e produzirem para os dois municípios. Isso foi feito em
várias regiões. Na cidade de Icém, foi feita uma central de alimentos, que
distribuía o leite e o pão para diversas cidades.
Com relação ao bode é mais ou menos pitoresco. O prefeito de Capão
Bonito disse: “Nós poderíamos ter, no nosso município, um bode de
raça, para cobrir e melhorar a criação da região? Faríamos um consór-
cio, pois os outros municípios poderiam levar as fêmeas ao município-
sede, e, lá, ser feita a inseminação”. Parecia brincadeira, mas, na verda-
de, estávamos testando idéias ousadas, novas, e foi feito. A única restri-
ção que pusemos foi que a liberação da verba fosse para a aquisição de
um animal, escolhido pelo veterinário, porque nem eu, promotor públi-
co, nem o prefeito, que era médico, entendíamos de bodes de raça. Aí,
o veterinário fez e foi implantado. O pessoal todo caçoava: era o con-
sórcio do bode.
Valéria: Nessas situações de consórcios entre os municípios, eles en-
tram com uma verba e o governo do Estado, com outra? É uma compra
partilhada? Como isso funciona?
Dr. Chopin: O Estado não tem que participar. O consórcio tem auto-
nomia. Cada município vai participar com uma fração. Depende do pro-
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LEGISLAÇÃO TEMÁTICA
LEGISLAÇÃO FEDERAL
Constituição da República Federativa do Brasil de 5/10/88
“Art. 23 – é competência comum da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios:
I – zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições de-
mocráticas e conservar o patrimônio público;
II – cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das
pessoas portadoras de deficiência;
III – proteger os documentos, as obras e outros bens de valor históri-
co, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais no-
táveis e os sítios arqueológicos;
IV – impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de
arte e outros bens de valor histórico, artístico e cultural;
V – proporcionar os meio de acesso à cultura, à educação e à ciência;
VI – proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de
suas formas;
VII – preservar as florestas, a fauna e a flora;
VIII – fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento
alimentar;
IX – promover programas de construção de moradias e a melhoria das
condições habitacionais e de saneamento básico;
X – combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização,
promovendo a integração social dos setores desfavorecidos;
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CAPÍTULO – Do Planejamento
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I – Livro A, para os fins indicados nos números I e II, do art. 114, com
300 folhas;
II – Livro B, para matrícula das oficinas impressoras, jornais, periódicos,
empresas de radiodifusão e agências de notícias, com 150 folhas.
Art. 117 – Todos os exemplares de contratos, de atos, de estatuto e de
publicações, registrados e arquivados, serão encadernados por períodos
certos, acompanhados de índice que facilite a busca e o exame.
Art.118 – Os oficiais farão índices, pela ordem cronológica e alfabética,
de todos os registros e arquivamentos, podendo adotar o sistema de fi-
chas, mas ficando sempre responsáveis por qualquer erro ou omissão.
Art. 119 – A existência legal das pessoas jurídicas só começa com regis-
tro de seus atos constitutivos.
Parágrafo único – Quando o funcionamento da sociedade depender de
aprovação da autoridade, sem esta não poderá ser feito o registro.
Art. 120 – O registro das sociedades e fundações consistirá na declara-
ção, feita no livro, pelo oficial, do número de ordem, da data da apresen-
tação e da espécie do ato constitutivo, com as seguintes indicações:
I – a denominação, o fundo social, quando houver, os fins e a sede da
associação ou fundação, bem como o tempo de sua duração;
II – o modo por que se administra e representa a sociedade, ativa e
passivamente, judicial e extrajudicialmente;
III – se o estatuto, o contrato ou o compromisso é reformável, no to-
cante à administração, e de que modo;
IV – se os membros respondem ou não, subsidiariamente, pelas obriga-
ções sociais;
V – as condições de extinção da pessoa jurídica e nesse caso o destino
do seu patrimônio;
VI – os nomes dos fundadores ou instituidores e dos membros da dire-
toria, provisória ou definitiva, com indicação da nacionalidade, es-
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101
Leg.Fed.,1998, pág.709.
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6 – Modelo de Gestão
A gestão intergovernamental é uma estratégia capaz de revisar o papel
do Estado no campo da assistência social, baseada na definição de com-
petências político-administrativas em cada esfera de governo.
Esta gestão consiste em relações de complementaridade e cooperação
intergovernamental do Poder Executivo com os Poderes Legislativo e Ju-
diciário.
O modelo intergovernamental ocorre nas redes de assistência social que
constituem pela interconexão de agente, benefícios, serviços, programas
e projetos, assim como de organizações governamentais, movimentos
sociais e comunidades locais.
O grande mecanismo da gestão intergovernamental é criar condições
de articulação e de parceria entre os agentes envolvidos e o cumprimento
de metas, ampliando o alcance das ações de assistência social.
Entre suas características fundamentais sobressaem a definição de es-
tratégias na racionalização de recursos financeiros, humanos e materiais
para o maior alcance social e melhoria da qualidade das ações, bem como
no enfoque da solução de problemas e busca de resultados.
É de fundamental importância para os gestores desse modelo manter
estratégias na administração de problemas, fortalecendo os conselhos e
o poder local, com atenção especial na intercomunicação das redes, in-
clusive com a possibilidade da criação de Fóruns de Assistência Social
para acompanhamento do processo de descentralização de assistência
social, com a participação dos três níveis de governo, das ONGs e de
representantes da sociedade civil.
................................................................................................................................................................
f) aperfeiçoamento do processo de cooperação técnica da rede pública
e privada de assistência social.”
LEX: Legislação Federal e Marginália. Brasília, ano 61, dez.1997, p.
5.329-5.340
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LEGISLAÇÃO ESTADUAL
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................................................................................................................................................................
Art. 28 – O Comitê Coordenador do Plano Estadual de Recursos Hídricos -
Corhi, terá organização estabelecida em regulamento, devendo contar com
apoio técnico, jurídico e administrativo dos órgãos e entidades estaduais com-
ponentes do Sigrh, com cessão de funcionários, servidores e instalações.
§ 1o – Aos órgãos e entidades da Administração direta ou indireta do
Estado, responsáveis pelo gerenciamento dos recursos hídricos, no que se
refere aos aspectos de quantidade e de qualidade, caberá a direção exe-
cutiva dos estudos técnicos concernentes a elaboração do Plano Estadual
de Recursos Hídricos, constituindo-se nas entidades básicas do Corhi para
apoio administrativo, técnico e jurídico.
§ 2o – Para a hipótese de consecução de recursos financeiros, os órgãos
e entidades referidos no parágrafo1opoderão atuar sob a forma de con-
sórcio ou convênio, responsabilizando-se solidariamente em face de ter-
ceiros.
...............................................................................................................................................................
Art. 31 – O Estado incentivará a formação de consórcios intermunici-
pais, nas bacias ou regiões hidrográficas críticas, nas quais o gerenciamento
de recursos hídricos deve ser feito segundo diretrizes e objetivos especiais
e estabelecerá convênios de mútua cooperação e assistência com os mes-
mos”.
LEX: Legislação do Estado de São Paulo e Município de São Paulo. São
Paulo, ano 55, 2o sem. de1991, p. 1.391-1.410.
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................................................................................................................................................................
IV – representantes dos consórcios intermunicipais cujas atividades se relacio-
nem com o saneamento, sediados na região ou sub-região correspon-
dente;”
LEX: Legislação do Estado de São Paulo e Município de São Paulo. São
Paulo, ano 56, 1o sem. de 1992, p. 161-177.
Decreto 37.300, de 25/8/93 (Recursos Hídricos)
Dispõe sobre a regulamentação do Fundo Estadual de Recursos Hídricos
– Fehidro, criado pela Lei 7.663, de 30/12/91.
“Art. 12 – A aplicação de recursos do Fundo Estadual de Recursos Hídricos
– Fehidro, obedecerá ao disposto no artigo 37 da Lei 7.663, de 30/12/91,
podendo habilitar-se à obtenção de recursos:
................................................................................................................................................................
IV – consórcios Intermunicipais regularmente constituídos;”
LEX: Legislação do Estado de São Paulo e Município de São Paulo. São
Paulo, ano 57, 2o sem. de 1993, p. 825-829.
102
Decreto 44.274, de 23/9/99
................................................................................................................................................................
Decreta:
Art. 1o – Fica criado o Fórum de Desenvolvimento Sustentável para os
Municípios da Área de Influência da Duplicação da Rodovia Fernão Dias –
“FDS – Entre Serras e Águas”.
................................................................................................................................................................
Art. 2o – “O FDS – Entre Serras e Águas” tem por objetivos:
I – promover a participação e a integração das ações de todos os agentes
sociais e econômicos interessados na implementação do desenvolvi-
mento sustentável, dentro dos princípios firmados na Agenda 21;
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
102
Apesar de instituído por Decreto Estadual, é um Fórum que propicia as ações intermuni-
cipais para viabilizar o desenvolvimento sustentável, com os princípios da Agenda 21 Local.
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................................................................................................................................................................
V – contribuir para que sejam feitas gestões com os municípios contí-
guos à área de influência da duplicação da Rodovia Fernão Dias
para reintegrá-los aos objetivos do “FDS – Entre Serras e Águas”;
LEX: Legislação do Estado de São Paulo e Município de São Paulo. São
Paulo, 2o sem. de 1963, p. 1.107.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
103
Apesar de ser instituído por uma Resolução Estadual é um Fórum Intermunicipal que
propicia a discussão das ações da política cultural intermunicipal.
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INSTRUÇÕES 1/98
TCA – 21358/026/95
Dispõem sobre a fiscalização orçamentária, financeira, patrimonial,
operacional e contábil, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade
e julgamento das respectivas contas e sobre normas a serem observadas
pelos Consórcios Intermunicipais, abrangidos os que se constituem como
pactos de cooperação, com gestão de um dos Municípios partícipes, os
que mantêm como pactos de cooperação geridos por entidades de direi-
to privado criadas especificamente para tal fim e aqueles personalizados
juridicamente como entidades de direito privado.
Considerando que chamados Consórcios Intermunicipais, personaliza-
dos ou não juricamente, constituem formas descentralizadas de gestão
de recursos para prestação de serviços públicos (sociais, comerciais ou
industriais) ou de realização de interesses comuns e convenientes aos
Municípios participantes;
Considerando que chamados Consórcios Intermunicipais mantidos sim-
plesmente como acordos de cooperação, com gestão paralela por um
dos Municípios partícipes, reclamam prestação de contas específica com
base nos artigos 70, parágrafo único da Constituição Federal, artigo 32,
parágrafo único da Constituição Estadual e Lei Complementar 709/93,
sem prejuízo daquela referente a auxílios, subvenções e contribuições (in-
clusive originados de convênios) realizada nos termos da Instruções 2/76,
Ordem de Serviço 1/76, Ordem de Serviço 3/90 e artigo 116, incisos e Par.
da L. F. 8.66/93 e suas alterações;
Considerando não haver vedação para adoção de Contabilidade Públi-
ca ou Comercial pelos Consórcios Intermunicipais
RESOLVE baixar as seguintes Instruções:
Art. 1o – Para fins de fiscalização da aplicação dos recursos transferidos
aos Consórcios Intermunicipais geridos por um dos Municípios associa-
dos, seja, distintamente, a título de quotas de contribuição, ou qualquer
forma de repasse de auxílios, subvenções e contribuições, assim como
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LEGISLAÇÃO MUNICIPAL
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PARECERES NA ÍNTEGRA
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Parecer elaborado em 23/3/92
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Parecer elaborado em 11/2/80
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Parecer elaborado em 8/4/87
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PARECERES - RESUMOS107
AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA
06.907/80
Trata da validade da autorização legislativa concedida a município para
integrar sociedade civil sem fins lucrativos, denominada movimento de
Ação Cultural do Interior – Maci, visando à criação de um consórcio
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
107
Izaias José de Santana, reviu e manteve os resumos de pareceres e respostas do Cepam,
que permanecem válidos com as mudanças de legislação que ocorreram no decorrer das
três últimas décadas.
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• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIO
15.488/92
Versa sobre a possibilidade do Consórcio Intermunicipal das Bacias do
Alto Tamanduateí receber repasses financeiros de entidades governamen-
tais e não-governamentais nacionais e estrangeiras. Explica que o consór-
cio é resultado da união de vários municípios que constituíram uma socie-
dade civil sem fins lucrativos, cujos fins e objetivos estão fixados no seu
Estatuto Social. Neste contexto, dispõe de personalidade jurídica, poden-
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• Fundação Prefeito FFaria
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11.189/85
Dispõe sobre a utilização do consórcio como instrumento adequado
para formalização de acordo entre autarquias de diferentes municípios
para execução de obras e prestação dos serviços de fornecimento de água.
Esclarece que para celebração legal do acordo, deve estar manifesto o
caráter comum das obras e serviços a serem realizados, devendo também
ser instituído uma estrutura associativa mínima exigida em lei. E mais, a
formação válida do consórcio intermunicipal depende de autorização le-
gislativa das câmaras dos respectivos municípios e de recursos financeiros
para atendimento dos encargos assumidos. Ressalta também que no ins-
trumento do consórcio deverão ser definidas as atribuições de cada con-
sorciado (municípios envolvidos) para consecução do objetivo comum, e
que o projeto de lei autorizadora do consórcio é de iniciativa exclusiva do
chefe do Executivo.
CASTRO, Arabela Maria Sampaio de
12.150/87
Dispõe sobre a constituição de uma entidade intermunicipal para gerir,
executar e explorar os serviços de transporte coletivo dos municípios do
Vale do Aço. Esclarece que a instituição, organização e execução de al-
guns serviços municipais, entre os quais se insere o serviço de transporte
de passageiros, podem representar pesado ônus ao município mas, sen-
do esses serviços de interesse de mais de uma localidade, a prestação
poder ser feita por meio de consórcio; que nada mais é que acordo firma-
do entre entidades estatais, autarquias ou paraestatais sempre da mesma
espécie, para realização de objetivos de interesse comum dos partícipes.
Ressalta, também, que o consórcio não é o único instrumental posto pelo
ordenamento jurídico à disposição das pessoas públicas (União/Estado/
Município). A instituição de sociedades de economia mista, de empresas
públicas, e, até, de fundações, de caráter intermunicipal, depois de devi-
damente autorizadas, também, podem possibilitar a prestação conjunta
de alguns serviços. Entretanto, essas empresas são consideradas menos
práticas que os consórcios, quando viabilizados por empresas públicas,
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• Consórcio: Uma FForma
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• Fundação Prefeito FFaria
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rece que o custeio das obras e serviços públicos tem regime jurídico próprio
e a utilização do sistema de autofinanciamento se constitui em meio inade-
quado para a finalidade propugnada, caracterizando uma ilegalidade.
GASPARINI, Diógenes
NATUREZA JURÍDICA
06.324/79
Dispõe sobre a contagem do tempo de serviço exercido por funcionário
público junto a consórcio intermunicipal para percepção de adicional por
tempo de serviço. Esclarece que o consórcio, embora formado pela asso-
ciação de entidades de direito público, tem personalidade de direito pri-
vado, em razão de seus estatutos serem registrados no cartório civil ou
comercial competente, constituindo uma entidade autônoma e distinta
dos órgãos participantes. Assim, não há como considerar o serviço pres-
tado por tal entidade como público, e, portanto, não poderá o funcioná-
rio em tela beneficiar-se da lei municipal que permite o cômputo do tem-
po de serviço desempenhado anteriormente, para percepção da vanta-
gem pecuniária, posto ser esse período de serviço privado.
MONTEIRO, Yara Darcy Police
3.348/76
Dispõe sobre a natureza jurídica dos consórcios intermunicipais. Escla-
rece que os consórcios são acordos ou ajustes firmados por dois ou mais
municípios para realização de obras, serviços ou atividades de interesse
comum. Diferentemente dos convênios, que são celebrados entre pesso-
as jurídicas de espécies diferentes, os consórcios são realizados por enti-
dades da mesma espécie. Eles dependem de autorização legislativa e por
não serem pessoas jurídicas não têm capacidade para exercerem direitos
e assumirem obrigações em nome próprio. Diante disso, recomenda a
organização de uma entidade civil ou comercial paralela para administrar
seus interesses e realizar seus objetivos. Acrescenta ainda que os consór-
cios intermunicipais podem tomar a natureza de autarquias, empresas
públicas e sociedades de economia mista intermunicipais, o que lhes atri-
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• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
PATRIMÔNIO
05.452/78
Discorre sobre as formalidades legais para cessão em comodato de imó-
vel de propriedade de consórcio intermunicipal para viabilização de convê-
nio ajustado entre a prefeitura e a Secretaria das Relações do Trabalho.
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• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
PESSOAL
13.405/89
Dispõe sobre a impossibilidade de servidor celetista admitido pela pre-
feitura mediante concurso público ser posto a disposição de Consórcio
Intermunicipal de Saúde, integrado pelo município em questão. Esclarece
preliminarmente, com base em lei municipal, que o consórcio não é uma
empresa pública, mas uma associação civil sem fins lucrativos, ou seja,
uma entidade com personalidade jurídica de direito privado, organizada
para administrar os interesses e realizar os objetivos desejados pelos seus
associados e, como tal, pode prescindir da realização de concurso público
para admissão de pessoal. Entretanto, na medida em que o consórcio é
firmado entre entes políticos municipais, que, em virtude da celebração
de convênios, repassam verbas públicas para auxiliá-lo em seu custeio,
deverão os municípios consorciados adotarem o procedimento alusivo à
seleção pública, menos rigoroso do que o disposto na Constituição, po-
rém obedecendo aos princípios nela contidos. Assim, para o servidor inte-
grar os quadros do referido consórcio, deverá submeter-se à seleção alu-
dida, não podendo utilizar-se do concurso público exigido para seu in-
gresso na prefeitura.
MACRUZ, José Carlos
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• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
PODER EXECUTIVO
16.856/94
Versa sobre a inconstitucionalidade de projeto de lei de iniciativa de verea-
dor que altera lei municipal que autoriza o município a integrar consórcio
intermunicipal. Esclarece que a propositura revela atos de governo, e estes
são próprios do prefeito, autoridade a quem cabe a decisão sobre a conveni-
ência e a oportunidade do município participar do referido consórcio, care-
cendo o edil de poder de iniciativa para deflagrar processo que impõe ao
Executivo a observância de determinadas condições para a desistência dessa
participação. Aconselha, baseando-se na flagrante inconstitucionalidade por
usurpação de competência e por ferir o princípio da tripartição dos Poderes,
receber o projeto em questão parecer desfavorável da Comissão Permanente
e, se vier a prosperar, o plenário deverá rejeitá-lo.
MARCONATO, Alicir A.
SAÚDE PÚBLICA
16.200/93
Analisa a possibilidade de Consórcio Intermunicipal de Saúde prestar contas
ao TCE e firmar convênio com empresas privadas. Esclarece que o consór-
cio intermunicipal é uma sociedade civil regida pelo direito privado, cujas
partes integrantes e provedoras configuram-se como instituições do Poder
Público. Aponta, portanto, que o referido consórcio precisa anualmente
submeter sua contas ao Tribunal de Contas do Estado. Acrescenta, ainda,
que, por ser uma sociedade civil detentora de direitos e obrigações, pode
reunir recursos para alcançar seus objetivos, contratando pessoas, contra-
indo empréstimo, comprando e vendendo bens e serviços, bem como fir-
mar contratos com empresas privadas. Entretanto para celebração de con-
vênios, há necessidade da participação de pessoa de direito público, uma
vez que o consórcio em estudo é de natureza privada.
TOLEDO JR., Flávio Corrêa de
16.875/94
Expõe a impossibilidade jurídica de municípios integrantes de Consór-
cio Intermunicipal de Saúde concederem isenção de IPMF àquela entida-
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• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
TRIBUTOS
13.001/88
Empresas administradoras de consórcio, exercendo efetivamente suas
atividades em mais de um município, através de estabelecimento prestador,
estão sujeitas à incidência do ISS no município onde se localiza o estabe-
lecimento prestador.
SILVA, Edgard Neves da
13.404/89
Examina a possibilidade de consórcio intermunicipal prestar serviços a
municípios não consorciados. Esclarece que o consórcio em tela é uma
sociedade civil sem fins lucrativos e que, segundo o exame dos dispositi-
vos de seu estatuto que tratam do uso de bens e serviços, esta organiza-
ção consorcial somente poderá prestar serviços aos seus integrantes, e,
em caso de efetuar algum tipo de venda, deverá contribuir com o ICMS.
VASQUES, Jandira Barbosa
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RESPOSTAS - RESUMOS108
CONTABILIDADE
444/85
Discorre sobre os procedimentos seguidos na contabilização e presta-
ção de contas dos recursos do consórcio intermunicipal às prefeituras
conveniadas e à Secretaria do Interior, nos termos da Resolução 114/76 e
Instrução 2/76. Na seqüência, esclarece que os consórcios não estão obri-
gados às normas da Lei 4.320/64, e, por serem entidades de direito priva-
do, deverão elaborar contabilidade mercantil, nos moldes estabelecidos
pelo Código Comercial Brasileiro. Informa também, que o produto da
aplicação dos recursos repassados pela Secretaria do Interior constituirá
uma receita orçamentária da prefeitura, que deverá repassá-la ao consór-
cio, se o convênio assim exigir.
ALBANEZ, Oswaldo
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
108
Izaias José de Santana, reviu e manteve os resumos de pareceres e respostas do Cepam,
que permanecem válidos com as mudanças de legislação que ocorreram no decorrer das
três últimas décadas.
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• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
LICITAÇÃO E CONTRATOS
091/89
Trata da aplicabilidade da legislação federal e estadual sobre licitação aos
consórcios intermunicipais. Esclarece, a despeito da natureza jurídica de
associação civil, que tais consórcios devem observar os princípios básicos de
licitação (obrigatoriedade, dispensa e inexigibilidade de licitar), expressos
no Decreto-Lei federal 2.300/86, uma vez que a realização de qualquer
negócio (compra, alienação e permuta) importa no dispêndio de dinheiro
público e, também, em razão de seu estatuto não apresentar previsão de
regulamentação de procedimento licitatório próprio. Acrescenta ainda que,
na hipótese de edição de um regulamento próprio, este poderá prever um
procedimento seletivo mais simplificado do que os previstos no decreto
federal e na lei estadual, sem contudo ferir os princípios básicos citados.
PIRES, Cynthia de F. Dardes
097/95
Discorre sobre a obrigatoriedade do consórcio intermunicipal subme-
ter-se aos procedimentos licitatórios para efetuar qualquer contrato, quer
seja para aquisição de bens, quer seja para prestação de serviços, em face
da Constituição Federal e de disposições no seu Estatuto. Esclarece que a
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• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
SAÚDE PÚBLICA
177/96
Dispõe sobre a comercialização de remédios por Consórcio Intermunici-
pal de Saúde – Cisa. Esclarece que dentre as finalidades do consórcio
elencadas em seu estatuto está a aquisição de medicamentos direto da
farmácia de manipulação criada para atender aos consorciados. Ressalta
que, por falta de amparo legal, a venda direta aos municípios não inte-
grantes do consórcio não é possível. Entretanto, há a possibilidade da
comercialização da produção excedente e de serviço, por empresas cria-
das para esse fim, mediante processo licitatório.
BORTOLOTE, Marisa Becker Bispo
TRIBUTOS
092/89
Trata de diversas questões relacionadas à instituição e ao funcionamen-
to de Consórcio Intermunicipal de Saúde. Esclarece que tais consórcios
devem organizar-se sob a forma de associação civil sem fins lucrativos,
regulada pelas normas do direito civil e, para que possam desenvolver
suas atividades, deverão ter personalidade jurídica mediante registro do
ato constitutivo em cartório competente. Assim, sendo entidades de di-
reito privado, deverão adotar o sistema de contabilidade mercantil, salvo
○ ○ ○
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• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
TURISMO
138/98
Tece considerações sobre a participação de município em Consórcio In-
termunicipal de Desenvolvimento do Turismo. Analisa a minuta dos esta-
tutos sociais da entidade e sugere que o município aprecie seu conteúdo
no intento de verificar se seus interesses estão sendo atendidos.
MACRUZ, João Carlos
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• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
OUTRAS MANIFESTAÇÕES
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109
Documento elaborado sob a forma de perguntas e respostas, representando a posição
do Cepam no ano de 1984. A íntegra está à disposição na Biblioteca.
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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO:
MANIFESTAÇÕES110
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110
Pesquisa e coletânea elaborada por Vera Lúcia Oliveira Alcoba e Maria do Carmo M. T.
Cruz e classificação feita por Elizabeth Sardelli Mazini
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• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
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• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
TC: 18894/026/99
Relatório anual – Consórcio Intermunicipal de Preservação das Bacias
Ementa: Análise das contas do exercício de 1998
Relator: conselheiro Edgard Camargo Rodrigues
Sentença: Julgados regulares
DOE, 18/5/2000
TC: 7715/026/98
Relatório anual – Consórcio Intermunicipal para Aterro Sanitário
Sentença
Relator: conselheiro Edgard Camargo Rodrigues (despacho)
Ementa: Relatório de auditoria
DOE, 5/10/99 e DOE, 11/2/2000, p. 17
TC: 2237/026/97
Relatório anual
Sentença
Relator: conselheiro Robson Marinho
Ementa: Julgamento das contas do exercício: (balanço geral) de 1996
do Consórcio Intermunicipal para Aterro Sanitário
TC: 24485/026/96
Relatório anual
Relator: conselheiro Claudio Ferraz de Alvarenga substituta da conse-
lheiro Maria Regina Pasquale
Sentença
Ementa: Notificação para conhecimento do relatório de auditoria do
exercício de 1995
DOE, 14/1/97
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• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
TC: 24485/026/96 –
Julgo, nos termos do artigo 33, I, da Lei Complementar estadual número
709/93, regulares as contas em exame, quitando-se o responsável e reco-
mendado a origem que observe o artigo 37, II, da Constituição Federal.
Alerto, também, a origem sobre a conveniência da publicação do quadro
de cargos e funções, conforme dispõe o artigo 115, parágrafo 5°, da Cons-
tituição Estadual. a auditoria deverá verificar, oportunamente, o concreto
implemento da medida anunciada pela origem quanto às licitações. Esta
decisão não alcança os atos pendentes de apreciação por este Tribunal.
DOE, 2/9/97, p. 15.
TC: 839/004/96
Relator: conselheiro Eduardo Bittencourt Carvalho
Ementa: Julgamento de contas – Consórcio Intermunicipal de Saúde
Objeto: exercício de 1995
Decisão singular: Julgo regulares as comprovações apresentadas.
DOE, 25/2/97, p. 14
TC 310/009/94
Decisão do Tribunal Pleno – 19/4/95
Relator: conselheiro Renato Martins Costa
Ementa: Consórcio integrado por prefeituras municipais. Obrigatorie-
dade de prestação de contas ao TCE. A figura dos consórcios alimentados
por verbas municipais e estaduais deve merecer, no TCE, os devidos cuida-
dos – aspecto a ser enfatizado pelas auditorias responsáveis pela fiscaliza-
ção.
Decisão: DOE, 1/6/95 – p. 26-28
Acórdão: DOE, 7/6/95 – p. 30
TC 11.945/026/91
Decisão do Tribunal da Corregedoria – 10/1/95
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• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
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• Fundação Prefeito FFaria
aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Consórcio - Licitação
TC: 34647/026/96
Contrato – Consórcio Intermunicipal para Aterro Sanitário
Relator: conselheiro Claudio Ferraz de Alvarenga (despacho)
substituta de conselheiro Maria Regina Pasquale (14SO1C)
Ementa: Julgamento da concorrência pública
Decisão: Primeira Câmara
Ata da 14a sessão ordinária da primeira câmara, realizada em 5/5/98 –
maio/98
DOE, 13/5/98, p. 26/29
Acórdão
DOE, 19/5/98, p. 26
Ementa: Implantação e operação de planta de incineração de resíduos
provenientes da área de saúde.
DOE,17/2/98
○ ○ ○
• 293
MODELOS
CONSÓRCIO INTERMUNICIPAL DE SAÚDE: ORIENTAÇÃO ÀS
PREFEITURAS MUNICIPAIS111
A seguir são apresentados alguns modelos de ata, lei que autoriza a
prefeitura a participar do consórcio intermunicipal de saúde e um modelo
de estatuto.
Deve ser ressaltado que esses modelos são orientadores e não devem
ser reproduzidos sem que haja discussão na região de abrangência do
consórcio.
É fundamental ressaltar que para a constituição dos consórcios é impor-
tante a existência de interesse comum entre os municípios; iniciativa, vi-
são e espírito de cooperação entre os prefeitos no sentido de se associa-
rem na busca de soluções para os seus problemas.
Modelo 1
Ata no ..../00
Aos....dias do mês de....do ano de...., às....horas, tendo por local as
dependências...., reuniram-se os prefeitos, sr.....(cidade); sr....(cidade);
sr.....(cidade); sr.....(cidade); sr.....(cidade); sr.....(cidade); sr.....(cidade);
sr.....(cidade); sr.....(cidade); sr.....(cidade), com o objetivo de fundar o Con-
sórcio Intermunicipal de Saúde. Dando abertura aos trabalhos, o prefeito
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111
Este texto é parte do documento Manual de orientação às prefeituras municipais – con-
sórcio intermunicipal de saúde, elaborado pela Superintendência de Planejamento e Coor-
denação, Centro de Modernização Administrativa, da Secretaria de Estado da Saúde de
Minas Gerais. Na publicação Informativo Jurídico do Cepam, n. 11 (Consórcios Intermunici-
pal: Estudos, Pareceres Legislação Básica), de 1995, foi reproduzida esta parte e, novamen-
te, o Cepam a faz, em função da demanda existente.
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• Consórcio: Uma FForma
orma de Cooperação Intermunicipal • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
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aria Lima - Cepam • ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Minuta de Estatuto
Pelo presente instrumento, os municípios representados pelos prefeitos
municipais infra-assinados, devidamente autorizados pelas Leis que indi-
cam junto a seus nomes, constituem, nos termos do artigo 30 da Consti-
tuição Federal e do artigo 10 da Lei Federal 8.080/90. Consórcio Intermu-
nicipal, que se regerá pelas normas a seguir articuladas.
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