INVERSIN PBLICA EN

PUEBLOS INDGENAS
Segn el
presupuesto
ejecutado
en 2015

Con el apoyo A travs de:

Mecanismo de Apoyo a los Pueblos Indgenas financiero de: SUECIA
Oxlajuj Tzikin 2014-2017
INVERSIN PBLICA EN
PUEBLOS INDGENAS
SEGN EL PRESUPUESTO EJECUTADO EN 2015

Guatemala, Centroamrica, julio 2017

DISTRIBUCIN GRATUITA
CRDITOS
Direccin
Jonathan Menkos Zeissig Director ejecutivo, Icefi

Coordinacin
Enrique Maldonado Economista snior, Icefi

Investigacin y redaccin
Mark Peate Asistente de investigacin, Icefi
Fidel Us Antroplogo, Icefi

Produccin y supervisin
Diana De Len Coordinadora de comunicacin, Icefi
Mnica Jarez Asistente de comunicacin, Icefi

Portada
Equipo de comunicacin, Icefi

Edicin
Isabel Aguilar Umaa

Diagramacin
Duare Pinto

Administracin
Iliana Pea de Barrientos Coordinadora administrativa y financiera, Icefi

Mecanismo de Apoyo a los Pueblos Indgenas

Oxlajuj Tzikin 2014-2017

Con el apoyo
financiero de: A travs de:

SUECIA
ISBN: 978-9929-674-43-1

El contenido y las opiniones que ofrece este documento son responsabilidad de los autores y no representan la opinin de
la Embajada de Suecia en Guatemala e IBIS.

Cualquier reproduccin comercial requiere previo permiso escrito de Icefi, en cuyo caso debe dirigirse a: info@icefi.org o
comunicacion.icefi@icefi.org. Puede descargarse la versin electrnica en www.icefi.org

En Icefi consideramos que el conocimiento siempre est en construccin, por lo que cualquier comentario u observacin es
bienvenido en el correo electrnico info@icefi.org
RESUMEN
Con el respaldo del Mecanismo de Apoyo a los Pueblos Indgenas Oxlajuj Tzikin, en este
documento se analiza el presupuesto de gasto pblico de Guatemala ejecutado durante
el 2015, desarrollando una metodologa particular para distinguir las inversiones pblicas
destinadas hacia los pueblos indgenas.

Uno de los principales hallazgos que reporta el estudio es que, por cada quetzal invertido
en poblacin no indgena, el Estado tan solo invierte 45 centavos en los pueblos indgenas.
Del presupuesto total, fue posible identificar Q42,623.7 millones que tuvieron como
beneficiarios directos a los ciudadanos del pas, y de estos recursos solamente una cuarta
parte fue destinada a los pueblos indgenas, es decir, Q10,646.6 millones, lo que equivale al
2.2% del producto interno bruto (PIB). Las inversiones dirigidas a la poblacin no indgena
(mestiza o ladina) representaron el 6.5% del PIB.

El estudio analiza la inversin pblica a nivel geogrfico, encontrando que en aquellos

municipios en los cuales ms del 90% de la poblacin es indgena, el mximo nivel de
inversin diaria en una persona es de Q4.40. A su vez, en los municipios con un 10%
de poblacin indgena, los montos diarios invertidos en cada ciudadano para diversas
finalidades pueden llegar hasta los Q21.90.

Palabras clave: presupuesto, pobreza, pueblos indgenas, Guatemala

ABSTRACT
With the support of Oxlajuj Tzikin Indigenous People Support Mechanism, this document
analyzes the public expenditure budget in Guatemala implemented during 2015,
developing an specific methodology to distinguish public investments aimed at indigenous
populations. One of the main findings reported by the study is that for each quetzal
invested in non-indigenous population, the State only invests 45 cents in the indigenous
populations. Of the total budget, it was possible to identify a total of Q42,623.7 millions
that had as a direct beneficiary the citizens of the country, and that these resources only
one quarter of the budget went to indigenous populations meaning that Q10,646.6
millions which is equivalent to 2.2% of the gross domestic product (GDP). The investments
directed to non-indigenous populations represented 6.5% of the GDP.

The study also analyzes the public investment at a geographic level, finding that in certain
municipalities in which the population is 90% indigenous, the maximum level of daily
investment in a person is Q4.40. At the same time, in the municipalities with an indigenous
population of 10%, the daily amounts invested in each citizen for diverse purposes can
reach up to Q21.90.

Key Words: Budget, poverty, indigenous people, Guatemala

SIGLARIO
ALMG Academia de Lenguas Mayas de Guatemala
ASC Asamblea de la Sociedad Civil
Banguat Banco de Guatemala
CALDH Centro para la Accin Legal en Derechos Humanos
Cepal Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
CIV Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda
CNAP Consejo Nacional de los Acuerdos de Paz
CNOC Coordinadora Nacional de Organizaciones Campesinas
Codisra Comisin Presidencial contra la Discriminacin y el Racismo
Copmagua Coordinacin de Organizaciones del Pueblo Maya Saqbichil
CUC Comit de Unidad Campesina
DEMI Defensora de la Mujer Indgena
Digeduca Direccin General de Evaluacin e Investigacin Educativa
Encovi Encuesta nacional de condiciones de vida
Ensmi Encuesta nacional de salud materno e infantil
Flacso Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
FMI Fondo Monetario Internacional
Fodigua Fondo de Desarrollo Indgena de Guatemala
GPI Gasto pblico en pueblos indgenas
GPS Gasto pblico social
GPT Gasto pblico total
Icefi Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales
IGSS Instituto Guatemalteco de Seguridad Social
IIN Instituto Indigenista Nacional
Inacif Instituto Nacional de Ciencias Forenses
INE Instituto Nacional de Estadstica
Mides Ministerio de Desarrollo Social
Mineduc Ministerio de Educacin
Minfin Ministerio de Finanzas Pblicas
Mintrab Ministerio de Trabajo y Previsin Social
MP Ministerio Pblico
MSPAS Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social
OEA Organizacin de los Estados Americanos
OIT Organizacin Internacional del Trabajo
ONU Organizacin de las Naciones Unidas
PDH Procuradura de los Derechos Humanos
PNC Polica Nacional Civil
PNR Programa Nacional de Resarcimiento
Renap Registro Nacional de las Personas
SCDUR Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural
Segepln Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia
Sepaz Secretara de la Paz
Sicon Sistema de Contabilidad Integrada
Sinit Sistema Nacional de Informacin Territorial
Sosep Secretara de Obras Sociales de la Esposa del Presidente
TSE Tribunal Supremo Electoral
 INVERSIN PBLICA EN
PUEBLOS INDGENAS

CONTENIDO SEGN EL PRESUPUESTO EJECUTADO EN 2015

Introduccin 07

1. La inversin pblica en pueblos indgenas y las polticas para abordar las

desigualdades histricas en Guatemala: Antecedentes y contexto 09
1.1 Pueblos indgenas y la construccin de ciudadana y Estado 10
a) Las polticas culturales referentes a la diversidad tnica
y al reconocimiento de la ciudadana para la poblacin indgena 11
b) La dinmica de inclusin de los pueblos indgenas en la construccin
de polticas nacionales 14
1.2 Brechas del desarrollo humano: Situacin de los pueblos indgenas 16
1.2.1 Situacin en salud 16
1.2.2 Situacin en educacin 17
1.2.3 Justicia 17
1.3 Compromisos nacionales e internacionales en materia de derechos
de los pueblos indgenas 18

2. Inversin pblica en pueblos indgenas en la actualidad: Persistencia de la

desigualdad 23
2.1 Metodologa, origen y alcance de la informacin 24
2.2 Tratamiento de los datos 26
2.2.1 Clasificacin por funciones de gobierno 26
2.2.2 Identificacin del gasto en pueblos indgenas 27

3. Gasto pblico en pueblos indgenas (GPI) 31

a) Educacin 37
b) Salud 39
c) Vivienda y servicios comunitarios 42

4. Conclusiones y recomendaciones: Retos y posibilidades para reorientar las

polticas de inclusin y la asignacin de los recursos pblicos 45
4.1 Mejorar el registro del gasto pblico 47
4.2 La pertinencia del gasto 47
4.3 El acompaamiento de los pueblos indgenas 48
4.4 Fortalecer la figura del ente rector 49

Referencias bibliogrficas 50
 INTRODUCCIN
Las finanzas pblicas siempre han generado
mucha atencin acadmica, poltica y meditica,
pero, despus de los eventos que sacudieron a
la ciudadana guatemalteca en 2015, es tambin
un tema de inters cada vez ms popular.
El matiz ms visible de esta atencin se refiere
a la transparencia y probidad con que se
ejecutan los recursos pblicos. El presente
estudio sobre la inversin pblica en pueblos
indgenas constituye un ejercicio por visibilizar
cmo se comporta la inversin pblica cuando
esta se estudia desde la identidad tnica de los
beneficiarios, es decir, si son indgenas o no.
Esta investigacin forma parte de un esfuerzo
por construir nuevos conocimientos a partir del
presupuesto pblico, en el marco de la alianza
entre el Instituto Centroamericano de Estudios
Fiscales (Icefi) y el Mecanismo de Pueblos
Indgenas Oxlajuj Tzikin que, con fondos del
pueblo de Suecia, auspicia iniciativas para
fortalecer el cumplimiento de los derechos de
los pueblos indgenas del pas. En ese sentido,
este ejercicio constituye una posibilidad
concreta de institucionalizar un mtodo que
permita indicar con rigor cunto de los recursos
pblicos es destinado a la poblacin indgena.
Los medios de donde proviene la informacin
presupuestaria para este anlisis son el
Sistema de Contabilidad Integrada (Sicon)
y el Portal de Gobiernos Locales, con cuyos
datos se construy un reporte de ejecucin
presupuestaria correspondiente al 2015.
Como se ver, se analizaron los recursos de
las instituciones del sector pblico segn
diferentes niveles y siguiendo la estructura
programtica del presupuesto de la nacin.
La base de datos construida y consolidada
posee un total de 443,198 filas de informacin
y 17.5 millones de datos, a los cuales se
aplic diferentes formas de clasificacin:
por finalidad, por funcin, institucional e,
inclusive, por fuente de financiamiento.
El estudio identific que, del monto total del
gasto pblico de 2015, Q31,997.1 millones se
dirigieron a la poblacin no indgena, mientras
que el monto destinado a poblacin indgena
fue de Q10,646.6 millones. En trminos per
cpita, por cada quetzal invertido en poblacin
no indgena, el Estado tan solo invierti 45
centavos en una persona indgena. Al analizar la
inversin pblica a nivel geogrfico, se encontr
que en aquellos municipios en los cuales ms
del 90% de la poblacin es indgena, el mximo
nivel de inversin diaria en una persona fue de
Q4.40. En contraste, en los municipios con un
10% de poblacin indgena, los montos diarios
invertidos en cada ciudadano para diversas
finalidades pueden llegar hasta los Q21.90.
Respecto de la distribucin de la escasa
inversin pblica en pueblos indgenas, el
42.8% se dirigi a educacin y sobre todo al
programa de educacin bilinge intercultural
que abarca de primero a tercer grado primaria;
un 18.8% se destin hacia asuntos econmicos
(desarrollo de la micro y pequea empresa,
ayuda alimentaria); 15.5% en salud (primer
nivel de atencin, maternidad y seguridad
alimentaria) y el restante 22.9% en diversos
programas, entre los que destacan proteccin
social, vivienda y servicios comunitarios, y
proteccin del medio ambiente, entre otros. 7
 La informacin presupuestaria estudiada,
aporta datos que permiten considerar que hay
una discriminacin racial econmica hacia los
pueblos indgenas, lo que se corrobora al revisar
la disparidad tnica en las estadsticas vitales.
A la luz de esta realidad, en el presente estudio
se recomienda al Estado de Guatemala, en
primer lugar, aumentar las inversiones sociales
8
en general, pero con particular prioridad en los
pueblos indgenas. Asimismo, mejorar el registro
de personas beneficiarias del gasto pblico.
Dar acompaamiento a las entidades pblicas
garantes de los derechos humanos, sobre todo
las relacionadas a pueblos indgenas para que
puedan dar seguimiento a la poltica pblica
en trminos de resultado y financiamiento.
Captulo
01
LA INVERSIN PBLICA EN PUEBLOS
INDGENAS Y LAS POLTICAS PARA
ABORDAR LAS DESIGUALDADES
HISTRICAS EN GUATEMALA:
ANTECEDENTES Y CONTEXTO
 INVERSIN PBLICA EN
PUEBLOS INDGENAS

ostentan los perores indicadores de desarrollo

1.1 Pueblos indgenas y la
construccin de ciudadana y
Estado
Las formas y la historia en que los indgenas han
llegado a ser considerados ciudadanos han sido
tapizadas en el transcurso del tiempo de varios
escollos que, si hoy no pesaran tanto todava,
no sera necesario mencionarlas ms que para
un simple ejercicio histrico.
El concepto de ciudadana presupone la
condicin de igualdad, tanto en trminos
formales relativos al reconocimiento de los
derechos para todas las personas, como en
trminos de las maneras como se concretan o
materializan dichos derechos. En este aspecto,
el Estado enfrenta uno de los desafos ms
grandes: cmo lograr que el origen tnico
de una persona y su adscripcin libre a un
pueblo indgena no lo condene a la pobreza y la
segregacin.
Este apartado trata de abordar lo que se puede
denominar la desigualdad histrica de la cual
han sido vctimas los pueblos indgenas del
pas frente a la ladinidad1 construida como
parte del proyecto de las lites econmicas
y polticas desde la constitucin del Estado
guatemalteco, y de cmo dicha desigualdad
est profundamente relacionada con la
exclusin de los pueblos indgenas en la
construccin del Estado (en tanto producto
histrico) y sus polticas. Asimismo, dicha
desigualdad histrica se puede expresar, como
se analiza, en el acceso a la ciudadana plena
y en la participacin en la construccin del
Estado y sus polticas, lo que ha redundado
trgicamente en un empobrecimiento crnico
de los pueblos indgenas, quienes como grupo
humano.
No fue sino hasta en la Constitucin Poltica de
la Repblica de Guatemala de 1985 cuando el
Estado reconoce por primera vez en toda su
historia que el pas est conformado por varios
grupos tnicos (pueblos era un concepto an
lejano en 1985) con derecho a su identidad
cultural. Desde ese momento, la Constitucin de
la Repblica, establece que el Estado tiene que
reconocer, respetar y promover la cultura y
organizacin social de los diferentes grupos
tnicos. Sin embargo, este reconocimiento
es an incompleto e insuficiente, ya que, para
un ejercicio ciudadano pleno, tambin se debe
reconocer los derechos colectivos. Es decir,
aquellos que desarrollan el Convenio 169 de
la OIT sobre Pueblos Indgenas y Tribales en
Pases Independientes, la Convencin sobre la
Eliminacin de todas las formas de Discriminacin
Racial y la Declaracin de las Naciones Unidas
sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, entre
otros instrumentos.2
Esta demanda relativa a los derechos colectivos
de parte de los pueblos indgenas es el punto que
ha generado el quiebre de alguna posibilidad
de un pleno reconocimiento que d pauta a
terminar con la histrica exclusin que ellos
han sufrido3. Los temores de diversos sectores
del pas, pero particularmente de la lite criolla
y de los sectores polticos conservadores, se
agudizan principalmente en lo que compete a
la autogestin de los territorios (que algunas
voces indgenas reclaman como autonoma
territorial) y el reconocimiento pleno y
funcional del sistema de justicia indgena. El
argumento principal en este tema de parte de
quienes se oponen a l es que atenta contra la
unidad del pas. Sin embargo, dichas demandas

1 Concepto que rene todas aquellas identidades construidas para diferenciarse y contraponerse a lo indgena como efecto de la poltica cultural
de creacin de la identidad nacional; de esa cuenta, se pueden agrupar en ese concepto a los mestizos, los indgenas ladinizados y a la lite criolla.
Para profundizar en esto vase: La Patria del Criollo de Severo Martnez Pelez, particularmente el captulo titulado: El indio, donde se expone
sobre la forma en que se defini el rol de los pueblos indgenas como tributarios del Rey de Espaa y de la lite criolla. Y fue esta relacin sobre
la que descanso el sistema colonial hasta el nacimiento de la repblica. De hecho, fue esta cuestin la que defino la forma en se llevo a cabo la
independencia liderada por la lite econmica criolla. El Informe Nacional de Desarrollo Humano del 2005 lo reafirma: Pero, bajo la superficie
de una ciudadana comn guatemalteca, permaneci la tendencia a la separacin y el enfrentamiento entre estos dos grandes grupos tnicos del
pas. Pronto, la universalidad ciudadana pregonada (en la Constitucin Federal de Centroamrica, 1824) fue acotada por el poder criollo aludiendo
a criterios de riqueza, etnia y cultura. Frente a la idea de igualdad, pesaba la la divisin tnica heredada de la Colonia, que sera actualizada en el
nuevo contexto de la nacin liberal.
2 Se resaltan estos, ya que si bien hay otros de carcter nacional Ley de Idiomas Nacionales, punibilidad de la discriminacin (artculo 202 bis del
Cdigo Penal), entre otros que abordan con mayor especificidad diferentes derechos, estos se derivan de los instrumentos internacionales ya
referidos. Adems, los mencionados son ms amplios y contundentes en el desarrollo de los derechos.
3 Se resaltan estos, ya que si bien hay otros de carcter nacional Ley de Idiomas Nacionales, punibilidad de la discriminacin (artculo 202 bis del

10
Cdigo Penal), entre otros que abordan con mayor especificidad diferentes derechos, estos se derivan de los instrumentos internacionales ya
referidos. Adems, los mencionados son ms amplios y contundentes en el desarrollo de los derechos.
 La inversin pblica en pueblos indgenas:
Antecedentes y contexto 01

(que son histricas) y otras que forman parte enfrentan las comunidades en las diferentes
de los derechos colectivos y especficos se regiones del pas, y que al final evidencian las
encuentran recogidas en los instrumentos falencias del Estado para garantizarles un
internacionales antes mencionados, pero pleno goce del ejercicio de la ciudadana, son
tambin en los Acuerdos de Paz, (Dari 2015) los derivados de la explotacin de recursos
particularmente en el Acuerdo sobre de Identidad naturales (minerales, agua, tierras) promovida
y Derechos de los Pueblos Indgenas (Aidpi). por grandes y poderosas empresas; la
ausencia de servicios bsicos de calidad, y la
Si se considera que la Constitucin de la Repblica participacin poltica que aporte a la solucin
de 1985, ya hace un reconocimiento de ciertos de sus demandas, de acuerdo con sus lgicas
derechos de los pueblos indgenas,4 as como culturales y organizativas tanto en el mbito
de los diferentes instrumentos mencionados, local como nacional.
resulta claro que el Estado debi iniciar una
reconversin o transformacin5 dirigida a Sin embargo, un tema que es igual de
garantizar la inclusin y el pleno ejercicio de importante, en la medida en que provee de
la ciudadana. Pareciera que cada grupo de mayor capacidad de agencia a las comunidades
reformas en esa lnea que hoy se discuten en y pueblos indgenas, es el concerniente a los
cuanto a justicia, salud, educacin, participacin recursos que el Estado destina para atender sus
poltica, entre otras constituye un parche que necesidades mnimamente en el mismo nivel
no responde a un espritu de cambio integral, en que son atendidos los dems ciudadanos
lo cual solo podra generarse mediante una no indgenas, pero tambin para la efectiva
reforma constitucional de fondo.6 atencin de aquellas necesidades vinculadas
con los derechos especficos.
Los cambios que se han dado, por otra parte,
incluyen algunas normas y la creacin de
instituciones destinadas a tareas especficas, a) Las polticas culturales
pero que no han podido despegar por no
contar con recursos suficientes. De acuerdo referentes a la diversidad tnica y
con el informe denominado Supervisin de al reconocimiento de la ciudadana
ventanillas indgenas, de la Defensora de para la poblacin indgena
los Derechos de los Pueblos Indgenas de la
Procuradura de los Derechos Humanos (PDH), Desde la fundacin de la Repblica, e incluso
la institucionalidad Indgena compuesta por la antes de ello, el tratamiento de la diversidad
Comisin Presidencial contra la Discriminacin tnica que para efectos concretos consista
y el Racismo (Codisra), la Academia de Lenguas (y an consiste)8 en la existencia, pervivencia
Mayas de Guatemala (ALMG), la Defensora y supervivencia de los pueblos indgenas
de la Mujer Indgena (DEMI) y el Fondo del implic, para la corona primero, y luego
Desarrollo Indgena de Guatemala (Fodigua) para la lite criolla que maquin y gest
tuvo asignado en 2016 un presupuesto de la independencia, un dilema de profundas
apenas Q80.2 millones, de los cuales solo Q5 consideraciones ya que, por una parte, en
millones son para inversin, ya que el resto se el proyecto e ideologa racista criolla el
destina al funcionamiento.7 indgena no era un elemento adecuado para
la configuracin de la identidad nacional que
De acuerdo con la visin de los pueblos aspiraba al ideal europeo, pero, por la otra,
indgenas, los problemas ms agudos que era necesario como mano de obra semiesclava
4 Para muchos autores y lderes y lideresas indgenas, el reconocimiento de los pueblos indgenas que all se hace refleja an el afn tutelar del
Estado.
5 El concepto que en muchos planteamientos de los ltimos (quiz diez aos) se ha utilizado es refundacin del Estado.
6 Asimismo, el Informe de Desarrollo Humano de 2005 (p.300), sobre esto resalta que: Con la Constitucion de 1985 se dio un paso en el
reconocimiento juridico-formal de la ciudadana igual para todos. (Pero)... las medidas jurdicas no resuelven los problemas de la desigualdad y de
las diferencias que afectan a la poblacin indgena ni mejoran la eficiencia del Estado en su funcin de lograr niveles superiores de integracin y
cohesin sociales. Tales desafos son polticos y solo se resuelven por un Estado Plural.
7 Dicho estudio fue presentado en el mes de septiembre de 2016 por la PDH.
8 En el medio guatemalteco (acadmico o poltico) hablar de diversidad tnica se justifica por la omnisciente presencia indgena (despus de
Bolivia, Guatemala tiene la mayor poblacin indgena del hemisferio), es decir que el tema no se discute por la presencia de las comunidades
asiticas, europeas o africanas que han emigrado en diferentes momentos histricos. 11
 INVERSIN PBLICA EN
PUEBLOS INDGENAS

apta para el modelo econmico fincado en la Por ejemplo, quienes no conocieran el idioma
produccin agrcola. Esto dio pie a un proceso de oficial no podan acceder a los beneficios de
transculturacin en donde se busc eliminar de la educacin, pero no por ser tnicamente
manera violenta la cultura indgena, es decir su diferentes segn el discurso sino por
espiritualidad, organizacin social, sistema de ser analfabetas. Y ello, en consecuencia,
justicia, idiomas y todo vestigio propio.9 En ese determinaba si podan o no ser empleados y
sentido, el recin creado Estado guatemalteco, funcionarios pblicos. Esta lgica gener una
en el marco de la necesidad de generar poltica cultural de aculturacin no violenta,
una identidad nacional que le permitiera la pero firme, expresada en una asimilacin clara
construccin de la nacin, se decant por la al instaurarse un sistema de justicia calcado
negacin sistemtica, como poltica cultural,10 de las visiones europeas, el castellano como
de la diversidad tnica, o ms precisamente de idioma oficial, por ejemplo, obligando a los
la existencia de los pueblos indgenas. Y dado otros a sujetarse a estas normas culturales.
que la realidad indgena sencillamente no poda
desaparecerse, la segregacin fue la estrategia Desde la teora antropolgica, la
a ser implementada social y legalmente.11 transculturacin (cambio cultural violento)
mut (con la nueva visin que impusieron los
Hasta la Revolucin Liberal de 1871 se plantea la liberales) a aculturacin (cambio paulatino y no
cuestin sobre la ciudadana universal, pero tal violento), pero el factor comn o permanente
como indican Richard Adams y Santiago Bastos fue y sigue siendo, an en la actualidad, la
(2003), se haba creado, desde la fundacin del asimilacin, que consiste en la adquisicin
Estado, una polarizacin tnica de la sociedad de la cultura que el Estado presenta como la
justificada mediante una ideologa racista que de mayor prestigio y aceptacin: la mejor, la
desde entonces ha determinado el lugar que avanzada, que representa el estadio de mayor
los diferentes grupos ocupan en la escena y la evolucin civilizatoria.12
prctica poltica. Existe un sector que maneja
los cdigos de la cultura oficial y que, gracias Si bien las polticas y estrategias antes
a ello, puede acceder a ciertos beneficios de la mencionadas no necesariamente se
ciudadana. Asimismo, el otro sector, por tener encuentran plasmadas en programas o
una cultura atrasada y diferente de la oficial, polticas pblicas ms all de lo estipulado por
permanece al margen del juego. las constituciones y otras leyes, existe amplia
literatura que evidencia cmo eran percibidas y
Frente a la cuestin de la igualdad universal retroalimentadas las visiones y tratamientos
y, por consiguiente, de la ciudadana relativos a los pueblos indgenas desde
universal esgrimida en el discurso liberal de diferentes actores.13
la segunda mitad del siglo XIX, los liberales no
pudieron justificar sobre la base de su origen Durante el perodo revolucionario 1944-54
la segregacin de un segmento importante de los indgenas pasaran a formar parte ms
la poblacin. Por ello, hubo que recurrir a las activa del mercado y la economa (sobre todo
consecuencias lgicas de tal discurso, es decir, por lo que respecta a las reformas en el agro),
el Estado deba tratar a todos por igual y no pero desde la perspectiva del derecho a la
hacer distinciones en virtud de los orgenes, ciudadana conservaran una posicin tutelada
pero asumiendo que existe una sola cultura y por el Estado ya que an prevaleca el requisito
un solo tipo de ciudadanos desde el punto de de ser alfabeto para poder obtenerla. Al
vista cultural (Adams y Bastos, 2003). respecto, pueden analizarse los debates en la
9 Vase capitulo V de la Patria del Criollo, respecto a la negacin del aporte econmico de los indgenas y VI para ahondar en cmo en el proceso
independentista y la posterior conformacin de la repblica se neg o invisibiliz la cultura indgena.
10 Para Charles Hale (2004), una poltica cultural referente a la diversidad tnica constituye, en la forma en que se direcciona o maneja
polticamente (desde el Estado y los grupos dominantes), dicha diversidad, lo cual tiene implicaciones econmicas, sociales y culturales.
11 Si bien la Constitucin Poltica de la Repblica de 1825 es bastante amplia en el reconocimiento de la ciudadana, a los indgenas se les niega
este derecho con base en la justificacin de que no estn preparados para ella y deben ms bien ser tutelados como comunidades y personas.
12 A propsito, el Decreto 165 de 1876, mediante el cual Justo Rufino Barrios convierte a los pobladores maya-mam de San Pedro Sacatepquez
(San Marcos) en ladinos.
13 Vanse los nmeros de la revista quincenal La Ilustracin Guatemalteca, que se editaba a finales del siglo XIX (disponibles en: https://

12
archive.org/stream/ilustracionguate00guat#page/n1/mode/2up), o el trabajo que recientemente Bienvenido Argueta elabor sobre la
historia del Instituto de Indgenas, rescatando la mirada que sobre ellos se tena a finales de 1800.

Constituyente de 1944-1945 en torno al papel
de los indgenas en la nacin guatemalteca, en
los que la poblacin indgena aparece ligada
al mbito agrario como trabajador agrcola
y, por otra parte, muy extensamente se hace
referencia a ellos como el problema indgena
(Arriola, 2004: 35).
En 1945, cuando se cre el Instituto Indigenista
Nacional (IIN) para concentrarse en el anlisis y
resolucin de la problemtica indgena. Esto,
como parte de un proceso latinoamericano
desarrollado a partir de las conclusiones de
la VIII Conferencia Internacional Americana
celebrada en Lima, Per, en 1938, y ratificada
en el Congreso Indigenista Continental de
Ptzcuaro, Mxico, en 1943.
Con lo anterior se podra considerar que en
Guatemala se contaba con una poltica pblica
que sealaba el rumbo para tratar la cuestin
indgena y, con ello, la forma como la poblacin
indgena hara valer su derecho a la ciudadana.
Con la contrarrevolucin de 1954, el abordaje de
la temtica pas a ser tratado por el Seminario
de Integracin Social Guatemalteca (creado en
1955), en el que se dio mayor coherencia a la
poltica del asimilacionismo va la ladinizacin,
concepto que no necesariamente hace alusin
a la eugenesia o blanqueamiento biolgico,
sino a la adquisicin de la religin catlica, el
idioma castellano, la adopcin del sistema de
justicia y autoridades judiciales oficiales, y
el vestuario a la usanza europea. Es decir, se
refiere a la creacin de un producto cultural
ms que a uno de tipo biolgico.
Tendran que pasar cuarenta aos para que el
pas experimentase un nuevo debate en torno
a la diversidad cultural y la ciudadana indgena,
ya que durante la poca del enfrentamiento
armado interno el imperativo sobre el tema
que impuso la estrategia contrainsurgente fue
el de la guatemalidad (todos somos Guatemala,
todos somos iguales), como una identidad
nacional que asuma la ladinidad como el
modelo a seguir.
No sera sino hasta las discusiones en torno
al Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los
Pueblos Indgenas (Aidpi) cuando estos derechos
14 Si bien en la Constitucin de la Repblica de 1985 hay una discusin nueva en cuanto a reconocer ciertos derechos de los pueblos indgenas, an
es bastante tutelar su tratamiento, as como el hecho de continuar con el modelo asimilacionista; ello, pese a que en este instrumento ya se aplica
la ciudadana universal.
La inversin pblica en pueblos indgenas:
Antecedentes y contexto 01
se abordaron con un nivel tal de amplitud
nunca antes visto.14 En este instrumento,
eminentemente poltico, se abordan derechos
colectivos, pero sobre todo se contempla una
participacin activa de los pueblos indgena
en asuntos de Estado y en su propio desarrollo
como pueblos.
Sin embargo, su aporte principal es el paradigma
de la pluriculturalidad, en donde se plantea la
demanda de participar en verdadera igualdad
en la construccin de polticas de Estado, tales
como aquellas referentes al territorio, idiomas,
entre otros. Esta idea presupona no solo el
reconocimiento de los pueblos indgenas, sino
de un actuar en asuntos de Estado en tanto
pueblos indgenas.
Casi en la misma poca surgieron los conceptos
de multiculturalidad e interculturalidad; el
primero, con una larga tradicin anglosajona,
explicaba la diversidad tnica, pero para el
contexto guatemalteco fue un paradigma
insuficiente dado que su anlisis se basa en las
sociedades en las que los pueblos indgenas
constituyen minoras y se presupone, de
esta forma, que el Estado hace concesiones
especiales a dichos grupos. Y, en el caso
guatemalteco, los pueblos indgenas demandan
que se reconozca que ellos son los habitantes
originarios y que son mayora. Por otra parte,
la interculturalidad va ms all, pues propone
relaciones de igualdad entre pueblos en donde
prima el respeto por las diferencias culturales.
El problema, en este sentido, es que an falta
construir dicha igualdad de condiciones entre
los pueblos: si hay brechas de pobreza es difcil
que las identidades agrupadas en torno a lo
ladino, que ostentan menos niveles de pobreza,
puedan tratar como iguales a un pueblo con
grandes retrasos en el desarrollo humano.
Pareciera que el modelo o paradigma que
los pueblos indgenas reclaman como ms
pertinente es el consagrado en el Aidpi, en tanto
que no solo reconoce sus derechos especficos,
sino tambin propone una participacin poltica
en igualdad de condiciones, garantizando as el
ejercicio de la ciudadana indgena de manera
plena (o, en todo caso, generando condiciones
ptimas para ello). Veinte aos despus de
13
 INVERSIN PBLICA EN
PUEBLOS INDGENAS
haberse firmado este acuerdo, los compromisos
en l plasmados parecen haber madurado
bastante; es en ese marco en el que pueden
encuadrarse las demandas sobre autogestin
de los territorios, el reconocimiento de los
sistemas de justicia propios, estatus ms
elevados para los idiomas indgenas, cuotas en
la participacin indgena electoral, entre otros.
El Estado tiene ahora la palabra y, al parecer, en
algn momento deber formular y ejecutar sus
propias reformas internas para dar cabida a las
demandas histricas de los pueblos indgenas.
b) La dinmica de inclusin
de los pueblos indgenas en la
construccin de polticas nacionales
El panorama histrico anterior ilustra las
condiciones de acceso a la ciudadana de
los pueblos indgenas y, de esa cuenta, se
refiere a los mecanismos para que estos
pueblos se sientan respetados y aceptados
en la comunidad imaginada que llamamos
Guatemala. Alude, tambin, a cmo han podido
tomar decisiones formales en el mbito de la
macropoltica15 del pas, dado que el bienestar
de los pueblos compete a todos.
Cuando no eran necesitados para sostener la
dinmica econmica basada en la produccin
agrcola (Esquit 2017:47) los indgenas
permanecieron ms o menos recluidos debido
a la poltica segregacionista, primero de
manera obligada durante la poca de la colonia
y la primera parte de la repblica hasta 1871
y posteriormente por voluntad como poltica
propia ante un Estado que pujaba por despojar
a los indgenas de su cultura para poder
construir una identidad deseada a la manera
del ideal europeo.16
Posterior a la poca conservadora, los indgenas
fueron efectivamente incluidos en la dinmica
nacional, pero a travs del mercado de trabajo;
su marginalidad poltica fue entonces la forma
como el Estado los consider (PNUD 2005: 294-
15 Es decir, en aquellas decisiones que podemos denominar polticas pblicas, entendidas como el conjunto de acciones deliberadas, planificadas
y con recursos para darle orientacin a un tema o preocupacin del Estado.
16 En muchas experiencias de promocin de la escolaridad en los aos setenta y ochenta del siglo XX, los padres sencillamente escondan a sus
14
hijos de las supervisiones del Ministerio de Educacin (Mineduc) porque asistir a la escuela era sinnimo de perder la tradicin cultural indgena,
tal como el idioma, la espiritualidad, etc. De esa cuenta, muchos padres escondan a sus hijos de los censos del Mineduc.
295). Con el advenimiento de la liberalidad se
hace tambin referencia a una lite de poder,
la oligarqua, cerrada, endgama, dominante
por las bases agrarias de sus privilegios,
ejecutora de un estilo excluyente. Esta funda
un Estado pretendidamente homogneo,
monista, de habla espaola, religin catlica,
regido por el cdigo napolenico y juridicidad
de origen romano, centralizado, autoritario,
con valores polticos y sociales propios de la
cultura occidental. Son esos los principios,
valores e intereses que definen a la nacin,
en cuyo interior los mayoritarios pueblos
indgenas fueron incorporados marginalmente
con violencia, como fuerza de trabajo servil.
Los pueblos Indgenas fueron expropiados
del ejercicio del poder local y de la tierra, y
convertidos en una masa de campesinos sin
tierra o de parcelarios pobres, mozos colonos,
aparceros, personalizados en la figura del pen
obligado a trabajar de manera permanente o
estacional en la hacienda cafetalera, espacio
econmico y social de lo oligrquico. En el pas,
la tradicin liberal fue la de un poder desptico
y, si bien el Estado liberal empieza con la cada
de Ubico, la cultura oligrquica todava permea
visiblemente la vida nacional.
Asediados por las polticas de asimilacin y
segregacin, a los indgenas solo les qued
sobrevivir en sus recaudos impuestos. De
hecho, fue su accin ms importante en
trminos del aporte a la diversidad tnica:
resistir manteniendo su cultura en los reductos
que el Estado les permiti.
A pesar de las diferentes polticas de
despojo, las comunidades mantuvieron casi
intactos sus valores y cultura, tales como
el idioma, su espiritualidad, sistemas de
justicia, indumentaria, entre otros, y esta
pervivencia es quiz el principal aporte a la
dicotoma nacional. Es decir que, a la larga,
la poltica nacional referente a la creacin
de una identidad nacional proyectada hacia
la ladinidad no pudo concretarse debido a la
resistencia de los pueblos indgenas expresada
en el mantenimiento de su cultura.

Esta es, pues, la respuesta que los pueblos
indgenas dieron al Estado, lo cual ha definido
considerablemente la manera como la
identidad nacional se expresa en la actualidad.
Es decir, frente a la segregacin y la asimilacin
en sus diferentes formas, la resistencia fue
la poltica de los pueblos indgenas. Y, en
ese sentido, la identidad nacional es hoy
fruto de dicha resistencia: el mestizaje no
cuaj completamente. (PNUD 2005: 80) La
diversidad que presenta el pas es producto,
Tabla 1. Propuestas y planteamientos de los pueblos indgenas (1970-2014)
Ttulo de la propuesta
Guatemala: de la Repblica centralista burguesa a la Repblica
popular federal
Rujinimal ri Mayab Amaq. Derechos especficos del pueblo maya
Qasaqalaj Tzij, Qakemoon Tzij, Qapachuum Tzij: Identidad y derechos
de los pueblos indgenas
Identidad y derechos de los pueblos indgenas
Acuerdo sobre identidad y derechos de los Pueblos Indgenas y
Acuerdo sobre aspectos socioeconmicos y situacin agraria
Agenda de desarrollo social desde la percepcin de los sujetos y
sectores sociales del altiplano occidental de Guatemala
Plan nacional de desarrollo del pueblo maya
Agenda poltica maya
Agenda comn maya
Agenda mnima del pueblo maya hacia el nuevo gobierno 2004-2008
Propuesta de reforma agraria integral
Agenda poltica de mujeres mayas
Agenda poltica El pueblo maya y el Estado guatemalteco
Ley Nacional de Pueblos y Nacionalidades Indgenas de Guatemala
Nuevas perspectivas para la construccin del Estado multinacional
Caminando hacia un pensamiento poltico desde la cosmovisin
maya
Agenda de desarrollo de los pueblos indgenas de Guatemala 2012-
2021
Segunda Declaracin de Iximche: Hacia la construccin de un nuevo
Estado plurinacional y una nueva sociedad
Agenda priorizada de los pueblos indgenas
Agenda para la reforma del Estado desde los pueblos y las
comunidades
Un Estado de Guatemala: Democracia plurinacional y gobiernos
autnomos de los pueblos indgenas (proyecto poltico)
El Utzilj Kaslemal- El Raxnaqil Kaslemal El Buen Vivir de los
Pueblos de Guatemala
Declaracin poltica
Fuente: Icefi, con base en Waqib Kej (2015)
La inversin pblica en pueblos indgenas:
Antecedentes y contexto 01
entonces, de la resistencia de los pueblos
indgenas, quienes en su responsabilidad
histrica mantuvieron su cultura como poltica
propia, lo cual a la larga ha tenido peso en toda
la historia nacional.
Como se ha referido, en tanto no se ladinizaran
los indgenas no podan participar en la
definicin de las cuestiones de Estado y, por
consiguiente, en las polticas pblicas. En los
albores de la repblica, quiz el mayor signo
Referencia del origen y ao
Movimiento Tojil, 1978
Rujinimal ri Mayab Amaq
Coordinacin de Organizaciones del Pueblo Maya Saqbichil
(Copmagua), 1994
Asamblea de la Sociedad Civil (ASC), 1994
Negociacin de los Acuerdos de Paz, 1996
Movimiento Tzuk Kim Pop, 1997
Quqkumatz, 1999
Comit para el Decenio del Pueblo Maya (Ceidec), 2002
Coordinacin y Convergencia Nacional Waqib Kej, 2004
Defensora Maya, s/f
Coordinadora Nacional de Organizaciones Campesinas (CNOC),
2005
Asociacin Moloj, 2006
Waqib Kej, AMEU, Ak Tenamit, Moloj, Asociacin Wuqub Noj,
Centro de Investigacin Sotzil, Cedim, Comisin Nacional
Permanente, CNP-Tierra, Majawil Qij, Idemaya/PAF Maya,
Movimiento Tzuk Kim Pop, Red de Mujeres Indgenas por la
Salud Reproductiva, 2007
Coordinadora Nacional Indgena y Campesina (CONIC), Centro
para la Accin Legal en Derechos Humanos (CALDH), Defensora
Maya, Moloj, 2007
Demetrio Cojt, 2007
Iniciativa E, 2008
Asociacin de Investigacin y Desarrollo Integral Rex We- Asindi
Rex We
Comit de Unidad Campesina (CUC), 2010
Naleb, 2014
Renoj, Observatorio de Pueblos Indgenas, 2014
Consejo del Pueblo Maya, 2014
Confluencia Nuevo Baqtun, 2004
IV Congreso Nacional de Pueblos, Comunidades y
Organizaciones, 2004
15
 INVERSIN PBLICA EN
PUEBLOS INDGENAS
de participacin indgena en asuntos de orden
poltico de gran magnitud fue el papel de los
indgenas Manuel Tot y Modesto Hernndez en
las denominadas conjuras independentistas
(Martnez Pelaz 1998: 261). Posteriormente
el vnculo con el aparato estatal lo haran los
alcaldes indgenas desde la independencia
hasta el gobierno de Jorge Ubico, quien cambio
tales figuras por el de intendentes municipales.
Y no sera sino hasta 1994 en que dos indgenas
lograran llegar al Congreso de la Repblica
como diputados: Augusto Sac Recancoj por
Quetzaltenango, Aquilino Mench por San
Marcos y Narciso Chuc Elas por Totonicapn
(Esquit Choy 2017: 60)
Es desde los aos setenta del siglo XX cuando
diversas organizaciones indgenas presentan
demandas propias ms claras (tabla 1).
1.2 Brechas del desarrollo
humano: Situacin de los
pueblos indgenas
El desarrollo humano constituye en la
actualidad una categora analtica que permite
conocer el nivel de bienestar de diferentes
grupos y, en el caso particular de Guatemala,
nos permite o debiera hacerlo, si los registros
estadsticos y la generacin de informacin
fuesen mejores conocer el desarrollo que
tiene la ciudadana desde la perspectiva de la
igualdad entre los distintos pueblos del pas:
maya, garfuna, xinka y ladino/mestizo.
De acuerdo con el informe de desarrollo
humano para 2015, el ndice global de
Guatemala se sita en 0.492; el de la poblacin
no indgena se ubica en 0.546, mientras que el
de la poblacin indgena es de 0.397 (PNUD,
2016). Paralela a la situacin que describe
este ndice, en los niveles de incidencia de la
pobreza total tambin se evidencian brechas
entre poblacin indgena y no indgena, con
el 72.0% de pobreza para poblacin indgena,
y el 47.0% para poblacin no indgena. Llama
la atencin que esa correlacin se mantiene
casi igual cuando se visualiza la pobreza desde
la perspectiva rural (76.0%) y urbana (42.0%)
(INE, 2015).
16
17 Entendida esta, de acuerdo A. Sen como lo que una persona es libre de hacer y alcanzar en la bsqueda de la realizacin de las metas o los
valores que esa persona considere como importantes.
En ese sentido, se puede afirmar que al analizar
la desigualdad esta presenta un componente
histrico al mantenerse la brecha entre
poblacin indgena y no indgena. Pareciera
que cuando se nace indgena en el rea rural
se carga con la maldicin de la pobreza y la
exclusin. Esta seccin tiene como objetivo
discurrir sobre el desarrollo en trminos de
educacin y salud que los pueblos indgenas
presentan con relacin al resto de la ciudadana.
El desarrollo humano es concebido como
un proceso que ampla las libertades de
las personas, ofreciendo alternativas para
alcanzar vidas creativas y plenas (PNDU: 2005:
1). Este concepto est ntimamente ligado con
la libertad que las personas tienen para decidir
sobre su propio desarrollo, una demanda que
actualmente realizan diferentes expresiones
indgenas del pas.
A continuacin, se discute la situacin de
los indicadores sociales ms relevantes para
evaluar qu tan libres y plenas pueden ser
las personas indgenas, como personas y como
pueblos para decidir sobre su propio destino,
en el marco de su concepcin de desarrollo.
En otras palabras, de acuerdo con el concepto
de Amartya Sen sobre desarrollo humano,
qu tanta capacidad de agencia17 tienen
actualmente los pueblos indgenas para definir
de propia cuenta su desarrollo e involucrarse en
las propuestas de polticas pblicas tendentes
a resolver la vida de toda la poblacin. Si bien
los indicadores han mostrado en los ltimos
aos una mejora general, continan las
brechas entre indgenas y la poblacin ladina
o mestiza.
1.2.1 Pueblos indgenas, acceso
a la salud
La salud es probablemente la faceta en la
que, si el desempeo de los indicadores arroja
una situacin complicada para los pueblos,
la capacidad de agencia se ve altamente
comprometida.
En ese sentido, si bien en los ltimos aos la tasa
global de fecundidad ha descendido (pasando
de 5.1, en 1995, a 3.1, en 2015), la diferencia
entre indgenas y ladinos se mantiene, ya

que la tasa global de fecundidad en mujeres
indgenas es de 3.6, mientras que la de no
indgenas es de 2.8 (Guatemala, MSPAS, INE e
ICF Internacional, 2015). Las tasas aumentan
en los segmentos de poblacin con menor o con
nada de educacin formal (4.6) y en el quintil
inferior (4.9), donde no es coincidencia que la
mayora de personas sean indgenas rurales.
De lo anterior cabe preguntarse hasta
qu punto el Estado no ha podido cubrir
los diferentes elementos para brindar una
adecuada y pertinente poltica de planificacin
familiar. Es decir, que se base y respete las
necesidades y visiones que, al respecto, tienen
los pueblos indgenas.
Por otra parte, si bien entre mujeres indgenas
y ladinas no existe mucha diferencia en el
acceso a servicios de atencin prenatal (APN),
s hay diferencia en cuanto a que las primeras
son atendidas por enfermeras y comadronas.
Con respecto a la atencin durante el parto, en
el caso de las mujeres indgenas solo el 46.0%
es atendido por mdicos, y 43.0% de partos
atendidos por comadronas. Para las mujeres
ladinas, un 78.0% de partos es atendido por
mdicos, mientras que un 14.0% es atendido
por comadronas. Cabe mencionar que los
departamentos con menor cobertura de partos
atendidos por mdicos son Quich (33.0%),
Totonicapn (41.0%) y Huehuetenango
(38.0%) que, son departamentos con mayora
de poblacin indgena.
Lo anterior no deja de sealar un dilema: si por
un lado desde su cultura las mujeres indgenas
optan por ser atendidas por comadronas, por
el otro, el Estado no fortalece sus capacidades
ni les provee recursos para que puedan ofrecer
mejores servicios.
En cuanto a la mortalidad en la niez, la tasa
global es de 35 por mil nacidos vivos, en tanto
que para mujeres indgenas es de 42. Este
ltimo dato es la tasa global que reflejaba la
Encuesta nacional de salud materno e infantil
2008-2009 (Ensmi 2008-2009).
1.2.2 Pueblos indgenas, acceso
a la educacin
De acuerdo con la Encuesta nacional de
condiciones de vida 2014 (Encovi 2014), del
La inversin pblica en pueblos indgenas:
Antecedentes y contexto 01
Instituto Nacional de Estadstica (INE), la tasa
de alfabetismo en poblacin mayor de 15 aos
es globalmente ms elevada en la poblacin
no indgena, con un 89.0% para los hombres
ladinos y un 84.0% para mujeres del mismo
grupo, en tanto que para poblacin indgena la
tasa para los hombres es del 78.0% y, para las
mujeres, del 58.0% (Guatemala, INE, 2015).
En cuanto al idioma en que se ensea a los nios
indgenas del nivel primario, cabe referir que
solo el 14.0% recibe clases de forma bilinge
espaol-maya, en tanto que exclusivamente en
idioma maya la cantidad es tan solo del 2.0%
(Guatemala, INE, 2015). Por su parte, datos
del Icefi y Save The Children revelan que la
educacin bilinge intercultural no llega al
30.0% por cada comunidad lingstica, y solo
la sipakapense y la chuj estn por encima del
25.0% en cuanto a la demanda satisfecha.
1.2.3 Pueblos indgena, acceso
a la justicia
En cuanto al acceso a la justicia para la
poblacin indgena, este debe considerar
tanto el acceso a la justicia oficial como al
sistema propio de los pueblos indgenas; por
ello, la Comisin Nacional para el Seguimiento
y Apoyo al Fortalecimiento de la Justicia lo
conceptualiza como [] la facultad de todo
guatemalteco de poder acudir a mecanismos
efectivos y culturalmente adecuados del
Sistema Nacional de Justicia para la proteccin
de derechos y la resolucin de conflictos, sea
en la justicia ordinaria, el derecho indgena y/o
los mecanismos alternativos de resolucin de
conflictos (2010: 10).
Desde ese marco, es preciso sealar que
el Estado no reconoce plenamente la
operativizacin del sistema de justicia propio
de los pueblos indgenas. Asimismo, el Estado
no fomenta ni aporta al fortalecimiento de
dicho sistema.
En el marco del sistema de justicia oficial que
opera por medio del Organismo Judicial (OJ),
la Comisin Nacional para el Seguimiento y
Apoyo para el Fortalecimiento de la Justicia
en 2010, consider que entre los factores ms
relevantes para garantizar un mejor acceso a
la justicia deben contemplarse la cobertura y
acceso geogrfico, y la pertinencia del servicio.
17
 INVERSIN PBLICA EN
PUEBLOS INDGENAS

En esto ltimo, el empleo del idioma materno
de los usuarios y titulares de derechos que no
son ladinos es el principal indicador.
Cabe sealar que actualmente el OJ atiende
en los veintids idiomas mayas mediante los
servicios de traduccin e interpretacin para
personas indgenas en diferentes tipos de
caso; sin embargo, este organismo de Estado
solo cuenta con personal permanente para
brindar atencin en catorce idiomas mayas,
mientras que para los otros nueve la traduccin
e interpretacin se hace a travs de personal
no permanente. En cuanto a los intrpretes,
estos suman alrededor de 105 personas que
se encuentran ubicadas en diferentes juzgados
o en los nueve centros de interpretacin
localizados en los departamentos de
Chimaltenango, Huehuetenango, Alta
Verapaz, Quetzaltenango, Suchitepquez,
Quich, Solol, Totonicapn y San Marcos.18
En 2012 se atendieron 22 casos; en 2013, 476;
en 2014, 2,168 y, un ao ms tarde, 9,783. Para
tener una referencia del total de casos que lleva
el OJ vale sealar que en 2013 se tramitaron
173,095 casos de las diferentes reas (penal,
civil, niez, trabajo, familia y mixto), 19 mientras
que en el ao siguiente se tramitaron 198,796
casos.
En ese sentido, se puede indicar que, si bien
el nmero de casos atendidos en idiomas
indgenas ha ido aumentando, an existe una
brecha elevada en relacin con el total de casos
que tramita o atiende el OJ en todo el pas.
1.3 Compromisos nacionales
e internacionales en materia
de derechos de los pueblos
indgenas
Los derechos de los pueblos indgenas se
entienden en este documento como todos
aquellos que les son especficos a personas
y pueblos indgenas, y que son atribuibles
y gozan de manera individual o colectiva
los titulares de ellos. Los garantes de estos
derechos deben aplicarlos y protegerlos de la
misma manera como lo hacen con otros.
El reconocimiento de estos derechos tiene
una larga historia a nivel mundial, ya que la
condicin de indgenas mantuvo a dichos
pueblos en diversos niveles de exclusin y
asimilacin y, en algunos casos, de explotacin
econmica en muchas regiones y pases.20
Los derechos reconocidos son, por una parte,
aquellos impulsados en la normativa interna
en diferentes categoras y, por la otra, aquellos
contenidos en los denominados instrumentos
internacionales. Si bien ambos grupos de
instrumentos se complementan, muchos de los
derechos reconocidos internamente han tenido
como fuente de inspiracin los instrumentos
internacionales, as como los movimientos
sociales que buscan su reconocimiento. Esto
ltimo es particularmente importante en
Amrica Latina, ya que la exclusin que por lo
general sufren los diferentes pueblos indgenas
en esta parte del continente constituye
una caracterstica constante. Segn datos
del Instituto Interamericano de Derechos
Humanos (2011: 7), pertenecen a los pueblos
indgenas de la regin unos 50 millones
de habitantes, los cuales se distribuyen
(incluyendo el Caribe) en unos 400 pueblos,
con sus idiomas correspondientes.
Es importante reconocer que, en Guatemala,
cada vez ms los instrumentos internacionales
respaldan resoluciones diversas tales como las
de la Corte de Constitucionalidad, as como
actuaciones y disposiciones de los tres poderes
del Estado.21
En ese sentido, cabe referir que, en el mbito
nacional, la Constitucin Poltica de la Repblica

18 Informacin obtenida de la Unidad de Asuntos Indgenas del Organismo Judicial. http://www.oj.gob.gt/files/Ley%20Acceso%20a%20

la%20Informacion%20Publica/Articulo%2010/28/REGISTRO_DE_INTERPRETES.pdf
19 Penal, civil, niez, trabajo, familia y mixto
20 De hecho, la Conferencia General de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), ante las condiciones de exclusin de los pueblos
indgenas en diversos pases miembro, adopt, en 1957, el convenio 107, denominado Convenio sobre poblaciones indgenas y tribales.
21 Ha sido muy comn escuchar entre la comunidad de profesionales del Derecho y operadores de justicia el argumento de que la
normativa internacional en materia de derechos de los pueblos indgenas no tiene preeminencia sobre la Constitucin Poltica de la
Repblica e, inclusive, se negaba hasta cierto punto su validez como normativa internacional. Ello pese a que, al respecto, la Corte de

18
Constitucionalidad emitiera el 18 de mayo de 1995 la Opinin consultiva relativa al Convenio 169 sobre pueblos indgenas y tribales en
pases independientes y Convenio No. 169 (OIT), expediente 199-95, en la que se seala lo siguiente: El contenido de las normas del
Convenio 169 de la Organizacin Internacional de Trabajo, sobre pueblos indgenas y tribales en pases independientes, no contradice la
Constitucin Poltica de la Republica (Diego Domingo, 2007).

de Guatemala, que data de 1985, constituye un
verdadero parteaguas, pues en ella se establece
un mayor reconocimiento a los derechos de
los pueblos indgenas, superando las visiones
asimilacionistas que en los anteriores cuerpos
constitucionales haban estado presentes.
Por otra parte, en el marco de los Acuerdos de
Paz, firmados en 1996, cobra vida el Acuerdo
sobre Identidad y Derechos de los Pueblos
Indgenas (Aidpi), el cual recoge, para esa poca,
las demandas indgenas ms importantes. Si
bien las organizaciones indgenas han avanzado
en la precisin y discusin de dichas demandas,
el Aidpi representa el ltimo esfuerzo de
carcter nacional sobre la discusin del tema.
De esa cuenta, a sus veinte aos de vigencia,
este instrumento an contiene la agenda que
en gran medida debiera marcar las demandas
de los pueblos indgenas.
Entre el conjunto de normas de carcter
nacional que contemplan derechos de pueblos
indgenas de manera directa y especfica
podemos mencionar las siguientes:
1) Constitucin Poltica de la Repblica de
Guatemala, particularmente, aunque no de
manera exclusiva, lo contenido en el ttulo
II sobre derechos humanos, captulo II,
tercera seccin, denominada Comunidades
indgenas.
2) Cdigo Penal, en lo que respecta a la adicin
del artculo 202 bis, referente a sancionar
penalmente el delito de discriminacin.
3) Cdigo Procesal Penal, en cuyo artculo 16 se
hace referencia a la observancia en procesos
de derechos humanos, incluyendo aquellos
contenidos en los tratados internacionales.
Asimismo, cabe mencionar el artculo 21,
sobre la igualdad en el proceso y el goce de
las garantas que las leyes establecen sin
ningn tipo de discriminacin; y los artculos
142 y 362 sobre el uso de los idiomas
maternos o propios cuando no se hable ni
entienda el idioma oficial.
4) Ley General de Descentralizacin,
particularmente en lo contenido en
los principios de esta ley (artculo 4)
con respecto al respeto a la realidad
La inversin pblica en pueblos indgenas:
Antecedentes y contexto 01
pluricultural, multitnica y multilinge del
pas, y sobre la erradicacin de la exclusin
y la discriminacin. Por otra parte, en el
artculo 5 se establece como un objetivo de
la ley la universalizacin de la cobertura de
los servicios.
5) Cdigo Municipal, sobre todo porque
reconoce el rasgo pluricultural, multilinge
y multitnico de los municipios (artculo
2). En el artculo 20 se establece el
procedimiento para el registro legal de las
comunidades de los pueblos indgenas; en
el artculo 36 se reconoce como una de las
comisiones la de Educacin, contemplando
en ella la educacin bilinge intercultural;
el artculo 55 establece la promocin y
respeto a las alcaldas indgenas; el artculo
65 estipula el derecho a consulta que
tienen las comunidades indgenas de los
municipios cuando un asunto les afecte,
contemplando el uso de criterios propios
de las tradiciones de dichas comunidades.
El artculo 109 establece lo relativo a
las tierras comunitarias, garantizando a
las comunidades su uso, conservacin y
administracin mediante consulta previa a
las autoridades propias.
6) Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y
Rural, en la cual se reconoce la naturaleza
multitnica, pluricultural y multilinge del
pas (artculo 1). En el artculo 2, se indica que
entre los principios de esta ley se encuentran
el respeto a las diferentes culturas y el
fomento de las relaciones interculturales;
asimismo, en los artculos 5, 7, y 9, referentes
a la integracin del Consejo de Desarrollo
Urbano y Rural en sus mbitos nacional,
regional y departamental, se establece la
participacin de los pueblos indgenas. Por
otra parte, en el artculo 23 se reconocen, al
menos en el mbito comunitario y municipal,
los consejos asesores indgenas, los cuales
se integrarn por las autoridades indgenas
o los representantes de las comunidades
indgenas. El artculo 26 establece la consulta
a pueblos indgenas sobre proyectos o
programas que les afecten.
7) Ley de Idiomas Nacionales, Decreto 19-
2013, que establece el mandato para
que la institucionalidad pblica realice
19
 INVERSIN PBLICA EN
PUEBLOS INDGENAS
la prestacin de los servicios en los
idiomas indgenas propios de cada regin,
departamento o municipio.
8) Ley de Promocin Educativa contra la
Discriminacin, Decreto 81-2002, que
recoge y desarrolla para el mbito nacional
lo contemplado en la Convencin Relativa a la
Lucha contra la Discriminacin en la Esfera de
la Enseanza, de la Unesco (1960), y mandata
a los ministerios de Educacin y de Cultura y
Deportes a promover y difundir el respeto
hacia la diversidad cultural y la erradicacin
de la discriminacin.
9) Ley Marco para el Cumplimiento de los
Acuerdos de Paz, cuyo objeto es establecer los
mecanismos para el cumplimiento de tales
acuerdos. En este sentido, cobra especial
importancia el cumplimiento del Aidpi.
Asimismo, establece en su artculo 7 que la
conformacin del Consejo Nacional de los
Acuerdos de Paz debe tener representacin
de los pueblos indgenas.
10) Acuerdo Ministerial 930 del
Mineduc sobre el uso del traje indgena
en establecimientos educativos. Esta
disposicin ministerial, que data del ao
2003, tiene por objeto que las autoridades
y funcionarios de los diferentes niveles
educativos promuevan y respeten el uso del
traje indgena por parte de los estudiantes
indgenas.
11) Acuerdo Gubernativo 22-2004,
Generalizacin de la Educacin Bilinge
Multicultural e Intercultural. Esta disposicin
establece la obligatoriedad de la enseanza
pblica y privada de los idiomas indgenas
como poltica lingstica, as como de la
multiculturalidad e interculturalidad como
poltica pblica.
12) Ley del Servicio Pblico de Defensa Penal.
En esta ley (Decreto 129-97) se establece que,
en su funcin, el instituto destinado a este
fin deber reconocer y aplicar el carcter
multitnico, pluricultural y multilinge de la
sociedad guatemalteca.
Adems de estas normas, algunas instancias
u organizaciones22 agregan otras, tales como
20 22 Por ejemplo, la recopilacin de normativa que hace el Consejo Nacional de los Acuerdos de Paz (CNAP: 2011).
la Ley contra el Femicidio y otras Formas de
Violencia contra la Mujer (Decreto 22-2008),
la Ley de Proteccin y Desarrollo Artesanal
(Decreto 141-96), e incluso la Ley Orgnica
del Instituto Guatemalteco de Turismo, Inguat
(Decreto 1701, de 1967); sin embargo,
en el caso de la primera no se hace el
reconocimiento de algn derecho especfico
de las mujeres indgenas, sino se establece
que no se podrn invocar costumbres o
tradiciones culturales como justificaciones
para tolerar o llevar a cabo violencia contra
la mujer. Por otra parte, en el caso de los
otros dos decretos mencionados no se
hace propiamente un reconocimiento de
derechos de los pueblos indgenas, ya que
lo que promueven estas dos leyes es el
desarrollo artesanal, actividad econmica
con la que el Estado ha relacionado a los
pueblos indgenas histricamente, pero sin
reconocer los concerniente a la propiedad
intelectual de muchas artes.
Por otra parte, en el grupo de instrumentos
internacionales que el Estado guatemalteco ha
ratificado y/o est obligado a observar por ser
miembro de la Organizacin de las Naciones
Unidas (ONU) estn los siguientes:
1) Carta de las Naciones Unidas. No contiene
ninguna mencin directa referente a los
derechos de los pueblos indgenas, pero
en la seccin de propsitos se estipula que
en el respeto y estmulo de los derechos
humanos y libertades fundamentales no se
har discriminacin o distincin por ningn
motivo.
2) Declaracin Universal de Derechos
Humanos. Este instrumento tampoco hace
referencia directa a los derechos de los
pueblos indgenas, pero, por una parte, es
el instrumento internacional de referencia
en materia de derechos humanos y, por la
otra, establece en muchas de sus secciones
y artculos los principios de no distincin y
discriminacin por ningn motivo.
3) Pacto Internacional de Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales. Hace referencia a los
principios de no discriminacin ni distincin
por motivos de raza (trmino aplicable
actualmente, a etnias y pueblos indgenas) o

por algn otro motivo. Un punto destacable
en el artculo 13 es lo referente a la
obligatoriedad y gratuidad universal de la
educacin primaria.
4) Pacto Internacional de Derechos Civiles
y Polticos. En el artculo 14 establece el
derecho a ser juzgado en el idioma que la
persona comprenda (incluyendo el idioma
materno); el artculo 24 reconoce el derecho
a la no discriminacin hacia los nios en
cuanto a la proteccin del Estado y sus
padres; el artculo 168 estipula la libertad
de religin, incluyendo ritos y prcticas
especficas.
5) Convencin para la Prevencin y la Sancin
del Delito de Genocidio. Esta convencin,
como su nombre lo indica, busca la
prevencin y sancin del genocidio, el cual
consiste en la eliminacin de pueblos y
etnias por el solo hecho de serlo.
6) Convencin Internacional sobre la
Eliminacin de Todas las Formas de
Discriminacin Racial. Constituye el principal
instrumento internacional de referencia en
materia de prevencin y erradicacin de la
discriminacin racial.
7) Convencin sobre los Derechos del Nio. El
artculo 2 establece el derecho a la igualdad
y a la no discriminacin por ningn motivo.
Asimismo, en el artculo 20 se reconoce el
derecho de los nios a su identidad tnica,
lingstica, cultural y religiosa cuando estn
privados de su entorno familiar.
8) Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos
Indgenas y Tribales en Pases Independientes.
Constituye una versin de mayor alcance
en comparacin con su antecesor, el
Convenio 107 sobre Poblaciones Indgenas
y Tribuales, que data de 1957. El Convenio
169 es uno de los rectores en temas de
pueblos indgenas; reconoce el derecho a la
no discriminacin hacia los nios en cuanto
a la proteccin del Estado y sus padres, as
como el derecho relativo a la consulta a los
pueblos indgenas cuando existan iniciativas,
proyectos o polticas que les afecten.
23 Organizacin de Estados Americanos OEA Fin a 17 aos de espera para pueblos indgenas http://www.oas.org/es/centro_noticias/
comunicado_prensa.asp?sCodigo=C-075/16.
La inversin pblica en pueblos indgenas:
Antecedentes y contexto 01
9) Declaracin Universal sobre los Derechos de
los Pueblos Indgenas. Si bien se trata de un
instrumento que se ubica en el nivel de una
declaracin, constituye el reconocimiento
especfico de los derechos de los pueblos
indgenas desde la ONU, lo que lo convierte
en un marco global de referencia. Su
aprobacin data apenas del ao 2007.
10) Convenio sobre la Diversidad Biolgica.
En el artculo 8, literal J, insta a los Estados
parte a respetar y preservar las innovaciones
y prcticas de las comunidades indgenas
que conserven medios de vida tradicionales
pertinentes para la conservacin y
utilizacin sostenible de la diversidad
biolgica.
11) Convencin Interamericana para
Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia
contra la Mujer. Este instrumento reconoce
el derecho de todas las mujeres a ser libres
de toda discriminacin (artculo 6, literal a).
12) Declaracin Americana sobre los
Derechos de los Pueblos Indgenas. Constituye
el instrumento internacional de ms
reciente aprobacin, pues apenas data de
junio de 2016. Cabe indicar, en ese sentido
y de acuerdo con las propias palabras de la
Organizacin de los Estados Americanos
(OEA), que La declaracin es el primer
instrumento en la historia de la OEA que
promueve y protege los derechos de los
pueblos indgenas de las Amricas.23
Entre otros derechos, en este instrumento
se reconoce la libre determinacin de
los pueblos indgenas reconocimiento
que, adems, se hace de manera ms
evolucionada. Asimismo, establece el
criterio de la autoidentificacin para que a
los indgenas se les considere como tales.
En sntesis, existe en la actualidad un cuerpo
de instrumentos nacionales e internacionales
que tutelan ampliamente los derechos de los
pueblos indgenas tanto en el mbito nacional
como en el internacional. Sin embargo, an
existen retos en cuanto a su pleno respeto
e implementacin, lo cual obedece, en gran
medida, al desconocimiento que al respecto
persiste entre muchos operadores y actores
21
 INVERSIN PBLICA EN
PUEBLOS INDGENAS

del sistema de justicia oficial; as como en el
crculo de diseo, planificacin y ejecucin
de las polticas pblicas. En los pnsum de
estudios an no se aborda esta materia con
la profundidad requerida; es importante
destacar que estos temas deben abordarse
con operadores de justicia24 y con otros
funcionarios y empleados pblicos en proceso
de formacin.
Aunado a este factor, tambin es importante
destacar que el racismo persiste en gran parte
de los empleados y funcionarios de toda la
institucionalidad pblica25; el racismo, como se
sabe, es una ideologa de superioridad que est
en la base de mltiples prejuicios contra las
personas indgenas e impide u obstaculiza la
generacin de empata, respeto y pertinencia
en la prestacin de servicios.
Por otra parte, la misma institucionalidad
pblica an debe concretar tales derechos a
travs de cada una de sus instituciones, lo cual
va desde la creacin de polticas institucionales,
servicios con pertinencia cultural y lingstica,
hasta la misma inclusin de manera significativa
de la poblacin indgena en los distintos niveles
de la administracin pblica.
Finalmente, dos aspectos que son clave para
fortalecer el desarrollo pleno de los pueblos
indgenas son, por un lado, la participacin
poltica indgena a todo nivel, de manera que
se tenga participacin en la definicin de las
polticas pblicas; por el otro, acciones para
garantizar y promover la libre determinacin
de los pueblos, incluyendo el derecho a la
consulta en aquellos temas que son de su
inters.

24 Muestra de ello es que en el mes de septiembre de 2016 el OJ present oficialmente el Mdulo sobre derechos humanos de los pueblos
indgenas de la Escuela de Estudios Judiciales del Organismo Judicial.
25 Sobre el racismo y la discriminacin de los funcionarios y empleados pblicos hacia los indgenas, o al menos como discurso y actitudes latentes,
no existen estudios especficos. Sin embargo, en la encuesta sobre Intolerancia y Racismo en Guatemala de Prensa Libre, comentada en el Informe
Nacional de Desarrollo Humano de 2005 (pagina 246) la pregunta formulada sobre el trato que reciben indgenas y ladinos en las oficinas de
gobierno el 89% de los indgenas respondi que los ladinos son mejor atendidos, asimismo tambin el 89% de los ladinos creen que los ladinos

22
reciben mejor trato. si bien la encuesta fue realizada en 2005 los cambios habidos no habrn mejorado esas percepciones de manera significativa
dado que el racismo y la discriminacin son fenmenos que cambian lentamente.
Captulo
02

INVERSIN PBLICA EN PUEBLOS

INDGENAS EN LA ACTUALIDAD:
PERSISTENCIA DE LA
DESIGUALDAD
 INVERSIN PBLICA EN
PUEBLOS INDGENAS

de agosto de 2016, emitido por el Minfin,

2.1 Metodologa, origen y
alcance de la informacin
La necesidad de visibilizar el gasto pbico desde
una perspectiva de pueblos indgenas inicia
en 2013, cuando el Congreso de la Repblica
realiz modificaciones a la Ley Orgnica del
Presupuesto (Decreto 101-97). Estos cambios
indican que el Ministerio de Finanzas Pblicas
(Minfin) deber incluir diversos clasificadores
presupuestarios, entre ellos el de pueblos
indgenas (Decreto 13-2013). Despus de
esas modificaciones legales no existe ningn
documento o anlisis referente al clasificador
de pueblos indgenas por parte del Ejecutivo.
El oficio circular nmero 004, de fecha 10
establece que en ese ao la entidad rectora
del clasificador es el Fondo de Desarrollo
Indgena26 (Fodigua).
Con el fin de contribuir al debate, discusin
y generacin de informacin en materia de
pueblos indgenas, el presente estudio ha
desarrollado una metodologa que pretende
determinar la cantidad del presupuesto pblico
que se destina a dichos pueblos. Por ello, el
presente captulo expone los procedimientos
y tcnicas aplicadas, que parten desde la
obtencin de la informacin presupuestaria,
su detalle y alcance, hasta la descripcin del
tratamiento mismo de los datos.

Figura 1. Informacin incluida en el anlisis segn sector

Gobierno general Administracin central

Municipalidades
Gobierno general

Entidades pblicas no
empresariales
Gobiernos locales
Entidades de
Sector pblico

seguridad social

Mancomunidades

Nacionales
No financieras

Municipales

Empresas pblicas
No monetarias

Financieras
Monetarias

Informacin incluida Informacin excluida

Fuente: Minfin (2013)

24 26 Con base en Acuerdo Gubernativo 435-94, artculos 3, 5 y 6.


Guatemala cuenta con una de los sistemas
de informacin pblica presupuestaria ms
avanzados de Centroamrica. Esto se debe a
que prcticamente cualquier ciudadano puede
acceder a un amplio y detallado universo de
datos presupuestarios, sin necesariamente
realizar trmites formales y burocrticos.
Los sistemas de donde proviene la informacin
presupuestaria para este anlisis son el
Sistema de Contabilidad Integrada (Sicon)27
y el Portal de Gobiernos Locales, mediante los
cuales se construy un reporte de ejecucin
presupuestaria correspondiente al ao 2015,
con el alcance institucional que se observa en
la figura 1.
Pareciera, de acuerdo con la figura 1, que el
estudio incluye pocas de las instituciones
del sector pblico; sin embargo, es necesario
resaltar que las instituciones consideradas
(color gris) ejecutaron el 98.9% del gasto total
del sector pblico en 2015. Entre algunas de
las instituciones excluidas figuran el Banco
de Guatemala (Banguat), la Superintendencia
Figura 2. Detalle de la informacin
presupuestaria
Entidad
Programas,
subprogramas,
Aprobado,
proyectos,
modificado,
actividades u
vigente y
obra
devengado
Desegregacin
Grupo,
Municipio y
departamento
subgrupo y
rengln
Fuente de
financiamiento
Fuente: Icefi/IBIS, con base en Sicon y Portal de Gobiernos Locales
27 Tanto para el gobierno central como para entidades descentralizadas, mediante el empleo de usuario y clave.
28 Cada campo de informacin contenido est representado por un cdigo. Esto facilita sobremanera la manipulacin de los datos.
29 Solo el 13.4% del presupuesto total contiene territorios multidepartamentales (0.5%), multimunicipales (9.0%) y multiregionales (4.0%). Esto
se explica principalmente por las obligaciones del Estado a cargo del Tesoro, el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS) y el Ministerio
de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda (CIV).
La inversin pblica en pueblos indgenas en la actualidad:
Persistencia de la desigualidad 02
de Bancos y el Crdito Hipotecario Nacional
(empresas pblicas financieras monetarias);
el Instituto de Fomento de Hipotecas
Aseguradas y Corporacin Financiera
Nacional (empresas pblicas financieras no
monetarias). En cuanto a las instituciones de
carcter municipal, se excluye a las empresas
pblicas no financieras municipales, entidades
pblicas no empresariales, de seguridad social
y mancomunidades.
Para las instituciones tomadas en cuenta, la
desagregacin presupuestaria es extensa.28
Esta incluye el nombre de la institucin,
las categoras programticas (programas,
subprogramas, proyectos y actividades u
obras), objetos de gasto (grupo, subgrupo
y rengln), fuentes de financiamiento,
ubicacin geogrfica del gasto (municipio
y departamento) y las etapas o momentos
presupuestarias (aprobado, modificado,
vigente y devengado).
Contar con un extenso nivel de informacin
tiene muchas ventajas. Entre ellas, la posibilidad
de realizar cruces entre distintos tipos de
clasificacin. Por ejemplo, es posible conocer
detalles sobre qu incluye el presupuesto del
programa de educacin primaria y saber de
qu manera se est financiando.
Adicionalmente, contar con un presupuesto
desagregado de manera territorial permite que
la informacin descrita en el prrafo anterior
pueda analizarse desde una perspectiva
geogrfica, lo cual es crucial para este anlisis,
pues la composicin tnica de los municipios
es heterognea.
Es sabido que, en el pasado, visibilizar el
presupuesto (sobre todo el del gobierno central
y el de algunas entidades descentralizadas)
desde una perspectiva geogrfica tena
ciertas limitaciones, ya que los procesos
presupuestarios y de planificacin tendan a
centralizar las compras. Afortunadamente,
los procesos de planificacin han mejorado
a lo largo del tiempo, disminuyendo
paulatinamente esa distorsin geogrfica y
asignando con mayor certeza el presupuesto29
a nivel geogrfico.
25
 INVERSIN PBLICA EN
PUEBLOS INDGENAS
2.2 Tratamiento de los datos
El paso previo al tratamiento de los datos
consiste en ordenarlos. El formato ms
amigable y de fcil manipulacin corresponde
a una base de datos; es decir, ordenar la
informacin por columnas, donde cada una de
ellas represente un campo de informacin.30
El reporte de informacin presupuestaria
consolidado posee un total de 443,198 filas
de informacin y 17.5 millones de datos, a
los cuales debe aplicarse dos clasificaciones
principales: funciones de gobierno e
identificacin del gasto en pueblos indgenas.
2.2.1 Clasificacin por funciones
de gobierno
Este proceso se realiza tomando como base
el Manual de estadsticas de finanzas pblicas
elaborado por el Fondo Monetario Internacional
(FMI). El procedimiento consiste en revisar
cada estructura presupuestaria con el objetivo
de asociarla con una categora en particular.31
Segn el manual [] las divisiones pueden
ser vistas como los objetivos generales del
gobierno, mientras que los grupos y clases
detallan los medios que permiten alcanzarlos
(FMI, 2010: 90).
En total, son diez las funciones o divisiones que
componen el gasto de gobierno, entre ellas:
servicios pblicos generales; defensa; orden
pblico y seguridad; asuntos econmicos;
proteccin del medio ambiente; vivienda y
servicios comunitarios; salud; actividades
recreativas, cultura y religin; educacin y,
finalmente, proteccin social.
Una vez identificadas estas finalidades, es
posible derivar otro tipo de indicadores,
como el gasto pblico social (GPS), tomando
en cuenta que parte del gasto pblico posee
un sentido social. Al respecto, conviene
referir que la Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe (Cepal) identifica
como gasto social [] al monto de recursos
destinados al financiamiento de los planes,
30 Lo ms comn es ordenar los datos mediante columnas rotuladas, las cuales constituyen el encabezado de los diversos campos de informacin.
Por ejemplo, la primera columna indica el sector institucional; la segunda, la institucin, y as sucesivamente para los campos programa,
subprograma, proyecto, actividad u obra, etc.
31 Estas clasificaciones responden simplemente a una nomenclatura. Por ejemplo, la finalidad educacin (divisin) puede desagregarse en grupos
que podran ser enseanza secundaria y, a la vez, especificar qu tipo de enseanza secundaria es (clases): enseanza secundaria bsica o avanzada
26 (bsico y diversificado, segn el sistema educativo guatemalteco).
Figura 3. Conformacin del gasto pblico social
Proteccin
del medio
ambiente
Vivienda y
Proteccin servicios
social comunitarios
GPS
Educacin Salud
Actividades
recreativas,
culturales y
religin
Fuente: Icefi/Ibis, con base en Cepal (2010: 33-39)
programas y proyectos cuyo objetivo es
generar un impacto positivo en algn problema
social, independientemente de la entidad
administrativa y sector que realiza cada
funcin [] de la fuente de financiamiento
(Cepal, 2010: 35). Por consiguiente, no todas
las finalidades pueden considerarse como un
gasto pblico social. Para tales efectos, Cepal
establece que se entender como GPS la
agrupacin funcional detallada en la figura 3.
Es evidente que, adems de las funciones
consideradas como parte del GPS, existen
otras no menos importantes. Por ejemplo, en
servicios pblicos generales se contabilizan los
recursos para el registro de personas naturales,
o bien las actividades econmicas incluyen
importantes inversiones en construccin de
carreteras secundarias, as como promocin de
la agricultura campesina. Todos estos recursos
impactan de alguna manera en el bienestar
de las personas y contribuyen al desarrollo y
crecimiento econmico.
Otra de las ventajas de la clasificacin
funcional radica en deducir un gasto pblico

neto de transferencias, con el fin de evitar
la doble contabilidad presupuestaria. Esto
ocurre siempre y cuando se incluya en el
anlisis a varios sectores pblicos, tal como en
la presente investigacin.
Por ejemplo, si los ministerios de Educacin y
Salud realizan alguna transferencia monetaria
a una municipalidad y esta a la vez ejecuta
proyectos de educacin y salud utilizando
dichas transferencias, lo correcto ser excluir
del anlisis el monto transferido por los
ministerios y considerar nicamente como
gasto real el ejecutado por la municipalidad.
De lo contrario, se estara duplicando el
monto en educacin y salud ejecutado por la
municipalidad.
2.2.2 Identificacin de gasto en
pueblos indgenas
La metodologa empleada en la identificacin
de gasto en pueblos indgenas se basa en el
uso de ponderadores, con miras a que estos
muestren el porcentaje o proporcin de
gasto que determinado programa o actividad
contiene. Para el clculo de ponderadores, las
dos principales fuentes de informacin son:
Registros estadsticos propios de las
entidades pblicas: Se refiere al porcentaje
de personas indgenas con respecto al
total de personas que fueron beneficiadas
mediante la ejecucin de programas,
subprogramas, proyectos y actividades,
con informacin preferentemente
desagregada a nivel municipal.32
Censo poblacional 2002 y proyecciones
de poblacin: Porcentaje de poblacin
indgena con respecto al total de personas
que habitan en determinado municipio.
Idealmente, es preferible realizar el clculo
de ponderadores utilizando registros
estadsticos de las entidades pblicas que
ejecutan los programas, pues esto permite
una mejor aproximacin. Por ejemplo, en el
caso de la educacin primaria, el Ministerio de
Educacin (Mineduc) proporcion datos sobre
la matrcula que contenan una desagregacin
desde la perspectiva municipal y tnica. Con
ello fue posible deducir que, si en un municipio
32 Utilizar datos a nivel municipal permite una mejor aproximacin, debido a que el porcentaje de poblacin indgena municipal difiere a lo largo
del territorio nacional. Esto da como resultado una aproximacin global ms certera.
33 Esto significa que los datos que las instituciones presentan se refieren a las consultas de informacin pblica desagregadas segn la etnia de
quien realiza la consulta.
La inversin pblica en pueblos indgenas en la actualidad:
Persistencia de la desigualidad 02
determinado 50 de los 100 estudiantes
matriculados en primaria son indgenas,
la mitad del gasto en educacin ejecutado
corresponde a inversin en educacin de
los pueblos indgenas. En el caso de salud,
tambin se dispone de informacin sobre la
cantidad de personas atendidas por municipio
y pertenencia tnica. Pero dado que el tipo
de atencin en salud vara significativamente
entre cada paciente una persona pudo ser
atendida por un golpe leve, mientras que
alguien ms requiri una operacin cerebral
resulta imposible imputar el costo real.
Existen otros casos en los cuales la naturaleza
de la inversin realizada impide establecer
un nmero de beneficiarios indgenas y no
indgenas. Por ejemplo, la construccin de
una carretera secundaria, o la reforestacin
de una cuenca con fines de captacin hdrica.
Ambos tipos de inversin benefician en igual
proporcin a los habitantes de determinado
lugar; en estos casos, lo correcto es utilizar
el censo poblacional como ponderador y
aducir que el nmero de personas indgenas
beneficiadas corresponde a la proporcin de
indgenas que habitan el lugar en relacin con
la poblacin total.
Determinar cunto del gasto pbico se est
invirtiendo en pueblos indgenas es algo
complejo. En principio, debido a que los
procesos de planificacin presupuestaria no
se fundamentan en una perspectiva tnica; y
luego porque los propios registros estadsticos
sobre personas beneficiarias del gasto
pblico presentan debilidades en varias de las
instituciones pblicas. Si bien el artculo 10,
inciso 28 de la Ley de Acceso a la Informacin
Pblica (Decreto 57-2008) establece
que las instituciones deben mantener
informacin actualizada sobre la pertenencia
sociolingstica de sus beneficiarios, la
incorporacin efectiva de esta disposicin
genera interpretaciones ambiguas en cada
institucin. En algunos casos, los beneficiarios
contenidos en la informacin pblica de oficio
corresponden al quehacer de los programas
y, en otros, se hace alusin a las consultas
de informacin pblica desagregadas segn
etnia.33 En este contexto, la estimacin de
gasto en pueblos indgenas ha requerido
27
 INVERSIN PBLICA EN
PUEBLOS INDGENAS

establecer ciertos supuestos en cuando a los
ponderadores utilizados. Por consiguiente,
como una primera propuesta metodolgica
y aproximacin, se han establecido los seis
supuestos que se presentan en la tabla 2.
Debido a que el censo poblacional de 2002
cuenta con catorce aos de antigedad, se trat,
en la medida de las posibilidades, de emplearlo
como ltimo recurso al momento de ponderar.
La importancia de una actualizacin censal es
enorme, pues la riqueza de informacin que se
recoge mediante un censo permitira planificar
y focalizar mejor el impacto de las polticas
pblicas. Una nota de prensa publicada en
un peridico34 local indica que el Instituto
Nacional de Estadstica (INE) tiene previsto
realizar el censo nacional de poblacin en el
ao 2017, con resultados que probablemente
estn disponibles en 2018.
El clculo de la inversin en pueblos indgenas
y la inclusin de ponderadores se llev a cabo
mediante el siguiente proceso:
1. Identificar el gasto pblico contenido en
los programas, subprogramas, proyectos y
actividades u obras que repercuten en todas
las personas (indgenas y no indgenas) en el
nivel municipal o departamental. Ello, mediante
solicitudes de informacin pblica, planes
operativos anuales y presupuestos aprobados:
: Gasto donde se conoce la cantidad de
beneficiarios indgenas y no indgenas i a nivel
municipal o departamental

Tabla 2. Supuestos empleados

Situacin
1 Existe informacin de
beneficiarios segn etnia a
nivel municipal
2 Existe informacin de
beneficiarios segn etnia
a nivel departamental
(multimunicipal)
3 No existe informacin
sobre beneficiarios y los
datos presupuestarios
se desagregan a nivel
multidepartamental y
multiregional
4 No existe informacin
sobre beneficiarios segn
etnia y ms del 25.0% de los
habitantes del municipio son
indgenas
5 No existe informacin sobre
beneficiarios segn etnia
y menos del 25.0% de los
habitantes del municipio son
indgenas
6 El presupuesto corresponde
a gastos administrativos
institucionales centralizados
Fuente: Elaboracin propia (Icefi/IBIS 2017)
Supuestos
En el nivel municipal, el
gasto se distribuye en igual
proporcin entre individuos
El gasto se distribuye en igual
proporcin entre individuos
a nivel de departamento, y se
replica entre los municipios
que lo componen
Este componente de gasto
pblico queda fuera de la
estimacin, dado que el
presupuesto corresponde a
varios departamentos y no hay
datos sobre beneficiarios
Si al menos una de cada
cuatro personas que habita
el municipio es indgena, el
ponderador corresponder a
la proporcin de indgenas que
habitan en el municipio
Para utilizar el censo como
ponderador, al menos una
de cada cuatro personas que
habitan el municipio debe ser
indgena
Este componente del gasto
pblico queda fuera de la
estimacin dado que es
imposible atribuir el costo
administrativo central a nivel
municipal
Ventajas Desventajas
Permite mayor acercamiento Asume homogeneidad de
al valor real y evita la gasto en todas las personas
utilizacin del censo como que habitan el municipio
ponderador
Aunque el alcance no es Asume homogeneidad
municipal, su utilizacin es de gasto en todos los
ms real que los datos del municipios que componen el
censo departamento
Evita la sobreestimacin de Las debilidades en los
gasto pblico indgena en procesos de planificacin
casos donde se desconoce y registros estadsticos
el nmero de beneficiarios presupuestarios tienden a
segn etnia invisibilizar el gasto pbico
multidepartamental y
multirregional
Contribuye a una mejor Se desconoce con exactitud
estimacin de gasto pblico si las personas indgenas que
indgena en aquellos habitan el municipio fueron
municipios de predominancia realmente beneficiadas
indgena
Evita la sobreestimacin Se desconoce informacin
de gasto pblico indgena sobre migracin urbano-
en aquellos casos donde rural, pues el censo est
la informacin indica que desactualizado
ningn indgena se benefici
El gasto pblico indgena No hay forma de imputar
identificado contiene solo los costos administrativos
los programas, proyectos y necesarios para llevar a cabo
actividades que realmente la ejecucin del gasto pblico
llegan a los municipios

28 34 El censo de poblacin se hara en 2017, elPeridico, 1 de noviembre de 2010. Disponible en: http://elperiodico.com.gt/2015/10/01/
economia/el-censo-de-poblacion-se-haria-en-2017/.
 La inversin pblica en pueblos indgenas en la actualidad:
Persistencia de la desigualidad 02

Una vez identificado el gasto pblico y habiendo

: Gasto donde se desconoce la cantidad de
estimado los ponderadores correspondientes,
beneficiarios indgenas y no indgenas d a nivel
se tiene que el gasto pblico asociado a pueblos
municipal o departamental
indgenas34 ( ) corresponde a:
2. Estimar el porcentaje de indgenas
beneficiados por determinados programas,
subprogramas, proyectos y actividades
u obras en determinado municipio o
departamento: Donde el superndice j indexa cada uno de
los municipios o departamentos del pas en
referencia e, es una funcin indicatriz
que, de conformidad con el quinto supuesto
Donde: contenido en la tabla 1, toma el valor de 1
si no existe informacin sobre beneficiarios
: Porcentaje de indgenas i beneficiados por
segn etnia y ms del 25.0% de los habitantes
gasto pblico en el municipio o departamento
del municipio son indgenas,35 y de 0 si dicha
;
informacin existe; es decir:
: Porcentaje de indgenas i beneficiados por
gasto pblico en el municipio o departamento
;
Los resultados obtenidos permiten, entonces,
: Beneficiados totales t mediante gasto conocer el gasto pblico en pueblos indgenas
pblico en el municipio o (GPI) desde tres principales niveles:
Nacional: GPI correspondiente a todos
: Nmero total de municipios o
los departamentos y/o municipios del
departamentos.
pas;
Departamental: GPI correspondiente
3. Estimar el porcentaje de indgenas
que habitan determinado municipio o a los municipios que conforman el
departamento: departamento;
Municipal: GPI a nivel municipal que,
por su naturaleza, excluye al GPI
multimunicipal o departamental que no
Donde: pueda imputarse a cada municipio.36
: Porcentaje de indgenas i que habitan el
La importancia de poder analizar el GPI desde
municipio o departamento ;
distintas perspectivas geogrficas favorece
la identificacin de aquellos municipios con
: Porcentaje de indgenas i beneficiados por
baja inversin pblica y bajo gasto pblico
gasto pblico en el municipio o departamento
social; a la vez, permite realizar correlaciones
;
con otro tipo de informacin (sobre todo
a nivel municipal), por ejemplo, porcentaje
: Beneficiados totales t mediante gasto
de desnutricin municipal, idioma o etnia
pblico en el municipio o ;
predominante, porcentaje de poblacin
indgena, entre otros.
35 Es necesario recalcar que el ponderador correspondiente al porcentaje de poblacin indgena que habita el municipio o departamento es
utilizado siempre y cuando se desconozca el total de indgenas beneficiados por el gasto pblico y, adems, cuando el porcentaje de poblacin
indgena que habita el lugar sea superior al 25.0%. 29
36 El presupuesto multimunicipal o departamental que no puede imputarse a nivel de municipio representa un 8.6% del GPI total identificado. Sin
embargo, es posible visibilizarlo cuando se generan datos a nivel departamental y/o nacional.
Captulo
03

GASTO PBLICO EN PUEBLOS INDGENAS

(GPI)
 INVERSIN PBLICA EN
PUEBLOS INDGENAS

Como elemento bsico de la poltica fiscal, cabe
mencionar que el gasto pbico tiene el objetivo
de mejorar y [] asegurar grados crecientes
de equidad distributiva (Cepal, 2014: 5). El
logro de esta equidad generalmente implica
la puesta en marcha de polticas pblicas que
tiendan a reducir la brecha que separa a ricos
y pobres.
El gasto pblico como un instrumento para
la consecucin de la equidad debe procurar
la equidad distributiva no solo entre ricos
y pobres, sino tambin entre los distintos
grupos tnicos y pueblos originarios. Esto
cobra particular relevancia en un pas como
Guatemala, con una poblacin indgena que
representa el 38.8% del total.
La ms reciente Encuesta nacional de condiciones
de vida (Encovi 2014) muestra que el 59.3%
de la poblacin guatemalteca se encuentra
en situacin de pobreza general.37 Pero esta
realidad es an ms desventajosa desde una
perspectiva tnica, pues en los indgenas la
pobreza se eleva al 79.2%, muy por encima del
46.6% correspondiente a mestizos. Las brechas
de pobreza se exacerban inclusive ms cuando
se considera la etnia especfica. Diecisiete de
los diecinueve pueblos originarios reportados
por la Encovi 2014 poseen niveles de pobreza
general que oscilan entre el 64.5 y el 100%,
muy por encima del valor nacional. Pero la
situacin es inclusive ms alarmante para los
pueblos qeqchi, ixil, chorti y uspanteko, con
niveles de pobreza extrema que oscilan entre
el 56.4 y el 100.0%.

Grfica 1. Pobreza segn tipo y etnia (Distribucin porcentual, 2014)

Uspanteko
Ignorado / no indica
Chorti
Ixil
Qeqchi
Jakalteko (popti)
Poqomchi
Qanjobal
Kiche
Chuj
Achi
Mam
Kaqchiquel
Pokoman
Tzutujil
Chalchiteko
Xinka
Akateko
Ladino
Mopan
Extranjero
Awateko
Garifuna

0.0% 20.0% 40.0% 60.0% 80.0% 100.0%

Pobreza extrema Pobreza no extrema No pobres
Fuente: Icefi/IBIS, con base en Encovi 2014

32 37 Segn la Encovi 2014, esto incluye a los habitantes que poseen un consumo inferior a Q10,218.0 anuales, o bien, Q28.0 diarios.
 Gasto pblico en pueblos indgenas (GPI) 03

Atendiendo a la compleja realidad en que Tabla 3. Principales indicadores del gasto

vive la poblacin indgena, conviene entonces pblico en pueblos indgenas
analizar de qu manera se distribuye el gasto
Mestizos y
pblico entre indgenas y mestizos/ladinos. Unidad de medida / Indicador
ladinos
Indgenas

Millones de quetzales
A nivel nacional, el gasto pblico total indgena Gasto pblico total (GPT) 31,947.4 10,676.0
equivale a Q10,676.0 millones38 (2.2% del PIB), Gasto pblico social (GPS) 23,041.6 8,031.7
mientras que en el caso de mestizos y ladinos Porcentajes del PIB
la cifra asciende a Q31,947.4 millones (6.5% Gasto pblico total (GPT) 6.5 2.2
del PIB). De esto, el gasto pblico social (GPS) Gasto pblico social (GPS) 4.7 1.6
absorbe la cantidad de Q8,031.7 y Q23,041.6 GPS per cpita en quetzales
millones, respectivamente. Anual 2,505.9 1,126.6
Mensual 208.8 93.9
El gasto pblico en millones de quetzales revela Diario 6.87 3.09
ya algunas divergencias, pero es necesario GPS per cpita en dlares
profundizar el anlisis a nivel individual. En Anual 328.0 147.5
trminos per cpita, los indgenas tienen una Mensual 27.3 12.3
considerable desventaja: por cada ladino Diario 0.90 0.40
o mestizo el Estado guatemalteco invierte GPS per cpita en dlares
Q6.87 diarios, mientras que por cada indgena ndice de focalizacin del GPS 131.6 59.2
el monto es de Q3.09. Es decir, una relacin de GPS como porcentaje del GPT 72.1 75.4
dos a uno. Poblacin proyeccin 2015 (millones) 9.2 7.1
Poblacin Encovi 2014 (millones) 9.8 6.2
Es importante tambin mencionar que un
Fuente: Icefi/IBIS, con base en estadsticas oficiales
43.4% del gasto pblico en pueblos indgenas
es ejecutado por el Gobierno Central los indgenas, el ndice es de 59.2, mientras
(Ministerios / Secretaras), un 38.0% por los que para mestizos/ladinos es de 131.6.
Gobiernos Locales y un 18.5% por Entidades Idealmente el ndice debera situarse cercano
Descentralizadas y Autnomas. A su vez al 100, punto de balance o ausencia de sesgo.
tres de cada cuatro quetzales destinados a la Sin embargo, los resultados evidencian un
poblacin indgena del pas son pagados con marcado sesgo hacia la poblacin mestiza/
impuestos, el resto con disminuciones de caja ladina. Paradjicamente, la pobreza y el gasto
o ingresos propios de las instituciones. Llama pblico asociado con indgenas se relacionan
la atencin el hecho de que los prstamos y de manera contraria. Es decir que, siendo el
donaciones dirigidos a este grupo poblacional, grupo poblacional ms pobre, los indgenas
representa menos del 3% del monto total tienen una menor prioridad en cuanto al gasto
dirigido a ellos. pblico.

El ndice de focalizacin39 del GPS tambin Esta desigualdad se profundiza an ms

evidencia un gasto desigual. En el caso de cuando se considera la distribucin territorial
38 Este gasto se ejecuta en un 60.0% por el gobierno central; 24.0%, por las municipalidades, y 16.0%, por las entidades descentralizadas. En
cuanto al gasto en ladinos/mestizos, un 55.0% proviene del gobierno central; 30.0%, de entidades descentralizadas, y 16.0%, de municipalidades.
39 El ndice de focalizacin mide el sesgo que el gasto pblico social posee en relacin con el grupo poblacional g, que puede ser indgena o
mestizo. Por lo tanto:

Donde:
: Gasto pblico social en el grupo poblacional indgena o mestizo g;
: Gasto pblico total t;
: Poblacin total del grupo poblacional indgena o mestizo g;
: Poblacin total t.
Los resultados obtenidos pueden tener tres posibles interpretaciones:
: < 100: GPS sin sesgo al grupo poblacional g considerado (el GPS beneficia en menor proporcin al grupo g)

33
: = 100: GPS equilibrado (el GPS beneficia en igual proporcin a ambos grupos poblacionales)
: > 100: GPS con sesgo al grupo poblacional g considerado (el GPS beneficia en mayor proporcin al grupo g)
 INVERSIN PBLICA EN
PUEBLOS INDGENAS

del GPS. El mapa 1 muestra, en crculos, el
tamao del GPS per cpita diario invertido en
los habitantes del municipio (indgenas, ladinos
y mestizos) y, adems, como color de fondo, el
porcentaje de indgenas que habitan el lugar.
Esta perspectiva revela que los municipios
de predominancia indgena poseen la menor
inversin en GPS, situacin ms favorable para
aquellos municipios de predominancia ladina/
mestiza. La mitad de los municipios donde
ms del 80.0% de los habitantes es indgena
registra un GPS per cpita muy bajo (entre
Q0.6 y Q2.9). Por el contrario, solo una cuarta
parte de municipios con mnima poblacin
indgena (menor al 20.0%) tiene GPS per cpita
muy bajo.
Aunque este estudio no profundiza en estimar
el gasto por etnia especfica, s es posible
realizar algunos anlisis. Con base en el mapa
lingstico obtenido a travs del Sistema
Nacional de Informacin Territorial (Sinit), de la
Secretara de Planificacin y Programacin de
la Presidencia (Segepln), es posible apreciar
la distribucin del GPS indgena.40 La mayor
desventaja es para el pueblo qeqchi, segundo
grupo tnico con ms poblacin y uno de los
ms pobres del pas, debido a que la mayora
de municipios presenta niveles muy bajos de
inversin, que no superan los Q2.9 de GPS per
cpita, con excepcin de Cobn. Por su parte, en
las reas de predominancia kiche y kaqchikel
la inversin es mayoritariamente baja, con
excepcin de las cabeceras departamentales,

Mapa 1. Porcentaje de indgenas y GPS per cpita total

40 El GPS indgena que figura en zonas de predominancia ladina o mestiza corresponde sobre todo a gasto pblico asociado con estudiantes

34 indgenas matriculados en escuelas pblicas ubicadas en esos lugares; personas indgenas beneficiadas mediante transferencias condicionadas; o
bien, personas indgenas atendidas en la red de servicios de salud pblica.

o bien, los municipios aledaos al lago de
Atitln; similar situacin ocurre en el caso
mam. Los municipios ubicados en zonas de
predominancia chuj, qanjobal, y poqomchi
muestran todos niveles de inversin muy bajos.
Aunque en diferente magnitud, cada una de
las diez finalidades de gasto se encuentra
presente en el GPI. Sin embargo, tres cuartas
partes (76.7% del GPI) se concentran en
educacin, asuntos econmicos y salud.
Para estas finalidades, las instituciones
ms representativas son el Ministerio de
Educacin (Mineduc), el Ministerio de Salud
Pblica y Asistencia Social (MSPAS) y las
municipalidades (sobre todo en asuntos
econmicos y, en alguna medida, educacin ).
En orden de importancia figura proteccin
social, con inversiones a cargo del Ministerio
de Desarrollo Social (Mides, con asistencia
Mapa 2. Etnias y GPS per cpita indgena
Gasto pblico en pueblos indgenas (GPI) 03
para el mejoramiento de ingresos familiares
y prevencin de desnutricin crnica); la
Secretara de la Paz (Sepaz, con el Programa
Nacional de Resarcimiento, PNR); los
programas de la Secretara de Obras Sociales
de la Esposa del Presidente (Sosep), y la
Defensora de la Mujer Indgena (DEMI).
Vivienda y servicios comunitarios contiene
inversiones realizadas en pro del mejoramiento
y acceso al agua potable, vivienda, urbanizacin
y alumbrado pblico. Aqu las municipalidades
juegan un papel muy importante, pues el
76.7% de la inversin es ejecutada mediante
proyectos municipales, principalmente de agua
potable. El resto lo ejecutan el Ministerio de
Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda
(CIV), aportes contenidos en las obligaciones
del Estado en materia de vivienda y servicios
comunitarios, y el Mides.
35
 INVERSIN PBLICA EN
PUEBLOS INDGENAS

Tabla 4. GPI segn finalidad

Con relacin al Estructura

Finalidad Millones de quetzales
PIB (en procentajes) porcentual
Educacin 4,564.9 0.93% 42.8%
Asuntos econmicos 1,962.1 0.40% 18.4%
Salud 1,657.4 0.34% 15.5%
Proteccin social 675.4 0.14% 6.3%
Vivienda y servicios comunitarios 642.1 0.13% 6.0%
Orden pblico y seguridad 534.2 0.11% 5.0%
Proteccin del medio ambiente 264.5 0.05% 2.5%
Recreacin, cultura y religin 227.4 0.05% 2.1%
Servicios pblicos generales 118.6 0.02% 1.1%
Defensa 29.4 0.01% 0.3%
Total 10,676.0 2.19% 100.0%

Fuente: Icefi/IBIS, con base en Sicon, INE y dems estadsticas oficiales 2017

Orden pblico y seguridad, refleja los recursos Grfica 2. GPI en educacin segn nivel
vinculados con los juzgados y tribunales (en millones de quetzales y estructura
porcentual)
de justicia, fiscalas del Ministerio Pblico
(MP), Polica Nacional Civil (PNC) y policas
municipales. Las entidades descentralizadas
(MP, OJ, Instituto Nacional de Ciencias
Enseanza no
Forenses, Inacif), el gobierno central y las
Secundaria atribuible a Secundaria
municipalidades son las instituciones que bsica ningn nivel avanzada
Q.133.86 Q.87.54
ejecutan mayormente este rubro. Q.281.79 2% Otros
6% 3%
Q.0.00
Servicios
Proteccin del medio ambiente contiene auxiliares
0%
principalmente la ordenacin de aguas Q.331.60
residuales (alcantarillado), as como la 8%
recoleccin de desechos y basura. Un 87%
de este rubro es ejecutado por conducto de
las municipalidades. Aunque las finalidades
restantes representan apenas el 3.5% del GPI,
figuran en ellas recursos importantes como Pre-escolar
la promocin del deporte y el fomento a la Q.508.60
11%
cultura, el Tribunal Supremo Electoral (TSE), el
Registro Nacional de las Personas (Renap), y la
Primaria
atencin ante desastres naturales, a cargo de Q.3,157.19
la Coordinadora Nacional para la Reduccin de 70%
Desastres (Conred, en la finalidad defensa).

36 Fuente: Icefi/IBIS, con base en Sicon, INE y Mineduc

 Gasto pblico en pueblos indgenas (GPI) 03

Grfica 4. Causas de inasistencia educativa

a) Educacin en poblacin indgena
Es la mayor inversin que el Estado realiza (Distribucin porcentual)
en pueblos indgenas; equivale al 0.93% 100%
del PIB (Q4,564.9 millones). Esta inversin
se explica principalmente por la educacin 90%
primaria, que absorbe el 69.0% del total; el
80%
rubro que sigue en orden de relevancia es la
educacin preescolar, con una participacin 70%
del 11.0%; servicios auxiliares de educacin
(alimentacin, textos y tiles escolares), 7.0%; 60%
educacin secundaria bsica, 6.0%; programas 50%
de educacin no atribuible a niveles, 3.0%;
educacin secundaria avanzada (bachillerato 40%
y diversificado), 2%; y otros rubros no
clasificables (becas), 2.0%. Sin considerar la 30%
educacin inicial, llama la atencin que a mayor 20%
nivel educativo existe una menor inversin,
lo cual tiende a reproducir los niveles de 10%
exclusin educativa.
0%
Primaria Bsico Diversificado
Con base en la Encovi 2014 se determin que,
de los 3 millones de nios, nias y adolescentes Indgena
indgenas estimados ese ao, al menos 1.6 Distancia / cobertura Oficio domstico
millones no fueron inscritos en ningn nivel Edad Desinters
educativo, lo que equivale a una exclusin
del 53.2%, considerando la edad terica y los Otros Pobreza
inscritos para cada nivel educativo (tasa de Enfermedad o embarazo
matrcula o cobertura neta).
Fuente: Icefi/IBIS, con base en Encovi 2014. No se dispone de
informacin en el caso de preescolar.
En todos los niveles educativos la matriculacin *La categora otros contiene razones no definidas en la Encovi.
neta es menor cuando se trata de indgenas.

Grfica 3. Tasa neta de matriculacin segn grupo tnico y nivel educativo (2014, en porcentajes)

100% 90.9%
90% 85.0%

80%
70%
60%
49.7%
50%
40%
25.7% 28.1%
30%
17.6%
20% 12.5%
9.0%
10%
0%
Pre-escolar Primaria Bsico Diversificado Pre-escolar Primaria Bsico Diversificado

Indgenas Ladino / Mestizo

Fuente: Icefi/IBIS, con base en Encovi 2014 37

 INVERSIN PBLICA EN
PUEBLOS INDGENAS

Sin embargo, las mayores diferencias Grfica 5. Resultado en pruebas de logro para
se observan en los niveles educativos graduandos segn etnia
superiores. Por ejemplo, mientras que (Porcentaje de alumnos con resultado satisfactorio)
el 49.7% de los ladinos/mestizos se
matriculan acorde con su edad en el Matemtica
ciclo bsico, solamente el 25.7% de los 12.00%
indgenas lo hace. En el nivel diversificado
la diferencia es incluso mayor, pues se 10.00%
sita en 28.1 y 12.5%, respectivamente.
8.00%
Las causas que subyacen tras la falta de
matriculacin son diversas y complejas. 6.00%
Pero, entre ellas, aquellas vinculadas con
la pobreza (trabajo, carencias de dinero 4.00%
y migracin) explican ms de la mitad
2.00%
de los casos. La falta de matriculacin
asociada con pobreza explica, en primaria,
0.00%
el 51.1% de los casos, mientras que en 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
bsico y diversificado el 60.7 y el 64.2%,
respectivamente. La segunda causa ms
recurrente est asociada con el desinters Maya Ladino Garfuna Xinca
propio de los alumnos, que explica entre el
17 y el 23% de la inasistencia. Por su parte, Lectura
35.00%
la participacin en oficios domsticos se
intensifica solamente a partir del nivel 30.00%
bsico, absorbiendo cerca del 7.7% del
25.00%
total.
20.00%
Esta situacin, aunada al retroceso de
18.3 puntos observado en la tasa neta 15.00%
de matriculacin nacional (perodo 10.00%
2009-2015), plantea un escenario que
se traducir en menor matriculacin en 5.00%
el mediano y largo plazos. Sobre todo,
0.00%
para los niveles educativos de bsico
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
y diversificado, debido a que cada vez
menos nios y nias tienen la posibilidad Fuente: Icefi/IBIS, con base en Digeduca
de acceder a ellos y, por ende, finalizar el
nivel de educacin primario. De hecho, la
Encovi 2014 advierte ya del bajo nivel de cuanto al desempeo de aquellos que han tenido la
escolaridad. Dicha fuente refiere que los posibilidad de asistir a la escuela. Con base en datos
indgenas poseen, en promedio, 4 aos de la Direccin General de Evaluacin e Investigacin
de escolaridad41 (equivalente a cuarto Educativa (Digeduca) es posible deducir que a lo
grado de primaria), mientras que para los largo de la serie de informacin disponible existe
ladinos/mestizos este indicador se sita una leve mejora en cuanto a los resultados obtenidos
en 6.6 aos (apenas superada la primaria). para graduandos (nivel diversificado).

Pero adems de la cobertura, los Sin embargo, los resultados an son deficientes,
resultados en pruebas de Matemtica pues durante 2014 solo un 4.6% de los estudiantes
y Lectura revelan serias deficiencias en mayas evaluados obtuvo resultados satisfactorios

41 Se refiere a la poblacin de 15 aos o ms. En el ao 2000, el nivel de escolaridad indgena se situ en 2.4 aos, mientras que para la
poblacin ladina/mestiza la tasa fue cercana a los 5.5 aos (Guatemala, INE, 2015: 209-210).

38

en Matemtica, y solo 15.2%, en Lectura. En el
caso de la etnia xinka, la situacin es an peor,
con logros del 1.9 y el 13.5%, respectivamente.
Por su parte, los estudiantes del ciclo bsico42
presentan, por el contrario, un deterioro en
las pruebas realizadas. Entre 2006 y 2013,
el porcentaje de estudiantes mayas con
resultados satisfactorios en Matemtica pas
del 16.3 al 13.1%, mientras que en Lectura el
paso fue de un 15.4 a un 6.9%.
Es probable que entre los diversos factores
que repercuten en el menor desempeo de
los estudiantes indgenas en comparacin
con los ladinos/mestizos se encuentre el
idioma mismo. Aunque no se dispone de
informacin actualizada para comprobar este
tipo de hiptesis, los resultados del informe de
evaluacin a docentes optantes a un bono por
bilingismo estipulado en 2010 por el Mineduc
dan cuenta de que menos del 50.0% de los
docentes bilinges se expresan con fluidez, y
menos del 40.0% escribe correctamente en su
idioma (Icefi/Plan Internacional, 2011: 12).
En gran medida, estos factores impactan en la
posibilidad de que la poblacin indgena alcance
una educacin superior, puesto que subsistir
con altos niveles de pobreza, baja cobertura
educativa, y dificultades en el aprendizaje
repercute en una menor probabilidad de
matricularse en la universidad. De hecho, solo
el 12.8% de los indgenas entre 19 y 24 aos se
matricula en la universidad (Guatemala, INE,
2015: 273).
b) Salud
Para contribuir a promover y garantizar la
salud de los habitantes indgenas, el Estado
destina cerca del 0.34% del PIB, lo cual equivale
a una inversin total de Q1,657.4 millones43
que, en trminos per cpita, significan Q0.64
diarios (muy por debajo de los Q2.5 diarios por
cada ladino/mestizo). En este contexto cabe
subrayar que, segn las cuentas nacionales de
salud, por cada quetzal que el Estado invierte en
salud pblica a nivel nacional el gasto privado
(gasto de bolsillo de las familias) equivale a
42 No se dispone de resultados sobre el nivel primario.
43 En cuanto a la participacin sectorial, el gobierno central ejecuta el 50.0% a travs del MSPAS y de las transferencias en salud
contenidas en las obligaciones del Estado a cargo del Tesoro. Por su parte, el IGSS aporta el 45.0% mediante servicios de atencin mdica.
Finalmente, el aporte municipal por concepto de salud es de alrededor del 10.0%, porcentaje vinculado con la construccin de puestos
de salud, entre otros.
Gasto pblico en pueblos indgenas (GPI) 03
Grfica 6. GPI en salud segn clase
(En millones de quetzales y estructura
porcentual)
Salud n.e.p. 5.4 Productos, tiles y
0% equipos mdicos 0.4
Servicios para
pacientes externos 0%
384.6 Servicios de
23% salud pblica 661.4
40%
Servicios
hospitalarios
605.7
37%
Fuente: Icefi/IBIS, con base en Sicon, INE y MSPAS
Q1.7 (una relacin de casi dos a uno). Si a esto
se suma que el 79.2% de los indgenas vive en
condiciones de pobreza, es fcil deducir que
padecer una enfermedad siendo indgena y
pobre a la vez constituye una limitante grave, y
casi una condena a muerte ante enfermedades
complejas.
Por otra parte, de la inversin en salud en
pueblos indgenas al menos el 40.0% est
vinculada con la promocin y prevencin de la
salud en el primer nivel de atencin (servicios
de salud pblica); un 37.0% se destina a
servicios prestados a travs de la red de
hospitales (servicios hospitalarios); un 23.0%, a
servicios de atencin mdica general (servicios
para pacientes externos), y un 0.3% a otros
gastos como salud no asignable a categoras
especificas (n.e.p.), y productos, tiles y equipo
mdico. El MSPAS reporta que de los 8.1
millones de pacientes atendidos en su red de
servicios, cerca de 2.8 millones (34.5% de total)
fueron indgenas. Por su parte, la Encovi 2014
revela que la atencin a personas indgenas
por parte del IGSS en cuanto a consultas
y problemas de salud en general signific
18,000 de las 86,000 atenciones realizadas,
y en cuanto a las atenciones maternas, estas
significaron 19,000 de las 132,000 realizadas.
39
 INVERSIN PBLICA EN
PUEBLOS INDGENAS

Los datos descritos en los prrafos anteriores
empiezan a revelar ciertas limitantes en
cuanto a los recursos pblicos y el acceso
general al sistema de salud. Sin embargo, es
necesario conocer otros indicadores con el fin
de obtener un panorama ms claro.
En cuanto a indicadores de salud, la Encuesta
nacional de salud materno e infantil (Ensmi)
revela que la atencin en salud reproductiva
para madres indgenas se encuentra por
debajo de lo observado para madres ladino/
mestizas. En atencin prenatal (control del
embarazo para reducir riesgos de morbilidad
y mortalidad de la madre y el feto durante el
embarazo) se tiene que el 88.1% de las madres
indgenas recibi al menos un control prenatal
con un profesional de salud, cobertura que se
incrementa al 93.7% en el caso de las madres
ladino/mestizas.
Pero estas diferencias se profundizan an ms
al momento del alumbramiento, pues menos
de la mitad de partos de madres indgenas fue
atendido por personal calificado (vase grfica
7). Como es sabido, una atencin mdica
adecuada durante el parto reduce el riesgo
de complicaciones o infecciones que pueden
ocasionar enfermedades o muerte de la madre
y el beb (Guatemala, INE, 2014: 37).
En materia de salud y nutricin infantil, se
tiene que a nivel nacional apenas el 59.0%
de los nios y nias de entre 12 y 23 meses
posee todas las vacunas, lo cual incluye
BCG, antisarampionosa y las tres dosis de
pentavalente y polio. Para la niez indgena la
cobertura es un tanto menor, pues se sita en
un 55.9%, mientras que para la niez ladina/
mestiza la cobertura se ubica en el 61.6%.

Grfica 7. Atencin prenatal y del parto segn grupo tnico

(Porcentajes de cobertura)

Indgena Ladino/Mestizo

100 93.7
90 88.1
81.3
80 74.1
77.0

70

60
50.6
50 46.5 46.5
42.5
40 37.5

30
19.6
20 14.5

10 7.0
3.9 3.7 4.0 4.3 3.3 3.6 3.2
2.2 1.0 0.3 0.9
0
Mdico Enfermera Comadrona Otras Nadie Atencin Mdico Enfermera Comadrona Otras Nadie Partos con
capacitada personas con capacitada personas personal
proveedor calificado
calificado

Atencin prenatal Atencin del parto

Fuente: Icefi/IBIS, con base en Ensmi 2014

40
 Gasto pblico en pueblos indgenas (GPI) 03
En los diferentes tipos y dosis de las Grfica 8 Cobertura de vacunacin segn
inmunizaciones consideradas, la niez grupo tnico y tipo
indgena siempre posee la menor cobertura. (Porcentajes de cobertura)
Para este grupo tnico, la dosis de vacuna
antisarampionosa evidencia el mayor retraso,
Ladino/Mestizo Indgena
con una cobertura del 60.1%. En cuanto al
suministro de las vacunas pentavalente y Todas las vacunas 61.6
polio, se observa que, en la medida en que la 55.9

dosis aplicada se incrementa, su cobertura 65.9

Anti-sarampionosa 60.1
disminuye, lo que dificulta an ms la
posibilidad de mejorar la cobertura en todas 3a. dosis 85.4
79.0
las vacunas. Por ejemplo, en la primera dosis

Polio
de polio se registra una cobertura del 97.1% 2a. dosis 94.0
89.0
en el caso de indgenas, disminuyendo hasta
un 79.0% en la tercera dosis. 1a. dosis 98.0
97.1

En cuanto al estado nutricional de los nios 88.0

Pentavalente
3a. dosis 80.6
y nias menores de 5 aos, la Ensmi reporta
que, en el caso indgena, un 58.0% posee 2a. dosis 95.5
89.5
desnutricin crnica, cifra muy por encima
98.4
del 34.2% reportado para el resto de la niez. 1a. dosis 96.5
De hecho, una simple correlacin entre
98.3
el porcentaje de habitantes indgenas y la BCG 97.7
desnutricin crnica observada revela que,
en la medida en que la poblacin indgena 20.0 40.0 60.0 80.0 100.0

es mayor, tambin lo es el porcentaje de

desnutricin crnica de su niez. Fuente: Icefi/IBIS, con base en Sicon, INE y MSPAS

Grfica 9. Relacin poblacin indgena vs. desnutricin crnica (Porcentajes)

100.0

90.0

80.0
Totonicapn
Quich
Porcentaje de desnutricin crnica

70.0 Huehuetenango

Solol
60.0 Chiquimula San Marcos
Baja Verapaz Chimaltenango
Jalapa
50.0
Quetzaltenango Alta Verapaz
Zacapa Sacatepequs
40.0 Jutiapa
Quich
Retalhuleu Petn
Santa Rosa
30.0 El progreso

Escuintla Guatemala Izabal

20.0

10.0

-
- 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0 80.0 90.0 100.0
Porcentaje de poblacin indgena 41
Fuente: Icefi/IBIS, con base en Ensmi 2014 y Encovi 2014
 INVERSIN PBLICA EN
PUEBLOS INDGENAS
Muchos problemas asociados con la
desnutricin se derivan de las condiciones
del hogar, como el nivel de pobreza, o bien,
el acceso a servicios bsicos como agua y
saneamiento. En este sentido, la diarrea es
un problema recurrente que deteriora el
estado nutricional. La Ensmi revela que, en el
caso de la niez indgena, solo un 40.5% de
los nios y nias menores de cinco aos que
padecieron diarrea buscaron tratamiento en
establecimientos o mediante la visita a un
profesional de la salud. Adems, solo el 49.4%
recibi bebidas de rehidratacin oral (SRO);
0.9% recibi zinc, y 0.7%, SRO y zinc.
Segn la Encovi 2014, unos 391,565 indgenas
no buscaron asistencia mdica a pesar de
haber sufrido algn tipo de padecimiento o
quebranto de salud.44
Los motivos que fundamentan esa decisin
son diversos; sin embargo, solo tres de ellos
explican el 90.0% de los casos:45 la percepcin
de que se trata de un caso leve, con un 42.0%
Grfica 10. Razones de no consulta mdica ante
padecimientos por parte de la poblacin indgena
(Distribucin de motivos)
No tuvo
tiempo Escptico
Otro 9,350
2%
7,265
2% Idioma
20,270
5% 905
0%
Cobertura
o distancia
51,377
13%
Falta de
dinero
139,425
36%
Fuente: Icefi/IBIS, con base Encovi 2014
44 Esto incluye enfermedades, accidentes, quemaduras, fracturas, cadas y dems quebrantos de salud.
45 Si se asume que las personas tenan razn al argumentar que se trat de un caso leve, la falta de dinero explicara entonces el 61.0%
de los casos, y la cobertura o distancia el 22.5%.
42 46 Una estructura similar se observa en la distribucin de la inversin en vivienda y servicios comunitarios para la poblacin ladino/
mestiza. Para estos, la inversin del Estado es de aproximadamente Q1,580.3 millones.
(lo cual puede traducirse en negligencia,
poniendo en riesgo la salud de la persona);
la falta de dinero vinculada estrechamente
con la pobreza, con un 36.0%; y la cobertura
o distancia de los servicios, con un 13.0%. En
el 10.0% de motivos restantes se encuentra
la categora otros, que no define un motivo
especfico (5.2%), la falta de tiempo (2.4%),
el escepticismo o falta de credibilidad (1.9%)
y, sorprendentemente, el idioma, con una
participacin de apenas el 0.2% en relacin con
el total de motivos.
c) Vivienda y servicios
comunitarios
La finalidad vivienda y servicios comunitarios
incluye programas de vivienda, urbanizacin,
introduccin de agua potable y alumbrado
pblico, principalmente.
En la poblacin indgena, el Estado
guatemalteco realiz durante 2015 una
inversin equivalente a Q642 millones por
concepto de vivienda y servicios comunitarios.
Tres cuartas partes de esta inversin se ejecutan
a travs de las municipalidades del pas, donde
predominan los programas asociados con la
introduccin y abastecimiento de agua para
los hogares. El gobierno central, que ejecuta la
inversin restante, destina la mayor parte de
recursos a programas que impulsan la creacin
de vivienda popular (urbanizacin) ejecutados
a travs del CIV46 (vase grfica 11).
Caso leve
162,973 En cuanto al acceso a agua para consumo, la
42%
Encovi reporta que, en el caso de poblacin
indgena, una cuarta parte (aproximadamente
1.6 millones de personas) obtiene el lquido
vital mediante fuentes inadecuadas, entre
las que se cuentan ros, lagos y manantiales,
pozos, agua de lluvia y suministro mediante
camin cisterna. Esta situacin incrementa el
riesgo de contraer enfermedades parasitarias
y, por ende, aumenta el riesgo de padecer
desnutricin asociada con el consumo de agua
contaminada.
 Gasto pblico en pueblos indgenas (GPI) 03

Si bien una buena parte de personas obtiene Grfica 11. Tipo de suministro de agua para
agua mediante tubera, existe al menos una consumo de la poblacin indgena
tercera parte que no obtuvo un suministro (Distribucin porcentual)
constante los 365 das del ao. De este
universo, un 26.6% no tuvo agua por un lapso Otro
de uno a tres das; 17.9%, por entre cuatro y Agua de 0.2% Camin
cisterna
seis das; 15.9%, de una a dos semanas, y 39.9% lluvia 0.2%
6.8%
por ms de dos semanas. Pozo
perdorado
8.9% Tubera
En cuanto a vivienda, se realiz una estimacin dentro
para medir el dficit habitacional del pas. de la
Ro, lago, vivienda
Para ello se consideran dos aspectos: el dficit manatial 45.4%
cuantitativo, que considera el peso de las 9.6%
viviendas construidas a partir de materiales
Chorro
inadecuados (covachas, palomares, casas publico
improvisadas), y el hacinamiento (viviendas 1.8%
con ms de tres personas por cuarto y
apartamentos con ms de un hogar) en relacin Tubera fuera de
con el total de viviendas del pas. la vivienda
25.3%

Por su parte, el dficit cualitativo se refiere al

peso (sobre el total de viviendas) de aquellas
de mala calidad (piso de tierra, paredes de
Fuente: Icefi/IBIS, con base Encovi 2014
lepa, techo de paja), as como al hacinamiento
(referido a ms de tres personas por cuarto en
casas formales y apartamentos que solamente
poseen un hogar). La sumatoria de ambos tipos
de dficit da como resultado el dficit total de
vivienda.

Grfica 12. GPI en vivienda y servicios comunitarios segn grupo

(En millones de quetzales)

400
349.4
350
300
250
200
150
97.7
100
70.3
50 41.5 25.6
31.8 25.3
0
Abastecimiento Vivienda y Urbanizacin Alumbrado Urbanizacin Abastecimiento Vivienda y
de agua servicios pblico de agua servicios
comunitarios comunitarios
n.e.p. n.e.p.

Municipalidades Gobierno central

Fuente: Icefi/IBIS, con base en Sicon, INE y MSPAS 43

 INVERSIN PBLICA EN
PUEBLOS INDGENAS

Los resultados muestran que, en el nivel
nacional, cuatro de cada diez viviendas
presentan al menos algn tipo de dficit.
El mayor problema se asocia con el dficit
cualitativo, que representa el 80.0% de los
casos, universo dentro del cual la variable
ms explicativa es el piso de tierra, que est
presente en al menos el 27.5% de las viviendas
del pas. A nivel territorial, es notorio que los
departamentos ubicados al norte y occidente
del pas presentan los peores resultados.
Estos son, a su vez, los departamentos cuya
poblacin es mayoritariamente indgena; el
ms afectado de todos es Alta Verapaz, con un
dficit de vivienda del 70.0%, porcentaje del
cual 13 puntos obedecen a dficit cuantitativo,
y los restantes 57 puntos, a dficit cualitativo.

Mapa 3. Etnias y GPS per cpita indgena

Fuente: Icefi/Plan Internacional, con base en Encovi 2014 . Sistema de coordenadas GCS_WGS_1984

44
Captulo
04
CONCLUSIONES
Y RECOMENDACIONES: RETOS Y
POSIBILIDADES PARA REORIENTAR
LAS POLTICAS DE INCLUSIN Y LA
ASIGNACIN DE LOS RECURSOS
PBLICOS
 INVERSIN PBLICA EN
PUEBLOS INDGENAS
Cuando una parte, sector o grupo determinado
sistemticamente se beneficia en menor
medida del desarrollo econmico de un pas y,
en este caso, de los recursos pblicos, puede
decirse que existen prcticas discriminatorias
contra ese grupo. Sin embargo, cuando ese
segmento de la poblacin constituye un
pueblo determinado, tales prcticas podran
considerarse discriminacin racial econmica,
ya que se podra suponer que son objeto de
ello las personas de dicho pueblo por el solo
hecho de pertenecer a l.
La discriminacin econmica no siempre, de
acuerdo con lo que seala Wilson Romero
(2009: 73), es producto de un comportamiento
conscientemente planificado por los actores
econmicos, sino que estos responden a
estructuras y funcionamiento del mercado,
generalmente de manera espontnea,
dando como resultado diferencias en el nivel
de ingreso, en el empleo y en la situacin
econmica y social de los pueblos indgenas,
como en el caso de Guatemala.
En ese sentido, los empleadores y empresas
aparentemente neutrales esgrimen, para
justificarse, el nivel de formacin tcnica
y profesional como requisito para las
contrataciones. De esa cuenta, dejan de lado
las dificultades de acceso a la educacin que
enfrentan los indgenas, definiendo as la
continuidad de la exclusin econmica. Por ello
se dice que este tipo de racismo es indirecto.
Tal como lo explica Michel Min (en Romero,
2009: 74), el racismo econmico es una
ruptura de la igualdad en la esfera de lo
econmico, con una desigualdad que no es
casual ni aislada, sino se reproduce a travs
de patrones de comportamiento sistmico.
Este comportamiento se verifica o expresa
mediante prcticas basadas en estereotipos47
y prejuicios que emplean mecanismos
aparentemente neutros. De esa cuenta, el
mercado, al dar un carcter aparentemente
neutro e indirecto a las prcticas que podran
considerarse como discriminatorias, justifica
la actuacin de empleadores y empresas.
En la funcin pblica, funcionarios y empleados
pblicos estn obligados, en tanto que lo estn
46 47 Contrataciones basadas en fenotipos especficos, es decir, la apariencia fsica.
al cumplimiento estricto de la ley, a no dar
pie a rupturas de la igualdad como las que
suceden en el mbito privado; esto porque, en
dicha funcin, se es responsable de garantizar
el conjunto de los derechos humanos,
particularmente aquellos que promueven la no
discriminacin por motivos tnico-culturales.
Si bien se reconoce y se justifica hasta cierto
punto que la desigualdad de ingreso sea un
producto inevitable de cualquier economa de
mercado, desde la perspectiva del desarrollo
humano aquellas desigualdades fundadas en
la adscripcin de pueblo y que condenan a sus
miembros a desventajas sociales, a la pobreza,
al hambre o a la muerte prematura, as como
la limitacin al ejercicio de sus derechos civiles
y polticos, no pueden ni deben ser justificadas
y, en este aspecto, el Estado puede y debe,
mediante los recursos pblicos, reducir dichas
desigualdades y evitar que se ensanchen
(PNUD, 2015: 4).
Por ello es importante visibilizar los
mecanismos y las prcticas que operan desde
el Estado para perpetuar las desigualdades.
Es preciso considerar que el racismo y la
discriminacin racial o tnica no son un
fenmeno que se recree solo en el mbito
interpersonal, y as como pueden darse en
un mbito aparentemente neutral como el
mercado, el mismo Estado y sus instituciones
pueden replicarlos o inducirlos. As, de acuerdo
con el Diagnstico del racismo en Guatemala, el
racismo de Estado es aquel que se da cuando
las actitudes racistas expresadas como
conductas, imaginarios, prcticas racistas o
ideologas que, como tales, se expanden a todo
el campo social, provienen directamente del
Estado mediante sus instituciones (Casas y
Hurtado, 2009).
Cuando el racismo proviene del Estado se
expresa en la cotidianidad de la institucionalidad
pblica cuando cumple sus atribuciones
correspondientes. Nos encontramos frente a
la discriminacin institucional, la cual consiste
en aquellos procesos formales e informales
que se dan desde las unidades bsicas de
atencin pblica (centros de salud, escuelas,
estaciones policiales, juzgados de paz, entre
otras) hasta las ms complejas y mayores
(como el Congreso de la Repblica, Corte

Suprema de Justicia, Consejo de Ministros)
y que concretan una distribucin desigual e
injusta de poder, privilegios y bienes materiales
a favor de grupos favorecidos histricamente
(Casas y Hurtado, 2009).
Por otra parte o como consecuencia del
racismo de Estado, puede observarse como
un sntoma que el Estado mismo es, a travs de
sus instituciones y normas, un Estado basado
an en un modelo homogneo, monotnico y
monocultural.
Este rasgo adquiere particular relevancia
frente a la insuficiente representacin y
participacin de los pueblos indgenas en
los diferentes niveles de diseo de polticas
y leyes, as como en la misma conduccin y
direccin de las instituciones pblicas. As las
cosas, si no hay voces indgenas en el diseo
de instrumentos como el presupuesto pblico,
dicha herramienta carece de sus visiones y,
por consiguiente, no logra reflejar ni sopesar
adecuadamente las carencias y necesidades
de los pueblos indgenas.
Es posible identificar algunos retos que
deben superarse con el fin de remontar los
efectos de la histrica exclusin de los pueblos
indgenas en el acceso a los recursos pblicos
y en el diseo de las polticas referentes a
ello, particularmente lo relativo al diseo del
presupuesto pblico:
4.1 Mejorar el registro del gasto
pblico
En la actualidad, saber qu recursos se
invierten en los pueblos indgenas no es una
tarea fcil, ya que el sistema no lo registra
desde la entrada; es decir, desde el diseo
del presupuesto no se define qu recursos se
destinan a los pueblos indgenas.
En ese sentido, es importante que desde el
diseo del presupuesto se definan aquellos
recursos que van dirigidos a programas y
proyectos cuyos beneficiarios sean indgenas.
Por otro lado, aquella intervencin que no
considere desde su diseo inicial inversin
cuyo destino sea la poblacin indgena
debe considerar el registro adecuado para
Conclusiones y recomendaciones 04
establecer a los beneficiarios en funcin de su
identidad tnica.
De acuerdo con la Gua de clasificadores
temticos de la Direccin Tcnica del
Presupuesto del Ministerio de Finanzas
Pblicas (Minfin), las reformas realizadas a la
Ley Orgnica del Presupuesto contemplan, en
el artculo 17 quter, el clasificador temtico
de pueblos indgenas, el cual establece el
registro de la poblacin beneficiada en funcin
del pueblo de pertenencia, en este caso, si es
maya, garfuna o xinka.
Las diferentes direcciones de planificacin y
presupuesto an no logran que las plantillas
diseadas para el registro de beneficiarios
se utilicen adecuadamente. En gran medida
ello obedece a que abordar la cuestin de las
identidades tnicas an pasa por prejuicios
racistas, lo cual genera distorsiones en los
dilogos entre instituciones y beneficiarios, ya
que el personal de aquellas no est capacitado
y sensibilizado al respecto. De esa cuenta,
no se logra obtener informacin de todas las
instituciones pblicas.
Estos registros deben exigirse tambin a los
gobiernos municipales, ya que ello arrojara
datos sobre la inversin pblica desde el mbito
municipal, considerando que solo por el dato
de la composicin poblacional no se puede
decir que en un municipio con una alta tasa de
poblacin indgena el presupuesto municipal
constituya automticamente inversin pblica
en poblacin indgena.
4.2 La pertinencia del gasto
Por pertinencia del gasto debe entenderse
no solo aquellas intervenciones que llevan a
cabo las instituciones observando aspectos
como el idioma u otros elementos culturales.
La pertinencia de la inversin pblica para los
pueblos indgenas es, sobre todo, referida a
aquella inversin que resuelve de mejor manera
las necesidades de los beneficiarios desde el
marco de sus derechos, particularmente los
concernientes a la participacin y consulta.
En ese sentido, desde el Estado deben
fortalecerse los espacios existentes para
47
 INVERSIN PBLICA EN
PUEBLOS INDGENAS
conocer y dar respuesta a las demandas de
los pueblos indgenas. En primera instancia,
uno de dichos espacios es el que se da con
la formulacin del presupuesto desde el
Minfin; en esta fase se debiera contar con un
intercambio con distintos lderes, lideresas,
autoridades y organizaciones indgenas con
el fin de establecer prioridades y estrategias
que permitan mejorar la calidad de la inversin
dirigida a los pueblos indgenas. Con este
propsito, dicho ministerio debera tener una
unidad o direccin de pueblos indgenas con
el objeto de contar con asesora especializada
en la temtica y poder viabilizar procesos que
permitan mejorar la pertinencia del gasto.
Un segundo espacio lo constituyen los consejos
de desarrollo que, de acuerdo con la ley que
los rige, deben tener representacin indgena;
por este motivo, la participacin de personas
indgenas en estos espacios debe fortalecerse,
de manera que en los distintos niveles del
Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y
Rural (SCDUR) se prioricen de mejor forma las
necesidades de los pueblos indgenas. Por otra
parte, es importante evaluar los resultados
del SCDUR con el fin de establecer, entre
otros, cmo desde la inversin pblica se han
atendido o no las necesidades y prioridades de
los pueblos indgenas.
Finalmente est el espacio que por excelencia
debiera ser el ms adecuado para las
negociaciones polticas: el Congreso de
la Repblica, entidad donde finalmente
se define el presupuesto. En ese espacio
particularmente el que concierne a la
Comisin de Finanzas Pblicas y Moneda, as
como a la Comisin de Pueblos Indgenas se
deben generar los mecanismos para que los
lderes, lideresas, autoridades ancestrales y
organizaciones de pueblos indgenas puedan
conocer los distintos puntos de vista, as
como las prioridades que se establecen
en el instrumento presupuestario. Pero
esta participacin de los pueblos indgenas
debe contar con la capacidad tcnica en la
temtica para poder generar un dilogo fluido;
fortalecer esta capacidad es una obligacin
concreta del Estado con el propsito de
48 A propsito de ello, en el mes de octubre de 2016, el Ministerio de Trabajo y Previsin Social (Mintrab) expuso sobre los estndares
mnimos para llevar a cabo la consulta a pueblos indgenas (en el marco del Convenio 169 de la OIT). El Mintrab indic que los recursos
48 pblicos destinados a los territorios y a la atencin de las necesidades de estos pueblos desde los diferentes niveles de la institucionalidad
pblica son una cuestin prioritaria.
mostrar cumplimento adecuado del principio
de inclusin, considerando que la concepcin
de Estado que los pueblos indgenas tienen
obedece al modelo monocultural y monotnico;
es decir, un Estado manejado por los ladinos/
mestizos.
Por otra parte, los espacios en que se puede
incidir estn vinculados con el derecho a la
consulta a los pueblos indgenas, ya que el
presupuesto es el instrumento de poltica
pblica que de manera concreta aborda las
necesidades en el mbito nacional y todo su
ciclo implica un asunto de importancia para
la vida de tales pueblos. En ese sentido, lo
menos que el Estado puede hacer es indicar
cuntos recursos se han destinado a satisfacer
necesidades de los pueblos y si su ejecucin no
violenta o vulnera el marco de sus derechos,48
de manera que se construyan conjuntamente
estrategias ms pertinentes para alcanzar
la inclusin y el desarrollo de los pueblos
indgenas.
4.3 El acompaamiento de los
pueblos indgenas
El proceso para acceder a ms recursos
pblicos por parte de los pueblos indgenas
debe ser acompaado fuertemente por ellos
mismos a travs de sus propias autoridades,
lderes y lideresas de diferentes niveles y
organizaciones.
Es decir, el Estado requerir insumos e
informacin para lograr reorientar estrategias
y recursos que solo los mismos interesados
pueden brindarle. Este proceso que debera
ser un dilogo de buena fe debe contar,
por otra parte, con la obligacin de los
pueblos indgenas de auditar los acuerdos y
compromisos: un proceso de esta ndole debe
contener un marco que indique su propia ruta
global. Todo esto puede desarrollarse en el
marco de las atribuciones de la Secretara de
Planificacin y Programacin de la Presidencia
(Segepln) mediante su Direccin de Pueblos
Indgenas, y contar con la participacin del
Minfin.

Por otra parte, es necesario que en esta materia
los pueblos indgenas, a travs de sus cuadros
tcnicos, cuenten con la debida capacitacin y
formacin.
4.4 Fortalecer la figura del ente
rector
El conjunto del Estado est obligado a
reorientar sus polticas y estrategias en funcin
de disminuir las brechas que mantienen a gran
parte de la poblacin indgena en la exclusin.
Esto implica la asignacin de los recursos
pblicos para tal fin.
Quienes de manera fundamental tienen la
responsabilidad de efectuar esta reorientacin
son, en la prctica, el Minfin, Segepln y el
Congreso de la Repblica. Ello, mediante el
ejercicio de formular y aprobar el presupuesto.
En ese marco, es preciso considerar la rectora
de la dependencia correspondiente en materia
de pueblos indgenas.
En ese sentido, cabe mencionar dos entidades
que pueden desempear esta rectora a
efecto de que el Estado cuente con los
insumos necesarios para la tarea de priorizar
la inversin pblica en pueblos indgenas. La
primera es la Comisin Presidencial contra
la Discriminacin y el Racismo (Codisra) que,
pese a tener un mandato especfico referente
a la lucha contra el racismo y la discriminacin,
puede jugar el papel de entidad rectora en
materia de equidad en la asignacin de recursos
pblicos y, en funcin de ello, puede asesorar
a la institucionalidad pblica en cuanto a los
mecanismos idneos para visibilizar, mejorar
49 De acuerdo con informacin obtenida en la pgina de Segepln, disponible en: www.segeplan.gob.gt.
Conclusiones y recomendaciones 04
y aumentar la inversin en pueblos indgenas.
La segunda es la Coordinadora
Interinstitucional Indgena (CIIE), instancia
poltica de coordinacin y consulta conformada
por representantes titulares y suplentes
de instituciones estatales que tienen como
mandato la atencin especfica a pueblos
indgenas. La CIIE tuvo sus inicios en reuniones
informales efectuadas desde el ao 2003 y
constituye un espacio de anlisis, discusin
y propuesta acerca de temas que afectan o
benefician a los pueblos maya, garfuna y xinka
de Guatemala.
Actualmente est integrada por veinticinco
entidades, en su mayora del Organismo
Ejecutivo, lo cual conlleva alta diversidad por
la formacin de los funcionarios y servidores
pblicos que representan a las instituciones
participantes y por las caractersticas de
ellas.49
Cada una de las instituciones que
conforman este espacio debe contribuir a su
fortalecimiento, con el fin de que pueda fungir
como una entidad asesora en materia de
inversin para pueblos indgenas, ya que desde
ah se cuenta con informacin de primera
mano sobre la inversin y la calidad del gasto
en pueblos indgenas.
Asimismo, estos espacios pueden y deberan
constituir una especie de bisagra entre
la sociedad civil indgena y el Estado y su
institucionalidad. Son estas entidades, por otro
lado, las que pueden definir los mecanismos
de consulta a pueblos indgenas en temas de
inversin pblica.
49
 INVERSIN PBLICA EN
PUEBLOS INDGENAS

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