5 BIENES DE PROPIEDAD NACIONAL Y DE PROPIEDAD

PARTICULAR:

Otra clasificacin de los bienes que hace nuestro codificador es en

cuanto al sujeto que sea titular, y los divide en dos grupos fundamentales: los
bienes pertenecientes al Estado y los bienes pertenecientes a los particulares.

Art. 476 C. Civil: Los bienes son de propiedad nacional o

particular.

Estrictamente, esta distincin no tiene demasiadas consecuencias

jurdicas desde el punto de vista del Derecho Civil, aunque s tiene muchas y
muy importantes desde el punto de vista del Derecho Administrativo.
Cuando se habla de estatales menores, nos referimos, en
contraposicin del Estado, persona jurdica mayor, a los municipios y a otras
entidades autrquicas, como pueden ser los Entes Autnomos, entre las que
se encuentra la Universidad de la Repblica, por ejemplo.

Criterio de distincin:

En este aspecto, se plantea como problema principal establecer cul es

la nota caracterstica que permite separar los bienes del dominio pblico de los
bienes del dominio privado del Estado.
La doctrina y la legislacin se esmeraron mucho con variado xito y
adems llegaron a distintas conclusiones para establecer esta distincin.
La primera doctrina, la doctrina clsica francesa establece que los
bienes del dominio pblico son los inmuebles afectados al uso de todos y no
susceptibles de propiedad privada. La confusin de los autores que
preconizaron esta teora consiste en establecer que pueden haber bienes que
no sean susceptibles de propiedad privada por su naturaleza (ejemplo carretera
por dimensin o territorio de un pas o un puerto aunque una porcin menor
puede pertenecer a una compaa) Planiol, los nicos bienes que por su
naturaleza no son susceptibles de propiedad privada son el aire y la luz, que
son precisamente aquellos que no son bienes porque no tienen valor de
cambio. Pero, en cambio, todos los otros bienes, por su naturaleza, en principio
tienen carcter de ser susceptibles de propiedad privada. Lo que ocurre y es
la confusin terica de los autores antiguos- es que establecieron como
requisito lo que los romanos establecieron como consecuencia. Los romanos
decan que eran insusceptibles de propiedad privada, porque el Pretor obligaba
que no fueran apropiados por alguien. Era la garanta que el Estado le daba a
los ciudadanos de que ese bien iba a ser utilizados por todos; pero no es que
fueran imposibles de apropiacin. Al contrario, era tan posible su apropiacin
que debieron establecerse procedimientos para que el Pretor pudiera evitarlo.
Si descartamos el concepto clsico, la primera posibilidad de
clasificacin, s que son bienes del dominio pblico aquellos que estn
afectados al uso de todos por voluntad de la ley. Ese es el primer concepto que
es, adems el ms restringido de bienes del dominio pblico, porque a ese

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grupo ingresan slo esos bienes que pueden ser permanentemente usados por
todos, por el uso directo, pero se excluyen, por ejemplo, las fortalezas.
La doctrina no qued conformase con esta clasificacin, porque sostena
que el rgimen jurdico de los bienes de dominio pblico tena que ser
aplicable, tambin, a otos bienes y no slo a los pasibles de uso por todos los
habitantes. Por esa razn, muchos autores incluyeron adems a los bienes
afectados a los servicios pblicos (Edificio de la Universidad).
Un concepto ms amplio que sigui la doctrina de Derecho
Administrativo estableca que no solo eran bienes afectados al uso de todos y a
los servicios pblicos, sino tambin a cualquier funcin del Estado y distingua
las funciones legislativas, ejecutiva y judicial. Entonces, integraban todos los
bienes de dominio pblico tambin las oficinas pblicas (ejemplo sede del
Ministerio de Industria y Energa).
Esta caracterizacin era demasiado amplia porque all entraba cualquier
tipo de bien, y casi todos los bienes que eran de propiedad del Estado
ingresaban a la categora de dominio pblico, excluyndose slo caso
excepcionales. Por ello, algunos autores pretendieron restringirla
estableciendo que eran los bienes afectados a los servicios esenciales siempre
que fueran irreemplazables para ese uso. No cualquier edificio de oficina
pblica, sino una fortaleza, era un edificio irremplazable, ya que por su
estructura no poda ser sustituida por otra.

Nuestro derecho:
El Cdigo Civil hace referencia a los bienes de dominio pblico en los
Artculos 477, 478, 479. de esas normas, podemos tratar de deducir dentro de
qu doctrina se ubica nuestro codificador.

Art. 477 del C. Civil: Los bienes de propiedad nacional cuyo uso
pertenece a todos los habitantes del Estado, se llaman bienes nacionales
de uso pblico o bienes pblicos del Estado.

Como se ve, la nota distintiva es el uso pblico. Aparentemente, nos

estamos ubicando dentro de la primera doctrina, que es la de uso directo. Sin
embargo, el Artculo 478 hace una enumeracin de cules son los bienes
nacionales de uso pblico, y menciona, dentro de esos bienes, a algunos que
son pasibles de uso y otros que no necesariamente son pasibles del uso de
todos, especialmente el numeral 6, que dice:

Los puentes, canales y dems obras pblicas, construidas y

conservadas a expensas de la Nacin.

En definitiva, a travs de este numeral resultara que cualquier bien

que fuera construido a expensas de la Nacin la Represa de Palmar o la de
Salto Grande, en participacin con otro Estado Extranjero- sera una obra
pblica y por tanto, del dominio pblico del Estado. Asimismo, un edificio
construido por el Estado, como una fortaleza, integrara el concepto de bienes
pblicos del Estado.

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 Pero el Artculo 478 tiene una fuente diferente a los Artculos 477 y
479. Estos ltimos tienen su fuente en el Cdigo chileno, mientras que el 478 la
tiene en el proyecto del Cdigo de Garca Goyena. Y sucede que Goyena,
cuando hace la enumeracin que repite nuestro Cdigo, no se est refiriendo a
los bienes pblicos del Estado o bienes de uso pblico sino a los bienes del
Estado en general. Es que incurre en una confusin parecida a la del
codificador francs cuando en una misma enumeracin reuni bienes del
dominio pblico del Estado y bienes del dominio fiscal del Estado.
Guillot dice que si aplicamos el Artculo 20 del Cdigo, que establece
que las normas deben interpretarse guardando la debida correspondencia y
armona, se debe concluir que de acuerdo con los Artculos 477 y 479, la nota
caracterstica esencial que diferencia a los bienes pblicos del Estado de los
bienes fiscales es el uso directo por todos. El uso directo por todos no quiere
decir que sea un uso irrestricto por todos, porque el mismo artculo 479
establece:

El uso y goce que para el trnsito, riego, navegacin o

cualesquiera otros objetos ilcitos, corresponden a los particulares en las
calles, plazas, puentes y caminos pblicos, en el mar y sus riberas, en los
ros y arroyos, y generalmente en todos los bienes nacionales de uso
pblico, estarn sujetos a las disposiciones de este Cdigo, a las del
Rural y reglamentos que sobre la materia se promulguen.

O sea, no quiere decir que por el solo hecho de encontrarse ubicado

dentro de los bienes del dominio pblico, cualquier habitante pueda pretender
el uso permanente de ese bien. Siempre que se cumpla con la reglamentacin
se podr hacer uso de los bienes de uso pblico. (ejemplo puerto o playa).
Adems de estos bienes de uso pblico existen otros que forman una
categora especial, que son los bienes del dominio minero del Estado.
El dominio minero del Estado se encuentra reglamentado por el
Cdigo de Minera, y tiene un sistema especial son bienes de propiedad
nacional. Los yacimientos que pertenecen a la Nacin son todas las sustancias
tiles con exclusin de lo que se comprende dentro del trmino vulgar de rocas.
Las rocas que sin transformacin de sustancia son utilizadas inmediatamente
en la construccin, pertenecen en propiedad particular al dueo del terreno.
Pero con exclusin de las rocas, todos los dems yacimientos
pertenecen a la Nacin y tienen un rgimen especialsimo no se rigen por el
sistema del dominio privado porque el Estado no puede explotarlos, porque
como persona mayor, no puede realizar actividad industrial, dominio que estar
restringido a los Entes Autnomos y Servicios Descentralizados.
Este sistema del dominio minero es el llamado sistema regalista no lo
puede explotar la Corona ni el Estado, y s los particulares, pero no usndolos
conjuntamente sino un solo particular, que es el que primero lo denuncia. El
Estado se limita solamente a cobrar un canon, que es un tributo, calculado
sobre el mineral extrado.

Extensin a otras personas estatales:

Nos estamos refiriendo a una categorizacin de los bienes en privados

de uso pblico, todos pertenecientes al Estado.

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 En nuestro Derecho podemos distinguir como personas pblicas
estatales al Estado persona pblica mayor-, los gobiernos departamentales,
los Entes Autnomos y los Servicios Descentralizados. Todos los bienes cuyo
titilar no sea slo el Estado, sino tambin los gobiernos departamentales, los
municipios y las entidades autrquicas por razn de su actividad, son tambin
bienes nacionales, o sea, se distinguen de los bienes de los particulares. Lo
que ocurre es que, generalmente, las entidades autrquicas menores, por
razn de su actividad, no son titulares de los bienes de uso pblico sino de
bienes de dominio privado asimilados a la categora de los bienes fiscales
cuando corresponden al Estado. En cambio, tratndose de los bienes
municipales se puede hacer la misma distincin entre bienes privados del
Municipio y bienes de uso pblico municipales.

Rgimen de los bienes de uso pblico:

Los bienes del dominio pblico o los bienes de uso pblico tienen las
siguientes caractersticas. En primer lugar, son inalienables, no pueden ser
enajenados. El titular, que es el Estado o el Municipio y en algunos casos
excepcionales, un ente o servicio descentralizado- carece de poder de
disposicin, salvo que el legislador le cambie el destino, o sea, le suprima la
afectacin. Es decir, para que un bien que se encuentra dentro dela categora
de uso pblico pase a la categora de uso privado, generalmente necesita del
concurso de una ley. Mientras el legislador no lo desafecte autorizndolo a
enajenar, mantiene su carcter de inalienable.
Sayagus Laso dice que esta consecuencia de la inalienabilidad surge
del Artculo 477 y de las remisiones que dicha norma hace de los Artculos
1193, 1194 y 1618. Los dos primeros se refieren a la condicin de
imprescriptibilidad de los bienes que no estn en el comercio de los hombres.
Los bienes de uso pblico entonces, no seran enajenables porque no estn en
el comercio de los hombres.
Guillot, en cambio, sostiene que ello no surge de la letra de la ley, sino
que deriva de los principios generales; o sea, si est librado al uso de todos no
puede ser enajenado.
Tampoco son prescriptibles para Guillot, por su naturaleza. Si estn
librados al uso de todos no son pasibles de posesin exclusiva.
Adems, son inembargables. As lo dice expresamente el Artculo
2363 de nuestro Cdigo Civil que expresa:

No son embargables: ...

Hay toda una larga enumeracin, y en el numeral 11 establece:

Las propiedades pblicas, sean nacionales o fiscales.

Comprende a todas las propiedades pblicas. Esta en una

caracterstica especial de nuestro orden jurdico y por ello no podemos
distinguir por su inembargabilidad el dominio pblico del dominio privado del
Estado.
La administracin de esos bienes se rige por el Decreto 104/68. se le
llama vulgarmente decreto 104, pero tiene un nombre mucho ms complejo.

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Es una categora muy excepcional de nuestro orden jurdico. Tiene la
particularidad especial de que es una sancin legislativa que hizo el poder
ejecutivo por va experimental, en virtud de una autorizacin que le dio el
legislador anteriormente.
La Constitucin prev la existencia de una ley de contabilidad y
administracin financiera que regule el funcionamiento del patrimonio del
Estado. Como es una norma compleja el Poder Legislativo autoriz en el ao
1967 al Ejecutivo a poner en vigencia directamente ese proyecto sin
sancionarlo l, por va experimental, con el asentimiento del Tribunal de
Cuentas. De all surgi la dudosa constitucionalidad, lo que se llama el proyeto
de la ley de contabilidad y administracin financiera, puesto en vigencia por el
Decreto 104/68, segn autorizacin legislativa otorgada por el Artculo 512 de
la Ley de Presupuesto Nacional del 26 de diciembre de 1967.
Ese proyecto de ley que se normaliza por el Decreto 104/968, dispone
en su Artculo 62:

Integran el patrimonio del Estado los bienes inmuebles, muebles

y semovientes, y los derechos reales y personales, que por institucin
expresa de la ley o por haber sido adquiridos por su organismos y entes
son de propiedad nacional, en los trminos de los Artculos 477 y 478 del
Cdigo Civil.
Su administracin estar a cargo:
1.) Del organismo que los tenga asignados o adquiridos para su uso, de
cada Ministerio en el Poder Ejecutivo;
2) Del Ministerio de Hacienda... ahora, Economa y Finanzas-... los que
no estn asignados a un servicio determinado.
Respecto de los bienes nacionales de uso pblico, la actividad del
Estado ser solo de conservacin y vigilancia.

En el ltimo inciso limita las potestades del Estado sobre los bienes de
uso pblico, a simple facultad de conservacin y vigilancia a travs (segn el
Artculo 479 del Cdigo Civil) de leyes y reglamentos que estipulan cmo
puede hacerse el uso.
Y el Artculo 63 del proyecto de ley de contabilidad y administracin
financiera, dice:

Los bienes inmuebles del Estado y los del tesoro cultural de la

Nacin, no podrn enajenarse ni gravarse en forma alguna, sin la expresa
disposicin de una ley, o con la autorizacin de la Junta Departamental
que corresponda... para cuando se trata de bienes municipales-... la
cual al propio tiempo, deber indicar el destino de su producido,
conforme a lo establecido en el Artculo 7. De la presente ley.

Respecto a los inmuebles y los muebles del tesoro cultural de la

Nacin, ya no se necesitan interpretaciones doctrinarias como la de Sayagus
Laso y Guillot, ya que aqu se establece expresamente su inalienabilidad.
Todos los bienes inmuebles pertenecientes al Estado, sean privados o de uso
pblico, no son enajenables salvo autorizacin expresa de la ley, y adems
determina que se debe sealar qu se va a hacer con el producido.

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Rgimen de los bienes privados del Estado:

El Rgimen de los bienes del dominio privado del Estado, o los bienes
privados de los Municipios, o de las otras entidades autrquicas, es el
siguiente.
No nos sirve para distinguirlos en cuanto a los inmuebles- la
imposibilidad de enajenarse, porque no son enajenables salvo autorizacin.
Tampoco su no embargabilidad, porque como vimos, ni unos ni otros lo son. La
distincin fundamental radica entonces en la prescriptivilidad de esos bienes y
en el aprovechamiento que su titular puede hacer de ellos.
El Estado, como titular de un bien fiscal, puede administrar y gozar de
esos bienes como cualquier propietario privado, aunque con algunas
limitaciones relativas a la forma de contratar, ya que normalmente debe hacerlo
por medio de la licitacin pblica.
En cambio, sobre los bienes de uso pblico el Estado no puede
realizar actos que importen la eliminacin de la posibilidad del uso por todos.
No obstante, en alguna medida se entiende que el Estado puede gozar
de los frutos que produzcan los bienes de uso pblico.
En cuanto a la prescriptivilidad, parece ser la diferencia fundamental
del rgimen de unos y otros. Los bienes de uso pblico, por su naturaleza,
porque no hay posesin exclusiva sobre ellos, son imprescriptibles. Cualquier
particular que ingrese a ellos y est el tiempo que requiere la ley, los adquiere
automticamente por prescripcin.
Dentro de los bienes privados del Estado hay una categora especial,
adems, que son las llamadas tierras pblicas. A pesar de que se llaman
pblicas no hay que equivocar su naturaleza porque son fiscales. Tienen una
caracterstica especial: son inmuebles que originariamente pertenecieron al
Estado y nunca salieron de su dominio. Las tierras pblicas son prescriptibles,
pero el Cdigo estableci que deban tener un rgimen de prescripcin
especial. Ese rgimen se fue dictando por sucesivas normas y en principio
alcanzaba solamente a aquellos que haban posedo las tierras desde 1795.
Finalmente, en 1960, por la ley 12.802, se estableci la salida fiscal de
todos los bienes que hubieran sido posedos por particulares por ms de 30
aos.
Entonces tenemos dentro de los inmuebles fiscales dos categoras:
aquellos que alguna vez salieron del patrimonio del Estado y luego volvieron a
l porque los readquiri de cualquier modo. Esos bienes inmuebles son
prescriptibles por la forma ordinaria de prescripcin, es decir, por las
prescripciones de los inmuebles a los 10, 20 y 30 aos.
Por otra parte, se encuentran los inmuebles que nunca salieron del
Estado, que son las llamadas tierras pblicas y que tienen el rgimen de
prescripcin establecida por la ley anteriormente mencionada. Esta ley tendi a
solucionar un problema, para la certeza de la titulacin de los bienes inmuebles
del pas.