Consultoria Legislativa
7
Estudos Estratgicos
H quase meio sculo, a maioria da populao brasileira passou a
residir nas cidades. Milhes de pessoas deixaram o campo em busca
de oportunidades nas cidades. O crescimento urbano rpido, somado
ausncia de planejamento urbano adequado, ao incentivo ao
O DESAFIO DA
transporte motorizado individual em detrimento do transporte coletivo
e do no motorizado e aos problemas de financiamento e gesto do
MOBILIDADE URBANA
setor, tem agravado, de forma acelerada, as condies da mobilidade
Estudos Estratgicos | 7
Braslia / 2015
O DESAFIO DA
MOBILIDADE URBANA
MESA DA CMARA DOS DEPUTADOS
55 Legislatura
2015-2019
1 Sesso Legislativa
Presidncia
Presidente: Eduardo Cunha
1 Vice-Presidente: Waldir Maranho
2 Vice-Presidente: Giacobo
Secretrios
1 Secretrio: Beto Mansur
2 Secretrio: Felipe Bornier
3 Secretria: Mara Gabrilli
4 Secretrio: Alex Canziani
Suplentes de Secretrio
1 Suplente: Mandetta
2 Suplente: Gilberto Nascimento
3 Suplente: Luiza Erundina
4 Suplente: Ricardo Izar
Diretor-Geral
Rmulo de Sousa Mesquita
Secretrio-Geral da Mesa
Silvio Avelino da Silva
Cmara dos Deputados
Centro de Estudos e Debates Estratgicos
Consultoria Legislativa
Relator
Deputado Ronaldo Benedet
Consultores Legislativos
Antnia Maria de Ftima Oliveira (coordenadora)
Suely Mara Vaz Guimares de Arajo (coordenadora)
Alberto Pinheiro de Queiroz Filho
Frederico de Moura Carneiro
Joo Carlos Ferreira da Silva
Luciana da Silva Teixeira
Ludimila Penna Lamounier
Maria Silvia Barros Lorenzetti
Osmar Perazzo Lannes Jnior
Rodrigo Csar Neiva Borges
Tarcsio Gomes de Freitas
Chefe de Secretaria
Jessemine Carvalho Duarte
SRIE
Coordenador de Secretaria Estudos estratgicos
Juliana Fernandes Camapum n. 8
Juliana N. David de Almeida Dados Internacionais de Catalogao-na-publicao (CIP)
Coordenao de Biblioteca. Seo de Catalogao.
PREFCIO 11
RESUMO EXECUTIVO 13
1. INTRODUO 17
5. FEDERALISMO COOPERATIVO E
MOBILIDADE URBANA 157
5.1 A Unio e a Cooperao Federativa 157
5.2 Instrumentos de Cooperao entre os Entes Federados 159
5.3 A Governana Metropolitana 163
5.3.1 A Metropolizao no Pas 163
5.3.2 Aglomeraes Urbanas e Transportes 169
5.3.3 O Estatuto da Metrpole 171
5.3.4 A Posio do STF sobre a Governana
Metropolitana 174
7. RECOMENDAES 232
REFERNCIAS 238
APRESENTAO
O quinto volume da srie Estudos Estratgicos discute um dos temas mais atuais da
realidade brasileira neste incio de sculo, como ficou comprovado pelas manifestaes
populares de 2013, que tiveram profunda repercusso no Pas e foram iniciadas como
reivindicaes por melhorias no transporte coletivo.
Os aspectos dessa questo social relacionados especificamente mobilidade urbana
so tratados em profundidade nesta nova publicao do Centro de Estudos e Debates
Estratgicos da Cmara dos Deputados, que reuniu informaes a partir de seminrios,
audincias pblicas e visitas tcnicas, alm de contribuies diretas de especialistas
convidados a exporem seus pontos de vista.
A urgncia do tema e a oportunidade da publicao saltam aos olhos de quem acompa-
nha as demandas da sociedade brasileira por solues integradas capazes de melhorar
a qualidade de vida dos cidados, cada vez mais comprometida pelo tempo gasto com
deslocamentos, poluio, moradia inadequada e insegurana.
As consequncias desastrosas da falta ou parcialidade de planejamento manifestam-se
tanto nos momentos de crescimento econmico quanto nos perodos de crise, seja por
causa de gargalos estruturais, seja pela dificuldade de prever minimamente o resultado
da interao entre polticas pblicas e investimentos privados.
com grande satisfao, portanto, que entregamos ao pblico um livro que procura
pensar a questo do transporte de forma integrada, em busca de solues de longo
prazo capazes de romper o crculo vicioso da improvisao associada ao imediatismo,
que mantm as polticas pblicas distantes das necessidades da maioria da populao.
O resultado final desta reflexo chega num momento em que a Cmara dos Deputados
trabalha diuturnamente em busca de caminhos capazes de tornar vivel a construo
da cidadania efetiva que todos buscamos, impossvel de ser alcanada sem respostas
efetivas para o problema da mobilidade urbana.
Eduardo Cunha
Presidente da Cmara dos Deputados
11
PREFCIO
O planejamento urbano transformou-se em tarefa extremamente complexa, por causa do
crescimento exagerado das metrpoles e da sofisticao da vida moderna, baseada num
nmero crescente de demandas e diversificao da produo, do trabalho e do consumo.
A criao de reas residenciais distantes dos centros econmicos produziu grandes assi-
metrias, que acabam sobrecarregando os sistemas de transporte. Uma concepo mais
ampla do problema mostra que preciso integrar melhor as regies urbanas, de tal forma
que as moradias estejam mais prximas dos locais de trabalho e de uma ampla rede de
oferta de bens e servios, para minimizar a necessidade de deslocamentos constantes.
A descentralizao e a integrao entre planejamento e gesto se tornaram imprescin-
dveis para que as cidades se tornem viveis para seus habitantes: precisamos fazer uma
reviso completa do estilo de vida que produziu o congestionamento das ruas e a insa-
tisfao crescente das pessoas, irritadas com o tempo gasto no trnsito, a falta de vagas
e o custo abusivo dos estacionamentos.
A compra do carro prprio transformou-se em smbolo de ascenso social e foi ampla-
mente celebrada por causa disso. E poderia continuar sendo ainda por muito tempo,
no fosse um obstculo que se imps de forma assustadora: a falta de espao. As cidades
brasileiras, sobretudo as maiores, esto literalmente paradas. Por mais que se alarguem
as ruas, em horrios de pico ningum consegue sair do lugar. Em muitos casos, as filas
comeam na sada da garagem.
Agora o Pas tem pela frente um n gerencial de difcil soluo e que ir demandar a atu-
ao conjunta entre vrias reas de planejamento e entre os diversos entes da Federao.
De nada adiantar buscar solues isoladas para um problema relacionado prpria
concepo de desenvolvimento urbano e s escolhas que dizem respeito matriz eco-
nmica, ocupao do solo, programas habitacionais, meio ambiente e sade humana.
O processo que se iniciou com forte migrao interna, ou seja, com deslocamento de po-
pulaes entre as regies do Pas, agora coloca em evidncia a questo do deslocamento
dentro do espao urbano. E num momento em que a ascenso econmica de grupos
Estudos Estratgicos
12 O desafio da mobilidade urbana
sociais importantes traz para a agenda nacional uma questo poltica significativa:
quem ascendeu no vai querer descer facilmente.
A questo da mobilidade urbana est, portanto, inserida num contexto poltico maior
em que a qualidade de vida de parcela expressiva da populao est sendo comprometi-
da pelos obstculos crescentes locomoo urbana. A dificuldade de acesso ao local de
trabalho cria um custo e uma insatisfao explosivos.
Unio, estados e municpios esto sendo pressionados para oferecerem solues rpidas
e duradouras para o transporte de massas. Mas os investimentos tm alto custo e, em
alguns casos, exigem um tempo longo de maturao. No meio do processo, existem
eleies em todos os nveis e uma cobrana cada vez maior dos eleitores.
As dificuldades para reunir informaes e trat-las de forma integrada proporcional
ao tamanho do desafio que se coloca para os atuais formuladores de polticas pblicas
no que diz respeito mobilidade urbana. preciso visualizar caminhos que orientem o
crescimento econmico na direo de novas prioridades e conquiste o apoio da popula-
o para mudanas que tero custos e exigiro criatividade e capacidade de adaptao.
O fato que estamos diante de uma questo muito sria, que exige respostas inovadoras
do Parlamento, dos gestores pblicos e dos prprios cidados. Quanto mais demorar-
mos para equacionar as variveis complexas e por vezes contraditrias desse problema,
maiores sero os riscos de que a imobilidade urbana se transforme em paralisia poltica.
RESUMO EXECUTIVO
Esta publicao traz os resultados de estudo desenvolvido pelo Centro de Estudos e
Debates Estratgicos (Cedes) da Cmara dos Deputados, com apoio de equipe tcnica
da Consultoria Legislativa (Conle), entre outubro de 2013 e agosto de 2015. A relatoria
geral ficou sob responsabilidade do Deputado Ronaldo Benedet (PMDB/SC).
Impulsionado principalmente pela relevncia que o tema mobilidade urbana assumiu
nas manifestaes populares de meados de 2013, o Cedes se props a analisar os proble-
mas nesse campo, no Brasil, e a sugerir medidas mitigadoras ou solues.
Com esse desafio, a equipe envolvida no estudo fez uma anlise histrica da evoluo
da mobilidade urbana, destacando a relao entre desenvolvimento urbano e transpor-
tes. Na sequncia, analisou a base institucional e legal que fundamenta as polticas
pblicas nesse campo no Pas, bem como o quadro atual dos diferentes modais.
Associados ao vigor da urbanizao brasileira, vieram os problemas a ela inerentes de
insuficincia ou inexistncia de infraestrutura e servios, entre os quais o de trans-
porte coletivo.
A industrializao brasileira consagrou o modal rodovirio, opo que explica o des-
monte dos sistemas de bondes, predominantes em boa parte das maiores cidades entre
1930 e 1960. Com papel secundrio no caso brasileiro, o transporte ferrovirio urbano
no oferece alternativas suficientes e eficientes aos nibus. O transporte aquavirio, por
sua vez, embora relevante na regio Norte, por causa das grandes bacias hidrogrficas
ali existentes, mostra-se inexpressivo no restante do Pas, restringindo-se a breves traves-
sias martimas interurbanas. Pela presena na rede urbana, o transporte pblico indivi-
dual com o emprego de txis mereceu ateno no estudo. Em razo da interferncia na
mobilidade urbana, o transporte de cargas tambm no poderia deixar de ser abordado.
A baixa qualidade do transporte pblico coletivo sobre pneus fez surgir, em meados dos
anos 1990, o transporte pirata em vans e motos. A incapacidade de as polticas pblicas
resolverem, ou ao menos minorarem, os problemas e as dificuldades de locomoo da
populao, a cobrana de tarifa elevada e a situao de imobilidade das cidades levaram
Estudos Estratgicos
14 O desafio da mobilidade urbana
1. INTRODUO
Na esteira mundial, o assentamento da populao brasileira mostra prevalncia urbana.
Em apenas trinta anos, de 1940 a 1970, o Brasil deixou de ser um pas agrrio-exportador
para se tornar urbano-industrial, tendo por base a migrao de milhares de pessoas do
campo para as cidades, pela transferncia, majoritria, de indivduos da regio Nordeste
para a regio Sudeste. Localizadas nas cidades, as fbricas de bens de consumo durveis
criaram oportunidades de trabalho que atraram expressivo contingente populacional.
A par dessa situao, a construo de Braslia gerou outro foco de atrao, aditando uma
nova direo ao processo de migrao interna.
A concentrao de pessoas nas cidades, a instalao da indstria automotora no Pas, a
concepo de modernidade associada ao veculo sobre pneus e o vcuo recorrente de di-
retrizes, polticas pblicas e planejamento de mobilidade urbana, entre outros aspectos,
criaram condies propcias ao predomnio do transporte rodovirio no Brasil. Assim, o
automvel e, mais recentemente, a motocicleta, como veculos individuais motorizados,
sobrepujaram o transporte pblico coletivo feito em nibus, e estes, por sua vez, contri-
buram para o desmonte do transporte de passageiros sobre trilhos que era realizado em
bondes eltricos nas cidades brasileiras, entre 1930 e 1960.
Pelo Censo de 2010 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), cerca de
160 milhes de pessoas, ou 85% da populao, viviam em cidades. Em junho de 2015,
do total de 204 milhes de habitantes, mais de 50% residem nas 71 regies metropoli-
tanas brasileiras.
inegvel que as cidades concentram oportunidades, pela oferta de habitao, traba-
lho, educao, lazer e servios em geral, cujos usufrutos sujeitam-se ao transporte, o
qual, por sua vez, depende da prestao dos servios a ele vinculados, da infraestrutura
viria, de equipamentos afins, dos veculos e da gesto do trnsito. Juntos, esses aspectos
configuram a mobilidade urbana, que deve assegurar o acesso de cada cidado ao local
por ele almejado. Assim, a mobilidade suscetvel ao modo como as cidades crescem e
se desenvolvem, ou seja, onde e como se instalam as moradias, os locais de trabalho, os
servios, o comrcio, a indstria e o lazer.
Sem conseguir implementar a infraestrutura demandada pelo aumento da frota em
circulao e sem privilegiar o transporte coletivo, as municipalidades vm se deparando
com os problemas decorrentes do predomnio do transporte individual motorizado nas
reas urbanas: congestionamentos, poluio do ar, demanda crescente por reas de es-
tacionamento, crticas qualidade do servio pblico de transporte coletivo e aumento
dos acidentes de trnsito, os quais comprometem a mobilidade urbana.
Estudos Estratgicos
18 O desafio da mobilidade urbana
1 Ver http://edemocracia.camara.gov.br/.
Estudos Estratgicos
22 O desafio da mobilidade urbana
Foto: Franciele Fernandes. Visita ao metr de So Paulo, realizada em maro de 2014. O relator, Deputado Ronaldo
Benedet, recebe explicaes sobre o funcionamento do Centro de Controle Operacional do Metr.
Foto: Gustavo Lima / Acervo Cmara dos Deputados. Reunio do dia 9 de abril de 2014, com apresentao de palestra
pelo Sr. Laurindo Junqueira.
23
Foto: Franciele Fernandes. O relator, Deputado Ronaldo Benedet, fala no evento organizado pelo Cedes, em parceria
com a Associao Empresarial de Cricima (Acic) e universidades (Unesc, Unisul, Unibave e Esucri).
Estudos Estratgicos
24 O desafio da mobilidade urbana
Nesse vale, entre 2600 a.C. e 1500 a.C. desenvolveram-se as cidades de Harappa e
Moenjo-Daro, que chegaram a abrigar cerca de 40 mil habitantes, reunidos em torno
da agricultura e comrcio. Nessa poca, os Sumrios viviam em cidades com at 10 mil
pessoas, na Mesopotmia. Os habitantes do vale do Indo empregavam a roda para o
transporte, o torno para fabricar objetos de cermica, e usavam, em larga escala, tijolo
cozido nas construes. As runas dessas cidades destacam-se na histria do urbanismo,
por suas dimenses e desenho, com vias de gradeamento imperfeito, mas hierarquiza-
das, e casas de dois pavimentos.
Por volta de 2000 a.C., criaram-se aglomerados humanos no rio Nilo, Egito, e rio Ama-
relo, China. A roda foi introduzida no Egito por invasores, que levaram a quadriga, tipo
de carro puxado por quatro cavalos, lado a lado. Consta que em 1500 a.C. os egpcios
dominavam a tecnologia da construo de rodas de 4 raios, bastante leves. Especula-se
que em 2000 a.C. os chineses j utilizavam veculos com roda. (BRUNN et al., 2003).
Nenhuma das civilizaes pr-colombianas, astecas, maias e incas, conhecia a roda,
talvez pela ausncia de grandes animais domesticados para tracionar veculos.
Ao longo de toda a antiguidade, registram-se a formao, o apogeu e a decadncia de
muitos ncleos urbanos. A maioria tinha at 10 mil habitantes, ocupando no mximo
1 quilmetro quadrado. Alguns, como Atenas, Roma e Constantinopla, destacaram-se
como sede de civilizaes ou de extensos imprios. Pelo recenseamento feito ao final
do sculo IV a.C., Atenas abrigava 431 mil pessoas, das quais 400 mil eram escravos.
De acordo com Stoney (1996) a populao de Roma, a capital do Imprio Romano do
Ocidente, ao tempo de Augusto (63 a.C.-14 d.C.), comumente estimada ao redor de
1 milho de pessoas. No entanto, as maiores cidades do Imprio Romano tinham ape-
nas entre 15 e 30 mil habitantes. (BRUNN et al., 2003).
Para assegurar seu poder, era crucial para essas cidades a localizao em stios de difcil
abordagem. A sobrevida da urbe dependia da organizao poltico-administrativa, do
iderio religioso e da ocupao do territrio pela populao, traduzida pela implantao
das edificaes e das reas pblicas de encontros e permanncia, como tambm dos
servios coletivos existentes. As cidades romanas eram implantadas segundo padro de
planejamento urbano voltado para a defesa militar e a convivncia civil, com base em
uma praa central de forma quadrada, na qual se dispunham os servios urbanos. Uma
grade compacta de ruas sucedia a praa, formando um conjunto cercado por muro de
defesa. Duas ruas poderiam cruzar a praa em diagonal. De preferncia, as cidades
eram construdas prximas a um rio, para obteno de gua potvel e de via natural
de transporte fluvial. As cidades romanas tambm se destacavam por disporem de ruas
pavimentadas, alm de um avanado sistema de saneamento, que s foi superado em
escala e tecnologia no sculo XIX. A roda era empregada nas bigas, tipo de carro puxa-
do por dois cavalos e usado pelo exrcito.
Estudos Estratgicos
26 O desafio da mobilidade urbana
mais de 100 mil habitantes, chegando a abrigar, em 1800, mais de 1 milho de pessoas,
em um crescimento de mais de 1000%. Em 1860, contavam-se mais de 3 milhes e, ao
fim do sculo XIX, cerca de 6 milhes de pessoas. (BRUNN et al., 2003).
O sculo XIX foi prdigo em experincias relativas ao processo de urbanizao, a come-
ar pela Inglaterra. Nas cidades oitocentistas originadas da Revoluo Industrial, os traba-
lhadores moravam em locais desprovidos de conforto e higiene, situados nas redondezas
das fbricas, estas tambm sem nenhuma preocupao com as condies de salubridade
do ambiente de trabalho. A nova classe burguesa de industriais e comerciantes passou a
ocupar reas prprias, que no se mesclavam com os pobres ou nobres. Mais uma vez, o
estamento social se traduzia na ocupao do espao urbano. Apesar de as cidades abriga-
rem cada vez mais pessoas, o esgotamento sanitrio era feito nos leitos dos rios, os quais
serviam como fonte de gua para todas as necessidades. Esse seria um dos motivos para a
expectativa de vida nos anos 1800 ser de apenas 22 anos para os operrios urbanos, contra
a mdia de 41 anos para o restante da populao inglesa (REIS, 2008).
Na Alemanha de 1550, trilhos de madeira permitiam o deslocamento de carruagens
puxadas por animais ou pessoas. Os primeiros trilhos de ferro foram fundidos na Ingla-
terra, no incio dos anos 1800.
CURIOSIDADES
A ideia de transporte coletivo remonta ao ano de 1661, havendo sido concebida
por Blaise Pascal. O renomado fsico e matemtico influenciou o Duque de
Roaunez, que obteve junto ao Rei Luiz XIV o direito de explorar carruagens
pblicas para circular em Paris, com percurso, tarifas e horrios definidos, no
perodo de 1662 a 1678. As carruagens puxadas por animais transportavam oito
passageiros, alm do cocheiro e seu ajudante. A derrocada do servio nunca foi
esclarecida, devendo-se, talvez, cobrana de preos elevados. Depois de 160
anos, a ideia foi retomada, por outro francs, o comerciante Stanilas Baudry, que
empreendeu o servio para favorecer os deslocamentos de fregueses entre o
centro da cidade de Nantes e seus arredores, onde possua uma casa de banho. A
denominao nibus deveu-se circunstncia do ponto de parada ficar em frente
a uma chapelaria pertencente ao Sr. Omnes, que cunhou o lema omnes omnibus
(tudo para todos). Diante da boa aceitao do transporte, Baudry fundou, em
1828, em Paris, a Entreprise Gnrale des Omnibus, mas o empreendimento,
apesar de promissor, redundou em fracasso. Transposta a outros pases, a ideia
se concretizou na Londres de 1829 e depois em Nova York. A trao animal das
carroas manteve-se at 1895, quando o alemo Karl Benz introduziu o motor
combusto nos nibus. (COSTA, 2006).
levava o carvo extrado das minas at o porto. A segunda ferrovia, tambm construda
por ele, interligava Liverpool e Manchester.
Por volta de 1854, foram construdos 6 terminais de comboios independentes, que fi-
cavam, poca, fora do centro de Londres: London Bridge, Euston, Paddington, Kings
Cross, Bishopsgate e Waterloo. quela altura, apenas a Estao da Fenchurch Street
estava localizada na cidade de Londres. O trajeto entre esses terminais e Londres era
realizado em veculos puxados por cavalos, aumentando o trfego significativamente.
A ideia de construir um sistema metropolitano que ligasse a cidade de Londres com os
terminais foi proposta pela primeira vez na dcada de 1830, mas s foi levada a srio
nos anos 1850, como uma soluo para o problema do trnsito e da ocupao desor-
denada da cidade. Embora, na poca, o transporte rodovirio fosse complementado
pelo fluvial, com barcos se deslocando ao longo do rio Tmisa, Londres j conhecia o
congestionamento e os acidentes decorrentes da convivncia insegura entre pedestres e
veculos (charretes e nibus) tracionados por animais. Em nenhum outro momento da
histria ficou to patente a relao de influncia mtua entre o crescimento da cidade
e a mobilidade. (GREEN, 1987).
CURIOSIDADES
Alm da baixa fluidez do trnsito, a populao equina trazia problemas de
saneamento e sade pblica s cidades, devido aos excrementos lanados nas
ruas, que, afora o mau cheiro, atraam enxames de moscas e ratos. Em 1894, o
jornal Times divulgou a estimativa de que todas as ruas de Londres estariam
cobertas por 2,5 metros de dejetos em 1950, caso a situao no mudasse.
Ressalte-se que a tropa de cavalos da cidade chegava a 250 mil animais.
(MORRIS, 2007).
Nos fins do sculo XIX, a tropa de cavalos existente nas cidades de Nova Iorque
e Brooklin aproximava-se de 200 mil animais, que se reproduziam em profuso.
Cada um deles produzia dez quilos de dejetos por dia, o que redundava em
duas mil toneladas a cada 24 horas, e 3,8 litros de urina, em um total de 160
mil litros dirios. Tal volume demandava destinao para desobstruir as ruas
e dar passagem aos veculos. Considerem-se, ademais, os esforos e custos
necessrios para alimentar, abrigar e cuidar de tantos animais. Nessas cidades,
a intensidade dos congestionamentos mais que dobrou entre 1885 e 1905.
Estima-se que o nmero de acidentes fatais per capita em Nova Iorque era
75% maior que as ocorrncias atuais. (MORRIS, 2007).
(centro de Londres) via Kings Cross. Essa linha ferroviria viabilizaria o deslocamento
dos trabalhadores da rea suburbana, na qual seriam construdas novas moradias, em
substituio s insalubres do centro da cidade, onde se amontoavam na vizinhana
das fbricas. Construda em quase 3 anos, pelo sistema cut and cover, a Metropolitan
Railway foi inaugurada em 10 de Janeiro de 1863. Aps alguns meses de sua abertura, o
sistema j transportava mais de 26 mil passageiros por dia. (GREEN, 1987).
Os efeitos da Revoluo Industrial foram sentidos em breve espao de tempo em ou-
tros pases da Europa e nos Estados Unidos, como as descries subsequentes deixam
entrever.
Entre 1853 e 1870, e albergando um pouco mais de um 1 milho de habitantes, Paris foi
palco de uma remodelao urbana em cerca de um tero de seu territrio. Ordenada por
Napoleo III e gerida pelo prefeito Georges-ugene Haussmann, frente de uma equipe
de arquitetos e engenheiros renomados, a reforma de carter racionalista privilegiou a
circulao, com o objetivo de domnio militar. Para evitar resistncia em barricadas e
combates populares, as ruas estreitas e sinuosas do centro, que abrigavam cerca de 100 mil
pessoas pertencentes classe menos favorecida, deram lugar a largas avenidas, com pon-
tos focais em grandes edificaes. Golpeada definitivamente sua capacidade de resistir
aos confrontos com a polcia, os antigos moradores foram expulsos para a periferia. Nessas
avenidas ou boulevards, os prdios mostram unidade quanto padronizao arquitetnica
e altura, que em geral no excedia sete andares, e construo de galerias e passagens
com funo comercial, abrigando cafs e lojas. Alm disso, foram construdos praas,
parques e, embaixo das ruas pavimentadas, arborizadas e iluminadas, um sistema de dis-
tribuio de gua e uma grande rede de esgoto. (BENVOLO, 1999).
Desse modo, Paris foi alada modernidade, passando a influenciar intervenes urba-
nsticas em todo o mundo ocidental. A nova configurao urbana ensejou a expanso
econmica da cidade. Em 1913, sediava 100 mil empresas, empregando 1 milho de
trabalhadores. Contavam-se 175 cinemas e numerosas lojas de departamentos que con-
triburam para o engrandecimento da Cidade Luz. (LE CLRE, 1985). At 1769, os
parisienses deslocavam-se a p e em veculos puxados a cavalo, passando a carruagens
movidas a vapor, que funcionavam com a queima de carvo, eram pesadas, barulhentas
e exalavam mau cheiro. O metr chegou em 1900, com a inaugurao da primeira
linha do Metropolitano de Paris.
Ocorreram mudanas drsticas em inmeras cidades norte-americanas por causa da
Revoluo Industrial, aps a qual se formaram grandes centros industriais. Chicago,
por exemplo, de uma simples vila foi alada condio de cidade em 1837, poca em
que tinha 4 mil habitantes. Mas, entre 1846 e 1856, foi conectada a uma rede de 10
linhas ferrovirias, com extenso de 4,8 mil quilmetros, tornando-se o centro ferro-
virio mais movimentado do mundo. Durante a Guerra Civil Americana (1861-1865),
Estudos Estratgicos
30 O desafio da mobilidade urbana
CURIOSIDADES
Credita-se ao chins Lu Ban, que nasceu em torno de 2.500 a.C., a inveno
da bicicleta. Embora no haja consenso, alguns autores reputam a Leonardo
da Vinci ou a um de seus discpulos o desenho da bicicleta, datado de 1490.
Outras fontes apontam para a draisiana do alemo Karl von Drais, que resultou
do acrscimo de um sistema de direo e outro de frenagem rudimentar ao
celerfero, inventado pelo Conde de Sivrac em 1817, espcie de bicicleta com
duas rodas de madeira interligadas por uma viga e um suporte para apoio das
mos, mas sem pedal. Cinco draisianas realizaram a primeira corrida de bicicleta,
em 1829, percorrendo cinco quilmetros em Munique, na Alemanha. Em 1855, o
francs Ernest Michaux inventou o pedal, do qual resultou o velocpede, que deu
origem ao triciclo. Pouco tempo depois, em 1862, a prefeitura de Paris construiu
caminhos especiais nos parques para os velocpedes, com vista a separ-los das
charretes e carroas e evitar acidentes, criando as primeiras ciclovias. Somente
no ano 1863 Pierre Lallement fabricou, em Paris, um modelo de bicicleta similar
ao que conhecemos atualmente, com pedal e mecanismo de transmisso. A
bicicleta comeou a ser fabricada em srie na Frana, a partir de 1875, pela
empresa Michaux and Company. (BIOGRAFIAS E CURIOSIDADES, 2012).
Deslocados para a periferia dos centros urbanos, onde o valor da terra mais acessvel,
ou para reas imprprias ocupao, como as encostas de morros e as margens dos
recursos hdricos, grande contingente da populao sem qualificao e renda construiu
sua moradia, forjando a cidade informal, por meio da ocupao no planejada. Mas,
independentemente de sua configurao, a consolidao de assentamentos gera a pro-
cura por servios pblicos, impactando o errio municipal, cujo oramento incapaz
de atender a demanda requerida. A par da sade e educao, a necessidade primria
de deslocamento impulsiona a abertura de vias e a implantao de linhas de transporte
pblico, mesmo incipientes e sem qualidade.
Alis, a falta de qualidade e a ineficincia perpassam a prestao de todos os servios
urbanos, pressionados pela demanda crescente, diante de uma situao oramentria
deficitria. O servio de transporte coletivo no ficaria revelia desse quadro. Com
forte presena da iniciativa privada, motivada pela maximizao do lucro, a oferta e a
gesto do transporte coletivo sempre estiveram aqum das necessidades da populao.
Breve retrospectiva mostra que as experincias iniciais de transporte coletivo de passa-
geiros remontam ao sculo XIX, quando carruagens com trao animal circulavam em
trilhos de madeira. Depois, deram lugar aos bondes puxados por mulas, que deslizavam
em trilhos de ferro. Esses bondes, a partir do incio do sculo XX, passaram a se mo-
vimentar com energia eltrica, compartilhando os deslocamentos urbanos com auto-
-nibus, que eram movidos gasolina. Embora precrios, os servios j eram prestados
por meio de concesses pblicas, que se desenvolveram em vrias localidades, nas quais
os servios de fornecimento de gs e energia e de transporte em bondes eltricos eram
explorados em conjunto por uma s empresa, geralmente estrangeira.
CURIOSIDADES
O primeiro veculo de transporte pblico coletivo de que se tem notcia no Brasil
data de 1837. Naquele ano, chegou cidade do Rio de Janeiro, direto de Paris,
um nibus vermelho de dois andares e quatro rodas, que era tracionado por
quatro burros, provocando o protesto dos locadores de animais de montaria,
dos segeiros1 e dos envolvidos nos servios de carruagens2, cabriols3 e tlburis4.
Notas:
1 Fabricantes de carruagens;
2 Veculo de quatro rodas, puxado por dois animais;
3 Carruagem leve, de duas rodas, com capota mvel, puxada por um animal;
4 Veculo de duas rodas puxado por um animal.
aquisio desses nibus, que circulavam em apenas uma linha. (ASSOCIAO NA-
CIONAL DAS EMPRESAS DE TRANPORTES URBANOS, 1997).
Em geral, mesmo de forma incipiente, a prestao do servio de transporte coletivo
em nibus sempre contou com o controle do Estado, no tendo progredido a contento
por causa das limitaes operacionais e da entrada em operao dos bondes. Embora o
bonde a vapor tenha circulado na cidade de So Paulo em 1880, os servios de bondes
eltricos foram implantados nas cidades brasileiras, por volta do incio do sculo XX,
por empresas concessionrias estrangeiras, que importavam a tecnologia afim. Mesmo
tendo dominado o cenrio do transporte pblico nas maiores cidades entre 1930 e 1960,
esses servios sofreram revezes em sua expanso, seja pela dificuldade de importao
dos trilhos ao tempo das duas grandes guerras, seja pela no flexibilidade do modal,
pouco afeito capilaridade prpria do crescimento urbano, seja devido a problemas
de gesto, seja pela concorrncia da indstria sobre pneus. Ao se alojar no Brasil, essa
indstria condenou ao desmonte todos os servios de bondes existentes nas cidades.
A carroceria de madeira foi substituda por estrutura metlica, em 1952, pela empresa
Marcopolo, fundada em 1949, na cidade de Caxias do Sul (RS). Instalada em So Ber-
nardo (SP) no ano de 1957, a Mercedes-Benz foi pioneira na fabricao, em 1956, do
primeiro chassi de nibus no Pas e do nibus com motor a leo diesel, tendo lanado,
em 1958, o modelo O-321, com carroaria em monobloco, pea nica que compreende
assoalho, laterais e teto.
Com o novo cenrio favorecendo a utilizao dos nibus no transporte coletivo urbano,
ocorreu a profissionalizao desse servio, mediante o aporte de recursos e tecnologia,
feito por poucas e grandes empresas, que passaram a atuar no setor sem a devida regu-
lamentao. O transporte era ofertado por concesses regidas por contratos precrios,
renovadas ao longo do tempo com base no costume, sem se estipularem critrios para a
prestao do servio. Assim, o nibus passou a ser o veculo de transporte coletivo mais
importante na dcada de 1970.
A omisso do Poder Pblico quanto regulao e, sobretudo, fiscalizao, deu mar-
gem a servio de baixa qualidade, tarifa elevada, com horrios irregulares, prestado
em veculos velhos, sem manuteno adequada e sempre lotados, que, muitas vezes,
deixava reas da cidade a descoberto.
Esse cenrio provocou a insatisfao dos usurios com o servio de transporte pblico
prestado em nibus, dando ensejo ao transporte pirata, tambm chamado de trans-
porte alternativo, e ao mototxi. O primeiro surgiu nos anos 1990, sendo ofertado em
lotaes, vans e automveis, que operavam de modo ilegal, atraindo passageiros descon-
tentes com o servio formal. Criado em 1994, o transporte remunerado de passageiros
em motocicletas (mototxi) surgiu como alternativa de atividade econmica para os
37
Com o advento da Constituio Federal de 1988, o setor foi enquadrado nas exigncias,
previstas nos arts. 37, XXI, e 175, de licitao para a outorga da prestao de qualquer ser-
vio pblico, que remetem a matria regulao em lei. Passados cinco anos, foi editada a
Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993, que, entre outras providncias, institui normas para
licitaes e contratos da Administrao Pblica, complementada pela Lei n 8.987, de 13
de fevereiro de 1995, que dispe sobre o regime de concesso e permisso da prestao de
servios pblicos. A aplicao dessas normas no mbito do transporte vem sendo posterga-
da na maior parte dos municpios, em proveito dos empresrios do transporte.
Em 1998, ao ser aplicada em Belo Horizonte, a licitao de todas as linhas de trans-
porte urbano em operao poca revelou a lucratividade do negcio, por meio da
Estudos Estratgicos
38 O desafio da mobilidade urbana
oferta de gio de at 370% sobre o preo mnimo, em algumas linhas de maior procura
(PAIXO; LUZ; TRAUMANN, [s.d.]). At mesmo em Curitiba, reconhecida pelas in-
tervenes no transporte pblico, as linhas de nibus somente foram licitadas em 2010.
Em relao ao transporte sobre trilhos, tem-se que referir o deslocamento de passageiros
em trens metropolitanos, modal de alta capacidade que foi implementado originalmente
por meio da Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU), na categoria de transporte
intermunicipal. Tambm como transporte de alta capacidade, o metr apontado como
a modalidade ideal para as operaes troncais de redes multimodais. No entanto, embora
desde 1888 tenha sido objeto de discusso e de inmeras propostas, o metr da cidade de
So Paulo s veio a ser implantado em 1974, alcanando, aps 40 anos, 78,4 quilmetros de
extenso, afora 24,5 quilmetros em obras. O custo elevado de construo e o longo prazo
das intervenes foram e so determinantes para a inexpressividade desse modal no Brasil.
Tendo em vista o alcance das manifestaes de junho de 2013 em prol da melhoria do
servio de transporte pblico coletivo, a questo da mobilidade urbana passou ordem
do dia em muitas cidades brasileiras, levando as municipalidades ao enfrentamento dos
problemas constatados.
H de se considerar tambm os deslocamentos feitos a p, como modo principal de
viagens realizadas por significativa quantidade de pessoas, que, inseridas em camadas
de menor poder aquisitivo, no tm acesso aos servios de transporte pblico coletivo.
PIRES, 2014). Nesse contexto, esta Seo tem por objetivo apresentar o panorama do
arranjo institucional relativo Poltica Nacional de Mobilidade Urbana, discorrendo
sobre o arcabouo jurdico que disciplina o tema, bem como sobre a organizao admi-
nistrativa para implementao dessa poltica.
2.2.1 LEGISLAO
No que tange ao ordenamento jurdico, toma-se como ponto de partida a Constituio
Federal, de 1988. Tnica marcante da Carta Magna, o atributo municipalista fica evi-
dente no texto constitucional relacionado ao desenvolvimento urbano, em particular
no que se refere ao transporte urbano. O inciso XX do art. 21 e o caput do art. 182 da
Constituio impem Unio a competncia para instituir diretrizes gerais para o de-
senvolvimento urbano, mas conferem ao Poder Pblico municipal a responsabilidade
pela execuo da poltica de desenvolvimento urbano. Nesse mesmo sentido, o inciso V
do art. 30 incumbe aos municpios a prestao dos servios pblicos de interesse local,
entre os quais o transporte coletivo.
Importa frisar o carter essencial atribudo pelo constituinte unicamente ao servio de
transporte coletivo. Desse dispositivo, pode-se perceber que, apesar de no ser conside-
rado direito fundamental, o transporte pblico indispensvel para garantir o acesso do
cidado a vrios direitos estatudos como fundamentais, como sade, educao e traba-
lho, por exemplo. Ou seja, os servios de transporte pblico so essenciais para a garantia
da ordem social e econmica, enfim, da vida cotidiana da urbe (GUIMARES, 2012).
Nessa perspectiva, atendendo ao comando constitucional, em 1995 o Deputado Alberto
Goldman deu o primeiro passo em direo regulamentao da mobilidade urbana,
ao apresentar o Projeto de Lei (PL) n 694, que institua as diretrizes nacionais do
transporte coletivo urbano. At o final daquela dcada, outras duas proposies sobre o
transporte pblico urbano foram apresentadas na Cmara dos Deputados (PL n 1.974,
de 1996, e PL n 2.234, de 1999) e apensadas proposio j em tramitao na Casa,
em razo da similaridade da matria.
Em 2007, como desdobramento de estudo realizado pela Secretaria Nacional de Trans-
portes e da Mobilidade Urbana (Semob) do Ministrio das Cidades, intitulado Poltica
nacional de mobilidade urbana sustentvel, a Presidncia da Repblica encaminhou
ao Congresso Nacional o Projeto de Lei n 1.687, que propunha instituir as diretrizes
da poltica de mobilidade urbana. O teor dessa publicao do Ministrio das Cidades
constituiu a base do texto do projeto.
O processo de elaborao do PL n 1.687/2007 contou com a participao de diversos
atores e grupos de interesses, tanto do governo quanto da sociedade civil organizada
Estudos Estratgicos
44 O desafio da mobilidade urbana
Sem dvida, a Lei de Mobilidade Urbana privilegia o deslocamento das pessoas, como
mostram inmeros dispositivos nos Captulos II e III que dispem, respectivamente, sobre
o transporte coletivo pblico de passageiros e sobre o direito dos usurios. No entanto,
como afirmam Vilela et al. (2013), a norma avana ao dispor, entre seus objetivos, sobre a
melhoria da acessibilidade e mobilidade das cargas no territrio municipal e ao trazer, en-
tre suas diretrizes, a mitigao dos custos ambientais, sociais e econmicos do transporte
de carga. Embora se constate esse avano, a Lei merece complementao para efetivar a
insero do transporte de carga na discusso acerca da mobilidade urbana.
Note-se que, poca da formulao do Estatuto da Cidade, ainda se utilizava o con-
ceito de transporte urbano para dispor sobre a circulao nas reas urbanas, que foi
substitudo na Lei n 12.587/2012 por uma concepo mais ampla e abrangente. A partir
da, mobilidade urbana passou a ser entendida como a condio em que se realizam os
deslocamentos de pessoas e cargas no espao urbano (vide inciso II do art. 4). Ou seja,
contempla o ordenamento territorial urbano, a prestao dos servios de transporte, a
respectiva infraestrutura (vias, estacionamentos, terminais e estaes, pontos de parada
etc.), a gesto do trnsito e a acessibilidade, entre outros aspectos. Assim, a Lei de Mo-
bilidade Urbana vem reforar a necessidade de pensar e planejar a mobilidade urbana
de forma conjunta com o desenvolvimento urbano, no qual os modos de usar e parcelar
o solo, a par da intensidade de sua ocupao, refletem diretamente nas necessidades de
transporte dos cidados. (CARNEIRO; CORTIZO, 2015).
Vale destacar que, em toda cidade, a mobilidade vincula-se com a acessibilidade uni-
versal, que determinante para a realizao dos deslocamentos de toda a populao,
sobretudo das pessoas com deficincia ou com restrio motora, como idosos, crianas
e obesos, entre outros. Por outro lado, o enfoque na sustentabilidade pressupe a consi-
derao da matriz energtica dos transportes.
Alm disso, a Lei de Mobilidade Urbana vinculou a elaborao do plano de mobilidade
elaborao do plano diretor. Ou seja, todos os municpios obrigados a elaborar plano
diretor passaram a ser obrigados a elaborar tambm o plano de mobilidade urbana, e
no somente as cidades com mais de 500 mil habitantes, como dispe o art. 41 da Lei
n 10.257/2001.
No se pode olvidar tambm a legislao correlata temtica de mobilidade urbana
que, no raras vezes, exerce papel de grande importncia na soluo (ou na inviabiliza-
o de determinada soluo) de questes relativas ao transporte e acessibilidade nas
cidades brasileiras. Entre esses diplomas legais, incluem-se: a Lei n 11.079, de 30 de
dezembro de 2004, que institui normas gerais para licitao e contratao de parceria
pblico-privada no mbito da administrao pblica; a Lei n 9.503, de 23 de setembro
de 1997, que institui o Cdigo de Trnsito Brasileiro; a Lei n 10.233, de 5 de junho de
2001, que dispe sobre a reestruturao dos transportes aquavirio e terrestre, alm de
47
e Judicirio, nas trs esferas federativas, Unio, estados e Distrito Federal e municpios
(CARNEIRO; CORTIZO, 2015).
Institudo em 1 de janeiro de 2003, por meio da Medida Provisria n 103, depois con-
vertida na Lei n 10.683, desse mesmo ano, o Ministrio das Cidades o rgo federal
responsvel pelas polticas pblicas sobre mobilidade urbana. Entre os assuntos que cons-
tituem a rea de competncia do Ministrio, destacam-se: polticas de desenvolvimento
urbano; polticas setoriais de habitao, transporte urbano e trnsito; promoo, em ar-
ticulao com as diversas esferas de governo, com o setor privado e organizaes no go-
vernamentais, de aes e programas sobre mobilidade urbana; polticas de subsdio para o
setor; alm de planejamento, regulao, normatizao e gesto da aplicao de recursos.
Conforme disposto no Decreto n 4.665/2003, o Ministrio das Cidades composto por
quatro rgos especficos singulares, quais sejam:
Secretaria Nacional de Habitao;
Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental;
Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana; e
Secretaria Nacional de Acessibilidade e Programas Urbanos.
Pelas competncias expressas no art. 15 do referido decreto, observa-se que a Secreta-
ria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana (Semob) centraliza as aes da
pasta relativas mobilidade urbana. Ressalte-se o importante trabalho desenvolvido
pela Semob em 2006 (MINISTRIO DAS CIDADES, 2004), que embasou o PL
n 1.687/2007 e, por decorrncia, o texto da Lei de Mobilidade Urbana.
O stio eletrnico do Ministrio das Cidades elenca os programas e aes desenvolvidos
pela Semob, entre os quais se destacam: o Programa Mobilidade Urbana, com aes de
apoio a projetos de corredores estruturais de transporte coletivo, de sistemas integrados
de transporte coletivo urbano, de sistemas de circulao no motorizados, de revitali-
zao de ramais ferrovirios ociosos e de acessibilidade para pessoas com deficincia e
restrio de mobilidade; e os Programas de Acelerao do Crescimento (PAC) 2 Mo-
bilidade para grandes e mdias cidades.
Contudo, cabe salientar que as demais secretarias do Ministrio tambm absorvem algu-
mas competncias relacionadas mobilidade urbana. Essa superposio de atribuies,
em tese, deveria promover a integrao entre as polticas pblicas de desenvolvimento ur-
bano, habitao, saneamento ambiental e acessibilidade, de modo a obter resultados mais
eficientes e mais efetivos. Mas, na prtica, no se verifica essa integrao nas atividades do
Ministrio (CARNEIRO; CORTIZO, 2015). Tal questo acha-se abordada na Seo 5.1.
A estrutura administrativa do Ministrio conta, ainda, com a participao de duas enti-
dades vinculadas: a Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU) e a Empresa de
49
Trens Urbanos de Porto Alegre S.A. (Trensurb). A atuao dessas entidades de grande
importncia nas polticas de transporte urbano.
Na outra ponta do Poder Executivo, respaldados pela atribuio constitucional de orga-
nizar e prestar o servio de transporte pblico, encontram-se os municpios e, em caso
particular, o Distrito Federal. Geralmente estruturado em secretarias de transporte, de
mobilidade, de infraestrutura, ou outra denominao anloga, o Poder Pblico muni-
cipal responsvel por planejar, coordenar, executar e avaliar a gesto e as polticas de
mobilidade das cidades brasileiras.
Nesse contexto, considerando o conceito mais amplo do termo mobilidade, em con-
sonncia com a Lei n 12.587/2012, compete s secretarias municipais e do Distrito
Federal, entre outras tarefas, as questes relativas: ao sistema municipal de transporte
de passageiros; regulao, normatizao, implantao e fiscalizao dos servios e
das infraestruturas de transporte urbano; ao planejamento e gesto do trnsito; e aos
estacionamentos, caladas e ciclovias.
Cabe aqui ressaltar a importncia do trabalho integrado entre as diversas pastas muni-
cipais, haja vista a complexidade da questo da mobilidade urbana. Nesse diapaso, o
Estatuto da Cidade e a Lei de Mobilidade Urbana estabelecem, respectivamente, que
os municpios devero elaborar o plano diretor e o plano de mobilidade urbana de for-
ma integrada quele. Aes estatais voltadas para o uso, o parcelamento e a ocupao
do solo urbano impactam diretamente no planejamento e na operao do transporte
urbano, e vice-versa. No raras vezes, projetos para implantao de determinada solu-
o para a melhoria no trnsito mostram-se inviveis diante do ordenamento (ou desor-
denamento) territorial de certo municpio.
Com relao aos planos de mobilidade urbana, de acordo com o que impem o Esta-
tuto da Cidade e a Lei de Mobilidade Urbana, esto obrigados a elaborar o respectivo
plano de mobilidade dentro do prazo legal estabelecido, sob pena de ficarem impedidos
de receber recursos oramentrios federais destinados mobilidade urbana at atende-
rem a exigncia legal, cerca de 3 mil municpios. Contudo, apenas 187 declararam ter
elaborado o plano7. Esses nmeros refletem as dificuldades enfrentadas pela maioria
dos municpios brasileiros, sobretudo no que tange insuficincia de recursos oramen-
trios e falta de estrutura tcnica e de recursos humanos qualificados para elaborar
esse e outros planos requeridos pela legislao federal.
Diante desse quadro, o Ministrio das Cidades publicou em 2015 o PlanMob Ca-
derno de Referncia para Elaborao de Plano de Mobilidade Urbana, elaborado pela
Semob, com o propsito de orientar municpios e estados para a construo de Planos
7 Informao verbal de servidores da Semob do Ministrio das Cidades, com base em pesquisa declaratria
informada pelos municpios (2015).
Estudos Estratgicos
50 O desafio da mobilidade urbana
cipais que preveem qurum qualificado para votao dos planos diretores, tamanha a
importncia da matria.
No que se refere ao Poder Legislativo estadual, em razo da competncia residual dos
estados, observa-se que a atuao das assembleias legislativas nas polticas relativas
mobilidade urbana muito limitada. A elas cabe aprovar, por lei estadual, os planos de
desenvolvimento urbano integrado das regies metropolitanas e aglomeraes urbanas,
de acordo com o que estabelece o Estatuto da Metrpole, bem como controlar e fisca-
lizar o transporte intermunicipal.
H ainda, que se considerar o papel dos rgos de fiscalizao das atividades do Poder
Executivo relativas mobilidade urbana. Na esfera federal, o inciso X do art. 49 da
Constituio Federal atribui ao Congresso Nacional, com o auxlio do Tribunal de
Contas da Unio (TCU), a competncia para fiscalizar e controlar os atos do Poder
Executivo federal. De maneira anloga, as constituies estaduais conferem s assem-
bleias legislativas estaduais e, no caso do Distrito Federal, Cmara Legislativa, res-
pectivamente, com o auxlio dos tribunais de contas estaduais e do Distrito Federal, a
competncia para essa funo fiscalizadora. J no caso dos municpios, de acordo com
o que dispe o art. 31 da Constituio Federal, o controle externo ser exercido pelas
cmaras municipais, com o auxlio dos tribunais de contas dos estados ou do municpio
ou, ainda, dos conselhos ou tribunais de contas do municpio, onde houver.
A atuao dos rgos de controle externo de extrema relevncia, sobretudo no que se
refere aos processos licitatrios que envolvem os programas de mobilidade urbana. Geral-
mente so processos de valores vultosos e, no raras vezes, so apuradas irregularidades
nos certames ou nos contratos de execuo das obras ou servios. Pode-se, pois, afirmar
que, to importante quanto a funo de elaborar leis para disciplinar as polticas de mo-
bilidade urbana, a funo de fiscalizao e controle exercida pelo Poder Legislativo, de
modo a garantir que as polticas pblicas sejam executadas com eficincia e efetividade.
Segundo Howlett, Ramesh e Perl (2013), a tarefa do legislativo antes garantir que os
governos prestem contas ao pblico do que desenvolver ou implementar polticas.
Por fim, resta tratar do papel do Poder Judicirio no arranjo institucional da mobilidade
urbana. Embora atue principalmente na mediao de conflitos entre as polticas pblicas
elaboradas pelo Poder Executivo e as disposies constitucionais e infraconstitucionais,
as decises dos tribunais afetam diretamente as questes relacionadas ao deslocamento de
pessoas e cargas nas cidades brasileiras. Com certa frequncia, veem-se longos embates
judiciais sobre processos licitatrios lanados pelo Poder Executivo relativos a obras de
mobilidade urbana, nos quais se discutem a legalidade de editais e a execuo de contra-
tos. Como exemplo, cita-se o edital de licitao para a implantao do novo modelo de
transporte pblico urbano no Distrito Federal, o Sistema Integrado de Mobilidade. A par-
tir da primeira publicao, em maro de 2012, foram impetrados diversos mandados de
Estudos Estratgicos
52 O desafio da mobilidade urbana
reguladoras, criadas com o propsito de, entre outros, regular e fiscalizar as atividades
de prestao de servios pblicos.
Na verdade, pode-se dizer que o papel das agncias reguladoras ainda no est bem
definido, haja vista as diferentes atribuies e atuaes das agncias em cada setor regu-
lado, bem como as especificidades de cada segmento.
No caso da mobilidade urbana, apesar da existncia da Agncia Nacional de Transpor-
tes Terrestres (ANTT) e da Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (Antaq), o
servio de transporte urbano padece de um rgo regulador mais especfico. Na prtica,
tal funo vem sendo desempenhada pelo Ministrio das Cidades, em nvel federal, e
pelas secretarias municipais, na esfera local. Essa situao, em princpio, no parece
ser a mais adequada, uma vez que o prprio rgo que elabora e executa a poltica de
mobilidade urbana quem exerce o controle da aplicao dos recursos.
Pelo exposto, percebe-se que a base institucional das questes relativas mobilidade
urbana no Brasil ainda se encontra em fase de consolidao. A Lei de Mobilidade Ur-
bana nova e seus efeitos na implantao das polticas ainda esto sendo observados e
avaliados. A efetiva integrao das polticas de mobilidade urbana com as polticas de
uso, parcelamento e ocupao do solo ainda no se faz presente. Por fim, tambm no
se observa a coordenao adequada e eficiente entre os diversos atores que compem o
arranjo institucional do setor.
No que diz respeito ao nmero de passageiros, o transporte pode ser individual ou cole-
tivo, e, quanto esfera de ao, pblico ou privado.
Em relao ao sistema virio, o transporte pode ser classificado em terrestre, aquavi-
rio e areo. O primeiro abrange o transporte rodovirio e o ferrovirio, enquanto o
segundo contempla lagos, rios e mar, aos quais correspondem o transporte lacustre,
o fluvial e o martimo.
Variados modelos de nibus (micro-nibus, convencional, Padron, articulado e biarticu-
lado) e sua forma de utilizao (linhas convencionais, corredor de nibus ou BRT) cor-
respondem ao transporte rodovirio ou sobre pneus. O transporte ferrovirio tambm
contempla veculos diversos (trem convencional, Veculo Leve sobre Trilhos VLT ,
metr e monotrilho).
Embora seja a modalidade de menor capacidade e mais baixa velocidade, o transporte
rodovirio feito em nibus apresenta maior flexibilidade para cobrir diferentes itine-
rrios. Em contraponto, trens metropolitanos e metrs oferecem maior velocidade de
deslocamento, mais conforto e segurana aos usurios, porm menos acessibilidade.
Entre esses extremos aparecem o monotrilho e o VLT. Para garantir mobilidade e aces-
sibilidade aos cidados, o Poder Pblico deve prover, alm dos modais compatveis com
a realidade a ser atendida, sua integrao em rede, que determinante qualidade do
servio prestado. Essa integrao deve assegurar ao usurio oportunidade de escolher
trajetos e modalidades, como tambm transbordos feitos em terminais seguros e confor-
tveis, com o menor custo possvel. A deciso sobre a implantao dessa rede e de seus
componentes resulta da equao entre demanda pelo transporte, delimitao oramen-
tria e oportunidades de financiamento.
Estudos demonstram que em trs faixas de vias para carros passam aproximadamente
5,5 mil pass./h/s (passageiros por hora por sentido na seo mais crtica da via). O n-
mero de usurios chega a dobrar em um corredor de nibus com faixa situada direita,
mas alcana at cinco vezes esse montante, se o nibus for expresso. Por sua vez, uma
nica linha de metr transporta at dezoito vezes tal quantidade.
Com dimenses mdias de 1,70 metro por 3,0 metros, o carro tem capacidade para at
5 passageiros por viagem, enquanto os nibus levam cerca de 80 pessoas ocupando um
espao de 2,60 metros de largura por 12 metros de comprimento. Ou seja, quatro car-
ros enfileirados transportam at vinte pessoas ocupando o mesmo espao fsico de um
nibus que transporta oitenta pessoas.
A motocicleta e a bicicleta so os veculos com menor capacidade fsica, porque com-
portam uma ou duas pessoas no mximo. A seguir, o automvel transporta entre cinco
e nove passageiros (dependendo do modelo). Depois, colocam-se os micro-nibus, com
capacidade entre 12 e 25 pessoas sentadas, e os nibus comuns, que levam aproxima-
55
Custo mdio de
implantao (US$ 15-40 20-50 40-70 80-120
milhes/km)
Capacidade
mxima tpica de
10-30 10-40 15-50 25-80
transporte (mil
passageiros/hora)
Capacidade mnima
tpica de transporte 2.000 2.000 3.000 10.000
(passageiros/hora)
Velocidade mdia
25 a 60 25-40 40-60 40-90
(km/h)
Maior conforto
Conforto (para somente Maior conforto
Menor conforto
mdio nas estaes, (para somente
(interferncias
Conforto (interferncias menor tempo de nas estaes,
de freadas e
de semforos trajeto, pode- menor tempo
semforos)
e trnsito) se apreciar a de trajeto)
paisagem)
Interferncia no Mnima (se
Alta Alta Mnima
trnsito subterrneo)
Custo previsto em
Elevado Elevado Baixo Mdio
desapropriao
Interferncia
durante a Elevada Elevada Mdia Baixa
construo
Capacidade de
atrair usurios
Baixa Mdia Alta Alta
do transporte
individual
Fonte: Oliveira: (2009, p. 11), adaptado.
Estudos Estratgicos
56 O desafio da mobilidade urbana
30
Total: 62,7 bilhes de viagens/ano
25,1
25 22,8
Bilhes de viagem/ano
19,4
20 18,2
17,1
15 12,7
10
0
n. Mun. n .Met Trilho TC Auto Moto TI Bici A p TNM
Nota: TC = Transporte Coletivo (nibus, trens e metr); TI = Transporte Individual (automvel e motocicleta); TNM
= Transporte No Motorizado (bicicleta e a p).
Fonte: ANTP (2014).
Como mostrado na Figura 8, a maior parte das viagens (40%) foi realizada nos modos
no motorizados, que incluem as viagens feitas a p e de bicicleta, seguidas pelo trans-
porte individual motorizado (31%), que abrange automvel e motocicleta, e pelo trans-
porte pblico coletivo (29%) que conta com nibus, trem e metr. O predomnio das
viagens a p e de bicicleta reclama a dotao de infraestrutura compatvel nas cidades,
ensejando a que a calada seja includa no rol de infraestrutura de mobilidade urbana e
que o pedestre seja contemplado com aes protetivas no mbito do trnsito.
8 O universo controlado pelas pesquisas da ANTP so municpios brasileiros que, em 2003, possuam 60 mil
habitantes ou mais. Ver: http://www.antp.org.br/_5dotSystem/download/dcmDocument/2014/08/01/
CB06D67E-03DD-400E-8B86-D64D78AFC553.pdf. Acesso em: 15 maio 2015.
57
100%
90%
60%
50% 32,60%
33,80% 31%
40% 30,20%
27%
24%
30%
20%
31,80% 27,10% 29%
26,80% 25,90% 23,70%
10%
0%
> 1 Milho 500-1.000 mil 250-500 mil 100-250 mil 60-100 mil Total
TC TI TNM
Os dados, como mostra a Figura 9, deixam entrever o ndice geral de mobilidade por
habitante por dia, da ordem de 1,76, o qual varia de acordo com o porte do municpio,
passando de 2,48 nas cidades com mais de um 1 milho de habitantes para 1,06 nas
cidades entre 60 e 100 mil. Ao se processar o cruzamento do nmero de viagens pelo
porte dos municpios, verifica-se que os modais relacionados tanto ao transporte pblico
coletivo quanto ao transporte individual decrescem com a diminuio do tamanho das
cidades estudadas, de 32 para 24% e de 33 para 24%, respectivamente. No entanto, esse
padro se inverte em relao aos modos de transporte no motorizado, cuja participao
de 36% nos municpios com mais de 1 milho de habitantes chega a 52% naqueles com
populao entre 60 e 100 mil habitantes.
Estudos Estratgicos
58 O desafio da mobilidade urbana
2,48
2,5
0,88 1,90
2
1,76
1,37
1,5 0,74
0,7
1,21
0,81 1,06
0,59
1
0,57
0,64 0,56 0,55
0,41
0,5 0,33
0,79 0,25
0,51 0,51
0,37 0,31 0,25
0
>1 Milho 500-1.000 mil 250-500 mil 100-250 mil 60-100 mil Total
TC TI TNM
120
99,1
100
80
Bilhes/ano
62,7 61,5
60
25,1
40
19,4 19,4
20
18,2 18,2
0
Viagens Deslocamentos
TC TI TNM
Durante dcadas, as bicicletas foram entendidas, no Brasil, como veculo a ser utilizado
nas horas de lazer. Seu uso como meio de transporte cotidiano restringia-se, at h pou-
co tempo, s pessoas que no dispunham de acesso a outros meios de deslocamento. As
dificuldades de mobilidade na maioria de nossas reas urbanas tm feito com que essa
percepo mude drasticamente. O aumento dos congestionamentos nas grandes cida-
des, aliado a uma maior conscincia acerca de questes ambientais e de sade pblica,
tem levado muitas pessoas a optar pela bicicleta como meio de transporte para trabalhar
ou estudar. Considere-se que as bicicletas podem cobrir de maneira confortvel distn-
cias de at dez quilmetros (ou o dobro disso, no caso das eltricas), que corresponde a
um percentual significativo dos deslocamentos dirios das populaes urbanas.
Pesquisa divulgada em abril de 2015 (ROSENBERG ASSOCIADOS, 2015) revela que
a frota brasileira de bicicletas de 70 milhes, mas que houve queda das vendas. Em
2008, foram comercializadas cerca de 5,5 milhes de unidades, e, em 2013, apenas
4,3 milhes. O descenso deveu-se troca do modelo de bicicleta mais robusto e barato
pela motocicleta, que ganhou a preferncia da populao de baixa renda, no interior e
nas periferias urbanas. As vendas do modelo popular caram de 2,58 milhes de uni-
dades, em 2005, para 1,35 milho, em 2013. No entanto, detectou-se tendncia de au-
mento da demanda de bicicletas para recreao, esporte e transporte urbano. De maior
valor agregado, so fabricadas em modelos mais leves, com pneus prprios ao asfalto,
apresentando vantagens para a integrao com outros modais. Reunidos, esses segmen-
tos representavam 40,6% do mercado, em 2013, contra 26,6%, em 2006.
Para fazer frente aos novos tempos, muitas cidades esto investindo em infraestrutura
cicloviria, alm de incluir o transporte por bicicleta nos debates acerca de planos e
programas de mobilidade urbana.
Por outro lado, ciclistas esto se organizando em entidades civis, para reivindicar trata-
mento equnime em relao aos outros meios de transporte.
A partir de informaes coletadas junto aos governos locais no incio de 2015, a Unio
dos Ciclistas do Brasil (UCB) elaborou um ranking das cidades brasileiras no que con-
cerne infraestrutura cicloviria, sendo que, nas primeiras colocaes, esto Braslia,
Rio de Janeiro e So Paulo, conforme a Figura 11. Ainda segundo a UCB, a Capital
Federal e So Paulo foram as cidades que mais ampliaram a infraestrutura para bici-
cletas nos dois anos anteriores pesquisa, mas ambas apresentam falhas de projeto e
problemas com a baixa qualidade das vias implantadas.
Estudos Estratgicos
60 O desafio da mobilidade urbana
350
300 265,5
250
200 181
150 116,4
90
100 75 74 71,9 70,4
57 56 50 47
50 37 30,6 27
21
6
0
Braslia
A malha de ciclovias do Distrito Federal (DF), que abrange cerca de 440 quilmetros,
concludos ou em concluso, a maior do Pas. Segundo informe do governo local, em
2014 havia cerca de 260 quilmetros de ciclovias prontas e outros 170 quilmetros em
processo de concluso de obras (AGNCIA BRASLIA, 2014). Apesar de existirem cr-
ticas a vrios aspectos do projeto ciclovirio no DF (por exemplo, traados ineficientes,
falta ou insuficincia de sinalizao e conflitos mal resolvidos com o fluxo de veculos),
bem como denncias acerca da m qualidade das vias implantadas, essa grande exten-
so de vias disponveis tem feito o hbito de utilizar a bicicleta para os deslocamentos
dirios crescer significativamente na capital do Pas.
Paralelamente, foram implantadas, em regime de concesso para empresas privadas, esta-
es de emprstimo de bicicletas. O projeto conta com trinta estaes, distribudas apenas
no Plano Piloto (rea mais central da Capital Federal), mas h previso de expanso.
Devem ser citadas, ainda, iniciativas de rgos pblicos em oferecer estrutura de apoio
aos usurios de bicicleta, como bicicletrios e vestirios, de forma a incentivar o uso da
bicicleta como meio de acesso ao trabalho.
61
Rio de Janeiro
No Rio de Janeiro, assim como em outras cidades brasileiras, tambm se nota evoluo
considervel no uso da bicicleta como meio de transporte. Embora no existam dados
oficiais, estimativas do conta de que o montante de deslocamentos dirios por bicicleta
na cidade j ultrapassa 1 milho, sendo mais de 50% do total na regio Oeste, onde a
populao necessita de pelo menos 2 meios de transporte para completar suas viagens
dirias, e, em mais de 75% dos casos, 1 desses meios a bicicleta.
Segundo dados oficiais (PREFEITURA DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO, 2015),
as ciclovias cariocas totalizam 230 quilmetros, enquanto outros 43,6 quilmetros esto
em execuo, visando realizao das Olimpadas de 2016, e mais de 180 quilmetros,
em projeto. Outras fontes informam cerca de 380 quilmetros existentes de infraestru-
tura cicloviria, mas sem fazer distino entre ciclovias e ciclofaixas. Os bicicletrios
implantados, principalmente em estaes e terminais de transporte pblico, totalizam
aproximadamente 4.500 vagas.
Alm das aes da prefeitura, o governo estadual desenvolve o Programa Rio Estado
da Bicicleta, que busca incentivar o uso da bicicleta como meio de transporte, incluin-
do aes de integrao da bicicleta com os outros modos de transporte, intervenes
para implantao de infraestrutura cicloviria, bem como a adoo de polticas e cam-
panhas educacionais e de promoo e apoio a eventos esportivos, culturais e institucio-
nais que estimulem o uso da bicicleta.
Por meio desse programa, em parceria com rgos de fomento, foram desenvolvidos
projetos bsicos de ciclovias, no apenas para a capital do Estado, como tambm para
as cidades de Niteri, Maric, Volta Redonda, Barra Mansa e Resende, alm de um pro-
grama para disponibilizar bicicletas aos usurios do sistema ferrovirio em um contexto
de integrao modal.
So Paulo
Segundo a Companhia de Engenharia de Trfego (CET), responsvel pela operao
do sistema virio do Municpio de So Paulo, os resultados das ltimas pesquisas de
Origem e Destino do Metr (1997 e 2007) indicaram aumento do nmero de viagens
de bicicleta na capital paulista. Esse fato, que corrobora um movimento observado nas
maiores metrpoles do mundo, levou a administrao a definir o estmulo utilizao
da bicicleta como meio de transporte e o investimento na implantao e ampliao da
infraestrutura cicloviria como diretriz de mobilidade urbana. A CET informa que
existem atualmente mais de 420 quilmetros de infraestrutura cicloviria no Municpio
de So Paulo, distribudos em ciclovias, ciclorrotas e ciclofaixas operacionais de lazer.
Estudos Estratgicos
62 O desafio da mobilidade urbana
As ciclovias (pista segregada para uso exclusivo de bicicletas) esto sendo implantadas
em toda a cidade e totalizam, at maio de 2015, cerca de 270 quilmetros. Tambm fo-
ram implantadas ciclorrotas (percurso consagrado pelos ciclistas, onde se colocam sina-
lizao horizontal e vertical de regulamentao e advertncia) nos bairros do Brooklin,
Butant, Moema, Lapa, Mooca, Vila Mariana e Jardins, totalizando 34 quilmetros. As
ciclofaixas operacionais de lazer (faixas de trfego situadas junto ao canteiro central ou
esquerda da via, temporariamente segregadas do trfego geral), por sua vez, totalizam
cerca de 120 quilmetros, com funcionamento aos domingos e feriados nacionais, das
7 s 16 horas, em todas as regies da cidade.
Tambm esto implantadas 227 estaes de emprstimo de bicicleta, sendo 212 do
BikeSampa e 15 do CicloSampa (sistemas de emprstimo de bicicletas em regime de
parceria da prefeitura com empresas privadas), que disponibilizam mais de 2 mil bici-
cletas para a populao. Os bicicletrios, por outro lado, ofereciam quase 5 mil vagas,
conforme dados de maio de 2015.
Foto: Comunicao da SMSU/ Fotos Pblicas (18/09/2014). Policiamento no final de semana, para estimular o uso
das ciclovias. Extrado de: http://fotospublicas.com/pedale-com-guarda-promovera-passeio-por-ciclovias-da-regiao-
-central-aos-domingos-em-sao-paulo/.
63
Outras cidades
Se as metrpoles citadas possuem grandes extenses de malha cicloviria, Rio Bran-
co, no Acre, tem a maior proporo de ciclovias em relao malha viria (7,4%) e
ao nmero de habitantes por quilmetro (6,0 hab./km). A ttulo de comparao, no
Rio de Janeiro a extenso de ciclovias representa 3,61% da malha viria, enquanto em
So Paulo o percentual no chega a 0,5%9. Boa parte das ciclovias existentes em Rio
Branco est localizada em regies perifricas, e a diretriz do governo local prever
o investimento no transporte no motorizado sempre que for realizada uma obra de
infraestrutura viria.
Em Aracaju, segundo a Superintendncia Municipal de Transportes e Trnsito
(SMTT), havia, no incio de 2014, uma rede de ciclovias de cerca de 60 quilmetros,
situada nos corredores de trnsito que apresentam maior fluxo de veculos. A extenso
existente a coloca em segundo lugar no Pas no quesito nmero de habitantes por qui-
lmetro (10,2) e em quarto lugar em percentual de ciclovias em relao malha viria
(4,15%). A cidade previa implantar, em 2014, outros 25 quilmetros de ciclovias, o que
representa um incremento acima de 40% sobre a malha existente.
Por seu turno, Curitiba, conhecida no Brasil por suas polticas de transporte pblico,
ainda deixa a desejar quando o tema o uso da bicicleta como meio de transporte,
possuindo pouco mais de 120 quilmetros de ciclovias. A prefeitura espera, entretanto,
incrementar significativamente esse montante, tendo em vista a edio da Lei muni-
cipal n 14.594, de 16 de janeiro de 2015, conhecida como Lei da Bicicleta, que, entre
outras providncias, determina que 5% das vias urbanas sejam destinadas construo
de ciclofaixas e ciclovias, de maneira integrada ao transporte coletivo. Alm disso, a Lei
prev a implantao de bicicletrios e paraciclos em terminais de transporte coletivo,
escolas, shopping centers, supermercados, praas e parques pblicos.
100 mil habitantes, 85,2% operam com bilhetagem eletrnica. Nas capitais, a quilo-
metragem percorrida por ms alcana 204 milhes de quilmetros, e a idade mdia da
frota situa-se em torno de 4,2 anos.
Por sua vez, a Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais do IBGE (2012) revela que
apenas 2.114 municpios brasileiros, 38% do total de 5.565, apresentam servio de trans-
porte coletivo por nibus. Esse montante inclui todos os municpios com mais de 500
mil habitantes e quase a totalidade dos situados no intervalo entre 100 mil e 500 mil
habitantes: 94,9%, ou 240 entes municipais.
Desde 1994, o setor vem enfrentando dificuldades crescentes devido diminuio da
velocidade operacional dos veculos, aos aumentos das despesas com insumos e concor-
rncia com o transporte individual. Em decorrncia das manifestaes de junho de 2013,
que tiveram por foco o passe livre nos transportes urbanos, os valores das tarifas dimi-
nuram em muitas cidades, levando ao ajuste de todo o processo produtivo dos servios.
Pesquisa sobre o transporte de passageiros realizada pela NTU em nove capitais (Belo
Horizonte, Curitiba, Fortaleza, Goinia, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro, Salvador
e So Paulo) revelou queda de usurios entre 1994 e 2013, destacando-se o pico de
476,7 milhes em abril de 1995, contra o mnimo de 291,1 milhes em outubro de 2013.
Essa tendncia confirmada pelo indicador de passageiros transportados por veculo
(IPK), que vem declinando desde 1995, ano em que atingiu o ndice de 2,59%, contra
1,60% em 2013. (ASSOCIAO NACIONAL DAS EMPRESAS DE TRANSPOR-
TES URBANOS, 2014).
Em relao aos custos dos insumos, embora se observem pequenas oscilaes no salrio
mdio mensal dos motoristas desde 2011, os valores vm crescendo. O preo mdio do
diesel aumentou entre 1993 e 2009, apresentando uma leve tendncia de queda at
2012, quando voltou a subir.
Esses aspectos produziram um custo mdio ponderado por quilmetro da ordem de
R$ 5,00. Nos meses de outubro dos anos 2012 e 2013, observa-se queda de 4,6% nos
valores do custo mdio, de R$ 5,43 para R$ 5,18.
Em contraponto, a idade mdia da frota vem caindo desde 2003, quando atingiu
5,73 anos, para 4,13 anos em 2013, com base no crescimento da venda de nibus e
micro-nibus. Se em 2003 foram vendidos 7.399 nibus e 3.130 micro-nibus, em 2013
esses nmeros foram 18.305 e 4.963, respectivamente.
Aps dcadas de omisso em relao ao transporte das cidades, o governo federal ins-
tituiu, em 2007, o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), para retomar o
planejamento e executar obras na rea de infraestrutura.
65
Diante dos custos irrisrios, se comparados a outras solues de transporte, curto prazo de
implantao e benefcios imediatos, a NTU prope no documento Programa Emergencial
67
N de
Regies Passageiros/dia % % Km %
cidades
frica 262.000 0,8 3 1,54 83 1,61
Amrica do
1.036.057 3,19 27 13,91 880 17,20
Norte
Amrica
19.978.275 61,64 62 31,95 1.740 34,02
Latina
sia 8.734.622 26,94 40 20,61 1.380 26,99
Europa 1.969.961 6,07 56 28,86 935 18,28
Oceania 430.041 1,32 6 3,09 96 1,87
Total 32.410.956 100,00 194 100,00 5.112 100,00
Fonte: Global BRT Data (2015), adaptado, com dados de 24 jul. 2015.
Dos dados grafados para a Amrica Latina, o Brasil consolidou o sistema BRT em
35 cidades, das quais Diadema e Mau compem a Regio Metropolitana de So Pau-
lo. Esse sistema transporta 11,98 milhes de passageiros por dia, em 120 corredores,
com 832 quilmetros de extenso total, conforme a Tabela4.
10 Ver: http://brtdata.org/?lang=pt.
69
Passageiros/ N
Item Cidade % % Km %
dia corredores
1 Belo Horizonte 1.005.000 8,38 7 5,83 39 4,72
Passageiros/ N
Item Cidade % % Km %
dia corredores
29 Sumar 75.000 0,62 1 0,83 33 3,92
Devido ao seu protagonismo, ser destacado adiante o BRT de Curitiba, como tambm
o de Cricima (SC), por representar uma interveno em cidade de pequeno porte. Por
ter sido uma das cidades-sede da Copa do Mundo de Futebol de 2014, e por sediar os
Jogos Olmpicos de 2016, o BRT do Rio de Janeiro tambm ser objeto de comentrios.
Curitiba
O BRT de Curitiba acha-se configurado em 6 eixos estruturadores de transporte ou vias
exclusivas, os quais se interligam com 30 terminais de integrao, 364 estaes tubo e
355 linhas para formar a Rede Integrada de Transporte (RIT), pela qual circulam 1.915
nibus, que transportam 2.365 mil passageiros por dia (CASTRO, 2012).
Alm das vias exclusivas, destacam-se como novidades no BRT de Curitiba (JAIME
LERNER ARQUITETOS ASSOCIADOS, 2009, p. 17):
os terminais de integrao, que permitem a operao ordenada de poucas linhas
de alta frequncia na via exclusiva (operao tronco-alimentadora);
a oferta de novas opes de viagens nesses terminais, pelas linhas diretas e inter-
bairros, que evitam o centro da cidade, criando o conceito de linha integrada;
a criao de uma rede integrada para captar a demanda reprimida no atendida
pelo sistema convencional;
o uso de veculos biarticulados, com alta capacidade (270 passageiros) aumentan-
do a capacidade de operao da via exclusiva;
as estaes tubo, onde ocorre o embarque pr-pago e em nvel dos passageiros por
vrias portas, aumentando o conforto e a segurana e reduzindo o tempo mdio
das paradas;
71
Embora ao longo dos 40 anos de operao tenha sido objeto de ajustes e complemen-
taes, o BRT de Curitiba vem dando mostras de esgotamento de sua capacidade de
atendimento a contento da populao, pelo que foi concebido o projeto da Linha Azul
do metr, com 14,3 quilmetros (DI MRIO et al., 2012).
Cricima
O Sistema Integrado de Transporte Coletivo do Municpio de Cricima foi inaugurado
em setembro de 1996, ao tempo que a cidade contava com aproximadamente 155 mil
habitantes. Pela estimativa do IBGE, a cidade tinha 204.667 habitantes em 2014.
A populao pode se deslocar ao longo da linha troncal de 8 quilmetros do BRT, si-
tuada na Avenida Centenrio, cujo acesso ocorre atravs de 32 estaes e 3 terminais
de integrao Prspera, Centro e Pinheirinho , aos quais se interligam 58 linhas
alimentadoras, 2 linhas interbairros e 2 linhas expressas. A linha expressa opera nos
horrios de pico sem fazer pausa nas paradas, a fim de reduzir o tempo de viagem entre
os terminais. As estaes de embarque so dotadas de plataformas elevadas com rampas
para acesso das pessoas com deficincia. Segundo dados de janeiro de 2013, obtidos no
stio eletrnico da prefeitura, o sistema opera com 124 veculos em 63 linhas, transpor-
tando, de acordo com o Global BRTData, 10.470 passageiros por dia.
Estudos Estratgicos
74 O desafio da mobilidade urbana
Foto: Franciele Fernandes. O relator, Deputado Ronaldo Benedet, em visita ao terminal de passageiros em Cricima.
Rio de Janeiro
At agosto de 2016, data dos Jogos Olmpicos, a cidade dever contar com 4 corredores
de BRT, perfazendo mais de 160 quilmetros de extenso, que tero capacidade para
transportar cerca de 2 milhes de passageiros por dia.
No primeiro semestre de 2015, o sistema BRT em operao na cidade transportava mais
de 439 mil passageiros por dia, em 320 nibus, percorrendo 112 mil quilmetros de
eixos troncais. Os usurios apontaram como principal ganho do sistema a rapidez na
viagem, sendo que 74% deles mostravam-se satisfeitos com o servio, Do ponto de vista
ambiental, houve a reduo de 38% na emisso de CO2.11
11 Dados de pesquisa Datafolha, citada em: http://www.brtrio.com/conheca. Acesso em: 24 jul. 2015.
75
Transoeste
Transcarioca
Transolmpica
Nova via expressa de 26 quilmetros, livre de semforos, corta a zona Oeste da cidade
do Rio de Janeiro, passando por 7 bairros. Esse BRT vai interligar 2 locais de eventos
das Olimpadas de 2016, a Vila dos Atletas, na Barra da Tijuca, e o Parque Radical de
Deodoro. O trajeto ser feito em apenas trinta minutos, ao invs das atuais duas horas e
meia. A via ser composta por 3 faixas em cada sentido, destinadas circulao de at
50 mil veculos, e 1 faixa central exclusiva para o BRT, com 18 estaes e 2 terminais,
que transportar cerca de 70 mil pessoas por dia.
Estudos Estratgicos
76 O desafio da mobilidade urbana
O sistema ser integrado aos corredores Transoeste (no Recreio), Transcarioca (em
Curicica) e com a malha ferroviria (em Deodoro).
Ao custo de R$ 2,2 bilhes, as obras, que incluem 2 tneis de 1.700 metros e 16 pontes e
viadutos, foram iniciadas em julho de 2012, com previso de concluso para o primeiro
semestre de 2016.12
Transbrasil
ter sido erigida sobre um antigo lago e da descoberta de stios arqueolgicos duran-
te as obras (SISTEMA DE TRANSPORTE COLECTIVO DE LA CIUDAD DE
MXICO, [s.d.]). Em 18 anos, a cidade chinesa de Shangai, que ocupa o primeiro
lugar no ranking mundial de redes metrovirias, implantou 567 quilmetros de metr
(SHANGHAI METRO, [s.d.]).
Entre as caractersticas positivas do transporte sobre trilhos, que opera em vias segrega-
das, pode-se assinalar a reduo do tempo de deslocamento, do consumo de combust-
veis, da emisso de gases poluentes e das ocorrncias de acidentes de trnsito.
O transporte urbano de passageiros sobre trilhos no Brasil rene diferentes tipos de
servios, destacando-se:
Trem de superfcie sistema convencional de alta capacidade de transporte de
passageiros feito em composies extensas, formadas por diversos vages e uma
locomotiva ou unidade tratora movida a diesel ou eletricidade, que trafega em
linhas frreas de superfcie construdas em bitolas distintas.
Veculo Leve sobre Trilhos (VLT) sistema de mdia capacidade de transporte de
passageiros, entre 10 e 40 mil por hora, operado em carros tracionados por energia
eltrica, forma mais adequada do ponto de vista ambiental, ou diesel, opo de me-
nor custo13. Apresenta tambm boa relao custo-benefcio, da ordem de US$ 20 a
50 milhes por quilmetro construdo, para um tempo de implantao baixo (vide
Tabela 4). Como no BRT, esse modal tambm apresenta suscetibilidade nos cru-
zamentos em nvel com outros veculos, podendo se envolver em acidentes com
pedestres e carros. No entanto, mostra maior capacidade de estruturar o espao
urbano ao longo de seu trajeto, como tambm de atrair passageiros pela credibili-
dade, que se aproxima da alcanada pelo metr.
Monotrilho sistema de mdia capacidade de transporte, que transita em linhas
segregadas elevadas, com um nico trilho, construdas em reas densamente ocu-
padas, a um custo entre US$ 40 e 70 milhes.
Metr sistema de alta capacidade de transporte de passageiros, construdo, em ge-
ral, no subsolo das cidades. Desloca-se em vias troncais segregadas, em velocidade
comercial de 30 a 40 km/h, transportando at 80 mil passageiros por hora por
sentido. Trata-se de soluo definitiva, mas de elevado custo de implantao, da
ordem de US$ 80 a 120 milhes por quilmetro, em uma estimativa conservado-
ra, que pode aumentar em zonas de ocupao consolidada.
13 Assemelhando-se ao antigo bonde, o VLT desloca-se em trilhos implantados na superfcie, mediante rodas
de ferro ou de pneus. Configurado em pequenas composies, transita em velocidade comercial baixa,
caracterizando-se pelo conforto, beleza, sustentabilidade e segurana. Essas caractersticas credenciam
a leveza do sistema, em comparao ao equipamento e infraestrutura dos trens convencionais, de feio
mais pesada, do que decorre o nome veculo leve sobre trilhos.
Estudos Estratgicos
78 O desafio da mobilidade urbana
14 Publicado em 1 de janeiro, foi substitudo pelo Decreto n 6.129, de 20 de junho de 2007, que, entretanto,
no alterou o dispositivo relacionado ao Ministrio das Cidades.
Estudos Estratgicos
80 O desafio da mobilidade urbana
milhes, dos quais R$ 36 milhes seriam pagos ao estado e o restante investido no sistema,
sem subsdios. A concesso compreendia apenas os trechos em bitola padro17, permane-
cendo os ramais em bitola estreita18 e trens a diesel com a Flumitrens. Esses ramais esta-
vam bastante sucateados e no entraram no edital de licitao por no serem lucrativos.
Em 2001, foi decidida a ciso da Flumitrens em duas empresas: uma a ser liquidada
(onde permanecem os ativos e a relao empregatcia dos funcionrios) e outra, de-
nominada Companhia Estadual de Engenharia de Transportes e Logstica (Central),
que passou a ser responsvel pela operao da malha ferroviria de bitola estreita e do
Sistema de Bondes de Santa Teresa.
No incio de 2015, a SuperVia atuava em uma malha viria de 270 quilmetros, divididos
em 8 ramais, com 102 estaes. A malha atravessa o Municpio do Rio de Janeiro e outros
onze da Regio Metropolitana (Duque de Caxias, Nova Iguau, Nilpolis, Mesquita,
Queimados, So Joo de Meriti, Belford Roxo, Japeri, Mag, Paracambi e Guapimirim).
A partir de julho de 2011, a SuperVia passou a operar, tambm, o Telefrico do Alemo.
A frota da SuperVia soma 201 trens, dos quais 145 equipados com ar condicionado. As
composies transportam, em mdia, 620 mil passageiros por dia til. No ano de 2014
foram transportados aproximadamente 164 milhes de passageiros, sendo que no dia 9
de dezembro foi alcanado o recorde de 680.278 passageiros.
O sistema de trens utiliza modelo de bilhetagem que permite integrao com as linhas
de nibus e as barcas utilizadas para o transporte coletivo na RMRJ. As estaes de
Japeri, Santa Cruz, Realengo, Bangu, Engenheiro Pedreira e Saracuruna tambm pos-
suem bicicletrios, que so gratuitos para quem utiliza o trem e contam com segurana
o dia todo, bebedouro, oficina para pequenos reparos e calibrador de pneu. Tambm
possvel embarcar com a bicicleta no trem, embora essa facilidade s esteja disponvel
em horrios restritos.
Inaugurado em maro de 1979, o Metr do Rio de Janeiro contava com 4,3 quilmetros
de trilhos ligando 5 pontos prximos da cidade. Entre as estaes pioneiras, o maior
movimento da operao foi na Cinelndia, que, com mais de um tero do total de
passageiros, dividia ento o fluxo com Praa Onze, Central, Presidente Vargas e Glria.
Naquele primeiro momento do sistema, o Metr operava com apenas quatro trens de
quatro carros, que circulavam com intervalos mdios de oito minutos.
Aps seguidas expanses nos trechos Sul e Norte da Linha 1, tambm foram inaugu-
rados nos anos seguintes alguns trechos e estaes da Linha 2, que teve o incio de sua
operao comercial em 1984, com 5 trens nos dias teis, em intervalos de menos de
6 minutos durante a semana.
A concesso empresa MetrRio ocorreu no dia 19 de dezembro de 1997, mediante
leilo na Bolsa de Valores do Rio. Em abril de 1998 a MetrRio assumiu a concesso
do metr carioca e esto sob seu controle a administrao e a operao das Linhas 1
e 2, ficando as expanses da rede metroviria e aquisio de novos trens a cargo da Rio
Trilhos (governo do estado).
Conforme informaes da Secretaria de Estado de Transportes do Rio de Janeiro, a
concessionaria MetrRio adquiriu, a partir de contrato firmado com o governo do es-
tado, 19 novas composies em 2012, a fim de oferecer maior capacidade de transporte
aos passageiros. Com essas novas composies em pleno funcionamento, o metr do
Rio ampliou em 63% sua frota, diminuindo os intervalos dos trens de 6 para 4 minutos.
Atualmente a frota em operao conta com 49 trens com ar condicionado, considera-
dos os 19 trens novos e 30 modernizados. Tambm foram encomendados quinze novos
trens para a Linha 4, que ligar a estao General Osrio da Linha 1 estao Jardim
Ocenico. Os investimentos refletiram no nmero de passageiros transportados. Em
2007, eram 410 mil passageiros/dia; hoje, so 800 mil passageiros/dia.
Os moradores cadastrados tm direito a dois passes livres por dia, aps o que
pagavam originalmente R$ 1,00 por viagem, como fazem os no moradores
que utilizam os cartes VT, Expresso, Bilhete nico e Bilhete nico Carioca. Na
bilheteria, a tarifa custa R$ 5,00 (SUPERVIA, [s.d.]). Como revelou o secretrio
de Estado dos Transportes, Carlos Roberto Osrio, a receita do servio cobre
apenas 10% de seu custo (ANDRADE, 2015).
Compete SuperVia a operao do empreendimento, que conta com 152 gndolas,
com capacidade individual para at oito usurios, podendo transportar at 3.000
pass./dia, nas viagens de dezesseis minutos por sentido (SUPERVIA, [s.d.]).
O modal foi concebido como suporte ao projeto da Unidade de Polcia
Pacificadora (UPP) instalada na rea, oito meses antes da inaugurao do
empreendimento, que ocorreu no dia 7 de julho de 2011. Quatro anos depois,
observa-se a queda de interesse da comunidade, mesmo aps a liberao da
catraca para os moradores pelo governo do estado. At maio de 2014, cerca de
12 mil pessoas utilizavam o telefrico por dia, mas, at junho de 2015, a demanda
caiu para 9 mil, em mdia. O turismo ainda no deslanchou. A expectativa
inicial do poder pblico de aceitao do telefrico se revelou otimista, diante
da situao de insegurana pblica da rea. Aps o esforo de implantao da
UPP, com a criao de delegacia para o conjunto das favelas, os traficantes de
drogas continuam agindo na regio. Os confrontos armados mantm-se entre
gangues rivais e com a polcia, provocando baixas na fora pblica e mortes
de moradores por balas perdidas. O medo de ser tomado como alvo fcil dos
bandidos dentro das gndolas em movimento est desmotivando os moradores
a usarem o telefrico (ANDRADE, 2015).
Esse episdio mostra outro aspecto que influi decisivamente na mobilidade
urbana, a segurana pblica.
Nota
1 Informaes colhidas por ocasio de visita tcnica realizada em 2011, por uma das coordenadoras
deste estudo.
uma alternativa de transporte com baixo custo e com maior rapidez, segurana e
conforto, tendo a misso de absorver uma demanda inicialmente prevista da ordem de
300 mil passageiros por dia.
Dentro do projeto inicial de expanso, os trilhos chegaram, em 1997, cidade de So Le-
opoldo, com a inaugurao da Estao Unisinos, e, em 2000, com a abertura da Estao
So Leopoldo. Em julho de 2012, comearam a operar comercialmente mais 2 estaes:
Rio dos Sinos, tambm em So Leopoldo, e Santo Afonso, em Novo Hamburgo. Em
2014, iniciou-se a operao comercial em outras 3 estaes no municpio hamburguense:
Industrial/Tintas Killing, Fenac e Novo Hamburgo, totalizando 43,8 quilmetros.
A via permanente existente constitui-se de 2 linhas bidirecionais eletrificadas, sinali-
zadas, sendo um trecho de 31,7 quilmetros em superfcie, totalmente bloqueado e
sem cruzamentos em nvel, e outro elevado, de 12,1 quilmetros, com a parte inferior
totalmente urbanizada, em bitola larga20. O sistema contava, no incio de 2015, com
22 estaes, cujas plataformas de embarque e desembarque somavam 190 metros de
extenso e permitiam a operao de 2 trens acoplados. A frota composta por 25 Trens
Unidades Eltricos (TUEs), cada um com quatro carros, em ao inoxidvel, com sis-
tema de ventilao e exausto. A capacidade de passageiros de 228 sentados e 853
em p, totalizando 1.081 passageiros, na taxa de 5,4 pessoas em p/m. Nas condies
atuais, a capacidade mxima de oferta de servio de 21.600 passageiros/hora/sentido.
O sistema de trens metropolitanos operado pela Trensurb transporta uma mdia de
aproximadamente 175 mil usurios por dia til. Durante a ltima Expointer21, em se-
tembro de 2014, o sistema bateu o seu recorde operacional, transportando pouco mais
de 225 mil passageiros em um nico dia. Alm da integrao com o Aeromvel, a Tren-
surb mantm integrao tarifria com mais de seiscentas linhas de nibus, atendendo
os municpios de Porto Alegre, Canoas, Nova Santa Rita, Esteio e Sapucaia do Sul.
Existe, ainda, projeto para a implantao de uma linha subterrnea em Porto Alegre
(projeto MetroPoa), integrada com os sistemas de BRT e com o Trem Metropolitano
(Trensurb). Com extenso de cerca de doze quilmetros, a primeira fase de implanta-
o do metr ligar a Rua da Praia Fiergs, na zona Norte. A tecnologia empregada
ser de metr leve com alimentao eltrica, e espera-se que o sistema atenda 300 mil
passageiros por dia til, por meio de 25 composies de 4 carros, oferecendo intervalos
de 180, 120 e at mesmo 90 segundos entre um embarque e outro. No mdio prazo,
uma segunda fase sairia da Rua da Praia rumo zona Sul, finalizando o itinerrio, de
cerca de dez quilmetros, no terminal Antnio de Carvalho.
Fortaleza Metrofor22
Depois da separao entre transporte ferrovirio de cargas e de passageiros, o sistema de
transporte de passageiros sobre trilhos da Regio Metropolitana de Fortaleza (RMF) ficou
sob a administrao da CBTU, representada pela Superintendncia de Trens Urbanos de
Fortaleza. Em bitola mtrica e com locomotivas a diesel, o sistema contava com aproxi-
madamente 42 quilmetros de extenso, dividido em 2 linhas (sul e oeste), que interli-
gavam 24 estaes, nos municpios de Fortaleza, Caucaia, Maracana e Pacatuba. Essas
linhas foram em parte desativadas e em parte modernizadas, visando sua estadualizao.
Em 1997, foi criada a Companhia Cearense de Transportes Metropolitanos (Metrofor),
uma empresa de economia mista, com participao majoritria do Governo do Estado
do Cear, para projetar e explorar os servios de transporte sobre trilhos ou guiados, de
passageiros, na RMF e nas reas vizinhas que venham a ser eventualmente integradas.
Logo em seguida, comearam as tratativas para a transferncia das linhas da CBTU
para a Metrofor, que foi concretizada em 2002.
O Projeto Metrofor prev uma implantao por estgios, sendo o primeiro deles entre as
estaes Carlito Benevides (antiga Vila das Flores) e Central (antiga Joo Felipe), que
corresponde Linha Sul da CBTU, devidamente modernizada e transformada em me-
tr. Essa fase compreende cerca de 24 quilmetros de via permanente, sendo 18 km em
superfcie, 3,9 km no modo subterrneo e 2,2 km em elevado, servios de eletrificao, si-
nalizao e comunicaes, reforma e construo de estaes, entre outras obras, alm da
aquisio de 10 Trens Unidades Eltricos (TUEs) e do incio da integrao com os nibus
23 Os dados de Salvador foram obtidos em: http://www.ctb.ba.gov.br. Acesso em: abr. 2015.
91
Esse sistema, cujas linhas alcanavam, no incio dos anos 1970, o municpio de Simes
Filho (distante cerca de 27 quilmetros de Salvador), teve sua extenso reduzida, a partir
do incio dos anos 1980, para 13,5 quilmetros, indo somente da estao Calada, no cen-
tro da capital baiana, at o bairro de Paripe, percurso servido por dez estaes.
Em 1999, foi criada a Companhia de Transportes de Salvador (CTS), inicialmente com
o objetivo de implantar e operar o metr da Regio Metropolitana de Salvador. Em
2005, a CTS assumiu tambm o sistema ferrovirio, no mbito do Programa de Descen-
tralizao da CBTU, dando incio a um processo de revitalizao e modernizao, que
visava aumentar o conforto, a segurana e o bem-estar do usurio. Esse processo foi via-
bilizado por meio de convnio, firmado pouco depois, entre a CTS e a prpria CBTU,
que permitiu investimentos em infraestrutura e material rodante. Com os investimen-
tos, estimava-se que o nmero mdio de passageiros transportados atingisse 20 mil por
dia e o tempo entre os terminais finais (Paripe e Calada) no ultrapassasse 30 minutos.
No incio de 2013, a CTS saiu da responsabilidade da Prefeitura ao ser transferida para
o Governo do Estado da Bahia, dando origem Companhia de Transportes do Estado
da Bahia (CTB). Entre os objetivos da transferncia, esperava-se agilizar a implantao
do metr de Salvador (oficialmente denominado Sistema Metrovirio de Salvador e
Lauro de Freitas SMSL), cuja construo foi iniciada em 2000, bem como integr-lo
aos sistemas de trem de subrbio e de transporte coletivo rodovirio.
No mesmo ano, foi assinado o contrato de Parceria Pblico-Privada (PPP), na modalidade
de concesso patrocinada, entre o Governo do Estado da Bahia e o Grupo CCR, ven-
cedor da licitao para a construo e operao do metr. O SMSL compe-se de duas
linhas, com total de 32 quilmetros de extenso e 19 estaes. Na Linha 1, dos 11,5 quil-
metros projetados (entre as estaes Lapa e Piraj), j foram construdos 7,5 quilmetros, e
o servio est operando com 5 estaes totalmente acessveis (de Lapa a Retiro). O metr
baiano atingiu a soma de 3 milhes de passageiros transportados em janeiro de 2015, com
mdia diria de 31 mil passageiros, alcanada em maro do mesmo ano.
A Linha 2, cuja concluso est prevista para abril de 2017, ter 19,4 quilmetros de via
(desde a estao Acesso Norte at o Aeroporto, onze estaes ao todo). O projeto do
SMSL prev, ainda, a expanso da Linha 1, de Piraj at o bairro de guas Claras, nas
proximidades de Cajazeiras, e da Linha 2, da Estao Aeroporto at o Municpio de
Lauro de Freitas, somando 41,8 quilmetros de extenso (17,6 da Linha 1 e 24,2 da Li-
nha 2) e 22 estaes no total, sendo 5 terminais de integrao com o sistema de nibus.
Para que a articulao com o metr possa ser feita a contento, em 2014 foi licitada a
transformao do sistema de trem do subrbio em VLT, incluindo os projetos bsicos, o
material rodante, os sistemas de controle e as obras civis. Tambm est prevista a extenso
do sistema da estao Calada para a regio do bairro do Comrcio (Terminal da Frana).
Estudos Estratgicos
92 O desafio da mobilidade urbana
Braslia Metr/DF26
O metr do Distrito Federal iniciou sua histria em janeiro de 1991, com a criao de
um grupo executivo de trabalho e a elaborao dos primeiros estudos sobre o impacto
ambiental da obra. Em maio daquele ano, foi criada a Coordenadoria Especial, inte-
grada por tcnicos de diversas reas do Governo do Distrito Federal, com a misso de
gerenciar a construo desse novo modal.
Em agosto, foi lanado o edital de concorrncia que, posteriormente, classificou o
consrcio Brasmetr para o fornecimento de bens e servios necessrios implanta-
o do projeto.
As obras foram iniciadas em janeiro de 1992 e, em dezembro de 1993, foi criada a Com-
panhia do Metropolitano do Distrito Federal, com a misso de operar o novo transpor-
te. Em outubro de 1994, os trabalhos foram paralisados. Dois anos depois, em maio de
1996, as obras foram retomadas.
Em agosto de 1998, teve incio a operao do Metr/DF, em regime experimental, que
perdurou por um ano. Em 2001, iniciou-se a operao em definitivo, com a inaugura-
o do trecho que liga Samambaia a Taguatinga, guas Claras, Guar e Plano Piloto.
Em 2007, iniciou-se a operao comercial no trecho que liga Taguatinga a Ceilndia Sul,
passando pela estao Centro Metropolitano. No mesmo ano, recomearam as obras para
levar o Metr/DF at a estao terminal Ceilndia, localizada na Ceilndia Norte.
Em abril de 2008 foram completados 42,3 quilmetros de via, tendo sido inauguradas
as 4 estaes restantes da Ceilndia: Guariroba, Ceilndia Centro, Ceilndia Norte e
Terminal Ceilndia. No mesmo ms, entrou em operao a estao 108 Sul. Com os
novos acessos, o Metr/DF passou a atender 140 mil usurios por dia. O recorde de usu-
rios transportados ocorreu no dia 21 de abril de 2008, aniversrio de Braslia, quando o
sistema atendeu 600 mil pessoas, entre 6h e 2h da manh do dia 22.
O projeto do Metr/DF composto por 29 estaes, das quais 24 esto em funcionamen-
to. O sistema opera com uma frota de 32 trens e liga a regio administrativa de Braslia
s de Ceilndia e Samambaia, passando pela Asa Sul, Setor Policial Sul, Estrada Parque
Indstria e Abastecimento (EPIA), Guar, Park Way, guas Claras e Taguatinga.
A via do Metr/DF possui o formato de Y. Dessa forma, 19,19 quilmetros constituem
o eixo principal e interligam a estao Central (localizada na rodoviria do Plano Pilo-
to) estao guas Claras. Outros 14,31 quilmetros compreendem o ramal que parte
da estao guas Claras at Ceilndia Norte. O outro ramal, com 8,8 quilmetros,
abrange o trecho que liga a estao guas Claras a Samambaia. No trecho compreen-
dido entre as estaes Central e Asa Sul, a via subterrnea.
Os projetos de expanso do Metr/DF preveem a construo de mais 7,5 quilmetros
de via e 5 novas estaes. Sero 2 novas estaes e mais 2,5 quilmetros de via em
Ceilndia, 2 novas estaes e 4 quilmetros de via em Samambaia e a primeira estao
da Asa Norte, localizada nas proximidades do Setor Comercial Norte (SCN), com um
quilmetro de via at a altura do Hospital Regional da Asa Norte (HRAN). O projeto
bsico dessa expanso j foi concludo, mas a licitao ainda no ocorreu. Conforme
informaes da Companhia do Metropolitano do DF, a expectativa de que as obras
sejam concludas em 24 meses aps seu incio.
Recife CBTU/Metrorec27
O transporte de passageiros sobre trilhos na Regio Metropolitana de Recife (RMR)
teve incio com a ferrovia que ligava a capital pernambucana a Macei, em Alagoas.
Com a decadncia dos sistemas ferrovirios de passageiros, essa linha foi suprimida, em
1980, restando apenas o trem de subrbio que ligava a Estao Recife Estao Cabo.
Em 1982, a criao do consrcio Metrorec, institudo pelo governo federal e formado
pela RFFSA e EBTU, marcou a deciso de implantar o metr na RMR. Esse consrcio
deu os primeiros passos para a construo do sistema metropolitano j no ano seguinte
e, em 1985, foi incorporado recm-criada CBTU, que absorveu a Superintendncia de
Trens Urbanos do Recife (STU/REC) da antiga RFFSA.
O sistema Metrorec compe-se de trs linhas frreas, sendo duas delas eletrificadas e
uma operada por composies movidas a diesel, com extenso total de cerca de 69 qui-
lmetros, que atendem os municpios de Recife, Jaboato dos Guararapes, Camaragibe
e Cabo de Santo Agostinho, totalizando 245 mil passageiros por dia.
A Linha Centro, eletrificada em bitola larga, abrange trs municpios, Recife, Jaboato
dos Guararapes e Camaragibe, e possui dezoito estaes em operao, entre Recife e
Jaboato e no ramal entre Coqueiral e Camaragibe. Cabe notar que os trens que par-
tem da Estao Recife rumo a Jaboato e Camaragibe compartilham a mesma via e
estaes no trecho at a Estao Coqueiral, graas ao traado da antiga ferrovia sobre o
qual o metr foi construdo. A Linha Sul, tambm eletrificada em bitola larga, abrange
dois municpios, Recife e Jaboato dos Guararapes, com onze estaes em operao,
no trecho entre Recife e Cajueiro Seco. O material rodante composto de 25 TUEs28,
com 4 carros cada, todos equipados com ar condicionado.
Por sua vez, a linha a diesel abrange trs municpios, Recife, Jaboato dos Guararapes
e Cabo de Santo Agostinho, com oito estaes em operao, entre Curado, Cajueiro
Seco e Cabo, operando com quatro locomotivas e vinte carros. Desde 2012, as antigas
locomotivas que operavam no trecho entre Cajueiro Seco e Cabo comearam a ser gra-
dualmente substitudas por veculos VLT (so 7 atualmente em operao), enquanto o
trecho entre Curado e Cajueiro Seco continuou a ser operado pelas antigas locomotivas.
H, ainda, a expectativa da implantao de uma nova linha no sistema VLT entre o
Terminal Integrado (rodovirio) de Macaxeira, na zona Norte da cidade, e a estao
do metr Joana Bezerra, no centro. O trecho dever ter cerca de treze quilmetros de
extenso e onze estaes.
Macei CBTU29
A via frrea que deu origem ao sistema de trens urbanos de Macei foi implantada no
final do sculo XIX e, embora tenha sofrido modificaes impostas pelo seu prprio de-
senvolvimento, boa parte das caractersticas originais foi mantida. Na segunda metade
do sculo passado, o sistema passou por um perodo de poucos investimentos, primeiro
sob o controle da Rede Ferroviria do Nordeste, e, depois, sob o domnio da RFFSA, o
que levou deteriorao dos ramais e do material rodante, a exemplo do que ocorreu
em outras capitais.
Em 1988, o sistema passou para o controle da CBTU, ficando, de incio, juntamente
com os sistemas de Joo Pessoa e Natal, no mbito da Superintendncia de Trens Ur-
banos de Recife. Em 1995, os trs sistemas foram desvinculados e, logo depois, houve
a criao da Superintendncia de Trens Urbanos de Macei, que administra e opera a
nica linha existente na capital alagoana.
Atualmente, o sistema de trens urbanos de Macei operado por composies movi-
das a diesel em apenas 1 linha ferroviria, com extenso de 32 quilmetros em bitola
mtrica, atendendo aos municpios de Macei, Satuba e Rio Largo. O trecho possui
15 estaes em operao (sendo a primeira Macei, no centro da capital alagoana, e a
ltima Loureno Albuquerque, em Rio Largo), transportando cerca de 11 mil passa-
geiros por dia. O material rodante30 composto de 3 locomotivas e 21 carros, alm de
4 VLTs, que paulatinamente devero substituir as antigas composies a diesel.
Natal CBTU33
As vias frreas utilizadas pelo sistema de trens urbanos de Natal foram construdas, no
final do sculo XIX e incio do sculo XX, para facilitar o escoamento da produo de
acar do interior do Rio Grande do Norte at o porto da capital. Depois de terem sido
encampadas pela RFFSA na dcada de 1950, passaram ao controle da CBTU, ficando,
de incio, juntamente com os sistemas de Joo Pessoa e Macei, no mbito da Superin-
tendncia de Trens Urbanos de Recife.
Desvinculado de Recife em 1995, o sistema , atualmente, administrado e operado pela
Superintendncia de Trens Urbanos de Natal, contando com 2 linhas ferrovirias em
bitola mtrica, cuja extenso total soma 55,7 quilmetros. A Linha Norte possui exten-
so de 38 quilmetros, atendendo os municpios de Natal, Extremz e Cear Mirim,
com 12 estaes em operao. A Linha Sul, por sua vez, atende os municpios de Natal
e Parnamirim, com 17,7 quilmetros e dez estaes em operao. O sistema servido
por 4 locomotivas a diesel e 20 carros34, transportando pouco mais de 9 mil passageiros
por dia. Assim como em outros trechos ferrovirios urbanos administrados pela CBTU,
est em andamento projeto de substituio gradual das antigas composies por VLTs,
sendo que, at 2016, o projeto dever estar completamente implementado, com 12 com-
posies em operao.
35 Estatsticas anuais disponveis em: http://www.denatran.gov.br/frota.htm. Acesso em: nov. 2014, maio e
jun. 2015.
99
e 1994, a alquota do IPI alcanou 12% em 1997, patamar prximo metade do valor
incidente sobre os demais veculos. De 2004 at maio de 2015, o percentual aplicado do
IPI alternou alquotas entre zero e 7%, no intuito de incentivar o consumo dos carros
com motor de mil cilindradas. (VASCONCELLOS, 2013a, p. 40).
Para fazer frente crise econmica mundial iniciada em 2008, o governo federal tam-
bm reduziu o IPI sobre os demais segmentos de veculos, aplicando percentuais dis-
tintos, conforme a cilindrada do motor e o tipo de combustvel, entre os meses de
dezembro daquele ano e de 2014.
Como resultado dessa desonerao, foram incorporados frota em circulao, entre
2011 e 2014, mais 11,8 milhes de automveis e 5,4 milhes de motocicletas, contra o
acrscimo de apenas 122.135 nibus. Nesse perodo, o incentivo aquisio dos veculos
individuais resultou na renncia de receita em torno de R$ 11,5 bilhes.
Dados de dezembro de 2014, do Denatran, mostram a frota de 86,7 milhes de unida-
des, com 47,9 milhes de automveis (55,30%), 19,3 milhes de motos (22,19%) e 0,57
milhes de nibus (0,66%), entre outros tipos de veculos. A Figura 21 mostra a variao
da frota circulante entre 2004 e 2014.
90
80
Frota de veculos (milhes)
70
60
50
40
30
20
10
0
Automveis Motocicletas nibus Outros Total
2004 24,9 6 0,32 7,9 39,2
2014 47,9 19,3 0,57 18,9 86,7
Produo (veculos)
Ano
Comerciais
Autos Caminhes nibus
leves
1957 10.449 1.588 16.259 2.246
35 33,8
32,2
30,9
Taxa de motorizao (auto/100 hab)
30 28,1
26,5 25,9
25,4
24,3
25 22,5
23,4 23
21,5 21,8 21,3
20,4 20,9 20,9
19,6 19,7
20 18,8 18,5
16,5 17,3 16,7
15,5 15,9 15,5
14,4 14,9 14,9
15 13 13,6
12 12,4
11 11,4
10
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
15 Regies Metropolitanas Demais municpios Brasil
36 Seguro Obrigatrio de Danos Pessoais Causados por Veculos Automotores de Via Terrestre (DPVAT), que
garante a indenizao por morte, invalidez permanente e despesas mdicas aos envolvidos em um aciden-
te de trnsito.
Estudos Estratgicos
102 O desafio da mobilidade urbana
37 Estatsticas anuais disponveis em: http://www.denatran.gov.br/frota.htm. Acesso em: nov. 2014, maio e
jun. 2015.
103
brasileiros, com incidncia superior a 74,0%, naqueles com populao com mais de 20
mil e at 100 mil habitantes. Em termos de distribuio geogrfica, 83,7% de munic-
pios na regio Norte e 87,7% na regio Nordeste apontaram a presena desse servio
(INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA, 2012).
Adicionalmente, a demanda por motos encontrou nos servios de entregas feitas por
motoboys e motofretistas outras fontes de impulso, sobretudo nos grandes centros,
onde a agilidade e flexibilidade inerentes a esses veculos superam congestionamentos
e compensam a lentido do trnsito.
realizados por 51,5 milhes de consumidores. Em comparao com 2013, houve cresci-
mento de 24% na receita e a entrada de 10,2 milhes de novos internautas.
A entrega das compras feitas de casa, por telefone ou pela internet, eleva o trfego dos
veculos de carga, prejudicando a mobilidade. No entanto, a predominncia do trans-
porte rodovirio nas cidades brasileiras disfara a real dimenso da presena do trans-
porte de cargas na malha urbana.
Os desafios advindos dos fluxos urbanos de mercadorias demandam planejamento e
intervenes dos gestores para a localizao de polos industriais, na anlise dos impac-
tos de vizinhana causados pela implantao de equipamentos geradores de viagens
de usurios e de cargas, nos modelos de uso, parcelamento e ocupao do solo uni ou
polinucleares e no entendimento dos hbitos e tendncias de consumo. Conhecer o
conjunto dessas variveis imprescindvel tomada de decises sobre a efetivao do
transporte de cargas no mbito local.
Ressalte-se que essas decises dependem da interao dos agentes privados e dos gesto-
res pblicos envolvidos no setor, cujos interesses devem convergir, em ltima instncia,
para o atendimento das necessidades do consumidor.
Afora as conhecidas decises restritivas de circulao por zonas, horrio, rotas e tamanho
de veculo, o transporte de cargas precisa ser abordado com critrios tcnicos modernos
que considerem as necessidades de insumos do fabricante, a entrega dos produtos ao re-
vendedor, a realidade do transportador, as nuances do comerciante e a perspectiva do
cliente. Desse conjunto de expectativas resulta a logstica do transporte, que conta com
o emprego da tecnologia da informao como importante ferramenta de apoio, alm das
facilidades empregadas para compensar limitaes prprias a cada centro urbano.
Saliente-se que algumas cidades convivem de modo visceral com o transporte de car-
gas, pelo fato de sediarem terminais de carga de abrangncia regional ou nacional, a
exemplo de Itaja (SC), Paranagu (PR) e Santos (SP). Por afetar de perto a vida de seus
habitantes, sobretudo nas fases de incremento da exportao de commodities, e devido
ao alcance de sua influncia, essas cidades precisam de um plano de logstica de trans-
porte, para preservar as demais atividades que nelas se desenvolvem e assegurar acessos
externos a esses terminais. Como resultado da complexidade das atividades existentes e
do desejo de solucionar possveis conflitos, o plano de logstica pode transpor os limites
municipais, encampando territrios vizinhos.
Estudos Estratgicos
108 O desafio da mobilidade urbana
3. OS IMPACTOS DA
IMOBILIDADE URBANA
3.1 COMENTRIOS GERAIS
A deteriorao do transporte urbano, representada pelo aumento dos congestionamen-
tos e pela reduo da qualidade dos servios e da infraestrutura, tem levado ao aumento
das deseconomias relacionadas ao setor, gerando significativo impacto para as econo-
mias das cidades e, consequentemente, para o desenvolvimento sustentvel dos pases.
Este Captulo ir tratar dessas deseconomias ou externalidades negativas do transporte
urbano e apresentar os custos que no so pagos por seus usurios e que, por isso, no
so levados em conta quando decidem sobre seus deslocamentos nas cidades. Os custos
pagos pelos usurios e que, portanto, so considerados na escolha de seus deslocamen-
tos, os chamados custos internos ou diretos da operao, como os gastos com combust-
vel, seguros e tarifas, no sero aqui analisados.
Quando custos no so pagos pelos usurios, como no caso das externalidades negati-
vas, os benefcios marginais de consumir uma unidade adicional de um bem ou um
servio, no caso o transporte, superam os custos marginais. Por esse motivo, se nenhu-
ma providncia for tomada, haver sobreutilizao dos servios e dos equipamentos
pblicos, gerando ineficincias e distores no sistema.
Sendo assim, na presena de externalidades, a regulao do governo deve garantir a
alocao mais eficiente de recursos. A quantificao das externalidades do transporte
urbano , portanto, relevante para a orientao das polticas pblicas do setor. Por meio
dessas estimativas, possvel traar polticas que compensem os custos externos, cau-
sando sua internalizao.
No Quadro 1, esto relacionados os dois tipos de custo: os internos ou privados e os
custos externos, pagos por terceiros.
Os custos externos do transporte envolvem atrasos decorrentes dos congestionamentos,
acidentes, poluio do ar, mudanas climticas, poluio sonora e da gua, entre outros.
Para o clculo dos custos dos congestionamentos, por exemplo, devem ser feitas infern-
cias sobre o custo do tempo neles despendido, geralmente estimado em funo do valor
dos salrios das pessoas envolvidas, sendo, por isso, bastante controverso. Os custos da
poluio, por seu turno, so ainda mais complexos, em razo da necessidade de prever
seus efeitos na sade das pessoas e, posteriormente, quantificar os custos resultantes.
109
Aquisio, manuteno,
operao do veculo Estacionamento pago por
Despesas de transporte
terceiros
Tarifas de transporte pblico
Fonte: Comisso das Comunidades Europeias (1995), apud Vasconcellos e Lima (1998).
De acordo com esse relatrio, os custos totais da mobilidade no Brasil, em 2012, supera-
ram R$ 205,8 bilhes, dos quais cerca de R$ 163 bilhes foram atribudos ao transporte
individual e R$ 42,9 bilhes ao transporte coletivo. O custo por viagem que, em 2003,
era de R$ 1,35 para o transporte coletivo e de R$ 4,65, para o transporte individual,
subiu para R$ 2,11 e R$ 7,51, respectivamente, em 2012.
38 Para o clculo desses custos, o estudo levou em considerao as seguintes variveis: valor da hora ocupa-
da, dividindo-se o PIB da regio por sua populao economicamente ativa (PEA) e, em seguida, pelas horas
mensais trabalhadas; e extenso dos congestionamentos e pessoas afetadas, por meio da multiplicao
da extenso dos congestionamentos pelo nmero de pistas ocupadas, e posterior diviso desse resultado
pelo total de veculos parados, multiplicando-o pela ocupao mdia dos veculos. Com essas informa-
es, multiplicou-se o total de pessoas ociosas por hora pelo valor da hora da PEA ocupada e pelos dias de
trabalho por ano e somou-se o gasto extra com combustveis devido aos congestionamentos, obtendo-se
o custo total dos congestionamentos.
39 As capitais pesquisadas foram Belo Horizonte, Braslia, Campinas, Curitiba, Joo Pessoa, Juiz de Fora,
Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo.
113
A pesquisa calcula ainda os custos dos congestionamentos no Brasil para o ano de 1999,
que totalizaram R$ 474,1 milhes. Considerando a inflao no perodo, os custos, em va-
lores de dezembro de 2013, foram de R$ 1,23 bilho, conforme pode ser visto na Tabela 6.
Observe-se que esse estudo considerou alguns custos, mas no a totalidade dos gas-
tos decorrentes dos congestionamentos que impactam a tarifa do transporte pblico.
Outros componentes do custo do transporte por nibus, como o desgaste de peas, as
despesas com o pagamento de horas extras a funcionrios, a frequncia de viagem e
rodagem, no foram calculados.
Consumo Sistema
Cidade Tempo Poluio Total geral
combustvel virio
Belo
38.737.366,12 8.711.398,42 2.371.500,46 8.832.185,98 58.652.450,98
Horizonte
Rio de
112.161.678,05 54.992.310,18 14.365.862,69 7.390.072,84 188.909.923,77
Janeiro
Somente em 2010, um estudo mais abrangente, tambm realizado pela ANTP, computou
a totalidade desses custos para cinco capitais brasileiras (RESENDE et al., 2010): Belo
Horizonte, Rio de Janeiro, So Paulo, Recife e Salvador. Para tanto, utilizou a Planilha
Tarifria do Servio de Transporte Rodovirio Interestadual Semiurbano de Passageiros,
de 2008, do Ministrio da Fazenda, que informa a composio percentual do custo da
passagem de nibus. A Tabela 7 mostra que as despesas com combustveis e com pessoal
de operao eram responsveis por quase 62% do custo das passagens de nibus.
Estudos Estratgicos
114 O desafio da mobilidade urbana
Itens de custo %
- Combustveis 33,00
- Lubrificantes 0,72
- Rodagem 4,09
C. Depreciao
- Veculos 2,52
D. Administrao
E. Remunerao
- Veculos 3,92
nos 10 anos em anlise, o nmero de viagens, incluindo todos os modais, aumentou 27%,
passando de 49,5 bilhes de viagens por ano, em 2003, para 62,7 bilhes em 2012.
Ainda de acordo com o ltimo estudo, o ndice de mobilidade (viagens por habitante
por dia) aumentou 10% entre 2003 e 2012, com nfase para o crescimento dos modos
individuais (automvel e bicicleta), que aumentaram 18%, em comparao ao transpor-
te coletivo (trilho e nibus), que cresceu 6%, e ao transporte no motorizado, que tam-
bm subiu 6%. Nesse perodo, a quantidade de automveis aumentou 70%, e a de mo-
tocicletas, 209%, resultando em crescimento de 141% no nmero de viagens de moto.
Alm do expressivo aumento da frota, os deslocamentos esto concentrados em deter-
minados horrios. Nas Regies Metropolitanas do Rio de Janeiro e So Paulo, estudo do
Sistema Firjan (2014), utilizando dados das Secretarias Estaduais de Transportes do Rio
de Janeiro e de So Paulo e informaes das Companhias de Engenharia de Trfego
das duas cidades, revelou que os perodos de pico nas duas regies metropolitanas j
atingem onze horas consecutivas.40
Assim, os mais diversos estudos concluem que esforos para reduzir os impactos dos
congestionamentos devem ser direcionados para a realocao das viagens no tempo e
no espao por meio do controle de trfego ou de preos. Mencione-se que, nos Estados
Unidos, preferncia tem sido dada ao controle de preos por meio da imposio de taxas
de congestionamento (DELUCCHI; McCUBBIN, 2011).
40 No Rio de Janeiro, ocorrem das 5h30 s 11 horas e das 14h30 s 19h30. Em So Paulo, so trs perodos de
pico: das 5h30 s 8h30, das 10h30 s 14h30 e das 17h30 s 19 horas.
Estudos Estratgicos
116 O desafio da mobilidade urbana
Os custos dos acidentes incluem custos materiais ao sistema de sade, danos proprieda-
de, perda de produtividade, custos administrativos de seguros, de servios de emergncia,
custos legais e custos no monetrios relativos perda de qualidade de vida, dor e ao
sofrimento decorrentes de mortes ou de agravos sade. A esse respeito, convm ressaltar
que, nos Estados Unidos, os custos de acidentes so maiores do que qualquer outro custo
social, com exceo do tempo de viagem (DELUCCHI; McCUBBIN, 2011).
117
De acordo com o mesmo estudo, que utiliza dados de 2001, os acidentes de trnsito
geraram custos de R$ 3,5 bilhes, a preos de abril de 2003, para as 49 aglomeraes
urbanas pesquisadas. Extrapolando-se para todas as reas urbanas do Pas, esses custos
seriam de R$ 5,3 bilhes. Apenas trs componentes a perda de produo, os danos a
veculos e os atendimentos mdico-hospitalares foram responsveis por 42,8%, 16% e
28,8% desses custos, respectivamente, somando 85% do total dos custos de acidentes de
trnsito em reas urbanas no Brasil.
Com o objetivo de estimar o impacto no sistema de sade originrio de acidentes de
trnsito, pesquisa do Ipea, utilizando dados de 2004 do Sistema de Informaes Ambu-
latoriais (SIA) e do Sistema de Informaes Hospitalares (SIH), do Datasus e da Pesqui-
sa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), de 2003, concluiu que, apenas com
internaes hospitalares, naquele ano, foram gastos 135 milhes de reais com vtimas
de acidentes (RODRIGUES et al., 2007). Como no existem informaes sobre aten-
dimento ambulatorial por tipo de causa/doena nem registros dos gastos efetuados por
estados e municpios, de modo a estimar os custos totais do atendimento com vtimas
de acidentes de trnsito contabilizados gastos com internaes e com atendimento
ambulatorial , foram utilizadas informaes indiretas sobre a demanda por atendimen-
to ambulatorial por vtimas de acidentes de trnsito, alm de dados sobre os gastos das
demais esferas federadas. Dessa forma, os custos ao sistema de sade dos acidentes de
trnsito foram estimados, para 2004, em cerca de R$ 453 milhes.
Partindo da estimativa realizada pelo Ipea (2003), a pesquisa Mapa da Violncia 2013:
Acidentes de Trnsito e Motocicletas atualizou o nmero de acidentes de trnsito no
Brasil e indexou os valores estimados para dezembro de 2011. Se, em 2001, foram re-
gistradas 30.542 mortes devido aos acidentes de trnsito, em 2011, esse nmero passou
para 43.256, um incremento de 41,7%. Levando esses nmeros em considerao, o
custo total dos acidentes de trnsito nos aglomerados urbanos no Brasil foi estimado em
R$ 10,6 bilhes, para 2011. Atualizando os valores para dezembro de 2013, o custo total
dos acidentes foi de R$ 11,8 bilhes41, como mostra a Tabela 8. A ANTP, por sua vez,
em seu Relatrio 2012, estimou esses custos em R$ 15,2 bilhes.
41 Tomou-se como indexador o IPCA, cuja variao, de abril de 2003 a dezembro de 2011, foi de 57,2%.
Estudos Estratgicos
120 O desafio da mobilidade urbana
Nesse mbito, pode-se afirmar que a ateno do governo brasileiro para a questo da
contribuio do setor de transporte s mudanas climticas ainda superficial (SILVA,
2014, p. 269).
O Conama continua a deliberar sobre poluio gerada por veculos automotores, em
virtude de a Lei n 8.723/1993 ter delegado a esse conselho a complementao e mesmo
a alterao dos limites de emisso por ela previstos44. O conselho responde por volumo-
sa produo normativa sobre o tema, caracterizada pela progressividade no rigor das
exigncias ambientais, consoante a evoluo das etapas do Proconve ao longo do tempo.
Alm disso, tm ocorrido alteraes pontuais na Lei n 8.723/1993 em relao ao
percentual de lcool acrescido gasolina, previsto como de 22% em regra. No entanto,
o Poder Executivo pode elev-lo at o limite de 27,5%, desde que constatada sua viabi-
lidade tcnica, ou reduzi-lo a 18%45.
Pode-se afirmar que o Proconve conseguiu avanos significativos no que diz respeito
aos veculos novos fabricados ou comercializados no Brasil. Somente a ttulo de exem-
plo46, podem-se comparar os padres previstos na Lei n 8.723/1993 para veculos leves
de passageiros com os exigidos na sexta fase do programa, desde janeiro de 2014, como
mostra a Tabela 9.
A evoluo no grau de proteo ambiental entre 1989 e 2014 fica patente, especialmente
quando se analisam os valores referentes ao monxido de carbono (CO), o principal
poluente nesse caso. Anteriormente Resoluo n 18/1996 do Conama, os veculos
leves emitiam, em mdia, 54 g/km de CO. Hoje, aplica-se o limite de 1,3 g/km (SILVA,
2014, p. 216). Nos veculos pesados, as redues de poluentes foram da ordem de 80%,
segundo dados do Ministrio do Meio Ambiente (MMA)47.
44 Ver o 9 do art. 2 da Lei n 8.723/1993. Alm da Resoluo n 18/1986, que institui o Proconve, h 39
outras resolues do Conama relativas poluio veicular (incluindo tambm motocicletas e veculos simi-
lares). Excluindo-se as revogadas ou com finalidade cumprida, so 31 em vigor (dados de 3 fev. 2015).
45 Ver o art. 9 da Lei n 8.723/1993.
46 Para detalhes dos limites aplicados atualmente no Proconve, ver: http://www.ibama.gov.br/areas-temati-
cas-qa/programa-proconve. Acesso em: 2 fev. 2015.
47 Ver: http://www.mma.gov.br/estruturas/163/_arquivos/proconve_163.pdf. Acesso em: 2 fev. 2015.
Estudos Estratgicos
126 O desafio da mobilidade urbana
Cabe mencionar que, sob a inspirao do Proconve, tem sido tambm implantado no
Pas, desde 2002, o Programa de Controle da Poluio do Ar por Motociclos e Veculos
Similares (Promot). O Ministrio do Meio Ambiente (MMA)48 afirma que a implan-
tao do Promot gerou reduo das emisses em motocicletas de cerca de 80% para o
monxido de carbono e 70% para os hidrocarbonetos.
Deve ser colocado em relevo que, no obstante os avanos obtidos com o Proconve,
ainda h problema srio quanto aos veculos antigos, que deveriam ser submetidos a
inspees peridicas. No se conseguiu, at agora, avanar nas inspees veiculares no
Pas, seja no controle de poluio, seja na segurana veicular.
O governo federal chamou para si as inspees veiculares de segurana, que seriam
operacionalizadas mediante concesses iniciativa privada, por meio da Resoluo
n 84/1998 do Conselho Nacional de Trnsito (Contran), ato normativo que gerou
polmica e teve sua aplicao suspensa no ano seguinte49. Paralelamente, o Conama
mantinha a inspeo ambiental nos estados e municpios, em linha descentralizadora
coerente com as diretrizes da Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente, mesmo que
ficasse prevista a possibilidade de convnios com o Denatran para a execuo da inspe-
o por empresas selecionadas por ele50.
A Lei n 10.203/2001 alterou a Lei n 8.723/1993 e explicitou a possibilidade de os
municpios com frota total igual ou superior a 3 milhes de veculos terem programas
4. FINANCIAMENTO DA
MOBILIDADE URBANA
4.1 COMENTRIOS GERAIS
Caractersticas presentes em diversos sistemas de transporte ao redor do mundo se-
parao entre infraestrutura e operao, falta de integrao dos modos de transporte,
desarticulao entre financiamento e poltica de preos geram o que o Banco Mun-
dial (2003) denominou o paradoxo do transporte: de um lado, oferta insuficiente e
subfinanciada e, de outro, demanda em excesso.
Do lado da demanda, o fato de os preos pagos pelo uso dos transportes pblicos serem
inferiores aos seus custos totais resulta no aumento do nmero de viagens, em distor-
es das escolhas em favor do transporte virio e na sobreutilizao da infraestrutura.
Diversos estudos nacionais e internacionais sobre mobilidade urbana (BANCO MUN-
DIAL, 2003) reforam a tese de que as tarifas dos transportes urbanos devem refletir a
totalidade dos custos sociais custos associados s externalidades negativas produzidas
pelos deslocamentos, como visto no Captulo 3 de todos os modais, ou seja, que o pre-
o cobrado dos usurios deve incorporar o custo imposto sociedade resultante do uso
marginal dos sistemas de transporte. Caso contrrio, os benefcios aos usurios advindos
de viagens virias sero maiores do que o custo total adicional imposto sociedade,
gerando sobreutilizao desses servios.
Argumenta-se que o preo pago pelo uso do transporte deve gerar receitas para asse-
gurar prestao adequada e suficiente do servio, e para induzir a reduo do impacto
ambiental e da pobreza. A fim de cobrir todos os custos para satisfao desses objetivos,
o financiamento por meio de tarifas tem-se mostrado insuficiente.
Diferentemente do financiamento da operao dos servios de transportes, as despesas
de infraestrutura urbana no Brasil so custeadas, majoritariamente, com recursos dos
governos, os quais, historicamente, tm financiado no apenas a construo de vias,
como sua manuteno e operao e toda sorte de melhorias urbanas.
Em regra, os usurios no pagam pela utilizao da infraestrutura urbana, da mesma
forma que no pagam pelas externalidades produzidas por seus deslocamentos, confor-
me mencionado no Captulo 3. Arcam, assim, apenas com uma parte do custo total da
utilizao do transporte, especialmente em se tratando de transporte individual.
Por outro lado, observa-se o crescimento exponencial dos custos dos investimentos e
da manuteno da infraestrutura urbana, includo o sistema virio para atender ao
129
53 Tomando como referncia a Cidade do Mxico, onde h 990 mil habitantes por 10 quilmetros de linhas
de metr, nas 7 regies metropolitanas do Brasil com populao superior a 3 milhes de habitantes seriam
necessrios 541 km; porm elas possuam, em 2014, 308 km de linhas. Considerando essa defasagem de
233 km e estimando um custo mdio de R$ 250 milhes por km de linha de metr, chegou-se cifra men-
cionada (CARVALHO, Carlos Henrique Ribeiro, 2014, informao verbal).
Estudos Estratgicos
130 O desafio da mobilidade urbana
VLTs. Por sua vez, o modal rodovirio que, nesse estudo, abrange os BRTs corres-
ponde a 6% da demanda por investimentos em mobilidade, em 799 quilmetros.
A anlise dos resultados por regio metropolitana apontou para a concentrao dos inves-
timentos nas regies metropolitanas de So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, For-
taleza e Porto Alegre, que, juntas, respondem por 77% da demanda por investimentos.
O BNDES tambm estimou o dficit de infraestrutura para a mobilidade urbana dos
estados pesquisados como proporo dos respectivos PIBs, conforme mostra a Tabela 10.
Em que pese a grande necessidade de recursos para sanar o dficit operacional e de infra-
estrutura da mobilidade urbana, cabe ressaltar que, sem a adoo de medidas que visem
melhoria da gesto da demanda e operao, bem como que promovam mudanas na
composio dos modais e que favoream o transporte coletivo, a ampliao desses montan-
tes insuficiente para mudar a realidade dos deslocamentos no espao urbano no Brasil.
Subsdios
Cidade Custo anual Arrecadao Subsdios
(% do custo)
Pessoal e encargos 40 a 50
Combustvel 22 a 30
Impostos e taxas 4 a 10
135
Depreciao 4a7
Remunerao 3a4
Rodagem 3a5
Lubrificantes 2a3
Diretos
54 A Emenda Constitucional n 33/2001, que introduziu o 4 ao art. 177 da Constituio Federal, estabele-
ceu que os recursos arrecadados com essa Cide so destinados a trs tipos de gastos: pagamento de sub-
sdios a preos ou transporte de lcool combustvel, gs natural e seus derivados e derivados de petrleo;
financiamento de projetos ambientais relacionados com a indstria do petrleo e do gs; e financiamento
de programas de infraestrutura de transportes.
137
Incidncia/fato Forma de
Ente Tributo Atual Reduo
gerador desonerao
PIS/Cofins da
prestao de Reduo a
Unio 3,65% Faturamento Iseno
servio do zero
TPU
Comercializao
do produtor e Concesso
Cide- Reduo a
Unio 0% formulador ou de subsdio
combustveis zero
importao do ao diesel
importador
PIS/Confins
importao
(combustvel, 11,5% a Reduo a Bens que entram Concesso
Unio
chassi, 57,6%1 zero no Brasil de crdito
veculo e
pneu)
Seguridade Manuteno Manuteno
Unio 2% Faturamento
social a 2% de alquota
ICMS
(veculos e Diversa Subsdio ou
Podendo
Estados insumos, 0 a 30%1 (comercializao/ restituio
chegar a zero
inclusive circulao) direta
diesel B20)
Diversa No
2% a 5%
ISS e taxas Podendo incidncia,
Municpios (apenas
municipais chegar a zero A depender do desconto ou
ISS) tributo restituio
1
A depender do produto.
Fonte: Balbim et al. (2013).
4.2.4 GRATUIDADES
Na Constituio Federal, est prevista a gratuidade para todos os idosos maiores de 65
anos, sem restries. Por seu turno, a Lei n 10.741/2003 (Estatuto do Idoso) prev que,
aos maiores de 65 anos, fica assegurada a gratuidade dos transportes coletivos pblicos
urbanos e semiurbanos55. Na faixa etria entre sessenta e 65 anos, dispe o Estatuto que as
condies para a concesso da gratuidade ficaro a critrio da legislao local. Adicional-
mente a essa determinao federal, outras gratuidades tm sido concedidas em nvel local.
No Congresso Nacional, tramitam dezenas de projetos de lei que dispem sobre gra-
tuidades do transporte coletivo urbano. H propostas de gratuidade irrestrita e outras
que se limitam a grupos especficos, como policiais ou funcionrios dos Correios.
O Ipea (BALBIM et al., 2013) estudou as propostas de Vale Transporte Social (PL
n 2.965/2011), em que o subsdio concedido para famlias registradas no Cadnico,
e do Passe Livre Estudantil (PLS n 248/2013), para todos os estudantes regularmente
matriculados e com frequncia comprovada em instituio pblica ou privada.
A partir do exame dessas proposies, o Ipea props focalizar as gratuidades em 44 mu-
nicpios (capitais e cidades com mais de 500 mil habitantes) e para a populao inscrita
no Cadnico, excluindo trs grupos: (i) crianas menores de 10 anos que no estejam
matriculadas na rede escolar, por no se enquadrarem nos principais motivos de viagem
55 O servio de transporte semiurbano aquele que, embora prestado em reas urbanas contguas, com
caractersticas operacionais tpicas de transporte urbano, transpe os limites de permetros urbanos, em
reas metropolitanas e aglomeraes urbanas (BORGES, 2006).
Estudos Estratgicos
140 O desafio da mobilidade urbana
(estudo ou trabalho); (ii) idosos acima de 65 anos, j que a gratuidade, para essa faixa
etria, garantida constitucionalmente; e (iii) os trabalhadores formais, pois j possuem
o benefcio do Vale Transporte. Aps processar outros recortes que focalizam as gratui-
dades para os beneficirios do Programa Bolsa Famlia, estar-se-ia garantindo, segundo
o Ipea, acesso ao deslocamento por meio do transporte coletivo apenas para a parcela
da populao que no conseguiria empreend-lo por seus prprios meios. Nesse cen-
rio, a estimativa do impacto oramentrio anual das gratuidades seria de cerca de R$ 8
bilhes. Por fim, o Ipea tambm props que a concesso das gratuidades seja acompa-
nhada da desonerao tributria da cadeia do transporte coletivo, nos moldes do Reitup.
Convm mencionar que a concesso de gratuidades dever impactar o nmero de via-
gens realizadas, seja pelo aumento dos deslocamentos seja pelo acrscimo de usurios,
gerando fortes presses oramentrias. Ademais, em cenrio de estagnao da oferta,
pode-se esperar a queda da qualidade dos servios, os quais j se encontram severamen-
te atingidos por esse grave problema.
No presente, as gratuidades no so financiadas com recursos oramentrios dos entes
federados, sendo, portanto, repassadas para o preo das tarifas, mediante autorizao
para reviso da estrutura tarifria do concessionrio, conforme prev o art. 35 da Lei
n 9.074, de 7 de julho de 1995. Apenas as cidades de So Paulo, Rio de Janeiro, Goinia
e Braslia financiam as gratuidades com recursos dos governos locais, que os repassam
para os operadores. Em So Paulo, os financiamentos oramentrios estadual e munici-
pal perfazem 20% dos custos de operao.
Por no serem previstas fontes de financiamento e por no haver requisitos de renda
para sua concesso, as gratuidades, em geral, so custeadas, ao final, pelos usurios pa-
gantes em sua grande maioria de baixa renda e pelos empregadores que fornecem
vale-transporte56, tornando-as regressivas e inquas. Esse subsdio cruzado gera, assim,
srias distores no financiamento do transporte coletivo. Clculos da NTU revelam
que o custo das gratuidades de cerca de R$ 4 bilhes por ano e seu impacto sobre as
tarifas de nibus de 20,8% (apud CARVALHO et al., 2013).
Frente a esse cenrio de aumento de custos (Ckm) e reduo do nmero de tarifas pagas
(IPKe) no sistema de transporte sobre pneus, tem-se verificado aumento das tarifas, o que
induz novas perdas de demanda, retroalimentando o ciclo vicioso que se forma em fun-
o da dependncia das camadas mais carentes da populao em relao ao transporte
pblico urbano e sua baixa capacidade de pagamento (CARVALHO et al., 2013, p. 11).
56 O vale-transporte, institudo pela Lei n 7.418, de 16 de dezembro de 1985, o valor do custeio dos desloca-
mentos casa-trabalho que exceder 6% do salrio base do trabalhador, o qual ser pago pelo empregador.
141
A metodologia do price cap estabelece que o reajuste de preos ser dado pela varia-
o de um ndice de preos qualquer menos um fator X, que incorpora estimativa
de aumento futuro da produtividade. O fator reflete, portanto, quanto o crescimento
da produtividade de um determinado setor excede o crescimento da produtividade do
restante da economia.
Mattos (2007) ensina que a escolha do ndice de preos fundamental e que tal ndice
deve ter elevada correlao com os custos da operadora, de modo a no comprometer
o equilbrio econmico-financeiro da empresa. Ressalta, porm, que ndices setoriais
podem ser manipulados pelas empresas do setor. Assim, sugere uma soluo interme-
diria: a escolha de um ndice correlacionado ao ndice de custos setorial. No setor de
telecomunicaes no Brasil, o ndice de preos utilizado o IGP-DI.
O fator X, por sua vez, pode ser traduzido em diversas frmulas, entre elas (BERSTEIN;
SAPPINGTON, 1999, apud MATTOS, 2007):
X = T Te + We W
57 A Lei 10.742, de 6 de outubro de 2003, instituiu a seguinte frmula de reajuste dos preos: Vpp = IPCA X
+ Y + Z; onde X um fator de produtividade do setor, Y um fator de ajuste de preos relativos e Z um
fator de concorrncia.
143
O incentivo para prover qualidade est diretamente relacionado com o tipo de bem ou
servio objeto da regulao. Caso a qualidade possa ser atestada antes de o consumidor
adquirir o produto ou servio os chamados bens de busca , o incentivo para aumen-
tar a qualidade, em razo da recompensa por meio do aumento de vendas, alto. Nesse
caso, o regulador pode separar os dois problemas de incentivo reduo de custos e au-
mento da qualidade por meio da regra de preos e do incentivo das vendas. Quando a
qualidade s observada depois do consumo, o que acontece com os denominados bens
de experincia, ofertar qualidade e reduzir custos estaro sempre em conflito.
No caso dos transportes, os usurios so capazes de atestar a qualidade do servio em
curtssimo perodo de tempo. Esse aprendizado rpido em funo tambm da alta
frequncia com que o servio comprado. Sendo assim, pode-se argumentar que a
prestao de servios de transporte um bem de busca. Por outro lado, para uma
determinada linha, em geral, a oferta do servio realizada por apenas um operador,
no havendo concorrncia. Por essa tica, a operao dos transportes se aproxima de
um bem de experincia. Nesse caso, os esquemas de incentivo de alto poder, como o
price cap, podem fazer decrescer a qualidade ofertada. Para impedir que isso acontea,
devem-se definir, em contrato, padres de qualidade mnima.
58 Esquemas intermedirios so descritos por Laffont e Tirole (1993) e Armstrong, Cowan e Vickers (1994),
apud Mattos (2007).
145
Compartilhamento de ganhos
Compartilhamento de receitas
haveria incentivos para o concessionrio aumentar sua produtividade, a qualidade dos ser-
vios e os investimentos. Os riscos seriam, portanto, alocados apenas ao poder concedente.
No obstante, a anlise dos contratos de concesso de rodovias no Brasil nos anos de
1995, 2007, 2009 e 2013, realizada por Mattos (2014), mostra que houve grandes avan-
os nos desenhos dos contratos de concesso de infraestrutura ao longo desse perodo,
os quais passaram a incorporar mecanismos para alocao de riscos entre concession-
rios e concedentes. Assim, parte dos riscos transferida para o concessionrio, o qual
ter incentivos para reduzir custos. Neste caso, ter-se-ia um esquema de incentivos de
alto poder, como o modelo de price cap.
A alocao de riscos em contratos de concesses vem sendo tratada em diversos dispositi-
vos legais. De acordo com a Lei n 8.987/1995 (Lei de Concesses), o EEFCC estabelece
que as tarifas podem ser reajustadas, alm do ajuste pela inflao, como resultado de
mudanas em impostos e taxas e das obrigaes do concessionrio e de outras mudanas
unilaterais realizadas pelo regulador. Por sua vez, o art. 65, II, d da Lei n 8.666/1993 (Lei
das Licitaes) define que o EEFCC pode ser deflagrado no caso de eventos imprevis-
veis ou eventos previsveis de consequncias incalculveis ou que retardem ou impeam
a execuo do contrato. Finalmente, a Lei das PPPs estabelece em seu art. 5, inciso III,
a transferncia da alocao de riscos, includas contingncias imprevistas relacionadas a
motivos de fora maior e casos fortuitos, para o contrato de concesso.
Neste ponto, convm mencionar que quanto mais completos forem os contratos, meno-
res sero as oportunidades para comportamentos oportunistas ou renegociaes ruins.
Assim, a incluso nos contratos da alocao de riscos entre os agentes impede reajustes
ou revises tarifrias que tentem majorar ou reduzir tarifas de forma espria por meio da
reviso do EEFCC. Assim, concessionrios e reguladores no podero demandar revises
de tarifas cuja motivao j tenha sido desenhada na distribuio de riscos entre ambos.
Riscos residuais, no previstos em contrato, so de responsabilidade do concessionrio.
Cabe destacar que todos os contratos de concesso de rodovias do governo federal ado-
taram o critrio de menor tarifa, a qual pode ser reajustada anualmente pela inflao e
revisada de acordo com fatores definidos em contrato, os quais influenciam o EEFCC.
No tocante ao Programa de Explorao Rodoviria (PER)59, Mattos (2014) aponta claros
incentivos para a realizao de investimentos, haja vista que, se no forem executados,
Esses recursos sustentam diferentes programas do Ministrio das Cidades, entre eles:
Programa de Infraestrutura para a Mobilidade Urbana (Pr-Mob), que conta com
recursos do FAT e financia intervenes virias em municpios de mais de 100 mil
habitantes;
Programa de Infraestrutura de Transporte e da Mobilidade Urbana (Pr-Transpor-
te), com recursos do FGTS e de fontes do BNDES, que financia a infraestrutura
do transporte coletivo;
Programa Mobilidade Urbana, que financia a melhoria da mobilidade urba-
na, prioriza os transportes no motorizados e coletivos e apoia a integrao e a
acessibilidade;
Programa Nacional de Acessibilidade Brasil Acessvel, que possui algumas aes
geridas pelo Ministrio das Cidades; e
Programa Brasileiro de Mobilidade por Bicicleta ou Bicicleta Brasil, que, entre
outras aes, contempla o fomento implementao de infraestrutura para o uso
da bicicleta.
O Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) engloba diversos programas ora-
mentrios. Em 2011, o PAC 2 Mobilidade Grandes Cidades agregou propostas de
mobilidade urbana que pretendiam utilizar PPPs. Seguiu-se, em 2012, o PAC 2 Mo-
bilidade Mdias Cidades, que beneficia municpios entre 250 mil e 700 mil habitantes,
no mbito do Pr-Transporte. Em seguida foi lanado o Pacto da Mobilidade Urbana,
que beneficiaria mais de cinquenta municpios, com apoio a obras, estudos e projetos.
Assim, a previso era de que seriam gastos R$ 143 bilhes em mobilidade urbana vindos
do OGU, estados e municpios, estatais e financiamentos onerosos , dos quais R$ 93 bi-
lhes estariam no mbito do PAC 2 e R$ 50 bilhes viriam do Pacto da Mobilidade Urbana.
Para a Copa do Mundo de 2014, seriam direcionados investimentos em 44 obras, totali-
zando R$ 37,6 bilhes, includos no total supramencionado. Segundo o Ministrio das
Cidades, at junho de 2014, apenas 21 dessas 44 obras tiveram financiamento contrata-
do, devido ao descumprimento da exigncia de apresentao de projeto de engenharia,
condio necessria para a liberao de recursos. Foram adicionadas, por outro lado,
sete obras virias de alcance muito menor ao redor dos estdios e que beneficiavam ape-
nas os seus usurios. Com essa nova configurao, os recursos previstos para essas obras
foram de R$ 11,6 bilhes, segundo a Matriz de Responsabilidades da Copa. Desse valor,
sabe-se que apenas uma parcela cerca de 60% foi efetivamente executada (INTER.
B CONSULTORIA INTERNACIONAL DE NEGCIOS, 2014).
Estudos Estratgicos
150 O desafio da mobilidade urbana
Restos a pagar
Valores pagos Total
pagos
60 Os nmeros entre parnteses referem-se aos cdigos dos respectivos programas oramentrios.
61 No PPA 2008/11, o principal programa de mobilidade do Ministrio das Cidades denominava-se Mobilidade
Urbana (9989). O programa apresentou 32 aes, sendo 11 delas consideradas aes de alocao li-
vre, que atendem a qualquer ente da federao, e 20 aes destinadas a objetos especficos, oriundas
de emendas parlamentares, segundo o relatrio de Auditoria Operacional sobre Mobilidade Urbana do
Tribunal de Contas da Unio (2011).
151
PPA 2012/15, com R$ 11,15 bilhes de reais distribudos ao longo de quatro anos, o que
equivale a 8,3% do total de recursos federais destinados ao desenvolvimento urbano por
intermdio do Ministrio das Cidades.
O programa Mobilidade Urbana e Trnsito aporta recursos do Oramento Geral da
Unio para a realizao de aes de quatro unidades oramentrias:
o prprio Ministrio das Cidades, que executa aes de apoio a projetos para siste-
mas de circulao no motorizada, projetos de acessibilidade, projetos de sistemas
integrados de transporte coletivo urbano e para a implantao de medidas de mo-
derao de trfego;
a Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU), por meio de projetos para a ex-
panso, modernizao, recuperao ou implantao de sistemas de trens urbanos;
a Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A. (Trensurb), com aes para
implantao de projetos de eficincia energtica do sistema de trens urbanos, para
a implantao do sistema de veculos sobre trilhos elevados e outras similares s
desenvolvidas pela CBTU;
o Fundo Nacional de Segurana e Educao do Trnsito (Funset), com aes para
fortalecimento do Sistema Nacional de Trnsito e de capacitao de seus profissio-
nais, publicidade, programas de educao para a cidadania no trnsito e fomento
a projetos destinados reduo de acidentes no trnsito.
A Tabela 15 mostra a execuo oramentria das 43 aes do programa mobilidade
urbana e transportes dessas unidades oramentrias, nos anos de 2012 a 2014:
Fonte: Oramento Geral da Unio, Consultoria de Oramento da Cmara dos Deputados (2014). Elaborao prpria.
[..] um desenho federativo que concentra recursos na Unio para serem alo-
cados a programas padronizados destinados a realidades locais muito hete-
rogneas e cuja implementao deve se dar por meio de estruturas subnacio-
nais que no apresentam, pois sequer participaram do processo decisrio, as
condies objetivas necessrias realizao das aes.
Os parcos valores pagos foram fortemente incrementados pelos valores dos anos anterio-
res, os denominados restos a pagar (RAP) 62. Os restos a pagar, inscritos em 2011 e pagos
em 2012, equivaleram a quase 63% do valor pago. No ano seguinte, os restos a pagar
inscritos em 2012 e executados em 2013 representaram 121% dos valores pagos naquele
ano, ao passo que, em 2014, os RAP corresponderam a quase 70% dos valores pagos.
Os recursos totais (valores pagos mais restos a pagar pagos) alocados para a mobilidade
urbana nos 3 anos estudados totalizaram R$ 1,7 bilho. Assim, os valores finais repre-
sentaram, em mdia, 25% das dotaes iniciais. O crescimento nominal dos valores
totais foi de 27%, de 2012 a 2013, e de quase 70%, de 2013 a 2014.63 Em termos reais, os
valores cresceram 20% e 59%, respectivamente.
Note-se que o crescimento dos valores pagos nos anos finais do perodo analisado
substancialmente maior do que no comeo do perodo, o que mostra a priorizao dos
gastos com mobilidade, apesar de modestos, em 2014, ano da Copa do Mundo. Como
j foi dito, esses gastos, em geral, circunscreveram-se a obras no entorno das arenas, com
reduzido impacto sobre a mobilidade urbana das cidades-sede. Obras de maior vulto,
que deixariam um verdadeiro legado para a populao das grandes cidades brasileiras,
no foram executadas.
62 Em 2012, os restos a pagar executados, como de praxe, foram inscritos em 2011, ltimo ano sob a gide
do PPA 2008-2011. Nesse perodo, as aes de mobilidade urbana estavam inscritas em trs programas
distintos: mobilidade (9989), trnsito (0660) e acessibilidade (1078).
63 Convm destacar que, enquanto as dotaes iniciais tiveram um incremento bem mais acelerado entre
2012 e 2013 (67%), os valores finais tiveram um crescimento bem inferior (27%), o que mostra o forte con-
tingenciamento de recursos para a mobilidade nesses anos. Contrariamente, essa tendncia revertida de
2013 a 2014, crescimento menor das dotaes iniciais (33%) e crescimento maior dos valores pagos (70%),
atestando, mais uma vez, o efeito Copa do Mundo.
153
Nos 3 anos estudados, das 43 aes oramentrias previstas, menos da metade (20
aes) so de expanso, recuperao ou criao de infraestrutura. As demais aes so
de apoio elaborao de projetos, de acessibilidade, de publicidade, de gesto e de
educao no trnsito. Desse total de 43 aes, consta que, em 2012, 12 aes tiveram
valores executados; em 2013, foram 11 aes; e, em 2014, apenas oito aes.
Verifica-se que a ao Apoio a Projetos de Sistemas de Transporte Coletivo Urbano foi a
que teve maior volume de recursos autorizados no OGU. De 2012 a 2014, essa ao repre-
sentou 62% (R$ 4,2 bilhes) do total dos recursos federais destinados mobilidade urbana
(R$ 6,8 bilhes de reais, como mencionado), o que denota a grande concentrao de
valores em apenas uma ao. No obstante, os valores pagos para a execuo dessa ao,
nesses 3 anos, foram de apenas R$ 480 milhes (11,3% do valor autorizado). Convm res-
saltar tambm que se trata de uma ao de planejamento do sistema de transporte coletivo
urbano, dando uma ideia da etapa em que se encontra esse setor, anterior realizao de
investimentos em infraestrutura, seja para sua manuteno, modernizao ou ampliao,
porm de crucial relevncia para a realizao das etapas seguintes.
As demais aes no mostram continuidade ao longo dos trs anos pesquisados. Assim,
aes relevantes em um ano so descontinuadas nos anos seguintes, como o caso da
ao Expanso e Melhoria da Malha Metroviria do Sistema de Trens Urbanos de Por-
to Alegre. Essa mesma situao acontece com outras aes de maior vulto como a de
Modernizao dos Sistemas de Trens Urbanos de Passageiros sob Gesto da CBTU
e a Implantao do Trecho Eldorado-Vilarinho do Sistema de Trens Urbanos de Belo
Horizonte. Por se tratarem de aes de longa maturao, a descontinuidade oramen-
tria pode revelar o trmino das obras ou dificuldades e ineficincia em suas execues.
Chama a ateno que a ao Capacitao de Profissionais do Sistema Nacional de
Trnsito no recebeu nenhum recurso federal nos anos de 2013 e 2014. Por sua vez,
a ao Informaes do Sistema Nacional de Trnsito, de grande importncia para o
planejamento e a tomada de decises de mobilidade urbana, que, em 2012, recebeu
R$ 73,3 milhes, foi descontinuada nos anos seguintes.
Por seu turno, o Apoio ao Fortalecimento Institucional do Sistema Nacional de Trnsito
que, em 2012, no tinha dotao inicial de recursos expressiva, ganhou relevncia nos
anos de 2013 e 2014, passando de R$ 1 milho previsto no primeiro ano pesquisado
para R$ 128 milhes e R$ 126 milhes nos anos seguintes. A execuo oramentria,
entretanto, foi nula em 2012 e representou apenas 64% e 48% de sua dotao inicial nos
anos de 2013 e 2014, respectivamente.
Estudos Estratgicos
154 O desafio da mobilidade urbana
Fonte
Total
Ano FGTS BNDES No determinada
2008 - - - -
Observe-se que 80,7% dos R$ 56,58 bilhes direcionados para a mobilidade urbana o
equivalente a R$ 45,6 bilhes foram oriundos do FGTS e 11,0% do BNDES66.
66 Alm do FAT, as fontes de recursos do BNDES so: o Fundo de Garantia Exportao (FGE); o Fundo
Garantidor para Investimento (FGI), o Fundo Nacional do Desenvolvimento (FNI), o Fundo Nacional sobre
Mudana do Clima (FNMC), o Fundo Setorial do Audiovisual (FSA), o Fundo PIS-Pasep e o Fundo para o
Desenvolvimento Tecnolgico das Telecomunicaes (Funttel).
Estudos Estratgicos
156 O desafio da mobilidade urbana
5. FEDERALISMO COOPERATIVO
E MOBILIDADE URBANA
5.1 A UNIO E A COOPERAO FEDERATIVA
Como descrito na Seo 2.2, os diferentes nveis dos entes federados tm tarefas a
cumprir no que se refere ao desenvolvimento urbano e mobilidade urbana, por pre-
viso da prpria Constituio Federal. Essas tarefas devero ser realizadas segundo a
perspectiva do federalismo cooperativo, que estrutura a federao brasileira. Alm das
atribuies de cada esfera da federao, h competncias concorrentes, competncias
comuns e delegao de competncias e, sobretudo, cooperao esperada entre os n-
veis de governo. No federalismo cooperativo, entende-se que o processo governamen-
tal no pode mais ser visualizado como produto da atuao isolada de trs distintos
nveis de governo. [...] A competio intergovernamental cede espao cooperao
(BRASILEIRO, 1974, p. 87).
Nesse contexto, em auditoria realizada em 2014, com o objetivo de avaliar a governan-
a da poltica pblica de mobilidade urbana no tocante coordenao e coerncia,
entre outros aspectos, o Tribunal de Contas da Unio (TCU) considerou que o esfor-
o cooperativo entre as esferas de governo insuficiente para a adequada implementa-
o dessa poltica (TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO, 2015). O TCU apontou
o desalinhamento entre as estratgias e as operaes dos entes federados na poltica
de mobilidade urbana, a desarticulao na elaborao dos planos e projetos e a falta
de coordenao na gesto da poltica local de mobilidade urbana, especialmente nas
regies metropolitanas.
Do ponto de vista normativo, convm destacar o papel da Unio na coordenao da
poltica nacional de mobilidade urbana. A alnea c do inciso III do art. 27 da Lei
n 10.683, de 28 de maio de 2003, que dispe sobre a organizao do Poder Executivo
federal, estabelece que cabe ao Ministrio das Cidades a:
O Brasil tem 5.570 municpios, com realidades bastante diferenciadas. Nesse conjunto,
31% tm mais de 20 mil habitantes, os quais, somados aos demais municpios que se
enquadram em outros critrios previstos no Estatuto da Cidade, perfazem um total de
aproximadamente 3 mil municpios legalmente obrigados a elaborar o plano diretor e,
por conseguinte, de acordo com a Lei de Mobilidade Urbana, o plano de mobilidade ur-
bana. Esses municpios tm caractersticas muito distintas em termos socioeconmicos
e, em sua maioria, apresentam dificuldade de gerar renda suficiente para custear suas
despesas (SOUZA, 1996). Nesse quadro, o papel da Unio determinante no apenas
na mobilidade urbana, mas nas polticas pblicas em geral (ARRETCHE, 2010). Cabe
159
dizer que a atuao do governo federal nessa linha vai alm do repasse de recursos e
envolve o estabelecimento das diretrizes e das regras que se fizerem necessrias.
Independentemente da atuao da Unio, no h como trabalhar a mobilidade ur-
bana sem um esforo de cooperao entre os entes federados, abrangendo a tica
intermunicipal e tambm a relao entre os estados e municpios. O resgate do gover-
no estadual como propulsor de polticas pblicas um desafio que se impe ao Pas
(MONTEIRO NETO, 2013).
Na sequncia, sero analisados dois assuntos relevantes para a aplicao do federalismo
cooperativo na mobilidade urbana: os instrumentos formais de cooperao, principal-
mente os consrcios pblicos, e a governana metropolitana.
Diferentemente dos convnios, em que os acordos podem ser firmados entre entidades
pblicas de qualquer espcie, envolvendo diferentes entes federados, para realizao de
objetivos de interesse comum, os consrcios eram acordos entre entidades sempre da
mesma espcie. Com a Lei n 11.107/2005, Unio, Estados, Distrito Federal e Muni-
cpios passaram a poder se associar por meio de consrcios pblicos para a realizao
de objetivos de interesse comum. Cabe salientar que a Unio somente participar de
consrcios pblicos em que tambm faam parte todos os Estados em cujos territrios
estejam situados os municpios consorciados.
A Lei n 11.107/2005 estabeleceu que o consrcio pblico poder se constituir como
associao pblica ou pessoa jurdica de direito privado. Foi atribudo ao consrcio p-
blico o carter de pessoa jurdica de direito pblico, tornando mais difcil para um dos
partcipes a denncia do acordo, assim como a recusa em participar efetivamente ou
em aportar recursos financeiros (LINHARES et al., 2012, p. 42).
Ademais, a mesma Lei restringe o raio de ao do consrcio dotado de personalidade
jurdica de direito privado, ao impor a observao de normas de direto pblico, no
que concerne realizao de licitao, celebrao de contratos, prestao de contas e
admisso de pessoal, que ser regida pela Consolidao das Leis do Trabalho (CLT).
Prev, ainda, que a gesto financeira e oramentria dessas parcerias dever se realizar
em conformidade com os pressupostos da responsabilidade fiscal.
O objetivo da Lei n 11.107/2005 instrumentalizar os consrcios pblicos para que
se tornem mecanismos capazes de ampliar a oferta de servios, melhorar o acesso da
populao a esses servios e aes, propiciar maior articulao poltica entre as localida-
des consorciadas e promover investimentos em infraestrutura, equipamentos e insumos.
Mais uma vez, na prtica, o que se observa que, apesar dos benefcios aos usurios de
servios prestados por meio de consorciamento, pode haver situaes em que os mu-
nicpios decidam abandonar as parcerias, mesmo que essa atitude v de encontro aos
termos contratuais dos consrcios. Portanto, a viabilidade dessas associaes, no longo
prazo, depende da confiana mtua entre os entes federados partcipes. Considerando
que a participao implica o aporte de recursos muitas vezes vultosos e a complexidade
do processo poltico de construo de parcerias, a manuteno desse equilbrio pode se
tornar invivel.
Alm do risco representado pelo comprometimento financeiro, a fragilidade dos con-
srcios pode se manifestar na esfera poltica. A percepo, por parte dos prefeitos, de
que o usufruto dos benefcios advindos do consrcio poderia ser parcialmente mantido
sem sua adeso financeira (comportamento free rider ou carona), pode gerar a insol-
vncia da associao e a quebra do pacto entre as partes. Como regra, o sucesso e a sus-
161
inclusive sua administrao indireta, para com o consrcio pblico. Entre as clusulas
que devero constar do contrato, destacam-se as que estabelecem penalidades no caso
de inadimplncia em relao aos encargos transferidos.
No tocante ao contrato de rateio, o objetivo ntido da Lei garantir que os membros
de consrcios no interrompam o fluxo de recursos destinados a custear as suas despe-
sas. Com esse propsito, estabelece salvaguardas a fim de reduzir as possibilidades de
descumprimento do contrato de rateio. Assim, obriga o ente consorciado a consignar,
em sua lei oramentria ou em crditos adicionais, dotaes suficientes para suportar
as despesas assumidas pelo consrcio, sob pena de ser excludo da parceria. Pretende
garantir, dessa forma, o repasse de quotas pelos membros.
H de se considerar, entretanto, que essa garantia por tempo limitado, restrito ao pra-
zo de vigncia das dotaes oramentrias vinculadas s aes consorciadas, ao passo
que as aes consorciadas so, em geral, de carter permanente. Como resultado, pode
haver descompasso entre a durao das despesas assumidas pela parceria e a tentativa
de garantir seu financiamento. Alm disso, convm mencionar o carter autorizativo, e
no impositivo, do oramento no Brasil. Assim, a existncia de dotao no oramento
no garante o repasse efetivo de recursos ao consrcio.
Conclui-se, portanto, que, apesar de o contrato de rateio representar um avano, no
mdio e longo prazos o problema de sustentabilidade dos consrcios fica pendente
de soluo. As medidas estabelecidas pela Lei n 11.107/2005 so passos importan-
tes, porm podem no ser suficientes para assegurar a sustentabilidade da parceria
interfederativa.
A penalidade estabelecida para os entes que no consignarem as dotaes necessrias
para a assuno de despesas do consrcio tambm merece anlise mais detida. A exclu-
so do consrcio, em certos casos, pode representar uma punio espria.
No caso dos transportes, a excluso de um ente do consrcio pode transformar uma
punio em vantagem para o gestor inadimplente. Mesmo no contribuindo financeira-
mente para o financiamento do setor, difcil excluir o municpio inadimplente da pres-
tao dos servios e, mesmo que fosse possvel, no seria adequado punir a populao.
Consequentemente, a populao do municpio inadimplente continua a usufruir os
servios consorciados sem, contudo, contribuir financeiramente para sua manuteno.
A ocorrncia desse comportamento free rider torna o consrcio vulnervel e comprome-
te seu funcionamento.
Nesses casos, pode-se pensar na introduo de um regulador ou juiz a Unio, o
estado ou rbitro definido pelas partes no ato de formalizao do consrcio , que adote
uma punio crvel a ser aplicada aos membros que decidam agir contrariamente aos
interesses da associao. A Lei no criou esse mecanismo, deixando a definio das
163
punies para os contratos de programa. Considera-se que deixar essa tarefa para o
contrato de programa significa correr o risco de que tal contrato preveja uma punio
no crvel, o que diminuiria as chances de sucesso da parceria.
Convm observar que j existem, em lei, punies a municpios inadimplentes por
meio da reteno de transferncias. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) prev a
reteno dessas transferncias voluntrias para os entes que no reconduzirem suas d-
vidas aos limites estipulados. Alm disso, nos contratos de renegociao das dvidas dos
estados est prevista a possibilidade de reteno do Fundo de Participao dos Munic-
pios (FPM) e Fundo de Participao dos Estados (FPE).
A seguir, ser abordada a questo metropolitana, tema em que a necessidade da aplica-
o do princpio do federalismo cooperativo ganha destaque.
Deve ser colocado em relevo que, aps 1988, vem ocorrendo a delimitao e forma-
lizao de grande nmero de regies metropolitanas mediante leis complementares
estaduais. Em vrios casos, as unidades regionais criadas no preenchem os requisitos
tcnicos de uma regio metropolitana, isto , no tm porte nem rea de influncia que
caracterize uma metrpole (ARAJO; FERNANDES, 2014).
No estudo mais recente do Ipea (FIRKOWSKI, 2013, p. 37), so mencionadas
51 regies metropolitanas, mas analisadas apenas 12, quais sejam aquelas que tm
cidade-polo com influncia em escala metropolitana segundo o estudo Rede de In-
fluncia das Cidades Regic (INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E
ESTATSTICA, 2008).
O Censo 2010 trabalhou com 36 regies metropolitanas68, a saber:
na regio Norte (trs): Manaus (AM); Belm (PA); Macap (AP);
na regio Nordeste (doze): So Lus (MA); Sudoeste Maranhense (MA); Fortaleza
(CE); Cariri (CE); Natal (RN); Joo Pessoa (PB); Campina Grande (PB); Recife
(PE); Macei (AL); Agreste (AL); Aracaju (SE); Salvador (BA);
na regio Centro-Oeste (duas): Vale do Rio Cuiab (MT); Goinia (GO);
na regio Sul (doze): Curitiba (PR); Londrina (PR); Maring (PR); Florianpolis
(SC); Carbonfera (SC); Chapec (SC); Foz do Itaja (SC); Lajes (SC); Norte/
Nordeste Catarinense (SC); Tubaro (SC); Vale do Itaja (SC); Porto Alegre (RS);
na regio Sudeste (sete): Belo Horizonte (MG); Vale do Ao (MG); Grande Vitria
(ES); Rio de Janeiro (RJ); So Paulo (SP); Baixada Santista (SP); Campinas (SP).
Alm dessas regies metropolitanas, o Censo 2010 considera as trs regies integradas
de desenvolvimento (Rides) com caractersticas urbanas criadas pela Unio Ride do
DF e Entorno; Ride Petrolina/Juazeiro e Ride da Grande Teresina69. Essa lista de regi-
es metropolitanas e Rides urbanas consideradas pelo IBGE reunia 89.130.667 habitan-
tes em 2010 (46,7% da populao total do Pas).
68 Ver Tabela 5.1.1 nos Resultados do Universo do Censo Demogrfico 2010. Disponvel em: http://www.ibge.
gov.br/home/estatistica/populacao/censo2010/caracteristicas_da_populacao/caracteristicas_da_popu-
lacao_tab_rm_zip_xls.shtm. Acesso em: 15 jun. 2015.
69 A criao da Ride do DF e Entorno foi autorizada pela Lei Complementar (federal) n94/1998 e formalizada
pelo Decreto (federal) n 2.710/1998. Atualmente, aplica-se a essa Ride o Decreto (federal) n 7.469/2011.
A criao da Ride da Grande Teresina foi autorizada pela Lei Complementar (federal) n 112/2001 e for-
malizada pelo Decreto (federal) n 4.367/2002. A criao da Ride Juazeiro/Petrolina foi autorizada pela Lei
Complementar (federal) n 113/2001 e formalizada pelo Decreto (federal) n 4.366/2002.
167
Estado N de RMs
REGIO NORTE
Amap 1
Amazonas 1
Par 2
Roraima 3
Tocantins 2
REGIO NORDESTE
Alagoas 9
Bahia 2
Cear 2
Maranho 2
Estudos Estratgicos
168 O desafio da mobilidade urbana
Estado N de RMs
Paraba 12
Pernambuco 1
Sergipe 1
REGIO CENTRO-OESTE
Gois 1
Mato Grosso 1
REGIO SUL
Paran 8
Santa Catarina 11
REGIO SUDESTE
Esprito Santo 1
Minas Gerais 2
Rio de Janeiro 1
So Paulo 5
TOTAL 71
70 Ver: http://www.bde.pe.gov.br/visualizacao/Visualizacao_formato2.aspx?CodInformacao=798&Cod=1.
Acesso em: 15 jun. 2015.
71 Ver o 2 do art. 1 da Lei n 14.532/2011.
72 No foi encontrada lei complementar estadual com esse contedo no banco de dados de legislao da
Assembleia Legislativa do Estado de Pernambuco. Disponvel em: http://legis.alepe.pe.gov.br/. Acesso
em: 30 maio 2015.
169
consrcio pblico73. Pedroso e Lima Neto (2013, p. 201) salientam que a Lei dos Con-
srcios Pblicos possibilita que arranjos institucionais especficos possam ser criados
com o objetivo claro de permitir que os servios pblicos de interesse comum, como o
transporte pblico, possam ser realizados de forma conjunta.
No obstante os avanos trazidos pela Lei dos Consrcios Pblicos, cumpre perceber
que a formalizao de um consrcio, por si s, no resolve as dificuldades de governan-
a complexa inerentes a regies metropolitanas e outras aglomeraes urbanas. Ou
seja, os consrcios pblicos so uma ferramenta sem dvida relevante, mas no podem
ser assumidos como panaceia, at mesmo pelos problemas apontados na Seo 5.2.
Aps a edio da Lei dos Consrcios Pblicos, foi constitudo, por meio da Lei Estadual
n 13.461, de 9 de junho de 2008, o Consrcio de Transportes da Regio Metropolitana
do Recife, com o objetivo de gerir o Sistema de Transporte Pblico de Passageiros da
Regio Metropolitana de Recife. Foi o primeiro consrcio intergovernamental de m-
bito metropolitano do Pas. A criao do Consrcio Grande Recife foi conduzida pelo
governo de Pernambuco, de forma a compartilhar a responsabilidade da gesto do sis-
tema de transporte metropolitano com os demais municpios da regio metropolitana.
Convm destacar, por oportuno, que esse consrcio no abarca a gesto da mobilidade
urbana em seus aspectos relacionados ao desenvolvimento urbano uso, parcelamento
e ocupao do solo urbano e gesto ambiental, entre outras questes.
Segundo Best (2011), o principal obstculo participao dos municpios no consr-
cio foi a diviso de poder/quotas acionrias entre o Estado e os catorze municpios
integrantes da regio metropolitana, os quais argumentavam que era necessrio ava-
liar quais seriam os ganhos polticos e financeiros que teriam ao ingressar e repassar a
gesto do sistema municipal de transportes ao Consrcio. At o momento, somente
Pernambuco, Recife e Olinda aderiram.
A participao de cada ente federado nesse consrcio foi, em princpio, determinada em
proporo ao nmero de viagens de nibus de cada um no total de viagens geradas na
regio metropolitana. As viagens intermunicipais cuja prestao era, at 2009, exclusi-
vidade do estado foram de cerca de 1,1 milho, representando em torno de 45% do to-
tal de viagens da regio metropolitana. Segundo a regra, essa deveria ser a participao
acionria do estado no consrcio. No entanto, para atender demanda dos municpios,
Pernambuco abriu mo de 5% de sua participao acionria, passando a deter 40%.
A cidade do Recife ficou com 35% das aes e os 25% restantes foram divididos entre
os demais municpios. Apesar da reduo da participao do estado e da capital, esses
entes ainda possuam poder de veto das aes do consrcio.
Outro tipo de quota estabelecido pelo Consrcio Grande Recife foram as quotas de
participao financeiras, de forma proporcional ao oramento de cada municpio da
regio metropolitana e definidas no Contrato de Rateio. Atualmente, a participao de
Recife de 35%, de Olinda, 7,43%, e de Pernambuco, 57,57%.
De acordo com Best (2011), a ausncia de recursos humanos no rgo gestor do consr-
cio para dar apoio tcnico aos municpios um fator que dificulta a ampliao das aes
do Consrcio Grande Recife. Em linhas gerais, o estudo aponta que o equilbrio entre
a autonomia e a interdependncia o grande desafio nas relaes intergovernamentais
e para a promoo de uma governana metropolitana cooperativa.
Outra experincia a do Consrcio da Rede Metropolitana de Transportes Coletivos
(RMTC) de Goinia. Como no caso de Recife, o consrcio tambm se restringe ges-
to dos transportes, no abrangendo, assim, a gesto mais ampla da mobilidade urbana.
Deve-se compreender que a gesto integrada do transporte coletivo entre os municpios
no suficiente. Em uma aglomerao urbana, os vnculos funcionais entre os diferen-
tes municpios geram a necessidade de planejamento urbano integrado. As atividades
socioeconmicas realizadas em um municpio tm reflexos em outros. A instalao
de um novo polo industrial, por exemplo, gerar movimentao de trabalhadores que
habitam em municpios vizinhos. A implantao de um conjunto habitacional de porte
tambm produz efeitos similares. Vrios outros exemplos poderiam ser aqui listados.
Na Lei n 12.587/2012 (Lei de Mobilidade Urbana), h referncia poltica tarifria de
transporte coletivo como instrumento da poltica de ocupao equilibrada da cidade
de acordo com o plano metropolitano (art. 8, inciso III), e previso de que a Unio
fomente a implantao de projetos de transporte pblico coletivo de grande e mdia
capacidade nas aglomeraes urbanas e nas regies metropolitanas (art. 16, inciso IV).
Tambm se preveem, de forma mais ampla, aes coordenadas e integradas entre mu-
nicpios e estados em reas conurbadas, aglomeraes urbanas e regies metropolitanas
destinadas a polticas comuns de mobilidade urbana (art. 16, 1).
A necessidade de planejamento integrado nas regies metropolitanas e outras aglome-
raes urbanas foi objeto de ateno nos debates da Lei n 13.089/2015 (Estatuto da
Metrpole), assunto abordado a seguir.
6. PRINCIPAIS DESAFIOS E
ALTERNATIVAS PARA A
MOBILIDADE URBANA NO PAS
Neste Captulo, a partir do levantamento apresentado at agora, so debatidos os prin-
cipais aspectos considerados relevantes para solucionar os problemas de mobilidade ur-
bana no Pas: a integrao das polticas pblicas; a priorizao do transporte coletivo;
fontes de financiamento; gratuidade e tarifas sociais no transporte coletivo; e novas
tecnologias aplicveis mobilidade urbana.
Tem-se de caminhar de uma preocupao quase exclusiva com a gesto dos desloca-
mentos das pessoas para as perspectivas da acessibilidade e do planejamento urbano.
Mais do que geridos, os deslocamentos devem ser evitados, com a desconcentrao dos
polos de emprego, a adoo de medidas como o teletrabalho, o ensino distncia e ou-
tras que so viabilizadas pelas novas tecnologias de informao. Mesmo que essas novas
ferramentas no sejam capazes de resolver os problemas associados aos deslocamentos
das pessoas, elas com certeza podem minor-los.
A complexidade que marca as polticas pblicas no mundo contemporneo leva cons-
tituio dos subsistemas especializados em polticas pblicas determinadas e, ao mesmo
tempo, sua interligao em reas de atuao conjunta (ARAJO, 2013, p. 55). Isso se
aplica claramente mobilidade urbana.
A necessidade de ampliao de horizontes no diz respeito apenas ao grupo que atua
mais diretamente em mobilidade urbana. Tomando-se como exemplo o Programa Mi-
nha Casa, Minha Vida (PMCMV), criado em 2009 com o status de principal inicia-
tiva do governo federal na poltica habitacional, constata-se que tem sido frequente a
implantao de conjuntos habitacionais nas periferias urbanas. Se as glebas vazias com
preos mais acessveis nas reas mais afastadas do centro urbano, por um lado, auxiliam
a reduzir o valor do imvel a ser financiado e, assim, potencializam a produo de maior
nmero de moradias, por outro lado, geram uma srie de problemas para os desloca-
mentos das famlias que nelas iro morar. O PMCMV, portanto, tem efeitos negativos
do ponto de vista da mobilidade urbana, e isso no parece ter sido devidamente consi-
derado na concepo desse programa, pelo grupo que atua em poltica habitacional.
No so apenas as polticas pblicas integrantes do campo do desenvolvimento urbano
que necessitam estar inter-relacionadas. Impe-se compatibilizar outras polticas com
reflexos nesse campo, a exemplo da deciso controversa do governo federal de reduzir
o IPI para os carros individuais, conforme assinalado na Subseo 2.3.6. Embora a me-
dida impulsione as atividades econmicas vinculadas indstria automobilstica, con-
tribui para o aumento do nmero de veculos individuais em circulao e desestimula
a opo pelo transporte coletivo, impactando a mobilidade urbana de forma incisiva,
alm de poluir os ncleos urbanos, com impactos sobre o meio ambiente e a sade da
populao, especialmente no cenrio em que praticamente no realizada a inspeo
veicular, comentado no Captulo 3.
A viso mais integradora deve estar presente, tambm, na organizao dos rgos go-
vernamentais. O Ministrio das Cidades, por exemplo, consolida em sua estrutura
administrativa a diviso nos subgrupos que atuam historicamente na questo urbana.
Como dito anteriormente, tem quatro secretarias: Secretaria Nacional de Habitao;
Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental; Secretaria Nacional de Transporte e da
Mobilidade Urbana (Semob); e Secretaria Nacional de Programas Urbanos.
179
No obstante a Semob j incorporar em sua denominao, desde a sua criao pelo De-
creto n 4.665/2003, o conceito de mobilidade urbana, podem-se lanar alguns pontos
para reflexo, como: (i) A constituio de uma secretaria especfica para a mobilidade
urbana no refora o carter setorial do rgo, dificultando que seja ultrapassada, no
apenas no discurso, mas tambm nas aes concretas, a viso centrada no transporte
urbano?; (ii) Como compatibilizar a atuao da Secretaria de Habitao e da Semob?;
(iii) Como compatibilizar a atuao da Secretaria de Programas Urbanos e da Semob?;
e (iv) Como se justifica uma secretaria especfica para programas urbanos, se tudo o que
o Ministrio das Cidades faz, em tese, pode ser qualificado como tal?
Cumpre perceber que o Ministrio das Cidades poderia ter sido organizado segundo
uma estrutura bem distinta da que reproduz os subsistemas temticos inclusos no sub-
sistema mais amplo do desenvolvimento urbano. Alternativamente, as secretarias pode-
riam ser estruturadas conforme os diferentes portes das cidades, viabilizando a ateno
diferenciada para municpios de pequeno, mdio e grande porte (assim considerados
em razo da populao) e, tambm, para as regies metropolitanas.
Se a reorganizao do Ministrio das Cidades, aps mais de uma dcada, no medida
simples, pelo menos necessitariam ser reavaliados os programas desenvolvidos por cada
uma das atuais secretarias, tendo em vista a sua integrao. No admissvel que, interna-
mente a um nico ministrio, haja aes que colidem umas com as outras, como ocorre
no caso dos assentamentos do PMCMV que geram problemas de mobilidade urbana.
A Lei n 10.257/2001 (Estatuto da Cidade) estabelece em seu art. 2, inciso I, que o di-
reito a cidades sustentveis engloba o direito terra urbana, moradia, ao saneamento
ambiental, infraestrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e
ao lazer, para a gerao presente e as futuras. A principal lei federal no campo do direito
urbanstico, portanto, j pede a viso integradora para o enfrentamento dos problemas
urbanos. Cumpra-se a lei.
Dessa maneira, fica clara a inteno de se implementarem no Pas aes para a priori-
zao do transporte coletivo e do no motorizado, como vrtice da Poltica Nacional de
Mobilidade Urbana.
O Ministrio das Cidades, por meio da Semob, o responsvel pela gesto de aes e de
programas voltados efetivao dessa diretriz, tais como: PAC 2 Mobilidade Mdias
Cidades, PAC 2 Mobilidade Grandes Cidades, PAC 2 Pavimentao e Qualificao
de Vias Urbanas 2 Etapa, PAC 2 Pavimentao e Qualificao de Vias Urbanas
3 Etapa, Pr-Transporte, Bicicleta Brasil, Brasil Acessvel, Programa Mobilidade Urba-
na e Pr-Mob.
Entre esses programas, destaca-se o Programa Mobilidade Urbana, responsvel pela
promoo da articulao das polticas de transporte, trnsito e acessibilidade. Com ele,
o Ministrio das Cidades pretende proporcionar o acesso amplo e democrtico ao es-
pao urbano, de forma segura, sustentvel e socialmente inclusiva. Por isso, prioriza os
sistemas de transportes coletivos, os meios no motorizados para pedestres e ciclistas, a
integrao entre as diversas modalidades de transportes, bem como a implementao
da acessibilidade universal para garantir a mobilidade de idosos, pessoas com deficin-
cia ou restrio de mobilidade.
A inteno buscar a melhoria da qualidade de vida nas cidades, com a valorizao do
direito circulao para todos os cidados, bem como a reduo dos efeitos negativos
descritos no Captulo 3.
O Programa Mobilidade Urbana composto das seguintes aes (MINISTRIO DAS
CIDADES, [s.d.]):
apoio a projetos de corredores estruturais de transporte coletivo;
apoio elaborao de projetos de sistemas integrados de transporte coletivo urbano;
apoio a projetos de sistemas de circulao no motorizados;
apoio elaborao de projetos da rede estrutural metroferroviria integrada de
Porto Alegre (RS);
apoio elaborao de projetos da rede estrutural metroferroviria integrada do Rio
de Janeiro (RJ);
apoio a projetos de urbanizao de reas lindeiras de corredores ferrovirios;
apoio aplicao de tecnologias adequadas para a melhoria da qualidade e da
produtividade da circulao urbana;
apoioa projetosde revitalizao deramais ferrovirios ociosos para o transporte
de passageiros; e
181
no Pas nos ltimos anos. Os tcnicos afirmam que esse quadro se origina da elevao
do poder aquisitivo da populao, bem como das deficincias do transporte pblico.
Outro fator consiste no apoio crescente do governo federal para aquisio de veculos
individuais, como isenes de impostos e facilidades financeiras. Estima-se que, nessas
condies, as frotas de automveis e motos devero dobrar at 2025.
Nas respostas a ofcios e questionrios enviados Semob, foi constatado que, apesar
de o governo federal ter, como atribuio legal, o desenvolvimento de uma poltica de
priorizao do transporte pblico coletivo e do transporte individual no motorizado,
no h ainda qualquer resultado real que comprove que o uso do transporte individual
motorizado tenha sido reduzido.
Foi detectado que no se encontraram instrumentos para mitigar o desalinhamento
entre a poltica pblica de mobilidade urbana e outras polticas pblicas, tais como
estudos das externalidades causadas pelo transporte individual motorizado e fruns de
articulao.
Com isso, houve reduo da participao do transporte pblico coletivo e do individual
no motorizado na matriz de distribuio dos modais de transporte e, ao mesmo tempo,
crescimento da participao do transporte individual motorizado com todas as externa-
lidades dele decorrentes.
Alm disso, geraram-se custos sociais, como aumento dos engarrafamentos, do consu-
mo de combustveis e da emisso de poluentes, o que ocasiona danos sade e ao meio
ambiente, bem como aumento do nmero de acidentes de trnsito e continuidade da
cultura de utilizao do transporte individual motorizado.
Para reverter o quadro descrito, o TCU destaca, entre as recomendaes, o estabele-
cimento de instrumentos para o alinhamento da poltica de mobilidade urbana com
outras polticas pblicas, de maneira a priorizar os modos de transportes no motoriza-
dos sobre os motorizados e os servios de transporte pblico coletivo sobre o transporte
individual motorizado. Com isso, espera-se mitigar os efeitos de outras polticas sobre a
poltica de mobilidade urbana.
Como concluso dessa auditoria, percebe-se no ser o Ministrio das Cidades o ni-
co responsvel pelas aes; assim, devem ser includas outras entidades, como Casa
Civil e Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), nas medidas a
serem efetivadas.
Registra-se, no documento do TCU, que a priorizao do transporte coletivo e do
no motorizado s pode acontecer caso existam aes eficientes de desestmulo ao
uso do veculo particular, pois bastante complicado modificar o hbito de uso do
transporte individual. Considera-se que o Estado responsvel por implementar
183
polticas pblicas que objetivem escolhas conscientes por parte da populao em prol
da mobilidade urbana, uma vez que o desenvolvimento sustentvel das cidades, nas
dimenses socioeconmicas e ambientais, um dos princpios da Poltica Nacional
de Mobilidade Urbana.
O crescimento do nmero de veculos novos no responde isoladamente pelos proble-
mas de mobilidade. O diferencial de alguns pases desenvolvidos o modo consciente
e racional do uso do veculo privado, pois o transporte pblico melhor e existem edu-
cao e polticas voltadas para a democratizao do espao pblico. Portanto, a questo
no colocar a compra de veculos como o problema central, e sim o uso do transporte
motorizado individual sem a reflexo do seu impacto no mbito coletivo. No Brasil, h
falta de educao para a mobilidade urbana, o que requer um trabalho de conscientiza-
o, pois so poucas as polticas pblicas que tm efeito na mudana comportamental
nesse campo. (VASCONCELLOS, 2013a, p. 20).
Bogot
uma maior integrao entre aspectos vinculados a transportes e uso do espao urbano.
Isso gerou valorizao de reas degradadas da cidade e melhorou a qualidade de vida
de seus moradores.
Portanto, a efetiva priorizao do transporte coletivo em relao ao uso do carro par-
ticular conseguiu controlar congestionamentos e conflitos de trfego, e contribuiu de
maneira significativa para o sucesso do projeto.
Londres
Londres dispe de uma rede extensa e integrada de transporte pblico coletivo, com a
oferta de vrios modais: metr, VLT, telefrico, barcos e overground (trem de superfcie).
Assim, a cidade tem mostrado um programa de mobilidade bastante consolidado e difun-
dido, o qual consta de diversas estratgias. Entre elas, destacam-se as expostas a seguir.
Campanhas de conscientizao sobre viagens (travel awareness campaigns) trata-
-se de campanhas, produzidas durante todo o ano, com o objetivo de difundir o
transporte sustentvel e conscientizar a populao a respeito dele. Muitas delas
incentivam as pessoas a deixarem o carro em casa.
Ciclismo e caminhada (Cycling and walking) h incentivos para programas que
estimulam modos de transporte no motorizados, pois estes so peas vitais para a
integrao de sistemas de transporte sustentveis.
Pedgio urbano (Congestion charging) um tipo de pedgio usado para rever-
ter o uso e os impactos gerados em vias congestionadas, como forma de com-
pensao financeira sociedade. Foi implantado na rea central de Londres,
em 2003, de modo tambm a incentivar o uso de outros modos de transporte,
proporcionando ruas mais seguras e eficientes para seus usurios. O dinheiro
obtido com o pedgio destinado para investimentos no transporte pblico. O
programa de pedgio urbano tem gerado diversas discusses e polmicas. En-
tretanto, como o primeiro em uma das principais cidades europeias, pode ser
considerado um caso de sucesso e uma forma de mostrar, para outros pases, que
o pedgio urbano pode ser politicamente vivel.
nibus e tramway grtis para menores de dezesseis anos (free bus and tram travel
for under-16s) garantia de passagens grtis para menores de dezesseis anos, na
rea da Grande Londres, em nibus e VLT. Dessa maneira, os pais no precisam
usar seus carros para transportar os filhos.
Dirija de outra maneira (Drive another way) nesse programa, esto includas estra-
tgias para os casos em que o carro seja realmente indispensvel aos deslocamentos
dirios. So iniciativas que incluem, entre outras: Compartilhamento de carro
Estudos Estratgicos
186 O desafio da mobilidade urbana
(Car pooling), Clube do carro (Car sharing), Combustvel limpo (Green fuel),
Planos de viagem (Travel plans) e Varejo e lazer (Retail and leisure). A medida
Varejo e lazer bastante interessante, pois prope promover a aglutinao de lo-
cais para trabalho, lazer e servios em centros alternativos, incluindo estmulo
caminhada e ao uso da bicicleta e do transporte pblico.
Quando se faz comparao entre Londres e Bogot, percebe-se que so usadas diferen-
tes intervenes com vistas a solucionar a questo do deslocamento urbano. Apesar de
haver maior maturidade quanto s estratgias em Londres, fica claro que, em ambos os
casos, os aspectos culturais foram priorizados e ponderados na escolha de medidas com
o objetivo de melhorar a qualidade de vida da populao local.
Por meio das iniciativas adotadas tanto em Bogot quanto em Londres, possvel con-
cluir que algumas das ideias expostas podem ser replicadas. Assim, percebem-se alter-
nativas possveis para mitigar problemas causados pela intensa circulao de veculos
nas reas urbanas.
claro que se deve levar em considerao que Bogot a capital de um pas em desen-
volvimento, com maiores restries oramentrias, o que requer solues mais criativas
e de menor custo. No entanto, os resultados tm sido bastante satisfatrios, mostrando
que essa filosofia pode ser levada para outras regies, independentemente do desenvol-
vimento econmico existente no local.
No caso de Londres, fica evidente o estgio mais avanado dos programas, com pro-
gressiva implantao das estratgias, focando na garantia de mobilidade sustentvel em
uma cidade com alta taxa de motorizao, mas com uma excelente oferta de transporte
pblico coletivo. Salienta-se que muitas das alternativas visam sensibilizar e conscienti-
zar os moradores em relao ao uso mais racional do transporte individual.
6.2.3 ALTERNATIVAS
Na sequncia, so apontadas alternativas voltadas a assegurar a priorizao do transpor-
te no motorizado e do transporte coletivo, redigidas com base em Kneib (2012) e em
palestras proferidas em seminrio sobre mobilidade urbana ocorrido na Cmara dos
Deputados em 2014 (CMARA DOS DEPUTADOS, 2014).
Esta uma questo que merece grande reflexo por parte dos governantes, tcnicos, as-
sim como da populao, ou seja, constitui uma tarefa coletiva. Se o Brasil continuar no
mesmo paradigma de priorizar o veculo motorizado individual, continuar no mesmo
187
lugar, pois isso no vem funcionando nem trazendo qualidade de vida para as cidades.
Contudo, para haver mudanas, h que se refletir a fim de saber exatamente o que e
onde se encaixa a priorizao to esperada.
Foto: Marcello Casal Jr./ Fotos Pblicas (01/04/2015). Extrado de: http://fotospublicas.com/df-comemora-aniversa-
rio-dos-18-anos-da-faixa-de-pedestre/.
Uma boa rede de transporte pblico aquela na qual existe integrao entre os diversos
modos. Como mostrado nesta publicao, cada modo tem sua especificidade, sua apli-
cao mais adequada, e o fundamental que eles sejam integrados.
Estudos Estratgicos
188 O desafio da mobilidade urbana
Foto: Maurilio Cheli/ Fotos Pblicas (14/08/2014). Via Calma da Avenida Sete de Setembro, projeto-piloto que
pretende iniciar uma mudana de cultura no trnsito, promovendo mais respeito entre motoristas, ciclistas e pe-
destres. Extrado de: http://fotospublicas.com/compartilhamento-da-via-calma-e-aprovado-por-ciclistas-e-motoristas-
-em-curitiba/.
Para haver priorizao do transporte pblico, necessrio que ele tenha qualidade. No
h como conseguir qualidade sem infraestrutura prioritria. Ganham destaque, nessa
linha, os corredores preferenciais e os corredores exclusivos (vias dedicadas).
Sem dvida, o uso do automvel mostra-se confortvel e cmodo. Entretanto, sua uti-
lizao excessiva em todos os deslocamentos, sem importar a distncia e o motivo, no
precisa acontecer. O uso do automvel precisa ser racionalizado e desencorajado. Se
isso no ocorrer, no h como priorizar os modos no motorizados e os coletivos.
Aqui, preciso incluir reflexo a respeito de IPI reduzido para a compra de automveis,
subsdio ao preo da gasolina e do diesel, entre outras polticas do governo.
Mais uma influncia importante na busca dessa racionalizao o pleno cumprimento
da legislao de trnsito.
Ainda h que mencionar poltica de estacionamento e pedgio urbano. A poltica de es-
tacionamento precisa ser integrada s polticas de mobilidade. uma poltica que pode
ajudar a melhorar a segurana pblica e a fomentar reas para a utilizao por ciclistas
e pedestres, com vias requalificadas. Dessa maneira, ela organiza o trnsito e a cidade,
racionaliza o uso do espao pblico e pode gerar recursos, no caso de cobrana regular.
191
A precariedade constante dos servios pblicos de transporte coletivo sobre pneus criou
uma imagem negativa do nibus, que se firmou como cultura. A sociedade o enxerga
como um mal necessrio, at porque no h qualquer esforo para promoo do trans-
porte pblico nos meios de comunicao.
No entanto, h um novo conceito de nibus de alta qualidade conhecido como Bus
with a High Level of Service (BHLS). Ele mescla o desenho urbano, a qualidade do
Estudos Estratgicos
192 O desafio da mobilidade urbana
77 Convm registrar que os valores autorizados sofreram, de 2008 a 2013, incremento de cerca de 37%, em
termos reais. Devido baixa execuo oramentria, registrou-se tendncia contrria em relao aos valo-
res pagos.
Estudos Estratgicos
196 O desafio da mobilidade urbana
Valores Pagos
Vale destacar, adicionalmente, que a baixa execuo oramentria tambm est relacio-
nada ausncia de condies tcnicas e operacionais na maioria dos municpios para
cumprir as exigncias de acesso aos recursos, como j mencionado, alm da pouca fle-
xibilidade de programas que no levam em conta as realidades locais. Obras mais com-
plexas ressentem-se tambm da ausncia de mo-de-obra qualificada para a elaborao
de projetos executivos de engenharia. A esse respeito, foram amplamente noticiados na
mdia os atrasos na liberao de recursos para diversas obras de metrs e corredores de
nibus includos no PAC da Mobilidade em razo da falta de mo de obra especializa-
da. Sem grandes obras de infraestrutura nos anos 80 e 90, houve forte desmobilizao
dos escritrios de engenharia, e hoje tornou-se complicado achar projetistas, afirmou o
diretor tcnico do Metr-DF, Luiz Gonzaga, em entrevista ao jornal Valor78.
O acesso dos municpios a recursos federais pode se tornar ainda mais difcil com a
exigncia legal de elaborao de plano de mobilidade urbana para municpios acima
de 20 mil habitantes, cujo prazo terminou em abril de 2015. A poucos meses da ex-
pirao desse prazo, mais de 70% das capitais e cidades brasileiras acima de 500 mil
habitantes e 95% do total de municpios acima de 50 mil habitantes no tinham con-
seguido finaliz-lo (REVISTA NTU URBANO, 2015). Os gestores apontam, entre os
principais problemas enfrentados pelos municpios na elaborao dos planos, a falta
de recursos financeiros e a precariedade da estrutura de pessoal, bem como de sua
79 A Resoluo define dvida consolidada lquida como a dvida consolidada deduzidas as disponibilidades
de caixa, as aplicaes financeiras e os demais haveres financeiros. Define tambm receita corrente lqui-
da como o somatrio das receitas tributrias, de contribuies, patrimoniais, industriais, agropecurias,
de servios, transferncias correntes e outras receitas tambm correntes, deduzidas, grosso modo, nos es-
tados, as parcelas entregues aos municpios por determinao constitucional e, nos estados e municpios,
a contribuio dos servidores para o custeio de seu sistema de previdncia e assistncia social e as receitas
da compensao financeira citada no 9 do art. 201 da Constituio Federal.
80 A Lei Complementar n 141, de 13 de janeiro de 2012, que regulamenta o 3 do art. 198 da Constituio
Federal estabelece que a Unio aplicar na sade o valor empenhado no ano anterior acrescido de, no m-
nimo, o percentual correspondente variao nominal do PIB ocorrida no ano anterior ao da lei oramen-
tria anual, os estados destinaro 12% da arrecadao de impostos, e os municpios, 15%. No tocante
educao, o art. 212 da Constituio Federal determina que a Unio aplicar, anualmente, nunca menos de
18%, e os estados, o Distrito Federal e os municpios 25%, no mnimo, da receita resultante de impostos,
compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino.
Estudos Estratgicos
198 O desafio da mobilidade urbana
6.3.2 ALTERNATIVAS
Frente ao cenrio descrito anteriormente, sero analisadas, a seguir, alternativas para o
financiamento da mobilidade urbana no Brasil.
81 A instituio de um fundo para a mobilidade urbana foi uma das medidas recomendadas para o Pacto da
Mobilidade Urbana no mbito do Grupo de Trabalho Interfederativo, institudo pela Resoluo n 12, de 24
de maro de 2014, da Secretaria de Relaes Institucionais da Presidncia da Repblica. A 5 Conferncia
Nacional das Cidades, em votao plenria, em 24/11/2013, aprovou, entre as Propostas de Prioridades
para o Ministrio das Cidades, no Grupo 2 Mobilidade Urbana, Proposta 8, a criao de Fundo Nacional
de Mobilidade Urbana.
199
Atualmente, as tarifas do transporte coletivo so fixadas com base nos custos operacio-
nais ao longo de um perodo de referncia. Dessa forma, uma elevao de custos resulta
em aumento de tarifas.
Nesse modelo de taxa interna de retorno, conforme debatido na Seo 4.3, o incentivo
para o aumento da eficincia reduzido, o que levou vrios setores, como o de telefonia
e, mais recentemente, o de concesso de rodovias, a adotar um novo modelo de regula-
o de preos: o price cap.
Ao definir o preo mximo para o servio com base em um ndice geral de preos e
um fator de produtividade, o mecanismo de price cap tem o condo de estimular au-
mentos de produtividade, visto que eles sero apropriados, grosso modo, pela empresa.
Ademais, possvel incorporar ao modelo variveis que levem em conta a qualidade do
servio prestado.
Estudos Estratgicos
200 O desafio da mobilidade urbana
Por outro lado, esse modelo no adequado para a extrao de renda do operador por
meio de tarifas mais baixas , porquanto a reduo de preos retiraria o incentivo para
o aumento da produtividade.
Assim, seria necessrio analisar esquemas intermedirios, como os descritos ao longo
do estudo, em que o operador se apropria de parte de seus esforos para reduzir custos e
o regulador se apropria de outra parte dos ganhos, repassando-os em forma de reduo
de tarifas para os consumidores. A escolha do mecanismo ideal depender do objetivo
que se deseja alcanar.
No caso do transporte coletivo urbano, a modicidade tarifria um aspecto crucial.
As reivindicaes para reduo das tarifas do transporte pblico, bem como para sua
gratuidade, pleiteada pelo movimento Passe Livre, foram responsveis pela deflagrao
das manifestaes de junho de 2013 em diversas cidades brasileiras. Por outro lado, a
qualidade do transporte pblico um aspecto de igual relevncia. A demora dos deslo-
camentos e a precariedade dos nibus tm sido apontadas como as principais causas da
reduo do nmero de passageiros do transporte coletivo e do aumento dos usurios do
transporte individual.
Esse cenrio justificaria a adoo dos citados modelos intermedirios de regulao de
preos, os quais incorporam os dois aspectos mencionados, reduo das tarifas e quali-
dade dos servios. Tal concluso se fortalece ao se levar em conta a expressiva assimetria
de informaes entre o operador e o regulador, o que desfavorece a determinao da
tarifa com base nos custos operacionais.
Entende-se, assim, que o aumento do financiamento pblico e, em particular, a eleva-
o da participao federal no financiamento da operao do transporte coletivo devem
vir acompanhados da reviso do modelo de tarifao. Caso contrrio, o aumento da
participao no resultar em melhoria da qualidade e em modicidade tarifria do
transporte pblico.
Tomando por base uma empresa operadora de nibus com uma frota total de 200 ve-
culos, estudo de 2012 da NTU (FREITAS et al., 2013) mostrou que os encargos sociais
e a carga tributria sobre a atividade da empresa corresponderam a 32,3% de todos os
seus custos.
Assim, a desonerao da cadeia produtiva do transporte uma medida que poder
permitir a modicidade tarifria e o aumento dos investimentos no transporte coletivo,
de forma a elevar a qualidade da prestao do servio. Esses resultados, no entanto, no
so automticos, visto que a desonerao poderia resultar na ampliao das margens de
lucro das empresas.
201
Por esse motivo, h previso no j citado PL n 1.927/2003, relativo ao Reitup, que, ao as-
sinar o convnio com a Unio para fazer jus desonerao, o municpio dever fornecer
laudo de impacto econmico-financeiro, elaborado por auditoria externa independente,
e manifestar seu compromisso de praticar as tarifas determinadas no laudo, conforme
mencionado anteriormente. Essa exigncia dever garantir a apropriao dos ganhos de
eficincia por meio da reduo de tarifas.
O Reitup, segundo parecer do relator, Deputado Carlos Zarattini, reduziria os custos
do transporte coletivo em cerca de 7%. O governo federal abriria mo do PIS e da Co-
fins sobre o leo diesel e sobre a produo de nibus e pneus; os estados isentariam de
ICMS a produo desses insumos; e os municpios isentariam as empresas de nibus
do pagamento do ISS.
Alm disso, voltaria o desconto de 75% aplicado ao valor da tarifa de energia eltrica co-
brada dos operadores de transportes urbanos eletrificados. Vale mencionar que a ener-
gia, mesmo com as novas tecnologias dos trens modernos, representa um percentual
expressivo dos custos operacionais do transporte sobre trilhos, segundo a Associao Na-
cional dos Transportadores de Passageiros sobre Trilhos ANPTrilhos (2015). Em 2015,
os reajustes das tarifas e o incio do sistema de bandeiras tarifrias devero aumentar os
custos do sistema sobre trilhos, levando a presses por aumentos tarifrios.
Cabe ressaltar que a Unio promoveu desoneraes, em 2013, da folha de pagamento
das empresas de transporte coletivo rodovirio e metrovirio, cuja contribuio previ-
denciria passou a ser calculada sobre o faturamento, e iseno do PIS/Confins para
os servios de transporte coletivo rodovirio, metrovirio e ferrovirio. quela poca, a
motivao para as desoneraes foi o combate inflao.
Em fevereiro de 2015, houve aumento das alquotas da contribuio Previdncia Social,
podendo as empresas optar entre o pagamento pela folha de salrio e pelo faturamento.
A Lei n 11.079, de 2004, alterada pela Lei n 12.024, de 2009, definiu a Parceria Pbli-
co-Privada (PPP) como o contrato administrativo de concesso em que h contrapresta-
o pecuniria do parceiro pblico ao privado, diferentemente das concesses comuns.
Estabeleceu, ainda, dois tipos de PPPs: as concesses patrocinadas, em que o governo
realiza alguma forma de contraprestao adicionalmente s tarifas, e as concesses ad-
ministrativas, em que o servio prestado direta ou indiretamente administrao
pblica e o governo arca integralmente com o pagamento dos servios.
Outras regras foram estabelecidas para essas parcerias:
203
jetos selecionados tinham dezoito meses para a entrega dos projetos finalizados, a partir
da publicao da portaria, mas poucos apresentaram o projeto em tempo hbil.
De acordo com informaes do MPOG82, os projetos de parcerias pblico-privadas de
entes subnacionais, apoiados financeiramente pelo governo nacional, seja em estudo ou
em execuo, na rea de mobilidade urbana so os seguintes: metr de Salvador, metr
de Curitiba, metr de Porto Alegre, VLT do Rio de Janeiro, Linha 3 do metr do Rio
de Janeiro, Linha 18 da rede metroviria de So Paulo.
De todo modo, considerando os limites da participao pblica para a modernizao
da infraestrutura do Pas, em um contexto de forte ajuste fiscal, o aumento da participa-
o privada coloca-se como uma sada para o crescimento dos investimentos na manu-
teno e ampliao da infraestrutura. Recentemente, tem-se observado o aumento do
interesse privado por projetos de PPPs em reas como iluminao pblica, saneamento,
carros eltricos, estacionamentos, sade, educao e no sistema prisional, entre outros,
bem como a adoo dessas parcerias para projetos de mdio e pequeno porte.
83 No Brasil, o licenciamento tem um valor nico para todos os veculos, assim como o seguro obrigatrio.
207
Pedgio urbano
A taxao dos combustveis possui uma grande vantagem para lograr o objetivo de re-
duo dos congestionamentos urbanos, pois esse encargo est diretamente relacionado
ao uso das vias pblicas. O aumento dos preos dos combustveis afeta o nmero de
deslocamentos realizados e a escolha do modal e da tecnologia veicular.
Vale frisar que a taxao dos combustveis um paliativo em relao cobrana direta
dos congestionamentos por meio de pedgios e da cobrana de encargos sobre as emis-
ses. Porm, dificuldades tecnolgicas e de implementao impedem, muitas vezes, a
cobrana direta, e, assim, a taxao dos combustveis considerada uma boa alternativa
para a reduo dos congestionamentos e o aumento da arrecadao, desde que seja
direcionada para aes que ampliem o acesso s cidades.
Como mencionado na Subseo 4.2.1, no Brasil, a Cide relativa s atividades de impor-
tao ou comercializao de petrleo e seus derivados, gs natural e seus derivados e
lcool combustvel84 pode ser destinada para trs finalidades: pagamento de subsdios
a preos ou transporte de lcool combustvel, de gs natural e seus derivados e de deri-
vados de petrleo; financiamento de projetos ambientais relacionados com a indstria
do petrleo e do gs; ou financiamento de programas de infraestrutura de transportes.
Mecanismos de vinculao, como a Cide combustveis, foram usados para reduzir a
volatilidade de receitas em um contexto de condies fiscais adversas. Na prtica, uma
irrisria frao desses recursos foi efetivamente alocada para a mobilidade urbana. De
acordo com o Ipea, menos de 7% dos recursos arrecadados com essa Cide, entre 2001 e
2009, foram destinados a esse fim (CARVALHO et al., 2013).
Os recursos da Cide combustveis programados e no executados foram utilizados, re-
correntemente, para a formao de supervits financeiros, e os executados foram segui-
damente usados para o pagamento de gastos no finalsticos, para o custeio de despesas
correntes da Administrao (MOTTA, 2008).
H ainda propostas de subsdios cruzados entre o leo diesel para o transporte urbano
e a gasolina, custeados com recursos da Cide. Assim, a reduo do preo do diesel para
o transporte coletivo urbano, por meio de cotas s operadoras, seria compensada pela
majorao do preo da gasolina por meio da Cide. H, porm, que se observar o impac-
to ambiental de medidas que podem levar ao aumento do consumo do leo diesel em
veculos movidos a gasolina, ou adulterao da gasolina.
84 A Constituio Federal prev, em seu art. 149, a instituio por parte da Unio de contribuies de inter-
veno no domnio econmico, como instrumento de interveno do Estado nas relaes econmicas. A
instituio da Cide combustveis, por sua vez, est prevista no 4 do art. 177 da CF.
209
Assumindo-se que 50% dos que estacionam fora de casa o fazem gratuita-
mente nas vias pblicas (6,75 milhes), que a mdia de tempo de estaciona-
mento seja de quatro horas e que o custo para estacionar em local privado
durante este tempo seja de R$ 3,00 valor conservador , obtm-se o valor
de R$ 7 bilhes que deixam de ser arrecadados todo ano pela cobrana de
estacionamento em reas pblicas. (INSTITUTO DE PESQUISA ECO-
NMICA APLICADA, 2011, p. 23).
Contribuio de Melhoria
dos prdios destinados ao servio pblico. Para explorar o novo potencial construtivo, os
interessados tiveram que comprar Certificados de Potencial Adicional Construtivo (Ce-
pacs) e o valor arrecadado com essa venda, conforme prev o Estatuto da Cidade, foi
investido na melhoria da infraestrutura urbana e em servios na regio.
Alm da operao urbana consorciada e, em alguns casos, de forma integrada a essas
operaes, existem as ferramentas denominadas outorga onerosa do direito de construir
(solo criado) e outorga onerosa de alterao de uso, previstas nos arts. 28 a 31 do Es-
tatuto da Cidade.
Entende-se que esses instrumentos ainda so subutilizados pelos municpios, especial-
mente os de grande porte, os quais podero incorporar uma importante fonte de finan-
ciamento para o desenvolvimento urbano.
O art. 320 do CTB, por sua vez, determina que as receitas arrecadadas com a cobrana
de multas de trnsito devero ser aplicadas, exclusivamente, em sinalizao, engenharia
de trfego, policiamento, fiscalizao e educao de trnsito. Em seu pargrafo nico,
dispe, ainda, que 5% do valor arrecadado sero depositados, mensalmente, na conta do
fundo de mbito nacional destinado segurana e educao de trnsito.
O fundo mencionado foi criado pela Lei n 9.602, de 21 de janeiro de 1998, regula-
mentada pelo Decreto n 2.613, de 3 de junho de 1998, sob a denominao de Fundo
Nacional de Segurana e Educao de Trnsito (Funset).
O Funset tem como finalidade o custeio das despesas do Denatran relativas opera-
cionalizao da segurana e educao de trnsito, cabendo a esse departamento a sua
gesto. O repasse dos recursos para rgo federal encontra grande resistncia de estados
e municpios. Na prtica, porm, parte desses recursos retorna aos municpios por meio
de convnios para a realizao de projetos de trnsito.
Nos anos de 2012, 2013 e 2014, os valores pagos ao Funset foram da ordem de R$ 500
milhes, representando quase 30% do total dos valores pagos no mbito dos programas
do Ministrio das Cidades.
213
O Seguro Obrigatrio de Danos Pessoais Causados por Veculos Automotores de Via Ter-
restre, ou por sua carga, a pessoas transportadas ou no o seguro DPVAT foi institudo
pela Lei n 6.194, de 19 de dezembro de 1974, alterada pela Lei n 8.441, de 13 de julho de
1992, com a finalidade de amparar as vtimas de acidentes de trnsito em todo o territrio
nacional e de prevenir a ocorrncia desses sinistros. O seguro contratado compulsoria-
mente, por fora de lei, por todos os proprietrios de veculos automotores de via terrestre.
Do valor total arrecadado, 50% so destinados ao governo federal, sendo 45% repassa-
dos ao Sistema nico de Sade (SUS) para o custeio da assistncia mdico-hospitalar
de vtimas de acidentes de trnsito em todo o Pas e 5% para o Denatran financiar cam-
panhas e programas de preveno de acidentes no trnsito.
Por serem destinados recursos ao SUS para atendimento de vtimas de acidente de trn-
sito, apenas as despesas de acidentados que forem atendidos em carter particular, em
rede conveniada ao SUS e mediante a comprovao das despesas, sero reembolsadas
pelo DPVAT85.
85 Atualmente, os valores das indenizaes por cobertura, fixados pela Lei 11.482, de 31 de maio de 2007, so
de R$13.000,00, em caso de morte; de at R$ 13.000,00, em caso de invalidez; e de at R$ 2.700,00, para
reembolso de Despesas Mdicas e Hospitalares (Dams).
215
Dessa forma, coibiu-se a dupla cobrana, em que o acidentado atendido pelo SUS tam-
bm requeria a indenizao do seguro. Por esse motivo, houve uma reduo das inde-
nizaes requeridas na categoria Dams (despesas mdicas e hospitalares), as quais, em
2013 representavam 21% das indenizaes (134.872) pagas, passando, em 2014, para
15% (115.446 indenizaes).
O restante da arrecadao do seguro DPVAT administrado por um pool de segu-
radoras e destinado ao pagamento de indenizaes, de despesas administrativas e da
margem de lucro das seguradoras. Os recursos arrecadados com o DPVAT foram, em
2014, da ordem de R$ 8,47 bilhes86.
Considerando os gastos com a assistncia mdica de vtimas de trnsito no SUS, as
despesas de reembolso em razo do atendimento dessas vtimas na rede conveniada ao
SUS, o pagamento de indenizaes em caso de morte e de invalidez, alm dos 5% des-
tinados s campanhas e programas de preveno de acidentes no trnsito do Denatran,
conclui-se que resta pouca margem de recursos do DPVAT no comprometida para
financiar outras aes.
87 Tal posio foi defendida por essas associaes nos debates do Grupo de Trabalho Interfederativo para
propor recomendaes para subsidiar o Pacto da Mobilidade.
217
Por sua vez, o art. 5, citado no inciso I do art. 11, previa a destinao de 75% da arreca-
dao da Cide para aplicao em programas de investimento na infraestrutura de trans-
portes. Esse artigo e, por conseguinte, o inciso I do art. 11, foram vetados pelo presi-
dente Fernando Henrique Cardoso. A razo do veto, alegada na Exposio de Motivos,
foi insuficincia de recursos. Na prtica, julga-se que se tratou de um dispositivo para
aumentar a discricionariedade do Poder Executivo sobre a aplicao desses recursos.
Estava previsto tambm que 25% dos 75% destinados aos transportes isto , 18,75% da
arrecadao da Cide seriam, de acordo com o art. 9, aplicados na complementao
de investimentos de projetos de infraestrutura de transportes metropolitano e urbano
de responsabilidade dos estados, do Distrito Federal e dos municpios que constem
dos respectivos planos diretores de desenvolvimento urbano e de transportes e apresen-
tem comprovada contribuio para a eliminao dos congestionamentos de trfego e
reduo do consumo de combustveis. Esses recursos seriam destinados aos governos
estaduais e municipais mediante convnios que estabelecessem as contrapartidas locais
e as formas de execuo dos empreendimentos.
O FNIT, na prtica, no chegou a ser implementado, devido ausncia de recursos
alocados para o Fundo. Posteriormente, projetos de lei foram encaminhados pelo Poder
Executivo, visando extino do FNIT.
Como o FNIT, proliferou a criao, no Brasil, de fundos especiais para a execuo de
programas e aes pblicas, os quais, at meados da dcada de 80, estiveram margem
da contabilidade e do controle pblico, visto no integrarem o OGU.
Por esses motivos, foram institudas restries ao funcionamento e proliferao de
fundos e impostas, na Constituio, quatro condies para a sua criao:
vedao de vinculao de receita de impostos, ressalvadas excees (art. 167,
inciso IV), a rgo, fundo ou despesa;
obrigatoriedade de autorizao legislativa para instituio de fundos (art.167,
inciso IX);
inscrio da programao do fundo na lei oramentria anual (art. 165, 5), na
forma indicada pela Lei de Diretrizes Oramentrias (art. 165, 2); e
fixao em lei complementar das condies para a instituio e o funcionamento
dos fundos (art. 165, 9, inciso II).
Alm disso, de acordo com a legislao vigente (Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964),
os fundos devem possuir os seguintes atributos (SANCHES, 2002):
receitas especficas (tributos, contribuies ou outras receitas), determinadas
em lei;
Estudos Estratgicos
218 O desafio da mobilidade urbana
Aumento dos custos do Tesouro, que com frequncia tinha de recorrer a em-
prstimos para suprir seu caixa enquanto expressivos montantes de recursos
permaneciam ociosos no caixa de certos fundos;
Por seu turno, os defensores dos fundos citam vrias vantagens relacionadas sua cria-
o, quais sejam:
219
Fonte: Oramento Geral da Unio, Consultoria de Oramento da Cmara dos Deputados (2014). Elaborao prpria.
Observa-se, de 2012 para 2014, a diminuio, em termos nominais, de 42,5% nos valores
pagos por meio do Funset. Chama tambm ateno o fato de, em 2012, esses recursos re-
presentarem 53,5% dos valores pagos para todos os programas do Ministrio das Cidades. E
que, apesar de sua participao decrescente no total de valores pagos, nos trs anos estudados,
os recursos pagos do Fundo representaram 29% dos valores pagos no mbito do Ministrio.
Em princpio, pode-se argumentar que a destinao da arrecadao das multas para
o Fundo, ao dar mais transparncia na execuo e controle das receitas, freou o
Estudos Estratgicos
220 O desafio da mobilidade urbana
6.4.1 PANORAMA
A capacidade de atrao e de reteno de usurios para o transporte coletivo est re-
lacionada a fatores como a cobertura espacial, o tempo de viagem, a regularidade, a
frequncia, o conforto, o custo da tarifa, a segurana e a distncia de deslocamento dos
pontos de origem para terminais ou pontos de parada e desses para os pontos de destino.
A migrao de usurios do transporte individual para o coletivo pode ser incentivada
pelo emprego macio da tecnologia de informao, que tem proporcionado avanos
notveis no gerenciamento dos sistemas de transporte, contribuindo para a satisfao
das necessidades dos usurios. Em muitos pases desenvolvidos, sobretudo na Europa,
os sistemas de transporte pblico vm experimentando uma extraordinria evoluo
de qualidade nos ltimos anos, valendo-se de modernas tecnologias, com frota e rede
viria integrados por sistemas inteligentes, notadamente na automao da bilhetagem e
no controle da operao.
221
Para Silva (2000), a preciso das informaes, obtida pelos sistemas inteligentes de
transporte (ITS, do ingls Intelligent Transport Systems) e pelos sistemas que operam
em tempo real, pode conduzir melhoria de diversos processos operacionais do trans-
porte coletivo, como por exemplo: dimensionar a oferta de forma mais adequada
realidade da demanda, controlar as viagens, realizar a regulao das linhas, informar
os passageiros com maior preciso, reduzir a evaso da receita, possibilitar a integrao
temporal, e assim por diante.
Os sistemas inteligentes utilizam tecnologias de processamento de informao e comuni-
cao, sensoriamento, navegao e tecnologia de controle, aplicadas melhoria do geren-
ciamento e operao dos sistemas de transportes, melhoria da eficincia no uso das vias,
melhoria da segurana viria, ao aumento da mobilidade, reduo dos custos sociais,
atravs de reduo de tempos de espera e tempos perdidos, e dos impactos ambientais
(KANNINEN, 1996). De uma maneira geral, os ITS devem prover uma ligao inteli-
gente entre os usurios dos sistemas de transportes, os veculos e a infraestrutura.
Segundo Jensen (2002), os ITS podem ser categorizados como:
Sistemas Avanados de Transporte Pblico (APTS, do ingls Advanced Public
Transportation Systems) representam o uso de tecnologias avanadas para me-
lhorar a segurana, eficincia e efetividade dos sistemas de transporte pblico. Os
benefcios para os usurios incluem a minimizao dos tempos de espera, segu-
rana e facilidade para o pagamento da tarifa, bem como informaes precisas e
atualizadas sobre itinerrios e horrios.
Sistemas Avanados de Gerenciamento de Trfego (ATMS, do ingls Advanced
Traffic Management Systems) compreendem o gerenciamento global do trfego.
Empregam tecnologias em projetos que tentam reduzir o congestionamento das
vias urbanas ou rurais e garantir segurana. Tecnologias avanadas so aplicadas
em sistemas de sinalizao (semforos), segurana no trnsito e gerenciamento de
congestionamentos e rotas.
Sistemas Avanados de Informao ao Viajante (ATIS, do ingls Advanced Traveller
Information Systems) empregam tecnologias avanadas para melhor informar o
viajante sobre a via, sobre as condies ambientais e o trnsito. Incorporam o uso
de sistemas de navegao e informao para garantir segurana ao motorista e
para minimizar os congestionamentos.
Operao de Veculos Comerciais (CVO, do ingls Comercial Vehicle
Operations) envolvem o gerenciamento e a operao de veculos comerciais.
Empregam tecnologias para melhorar a gerncia e o servio dos transportes de car-
ga e para minimizar as interferncias com relao s rotas e aos tempos perdidos,
Estudos Estratgicos
222 O desafio da mobilidade urbana
Para Bodmer (2009) apud Alexandre (2010), o processo de tomada de deciso do usu-
rio depende das inter-relaes entre a percepo dos atributos do sistema de transporte
e as alternativas disponveis, sendo que a compreenso dessas interaes subsidiar o
desenvolvimento de polticas voltadas para a atrao e reteno de clientes. O processo
de escolha do cliente de transporte pode ser representado pela Figura 33.
a existncia de variados aspectos que devem ser levados em considerao nessa questo,
devendo-se, para obter os resultados desejados, aliar sua adoo, por exemplo, a polticas
para tornar as viagens mais racionais no que tange escolha do modo de transporte.
Parece claro que o teletrabalho apresenta potencial para promover modificaes sobre o
padro de mobilidade urbana, assim como induzir um processo de descentralizao ur-
bana, tanto da localizao residencial quanto de outras atividades. No entanto, preciso
aprofundar o estudo acerca das questes fsicas, psquicas, interacionais e trabalhistas
do teletrabalho, levando em considerao que a adoo do trabalho a distncia, por si
s, no resolver o problema da mobilidade. fundamental que essa alternativa seja
conjugada com planejamento urbano.
7. RECOMENDAES
A partir das anlises apresentadas nos captulos anteriores, possvel sintetizar algumas
recomendaes importantes a serem observadas tendo em vista assegurar mais eficcia,
eficincia e efetividade Poltica Nacional de Mobilidade Urbana.
Antes de tudo, faz-se necessrio assegurar a plena aplicao da Lei n 12.587/2012 (Lei
de Mobilidade Urbana). O estudo realizado mostrou que essa lei pode e deve ser objeto
de aperfeioamentos, mas ela j contempla, hoje, diretrizes e ferramentas que, colo-
cadas em prtica, teriam efeitos extremamente positivos para solucionar os problemas
existentes nesse campo de polticas pblicas.
No Apndice 3, consta minuta de projeto de lei alterando a Lei de Mobilidade Urbana.
A ideia de que o Cedes d encaminhamento a essa proposio legislativa e se esforce
para sua rpida transformao em lei. A primeira recomendao, assim, a aprovao
de aperfeioamentos na Lei n 12.587/2012.
Entre esses aperfeioamentos na Lei de Mobilidade Urbana, colocam-se:
inserir a referncia expressa a caladas e passagens de pedestres, elementos impor-
tantes da infraestrutura urbana, que sempre tendem a ser negligenciados nas aes
governamentais;
incluir nos princpios da Poltica a concepo da mobilidade urbana sob a pers-
pectiva da inter, multi e transdisciplinaridade, afastando o enfoque setorizado, que
dificulta o avano real da perspectiva do transporte urbano para o novo paradigma
da mobilidade urbana;
incluir nos princpios da Poltica a cooperao federativa, uma vez que as dificul-
dades e lacunas na mobilidade urbana apenas sero solucionadas com a participa-
o coordenada de Unio, estados, Distrito Federal e municpios;
acrescentar nas diretrizes da Poltica a integrao e gesto compartilhada entre as
cidades inclusas em regies metropolitanas e outras aglomeraes urbanas, de for-
ma coerente com a realidade brasileira de mais da metade da populao morando
em metrpoles;
acrescentar nas diretrizes da Poltica a reduo do nmero de deslocamentos nas
cidades, por meio da aproximao entre os locais de moradia e os de emprego e
servio, reforando a inter-relao da mobilidade com o planejamento do uso, do
parcelamento e da ocupao do solo urbano;
na mesma perspectiva de integrao com a poltica urbana, acrescentar nas dire-
trizes da Poltica a exigncia de contrapartidas pelo nus causado mobilidade
233
que cabem a outros entes federativos ao pagamento dos dbitos do ente recebedor
com consrcios pblicos, bem como para permitir a transferncia direta para os
consrcios pblicos dos recursos do Fundo de Participao dos estados e do Fundo
de Participao dos municpios;
Proposio legislativa 4 projeto de lei criando o Fundo para o Financiamento
das Aes de Capacitao e Gesto em Mobilidade Urbana, a ser apresentado aps
a aprovao da proposio legislativa2;
Proposio legislativa 5 projeto de lei alterando a Lei n 10.257/2001 (Estatuto
da Cidade), para inserir a mobilidade urbana de forma mais forte no Estudo de
Impacto de Vizinhana (EIV);
Proposio legislativa 6 projeto de lei alterando a Lei n 9.503/1997 (Cdigo de
Trnsito Brasileiro), para dispor sobre a proteo do pedestre e do ciclista;
Proposio legislativa 7 indicao do Cedes sugerindo a adoo de medidas
e aes visando melhoria da governana da Poltica Nacional de Mobilidade
Urbana;
Proposio legislativa 8 indicao do Cedes sugerindo a adoo de medidas
visando ao financiamento dos planos de mobilidade urbana e a capacitao dos
agentes do Poder Pblico municipal envolvidos na elaborao desses planos, bem
como a realizao de campanhas de conscientizao da populao sobre o tema;
Proposio legislativa 9 indicao do Cedes sugerindo a adoo de medidas
voltadas integrao das aes desenvolvidas pelo Ministrio das Cidades, com
ateno especial para a mobilidade urbana.
Estudos Estratgicos
238 O desafio da mobilidade urbana
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255
APNDICE 1
CONTRIBUIES DA
SOCIEDADE
259
Lei n 12.587/2012
Classificaes
(modos de
transporte Manter como est. No confundir mobilidade urbana com
urbano, mobilidade regional.
servios de Classificar os modos de transporte urbano como:
Art. 3
transporte motorizados, ativos e de trao animal (no lugar da
urbano e diferenciao entre motorizados e no motorizados). Nos
infraestruturas ativos entram ciclistas, pedestres e cadeirantes.
da mobilidade
urbana)
Lei n 12.587/2012
Fiscalizao
do transporte
individual de Criar formas de controle de uso e renovao das frotas,
Art. 12 passageiros com penas e punies para os concessionrios que
pelo Poder utilizarem frotas fora do estipulado pela lei.
Pblico
municipal
Lei n 12.587/2012
Diretrizes para
o planejamento, Impor portais de informao com o nmero de usurios e
a gesto e a ganhos com outras fontes de receita (como a publicidade
Art. 21 avaliao dos em transporte coletivo e em pontos de embarque), de
sistemas de forma a dar publicidade ao custo real do transporte,
mobilidade independentemente de ser subsidiado ou no.
urbana
Lei n 12.587/2012
Extenso ao
transporte
pblico coletivo
Art. 26 intermunicipal, Incluir referncia ao transporte individual.
interestadual e
internacional de
carter urbano
Figura 35. Percepo dos cidados sobre as solues para a mobilidade urbana
Solues para a mobilidade urbana
80
70
60
Ranking
50
40
30
20
10
0
Implantar Desconcen Melhorar Melhorar Implantar O Planejar a Melhorar Ampliar o Implantar
metr nas trar os a a pedgio transporte mobilidad as nmero de o bilhete
grandes polos de integrao qualidade urbano coletivo e urbana caladas veculos nico
cidades gerao de entre as dos nas reas deve ser de forma para de
emprego diferentes veculos de maior priorizado integrada permitir transporte
modalidad de concentra em com o adequada coletivo,
es de transporte o de relao ao planejame acessibilid de forma a
transporte coletivo veculos transporte nto ade e garantir
individuais individual urbano mobilidad maior
e frequncia
de viagens
Pontuao de cada ideia 76 74 73 72 70 70 68 66 63 62
Cabe destacar a quinta opo mais bem colocada entre as quarenta, implantar pedgio
urbano nas reas de maior concentrao de veculos individuais. Trata-se de medida
sobre a qual se esperava encontrar resistncia do cidado. Mesmo admitindo que talvez
boa parte dos interessados nos debates do e-Democracia sobre mobilidade sejam es-
pecialistas e tenham manifestado posicionamentos tcnicos, deve ser elogiada a clara
preocupao com o interesse coletivo sobre o individual nas escolhas realizadas no
Proponha ideias e vote.
ACESSIBILIDADE NO TRANSPORTE
Ocorreram apenas 48 visualizaes. Consta defesa de adoo de nibus de piso baixo.
NOVAS TECNOLOGIAS
Trata-se do frum com o segundo maior nmero de visualizaes: 462.
Constam defesas de: acesso livre informao sobre o transporte pblico; regulamentar
o servio de aplicativos como Uber; disponibilizao de aplicativos para celular; adoo
de GPS em nibus; unificao dos cartes de transporte; informao ao usurio sobre
o extrato do seu prprio carto de transporte; implantao de semforo inteligente, que
aumente o tempo para idosos e pessoas com mobilidade reduzida atravessarem a rua; e
adoo da onda verde, com sincronizao dos semforos.
APNDICE 2
CONTRIBUIES
ESPECIAIS
Observao:
Os trabalhos inclusos neste Apndice foram recebidos pelo Cedes no ms de janeiro de 2015.
Assim, os dados apresentados nos textos a seguir devem ser considerados tendo essa data como
referncia.
273
DESAFIOS DA MOBILIDADE
URBANA NO BRASIL
1. INTRODUO
O padro de mobilidade da populao brasileira vem passando por fortes modificaes
desde meados do sculo passado, reflexo principalmente do intenso e acelerado proces-
so de urbanizao e crescimento desordenado das cidades, alm do uso cada vez mais
intenso do transporte motorizado individual pela populao.
Por outro lado, os governantes vm sendo bastante cobrados pela populao no sentido
de adotar polticas pblicas efetivas que promovam a melhoria das condies de mobi-
lidade das pessoas e reduo dos custos dos deslocamentos urbanos, principalmente os
deslocamentos utilizando transporte pblico coletivo.
Para isso, vrios desafios tm que ser superados, como: a falta de compatibilizao das
polticas de desenvolvimento urbano e metropolitano com o planejamento dos siste-
mas de mobilidade; a falta de polticas perenes de financiamento e investimento na
infraestrutura de transporte pblico urbano; a ausncia de medidas de racionalizao
do uso do transporte motorizado individual e compensao pelas suas externalidades
negativas; o envelhecimento da populao e o seu rebatimento sobre as condies de
mobilidade das pessoas e os custos do transporte pblico (TP); a alterao do modelo
de financiamento regressivo da operao TP vigente no Brasil; entre outros. Esse texto
procurou colocar alguns desses pontos em debate, com vistas ao embasamento mnimo
para formulao de polticas pblicas de mobilidade.
2. MOBILIDADE E DESENVOLVIMENTO
URBANO
H pouco mais de quarenta anos a populao brasileira vivia em sua maioria nas reas
rurais, sem que houvesse muitas demandas por transporte de massa nos poucos aglo-
merados urbanos existentes. Hoje, cerca de 85% da populao vive em centros urba-
nos, sendo que existem 36 cidades com mais de 500.000 habitantes na rede urbana
Estudos Estratgicos
274 O desafio da mobilidade urbana
10-20 - - 84,2% 36
* Percentual de habitantes morando em rea urbana no inicio da dcada considerada; ** Quantidade de cidades com
populao superior a 500 mil habitantes no incio da dcada.
Fonte: Elaborao do autor com dados do IBGE
90 Viagens pendulares que lotam os veculos no incio do percurso e o esvaziam somente no destino, geral-
mente reas centrais. No h renovao de passageiros ao longo do trajeto das linhas perifricas.
275
Belo
1,14 0,60
Horizonte
91 Um exemplo disso o deslocamento para regies perifricas das capitais das sedes de governo e autar-
quias que o estado de Minas Gerais e tambm o Distrito Federal promoveram.
Estudos Estratgicos
276 O desafio da mobilidade urbana
O grande desafio urbano atualmente trazer para mais perto da cidade esses empre-
endimentos populares e tambm distribuir melhor as atividades econmicas pelo ter-
ritrio. Para isso os dirigentes deveriam fazer melhor uso dos instrumentos disponveis
no estatuto da cidade e tambm estabelecer polticas claras de estmulo ocupao
de reas mais prximas aos empregos e oportunidades, principalmente pela adoo de
medidas de ocupao e adensamento de reas subutilizadas ou sem utilizao (especu-
lao imobiliria).
3. INVESTIMENTOS EM INFRAESTRUTURA
As periferias dos aglomerados urbanos brasileiros j esto estabelecidas e h a necessida-
de de atendimento dentro de padres aceitveis de qualidade dos deslocamentos dessa
populao, principalmente os deslocamentos casa-trabalho. Deslocamentos distantes,
com baixo nvel de conforto em funo da acomodao em p dos passageiros e alto
nvel de fragmentao dos destinos, requerem que as viagens ocorram no mnimo de
tempo possvel e que haja oferta de mltiplos destinos pelo sistema pblico. Tudo a um
preo compatvel com o nvel baixo de renda da populao. Para isso, os corredores de
transporte rodovirios tm que apresentar pistas exclusivas para o transporte coletivo,
reduzindo o seu tempo de viagem, com reas de transbordo adequadas e que permitam
ultrapassagem entre os veculos nesses pontos; o sistema tem que operar dentro do con-
ceito de uma rede integrada, para que todos possam ter condies de acesso a qualquer
ponto da cidade.
No caso de aglomerados urbanos que apresentam extensas regies com alta densidade
populacional, como ocorre principalmente nas duas metrpoles nacionais brasileiras
(Rio de Janeiro e So Paulo), a tecnologia metroferroviria passa a ter melhores con-
dies de viabilidade. Atualmente, essas duas metrpoles e outras com sistemas sobre
trilhos apresentam malhas bastante reduzidas em relao s observadas nas metrpoles
asiticas, europeias e at mesmo cidades na Amrica Latina. A cidade do Mxico, por
exemplo, apresenta uma razo de 10 km de linha de metr para cada milho de habi-
277
92 Sistemas de nibus operando com caractersticas de metrs via exclusiva, embarque em nvel, cobrana
de passagem fora do veculo, etc.
Estudos Estratgicos
278 O desafio da mobilidade urbana
4. ENVELHECIMENTO DA POPULAO
A populao brasileira est envelhecendo em funo de fatores como a queda da fecun-
didade e aumento da expectativa de vida geral. Se em 1991 apenas 2,9% da populao
urbana tinham mais de 65 anos, hoje quase 8% da populao esto nessa faixa, com
forte tendncia de crescimento.
O primeiro impacto disso na mobilidade urbana econmico. Por norma constitu-
cional, as pessoas com mais de 65 anos no pagam passagem de transporte pblico
coletivo. Isso significa que, com o envelhecimento, aumenta ano a ano o contingente
de passageiros gratuitos e diminui o nmero de passageiros pagantes. Como no Brasil
o transporte pblico custeado basicamente pelo passageiro pagante, esse movimento
demogrfico impacta a tarifa para cima, conforme visto no grfico 1, que simula o
impacto tarifrio na situao hipottica de volume de demanda de passageiros propor-
cional ao perfil demogrfico:
279
Fonte: Elaborao do autor com dados do IBGE e premissa de volume de passageiros proporcional ao perfil demo-
grfico urbano brasileiro.
5. CRESCIMENTO DO TRANSPORTE
INDIVIDUAL E QUEDA DO
TRANSPORTE PBLICO
Com uma nova poltica de atrao dos investimentos da indstria automobilstica, ini-
ciada em meados da dcada de 1990, o Brasil vem passando por outra fase de aumento
do transporte individual motorizado. A capacidade de produo de automveis e moto-
cicletas mais do que triplicou no perodo. Com o aumento da produo, houve a neces-
sidade de polticas que estimulassem a venda e o uso de automveis e motocicletas. Isso
ocorreu pela reduo da carga tributria sobre os veculos at 1000 cc, que representam
atualmente mais de 50% das vendas, alm de medidas de expanso do crdito.
Estudos Estratgicos
280 O desafio da mobilidade urbana
Ao mesmo tempo que o transporte individual foi crescendo, desde meados dos anos
1990 a demanda por transporte pblico sofreu quedas frequentes. Os sistemas de nibus
urbanos, que atendem 90% da demanda de transporte pblico, tiveram sua utilizao
encolhida em cerca de 25% desde essa poca, apesar da tendncia de estabilizao
do volume de passageiros observada recentemente, em funo do aumento de renda
dos mais pobres (Carvalho e Pereira, 2013). Apenas os sistemas de transporte pblico
sobre trilhos tiveram aumento de demanda no perodo, em funo dos investimentos
na malha e as vantagens competitivas desses sistemas em ambiente de intenso con-
gestionamento de trfego rodovirio. O problema que esses sistemas possuem baixa
abrangncia nas redes de transporte, conforme descrito anteriormente.
Pelos dados da ltima Pesquisa de Oramento Familiar, pode-se verificar que as fam-
lias brasileiras apresentam uma caracterstica de gastar mais em transporte privado do
que no pblico em praticamente todas as faixas de renda. Alm disso, esses gastos com
transporte privado sobem exponencialmente medida que a renda aumenta (elastici-
dade-renda maior que 1).
J os gastos com transporte pblico so crescentes apenas para famlias mais pobres, em
funo do aumento da mobilidade das pessoas quando h aumento de renda, mas mes-
mo nessa faixa os gastos com transporte privado so maiores. Para as classes de renda
mais elevadas, valores superiores mediana, os gastos per capita com transporte pblico
decrescem medida que se sobe de classe (elasticidade-renda negativa). Isso mostra a
281
falta de atratividade do transporte pblico para as famlias mais ricas, inclusive as fam-
lias da classe mdia, e ao mesmo tempo a intensidade de uso do transporte privado em
ambiente de crescimento da renda (grfico 3).
Peas
Tarifa Tarifa Preo Preo
Perodo IPCA e Pneu Gasolina
nibus Metr Carro Moto
Acess.
jan/02 a jun/06 42,0% 62,0% 41,3% 20,3% 46,0% 81,5% 22,9% 44,8%
jul/06 a dez/11 32,2% 38,7% 34,3% -7,9% 24,0% 15,2% -7,7% 9,6%
jan/12 a mar/14 14,5% 7,3% 3,4% -0,5% 8,5% 8,1% -1,0% 7,5%
acum. jan/02 a
115,1% 141,0% 96,3% 10,2% 96,5% 126,1% 12,3% 70,5%
mar/14
Fonte: IPCA/IBGE
Estudos Estratgicos
282 O desafio da mobilidade urbana
6. FINANCIAMENTO PROGRESSIVO DA
OPERAO DE TRANSPORTE PBLICO E
DOS BENEFCIOS TARIFRIOS CONCEDIDOS
No Brasil, como o custeio da operao de transporte pblico ocorre quase exclusivamente
pela arrecadao de tarifas, e a maior parte dos usurios formada por pessoas de baixa
renda, pode-se deduzir que quem financia a operao de transporte so as famlias de
menor renda. Alm disso, como tambm no h financiamento externo das gratuidades
e benefcios concedidos, o nus dessas medidas recai da mesma forma sobre os usurios
pagantes de baixa renda, que tm sua tarifa onerada para cobrir esses custos94.
O grfico 3 de gastos per capita por dcimos de renda mostrou esse perfil bastante re-
gressivo no financiamento do TP, pois quanto mais ricas as famlias menos elas gastam
com o transporte pblico. Mas qual o problema desse modelo de financiamento em
que apenas quem usa diretamente paga pelos seus custos? O problema justamente a
regressividade no custeio do sistema e benefcios sociais do transporte pblico urbano:
os pobres pagam muito, enquanto os ricos pagam muito pouco. Essa iniquidade se
93 Aumento geral dos preos das passagens para cobertura dos custos com as gratuidades, j que no h
recursos externos para financi-las.
94 A Associao Nacional das Empresas de Transportes Urbanos NTU estima em cerca de 18% o nus adi-
cional mdio no valor das tarifas de nibus para cobrir o custo das gratuidades.
283
7. CONSIDERAES FINAIS E
PERSPECTIVAS DE POLTICAS
As tendncias de aumento do transporte individual no pas so muito fortes, e isso traz
grandes desafios para os dirigentes e gestores pblicos do transporte no sentido de pla-
nejar polticas mitigadoras das externalidades negativas produzidas e planejar sistemas
dentro dos conceitos do desenvolvimento sustentvel.
No mbito federal, destaca-se a necessidade de polticas perenes de financiamento e
investimento direto com recursos do oramento geral para grandes obras de mobilidade
urbana com foco na priorizao do transporte coletivo e do transporte no motorizado.
Para isso seria importante a volta da cobrana da Contribuio de Interveno no Do-
mnio Econmico CIDE sobre os combustveis veiculares. Outras aes tambm so
importantes na rea de capacitao e informao.
No mbito local e regional h tambm uma srie de aes que podem ser adotadas,
com destaque para as medidas de regulao de trnsito, com a destinao de mais espa-
o no sistema virio para o transporte pblico coletivo e o no motorizado, aliadas com
outras medidas compensatrias (restritivas) focadas no transporte individual.
Outro desafio colocado se refere alterao do modelo atual de financiamento da ope-
rao do TP e benefcios concedidos com o aumento da participao de fontes extrata-
285
rifrias na receita. Essas novas fontes devem focar as famlias mais ricas, que hoje em
dia pouco contribuem para o financiamento do TP.
Muitas outras medidas seriam importantes para aumentar a participao do transporte
pblico na matriz modal dos deslocamentos urbanos. As manifestaes da populao
em 2013 colocaram em xeque as polticas de mobilidade at ento adotadas, que sem-
pre privilegiaram o transporte individual. Cabe aos governantes entender o recado dado
pela populao e comear a mudar essa realidade.
REFERNCIAS
ASSOCIAO BRASILEIRA DE FABRICANTES DE MOTOCICLETAS E CI-
CLOMOTORES ABRACICLO. Anurio. So Paulo: Abraciclo, 2014.
ASSOCIAO NACIONAL DAS EMPRESAS DE TRANSPORTES URBANOS
NTU. Anurio da NTU 2011/2012. Braslia: NTU, 2012.
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urbana. Braslia: NTU, 2009. Disponvel em:http://tarifazero.org/wp-ontent/uploa-
ds/2010/08/DesoneracaoCustosTarifasAbr2009.pdf.
ASSOCIAO NACIONAL DE FABRICANTES DE VECULOS AUTOMOTO-
RES ANFAVEA. Anurio da Indstria Automobilstica Brasileira. So Paulo: Anfavea,
2014.
CARVALHO, Carlos Henrique R. de. Gastos das famlias brasileiras com transporte
pblico e privado. Braslia: Ipea, 2012. Texto para Discusso n. 1803.
CARVALHO, C. H. R. de;PEREIRA, R. H. M.Efeitos da Variao da Tarifa e da
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Braslia: Ipea, 2011. Texto para Discusso n. 1595.
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mento do transporte pblico urbano.. Braslia: Ipea, 2013. Nota Tcnica Ipea/Dirur n. 2.
INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA IPEA. Indicadores de
Mobilidade da PNAD 2012. Braslia: Ipea, 2013. Comunicado n. 161.
Estudos Estratgicos
286 O desafio da mobilidade urbana
DO CARTER METROPOLITANO
DA MOBILIDADE
1. INTRODUO
As regies metropolitanas (RMs) no Brasil concentram grande populao e parte rele-
vante da produo econmica do pas. O transporte servio pblico meio que permite
a interao e conectividade entre pessoas, firmas, instituies e locais distintos. A falta
de acessibilidade, por sua vez, restringe os potenciais de desenvolvimento das cidades
mais populosas. A economia metropolitana integrada, pujante e se distribui entre
os municpios. A mobilidade, como servio de rede e bem pblico articulado com o
planejamento urbano, deveria ser, por construo, tambm integrado, mediando e faci-
litando o desenvolvimento econmico.
Entretanto, desde a Constituio Federal de 1988, no esse o panorama que se tem
visto no pas. Ao contrrio, h fragmentao, compartimentalizao e desintegrao
entre sistemas de mobilidade vizinhos que servem, ou que pelo menos deveriam servir
a trocas mais, no menos, intensas.
Esse texto busca detalhar exatamente quais so esses argumentos que constituem, a
nosso ver, inequivocamente, o carter tipicamente metropolitano da mobilidade.
Alm dessa introduo, o texto conta com uma descrio da situao da mobilidade nas
Regies Metropolitanas brasileiras no ps-Constituio de 1988 (seo 2), comentrios
acerca da gesto do transporte (seo 3) e os argumentos, vantagens e desvantagens do
tratamento da mobilidade metropolitana como questo de poltica pblica integrada
(seo 4). A seo 5 explora os modelos de gesto compartilhados em operao no
Brasil. A seo 6 conclui o texto.
287
Recife 1 0,77
Esse maior crescimento dos municpios perifricos significa que as viagens metropolita-
nas vo ganhando cada vez mais peso na matriz de deslocamentos das populaes des-
sas regies, impactando vias de ligaes intermunicipais e aumentando presses sobre
o sistema metropolitano de transporte pblico, j que as populaes perifricas se cons-
tituem de pessoas de menor renda e, portanto, mais dependentes do sistema pblico.
Mesmo com o maior crescimento das cidades perifricas das RMs, os empregos conti-
nuam concentrados nas cidades sedes, o que d caractersticas de cidades dormitrios
queles municpios. Isso significa que a populao da periferia metropolitana precisa se
Estudos Estratgicos
288 O desafio da mobilidade urbana
deslocar mais para outros municpios para trabalhar. Na RMSP, por exemplo, cerca de 45%
dos trabalhadores no residentes na capital precisam se deslocar para outros muncipios
para trabalhar, enquanto na capital apenas 7% deles precisam. E essa tendncia aumentou
entre 1997 e 2007, segundo dados da pesquisa OD realizada pelo METR/SP (Tabela 2).
Fato semelhante ocorre com os estudantes, apesar do menor percentual. Cerca de 20%
dos estudantes das cidades perifricas da RMSP saem dos limites do municpio de re-
sidncia para estudar, mas esse nmero vem aumentando fortemente, pois de 1997 a
2007 houve um crescimento de quase 70% na quantidade de pessoas que se deslocam
para outra cidade para realizar seus estudos, exercendo presso tambm sobre a oferta
dos servios de transportes metropolitanos. De acordo com dados do Censo 2010, 7,87%
(2,3 milhes de um total de 28,7 milhes) dos estudantes residentes nas regies metro-
politanas estudam fora do seu municpio de residncia, enquanto os trabalhadores com
trabalho fora do municpio representam 17,1% (7,3 milhes de 43 milhes).
Para o sistema de mobilidade metropolitano, em especial o transporte pblico, o espraia-
mento metropolitano e o maior adensamento perifrico das RMs implicam em viagens
cada vez mais extensas e concentradas nos perodos de pico, alm da menor renovao
de passageiros ao longo dos trajetos das linhas de transporte pblico as pessoas tendem
a realizar viagens completas embarcando no incio das linhas e desembarcando no final.
Esses fatores juntos significam aumento do custo global do sistema de mobilidade.
Alm de sofrer impactos de custos, a populao sofre tambm impactos sobre os tempos
de viagem devido ao espraiamento metropolitano. De acordo com a Pnad 2013, cerca
de 10% dos trabalhadores das regies metropolitanas gastam mais de uma hora para
realizar o deslocamento casa-trabalho, e a tendncia de crescimento desses percentu-
ais se observada a srie histrica da Pnad (IPEA,2013).
289
35
Nesses casos de viagens transversais sem passagem pelo municpio sede, pode ocorrer
situao de menor tempo de viagem e custo se comparado com as viagens tradicionais
radiais. O problema que geralmente ocorre que as redes de transporte e viria so his-
toricamente dimensionadas para atender apenas os deslocamentos radiais, prejudicando
as condies de mobilidade dessa populao.
Estudos Estratgicos
290 O desafio da mobilidade urbana
METROPOLIZAO DO TRANSPORTE:
ARGUMENTOS E REFLEXES
Mesmo com os preceitos municipalistas da constituio brasileira, podem-se elencar
argumentos fortes para que haja uma instncia de poder no mbito metropolitano que
assegure a participao dos municpios que compem aquela RM, junto com o estado
e eventualmente a Unio, na gesto e investimentos dos sistemas de transporte. A ges-
to compartilhada metropolitana pode ocorrer no sistema como um todo, abarcando
inclusive a gesto local, ou apenas o sistema de transporte intermunicipal. Nesse caso,
no haveria interferncia do estado ou outros entes na gesto local do transporte, que
continuaria responsabilidade exclusiva dos municpios. As experincias atuais de gesto
metropolitana compartilhada (Goinia e Recife) seguem o modelo de gesto completa
do sistema, inclusive os municipais. Defende-se neste texto, caso o municpio no abra
mo da gesto do sistema local, no mnimo sua participao na gesto compartilhada
metropolitana, em contraponto ao modelo atual prevalecente de ausncia total de res-
ponsabilidade municipal.
Os itens seguintes procuram estabelecer alguns argumentos lgicos para justificar a
existncia de modelos metropolitanos de gesto compartilhada, partindo do preceito
bsico de transporte planejado como um sistema unificado, estruturado e integrado.
DO SERVIO DE REDE
O transporte de pessoas em ambiente urbano indstria de rede. Segundo Pgo e
Campos Neto,
DO PLANEJAMENTO, DA EFICINCIA
E DA REDUO DE CUSTOS
Dado que o transporte pblico considerado um sistema, se pensado, planejado, execu-
tado de forma integrada h ganhos de vrias ordens.
A partir do planejamento, garante-se maior eficincia. Isso porque no h sobreposi-
o de operaes, investimentos excessivos em pores da rede e falta de recursos em
outras. H mais racionalidade no projeto que se executa. H mais racionalidade na
escolha dos pontos de transbordo, na escolha dos modais adequados de acordo com a
demanda, frequncia e tipo de viagens. H, naturalmente como decorrncia do proje-
to , a alimentao das vias de alta capacidade por meio dos modais que fazem a coleta
dos passageiros em regies de menor densidade populacional.
O sistema como um todo tambm tem maior previsibilidade, dado que a informao e
o controle so centralizados. A maior capilaridade, ou a maior capacidade do sistema de
cobrir o tecido urbano, no precisa ser substituda pela fragmentao das informaes.
H ganhos tambm de flexibilidade. O sistema, quando coordenado centralmente,
pode ser mais flexvel e alterar de forma dinmica disposio de frota, fluxos de ida ou
vinda de acordo com a dinmica do conjunto do sistema. Nesse sentido, reforam-se
295
(ii) O investimento realizado pode ser ineficiente por pelo menos duas razes: a.
insuficiente, dado que a indstria de rede demanda investimentos vultosos e de
longo prazo, e b. no ser realizado nas passagens, nas ligaes entre um sistema
e outro; nas bordas. Corre o risco de ser estanque e no permitir a conexo
entre as partes. Assim, no se integra rede e no realiza sua funo principal
de viabilizar a circulao.
Em essncia, um sistema que deveria ser integrado dada a integrao econmica,
funcional e urbana se fragmenta. H maiores dificuldades no transbordo, no plane-
jamento, na alocao de linhas rpidas, modais especficos e variados para cada tipo e
horrio de demanda.
Alm do aumento da ineficincia, h tambm aumento da iniquidade. Iniquidade essa
no apenas derivada da falta de subsdios cruzados presentes em um sistema maior.
Iniquidade tambm da oferta de solo urbanizado, acesso cidade, de acordo com sua
verso mais clssica (Lefebvre, 1965). Ou seja, a ineficincia do sistema no integrado
no transporte, mas integrado economicamente, se reflete como custo de insero na
cidade, como restrio do direito cidade daqueles que, em conjunto, contribuem para
sua construo.
O grande desafio para a formao dos consrcios a criao de condies para que
haja interesse dos municpios, principalmente os municpios sede, em participar desse
novo arranjo institucional, j que a principio os prefeitos tendem a enxergar essa medida
como aumento de custo sobre o seu oramento, sendo que a competncia dessa gesto
no lhe pertence. Neste aspecto, so necessrias polticas pblicas da Unio para esti-
mular os municpios e estados a realizarem esse compartilhamento de gesto. Progra-
mas de financiamento especfico para esse fim, ou at mesmo programas de subsdios
federais aos sistemas podem ser estudados; afinal, se a Unio j subsidia fortemente os
sistemas metro ferrovirios da CBTU, por que no subsidiar sistemas metropolitanos
rodovirios que so muito mais representativos em termos de demanda transportada?
A contra partida para acessar os programas federais seria obviamente a organizao em
consrcios ou outra forma de organizao compartilhada do sistema.
CONCLUSES
Este texto constata, brevemente, o crescimento populacional das periferias metropolita-
nas, sua conectividade com a economia do municpio central e caracteriza o modelo
de gesto metropolitana da mobilidade vigente. Na sequncia, buscou-se demonstrar os
inmeros argumentos que sustentam a necessidade de sistemas mais articulados na mo-
bilidade metropolitana. Em princpio, justifica-se por constituir-se em servio de rede e,
portanto, contar com os decorrentes ganhos de planejamento, investimento integrado e
possibilidades de distribuio mais equnime de custos e benefcios ao longo do sistema.
Alm disso, argumentou-se em favor da adequao entre o sistema produtivo econmico
integrado e sua compatibilidade, como bem pblico, com a oferta de mobilidade urbana,
como monoplio e obrigao estatal para com seus cidados. Mais ainda, ressaltaram-se,
de um lado, as vantagens da articulao do sistema como uno, e, de outro lado, as desvan-
tagens da mobilidade fragmentada em municpios estanques, desarticulados, no cum-
prindo a obrigao de oferecer transporte a seus habitantes. Por fim, estudos de caso de
gesto compartilhada foram apresentados no intuito de ilustrar as possibilidades de arran-
jos metropolitanos que tendem a melhorar a mobilidade de todos.
Estudos Estratgicos
298 O desafio da mobilidade urbana
Assim, este texto faz defesa clara e explcita de mecanismos de gesto que comparti-
lhem a mobilidade metropolitana com servio pblico em rede.
REFERNCIAS
ASSOCIAO NACIONAL DE TRANSPORTES PBLICOS ANTP. Entrevista
com o Presidente do Grande Recife Consrcio de Transporte. Disponvel em: http://www.
antp.org.br/website/noticias/ponto-de-vista/show.asp?npgCode=CD3765FB-501E-
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MATTEO, Miguel; CARVALHO, Carlos Henrique R. de. Gesto e financiamento do
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vel em: http://repositorio.ipea.gov.br/handle/11058/1475. Acesso em: 7 out. 2014. Texto
para Discusso n. 1329.
299
PLANEJAMENTO E
MOBILIDADE NA REGIO
METROPOLITANA DE BELO
HORIZONTE: DESCOMPASSOS
DE AO E GESTO
INTRODUO
A Regio Metropolitana de Belo Horizonte tem sido apontada, em vrios contextos,
como referencial no pas em termos do seu avano no sistema de planejamento me-
tropolitano integrado, com base no arranjo metropolitano criado e desenvolvido a
partir de 2006, e tambm, na elaborao do seu Plano Diretor de Desenvolvimento
Integrado PDDI-RMBH. O PDDI, como ficou conhecido, foi realizado sob a coor-
denao da UFMG, com participao da PucMinas e da UEMG, e acompanhamento
permanente da SEDRU Secretaria de Estado do Desenvolvimento Regional e Pol-
tica Urbana, entre os anos 2009-2011. Essa inovao no contexto nacional, qual seja, a
contratao de uma universidade pblica para elaborar um trabalho assim complexo,
permitiu inserir no planejamento uma abordagem crtica e o mais participativa poss-
vel, resultando em um sucesso reconhecido tanto nos meios universitrios quanto nos
rgos afins do setor pblico, nas trs esferas de governo.
O PDDI, que desde seu incio se pretendia um marco referencial de um processo per-
manente de planejamento metropolitano, incorporando universidades como instru-
mentos de produo de conhecimento sobre a realidade metropolitana e de propostas
para seu desenvolvimento e transformao, mas tambm as populaes organizadas,
Estudos Estratgicos
300 O desafio da mobilidade urbana
vem tendo seus desdobramentos atravs de polticas e programas, em vrios nveis: pela
Agncia de Desenvolvimento Metropolitano; por secretarias e rgos do Estado em
vrias instncias; pelos municpios, na reviso de seus Planos Diretores e aes mais
imediatas; por alguns movimentos sociais organizados; e mesmo pelo prprio setor de
empreendimentos imobilirios, que por vezes se utiliza dos argumentos e propostas do
PDDI para desenvolver seus projetos.
Em 2013, o governo do Estado solicitou UFMG, atravs da coordenao do Cedeplar/
Face, uma proposta para elaborao do Projeto de Macrozoneamento Metropolitano
(MZ). Trata-se de identificar, delimitar e propor padres de ocupao e uso do solo
para territrios e espaos de interesse metropolitano, que devero ser objeto de gesto
compartilhada pelo Estado e pelos municpios a eles afeitos. O trabalho est em fase
de concluso, sendo delimitadas Zonas de Interesse Metropolitano ZIMs, que envol-
vem reas de proteo ambiental, centralidades metropolitanas e eixos de expanso e
desenvolvimento metropolitano, at agora compondo um total de 19 ZIMs. Um projeto
de lei (PL 3078) est tramitando na Assembleia Legislativa com o objetivo principal de
regulamentar esses espaos metropolitanos definidos no MZ como espaos de gesto
compartilhada entre os municpios e o Estado.
Assim, de fato pode-se argumentar que a questo metropolitana vem avanando com
algum sucesso no contexto da RMBH. Este trabalho no discute detalhadamente o sis-
tema de planejamento metropolitano; centra-se nos aspectos da mobilidade na RMBH,
descrevendo alguns avanos resultantes do esforo de planejamento integrado, mas, aci-
ma de tudo, ressaltando os descompassos entre esses avanos na gesto e nas propostas
de ao e a efetiva gesto dos transportes coletivos na Regio. O que fica claro a fra-
gilidade das estruturas metropolitanas existentes para fazer frente aos grandes desafios
que a mobilidade contempornea, em franca expanso, coloca para o desenvolvimento
urbano-regional e para o bem estar das populaes, muitas vezes limitadas drastica-
mente em suas potencialidades pela impossibilidade de gesto e de aes articuladas
entre os vrios agentes envolvidos.
O trabalho se inicia mostrando as transformaes recentes na mobilidade da RMBH,
resultado da comparao das pesquisas origem-destino de 2002 e 2012, para em segui-
da enfatizar as limitaes na rea de gesto integrada, e concluir com uma abordagem
crtica dessa questo.
301
1. TRANSFORMAES RECENTES
NA MOBILIDADE NA RMBH
Nos ltimos anos houve significativas alteraes nos padres de mobilidade urbana da
RMBH. Dentre elas, cabe destacar: 1) o aumento da mobilidade da populao; 2) o pro-
cesso de descentralizao da populao e das atividades produtivas; 3) o aumento da di-
versidade dos deslocamentos; 4) as alteraes nos modos de transporte utilizados, com
aumento do uso dos modos individuais motorizados e 5) o aumento nos tempos mdios
de viagem, sobretudo nos deslocamentos em modos coletivos. Nenhum desses aspectos
representa uma novidade dos ltimos anos: so tendncias que j se observavam desde
a dcada de 1970. Contudo, ganharam um ritmo indito at ento, ocorrendo de forma
mais acelerada, particularmente marcante no aumento do uso dos modos individuais.
A taxa de mobilidade nmero de deslocamentos realizados por habitante por dia
apresentou um aumento significativo. Entre 2002 e 2012 observou-se um aumento de
86%: o ndice passou de 1,44 para 2,67. Considerando-se apenas os deslocamentos em
modos motorizados (taxa de mobilidade motorizada), houve um aumento de 76% a
taxa, que era de 0,94 em 2002, atingiu em 2012 o valor de 1,66. importante observar
que na dcada anterior a taxa de mobilidade motorizada havia apresentado crescimento
de 14,8%. Assim, nos ltimos dez anos, o crescimento da taxa de mobilidade motori-
zada na RMBH foi mais de cinco vezes superior ao que havia ocorrido nos dez anos
anteriores. Esse aspecto positivo, sem dvida, representando maior qualidade de vida
da populao. Certamente, ele se relaciona com o aumento da renda, tendo em vista a
correlao usualmente observada entre mobilidade e renda. Contudo, como se ver a
seguir, esse intenso aumento no nmero de viagens, marcado pela ampliao da moto-
rizao individual, tambm apresentou consequncias negativas, gerando mais conges-
tionamentos e maiores tempos de viagem.
Outro aspecto observado, que tambm j ocorria anteriormente, a continuidade do
processo de descentralizao das atividades produtivas na RMBH, indicada pela re-
duo da proporo das viagens tendo por destino Belo Horizonte: se em 2002 Belo
Horizonte atraa 69,9% de todas as viagens motorizadas da regio metropolitana, em
2012 o nmero de viagens motorizadas tendo por destino a capital foi de 56,4%. Ao se
considerar apenas as viagens por motivo trabalho, contudo, a descentralizao foi mais
lenta: elas passaram de 66,5% para 58,9% no mesmo perodo. Deve-se observar que a
descentralizao das atividades foi acompanhada pela desconcentrao demogrfica
na regio entre 2000 e 2010, a populao de Belo Horizonte cresceu menos do que
a populao dos demais municpios da RMBH, tendo passado de 51,4% para 48,6% do
total (IBGE, 2000 e 2010). Cabe tambm observar que, se a distribuio das viagens
est mais prxima do equilbrio, isso reflete apenas os aspectos quantitativos e oculta
Estudos Estratgicos
302 O desafio da mobilidade urbana
95 Para combater a crise mundial do capitalismo de 2008, foram criados, no Brasil, incentivos a investimentos
em alguns setores produtivos, entre eles a indstria automotiva, que, combinados ao aumento da renda
da populao trabalhadora e elevao dos preos das passagens de nibus, levaram a um maior uso do
automvel (e de motocicletas) entre os setores mais pobres da populao metropolitana.
96 Deve-se observar que a Pesquisa Origem-Destino 2012 ainda mostra os modos coletivos de forma agre-
gada (nibus, metr, nibus fretados, escolares e vans), com um pequeno nmero de viagens a mais
que os modos individuais agregados (automvel, moto e txi): 31,4% e 30,8% respectivamente. Contudo,
considerando-se o ritmo das mudanas recentes, pode-se imaginar que esse quadro j tenha se invertido
em 2013 ou 2014.
303
Deve-se observar que a velocidade do incremento do uso dos automveis e dos modos
individuais de maneira geral foi maior do que se esperava. Os estudos realizados em
2008 para o desenvolvimento do Plano de Mobilidade Urbana de Belo Horizonte pre-
viam, em seu pior cenrio, que as viagens em modos individuais ultrapassariam aquelas
em modos coletivos pouco antes de 2020, situao que j est ocorrendo agora. im-
portante ressaltar tambm que o aumento do uso dos modos de transporte individual foi
mais intenso que o da frota. Entre 2002 e 2012, enquanto a frota apresentou aumento
de 124,9%, as viagens em modos individuais motorizados tiveram aumento de 208,4%.
2002 2012
Deve-se destacar tambm o grande nmero de viagens com origem e destino em dife-
rentes municpios da RMBH: as viagens intermunicipais representam 42,9% de todas
as viagens motorizadas realizadas. Destaca-se tambm o importante papel dos modos
de transporte coletivo nesse grupo: 52,7% das viagens intermunicipais so realizadas
em modos coletivos, enquanto esse nmero de 27,2% para as viagens intramunicipais
(dados de 2012).
Contudo, se os modos coletivos de transporte tm uma maior participao nas viagens
intermunicipais do que nas intramunicipais, justamente quando se atravessam os li-
mites de municpios que surgem os problemas institucionais relacionados mobilidade:
o sistema de transporte coletivo da RMBH composto por diversos subsistemas muni-
cipais, estadual e federal fortemente desarticulados e com baixa integrao.
305
97 Para maiores informaes sobre o arranjo institucional e sobre o sistema de planejamento e gesto metro-
politana na RMBH, ver o site do PDDI-RMBH: www.rmbh.org.br.
98 O reconhecimento das imensas diferenas entre Belo Horizonte, os dois principais municpios industriais
(Betim e Contagem) e os demais municpios da RMBH foi fundamental para viabilizar a representao
municipal. Assim, Belo Horizonte tem dois votos, Betim e Contagem tem um voto cada, e os outros trs
votos so indicados pela Granbel, a associao de municpios metropolitanos que sobreviveu extino
do Plambel, antigo organismo de planejamento metropolitano dos anos 1970/1980.
99 Os cinco segmentos da sociedade civil organizada seguem o modelo definido no Ministrio das Cidades.
Tambm foi criado informalmente, mas legitimamente, um colegiado metropolitano formado por 30
membros, com seis representantes de cada segmento da sociedade civil, que tem tido grande influncia
no Conselho e no sistema de planejamento metropolitano, compensando a pequena representao no
Conselho com uma assessoria e participao qualitativa muito expressiva.
Estudos Estratgicos
306 O desafio da mobilidade urbana
entre 2009 e 2011, com recursos do Fundo Metropolitano. Atualmente a UFMG est
elaborando, tambm com recursos do Fundo, o Macrozoneamento Metropolitano, que
constitui um dos programas da poltica metropolitana de regulao e uso do solo pro-
posta no PDDI.
Aps a elaborao do PDDI/RMBH, foram definidas como prioridades aes que buscas-
sem efetivar diretrizes do Plano relacionadas ao uso do solo, resduos slidos e mobilidade
metropolitana. Sobre esse ltimo tema foram iniciados levantamentos e estudos de viabi-
lidade para implantao de servios de transporte de passageiros utilizando a rede ferrovi-
ria existente na RMBH, seguindo diretrizes da Poltica Integrada de Mobilidade Metro-
politana, integrante do PDDI. Mas as solues de problemas de mobilidade da RMBH na
escala metropolitana devem superar diversos obstculos, sobretudo institucionais.
O sistema de transporte pblico coletivo da RMBH composto por diversas redes in-
dependentes, de diversos nveis governamentais distintos, sem uma articulao adequa-
da. Os principais municpios possuem subsistemas de transporte de nibus municipais.
Aqueles que no municipalizaram os servios de transporte tm seus servios de nibus
intraurbanos organizados e gerenciados pelo governo do estado, atravs da Secretaria
Estadual de Transportes e Obras Pblicas (SETOP). tambm esse o rgo respons-
vel pelos servios de nibus intermunicipais da RMBH. Por fim, a Companhia Brasilei-
ra de Trens Urbanos, CBTU, quem gerencia o metr ou trem metropolitano de Belo
Horizonte, formado por apenas uma linha.
A necessidade de integrao dos diferentes subsistemas de transporte pblico coletivo
da RMBH amplamente reconhecida e perseguida: tanto o Plano Diretor Municipal
de Belo Horizonte (desde 1996) quanto o Plano Diretor Metropolitano PDDI-RMBH,
de 2011 apresentam entre suas diretrizes a necessidade de integrao do transporte
metropolitano. Contudo, os esforos nesse sentido tm surtido efeitos apenas pontuais.
Existem convnios para integrao tarifria entre alguns dos rgos gestores so mo-
dos de integrao nos quais a tarifa do segundo deslocamento reduzida, assim como
ocorre no interior dos servios dos subsistemas sobre pneus. Os principais acordos so:
1. entre o subsistema de nibus de Belo Horizonte e o metr; 2. entre o subsistema de
nibus metropolitano, o metr e os subsistemas de nibus municipais de Contagem
e Betim. Mas os dois principais transportadores de passageiros da RMBH os nibus
metropolitanos e os de Belo Horizonte no possuem qualquer tipo de integrao
tarifria. Isso implica servios que concorrem entre si e sobrecarregam algumas vias,
prejudicando a eficincia e a qualidade do sistema de transporte da RMBH.
A mais recente oportunidade para que tal acordo pudesse ser feito foi quando do deta-
lhamento do plano de implantao dos primeiros corredores do Transporte Rpido por
nibus (conhecido popularmente por BRT, do ingls Bus Rapid Transit), que teve seus
307
3. A TTULO DE CONCLUSO
As recentes alteraes nos padres de mobilidade da RMBH, ainda que apresentem
inegavelmente aspectos benficos para a populao, tm implicado uma srie de pro-
blemas. Do lado positivo, observou-se um expressivo aumento no nmero de viagens
realizadas por habitante, assim como uma maior diversidade das viagens, sobretudo no
que diz respeito aos motivos dos deslocamentos as viagens por motivos outros que no
residncia, trabalho ou estudo foram aquelas que apresentaram maior crescimento
e aos locais de destino o processo de descentralizao, j observado em perodos
anteriores, persiste, indicando que a excessiva concentrao de empregos e atividades
econmicas no centro da capital mineira cada vez menor.
Contudo, a esses aspectos, que representam certamente ganhos de qualidade de vida
para a populao da RMBH, contrapem-se outros, claramente negativos: o aumento
no nmero de viagens deu-se principalmente com mais viagens em modos individuais
309
motorizados, com excessiva presso sobre o sistema virio e consequente aumento nos
tempos mdios de viagem. Soma-se a isso a persistncia da falta de integrao dos agen-
tes responsveis pela gesto dos servios de transporte pblico coletivo, alm de aes
desarticuladas entre sistemas modais e mesmo com o planejamento como um todo.
Apesar disso, uma srie de indcios aponta que esses problemas podero ser equacionados
nos prximos anos. Em primeiro lugar, a questo da gesto e da governana dos servios
de transporte pblico coletivo metropolitano encontra-se aparentemente encaminhada
para uma necessria maior integrao entre os diferentes gestores. Se, como se mostrou
acima, a indicao da necessidade de maior integrao expressa nos planos dos principais
atores (o municpio de Belo Horizonte e o governo do estado) e a prpria criao, por en-
quanto apenas no papel, da Metrominas, ainda no surtiram os necessrios resultados,
o fato de que os projetos de expanso da malha metroviria da RMBH estejam sendo
desenvolvidos por ela e no pela CBTU sugere que, em breve, o metr dever ser de fato
regionalizado. Seu arranjo institucional empresa com a participao do governo do es-
tado, assim como dos dois maiores municpios da RMBH: Belo Horizonte e Contagem
dever ampliar a presso por maior integrao dos servios de transporte coletivo.
Alm disso, o recente marco legal da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana (Lei
Federal 12.587/2012) traz dentre suas diretrizes aspectos que, se devidamente aplicados,
contribuiro exatamente para a soluo dos principais problemas de mobilidade urbana
da RMBH aqui identificados: ela preconiza a prioridade dos modos de transporte no
motorizados sobre os motorizados e dos modos coletivos sobre os individuais, alm da
integrao entre os diferentes servios de transporte urbano.
Ademais, a agilidade com que o quadro institucional, tcnico e poltico tem se trans-
formado na RMBH assim como no pas sugere que se caminhe com mais rapidez
para solues mais integradas e racionalizadas, implicando tambm novos aspectos,
como maior participao popular na gesto e maior preocupao com questes como
qualidade ambiental e urbana.
Os movimentos populares de 2013, que levaram milhares de pessoas s ruas em todo o
pas, tiveram em Belo Horizonte a mobilidade urbana e o preo das passagens como
seu mote principal, dando origem a grupos organizados que continuam se movimen-
tando em torno de questes como tarifa zero, integrao modal, entre outras.
De outra parte, as questes ambientais vm ganhando muita visibilidade e o Projeto
Macrozoneamento Metropolitano, em elaborao na UFMG como um desdobramen-
to do PDDI-RMBH, assumiu a proposta de uma Trama Verde-Azul como elemento
central de reestruturao metropolitana. Neste sentido, fundos de vales, cursos dgua,
topos de morros e serras, assim como espaos de lazer, interesse turstico, ambiental,
histrico e cultural devem, segundo a proposta, ser integrados em uma trama que
Estudos Estratgicos
310 O desafio da mobilidade urbana
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
AGNCIA DE DESENVOLVIMENTO DA REGIO METROPOLITANA DE
BELO HORIZONTE ARMBH. Pesquisa Origem e Destino 2012. Belo Horizonte:
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VASCONCELLOS, Eduardo A. Transportes urbanos nos pases em desenvolvimento:
reflexes e propostas. So Paulo: Annablume. 2000.
311
A CRISE DA MOBILIDADE
causam no Brasil cerca de 40 mil mortes por ano (BRASIL, 2010). Comparando-se com
os pases desenvolvidos, observa-se que o nmero de mortes no trnsito entre cinco e
dez vezes maior no Brasil (FERRAZ et al., 2008). No se pode pensar em resolver os
problemas de mobilidade sem que se considerem esses dados no desenvolvimento das
solues de trnsito.
O segundo item mais importante com relao s consequncias negativas da mobi-
lidade quanto poluio, sendo que, no ambiente urbano em geral, o trnsito a
principal causa de poluio do ar. Os veculos automotores liberam gases nocivos
sade humana, tal como o dixido de enxofre, monxido de carbono e chumbo, alm
de emitir gases que contribuem para o efeito estufa, em especial o dixido de carbono,
o que gera consequncias de mbito global.
No obstante, a consequncia negativa do trnsito no se resume poluio do ar e
acidentes. Existem ainda outros aspectos, os quais, em certas circunstncias, podem ser
to graves quanto os anteriormente mencionados. Suas consequncias para o cotidiano
das cidades precisam ser avaliadas para que no haja prejuzos para os seus morado-
res/usurios. Essas outras externalidades incluem a vibrao, especialmente danosa ao
patrimnio histrico; poluio sonora, preocupante em zonas hospitalares e regies
residenciais; intruso visual e a criao de barreira fsica, que ocorre quando a presena
de vias voltadas ao veculo automotor e muito movimentadas gera embarao ao desloca-
mento a p, com o potencial de desagregao de reas urbanas inteiras.
Alm disso, destaca-se como tendncia natural nas grandes metrpoles o conceito de
cidades polinucleadas, definidas pela formao, em zonas perifricas, de regies centrais
secundrias, capazes de suprir seu entorno com a maior parte dos servios e empregos ne-
cessrios aos moradores da regio. Na Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP), uma
comparao entre as pesquisas de origem-destino realizadas pelo Metr em 2007 e 2012
(GOVERNO DO ESTADO DE SO PAULO, 2013) revelou que, apesar do aumento do
nmero de viagens de 15% no perodo, as distncias mdias por automvel caram. Isso
se deu em decorrncia do processo de fortalecimento de novos ncleos na RMSP, bem
como da intensificao do adensamento da regio central, que inclui a verticalizao
e eliminao dos vazios urbanos. Isso favorece no apenas o transporte coletivo, que se
torna mais vivel, como tambm as viagens por meios no motorizados, em especial a p,
que cresceram respectivamente 16% (transporte coletivo) e 8% (a p) no perodo.
Dessa forma, um local apropriado para as ciclovias so as vias locais, nas quais a oferta
de espao virio mais abundante e no h, de forma geral, problemas de capacidade.
Alm disso, a geometria dessas vias muitas vezes no comporta adequadamente o livre
movimento de veculos de maior porte, tais como nibus e caminhes, sem o raio de
giro necessrio; no entanto, tal caracterstica no representa obstculo s bicicletas.
Tambm no devem ser constituir em restrio circulao das bikes as barreiras ao
sistema virio impostas por reas de convvio como praas, parques etc.
Quando se fala em transporte no motorizado, atualmente tem-se na bicicleta a refe-
rncia mais imediata. No entanto, o principal modo desse tipo justamente o mais
fundamental: o a p. Trata-se da mais comum forma de transporte em qualquer cidade.
Mesmo em So Paulo, conhecida pela alta taxa de motorizao, o modo a p represen-
tou, em 2012, 28,4% de todas as viagens realizadas (METR, 2013). Alm de atender a
viagens de curta distncia, o modo a p complementa viagens por outro modo, seja por
meio de uma caminhada at o ponto de nibus mais prximo ou do estacionamento at
a porta do local de trabalho.
Nesse contexto, os passeios devem ser considerados como as vias dos pedestres. Sob essa
viso, h uma tendncia, amplamente utilizada em pases desenvolvidos, de se adotar
uma srie de medidas para atender a essa demanda, tais como:
alargamento de passeios ou mesmo fechamento de ruas em regies centrais para
uso pelo pedestre;
uso de medidas que visam propiciar conforto ao usurio a p; e
restries aos veculos motorizados.
Uma barreira para o desenvolvimento de vias amigveis ao pedestre a viso das cida-
des de que o passeio uma obrigao do lote lindeiro, perdendo-se a perspectiva de que
o passeio a via do pedestre. Com isso, so geradas descontinuidades, falta de padroni-
zao, dificuldades de manuteno etc.
Com relao segurana viria, o pedestre se mostra o agente de trnsito mais vulner-
vel, sendo os atropelamentos frequentemente o tipo mais letal de acidente em qualquer
ambiente. Para se evitar atropelamentos em situaes de travessia, as solues muitas
vezes pensadas so a implantao de passarelas. No entanto, passarelas aumentam o
tempo de travessia e obrigam subida de rampas, o que desagrada o pedestre e o faz
tentar atravessar em nvel com um risco ampliado para a sua segurana.
Alm disso, a viso de que o problema do pedestre focado na travessia faz com que o
trfego de pessoas ao longo da via seja muitas vezes negligenciado, especialmente em
vias de maior capacidade. Infelizmente, justamente nesse tipo de via, ligada prtica
de velocidades mais altas, que acidentes relacionados perda de controle do veculo e
317
sada de pista so mais frequentes, e igualmente graves. Dessa forma, deve-se reforar
a necessidade de disciplinar o espao lindeiro via, tornando-o funcional e seguro ao
trfego de pedestres.
Concluindo, pode-se afirmar que o sistema virio um espao nobre das cidades e
cada vez mais escasso. J no se imagina mais que ele deva ser todo voltado apenas para
o veculo motorizado. Projetos de urbanizao modernos criam novos espaos no s
para pedestres e bicicletas, como tambm para praas, novos equipamentos urbanos,
arborizao/paisagismo etc.
2.3 TECNOLOGIA
No possvel discutir solues para a crise da mobilidade sem que se discuta o pa-
pel da tecnologia na questo. O avano tecnolgico das ltimas dcadas modificou
totalmente a forma como vemos a prestao de servios de transportes. Nesse campo,
h uma enorme gama de possibilidades que vo permitir e em muitos casos j esto
operando criar esse novo ambiente de discusso da mobilidade urbana.
Um exemplo de destaque a bilhetagem eletrnica, que foi a primeira experincia de
uso de Sistemas de Transportes Inteligentes (ITS, na sigla mais conhecida, em ingls) na
rea de transporte pblico e possibilitou a integrao de vrios modos e redes diferentes.
Outro exemplo a tecnologia de Global Positioning System (GPS), que est se popula-
rizando, em especial a partir de sua incorporao a smartphones e tablets. Aplicado aos
desafios do trnsito, o GPS permite a escolha de caminhos mnimos para uma viagem
para o seu usurio, sendo propostas rotas alternativas, se necessrio ou desejado. Usando
conceitos ainda mais modernos de computao, novos softwares permitem a coopera-
o entre usurios em rede, tornando possvel sinalizar os locais mais congestionados
ou incidentes. Trata-se do embrio de um conceito capaz de equilibrar a demanda e
racionalizar o uso do espao existente de uma maneira sem precedentes.
Ainda quanto ao potencial criado pelo avano dos softwares e smartphones, foram cria-
dos aplicativos especficos para fornecer apoio ao usurio de transporte coletivo e txi,
que rapidamente se espalharam. As vrias opes de aplicativos para txi disponveis no
mercado permitem que se localizem, em qualquer ponto, as opes de transporte mais
prximas. A partir da, o aplicativo se encarrega de fazer o contato entre o usurio e o
condutor do txi cadastrado no sistema. possvel para ambos os usurios acompanhar,
via GPS, o local atualizado de cada um, bem como acessar informaes cadastrais,
incluindo o telefone, para a eventual necessidade de fazer contato direto. Com isso,
o sistema oferece rapidez e segurana antes indisponvel, bem como o acesso ao txi
mesmo em locais nos quais esses no circulam usualmente.
Estudos Estratgicos
318 O desafio da mobilidade urbana
Caso anlogo ocorre em websites dedicados busca de carona, concebidos para ajudar
a estabelecer contato entre quem deseja oferecer e quem precisa de carona. Essa opo
oferece alternativa de transporte quando as demais no atendem, alm de aumentar a
taxa de ocupao dos automveis, racionalizando o espao virio.
impossvel, neste item, negligenciar o impacto da operao de trnsito para o bom
funcionamento do sistema. Nos ltimos anos, uma rpida evoluo tecnolgica ocorreu
nos Centros de Controle Operacionais (CCO) e seus dispositivos perifricos, tanto no
meio urbano quanto em rodovias administradas pela iniciativa privada. Nesses sistemas,
radares e cmeras monitoram as condies de trfego e o cumprimento das leis de trn-
sito, permitindo ao operador reao preventiva e rpida a eventuais problemas, incluin-
do o acionamento de servios mecnico, atendimento mdico, polcia ou bombeiros.
Como j comum em pases desenvolvidos, uma evoluo nos sistemas de operao se
traduz na Gesto Ativa de Trfego (Active Traffic Management ATM, em ingls), que
consiste em um conjunto de medidas predeterminadas que entram em ao em tempo
real, segundo a necessidade. Tais medidas incluem:
Uso de acostamentos em rodovias: quando h congestionamentos e a velocidade
do trfego baixa, o acostamento perde muito de sua funo de segurana, e pode
ser aproveitado como faixa adicional, desde que devidamente preparado para tal
em termos geomtricos e estruturais.
Controle de acessos: trata-se da restrio de entrada de veculos em vias arteriais
principais, at o ponto em que elas conseguem fluir. A partir de um equilbrio
da demanda, calculado por meio de tcnicas de engenharia de trfego, evitam-
-se congestionamentos e obtm-se a fluidez mxima possvel para um sistema
como um todo.
Velocidade varivel: como no caso anterior, trata-se da regulao da velocidade
para o ponto timo para determinado nvel de fluxo de trfego. Tal medida de-
pende, no entanto, de um programa de informao aos usurios e dispositivos de
fiscalizao, posto que a no obedincia dos limites variveis invalida o sistema.
Ainda mais recentes so os softwares de simulao microscpica de trfego, capazes de
representar individualmente o comportamento de cada veculo da rede e sua interao
com os demais. Alm de permitir estudos de planejamento com grande detalhe e pre-
ciso, quando combinadas a sistemas de ATM, essas ferramentas so capazes de atuar
em lgica preventiva, detectando problemas de trfego antes que eles ocorram. Com
isso, possvel executar medidas de operao localizadas o mais rapidamente possvel,
incluindo a alterao da programao semafrica das cidades em tempo real.
319
REFERNCIAS
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causas externas no perodo 2004-2008. Braslia: Ministrio da Sade, 2010. Disponvel
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FERRAZ, Antonio Clvis Pinto; RAIA JUNIOR, Archimedes; BEZERRA, Brbara
Stolte; BASTOS, Jorge Tiago; RODRIGUES SILVA, Karla Cristina. Segurana no
Trnsito. So Carlos: Suprema Grfica Editora Ltda Epp, 2012.
321
APNDICE 3
PROPOSIES
LEGISLATIVAS
323
PROPOSIO 1
Art. 3 A Lei n 12.587, de 2012, passa a vigorar acrescida do seguinte art. 26-A:
Art. 26-A. Incorre em improbidade administrativa, nos termos da Lei n 8.429, de
2 de junho de 1992:
I o governador que deixar de tomar as providncias necessrias para garantir
o cumprimento do disposto no inciso V do caput do art. 17 desta Lei, at no
mximo 31 de dezembro de 2020;
II o prefeito, o governador ou agente pblico que atue na estrutura de governan-
a interfederativa que deixar de tomar as providncias necessrias para garantir o
cumprimento do disposto nos 3 e 4 do art. 24 desta Lei.
Art. 4 Esta Lei entra em vigor aps decorridos 90 (noventa) dias de sua publicao oficial.
JUSTIFICAO
Os estudos e debates realizados pelo Centro de Estudos e Debates Estratgico da
Cmara dos Deputados (Cedes) sobre o tema Mobilidade Urbana nos anos de 2014
e 2015 evidenciaram que so necessrios ajustes e complementaes relevantes na Lei
n 12.587/2012 (Lei de Mobilidade Urbana).
Entre esses aperfeioamentos na Lei, colocam-se:
inserir a referncia expressa a caladas e passagens de pedestres, elementos impor-
tantes da infraestrutura urbana, que sempre tendem a ser negligenciados nas aes
governamentais;
incluir nos princpios da Poltica de Mobilidade a concepo da mobilidade urba-
na sob a perspectiva da inter, multi e transdisciplinaridade, afastando o enfoque
setorizado, que dificulta o avano real da perspectiva do transporte urbano para o
novo paradigma da mobilidade urbana;
incluir nos princpios da Poltica de Mobilidade a cooperao federativa, uma vez
que as dificuldades e lacunas na mobilidade urbana apenas sero solucionadas
com a participao coordenada de Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios;
acrescentar nas diretrizes da Poltica de Mobilidade a integrao e gesto compar-
tilhada entre as cidades inclusas em regies metropolitanas e outras aglomeraes
327
PROPOSIO 2
JUSTIFICAO
O planejamento e a gesto da mobilidade urbana no Brasil tm se revelado um dos prin-
cipais obstculos para o enfrentamento da questo. Entre outras dificuldades no trato
dessa questo, destaca-se a carncia de fontes de financiamento estveis e permanentes
para o custeio dessas aes.
Uma alternativa para esse custeio seria a utilizao de parte da arrecadao da contri-
buio de interveno no domnio econmico, prevista no 4 do art. 177 da Consti-
tuio Federal. Pela letra da Carta Magna, porm, restringe-se a destinao da Cide
Estudos Estratgicos
330 O desafio da mobilidade urbana
PROPOSIO 3
JUSTIFICAO
Esta Proposta de Emenda Constituio (PEC) tem como objetivo assegurar o repasse
de recursos do Fundo de Participao dos Estados (FPE) ou do Fundo de Participao
dos Municpios (FPM) diretamente a consrcio pblico, em caso de inadimplncia de
ente federado participante.
Com a Emenda Constitucional n 19/1998, foi dada nova redao ao art. 241, permi-
tindo que a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios criem consrcios
pblicos para a gesto associada de servios pblicos de interesse comum aos entes
participantes.
Ocorre que, no art. 8 dessa lei, ficou definido que a participao em um consrcio
pblico dever ser precedida de um contrato de rateio, em que os entes se compromete-
riam a destinar recursos ao consrcio, para manuteno de suas despesas. Apesar disso,
so inmeros os casos de entes federativos inadimplentes com os consrcios pblicos,
principalmente nos pequenos Municpios.
Assim, os principais prejudicados so a populao, que corre o risco de ter esses servios
paralisados, e os demais entes federativos, que tm que arcar com mais despesas para
manter o consrcio pblico por conta do calote do ente devedor.
Dessa forma, esta PEC cria mecanismo para garantir o aporte pactuado de recursos
para o consrcio pblico, de forma a assegurar a continuidade do financiamento para a
prestao dos servios pblicos objeto da parceria.
Esta proposta tambm servir como um incentivo para que mais consrcios pblicos se-
jam celebrados, devido diminuio dos riscos que envolvem o provimento de recursos
essenciais realizao dos servios.
So essas as razes pelas quais contamos com o apoio dos ilustres pares para a aprovao
da presente Proposta de Emenda Constituio.
PROPOSIO 4
Art. 6 O art. 320 da Lei n 9.503, de 23 de setembro de 1997, passa a vigorar com a
seguinte redao:
Art. 320. A receita arrecadada com a cobrana das multas de trnsito ser aplicada
em sinalizao, engenharia de trfego, de campo, policiamento, fiscalizao e
educao de trnsito, bem como no financiamento das aes de capacitao e
gesto em mobilidade urbana.
1 O percentual de 6,5% (seis inteiros e cinco dcimos por cento) do valor das
multas de trnsito arrecadadas ser depositado, mensalmente, na conta de fundo
de mbito nacional destinado segurana, educao de trnsito e s aes de
capacitao e gesto em mobilidade urbana.
2 Do percentual previsto no 1, 20% (vinte por cento) sero destinados ao
Fundo para o Financiamento das Aes de Capacitao e Gesto em Mobilidade
Urbana (Fungeurb). (NR)
JUSTIFICAO
Para mudar a realidade dos deslocamentos no espao urbano no Brasil no bastam
recursos para sanar o dficit operacional e de infraestrutura da mobilidade urbana.
urgente a adoo de medidas que visem melhoria da gesto e do planejamento.
Entre outros fatores, a baixa execuo oramentria na rea de mobilidade urbana est
relacionada ausncia de condies tcnicas e operacionais de grande parte dos entes
federados para cumprir as exigncias de acesso aos recursos. Foram amplamente noti-
ciados na mdia os atrasos na liberao de recursos para diversas obras de metrs e cor-
redores de nibus includos no PAC da Mobilidade em razo da falta de mo-de-obra
especializada para a elaborao de projetos bsicos.
Mais de 70% das capitais e cidades brasileiras acima de 500 mil habitantes e 95% do
total de Municpios acima de 50 mil habitantes no conseguiram cumprir a exigncia
legal de elaborao de plano de mobilidade urbana, cujo prazo terminou em abril de
2015. Os gestores apontam, entre os principais problemas enfrentados pelos Municpios
337
PROPOSIO 5
JUSTIFICAO
A Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001, autodenominada Estatuto da Cidade, nasceu
para regulamentar os arts. 182 e 183 da Constituio Federal, bem como para estabe-
lecer diretrizes gerais da poltica urbana, entre outras providncias. Nesse contexto,
define regras para uma srie de instrumentos, como a outorga onerosa do direito de
construir e as operaes urbanas consorciadas, passveis de serem utilizados pelo Poder
Pblico municipal para o cumprimento de sua atribuio de promover o adequado
ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento
e da ocupao do solo urbano (art. 30, inciso VIII, CF). Note-se que os regramentos
trazidos pelo Estatuto representam, apenas, parmetros bsicos para nortear a aplicao
do instrumento, ficando a cargo dos Municpios, no exerccio de suas competncias, o
detalhamento da matria.
339
PROPOSIO 6
..................................................................................................................................................
XIII proibida a ultrapassagem de ciclista na proximidade de esquina ou cruza-
mento, bem como em qualquer local, aps o qual o motorista tenha que realizar
converso direita ou esquerda;
341
XIV proibido dobrar direita ou parar logo aps efetivar manobra de ultrapas-
sagem. (NR)
X alterao do caput, dos incisos II, III e IV do art. 69 e acrscimo de pargrafo nico:
Art. 69. Para cruzar a pista de rolamento o pedestre e o ciclista tomaro precau-
es de segurana, levando em conta, principalmente, a visibilidade, a distncia e
a velocidade dos veculos, utilizando sempre as faixas ou passagens a eles destina-
das sempre que estas existirem numa distncia de at cem metros deles, observa-
das as seguintes disposies:
..................................................................................................................................................
II para atravessar uma passagem sinalizada para pedestres ou ciclistas ou delimi-
tada por marcas sobre a pista:
JUSTIFICAO
Diante do cenrio em voga de valorizao do transporte no motorizado, que feito
nas modalidades a p e de bicicleta, ponderamos sobre a oportunidade de apresentar
este projeto de lei, para estender, aos ciclistas, algumas salvaguardas j asseguradas aos
pedestres, quanto sinalizao da infraestrutura cicloviria e ao comportamento do
motorista de veculo automotor e do prprio ciclista.
Por serem os usurios de trnsito mais vulnerveis aos acidentes, mostram-se impositi-
vas aes compensatrias para os pedestres e os ciclistas, para tornar o ambiente virio
amigvel e seguro a esses segmentos.
Na acepo de vulnerabilidade e em prol da segurana, alinhamos a pessoa com defici-
ncia fsica dependente de cadeira de rodas ao pedestre, na travessia de vias.
345
PROPOSIO 7
INDICAO N , DE 2015
PROPOSIO 8
INDICAO N , DE 2015
novas contrataes que utilizem recursos oramentrios federais. Mais grave ainda
que no se trata apenas de uma questo de ampliar o prazo: se os Municpios no tive-
rem apoio para superar os entraves hoje verificados, poucos conseguiro alcanar o alvo.
No se pode deixar de agir numa situao como essa! A mesma Lei n 12.587/2012, que
impe responsabilidades aos Municpios, tambm prescreve:
Art. 16. So atribuies da Unio:
I prestar assistncia tcnica e financeira aos Estados, Distrito Federal e Muni-
cpios, nos termos desta Lei;
II contribuir para a capacitao continuada de pessoas e para o desenvolvimento
das instituies vinculadas Poltica Nacional de Mobilidade Urbana nos Esta-
dos, Municpios e Distrito Federal, nos termos desta Lei; (grifamos)
..................................................................................................................................................
Diante da extrema importncia do tema abordado, estamos certos de poder contar com
o decisivo apoio de V. Ex. na conduo do presente pleito.
PROPOSIO 9
INDICAO N , DE 2015
O Ministrio das Cidades consolida em sua estrutura administrativa a diviso nos sub-
grupos que atuam historicamente na questo urbana. Desde sua criao em 2003, tem
quatro secretarias: Secretaria Nacional de Habitao; Secretaria Nacional de Sanea-
mento Ambiental; Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana (Semob);
e Secretaria Nacional de Programas Urbanos.
Cumpre perceber que o Ministrio das Cidades poderia ter sido organizado segundo
uma estrutura distinta da que reproduz os subsistemas temticos inclusos no escopo
mais amplo do desenvolvimento urbano. Haveria possibilidade, por exemplo, de secre-
tarias estruturadas conforme os diferentes portes das cidades, viabilizando a ateno
diferenciada para municpios de pequeno, mdio e grande porte (assim considerados
em razo da populao) e, tambm, para as regies metropolitanas.
Se a reorganizao do Ministrio das Cidades, aps mais de uma dcada, no medida
simples, necessitariam ser pelo menos reavaliados os programas desenvolvidos por cada
uma das atuais secretarias, tendo em vista a sua integrao. No admissvel que, interna-
mente a um nico ministrio, haja aes que colidem umas com as outras, como ocorre
no caso dos assentamentos do PMCMV que geram problemas de mobilidade urbana.
Deve-se perceber que a integrao das aes governamentais ganha importncia espe-
cial neste momento em que se formula o Plano Plurianual (PPA) 2016-2019.
Em face do exposto, sugerimos a este Ministrio que:
a proposta do Plano Plurianual (PPA) 2016-2019 referente ao Ministrio das Cida-
des incorpore programas envolvendo, de forma integrada, as diferentes secretarias
do Ministrio;
seja criado um programa direcionado s regies metropolitanas, que inclua as di-
ferentes secretarias do Ministrio e, necessariamente, considere o desafio dos pro-
blemas de mobilidade urbana;
os programas da Secretaria Nacional de Habitao, da Secretaria Nacional de Sa-
neamento Ambiental e da Secretaria Nacional de Programas Urbanos passem a
considerar, sempre, o impacto sobre a mobilidade urbana;
o PMCMV seja aperfeioado, de forma a incluir a mobilidade urbana na concep-
o dos conjuntos habitacionais financiados pelo programa.
Estudos Estratgicos
H quase meio sculo, a maioria da populao brasileira passou a
residir nas cidades. Milhes de pessoas deixaram o campo em busca
de oportunidades nas cidades. O crescimento urbano rpido, somado
ausncia de planejamento urbano adequado, ao incentivo ao
O DESAFIO DA
transporte motorizado individual em detrimento do transporte coletivo
e do no motorizado e aos problemas de financiamento e gesto do
MOBILIDADE URBANA
setor, tem agravado, de forma acelerada, as condies da mobilidade
Estudos Estratgicos | 7
Braslia / 2015