38 DAVID COLLIER
CARDOSO, Fernando H., Sobre la caracterizacin de los regmenes
En en
autoritarios tercer lugar, Latina,
Amrica la extensin de los anlisis
en Collier, David,a El
los pases
nuevodeautoritarismo
Am-
rica Latina en los que no se ha producido el autoritarismo burocrtico,
Amrica Latina, FCE, Mxico, 1985
podr proporcionar nuevas hiptesis sobre los casos en que s se
produjo, adems de servir para avanzar en el entendimiento de aque-
llos? Es posible incorporar ms sistemticamente en el modelo los
casos modelo de los regmenes formalmente democrticos, como Ve-
nezuela y Colombia, y de los gobiernos militares reformistas, como el
que apareci en Per en 1968? Puede Mxico incorporarse ms
plenamente al modelo?
Una cuarta serie de preguntas es la siguiente: Cmo evoluciona
el autoritarismo burocrtico una vez que se ha establecido? Aunque
resulta apropiado caracterizar de autoritarios a estos sistemas, es
esencial reconocer que a menudo se enfrentan a graves problemas de
autoridad y legitimidad. Cules son las implicaciones de estos pro-
blemas en la dinmica de cambio bajo un gobierno autoritario? Qu
consecuencias tienen para el grado de xito experimentado por estos
gobiernos en la promocin del crecimiento econmico? Cules son
las perspectivas de una reaparicin final de los regmines competiti-
vos en Amrica Latina? Si se produce ese resurgimiento, cmo se
relacionaran con las preocupaciones de los estudios de este libro las
prioridades de investigacin que plantearan?
Finalmente, pueden extenderse con utilidad a otras zonas del
mundo los elementos del modelo burocrtico autoritario, producien-
do tales extensiones del anlisis mejoras en el modelo tal como se
aplica a Amrica Latina?
Estas son las preguntas a las que se enfrenta este libro.
en
II. SOBRE LA CARACTERIZACIN DE LOS REGMENES
AUTORITARIOS EN AMERICA LATINA
por Femando Henrque Cardoso
En Amrica Latina, en estos ltimos aos, se ha acentuado una
tendencia al autoritarismo. En s mismo, el autoritarismo no es,
claro est, un fenmeno nuevo. Durante largo tiempo, el caudillismo*
y el militarismo han sido rasgos dominantes de la vida poltica en esa
zona, en la que la democracia ha sido ms una planta extica que el
resultado esperado de una tendencia a largo plazo. Sin embargo, el
militarismo y el caudillismo tradicionales eran el producto de una
sociedad en la que predominaba la hacienda y la economa de expor-
tacin mineral o agraria. Lo que, en cambio, nos sorprende hoy_es el
resurgimiento del autoritarismo en sociedades que, en trminos gene-
rales, podran describirse corno en un proceso de "modernizacin".
Qu conclusin podemos sacar del hecho de que, simultnea-
mente, toda una zona se est volviendo ms modernizada y ms
autoritaria, polticamente? Acaso la teora de la modernizacin no
postulaba un proceso de democratizacin, discontinuo pero global,
estimulado por la extensin de las actitudes y valores democrticos e
igualitarios en todas las esferas de la actividad social ? Hay una clara
contradiccin entre las consecuencias polticas del crecimiento eco-
nmico que postulaba esa teora y el curso real de la historia poltica,
marcado por los golpes militares y el florecimiento de los regmenes
autoritarios.
Puesto que la teora de la modernizacin nos es de poca ayuda
para explicar este nuevo autoritarismo, cmo vamos a explicarlo?
Hay otra aproximacin al tema, la histrica. No debemos olvidar que
en la historia de Amrica Latina el respeto a los derechos polticos, e
incluso la existencia subjetiva de esa nocin, y a las normas formales
de participacin poltica ha sido ms una ideologa para el uso y
disfrute de las oligarquas dominantes que una prctica comn. Sin
embargo, el reconocimiento de una historia de poder arbitrario no
sirve como explicacin del autoritarismo contemporneo.
En espaol en el original (N. del T.)
39
40 FERNANDO HENRIQUE CARDOSO
Otra posibilidad de explicacin, y para la justificacin moral en
algunas personas, se centra en las necesidades especficas de los
gobernantes y el estado. Pero incluso las personas ms dispuestas a
aceptar como normas morales los hechos de la vida, y a creer que la
poltica de los prncipes exige el ejercicio de la violencia, tienen
dificultades para reconocer en la tortura y el rapto medios legtimos
en defensa del orden establecido. Si sus dudas no surgen de una
saludable reaccin humana ante tales prcticas, saben, al menos, que
la obediencia sin consentimiento es un dbil cimiento para un orden
poltico estable y duradero.
Hay otros que, no sintiendo inclinacin a justificar el nuevo
autoritarismo, recurren a otros tratamientos para explicarlo. No..obs-
tante, tampoco se enfrentan a una tarea sencilla. Una breve hojeada a
la ya amplia bibliografa sobre el autoritarismo en Amrica Latina
deja perplejo al lector. El estado es definido con toda una gama de
adjetivos, como "dependiente", "burocrtico", "corporativo", "fas-
"cista", "bonapartista", "militarista", "estado policial", etc. No hace
falta decir que esta proliferacin de adjetivos no puede ser el sustitu-
to de una explicacin coherente.
A la luz de este, estado terico, debo suplicar clemencia. Si el
carcter del autoritarismo dominante en Amrica Latina no ha sido,
an definido con precisin, ; sera presuntuoso por mi parte salir
ahora con una detallada teora del autoritarismo. No puedo hacer
ms que sugerir, y de una manera muy esquemtica, algunos de los
problemas subrayados por los autores que se han dedicado al tema, y
adelantar, quizs, algunas ideas extradas de mi experiencia directa de
alguna'de las situaciones autoritarias. Examinar, por tanto, algunas
cuestiones concernientes al autoritarismo contemporneo en Amrica
Latina, sin sugerir que hacindolo habr agotado el tema o siquiera
habr tocado los puntos centrales.
AUTORITARISMO BUROCRTICO
Si miramos al Chile posterior a la cada de Allende, al Uruguay
de Bordaberry y de tiempos ms recientes, o al Brasil contemporneo,
que ha experimentado ya una dcada y media de gobierno militar, no
debemos sorprendernos de que algunos cientficos sociales hayan
proclamado la existencia de una forma de rgimen nueva y homo-
gnea; un rgimen militar y autoritario. La tentacin de hacerlo as se
ve adems reforzada por la historia reciente de Argentina, que ha
visto tanto la resurreccin de Pern y su muerte, junto con los breves
CARACTERIZACIN DE LOS REGMENES AUTORITARIOS 41
das de magia y terror de Lpez Rega, para luego ser reemplazados
por generales que, aunque deseosos de exorcizar a los magos de la
corte de Isabelita, no se. han arredrado de utilizar los potros de tortu-
ra y las mazmorras contra la amenaza de subversin del orden exis-
tente.
Pero el Cono Sur de Amrica no tiene el dudoso privilegio del
monopolio de los regmenes militares. Aunque en otras partes de
Amrica Latina la influencia de los militares y su eficacia burocrtica
quizs no sea tan grande como en el sur del continente, hace mucho
tiempo que en Paraguay hay un rgimen militar en el poder, y tam-
bin est el autbproclamado gobierno militar revolucionario peruano
que subi al poder en 1968, aunque en este ltimo la tortura ha sido
escasa o nula. Adems, los militares controlan Ecuador, Bolivia,
Panam, Honduras y El Salvador. Y aunque el gobierno de Guatema-
la ha convocado elecciones, no es posible caracterizarlo de otro
modo que de rgimen militar. Si lo hiciramos de otro modo, ello
significara que el rgimen brasileo (siempre ambivalente al tratar
del difcil problema de la legitimacin) dejara de ser un rgimen
militar a pesar de controlar toda eleccin.
>< Aunque hay regmenes militares- en el poder en casi toda Amri-
ca Latina, es esencial hacer distinciones entre ellos. En la clasificacin
de situaciones tan diversas, debemos evitar la confusin entre el
caudillismo del viejo militarismo latinoamericano (como en el caso
de Paraguay) o el caudillismo de base familiar (como en el caso de
Nicaragua), y el control ms institucional de poder por el cuerpo de
oficiales como totalidad que existe en algunos otros pases.
Con el fin de hacer distinciones ms efectivas, los cientficos
sociales 'que trataron de caracterizar el nuevo militarismo de Amrica
del Sur aadieron otro adjetivo: "burocrtico". Se ha argumentado
que el rasgo caracterstico de los tipos de regmenes implantados en
Amrica Latina en aos ms recientes ha sido precisamente el hecho
de que no es un solo general o coronel que, como los caudillos del
siglo XIX, impone rdenes personales por decretos. Ms bien es la
institucin militar la que, como tal, asume el poder en orden a res-
v el estado.
No debemos subestimar la importancia de este contraste. El
rgimen burocrtico autoritario es diferente de las viejas formas de
dominacin del caudillo, ya fuera civil o militar. En la Amrica Lati-
na contempornea ha surgido un fenmeno nuevo. Las fuerzas arma-
das no toman el poder como en el pasado, para mantener en l a un
dictador (como Vargas o Pern) , sino ms bien para reorganizar la
nacin de acuerdo con la ideologa de ''seguridad nacional" de la
 42 FERNANDO HENRIQUE CARDOSO
doctrina militar moderna. En contraste con las formas tradicionales
de dominio militar en Amrica Latina, el militarismo contemporneo
resalta por el hecho ya mencionado del gobierno de la institucin
militar en cuanto, que organizacin. Este fenmeno no era posible en
el pasado, dado el menor desarrollo de la estructura profesional de las
fuerzas armadas y el poder mucho mayor de las oligarquas civiles,
que para ejercer su dominio slo necesitaban intervenciones militares
ocasionales.
. La preocupacin inicial de los autores que han intentado carac-
terizar el nuevo autoritarismo en Amrica Latina, ha sido la de distin-
guirlo no slo de los regmenes autoritarios del pasado, sino tambin
7,del corporativismo y del fascismo europeos. Respecto a este segundo
contraste, las diferencias son ms sutiles. En primer lugar, el autorita-
rismo de Amrica Latina es diferente de las formas tpicas de fascis-
mo en cuanto que aspira, por encima de todo, a producir apata en
las masas. Tienen miedo de la movilizacin de seguidores, incluso
aunque pudieran ser reclutados de los estratos medios de la sociedad,
en lugar de los inferiores. En consecuencia, prescinden de los partidos
polticos en cuanto que organizaciones vinculantes del estado y la
sociedad civil. El ejrcito, en cuanto que garante del orden autorita-
rio, prefiere una relacin "tcnica" y de apoyo entre el estado y los
grupos sociales, en lugar de una relacin basada en la alianza con
grupos sociales amplios. Por tanto, el autoritarismo burocrtico diver-
ge no slo del modelo democrtico, con vnculos entre los represen-
tantes y los electores, sino tambin del fascismo italiano o alemn, en
el que era esencial la movilizacin del partido y el uso de sus miem-
bros extremistas en cuanto que fuerza represiva. Tampoco se aproxi-
ma plenamente a la forma del corporativismo espaol, pues, a pesar
de las declaraciones de Ongana o Pinochet en favor de tal modelo,
en la esfera de la sociedad civil deja sobrevivir a las organizaciones
representativas de las clases liberal-capitalistas sin vnculos orgnicos
con el estado. El estado tiende a excluir del proceso de trnamele
decisiones a las organizaciones de clase (aunque no a los intereses de
clase), manteniendo una estructura jerrquica rgida que es controlar
da burocrticamente por varias agencias nacionales de seguridad y
por los jefes de las fuerzas armadas. Como en el pasado, se establecen
vnculos corporativos dentro de los sindicatos (entre trabajadores y
empresa), y entre stos y el estado, y en donde estos vnculos eran
histricamente dbiles, como en el caso d.e Chile, los regmenes mili-
tares los estimulan. Pero el estado no adopta una forma corporativa.
No trata de estimular la organizacin de clase, de promover una
doctrina de armona orgnica entre los grupos sociales, o de estable-
CARACTERIZACIN DE LOS REGMENES AUTORITARIOS 43
cer vnculos corporativos entre ellos, tratando de formar una base
poltica para la dominacin. Las vinculaciones entre el rgimen buro-
crtico autoritario y la sociedad civil se logran ms bien mediante la
cooptacin de individuos e intereses privados en el sistema. Bajo estas
circunstancias es poco probable que se materialicen grupos estables
de presin, o que emerja una red de vnculos realmente corporativa
entre la sociedad y el estado.
Con respecto a la ideologa, en los regmenes fascistas tpicos
se observa la creencia en una superioridad nacional, basada en la exal-
tacin de las virtudes de la raza y el destino de la nacin. Este
"cemento ideolgico" estaba de acuerdo con una orientacin a la
tt expansin econmica y territorial. Los regmenes autoritarios la-
tinoamericanos, dada su dependencia econmica, no podan ambi-
cionar ese nacionalismo. En su lugar, las ideologas oficiales favore-
cen una mentalidad conservadora y jerrquica cuya visin de la gran-
deur se ha limitado al refuerzo del aparato del estado. De ah que las
afirmaciones ideolgicas hechas en Amrica Latina difieran de las que
predominaban en el fascismo clsico europeo.
Apata y falta de movilizacin; una mentalidad estatista y jerr-
quica, en lugar de una ideologa nacionalista ms amplia; estado, pero
no partido; s a la jerarqua y no a la representacin... todos estos
elementos forman parte de los particulares instrumentos ideolgicos
y organizativos del autoritarismo militar contemporneo en Amrica
Latina. Parece ser, por tanto, que la caracterizacin de las formas
emergentes de dominacin poltica en Amrica Latina como burocr-
tico-autoritarias tienen algo nuevo que ofrecer a la tipologa de los
regmenes polticos en general.
Al pensar en este nuevo tipo de rgimen, debemos tener en
cuenta sus diferencias y semejanzas con otros regmenes de Amrica
Latina que, aun teniendo muchas caractersticas burocrtico-autorita-
rias, no son militares. Algunos autores han ampliado el trmino de
autoritarismo burocrtico ms all de los casos de regmenes estricta-
mente militares, incluyendo a pases como Mxico. Pero si todos esos
regmenes son burocrtico-autoritarios, cul es el valor de tal con-
^ cepto? Si dicho trmino cubre una gama tan amplia de regmenes,
desde la junta chilena (o para el caso cualquier junta militar), pasan-
do por Per, Panam, Ecuador y llegando hasta Mxico, cul es el
contenido analtico de ese concepto? Su grado de abstraccin es
1^ demasiado grande en tal caso.
Tiendo a pensar que la nocin de autoritarismo burocrtico no
debe utilizarse en un sentido tan amplio. La limitara a las situaciones
en que se produjo una intervencin militar como reaccin contra
44 FERNANDO HliNRIQUK GARBOSO
movimientos izquierdistas, y a los casos en que la poltica destinada a
servir para la reorganizacin del estado y la economa, de modo que
sirvieran al continuo avance del desarrollo industrial capitalista, fue
llevada a cabo por regmenes militares, como en la Argentina y Brasil.
El motivo de esta aplicacin restringida del concepto no es un capri-
cho analtico, sino ms bien la necesidad de subrayar el hecho decisi-
vo de la militarizacin del estado. Resulta esencial la diferenciacin
entre los regmenes autoritarios decididamente militares de otros
que, como el mexicano, aunque no totalmente desprovistos de rasgos
burocrtico-autoritarios, poseen un modo d.e control indudablemen-
te civil. Cmo conceptualizaremos estas diferencias obvias entre M-
xico y los regmenes militares del Cono Sur?
ESTADO Y RGIMEN POLTICO
Para clarificar la caracterizacin de la poltica autoritaria con-
tempornea, es esencial distinguir entre dos conceptos, el de estado y
el de rgimen poltico. Por "rgimen" me refiero a las normas forma-
les que vinculan a las principales instituciones polticas (al legislativo
con el ejecutivo, al ejecutivo con la judicatura, y al sistema de parti-
dos con todos ellos), adems de a la cuestin de la naturaleza poltica
de los vnculos entre los ciudadanos y los gobernantes (democrtica,
oligrquica, totalitaria o la que sea).
La conceptualizacin del estado es un asunto complejo, pero
existe un cierto grado de acuerdo en cuanto a que, en su ms alto
nivel de abstraccin, la nocin de estado se refiere a la alianza bsica,
el "pacto de dominacin" bsico, que existe entre las clases sociales o
las fracciones de las clases dominantes y las normas que garantizan su
dominio sobre los estratos subordinados. Cuando Marx y Engels se
referan al estado como al "comit para la ejecucin de los intereses
comunes de toda la burguesa", lo caracterizaron en ese nivel de
abstraccin: el estado capitalista es la "expresin" del modo capita-
lista de dominacin de clase. Para evitar la metafsica, esta "expre-
sin" deba ser concebida en trminos organizativos; es decir, las
clases dominantes deben realizar un esfuerzo continuo de articula-
cin de sus objetivos diversos y ocasionalmente contradictorios por
medio de las burocracias e instituciones estatales.
La necesidad de distinguir en este sentido entre rgimen y esta-
do deviene claramente evidente si comparamos a los pases latinoame-
CARACTER1ZACION DE LOS REGMENES AUTORITARIOS 45
ricanos. Frecuentemente se argumenta que los regmenes burocrti-
co-autoritarios producen reglamentaciones de exclusin poltica en
beneficio del sector privado de la economa. Se entiende que los
intereses econmicos predominantes que apoyan a esos regmenes
favorecen la aceleracin de la acumulacin de capital por medio del
control de la fuerza de trabajo; medida sta que parece un importan-
te concomitante del xito del desarrollo capitalista. Pero, a este res-
pecto, son evidentes las semejanzas entre el Mxico del PRI y el
Brasil de los decretos institucionales impuestos por el ejrcito. En
ambos casos la poltica apunta a la consecucin de un rpido desarro-
llo capitalista, mientras los gobiernos creen que, a la larga, el empeo-
ramiento continuo de la desigualdad de ingresos y la dependencia no
afectan al destino histrico de sus respectivas naciones. Utilizando
estos criterios, hasta pases democrticos como Venezuela y Costa
Rica tienen ese tipo de estado capitalista. En estos dos pases hay,
asimismo, una exclusin socioeconmica de la mayora. Existen mode-
los similares de acumulacin econmica (control de salarios, esque-
mas de distribucin de las rentas) e incluso polticas similares favora-
bles a las empresas multinacionales. As, el estado, visto como pacto
bsico para la dominacin, es un estado capitalista comparable en
todos esos pases.
Una importante deficiencia de los debates sobre el autoritarismo
es que no han sido centrados adecuadamente sobre esta distincin
entre estado y rgimen poltico. Una forma idntica de estado -capi-
talista y dependiente en el caso de Amrica Latina- puede coexistir
con una variedad de regmenes polticos: autoritario, fascista, corpo-
rativista e incluso democrtico. Una lnea de razonamiento econmico
busca una relacin causal de uno a uno entre estado y rgimen.
Presupone que para cada "fase" de la acumulacin hay un tipo
apropiado de rgimen. Sin embargo, la misma dificultad histrica que
produce este razonamiento en el caso de los pases capitalistas madu-
ros (es decir, la ausencia de fascismo en los pases anglosajones, que
hicieron las contribuciones ms sustanciales al primer desarrollo del
capitalismo), la encontramos tambin en su aplicacin a Amrica
Latina. El crecimiento de Brasil con Kubitschek y el actual floreci-
miento de Venezuela son casos claros de estados capitalistas depen-
dientes que han mantenido regmenes democrticos.
No obstante, aunque es mejor descartar la idea de un determi-
nismo simple econmico de la poltica, podemos explorar el grado de
"compatibilidad" entre diferentes formas de estado capitalista depen-
diente y diferentes tipos de rgimen. Por ejemplo, cules son las
condiciones en las que un rgimen democrtico puede coexistir con

46 FERNANDO HENRIQUE CARDOSO
una dominacin de clase basada en una forma de acumulacin econ-
mica que imponga una desigualdad creciente entre esas clases socia-
les? No se encuentran las races de las crisis de las tres democracias
del Cono Sur (Argentina, Chile y Uruguay) en la contradiccin entre
un sistema de amplia participacin y representacin poltica de las
masas y la necesidad de acumulacin y de control de la fuerza de
trabajo? Dudo que alguien pueda responder afirmativamente a esta
pregunta, y mucho ms que pueda generalizar una respuesta afirmati-
va a toda Amrica Latina. Como ya seal, los logros econmicos de
la Venezuela contempornea y del Brasil durante el periodo Kibits-
chek, entre otros, recuerdan que la historia es ms caprichosa de lo
que podra parecer a aquellos que rpidamente proclaman que la
dictadura militar es inevitable para abrir el camino a la "fase actual"
del desarrollo capitalista. Adems, es difcil creer que slo hubiera
motivaciones econmicas tras la movilizacin de los militares y la
derecha poltica contra el gobierno de Allende o la administracin
posperonista. Por todo ello, tenemos necesidad de una nueva inter-
pretacin y de un anlisis ms cuidadoso por lo que se refiere al
estudio de la relacin entre un estado capitalista dependiente y las
diferentes formas de rgimen poltico. Hasta la fecha, en su mayor
parte el vaco creado por la falta de investigacin de esta relacin se
ha visto rellenado por interpretaciones muy polmicas, y general-
mente insensibles a la variedad de la experiencia histrica. ; mientos entre el ejecutivo y las fuerzas armadas. Una vez que los
Llegados a este punto, creo que resultar obvio que me parece
muy til utilizar el trmino autoritarismo burocrtico para referirme
no a la forma del estado como tal, sino al tipo de rgimen poltico. La
relacin entre ambos est lejos de resultar clara y, dado que es ste
un tema complejo y bastante controvertido, sera ms prudente avan-
zar modestamente por el nada ambicioso camino de la descripcin
poltica de las instituciones de los regmenes burocrtico-autoritarios.
LAS INSTITUCIONES DEL AUTORITARISMO - '' <".';: .
Casi por definicin, los regmenes burocrtico-autoritarios qrga-
nizarjL.las_xelaciories de poden en favor.jeLejejgu.tivo. Lo que sobresa-
le en tales regmenes es el reforzamiento del,eiecutivo y sus capacida-
des tcnicas (de su "racionalidad" formal). El reforzamiento del eje-
cutivo implica un incremento de la centralizacin que mina la tradi-
cin federal en donde exista previamente. Tambin implica la ejimi-
nacin. o drstica reduccin, del papel de la legjslaluia. Adems, la
CARACTERIZACIN DE LOS REGMENES AUTORITARIOS 47
judicatura es controlada en la prctica, si no en la teora, por el
ejecutivo.
No obstante, los procedimientos no democrticos de seleccin
del presidente y la expansin burocrtica de la administracin central
quedan sometidas en estos regmenes a un sistema de contrapeso. Por
una parte, la racionalidad formal exige el reforzamiento de un cuerpo
burocrtico de tcnicos, especialmente en el campo econmico; y por
otra, estos regmenes expresan la voluntad poltica de las fuerzas
armadas como institucin. De este modo, el ejecutivo depende deja
burocracia tecncrticay del nico partido.reaL -las fuerzas armadas.
La institucionalizacin de los mecanismos destinados a solucio-
nar los conflictos entre el ejecutivo y la tecnoburocracia es relativa-
mente simple. Es ms compleja, en cambio, la relacin entre el ejecu-
tivo y su base real, los militares. Podra pensarse que en estos regme-
nes no existe la distincin entre el ejecutivo y las fuerzas armadas.
Sin embargo, en cuanto los sistemas militar burocrticos devienen
estables, las fuerzas armadas, como tales, no determinan ni llevan a
cabo la poltica del estado. Los militares tienen el poder de veto a las
"grandes decisiones" -siendo la ms importante de todas ellas el
control de la sucesin poltica, pero no se ven necesariamente im-
plicados en la toma de decisiones referentes a la economa u otras
cuestiones importantes. Es por esto por lo que surgen problemas con
respecto al funcionamiento de estos regmenes, que llevan a enfrenta-
civiles independientes empiezan a jugar un papel, por pequeo que
sea, en el proceso de toma de decisiones, el ejecutivo se convierte en
el centro de tales decisiones y resultan inevitables los enfrentarnien-
tos con los militares de la "lnea dura".
El xito del rgimen depende en parte del tipo adoptado de
delegacin de la autoridad militar al ejecutivo. Ha habido casos en los
que las juntas y presidentes militares eran directamente responsables
ante el cuerpo de oficiales. Cuando el presidente es un general, son
pocas las alternativas con respecto a la duracin de su mandato. Estas
van desde las situaciones, normalmente transitorias, en las que el
presidente es el jefe de las fuerzas armadas, por un extremo, hasta la
pretensin de una legitimidad presidencial definida por normas no
exclusivamente militares por el otro. En el caso brasileo hay un
intento de conservar en parte la tradicin electoral presidencial: el
presidente es un general nominado por el mando supremo de las
fuerzas armadas, pero ratificado por el congreso. Recibe un mandato
para un nmero limitado de aos. En otros casos queda abierta la
cuestin del plazo presidencial, lo que provoca crisis en el alto mando
48 FERNANDO HENRIQUE CARDOSO
con respecto a los lmites del mandato y el curso de la sucesin. En
Brasil, la sucesin es un acontecimiento traumtico, pero las fac-
ciones militares rivales tienen tiempo y esperanzas en su horizonte,
dada la limitacin temporal del mandato del general-presidente. Qui-
zs se deba a este factor el que se hayan evitado las crisis militares
previas a la terminacin de los plazos presidenciales, a pesar del he-
cho de que, hasta la fecha, los presidentes militares del Brasil no hayan
conseguido nunca que alguno de sus candidatos hayan sido nomina-
dos como sucesores.
La apariencia de un presidencialismo fuerte, casi dictatorial,
oculta a veces el control efectivo que ejerce la institucin militar
sobre los que estn en el gobierno, ya sean stos civiles o militares.
Existe, sin embargo, una gran tensin producida por el enfrentamien-
to entre el reforzarniento del ejecutivo y su control por parte de las
fuerzas armadas. En los regmenes controlados por instituciones mili-
tares menos profesionales, y por ello menos capaces de aceptar los
mandatos de la jerarqua, como en los casos de Bolivia y Ecuador, es
constante la amenaza de nuevos enfrentamientos. Pero la tensin
extrema entre las fuerzas armadas y la presidencia tambin se ha
producido en Argentina; mientras que en Uruguay, las crisis entre el
alto mando y Bordaberry ejemplifican la falta de institucionalizacin
de tales regmenes. Aunque de un modo ms discreto, en Brasil el
poder del alto mando se ha opuesto a veces al poder presidencial.
Paradjicamente, el refuerzo del ejecutivo, combinado con su falta de
base institucional, sigue siendo un rasgo caracterstico del autoritaris-
mo burocrtico en su forma militar. Hay una importante diferencia
entre tal forma de gobierno y el tipo de autoritarismo civil predomi-
nante en Mxico, en donde el presidente tiene quizs ms poder que
ningn general-presidente de un gobierno militar de los pases del
Cono Sur,
Otra importante dimensin de los regmenes autoritarios es la
cuestin de los partidos polticos. La ideologa (o mentalidad) oficial
acenta el carcter no partidista de los gobiernos militares, as como
el objetivo de poner fin tanto a la "poltica", en cuanto que expre-
sin de las ideologas en conflicto, como a la existencia de partidos,
que socavan la "unanimidad nacional" deseada por los gobiernos
militares. Y sin embargo, es evidente que, en la prctica, reaparece la
actividad de las facciones polticas. La relacin entre el estado y los
grupos de inters de la sociedad civil se basa ms en los criterios y
mecanismos de la cooptacin que en los mecanismos de la representa-
cin. Dicho de otro modo, quienes controlan el aparato del estado
seleccionan a varias personas para que participen en el sistema de
CARACTERIZACIN DE LOS REGMENES AUTORITARIOS 49
toma de decisiones, proceso de seleccin que se ir extendiente hasta
incluir a las fuerzas sociales ms poderosas, e incluso a sectores de las
clases bajas. Pero nunca suscribirn la idea de representacin. No se
estimula la idea de delegacin de autoridad desde abajo. Por el con-
trario, la decisin de quin ser llamado a colaborar, y durante cun-
to tiempo, se toma en el pice de la pirmide de poder.
Como es natural los grupos de inters de la sociedad civil inten-
tarn^pejnelTare^ Una vez que lo
hayan conseguido* "tratarn" de promover sus propios intereses. Sin
embargo, no estn legitimados como representantes de sus propios
constituyentes. Quienes deciden la participacin de una y otra perso-
na son los burcratas o las personas que controlan las altas posiciones
en el aparato estatal. Las personas seleccionadas pueden hablar oca-
sionalmente en nombre de otras personas o grupos, pero no son una
delegacin como tal. De ah que nunca sean reconocidos formalmen-
te como "representantes" o delegados. Gracias a este mecanismo, los
funcionarios civiles pueden "difuminar" cualquier presin slo con
impartir las oportunidades de participacin segn sus propios medios
selectivos. En otras palabras, en los regmenes burocrtico-autorita-
rios, la representacin de los grupos o facciones -los partidos polti-
cos- no est legitimada per se. El inters que los grupos sociales
consiguen articular en los regmenes autoritarios ha de definirse en el
interior de la maquinaria del estado, mientras que los partidos polti-
cos de los sistemas democrticos tienden a estar enraizados en la
sociedad civil. El mecanismo de cooptacin permite a los intereses
privados establecer sus races dentro del estado, pero slo mediante
comits o grupos de consejo especiales controlados por los funciona-
rios del estado (civiles o militares). Estos pueden convertirse poste-
riormente en los lderes de organizaciones semipolticas a las que he
descrito en otro lugar como "anillos" o racimos burocrticos, que
constituyen los vnculos entre los intereses de la sociedad civil y el
estado, implicando el pacto entre los intereses privados y estatales.
Aunque se puedan asemejar a la forma clsica del grupo de presin,
estos anillos burocrticos no implican una presin autntica y aut-
noma, sino que ms bien forman parte del aparato mismo del estado
y normalmente se encuentran bajo el liderazgo formal de un fun-
cionario del optado.
No podemos aplicar esta caracterizacin a todos los regmenes
autoritarios, y ni siquiera a todas las fases de un mismo rgimen. El
grado de liquidacin de los partidos y mecanismos representativos
depende del grado de desconfianza que esas instituciones inspiraban
en las clases dominantes, y especialmente en la institucin militar,

50 FERNANDO HENRIQUE CARDOSO
durante la fase previa al ascenso del autoritarismo. El populismo, al
igual que la democracia, permita la existencia de partidos de izquier-
da, y tambin las alianzas entre stos y las fuerzas reformistas. En el
clima de a guerra fra de los aos 50, la revolucin cubana de 1958 y
la extensin de los movimientos "guerrilleros de los aos siguientes
gener un desafo poltico a nivel local e internacional. Fue la reac-
cin contra la posibilidad del socialismo la que culmin en el actual
"termidor" de Amrica Latina. Las fuerzas armadas adaptaron y
adoptaron las doctrinas francoamericanas de guerra interna y se ocu-
paron crecientemente de la rejpjgsinjntgrna. Tambin se ocuparon
de la necesidad de llevar a cabo una poltica que promoviera el creci-
miento econmico acelerado, con el fin de pasar rpidamente por la
fase inicial del "despegue" econmico en la que, segn las estrategias
contrarrevolucionarias inspiradas por los escritos de W. W. Rostow,
existe una probabilidad mucho mayor de que se produzca la revolu-
cin social.
El tiempo de implantacin de los regmenes autoritarios con-
temporneos, as como el grado de sus logros econmicos y polticos,
ha variado mucho entre los diferentes pases. En Brasil, el estableci-
miento gradual de un orden militar burocrtico acarre con l la
herencia de un sistema multipartidista. Un segundo golpe, en 1965,
cre el actual sistema bipartidista. En Chile y Uruguay el autoritaris-
mo burocrtico emergi con una fuerza ms devastadora que en Ar-
gentina, desarrollando una orientacin enfticamente antipartidista.
No fue una coincidencia que, antes de la llegada del militarismo a
esos pases, un gran nmero de partidos de izquierda, desde los revo-
lucionarios violentos a los partidarios del camino pacfico al socialis-
mo, hubieran llegado a ser una poderosa amenaza al orden estable-
cido. Para las clases dominantes y las fuerzas armadas de esos pases,
la "democracia representativa" suena casi tan aterradora como abrir
la puerta al diablo, metfora sta bastante apropiada, dado que los
militares se ven a s mismos como defensores de los valores cristianos
y occidentales frente a la amenaza mundial del comunismo.
Para desilusin de los coleccionistas de etiquetas claras y expli-
caciones monocausales, las caractersticas del ms puro autoritarismo
burocrtico no siempre las encontramos en los regmenes polticos y
econmicos ms reaccionarios. Por ejemplo, desde un punto de vista
formal, el llamado "modelo peruano" de tendencias reformistas po-
see algunas similitudes con los pases del sur gobernados por el
autoritarismo militar. Sera un error, por tanto, pensar que las carac-
tersticas formales que he estado describiendo aparecern siempre, de
CARACTERIZACIN DE LOS REGMENES AUTORITARIOS 51
forma ordenada y predecible, conjuntamente con otros rasgos impor-
tantes de los regmenes autoritarios.
.
EL FUNCIONAMIENTO DEL AUTORITARISMO
Parece evidente que la presencia o ausencia de un sistema de
partidos abrir caminos alternativos a los regmenes autoritarios. Al
menos indicar un grado diferente de autonoma relativa en las orga-
nizaciones polticas controladas por las clases sociales. No existen,
que yo sepa, estudios concernientes al modo en que han sobrevivido
los partidos polticos preexistentes bajo los regmenes militares auto-
ritarios. En el caso del Per, si sobrevive alguna forma de partido es la
del APRA, cuyo programa e ideologa fueron adoptados en parte por
el gobierno posterior a 1968 en un intento, aparentemente logrado,
de los militares de neutralizar este partido. Para asegurarse el xito,
los militares aadieron a su movimiento un tinte de nacionalismo y
reformismo, e intentaron incluso ciertas formas de movilizacin pol-
tica por medio del Sistema Nacional de Apoyo a la Movilizacin
Social. Sin embargo, debido a las dificultades inherentes que tienen
los regmenes militares para desarrollar cualquer forma de moviliza-
cin popular, dichos intentos se han diluido actualmente. El militaris-
mo predominante en Chile, tras haber destruido las organizaciones
izquierdistas, pas a desmantelar las otras alternativas polticas de la
sociedad civil, los demcratas cristianos; pero es probable, dada la
tradicin social y poltica chilena, que esos partidos estn slo hiber-
nados y reaparezcan finalmente casi intactos. Lo mismo pudo decirse
de la Argentina de Ongana y Lanusse, y en el estado de cuasi guerra
civil evidente en la Argentina de hoy, se ha producido una retirada de
la vida poltica hacia una sociedad prepoltica: una vez ms, "el
hombre es un lobo para el hombre". Sin embargo, aunque es difcil
imaginar en estas circunstancias cmo se podrn reconstituir los par-
tidos polticos, no creo que las organizaciones sindicales ni los parti-
dos polticos del sector popular y las clases medias (previamente
semiorganizadas bajo el peronismo y el radicalismo) hayan sido erra-
dicadas. No me sorprendera que, en un futuro no lejano, las fuerzas
armadas argentinas tuvieran que enfrentarse a unas demandas polti-
cas demasiado grandes para los estrechos cauces del militarismo.
En el anlisis del autoritarismo de Amrica Latina, el contraste
entre Brasil y Mxico parece ser uno de los ms interesantes. Puede
decirse que en esos pases la sociedad civil est bastante dbilmente
organizada en comparacin con las sociedades civiles de los pases del
Cono Sur. La tradicin de estado fuerte ms un control poltico
52 FERNANDO HENRIQUE CARDOSO
elitista (en el caso de Brasil) y de una jerarqua burocrtica (en el
caso de Mxico) aumenta las probabilidades de xito de esos regme-
nes autoritarios, a pesar de las diferencias que existen en ellos en
cuanto a forma y contenido. Sin embargo, hemos visto recientemente
en Brasil que uno de los dos partidos creados por el rgimen militar
para cumplir el papel formal de oposicin se ha convertido realmente
en un partido de oposicin efectivo. En las elecciones generales de
noviembre de 1974, la oposicin gan diecisis de los veintin esca-
os del senado. En los meses siguientes, el fuerte impacto resultante
dio la irnica impresin de que este rgimen militar haba hecho una
contribucin bastante original a las formas modernas de autoritaris-
mo al crear un sistema de partidos basado casi exclusivamente en la
oposicin. Es cierto que el sistema poltico dominante reaccion
pronto, utilizando todas las herramientas disponibles para negar a la
oposicin cualquier posibilidad de conseguir el poder por medio del
sistema electoral. En cualquier caso, lo significativo es que los objeti-
vos de los militares no se han cumplido plenamente en absoluto. En
la sociedad civil existe conciencia de la ilegitimidad del rgimen, y la
conviccin de que, ms pronto o ms tarde, habrn de reconstituirse
las organizaciones polticas de la sociedad.
Mxico, rgimen civil, proporciona un ejemplo de gran estabili-
dad; estabilidad que est muy relacionada con los orgenes del rgi-
men mexicano que naci de una revolucin que incorpor parcialmen-
te a la vida nacional a amplios sectores de la sociedad, estableciendo un
sistema poltico ms abierto a las presiones y sugerencias de los de
abajo, aunque siga siendo controlado desde arriba. Por otra parte, la
lite burocrtica mexicana tiene una capacidad de control de los
asuntos econmicos y sociales que le asegura una cierta hegemona
dentro de la sociedad. Un amplio sistema de negociacin de los intere-
ses econmicos, junto con una eficaz gestin econmica y financiera
desde Crdenas, convirti al estado mexicano en un eficaz instrumen-
to de dominacin y control poltico. El resultado lgico fue el de
consenso sin democracia, a pesar de la utilizacin continuada de los
instrumentos de represin para sofocar cualquier amenaza al orden
poltico o social. Los aspectos represivos de la poltica mexicana han
quedado diluidos merced al bien conocido mecanismo de la coopta-
cin de la oposicin practicada por el estado, y a una tolerancia ante
las violaciones de los lmites entre inters privado y pblico. En
consecuencia, es un tipo de rgimen no militar e "incluyente", que
ha logrado una capacidad mayor de duracin al dar races sociales a
un sistema autoritario.
/.Cules son los factores .que afectan al grado de autonoma eje la
CARACTERIZACIN DE LOS REGMENES AUTORITARIOS 53
sociedad civil frente al gobierno autoritario? Uno de ellos es, clara-
mente, la presencia o ausencia de un sistema de partidos preexistente.
Otros pueden ser el grado de control .efectivo que ejercen los regme-
nes autoritarios sobre la vida cotidiana (y sobre los medios de comu-
nicacin, as como sobre las reacciones de la gente a ese control). Por
ejemplo, el autoritarismo militar peruano es marcadamente diferente
a este respecto de los regmenes de Argentina y Uruguay: Per no ha
gestionado un sistema de terror dentro de la sociedad. Aunque es
cierto que en Per hay un control estatal de la prensa, la formacin
de la opinin pblica no se enfrenta a los obstculos que son caracte-
rsticos en Uruguay, por no mencionar a Chile, o en Brasil durante las
fases ms represivas del rgimen.
' En Amrica Latina, la ciencia poltica ha avanzado poco en el
estudio de la capacidad de control de los regmenes autoritarios;
quizs por causa de una cierta repugnancia a tener que investigar los
diferentes tipos de tumor maligno que se considera que son estas
formas de autoritarismo. Esta capacidad de control vara, por mlti-
ples factores, en los diferentes regmenes autoritarios. El primero de
esos factores viene dado por las circunstancias en que llegaron al
poder. En algunos casos, los militares deshicieron el orden constitu-
cional mediante un bao de sangre. En otros casos, un pronuncia-
miento radiado bast para deponer al anterior presidente. En segun-
do lugar, hay que considerar el grado de debilidad o fuerza de una
sociedad civil para explicar la capacidad del rgimen de controlarla.
Obviamente, al rgimen le resulta ms difcil tratar con grupos socia-
les autnomos, y por tanto potencialmente ms desafiantes, (Chile)
que mantenerse en el poder en una sociedad en la que la poltica es
exclusiva de una burocracia elitista (Brasil). En tercer lugar, estn los
factores tcnicos que amplan o estrechan la capacidad de control de
esos regmenes. Debemos tener en cuenta que no estarnos analizando
casos que se asemejen a la Alemania nazi, que poda llevar a cabo y
mantener formas de control mucho ms completas. El autoritarismo
de Amrica Latina es an "subdesarrollado": puede matar y torturar,
pero no ejerce un control completo sob.rjJa^yjda^cQtidiana. El estado
es lo bastante fuerte para concentrar su atencin y aparato represivo
en los llamados grupos subversivos, pero no es eficaz en el control de
las universidades, por ejemplo, ni de la burocracia misma. Sera irn-
prudente, sin embargo, subestimar los recientes avances hechos en
este campo, aunque la falta de un partido que controle y denuncie a
los enemigos del rgimen dificulta bastante este control. Hasta hoy,
la represin ha sido una labor que compete ms bien a la polica que
a los polticos.

54 FERNANDO HENR1QUE CARDOSO
Creemos que hay que decir algo ms sobre el funcionamiento de
los regmenes autoritarios. Los que no estn basados en un partido
poltico (y de nuevo en este aspecto la situacin mexicana, basada en
un partido eficaz, no se corresponde con los regmenes burocrtico
autoritarios puros), son a veces demasiado dbiles para enfrentarse a
sociedades complejas. Adems, sera incorrecto suponer que el apara-
to del estado opera como totalidad unificada en los regmenes autori-
tarios de Amrica Latina. La ausencia de un partido, que pueda
cohesionar al sistema, y de una ideologa verdaderamente totalitaria,
impide a los sostenedores de la tecnoburocracia comprometerse con
la ideologa militar del grandeur del estado. En esos regmenes se
produce, por el contrario, un considerable grado de privatizacin del
aparato del estado. Existe ms coherencia del rgimen a un nivel
superior, en los discursos ideolgicos de los ministros y generales, que
en la conducta rutinaria de los funcionarios del estado. Con mucha
frecuencia, estos ltimos controlan partes del aparato del estado casi
con independencia del gobierno, persiguiendo objetivos personales de
naturaleza econmica o burocrtica.
Estos rasgos hacen que el funcionamiento de los regmenes bu-
rocrtico-autoritarios sea menos consecuente de lo que parece a pri-
mera vista. Casi siempre estn presentes factores potencialmente de-
sestabilizadores, que disminuyen la capacidad gubernamental de ab-
sorber las presiones. Ello provoca una utilizacin continua de la re-
presin, con toda la desmoralizacin y alienacin que produce el uso
extensivo de la violencia, aunque se lleve a cabo en nombre de la
seguridad nacional contra sus enemigos internos ocultos. Cuando esos
regmenes se enfrentan a situaciones en que los verdaderos grupos
"subversivos" son escasos, la reiteracin de los mismos argumentos
sobre las amenazas a la seguridad nacional resultan cada vez menos
convincentes a los empresarios y grupos dominantes que apoyan a los
regmenes, por lo que la oposicin de estos grupos puede aumentar
en una medida apreciable.
As, son muchas las fuerzas que tienden a socavar a estos reg-
menes, incluyendo los factores de erosin antes mencionados, la posi-
bilidad de una reaccin poltica contra/ el autoritarismo, ms los
cambios en el grado actual de censura y represin. A veces, se produ-
cen variaciones en la efectividad de la represin con los cambios de
gobierno dentro del mismo rgimen poltico, y aun dentro de un perio-
do del mismo gobierno. Es evidente que la forma del rgimen no
dependo slo del estado de nimo de quienes estn en el poder; aun-
que ste es importante. Las posibilidades de que tenga xito la accin
CARACTERIZACIN DE LOS REGMENES AUTORITARIOS 55
poltica dirigida a la transformacin de los regmenes autoritarios
puede variar en cada coyuntura particular.
Y, FINALMENTE, LAS BASES SOCIOECONMICAS
En este punto debemos dirigir la atencin a otra difcil cuestin
terica de la ciencia social: la relacin entre estructura y coyuntura.
Prefiero evitar las declaraciones tericas que difcilmente escaparan
a la pedantera, por lo que me gustara plantear simplemente dos o
tres cuestiones bsicas que han surgido en recientes debates sobre
regmenes autoritarios.
Tras ms de una dcada de autoritarismo militar en muchos
pases del continente, y varias dcadas de autoritarismo civil en algu-
nos otros, la mayor parte de las antiguas interpretaciones de sus
bases sociales han sido suplantadas por la historia. La tradicin de un
militarismo concebido como la mano armada de los propietarios de la
tierra y latifundistas, qued desplazada en parte por la poltica eco-
nmica conscientemente orientada a la industrializacin de los reg-
menes burocrtico-autoritarios. En ocasiones, esa poltica ha daado
incluso los intereses agrarios; y casi siempre los regmenes militares
han preferido recibir el apoyo de los que actan en el campo como
hombres de negocios que mantener una estrecha amistad con los
latifundistas.
Lo que no est tan claro es qu grupos se han visto favorecidos
por la poltica de industrializacin de estos gobiernos militares. A
quines han dirigido su poltica y en dnde han buscado apoyo? Los
efectos inmediatos de la poltica de estabilizacin monetaria llevada a
cabo por los militares nada ms tomar el poder (normalmente des-
pus de un periodo de crisis poltica, inflacin e incertidumbre eco-
nmica) demuestran claramente qu grupos sociales no han sido to-
mados en cuenta: los trabajadores y asalariados en general, as como
las personas que viven de rentas fijas. Sin embargo, una vez controla-
das las dos variables econmicas crticas inflacin y formacin de
capital- , es difcil argumentar que los regmenes burocrtico-autori-
tarios hayan adpotado una poltica de distribucin de salarios o ren-
tas significativamente diferente de la llevada a cabo por los regmenes
democrticos latinoamericanos. Por otra parte, el militarismo gober-
nante en Pera, que es evidente que no adopt una poltica socialista,
al menos no puede ser considerado como un sostenedor deliberado
de la tendencia a la "concentracin de ingresos". Parece ser que, a
este respecto, cuenta ms el carcter del estado que el del rgimen,
adems del nivel de desarrollo de la economa y, sobre todo, la fuerza
56 FERNANDO HENRIQUE CARDOSO
de las presiones sociales ejercidas desde abajo. Precisamente para con-
trolar esas presiones, facilitando as la acumulacin del capital, el
autoritarismo burocrtico se vuelve represivo y deprime el nivel de
vida de los trabajadores y las masas. Las alianzas entre el gran capital
y el estado son implcitas, pero existen incluso en situaciones como
las del Per, en donde los grupos dominantes intentan ser considera-
dos como los defensores del pueblo. Las consecuencias de un pacto
implcito son las mismas, claro est, que si tuviera un carcter expl-
cito: al fin y al cabo, el autoritarismo burocrtico no se puso en prcti-
ca para asegurar el bienestar de la gente. Aunque las encuestas socio-
lgicas han puesto de relieve un bajo nivel de conciencia poltica en
los estratos inferiores, hay una cosa que la gente sabe: este tipo de
rgimen no se corresponde con el modelo poltico de sus sueos.
Siempre que es posible, las masas hacen saber su disentimiento al
rgimen: votando contra l, con revueltas o simplemente mantenin-
dose apartadas de l.
Tambin es difcil identificar a los beneficiarios del autoritaris-
mo simplemente mirando la poltica industrial y de desarrollo del
rgimen. Las hiptesis iniciales ponan de relieve la afinidad entre
autoritarismo y grandes negocios, y que yo sepa no hay ninguna
evidencia para rechazarlas. Sin embargo, no deberamos hacer una
interpretacin mecanicista de estas vinculaciones, argumentando, por
ejemplo, que slo un rgimen militar puede tener xito en el estable-
cimiento de la produccin de bienes de capital y en la asuncin del
control de la tecnologa moderna en un pas en desarrollo. La polti-
ca ec jnmica llevada a cabo en Venezuela, Mxico, Argentina y Bra-
sil e i muy similar, pero sus regmenes polticos son claramente distin-
to . De nuevo nos encontramos que tras una hiptesis subyace una
c jnfusin entre rgimen poltico y tipo de estado.
Hechas estas reservas, y dando por supuesto que todos los esta-
dos capitalistas deben facilitar y garantizar el proceso de acumulacin
de capital, las preguntas apropiadas con respecto a este problema son
probablemente las siguientes: qu grupos han obtenido ventajas del
actual autoritarismo? Qu centros de acumulacin de capital se
beneficiaron del gobierno autoritario: el sector de la empresa privada
local, el sector privado del estado o las empresas multinacionales? Ha
hecho falto algn tiempo para que sea obvia la respuesta aceptable: el
autoritarismo burocrtico es polticamente provechoso para los bur-
cratas civiles y militares que dominan los despachos del estado. La
dificultad de llegar a esta perogrullada procede de un anlisis terico
que ve al estado slo como la expresin de intereses de clase, sin
reconocer que dicha expresin requiere una organizacin que, puesto
CARACTERIZACIN DE LOS REGMENES AUTORITARIOS 57
que no puede ser otra cosa que una red social de personas, existe de
propio derecho y posee intereses propios. Las respuestas a la segunda
cuestin son ms complejas. No es correcto deducir del carcter for-
mal de los regmenes autoritarios el tipo de poltica de crecimiento
econmico que seguirn. La aceptacin de tal interpretacin implica-
ra, precisamente, el error opuesto al que se produce cuando se igno-
ra el hecho de que el estado es el principal beneficiario del autoritaris-
mo burocrtico. Ello implicara que el estado y su burocracia son los
nicos actores histricos reales. El hecho es que, incluso en situacio-
nes autoritarias, el estado est vinculado de diversos modos con las
clases sociales y sus intereses.
Otra importante variacin en la orientacin econmica de estos
^ regmenes es el relativo nfasis en la promocin de las empresas del t
sector pblico frente al sector privado. El Chile de hoy (bajo la~~*
influencia directa de la llamada "escuela de Chicago") est haciendo
considerables esfuerzpsjpgrsocavar'elsector estatal de la economa.
Los dirigentes chilenos estn intentando establecer un tipo peculiar
de economa "liberal", en el sentido de que el estado redistribuye la
riqueza a los grupos de intereses privados que controla econmica-
mente el rgimen. En el extremo opuesto, los generales peruanos
reforzaron la organizacin estatal e incrementaron la capacidad de
tomar decisiones de stas. Esta construccin del estado se produjo
anteriormente en otros muchos pases, bajo el control poltico de los
empresarios y grupos de profesionales, pero en Per fue necesaria una
intervencin militar, para reforzar al estado. Posteriormente, desde
una posicin de mayor fuerza, el rgimen militar intent renegociar
los trminos de la dependencia. Los generales brasileos, inicialmente
enamorados de una ideologa econmica orientada a los intereses
privados y deseosos de ampliar las relaciones con el capital extranje-
ro, al final han ampliado la esfera de la produccin estatal e incluso
han tenido enfrentamientos con el gobierno americano por la cues-
tin de la tecnologa nuclear. Por tanto, parece imposible identificar
una tendencia nica entre formas de regmenes autoritarios y una
serie de intereses econmicos homogneos.
Obviamente, la gama de alternativas tiene algunos lmites. Aun-
que existen importantes diferencias entre unos casos y otros, el carc-
ter fundamental de este tipo de estado autoritario es sin embargo
capitalista. Similarmente, las decisiones tomadas por las burocracias
estatales se producen dentro de lmites bien definidos. Hasta ahora
no han intentado "cambiar de modelo". Es decir, se mantienen las
normas generales del sistema capitalista local y mundial de produc-
cin. Sin embargo, sera incorrecto reemplazar el clich de que los
58 FERNANDO HKNRIQUE CARDOSO
militares son los guardaespaldas de los terratenientes por el de que
ahora forman una milicia destinada a proteger los intereses de las
empresas multinacionales. Los regmenes autoritarios tratan de aco-
modarse al "entorno internacional, aprovechndose de las ocasionales
fisuras del sistema econmico mundial. Hacen tratos con las empresas
multinacionales que en algunos casos implican la renegociacin de los
trminos de dependencia en unos lmites estrechos; aunque en otros
casos, como el de Chile, se -limiten a aceptar los intereses privados
locales, y eventualmente los internacionales, como si correspondiesen
a las necesidades de la nacin y el pueblo. Pero como norma, a un
I ALGUNAS CONCLUSIONES INCONCLUYENTES
nivel ideolgico y a veces a un nivel prctico tratan de reforzar no a
la nacin sino al estado, al menos, si no por otros motivos, para
proteger sus propios intereses en cuanto que burocracia.
En el espacio disponible no es posible desarrollar con detalle las
implicaciones de esta formulacin. Sin embargo, merece la pena po-
ner de relieve que si en los ltimos aos ha habido un rasgo significa-
tivo en la conducta de las burocracias pblicas civiles y militares, ha
sido el papel que han jugado en la creacin de una base econmica
para su propio poder. Las empresas estatales se estn expandiendo en
la mayor parte de los pases; y el autoritarismo burocrtico ha sido un
importante factor en esta tendencia. No me estoy refiriendo a la
formacin del modo de produccin ideal de "capitalismo de estado",
sino al uso de las empresas del estado para facilitar el desarrollo
capitalista y reforzar la posicin de los que estn en el poder. Sin
embargo, no es probable la tendencia hacia las ideologas y prcticas
nacionalistas y antiimperialistas. Antes al contrario, en aos recientes
las aventuras conjuntas entre las empresas estatales y las multinacio-
nales se han visto muy estimuladas.
En los trminos de la composicin del estado, el resultado inme-
diato de este proceso ha sido la creacin de estratos burocrticos
dotados de capacidad empresarial. En ocasiones los altos ejecutivos
de las empresas estatales tienen enfrentamientos con un gobierno que
ha de hacer frente a los intereses y presiones procedentes de los
diferentes grupos sociales; y en ocasiones los gobiernos tienen que
reforzar una poltica que no se conforma a los intereses expansionis-
tas de las empresas estatales. Surge as un estrato social que se ha
creado dentro del estado pero que sin embargo, paradjicamente,
consigue cierto grado de poder independiente y finalmente puede
llegar, en determinadas circunstancias, a enfrentarse con el estado.
Con esta argumentacin no se intenta minimizar el significado
del crecimiento de los vnculos entre las economas latinoamericanas
y el sistema productivo internacional. Pero es difcil creer que la
CARACTERIZACIN DE LOS REGMENES AUTORITARIOS 59
dependencia deriva de la forma autoritaria militar de estos regmenes.
Si bien es cierto que posibilitan nuevos acuerdos con las empresas
multinacionales, paradjicamente estimulan tambin las aspiraciones
a una mayor autonoma entre los militares y entre los ejecutivos de
las empresas estatales. Adems, los escasos pases que an estn go-
bernados por democracias representativas en Amrica Latina difcil-
mente pueden presentarse como prueba del argumento de que la
democracia preserva a un pas de la penetracin extranjera.
Me temo que esta incursin breve en tan complejas materias
puede haber provocado no slo dudas -lo que no sera una mala
consecuencia-, sino ms perplejidades y ambigedades que clarifica-
ciones. Empec tratando de poner de relieve la utilidad de la nocin
de autoritarismo burocrtico para describir, aunque no para explicar,
las realidades polticas contemporneas. No obstante, temo haber con-
tribuido a extender la creencia de que los factores de diferenciacin
entre los regmenes latinoamericanos son tan profundos que la no-
cin amplia de autoritarismo burocrtico es casi intil. Adems, no he
conseguido identificar un vnculo entre regmenes latinoamericanos y
polticas econmicas particulares en relacin de uno a uno. Es cierto
que algunos regmenes militares han reforzado los sistemas econmi-
cos basados en empresas multinacionales, as como en las estatales,
que tambin controlan. Pero tambin es cierto que las empresas mul-
tinacionales lograron sobrevivir y expandirse con sistemas democrti-
cos (por no hablar de sus logros en las sociedades autoritarias civiles),
mientras que se vieron debilitadas, por ejemplo, con el gobierno mili-
tar de Per.
. Pudiera ser que el estado de inconclusin de mi argumentacin
sobre la relacin entre poltica y economa sea el reflejo de una
ansiedad que mis inclinaciones intelectuales impiden expresar ms
claramente. Y sin embargo, no creo que busquemos en vano cuando
tratamos de encontrar secuencias y coherencia en la historia, siempre
que tengamos en mente que no existe mayor irracionalidad que la
creencia de que la historia puede ser plenamente entendida por me-
dio de la racionalidad formal. El carcter del estado es decir, la
estructura de la dominacin de clase y el sistema econmico en el
que descansa esa estructura- impone algunos lmites a la forma del
rgimen poltico. Por ejemplo, las caractersticas burocrticas de es-
tos regmenes autoritarios (civiles o militares) no pueden impedir la
aparicin de la funcin empresarial que sobre ellos impone la econo-
60 FERNANDO HENR1QUE CARDOSO
ma capitalista. Pese a todo esto, es vano el esfuerzo de considerar los
acontecimientos polticos slo desde el estrecho punto de vista de los
factores econmicos.
Es una simpleza imaginar que un proceso de industrializacin
capitalista dependiente slo puede llevarse a cabo mediante el auto-
ritarismo. Como demuestran los recientes acontecimientos en Chile y
Uruguay, una junta militar puede que ni siquiera abra'caminos nue-
vos al crecimiento econmico. Por otra parte, sea cual sea el rgimen,
y debido a la creciente internacionalizacin de la produccin, las
clases dominantes se ven forzadas a tratar con los intereses extranje-
ros y a reorganizar el sistema interno de explotacin econmica con
el fin de poder hacer frente a las nuevas realidades. Ello exige el
establecimiento de un sistema econmico basado en empresas priva-
das y estatales, y requiere una poltica estatal que promueva la ex-
pansin capitalista. La valoracin que hacen las clases dominantes de
lo que significa para ellas un rgimen autoritario, que estar en rela-
cin con el apoyo que le presten, depender ante todo de la capaci-
dad efectiva del rgimen de imponer una poltica de desarrollo. A
este respecto son semejantes los sistemas polticos brasileo y mexi-
cano. Hasta el momento, ambos han logrado reorganizar la sociedad
para que pueda sta enfrentarse con las formas ms complejas de
crecimiento capitalista. Para conseguirlo, han establecido formas rela-
tivamente estables de control del trabajo y han expandido las buro-
cracias estatales y las empresas pblicas, sentando as una base para
los peculiares vnculos, ya descritos, entre los intereses privados y el
estado. As, el estado en cuanto que "pacto para la dominacin"
muestra rasgos similares en ambos pases. Sera errneo, sin embargo,
no tomar en consideracin las diferencias polticas entre ambos 're-
gmenes; la forma militar del sistema brasileo representa un contraste
decisivo frente a la estructura de partidos en que se presenta el rgi-
men mexicano.
Variaciones menos marcadas, pero todava importantes, pode-
mos encontrar entre los regmenes militares de diferentes pases. Ta-
les variaciones son, ante todo, el resultado de las diferencias en el
desarrollo de la lucha de clases. En general, el actual periodo de
gobierno militar es una respuesta a la crisis que provocaron en el
estado los movimientos polticos y las luchas sociales antes de la
toma del poder por los militares. En varios pases latinoamericanos,
las clases dominantes han sido incapaces de controlar la presin pol-
tica de los trabajadores y los sectores radicalizados de las clases me-
dias. En tales circunstancias, las clases dominantes no pueden mante-,
ner su poder sin la intervencin y el apoyo militar abiertos. El precio
CARACTERIZACIN DE LOS REGMENES AUTORITARIOS 61
que han de pagar por esta "ayuda" depende del grado de desintegra-
cin poltica previa a la intervencin militar, as como de la capaci-
dad de control de las fuerzas armadas sobre los grupos revoluciona-
rios.
' Las fases iniciales del rgimen militar son gravemente represivas
sobre todo cuando las fuerzas pplticas de izquierdas eran fuertes y
estaban bien enraizadas en la sociedad. En esta fase inicial es en la
que sobresale el componente fascista del militarismo. En cambio, e
papel empresarial de estos gobiernos evoluciona gradualmente. Los
intentos de solucionar los problemas econmicos y sociales a los que
estn enfrentados esos pases, as como la aparicin de alianzas entre
las empresas privadas miltinacionales y nacionales y las empresas del
estado, van confiriendo progresivamente a los regmenes autoritarios
sus rasgos empresariales peculiares. La represin no deja de ser un
componente significativo de la vida poltica, pero se hacen intentos
de justificar al rgimen en nombre de un rpido proceso de acumula-
cin. En el proceso de creacin y proyeccin de la imagen del rgi-
men, y en su aceptacin por parte de las clases dominantes, las altas
tasas de crecimiento son tan importantes como la represin. El orden
social con progreso econmico es el eslgan utilizado para esconder
cualquier pregunta que plantee: '^pxQgresoJ>ara quin? "
, Quizs deban decirse unas palabras finales acerca de los logros
de los regmenes autoritarios y de su capacidad de imponer una
conformidad poltica en la sociedad. Se dice comnmente que estos
regmenes son "fuertes". Si lo que se entiende por fuerza es la capaci-
dad de violencia, entonces es tautolgicamente cierto. Pero de ello
no se deduce necesariamente que los regmenes autoritarios sean
capaces de resistir por s solos a cualquier desafo poltico. El ejem-
plo ms espectacular de esa incapacidad fue el "cordobazo", que
puso fin al intento de Ongana de construir un orden autoritario
estable. Adems de sus "conflictos internos", los regmenes autorita-
rios no son capaces de evitar los elementos de incertidumbre que
invaden toda la vida poltica. Las actuales dificultades del autoritaris-
mo brasileo ejemplifican todo esto. De ah que en la explicaciones
del cambio sea necesario tomar en consideracin los niveles diferen-
tes de anlisis. El primero se refiere a la interpelacin entre las posibi-
lidades estructurales de accin y la conducta real de los dirigentes y
grupos sociales, pues posibilidades estructurales y conducta real no
coinciden necesariamente. El segundo, se refiere al hecho de que los
resultados reales de la accin poltica no coinciden necesariamente
con los resultados deseados. Por ejemplo, en ocasiones los golpes
militares se llevan a cabo con el fin de preservar la empresa privada,
62 FERNANDO HENRIQUL CARDOSO

pero, finalmente, dan lugar a gobiernos que, a pesar de s mismos,

expanden la empresa estatal, creando contradicciones inesperadas. PARTE SEGUNDA
Por tanto, es mejor reconocer con franqueza el carcter ambi-
guo de las situaciones histricas que proclamar la nostalgia de unas EXPLICACIN DEL SURGIMIENTO
explicaciones lgicas y coherentes, que ignoraran los aspectos con- DEL AUTORITARISMO BUROCRTICO
tradictorios e inesperados de la vida poltica real, reforzando as la
imagen de que los regmenes militares autoritarios se enfrentarn
probablemente con xito a cualquier nueva exigencia.
Las ambigedades de la poltica dejan abierto el camino a la.
esperanza. A veces abren caminos favorables al cambio generando
fuerzas dentro de un orden establecido que socavan finalmente al
gobierno autoritario. El funcionamiento mismo de los regmenes
autoritarios y la consecucin de los objetivos econmicos propuestos
crean nuevos desafos a los militares, y por ello nuevas formas de
oposicin. Los militares no son capaces necesariamente de superar
esas dificultades. En gran medida, la probabilidad del cambio puede
depender de la capacidad poltica de los grupos de oposicin de
proponer alternativas creativas de poder que, frente a esos desafos
ofrezcan soluciones diferentes y mejores.