Aula 4: Modalidades de desapropriao.......................................................................................

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Introduo ................................................................................................................................. 2
Contedo................................................................................................................................ 5
Da competncia para promover a desapropriao .................................................... 5
Chaves de resposta ..................................................................................................................... 32
Aula 4 ..................................................................................................................................... 32
Exerccios de fixao ....................................................................................................... 32

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 1

Introduo
A desapropriao, inegavelmente, caracterizada por um procedimento
bifsico, portanto, no se extinguindo num s momento. Da, distinguirmos o
procedimento em dois grandes momentos: fase declaratria e a fase
executria. A seguir, examinaremos, uma a uma, isoladamente, enfocando as
suas respectivas consequncias jurdicas.

a fase durante a qual o Poder Pblico manifesta, apenas, a inteno de

adquirir determinado bem. Esta declarao, via de regra, exterioriza-se atravs
de decreto de declarao de utilidade pblica ou de interesse social, expedido
pelo Chefe do Executivo (arts. 6 e 8 do Decreto-lei 3.365/41, art. 1 da Lei
4.132/62), constituindo-se, basicamente, com o decreto, o primeiro passo para
a desapropriao.

A declarao de utilidade pblica um ato de natureza administrativa, atravs

do qual o Poder Pblico manifesta o seu interesse por determinado bem, por
este satisfazer a uma utilidade ou necessidade pblica ou a um interesse social,
caracterizando-se em um ato-condio para a desapropriao.

atravs do ato de declarao de utilidade pblica que o Poder Pblico d

conhecimento aos interessados, quais sejam, os proprietrios do bem colimado,

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 2

que este bem de utilidade ou necessidade pblica, ou, ainda, de interesse
social, para fins de desapropriao. O ato declaratrio, por si s, no importa
em desapropriao, sendo to somente o meio pelo qual esta se inicia, e que
precede o acordo entre o Poder Pblico e o expropriando, ou, na falta deste, o
consequente processo judicial, o qual dar termo desapropriao. Para tanto,
necessrio, contudo, que ela seja promovida por aquele que dela se
beneficiar.

So estas, pois, as fases que se impem desapropriao: declarao de

utilidade pblica; acordo entre as partes interessadas ou o devido processo
judicial, a fim de estabelecer o valor a ser pago a ttulo de indenizao;
promoo da desapropriao pela entidade poltica ou por quem conceder,
atravs de lei ou contrato, a competncia para promov-la, ou seja, lev-la
adiante, quando enfim se concretizar.

Ento, embora a denominao de decreto expropriatrio, o decreto, por si s,

no desapropria nada, funcionando to somente como protocolo de inteno.
S depois do pagamento justo e prvio do bem, a, sim, efetiva a
desapropriao, momento em que o ente pblico adquire a propriedade.

O caput do art. 2 do Dec.-lei 3.365/41 dispe que a competncia declaratria

concorrente entre a Unio, os Estados, os Municpios, o Distrito Federal e os
Territrios, que atravs de decreto dos respectivos Chefes do Poder Executivo,
e de eventuais Interventores Estaduais ou municipais, manifestaro a
declarao de utilidade ou necessidade pblica sobre bem a ser desapropriado.
Consigne-se que na hiptese de a desapropriao versar sobre bem imvel, o
aludido decreto expropriatrio dever constar os seus limites e confrontaes,
e, sendo possvel, nmero de matrcula ou da transcrio do registro imobilirio.
Referida competncia expropriatria se estende, ainda, ao Poder Legislativo
federal, estadual ou municipal, atravs da edio de lei que declare certo bem
pblico de utilidade pblica, restando ao Poder Executivo, nestas hipteses, os
demais procedimentos. Observe-se, contudo, que o Poder Executivo no est

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 3

excludo de praticar os atos eminentemente administrativos, necessrios
efetivao da desapropriao, o que torna a lei emitida pelo Poder Legislativo
to somente formal.

Objetivo:
1. Compreender o procedimento expropriatrio e as vrias questes
conflitantes que regem a atuao estatal no que diz respeito interveno
supressiva da desapropriao.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 4

Contedo

Da competncia para promover a desapropriao

Unio, Estados-membros, Municpios, Distrito Federal e Territrios
O art. 2 do Decreto-lei 3.365/41 prev que so competentes para promover a
desapropriao os entes polticos da Federao Unio, Estados-membros,
Municpios, Distrito Federal e Territrios. Ocorre, contudo, que a Constituio
Federal de 1988 no mais acolhe o Territrio como entidade poltica, sendo, a
partir de ento, polmica a sua natureza jurdica.

Atualmente, no que concerne Unio, aos Estados, aos Municpios e ao Distrito

Federal, no suscita nenhuma controvrsia quanto s suas respectivas
competncias para promover a desapropriao. Contudo, no que tange aos
Territrios, oscilam opinies doutrinrias sobre a sua competncia, posto que se
constata a existncia de uma corrente que, numa atitude extrema, nega at
mesmo a existncia de personalidade jurdica desses entes.

Concessionrios de Servio Pblico

Os concessionrios de servio pblico so as pessoas jurdicas ou empresas
consorciadas que exercem um servio de utilidade pblica, atravs de
delegao concedida pelo Poder Pblico. Com o fito de melhor ilustrar esta
explanao, far-se- uma breve distino entre os servios pblicos
propriamente ditos e os servios de utilidade pblica.

s concessionrias de servio pblico lcito to somente promover a

desapropriao, desde que autorizadas por lei ou por contrato. Essas pessoas
sero sempre delegadas do Poder Pblico concedente.

Na falta da mencionada autorizao legal ou contratual, as entidades polticas

podero desapropriar bens em favor das concessionrias de servios pblicos,
bem como dos estabelecimentos de carter pblico e daqueles que exeram
funes delegadas do Poder Pblico. Entende-se, com isso, que as entidades

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 5

polticas maiores podem declarar de utilidade pblica bens que interessam s
menores, para que estas promovam a competente desapropriao.

Afirme-se, com isso, que quando determinado bem interessa a um

concessionrio ou delegatrio de servio pblico, a competente declarao de
utilidade pblica ser sempre editada pela entidade poltica s quais aqueles se
encontram vinculados, cabendo a estes apenas promov-la, em nome prprio.
Quando j desapropriados, os bens passaro a integrar o patrimnio destas
pessoas e no do Poder Pblico.

Portanto, apenas ao Poder Pblico caber declarar originariamente de

utilidade pblica um bem, para fins de desapropriao. Oportuno
transcrever a conceituao de concesso de servio pblico, nos termos do
art. 2, inc. II, da Lei 8.987/95:

a delegao de sua prestao, feita pelo poder concedente, mediante

licitao, na modalidade de concorrncia, pessoa jurdica ou consrcio de
empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e
risco e por prazo determinado.

Conforme se depreende deste dispositivo legal, os concessionrios de servios

pblicos e os estabelecimentos de carter pblico ou que exeram funes
delegadas de poder pblico podero apenas promover a desapropriao,
mediante autorizao expressa constante de lei ou contrato, no restando
dvidas de que a Administrao Indireta est includa neste entendimento. Em
razo deste dispositivo legal, constata-se que estas pessoas podem promover a
desapropriao, mas no podem desapropriar, sendo certo que o ente
federativo quem desapropria, atravs de decreto expropriatrio.

Servio Pblico
Promover a desapropriao equivale a materializ-la, com a prtica de atos tais
como firmar ou tentar firmar um acordo, promover a ao judicial, responder

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 6

contestao etc., ao passo que fazer a desapropriao declarar a utilidade
pblica, o que requer pessoa plenamente capaz.
Como exemplo: desapropriao para a reforma agrria. Nesta hiptese, a
desapropriao s pode ser feita pela Unio, ou seja, somente a Unio
competente para declarar interesse social para fins de reforma agrria, atravs
de decreto do Presidente da Repblica. Em seguida declarao de interesse
social do bem, esta publicada no Dirio Oficial, onde o INCRA, uma autarquia
federal, ser a pessoa responsvel pela promoo da desapropriao.

Neste caso especfico, o ato administrativo que dar incio desapropriao

ser uma Portaria, que declarar a utilidade pblica do bem, no lugar do
decreto expropriatrio, pois este de competncia do Chefe do Poder
Executivo. Legalmente falando, somente o DNIT (Departamento Nacional
Infraestrutura de Transportes) tem poder de declarar utilidade pblica de um
bem, para fins de desapropriao, e por meio de Portaria, conforme dispe o
DL 512/69.

Conclui-se que todos os entes da federao podem desapropriar (declarar a

utilidade pblica), alm do DNIT (Departamento Nacional Infraestrutura de
Transportes), autarquia federal, excepcionalmente para fins de conservao e
construo de estradas. A desapropriao se inicia atravs da declarao de
utilidade pblica, conforme previso do art. 2 do decreto expropriatrio, e
este ato originariamente de competncia exclusiva de um dos entes da
federao.

Autarquias
So pessoas jurdicas de direito pblico, criadas por lei especfica e que
integram o organismo estatal. Portanto, a elas se aplicam as prerrogativas e os
privilgios das pessoas pblicas. Por pertencerem Administrao Indireta, so
consequentemente vinculadas a um rgo da Administrao Direta, mas a este
no devem subordinao. Possuem, tambm, autonomia administrativa e
financeira.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 7

Sendo as Autarquias parte integrante da Administrao Pblica, por certo
podero promover a desapropriao, bastando que estejam previamente
autorizadas por lei, de acordo com a previso do art. 3 do Decreto-lei 3.365/41.
A princpio, a prpria lei que cria a Autarquia prescrever a autorizao para
desapropriar.

Em caso de omisso nesta lei e na eminncia da necessidade desta entidade

autrquica em desapropriar determinado bem, necessrio ser que a
autorizao expropriatria conste em outro diploma legal.

Ressalta-se que a competncia das Autarquias ser to somente para promover

a desapropriao, devendo assim prever a lei autorizatria, a no ser se a lei
criadora da autarquia contenha a previso de que ela possa declarar, por via
Portaria, desapropriao, visando ao desenvolvimento de sua atividade-fim.

Quanto fundao, vai depender da sua natureza jurdica. Sendo pessoa

jurdica de direito Pblico, havia entendimento de que era lcito, apenas,
promover a desapropriao, desde que autorizada previamente por lei para este
fim. Contudo, este seu entendimento restou superado em razo do Texto
Constitucional.

Desta feita, se coadunando a redao do Decreto-lei 3.365/41 com a

Constituio da Repblica, instituindo a fundao pblica como estabelecimento
de carter pblico, ficou selada a sua competncia para promover e declarar a
desapropriao.

Estabelecimentos que Exercem Funo Delegada

Por fim, o Decreto-lei 3.365/41, em seu art. 3, faz meno aos
estabelecimentos que exercem funo delegada. So eles, segundo a
interpretao doutrinria, as entidades paraestatais, que compreendem as

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 8

empresas pblicas, as sociedades de economia mista e os servios sociais
autnomos.

Empresa pblica
So estas entidades, pessoas jurdicas de direito privado, cujas personalidades
jurdicas nascem com o efetivo registro dos seus estatutos. Exercem funo
pblica atpica e tm suas funes delegadas pelo Estado, embora no o
integrem. O Decreto-lei 200/67, em seu art. 5, II, assim a define: Empresa
Pblica a entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, com
patrimnio prprio e capital exclusivo da Unio, criada por lei para a explorao
de atividade econmica que o Governo seja levado a exercer por fora de
contingncia ou de convenincia administrativa podendo revestir de qualquer
das formas admitidas em direito.

Com efeito, ainda que possuam personalidade jurdica de direito privado, criada
por autorizao legislativa especfica (art. 37, inc. XIX da CRFB), e no realizem
atividades tpicas do poder pblico, mas sim atividades econmicas em que o
Poder Pblico tenha interesse prprio, ou considere conveniente coletividade,
as empresas pblicas so competentes para promover a desapropriao.

Sociedade de economia mista

As sociedades de economia mista se encontram definidas no n III, art. 5, do
Decreto-lei 200/67: Sociedade de economia mista a entidade dotada de
personalidade jurdica de direito privado, criada por lei para a explorao de
atividade econmica, sob a forma de sociedade annima, cujas aes com
direito a voto pertenam em sua maioria Unio ou entidade da
Administrao indireta.

Da mesma forma que as empresas pblicas, as sociedades de economia mista

executam atividades de interesse ou de utilidade pblica e, portanto, vinculadas
ao Poder Pblico atravs de delegao. Desta forma, dado este vnculo com a
Administrao Pblica, so competentes para promover a desapropriao,

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 9

conquanto que preexista autorizao na lei que permitiu a sua constituio, ou
em legislao posterior.

Importa mencionar que estes entes desempenham servios que so outorgados

pelo Poder Pblico, transferindo-lhes a sua titularidade originria de servios
atravs de lei. Em razo da outorga conferida pela Administrao Pblica,
tornam-se competentes, apenas, para promover a desapropriao.

Efeitos / consequncias do decreto expropriatrio

Os efeitos do decreto matria muito cobrada em concursos jurdicos.
Portanto, trata-se de assunto de maior importncia. Importa acrescentar que a
declarao de utilidade pblica desencadear importantes consequncias tanto
ao expropriante quanto ao expropriado. Conhea cada uma delas a seguir!

1 Consequncia
Primeiramente, consigne-se que aps a publicao do decreto expropriatrio, as
autoridades administrativas estaro legalmente autorizadas a adentrarem no
imvel constante do decreto, a fim de procederem aos atos que se faam
necessrios para a consecuo de tal fim, tal como, medir, fotografar, filmar
etc., objetivando execuo da futura obra.

Este direito inclui o auxlio da fora policial, em caso de oposio do

expropriado. Outro o contexto, se a partir de atos destes agentes resultar
excesso, abuso de poder ou desvio de finalidade, casos estes que ensejaro a
devida penalizao dos expropriantes, bem como a indenizao por perdas e
danos aos expropriados.

Art. 7 - Declarada a utilidade pblica, ficam as autoridades administrativas

autorizadas a penetrar nos prdios compreendidos na declarao, podendo
recorrer, em caso de oposio, ao auxlio de fora policial. Aquele que for
molestado por excesso ou abuso de poder, cabe indenizao por perdas e
danos, sem prejuzo da ao penal.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 10

O livre acesso decorre de lei. Logo, no h que se pedir autorizao do Poder
Judicirio. O direito de penetrao no se confunde com a imisso provisria na
posse. A penetrao est intimamente ligada com os atos avaliatrios e
preparatrios para a realizao da eventual futura obra, no se admitindo que
isso venha causar danos ou prejudicar a normal utilizao do bem pelos
proprietrios, ficando o Estado responsvel pelos danos que causar ao
administrado.

Essa primeira consequncia de suma importncia para deixar bem ntido que
o simples decreto expropriatrio no transfere a propriedade ao poder pblico,
continuando com o atual possuidor, s que gravado com a declarao de
utilidade pblica.

2 Consequncia
A segunda consequncia est contida no art. 10 do Decreto-lei 3.365/41, que
aduz:

Art. A 10 A desapropriao dever efetivar-se mediante acordo ou intentar-

se judicialmente, dentro de cinco anos, contados da data da expedio do
respectivo decreto e findos os quais este caducar. Neste caso, somente
decorrido um ano, poder ser o mesmo bem objeto de nova declarao.

Aps a publicao do decreto expropriatrio, que dispor sobre a declarao de

utilidade pblica, vinculado estar este ao prazo prescricional de cinco anos, no
qual a autoridade expropriante dever promover a competente desapropriao,
atravs de acordo entre as partes envolvidas ou pelas vias judiciais, sob pena
de, no o fazendo, ocorrer a caducidade do referido ato legal.

Ocorrendo a caducidade deste decreto, contar o prazo de um ano, dentro do

qual no ser admissvel a incidncia deste mesmo diploma legal, versando

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 11

sobre o mesmo bem. Transcorrido este perodo, poder ocorrer a publicao de
novo decreto com a mesma disposio.

Registre-se que outro o prazo quando a desapropriao versar sobre o

pressuposto de interesse social, o qual ser de dois anos a partir da publicao
do decreto expropriatrio. Essas disposies encontram respaldo no art. 10 do
Decreto-lei 3.365/41 e da Lei 4.132/62, respectivamente.

Portanto, no aspecto prtico, registre-se esta diferena no prazo de caducidade

dos decretos que anunciam a declarao expropriatria com os diferentes
requisitos: necessidade ou utilidade pblica e interesse social, sendo estes de
cinco e dois anos, respectivamente. Com isso, a desapropriao dever ocorrer
neste nterim, sob pena de, no se consubstanciando, mediante acordo ou
judicialmente, opera-se a caducidade do referido decreto. Em caso de
caducidade, s poder ser editado outro decreto de declarao de utilidade
pblica incidindo sobre o mesmo bem, aps o lapso temporal de um ano.

A efetiva fluio do aludido prazo tem incio a partir da publicao do decreto

no rgo de imprensa oficial. Da mesma forma, no caso de interesse social,
incide o prazo em face do Poder Pblico para o incio de aproveitamento dos
bens expropriados, o que no ocorre nas outras duas hipteses.

Outra diferena registrada a que se d quando da destinao dos bens

expropriados. Nas hipteses de necessidade ou utilidade pblica, os bens
expropriados passam a integrar o patrimnio do Estado. Quando a
desapropriao se d por interesse social, os bens se destinam a particulares.
Por fim, caducando o decreto de utilidade pblica ou de interesse social, nasce
para o proprietrio o direito de ser indenizado pelos prejuzos, caso decorrentes
do ato declaratrio.

3 Consequncia

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 12

Esta ltima consequncia , sem dvida, a mais explorada em Concurso
Pblico, principalmente, Procuradorias, expressa no artigo 26 do Decreto-lei
3.365/41 e no atual Cdigo Civil. Como j frisamos, a expedio do decreto de
declarao do interesse pblico, em hiptese alguma, retira a propriedade e,
consequentemente, no impede a sua alienao. O proprietrio do imvel no
sofre restries.

Consequncia proveniente da declarao de utilidade pblica a que diz

respeito s benfeitorias necessrias, teis e volupturias que se seguiro a este
ato. De acordo com o preceito legal (art. 26, pargrafo 1 do Decreto-lei
3.365/41), as benfeitorias necessrias sero indenizadas quando feitas aps a
desapropriao, e as teis, quando feitas com autorizao do expropriante. Diz-
se ainda que as benfeitorias necessrias so as que tm por fim conservar a
coisa ou evitar que se deteriore. As teis, as que aumentam ou facilitam o uso
da coisa (art. 96, pargrafos 3 e 2, respectivamente, do Cdigo Civil).

Oportuno retificar que o termo aps a desapropriao, utilizado pela lei, se

reveste de uma inapropriada conotao, posto que, a partir daquele ato, no
ser possvel a incidncia de quaisquer manifestaes do expropriado, excludo
que estar da posse de tal bem, bem como de seu uso. Subentende-se,
portanto, que o legislador se referiu expresso: aps a publicao do ato de
declarao de utilidade pblica.

Cumpre registrar que o expropriado no est legalmente impedido de construir

no terreno objeto do decreto expropriatrio. Se ocorrer de o Poder Pblico
negar a concesso do alvar de construo, com a alegao de que uma obra
acarretaria a onerao dos gastos pblicos destinados desapropriao deste
bem, caber ao proprietrio recorrer s vias judiciais para obter este direito.
Valendo-se do texto da Smula 23, do Supremo Tribunal Federal, que reza que
benfeitorias e construes so coisas diferentes, e a qual garante ao particular
o direito de construir, o proprietrio lograr xito para efetivar a construo
almejada.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 13

O que a lei cobe so as benfeitorias, e no a construo, pois esta se constitui
em um direito do proprietrio. Ademais, o alvar um ato administrativo
vinculado. Deste feita, se o requerente atender aos requisitos da lei, a
Administrao obrigada a conceder o alvar.

A Smula 23 do STF dispe que o proprietrio PODE construir, mesmo j tendo

havido o decreto expropriatrio, j que este se constitui num direito do
proprietrio, mas o valor desta obra no constar no clculo indenizatrio.

O que se tem, de fato, que dificilmente algum ir se valer deste direito,

posto que no ser indenizado pela Administrao pelo valor que empregar
numa obra de um bem que foi declarado de utilidade pblica, e que est preste
a ser desapropriado, ao menos que ocorra a caducidade da desapropriao.

Ateno
De acordo com o entendimento majoritrio da doutrina, aps a
publicao do decreto expropriatrio, poder ocorrer a
mudana na destinao do terreno a ser expropriado, desde
que a nova destinao atenda ao interesse pblico. Como
exemplo, a Administrao declara um terreno de utilidade
pblica para a construo de um estdio, mas muda de ideia e
decide construir uma escola naquele terreno.
Ilustra-se esta questo com um exemplo de que uma
determinada Prefeitura Municipal publicou um edital declarando
de utilidade pblica, para fins de desapropriao, um imvel
daquela regio. Poucos dias aps a publicao do edital, o
proprietrio do referido imvel requereu licena para proceder
edificao do mesmo, tendo sido negado o alvar sob o
argumento de que a pretendida construo oneraria sobremodo
o errio pblico quando do pagamento da indenizao.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 14

Ocorre que o procedimento da Administrao foi irregular posto que o direito
de construir um ato administrativo vinculado. Desta feita, o alvar de licena
no pode ser negado, se cumpridos todos os requisitos legais que o antecedem.
Alm disso, a Suprema Corte possui um entendimento acerca deste tema, na
smula 23, que estabelece que h de ser reconhecido o direito de construir. No
entanto, a nova edificao no integrar o clculo da indenizao quando do
seu pagamento.

Tem-se que, entre referida publicao e a desapropriao propriamente dita,

lapso temporal em que sero realizados os diversos procedimentos que
antecedem a transferncia da propriedade do particular ao Poder Pblico, estas
benfeitorias podero ser efetivamente realizadas.

O ilustre administrativista Seabra Fagundes faz meno ao lapso temporal de

perodo suspeito. Segundo ele, este perodo se inicia com a declarao de
utilidade pblica e s se encerra com a transferncia efetiva do bem ao
expropriante. Afirma ainda que nesse perodo, surge uma fase intermediria
entre a livre propriedade anterior do indivduo e a propriedade ulterior da
Fazenda Pblica, na qual o indivduo ainda dono, mas no dispe
integralmente da coisa e o Patrimnio Pblico, sem ser ainda titular do direito
de propriedade, est na certeza de incorpor-lo no seu ativo, dentro de certo
lapso de tempo e atendidas certas formalidades. Nem o dono detm o direito
de propriedade em toda a sua plenitude (uso, gozo e disposio, segundo o art.
1.228 do CC), nem a Administrao pode utiliz-lo e dele dispor.

certo que o indivduo sofre restrio na livre disposio do bem em virtude da

declarao de utilidade pblica. J a Fazenda Pblica no pode us-lo na
dependncia da fixao e pagamento do preo.1 Segundo seu entendimento,
nesse perodo suspeito poder ocorrer a incidncia de atos judiciais, tal como
o seqestro ou busca e a apreenso do bem mvel eventualmente transportado
pelo expropriando para lugar diverso da circunscrio territorial do

1
Ob. Cit., p. 64.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 15

expropriante, com a inteno de desviar o bem para rea de competncia
diversa e evitar, assim, a sua desapropriao pelo Poder Pblico.

Oportuna a afirmativa de que o expropriado poder, sem qualquer obstculo,

aps editada a declarao de utilidade pblica, alienar o bem expropriado posto
que a mera declarao no produz, por si s, o efeito da transferncia da
propriedade do bem do particular para a Administrao Pblica.

A declarao de utilidade pblica to-somente declara o expropriamento, no

gerando qualquer efeito sobre o direito de propriedade, permanecendo o
particular na qualidade de proprietrio do bem e no pleno direito de sua
utilizao e de sua disponibilidade. Conceitua o mestre Hely Lopes que s se
considera iniciada a desapropriao com o acordo administrativo ou com a
citao para a ao judicial, acompanhada da oferta do preo provisoriamente
estimado para o depsito. At ento a declarao expropriatria no tem
qualquer efeito sobre o direito de propriedade, nem pode impedir a normal
utilizao do bem ou a sua disponibilidade2.

Ressaltamos que, no obstante a permisso legal acerca da alienao do bem a

ser expropriado, haja vista que o decreto expropriatrio no transfere restries
jurdicas ao direito de propriedade do expropriado, outra a realidade que
advm deste fato. Cristalino que, concretamente, ocorrero limitaes no
direito do proprietrio aps a declarao do dito decreto.

Na prtica, certo que dificilmente algum adquirir um bem com a cincia de

que este est fadado desapropriao. No mnimo, pode-se supor uma nova
aquisio com um valor irrisrio, dado o conhecimento do seu destino o
patrimnio pblico. No se questiona aqui a legalidade do ato, mas a sua
conseqncia no mundo prtico que, a toda evidncia, j se configura num
prejuzo ao expropriado.

2
Ob. Cit., p. 559.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 16

A declarao de utilidade pblica de um determinado bem implica na
conseqente fixao do seu estado fsico, sobre o qual seria calculado o
respectivo valor e arbitrada a indenizao equivalente.

Quando a declarao de utilidade ou necessidade pblica pender sobre bem

imvel que se destine a fim comercial ou industrial, constata-se, atravs da
melhor doutrina vigente, que poder ser intentada ao renovatria referente
ao contrato de locao, posto que o locador no deixar de ser o proprietrio
do bem expropriado, da mesma forma que o inquilino apenas pretende o uso
do imvel, at que a desapropriao se consume em todos os seus efeitos.

Da mesma forma, quando ocorrer a declarao de utilidade ou necessidade

pblica sobre determinado terreno, o entendimento da doutrina e da
jurisprudncia de que o proprietrio poder efetuar construo sobre este bem,
antes de ser concretizada a desapropriao.

A este respeito, insurgem-se pareceres e decises, conforme seguem:

O nico remdio jurdico que a Municipalidade tem pra indeferir o

requerimento de licena para construo em terreno declarado de utilidade
pblica, para efeito de desapropriao, iniciar desde logo o processo
expropriatrio.3

Antes de efetivar-se a desapropriao pode, o proprietrio, construir no seu

imvel; mas somente ser indenizado da obra nova se o expropriante houver
4
consentido na construo.

Antes de efetivar-se a expropriao, o particular tem direito de levantar, no

seu imvel, as construes que lhe aprouver; mas a indenizao somente
5
contemplar as que se fizerem com assentimento do expropriante.

3
RDA n 80392-394
4
RDA n 70/223

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 17

Numa oportuna observao, o mestre Hely Lopes Meirelles tece pertinente
comentrio acerca da negao de indenizao constante na deciso supra: Se
a simples declarao expropriatria no tolhe o direito de construir, no se
pode deixar de indenizar a construo levantada no exerccio normal desse
6
direito.

Em entendimento contrrio, o insigne jurista Jos Carlos de Moraes Salles assim

preceitua: que, segundo entendemos, a restrio imposta pelo Pretrio
Excelso deriva da aplicao analgica de dispositivo da prpria Lei de
Desapropriao espcie. Com efeito, se, por fora do disposto no pargrafo
1 do art. 26 do Dec.-lei n 3365/41, nem mesmo as benfeitorias teis, quando
feitas sem autorizao do expropriante, sero indenizveis, com maior razo
no devero ser ressarcidas as edificaes erguias sem tal autorizao, ainda
que se reconhea o direito de o proprietrio do imvel desapropriando levant-
las.7

No que tange consumao da transferncia da propriedade do proprietrio

particular para a Administrao Pblica, esta s se consuma com a
desapropriao, o que no ocorre automaticamente com a publicao do
decreto expropriatrio - que declara de utilidade ou necessidade pblica um
determinado bem. A simples declarao constante do decreto no produz esse
efeito, sendo apenas um ato declaratrio.8

5
RDA n 72/223.
6
Ob. cit. p. 559.
7
SALLES, JOS CARLOS DE MORAES. A Desapropriao Luz da Doutrina e da Jurisprudncia.8 ed. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 2006, p. 116.
8
Elenca-se a seguir acrdos do Tribunal de Justia do Estado de Santa Catarina acerca do requisito de
declarao de utilidade pblica:

Ao Declaratria - Desapropriao de Imvel Por Interesse Social - Pedido Reconhecido Por Sentena
Da Caducidade do Decreto Municipal - Prazo do Art. 3 Da Lei N. 4.132/62 - Anuncia Do Municpio -
Interesse De Agir Inexistente - Ato Compositivo Da Lide Confirmado. Ex vi do art. 3 do Cdigo
Processual Civil, para propor ou contestar ao necessrio ter interesse e legitimidade. No plano da
ao declaratria, ENSINA CELSO AGRCOLA BARBI que "o interesse de agir fundamental para se
admitir ou no a propositura da ao. Nessas aes, [...], a necessidade da sentena surgir quando
houver uma incerteza objetiva, jurdica, atual, e que cause dano ao autor" (Comentrios ao cdigo de
processo civil. Rio de Janeiro: Forense, 1998. v. 1, p. 29). Na espcie, dispe o art. 3 da Lei n. 4.132,
de 10.9.62 que "o expropriante tem o prazo de 2 (dois) anos, a partir da decretao da desapropriao

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 18

O tema, inclusive, foi objeto de pergunta pelo examinador Prova para a
Defensoria Pblica do Rio de Janeiro:

por interesse social, para efetivar a aludida desapropriao e iniciar as providncias de aproveito do
bem expropriado". Irrelevante a dvida meramente subjetiva existente no esprito da irresignada e
no no plano do direito. Inexiste utilidade/necessidade na entrega de prestao jurisdicional
declaratria para simplesmente comprovar aos possveis investidores ou mesmo para que se permita a
averbao ou transcrio do registro pblico do referido imvel, visto que, diante da inrcia da
Municipalidade durante o prazo legal de dois anos, o ato administrativo em questo no possui mais
eficcia alguma. Ademais, todos os imveis localizados no Municpio de So Jos esto sujeitos
desapropriao por interesse social por parte da Municipalidade. Assim, na hiptese, vez que decorrido
o lapso temporal de 2 anos prescrito no art. 3 da Lei n. 4.132/62, o ente pblico poder exercer seu
poder expropriante, novamente, sobre o mesmo imvel. Ainda, ressalte-se que a prpria sentena a
quo, por si s, atende o interesse/necessidade da autora, pois ao concluir pela inexistncia de interesse
processual, manifestou, por via adversa, a declarao da caducidade pleiteada. E mais: nos termos do
art. 3 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil, "ningum se escusa de cumprir a lei, alegando que no a
conhece". Da mesma forma, ausente qualquer litgio entre as partes que necessite de tutela do Poder
Judicirio. Por fim, saliente-se que a "falta de interesse de agir, dito no anterior Cdigo de Processo
Civil interesse legtimo, falta de necessidade de tutela jurdica. O Estado prometeu tutela jurdica aos
que dela precisem; no aos que dela no precisam. Tal verificao prvia se lhe impunha, para evitar
gastos inteis, assoberbamento dos servios judicirios e incmodos s pessoas que teriam de entrar na
relao jurdica processual ou seriam chamadas a angulariz-las" (PONTES DE MIRANDA. Comentrios
ao cdigo de processo civil. Tomo I. Rio de Janeiro: Forense, p. 124).

Processo n 2010.022018-0. 25/08/2010.

Mandado de Segurana - Violao a Direito Lquido e Certo - Restrio Imotivada a Direito de

Propriedade Imposta Por Lei Municipal, Motivando Embargos de Obra - Lei Vedativa de Edificaes de
Qualquer Natureza - Ausncia de Declarao de rea de Utilidade Pblica Para Fins Desapropriatrios
Ou De rea De Preservao Permanente - Violao Ao Art. 572 Do Cc De 1917 - Ordem Concedida -
Sentena Confirmada - Parcial Iseno Nas Custas, A Teor Do Art. 33, Caput, Da Lc N. 156/97, Com As
Alteraes Da Lc N. 161/97 - Apelo Desprovido - Remessa Parcialmente Provida. Os imveis de
marinha so submetidos ao regime de enfiteuse, regidos pela Lei n. 9.760/46, e demais disposies do
CC, cabendo Unio a nua propriedade do imvel, e, aos ocupantes, a propriedade til individual. A
vedao s edificaes de qualquer natureza imposta s propriedades urbanas situadas em rea de
marinha, impostas por lei municipal, quando no visam ao atingimento do interesse local, tampouco a
declarao de rea de preservao permanente ou de utilidade pblica para fins de desapropriao,
ferem o direito de propriedade e no atingem sua funo social, violando direito lquido e certo dos
impetrantes.

Processo n 2010.021870-4. Data da deciso:

Apelao Cvel - Ao de Desapropriao - rea de Utilidade Pblica - Construo de um novo Terminal

Rodovirio - Imisso Provisria na Posse aps o Prvio Depsito da Quantia Indicada Na Inicial -
Insurgncia por Parte do Proprietrio Com Relao ao Quantum Oferecido - Realizao de Percia
Judicial - Inexistncia de Reclamo quanto ao Valor Apurado Pelo Expert - Justa Indenizao - Iseno
Parcial Nas Custas - Remessa Parcialmente Provida. Nas demandas de natureza expropriatria, o
proprietrio faz jus ao percebimento de justa indenizao, representada pela avaliao judicial que se v
corroborada pelas partes, seja de forma explcita ou implcita

(Processo n 201106.006824-2).

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 19

A Prefeitura Municipal de Petrpolis publicou edital, declarando de utilidade
pblica para fins de desapropriao o imvel sito naquela cidade na rua das
Accias, n 300. Poucos dias aps a publicao do dito, o proprietrio do
referido imvel requereu licena para proceder a edificaes no mesmo, tendo
sido negado o alvar sob o argumento de que a pretendida construo oneraria
sobremodo o errio no momento do pagamento da indenizao. Procurado pelo
proprietrio, como deve proceder o Defensor Pblico?

O alvar de licena um ato vinculado. Construir um direito do proprietrio.

O proprietrio no sofre restries em sua propriedade, se cumpridos os
requisitos legais para construir, sendo manifestamente ilegal a negativa de
licena.

O simples decreto expropriatrio no transfere a propriedade para o Poder

Pblico. O bem ainda do particular, o particular ainda proprietrio. Essa
transferncia s se faz no momento em que paga a indenizao e, por isso, a
declarao de utilidade pblica no priva o proprietrio de seu direito de uso e
disposio da coisa. Esse assunto ficou to polmico que o Supremo Tribunal
Federal sumulou sobre o tema. Neste sentido, temos a Smula n 23:

"Verificados os pressupostos legais para o licenciamento da obra, no o impede

a declarao de utilidade pblica para desapropriao do imvel, mas o valor da
obra no se incluir a indenizao, quando desapropriao for efetivada.

Ilegal a recusa de aprovao do projeto de construo ou de plano de

loteamento pelo simples fato de haver decreto expropriatrio do terreno ou
mero plano de obras pblicas para rea, ou qualquer outra circunstncia que,
de futuro, possa impedir a construo particular, pois a Administrao Pblica
no tem o poder de bloquear a propriedade privada e estancar o direito de
construir, indefinidamente e sem indenizao do proprietrio prejudicado. Sc h
interesse pblico da rea, incumbe Administrao interessada efetivar a justa
e prvia indenizao constitucional para apossar-se dos terrenos necessrios e

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 20

impedir a construo particular, sem isto, a recusa da licena para construir ou
lotear, quando o projeto ou o plano estiver em ordem, c ilegal e abusiva,
podendo mesmo ser obtida por mandado de segurana dada a ofensa a direito
lquido e certo do proprietrio. Esse abuso da Prefeitura tanto se revela no
indeferimento formal da licena de construo ou de loteamento quanto na
protelao da aprovao do projeto ou do plano, caracterizados de omisso
lesiva ao direito de construir ou de lotear.

Uma observao oportuna: A construo que o proprietrio vier a fazer ser

objeto de indenizao? Se o proprietrio construir, dever saber,
antecipadamente, de que esta nova obra, essa nova construo, no entrar no
clculo da indenizao porque, na vigncia do decreto expropriatrio de
utilidade pblica ou de interesse social, fixa o valor da indenizao sobre o
estado fsico do imvel poca da declarao.

Vale destacar, ainda, que o proprietrio no precisa comprovar a regularidade

da construo para fazer jus ao recebimento de sua indenizao. O fato de ser
a construo clandestina no desonera o municpio da obrigao de indenizar,
porque essa situao jamais elimina o direito de propriedade. O ato ilegal do
particular que constri sem licena rende ensejo a que a Administrao use do
poder de polcia que lhe reconhecido, para embargar, direta e sumariamente,
o prosseguimento da obra e efetivar a demolio do que estiver irregular. Se
no cumpriu esse elementar dever e se no utilizou dos meios postos ao seu
alcance, no pode valer-se de sua omisso para eximir-se de indenizao a
construo edificada em lote expropriado.

Controle judicial
O decreto expropriatrio se materializa atravs de um ato administrativo e,
como tal, submete-se ao, de uma forma geral (requisitos do ato). O que o
Poder Judicirio no pode adentrar no mrito da desapropriao em termos
de exame de convenincia e oportunidade.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 21

Cumpre assinalar que este poder privativo da Administrao, e no cabe ao
juiz criar outro juzo de valor, pois fundamental que se garantam a separao
de Poderes e de funes. Assim, esclarece Carvalho Filho, se um decreto
expropriatrio tem vcio de finalidade ou de competncia, poder ser controlado
pelo juiz, mas no se pode questionar a valorao dos critrios adotados pela
Administrao para a desapropriao.

No art 20, que est limitando a fase da contestao, h dois argumentos, vistos
no processo de impugnao do preo, que no ferem o Direito Constitucional
da ampla defesa, mas contraditrio. No fere porque, na parte final do
referido artigo, permite-se outro questionamento, mas em outra ao. Observe-
se a ao direta. Isto significa questionar a validade da desapropriao, se
utilidade pblica ou no, se o terreno ao lado melhor que o seu, vai entrar
com outra ao.

Em regra, todos preferem mandado de segurana para conseguir uma liminar e

evitar a imisso provisria na posse, paralisando o processo normal de
desapropriao. o normal, mas gera um novo questionamento, que ir ao
encontro de mandado de segurana ou de uma ao cautelar para ganhar uma
liminar e paralisar o processo expropriatrio. Assim sendo, o art. 20 no fecha a
porta para outros questionamentos, apenas indica outro caminho. No processo
expropriatrio, s se tem o questionamento quanto a vcios do processo judicial
e impugnao do preo.

Princpio da separao dos poderes

Giza-se, neste tpico, o famoso princpio da separao dos poderes, adotado
por vrios pases, inclusive o Brasil, imortalizado na clebre obra O esprito da
leis, de Montesquieu.

Tal princpio da separao dos poderes, vale frisar, executivo, legislativo e

judicirio, foi consagrado na Constituio de 1988 , em seu artigo 2, dizendo
que os mesmos so independentes e harmnicos entre si e, erigido a condio

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 22

de clusula ptrea no artigo 60, 4 , III , da mesma CF. Extrai-se claramente
do texto constitucional a vedao de ingerncia de uns poderes nos outros .

Contudo, o mesmo artigo 2 da Constituio em sua parte final diz serem os

poderes harmnicos entre si, abrindo espao para a doutrina do checks and
balances, ou freios e contrapesos, sem a qual indubitavelmente no existiria o
estado democrtico de Direito. Diante desta doutrina , ficou permitido um poder
limitar o outro sem que se configurasse interferncia, mas sim objetivando
evitar desmandos e abusos dos poderes sem que nada pudesse ser feito, e,
como corolrio lgico, a existncia de poderes ilimitados.

Outrossim , tal doutrina permite ao judicirio que, sem que ele interfira na
esfera de competncia do poder Executivo, de certa forma, fiscalize a atividade
administrativa para que esta no extrapole os limites a que est adstrita, e se
exteriorize sempre nos liames de sua competncia, no transpondo fronteiras
legais que viciariam quela atividade.

Com efeito, muito embora todo ato administrativo, como o ato declaratrio de
desapropriao, por emanar da Administrao Pblica, goze de presuno de
legitimidade e legalidade , no pode este mesmo ato, quando viciado pela
ilegalidade encobertar-se por esta presuno e ferir direitos dos administrados,
cabendo ao judicirio , nos termos do inciso XXXV do artigo 5 da CF/88,
impedir tal leso ou repar-la, consistindo o mandado de segurana como a via
indicada.

A vedao Constitucional consubstancia-se na impossibilidade de intromisso do

Poder judicirio no mrito administrativo, ou seja, na proibio do Poder
judicirio de adentrar na anlise da oportunidade e convenincia do ato
expropriatrio , sob pena de afronta e , conseqente violao, do princpio da
separao dos poderes que permeia toda a estrutura poltico administrativa
do sistema federativo brasileiro.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 23

Por conseguinte , sendo o ato expropriatrio ilegal lato sensu, deixa de
existir esta vedao . ou melhor, ela continua a existir, todavia no alcana o
ato eivado de ilegalidade, possibilitando ao administrado recorrer ao judicirio,
que diante desta situao j no encontra-se mais impedido de apreci-lo e
decidi-lo, sendo, insofismavelmente , a via mandamental , de acordo com o
disposto no artigo 5, inciso LXIX, a forma adequada e apta para sanar a leso
decorrente do ato ilegal.

Acaso no fosse assim, o mandado de segurana no serviria para resguardar

e preservar direitos individuais atingidos frontalmente contra as formas legais ,
esvaziando-se e deixando deriva, abandonados com a prpria sorte os
titulares desses direitos, sobretudo nas desapropriaes onde o ato
expropriatrio tipicamente administrativo , posto que, como notrio e claro,
no direito brasileiro o administrado no possui outro amparo , em tais
situaes, que no seja o da segurana, alcanada atravs do denominado ,
com muita propriedade, remdio herico .

Evidente est , que o que se procura nas medidas de segurana a reparao

do ato praticado com ilegalidade, ficando de fora do controle jurisdicional outra
questes ligadas oportunidade e convenincia do ato (mrito administrativo),
por fora do j citado princpio da separao dos poderes e , at mesmo por
fora dos motivos e requisitos ensejadores da segurana, positivados na lei
1533/51, e em seus permissivos constitucionais.

Vale ressaltar que, a lei de desapropriaes, explicitamente procurou evitar, na

esteira de tudo o que j foi dito, o controle jurisdicional do ato expropriatrio
quando perfeito nos seus elementos e fins, admitindo tal controle quando o ato
no atingir tal ideal de perfeio. No fosse desta forma, a mesma lei no
falaria em ao direta, que no silncio legal, tanto pode ser pela via ordinria
como tambm atravs do mandado de segurana, nico remdio capaz de
atender a celeridade do processo expropriatrio, sem que o expropriado sofra
prejuzos patrimoniais ou que a ao a ser proposta no atinja o seu objetivo,

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 24

vale dizer, no se prestando mais, posto que intempestiva, a amparar o direito
do administrado expropriado .

Diante disso , para corroborar tal afirmao supra, traz-se colao trecho de
grande relevncia alado do douto magistrio de Caio Tcito os tribunais
brasileiros tm acolhido , como causa de nulidade de desapropriaes, a
chamada tredestinao do bem expropriado, ou seja, a destinao a um fim
incompatvel com o interesse pblico. Destarte, no pode a Administrao
separar-se do interesse pblico, pois este o seu fim, preconizado pela lei e
pelos mandamentos magnos.

Reveste-se de suma importncia a transcrio de parecer proferido pelo

anteriormente citado mestre Caio Tcito, em conferncia realizada no I
Congresso Brasileiro de Direito Administrativo, realizado em Curitiba , fevereiro
de 1975, denominado Problemas Atuais da Desapropriao, no qual o ilustre
professor disseminou o seguinte: - Destaco, entre eles, dois julgamentos
recentssimos do Supremo Tribunal Federal , de grande repercusso . No
primeiro caso, o Supremo Tribunal federal, em deciso de 12 de junho de 1974,
anulou, 16 anos depois, a desapropriao de imvel para efeito de doao
Sociedade Pestalozzi do Brasil, instituio particular de utilidade pblica, com
servios relevantes na assistncia a excepcionais ( acrdo no R.E. n 78.229 ).
de se notar que a desapropriao fora feita mediante ato legislativo Lei n
3162, de 1 de junho de 1957 embora incidisse sobre bem privado. A doao
de bem desapropriado tomou, certamente , como paradigma o precedente da
Fundao Getlio Vargas , que viria a merecer o beneplcito do Supremo
Tribunal Federal ( acrdo no R.E. n 52.113 RDA- 77/233/2444 ) .
interessante mencionar que , decorridos seis meses , o Governo do Estado da
Guanabara, mediante decreto E n 7648 , de 11 de dezembro de 1974,
tornou a declarar a utilidade pblica do imvel para desapropriao, tendo
como objetivo a instalao de centro escolar dedicado exclusivamente
educao de excepcionais. Em outra deciso, da mesma poca, o Supremo
Tribunal Federal anulou igualmente a desapropriao de imveis tombados

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 25

como patrimnio histrico nacional, porque, a seguir, haviam sido cedidos a
uma instituio particular de ensino, para fins comerciais ( acrdo no Mandado
de Segurana n 19.901). oportuno observar que, no julgamento desse caso,
o Supremo Tribunal Federal tambm decidiu, como preliminar, a questo de
que a ao direta da desapropriao no exclui o cabimento do mandado de
segurana, quando reunidos os seus pressupostos . Em parecer de 15 de
dezembro de 1971 , aprovado pelo Sr. Presidente da Repblica, o Sr, Consultor
Geral da Repblica opinou contrariamente pretenso de instituio particular
de ensino que pleiteava fosse desapropriada uma rea , para lhe ser doada a
fim de atender ao ensino de educao fsica . Fundamentou-se, especialmente,
o parecer no desvio de poder em que importaria o atendimento do pedido
(grifo nosso).

Diante de tal transcrio, carregada de decises chanceladas pelo Pretrio

Excelso brasileiro, mormente na sua funo de intrprete da Constituio,
vislumbra-se hialino o cabimento do mandado de segurana como meio hbil
de defesa de direito do expropriado, desde que satisfeitos os seus pressupostos
legais.

Atividade proposta
Leia o CASO CONCRETO a seguir e responda questo formulada:

O Prefeito de certa Municipalidade, no intuito de desapropriar um imvel de

uma Sociedade de Economia Mista Estadual, localizado em seu Municpio, e
preocupado com a correta e legal administrao da sua gesto, resolve
procur-lo, especialista em desapropriao, para que elabore um parecer sobre
o assunto, servindo este como fundamento para a deciso do Prefeito.

Chave de resposta: Por falta de disposio que regule a matria, tem sido
muito discutida a questo relativa desapropriao de bens que pertenam a
entidades administrativas, como autarquias, empresas pblicas, sociedade de

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 26

economia mista e fundaes pblicas. Para melhor exame do assunto, melhor
que se faa uma distino preliminar.

A desapropriao de bens dessas entidades por entidades maiores no

encontra bices na disciplina pertinente e, ao contrrio, guarda compatibilidade
com o que dispe o artigo 2, 2, do Decreto-lei 3.365/41. possvel,
portanto, que a Unio desaproprie bem de uma sociedade de economia mista
estadual ou de uma empresa pblica municipal. O mesmo se d na relao
entre o Estado e entidades administrativas municipais.

O problema se situa em relao possibilidade de uma entidade menor, como,

por exemplo, um Municpio, desapropriar bens de uma autarquia ou empresa
pblica vinculada a pessoa federativa maior, como o Estado ou Unio Federal. A
desapropriao de bens pblicos, como se viu, fundada na hierarquia das
pessoas federativas considerando-se a sua extenso territorial. O princpio deve
ser o mesmo adotado para os bens de pessoas administrativas, ainda que
alguns deles possam ser qualificados como bens privados. Prevalece nesse caso
a natureza de maior hierarquia da pessoa federativa a que est vinculada a
entidade administrativa. Por conseguinte, se afigura juridicamente invivel que
o Estado, por exemplo, desaproprie bens de uma sociedade de economia mista
ou de uma autarquia vinculada Unio Federal, assim como tambm
impossvel que um Municpio desaproprie bens de uma empresa pblica ou de
uma fundao pblica vinculada ao Estado, seja qual for a natureza desses
bens. O STJ e o STF j se manifestaram sobre o tema, decidindo ser ilegtima a
desapropriao do Estado sobre bens de sociedade de economia mista federal,
sob a considerao de que, sendo o servio executado da competncia da
Unio, os bens da entidade a ela vinculada esto a merecer proteo.

Refora esse entendimento o 3 do art. 2 da lei expropriatria, segundo o

qual vedado a Estados, Distrito Federal e Municpios desapropriar aes, cotas
e direitos representativos do capital de instituies ou empresas cujo
funcionamento dependa de autorizao do Governo Federal e se subordine

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 27

sua fiscalizao, salvo com prvia autorizao do Presidente da Repblica. Se
para tais pessoas jurdicas meramente autorizadas a lei fixou a vedao como
regra, como muito maior razo de se impedir a desapropriao de bens das
pessoas administrativas descentralizadas que integram a prpria Administrao.
Portanto, a desapropriao de bens que pertenam Sociedade de Economia
Mista Estadual pelo Municpio ilegal e no encontra amparo jurdico.
o parecer, s.m.j. Referncia: (STJ Rec. Em MS n 1.167, Rel. o Min. PEDRO
ACIOLI) e (STF RE 172.816, Rel. o Min. PAULO BROSSARD, RDA 195/197).

Referncias
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. 26.
ed. rev. e atual. So Paulo: Atlas, 2013.
GASPARINI, Digenes. Direito administrativo. 17. ed. So Paulo: Saraiva,
2012.
MADEIRA, Jos Maria Pinheiro. Administrao pblica centralizada e
descentralizada. Tomo II.12.ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2011.

Exerccios de fixao
Questo 1

Em 30 de junho de 2007, o Governo do Estado editou decreto declarando

determinado imvel, de utilidade pblica, para fins de desapropriao. At 30
de outubro de 2012, no havia proposto ao de desapropriao. A propositura
dessa ao:
a) Pode ser feita a qualquer momento.
b) Depende de novo decreto de utilidade pblica, que pode ser editado a
qualquer momento.
c) Depende de novo decreto de utilidade pblica, que apenas poder ser
editado a partir de 30 de junho de 2013.
d) Depende de novo decreto de utilidade pblica, que apenas poder ser
editado a partir de 30 de junho de 2014.
e) No pode expedir novo decreto, por previso do art. 10 do DL 3.365/41.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 28

Questo 2
Um determinado Municpio, tendo a necessidade de construir novas moradias
populares para populao, cumprindo assim seu mnus constitucional, inicia
processo de desapropriao em determinado loteamento particular visando ao
atendimento de seu objetivo. Diante do fato, podemos concluir que tal
desapropriao :
a) Desapropriao Urbanstica
b) Desapropriao por Zona
c) Desapropriao por Interesse Social
d) Desapropriao Rural
e) Desapropriao Indireta

Questo 3
A companhia de energia eltrica de determinado estado da Federao, empresa
pblica exploradora de atividade econmica, pretende instalar o servio de
energia eltrica em determinada comunidade rural. Para isso, ser necessrio
instalar a rede em diversas propriedades rurais. Com base nessas informaes,
assinale a opo correta acerca da interveno do Estado no domnio
econmico.
a) A companhia em tela tem prerrogativa para declarar as reas das
referidas propriedades privadas que sero utilizadas na edificao da
rede de energia eltrica como de utilidade pblica, para depois promover
a respectiva desapropriao.
b) A declarao de utilidade pblica na espcie da competncia da
Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL).
c) Ao contrrio do que ocorre na desapropriao, o Poder Executivo do
estado tem, nesse caso, direito de optar pela limitao administrativa.
d) O ato administrativo de desapropriao pode ser conceituado como ato
genrico.
e) A Agncia Nacional de Energia Eltrica tem competncia para decretar
desapropriao e nunca promov-la.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 29

Questo 4
Paulo ajuizou mandado de segurana em face do Presidente da Repblica em
virtude de este, por meio da publicao de decreto, ter declarado a fazenda
Roseirinhas de interesse social para fins de reforma agrria. Paulo um dos
herdeiros da fazenda Roseirinhas, juntamente com seus dois filhos. Cada um
dos trs detm parte ideal do imvel, em virtude da herana deixada por Aline,
esposa de Paulo e me de seus dois filhos. Paulo alega que cada uma das
fraes ideais que cada um dos herdeiros possui deve ser considerada como
unidade autnoma, e que se isso fosse levado em conta, cada uma das
propriedades seria considerada uma propriedade pequena e no uma grande
propriedade improdutiva, descumpridora de sua funo social. Paulo alegou
ainda que nenhum dos herdeiros possui outra propriedade rural. Considerando
a situao hipottica descrita e que a partilha ainda no foi realizada nem de
fato nem de direito, assinale a opo correta.
a) Paulo no pode, sozinho, ajuizar o mandado de segurana para tentar
invalidar o decreto expropriatrio, pois, como co-herdeiro, ele deveria
estar acompanhado de todos os demais para dar incio ao litgio.
b) A titularidade do imvel identifica-se com a sua integridade fsica. A
existncia de um condomnio entre os co-herdeiros deve agir para que se
tome a parte ideal como capaz de repercutir na propriedade imobiliria,
gerando a diviso da propriedade comum como se trs unidades
autnomas houvesse.
c) A existncia de condomnio sobre o imvel rural no impede a
desapropriao-sano prevista na CF, cujo alvo o imvel rural que no
esteja cumprindo sua funo social.
d) A inexistncia da partilha, seja de fato, seja de direito, no repercute
negativamente no direito dos herdeiros, pois o que deve ser levado em
considerao o elemento volitivo presente, ou seja, a deliberada
vontade dos herdeiros de realizar uma diviso do imvel em partes
ideais.
e) No possvel decretar-se a desapropriao-sano, mesmo que se trate
de pequena ou de mdia propriedade rural, se resultar comprovado que

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 30

 o proprietrio afetado pelo ato presidencial possui outra propriedade
imobiliria rural.

Questo 5
Proprietrio de lotes de Nova Friburgo teve imvel escolhido pela Administrao
Pblica Municipal para fins de desapropriao. Como no houve acordo entre as
partes pelo quantum a ser pago, o Municpio ajuizou ao de desapropriao
com pedido liminar de Imisso provisria na Posse, face a urgncia na
construo do anexo ao Hospital Raul Sert, visando ao atendimento da
populao com maior eficincia. Diante desta situao, podemos afirmar:
a) Que a liminar requerida no poder ser concedida sem a oitiva do
proprietrio, visando preservar seu direito constitucional de moradia.
b) Que a liminar dever ser concedida, desde que demonstrada a urgncia,
ainda que no tenham sido feitos o depsito prvio e a avaliao
provisria do bem.
c) Que, para conceder a liminar, o expropriante dever obedecer aos
pressupostos previstos no Decreto-lei 3.365/41, sob pena de
indeferimento.
d) Que a liminar deve ser indeferida posto que representa a antecipao do
mrito quanto transferncia da propriedade para o expropriante.
e) Que a liminar na ao de desapropriao por utilidade pblica deve ser
deferida face a comprovao da urgncia do poder pblico e o depsito
prvio exigido, visando assim ao atendimento aos interesses da
coletividade.

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 31

Aula 4
Exerccios de fixao
Questo 1 - D
Justificativa: O art. 10 do Dec.-lei 3.365/41 diz textualmente que o prazo de
validade do Decreto de 5 anos. Portanto, somente decorrido um ano poder
ser o mesmo bem objeto de nova declarao.

Questo 2 - C
Justificativa: De acordo com os termos da Lei 4.132/62, artigo 2, V.

Questo 3 - B
Justificativa: (Vide o art. 10 da Lei 9.074/95, a ANEEL, por ser autarquia, tem
competncia para a fase declaratria, bem como promover a desapropriao,
em conformidade com art. 3).

Questo 4 - C
Justificativa: Na real verdade, o domnio do imvel um s e h vrios
herdeiros. Logo, as dedues de direito no so pertinentes.

Questo 5 - C
Justificativa: A imisso provisria na posse situao jurdica em que o
expropriante passa a ter a posse provisria do bem antes da finalizao da ao
expropriatria, que segundo o regime jurdico que regulamenta a
desapropriao, o artigo 15 que estabelece os pressupostos. A imisso
provisria da posse no representa a transferncia do bem, mas seus efeitos
so radicais para com o proprietrio. Perante a legislao em vigor, os
pressupostos da declarao de urgncia no prazo de 120 dias, a avaliao
pericial e o depsito prvio devem ser obedecidos sob pena de indeferimento
da liminar em que pese recentemente o STJ estar decidindo a favor do
expropriante com a dispensa dos pressupostos: TJ-RS - Agravo de Instrumento

INTERVENES EST. NA PROP. E NO DOMNIO ECONMICO 32

AI 70050835990 RS (TJ-RS). Data de publicao: 09/11/2012 AGRAVO DE
INSTRUMENTO. DESAPROPRIAO. IMISSO
PROVISRIA NA POSSE. AVALIAO PRVIA. DESNECESSIDADE. DEPSITO
PRVIO. A imisso provisria na posse do imvel objeto de desapropriao,
caracterizada pela urgncia, prescinde, em princpio, de avaliao prvia ou de
pagamento integral. Na desapropriao por utilidade pblica, havendo urgncia
e depsito antecipado do valor previamente arbitrado, dever ocorrer, a rigor,
a imisso do expropriante provisoriamente na posse do bem objeto
da desapropriao. AGRAVO DE INSTRUMENTO DESPROVIDO.

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