2005
Marc Bou i Novens
NACIONES SIN ESTADO: ACOMODACIN EN DEMOCRACIAS
PLURINACIONALES O SECESIN?
RIPS. Revista de Investigaciones Polticas y Sociolgicas, ao/vol. 4, nmero 002
Universidade de Santiago de Compostela
Santiago de Compostela, Espaa
pp. 167-181
El objetivo del presente ensayo reside en analizar las relaciones y puntos de en-
cuentro que existen entre el auge de los nacionalismos no estatales en Occidente, el
federalismo como forma de organizacin poltica y territorial del Estado, y la viabilidad
de la secesin. El artculo se divide en cuatro grandes apartados. El primer apartado
aborda cmo se articulan las reivindicaciones de las minoras nacionales y cules son,
a grandes rasgos, sus principales objetivos polticos. A continuacin se intenta explicar
cmo el federalismo puede acomodar estas comunidades nacionales en el seno de un
mismo Estado. En tercer lugar, se detectan los posibles desafos a los que podra encarar
el federalismo en su tarea de acomodar este tipo de pluralismo cultural y se introduce el
debate de la secesin como posible va de solucin. Por ltimo, su apuntan algunas con-
clusiones sobre las tensiones inherentes de las democracias plurinacionales y la necesidad
de regular la secesin.
Palabras clave: Democracias plurinacionales, nacionalismo, federalismo, secesin.
The aim of this paper is to analyze the relationships and elements of convergence
that exist among the raising of non state nationalism in Western countries, federalism
as a means of political and territorial organization of the State, and the feasibility of
secession. This article is divided into four broad sections. Firstly, it tackles how national
minorities claims are articulated and which, in general terms, are their main political
goals. Secondly, it tries to explain how federalism can accommodate these national com-
munities within the State. Thirdly, the possible challenges that federalism could face
when trying to accommodate this type of cultural pluralism are identied, and the de-
bate of secession as a possible way of solution is introduced. Finally, some conclusions
regarding inherent tensions of multinational democracies and the need for regulating
secessions are presented.
Keywords: Multinational democracies, nationalism, federalism, secession.
INTRODUCCIN
movimientos nacionalistas y sus demandas
El debate sobre cmo acomodar las han puesto de relieve el enquistamiento
minoras nacionales en el seno de algu- de las estructuras del Estado-nacin tra-
nas democracias occidentales est muy en dicional ante este escenario. Los Estados
boga. El resurgimiento y consolidacin de no siempre han sabido dar respuesta a las
Llegados a este punto conviene dis- concluye que poseen una fuerte dimen-
tinguir entre dos modelos puros, analti- sin cvica centrndose principalmente en
cos o normativos de nacionalismo que se el autogobierno territorial, abierta a la
encuentra muy arraigado en la literatura: inmigracin pero sin renunciar a su len-
el tnico y el cvico. En la prctica, puede gua y rasgos culturales. Como muy bien
resultar difcil distinguir ambas categoras apunta el mismo autor, lo que determina
debido a que los nacionalismos pueden na- un nacionalismo sea tnico o cvico no es
vegar u oscilar indistintamente entre una u la existencia de una lengua y una poltica
otra variante. El nacionalismo tnico repo- cultural, sino los usos que se hacen de la
sa sobre la concepcin de una ciudadana lengua y la cultura, ya sea para construir
en trminos de descendientes compartidos una nacin cvica o para practicar la exclu-
y en la defensa y proteccin de su propia sin tnica. La historia se ha encargado
cultura. Las personas de otros grupos tni- de demostrar que si se analizan de cerca
cos o raciales no pueden adquirir la ciuda- algunos de los nacionalismos catalogados
dana y no importa cuanto tiempo hayan como ms cvicos y polticos, cualquiera
vivido en el pas (recurdese los residentes podra darse cuenta de cmo algunos de
turcos en Alemania). Este nacionalismo es ellos han acabado tornndose o compor-
considerado formalmente como exclusivo tndose como nacionalismos tnicos y
y antiliberal. Por su parte, el nacionalismo lingsticos (Smith 2000). Como ejemplo
cvico tiene sus races en la aquiescencia podramos citar el modelo francs lue-
individual antes que en los criterios atri- go de la revolucin cuando se llevaron a
buibles. Lo que constituye la nacin es el cabo polticas de supresin de las diferen-
consentimiento voluntario de quienes la tes lenguas regionales con el argumento
componen y, por tanto, se entiende que la de construir una nica nacin basada en
ciudadana debe estar abierta y puede ser la igualdad de todos los ciudadanos (na-
concedida con ms o menos reservas a cionalismo de Estado). Estados Unidos se
todos aquellos que vivan en su territorio comport de igual manera con los indios o
con independencia de sus orgenes. Este hawaianos imponiendo la lengua inglesa
tipo de nacionalismo proporciona unos en tribunales y escuelas con el objetivo -
determinados smbolos, valores, mitos, ins- nal de asimilarlos denitivamente.
tituciones comunes, pautas de interaccin
Puede armarse, por tanto, que nos
social, etc., alrededor de los cuales las per-
encontramos ante un nacionalismo post-
sonas se adhieren. A diferencia del prime-
tnico (Kymlicka 2001), es decir, abierto
ro, el nacionalismo cvico se estima como
y cosmopolita y que, adems, albergan
inclusivo, liberal y democrtico.
un signicativo nmero de inmigrantes.
A menudo se ha catalogado al nacio- De hecho, la mayora de estas comuni-
nalismo minoritario como inherentemente dades nacionales se jactan de este dato.
tnico (identicacin con una lengua, una Para estos grupos, cualquiera puede ser
cultura y un pasado propio) y contrarios miembro de la nacin siempre y cuando
a la modernidad. Por consiguiente, es de desee y quiera ser partcipe de la cultura
esperar que rechazaran la inmigracin por de acogida (aprender la lengua, conocer
considerarla una clara amenaza para su su historia, etc.). Esto no quiere decir que
identidad y supervivencia nacional. Pero la integracin sea fcil o que no existan
esta asuncin de algunos analistas y me- tensiones alrededor de cmo debe articu-
dios de comunicacin es totalmente err- larse la acomodacin de los inmigrantes.
nea y no se ajusta a la realidad de la gran Es por este motivo que las minoras nacio-
mayora de los nacionalismos minoritarios nales demandan que dispongan de com-
de Occidente. Keating (1996) analiza el na- petencias sobre la inmigracin para poder
cionalismo cataln, escocs y quebequs y ejercer algn tipo de control sobre el vo-
lumen de inmigrantes que acogen y sobre En conclusin, las naciones sin Estado
los trminos de su integracin. Quebec ha han sabido conjugar con una gran destre-
conseguido parcialmente esta demanda za la reivindicacin y reminiscencia de un
pero el caso de otras comunidades nacio- pasado histrico con una extraordinaria
nales como Catalua an est lejos de este apertura y exibilidad a la hora de dise-
supuesto ya que la competencia en inmi- ar sus proyectos nacionales mientras au-
gracin es exclusiva del Estado. mentaban su base social. En este sentido,
dichas comunidades nacionales han refor-
Los inmigrantes aparentemente ten- zado su nacionalismo cvico y han demos-
drn incentivos para integrarse en la cul- trado su enorme capacidad para adaptarse
tura mayoritaria o dominante a menos a los fenmenos que conlleva la globaliza-
que se implementen polticas correctoras cin, a saber la inmigracin y los procesos
o compensatorias destinadas a la integra- de integracin econmica.
cin de los recin llegados en la cultura
nacional minoritaria. Parece justo defen-
der estas medidas a favor de los derechos LA APORTACIN DEL FEDERALISMO EN
colectivos y de grupo de las minoras na- ESTADOS PLURINACIONALES
cionales. Adems, no son incompatibles
con el hecho de compartir mltiples iden- Existe cierto consenso en el mundo de
tidades y de fomentar, por ejemplo, medi- la ciencia poltica sobre las virtudes del fe-
das educativas que tiendan al bilingismo. deralismo en acomodar las minoras nacio-
Procurar que una cultura determinada no nales. Antes de abordar cmo esta forma
desaparezca, no equivale a llevar a cabo de organizacin del Estado puede ayudar
polticas encaminadas a negar la presencia a gestionar los retos de las democracias
o la existencia de otras en una sociedad plurinacionales contemporneas, conviene
determinada. apuntar algunas consideraciones tericas
sobre el federalismo. Etimolgicamente,
El nacionalismo minoritario tambin ha el trmino federalismo proviene del latn
demostrado su compromiso con el avance foedus que signica contrato, tratado
y consolidacin de los regmenes transna- o convenio. A pesar de que la primera
cionales. La construccin de la Unin Euro- constitucin federal moderna fue la esta-
pea ha despertado, por ejemplo, ms in- dounidense (1787), la historia del federa-
ters y apoyo en Catalua que en el resto lismo es mucho ms antigua1. As pues, el
del Estado espaol. Lo mismo puede decir- federalismo es un concepto normativo que
se del mayor entusiasmo manifestado por se reere a aquellas organizaciones polti-
Qubec con el Acuerdo de Libre Comercio cas que combinan el autogobierno de las
de Norte Amrica que las dems provincias unidades constituyentes (provincias, Esta-
canadienses. Esto da fe, una vez ms, del dos, Lnder, etc.) ms el gobierno compar-
carcter abierto y moderno de los nacio- tido principio de self-rule plus shared-rule
nalismos sin Estado que ven estos procesos (Elazar 1987). En otras palabras, la esencia
como una oportunidad y no una amena- del principio normativo del federalismo se
za para hacer valer sus pretensiones y po- basara, simultneamente, en la unidad
der proyectarse internacionalmente como nacional del Estado y su autonoma polti-
una entidad singular legitimando, al mis- ca interna (Watts 1999).
mo tiempo, el proceso interior de nation Desde la perspectiva comparada, la
building. Keating (1996) los ha denido mayora de los investigadores del fede-
como nacionalismos librecambistas por su ralismo distinguen entre dos conceptos
compromiso con el libre comercio mundial descriptivos: los Estados compuestos o sis-
y continental. temas polticos federales, en general, y los
ral? Las federaciones simtricas tienden a tre otros muchos aspectos. En este sentido,
manifestar determinados rasgos comunes las minoras nacionales se han sentido tra-
que se detallan a continuacin. En primer tados injustamente por el constitucionalis-
lugar, la presencia de dos esferas o niveles mo moderno porque se ha basado en la
de gobierno con sus rganos legislativos, existencia de una nacin independiente y
ejecutivos y judiciales y, por extensin, con uniforme al margen de sus particularida-
un alto grado de autonoma en cuanto a des como grupo social. Por tanto, con la
sus respectivas competencias. En segundo asimetra constitucional las minoras na-
lugar, las unidades federales estn capa- cionales slo aspiran a formas apropiadas
citadas para participar e inuenciar en el de autogobierno de acuerdo con sus cos-
proceso de toma de decisiones a escala fe- tumbres y rasgos culturales (Fossas 1999).
deral por medio de algunas instituciones El federalismo, pues, se dene por su
como la segunda cmara o senado. En ter- enorme exibilidad y su capacidad poten-
cer lugar, la presencia de un rbitro insti- cial para dar respuesta, al menos a priori,
tucional con jurisdiccin para dirimir posi- a los desafos y situaciones especcas que
bles conictos de competencias e intereses plantean las actuales democracias plurina-
entre el gobierno federal y los gobiernos cionales (Elazar 1987; Requejo 2001, 2003).
de la subunidades, o bien entre los dife- Baubck (2000) sostiene que muchos na-
rentes gobiernos de stas. En cuarto lugar, cionalismos liberales ven a este tipo de fe-
la estructura y la divisin de poderes en- deralismo como la segunda mejor solucin
tre los distintos niveles de gobierno estn (second-best solution) despus de la sece-
distribuidas y garantizadas por mandato sin en un mundo dnde, a su entender,
constitucional y, normalmente, no puede no todas las naciones pueden ser indepen-
ser reformada sin el consentimiento de la dientes. Este mismo autor deende que las
mayora de las unidades federales. Por l- demandas de autogobierno por parte de
timo, debido a las competencias comparti- minoras nacionales en Estados democr-
das, las federaciones se dotan de una serie ticos debe resolverse a travs de acuerdos
de mecanismos institucionales que incenti- federales (federal arrangements). No obs-
van las relaciones intergubernamentales. tante, como resaltbamos ms arriba, el
tipo de federalismo que debe implemen-
As pues, el carcter simtrico de la
tarse en estos casos trasciende ms all del
federacin reposa en el hecho que las
modelo Estadounidense o simtrico muy
relaciones entre el gobierno federal y las
ligados a realidades uninacionales o por
unidades federales, por un lado, y entre
no tener en cuenta la diversidad nacional
las unidades federales entre s, son ms o
existente dentro de sus fronteras. As pues,
menos uniformes (Watts 1999; Requejo y
la simetra no parece ser el marco ms id-
Wynants 2001). Por consiguiente, la asi-
neo para las sociedades plurinacionales ya
metra federal se referira a las diferencias
que estimula la uniformidad en vez de la
plasmadas constitucionalmente entre el
acomodacin nacional.
status legal y prerrogativas de las dife-
rentes subunidades dentro de la misma Por el contrario, el federalismo asim-
federacin. Es decir, el objetivo de esta va- trico proporciona un trato ms perso-
riacin es reconocer en el plano legal (de nalizado con las distintas comunidades
iure) las asimetras de hecho (de facto) de nacionales combinando y armonizando
la sociedad subyacente. De lo que se trata tanto las ventajas que ofrece el autogo-
es de establecer ciertas diferencias en la bierno para aqullas como los benecios
posicin jurdica de las entidades territo- de formar parte de una entidad poltica
riales en relacin con sus poderes y obliga- ms grande (Simeon y Conwell 2001). As
ciones, la participacin en las instituciones pues, este tipo de federalismo busca man-
federales o su sistema de nanciacin, en- tener la unidad del Estado a la vez que se
patente, pues, que estos Estados viven bajo modar estas minoras nacionales. Si stas
una permanente tensin entre tendencias disponen de sustanciales cotas de autogo-
centrfugas y centrpetas (Linz 1999) que bierno, el sentido de identidad nacional
pone de relieve el frgil equilibrio entre entre la comunidad minoritaria se robuste-
unidad y autonoma poltica interna. ce an ms y la secesin acaba erigindose
como una opcin anhelada y plausible. Di-
Existe una percepcin generalizada de
que la secesin conlleva inherentemen- cho en otros trminos, el federalismo mul-
te todo tipo de consecuencias negativas tinacional refuerza la percepcin de los
no slo para la subunidad que desea se- distintos pueblos de que su participacin
pararse, sino tambin para el Estado del en la federacin es condicional y revocable
que formaba parte. Sin embrago, en la y, por tanto, alienta el deseo de una ma-
actualidad pocas personas cuestionan, por yor autonoma que incluso puede desem-
ejemplo, la separacin de Noruega de su bocar en una demanda de independencia
vecina Suecia a principios del siglo pasado. (Kymlicka 1996, 2001). En esta misma lnea
El tiempo se ha encargado de demostrar de argumentacin se mueve Linz (1999)
que ambos pases gozan de democracias cuando arma que el federalismo puede
extraordinariamente saludables y de los avivar el proceso de construccin nacional
mejores ndices de desarrollo humano del y contribuir a desarrollar una identidad y
mundo segn las Naciones Unidas. Del conciencia nacional mucho ms fuerte que
mismo modo, parece haber razones obje- antes, traducindose en mayores expec-
tivas para pensar que la posible secesin tativas que tiendan a fomentar proyectos
de Quebec del Canad seguira los mismos secesionistas.
pasos que la experiencia de los pases nr- En el apartado anterior, se haca refe-
dicos. Otro ejemplo de segregacin pac- rencia a la necesidad de adoptar la moda-
ca, comnmente denida como divorcio lidad de federalismo asimtrico o la adop-
de terciopelo, es el que experiment Che- cin de acuerdos de tipo confederal para
coslovaquia a principios de la dcada de acomodar las minoras nacionales. Esta
los noventa. Con esto no quiero decir que medida, sin embargo, no est exenta de
todas las posibles secesiones en el futuro tensiones. El problema reside cuando slo
adquieran este mismo cariz, sino que esta una o pocas unidades federales con una
opcin puede ser igual de vlida y legtima fuerte identidad nacional diferenciada del
que el mantenimiento de un Estado pluri- resto de unidades, demandan un reconoci-
nacional a travs de mecanismos de aco- miento explcito de su especicidad. El caso
modacin de las minoras nacionales. No espaol es paradigmtico en este sentido.
debe olvidarse que muchas de las minoras Catalua y el Pas Vasco, en contraposicin
nacionales de un Estado se vieron embar- al resto de regiones del Estado, no slo
cadas en matrimonios polticos a los que han apostado por una profundizacin del
nunca dieron su consentimiento (invasin, proceso autonmico, sino tambin porque
conquista, adhesin forzada) y, por tanto, se las considere en el plano formal comu-
la secesin slo estara sancionando una nidades polticas con personalidad propia.
situacin que ya exista. Es evidente que las ambiciones de autogo-
Ahora bien, a qu tipo de riesgos o bierno de los grupos basados en minoras
desafos se enfrentan el federalismo plu- nacionales (para preservar y desarrollar su
rinacional?, Por qu puede desembocar propia identidad y realidad nacionales)
en una secesin? Como en todos los fen- sern mayores que las que podran alegar
menos sociales y polticos la respuesta es, el resto de regiones. Estas minoras exigen
inevitablemente, multicausal. Una de las un status especial y un trato vis vis con el
razones podra residir, precisamente, en el gobierno central. Sus reivindicaciones van
buen desempeo del federalismo en aco- ms all de la demanda de nuevos poderes
eleccin que necesitaban. Sin embargo, en respuesta a una pregunta clara, sino
las culturas de las comunidades polticas tambin el contenido de las negociaciones
minoritarias constituyen otros contextos y el proceso que debera seguirse. De este
de eleccin que, como tales, deben ser re- modo, el dictamen conjuga magistralmen-
conocidos y respetados. En caso contrario, te los principios informadores de la Consti-
como ha ocurrido durante largo tiempo, tucin canadiense (constitucionalismo y Es-
la ciudadana universalista que se predica tado de derecho, federalismo, democracia
pone de relieve un importante dcit de- y respeto por las minoras) a favor de un
mocrtico que fomenta un modelo homo- eventual proceso de secesin de la minora
geneizador segn criterios mayoritarios. francfona. En ningn caso, seala el fallo
Por tanto, si el contexto cultural es decisivo de la Corte, la secesin de Quebec puede
para la libertad, la igualdad debe reformu- plantearse en trminos incondicionales ni
larse de un modo que admita el reconoci- realizarse de manera unilateral (Gagnon
miento y articulacin de la diferencia. Esto 1998, Tully 2001).
supone inexorablemente una asimetra
El anlisis y las explicaciones esgrimidas
relativa en la igualdad de los ciudadanos
por el Tribunal Supremo de Canad abren
ya que si partimos de la igualdad de todos
la puerta del debate sobre la necesidad de
ellos perpetuamos la desigualdad y la dis-
incluir algn tipo de clusula constitucio-
criminacin. No obstante, aparecen inte-
nal que asiente las bases para ejercer el de-
rrogantes nada despreciables sobre cmo
recho a la secesin de una manera rigurosa
determinar el grado de representacin de
y ajustada al imperio de la ley. Acadmicos
las minoras en las instituciones del Estado,
como Requejo (2003) o Norman (2002) co-
es decir, su presencia o visibilidad a nivel
inciden en armar que no existe ningn
central y su capacidad de inuencia (grado
argumento moral para rechazar la regula-
de sobrerepresentacin en la cmara terri-
cin de este derecho en el caso de las fe-
torial, utilizacin del poder de veto, etc.)
deraciones o democracias plurinacionales.
Teniendo en cuenta las limitaciones que Este ltimo autor justica su decisin ba-
podra presentar el federalismo de corte sndose en tres razones bsicas. En primer
plurinacional, es conveniente abordar el lugar, sostiene que las demandas secesio-
controvertido tema de la secesin como su nistas se producen con independencia de
extremo lgico. Un buen punto de partida si existe o no una clusula de este tipo. En
proviene del dictamen del Tribunal Supre- segundo lugar, y debido a la naturaleza de
mo canadiense sobre la secesin del Que- la poltica secesionista que invita (frecuen-
bec (Reference Re Secession of Quebec) de temente) al desorden pblico e incluso a
20 de agosto de 1998. Este dictamen sos- la violencia, es improbable que la crisis
tiene que, en caso de un referndum favo- institucional acaecida se resuelva de una
rable en este sentido, aquella provincia y manera tan justa como la hubiera podido
el Estado federal de Canad estaran obli- hacer con una serie de pautas anteriores.
gados a negociar de buena fe la modica- Por ltimo, Norman cree razonable pensar
cin constitucional que permita satisfacer que una clusula justa de secesin podra
el deseo mayoritario de secesin. As pues, servir, al menos en algunos casos, como
el resto de provincias y el Gobierno federal una medida disuasoria a la formacin de
tendran el deber de respetar la voluntad una poltica secesionista en lugar de alen-
popular expresada democrticamente a tarla.
travs de una pregunta clara sin ambi- Contemplar el derecho a la secesin y
gedades y de una mayora igualmente los procedimientos para acceder a ello en
clara. No obstante, el Tribunal deja en la carta magna, no debera levantar sus-
manos de la elite poltica determinar no picacias. No es una tragedia, ms bien lo
slo en qu consiste una mayora clara contrario. Si las naciones minoritarias en el