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I ..MANUAL DE DERECHO
, ADMINISTRATIVO
i .
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I CARLOS F. BALBN
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1:' LA LEY
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 ;. .."
INDICE GENERAL
. Balbfn, Carlos F.
~.

Manual de Derecho Admlnlslrallvo. ~ 1- ed.- Buenos

Aires: La Ley! 2011.. '
608 p.i 24x17 cm. CAPTULO 1
ISBN 978-987-03-2028.9
LAS BASES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
1. Derechu Administrativo. l. Tflulo
CDD 344 l. La gnesis del Derecho Administ,rativo . 1
11. El desarrollo del principio de divisin de poderes . 2
IlI. El modelo del doble derecho " " " . 3
IV. El desarrollo del Derecho Administrativo , . 4

V. Las bases histricas en el modelo argentino . 5

. VI. Las bases actuales del derecho administrativo . 6
o Carlos F. Balbn, 2011
. O de esta edicin. La Ley S.A.E. e J . 2011
Thcu~n 1471 (CIOSOAAC) Buenos Aires CAPTULO 2
Queda hecho el depsito que previene la ley 11.723
EL MARCO CONSTITUCIONAL
}mpreso en la Argentina DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

'.Todos Jos derechos reservados 9

I. El principio de divisin de poderes o separacin de funciones .
~ingunll parle de esta obra puede ser reproducida
o l~a'.lsmitida en cualquier forma {) por cualquier medio !l. El principio de divisin de poderes en el marco constitucional
eJeclr.nko o mecnico, incJuyendo fotocopiado. grabacin argentino , . 12
o'cualquier otro sistema de archivo y recuperacin
de informacin, sin el previo permiso por escrito del editor y el aular,
IU. Las competencias materialmente ejecutivas del Poder EJecu.
tivo , ; . 12
'. Pr;"ted 1" Argentllla JI.2. Las competencias materialmente legislativas del Poder Eje-
':.. cutivo ., : ,.~ , : . 12
- AH rights reserved .; :. ~..
. .No p~rt pflhis 'York may be rep~odllced 11.3. Las competencias materialmente judiciales .., . 13
. or lrans~illed in any farro or by any means, 1Il. El prIncipio Instrumental de la divisin de poderes : " . 14
elect~omc,or mech~nical, including pholocopying and recording
or by B.ny m.formalton !itorage ar rctricvfll systcm .....: ..;, IV. Los casos ms controvertidos sobre el principio de divisin de pode-
.withou.t permission in writing from he publisher'and the Bulhar. res , ,.., , , . 15

Tirada: 1000 ejemplares

.:.... . IV.1. El alcance de las sentencias . 16
.,
_ .... _-- .. -"--'"

I Pg. ~
Pg.
V V.. La huida del Derecho Administrativo . 52
Vl.1. El principiu de autonoma de las personas . 2[
VJ.2. El reconocimiento de los derechos civiles y poUtJcos . 21
VI. El Derecho AdminIstrativo cOlllunitarlu y global . 52
VJ.3. El reconocimiento de los derechos sociales. Los nuevos dere. VII. Los de~anos del Derecho Administrativo actual . 53
chos ,................................................................ 22
V1.4. El reconocimiento normativo de los derechos en nuestro pas 22
r
t-,.
CAP (TU LO 5
Vl.5. La exlglbJlldad de.los derechos , , . "I
24 LAs FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
1,'
VI.6. El reconocimiento judicial de los ueredlOs sociales y los nue.
vos derechos o , o
25
!
; l. Iut rodllccln . 55
VI.7. Conclusiones , . 26 i
I JI. Los principios genera les . 57
VII. Los otros principios constit.ucionaJes . 26 i 11L l.a Constitucin "'"''" ..,,''''' ,.",.,,'" ,.."",,, "",." ,.""",.,,.,," """.",.",." ,.",. 59
VIII. El nuevo paradigma del Derecho Administrativo . 27 IV. Los tratados internacionales . 62
1: IV.l. Los tratados internacionales con jerarqua constitucional . 62
CAPTULO 3 IV.2. Los tratados sin rango constitucional . 65
I
I
EL CONCEPTO DE DERECHO AOMINISTRATIVO IV.3. Los tratad.os de integracin . 67
r V. La I~yy el reglarnento ; . 68
I. Hacia una nprnxj~lacin
1.1. Las funciones estatales
del concepto
segl'lll el criterio objetivo
de Derecho Administrativo.
" .
31
32
I V.1.
V.2.
l.a ley,,, """.".,,"'" "'"'''' "",
El reglnrnento
"".,,"" "'" "'" ,.,,""" ".,.,,'" ,."", ..,.,.,,'
.
68
70
1.2. L~s funciones estatales segli el criterio subJetivo . 34
!'
I ,
VI. La potestad reglamelHaria del Poder Ejecutivo . 71
1.3. Las funciones estatales segn otros criterios. Los criterios .: .
VI.I. Los tipos de reglalncntos . 72
Jnixtos . 35 VI.2. L.os reglamentos aut6nomos. La zona de reserva de la Admi-
1.4. Las fun~iones estatales administrativas. Alcance y conse- nlstracI6n . 72
cuen~ias Jur~icas . 36 VJ .3. Los regla 1I1entos Internos . 74
1.5. Las ventajas y desventajas de los diferentes criterios . ,~7 V1.4. Los reglamentos de ejecucin . 75
1.6. Conclusiones ................................................................................. 38 VI.5. Los reglarnentos delegados . 78
l.7, El crUerlo en el derecho I'oslllvo"",." .."""",.", ... """""""."""" 39 VI.6. Los decretos delegados en la jurisprudencia de lo.Corte luego
11. El concei,to de Derecho Administrativo ... ,.,."" ..""""."".,.",',,"",,.,," 40 de 1994 "" "''''',.,.,,''''''
""""'".,.",
..,,""",.."""".,,""",,
..,,""".,'"'''' 91
VI.? Los decretos de necesidad y urgencia . 96

CAI'TULO 4 VI.B. Los decretos de necesidad en la jurisprudencia de la Corte . 107

VJ.9. Conclusiones . 114
Los CARACTERES DEL DERECHO ADMINISTRAtiVO
VH. La jurisprudencia . 116

1. El Der.echo Administrativo como Derecho autnomo. Su relacIn VIll, l.a doctri na """"" """, ,,,," ,..""''',,, "."" .."".",."""",.,.", "",."" ,".,"" 116
con las otras ralnas del Derecho : . JX. La costu In bre . 116
45
11. El D~re~hoAdllllnistratJvo como Derecho local... . 46
lIJ. El derecho administrativo COIIIO Instrumento de ejecucin de las CAPTULO 6
polt leas pl bllcas .
EL EJERCICIO DISCRECIONAL O REGLADO
IV. Los mayores dficits del Derecho Administrativo clsico . DE LAS FUNCIONES ADMINISTRATIVAS
IV.I. El desconocimiento del Derecho ConstitucionaL .
 .
r,~ x CARLOS F. BALBIN ;' ...
MANUAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO
XI
'

.
1".'
~~,. Pg. !...
f, Pg. 'i;~
, 111. Las P?testad~s ~iscrecJonales y regladas ,~.. 121 }(: ?(1l.'E1 anlisis delos rganos constitucionales en particular. El rgano
IV. El acto estat!)1COIllO mlX:lura de aspectos reglados y disc~e.~;~~~~.~~
.. 123
~2 ~'.-.:
( Presl~ente, el rgano Je~e de Gabinete y el rgano Ministro .
161
161
V. El criterio de potestades I d d' . ,J.::':" 1 :'.;: XII.I. El rgano Presidente : .
Iiu de las re Ins' reg.a as ~ Iscreclonalcs segt'Jn el desarm- . :~~.,'~
;. ,".' XI1.2.'HI rcano Jefe de Gauillt:lt: Je MlnhtrolJ ,., . 162
, g . 124
VI. Ellco,ntlenido de la dlscreclonalldad estatal. Los eICl~~;~~~.:;~;'~~~.o
/l:" XII.3. La relacin
tras
entre el Presidente Y el Jefe de Gabinete de Mlnls~
. 163
VII ae
El mm
I stratlvo . , ',"1.' "
, : , . 126
-.,::'. XIIA. El rgano Ministro. La relacin entre el Jefe de Gabinete y los
. ~le~~~ance de la dlscrecionalidad. La oportunidad, mrito o conve- 164
;, Min stros .
VII l. ~eg;~.:.;~.~.;~.~.~.i.~~~;.:~;.~.;;;~~~.;~;;~.;~.~.;.;~~.~;;
~ai ~~;~.;~;.~~;;~;~;~s J27
?CIII.Una nueva construccin dogmtlc~. Los entes autnomos .
165
16B
'x: (e eree XIV. El anlisis de casos puntuales de entes aut6nomos .
lO ................. " ....
:. 127
XIV.I.Las Provincias , . I6B
La ohligatoriedad de la motivacin de los aclos discrecionales . 12B
1: X.. Los conceptos excluiqos tle la dlscrecionaHdad estatal. Jo XIV.2. Los mun iclplos . 170
" :. tos j d' Id' s concep- XIV.3.El caso de la Ciudad de Buenos Aires . 174
tiVdl:~J ICOS n eterminados y la discreclonalldad tcnica. Su rela~
XIVA. Las Universidades Pbllca,s " , . 176
129
Xl., El.
c~nt;~I.j.~~~~i.~.;.~~
..
~.~;~~;~~~~:~.~;;~.~.~.~.~~.~.;~;.:
. 177
130 XV. Los entes descentralizados con fines industriales o comerciales .
,XII. A.n.lI~is.de I~ jurisprlldcncln ~e la Corte sobre la d.i.~~~.~.~.i.::~~;;~.I.~.~.::::133 .. XYI.Los trazos del nuevo modelo de organlzaci6n estatal : . IB1

" CAPTULO 7 CAPTULO B

LA ORGAJ'iIiAcINAoMINISTRATlVA EL CONTROL DE LAADMINISTRACIN PBLICA

Introduccl6n . 185
1. In~roduccI6n t ; ; :
137 1.
Las competencias estatales. .. . El control de legalidad y oportunidad de las decisiones estatales. El
Ir. 140 II.
i'., Defensor del Pueblo . lBS
IJ.I. Las competencias ex~~~'~'~~'::::::::::::::::::::::::::::::::: : .
L40 ,..
IJ.2. Las competencias implcitas . ",".' 1Il: ~l modelo de control estatal sohre los aspectos legales, econmicos
141 .,. LB6
.
'."

Il.3. 'La te orla de la especialidad . ~nancleros y de gesti6n del Estado .

,;e a.~~d~;~~.;~.~~~
. 143 142 ~'
.. HU. El control externo. La Auditora General de la Naci6n IB7

i'
1104. Las c1~usulas gimerale~ .
..f,:. 190
m.l.1. El Plan de accf6n .
11.5. El criterio propu~sto.................... .., .
143 111.1.2. El carcter aut6nomo de la AGN . 190
111. Los tipos de competencIa " , .
'. . .. " \ . 144
r IJI.2. El control interno. La Sindicatura General de la Nacin . 191
.
IV. Los conflictos
V. Brev~ dis;incl6n.
de competencias
entre las ~~rs~~:~.~.~.~;~;~~~.~~~;~~~~.; ..~~~.~~.~~~
. ~~ferenclas entre las personas jurdicas pbllcas estatales y no esta~
145

. .'i',:
_.',
IV. El control de los agentes pblicos por comisin de delitos o irregula~
ridades en el ejercicio de sus funciones . L92
192
IV.L La Fiscala Nacional de Investigaciones Administrativas .
es , , . 146 193
, IV.Z. La Oficina Antlcorrupcl6n , .
'~I. Los modelos de organizacin estatal........ . . :.'.
14B ~, .~'" IV.3. La Ley de Htlen PbIlca , , 193
VlJ. El desarrollo del modelo. Las estructuras .~.~~.~.:~;~~ .
~III.Los 4rganos estatales
IX~ Los e.ntes estatales
. .
.
ISO
151 {; CAPTULO 9
)( T <>Q tA"n;",,~ -io Al,,:.~;~~.:~.;;~:
..~.~..~~.~~.~.~~.~.~:~~
..~ ~.~.~ . 155 [
L. 1ns lIlENES DEI. DOMINIO ESTATAL
 J..'_,~ MANUAL DE UEItt:l.:t1U f\UlVllI"ll.l I rvu.' '-'
XII CAR.LOS F. BALBIN ~
..
. j.-., Pg.

11. . La. afectacin y desafectac1n . .

Pg .
~;..
.... VI. El rgimen Jurldlco del servicIo pblico . 253

111. Los caracteres y privilegios ..

197
199
. :t(-:. v~-Los caracteres del servicio plJbllco . 255

IV. El uso de Jos bienes del domi.:;~~ ..~::~;;~:~.:::::::::::::::::::::::::::.::::.::::::::::::::

. ':.},:'::"Vt.EI rgano competente para crear, regular, explotar y extinguir el
200 256
\':', .' '.,,;.'. servicio .
257
~.' .IX. La gestin del servicio pblico :
CAi'TUI.O 10 257
\'" IX.l. La gestin estatal y mixta .
258
LAS ACTIVIDADES ESTATALES DE INTERVENCIN ;/J.
f; IX.2. Las privatizaciones .
IX.3. El proceso de reestatlzacln . 259
1. Introduccin ... .. , , 201 . X. Los marcoS de regulacin. El control de los servicios pblicos priva-
11. Hegulac1n estatal, servicio pblico y fomento: su rgimen.:~;:;~~~~.~~;-
. .f, . tlzados ; . 260
Z(iO
clonal . 205 X.l. El lllarco de regulacin .
111.Elpoder de regulacin y orden~ci6n. E;~.~~~~;~~.:~~.~.;~~.;~.~
....;;~~~~.;~~.;o X.2. 1.05 entes rcgllladores . 262
cOllceptual , o o
207 XL Las concesiones de los servicios pblicos . 265
IV. Rl poder de regulacin y ordenacin. Su dispersin entre los poderes 269
XII. Las tarifas de 105servicios. Las tarifas sociales .
esta tales .
V. I.os lmites del poder estatal de regulacin y .~.~~~.~~.~~~~:~.:::::::::::::::::: 212
213
."
,.
..:;
. XIII. La renegoclaclbn
'; ,: pblicos
de los contra los "de privatizacin de los servicios
.
273
VI. Los deberes y obligaciones . 215 ".: XIV. La situacin del usuario. Sus derechos . 275
VII. Los medios ele pollda en tiempos de normalidad .
215 ,.
.... XV. La participacin en los servicios pblicos . 277
VII.l. Las r~gulaciones. Prohibiciones tempor~le~.;.~.~.~~;~~;~~.~.~.:::: 216 '. "'.
VII.2. Las restricciones shre el derecho de propiedad . 21U
CAI'TUI.O 12
Vn.2.1. Las servidumbres . 219
V11.2.2. La ocupacl1 teln~~~;~.~.:;~~.::::::
::::::::::::::::::::::::::::::::::::::: LA ACTIVIDAD DE FOMENTO
220
VlI.2.3. La ~xp'opla.cin ~ . 220
. L. Las actividades de fomento. Su delimitacin. La m.ultlplicidad de
V11.3. La.s sancJons administrativas 224 tcnicas y regmenes . 2Bl
VII.'1. La coaccil/~stala)' - .
231 ;11. El rgimen JurdicO bsico. La distorsin de la competencia . 283
VIII. Las excepciones al poder ~~~p~.;~~;~.~.~.;~.~~~~.~.~.s
..~I..a d .
. . , s e escape . 231
V 111.1. Las tcnicas de habilitacin . ............................................. 231
VIII.2. La desregulacln . 233 l' EL ACTO ADMINISTRATIVO
CAl'TUI.O 13
Y El. REGLAMENTO
IX. El poder de regulacin y ordenacin en s;~.::~~.~;;~~.~~~.~~~~;~~.:~~;~: 234
287
l. 1ntroducci6n .
CAl'TUI.O 11 11. El acto administrativo . 287

EL SERVICIO PBLICO 11.1. El concepto ,. 287

11.2. El anlisis de otros actos estatales . 292

1. Las distinciones entre el poder estalal de regulacin y los s > I j 294
(JI. Los elementos del acto admlnlstratlvo .
estatales ~~.~.~.~s 241 295
111.1. Los elementos esenciales del acto .
n. Lus funciones estatales. Los servicios sociales y los servicios pltl,llcos . 242
111.1.1. COlnpetencla . 297
IlI. El desarrollo histrico del concepto de servJcio pblico. Los elemen- 298
1111,7.. I.ausa .
 AV
;;~;; MANUAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO
XIV CARLOS F. BAI.BIN
. :.:~;.:' Pg.
Pg.
~,~:.~:;,'
. ,.',: XV,. Las vfas de hecho " .
352 '.
111.1.5. Mol vacin ,., , " , O" , 301 354
L~~):_XVI: El silencio. y las omisiones estatales .
111.1.6. PI nalldad ; . 306 35ti
m.1. 7. Forma' : ; ; ; . 306 ...{;::~
..,:;,'...1:.. x..VII~ El acto
admlnistratlvu de alcance general .

'Hi,UL Lu~ 0luj~ dellIcutu~ lid iU.;{U.Lit vuluuhttl lId l1gellle. 307 ..; lIt:.
~ ,'XVII.l.E!'com,ppfo lip. nCto administrativo de alcance
distincin con el acto ~e alcance particular
general y su
.
j56
111.2. Los elemeotns accesorios del acto ; . 313
;'~}~(.. :; XVII.2.EI procedimiento de elaboracin de los .actos de alcance ge-
IlI.3. La notificacin del acto : . 314 .../r neral (regla1ncntos) , . 356
IV. Los caracteres del acto administrativo : . 315 . (:.) . XVII.3.EI rgimenjurfdlco de los reglamentos , . 357
. IV.1. La presuncin de legitimidad . 316
IV.2. El carcter ejecutorio del acto , 318
CAPTULO 14
IV.3. El carcter no retroactivo , . 321
LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
V. Los modos de extincin del acto administrativo . 321
V.I. La revocacin del acto administrativo . 321 361
.1. 1ntroduccin .
V.l.I. La revocacin de los act()~ ilegtimos (regulares e Irre-
'. JI. ' El c~ncepto de contrato administrativO ~ .
363
gulares) en la LPA , . 323 363
,. 11.1. El criterio general. .
V.1.2. La revocaclnde los actos estatales por oportunidad, 364
mrIto o conveniencia , . 326 ;', 11.2. Nuestro criterio .
".':;' " 365
V.2.
V.3.
La caducidad
Las nulidades
del acto administrativo
del acto administrativo ..:
.
.
327
328
..t:..
~:,':~ IIl. Las clusulas
;',IV., Los contratos
exorbitantes
privados del Estado
.
.
367
3fiA
.,;..\. Vi.,: El nuevo perfil delos contratos admlnistr(\tlvos .
VI. El rgimen de nulidades de los actos administrativos .., . 328
370
VI.l. El rgimen d~ las nulillades en el Derecho Civil . 328
E: . VI.. Los principios en materia contractual. .
372
,:::;:-. VII. El rglmen jurdico de los contratos eri el derecho positivo .
VL2. El rgimen de nulidades en el Derecho Pblico . 330 372
l" ';."::1., V.l. EI'rglmen general y los regmenes especiales .
VI.2.1. Los actos administrativos nulos de nulidad absoluta y ..' 377
los actos anulabl~s de nulidad relativa . 330 {;" I:;.... V.2. Los contratos excluidos del Derecho Administrativo .
377
VII. Los vicios del acto administrativo :: . 333 ~:."".\hn. Los elementos de los contr~tns : .
378
VI~.l. Vicios en el elemento competencia.: . 334 .::~ VIII.l.La competencia y capacidad en el mbito contractual .
VUI.l.l. La c0l11pclencia , . 378.
VII.2. Vicio~ en el elemento causa . 334
VIII.I.2. La capacidad: . 37B
VII.3. Vicios e.n el elemento objeto i " ". 336
VIII.2. El objeto de los cOl1t1'atos . 379
VII.4. .Vicios ell el elemento proc~dimiento
. , . 338
ViU,2.l. Las facultades Ydeberes del Estado contratante , 380
VII~5. Vicios en el elemento motivacin " " .. 339
VIH.2.2. Los derechos y deberes del contratista . 3BI
VII.6. Vicios en el elemeoto finalidad . 342
VIII.3. El procedimiento contractual. . 3B3
VIL? Vicios en el elemento [afina " " . 343
VII1.3.1. Los pasos en el procedimiento contractual . 383
VII.B. Vicios en la voluntad . 344
Vll\.3.2. La redaccin de los pliegos . 364
VII~..E1prlriclrio hsico sobre las nulidades . 346 386
VIl1.3.3. El procedimiento de ,eleccin .
IX. Los erectos de las nulidades . 346 3B7
VII1.3.3.1. Licitacin o concurso phlico .
X. ~l sanean.ll~ll~o y conversin del acto administrativo . 347 386
VIl1.3.3.2. Licitacin o concurso abreviado .
XI. El plazo de prescripcin de las acciones de nulidad de los acros . 348
.................................. 388
 .,'~ XVii
XVI CARLOS F. BALBIN ":. MANUAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO
.,....::.1,', .
'.'.~ -;.. '
Pg.

VIII,3.S, La presentacin de las ofertas .

Pg.
f~,: ':''"'\,
t.: " ~XlL La participacin en los procedimientos contractuales ~ . 423
390
VIII.3.6. La apertura de las ofertas " . I,~;,.~',"l; .
423
391 .:i:::.~:XIILLa transilarencia y eficiencia eIllas contrataciones del Estado .
VII 1.3.7.La preadjud Ieaci" . 1... ,.' ';

V111.3.8.La adjud Ieacit; ::::::::::::::::: , .

392 .
;~;::'... .. :: :

VII1.3.9. El perfccciorlamicnto del con.~~.. ~.~ ". 3~}2

393
.~i:;1.',
LA RESPONSABILIDAD
CAPTULO 15

DEL ESTADO
VIllA. La causa y lIlotivaCi:n de los contratos . S::.
393 Ir>.,
VIII. 5. La finalidad de los contrato~ : . .~r:~,(~~,~'
.:~'::.'
::'"}" Int rod uccin ... oo., , , , 425
VIII. 6. Las formas de los contra:~s ..::: . 395

IX. La ejecucin de 105 conlratos y efe~~~.~.~~:~~~~~.~.:~.~~~~~~~~:::::::

IX.!. Las r.Itlsulas exoriJitantes"en el trmite d
sus
'. ' I
395
396
::;1.:. ". ;11.
"\ .':
';~':~
:.r;:....::.,;,
Los presupuestos de la responsabilidad del Estado por sus actlvida-
des ilcitas , , ,.." , .
I!.I. El IlIndamento de l. responsabilidad estatal (Ialta de servicio)
426
428
contratos e e}eClICI }JI ( e los
............................. 397 r ".:', JI. 2. El factor de imputacin de las conductas daflOsas . 430
IX.2. La interpretacin de los co~~.;~~.~.~ " , .
398
i, o:' "", 11.2.1. La teorla del rgano . 430
IX.3. El cumplillllel~to de las ob1igacion~~ , .
399 {t>..,.;';
".;' ,
11.2.2. La titularidad o guarda de las cosas . 432
IXA. La direccin del cotltrato : , . 433
;,', .... " 11,3, El daflo o lesin resarcible ..f ................
400 "i!': .. ('-,'
IX.5. La excepcin de jllcumpli.~~;~.~.:~~~.~~:~.;~~~~~.:;~; . f(:" It4. El nexo causal , ,.: , ' 435
......... , . 401
IX.6. El rgimen sancionador , . '.f{'.,: ,:::. 1[,5. El factor 'de atribucin , , 441

IX.? (La~'odllicacln del contrato por rnz~;;~~.~;~~.~~"~..;~~';;~;;~s

40:1
,;~L;::''!'{El crit~rio de la Corte sobre l responsabilidad estatal y su evolucin 446
reVISin contractllal) ~. " ~l::.."', .:~!: lIl.I. La irresponsabilidad del Estado " . 446
403
IX.7.1. El hecho del prncipe " """"" " " ".,,.
403 t> : lII.2. La responsabilidad del Estado eulrmillos indirectos}' suhje-
IX.?2. La teuda de la impreViSj.:~::::::::::::::::: .
404
::i(..' tivos : , , , , . 447

IX.7.3." La ~odifi~aci(1I1 del contrato por el ~~.;~~~.~~~~.;;

..~.;~~~ t~,.'~.....~ 111.3. La responsabIlidad del Estado en trminos directos y obJetivos 4~B

te (IUS variandO , ;, , . 407 .: :,;,.:,:.:,:,.;,:' 111.'1.La responsahilidad del Estado por omisin. El lactm subjetivo
IX.7.3.L La modificacin del objeto . 408
..:~>'/'.~:;:: CH el pensamiento de la Curte . 451

.~;~/;:,.,,',','. 111.5.La responsabilidad del Estado por omisin el1el cumpllmien.

IX.?3,2. La modificacin tle los precios . 409 ,,"; . 456
'~'.. ,;' to de sus deberes de seguridad vial , .
IX.7.3.3. La prrroga del plazo contractual 411 45~)
X. La exlincin de los contratos . .. . ;::. :; ,:'IV. La ,responsahilidad estatal por sus actividades lcitas .
411 ~~_.~.,:;;. V" El alcance de la indemnizacin, El dalo emergente y el lucro cesante 463
X.J. La resolucin contract~~';~~'~~'~~~'~';~~.'~~';~'~';~:'~';~~'~''''''':''''
411 467
X2 I 1 ayO( .... VI. La responsabilidad por actIvIdad judiciaL .
.. .a r~so ucin del contrato por actos del Estado no contratante VI,l. La responsabilidad in pracedelldo , , . 467
'o"'
(hecho del prncipe) ."""" .....".".,,. 414
X.3. La resolucin del contrato por hed~~~~.:.:~.~:~~;~~.(;~~~~;~.~~.;~~~).
La responsabilidad in iuriicalldo
414
VI,2. , , , 471

" ':' XA. L? re~ocacin por razones de oportunidad, mrito o conve-

:';.: tIIenCJa ............ , , , , . 415
CAPTULO 16

'X,5. La rcvocac~n por razones de i1egi~.i.::~;~.~'~:::::::::::::::::::::::::::::::: 416 LAS SITUACIONES JURDICAS SUBJETIVAS
.
:"X.G.' La rescisin por Incumplimiento de las obligaciones del COIl- ,'(

. tratista ~ , , . 417 '. L,' La legitimacin. Los criterios clsicos. El legislador ; ; . 475
X.7::: 1a resci'6 I I . 4111 ,.ro El criterio judiclal. , , , , , . 477
v. (;'" .::.:..__~_s~_~~.l,
~_~.~ntrato por razones imputables al Estado ....
477
 MANUAL DE DEltECHO ADMINISTRATIVO
XIX
CARLOS F. BAlBrN
XVIII Pg.
w.
Pg. 503
V.6A. l.a prueba pericial , .
V.I. El aspecto objetivo , ,................................................ 481 503
V.6.5. La prueha confesional .
V.2. El aspecto subjetivo ,.......................................................... ,.. 4B2 504
V.6.6. Los alegatos .
VI. Conclusiones ......................................... ,..................... , ,.... 41:13 504
V.7. La direccin del procedhnlenlo .
50S
V.B. Las vistas y notificaciones en el procedimiento admllllstldllvCl
V.8.1. Las vistas del expediente . 5fJ5
CAPTULO 17
505
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO V.B.2. Las notificaciones ; .
507
V.9. l.as medidas cautelares en el marCOdel procedimiento .
1. Introduccin., ,," 485 V.IO. La conclusin del procedimiento. Los modos normales y anor-
o' , o ,...
50!l
11. Procedimiento Yproceso , ,...................... 486 males. El desistimiento, la renunc.la y la caducidad .
510
m. El procedimiento general. La ley 19,549 y el decreto reglamenlario 486 Los procedimientos de Impugnacin de las decisiones estatales .
VI.
IV. Los procedlmicntos especiales 487 VI.l. Introduccin. los principios en conOlcto. El marco comtltu-
510
cional. , .
V. Los aspectos del procedimiento............................................................ 489 512
Vi.2. el cuadro Introductorio .
V.l. los principios 489
V1.3. el principio general del agotamiento de las vas admlnlstmH-
V.l.l. La Impulsin e Instruccin de oficio (Inciso a). La cadu- vas. el reclamo administrativO previo. Las excepciones . 513
cidad del procedimiento. la verdad jurldlca obJetiva.. 489
VIA. Las pretensiones de Impugnacin de los actos administrativos
V.1.2. La celeridad, economa, sencillez y eficacia (Inciso b) 490 de aIcance particular . 515
V.l.3. m principio dellnformalisrno a favor ti: ~~rtlcular (illci- ,. VlA.I.' El rgimen general de los recursoS , . 516
so c) .............................. ,................................................... 491 518
VIA.2. El recurso de reconsldcracln .
V.IA. El debido proceso adjetivo (Inciso f). El derecho a ser 519
Vl,4,.3. El recurso jerrquico ~ .
odo. El patrocinio letrado. El derecho a ofrecer, pro- 521
ducir y controlar las pruebas. El derecho a una deci- V1.4.4. El recurso de alzada .
sin fundada.l.a teora de la subsanacin . 492 VIA.5. El recurso de queja . 523
493 VIA,6. El recurso de revisin . 523
V.I.5. Los otrOSprincipios , .
V.2. ni rgano competente . 494 VI.4.7. Los recursoS extemporneos. La denuncia de Iiegltl-
rnldac1 . 524
V.3. El expediente adminlslrativo . 494
526
V.3.l. El expediente admlnlslratlvo, su Inicio y las reglas b- V1.5. Las pretensiones de Impugnacin de los reglamentos .
sicas de tramitacl6n . 494
V.3.2. La presentacin de escritos en el trmite administra. ,'( CAPTULO 18
tivo . 495
V.3.3. La firma y el domicilio . 495 ;\.. .y;;:;. ~:.' EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
V.4.. Las pa rte s . 496 ...:-.'::t'i; .. 529
V.,U. Las partes: capacidad y legitimacin . 496 ,?<j~i'flEl proceso conlencloso administrativo .

V.4.2. La pluralIdad de partes 497 .

./&"~l~~:l~'.
1.1.. <;:onceptoYprincipios .
529

VA.3. La representacin de las partes 498 .

~. ~f0.;..~,2.... El mayor obstaculo al acceso judicial en el marco del proceso 530
t1'~:':'::.'" . contencioso: el carcter revisor del proceso .
V.5. Los plazos. Suspensin e Interrupcin 498 . 531
I1t;~\~l:~~lmen. Jurdlco apI(cable .
V.6. La prueba ...................................................................................... 500 '=""hl~asc~e.stlones propias del proceso contencioso administrativo
\oO' .,. .
533
502 533
V.6.1. La prueba documental . .t~"IHV.:~:"L~ le'gltlmacln .
533
l V.6.2. La prueba de Informes . 502
hl.i: OL.j, competencia contencioso administrativa .
V.6.3. La prueba testimonial . 502 '!\:~.,

I
 xx CARLOS F. BAlBfN
MANUAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO. XXI
Pg. Pg.
lID. La habilitacin de la Instancia . 535 V. Los medios alternativos de resoluci(n de conflictos . 558
111.3.1, El trmite dI:!admisibilidad de las acciones judiciales
V.l. El arbilraje , , , : . 558
cuntra el Estado . 536
V.2. El a rbltraje Internacional , , . 5S!l
1II.3.2. El agotamiento de la va administrativa . 537
V,3. La IIlcd lacill , . 560
111.3.3. El plazo de caducidad , ,o 537
IlI.J.4. El cmputo del plazo de caducidad . 538
Ji.3.s. Los supuestos de suspensin e interrupclll de los p1a.
ApNnlCH - JUlIISPRUDENCIA DE LA CORTE SUPREMA DB JUSTICIA DS LA
zos . 539 NACiN ...................................................... 56l
11[04. El plazo para oponer excepciones y contestar demanda . 5,10
111.5.Las medidas cautelares . 54l DI BLlOG.RAFfA GENBRAL ..... ,..................................... ,.. 573
111.5.1. El rgimen jur(dico de las medidas cautelares . 54!
m.5.2. Las medidas cautelares y el agotamiento de las vas
adJo Inlstrativas , , . 542
111.5.3. Las medIdas cautelares y su colnddencla con la pre-
tensiu principal , . 543
111.5.4. El carcter unilateral ()bilateral elelas medidas caule~
lares ".., oo , :
543 , '.
111.5.5. Las contracaulelas ...oo..................................................... 544
111.5.6. tas otras meelldas cautelares. El embargo preventlvu 544 '.:

m.G. Ellrmlte de ejecucin de sentencias contra el Estado............ 545

111.6.1. El carcter declarativu de las sentencias condenato-
rias de dar sumas de dinero........................................... 545
m.6.2. El carcter ejecutivo de las sentencias que cundenan
al Estado a dar SU lilas de dinero.................................... 546
1II.6.~. Los mecanIsmos de restriccin del carcter ejecutIvo
de las sentencias condenatorias 546
111.6.3,1. La sllspellS1611de eJecucin de las senten-
cias por plazo determinado 547
I1l.6.3.2. La consolidacin de deudas y el trmite de
previsin presupuestarla y plazos mxlJnos 547
111.6.3.3. La previsin presupuestarlll y plazos mxi.
mas en los trminos de las leyes 23.982
y 24.624 ................................. , ,.......... 549
IlI.? Otras cuestiones procesales , " , , . 550
1[1.?I. l.a prueba .,., , . 550
IV. Las acciones especiales , , " , , . 551
lV.l. La accin de aropara , , , . 551
IV.2. La acci6n de amparo por mora . 554
1v'3. La accin de leslvldad , , , . 556
IV.4. Los recursos directos , , . 557
 .,'
CAPITULO 1
, '

LAS BASES DEL DERECHO ADMlN1STRATIVO

;.'

I. LA ONESIS DEI. DEHECIIO AOMINISTRATIVO

:;{'

-,..:::t:-.~la gnesis' del Derecho Administrativo es, histricamente y en

. ::.t.rminos conceptuales, la limitacin del poder estatal. Ese lmite en-
'~~entra su razn de ser en el respeto por los derechos de los ciudada-
\i.~.:
:.::'~~m~'~
el o'ntexto del Estado Ahsoluto las limitaciones al poder fueron
: HHilirtasy el avance de stas ha sido lento y pa!atino. Luego, tras las
Jvo'uelonesllberales del siglo XIX -Franela y Estados Unidos- y el
. '~a\r~nimiento del Estado Liberal, el Derecho comenz a sistematizar
':')''i'lfinelplos y reglas propias del poder -privilegios- y, especial-
mente como hecho ms novedoso, sus limitaciones.
". :-i,';,:;.'.-l
~:.!:,astenuevo Derecho que nace en ese entonces es el Derecho Adml.
nistrativo, es decir, un lmite ante el poder. Este es el fundamento y el
.;
.~~'~-.p'~;
.
qu qe este conocimiento cientfico .
... _r,1fr!-;~.I_: . ~.
{.. \ "",::;
..",'E~Derecho Administrativo define de un modo ms particulari-
! .~.;;~aA y ~oncreto que el Derecho Constitucional, el eql1i1ihrio entre el
l' '>.'''pb~e.r::estatal que persigue el inters de todos y los derechos de las
;1 . ',: persoas.
~ ...'....,:.i.i:r . .;..' .' .
'~ ,;.;j:i::':I~r-.verdauel nacimiento del Derecho Administrativo es ms COffi-
~ .. '.I,~'pleF) p,orque incluye dos postulados respecto del Estado. Por un lado,
~ >;. ~rrecoriocimiento jurdico del poder estatal y sus privilegios y, por
~ .. ,~'\:';:~ri::i~.ro;'~llmite de ese poder. Veamos ejemplos. El poder es_tatal de
.~ .<:,9~~~J.1a.~,'regl1lar, expropiar y sancionar es un cuerpo extrano en el
\ ...:~:':,Dt~~~hoPrivado (privilegios) y otro tanto ocurre con las limitaciones
1, .. ~,:,;::p'~.e~upestarias y el procedimiento que debe seguir el Estado en sus
'. i.};~~'~l.~iones(lmites). As, el Estado, por ejemplo, puede modificar un! .
.":V!at~~almente los contratos pero slo puede contratar si cumple con las
.~'..,~..p'ev,isioo:espresupuestarias y el trmite especfico de seleccin de los
":):;~~;~-9f~{~ri~~s. Es decir, el Derecho Administrativo nace como un conjunto

)i~!i.j;:: . . :. ._,,__ '_ c.

 2 CARLOS f. BAlBfN
s$lemtilico de privilegios y [{miles estatales apoyndose en el rec01zoci_
miento de derechos.
Entonces es plausible sostener que el reconocimiento del poder y
su cauce jurdico es el primer lmite en el ejercicio de aqul Y,conse.
cuentemente, es posible definir y estudiar el Derecho AdminIstrativo
como Hmite sobre el pnder estatal. Sin embargo verernos luego cmo
el Estado de Dieuestar que reemplaz al Estado Liberal exigi reco~
nocer ms poder y no slo en trminos de ordenaciones,linlitacioncs
y abstenciones sino de recunoclmientos de derechos y acciones esta.
tales.
As, y de conformidad con el sentido de su gnesis, los diferentes
hilos de esta rama Jurdica constituyen pasos significativos en el ca~
mino de Ins limitaciones del poder, por caso, el concepto de persona-
lidad del Estado y el control de las actividades estatales.
Sin embargo, ms all de su origen histrico y su motivacin pri-
migenia, el Derecho Administrativo tambill ha cohIjado entre sus
principIos, lIormas e instituciones} fuenes bolsolles de autoritarismo
y arbitrarierl<ld y, otras veces ha servido decididamente al inters de
las corporaciones de cualquier signo y no al inters colectivo, es decir
al inters de las mayoras decidido con participacin y respeto de las
minoras.
11. IJI.DESAIUlOLLO IlP.L IJIUNCIPlO DE UIVlSIN DE IIOUEHES
Tras las revoluciones Hberal~s surgen dos modelos institucionales
en principio sustancialmente distlntus cuya base y punto discordante
es cmo interpretar el principio de divisin de poderes.
Uno de los aspectos histricamente ms controvertidos sohre el
alcance del principio de divisin de poderes -pero no el nico tal
como veremos ms adelallte- es la relacin enh'e lus Puderes Ele-
clllivu }' Judicial y ste, segn nuestro criterio, es el pivote sobre el
que se construy el Derecho Administrativo.
Ase por un lado, el modelo anglosajn interpret que el principio
de divisin de poderes no impide de nJngtn modo el control judicial
sobre el Gobierno. Por el otro, el modelo continentAl europeo -bsi-
camente francs- sostuvo, al menos en sus prIncipios, que el Poder
Judicial no puede revisar las actividades del Poder Ejecutivo porque
si fuese as se desconocera el principio de divisin de poderes ya que
'aqul estara Inmiscuyndose en el mbito propio de ste. Por eso,
~rticulannellte en Frnncia, el Estado cre6 tribunales admlnistratf_
LAS BASES DEL DERECHO AMINISTHAflVO 3
VOS,u b',cados en el terrclto del pr~pio Poder Eje(;utivo, con el propsi-
to de juzgar las conductas de ste.
En este contexto, el Derecho Administrativo comenz a. cons-
,:. como el conjunto de herramientas o tcnicas de exclUSin del
tnutrscl, Ilcl',1sobre el Poder Ej'eclItivo. En otras palabras el Derec110
con ro JUl <, "1' d 1
Administrativo fue concebido en parte como una s~f1ede prwI eglOs. e
oder Ejecutivo especialmenle[renle al Poder fudlcial. ~sf, los p.rlvlle-
'~s -parte nuclear del Derecho Adminlstrativo- no solo c~nstltuyen
~rerrogativas frente a las personas sino tambin en su ~ela~ln con los
: 9tros poderes y, particularmente, ante el poder de los Jueces.
.";; ) El cuadro que hemos descrito y, particularm~nte, el control de las
actividades estatales, trajo consecuencias que al.l~lse adviert~n en los
.;: modelos actuales y sus tcnicas de argume~ltacl~ll. El al~~lidslsde los
/'-;t~rcipiose institutos del Derecho Administrativo partlO e un e.s-
....cenario parcial y sesgado como es el cont.rol Judicial del Estado. Sm
.' :'",b el Derecho Adminislrativu sigue construyndose lIluchas
,ero argo, . I . dud s
.ve'ces desde estas perspectivas que son sustancia es pero Slll a
. parciales.
..:> .Olro de los aspeclos ms complejo del citado principio -divisin
":,ti~'poderes., desde sus mismos orlgene.s, es el vnculu entr.e ,los P?-
;'(eres ejecutivo y legislativo. En particular, el hecho qUizs lilas
c'o~t~oversial es si el Poder Ejecutivo tiene una zona de reserva ,en el
MbIto de las regulaciones. A su vez, otro punto relevante es dll~ci-
'~~'r:s'el sistema de gobierno -trtese de un modelo parlamentano o
p.r~si(lenciallsta- incide en el Derecho Administrativo. Asf, el modelo
,..'.~ftamEmtarioo cuasi parlamentario permite crear instituciones ms
i. ~ai-tcivalivas y c.;onmayores controles. Por su parte, el modelo pre-
""sidenciallsta acentu el carcter cerrado y 110 deliberativo del Poder
" pj~'CUHvo.
"
,, III. EL MODELO DBL nOBLE DEHECIIO
,!,:"i,La cuestin ms controversial en el Estado Liberal y en re~acill
hui nuestro objeto de estudio fue la creacin del Derecho Publico
~oino un rgimen exorhitante cumparado con el modelo proplu del
:Derecho Privado, esto es, dos derechos. El otro modelo contrapuesto
~~"'tlen solo derecho que comprende las actividades pblicas y prl-
" '
: ;V'd~s'
,- I!;:;i<,',
por. igual.
J :O/..'Hilparte,
es posible sostener que el Estado fue aceptando paul~tI-
riarnente su sujecin al Derecho pero a cambio de fuertes privilegIOS
en particular en el marco del doble derecho. Demos un ejemplo. En ~I
*

CARl.OS F. BAl.slN
4
escenario del doble derecho (Derecho Privado/Derecho Administra-
tivo) el Poder Ejecutivo puede declarar el derecho -es decir crenr, roo-
rllfkar o extln..:uir situaciones jurdicas- y a su veZ aplicarlo -ejecutar
sus propias decisiones~. As, lASdecisiones estatales s~ lJl~sumcn leg!
timas y adems son ejecutorias.
En efecto, el Derecho Administrativo, es decir el DeredlO Pblico
de carcter autnomo respecto del Derecho Privado, prev u"n con-
Junto de privilegios estatales, entre ellos, el carcter ejecutorio de sus
actos, el rgimen especial de los bienes del dominio pblico, el agota-
miento de las vas administrativas Yel carcter meramente revisor de
los trihunales sobre las decisiones del Ejecutivo.
En este punto creemos importante advertir y remarcar que el De~
recho Administrativo creci utilizando Y adaptando los institutos
propios del Derecho Privado (actos jurdicos, contratos, procesos jll~
dictales), As, muchos de los desafos y entuertos del Derecho Admi~
nistrativo actual slo se comprenden en profundidad si anali7.amos
las instituciones desde aqullllgar y su evolucin posterior ..
IV. EL DBSAlffiOLLO DEL DeRECIIO ADMINISTRATIVO
El desarrollo histrico que hemos descripto con grandes pincela-
das y, en particular, el principio de divisin de poderes interpretado
en trminos rgidos y ei esquema de un doble derecho, cre el edificio
jurdico dogmtico sobre un pilar ciertamente dbil, al menos en sus
primeros pasos cientficos, a saber: el Derecho Administrativo gir
sobre la base del control judicial de la actividad estatal y su alcance.
Es decir, el ohjeto de este conocimiento jurdico fue el control de
las conductas estatales por trihunales especializados (administratl.
vos, casi administrativos o judiciales). Sin embargo, ello es un aspec-
to sustancial pero, insistimos, slo un aspecto de nuestro objeto de
estudio.
Cierto es tambin que este criterio fue luego reemplazado por otros
conceptos como pivote central del Derecho Administrativo, a saber, el
servicio pblico, el inters pblico y las actividades estatales.
Quizs una de las discusiones ms relevantes en el terreno dog.
mtico sobre el ncleo del Derecho Administrativo fue el dehate, en
,. el siglo pasado, entre HAURIOU y DUGutT que es sumamente ilustrati-
~o. El primero de ellos hizo especial hincapi en el aspecto suhjetivo
...,....,Poder
Ejecutlvo-, su rgimen jurdico y, particularmente, sus prl.
vilegios, entre ellos, el acto administrativo. Por su parte DUGUIT fue el
5
lAS BASE.S DEL DERECHO AOMINISTRJ\r1VO
creador de la Escuela del Servicio Pblico que se apoy en el concepto
bsiCOdel servicio pblico.
En este punto del anlisis cabe sealar que _segn nuestro crl-
tedo- el cuadro propiu del Dcrechl.:! Administrativo debe asentarse
'sobre estoS pilares: a) el sistema de gobierno (presidencialista ~arla~
mentarlo o mixto), b) el control judicial o por tribunales adminlstra~
'~osde las actividades del poder Ejecutivo, c) la existencia de uno o
,:'id.~~'derechos,d) el modelo de Administracin (centralizado, vertical
.'. ~je~rqlllco o, en su casO, ms horizontal Ycon mayores nota~ de d.es~
::' centralizacin Ydlstrihucin del poder) y, finalmente, e) la distinCIn
;:;(~~tre Gobierno YAdministracin.
,'.'.i':' Estos estndares nos permiten configurar el marco del Derecho
,::~~rrlnistrativo y su contenido en un contexto dado.
.:':,r;:.t
~:';;~:" ... V. LAS BASES HISTRICAS EN EL MODELO AIlGENTlNO
',:.::;:\~:'::;Creemos
que el Derecho Administrativo nace en nuestro pas en
J~s"tttmas dcadas del siglo XIX como una disciplina Jurdica con
";'sgos propios.
":+;!""sn ~'arltcular, cabe preguntarse si las bases del modelu argentino
05
q~~:_:estnincorporadas en el texto constitucional sigue o no: . apa-
;"sos"del'slstema continental europeo (control admtnlstrativo/Judlci l
!"ytJ~ble derecho) o anglosajn que hemos descripto en los apartados
." al~teriorcs (control judicial Yderecho nico).
:;_;;,~.,En otras palabras, iel modelo argentino es tributario del rgimen
.''~~:g'lsaJno europeo? Ciertos autores consideran que nuestro morle-
:.:<i~;d~Derecho Pblico es quizs contradictorio ya que, por un lado,
-:~'lg'e:.el
texto constitucional de los Estados Unirlos y,
por el otro, el
::' .:pe,r~ef.h,~ Administrativo de los pases continentales eu~opeos. Cree-
", ,. ro~.sque este postulado es relattvo por vari~s razOl:es.1 or un lado, la
,'Constitucin Argentina de 1853/60 tiene chferenclas que consldera-
'1 'mos sustanciales con el modelo institucional de los Estados Unidos
':y,lPor el.otro, en nuestro pas el Derecho Administrativo sigue slo
';;",lii!c1almente el mareo europeo aunqu~ cierto es 'lile mantiene el do~
. ",lile derecho.
, "'::(;;(; . , :'
~ ';_",_:;;. Esta discusin debe ser abandonada ya que, por lmlado, en el es-
~! . ''t"adl6 actual y en el derecho comparado existe un acercamiento entre
~ ' las dos modelos y, por el otro, el texto constituclonal de 1994 introdujo
f ' conceptos marcadamente propIos sobre las estructuras estatales. por
LJ,,";'~,1,",
 6 CARLOS F. (\AlB(N LAS BASES UEl DERECHO AVMINISTRATlVO 7

elJo, ms all de sus fuentes, es necesario recrear entre nosotros un rechos de tercera generacin en el marco de su conocimiento cient-
modelo propio de Derecho Administrativo. fico.
Finalmente, otros temas relevantes que no debemos olvidar hajo
VI. LAS BASES ACTUALES UI-:L IJllRECIIO ADMINISTRATIVO el Estado Social y Democrtico de Derecho son la democratizacin d.e
las estructuras administrativas, el carcter trallspareI~te de las decl-
I leS estatales, la incorporacin de las nuevas herramientas tecnol .
El Derecho Administrativo fue adaptndose poco ti poco a los
.,,:,~I~~sy eLbuen gobierno como nuev.os.para~igmas en el desarrollo de
nuevos esquemas polticos e institucionales. En el siglo XX; el Estado
, la Teoda General del Derecho AdrrunlstratIvo.
liberal fue reemplazado por el Estado Social y Democrtico, incor- ,
porndose lus derechos sociales, de modo que el Estado cumpli un
papel mucho ms ac:tivo con el objeto de extender el bienestar a luua
la suciedad melliante prestaciones activas y no simples abstencio.
Iles. ..
.: .
En el marco del Derecho Administrativo las consecuencias ms
visihles e inmediatas fueron el crecimiento de las estructuras estata-
les, el desplazamiento de las potestades legislativas al Poder Ejecu- ,'.
tivo, las tcnicas de descentralizacin del poder territorial e Institu. , "
donal y las intervenciones del Estado en las actividades econmicas , .'
e industriales por medio de regulaciones y de empresas y sociedades
de su propiedad.
.,'
En el Estado liberal el valor central fue la libertad y propiedad. Lw~-
go en el marco del Estado Democrtico se sum el pluralismo poltico ;.:I,
y, por su parte, en el Estado Social el principio de igualdad. En parti- ~Ji:::
cular, el Estado Democrtico reconoce un papel central al Congreso y ,<;',i,
el Estado Social incorpor el reconocimIento y exigibfl1dad judIcial de .t "t .,' ~ ',
los derechos sociales y los nuevos derechos. t"' ..

As, el Estado asume el compromiso de conformar el orden social i ~ "

.. :.1
i,
,1
en trminos de igualdad debiendo garantizar el acceso de todos a cier~
U
tos niveles de bienestar. En este contexto, el Estado debe satisfacer de- .. ,,;.,
., ':W
rechos por medio de servicios esenciales, tales como la educacin, la ..~
salud, la seguridad social y la vivienda, entre otros. Ello, sIn perjuicio .,1 ':. 'o
de otras prestaciones de contenido econmico, es decir, los servicios
pt'lblicos dOlllicililrios.
,
.';

'\l i
j ':-}':":.
:~
En igual sentido, el Estado debe desarrollar conductas positivas d
y de intervencin y 110 simplemente abstcnerse y no interferir en los Jo,
g
derechos de las personas. Asu vez, stas se ubican en un esccnario ac-
j
tivo en tanto exigen conductas y prestaciones, participan en el propio
E~tado y pueden oponerse en caso de inactividad u omisin de ste. J

1 Cabe seilalar que el Derecho Administrativo recin elllas ltimas 1

dcadas Comenz a afianzar los derechos sociales e incorporar los de- .:'.::)~. t

;;o~:~~':"
 -------------_.
fe:"

/.;

.<.'/' CAPITULO 2
N.~~~,'.'
',EL MARCO CONSTITUCIONAL DEL DERECHO
':""i","
.:i;';!~i(\'
ADMINISTRATIVO
:):';~;~o;'."
.- .

\;~;t;;':. I. EL P:::~::::~:;;:~I~:C~~::SDF.RES
_l' ,,'~/'

:: .'-!!;,:e~:,':ta'Constltucln Nacional desde su aprobacin eu el ao 1853 In.

1; ':"~';~fb~d~j~'cie~tos principios bsicos que conforman la clave de bveda
:! .'>a~rperecho AdministratIvo yque estudIaremos a continuacin, entre
~ ."}61l!i;'~1principio de divisin de poderes o tambin llamado scpara-
!, . :,i~!~~
defunciones.
!j' <;t:~~~~~~~e~idtmte
que es necesario dividir el poder con el propsito de
: ...;:,;.~'~.c;nttolarsu ejercicio y garantizar asf los derechos de las personas ya
:1 ";::;:qH~_~~ por s' propia esencia y, segn surge del anlisis histrico de
J ,,\:~j~l)l.eJerclclq, tiende a concentrarse y desbordarse en perjuiclo del m.
if :.,:+Q~r,(fde libertad y autonoma de las personas. A su vez, este principio
J ::';,:~s:lt!1a'tcrilca de racionalfzacin del poder en tanto atribuye compe-
il .,'.;';f~r~,hds ho'mogneas en el mbJto de poderes especializados.
~ "-'I~::ixfY..;1~J,.\:,.'," .'
;,~ '.';~~:.::~\.(J8r'un hido, existen tres funciones estatales diferenciadas por su
-;'J;icb.Iltenidomaterlal(legislar, ejecutar y juzgar) y, por otro, tres poderes
~ : <-;~'CiQ~eje~ce~,en principIo, cada una de las competencias antes deta-
~ . :"k':I.lii'cl.as conexclusJn de las dems. El esquema institucional hslco es
! '::~~I.npie,ya que existen Ires podcres (Poder Legislativo, Poder Ejecutivo
~ :::r~Qder ]lidlcial), y cada uno de ellos ejerce una funcin material es-
':r;:f:~~I,a.I(~ .gISlacin, ejecucin y juzgamlento).
;1 ",:.::~.f.\Sfnel)1bargo, la prctica Institucional, e Inclusive el propio texto
a. "",t::.,'p.i\t~~instituciones, nos dice que, en verdad, cualquiera de los po-
r ::"'~;:;:4~resno-s61o ejerce las funciones propias y especficas sino tambin
",~;,:~h't~~'~'ir'asfu~ioncs estatales. En otras palabras, y a ttulo de ejemplo,
/;i,tWllpder'EJecutlvo no slo ejerce funciones de ejecucin (aplicacin
;j;;(!I.~la'ley) sino lambln otras de contenido materialmente legislativo y
. ':::~:'.]iJdlciitl. As(, el Poder Ejecutivo dicta actos materIalmente legIslativos

,?~Itl;ti,:"
 10 CARLOS r. BAlBiN El MARCO CONSltlUCIONAL lJEL DEILECIIO ADMINISTRA1WU 11

(reglamentos delegados y de necesidad y urgencia) y judiciales (actos
dictados por los entes reguladores de servicios pblicos en ejercicio
de funciones materialmente judiciales).
Por tanto, es obvio que dehemos romper el concepto errneo y su-
perfidal de que cada poder s610 ejerce su (uncin propia y de modo
excluyente.
Es cierto que cada poder conserva sus competencias propias y
originarias pero tambin ejerce competencias ajenas o extraas, es
decir, potestades en principio de los otros poderes y con carcter com-
plementado de las propias, ()en casos de excepcin y con el propsito
de reequlllbrar los poderes.
Veamos lus casos en que un poder ejerce potestades que, en prin-
cipio y segllll un criterio interpretativo rfgido, corresponden a los
otros.
Por ejemplo, pueue el Puder Ejecutivo ejercer funciones material-
,mente legislativas? S, pero con car{cter concurrente en el ~jerciclo de
sus competencias materialmente propias y subordinado respecto de
las leyes, o con alcance excepcional. Asl, el Poder Ejecutivo dicta los
decretos reglamentarios de la ley cuidando de no alterar su espritu
que con un ti kance menor y, a su vez, avanza sohre las curupetencias
de los otros poderes y con ciertos lmites.
Los poderes comienzan a relacionarse entre s de un modo distln-
'1 ren tanto ejercen potestades materialmente administrativas, legls-
t~t~va~y judiciales. Sin embargo, como ya hemos dicho, cada poder
cQnserva un mkleo de competencias que est compuesto esencial-
, ~'tii~ por las potestades materialmente propias y originarias y otras
j'
'iU~Wr}almente ajenas o extraii.as que revisten carcter complementa-
'rio ~e,las propias o, en su caso, excepcionales.
, ;:,r~':'('Entnces,los poderes, segn el principio de divisin de poderes,
, ~j~tt~n')as siguientes competencias.
,', :,,~~_:\I':"~'
,:i,)Y~<~?Por un lado, el ncleo material que hemos definido segn un
'; '_:,:_ ,criterio ms flexible, iImltado y razonable.
'An:'::'j,U.. '
"::~i.Jl,:.;':'Antes
su extensin era mucho mayor, al menos en el plano te-
; :'Ih~'::'rico (por caso, corresponda al Poder Ejecutivo administrar
~ ";,;'?li~~;ji1tod.a su extensin) y, adems, el campo de cada poder slu
~ ,:~Hfi~~~:)lc(unprenda sus materias propias y especificas (por caso, la .
\~ '~Hl\,~!!)~~tinclIlejecutiva con exclusin de las otras).
'/ : t;Jl~1~:!lJ": : "

COII excepciunes reglamentarias y, en casos extraordinarios, dccretos~

de contenido legislativo.
En igual sentido, puede el Poder Ejecutivo ejercer funciones ma-
teriahncnte judiciales que, como ya sabemos, resultan extraas a l?
S, pero con carcter excepcional y siempre que el juez revise, con cri.
tcrio amplio, el acto judicial dictado por aqul. Es el caso de los tri-
bunales administrativos <ueson parte del Poder Ejecutivo y ejercen
funciones materialmente judiciales. ' ':j"I<.. y'sjgue su suerte. Por caso, el dictado de decretos reglamen-
En este punto de nuestro anlisis, es posible concluir que los tres
poderes ejercelllas tres funciones materiales, en mayor o menor me-
dida, de mudo que ya no es posible describir el priJlcipio de divisin
de poderes como el instrumento de distribucin material de compe-
tencias originarias, propias y exclusivas de los puderes.
E" otros trminos, el Poder EjeclJ.tivo ejerce fmciones ejecutivas,
: legislativas y judiciales y, a su vez, los otros pocleres ejercen funciones
ejecutivas.
. Cmo debemos defiuir, entonces, el principio ~e divisin de po-
<llres? Ceda poder conserva un ncleo esencfalno reductible de fa-
cultades propias que coincide con el concepto clsico material aun-
; ';-~l'!JbPo~ el otro, el complemento maledal (funciones materlal-
i! \ri~:'J:"'::mente legislativas o judiciales complementarlas y que ejerce
:1 ,':;~!\\i~;_. el Poder Ejecutivo). Este complemento es compartido entre
11 ,)l;;;~~i'.' los distintos poderes estatales. As, el complemento material
)''";: (es distribuido entre los poderes con los siguientes criterius:
ft ,:-,.. 1:':prln-iero si el complemento, ms all de su contenido mate.
i~ '<:", rial, es cuncurrenle o complementario con el ncleo bsico de
f. ":::t-:,;~:~'r'~~,~I9iIiera de los poderes, entonces corresponde a este ltimo
ij
t(
j:J h'llf', " ,
:~ '::('~'(,I; "~_,t,ar,ioses una funcin materialmente legislativa, sin embargo
~ . ,~~;'::i't"l'-"correspondeal Poder Ejecutivo porque es concurren le con
~ ',:':',;~\:/l';:el ~jerc~do de sus funciones bsicas, esto es, administrar. En '
~ "';,~;'~~';Ii;,,},,~~,as,p~labras, el Poder Ejecutivo con el propsito de cumplir
", ,',,~I'1l'I~,'CO~ sus cometidos bsicos (aplicar la ley) debe dictar lus decre-
- '~', tos de detalle de las leyes y, en tal sentido, sta es ulla potestad
'" ,/ concurrente (J de complemento y 2- segundo, el complemento
1,,
.,<:':' es atrihuilJo a uno de los poderes estatales cun carcter excep-
':':":fj~T:! clonal ()extraordinario en virtud de la estabilidad del sistema
~ ',V.\, institucional y el equilibrio entre los poderes de conformidad
",'.!~;'.' con el criterio del Convencional Constituyente. As, por eJem-
, ~,:ji\':f1~i pI0, el Poder Ejecutivo puede dictar leyes en casos excepciona-
:.:~':{tp:~~'ln i les;,Este ltimo concepto, es decir, las facultades excepcionales

:,\;gf;t:~::::
~i;ir~fIt~~~ .~
".",'f-Z.,.,. ' ;;..,
 ,.. -
I1rr~".
' "

12 CARoLOS F. BAlBfN EL MAIlCO CONSTITUCIONAL DEL DERECIIO ADMINISTRATivo 13

ms all de su contenido material, es un reaseguro del sistema sarios para la ejecucin de las leyes cuidando de no alterar su espritu
ya que el modelo rgido es reemplazado por otro ms flexible. con excepciones reglamentarias (art 99, CN). Por su parte, el Jefe de
Gabinete de Ministros expide los reglamentos que sean necesarios
p~ra ejercer las facultades HUC le reconoci el Convencional y aquellas
n. El. PRINCIPIO OH IlIVISIN UF. PODERES EN El. MARCO
_g\!~,ip. rielegue el Presidente, A su vez, el Jefe.de Gabinete debe envi~r
CONSTITUCIONAL AnOTINTINO
{ Cong'reso los proyectos de ley de Ministeflos y Presupuesto, prevIo
:".
. tt~B.\lhienlOen acuerdo de gabinete y aprobacin del Poder Ejecutivo,
Veamos ahora el marco constitucional de Iluestro pas a la luz de
los argumentos expuestos en el punto anterior y, en particular, el caso
del Poder Ejecutivo.
~ .:y~gfrendar los decretos reglamentarios.
" ".,11:.' _' .:
:1\<1_1:.i~Jo.i'razones de excepcin. Rl Presidente puede, en casos de ex~
!! :'~,,_c"'~lrii
dictar decretos de necesidad y urgencia y delegados (art. 99,
11.1.Las competencias materialmente ejecutivas del Poder Eje-
;: .'..'i'!i{:i;'y 76, CN) y el Jefe de Gabinete
debe refrendar los decretos dele-
;;: . ~:'~~i.9~:':de
necesidad y urgencia y de promulgacin parcial de las leyes
cutivo
JI ;'~,fH,!oq,CN).
El PresIdente es el Jefe de la Nacin, del Gobierno y de las fuerzas
armadas y es el responsable poltico de la Administracin general del
pas. A su vez, l es quien debe nombrar a los magistrados de la Corte
~ ...;,:iit.:!r.;'.,!,.t:.~"c.ompetencias
muterlahnente judlclales
Suprema con acuerdo del Senado y los dems jueces de los tribunales
t,{'
r, ;
' ' ..';.':, .
/.~{tJ~Wi .,
..:'\';_;n'ilfBf,'plZ.0~teS
de excc~lcln. El ~re~l~ente puede, en clert~s casos,
federales inferloresj conceder jubilaciones, retiros, licencias y pensio~
~ ::-;:~1~1~~~~~/"J;nclOnes
.mater.la.l~lente JudiCiales ~.ediante los tnbunales
Hes; nombrar y remover a los em.bajadores con acuerdo del Senado y
~ :~\~~W~r:lstrativos,SIIl perjUicIO del control judiCial posterior.
por sf solo al Jefe de gabinete de ministros y a los dems ministrosj
prorrogar las sesiones ordinarias y convocar a sesiones extraordina 4
.U .~-:mrmI\\:~fntesis,creemos que el contorno del principio de divisin de
rias; supervisar el ejercicio de la facultad del Jefe de gabinete de mi. 1 ....:~b...jf~sen el marco constitucional vigente en nuestro pals es el si~
.. , . "J' ' '.;
nistros de recaudare invertir las rentas de la Nacin; concluiry firmar ~ :.1 'gli.l~l.lte:
tratados; declarar el estado de sitio con acuerdo del Senado y decretar
la intervencin federal en caso de receso del Congreso (art. 99, eN), .~ .'.':\tWi:ir:~da uno de los poderes del Estado ejerce bsicament~ el cnm-
entre otras. U . ::~:~Y~:I~',:.;l~i)o material propio, originario y esencial, pero no con alcance
~. ~:~'tY;,;~.::~::'absoluto. Es decir, el Poder Legislativo bsicamente legisla el
Por su parte, el Jefe de GabInete de Ministros ejerce la Administra 4

~ F/f~~I~(~l?~er Ej.ecutivo cur~ple y hace cumplir l~s le.yes y el Poder JU 4

cin general del pafsj efecta los nombramientos de los empleados de l11 dicla1 resudve connlctos con carcter definitivo;
':::.~;~~,1:.1.'}:;
la administracin, excepto aquellos que correspondan al Presldentej
coordina, prepara y convoca las reuniones de gabinete de ministros; ~ ~:::;~;.~':2. Cada uno de los poderes del Estado ejerce tambin materias
hace recaudar las rentas de la Nacin y ejecuta la ley de Presupues- ~ . .::t[!(~;:;,I(aJenas o extraas, esto es, materias de los otros poderes en los
to nacional; concurre a las sesiones del Congreso y participa en sus ,~I >~:IW{t:"(;~.iguientes casos.
debates y, adems, produce los informes y explicaciones verbales o ~,1JP!.I./'
escritos que cualquiera de las Cmaras solicite al Poder Ejecutivo 'i'.~~j;i_:{~"-.2.1.Potestades ajenas y concurrentes, es decir aquellas que
(art. 100, CN), entre otras facultades. '... ;.';";;-:-.\ sean necesarias para el ejercicio de las potestades mate~
~; ",,'r rlalmente propias. Por ejemplo el ejercicio de potestades
, materialmente administrativas por los Poderes Legislati.
11.2. Las competencias materialmente legislativas del Poder Eje- t va o Judicial. Estos poderes necesitan ejercer estas compe~
cutivo tencas para el desarrollo de sus potestades propias, As, el
Congreso debe contratar personal o alquilar edificios con
Por razones de concurrencia. En este apartado dehemos Incluir . el fin de legislar. En igual sentido el Poder Judicial debe
\ el dlctado de los decretos internos y reglamentarios que fuesen nece- recurrir al ejercicio de potestades administrativas (desig 4

O/', '
 CARLOS r. BAlBrN El MARCO CONSTITUCIONAL DEL DERECIlO ADMINISTRATIVO t5

nar personal, ejercer sus potestades disciplinarias y COIl- que el mandato legislativo 110 puede desconocer los principios
tratar bienes y servicios) con el fin de juzgar, y reglas constitucionales. .
2.2. Potestades ajcnas y de excepcin COI1 el oujeto de alcan- .,~. B) Por el otro, este principio establece que el Poder Ejecutivo est
zar el equilibrio entre los poderes. As, por ejemplo, el Po- sometido a la ley. Es c1arflentonces que el Poder Ejecutivo debe
der Legislativo otorga concesiones o privilegios o resuelve
expropiar un inmueble por razones de utilidad pblica. Es
-.;}tV,.
relacionarse con las leyes por medio de los criterios tle suje-
. ":;t:::;;, . c1n y subordinacin y no en trminos igualitarios. A su vez,
decir, en tales casos, el Congreso ejerce facultades mate- ..~!.(.\'".
~, .r~f,"'.j:,:. las conductas del Poder Ejecutivo no slo deben estar sujetas a
rialmente administrativas con carcter excepcional. Otro
ejemplo es el de los tribunales administrativos en el mbi-
::':~':",
"las leyes sino a todo el bloque de Juridicidad,
to del Poder Ejecutivo, en cuyo caso constatamos el ejer- t; .. };;::ifl~r*~
cicio de potestades jurisdiccionales. Olro caso es el ejer- ~ ~":,~'~~:tJ.,.y.ez,
'sntesis, la le~ debe necesariamente regular ciertas materl.as y,
el Poder Ejecutivo debe somet~rse a.l~s ,leyes. Este pnncl~
cicio de potestades legislativas por el Poder Ejecutivo con ~!. ,<:t1iia:~,fltonces nos ayuda a cumprem.ler como diVidir el poder entre el
carcter extraordinario y transitorio y con el propsito de ~" :',.iJi)ijg.'islativo y el ejecutivo y, adems, cmo relacionar ambos poderes
conservar el equilibrio entre los poderes estatales. ~!.:
\~~~n$tuciona les.

l~
Finalmente, calJe agregar que en general las competencias .'\.\~l:~:!.~:)jriruclllar,en el marco institucional de nuestro pafs el prim::i.
materialuHmte ajenas y de carcter extraordinario nacen f., ."A~iV;, '.-- , ' 1 1 1 l'd d E f I ' , )
'~>~.,411al.i!~;;~~?
es e (e ega la. sto es as por as siguientes razones: a
de modo expreso del texto constitucional (ver los ejemplos i':>y\011~~:(;.H~.stiones ms relevantes estn reservadas expresamellte a la ley,
antes citAdos, arts. 53, 59 Y75, eN). Por su J?arte, las como _~,,'~.t~I~i91,Spngresoes compet.ente para ejercer.los poderes re~idllales, esto
petencias materialmente ajenas pero COl1curnmtes sur- ~ ",,:'!"rjfit~:!p,~.,facultalles cuncedldas por la ConstHucln al Gobierno Federal
gen bsicamente de modo impHcito de la Constitucin y, ,
,,,g{l~\:~tdistri1Juidasde modo expreso o implcito entre los poderes cons-
luego, el legislador comnmente decide incorporarlas en :):B}.~I~W~:P.f~ b) los derechos individuales slu pueden ser regulados por
el texto de las leyes y normas reglamentarias. ",,~I~.(\lel Congreso,
1
'n .. ~~~~~r.4~W,~:onclus.in,
el.Conv~ncional re~onoci al Congreso, en trmi.
111. El .PRINCII)IO INSTRUMENTAL OH LA UlVISIN UF. PODEHES l, X:~q~~~~presos, ImplCitos e Incluso reSiduales, el poder de regular las
~: ..~~~1M~,~~~jas.
liemos analizado el principio clsico de dlvisl6n de poderes, su . :}.\lJiM,i>.
evolucin posterior y las bases constitucionales desde las que debe ,. '.:,'/i:t~~th....
reformularse esle postulado que creernos esencial en el marca del Es- ; :. ',,:jtWQq,~JY.' -':--os CASOS MS CONTROVERTIDOS SOOHH EL PIUNCIPIO .
lado de Derecho. "">W~~Z~{~i~"" DE DIVISIN DE POIJEIUiS

Sin embargo, y ms all de las bases, el contorno es sumamente

....-:\.,i;t~b':_h' '.
;-:;:~
..
\rntj~rprlnclpio de divisin de poderes o separacin de funcIones, en
difuso, por eso el Convencional introdujo otro principio que llama-
remos complementario y que nos permite Rpuntalar el contenido del ,~;:~J~4l~f~lar'en el marco de cualquier contexto jurdico, poltico, social
princlpiu bsico baJu estudio, Es decir, el principIo de legalidad, "/;1i~_;.~j~.~~~,~1c.o, est permanentemente en crisis y estado de tensin.
:"':.,:Ff~J/~'.p
,o,rejemplo, el control judicial sobre las leyes, los a~tos polticos
Este principio nos dice que: . ~3'~t~~l1~;.~!,fscreclunalldadde los poderes polticos. A su vez, los actos le.
A) por un lado, determinadas cuestiones, las ms relevantes en el ,:,,\i~~~I~l:!~q~ dictados pur el Poder Ejecutivo, la inaplicabilidad de la ley
orden instilucional, slo pueden ser reguladas por el Congreso ....'.~i~Jj,.x~!J9,n
. por parte d~l.Ejecu.tiv~, ~as leyes singulares y las leyes de in-
por medio de debates pblicos y con la participacin de las mi. .~.:,rj~mJ:~!.?n~n las deCISiones Judl~lales. cnlre otros.
norIas CI1 el seno del propio Poder Legislativo. Es cierto que, en y,,:r;J.n.?~~.~R.~.
casos que quisiramos destacar aqu puntualmente son el al-
trminos histricos, el principio de legalidad fue ahsoluto. SJn :;.':; .,np~
.~bsoluto
. de las decisiones judiciales y los tribunales adl1lilJis~
1
embargo, los textos constitucionales limItaron su alcance por- '. W~l.Yeamos.
~t;t::
I,,~',.

y~t~\
 16
CARLOS F. BAUHN
EL MARCO CONSTITUCIONAL DEl DEll~CHO ArJMINISTRATJVO 17
rv.l. El alcance de las sentencias
. Jede, rganos que Integran el Poder Ejecutivo y que eJe,rcen funciones

Es innegable que ante una accin promovida en virtud de la le~ . materialmente
teS .. judiciales loda vez que resuelven conflictos entre par.
sln sobre un derecho, el juez dehe controlar y, en su caso, hacer cesar
la violacin sobre ese derecho. En este contexto, es necesario sealar :'~::',besde un principio se discuti en nuestro pafs si los lrllmnales
que la Corte desde sus orgenes exigi el planteo de lln "caso Judicial" el "~~Inlslrallvos son O no cOIl.\Hitucinnalp"io Pnr!ln lado, se diJo que:ti
como condicIn d ~u itllcrvenclon. <.Jues un caso judicJal'f En po- ~, .',.~1fo}p~oder Ejecutivo, de actlerd~ CDII el prhl~lpio de divisin de po-
cas palabras puede definirse el caso como cualquier planteo acerca . . :~r;~~
q'ue prev ellexto consrtrucumal, solo ejerce la potestad de rc~
de un derecho subjetivo lesionado por conductas estatales o terceros .il "\~;!l.1f,ritar y ejecutar las normas Cllledicte el Congreso, este princlplu
de modo diferenciad. La Corte us este desarrollo argumental desde ~ ':;:~e1J.~,s'~r interpretado con un crllerlo ~s flexible, tal como ya hemos
el prJnclpJo y en innumerables casos. a:i)~i1tdido, de manera tal que cualqtller poder puede ejercer con ca~
t:' ; ',.,:PfG\~ne,stdctivo las potestades propias de los 01 ros y ello, claro, en el
Puede el Juez Ir ms all1 Quizs es posible decir que existen bsi- t:~ ';,'.!'.(rjr;!~aconstitucional. En partIcular, se dIjo que la Constitucin pro-
camente dos tcnicas de ampliacin del campo de actuocJn del juez :.I} ,')YRl.ii9.~!I~Jerclclo de fu~ciones j~diclales al Poder Ejecutivo, pero no el
ms all de los limites tradicionales y que en cJerto modo cuestionan ~. ,,:,~";'~'~~~A9!~ .de funciones JurisdiccIOnales (arl. 109, CN). Ahora bien cul
el principio de divisin de poderes en su InterpretacIn tradicional, J:'' ,':,!i;.'' ~);~,p..,i
..S.~I.,ncln~ntre las funciones JudIciales y jurlsdiccJonales1 La
a saber, a) el ingreso en el proceso judicial de sujetos no titulares de 1'::
'.,:::.t,. ~r.l~lju,rlsdkclOnal es aquella que resuelve los conflictos entre su-
derechos subjetivos y b) los efectos de las decisiones judiciales sohre ~. ~.q~~~{oi-;;' por su parte, la fundn Judicial es la resolucin de los confllc-
todos y 110 simplemente entre las partes, i:,
>,.:}r....,'S~\Ufi.tre'partespor un rgano imparcial, La interpretacin, entonces,
1. ; '-~'f{\}~l.i.wsk'iJiente: el arto 109, CN, slo prohbe al Poder Ejecutivo juzgar
En este estauo no pouemos soslayar el argum'ento del carcter no .'
:.::~';~ifiirilctosjudiciales, En slrilesls, conforme este camino Interpreta t1-
~~:~~~~~:~Z~~II:~~r:cl:~O~'~;e~~al~:Jltl;~(~~c~~:::I::Z(;~~~'~:;~:~:~j~a~~~
tlvo y LegJslaUvo y sin legitimidad de carcter democrtico. Sin em ..
i /.:i4~\.ir.. i~.,,~.:
..~r Ejecutivo puede ejercer facu hades judiciales limitadas.
~ ..::,::~{*\JPlj)1:elotro, se Interpret que los rganos arlminlslrativos no pue-
bargo creemos que el Juez interviene Con el ohJeto de resguardar el . f'..',:.':/~:.~.:~~;~j.erc.er facultades jlldi~iales por las. sig~d~ntes razones: a) la C!ms.
mandato normativo del convencional o el legislador y no en trrninos :'".\.!JltU~;inprohhe al Poder Ejecutivo el eJerCICIOde funciollcs lldiclales
discrecionales. Por ello, entendemos que, por un lado, el ingreso en el -;-.~i:}~~.~:~b,dlceque "en nJngn caso el Presidente de la Nacin puede
proceso judicial debe ser amplio. As, la Constitucin de 1994 dice, en " :,::.!~~;~~~~n funciones judiciales, arro~ars: el conochniento de causas
el marco del amparo colectivo, que "podrn interponer esta accin... . "~'i.;P#.l\dI~oteso restablecer las feneCIdas (art. 95, actual art 109 CN).
el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a .';J~,'.;JC\:Constilucn dice de modo expreso que el Presidente no puedt:
esos fines ....reconociendo pues un piso amplio de legllirnacJn con . ')drikJRg~i~.e ~l conocimiento de las causas judiciales. Es decir, el Con-
base constitucional en el amparo de los intereses colectivos y garan- ;,1:.y.,~.~.:\Pe.I
... D:S. !!.n..,~.In.o slo Incorpor el mandato prohibitivo implcito, en vlr-
tizando as el debIdo acceso a la jurJsdlccin en defensa de esos Jnte. .: .:~/ a;'4~1 principio de divisin de poderes, sino tambin un mandato
reses. Por el otro, los efectos de las sentencias Judiciales dictadas en ..:,t d!blrlvo expreso en el texto del arto 109, CN. b) Ningn habitante
el marco de las acciones colectivas deben ser, segn nuestro criterio, ." :~*W _.~~",:,~er juzgado Jlor comisiones especiales {}sacado de los jueces
absolutos. La Corte se ha expedido en este sentido en los casos "Mon. ;","N:~,fW~~~l}~c;lo~ por la ley antes del hecho de la causa (art. 18, CN) y, final-
ges" (1996), "Halabi" (2009) y "Defensor del Pueblo" (2009). ':".:;~;!8~9.t~,Ja prohibicin de privacin de la propiedad, salvo sentencia
:":')Jf~~f\~a~nley(art.17,eN),
IV.Z. El coso de los tribunales administrativos. El ejercido de fa~
cultades Judiciales por el Poder Ejecutivo ,,:.:~!;~!{~:'1!-i~'s't(t,5n
a resolver es la constitucionalidad (J no de lasfimcimles
;.:~.~~~~Jt~1fff.rg.del.Poder Ejecutivo. .
Anteriormente explicamos que un caso [fplco de funciones extra- .,,:.. )~~\n!ido tle Incorporar tribunales administrativos es el siguien.
os respecto del Poder Ejecutivo es el ejercicio de potestades judicia- . rti)i\ihificar crirerJos de Interpretacin o resolucin de cuesliolles
les por ste. En efecto, es el caso de los tribunales administrativos, es . ,~p.ljas'o' tcnicas, b) incorporar la experiencia de los rganos ad-
,.-J.'i.tnHivos, c) resolver el excesivo nmero de controversias que

,~t:,
 El MARCO CONSTITUCiONAL DEL IJlR\;Lttu f\VMII I~ 11'''' ,

CARLOS F. BAlBIN
18
surgen por la interpretacin o aplicacin de las normas etc polica y,
por ltimo, d) unificar la potestad de ejecutar las normas legislativas
con la de resolver las controversias.
Cabe destacar que esta cuestin recobr inters a partir de la crea-
cin de los entes de regulacin de los servidos pblicos privatizados
que, entre otras funciones, ejercen poderes judiciales. As, por ejem-
plo, la ley 24.0fi5 que regula el marco de la energa elctrica establece
que "toda controversia que se suscite entre generadores, transpurtls~
tas, distribuidores, grandes usuarios, con motivo del sumiJiistro o del
servicio pblico de transporte Y distribucin de electricidau, deber
ser sometida en furma previa y obligatoria a la jurisdiccin del ente".
La Corte convalid los tribunales administrativos con la cone,llci6n
de que sus decisiones estn sujetas al control de los jueces Ysiempre
que, adems, ste sea suficiente (caso "Fernndez Arias'~ 1960). Este
antecedente rompi claramente el principio que explicamos anterior.
mente en trminos rgidos, segn el cual, lus poderes estn divididos
Muchos ailos despus, en el antecedente '\,gel Estrada" (2005), la
Corte restringi la interpretacin sobre las potestades judiciales oel
poder Ejecutivo. En efecto, el Tribu.nal ratific el criteriu expuesto en
el caso "Fenzndez Arias" y agreg que el reconocimiento de faculta-
ues judiciales por los rganos de la Administracin debe hacerse con
carcter restrictivo. Entonces, el Poder Ejecutivo puede ejercer fun-
ciones judiciales siempre que el rgano haya sido creado por ley, sea
Imparcial e independiente, el ohjetivo econmico y polftico tenido en
cuenta por el legislador en su creacin haya sido razonable y las dcci~
slones estn sujetas al control judicial amplio y suficiente.
En conclusin, el Poder Ejecutivo puede ejercer putestades juni-
ciales o tambin llamadas jurisdiccionales siempre, ciaro, que el Po-
der Judicial controle luego con amplitud. Es decir, el juez debe con-
trolar los hechos, los elementos probatodos y, adems, las cuestiones
tcnicas,.
V. Los N1JIWOS TRAZOS DEL PRINCIPIO UE DIVISIN DE PODEHES

de modo tal que cualquier poder no puede inmiscuirse en las funcio- .'
nes y competencias de los otros. ,:..;':BS,evidente que, tal como qued demostrado en los prrafos an.
Asl, el Tribunal sostuvo que el Poder Ejecutivo uo s610 ejerce [uu- i~rlores, el priucipio de divisin de poderes desarrollado en el marco
ciones ad;"inistratlvas sino tambin judiciales aunque con Ifmites. : If~lEstado liberal entr6 en crisis y que, consecuenlemente, debe ser
't,~,'~,Q,tmiJ.lado.
,Cules son esos lmites? Segn el citado precedente, los l(miles sobre . -V:'."< .
el ejercicio de las potestades jndiciales por el Poder Ejecutivo son: a) el '!;,"ll Estado Liberal fue d bordado por el nuevo rol dei Estado soelal
control judicial suficiente, es decir, el control judicial sobre los hechos :'\d!conmico, el reconocimiento de los nuevos derechos, el despla-
y las pruehas y no solamente sobre el derecho controvertldn respecto zihuiento del poder polltlcu por ot ros poderes corporativos o econ.
de los actos jurisdiccionales del Ejecutivo o, en su caso, b) reconocer ;:ri.icos, el quiebre del principio de legalidad y el descontrol del poder
y hacerle saber al recurrente que puede optar por la vla judlelal o ad, '\'>i',~}?~reciOnal del Estado, '
minlstrativa Ysin perjuicio de que en este ltimo caso no sea poslble.1 :';:,?~:,;::Sirl.embargo,
el legislador no desarroll un nuevo modelo de Es.
recurrir luego judicialmente. .. :..t(i~do'en trminos sistemticos Ycoherentes. As', el Estado actual y, en

Evidenlemente el pianteo que subyace es el alcance del control, . ':,-,iW~,\~icular,el principio de divisin de poderes, es muchas veces sim-

esto es, el control m(nimo mximo del juez sobre el acto judicial del ", ::{;;1P1B\~ullcrposlcl6I1
.i.'';~lllt:~;';\...
<::' . de reglas e Institutos,
Presidente. El Tribunal por su parte se i"clin por el poder de revisin .)}k~~ih1H~ulOde ejemplo, cabe recordar que se propuso distinguir entre
ampliu de lus jueces (derec/lu, /lec/los y ,,,,ebas). ':;,:~SJ~r~~ylones de disposicin y cognicin del Estado y nu ya entre las
En este antecedente la Corte declar la inconstitucionalidad de"; !~:~.t,lljH,J?!~lRn:el,~
.' :;,:~"J.7;,. c~_sicas
m:,~,n,J~,ap(jyado dellaEstado.
en As(, el democrtica
legitimidad poder de dlsposlcin
formal y est direc-
sustancial
la ley pO"lue slo incorpor el recurso judicial extraordinario en tr-~; i.~r;~~ ,~ "1~M,\layor",scon sus lmites y controles. Por su parte, el poder de
- .....
minos de revisin de las decisiones judiciales del Ejecutivo. Hs declr,,:.~ .r..l. , . , h!~~,l.ldehesustentarse cn los derechos fundamentales y, portan-
la ley previ el control judicial pero Insuficicnte. Cabe recordar, que,,) ,34gitimidad es sustancial y no formal. Es decir, el poder de gu-
el recurso extraordinario ante la Corte (art. 14 de la ley 48) slo com-::.'_~ ~!pO(lIsp.~slci6ndebe apoyarse en las races democrticas y, por
prende el debate sobre el derecho aplicable pero no asilas cuestlone.;':.,.el poder de gllrant(a o cognicin en el respeto por la ley. BI
probatorias y de hecho, ,.J ,,~disposlcl6n es propio del Poder Legislativo y el Ejecutivo Y
\
 20 CARLOS r. I\ALRIN El MARCO CONSTITUCIONAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 21

el de cognicin del Poder Judicial. El punto central es quizs definir ..('-,Cabe reflexionar en este estado sobre cmo progres el concepto
cul es el con~enido propio de los mbitos de disposicin y cogllicln dejos derechos. As, es posible distinguir entre los siguientes pedo-
porque es el pilar bsico de distincin entre los poderes estatales. ds'a) los derechos civiles y po1(ticos, b) los derechos sociales, econ-
Por nuestro lado, proponemos los siguientes trazos fundacionales
. rilrcos y culturales Ye) los nuevos derechos o tambin llamados dere-
de! prlnc!plo boja onllsls. 1:
!
thot co!et:t1vns.
1. El Poder Legi~lativo dehe ejercer un rol central como respon~ ~" \-~l~~~:;:').~:; .
f;. 'Vi:t El principio de autonoma de las personas
sable de los trazos ms relevantes de las polticas pblicas.
.11. :,~~,/rT:'~'
A su vez, el Congreso debe fortalecerse con la incorporacin ~. ::?'ij;j~(}~l)tJoque debemos desatar prevIamente es cmo resolver el
de las Administraciones autnomas que dependan de ste y no ., ':,:~fi.lil'tQeotre podery derechos.
del Poder Ejecutivo y, partfcularmente, de los rganos de con.
trol externo e independiente del Presidente, pero ubicados en
fi \\~~1ii~C~lt~as
palabras, nos'preguntam~s cul es
el principio postula-
~~ ,~;'?dJi:qiie"'OS permite clausurar el modelo. En caso de conflicto, cul de
o
el escenario del legislador.
t .:'Jt.?g9~.4eue prevalecer y -es ms- qu caue decidir cuando el legis-
2. El Poder Ejecutivo que ejerce un papel central en el diseo de ~__
~::.\;~t~4ij#;~If~.rde
silencio sobre el reconoci~ient{) {)goce d~ los derechos.
l~s.pol~ticas plblicas debe ser atravesarlo por tcnicas de par- I~:.'<.;~~~~:fi.~ltiI(~~,O, el modelo prev su resolucIn por medLo de una clusula
tiCIpaCin en sus decisiones y ~::.~;!~~
~or.lpelos derechos. .
WA /JI-'!.",
:-J. El Pode,r Judicial dehe avanzar en el diseo de la~ politicas p- i.::/.1fI(j,':~~I\:i..!~,~t,(),
dice la :-onstitucin que "las acciones privadas ,de los
hllcas siempre en relacin con el reconocimiento de derechos ;~;.:?/~:I pl)X~S:que de ningun modo ofendan al orden y a la moral publica,
particularmente los derechos sociales. Esto es posible por e rh..:.'.:,::W !p'~f.j~. 'd.:(quen a un tercero, estn slo reservadas a Olas, y exentas de

I
mayor acceso al proceso judicial y los efectos absolutos de las '/:;".'::~'i:.:~.t:'
.'. .f.~?'.#,.~~.
d de los magistrados. Ningn habitante de la Nacin ser
'., j;,~.o \1gdH a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no
s~ntellcias. As, el Estado Democrtico no slo exige formas
SinO sustancias, es decir, respeto por los derechos funrlamen.
:.'.':~1r,'?'(f(ii,~':
.(arl. 19, CN). Por su parte, el ar~. 14, CN, nos dice que "todos
~ .. ?~1.J~'n~q!~~ntesde la Nacin gozan de los Siguientes derechos conforme
tales y el juez es el principal garante de este compromiso.
.,,:,::::j'~M~.s~J:~y#~\,q~e reglamenten su ejercicio ..." y el arto 28, eN, establece
,,;:,,{::tfhm:t9~jJrlnclpios, garantas y derechos reconocidos en los anterio-
VI. EL PRI.NCIPIO CONSTITUCIONAL DH LOS DERECHOS '.' \:f~~m~l1ltH~u;lo,~' no podrn ser alterados por las leyes que reglamenten
FUNUAMMNTAI.ES. EL OTIlO PILAR nSICO '''::';'I.eJerCICIO '. .
';:';?!-J~'ftll~~.~j:'~
:.:;t. ;', "
ffhl,~~\,vei,el principio de autonoma y el reconocimiento norma.
Hemos dicho que el origen y sentido del Derecho Administrativo ',"\::4:;' ~,P_~~Josderechos debe s~r completado con otro aspecto positIvo,
es ell1mite del poder estatal con el objeto de respetar y garantizar los , +.y:,I~~\~..~
.. ':,telEstado no slo debe abstenerse de inmiscuirse el! el vnculo
derechos de las personas. Estos dos extremos, es decir, por un lado el ,..:,:"'~';'p't9mq'~'ntimo de las personas sino que debe, adems, garantizar el
poder y sus Hmites y, por el otro, los derechos, constituyen entonces .Y:}!~~g~~td~.los derechos fundamentales porque slo as las personas son
los pilares fundamentales en la construccin de este modelo dogm- ~2,:"~~rtyMIgfl~~r.amente autnomas. De modo que el mbito de autonomfa
tico. .":~'.';:~~H~~:!!l~ual no es slo la privaciuad y IIhertad -en los trminos casi
:, ;;.'.;,'.;,.I.~,0:,h,.1.~:"':r.~,{ ..~as.,
..;,d,.e.~.
art. 19, CN- sino tambin el acceso a condiciones dignas
. Por ello, comenzamos por el estudio del postulado originario de la -,:,I'~~U~Vla
dlvistn de pod~res o separacin de funciones, su evolucin posterior :....::T4,!,.l'ifiW.. ~V::.'\.['o
y su Incorporacin en el texto constitucional. .; :/~'!~'~t'lli~~\'':,_
.. ' ,;};}~~~;~J,reconoclmiento de los derechos clviles y polticos
Pues bien, en este estado de hemos estudiar el otro pilar bsico so. . ~.J-".,\, ~fiQ{~j';i:
t bee el cual se ~o~stru~ el edificio dogmtico de la Teora General del \i,~E._P.t"~.\.:.ri.':prinCipio y en trminos histricos, los derechos reconod-
,Derecho AdmlIllstrauvo, esto es, los derechos fundamentales. f'.~J
f'C(I:1 .'el advenimiento del Estado Liberal fueron hslcamente la
~,.~:'.,>
",
:':.:'

~,Ik,.
 22 CARLOS F. BALBIN
,~::'
~
.. EL MARCO CONSTITUCIONAL DEl DERECHO ADMINiSTM-TIVO 23

de trabajar y ejercer toda industria lcita; de navegar Ycomerciar; d,e

libertad individual y el derecho de propiedad. Luego est,e marco fue
extendindose e incorpor otros derechos de carcter (laBtieo. Este
conjunto de derechos es conocido habitualmente como derechos ci-
viles y polLicos.
'letidanar a las autoridades; de ntrar, permanecer, translt.ar y salir
~! k 1territoriO argentino; de publicar sus ideas por la prensa sm ccnsu.
'.:,~ revia' de usar Ydisponer de su propiedad; de asociarse con fines
t ra, P - 1 "1'.
,J :''ill~s;de profesar libremente su c~ltoi de ensenar y apren~ er, ?r su
( :,., t' el art.1G, eN, consagra el pnnciplo de 19ualdad el alt. 17,eN, el

VI.3. El reconochniento de los derechos sociales. Los nuevos de- ~ 'r:~:'ie~ho de propiedad y el art. 18, CN, el acceSO a la justicia,
rechos ~
;;~)ltt.~~o, la reforma constitucional de 1949, Incorpor por primera
:;
'i~':f;1~sderechos sociales en el marco constitucional. En este sentl.

..',':'1.';11;::',~.
Luego, en un segundo estadio, los derechos civiles y polticos fue- ;~ ,.!~~'lri}Jac~mstitucin de 1949, l1erog~da pocos aftos despus, modlfi~~
ron completados por los derechos sodales, ccon6micosy culturales. ""datos y suprimi y agreg otros t,antos. En particular, reconOCIO
As como el primer escenario se corresponde con el Estado Liberal, el ~"'):;::~~;p'-l~,~nentelos d?rechos del trabajador, la f ami Ila y 1a anclan! "d a d ,
segundo es propio del Estado Social y Democrtico de Derecho.
Vale recordar que, luego, muchos Estados dictaron sus constitu-
1i
:' :,~fK~Ji.i~,~i.n?, IntrodUJO,~o,rprImera vez,:1 aspecto sodal de la propie~
. '<'~Ef~g!~r~,aPitaly las actIVidades econmicas,
ciones incorporando en el texto los derechos sociales. Antes de ese '" " l";~i~l~ ~mbargo, tras el derrocamiento del presidente PERON por un
cntonces, los derechos del ciudadano contenidos en las constituciones : ',~~~i~Qrff~militar en el afto 1955, el nuevo gobierno Ilamadu "Revoluci6n
locales eran de tipo eminentemente Individual mientras que las cons- "?ii~e;t~doraU convoc a una Convencin Constituyente que derog~ la
tituciones dictadas bajo el modelo del "cunstltucionalismo social" in~
'.';~ ..:"'I" ..~'I\ J..
.i.f.l\lC. in de 1949 y r~instal la Constitucin de 1U53/60 con.la tn-
c1uye'ron tamuin los derechos de contenido y proyeccin social. As, .::,.::R!~. f.p,q~~ci6ndel urt, 141us cuyo texto reconoci los derechos SOCiales,
.
por ejemplo, la Constitucin Sovitica de 1918, la Constitucin de '..,... t ~~i(r'J'
Weimar de 1919 y la Constitucin Mexicana de 1921. Finalmente, la ~<j~.:iii,\~rectoel art. 14 bis, CN, establece que "...El Estado, otorgar
actual Constitucin de Alemania -Ley Fundamental de llonll dlcta~ \)~~'~~'l)'neficios de la seguridad social, que tendr carcter de II1tegral e
da en el aflu 1949- introdujo por primera vez en el propio texto cons- ",'::;:i~{M~JWJrclable, En especial, la ,ley establecer: el seguro social ohllga-
tituciunal el concepto de "Hstado Social" en trminos explcitos, .'d18tIVI;..I; jubilaciones y pensIOnes mviles; la proteccin integral.de
'\':;.:i!<i~1nl.pa; la defensa del bien. d: famili~; la ,~ompensacin econ~nl1ca
Sin embargu este proceso de reconocimiento de los derechos so- . :/,t'T,~"lr'y el acceso a una VIVienda dIgna, A su vez en su prunera
ciales no fue lineal ni pacfico, Desde las primeras polmicas sobre ,>i~'~l1J~r'~rtexto garantiza a los trabajadores: a) condiciones dignas y
sus alcances en 1950, el camilla del goce de los derechos sociales, ':':::;.';~I~r''\iit~lvas de labor, b) jornadas limitadas, c) descanso y vacaciones
econmicos y culturales, en cuanto a su plena operatividad y conse~ :',,',:,,:'!.t,~' '~1~rd) retribuciones justas, e) salario mnimo vital y mvil, f) igual
cuente exigihilidad, sigue plagado de numerosos obstculos, Concre- . '1('"UQ:eraclnpor igual tarea, g) participaci6n en las ganancias d~ ~as
1

tamente, el debate <tIc se plante desde un principio es si estos dere- t~:#s"con control de la producci6n y colaboraci6n en la direcclOIl,
chos deben interpretarse en trmInos descriptivos (no jurdicos) o de , :,',:'.' "nftcci6n contra el despidu arbitrario, i) estabilidad del empleado
prescripcin (jurdicos). En otras palabras, i10fl derechos econ6micos, I ::<~}: HftC'b'y j} organizacin sindical libre y democrtica. Pur ltimo, se
sociales y culturales gozan de Igual jerarqua, operatividad, eficacia y ~,~::.i.~\") tI~t'nilza a los gremios "concertar convenios culectivos de trabajo;
exigibilldad que los otros derechos (civlles y polticos)? .!,;;t~ ":~~.I,~Jaconciliacin y al arbitraJe; el derecho de huelga".
:::.:'~:~,~,
~ittqn'l~reforma constitucional de 1994 se produjeron dos Inno-
VI.4. El reconocimiento normnllvo de los derechos en nuestro ~riJ~.~iqJ.~sjrdicamente relevantes en e~te campo de nuestro cono.
pas :\".'~:'~~\~ .i:1fo, Por'un lado, la incorporacin en su Capftulo Segundo de los
'),,~~~}j r JV6~s'berechosy Garantas y, por el otru, el reconocimiento de los
En primer lugar, la Constituci6n de 1653/60 introdujo los derechos :L~ a'dos'de Derechos Humanus cun rango constitucional.
'-,\ . 4~r."
civiles y polticos, As, bsicamente el art. 14del texto constitucional '~~ "ti~llect{} de los nuevoS derechos, el Convencional reconoci: el
l: dice que "todos los habitantes de la Nacin gozan de los siguientes :<'..;, \o;de todos los habitantes , a gozar de un ambiente sallO, el dere-
'>,~.
, .
. derechos conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio; a saber:
,
 24 CARLOS F. BAlBfN EL MARCO CONSTITUCIONAL DEL DERECHO AOM!NISTRATlVO 25

eho OClos usuarios yconsumidores, los derechos los pueblos trl(lge. ,een tnnlnos progresivos e ininte,rrumpidos. Por.el otro, el Estado no
nasy el derecho de los nios, las mujeres/los ancianos y las personas ~: :'p'uede retrotraer o regresar sobre el cuadro anterIor, e~ decir una vez
.COIl d~sc~pacldad, entre otros. e "'., '.'. -I,jo (111 derecho y efectivlzado su goce, en particular respecto
.' , reconDC ,.,
, 'ti; ~"II"", ersonas menos autnomas y exclUidas SOCialmente, el I11Vel
r.. e,asp . I .
r:,! '~~il~dJOno puede lU<:fl() f-'lhniTHH;;'~ o recortarse Sin e reconOCl-
VI.5. La exJgibllldad de los derechos :1 .'.... m.'~I.e
...('lt.O por parte del Estado de otras ahernat.ivas razonables. En otras

Sin perjuicio del reconocimiento normativo de los derec.hos. existe

~;'",/':~hras, el postulado de progresividad en el campo de los.d.erechos
~ )J9PJ~le~ supone la obli~acln. e~tatal de avanzar y la prollllncin de
otro aspecto igualmente relevante que an no hemos estudiado, esto
es, el goce de esos derechos. En otros trminos el reconocimiento real ~: "d~gtf:l:.~ar sohre sus propIOSpasos.

~I
y cierto de ellos y, consecuentemente. su exlgi~lIidad. cuancio el Estado avanz en el reconocimiel~to y prote~-
~. :'~:~:;~~{,:ij'~:~~c~r,
1: .. :::lt}n:~~
..l.qsci,crechos sociales no puede ya retroceder haCia el estad 10
Los derechos sociales, igual que cualquier otro derecho ms all
de su nombre, 5011 operativos y exigibles. Cun exigibles son estos i :::',~~~~~~~f;tA~(C~rC(er
no regresLvo de las conductas estatales).
derechos? En qu condiciones o con qu alcance el Estado dehe sao ':::.':;~t}~~,~~a'~6nclusin los derechos sociales son operativos y justiciables
tisfacerlos? Intentemos contestar estos interrogantes, sin dejar de ad- '.: .':';/.~~NiV:g#.ado, por su parte, debe garantizarlos i~mediatamente en sus
vertir que en principio los derechos sociales suponen polticas activas '(~~:A.<!~E~:?~escncla~eS avanzar de modo progresIvo y permanente y no
y obligaciones de hacer por el Estado y no simplemente abstenciones.
,i :.~:':~~;~MR~~~~~ respecto de los estndares alcanzados.
Los derechos sociales son operativos, plemuucnte exigibles y jus- . '''-7.1' "
ticiables. Asf, por ejemplo los dcrechos econmicos, sociales y cul. "1. ':~~~::~~con()cll11iento judidal de los derechos sociales y los
turales son operativos, es decir, el derecho existc, es vlido y puede ,':,:g l"l~m~~','-
':. '-,,>l~" evos derechos
ser ejercido sin necesidad de reglamentacin o intermediacln de los ':::'.,i/&' #(1~~';;~i: "
poderes estatales. En sentido concordante y complementario tales ":;'.~'):f ~A~~ rpida mirada sobre los antecedentes judiciales nos perrnilt:
derechos son exigihles judicialmente.
!Jiyar que la Corte en nuestro pas se expidi en varias oportuni~

A su vez, el Estado debe satisfacer los derechos econmicos, socia-
les y culturales. Pero, icules son las obligaciones estatales?, es decir,
qu debe hacer el Estado? En primer Jugar es importante remarcar, . ~'~'::X1~~~~~~q~es
que el Estado dehe avanzar de modo Inmediato y reconociendo ne-
cesariamente el carcter mnimo o esencial de los derechos. Es decir,
el Estado debe adoptar medIdas legislativas, administrativas, finan-
cieras, educativas y culturales de modo inmediato con el objeto de
garantizar los derechos. En segundo lugar, las medidas que adopte el
Estado en este terreno no slo deben ser inmediatas sino tender a la
satisfaccin de niveles esenciales de cada uno de los derechos.
En tercer lugar debemos destncar el carcter progresivo de las
conductas estatales en el cumplimiento de ~.;'usobligaciones de res-
peto y reconocimiento de los derechos soda les. Este principio debe
verse desde dos perspectivas. Por un lado, este postulado nos dice
que el Estado debe reconocer cada vez ms el disfrute de los derechos
por medio de las polfticas pblicas que amplen o mejoren ese status
de g~)cey reconocimiento. Es decir, el Estado no slo debe avanzar
t en sus polticas de modo inmediato y garantizar niveles mfnfmos o '.\,A~~
.esenciales sino que adems debe seguir avanzando permanentemen-
>.". es,~Javor de los derechos soc:iales y los nuevos derechos, hsica~
;:Ji1~i1'sobre el derecho a la salud, la alimentacin, las jubilaciones
mviles, el empleo pblico, el am~liellte y los usuarios y
<;~;'. tlM.~w~d,ores.Sin embargo, no existen prcticamente precedentes
";:;~ ~~,!rderechode acceso a la vivienda.
. . .i~~'~'ecordar que el Tribunal sostuvo ell el caso "Vzzoti" (2004)
-"'s':t1erecilosconstitucionales tienen, naturalmente, un conteni-
~~~d)9rcierto, lo proporciona la propia Constitucin. De ~iJCOIl-
'-';\' . ,
.J. 9!~,p~be~aadmitirse una conclusin insostenible y ~ue, a I~ par,
.':~i'~<l"por tierra el mentado control, que la ConstitUCin NaCIOnal
'.',;;;~~.-"i,~ps,i~(der'eChos huecos, a ser llenados de ~ualquier ~nodo por el ~e~
,\f:'it.~'~~wtl,l\~W' o que no resulta ms que un pronusorfo conjunto de sahlos
:'::';:~~tfijI!~~jos"cuyo seguimiento quedara librado a la buena voluntad de
.:;rJ$i\i<!liIUmo".
}};tl~~~'~e;',:respecto del control judicial la Corte agreg que "el man-
\~~i'",~ '{l,~e.expresa el tantas veces cltad.o arto 14,biS ~seding.e primor-
nte al legislador, pero su cumplimiento latane aslmlSlllU a los
,.t}l~ ,~s poderes pblicos, los Guales, dentro de la rbita de sus res-
 26 CARLOS E BALB'N

pectivas competencias, deben hacer prevalecer el espritu protector

r~'J'
1:
~'
pnnup
" ...
EL MARCO CONSTITUCIONAL DEll.)ERECIIO ADMINISTfl.ATlYO

". ,.. ' ios bsicos, entre ellos, el.principio democrtico, pro llOmille,
" partl~lpacI
27

que anima a dicho precepto". gf Ysponsabilidad cst~tal" t~anspar~ncla, """6 n, d escen lra 1"lza-
~' ',' :'-:"6'
~ \'Cl n, ",eficacia ' tutela JudiCial efectiva y federalismo.
A continuacin mencionaremos los casos que l:oIlsfueramos ms
relevantes sobre el reconocimiento judicial de los derechos sucia les '11 . ";.':~:f.,:~
.ifB"~'t'a'
s bases ()Ilr,""cipios de rango constitucional marcan el campo
~Illos tltimos aos. i '~',$tJ Sil"'" t
~ '\:\a~i~ctuacin estatal. As, el poder estata no es 11re Silla que es su-
As el derecho a la salud "Asociacin Bengllalensis" (2000), "Cam- '/<;'J.~t~aoe.stos principios,
podnico de Beviacqua" (2000), "Asociacin de Esclerosis 'Mltiple de ~!\;.~t);';'::U,f--'a".vezdescriptas las bases constitucionales del Derecho Admi-
l,"" ..

Salta" (2003), "Snc}ez" (2004), "Lifsc}itz" (2004) y "lleynasa" (2006)" El

:':;'-;i.~t/(~IVOnos dedicaremos al anlisis de las funciones estatales y, eu
~
derecho a la alimentacin, "Esquivel" (20116),las jubilaciones mviles y ...'Dl~/~/~' I'al estudio de las funciones estatales administrativas COIUO
"Badara" (2006), los derechos de los pueblos originarios "Defensor del 11 . cespep I " "d d "
.)X;~'X'~)~6'yobjetodel Derecho Administr~tivo, sin dejar e a .ve~tlr que
Pueblo" (2007), la participacin de los trabajadores en las ganancias :.;:
.i.:~ra&.rii.d.igmadel Derecho Administ~at~vo, esto es, el equihbno entre
de las empresas "Gentini" (2000) y la libertad sindical "Asociacin de ..::':\~~'rt~ ylos derechos debe ser sustitUIdo por un nuevo paradi~ma,
Trabajadores del Estado c. Ministerio de l)'abajo si l.ey de Asociaciones :.."~'l"Ll:m\~..
,'.S\i. ":1".."
Sindicales" (2000). t',.'.

,""'lit~l~'JN.kL NUEVO PARAnIGMA DEL DERECHO AUMINISTRATIVO

Por ltimo, respecto de lus nuevos derechos, tal es el caso del am-
biente y el consumo, citemos a ttulo de ejemplo algunos de ellos. Los
derechos de los usuarios y consumidores, "Ede1lor" (2004), "Gas Na-
tural /1an" (2004) y 'f1.I~c1wn"(2006) y los relativos al ambiente, "Men-
elaza" (2006), "Asociacin ele Superficiarios de la Patagania"
"Provincia de Neuqun" (2006)"
'\!s'.all del objeto especifico y actual de nuestro conocimiento,
6ri,;que intentaremos aprehender en los prximos captulos,
(2006) y
.i~~'-que el Derecho Administrativo, como ya adelantamos, se
,~fiJry,~ desde los siguientes plla~e~, Por un lado, el poder y sus l-
.,~ir.~R.or.elotro, los derechos indiVIduales.

VJ.7. Conclusiones ul es la distincin conceptual entre poder y derechos? E~as-

Los Derechos Sociales, Econmicos y Culturales, es decir, los de-
rechos de tercera gener.acin junto con los derechos Civiles y Pollticos
-llamados comnmente derechos "de primera y segunda genera-
cin" respectivamente- y, por ltimo, los llamados "nuevos dere-
chos", cunstituyen el otro pilar fundamental del Derecho Administra-
tivo.
El Derecho AdmlnlstratJvo debe construirse sobre el principio
dc divisin de poderes, en los trminos en que hemos definido este
. postulado en los apartarlos anteriores y el concepto de los derechos
fundamentales, esto es, no slo el marco de los derechos civiles y po-
lticos sino tambin los otros derechos.
VII. Los OTROS IIRINCIPIOS CONSTITUCIONAI.ES
" Hemos detallado en los puntos anteriores el principio constituclo.
l nal de divisin de poderes y el concepto de los derechos fundamenta- :,\;~~
les. A su vez la Constitucin y los Tratados incorporados prevn otros . :J,~
':
I i
!~Gslancial es que los derechos son inalienables mientras que
ff~F:.estatalnace de un acuerdo entre partes y por tanto pue~e
_ '"' '(1sanchado o limitado. Sus lmites claro son los derechos funda-
i."1,J~,~. rltil'is.Cierto es tambin que las potestades incluyen derechos del
:\';~l'" '.~~~,~"p.erostos son de contenido claramente econmico y por tanto
:.',\h;' )" h(:!nl;>l~s.Ello no es as respecto de los derechos fundamentales
I.\(.':~," ~,;p;~isonas,
~;:,.:'{ .;i:~~~ido de nuestro conocimiento es, entonces, el equilibrio
>.\j;~I. ~"~J5'~t'p'oderj y particularmente sus prerrogativas en lino de sus
1 E 1
:>f~U.
"." ....
" .I.n",;!." "
lt~we,s.~.y.~Jlos derechos de las personas ~n e otro. ste es e para-
~.''-:l'! 'il a bs1o del Derecho Administrativo, 5111 embargo este esquema
1 ~-fpermite resolvtlr los problemas actuales y, consecuentemente,
e':im perlodo de incertidumbre, crisis y cnnflkto en el marco de
,.-~:.
~~. ,~x',:)~x~;conocirniento, A su vez, creemos que el conflicto es an m~-
. ':t!.(. " ~h.Cualdo contraponemos el edificio dogmtico del Derecho AdllU-
,\~~h~; ...
~~ltativorrente al nuevo texto constitucional.
'},~" '~~ke's~e'punto no es posible pensar y construir el Derecho AdOlI-
",,'atiyo desde el campo de los derechos individuales sino que es ne-
1,\1
~.:t.i~.redennir ese pilar en trminos de derechos sociales y colecli-
 r:rM~"'"
In(gi!''',~~.''
28 CARLOS f. BAI.BfN f ::I~;'.::;.,-, EL MARCO CONSTITUCIONAL DEL DEREct-IO ADMINISTRATIVO 29
.~ .,-'
vus y, consecuentemente, repensar las reglas e institutos de nuestro ~ . 'c poder !lS. Derechos sino Derechos IJS. Derechos y, en ese marco,
"~ .e"e
..' 1"- el campo propio . de I Derec '110 Al(In l'nlstraUvo,
. es et cc I r, e 1 estll-
conocimiento desde este nuevo contenido. f .' caro, 1
f~ ";:.Ulodela lnterrnecliacln estata .
Dedicamos este captulo, justamente, al estudio de los derechos
fundamentales en el ordenamiento jurdico actual. En ese marco, de- f; . :'>/ '~()r ejemplo, el fundflmtmto del Derecho Civil SOlllos lmites de
finimos CtH\ll!S su akance, !a~ C3.r3.ctcrc~ de !o~ derecha.:; 'i ::;umdglbj. j~,o '::,:''l'bcrtar1p~
Ij\S u -
Ylo~derechos individuales Dor
-
el Inters de los otros. En
i
.J.' ;.;' tia 'extremo, el Derecho Penal est apoyado en el freno de los PO( e-
Helad ante el listado.
..... .n~,.
.._,,~sPI'
u'bllcos en llfoteccln de los derechos Individuales. Por su parte,
. I . I t t
Cmo incide ello en el desarrollo de nuestra especilidad? Por \"'.:~(ltpndamento del Derecho A( mmistratlvo es e reconocun en o { e
ejemplo, cuando ana)lzall1os el procedimiento administrativo o el, '?~~~1ifec.hos Y en tal sentido debe explicarse el poder del Estado.
. f~,.~!,t .
proceso judicial contencloso administrativo no es Igual hacerlo des-
de los derechos individuales o, en su caso, incorporando los derechos .:','~~i~~~ps Claro que el Derecho Administrativo parti de un co~cepto de
., "\'A~t~i~lomnimo. As, conceptos tales como los actos admilllstrativos,
sociales o los nuevos derechos en el marco de estudio. Pensemos en
'~:tYK$:"derechos IndiViduales -bsicamente la libertad y la propiedad-
otros temas, tales como la responsabilldad estatal en trminos de so-
, ..::f'~)~fadininlstrado reflejan claramente ese criterio. Por el contrario, el
lidaridad social, el poder de regulacin y ordenacin del Estado como
lmite o restriacin de los derechos o el rgimen de los servicios pbli-
" ~~\.i)oAr; <.! do
Sodal y Democrtico exige completarlos o reemplazarlos por
, ~,\~ !'~(,lescomo reglamentos y servIcios, derechos sociales y pelSO-
cos y las actividades de fomento como prestaciones estatales de con- , ." ,'o" !~..
. ;,! hvas;
tenido posItivo.
.ii::i:~ j~~2~ptacln del nuevo paradigma, es decir, Derechos vs. Dere-
Sin embargo, el conflicto es mucho ms profundo porque es ne-
.:;:,:"~ ,.~.iv:~rie repensa~ los pr~ncipios, reglas e institutos propio~ del
cesario no slo repensar el concepto de los derechos sino tambin. :('.'~' tho Administrativo segun este modelo. Es decir, el paradlgma
el poder mismo y, como consecuencia de ello, sus prerrogativas y ll- e j:t'4ces, el equilibria del poder entendido como el conjunto de pre-
mites, Igualmente profundo y complejo es el modo de resolucin del "r.ll!ai que persiguen el recOTlOcimiento de derechos lJerslts otros
conflicto porque, corno ya dijimos, no es simplemente un intento ..de' ... os; Ese equilihrlo entre derechos con intermediacin del poder
redefinIr el lmite del poder y el contenIdo de los derechos que, por sI tLcon prerrogativas es el n(lcleo, entonces, del Derecho Admi~
solo, es un desafo enorme sino de repensar el otro paradigma bsico !'-.ti-vo actual.
del Derecho Administrativo, esto es, el inters p(lblico (justificacin .!'l ._i?~_i::'
del poder). \.\'(iii,
].~tp;;recho AdmInistrativo nu debe pues analizarse desde el po-
.";<i~~er}.Y4$tls prerrogativas sino desde los derechos fundamentales yes.
Nos encontramos entonces ante varias piezas de un rompecabe- ~,\;t.~ f;"'i1mos no s610 como limites de aqul sino como justificacin del
zas que es necesario rearmar. Esas piezas son: a) el poder y su justifl. ~{p6der. Cierto es que, como veremos ms adelante, el objeto de
cacin, es decir, el inters pbltco, b) sus prerrogativas y llmltes, e) los (r'c'onochnielllo es el poder, ms particularmente el ejercicio de
derechos de las personas y d) el equilibrIo entre el poder y los dere- .1~'d~r por el Poder Ejecutivo y sus consecuentes lmites, esto es,
chos. Hemos visto que es necesario reperlsar los llmites del poder, as ) ..:'-,, 'u{~~~J.pnesestatales administrativas. Sin embargo, es posible ana-
por caso redefinimos el principio de legalidad y, particularmente, el 'k:-~~O<.~,~t:~~ ohjeto desde s mismo o desde sus fundamentos.
de divisin de poderes en nuestros das. Por el otro, incorporamos en '. "MI @iv'
el concepto de derechos, los derechos sociales, los nuevos derechos y r::;;'~~,~.i~.~f~.s:~~aso relevante est~ nuevo enfoque? ~r~emos que s porque
su exlglhllidad. '~i:/:" ~ 9.~yr,digamos las funCiones estatales adnllnlstratlvas y especial.
;/.1 .'i~'~~sprIvilegios y prerrogativas deben analizarse e interpretarse
Pero an as, es necesario tambin repensar el por qu del poder, '.~~:.' "~Jse postulado. En otras palabras, ya no es posible estudiar las
es decir, su justificacin (el coutenldo del Inters phllco). Este con- '.,;"~~ :9ihiles.estatales administrativas prescindiendo de los derechos
cepto debe ser redefinido, tal como explicaremos en el cap(tulo sobre l}~!J~ntales.
el poder de regulacin estatal, en trminos de derechos. .;:'2.i,' ..
t De modo que el paradigma no es el inters ptlbllco y el equilibrio
.entre poderes y derechos. En efecto, el paradigma no es el conflicto
 CAPiTULO 3

EL CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

I. HACIA UNA AI'HOXII\IACrN nF.l. CONCF.PTO

UE DF.IlECIIO AOI'tlINISTnATIVO

Hemos definido cules son las funciones de cada uno de los po-
deres estatales segn el marco constitucional actual. ,Cul es el si.
gulente paso? La clasIficacin de las funciones estatales con el objeto
de aplicar un rgimen jurdico propio y espedfico por debajo del De-
recho Constltuclunal.

Por eso es relevante explicar nuiles son las funciones del Esta-
do a fin de establecer el rgimen jurfdIco que corresponde aplicar a
la actividad uesarrollada en el ejercicio de esas funciones, a saber,
1) funciones administrativas I derecho administrativo, 2) funciunes
legislativas / derecho parlamentario y 3) funciones judiciales dere-
cho Judicial.
Es decir, el concepto de funciones estatales es relevante jurfdica-
_mente porque luego de su aprehensin debe aplicarse sobre un sector
e~pedfico del derecho.
"; - i El cuadro es el siguiente:

a) en el caso de las funciones estatales administrativas, el marco

jur(dico aplicable es eII)erec!lO AUlninistrativo;

b) en el supuesto de las funciones estatales legislativas debe em-

plearse el Derecho Parlnlllentario y, por ltimo,
c) las funciones estala les judiciales deben regirse por el Derecho
":'1.' Judicial.
';j,
.,~.
'.i/ Ensntesis, el Derecho Administrativo nace y crece alrededor de
~as funciones llamadas administrativas,
;11:1.

<.~'rl.~l
Derecho Administrativo llene por objeto el estudio de las hin .
.ClOlles administrativas y, adems, el Poder Ejeclltivo siempre ejerce
 "

C"Rl.os f. IIAlB{N
El CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTIl.ATIVO 33
32

funciones estatales de ese carcter. De modo que es necesario asodar . En este contexto es posible discernir Illaterialmente entre las fun-
))erecho Administrativo, funciones administrativas YPoder Ejecutivo ciones estatales de legislacin, admlnistracitn y jurislliccln. Vealllos
el contenido material de las funciones.
como conceptos casllnseparahles,

Las funciones del poder pueden clasificarse, siguiendo el princi- Las funciones legislativas consisten en el dictado de normns tle
pio de divisin de poderes, entre funciones leglslativfls, Judiciales y carcter, gen~ral, ?hstl'aCI? y uhllgatorio con el objeto <.lereconocer
y gdu1l1llldl Ut:IC;lltJS y urut:llur y regular las COIl(luctas de las perso-
administrativas. Nosotros centraremos nuestro estudio s610 en este
Ilas.
ltimo campo.
A su vez, y segn este criterio, debemos excluir del campo de las
Cul es entonces el Inconveniente? El encuadre de ciertas par~
funciones legislativas:
les de los olros poderes (Legislallvo y Judicial), particularmente sus
campos materialmente administrativos. Por ejemplo ell'glmen del a) las potesta.des materialmente administrativas y judiciales del
personal y las contrataciones. En tales casos nos pregunuHnos si son Poder Leglslatlv?, cntre ellas cabe citar las leyes de alcance
funciones administrativas y, consecuentemente, debemos aplicar el singular (concesin de pensiones y expropiadones de inmue-
Derecho Administrativo. ble determinados), las decisiones de alcance panicular sobre
personal y contrataciones y los actos dictados por el legislador
Cabe adelantar en este punto de nuestro anlisis que estamos in-
en el procesu del juicio polftico
I tentando aprehender el concepto de las fundones estatales adminis-
"
trativas con el propsito confeso de definir cul es el rgimen Jurdico b) las potestades materialmente ejecutivas y jurisdiccionales del
.I, que debemos aplicar (Derecho Administrativo) convencidos de que el P~der Ejecutivo, es decir, los actos de alcance particular del
criterio que se utilice es eminentemente prctico. Ejecutivo y los actos jmlsdlcclonales dictados por los tribuna-
i les administrativos y
,1 A su vez el rgimen Jurdico a aplicar debe respetar necesariamen-
:1 te los principIos y garantas constitucionales. De modo que el aspecto e) la.s funciones materiales ejecutivas y judiciales del Poder JlI-
11 jurdicamente relevante no es si aplicamos el Derecho Adlllinistrati::: dlcla~1 esto es, los actos de alcance particular en que el Poder
i vo, Parlamentario o Judicial sino si ese ordenamiento es respetuoso Judicial es parte (personal y cunlrataciones) y los fallos judi-
.:. ',;~/'
:1'
1, de los principIos y garantas constitucionales. As, una vez salvado ciales.
i:, '1 este escollo s610 cabe analizar cul es el modelo ms simple y sencillo
I! ; iCul es entonces el alcance del con(~epto de funciones legislati-
: I que presente menos connlctos interpl'etatlvos .
. .1 vas? Las potestades materialmente legislativas del Congreso y de los
! El siguiente paso que debemos dar necesariamente en el marco poderes Ejecutivo y Judicial.
del presente relato es el de describir las funciones estatales y, en par-
Sigamos avanzando. iCul es el contenido objetivo de las fun-
tlr.ular, la funcin administrativa. Luego veremos cl rgimen jurdico
ciones jUtlldales'? iQu es juzgar? Es resolver conflictos entre par-
y su aplicacin. En este punto cabe advertir quc existen diferentes ca-
tes con carcter definitivo. En otras palabras, juzgar supone definir
i ~ minos. Veamos cules son los criterios que se desarrollaron histrica-
1, .', c(~nnlcto~ con fuerza de verdad legal, es decir, de modo concluyente
I 1, mente (objetivos, subjetivos y mixtos). e IrreverSible .
. '1
.~ Hesta, entonces, aclarar el concepto material de (unciones eslatu-
1.1. Las funciones estatales segn el criterlo objetlvo
les de administrucln y aqu surgen dos posibilidades. Por un lado
aprehender el ncleo material como hicimos en los casos anteriore~
Este concepto est centrado en el contenido material de las fun- o,, por el otro, otorgarle carcter residual. As, luego de definido el
ciones estatales de modo que no se pregunta soure el sujeto sino slo nuden material legislativo y judicial, el resto debe considerase admi~
el objeto. Es ms, el sujeto es absolutamente irrelevante en el desarro~ nistl'atlvo.
110 de esta tesis. Dicho con ms claridad no les Interesa si Interviene
el Poder Ejecutivo, Legislativo o Judicial sino el contenido material de . Intentemos el primer camino. Se sostuvo que las fllnciones admi-
ntstl'atlvas son las aplicaciones del ordenamiento Jurdico mediallle
las funciones (ol>jelll),
 CARLOS f. BAlBIN
EL CONCEPTO LJE OHU~1l0 ADMINISlItATIYO
35
aclus de alcance Individual en situaciones no contenciosas. En tal
las ~UncloJles estatales, ms all del contenido material u objetu, es el
caso el criterio objetivo no tiene contenido teleolgico tal como sa-
conJunto de ~ompetenclas que ejerce el Poder Legislativo, Ejecutivo ()
tisfacer necesidades colectivas o cumplir ciertos servicios sino estric- Judicial, segun el caso.
tamente jurdico, esto es, la ejecucin del urden normativo IlIcliiante
decisiones de alcance particular. Sin emhargo este concepto adolece En este ~ontext() es irrelevante el contenido de que se trate sinu
de dos rallas. Por unlatlu, existe superposicin parcial con las funcio- que el criteno jurdicamente relevante es el sujeto titular de las fUII-
nes materialmente Jlld clales porque en ambos casos el Estado decide ciones. As, cu.alquler acto que dicte el Poder Judicial es acto judicial
aplicar el orden jurdico en el marco de un caso concreto. Por el otro, aunque matenalmcnte sea legislativo o administrativo.
es duramente impreciso en sus contornos.
As, por ejemplu, los actos administrativos son, segn este crilerio
Quizs el criterio ms acertado es que las funciones administra- lus siguientes: a) los reglamentos que d!cte el Poder Ejecutivo, b) lo~
tiva." son el COIOWltode lIctividades que satisface" de modo directo, actos de alcance particular y, pUl' ltimo, e) los lletas jurlsdiccionnles,
concreto)' Iwrtlculllr los ;1tteresescolectivo."i)',a su vez, ias otras ac- es deelr, los actos tlJetadas por los tribunales administrativos.
tiL'ie/mles t(ue no estn comprendidas en los conceptos objetivos tle
funciones legislatilJaS yjutllciales. La cdtlca. al criterio suhjetivo es In heterogeneidad del objeto por.
~ue las funCIOnes comprendidas en Sil objeto son dismiles, esto es
Es comn y as ha sido histricamente que ante las dificultades en mcluye funciones atllTlinistrativas, legislativas y judiciales. '
aprehender el contenido del objeto, vayamos hacia el criterio residual.
Entonces las funciones administrativas son aquellas funciones que,
excluido el campo materialmente judicial y legislativo del Estado, si- 1.3. Las funciones estatales segln otros crllerios. Los criterios
guen en pie. Sin emhargo, ello no resuelve las dificultades metodol. mixtos
gicas toda vez que no es simple marcar el terreno del campo judicial
y legislativo y, consecuentemente, no es claro tampoco cul es el al.
Adem~ tic ~os c~JIlcept~s objetivo y subjellvo es posible pensar
canee del residuo.
mucho~ ut os de cara~ter Illlxto, esto es, conceptos que estn integra.
Finalmente cabe aclarar que, en razn del criterio obJctivo, el dos pOI elementos ohJetlvus)' subjetivos cruzados.
Podcr Ejecutivo cjerce funciones materialmente legislativas cuando Por ejemplo, es posible plantear las siguientes hiptesis:
dicta reglamentos y fundones Jurisdiccionales por medio de los tri.
bunales administrativos (el Tribunal Fiscal tle la Nacin y los entes de a) Las funciones administrativas son todas las actividades del
regulacin de los servicios pblicos, entre otros). A su ve7" el Poder Le. Poder Ejecutivo ms las actividades materialmente adminis-
glslatlvo ejerce potestades materIales administrativas cuando aplica tratlv:IS de los otros poderes (Legislativo y Jutlicial). Este es el
las leyes en .<;umhito Interno y materiales judiciales en el procesu del criterlu ms habitual entre nosotros,
juicio polhlco, Por ltimo, ell'oder Judicial desarrolla facultades ma-
terialmente legislativas al dictar acordadas y atlminlstrativns cuando h) Las funciones administrativas comprenden todas las activi-
ejecuta su presupuesto en su propio espacio. dade,s ~el P{!der Ejecutivo ms las actividades materialmente
admlIllstratlvas del Poder Legislativo.
De 111000 que, segn este criterio, en el mbito de cadfl uno tic los
poderes coexisten potestades materialmente distintas y consecuente- e) Las funciones administrativas SOIl todas las actividades tlel
mente diversos regmenes j\lrfdlcos, Poder Ejecutivo ms las actividades materialmeme adrninis-
tfltivas uel Poder Judicial.

1.2. Las funciones estatales segn el criterio suhjetlvo Tal com~ d~jmos los conceptos mixtos comprenden aspectos ob-
jetivos ~ subJetiVOs. As, por ejemplo, en el primer caso (a) los elemell.
tos subjetivos son tudas las activJdades del Poder Ejecutivo y los ele-
Este criterio nos dice que las funciones estatales son legislatIvas,
Illentos objetivos son las actividades materialmente admlllistr~tlvas
ejecutivas o judiciales segl'lIl cual sea el sujeto titular de stas. As, del Poder Legislativo y Judicial.
 "
36 CARLOS F. MtBjN Fl CONCEPTO PE OEltlCI-lO ADMINISTRATIVO

I( 1.'1. Las funciones estatales luJminlstratlvas. Alcnllce y conse-

cuencias jurdicas
'1
',.1 l'
':'; A esta altura cabe preguntarse, iel criterio objetIvo, subjetivo o
: ,
,.;' I
mixto es igualmente vlido? Entendemos que si siempre que el con-
cepto de (11lP.f;P. lrllte n~sflrlp.l()s dr-rer:hos y ~arant<ls. Este es el test
,;:: que debe aprohar el criterio bttjo anlisis. Una vez superado este es-
1',1
::!,.
1"

I
tndar, el criterio a seguir es su utilidad. Pues hien, el criterio de cla-
sificacin de las funciones estatales (objetivo, subjetivo o mixto) y el
l' I rgimen Jurldlco aplicable (Derecho Admlnbtratlvo, Legislativo o lu-
.!, ".

:,l
r diclal) depende de cada ordenamiento jurdico .

Qlllzs convenga que nos detengamos sobre las consecuencias ju-

rdicas ante casos concretos. Por ejemplo, el acto sancionador dictado
"
por la Corte sobre su personal. As, en el marco del criterio obJetiVO,
el acto es administrativo Ydehe ser regulado por el Derecho Adminis-
trativo. Es ms, el acto dehe someterse al control Judicial. Entonces, el
agente judicial sancionado pucde iniciar acciones judiciales cuya pre-
tensin sea la invalidez del acto sancionador ante el juez ordinario a
pCl:iarde que el acto fue dictado por el mximo tribunal. Por qu'{ Por-
que la Corte dict el acto en ejercicio de funciones administratIvas Y 1\0
Judiciales. Por el contrario, si analizamos el acto sancionador desde el
enclave subjetivo, ste reviste carcter de decisin judicial y, por tanto,
se dice que no puede ser revisado luego por tribunales Inferiores. I.5.las ventajas y desventajas de los diferentes criterios

En este contexto, cabe citar el critcrio de la Curte Cilios precedentes

"Rodrlguez Vare/a" (1992) y "Cliarplll" (2005), En el primero, el Tribu- mu~~lsh~oa~a~(ados anteriores hemos d~t<lllado los criterios mls eo-
nal sostuvo que "si bien es cierto que .. resulta inconveniente, desde el sarOll' e cmus olvidar que todos tienen ciertos dficits en el dc-
punto de vista institucional, admitir que los Jueces inferiores revisen cOhere~~: (~lr~::~~~o Y qu~ consetuentemente no nos dan respuestas
I
lo decidido por esta Corte en materia de Superintendencia ... , tal regla geneidad de su ObJ'cte)a(~ Ilmprec l:ilones en su definicln o la hetero.
no puede tener efecto absoluto cuando ..se encuentra comprometido o. .a le agregar adems qu '1
to constitucional no i 't e, segun e manda-
de modo manifiesto el derecho de defensa en Juicio del afectado ..". mixto). ,ex s e un modelo puntual (ohjetivo, subjetivo o
"
>,
En el segundo, el Tribunal dijo que "las resoluciones dictadas por
esta Corte con el objeto de definir una reclamacin de la naLuraleza En sntesis y en el contexto descripto eI 1 .
plemente utilltario es decir el camino ' , ~r'lleflO a seguir es si m-
indicada formulada por un funcionario vinculado con este deparLa- slem l
' m s lUI y simple elltre ellos
mento por una relacin de empleo pblico, configuran actos tpica. dere~:~s:ue se respete el estndar constitucional de respeto de lo~
mente administrativos que, sin discusin a la luz de los precedentes
puntualizados, son revisables Judicialmente en las mismas condicio-
nes en que puede serlo cualquier acto de autoridad pblica que deci.
da sobre la materia Indicada, con prescindencia del departamento del
gobierno, nacional o local, que hubiera emitido el acto cuestionado.
En las condiciones expresadas, corresponde desestimar este planteo
y confirmar la sentencia en cuanto admiti la presencia de una cues-
L1njusticiable".
38
CA.RLOS F. l)ALBIN EL CONCEl'ro lJE DERf_CflO. ADMINISIIV\1 [va J?

A su vez, el criterio objetivo es mucho ms compleJu toda vez que ter venlmlero y no cont fa d"!
le or o (1e las bases j' el respeto "
es sumamente difcil delinear cllll\l.:leo conceptual. Es tlccir qu es 1as reg 1as de la lgl . 1d pOI
legislar?, ,qu es administrar'? Y},qu es juzgar? En sntesis, en el mar- agregar que el crite~~oe~~~)jet~~~r~~II~p(llel razonamiento. Cabe
co del criterio objetivu es complicado aprehender el ncleo material tos y es ms si l e con estos presupues-
de las funciones estatales y particularmente Sll contorno. puede seg~ir Cl:~frl~I~~I~r:~s .otros. Sin embargo, el legislmlor
tltuelona!. eno en tanto respete el marco cons-
En el contextu del criterio objetivo dehemos aplicar los tres reg.
menes antes mencionados en clmarco interno de los poderes. Por su 2) En segundo lugar dehemo l' I
parte, el criterio subjetivo es ms simple porque no trasvasa los tres legislador. ' s ap Icar e criterio Impueslo por el
poderes, sin perjuicio de aplicar Igualmente los tres derechos. Es
decir, el Derecho Administrativo slo comprende el conjunto de las
3) ~~~~~~~~~~a:~ es Importante aclarar que todos los operado.
funciones del Poder Ejecutivo. Por el contrario, el Derecho Admlnls~
EJecutiv el siguiente modelo. Las actividades del Poder
tratlvo conforme el criterio objetlvo debe alcanzar ciertas funciones o est 11 reguladas por I D I ti
del Poder Ejecutivo, otras del Poder Legislativo y finalmente ciertas funciones judiciales del Puder tudl ~~~c la '\ mlnlstrativoj las
actividades del Poder Judicial y el Ministerio Pblico.
ra:~,:~~~~~~d~~~;,legISla!:vas del Co~,;r::: ;o~~r~~~~I~(~~~~~
Cierto es tambin que, en principio, el criterio objetivo parece ms del> ~ 11' ances, e PUllto controversial es qu derecho
razonable porque en verdad los pocleres no slo ejcn.:el1 sus funciones Pod:raie;::t~.resP,ecto ,d~ las ~ctlvldades administrativas del
especficas y propias sino tambin otras funciones, flictivo es c'a~alVO) JudiCial. SIIl embargo, este aspecto con-
Finalmente, el criterio mlxlO tambin adolece de Idnticos pro. actualmente ~o;~~~~~~l~:~){)rque estos c~mpos.estl~ regidos
htemas en 511 derrotero Interpretativo Y de ap1icacln, salvo, claro rales del Derecho Pblico. pccfficas y pOI los prlnclplUs gel1e~
est, respecto al Poder Ejecutivo ya que aquf el elemcnto subjetivo
desplaza al objeto. Entendemos que el criterio mixto, por un lado,
hace hincapi en el carcter homogneo del ohjeto, es decir, segn 1.7. El criterio en el derecho positivo
este cunceplo dehemos interpretar que las potestades materialmente
administrativas del Poder Legislativo y del Poder ludicial estn Incor- La Constitucin Naciunal d 11 d I
poradas en el criterio de las funciones administrativas porque existe poderes estatales y el Mlnisteri<~~~~I~e( n~ compel.encias enlre los tres
identidad entre los ohJetos hajo estudio. As, el acto dlculllo lJor el Po. lIlaterIal En efecto I! ) con un cllterio que no es slo
. , e exto constltuciunal nos 1
del' Ejecutivo que aplica una sancin a un agente pblico posidntico en principio, los poderes est tal' . penn te concluir que,
al acto sRllcionador dictado por el PoL!er Legislativo sobre sus agentes. admlnistrativas legislativas l. ~; ~J~rcen funclon~s materialmente
Por lanto, ambos actos deben regirse por un mismo Derecho. testades materiales propias /oJr~~II~a:i::.con preelnlnencla de las po-
Ahora bien, este prillclplo que creemos sumamente razonable
porque es coherente con el postulado de h, homogeneidad del ohJeto Sin embargo, el Convencional no die d
funciones administrativas y e qu ebe entenderse por
se rompe, luego, en el mbito propio del Poder Ejecutivo ya 4ue aqu el texto constitucional lern~i~o~ tanto, qu der:cho aplicar. Por ello
el concepto de funciones a<lllllnistrativas propias tle este poder com- jetlva, subjetiva o mixt ') e c~alquier defilllcln conceptual (ob-
prende objetos materialmente heterugnens, esto es, potestades nH\~ poderes del Estado y I a porque Simplemente describe cules son los
lerialmente administrativas, kgislativas y Judiciales. . as competencias de cada 1 11
dolas materialmente. uno (e e os mezcln.

1.6.Conclusiones Luego de analizado brcveme tc e I

qu dicen las nonuas de "r . texto cOllstituclonal, veamos
subJctlv 1" I rango n eflor ' es' elce'11', SI"1S guen el t:riterio
. o, () )Jet VD o mlxtu Analice
1) En primer lugar, cualquier criterio es vlido (objetivo suhJe.
livo o mixto) y por ello el modelo a seguir es el ms simple y pur separado, a saber a) el ~roceJi :n05 tres casos paradigmticos
trataciones estatal .) 1 l1l ento administrativo. b) las con-
prctico. Los presupuestos que deben cumplirse son el carc- es y c e personal del EstaJo.
 EL CONCI'TO DE DR~C110 ADMINISTRArIVO . I
.'
.0 CARLOS F. i\AllIIN

A) La Ley de Procedimientos Administrativos (LPA) establece que Ya hel~HJs estudiado en otras materias el concepto bsico de Dere-
"las normas de procedimiento que se aplicarn anle la Administra. ch~ y,.pOi tanlO, nlles.tr~ estudio se circunscribe al conocimiento de
~lI1tPU{g
c1n pblica nacional centrall1.ada y descentralizada. Inclusive entes
autrquicos, con excepcin de los org<wlsmos milltl.ll'es y de defensa y t del ~scenaT1o Jurdico. Tambin sabemos que existe por un
;~ o, I ere~ 10 Privado y, por el otro, el Derecho Pblico. El Derechu
, t~l n stra:lvlo es parte del Derecho Pblico y es un conocimiento
seguridad, se ajustarn a las propias de la presente ley",
all _nomo (e ~s olras ramas del derecho. es declr. un conodllllplltn
En este marco, el legislador opt por el criterio subjetivo porqlW, Jundlco con principIos proplos y reglas espedficas.
de acuerdo cun el texto normativo, en el mbito del Poder Ejecutivo
Tambin debemos decir que el Derecho Admlnistf'ltlv
debemos aplicar las normas de procedimiento administrativo (Dcre. lado, reconoce ciertos privilegios a favor del Estado ya q;le ~'t~O:r~:l
eho Administrativo) sin distinguir materialmente entre las funciones P
guc el inters colectivo. Entre otros privilegios vi..... I .
de ese poder. En tal sentido, las funciones ejecutivas, legislativas y Ju- ca los bienes del d ., 'bl' ' a e recor~lar, e mar-
.., OmlI110 pu ICO, los poder~s de limitacin sobre el
risdiccionales lid Poder Ejecutivo estn reguladas por la LPA y su de- domlnlO privado, los caracteres del acto administrativo y las ventajas
creto reglamentario, es decir, por el Derecho Administrativo. El obJcto procesa es.
de la leyes el procedimiento administrativo Ypor tal debe entenderse
el trmite propio de los aclOs administrativos, legislativos y Judiciales 7
E t p~r ~ tro, el modelo establece restricciones especiales sohre el
del Poder Ejecutivo, sin perjuicio de los matices entre stos. s a( ~'. ~,por ejemplo, el trmite de las contrataciones estatales' el
pro ce un ellto para el dictado de los actos administrativos re '1
n) En cuanto a las contrataciones del Estado, el decreto delegado melItos y las previsloncs presupueslarias. y g a-
1023/01 (rgimen general de las contrataciones estatales) dice en su
Este si~[e.ma JlI1'dlco integrado por privilegios en ciertos as ec-
art. 39 que los Poderes Legislativo y Judicial y d Ministerio Pblico tos y restriCCiones en otros slo alcanza al Estad I P
dictarn las respectivas reglamentaciones en trminos complemen- ersona A . o y no a resto de las
tarios (detalles y pormenores) del decreto delegado. As, el marco ju-
rdico de las contrataciones estatales comprende los tres poderes del
P s. su vez, este modelo propio es razonable
satisface y reconoce derechos y ms en el ma"reo de U~10
r
E~~a:I~1 :i;~~~l:t
.

Estado y sigue, consecuentemente, el criterio objetivo o material. j ~o~l:ilno, el DeredlO Administrativo tamhin comprende el eon-
un o ~ (erechos y garantas a favor de las personas en sus relaciones
C) Por ltimo, el empleo pblico en el mbito del Poder EJecuti- con1ell.Esbtallo. La cuestin a resolver tradicionalmente a travs d~'l
vo est regulado por la ley 25.164 (Ley Marco de Regulacin del Em- an SIS a stracto de los principio 1 ' .
pr<:ti' d I s, normas, nstituciones y el estudio
pleo Pllblico Nacional) y por su decreto reglamentario 1421/02. La ley <:0 e os casos concrelos del Derecho Administrativo e' a b
excluye expresamente de su campo de aplicacin al personal de los cundo el ~q,uili~)rlo o conjuncin de esos'postulados, es de:i: )~~
Poderes Legislativo y Judicial slgulendo de tal modo el criterio subJe- .un, lado, pnvJleglOs y restricciones estatales y, por el otro, derechs
tivo. .garantas de las personas, es o no razonable. y

Cabe aclarar que el legislador puede igualmente abrazar el criterio
objetivo o mixto, tal como ocurre en algunas provincias o en la Ciu.
dad de Buenos Aires. En tal caso, debe necesariamente seguirse este
concepto que, tal como dijimos, es igualmente constitucional.
~'erfesde Ja ad~lantall1os que este planteo histrlco deber ser en par
7
'eiitr~~oezra tO( a vez que el eonnlcto que el derecho debe resolver e~
Ie'glo .tec 'lOSy no, simplemente, entre derechos personales y privi-
~..~ .~ s es ata es.

~~. Volvamos al con(;epto duro y simple de Derecho Administrativo

n. El. CONCBPTO nE DBItEClIO ADMINISTRATIVO
IgU~rlmer lugt'r, yen trminos obvios, el Derecho Administrativo ai
ios que c.lIa ~ul~r at,ra rama del Derecho, es un conjunto de rir;cl.
~ei'lt~:.ormtls, InStltucIOnes y tcnicas articulados en trmlllo;cohe-
En este punto nos proponemos recapitular y volver sobre el con-
'L~' ,
cepto del Derecho Administrativo, esto es, las funciones estatales ad.
'-'.'Ense
. I g.um I() 1ugar, ms all de las definiciones e inclusive ele nlles
minlstrativas y proponer definiciones ms precisas. 1lagamos algu-
) t rasco neldend as. o d esa<:uerdos
' con ellas, creemos que.- quizs es po-
nas consideraciones que creemos relevantes.
 l'
J;
I
CARLOS F. MlBIN EL CONCEPTO DE DERfCllO ADMINISTRA'nVO
"" 42 43
11, '11 'I",Z"'"esla cuestin desde otra perspectiva por razones siltl-
\ ,~'
SI) e aH. 1 El '1" Ilrecto el principio clsico de separacin 'de poderes (fundones legislativas
,1, plemcnte o',<l ,

H ic'ic"'s 'Cul es
l.
eh . esa aIra
. p~rspectlva

'ana 1515( y Judiciales),
del objeto del Derecho Admlnistratlvu.
Este es un paso Impurtanle en nuestro razonamiento pnrque si
1);1\:,1. 'Qu estudia cllJcrccho Administrativo? La respuesta es 1I11~,se- logramos definir (uncin administrativa, entonces, habremos en-
:' nuestro criterio, y como ya hemos dicho, el l)eJ~C~lOA~rlll.nls. contrado el objeto de nuestro cunocimiento. Vale nclarar que todos
i, ";1,~ '
'r ': I
~l'atlv(J estudia el marco jurldico ~c la~ funciones aurn.lI1lstral1Vas de~
Estado es decir el conjunto de pnnciplOs y reglas que Iegultll1 las fun
coincidImos en que cllJerecho Administrativo regula todHs las acti-
'" ,'1
vidades del Poder Ejecutivo y que, en definitiva y ms ull de las di-
clones 'del P()d~r Ejecutivo y otros dos aspectos relevlIlltes y c?ml~I~.
11
'1: /
versas interpretaciones posibles, el punto conflictivo es la regulacin
ment~rJos, esto es, el mudo de organizacin del E~lat~o.en el eJ,e~TI~lo
de los mbitos materialmente adminislrativos del Poder LegislatIvo
'1 h;', de esas funciones y el vInculu entre el Estado, en eJerCICIOde CS<lSmis-
1,1: y Judicial. En relacin con este ltimo aspecto cabe seiialar, COlll0 ya
mfiS :lI\ciones, eDil las personas, De todos mo~los estos ~s~ec~os ~n
verdad est{n comprendidos dentro de las funculIles admllllstr,lti\as dtjimos, llue estos mbitos son regulados por norlllas especficas, de
y su radio de expansin, modo que en principio el debate sobre el carcter de funciones estata-
les y su marco jurfdlco se vuelve casi irrelevanle.
Entonces las funcioncs administrativas, segn el crl,teri.o que) PI;O~,
10nemos es el conjunto dc potestades estatales que eJ~H.:e el I .o~el Hemos dedicado los primeros pasos de este manual al estudio de
kjecutivo' de contenido materi<lImcnte ejecutivo, legishttlvo y JU~lclaL las funciones eSlatales, el principio de separacin de poderes y, en
sf, segn creemos, funcin administrativa e~ un concepto subJctivo particular, el criterio de las funciones administrillivas, Eslos SOIl, a
u Ejecutivo y al conjunto de sus compcten-
porque comprem 1e a I Po"'e, . nuestro juicio, los pasos hsicos y primarios del Derecho Administra-
cias y, a su vez, el marco juddico que regula ese colectivo de potesta- tivo.
des.
As, crcemos que esta rama del derecho, igual que cualquier otra,
En este punto es importante descubrl~ cul es el pilar I~sico d~ debe respetar en su dcslfl'ollo el carcter sistemtico y ello slo es
este edificio dogmtico. Mucho se ha escnto y repetido soble ell~os posible si podemos explicar las Instituciones y nurmas del Derecho
tulado de ljue el Derecho Administrativo cs el modelo de equlll rio Administrativo de modo coherente, con acierto o error segn cmo
o ,es y derechos y si bien coincidimos con este desarrollo Interpretemos el ordenamiento jurdico, pero partiendo de cienos
en re po e .' 1 " elinle-
"
dialctico, creemos, sin embargo, que es necesano {eClr que principios (J pilares fundadores que consiguen vertehrar el cono-
";
rs pblico es el inters definido por lus represen~al~tes del Pueblu con cimiento,
respeto de las minoras y sus de re chus y que su UllICOfundamento es
el reconocimienlo de derechos. As, ei modclo democrtico o aUloritario, el res pelO irrestrlcto o no
de los derechos fundamentales, el criterio tle justificacin del mouelo
Cabe aclarar, siguiendo con el anlisis propuesto. que el estlldi~ de
democrtico, el sistema dc gobierno presidencialista () parlamenta-
las fundones adminislrativas comprende al titular de ellas, es decll' ~i
Poder Ejecutivo -sulllodo de organizacin- y los sujetos deSl~~Htl<t- rio, entre otros, cOllstituyen opciones que son absolutamente deter-
'l" ,
, esto es los tiluiares de los derechos en el marco de sus relaCiones minantes de las respuestas a los interrogantes que nos planteart!ll1os.
~~~'el Estado. Por ello, ya hemos dicho que el Derecfl~ A.dm'~istratilJo
La construccin uogmtlca del Derecho Adminlstrallvo, en trJni~
comprende los diversos aspectos de las jllllciolles admmf~tratl~as, est~
; " nos de coherencia y uniformidad, comienza a derrumbarse cuando
lllcleo conceptual (fullciones acimllflstratlvas), el tttll/m y SIl 01-
.. ' Contestamos las preguntas segn modelos contrapuestos e irrecon-
~'
;~,~lzaclfl (el Estado) y tambl" el destinatario (fas persollas tlwlnres
ciliables. De lUdas maneras el mayor inconveniente ocurre cuando
;, de derechos o i/ltereses).
el legislador o ellntrprelc parten de un modelo que desconoce los
Claro que el criterio que hemos expuesto 1105 devuelv~ necesa~ derechos y las garantas de las personas cn cuyo caso el Derecho Ad-
riamentc al interrogante originario qu es, ell(OI~CeS,funCin a(h~l- minIstrativo termIna derrumbndose. Es qlle el [)erechoAdminlstra~
nlstrativa1 Ya sabemos que (uncin administrativa es una funcl~n tlvo es el Derecho que tiene por objeto regular las conductas estatales
esta , a I y 'lile .,
o su vez , existen otras dos funciones estatules, segun pero sus principales destinatarios son Ins personas.
 .'
CARLOS F. l\AI."IN
44
Delccho Administrativo es tcnica.
e lec mos que en definitiva el \ llloder Ejecutivo en
mente un conjunto de pllllClp os
,
f I reglas so )[c e
propios y. bsicamente,
\
de as
virtud de su estruCt\l1 a y de sU~lll~e: eS el sentido del Derecho Ad.
relaciones de las personas c~n. . i~iento y consolidacin como u1l
tl"n" pi motivo de sll cree
.1~I h
11111 "' " I 6 En otras pa.lu.l)la~_ind:}G d~st ~
juddlco aul nomo Derecho AdministrativO compren-
conocimiento
un punto de vista descrlptlvo-
i
e lo poder Ejecutivo (organizacin, CAPlruLO 4
de a) las regulaciones sobre Id pr~E'adones sectoriales (sal~d, educa.
)rocedlmiento Yhlenes), h) las reg d 1 s situaciones jurfdu:as entre LOS CARACTERES DEL DERECHO
~i6n, energfus) y e) las regulaciones e a
ADMINISTRATIVO
s y Estado.
persona , 1 definicin que hemos
advertir que a
De todas maneras, I)u~no ,es~o artlcularmente de su contorno
l. d del Derecho At1m,tlllstrati
t a o 'In
YP .\
matices y s n El
daptaciones permanen-
do
I. EL DEHECIIO AnMINISTHATIVO COMO DERECHO AUTNOMO.
es una aproximaeton que, s e el Inters que persigue el Esta Su HELACI6N CON LAS OTRAS RAMAS nm, DERECHO
(Cs, est destinada al fracaso po~ql\ idad y redefinido por las socieda~
es definido sin solucin de cont1l1u
SI bien el Derecho Administrativo dehe apoyarse en el Derecho
des de modo cambiante. un Pblico, recurri y recurre insIstentemente al Derecho Civil, es decir,
ti 1 Derecho Admlnisualivo es
En conclusin, el concepto e declr, es aquello ()ue las normas el marco propio del Derecho Privado. Ello es as por raZ(lneS histricas
conccllto estrlctumente positivo, es (cmente es convencional Y ya que el Derecho Administrativo naci como un conjunto de reglas
ido consccuen, s especiales y de excepcin respecto del Derecho Civil.
dlcen que es y su cunten 'Admlnlstrutlvo debe construirse ye -
varlublc. Por'cHo, el Derecho s firme y estable, es decir, el Derecho De todas maneras, en este proceso histrico y jurdico existe
tudlarse desde otro pilar m
un punto de inflexin en que el Derechu Administrativo rompe ese
Constitucional.
vnculo con el Derecho Civil y se rige por sus propios principios que
permiten vertebrar las reglas propias y especficas de su conocimien-
to. El Derecho Administrativo constituye desde ese entonces un co-
nocimiento con principios, reglas, conceptos, institutos y tcnicas de
integracin propias. Este fenmeno ocurri recin en el siglo XX,

En este contexto, es posible decir que este derechu es autnomo

y, particularmente, separado e Independiente del Derecho Civil. Sin
embargo, en el mbito de las reglas especficas, el avance, partlcu-
larmente en nuestro pas y en el derecho fedcrul, es lento. Por eso es
necesario volver sobre el Derecho Civil aunque, claro, mediante tc-
nicas de Integracin ms complejas o sofisticadas.

Sin perjuicio de ello, cabe analizar el vnculo entre el Derecho Ad-

ministrativo y otras ramas del derecho ya que si bien stas son au-
tnomas, conforman un solo onltmamiento en trminos de unidad
y se relacionan entre s. En ciertos casos el cruzamiento es mayor y
consecuenlemente sus relaciones son ms intensas.

El DerechoAdminlstratlvo se cruza especialmente con el Derecho

Penal en el mhitn especifico de las sanciones administrativas que es
 ir,
itl..'I!
" I Los CAllAClER
. [S DEL DFIlECIIU AOMINISTIl.AIIVO '!7

r1': i
,16
CA1U.OS L [\\LBIN

un campo poco explorado pero extenSO y complejo, y con el Derecho

En esle contexto cahe
Derechu AdmITlistra't~'o e!~~~iuntarse en dnde debemus uolcar al
Estados provinciales, r, en el campo del Estado federal o los
I j!: I Laboral en el murco de lag relaciones con sus agentes.
1, ,:
l', '~\ En particular, el Derecho Penal es aplicable en el mbito del Derc~ Las Provincias
', consel.va
,ron en sus >rOl' " I
choAdmlnistrativo en dos niveles. Por un lado, los principios de aqul Yregu IaClOn de las funcione t '1' )~(Js11m lltOS la ordenacin
1"11. "\,i s es nta es admlllistrativas
-1: :. 1' Informan todo el rgimen del Derecho Administrativo sancionador,
sin perjuicio de los matices del caso, PUf el otro, recurrImos al Dere- Sin embargo, las Provincias a trav '
delegaron en el Estarlo l.cd . 1 :' s fel acuerdo cOllstltudorl'll
ela Ciertas fl "
'!.:!f '}'.',1\': cho Penal en el caso no previsto (lndelermlnaciones normativas) por J

tivas, Es decir, las Provll' l' ., lllelOnes estatales administra

medio dellnstituto de la analoga y no de 1I10do directo o suhsidlario ' ,c .\s transfirlero .1 d ' ,.
11,1 eJ erclcio de ciertas actividades lIlat.' 11 e po er de regulaci6n y
:! (por ejemplo, los institutos sobre reincidencia o prescripcin). plo, las actividades de los r ' cuales al Estado federaL Por eJ'em-
" ' ganus Presldent 'J '1 I
Sin embargo, existe otro modo de relacin tal como ocurre entre emp 1ea publico federal y las c " e} e e (e Gahinete y cl
otras, ontmtaclones del Es(auo nacional, entre
los Derechos Administrativo YLaboral. Aqul aplicamos directamente
las normas del DeredlO Laboml por reenvo normativo, es decir, el
Derecho Administrativo nos dice qu debernos aplicar. Por eJemplo I or ello, el1 lluestl'O ordenamicnto
l
'u' '
leyes nacionales)' locales b' ~ ddlco coexisten por c'eml'!o
la Ley de Controto de Trabajo (ley 20,71\4) en ciertas reas de la Ad- diE ' so le orgaBlzacl
: 'stauo, rgimen econmico fin" n estatal, contrataciones
ministracin pblica nacional. No se trata entonces de la aplicacin pubJico entre olras, anC;lero estatal y control del sector
analgica o subsidiaria sino directamente de incluir normas del De-
recho Privado en el campo del Derecho Admlnistralivo, Las competencias de regulacin . ' ,
corte administrativo entre el Est I f Y ejelclCIO dc las cuestiones de
Finalmente tambin aplicamos los principios y mandatos del De~ d
rcter exclusIvo y no concurr:' ta( o e eral y las Provincias son de ca-
recho Procesal Civil en el marco del prncedhnlento Yel proceso con- de connicto normativo ste dnbc o complementario, Por ello, en caso
tencioso administrativo en trminos directos, suhsldiarlos Y analgl. ler,.1
c as. materiales y no por el e . e resolverse
I
'1 por e I ellter
" Io de com,e-
' pnnclp odeJ'e" f
cus, e emp 1Ola ley de empJeo pu'1,1' ratqu a entre normas, Por
Jl" b" ICOnacional no d'
e i:trn Ita proPiO del em)!eo , 'bl' .' pue e II1lT1iscuirse en
u ICO plovlncial.
ll. EL DEl\ECUO AOMINISTRATIVO COMO DEIU!CHO LOCAL
En con C IUSI'6 n, cabe afirmar ue 1
derecho esencialmente local 4 : Derecho Administrativo es un
La Constitucin establece un modelo de reparto territorial de C ' < ,es decr ll'Ovil ,'1 I "
ompctenclas que el propio texto " ICJa , s n pCfJlllcio de las
competencias entre el Estado central y las Pl'Ovincias, Estas delegaron do Federal. constitucional reconoce en el Esta-
en el Estado federal las competencias expnlsas, implcitas Yresiduales
que prev el tcxto constituciunal y, a su vez, cunservaron el poder no
delegado en aqul. 111. EL DERECHO ADMINISTRATIVO '
DE EJECUCiN DE LA NS'fRUMENTO
A su ve7., a ,onstituci n (1e 1653 I 60 esta Illece ciertas competen~ (;OfllO 1
I e
das concurrentes entre Nacin y provincias y no 5610 exclusivas como S POLlTlCAS IIUBLICAS
describimos en el prrafo anterior, Por ejemplo, el Inciso 16 del art. fi7
_actual nrt. 75, eN-, Vale aclarar que en casO de conflictos Insal. El Derecho Administrativo cmll reml
vables entre disposiciones dictadas en e)'erclclo de potestades concu- text'
el detalle de las poUtlcas,cas '[Ibll pcon alcance'
e dos aspectos,I Por un lado '
rrentes deben prevalecer las normas federales por alllicaclll de11)rin< poHtlc o constitucional y de las 1eyes y, por el otro la comp. ' emcntarlo
', del
cplo de jerarq"la normativa (arl. 31, CN), as. ' cJecuclon de eslas
e
Por ltimo, la Constitucin de 1994 introdujo. adems de las com' ,U) "II)lcas
modod f' que
'rJ esta rama del Derec/lo
' (eI b e a d aplars -' 1 1
petcnclas exclusivas y concurrentes, las poteslade, comparildas entre 1

amblenlal(arl. 41, CN),

e nu as a travs de los pro '
el Estado fedcral y las provincias, Por caso, las facnltades en materl, ~~' Es, en definitiva, el Instrumento
P rmlento de sus fines,
j~;;~S
11' . e a as po ftlcas
p~ \ICOSy cunstllllclona-
riCo e Estado para el cnm-
 ------------------.IfI -
48 CARLOS r. BALBIN
tos CAllACHRES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 49
. b ace con mayor o mcnor darl-
En el Derecho Administrativo su Y l'
I 110 los 11dO(:I-
IV.I. EllIesconochnlcnto del Derecho Constltuclnnnl
I I o democrttco. nf e ,
dad un modelo estatal autor tar o enen su fuente necesariamente
1)105e lnstltuclones de este derecho ti I "s cierto claramente, que Entendemos que el Derecho Conslirucional es fundamental en
d 'Trollo paster oro J.;. ,
en esoS modelos y su esa d b nutrirse del modelo Instltu- nuestra materia porque, como ya dijimos, el Derecho Admlnlstralivo
R(h'ms Pol Derecho Administrativo ele blel"Oo propio de cada ~s-
J tlpr1P <:1(!me!'c!~:~ c:< l y, i:cmi.:l, ci propiO texto constitucional COI1~
c10nal sobre los derechos y el sistema { e go tiene principios y parricularmcnte instituciones propias del Derecho
tado. Administrativo. Sin emhargo, entre nosotros, el Derecho Administra-
tivo no siempre se nutri del Derecho COllstitucional.
illstrarlo con el anlisis de dos casos
Desde otfO lado, es posible l H I -1 stltudonal Y el Derecho
sobre el vInculo entre el modelo po t ca n Analicemos, quizs con mayor nitidez, cules son las consecuencias
Administrativo. de hilvanar o no el Derecho Administrativo con la Constitucin (texto
e interpretacin constitucional), Por ejemplo, cuando se estudia el es-
lo con fuerte Intervencin Y regu- quema de organizacin udminlstrativa es frecuente COlneter el error de
Por un lado, el modelo de Estnl eS'l.rrollado en nuestro pas par- disociar este anlisis de los principios constitucionales. En otras pala-
ladn en el csquem.a econ~ml~~4~ ~n ese contexto el Estado cre bras, el operador no vincula habitualmente cOllla profundidad necesa.
ticularmente a partir del ano . d las empresas del Estado y las rla el modo de organizacin estatal y el marco coosl ituclOllal.
Instrumentos tales como el rgimen ~ t en la dcada de los n04
sociedades de economa mixta. PO~n~e~s~ode privatizaciones de los . Sin embargo, no es suficlenle con recurrir lisa y llanamente al tex.
venta, el Estado inlel un proceso 1 In del mercado. En este pe~ tu constitucional (interpretacin Ilreral) sino que debemos hacer tina
sectores estatales y de fuerte desregu ac t s I)ropios del Derecho Ad~ interprelacin integrll y, a su vez, compleja del marco normativo, As,
'6 dos inslrumen o cuando Interpretamos los principios, normas e instituciones del De-
dudo, el Estado incorpO! d l de privatizaciones y, por el otro,
mlnistrativo. Por un lado, el 1110 le o. les pero claros nos permiten recho Administrativo debemos recurrir al Derecho Constltuclonal y
, E 'tos ejemp os SllllP no slo al texto IIleral de la Constitucll'ln.
las desregulaclOnes. s pa6 el proceso poHtlco
sostener que el Derecho Administrativo acom
e Institucional del pas, IV.2. Lnlnterpl'c(ucin de las leyes adminIstrativas
la
utra ense,Ulza, a saher, el Derecho ,',,' :
Este hecho tamhin nos de f t te dinmico y camblan-
. d echo pro un( amen d El Derecho Administrativo nace como una rama autnoma del
Administrativo es un er di d' on esplrilu de contlnlllda d~r'echo relativamente hace poco tiempo. A su vez, en su desarrollo
te que est ul~icado entre la le~r e~\: ~s~ador y la realidad y las res- . I}O;st,~riorel Derecho Administrativo cre sus propios principios pero
y permanenCia en el tiempo p lf i g. te las necesidades poHtlcas, ' complet slo parcialmente el cuadro normativo Inferiur, es decir, las
puestas inmediatas del poder po t co an
normas especficas, de modo que es comln que en el marco de esta
sociales y econmicas. p;i~c.lplina aparezcan muchas Jndeterminnclones de orden normativo
t,al~~;como lagunas y amhigedades .
IV. Los l\lAYORES DFICITS DEL DEHE.CnO . Por eso, en el mbito de nuestra especialidad tiene particular ln-
ADMINISTRATIVO CLSICO ~~~s,el anlisis de las tcnicas de interpretacin e integracIn del sis~
te~~a jurfdJco. En este punto, debemos recurrir al conocimiento de
dficits de la construccl n (l ogm tica del Derecho otras disciplinas jurdicas y marcar aqu las lineas generales de cmo
Los may~rcs ls1co son segn nuestro criterio, los siguientes: Interpretar las leyes administrativas y salvar asf las indetermlnacio.
Admlnlstrattvo c ,
~e~,','partlculannenre las lagunas tan extensas en el Derecho Admi-
a) el dilogo entrecortado con el texto constitucional; nistrativo,
,:,(::b
h) el mtodo de interpretacin de la leyy ';-"(En primer lugar, cabe recordar que las indeterminaciones del sis~
tema jurfdlco son inevitahles. En segundo lugar, la dogmtica jurdica
c) el concepto de intel's pblico. e-sel instrumento que nos permite sistematizar el derecho positivo y
 so CARl.OS F. lIAI.B1N
los CARACTERES DEl DERECHO ADMINlsmATlVO 51

construir un marco de soluciones mucho ms coherente, cmnpleto, En panicular, la ana logia en el Derecho JI 'bl'.
preciso y adecuado que el simple texto normativo, sin perjuIcio de porque no slo es IJoslbl ~ 1I I u ICU es ms compleja
las crticas sobre el modelo dogmtico. As, el operador Jurdico debe e enar os vados con otras . d I
mosector(DerechOl'tibJi )'1 .' nOllllas e mls~
llo
salvar las limitaciones semnticas, sintcticas y lgicas del sistema e el primer caso la analo (ca sd ~dl1llJln con el Derecho Privado. En
Inferir sus consecuencias recurriendo almodeto dogmtico y sus he- en descubrir; justifica g ~ es epI, Jmer grado y la operacin consiste
rramientas. I ras semejanzas entre los casos y luego apli-
car a norma que resuelve el - l
Veamos, entonces, cules son esas herramientas. En otras pala- Pblico. caso an ogo en el nUtrco del Derecho
hras cmo salvar las indeterminaciones?
En el segundo supuesto t,
Ante todo debemos diferenciar entre los siguientes casos. (a) Por Derecho Privado la al] 1 r' es llec r, cllando aplicarnos normas del
un lado, las contradicciones del sistema jurdico, es dedr, aquellos " a og a es { e segundo gr d A f 1
es ms cOlllpleja porque comprcnd' I ,", 8 ~', qu a operacin
casos en que exIsten normas sobre ~lIales circunstancias fcticas debe idenlificar la similitud entre le {OS p.ISOS. ~mnero, el operador
pero con consecuentes opuestos. e caso no previsto y el caso previsto
por l as normas del Derecho Piel -
Por el otro (h), el caso de las redundancias, ambigedades, vn~ _ r va o y, segundo, adaptar la solucin del
caso p~evlsto de conformidad con los principios del O h Al I
glledarles, Imprecisiones y lagunas. nistratlvo y silla lue' 11-"1 eree o (m-
En el primer caso (a) y con el propsito de superar ese escollo es el operador debe an~~i:~r ~inl~:~~b:~~I~lrcnso no previsto. rln~lmellte,
necesario recurrir a las reglas de ley superior, anterior y especial. La persigui el legislador y si ad ' espeta las razones)' fmes que
le)' superior desplaza a la Inferior, la ley posterior a la anterior y, por veniente advertir l " CIII. ';, es Justa, De todos modos, es con-
(!timo, la ley especial a la general. cmo adaptar las ~~~II~~t:~J;:e~:~c~~~O~I;;::;g~t1CO que nos explique
En el contexto del segundo caso (b), es decir, las redundancias, Derecho Administrativo y sus prlncipJos Po'
criterio a seguir es decidid
(~t
travs del tamiz del
,. . 1 e o en este escenario el
amhiglledades, vaguedades, imprecisiones y particularmente las la. amente pragmtICO.
gunas del derecho -entre estas lltlmas, el caso administrativo IlQ
previsto en el Derecho Administrativo- es necesario utilizar otras ria ~~llrUJ1l1estlrtllpadIO'
rechazamos la aplicacin subsidiaria o supleto-
herramientas, por caso, la aplicacin de los principios generales del erec 10 r vado en ios casos ti 'i I
cho Pt'lhllc I I e Il{ eterlllinaciones del Dcre-
derecho o reglas espedficas de modo directo, supletorio o analgico. o, 5a va que as se establezcfl por ley.

En el caso particular de las lagunas, es necesario recurrir a otras

disposlclunes del Derecho Administrativo, luego Ir a otras ramas del
Derecho Pl'hlico y finalmente, si subsisten las dudas, resolverse por
el Derecho Privado. Tengamos presente adems que en el Derecho
Administrativo positivo las lagunas son inmensas porque compren-
den captulos ntegros de nuestro l:onocimiento, por ejemplo la teora
general de la respunsabllidad estatal y el proceso contendoso
Ii
, nistrativo,
Entonces, ante el C{\SOno previsto (laguna) debemos recurrir,
como ya dijimos, a otras normas del Derecho Pblico y si ello no fuese
!. posible por falta de previsin del caso, Ir al Derecho Privado.
Sin embargo, resta analizar el siguiente paso complejo en nuestro
razonamiento cmo dehemos aplicar las normas del Derecho Prl~
vado ante un caso de Derecho Pblico no previsto? Aqu es posible
avanzar por dos senderos. Uno de ellos es aplicar subsidiariamente
la solucin que prev el Derecho Privado y el otro es hacerlo de modo
analgico.
ried~~t~c:~~~~~~~a e~iS~~~cinICllt.re un caso y otro, es lIecir subsitlia~
Derecho Priv'ldo ~in ~'lsa en e. p;l1ner caso aplicamos las normas del
Pblico micll~ras'qlle 'el] IrP(~l e It8'(l1i2 de los principios del Derechu
as .1Ila og as debem .
propIas del Derecho P"I . d ' os mRttZ;r las normas
I \a o por melito de esos principios,
admi-
IV,3, El concepto de Inters pIJllco
cho ~~~~~l~~:~:~~~n~e~s I~'blic()es un pJlnr fundamental del Den:!.
a ' ..n ene emos que ellllters pblico o colectivo es
~"~conoc~y atlsfacc derechus individuales, sociales y co~
;e~~li~(}~I~C
tlvidad' e~tat g mos o ~ aramenre, no existe otra ra7.n de ser de In BC-
garanllz~r e~~J::C~;i~,r~i:lr~~t~:~~:l~.del~e int~'venir con el objeto de
nido del Inters colectivo ' (crec lOS'. e modo que el con te-
extensin I 1 . 1 Ysu Contorno son Simplemente ellllicleo)'
{ e os ul:!rec lOS de las personas.
I
J
 .'
52
CARLOS r. BAlBIN I.os C"Il,ACTF.luS DEL DERrOtO AOMINISTRATlVO 53

El inters phlico o colectivo no es un concepto vago e Inasible, ciertos casos con redes muy claras-con el Derecho local y en otros de.
o aq~ucllnters cuyo contenido el Estado puede definir de cualqulel cldldamente anrquico y desprelldldo de los derechos nacionales,
modo sino que est compuesto necesariameme por los derechos.
Este campo que excede obviamente el derecho local puede clasi-
A su vez, este concepto, su contenido y alcance, es definido po~ ficarse desde nuestro punto de vlstn y entre nosotros en Derecho Co-
el Est:d~, ~C!!l'JY!1.j:>1(plk<Hnns. mediante el proceso del~ocrtlco, ~ . munitario (MERCOSUR), Sistema Interamericano (Convencin Ame-
decir por decisiones de las mayorfas en un proceso dehucranv? Oc ricana sobre Derechos J lumanos) y el modelo propiamente global
disc~si6n y respeto irrestrlctu de participacin de todos en ~ondlclo. (por ejemplo, el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional,
nes I ualltarlas y de inviolabilidad Y autonoma personal. bs ms, el el CIADI, la Organizacin Mundial del Comercio, el GAPI, las normas
inter~s pblico y su alcance est limitado por el ordenamiento Jllrfdi~ ISO y el Protocolo de Kyoto).
ca vigente, particularmente, los derechos y garantas. El objeto de nuestro estudio, tal como dijimos reiteradamente, es
Es decir existen lmites materiales y formales en el proceso de el Derecho Administrativo nacIonal. Sin embargo, debemos advertir
definicin del
Inters pblico, Este l)roces{) compete bsicament~ al cmo este derecho debe relacionarse con el Derecho Administrativo
comunitario y global y cmo este hlmolnclde e influye sobre aqul.
legislador sin perjuicio de que el Poder Ejecutivo aplique y comp ete
ese concepto, En los casos del MERCOSUH y el Sistema Interamericano las res-
puestas son ms simples e institucionales, pero en el terreno del De-
V. LA IIUlOA UEI. DERECHO ADMINISTRATIVO recho Administrativo Global las respuestas son casufstlcas y su Justi-
ficacin en trminos de legitimidad es ms diffcil e Inconsistente que
en el caso anterior. En efecto, en el modelo global las normas son, en
Finalmente no podernos dejar de mencionar un fenmeno relati-
ciertos casos, voluntarias de modo que dependen de la libre acepta-
vamente reciente en nuestro ordenamiento jm'dlcO ~ue consiste en l~
cin de las partes y, en otras, Incorporadas por el propio Estado en su
desercin y no aplicacin del Derecho Administrativo sohre campos
ordenamiento jurfdico interno.
propios, Los casos ms paradigmticoS son: "
Adems, es importante advertir que el asunto es complejo porque,
a) La deslegallzaci6n de la actividad estataL As, las transferen-
entre otras razones, el Derecho Comunitario y Glohal es dinmico, y
cias de las potestades del Congreso en el Poder Ejecutivo '!'
en
no simplemente esttico, con un desarrollo constante por medio del
ciertos casoS, incluso en los rganos Inferiores de la Admlllis-
dictado de Ilormas y bsicamente de interpretacin )r resolucin de
tracin, conflictos.
b) El modelo del Derecho Privado y la consecuente exclusin del
Derecho Administrativo sobre reas estatales. En ciertos caSOS
el legislador resolvi aplicar normas propias del Derecho. Pri- VII. Los DESAPIOS DEL DERECHO ADMINISTItATIVO ACTUAL
vado, particularmente respecto de las actividades industrlal,es
o comerciales del Estado, excluyendo as al Derecho Admlnts- Como ya hemos adelantado en los captulos anteriores el Derecho
Administrativo debe Incorporar nuevos principios, conceptos e ins-
tratlvo,
trumentos Jurfdlcos con el propsito de satisfacer el Inters colectivo
c) La desaparicin de los controles estatales, Aqu cabe citar" a tf- y garantizar as los derechos de las personas en un marco social, pol-
tulo de ejemplo, los fondos reservados, fiduciarios y espeCiales tico y econmico propio de las sociedades posmotlernas,
y los recursos fuera del presupuesto.
Cul es el principio rector de este nuevo IIlodelo? La participacin
individual y grupal. Cules son los instrumentos pam alcanzar este
VI. EL DERECHO ADMINISTRATIVO COM.UNITARIO y GLOBAL objetivo? Ellos son, segn nuestro criterio, los siguientes: a) el recono-
cimiento de los nuevos derechos, es decir, los derechos cfllectivos, b) la
En el contexto jurdico internacional existe un bloque propio de creaeln de nuevas garantas de goce y proteccin de esos derechos,
Derecho Administrativo en permanente crecimiento y desarrollo, En por ejemplo, el amparo colectivo y e) la participacin de las personas
 CARLOS f. BA11I'1I!\'.':!N'- _
S4 -~

" I
~ 1:' . lile 'tivos por caso la parti.
1 por medio de mecalll~m~)s illthvh ~~~)~::C~~II ~e las ~lOrlllas,el acceso
I 1'"
'.'1 '
:', ,'li,
iil, ,
,,'
cipacin en el proceolllllcnto de el . bllcns Aqu es posible In-
a la Informaci6n p\iullca y las a~H~cn~la~~111111Isll:aci6n. Uno de ellos
::1" r:,'
,;. '
tentar el desarrollo de dos 11111( e os e 1trmhe de oecisin
es la participacin de las person~s ylgor~PO~~~:;ll:u opiniones, El otro
11'1' I trminos tle asesoramUlIl , " I
l~;
i
'1,,1'11.1
estata en "J
es el poder <le decisin de os grupos y p
ersonas en el proceso estata .
< ,
CAI"TUlO 5
;1 ~",~ I . ipos adems de la
," A su vez, el Estallo debe Incorporar otros ~~l~l~f1cacia en el ~jerd~ LAS f-UENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
: "i~.'. i participacin, entre ellos, los de transparenc -
,,
I1 '1'1;" 'I
'
clo de sus fundones.
.lt:.:!! I I. lNTIlunUCCI6N
, ,-,.tl
'j' , Las fuentes son los instrumentos que crean y forman el orde-
": ,', namiento jurdlcu, es decir, el origen del Derecho, su prlncJplo y su
'l','1
fundamento, De dride proviene el derecho'? Oe sus fuentes; aIlf nace
~'.: " '1',: el Derecho.
" f . ,';
. ~' Lit i i' El desarrollo de las fuentes es esencialmente el proceso de crea-
cin jurdica y, en este contexto, quizs elillterrogantc ms complejo
'~: .1: .
e,.;si el ordenamiento est integrado nicamente por las normas pu-
1,"
1,( d'" , sltlvas (leyes en sentido genricu) o por otros Instrumentos con valor
l' 'r,l' jorJdlco.
111',1. 1'1:
L! " Cabe preguntarse entonces cules son las fuentes, cul es la rela-
, ! i: ,~ cin entre ellas, es decir cul es el orden entre las fuentes del Derecho,
, j.
:'1""
'-f',I" 1 cul es su alcance y cul es su valor jurdico.
d',
,,;<, C. NINU sostiene que "las normas que Integran los sistemas Jurl-
dlcos, no s610 se pueden clasIficar por su estructura o contenido, sinu
tambIn por su origen. El estudio de las distIntas formas de creacin
i1,:.r,:, de normas Jurdicas se hace generalmente bajo el rtulo fuentes del
. ":, 1::1 ,~' 1,1 derecho .. ,".
'1"',: :11
''''':"''1
1
o
~', -
,
l! ~
',1'"I ~,'I
HabltlHtlmente decimos, sin mayores controversias. que las fuen.
,",,-.,'
'"
'j' '1'";:~
I ,':, 1"lti
(:; I
tes son las siguientes: la ley, la jurisprudencia, los principios generales
del Derecho, la costumbre y la doctrina. A su vez, debemos estudiar
, 'VJ',~' cmo integrarla,.; y resolver los posibles conflictos.
l'
I j. "'!'
Io!;:,
',1, 'l.1.'!rl!
1' 1.'"
. El criterio ms simple de resolucin de conflictos es el criterio je.
rrqulco. es decir, el juego de gmdos superiores e inferiores entre las
"1, 1 :I:', normas jurkJ.icas. As, el texto constitucional es el primer eslabn o,
r'I'"
~ l. I '

: ":'l Ir'1 dicho en otras palabras, el ms alto jerrquicamente. Tras la Constitu-

' '!I''
"" I
cin debemos ubicar los tratados, luego las leyes, despus, los decre-
" I1 tos y, por ltimo, las dems resoluciones del Poder Ejecutivo.
Hrl!! I I

.' I
"
 .'
56 CARLOS r, BAlnlN
LAS flHNTES DEL DeReCHO ADMINISTltATlVO 57
El principio jerrquico comprende entonces los siguientes pos-
En conc!usin, creemos que la pirmide debe conservarse ms
tulados: a) las normas superiores modifican o derogan todas las in.
all de los Vientos, pero es necesario introducir fuertes matices como
feriares, b) las normas inferiores no pueden modificar o derogar las
explicamos anteriormente.
superiores y, finalmente como corolario, e) las normas Inferiores que
contradicen las superIores deben ser tachadas por Invlidas.

A su vez, el principio jerrquico desplaza los criterios de tempora- n. Los PRINCIl'IOS GENEIlAI.ES
lidad (normas anteriores/posteriores) y especialidad (normas genera-
les/especficas) en caso de conflicto entre fuentes. Hxlsten los principios como fuente del Derecho Administrativo?
C.ules son esos principios? De dnde surgen" Aclaremos que los
Sin embargo. el concepto de pirmide luddica debe ser fuerte- pr~nclpos son reglas de carcter general, abstracto y de estructura
mente matizado como veremos luego y ms an tras la Constitucin abierta. Asf. R. DWORKIN, entre otros, entiende que las reglas prevn
de 1994. Recordemos cules son los escalones bsicos del modelo ju- el presupuesto fcllco de su aplicacin en tanto los p,.1nc i'
PI05 son nor-
dellco actual en trminos jerrquicos: mas d e textura ms abierta porque justamente no nos dicen cul es
1. La Constitucin nacional. Aquf tambin debemos uhlcar Jos ese presupuesto.
tratados sohre derechos humanos.
.Creemos que est~ discusin de cleria complejidad es, quizs, Irre.
2. Los restantes tratados y las normas que dicten los rganos su- levante en nuestro sistema Jur(dico vigente. Por qu? Por las si 'ul .
tes razones: g en
pranacionales (comunitarios y globales).

3. Las leyes. En este lugar cahe agregar tambin a los decretos de
contenido legislativo que dicte el Poder Ejecutiva (decretos de-
legados y de necesidad),
4. Los decretos. Sin embargo este eslabn debe desengancharse
cuando el acto normativo es dictado por entes autnomos. Por
ejemplo, el caso de las universidades phllcas que, en sus as-
pectos acadmicos, slo estn bajo el mandato de las leyes y no
de los decretos,
5. Los otros actos normativos de rango Inferior. En este escaln
es necesario distinguir ciertos supuestos. Por ejemplo, las nOf-
mas dictadas por el rgano Inferior en razn de las facultades
reconocidas legalmente por su especialidad, en cuyo caso el
acto normativo debe ubicarse POf sobre el acto jerrquicamen-
te superior por el contenido material. ' ..Debemos concluir, entonces, que los principios son fuente del De.
Finalmente, si bien es cierto que el principio rector es la jerarqua, ~.cho
en casos de excepcin cabe aplicar el criterio de competencias ma. lo:nt~
terlales o procedimlento, Esto ocurre cuando las normas reconocen j ,.,.pr ncipJos de contenido abstracto y alcance general estn lncor-
ciertas competencias materiales propias y especfficos en los rganos po~~dos
intee
lnferiores, en tal caso las normas dictadas por stos prevalecen por ~ d
A) En primer lugar, el derecho positivo reconoce los principios ge-
nerales como parte del ordenamlentu Juddlco As el Cd'
C' 11 Ii " ' '. Ig0
IV ( ce ~ue SI una cuestin no puede resolverse, ni por las
palabras, 111 por el espritu de la ley, se atender a los principios
de leyes anlogas; y si an la cuestin fuere dudosa se resolve~
r por los principios genentles del derecho, teniendo en consi-
deracin las circunstancias del caso".
B) E~l se~lIndo lugar, la Constitucin Nacional reformada en el
ano 1994 prev los principios generales de nuestro sistema ju.
ddlco de modo expreso en.su propio texto o por medio de los
tratados incorporados por el 8rt. 75, lne. 22. Es importante re-
marcar e.ste proceso de legalizacin y constitucJonallzacln de
los prinCipios.
y paso seguido agregar que el intrprete debe buscarlos bslca-
en el propio texto constitucionaL En efecto, en el estado actual
en el ordenamiento jurdico de modo expreso Antes la larea
t ti . , (
pre a va cra mucho ms compleja porque los principios surgan

i
sobre las normas superiores. Otro supuesto est presente cuando el ~:~,.n\odoImplfclto del ordenamiento o de los valores sociales.
modelo regula un procedImiento especial y consecuentemente las
r~ ,Es obvio que una vez Incorporados los principios en el texto nor-
normas de rango superior no pueden desconocer lus normas dictadas
por medIo de ese trmite. I
ativo son parte del ordenamiento juddlco positivo, sin embargo, no
pie~den por ello el carcter de principios.
I
i:
 CARLOS F. BAll'IN
LAS ruwns DEL Dm[CHO ADM1Nl5l'IlATlVO S9
58
Otros principius, que si bien n~cleron eu el Derecho Civil SOI1 ac-
A su vez, qu ocurre con los otros principios no incorporados de
tualmente parte del Derecho Administrativo con ciertos matices,
modu expreso en el ordenamitmlO'{ Creemos que existen otros prin-
por caso, el principio de buena fe, actos propios y prohibicin del en-
cipIos y que stos son b(lsicamente el carcter inviolable, autllom~ e
riquecimiento sin causa. As, la Curte ha sostenido en el caso "Cfa.
igualitario de las personas porque son presupuestos propios del dls~
Azucarera '/lICflHW1/(/" (1989) que "es preciso subrayar la importalll:ia
curso racional y. consecuentemente, del proceso democrtico.
canllnal de la buena fe... Una de sus derivaciunes es la que puede for~
1.os priltcipios cumplen el cometido de ordellar el 11lodelo jllrfdic~, Illularse como el derecho de todo ciudadano a la veracidad ajena y al
';1' ." illtegrarlo con 1/11 criterio armllico y coherellte, .wl(l(ll" las i1ll1elermt
4

comportamiento leal y coherente tic los otros, sean stos los particu-

.
',1 , ;,
1
::i' ':, HaciO/les y orientarla labor delllllrprete. lares o el propio Estado" y ag:reg que "no est dem:ls reiterar que tales
" ,',
'
, exigencias no 5610 rigen en el mbito dI:;las relaciones jurdicas entre
l' , Es interesante advertir que los principios en el marco del Derecho los sujetos sino que tambin -y atln de modo ms preponderante-
\1, '1: 1
i., l':" Administrativo, por razones histricas, OcupcHl un espacio mucho son condiciones de validez del actuar estatal, pues cuanto ms alta
l' ,"
. ~I 1, mayor que en el Derecho Privaoo. Pensemos que el Derecho Admi- sca la funcin ejcrcida pUl' lus puderes del Estdo, tanto ms les ser
, 1" /
, '1.'" nistrativo nacit) como un conjunto de principios rectores a partir de requerilJle que adecuen aqulla a las pautas fundamentales sin cuyo
" ji :i'",1
los cuales se construyeron reglas ms concretas. respeto la tarea de gobierno queda reducida a un puro acto de fuerza,
'.1'. 'o",
01"
carente de sentido y justificacin".
Los principios constitucionales que creemos relevantes en el mar-
1(' co del Derecho Administrativo son, entre otros, los siguientes, a) el
principio del sistema democrtico (arts. 36, 36, 75 -ncs. 19 y 2'1- 111. LA CONSTITUCIN
CN): b) lus principios de divisin de puderes y legalidad (ar(s, 1',75 Y
!)9, eN); e) los principios de autonoma personal e 19uahlad (arts. 16 y La Constitucin es la principal fuente del derecho y, en especial,
19, eN); d) el principio sobre el reconocimiento y exiglbiHdad de los del Derecho Administrativo. En efecto, cualquier tpico de nuestra
derechos (arts. 14, 2Uy33, eN); e) el principio oe la huela judicial e(ec~ materia nace necesariamente de lus mandatos constitucionales. Por
tiva (art. lO, eN); f} el principio de responsabilidad estatol; g) el prin- ejemplo, las funciones estatales, los principios de legalidad y reserva
cipio de transparencia; 11)el principio de participacin (arts. 29, 40 Y legal, las situaciones jurfdicas subjetivas y el modelo sobre organiza-
42, eN); i) el principio de descentralizacin (arts. 75 -inc. 19-, OS,86, cin estatal, entre otros.
120 Y 12n, CN); j) el prlnclpiu de eficacia y k) el principio del rederalis-
mo (arts. 1,5,121 Y 124, eN). En ningn caso el anlisis del Dcrecho Administrativo puede
grescindlr de los prlnclplus y clusulas constitucionales.
En este punto es necesario agregar los prlnciplus genernles del
Derecho Adrnlnlstrntlvo instrumentales o secundarios derivados Cabe advertir, antes de avanzar en el camIno que nos hemos pro~
de los principios cOllstitucionnles generales ya mencionados y con puesto, que muchas normas constituciunales son razonablemente de
los matices necesarios para ser aplicados en el campo de nuestro cu- contenIdo abiertu y nexihle. Ello es propio de cualquier texto consti-
nocimiento. Citemus, por ejemplo, el debido proceso aoJetivo (arL l, tucional y no e1ebe confundirse con el carcter supuestamcnte pro-
apul. f, LPA) que es un principio instrumental dedvado del principio gramtico de las reglas constitucionales. Estas normas definen con-
constitucional tle defensa en juiciO (art. 18, CN). l secuentemente el nivel de dlscreclonalitlad del legislador en trminos
de definicin de las polticas pblicas pero no el alcance de los dere~
Finalmente, lus principios reconocidus por el urdenamiento jurl- \ C~lOSy S\I exlgibilidad judicial.
dico como principIos propios y eSJlccHicos dellJerecho Administra- t
Uva. Por ejemplo el principio ir! dllbio pm administrado, es decir, en 1 , En este contexto cabe preguntarnos cmo debemos interpretar
caso de dudas el operador debe interpretar las normas a favor de las el texto constitucional. Existen bsicamente dos concepciones sobre
.la interpretacin de la Constitucin. Por un lado, el criterio subjetivo
personas en sus relaciones con el Estarlo. A su vez, entre estos princi-
pios puede citarse el postulado de justificacin de las decisiones esta- (esto es, cul ha sido la Intencin de los Convencionales Constltuyen~
tes) y, por el otro, el ohjelivn (es decir, el sentido que tiencnlos trml-
tales y el c.Hctcr legtimo de stas.
 ..
LAS FUENTES DEL [)EIUCtlO ADMINISTRATIVO 61
CARI.OS f. BAll\IN
60
expuslmos en los prrafos anteriores, la inlerpretacin ms razonahle
nos o conceptos normativos al momento de su aplicacin). Esta ltl. so nc el akunce
. del rgimen 111"t"1 " I ,en particular en los casos
S 1 UClond
ma es una Interpretacin dinmica y actual dellexto conslhuclonal. de IndeteullInadoncs normativas, es aqulla que mejor garantice la
Creemos que para conocer el sentido del texto constitucional e in- participacin y el debate pblico en el procedimiento de elaboracin
de las decisiones pol(tlcas.
ferir entonces sus consecuencias Jurdicas, cualquiera fuese el crite-
rio imcq.JlcldUVO que :.15ilmns, ;:5~cc:::sr:.r~a r-:ctlrr!r ~ jl_lic!n" (le: Vfl\or. ~~ r~lacln con el mtodo interpretativa, el criterio u seguir dehe
Por ello, ante todo, dehe definirse cul eS el criterio de vedory luego el ser IInmi~o y, para ello, consideramos los siguientes elementos'
mtodo de Interpretacin del texto constitucional (objetivo o subJeti- (a) el texto (mterpretacin gramatical o literal), (b) sus antecedente~
vo). Ello nos permitir salvar las Indeterminaciones del sistema no[. (interpretacin histrica), (c) su sentido lgico (ioterpretacln lgica)
mativo constitucional. En efecto, este paso es fundamental porque el y, bsicamente, (ti) su Integracin conel resto de las normas 'urdl~
mtodo dogmtiCo en su concepcin de corte clsico resulta Insufi. ~a:i~~)terpretacin Integral) y (e) su finalidad (interpretacin) teleo-
clente para salvar las Indeterminaciones del ordenamiento jurdico.

As, el valor democrtico es el pilar fundamental del modelo ud- Es decir, el criterio de Interpretacin debe ser el d
(\lco. C. NINO ha sostenido que el debate democrtico tiene un valor c!n obj ti l . e una concep.
l' ,e va, esto es, e sentido de continuidad del texto COllslituc1o-
epistemolgico -toda vez que es sucedneo del discurso moral- y na segun los valores actuales (crIterio progresivo).
slo a travs de l es posible conocer cules son los derechos y su con.
tenido. Qu es el discurso moral'{ Es el mtodo discursivo en el que ~ La Corte dijo} entre otros en el caso "Logitex" (l993) I i
participan todos los Individuos en condiciones de libertad e igualdad ra fuente de exgesis de la leyes su texto y, ms an, ~l~~l~l: ll:t~~~(~
y se apoya en principios universales, generales y pblicos. A su vez, la exige esfu~rzo de interpretacin debe ser aplicado directamente El
participacin de un mayor nmero de personas en el dehate hace que Igual sentido, no es admisible una Interpretacin que preSCinda' de~
la probabllldad de acierto de las decisiones sea mayor. ~e~to legaL No ohstante ello, las instituciones juddicas no dependen
e nombre sino de su verdadera esencia y, entonces cuando medie
Es decir, el valor de los principios morales no surge estl'ictamnte ause~ci.a de correlacin entre nombre y realidad debe prlvll I
dt!! consenso sino del mtodo discursivo o sea del discurso moral que esllt ultllJllt (caso "/lorvatll", 1995). eg arse
describimos en d prrafo anterior. Cabe agregar que el valor del dis-
curso moral y su sucedneo (modelo democrtico) consiste en que el Tambin sostuvo el Trihunal, con relacin al mtodo de ;"ter )reta-
criterio de participacin de todos los afectados en el proceso de toma (I~~I
hist6rico, que la "cunsulta de los antecedentes parlamentajns de
de decisiones aumenta las probablltdades de que las soluciones sea s~ ~l
~s de ut,~lIdad para esclarecer el sentido y alcance de una dlspo.
C n y~ue en la t~rea de interpretacin, se aclarar el pensamiento
vlidas en el sentido de que sean aceptables en condiciones Ideales de
imparcialidad! racionalidad y conocimiento. ~e~erminando las cJrcunstanclas que han podido provocar el cambio
le le~tado de derecho, as como el objeto perseguido por los autores
Es Importante resaltar que en el proceso democrtico deben res. (~ a ey nueva" (caso "Cardinale", 1994).
petarse ciertos derechos como los de autonoma, Igualdad e Involabl~ 1 :1;
dad de las personas que se configuran como los presupuestos bsi- teC:desPec~o del11lto~io de i;lterpretacill integral, la Corte en el an-
cos de aqul con carcter universal. De modo que si no se cumple con '__' , ente Cafs La VIrginia (W94) afirm que "es principio esencial
estos presupuestos, el discurso y el modelo democrtico terminan ~n ~a~ria de hermenutica legal, dar pleno efecto a la intencin del
destruyndose porque el punto de Inicio y su base es la participacin ' ~g~t or, tendiendo a armonizar la ley de que se trate con el orden
de todos los interesados en trminos de libertad e igualdad. De aqul
cabe Igualmente deducir el respeto por las minoras, sin perjuicio de .
k~
i en res~ante y c?n los principios y garanlas de la Constitucin
1 cona, a In de evltar su invalidez" y que "la Interpretacin de una
e y cIomprende, adems de la armonlzacln de sus preceptos s~ co~
las decisiones mayoritarias.
Una vez definido el alcance del concepto Jurdico hsico de nuestrO
~
;rt:~:.
n eex n_ con otras
. .norma S qll~ lI1tegran
.
Tal pnncipIO. es especialmente
el ordenamiento '
jurdico
aplicable en aquellos supuestos
vi.

ordenamiento constitucional, esto es, el rgimen democrtico, cabe

analizar los otros principios e Instituciones a partir de L Entonces, si
aceptamos el valor epistemolgico del modelo democrtico, tal como 1
for
I
;;; ,ma.
;Iue el orden Jurdico vigente est organizado en ms de una ley

i
 CARlOS r. BALB(N LA.S FUENIES UJ;l lJERECHO AlJMINISTltATIVO 63
62

Por ltimo, en lo que respecta ~I ~"(Od,~.1e

gica, el Trihunal expres en el plece ente, ,(1:
i~~~~'~~:~::~~i~:"ll~:~~;~~
cin de la norma,
(enles plra su interpretacin y aplicacin. De ahf que (a aludIda juris~
prudencia deba servir de gua p,ua la interpretacin de los preceptos
bies" (Hl93) que "no hay mejor mtodo de miel preta. ' H l'd d" Y convencionales en la medlda en que el Estado argentino reconoci
1 I uier'l sea su ndole, que el que tiene en cuenta su na la, la competencia de la Corte Interamericana para conocer en todos los
~lllaseqlllhl;)con~ordante, adujo que "en la Interpretacillde rl~ll1orma casos relativos a In interprctacin y aplicacin de la Convcllr.i611 Ame-
<.. 1 dificulta os mes per-
debe preferirse aquella que favorece y no a que \_' -1 'nter~ ricana (conforme arts. 75, eN, 62 y 64, Convenci61l Americana, y 2,

~:~~:~;~~A
~~O:~l~:";~~:;~~:~e!;'~I~~~~:~;I~~~
~:~~~~i~~t~~
en verificar su sentido (caso Feneyw, 2006).
c~l~slsle
ley 23.054) ... en consecuencia, a esta Corte, comu rgano supremo de
lino dc los poderes del Gobierno Peder;l, le corresponde -en la me~
dlda de su Jurlsdlccl6n- aplicar 105 tratadoslnternaconales a que el
pas est< vinculado en los trminos aI1tE~rionncnte expuestos".
IV. Lus hatados internacIunales
En el caso ''Amllci1Jia Clavel" (200'1) el Tribunal utiliz como flln~
da mento dc su pronunciamiento numerosas convenciones interna.
En este punto, corresponde distinguir entre (n) los ~.ratados i.nte~~ c10nales con Jerarqua constitucional, conflrmundo que la ratifica-
nacionales con jerarquf; constitucional, (h) los otros uatados (SIIl le cl6n de las normas inlernaciomtles y, ms an, su incorporacin con
r~:rqufa constitucional), Y(e) los tratados de integracin. jerarqua constitucional, obliga respecto de su plena operatividad y. a
su vez, las clusulas de dichos tratados son fuente del derecho igual
IV. 1. Los tratodos Internacionales con Jerarqua constllucional que la Constitucin Nacional. Eu i~l1al sentido en el precedente "ATE"
(200A), la Corte sostuvo q\le "resulta ntida la inlegracln del Con.
FI Convencional introdujo en 1994 el concepto de tratados con je- venio 117al Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales por vfa del cilado art. 0.3., so riesgo de vaciar a ste de con~
rarq~fa constitucionaL Es decir, el modelo jurdico prev, po~ un ladll,
. . r el otro trat',dos conerarqu a tenido o de privarlo dc lodo efecto 'til, lo cual constituye un mtodo
tratados con rango conslltuClOna y, po ,< ~
poco recomendable de exgesis normativa".
inferior a la Constitucin pero por encima de la ley.
Entre los tratados con jerarqua constitucional cahe menciOlH\f: A su vez, en el antecedente "SimlI" (2005) la Corte sostuvo que Ha
.' diO echos y Deberes del 110m )re; partir de la modificaci6n de la Constituci61l Nacional en 1994, el Es~
1) Declaracin Americana e os el' "
2) Declaracin Universal de Derechos Humanos, 3) Convcncl n Ame- tado urgentlno ha asumido frente al derecho internacional y en espe.
rica~a sobre Derechos Humanos, 11) Pacto Internacion~1 de II~~~~~~~s c1al frente al orden jurdico Interamericano, una serie de deberes, de
Econmicos, Sociales y Culturales, Y5) Pacto. Intern~~lOna . jerarqua constitucional, 4ue se han ido consolidando y precisando
chos Civiles y Polticos y su protocolo facultatlvo, entl(, otros, n cuanto a sus alcances y contenido en una evolucin claramente
Ilmitativa de las potcstades del derecho interno de condonar u omitir
Estos tl'l\tados tienen rango constitucional en los siguie~ltes t~mll la persecucin de hechos como los del SlIb lile", es decir, los delitos de
Por un lado en las condiciones de su vigencia, es deCir, segun c lesa humanidad.
~~~do ,trn:lno~ en que estn vigentes en el Derecho Internacional o
sea no}slo el texto normativo sino el conjunto de reglas de aclaracin, . Finalmente, en el caso "Mazzeo" (2007) dijo la Corte que "corres.
interpretacin Yaplicacin por los rganos competentes en el contex~ pnde al Poder Judicial ejercer un "control de convencionalidad" en~
to internacional. lre las normas jurdicas internas y la Convencin Americana sobre
Derecho Humanos. A tal fin se debe tener en cuenta no s610 la letra
As en el precedente "Giroldi" (1995) la Corte sostuvo que la "rpcor- ,
del tratado, sino tambin la interpretacin de ste hecha por la Corte
dada .~rar ufa constitucional de la Convencin Americana sobre De ..
Int~ramerJcana".
re'chds Hu~anos (consid. 5) ha sido estahleclda por. voluntad expre~ i
del constituyente en las comliclones de su vigenCia (art. 75, h~c. 2 , ! Por el otro, los tratados deben entenderse como complementarios
n. 2), esto es, t:tl como la Convencin citada efectivamente nge en de los derechos y gnl'antlas de la CUllstltucin Nacional y, en ningn
'1.

~l mhito internacional Y co1lsiderando pa,.t~CIlla,.me!lle Sil efectll; ~asci, su incorporacin puede lnterpretarse como derogacin de cllal.
aplicacin jllrisprlUiellcial por los tribullales l1lremaclOllales comp : qtlier disposicin de la primera parte de nuestro texto constitucional.

I

CARlOS F. I\AlI\IN
64
La Corte dijo sobre este aspecto que "por lo dems, a los fines de
una correcta interpretacin de la Ley Suprema, no debe olvidarse que
la reforma constitucional de 1994ha Incorporado cOl1jerarqu{a cons~
tltucional, como complementarlos de los derechos Ygarnntlas reco-
nocidos en la primera parte de nuestra Carta Magna, los derechos
consagrados en ciertos tratadu~ illlt:lllddon~~:;". E:1.j'-I?rtiC'll~r, ~I
Tribunal sostuvo, criterio que compartimos, que "los constituyentes
han efectuado un Juicio de comprobacin en virtud del cual han cote-
jado los tralados y los artfculos constlluciomtles Yhan verificado que
no se produce derogacin alguna. Juicio que no pueden los poderes
constituidos desconocer o contradecir" ("Sim6n", 2005).
En igual sentido, en el caso "Sllc]ez" (2005) el Tribunal sostuvO
que "los tratados internacionales vigentes, lejos de limitar o condldo-
nar dichos principios. obligan a adoptar todas las medidas necesarias
para asegurar el progreso Yplena efectividad de los derechos huma-
nos" y agreg que "los tratados internacionales promueven el desa.
rrollo progresivo de los derechos humanos Ysus clusulas no pueden
ser entendidas como una modificacin o restriccin de derecho algu-
no establecido por la primera parte de la Constitucin Nacional".
Veamos cmo estos tratados y 110,.mas intentacionales repercuten
sobre el Derecho Administmtlvo,
Entre los tratadn~ internaciones Yen relacin con nuestro objeto
de estudIo, cabe citar como ejemplo la Convencin Americana sobre
Derechos Humanos (Pacto de San Jos de Costa Rica) cuyo arto 8 dice
que "toda persona tiene derecho a ser oda, con las debidas garantas
y dentro de un plazo razonable por un Juez o tribunal competente.
Independiente e Imparcial. establecido con anterioridad por la ley, en
la sustanciacin de cualquier acusacin penal formulada contra eHa,
o para la determinacin de sus derechos Yobligaciones de urden civil,
laboral. fiscal o de cualquier otrO carcter". Por su parte el art. 25.1 de
ese mismo cuerpo normativo establece que "toda persona tiene dere.
cho a un recurso sencillo y rpido o a cualquier otro recursO efectiva
ante los jueces o tribunales competentes. que la ampare contra actos
que violen sus derechos fundamentales ... aun cuando tal violacin
sea cometida por personas que acten en ejercicio de sus funciones
oficiales".
Otros ejemplos de normas del Derecho Administrativo en el mar-
co de los tratados Internacionales incorporados en nuestra Constitu-
cin san las siguientes:
(1) "toda persona tiene derecho a un recurso efectivo, ante los tri.
bunales nacionales competentes, que la ampare contra actoS
.'
LAS flJENHS DEL DEI~ECIIO ADMINISTRATIVO 65
que violen sus derechos" (Declaracin Universal de Derechos
IIumanos -art. 0 0
_).
(2) "(Q~apersona tendr derecho a ser oda pbllcamenleycon las
deludas garantas por un tribunul competente. llldt!pendiellte
e iJ~lparclaJ... para la determinacin de sus derechos u obH-
gc;cncs uo, \ ... ~ , -",a
'"'., -_ ...(-.-0.:.....-,',.1\ I senicr"l. ~.. _. .,....~l..,
l' C.....,I .,
.
' _ u ..
,
c~ntenclosa ser pblica ..." (Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Polticos -arto 14.1.-), y
(3) "toda persona pucdc ocurrir a los tribunales para hacer valer
sus derechos. Asimismo debe disponer de un procedimiento
sen:ill~ y breve ... contra actos de la autoridad que violen, en
p~l"Julcl0suyo, alguno de los derechos fundamentales ..," (De-
claracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre
-arto Ill-).
A su vez, en el contexto del Sistema Interamericano de Derechos
:Io,?,anos, adems de las normas del tralado, cabe citar decisiones d~
a Corte Inter~n~crlca.na de Derechos Humanus subre cuestiones de
Derecho Adnmllstratlvo,
Por ~Jempl~: el caso "C/al/de Ueyes yo/ros c. Chile" (2006). All la
~orte dIJOque el arto 8.1 de la Convencin no se aplica solamente a
Jueces y tribunales judiciales. Las garantas que establece esta norma
d~~en ser observadas en los distintos procedimientos en qllf~ los nr-
g,anosestatales adoptan decisiones sobre la determinacin de los de-
rechos .de la~personas, ya que el Estado tambin otorga a autoridades
admilllstr~t1vas, colegiadas o unipersonales, la funcin de arlol ltar
decisiones que determinan derechos", Y agreg luego que "en el re M
se~~tecaso la autoridad estatal administrativa encargada de resolv~r la
sohcitud de Informacin no adopt una decisin escrita debidamente
fundamentada. que pudiera permitir conocer cules fueron los moti-
vos y nmmas en que se bas para no entregar parte de la informacln
~n,el caso concreto y determinar si tal restriccin era compatible COIl
~lSpnrmetros ~Ispuestos por la Convencin, con lo cual dicha <Iecl.
~,Ji
, . ue arhitrana".
.
IV.2.Los tratados sin mngo constitucional
.,
,.,En un principio se plante el siguiente dehate, icul es la jerar-
~;fa de los tratados en el ordenamiento jurdico positivo argentino"
EN t~atado tle,?e Igual Jerarq~a ql/e la ley? Hecordemos que el arto 31',
, ice que esta Constitucin. las leyes de la Nacin que en su con-
66 CARLOS F. BAlAIN
secuencia se dicten por el Congreso y los t,~atados con las potencias
extranjeras son la ley supremn de la Nacin.
Sin embargo, esta cuestin fue resuelta por el propio Convencional
'[ de la reforma de la ConstItucin de 1994. En efecto el arto 75,
a par \ I "1 \ \ d
en su Inciso 22, eN, estahlece de modo cxpresoque ~OS. ra a os.y
concordatos tienen jerarqua superior a las leyes. As las cosas, Ifllcy
no puede derogar () modificar un tratado slIscripto por el Estado.
En estos trminos se expidi reiteradamente la Corte, entre otros,
cnlos precedentes "fibraca" (1993), "Cafs La Virgillia" (1994) y "/ oes~
,/11"(19911).
Un ejemplo de tratado internaclunal que incide fllerlem~nle en. el
Derecho Administrativo es el Convenio sobre Arreglo de Diferencias
relativas a Inversiones entre Estados y Nacionales de otro~ Estados
(1966) que cre el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias so.
bre Inversiones (CIADI).
El CIADI es un organismo internacional autnomo aunque fuerte-
men~te ligado al Banco r,,1undlal. Este Centro acta como rbitro en los
conflictos de naturaleza jurfdica que surjan entre los Estados Parte y
unllaciollal de otro Estado Parte en materia de inversiones.
El sometimiento de un conflicto ante el CIADI nace del consnti-
miento escrito de las partes, por caso, en el marco de los tratados bila-
terales o multilaterales de inversin. Nuestro pas aprob el convenio
mediante la ley 24.353. A su vez, la Argentina firm ms de cincue~lta
acuerdos bilaterales con otros pases sohre promocin y !lrO~eCCII1
recproca de inversiones. Estos acuerdos establecen la pOSIbilidad de
que el inversor extranjero recurra al CIADI en caso de conflicto.
Estos tratados establecen principios bsicos sin mayor desarrollo,
por c.\so, el principio de nacin ms favorecida, el trato justo y equita-
tivo, el rgimen de expropiacin y la solucl(n tle controversias.
Este rgimen tiene especlnllmportancla en el coiItexto actual de
nuestro pas porque los accionistas de las empresas concesionarias de
servicios pblicos privatizados en la dcada d~1 '90 recl<U!lan el pago
de Indemnizaciones de plute del Estado argentlllo por danos y perJui-
cios por Incumplimientos o rescisiones contractual~s en particular
por el congelamiento de las tarifas de los servicios publicas.
Finalmente debemos considerar que los laudus son obligatorios y,
salvo en los casos previstos expresamente, no pueden ser apelados.
De todus modos, el sometimiento a la jurisdiccin arbitral no supone
necesariamente renunciar a la inmunidad de eJccuci6n del laudo. Por
LAS fUlNHS DEL [)F.I~ECIIO AOMINISI'RATIVO 67
ello, la ejecuci6n del laudo compete en principio <11Estado Parte a tra.
vs de sus propios rganos y segl'1Il su ordenamiento jurdico, sin per-
Juicio de que el Convenio prev que las partes puedan recurrir ante
cualquiera de los Estados Parte para el reconoclmienlu y ejecucl6n
dellaudu.
IV.3. Los tratados de Integracin
El Estado argentino puede transferir competencias siempre que
estn presellt~s por mandato constitucional condiciones de reciprn.
cidad e igu'\ldad y. a su vez, el respeto por el orden democrtico y los
derechos humanos.
A su vez, estos tratados tienen jerarqua superior a las leyes segn
el primer prrafo del inciso 24 del arC 75, eN.
En estos C'\SOS,el Congreso debe declamr la conveniencia del tra.
tado de integracin y, luego de transcurridos al menos dento veinte
das aprobarlo. La declaracin debe ser votada por la mayora abso.
luta de los miembros presentes de cada Cmara y el acto posterior
(aprobacin) debe conlar con el voto de la mayora absoluta de la tata.
lidad de los miembros del Congreso.
Un caso peculiar es el de los tratados de integracin que celebre
nuestro paIs con otros Estados latinoamericanos ya que en este caso
el tralado para su aprohacim requiere la mayora absoluta de la totali-
dad de los miembros de cada Cmara. Es decir, en el primer caso (tra-
tados de inlegrncin con terceros EstHdos) el Congreso debe declarar
su conveniencia y luego, aprobar el tratado. En el otro, (tratados de
Integracin con pHrses latinoamericanos) el Congreso slo debe apro-
bar el tratado, de modo que el procedimiento es mis simple.
Finalmente, cabe recordar qlle, segn la Constitucim, las normas
dictadas por las organizaciones supra estatales en este cuntexto ticnen
Jer,arqua superior a las leyes.
Un eJcmplo es el Mcrcado Conn'Jn del Sm (MEHCOSlJR) que fue
creado a partir del Tratado de Asuncin (1991) entre Argenlinrl, Uru.
guay, Pamguay y Brasil. En dicho tratado, los Estados parte se CUII1-
prometieron a formar antes de la finallzacln de ese afio un Mercado
. Comllll.
Sin emhargo, el MERCOSUn es actualmente una unin aduane.
ra es decir, una wua de lilJre comercio y poltica comercial comlin,
pero sin emhargo no ha llegado a constituIrse como Mercado Comn
(Unin aduanera y lihre movimiento de faclores prodllcllvos).

68 CARLOS F, BAI.SIN
Posteriormente, en diciemhre de 1994, se aprob el "Protocol~
Adlclunal al Tratado de Asuncin sobre la estructura Institucional
por el cllal se estableci la organizacin del MEHCOSUH reconocin~
doselc personalidad Jurfdica internacional.
Actualmente el MEnCOSUR est integrado por cuatro Estados
rlH"~. f'!Io~ so,: b !lcr:lb!!c~ Q.-icnt: Jd UrugUdY, a,Repblica fe-
derativa de Brasil, la Repblica del Paraguay y la Repuhllca Arg~ntl-
na y seis Estados asociarlos (Replhllca de e,hlle, R;plihllca de BolIvia,
Repblica de Colombia, Rcpthltca de Peru. Hepl~bllca de Ecuador y
Repllhllca Bolivariana de Venezuela).
Luego de esta breve Introduccin corresponde adentrarnos en las
relaciones entre el rgimen jurdico del MEHCOSUR y el derecho In-
terno de nuestro pas.
El bloque normativo del MEHCOSUR es obligatorio porq~1C nu~s-
tro pas deleg competencias y particularmente poderes Junsdicclo-
nales en el Illarco del mandato constitucional que prev el inciso ~4
del art. 75, eN. Por ejemplo, el modelo del MERCOSUR posee un SIS-
tema de solucin de controversias creado por el Protocolo de Brasilia
y reemplazado posteriormente por el Protocolo de Olivos que est vi-
gente desde el ao 2004.
En conclusin, el bloque normativo del MEfiCOSUH y, en particu-
lar las disposiciones dictadas por ste, son fuente del Derecho Ad?li-
nlstratlvo local con rango superior a la ley pero Inferior l la Constitu-
cin.
V. LA LEYY EL HEGLAMENTO
V.l. La ley
/ Las leyes son reglas de conducta de carcrer generol, lbstruclo y
1\1, obligatorio. Cul es el criterio constitucional bsl~o sobre las leyes?
El postulado central es que las cuestiones sus!anclales deben ser re-
guladas por ley.
En efecto, el legislador a travs de esta herramienta debe reglar y :
ordenar el contenido esencial de las materias. Por ello cabe ~onclulr ;
que el Convencional Constituyente ha optado en trmlnus de valor a .
favur de la ley. I nuestro modelo no existe distincin entre las leyes (por ejemplo, le-
Cabe aclarar que la ley no slo debe regular las materias reser~a.
das expresamente por la Constitucin en su mbito de competencias
."
LAs FUENTES DEl DERECIIO ADMINISTRATIVO
69
sino tambin otras materias en virtud de las facultades impJ(cltas y
residuales que el rgimen constitucional reconoce al Congreso.
Pero, adems, at'm en el mbito de actuilcln que la Constitucin
reconoce al Poder Ejecutivo (potestad de dictar los reglamentos eje.
cutivos), ellegislauOl' puede avanzar ms y re~HJar RS( lo (IPla!le ,
j)c:-:TIc~Qr .) Jt:= JhUllera tal que ste puede desplazar la potestad regla-)
mentarla del Presidente. As(, 110 exlsle llloterIa vedada alleglslndor
en el mhlto de regulacin.
A su vez, la facultad del Poder Ejecutivo rte dictar los pormenores]
o complementos de la ley est limitada por (a) el texto constitucio-
nal en tanto el Poder EJecutJvo no puede avanzar sobre el mkleo de
las materias y (b) el ejercicio qUt!, en cada caso en partJcular, hace el
legislador ya que si ste regula los detalles, el Ejecutivo enlOnces no
puede hacerlo. _
La ley debe definirse en fundn de dos uspectos. Por un lado, el
objeto material y el alcance obligatorio, esto es, la regulacin de las
materias reservadas al legislador por el Convencional y cuyo cum-
plimiento es forzoso. Por el otro t!1 rgano competente, es decir el
Poder Legislativo y el procedimiento constitucional para su forma-
cin yaprobacin,
De modo que leyes toda norma obligatoria dictada por el congre-}
so sobre materias propias a travs del procedimiento especffico'que
prev la Constitucin. Quizs conviene decir con ms claridad que
ellegJslador debe necesariamente regular el ncleo de las materias y
que puede o no regular, segn su discrecin, el detalle o pormenores
q~lecompleten ese ncleo .
. 'P.s decir.~n el mbito de la regulacin es necesario distinguir ell- ]
tre el centro, por un lado, y los pormenores, por el oll~QJClaro que es)
sumamente complejo marcar la lnea que divide un campo del Olro.
!\s es casi obvJo que ciertas cuestiones estn ubicadus en el centro y
otras en las periferias, sin emhargo existen zonas de penumbra. Este
Inite es, segln explicaremos ms adelante, relevante en trminos
Jurdicos porque 51bien el legislador puede Ignorarlo y avanzar con-
secuenremente sobre los detalles, el Ejecutivo no puede desconocerlo I
~i.nmisculrse en el campo propio de aqul. ,
'1'
Tras la definicin del concepto de ley debemos sealar que en
,1
yes orgnicas y simples), sin perjuicio de que ciertas leyes exigen un
~ . trmite eSEeclal o mayor/as especiales en d tfffi1fe-deaprdlYl1Cin
anteeICongres-07"'''- . ""~ ~._ '.. ' ~",_. __~ ._.. _.. _"__ .... __ ..
 70 CARLOS r. lIAllliN
Finalmente, la leyes superior al reghllnento con el siguiente al~
canee (a) la ley regula con carct(~r exclusivo las materias reservadas,
(IJ) el decreto no tiene un campo propio e inescrutable por la ley (e) la
ley puede regular incluso los detalles, de moJo que excluye el poder
reglamentario del Poder Ejecutivo, (d) la ley prevalece sobre el regla.
mento y por tanto ste no puede colllradecir la ley y (e) la ley puede
Indicarle ni Presidente en qu trminos o con qu alcance ejercer el
poder reglamentario.
"-",
V.2. El reglamento
Los reglnmclltos SOIl actos de alcance general, abstracto y uoU.
gatorJo que dicta el Poder Ejecutivo con efectos Juddlcos directos
sobre las personas en virtud de Ulla atribucin expresa o implfcita dd
poder constlluclonal o legal.
\ ,
,1\ El decreto debe definirse por su objeto material, es decir, el dela-
I 'ie n complemento
, dimieJlto
de las materias, el rgano competellte y el proce-
COllstill/ciOlW[ o leRal.
Adems, de hemos mencionar especialmente el alcance sub legal
r; de los denetns, es decir, su sujeci6n a las leyes del Congreso y, por
\: supuesto, al texto constitucional)' los tratados. Dicho en otras pala~
bras, los reglamentos, salvo aquellos con rango legislativo (uecrelOs
' delegados yde necesidad) deben suhordlnarse a la ley. Ms simple, los
\ decretos estn por debajo de las leyes,
En smesis, en nuestro ordenamiento jurdico el reglamento slo
puede abarcar el mbito secundario que dej{' lihrado la ley)', adems,
\ JlO puede contradecir o derogar las disposiciones legales () suplir la
ley en caso de omisin del legIslador.
El reglamentu debe ser dictado por el rgano constitucionalmente
competente y con absoluta observancia de las normas de rango supe-
rior (leyes) pero, adems, su validez depende del respeto por los prin-
cipios generales del Derecho,
Sin perjuicio de ellu, cierto es que el papel ccntral dellcglslador
y la ley fue cediendo paso frente al Poder EjccutJvo en el proceso
de produccin de las normas a travs de las lransferencias de com-
petencias legislativas de modo directo o Indirecto (delegaciones) y el
reconocimiento del poder de legislar en el propio Poder Ejecutivo por
medio de decretos de necesIdad.
LAS r:UENTES DEl DE lUCilO AUMINISTRAJWO 71
VI. LA POTESTAD REGLAMENTARIA DEI. PUUlut EJECUTIVO
En el Estado moderno se recolloci el valor absoluto de la le)' y el
legislador, sin perjuicio de que el Ejecutivo se configur como tina
fuente autnoma de producci6n de normas con sujecin a las leyes.
En este contexto, cabe aclann que la pOlesta5Lr.eglanlentada es el
pod~~: d~l Presidente de dictarlos reglamentos" es decir, los porme,lO-
re~ ,~e fas leye5."Eti sfiife~ls, la leicorp:ende"el leleo-y ci regla;11enlo
el f1etalle'cicul11plemenw.
En nuestro pas el modelo es el reconocimIento de poderes re-
glamentados propios en el presidente por Illandato cOIlstitucional y
no condlclonado Jlor una habilltacl6n delleglsIauur. Sin perjuicio de
ello, el Congreso puede avanzar subre ese poder y consecuentemente
Inhibirlo,
La ConstJluci6n slo prevea expresamente la potestad del Poder
Ejecutivo de desarrollar o completar las leyes, conforme el inciso; del
3rt. 86 del texfo constitucional anterior a la reforma de 1994. En otras
palabras, la Constit uci6n de 1853 estableci un poder presidencial su-
mamente limitado.
De todos modos ms all del texto constitucional, se produjo entre
nosotros una hipertrofia de la potestad reglamentaria del presidente.
Asl, es fcil advertir que e~p.~.~Lt~'.:~_~_~H~ro~~so expansivo. Por un
lado en el as~~tu-ctlantltativo, por caso el Poder EjectivIJ dict cada
vez ms decretos. Por el otra, cualHativ_oJwr la incorporacin de los
decretos de contenido legislativo y su incidelCiaen el sistema tnstHu-.
- .... _--_ .._..
clona} y co'SCii"ente'deseqiibrio entre los.poderes.
-""., ..
- .,.
Tambin debemos sei~lar qu~ otro fenmeno tpico del modelo
institucional en nuestro pas es la dispersin subJellvR de la potestad
reglamentaria toda vez que, adems del Presidente los rganos Infe.
riores tamhin dictan Ilormas reglamentarias.
Luego, el cuadro constitucional se modific tras la reforma eJel
a.fio 1994 Incorporndose los decretos de contenido legislativo en el
marco de las potestades reglamentarias <.Ielpresidente. As el fun<.lu-
Inento de 1~"H~~.!lOr.IE}\.t!y"~"~~~l Ej~~.Uliv(},luego de In reforma de
~99j....cs.1lLpl.qp12,..~exto constitucional (ts:-99, inc~. 2 'y '3,.y-7Srque
reconQ9g.E:~prcs.amet~~tr~J'l~tlr EJecUllYQ.Jas,Cacultades de arctar
decl"el2~.qt:.,ej~cu~I!!1 delegados e inclusive de necesIdad. Es decir,
el Presidente no slo dicta dectetos~ si.o -tari;bin leyes-i casos de
eX~n:-._ .. -., - ..._._-._..... _,
 .'
LAS FUENlES OH DERECHO ADMINISTRATIVO 73
CARLOS L BALDIN
72
los dt:lalles de la ley no constituye qna zona de reserva propiamente
VI. 1. Los tipos de reglamentos dicha toda vez que an en tal caso el Congreso puede incluir en el tex~
to legal los detalles o partIcularidades de la materia reglada junto eOIl
En primer lugar es necesario definir,lus distln.!.Q~Jipos de,regla-, sus aspectos ms densos,
J~entos porque, ms all de las ra:lOnes slmplcll1ent~ ?ldCllcas de las
i clasificaciones, el rgimen constitucional Ylegal es diferente. ~"~:~,,~~~'~;:t~~~?~~,,e~s~~~~~~~,
..v ~ ,,~~:~~~;~~'
\W.
~~o_s. ~~.Olt:I.C~~.~'~""j
~"
C~~'tt:~S_
~~
'b' ...) ..."'Jc",,,,, "") '1'10..l'v,Cln ..ullI1lelin;; .on",lli
l~llj
") En general, se distingue entre los siguientes tipos de reglamentos: en la regulacin de cualquier materia en dos niveles Utl ahstraccln,
oj (a) reglamentos autnomos, (b) reglamentos Internos, (e)reglamentos esto es, central y perifrico. ASll vez, el papel dt: la eyyel decreto en la
'o' de ejecucin, (d) reglamentos delegados y, por ltimo, (e) reglamentos regulacin de las materias depcnde tambin de la decisin dellegis-
r'( de necesidad y urgencia. . .
lador que, tal como ya hemos dicho, si as lo resuelve puede agotar su
regulacin con las particularidades, circunstancias o detallcs (campo
perifrico).
VI.2. Los reglamentos autnomos. La zona de reserva de la Ad-
mlnlstracln El decr~1~...~t.tjJl.~!!.W ..~~f~~.~q~~.~ ~.~,~~~.9,~!~D~:,~-(~r~~.~
.... ~~l, el
regl!!.'p~!lto qu~.(li~tij.el.J'.Q4~cEJ~~l\llvQ.10pr ~,ll!aterl ai, qti.de
El decreto autnomo es aquella norma de alcance general qu~ s~J:'_~!~~L'{~.,S~~p.~t~~.~Ia. Y.q~l.~I
..~"n~:S"-l~r.~R~~
...
e.r.!~t<,~qt1JPHm~cP el
s~ 'i~ill-
f dicta ef Poder Ejecutivo sobre materlas que son de su exclusivd
r competencia de ordenacin Yregulacin y que, por ende, excluye la
t tervencln del legislador. As, constituye ulla zona de reserva de la
ntl!.~Hy. C~I),lpl~!len.t~lt~!..qbj~to. ~~gyl!'!~~o"~~ !11~,ll!f;l.t3:1q\J~~
,~ancl,,'\~j!S P9L~1.Gongre.so_M.$ an, si
la~~!,_p.t:~~!n~~.~!lJtsJey~~
e[kgMador.dlctase.una ley sobre.~se.objetQ yel Eje~utlvo.hl~ies~~sn
t!eb~
f!lJS.I,I~~ prevalecer el de.creto .en.xa~6nJie J!!:!.!naJ~!.ifl_~.
~egla4~s,
Administracin pblica en el mbito normativo. En tal caso, el Ejecu.
tlvo regula el ncleo y los detalles. Aclaremos que los reglamentos autnomos no son reglamentos de )
~
Cabe aclarar que nos estamos refiriendo al m.blto de regulacin ejecucin sino normas de alcance gencral sohre materias que no pue-
estatal, es decir, la potestad del Estado de re~ular por medio de nr~ den ser reguladas por ley sino slo por el Podcr Ejecutivo en sus as-
mas de alcance general, abstracto Y obligatOriO ciertos campos mate- pectos centrales y perifricos (mkleo y detalles). Por ello, estos regla-
riales. Hemos visto que en principio el Ejecutivo concurre, yero ~lo mentos tambin son denominados decrctos independientes, es d:~i(.
con alcance complementario, agregando los detalles, partlculaTlda- decretos que no dependen de las leyes del Congreso. ~

des y pormenores. Los decretos autnomos () tambin denominados independientes

Sin embargo el concepto de decreto autnomo nos Introduce en encuentran su fundamento, segn los autores que aceptan este pos.
un mundo de du'das. Existe cierto m_~~~?.'1~_~!e_[_~~lqlle
es reglado por ttll ado y .que..nnsot ros [echa zu remos. t ant as.vc.ces -Gomo-sea-nocGsarl0,
el Ejecutivo no..slo en :ms demlles. sino en su nucleo? Qu~"!.~s. c.reen ~-.;{;ona-de..reserva.de.laAdmlnlsuaclll.P.(IWh.;ij 'c'p!u!!stenlo ell t:l
que sI, nos, ~an :,P!?~oelemp(o~~_~~~~~_d~ l~~ ~g~~!~~J~ublicoS y el art. l del art. 86 de la (;onstltll:.l;!9.u (actq.!~~JD.~:JA~JQ~jl.rJ.L~9 y
procedlrrliento admiriistratiVo, e.ntre otr,os. 10O_liel.texIg J;Qn~u.tttCI01l&I.vJ gCJl tel.~!)!~.!lU ~(~t Um..<LGJll Al! m lJ) 1s.
tacln Ji!lJJi'l....
. L~ Consltllcln de 1~53/60 nada dice al respecto, pero s establece
(,: expresamente Y en sentido contrario el principio de reserva lc?al, ~ SIn eJ1l.h~go...L~jerGjQ.)dLa\l mlnL:mld.Q!.g~~raIJl!ip_afs no
sea que la potestad de regular el ncle~ de las materias es pr~plO de sllJl!lMj=~[lamellte.eLdl~tado.de.de~relos con .cal'~ter exclusivo.
pre.s.cind1endn..deJaYolllvtad dclongreso,.lnenos.an.despus.de In
\ /eglslador. Esto significa que el Poder Ejecutivo no puede Innnsculrse
en las potestades de regulacin del Congreso. ref=lli.lltue.lona I.Yj\.UI:..eJ_~oJl.Y=Ill!laLrjlJ!.Ol).l
..<m..!il'.lJ!!.er
Ejro!!!Y!!..~l.~j~[fW.Q. I~IIQ!e~\~<je.slegls)aLveull.\.ell.$I1a;1 QUt:S.de
El Poder Ejecutivo no tiene una zona de reservo propia en ma- ew:pjQtL. p'pr.'l!!!!.lli!J).e,J~.I.fuUlUujJ:.~.Qlli.lil!J&lJll!k
$..u.las,Ul..se
\ teria. normativa. Esto significa que el t:Jercicio de las actlvldad~s, de refiere el cltad0Jn!!llilillQ -jos..L.arUili!'i:=.\;.l)Jl]lll'endmJtUlclo.
regu.lacln del Presidente est limitado por el ncleo q~e es (lefint~o nes de .adm in Isuacln. o.ej ecu~ltl.mall:ra 1,;'.J)Q ..l!~.Q[delIa~lIl,yre ..
por el legislativo en wdos los mhltos materiales. Ms aun, la potestad g\ll~..~ln IG.matcr!a~ys!tlt~donc~ il'.,[!!ias.
reglamentaria que prev elinc. 2 del art. 86 (actual art. 99, eN) sobre :" / .
 CARlOS F. BAlDIN LAS rUEN lES un DERECIIO ADMINIS lRAI'IVO 75

Por tanto, GJ.l,J.~.c.Q!1c1uil'

que el Poder Ejecullvu no tiene una zona nuda s penden del bloque de legalidad integl'lH.1o, entre .otms non.nas,
de re_servu'.eILcpnsccucllcl~, no puede dictar rcglalllentos autno- pQ.r el conjunto de las leyes slllcionada~ por cl Congreso,
11l0-s.(l indepem1ientes.

En la prctica los decretos nutll0ll10S -:-ms all de Iluestro re- VI.4. Los reglamcntos de ejecucin
chazo- han sido dlclndos en ciertos casos pfutlcularcs ..Por ~Jc.J.nplt~,
lue .eacinde entes autrquicos. rvl,sE.l?cicl1tementc, cabe Citar dCl-
.to~ decretos dictados. por el P.res1th.mte. que.b.aJuctomadus:lCP.Qcept? Los. regJi! 1I1el~!2~Jlc:.f]j~.f~9Q!.l..~9tl.lo_s..~t~~.qu~.dlc(a el Ejecutivo
de reglamentos autnomos; pOI' caso, las.tlisposlciones:suurcel regl- can el propcJsitu de fijar los dctullcso ponne:nOl'CS de .las leyes Sflncio:...
men salarial en el sector pblico,
. n.!!!!.f!~p.9.I:eJ ~:O.~lgl:~~Ores ,d~c!r, las reglas de carcter general. abs-
t.!'.~~)~ oblig<ltgri~ pgr~, cqn.e~e ,tll.~.a.,iy_e.p~r.~_a~_Q~... ...- -,
._~ Si;) .~I~tJ~.;gq~ta.m~~lf, ~~ clcrto_ql.\~ .~.Jlegl5la(loLha_avan.za~o l SI llIvisemos que graficar estos dos centros normativos (ley y re-
regulado estas materi~.~ ~!le~,_A,sld15~~'_~J~~T1P!~h.l~~ l~yes.sJ!IC ~I r ,
gm~~l ji.trf41~~ de l~_ ag~l1tes pb.!!cSi,s.y el pl"lJ,cedlllliel,lIo adminiS- glamento) debiramos dihujar dos crculos (Ilammosles central y pe-
rifrico), el del centro es la ley que compete al Congreso y el utro es el
trativo,
campo del reglamento propio del Ejecutivo, Elleglslndnr puede com.
plctnr ambos crculos, pero el Ejecutivo s610 puede rellcnar el crculo
V1.3. Los reglamentos internos perifrico y en ningn caso penetrar cl crculo central.

Luu.eglamcnl0,s.. in1i:rll.Q.s_&.0 nJle_~l'ct OS.J 1I ~ lm,en hD.r)\l al.~sJI () r- As, e11~Y.f!~~~j~f!!P\'0L.c.l!.':llQ[.I.!1_11!,:1

nc. ~ del art. 06 de la Constitu-
tI ue. no _fC gula 11 si t uaclOlle.s_J u ddJj,;j\.S-Y.1J 9.r..t!mt.Q.J~Qinclu.}'.elt pro pu. cin Nacionill-a~,tuahl).ent~ ..~~t...Q.~,';l'J- ~JJ.iclql{l.~..i1.1~.tr.U_csJg!!es y
slclones Juddlcas .sino que slo .tienell_cfectos_del1trn d~l_ma[co del r~lar~~~I~~,?~ P.~!.~}_!.,~J,e~~.si~~~.
q~~e..~.t:!1}.~.I.l!:~~.~,.!'I.~~ t!~ }.'.l.~.leyes,.~ su
Pq~er Ej,=~_u~ivo,As, les.rc~lam_elllusjnternlls..del EiQl;Un~Q..~QlQ.l1Ue- <;:~JUst itucl 6nGs lAhl~~~.1!n J J ml.tQ._~I.!. .I;J_ej !m;J.~!,o...4.e..~1tl!~
ve~J;,:l-< ,R()t~s.
den reglar.su P19P.i.!!~1:g~_r_li.!,~C~!1. ~ tatIes, .Cul es es~ lfrnlt.e? .Este r~l~slst~ el~l~pl~Qhlb!cJn.l.1~,3It.eral',el.

El1uwlalllCll10 de los decretos internos, como puede inferirse en

e:'T.~~!! de las.Icye~ J1le~iant~ ..e~c.~l;_~!9.I~~ .1~~Kt~.I!~lta~Las,
trminos 16gicos del ordenamiento jurdico, cs1a titul~ad~on- La Constit udlLestabiece.q lle. el P residen tc -'~cxpideJas. ins truecio ~
s abiU d ad. -Y_ejerc iciO-----llc.,1a-J era tu ra..de Jl1-Admin 1st1:aCll~.Publica .en n~!t~!::~!JJ1-,c;e.~ar!l.~.pa.ra la J!jec.ucil' tl~..l,~J.t::yc;sg~.ljl, .Nacj9n,
t a11tu..s.6ID_ca 111prende. nsp cClosJ n ter.u Wi..ue:. J a. OIgan izaci?n y f ~InCIo. culu..Dd~ule 110alterar.sll.espritu con. eJl;cepci.on.e.s..r~glaJUentnl'ias"
nalllj~JltQ del.Estauo qu.e, cJl.ningn.Cf150_ulcanza.sltuaclOnes Juddi. (~99! Ine.2)..
cas ..derechosyobligaciones de las personHs. _
.1.' Dicho esto, debemos detenernos en el deslinde de competencias
En verdad es ms exacto utilizar, segn el contenido que le hemos entre los Voderes Ejecutivo y Legislutivo respecto de las potestades
dado. el concepto de decreto interno y no independel~te purque su de regulrlf las materias. Es decir, cul es el mbito material de la legis-
mbito material es limitado dcbiendo situarse por debajO de las leyes lacin y su cxtensin y cul el <.lela reglamentacin, Esta separacin
y sujetarse necesariamcnte al bloque normativo. debe realizarse bsicamente a tra\'s de la definicin de los conceptos
En conclusin, el mbito dcl Ejecutivo comprende las potestades de Ildeo por un lado y complemento por el olro, Estos conceptos
reguladoras subre cHcstiones de organlznclc'm de corte Interno del vados de cOlltenido deben llenarse con el principio de legalidad. Vol-
Ejecutivo quc no tienen efectos subre terceros)' siempre quc, adems, viendo al dl~ujo de los drculos, el mayor inconveniente es marcar la
la materIa de que se trate no se encuentre reservada en elleglslati.vn Hnea,divisorla entre ambas esfcras.
pur mandato cons(ilucional o haya sido objeto de regulacl6n pOi el
/ ,o." l,ulca!l<;~ ..t~Q_htl~Y_~!iJHlUftq_l1.Q..Y
ROL~IJ!.'. PQ~~!~~.Q!-U!!J~!mlr.
q1.!~
legislador.
.~tnP9_.d.~Lll(;.t,u~c1n t:I.el~.cgl.an!ep(o e~.residual y limitado, segn
Cabe agregar que en.ct.ettll.BentidfLCSlOs.rcglamclltos.talnbin re. el,.n.lt.(U~Jle.t-l~Y.m.Lcada cast!.p.~~!k~.Ia'r~ El conlp'ieilj'~iii~e l<! .
v 15t en_carctcLcje.t.uti \'.0,_en v~:ndid9 ..~9J nQ_GUlnpl.cm~!!te~d~ _otUl.JlOr~ ley -CS-WLm bito .de.regul acin _q1Ic_elJeglslad oL[e.s.ucl veJ le.uax_p ~1O
l11a sUltcrJQI,.lQ.I,hLVC".4U_C.si bien.no. estn sujctos .R...ullaJey.tleteulll- IlDente .oe Olan~.raJU.l!{.l!~_clJ~i
d.11:r.e(:.ioua eCl;!t ivo s q19-.P. ue4"It;:!.&
~la r
 .-
LAs rUENTES DEL DERECIIO ADMINISTRATIVO TI
CARLOS F. BAlUIN
76
no puede fijarse segn criterios ab I
mediante el reglam~!1~~_19~)~~te2:~~I.~il?~
..~~~..(!!lJUN~~1.
a~._.~j~I~er
sus lle!ltie en parte de las mal d so utas sino que su relatlvidadJl.
_ .~ " .__...to~_~que se trate.
P9t~stad~sJ.10.1'ffi:8tIvas.
As~ no son iguales el c
En caso contrario, es decir si el legislador ha dejado librarlo al Po- clllP!eopl:~.c~.E~~i~~i;lnp-(l;p'~I.}Jd!?
segl!!~<~t! ,so9E.ld.!!butoS ()
(h~r Ejecutivo los detalles del mkleo, tal como ocurre habitualmente, te relleno (jel EI~'cu't1vo) : :1 grd~o de y-uJ~gillillY!!.-Y. consecueu-
. - " ..1 -' . Ill.~. g.s~),mucho.J]J.s.alllP\lu.en..eSle.IUmo
entonces el Ejecutivo puede Clleta- iu~ l~edctos rC;!a!11ent~rlos Y ello
ca~o",J!J-",.l'JllltrnQ elUllaterja pe .1 jh . 1a
es as por disposicin constitucional, Yno en virtud de una auwriza- cin.delleglslador d~be .... ."" .y.t eUt<m . <injyeL'lluegn .
d.e..ieg.uda'l...... .~e~mucI.Qmay()r.l'p.r.ap\lcaeJ.JHj~I.r1J1CllI'
cln del legislador.
EI11~...l'I"Jtnt\9..nQnlltjvo_.deJl.abllltaeI6n .e,_~mmlQ.Jexto
. Entre los antecedentes de la e b
constitucional, p.e:ru el ejerclc1o.de la potestad r.eglamenta.d~Ls1o es (200U) en donde el Trblln~l soslu orte:a ~ citar el caso "Genlilli"
rde jurdica de todo d' . vo que es II1herente a la naturaleza
p01iJlM.Uill~Y.!l9.xegul!\el.c;.!xc\,lnpCII(rle9 d~1prllSrama.\leg .
lo que l' eClcto reglamentario su subordinacin a'la ley de
nacin normatiyp. En ,ntesjs, la PQtestad r~glmelllarlaJ!eLEj:cllllvo
est determinada por elalGance QeJJlI~g4!~.G\Qn.m!~_h~~~.I! propIa nes queseseanl enva que con su dictado
incomp tUI J 110 pue d en al 1optarse dlspusicio.
a ) es con os fines (IlIese propuso I1 . I I
ley del C(IllgresO ~nn '1,,e.:nlopueden propender al mejor cumplimiento ~e :17;~fl~~e~~:
En.cao.de. q\le.e!Jeglsla\orJileJo, pormenores eneLproPlo texto en e l..tSO puntual afirm que ue
I Id I ' .
to 395/92 al eSlabl " 1 . s ~v ente que e art. 4 del decre.
leg~l, su regulacl(m al<;l:lJg& nmgl~gl d~jn"ne[a.taLq~Ht.el..Biecu,lvo emltirlos'hol1(" CCCl ~lIe ~s lIcenCIallrias no estaban obligadas a
lid o JS de participaCin en las ganancias, desatendi la fina-
,1u~gQ.~(}difi.~~x _o..~.t:9..rJ..~~y_~L~!y~j~r~~nlq~pectos
nq PJ!~~_;-
d~det...a~ Por eso es claro que t:l Ejecutivo s610 puede ejercer sus po-
testades reglamentarias, esto es, dictar los decretos de ejecucin, en
d d
~h:1
a:t.p~~~eee:'aa::yn~30~~~111~Pllllllllebnlo
J ' cm tronos
del manrlato legal conlenido
de participacin en I
caso de que el legislador deslegal1ce las materias.
Cabe agregar que ell'mite constitucional de la potestad reglamen-
~~~:~~~~~~'~~:I~;:~l~E~t~l~~;~~I~I:~I~~:;
sIno \le <
'~~V~~~~I'~i~I~J~sll~
, u rse en un medio que evitase su violacin
~~~;;;r;;
taria del Ejecutivo, o sea, el hecho de no alterar el esplritu de la ley en o q -por el contrano- se erigi en un obstcul I 1 I ,J

excepciones reglamentarias debe interpretarse en los siguientes tr- ~~,,~~c~~Z:,:ocSo~~::~~~~:;~~;:;.~.l5lralOrlo

de las legrtllll~: e~~~:~~~~:;
minos Ca)el decreto no puede modificar, derogar o sustituir la ley so
pretexto de reglamentacin y, adems, (b) el presidente debe oh servar
ellrmlte que prev la Constitucin.
El L~g!m~nlO.~IQdeh .lnclU1Lalluello.llUi.lw:[ejropre~elnd Ible .
parala illl1lcacin~e;lt\:;ln,.de1iJlrrolJo.lllnterPJet'Cln.de.la le.y,.
Es...dedr,.las disposiciones reglamentarias, deh(m.!tJ!1~!!lx~e
a esta- I

_WeJ;:ernorma$_CUY9_ ~m~n Q(tS.~1\J- ~~pJh;acln,jm~!m~~~~J6I},

acIa. ,
ruc16n.y.predsi6n..conceptualde.l&.ley rlll. mogo ,e)ogr,~F.l~ ,~9In~cta:
8p]!llil(m.y .c;!lwllmieoto.de ~ta. LoSedecretos no.puedenestabl~cer '
nuev.o5._mandatos_normativns,_cxreuslvDso restrictivos de los. conte.l Aqu, debe ~et\alar~c que I t. dd .
nl!LQ'lg~.1.ley.,-!Y~sm~!1~.!\S.p~~.tos.J;n~!8rnen.le
de organlz!,c1n o i cln que com Jete en I a po esta e d,etar norma~ de eJecll'

el d.ec.rcIDnopuede.restringlrlas
I
pr,eJ!I!!!! 9.Q\\e JlQ ~ltc.\e<lel,ntenldO del texto legal. i\sll)!!sIllO Pre~Jdenle y J~f ; G ~ nClplo y por dlspo~lcln constitucional al
ent ~Itl,aclones f8vorables creatia~ por la,' lo~r~~J"f,!,:cL~r:s.a nele...:l!Je.de
..eJe"c~rse.po.r.~I..tra.~lad.Nse...
ley o, en su caso, a!!}~H~~~tm~~fu!.~~rcAl:l~f~YQr~.bI.e~.J por Ga.soJtml. ~o~" oo
tar m~ lo~ deresl.1Qs.
..o~.xigl[Q.ta_s.c.~mas.. JCg~~:j~~~~;;'JI~lad~r pued~, entre ~us facult8de~ Implfclta~, d,g.
Cabe aclarar que el gr~do.de eX\!,ll'!!\.!I~I.r~glpll!e.nto.de elecu. \ ..;nte'lorme~e:;~'d~'.:~;~ie~ecg~d'!I.~.Iltarl~I'lue,.
~al <;.Olll?_~?~t~lV~.IJS
cJn."_ftnd.e_e"".'pl~I.~l,,s d,,!~I!~:,.,I.e_~l,y..e~.~a!la.l)eJ.d..vzque:! Itw....n l,rgano~ Infel'lor~s
' o J:c:~r~~l~I~;ti".
O,". o. "~"Oloa~
Sj~eoy_eLPoder
.. D..y.~mr.t;_.~.IJ().s
EjeClI-
los
 lAS FUENl ES DEL DERECltll AlJM1NlsIllAIWU 79
CARLOS F. l\AlBIN
78
del art. 99, eN, par<!..r~gl<!I~l.tm.tarJa~Jeygs ~~Hl:.lull~<!~~,pqr.eICon.
ministros, A su vez, el Pode.r Eje:;utivo (si la ley as' lo.E7~_~~~I~ceal me-
gre~o .. N~_~.tLuJ,a pu~~.de.~n,~,';:OI~lpet,enc.l!legi~,~a(iy,la.-?uIl11~{l
por
nos ~on carcter genrico) puede delegar en cada.caso en particular
el E~~ltl'y~ eI\r~?:6I1 ~~ una h.apilltaciQn.h~gal, sino tlc..unU,faG!.Iltad
el puderde fijar lus detallcs,.Q pooncnoles.dela ley_yasanclunada por
prc?p'Jf~
..~lelyresldcnte y de rango normativo por debaJouc.las leyes.
el Cong~~!i9~
Por su parte, los decretos delegados so de naturaleza leglslal1va
De todos mudos, el~Je!illlQ..dc la potestatl.noJ!J',J!!lYP5!~ una ha.
y dictados. ~ot. el Poder .Ejecutiyo_en.virtud
de. una .transferencia.de
bllit.Q.cJllleg<tLeI:lcJq.~.9rganos.infer.lo,~'~s ~w.
m~Cd.~I,eI1~11ngn caso l

COll:!P!.~.~!"!~!.~~
~e~ ieglsJ.-fIor.
t;char, o limitar la pot.~~la~_.':~g~~!12~!~!~,r!~. Y,.~J..l~lJ.d~~',J~[rqulcodel
presIa-enie:---.' - .0' .
Asr, lu_,_d~,,~J9sde ejecucin reglall_los.del~.U~~ de_l~JeY.XJos de-
_._0-"'-- cretos d~~g~<!q~_r.!'gI.lJ~.n.~u~~.llollessustanciales de acuerdo con las
En sntesls, y segn hemos expuesto, el p.oq~L~'~g~}'E..l.!!.riOde
bn~cs. .Q.\\C _<\ul propio. legIslad ory ~n s u ~tit ucLiulel<ill.!1 ipelei\C las
los ~anu_~tgfMl.9.rcs. dJdtlAdInlnistril~i!~.IlO_11!llW~1 aJ.~!'~.~ d~un
poder originarla.sj no. c;ledvado enY.i(tud de. habilitac.iOllesJeglslatlvas leglsl<!llV~S,
o delegadoncs del pmlCl' udml.nistrado:. Es .decir, el decreto delegado ingresa en el ncleo o centro de las
materias, regulndolo. En otras palabras, el decreto delegado no se
detiene en el campo de las periferias o complemento sino que irrum-
VI.5. Los reglamentos delegados
pe en el campo central.
Otra de las clases de decretos, en el marco de la potestad regla- Sin embargo, es dlffcil distinguir entre ambos tipos de decreto
mentaria del Poder Ejecutivo, es la de los decretos delegados cnten. toda v~zque resulta sumament~ complejo, tal como vimos antes, fijar
dindose por tales a lo~a~19.::i..~_~J';:illl~geJler~Jqu~~.lcta el preslden- el lmltc entre la parte sustancIal y el complcmento de las materias.
'1,'
tf"sobre .materias ll:g(slativas, previa.auturizacl6n.delCongrc!lo. Cuando el c1~creto est ubicndo en el crculo perifrico entonces es
reglamentario y si regula el crculo ccntral es delegado es decir de
Es..declr. _cLleg isladnLlraspasa.al.E j ecullvo. mateo as. propias (lUe
contenido legislativo y 110 simplemente complementarlo'de las le;es.
ep_ Y~7 4e s.erreg\ada:t. porJcyu travs .deLdebate parlamentario son
reguladas poceJJJ_eslUellte.POLd.e.~[.eJo,.Enlmllllls aquf en un campo Por su Jlrte los tribunales consideraron durante mucho tiempu
claramente distinto del anterior, es decir, el campo legls~~qvo, Aqu que los decretos delegados eran de carcter reglamentario y que no
.?ebe~o~_llli!lg~.iFJE!H~ la ley 4.~~~leh:~gacin,(transfiere ~ompcten. alteraban el espritu de las leyes. En conclusin convalidaron las dele.
cia~Jegi.s!!'H.va_s)yeJ.~~!,r.e.tg delegaclQ(ley _dic.t~clapor el Ejecutlvu en gaciones desde 1929 hasta 1994, salvo pocus casos de excepcin.
'11.~.~e I~.!ey?e <l~lega~l?n).
En efe~to, el criterio de l.aCorte ha sido la aceptacin de las delega-
l.a.d_eJeg~~t611jeg loslatiy~u~?~\.!!.!,tt~I_~J9.I).J~t
~~ <.i.!1sis-
~S~~.I!~!~_~_ clones pelO no de modo abierto y claro sino juslifiCfHl<1oel dictado de
terQa_~I~t9i\:'isln y.cquiHbr,iQ de .pQderes,.que. prev, el, propio. texto los decretos legislativos en los trminos dellnc. 2, del art. 86 -actual
cO.n&tlluclQJHl.lEn otras palabras, e!ln,?~.i~t~. ~~.~.~.~~~~B~~~~~~~!npla art. 99-, ~N.Ms an, la Corte neg muchas veces y expresamente
el mbito norl11ntivo.deLEj~.c.uti\:'P. exceptundose as' del sistema or-
la delegaCin de potestades legislativas. Sin embargo, por otro lado,
dlnario de distribucin de competencias constitucionales entre ley y
convalid que el Ejecutivo dictase innumerables decretos duramente
decretu, legIslativos,
Debe agregarse que la.c.ons.tiP.lci6u.N~i(maL.J).t~s~~.c.J~9~1J!ada
La Constltucl(m de 1853 no deca nada sobre los decretos delega-
deca con respecto a los.decrctosdelegat1os.
dos. Cmo es pusible, entonces, justificar en ese marco normatIvo
Antes de conlinuar con la descripcin del rgimen propio de los constitllci~nall~s tra~1sferencius de potestades desde el Congreso en
decretos delegados, cOI}'y!~n~.<Hstingulr cOI1<;cp,tua:lmente entre s- el ~oder EJecutivo? SI.modificamos y corremos el lmite entre ley y
tos yJOs' regl\l nWHt,(].~!l~~~1~E!~.~.i.~!.~
'. decreto ensanchando Irrazonablemente el campo del decreto y redu-
ciendo la ley, enlonces es posible de modo oblicuo Justificar delega.
Estos ltimos, tal como sostuvimos anteriormente, son los que
ciones bajo el ropaje de los decretos reglamentarios.
dicta ell'residentp, en ejercicio de las competencias que prev ellnc. 2
 ,"
80 CARLOS F. nAlIllN
lAS FUENTES DU, DERECHO ADMINISTRATIVO
81
El caso ms paradigmtico y que ha sido seguido por el Tribunal
desde entonces (con contadas excepciones como ocurri con el pre- Es posible senalar que los principios rectores de la Corte (fallos
N

"[)eljiflo "Alpemar" y "Cocch;{j", entre otros), dllrnntc este perodo

cedente "MOllViel" -1957-) es el antet:cdente "Delfino" (1927).
,

(1929/1993) fueron Ins slgulen.cs:

En la mayora de los casos planteados antes de la reforma constl.
A) "El Congreso no puede delegar en el Poder Ejecutivo o en otro
tudnT1Hl, el TrihllIHII <;0"'1 lvn'1'IP 111" lpy ./.11'(lf.I"~"cln y In" dp(,l'eto"
Gl!jJcilicifilt'IHIJ de ietAdlllllllstraclOn, ninguna de las atribucio-
delegados consecuentes (no llamados as formalmente) no consti-
nes o poderes que le han sido expresa o ImplCcilarnellte COIl-
tufan verdaderas transferencias de competencias sino que se trataba
feridos y que, del-lde luego. no c~xlste propiamente delegacin
de un ejercicio raz(lnahle del poder reglamentario del Presidente (de-
slnu clllmdo ulla autoridad InvestidA. de tln poder delCnninado
cretos de ejecucin de las leyes).
hace pasar el ejercicio ele ese poder a otra autoridad o persona
Es decir, la Corte convalid la delegacin de facultades propiamen- descargndolo sobre ella";
te legislativas a travs del argumento falaz de redefinir el lmite entre
B) la ejecucin de una poltica legislativa supone el poder de dic.
el ncleo y complemento ms all de las clusulas constitucionales.
tal' nOrJllliS adaptadas a las cambiantes circunstancias sohre
Evidentemente 51reducimos el ncleo y a.su vez ampliamos el com-
todo en materias sujetas a constantes variaciones. Sin embar-
plemento, extenderemos simultneamente el maren de las compet~n.
go, no se [rara aqu de delegaciones legislativas sino del ejerci-
das del Ejecutivo. Si, por el contrario, admitimos las transferencias
cio condicionado y dirigido al cumplimiento de las Cinalidades
de competencias dellegisladOl' n favor del Poder Ejecutivo tambin previstas por el legislador;
ampliaremos las competencias de este ltimo aunque en violacin
del texto constitucional de 1853/60 y. en particular, del principio de C) el Ejecurivo, en ejercicio de las facultades reglamentarias que
(Ji
,:1 separacin de poderes. confiere el art. 66, inciso 2, CN, puede establecer condiciones,
requisitos, limitaciones o distinciones siempre que se ajusten
, 1 Cabe recordar tambIn que el Tribunal ya advirti en el caso antes
,"i al cspfrilll de la norma reglamentada o sirvan razonahlemente
citado NDeLJ'w~ aunque clll'insamente no lo reiter en los fallos pos-
l'
I,~;; teriores a pesar de su trascendencia,
entre el ncleo y el complemento
que es realmente dificil discernir
de las materias. El primero es com-
a la finalidad esencial que la ley persigue aun cuando no huhie-
sen sido previstas por el legislador de modo expreso. Tambin
;, ' ha dicho la Corte que la facultad reglamentaria del Ejecutivo
petencia del Congreso a travs de la sancin de las leyes y el segundo
comprende las atribuciones de Interpretar, completar y asegu-
corresponde al Poder Ejecutivo en ejercicio de sus potestades regla-
'f::
I mentarias. En efecto, an1~g:UWJ!e.[e.~u;.QnQ.uren. pnr ..mandato cons-
rar los fines de la ley;

:1 tihlclonaLp.!i.i~t L;gI~i:..!:t..In.'!t~rJ.mm~~-.Qgy
J.iUH.t:.n!e .con un alcance lJ) sin embargo "no es Ifcito al Poder Ejecutivo, so pretexto de las
1 dlf~.!.'1IlJ.qy. ~O.lllP!qmJ;J1l~rI9., .._..
1, racullades reglamentarias que le concede el trt. 06, inciso 2,
'Ii" de la Constitucin, sustituirse allegisludor y por supuesta vfa
)':. La Corte introdujo, en su lnea argumental por primera vez en el
;',:; '~
reglamentaria dictar en rigor, la ley", Tamhin exprcs que "si
precedente ya citado, el concepto de delegaciones propias e impropias
bien los reglamentos integran la ley, ello es as en la medida en
::J que luego sera repetido insistentemente en sus resoluciones poste. , que respeten su espritu, ya que en caso cont,rarlo pueden ser
:
dores pero cada vez con menos contenido, es decir, ms vado y sin
invalidados como violatorios liel art.ll6, Inciso 2, de la Consti.
sentido . tucin Nacional".
1
,
Por eso quizs el Tribunal en el ao 1993 en el antecedente "Cae- Es claro que la Corte no ha establecido un criterio que nos permita
l' ch;a" intent reformular esos conceptos dndole un nuevo contenido distinguir en qu casos el decreto altera el sentido de las leyes y en
pero creemos que con mayor confusin e Imprecisin conceptual. qu casos no es as. La fijacin clara de la polhlcH por el propio legis-
lador y del marco entre las opciones legales posibles en el texto legal
Entendemos que es sumamente ilustratIvo detenernos en la evo-
son los (micos criterius interpretativos de alcance general que pueden
lucin de la doctrina de la Corte sobre la constitucionalidad de los de-
inferirse de la doctrina del 'fl"i1ll1na1.Sin embargo, estas pamas han
cretos delegados.
sido desarrolladas con un criterio sumamente casustico.
 ,
1, , 82 CARLOS r. IIA1.l\fN
I.AS fUENHS DEL D1RECIIU AOMJNISl1\ATlVO 83

Id , Sin perjuicio dc ello. cierto es que el Tribunnl convalid de l1lod~)

nales que nos permite integrar ellllotlelo jurfdico en trminos razo-
,:!I . Indirecto tlelegaciones cada velo ms amplias de facultades leglslatl. nables, profundos y coherentes. El principio rector, tal como ya diji-
)!h; vas en el Preshllmtc encubrindolas como simples detalles de las leyes mos, es el sistema democrtico y en particular ste como sucedneo
del discurso moral, esto es, su valor epistmico. En consecuencia, la
';I'i!! " dictadas por el Cungreso.
Interpretacin ms razonable confurme el principio democrtico es
"I:' ,1 LaI.efonua.cullstlt\.1clonal d~_1934 introtluju otro est:enario. iQu aqulla que favorece la participacin del Congreso en el proceso de
lit ';'\' .. ti ice .l<l.c;,?ns.t !t.~}.g_41.1_aftlE! 1 so.~~r~_I~~':u;!~p.~tos
~t~~ga90s'! :~:.~ las regulaciones.
,1' .11 .
;! joi I
El texto cOl1stituclonaldisponc que "se. prohibe ladelegacJn le- En otras palahras, la Constitucin exige los siguientes l'etuisiLos
gislativa en el Pod~r EJecutly~, salvo el1 m~ter(~~_?~~~r_~I~!~~~"2. de ad.
;'1:;' . ministra"d6n ' de cmcrgeIcla pblica, con plazo. fiJa~o_p11:.rasu eJer-
para la (;onstituciullalitiad de los decretos delegados:
~ff cicio dentro de las bases de la de.legacinqu..e el, C.ongr.e~9J~~~table7.ca" l) El rec{Ilisitu material; If\s Jl1a.teri,as determinadas
" de adminis-
\'.. i.."
1
>;, "1
(a!L7~,CNL . Ir~J.?.!~(!e~!1~rge~lci~p(~b.Ii,a. ".. ., ".. - -.-. __.~~_..-

Por su parle, ~~J~f~~e qa,~1~ete ~!ebe "refrendar)os !le.c.r~_t_os

que El1cuanto a la definicindelcuncepto de.udmlulstt:ncln,.veamos
11:: ' ejercen facultades delegadas por el Congreso, los que estarn sujetos en primer.lugarcules son iasJnaterias prohJbluas._ .._
, .i,II~I,
j '.:
al control de la (;omisi6n bicameraLperlJlanellte~trt.,lOO. lne. 12,
r,.[::" CN), As, las.materias prohibidos cll.c.l.m1JllQ deJas3:J~lemu;;IDlli~
gislativas son las slguientes:..11 l(j~..~.ue_~tio}~~~_p~n.~!e~,
.!rlbu~}t~~,- .. _
Por ltimo, la Constitucin estable{;e.que_=l:Iq~.lCY,~s.E~.!al san. electorales y de partidos polftlcosestn excluidas de las deleg~ciolles
1"
l:,!, :
clonada con la mayora absoluta de la totaliq~q ..~le lus _I.l~!en~brusde ieislativas p~r aiI~a~i6nanalgicaJaij,;Cfs(i3del aeL 99,:tNiij las
cada Cmara regular el.trmite y lus alcances de la inteJ_y~_ncin del
mat~i~.s :"ol)re las tIlle la Cl?]1~,tit!:1~!9.!!~_~!g~~IY.~.I.~.~p-!?~~_I~~.~~I(.I~.~
j :
Congreso" (art99,i-'1.~ ..3~~~). con carcter expreso, especfico ,y formal. .Sin ,embargo, las, faculta-
Recapitulemos. La.Constitucin establece CIl-SUart.j6 como prl(- des que. prev~.el.;\rf. 75._C~ .Jlo..estn.ll)cJlJl(\a~._e.!).~~,~~_m.l!~~~t9.J~~o.
cJpi~.l~ prohibicin del leg~~!':l~or d.e tr~~lsJer~r l~otcs~ad~~.P!l?pias en hlbitivu porque aqu el pl'in.{;Jp.i.q,~t~J~~~U'-~,_g!llixJ.~q-Y,-~.!Li~nl?s
el Ejecutiv.o. A su vez, prev. como. excepcin, que. cU~gjsladQr delegue 'casos~ .residual;j) :;u'puesto~. el~.q u,e. ~toJ!Yt;n~jq!}.~l~!Q!~:~l
I.O:~.
y cOllsecuen.te,mente eJ ~j~ClHivQ dl.i,;te d~cretos.delegadQs si ~ecum- m~Y(Jra~.e~pc~i!l~~s par.a ~.t~jtlU:'!f!Q...ge1~~.P.9.~~.~~.4~~)~gisl~i:!!.~i.1l
plen los siguientes requisitos: CUJLndQ.una de .las dos .C maras_deLCo,ngr:es.Q. ct.eJ!CJlrJ!!aLt,QIJ~.Q._C;~_'"
mala de . .origen; 5) l.<J.S..cvIIlPc.tcnclas quesi.~oll. ejerclt!.a.:;,poLeJ Ej~cu-
(a) la delegaciJl.dejmJJJ\tt\r ..$.Qbr~..In.,,~~r.i!l,~J~!.I!!1~ll!.4~_~.
ad. tlv.u, .resulten,.desllatluaU~adas_eJl razn de,5u,car.<;ter Q. contenido.
l.Djnlstra.~J.Q!.1_0
J~m~rg~l.t:!~, p~bllca, (p_Q[~jernplo, las.p.ptestades de eontro! deI.Congee.q);.G}las fll,~I\<J'!.s
(b) eUegl~ladpedeb.eJIJ~e las ba~es legislativas y, par llimo, matfi!! <!ImelJJ~.-mJJ! l~lr~aJtY.:i_~l:.tG9J]g~~~~9,.cp.9.r~
~j~!!}~C?J.
~~l:!.s2.!..~!!1.
1lr~mieltos.de. ium,!onae!o".la .c.on~~j(>l5!~.'!rn'.\i~t,~~$~~.eI~les y la
(e) eUcglsladoulcbe decJetambllLeulesel plazo de la delega. declaracin de guerra,. entre otras); 7) losuctos.compleJos en los que
cln.
Inte~vleneJ1 pI P.r~siden.le..y_eIJ';.ng~~Q..(p_~~!1j>1f'I.~~9..~<!~!~n,
R, tas pee vision.es .tiene.n.e). '.en.!Id o.de..que_el J'pdee. Legisl~t Ivo fiJe Q una,. apeo b acl.n nat Ifiea c!JlJeJQ$.te~t~A.Qs),
un marco. d~~1tro .del cual ~~.?~,qe.Oa~~!J_H'y'~.qi~~el~sJ.g~ml;l.ntos le- Eu l!Jte,.l!,_eU'dLL<:g151~llv.Q. llP. PV~.~~Jm !1s(~.rr Ja, .!.r!.1J u:..
gist'!!b::~.:. La ley de delegacin debe entonces establecer cules son.
concretamente las materias delegadas, las bases especfficas y el plazo clQ11es de ~ubh~~.I,lO,.ac:!I!I',I.~J~JI:!!cl9.n,J4!t~~I.~~~l!.n~I:~,
~~~ ..
~_?~~~~I ..~.
constlH~nntes. A su vez, es obvlu que e~ Congreso no puede de1egar
en el que el Ejecullvo puede ejercer las putestades legislativas delega- .
,. l" das mediante el dictado de los respectivos decretos.
)~a~MH~,"e :~~~~(~~'{mcias~
.fiJ~rJi:".~)~J'i_e,sJl1~.lpJ~t9.il.~la~ 'A_" .. _.

Hastn aqu hemos definido (;ules son las muterias que no pueden
Cahe aclarar que en el texto del art. 76, CN, igual que en tantos I

otros, existen Indeterminaciones. Por ello es necesario re(;uuir a los i

ser objeto de delegacin del Congreso n favor del Poder EJecullvo (las
principios y mtodo sobre interpretacin de ls no:-mas constitucio-: materias prohibidas). Sin embargo, nos falt" Iln.all7:.~.LcllA~~~.~Q!1:Ias
 .'
84 CARLOS F. BAIl\iN l.AS FUENTES OH DERECHO AOMINISTllATIYO 65

materias comprendidas en el concepto de Admlnlstrucln que prev el m':~.Ilqconml;:o y $oc;t~1cqn sil.c.~~gf1J\t:p.~n~~)~!.lPf1.<!~q!T!1-1,lada,

~Ite~~.~~.s~~~~I~.!~'2~}:
....~_ .....
----. en y~r~ab!.~sde f?s~t1~~~JP5)!?~.eza, pCl~urla e illlligcncia }'origina un
es!!o_.q.~..!~~~~~I~a~.~_I.q,:~e~~y..9.I!~.E..0~.erle
.~~._._. .. ,. ... _"0>.

S~gtJlJ~l~e.s~~n cri~erioI.~~ma~.~r.l.as._ de..l\dllll.lst.r~~l?~~aqu-

llas cuyo ncleo es el conJullto de.~~t1vi~~d_~~.I:I~?I?!~s~X_!)~9!~~les del EILCPuclusln las materias ~l~Adlll:inlstracin en el contexto del
E!ecuvo s'eg'"il'ei oi:(jeiHn'it~nt'o-'ylg~J1te~P.qr ello, pt:nsarnos que es- .norma~s-
arl._~f ~G.N;:.~-~~.a.S.Aft.i:yiades u' nliliarias del,EJecutivo
tas nEl~erLa-!1'Q~I_~.ry!~~. ~~i~~!)a_s r~!~.~.!X!ts.Jl
..1.a~
..~~t~l:I.~nID:~.s
ari~n1Jli~- .Jlll_su.gr!!!:D.in!.~m9.y ~!l.Sl!~.!~.t~l.<;~qne~ ~.91~(e~~ero~, por su pane, d
traliv&~, ,19~.pr~c~~1.!~~l.Le~lt.~.~_ !IJI.~~E~0.~.<:_~!_~9~._
gtd.!11 ~g~,:~~~ del sector concepto de emergencia es el estado de hcCli de corte extraordinario
phHc!l. y J-.s-f9ntrta~i9~1.e_~.~~~~.
F:~~Hl:!q,.I~11olras p(i.1.abras, etC_C?llgreso e imprevisible creador de situaciones de necesidad.
sl.u.lm~d..~_~.s_c~rg~r cf!.~LP_~.~J~i~!!n~J.?~9testad t;..!~gular los
2) Elre<1!I/s.UU!Lbjr!!ro. y (l~fo!,,!I'Hl IganuJ:ompc.tentey el tr.
materias en las que el Estado es parte, ~sto es, la,S'Situaciqn~sjl"lr~dlcas
en que el Estado. tiene intereses propio.s,_exG~v.siv.os.-YJlir~Cl~S,
I~f!!-ti!u.clunal, __~ ,
,
La Constltucin define claramente el aspecto subjetivo propio de
Cabe agregar en este contexto que lus mawrlas de Administracin
las delegaciones legislativas. En efecto, por un lado, el ,rgano .dele-...
son obviamente aquellas relativas a la Administracin Pt'lblica y de
competencia exclusiva del Congreso. En efecto, si se tratase de facul- gante els ~L!:-~g!~!.~!i~~..y, "p~.r~1><.9!.~~!
...e!.2!.8,,!-.I~.~J ~~
..~!~]~g~~.I~~.
.~L~)oder
tades propias del Presidente, su regulacin debe hacerse por medio Elecu!..y'.
de decreto reglamentado del Ejecutivo y no por medio de decretos I.$.p.t~~!.wl~~
p.ueq~~lJbu..t;\~g~r
.m)~.t~~!~~m~,J}9. .I~gt$l~r!va~,geJe-
delegados. ~~ el Congreso en los rganoslnferlc)Tes del Ejecutivo. Es ms,
aun -cuando.e'! Cogreso~aioi.lc~exliresllete".li~'lj.d~l.eg~~ljI
de
DicluLesto"deheJllll'LpreguntarnllHobreJ:1.I1cnce del 'ill-ncepto
!'gnQ~Jn~rjg re
1.as.fae,l 11age~.legj~1atIy~~.PO(.el. eresl.d el] te. e.n.lo .. e .

de emergencl~s pl'14U~.HS.JltJt: au~qIt~'!.~JrQg~!. ~llB~~~~~y~~~~~.razn ;t:Dl05JlU~e~ll:'C_Ua1rQ.!L~ln.c.P.o.stltucIQ!l,al.En otras palabras, la ley

de la sltbljt~illn~s..~t-h.~fIL9~e_~~.ep.~igQaJes.
y ~~tr?t;l.r~.I.na
~i~~!.~._dciega r de delegacin no puede autorl7.ar al Presidente a trasladar las compe-
competencias propias en el Ejecutivo .. '" -_.
En este supuesto (emergencias pblicas) existe cllfmite negativo
en razn de las materias (as. el art. 99 en su Inciso 3, CN, el principio
de legalidad, las mayoras o procedimientos especiales, las potestades
legislativas de control, las competencias materialmente adminlstrati~
vas y los actos complejos, entre otros). Luego, el resto de las materias
(residuo), es parte de las cuestiones que s puede delegar el Congre-
sn en el contexto de las emergencias,
..
Es decir, aqu no existe contenido positivo (materias comprendi-
das en el concepto jurdico de emergencias). Por ello, la emergencia es
un concepto residual a diferencia de la administracin en los trmi.
nns del art. 76, eN. En otras palabras, ~lIl1luItlrnID'gn~J.ilil.Hll1a
sltuaclqn. d.e.h~f!J.Q.I!!!:.l:9roprende ..,Ualqij lec.materia, ..estn..es"todo
el ir~lliog_~!.tHm~IlaJt-!lJ'ifL<wA~Lf!~y~daH.'!~.P.Q!"'! ..1J}~r:!!~rRt~!.~.~nde la Seccin Primera, Thulo Primero, Segunda Parte de la Constltu.
i n~g~Ld_~_!Y:~~9..cq.lilllt He ion a!.
tencias materialmente legislativas en sus rganos Inferiores.
." En sntesis, el Presidente no puede en ningn caso subdelegar
competencias legislativas en los rganos inferiores ni siquiera con au-
torizacin del Congreso.
ELQ1CQ.a~pe,to .es .sl.el CongresQ.puede (jelegar.dlre.Clamel]te_'u~
!Ju:lIIJ.de~.ep. lQs61'gallos lllferloxes de.la.l\<I.lnln!~l!:.?E!9.\!;.A9ur ~~be
recordaLnu-la Corte cOWligJ~.~',1JJ:~I~J.~g~~.iru!~.fl!HJ!!!~:i,h!gis.
latiras en los rganos InferioreS.en el.pre.cedeme.:C;Qllli.~i.QU.Na.~i!,nnl
de Valores C]f[WPml:(2007).
En cuanto al trmite constitucIonal dcbemos sealar que, por un
lado, el procedimiento que debe seguir la ley de delegacin es el tr~
mlle de formacin y sancin de las leyes que estahlece el Captulo V,
cln.

Cabe agregar que elllulo de emergencia ha sido.desarrollado ex~ Por el otro, cui~gllnLmlte delQ!.~~.cretos delegados? Los de.
leI)~i!nlt:.U!e:.porla_doctrinade la Corte. En efccto,-cstC-.Trlbunal.hadi. cre.!.Q.!L~~~g~9~)~.debenser firmados por el ri:csidente-c()i\.lrfretioo
chn..que.la ..emergeJ1CULQ..~U yll.!lcchQ .~HYQ.mbltQ.temporal di fiere del Jefe de.G~bIIl~~Y tQ; lilhi~iiiiia~G~IDQJjp"cilr;el at:rO'O;
segnlau:1rcunstauclas_.mo.dales,.de.pocas.y.sltlos. Ese hecho que CN, In~J~l 9J~P.C!H~L~H!Q~.IJ~f~.~ (Jablnete de Ministros refrende los
sobc~viene.es_una.sltuacin de cOfte cxt rtlordlnarl0"tl.ue.gravita -sobre decretos sobre facultades delegadas por el Congreso.
 LAS CUENTES UH DEIUCIIO ADMINISTRI\llVU 67
66 CARLOS F. BALB(N
teria delegada que el EjccuLivo puede regular mediante los decretos
A su vez, el Jefe de Gabinete debe elevarlo a la Comisin Bicame- respectivos.{ Ello constituye el J(",Ue material extemo.
eh
n~1 c\lnl}i1I1lT~iiio'dc 1" obligndJl qucjii-y'(erarT)Onc. 12) de
la Con!;.t~t~ld6~lJ'i[l{:!oJJ<llLPJ!Joelle:-;~q..l:-'_~!tudC2.!H\1no establece el A su vez, ellegislauol' tambin debe fijar ellllodo de regulacin de
plaZo enqudehe hacerlo. --- ..... las materias leglslatlvus delegadas y el fin que se persiguc, eslO es, los
principios y criterios que ha de scguir el Ejecutivo (lmites materiales
3) Ell'I"lslto de "dll((s/I.Udnd;.las.ba,c'.lla[lLeLele,clclo de la internos) o sea IHS reglas de fondo y las directivas.
pOl~st-d delegada y el plazo en que puede ejercerse.
De modo que el legislador dehe, por un lado, fijar las materias y
Las leyes de delegacil'm dehen comprender las bases y el plazo para los aspectos espcdOcos a delegar y, por el otro, los principlus y cri.
el ejercicio de las potestades delegadas. Qu...suu.lilS.,b.M.~~l..Ellegis- terIos bsicos que dehe seguir el Poder EJecutivo, elltre ellos el fin
lallQLdeheJiiaLl'lQlJ~luJmale[ias).y.eLalcancc.de.ste..C~I!I.()sc fija perse~uldo por el legislador.
eHe...~l~aIll:;~.?POLmegJ.9..Q~J~_~ r~glas para eLeJen;jcio.d~.ls compe~
len.das..delcgmJHli., es~o es, los mandatos de hacer (obligacin de hacer En sfntesis, las hases son el contenido, exlensi61l y, adems, el fin
s~g~q.~LI.1.1.<!~_tLtl.e~!!p~y.!~g':!D.'.~~3~~~l),~_~~ (pl:?h.i~idll de
~~~~t::r mismo del traspaso.
hacer) dlrigi,ll~-l.ill~~uJiyp~,
. ~a ,I~y~1cdelcgqci.6Il,t{t.l"l1bi~11.~ebePr.t:~y.c.r,.l.J{)J: .vrden __
deLCu~1Ven~
Es d~_~.0.~ ..q!~~_~J~~s
l~<!s~~(~t::b~I~,.col~_lP'I~t:flJ:~_~l~~ p.ara el dic. ciol1aJ,_el p/az.o pum.el ejercicio deJas.po.testades_delegadas,-es decir ..
tadodc.las normas.dc ..ddegacln, ..es.decir. los principios y criterios el p..r~sid..ente ':!~.~~.e.
slo. pueue, dictar los deGf.~\o.s.g.el~ga(tQ.s.,g~r..t.rQ.
que debe seguir el Poder Ejecutivo en el ejercido,de las. PQtestaues l~rmll1o., .'
legislallv.as.uclegadas. As, las bases sOl~~150I1~t..9~~~U!'.ecti~as pre-
Si l,-le..Y.!!.Q.g-t'!~J.q:ceJi~mpo.~ntonccseS',sin ,dudas, incunstitllclo~
cisas, singulares e inequvocas, sin perjuicio de que ei Ejecutivo pue-
da llptir_ eliIre..
dos .o.-n1s .regulaaiies~prasibiCs:cll~c[ J11arcode las I~Cab~~.~~.c.~~~.a 4~~.
~. ~1.pJ~io .p'ue~de~~". ~~p;_c_~R~I~:)!J~j.~~-P.:~F~~
~~1
3UlQ9li.asos g~!?eser prer.;i~g..f9J1J~SP..Qg!~U!.!2~trmlJ!os de Inldo y
.,:!~l~gaplones. fines <l.~p'er!2.~.qJ4~~.~_~j~rs!go.
La ley de delegacin no s610 debe autorizar al Ejecutivo a regulr
A su vez, el plazo de delegacin que prev el art. 7G, eN, slo com-
las materias delegadas ele diferentes maneras sino que fundamental.
prende el trmillo temporal en que el Presidente puede dictar decre-
meqte dgpJ~,njat.l9.!iJh:oltes que aqul d~~Jesp'etf11.!l.&~1l!!".c~lo de tos delegHlos pero no el pla7.0 de vigencia de estos en el marco del
la.~,P.?_t.~.~!.a~_~~.~~.!!~s.f~riu~:_ ordenamiento Jurdico,
En ton ce s, lasJJasesJcg [slat ivas_ circunscr1b.illLCI_llU j etu m a le r ia l Siguiendo con nuestro razunamlento cabe preguntarse cul es
deLd~c..:Je.to_dclegadQ -y..a.su..vez,. uefinen .especlalmente cmo el Eje- la ,im:dencla de las delegaciones de facultades respecUJ del ejercicio
cutivo dehe_regular ese obJeto .... simultneo de esas mismas potestades por el Congreso, esto es, con
En verdad las bases son sum<\ll1ente impor1antes p_orqu~el-p.qr.un Igual mbito material y temporal. Es dedr, elleglsl"d.oI.jJl~lllibJ!'
lado, salvaguaruan ~l prJl!cip~()c,1.~tli~isiIJ ..tl~..p.o9cre.s, ~odLY~zque SlUllLcjercer la. COlllll.clencias.transle[lda.s. a JaV9[ .<lelJ~e.G~tIYP..d\l,.
aun cualluo el Ejecutivo ejerza.atribucionesJegisJativ.us. debe. hacerlo ran te._el.pl.a:o_Q ~.I~~.~t:1f;ga_c;:lQne~? J&n~_Sn!:1.sta ~.~.2.~J.~~ ~~.J~.LE_q
~e I~O
segn el !~ta.ndato. prevl.amente hnpaOidu pOL~LCong~esO.$.p.Qr el porqnc.J~Ltuum~.sJt.s.Q\o ..s.1,1PO!l~.. u"la)1!I.t!~~~~a,c;I~n.~1 pr~sidente par'a
otro, configuran el crlterio para ~I ~je[c;i~!~ .~.~J~~..~!!lp_e_l.e!.~~~l~is- que.sle..regule .determ\nad~s. mater.1jlsJ, PW9,.~I~)tl!~g~}tiriJ2Ja
re-
latlvas y para el control par,lamentariq y judicial de .llJS u~.~.[,C.h)S<:telc- nunciaJempolatdeLej~rcicio.dC.e.sas. p.o,te.sta4,es. -
gaJos, esto es, si tales reglamentos ~e dictaron de conformidad con las 4) ELr~qul$lto decontrol: la intervencin de la ComisIn Perma.
pautas lcgislat ivas_previamente fijadas, por el.
rgii)o' cQlnpit.eiite: Ilf:IJ.tJ:YJ~l
. _
p'~~n9de las Cl11ar~s~" .. ',.',
.,_._h_.h._ ..... _ .....~...
,., --' ,

En sntesis, el legislador debe precisar la materia y, a su VC7., las Es sabido que eIU1u~str9:Qrdellamlellto consUtudonal existe un
cuestiones n aspectos puntuales. Dicho en otras palabras, ellegislu- dub~~comIyJ~~. un lad-L~lcontr-l'j~dl~.I'~I'1;.{~diantecrdel)It~-je
dor debe contestar los siguientes interrogantes ,cul es concretamen-
te la materia delegada? ;.Cules son las cuestiones relativas a la mil-
c?.10'f~~gl.~~a~y(J."~---_.'"
~!S2~~.~~l?~.Y!Y~E~~!
P.!E~!.~I ~_...._-,-
 ,"
88 CARI.OS F. nA' RfN LAS FUI:NTF.S 1JH Dl;lllCHO ADMINISTRATIVO 89

En .Qarticulnr, el texto constitucional dice que la COlTlisi6n Rlca- sern obligatorias despus de Jos ocho das siguienH~sal de su
merafPermanejlt~~cllyac()i1lilQsall-dd;~:iepe:tiii.!<!-~rporcin de pt~h~icaclnoficial"; .
las representaciones polticas de.(.;.a.da.CnlJll".?..J*lff:gS! ~Qntrol de los
2. las bases de fa del~gi.&..UlQ.1lLW'lfllL~~r.n!gl{m.If!..'!!{y!fIJl)f~rel
decretos delegados. ASlI vez, "una ley c,Spe..ci;ll:S.<!!lcIOl.!~tllil...f.!.!.n la ma-
yora,ahsoluta deJa.totalldadd....e...lcll'..miembros de cada C~mara rcgtl- fJcClIl/ro; ..
el
ll1r~. .~_~.J~~~!:!~!:!:.~r!~.r!1L!.
tr~lnJ~y1.n~.B!.0.~,fr:P:~ det ~~_~!.:~' 3. el Ejecutil!O,.rif!lf. e/el!flr ~l"frr'i'/~.1~J 1(1Cont!5Mn p~!"!,.l(!~I.e"reen

Hesnecto del control legislativo de los decretos delegados, los as- el p{~~_z9.!-'!.!!.f~_z.!..i.!...a.~_
~_~~ge.~~_
~~~~.a~l? '
t.H>yen ~gqs.$P..to~_~l.gM.t~1J
p ~tO s !l.l~~_5..o.!! tc-;.1q}jlThJIDh.Hl e 1h t eg ra- iC6~m.q...~..!~.l.':lJ,:gr~~i9n.y _~lfU~1c;lo!}a
ll}i,~mt~L<.!~J?..~~isln
c~nde la Comisin Dlc~mer~Le.u.Q)!lJ~.IQIl.de Invalldez del decreto, Blcumeral Permanente? La ComisIn est Inte.srada por ocho
(h) sJ.cle.antrol sq'.Q,~~.re~e~~.~!~ ~_~!).~t.~!~~!~!1J!~!~~!.!!Ecl ~~ngreso dip_\lJi:y'ji~)Io_~~-eil~dl.)~~s' desigli~~q~j~~~~~!.p.r~~i,e~l~e de
del cumplimiento de los uspe;:tosj~rfq.IcQ.:~Jl~~.g,~~~~,,9.~J~~q~.J.e.gacin, S~sX~,liV~~J tY!l.~.C~m,n~~. _g~hts.bJQH\leS na.rlm~n-
,a,prgp~_t}~!~
el pl~~p y~l~
..m~.~~I!~~
..Y~~!l.~~,~),.p.}.~!~.~~!~~~
~s..~I!!RL:~nd~-'!-,
.~p'~rtunl. ta_ct.~_g~2~t~.l1(Jq.!~, PI.oP9,1:9.~~ ?~~
!~.~.!~CJ)!.~~
e,n~.~~~(~~~~.E~l -
!kLdcllml.l~g!~I..HYJ.tYl.fi..n~l,~.!l,.!~, (c) si
dad, mdtQ ~Q_cn\f.~.nlen~h~ tic.~~'.J~9s..intt~grant.e~, dur!l.L1"~n..~l.
eJe~.~~~io ~e ~l1S fl~nclones
etconlrol del Congreso e~llre.yjQllPQsteriol', --.. Ita,~t~J ,sIg~tent.e.renovac;in de \~ c4lDanl~Jg nH~,p~ne~~~!;en
y pueden ~er reelecros";
Elprimer t.!!l~ ~a.~,i19.~~j~~<? p~r.1,~S:o~tc,En
d~E.~h.l! y};l~~!~~~.
efecto, ln~,j.ue~~.liQ~l\).yj~nm.<I"~la
falW de.c.Qn~,tl.tlJcll~y regl!uuen- 4 . la COInf.[J debeexpediJ:.s"-Jl-"leu"uu/lcJmn CilllQbr!Llu;.liJje2
tacl~!11cgul de h\ (:Qmlsln no_es 6bice para. que. el PodecEjecutivo oinvalldcz del decreta:: y, en particular, "la procedencia formal
ejerza las facultades que reconoce el.propiO-textoconstuucional (caso y la adecua~in ~el decreto a la mat.eria y a las hases de la de-
(t\terro~chi~,-1999.). legacin, a,srcomo tambin al plazo fijado para su ejercicio" en
eLplaZJ.U1CJUez...d1a::i_ Ve n cid o _~JU n!!!!!J!n...u t~l!:!J;.Q.1JIis ~Q.ll
En sgghUll10 lyg~}J.~1 alc3!!!~.$!l?J..;'9.n!.r.9J.qH~
..t:l~E~.~_~.I..c;ungresu hubIese. cumplido. eseJnaudaW,::.tas..;ulilrau~Jl.b.!L<;.fIU!!.
debe.ser ..eLmOLampUo.pmque.eLpriu.GlpiQ.r.=r. es __ el papel centra I ~~p're~Qe,,Innwq iM-tra~~mlj~J~WA~.1. rt.~~reto'e 9.~~~L~.:!e
dclJl'g!sl~<1oLe!!.dP-Qc-,,-sQJ!eJuW1acln.de las leyes_ . cnnformidad.con lo..cstablecido.cn los.1uticulos....99,...incls.o 3, y
Finalmente, debemos aclarar que ellQJltroldeLCongresa...es pos- 82 de la Constitucin Nacional",
enllQ.Q..d_e_~.~I~ J~l' q t ~!Q.~~.9 ue_ !lJ. J3jG~Ut 1vO.d le ten ur -
t e r!QL PQ..I.JHd~$ En efecto, la ComIsin debe remitir su dictamen en el plazo"de
mas de conteDldo leglshHivo.IJQU! cderidad e idonei~ad, ~iI\pt:..rjul- diez das ante el pleno computado desde la recepcin del de.
chHleLcontrolllitrlamentari;Q. iC~~*.I.t:~~!~~i]t~~iu.~f; que ~llt;gisl~dor creto es decir dictaminar y elevar en ese trmino. En efecto, el
l

descarg!!~. s!1_s_C:9~l?~!~I!~*!~~~m_!4P!~.I?ICm~~ ~U~~ _aeros plctfldas, en art. 19 de la ley seala que la Comisin "tiene 110 p1azo..de...diez
su consecuencia s610comienzan areglr a partir del.momento en que das...hblles contadas..desde..la.me.~&n!ll!.nef~~~~~~or el
aq~L<!I!~b~-~i;;-t~-de~ll\J.Y.ip~~' ~Ilo;'-ei"COl;t'r~Xe'~f';~a;;1ente Jefe..deGablllcte,.par a.exped Irse ~cerca.deLde.cr.eto-s.QJJ]etIti o a
p.Qlli!k>r. .su consideracin y dev~t.el.ctlclaJne'l lll).eJl!liR~_"-'l,t~.HI,a
1;"'. ~s Cm~~:~_ ..._..._
Hasta-aqu( ..h~m~ __
9.e~~~1!'_(!Q_.~:!._:!la
reo const ItudonaL, veamos ',;
ahora la ley sobre clllrglm~~ }~,g~.L~~.~o~~~~E!.t<?_~.,if!l~{~!lltly Pinalmente, cabe aclarar que la Comisin Parlamentaria slo
de
lIl:g~ila, delegacl6ii Igrslatlv8.,de,promulgacln.purclal de le~ :_ejerce potestades.de asesor~tIlJeI!lQ.,n!~.~ 1?.!~!l~~J~IT.f!ii~
EOLe~.g.o.ngr~.s_q.~n..l,~fLl!?~~. r.as.)' "I!9IJQ..\~lll, .C.9muele ,a .o:s1M. ~11mlm:.9 ..\..~r;,h.~ ~.~Lh~,<.l,e.
ll
yes sanS~Q!!~g~.
, ([t!Y,2~:!.~~L.
__
/l', : cr..elllS.kg!slalivos;.
iQu dice la ley sobre los decretos delcgados'r
,';, 5, las.Cmams dehelldarletmlmnicnta..e:qlfQ. e..llIyiJ/o.
l. El !!;~e~~deleg{19.U~g'p!gI19~ig'!l]j;i(l.Ile,--de"lp(lMicacin, .\;.
,egn et..~L',,,~.J.!~l.Gp_\l!g!l.J.;Ml
...lJ.sdecir, el decreto es obliga. ~;'',:j La ley agrega que "las Cmaras se pronuncian mediante sen-
torio desde su publicacin "y desde el dia_u~~~,Q~1(,;[Inltlti:~,..Y h das resoluciones" y que "cada Cmara comunicar a la otra su
i

el mismo precepto agr~ga lueq~.q~c;_.'~~!._~g~~I.~~lgmJ.nr.t.W!:!2.01 .;f-;... , pronunciamiento de forma lnmediata As, luego del trmite ll

 LASfU[N' ES DEL DERECltU AOMINISTfl..AI"lVO 91
CARLOS F. BALB1N
90
Por nuestro lado, entendemus que el legislador debi prever el
por ante la Comisin o vencido el plazo, las Cmaras deben
plazo en que el Congreso debe expedirse y en caso de vencimiento
analizar el decreto y expedirse sobre su vallde7 .. de ste, interpretarlo como rechazo del decreto. /\. su vez, el rechazo
(expreso o impHcito) de cualquiera de las Cmaras debi entenderse
H\.Pleno 110 tiene plazo ~r-~p~cll~~.-.!D
..(!..~l~~.~U~g~~~':ldC?~ co'mo rcchaw del propio decreto, ms alh del criterio de la otra C-
__slniplcUlellte nos_o ice tilLe. el CUllgresodebc ,"darle inl11cdiato Y
mara. Sin embargo, la ley 26.122, tal como explicamos en los prrafos
exprcsotratallliento'~; .
anteriores, sigui otro camino.
6, el re~'~!.'-~!U! J2lE!Lc..'."e{gs _.d.~_b~_s~!:
...flJ!fQ~acfQ!~_~l.! .e;~J?,.~~~,.-.~g~~ll En cuanto a lus efecto!ii del redm .. () del decreto por el Cungreso,
el'~rt. 82, eN, y.contar con el voto de la mayora absoluta de lus
cabe serlalar que SUft!f3Y..A~Jie!ega,ci911,HO_,<;.lJIJ.lplc ..cPlJ.J.QS.. recauda:i
11'!.e l!).l?!:O~. prcs~n t ~.s_ 4~sa.ll~.~m anl.; r~JltqnJ:J;~Jul1,.a~_toJegl~l.!iv.jrlYAHd,o--,-E.sobv io
C.o!lstit~lciu/luleL e_~,_
7. las Cma.rQJ}IQ p-ugci~.nilili:.QfJ~lcir !llUdt[lc(lcJ(})lfl~.Q!~!~~'to
del qll~~si el_.an_~~t;~~C!H'L~lQx~U~lQ..U~ J~y)t-~.~q~!s,ec~I~I.lte_~igt!~.
Jgq~J
decreto; la consecuencia lgica
suerte (inv~ide?:_ d~!~~~.~.~t~.t~gi~t~.~!v.q)-,--~s,
dela nulrdaauc la ley de delegacin es la Invalit.lcz de los decretos
n. el rechazo pULaIHba.t-CctmlUJ{s_,I.el.C.Llg~~.~.~p..Qn~.,fLe.!!!g{/" el legislativos.
decre/j)~lW~QJ.t~\.lt~~lvqJgs d~!.~f!!!~~..!~51~.!!:i.~?~_~;~12.te SIl
Sin embargo el aspecto aqu controvertido es cules son los erec.
vigencia" y, ppl" ltiu}o,. tos en caso de recha7.lllegislativo del propio decreto delegado. Hemos
9. eMe rgimell.lw_ubsta_al~ejexq{ciQ. q~..l{lJP.(H~~!P~:t~.~.!,rf!jlla,.ias dicho que el Congreso debe decidir de modo Inmediato y expreso so-
deL Cungre}p'. r~.la~iyas. l 1.a..d~.rogac.lqn _.de. IlOJIHas. u~.c;:rcter bre el decreto y su validez. En este contexto, el Congreso no puede
Ic~islaUvo.e1Uitlda.s_ pur el pod~r.mC.cutiyO". Invalidar el decreto por los vicios de la ley de traspaso de putestades
legislatlvas sino por los vicios tlel propio decreto.
El aspecto ms controvertido de la leyes que las Cmaras no tie-
nen plazo para expedirse sohre la validez de los decretos deleg.ados Creemos que el efecto, J:JiJ.;~~.{t~d!Uny.alJd,a!,:.tn..d..el_d~l;[~lQ.llor
el
y que mientras tanto ste sigue vigente sin solucin de continu~da~l, CongLQS<L(1hcoJl'.t \",1 OIl~ljJ,!~<J)L.\1~b_~..~l.re!~9 !'.'9 ~((~u~1 riSa
Il dIl
creando derechos y consolidando situaciones jurdicas. Ademas, el las.relacione:; juddicaS_J1uc.ldM.Qai_.$.Y.l.QRaW._ESdcclr~ t{ecto de
decreto slo puede ser rechazado por mandato expreso de ambas C- su extincin cTfilrende el pasado. Por el contrario, si el Congreso 110
cumparle el modo en que el Ejecutivo ejerci las competencias dele-
maras. gadas, sin perjuicio de haberlo hecho en el marco de legalidad consti-
Es decir, e.Ldecrcto_uelegailu.c.nutinLvlgeute...seg'1l el texto de tucional, el rechazo de los decretos delegados slo debe tener efectos
la ley;-salvo-t}ue-fue!ie-l"edut'1:ftdo entrminu!t expresos Y por ambas hacia el futuro por tratarse de razones de oportunidad.
Cmaras c!el Co~~_s.Q~. _ Por su pClrle, la ley 26.122, ms all de nuestro parecer, dice cla-
El anlisis critico de la ley nos permite decir entonces que a} el ramente que el rechazo del decreto delegado, sin distinguir entre sus
legislador slo regul bsicamente el procedImiento de los decrelos motivos (validez u oportunidad) ni clases de nulidades (ahsohlla~ o
delegados y no otros aspectos sustanciales, b) en efecto, el texto no ln- relativas), tiene efectos en el futuro. Asf. el art. 24 establece 4ue "el
",, curpor, entre otros, los siguientes asuntos especialmente relevantes, rechazo por ambas cmaras del Congreso del decreto de que se tra.
0

esto es, el contenido de los conceptos de administracin o emergencia te Implica su derogacin de acuerdo a )0 que establece el <1ft.2 del
pblica, el marco y alcance de las bases y del plazo, las nulidades de Cdigo Civil, quedando a salvo los derechos adquiridos durante su
los decretos (cilusales y consecuencias) y el criterio de las subdelega- vigencia".
ciones. /\. su vez, e} el legislador no previ el plazo en el que el Con-
greso debe expedirse y regul el inslituto del silencio legislativo en VI.6. Los decretos delegados en la Jurlsprudencia de la Corte
trminos de convalldacl6n del decreto. Por ltimo, el legislador regl
luego de 1991
otros aspectos de trmite (lile no compartirnos. Entre ellos, los efec-
tos en caso de rechazo del Congreso (reconocimiento de los derechos
La Corte se expidi despus de la rcfornu\ constitucional de 1991
adquiridos, es decir, efectos no retroactivos) y las consecuencias en el
por primera vez y en trminos claros respecto del alcance e interpre~
supuesto de desacuerdo entre las Cmaras (continuidad del decreto).
 n CARLOS F. BAlAIN
ladn del lluevo arto 76, eN, (delegacin de facultades legislativas)
en los aulos "ProlJiI1C;n de San 1.lIis c. Bstndo Nacional" (2003). Ms
adelante la Corte se pronunci cilios casos "Se/cro" (2003), "Mexicnna
de AvlaclcJll" (2000) y "Colegio Pblico de Abogado.," (2008) que luego
analizaremos con detalle.
En el primer caso ("Provincia rfp Sm1 Luis"),!os jucee5 :':I,'}tuvie-
IIJII que la ley 25.561 de emergencia deleg en el Poder Ejecutivo el
ejercicio de elertas facultades con mltiples limitacIones, l saber, a) el
mbito material de emergencia (materia SOdAI, econmica, admlnls-
tra{lvn:, financiera y cambiarla), b) el plazo (hasta el lO de diciembre
de 2003)y e) los fines a cumplir (entre orras, el reordenamiento del sis-
tema financiero, bancario y cambiarlo, la reactivacin de la economa
y el mejoramiento del nivel de empleo).
En particular, la ley dispuso que el Presidente "dispondr las me-
didas tendIentes a preservar el capital perteneciente a los ahorriSlas
que huhiercn realizado depsito en entidades financieras a la fecha
de entrada en vigencia del decreto 1570/01,reestructurando las obll.
gaclones originarias de modo compatible con la evolucin de la sol~
vencla del sistema financiero. Esa pl'Oteccln comprender a los de.
psitos efectuados en moneda extranjera".
Por su parte, el Ejecutivo dict el decreto 214/02 dentro del mbito I
de la emergencia declarada por el Congreso, por elJa resultan aplica ....
bIes las bases que previ la ley 25.561. Puntll8 Imente, el decreto arde- ]
n que los depsitos en dlares deban ser devueltos en pesos segn
el siguiente criterio, por cada dlar un peso ms el coeficiente de ac.
luallzacin (CEH).
As las cosas, la Corte seal que "el Congreso fij una pauta pre-
cisa, que fue desatendida por el Poder Ejecutivo nacional al dictar el
decreto 214/02. El Poder Legislativo, conforme al texto legal, slo lo
haba habilitado a actuar para afrontar la crisis, Con la limitacin de
preservar el capital perteneciente a los ahorrlstas". En el mismo sen-
tido, agreg que "la legislacin de referencia slo ha permitido la pe.
slflcacin de las deudas 'con' el sistema financiero y no 'del' sistema
financlero".
Es decir, en trminos de conclusin, el decreto delegado dictado
por el Ejecutivo (decreto 214/02) no respet las bases ordenadas por el
legislador y consecuentemente es Invlido.
Por himo, cabe recordar que si bien en el caso "Buscos" (2004) la
Corte-volvi sobre sus propios pasos respecto de la consthucionalidad
del corrallto y pesiflcacin, cierto es tambIn que no dijo nada sobre
"
LAS FUENns DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
93
los decreros delegados y cmo debe interpretarse el modelo constIftI.
clonal en este aspecto,
En el caso "Selcro" (2003) la Corte sostuvo que: a) "al tratarse de
una facultad exclusiva y excluyentc del Congreso, resulta invlida la
delegacin lcgislatlva efectuada pnr 1'1 <;f!gU!H.lO ~6.::;;fG del art. [;9 tic
la Jey~o.737,en tanto autoriza a la Jefatura de Gabinete de Ministros a
fijar valores o escalas para determinar el Importe de las tasas sin fijar
al respecto lmite o pauta alguna ni una dara poltica Icglslativa para
el ejercicio de tal atribucin", b) "ni un decreto del Poder Ejecullvo ni
una decisin del Jefe de Gabinete de Ministros pueden crear vlida-
mente una carga tributaria" y, finalmente; e) "no pueden caber dudas
en cuanto a que los aspectos sustanciales del derecho tributario no
tienen cabida en las materias respecto de las cuales la Constitucin
Nacional ...autoriza, como excepcin y bajo determinadas condicio-
nes, la delegacin legislativa en el Poder Ejecutivo."
El razonamiento es simple y claro, el legislador no puede delegar
competencias de regulHcin en el mbito tributario porque es uno
de los terrenos materales vedados por el Convencional en virtud del
principio de leg.lidad.
Ms adelante en el precedente "Mexicana deAviacin S.A. c. PBN-
Ministerio de Defensa sI Amparo" (2008)la Corte distingui entre tasas
y precios. As, dijo el Tribunal que la "tasa se relaciona, primordial-
mente, con servicios y actividades inherentes a la existencia misma
del Estado, que ste no puede dejar de prestar." Por tanto, la estructu-
ra jurdica de las lasas es anloga a los impuestos.
, Por el contrario, el precio se identifica "con una retribucin por
servicios cuya causa inmediata se encuentrel tm la ventaja o provecho
econmico que se proporciona 11 quien se vale de ellos".
En elmBrco del presente caso elertas tasas (alerrizaje, estaciona-
miento y uso de pasarelas) revisten el carcter de precio y, por tanto,
.~'sudeterminacin no estaba sujeta al principio de Icgallrlad en mate-
ria tributaria, de manera que la aclaracin llevada a cabo por el decre-
c
to 577/02 es el resultado del ejercicio de las atribuciones reconocidas
,alPoder Ejecutivo en las leyes 13.041y 20.393 en las que se lo autoriz
, ,.tantoa fijar contribuciones por servicios vinculados a los aeropuertos
como a emplear una divisa Jmernac!onalmente aceptada como me- ,,
dio de pago de las tarifas". !.
'.
i Sin embargo, otras tasus (proteccin al vuelo y apoyo al aterrizaje)
,constituyen verdaderas tasas en tanto "el Estado organiza esos sel'vl-
,closen vistas de finalidades sustancialmente colectivas, constitutivas iI: :
'1
 CARLOS F. BALBfN
de una de sus funciones esenciales, 411C Hpulltall, ... a preservar la se-
guridad de las pursonas y bienes ...y por ello deben ser cOllsi<!f.ra<hts
tasas sujetas al principio de reserva legaL"
Sin embargo, las tasas hajo anlisis fueron creadas por Jey del Con-
greso y luego el Poder Ejecutivo s610 aclar que los valores dehan s~r
fijados en dlares. Por tanto "no cre(llli illllov en materia tributana
sino que tcm slo .u.:lart'llos criterios aplicables para su percepcin, en
ejercicio de las facultades que resultaban del marco jurdico prece.
dentemente descrito, de manera lJue IlO modific aspectos sustancia-
les del tributo ... ",
Este caso es sumamente interesante porque el punto en dehate
por el Tribunal es la distincin entre los aspectos sustanciales y se-
cundarios de los tributos. As, puntualmente el tema controvertido es
el siguiente, .el poder de fijar las tasas aeroportuarias en dlates es-
tadounidenses, en tanto el Congreso autorlz(, al Ejecutivo a empleal
liBa divisa internacionalmente aceptada como medio de pago, es un
aspecto sustancial o simplemente secundario del tributo creado?
Tengamos presente que si este aspccto es sustancial, el legislador no
puede delegarlo por tratarse de tributos.
El voto mayoritario sostuvo que el Ejecutivo "no cre ni innov
en materia trihutarla sino que tan slo aclar los criterios aplicable~
para su percepcin" y concluy que el Poder EJccutlvo "no modific
aspectos sustanciales del tributo, pues, de ser as ello nu hubiese tenl.
do cabida".
(,
Estc precedente reahrl el debate originarlo y central en este ca-
ptulo, esto es, cmo distinguir entre el ncleo que es propio del Con-
greso y los detalles que debe regular el Poder Ejecutivo.
Creemos como ya explicamos que si traslada mus aspectos centra-
les dnsde el ncleo hacia el cfrculo perifrico, trasvasamos competen-
cias legislativas en el campo del Poder Ejecutivo de 1I10do oblicuo y sin
delegaciones formales. De 1110<10 que si superponemos materialmente
ambos circulos, el Presidente puede regular el mcleo so pretexto de
dictar los detalles de la ley. En suma, es una cuestl(lIl bsica estable-
cer la !fnea divisoria entre el ncleo y los detalles y ello depende del
mandato constitudollul, las propiedades de las materias ohjeto de re-
gulacln y las drcunstancias del caso.
FIlialmente, en el precedente "Colegio Pblico de Abogados de la
Capital federal" (2000) la Corte consider y trat las dos l(neas argu-
mentativas centrales del Estado. En primer trmino, el Estarlo sos-
tuvo que la ley 23.187 se refiere slo al ejercicio profesional privado
LAS FUEN I f.S OEl UERECIIU AUMJNISlHAI VO 95
mientras qlJe el decreto 1204/0J reglament el ejercicio de la abogada
pblica, cuesti6n que est comprendida ellla "zona de reserva de la
administracin". Adems y en segundo trmino, el Estado adujo que
de IOdos modos el decreto impugnado es vlido por habNsc dictado
en ejercicio de las facultades delegadas por la ley 25.'111.
El texto constitucional, segn el criterio del Tribunal reneja c1a~
rarncnte que la Convencin Constituyente de HHl4 ha mantenido el
prindpio contrario al ejercicio de facultades legislativas por el Presi-
dente.
En particular, respecto del primero de los argumentos, el Tribunal
afirm que el ejerckio de la abogaca (privada o en representacin del
Estado) "ha sido materla reglada por el Congreso desde los orgenes
mismos de la org.mizacin nacional". Adem{ls, el texto de la ley 23.187
no distingue entre nbogada pblica y privada. En consecuencia, no se
trata de ulla materia cuya regulacin sea Hna facultad propia yexclu-
siva del Presidente.
Luego, la Corte analiz si el decreto en cuestin puede estar jus-
tificado en el marco de las facultade~ delegadas cn el Poder Ejecutivo
por el art. l, Inc. f) de la ley 25.411. Al respecto, el Tribunal dijo que
el art. 7H de la Constitucin Nacional establece tres requisitos hslcos
que deben reunir los decretos delegados: 1) llmlttU"se a "materias de.
terminadas de administracin o emergencia plbllca", 2) haber sido
dictados dentro del plazo fijado y 3) respetar las bases de la delegacin
establecidas por el Congreso. A ello se suma un cuarto requisito pre-
visto en el art. 100 Inciso 12, esto es, que los decretos sean refrcndados
por cl Jefe de Gabinete y sometidos al control de la Comisin B1came-
ral Permanente.
Argument que frente <1 las delegaciones extremadamente am-
plias e Imprecisas, los tribunales generalmente tiellen dos caminos:
(a) anular la ley delegante o (b) interpretar 11m)' restrictivamente su
alcance, Entre l1osotro~, "... a partir del sentido que se busc asignar
al texto constitucional argentino ... cuando las bases estn formuladas
i
en un lenguaje demasiado genrico e Indeterminado, la actividad de-
l. legada ser convalidada por los tl'bunales si el interesudu supera In
torga de demostrar que la disposicin dictada por el Presidente es
,
UI18 concrecin de la especffica poJhica legislativa que tuvo en mi.
ras el Cung:reso al aprobar la clusula delegatoria de que se trate".
"As, por ser amplia e imprecisa, la df.legacinllo confiere atribu.
clones ms extensas, sIno, al revs, a mayor imprecisin, menor al-
cance tendr la competencia legislativa que podn\ el Ejecutivo ejercer
vlidamente". Es decir cuanto ms impreclsu sea elll.landato legisla.
 r
.'
CAIUOS E [\Al.nIN LAS fUENTES OH DERECHO ADMINISTIV.TIVO 97
,1
ji, tlvo menor es el campo delegado y adems, en tales circunstancias el favor del decreto en sentidQ expreSQ.'p.lumHgHLt)tl!~Ull.~e. ~s,s~~fi..c~.t:~~~
interesado debe probar con mayores cerlezus el nexo elHre las delega- con e! consentimiento tcito u preslllltQ pp,r ~i!end(J.
ciones y el decreto delegado.
El ~.~gillld(db), el ~t;cllO de que no exist.fa.ningn rmJ~m.~slio
En ronclllsln, el Tribunal sostuvo que el decreto 1204/01 es una 9.\!e I~ublese p~rmitldo sup~~ar la grave cr1.sis econmiG-y,Jj,I1O,H..<;t9m.
dtspo~h ..n cif:'('r~l'j_erl~glsl,,!ivf) dlrt~dH. ft!er:! d~!:::l.~
b:l.sc!: de de!~" u!ttlJi:l.b,. EIl eedu ~iel Ejcl,.;ul1vU,segll d cr.iu:~riulici,.Tribunal, hu-
gacin aprobadas por el Congreso y, por tanto, "violatorlo de la prohi- biese remitido,lll.~ pr9Y~,ct9,(1.~)ey al C(mg;~~p,.s.Qhr.e._elprtkular,.las
bicin establecida en el an, 99, Ine. 30, segundo prrafo de la Consti. 1}l..~dJ~aspropuestas hubiesen resultado leficaces al tomar estado
tucin Nacional",
p~lico to~a vez que los ahorrlstas hublesel\.rel1ral-hllnmcdiatumen:
POI' nuestro lado, entendemos que las bases dadas por el legislador tesUs depsitos.
deben ser claras y precisas ms all de quin y en qu trminos deha
La Constitucin ~Ie,194 ~llsp~lso, en su art. 9~,inciso3 que "el Po-
probarse el nexo entre el mandato legislativo y el decreto delegado. Es
der !fJ'~~.~~lxo.'~Qp.odr4 ~Il nlngt'11l caso bqjo pena de nul.l~lad .absoluta
que en verdad se trata de dos cuestiones distintas, esto es, el mandato
en s mismo (bases) y su definicin en trminos constitucionales y, e in~al)al}le, em~tlr gisposicJones, de carcter legislativo. _Solamente
i
luego, el vnculo causal entre ste y el decreto del Presidente.
.
cuando circunstancias excepcionales hicieran .imposible seguir los
tr';{iies ordlriarlo~ previstos ~p..oresta .C9J1~titvcJ6n parl,la sancin
de"""G~~I~y~~:'y la se trate de normas que I",eglilell.materla.umal, trl~
VI.7. Los decretos de necesldutl y urgencia butada, electoral o el rgimen de los partidos poltlcPs, podr dl.ctar
decretos por razones de necesidad y urgencia, los que sern decid Idos
.!1eC~~ll'!'StY. ~Im~r.~!.~.
Lmi ..qC;.l;_r~tq.s.A~ ~!?!"!,.~~s_
!~~r!l~.~~.
~~.~!c~ !lee en acuer~ ,g~n.~r.! c;l~minl.sJrgs que. deper.n refrendados conjvnta:.
general que dIcta e! Poder ~jeclJti~o ~Qbr~Jn~tcd8sJeglslatiYl;s sin au- J~l~nte con e~jefe de gabin~te de minlstro(.
torlz.al;'Q-'lP!~.Y!.~del COlm~So. Es decir, ~a_~~r~~~~I.~_9~~ _!.~.t~~,
entre
19S,decretos d.~legad.C?sy ~~t!l~..~~,ql!~,~~~.~.~.~~
9'l~<!!.n~existe una habi .. Lueg~ ag!ega qu.~"el j~f~ ,!~.g<..t9.t~~!~.,l!f;l
..~.iH!~t~Q~,p'~~:son.almen-
lit."~16n P!e"l~<!e~0"gan~ d~!ib,eratlvo, ,'. te y del.ltr{~ de los (U~z das so~neter lan!~<)~9fl, ..a. ~o11sig~aci.n de la
"
'1,
, , LOS-.decretOS-.-deJlecesidad..lampQCLcstnb.an.,prevlstmu:~presa-
C9!l1W6n Hica meru I I.'l:rmallenre..etJ}'lLCillIl pos1cJn.deb.er.r.espetar.
la.proporcln.de,las.representaclones. politicas...de..cada_.c_Qm~[J..Usta
mente en el texto constituclon.\J,.a,nte.s.d~'iU-fQXmade.1994. En efecto, con,!!~!}~.~J~v.r..~I;ld~spach9 en un p!.ijkQd~.d.!ek.dJQsJll.nhm~.rJ.de
el texto de la Constitucin de J 053 nada de da respecto de los decrelOs . cada Cmara para,suexpreso tratamiento, el quc.deiumed.lato ,consj.
de necesidad, de modo que la Interpretacin ms razonable es que el dIDu:jn1~i;\mAm:'~
Ejecutivo no poda dictarlos. Sin embargo, casi todos los gobiernos de
nuestro pas han recurrido a la prctica de dictar decretos de necesi- Elrlc.crcto .denecesidad es de. carcter .extraordinarlo--PIOv:l.SQrlo
dad y urgencia. yaJJU~~J;lLI.UlladQ,. ~lu prOGede .l;l,l.a.n(lQ.g~tIJPX~~.m!~.lj!illl-les-
,.' to~!J~ !1~.fho t~SJ.99~.ellel texto constituGionaIYrpor ..elmroLe.Wm~lu
. "": Cabe recordar que la Corte, .ante~ ,de la. reforma ;;qn~lli!!!g!1'!.1de
1991. se expidlsoore \~le,s--ecl'etos.ell,~IS~.s 'Porcel/l' (1989) y fun. deb~~~~La p'~l} -,~lqJ!l.!l}-!-!~ !.!!n~'.H~
p 9 ~._e
11~.Qgre so .
damentalmente en.el prec.edente.:l'eml/f(.(I990), En este.ltimo se
.:. ,;:'.' Cab e r!mlil!1:l\Ll]ueJa.Llltt'llt u el tullslllllc..cLprlncJ p1.luw. p re).
discuti la valide~ constltu~ional del d~.creto dtctad~ Pl?~el EjecurlVo 11ibin de1.EJecutlvo de dictarnurmasde contenido Icglslatlvo.-Ein-.
q~e or~en el.c~ngeJamiento de los dep.4sitos el~.dh~~ro.i!-plazo fijo en
efecto, dice el texto constitucional que el "Poder Ejecutivo no podr
las entidades bancarias y fi~ancieras, ptlbllcas y privadas.
en ningn caso bajo pena de nulidad absoluta e Insanahle, emitir dis.
Aqu el Trlb!!.ll~1 sq~!!t,{QJ~.f.q.r!~J!tll~tqnaljpad del decr~tqJ).lndn- posiciones de carcter legislativo". l~st.~P~~~~PJ.ocoincide sllstanc!al-
dos~ b\slcamente~n.do.s_argumenlos"El prlmero.(a~.el silencio_del ~ente con el.cOllcepto ..que.estaWecc_el.art..16._CN.Jlntes citado, en
Congres o, es deel r, eldecrero.es .vlido.po rq ue.elleglsla dor no. se.ex pi_ tanto prohbe la delegacin legIslativa en el Ejecutivo. Sin perjuicio de
di en. sentido_contrario llLdecret(l cuestionada. Entonces, y, segn el ello, el Convt;nclonal autoriz el dictado de decretos de necesidad en
crite.r.~~_~~.la..Go~.t,~1e.l_c.I}greso.nQ.~lebe necesariamente expedirse (l determinados casoc y sobre ciertas materias.
 LAS FUENl
. .ES DEL DrltECIIO AlJ/.UNISTRt\lWO
CARtOS f. I\\lBIN
98 , l "
c qUiera
I (. e amhos . ell're s Id ente pt 1 .d'
El convencional ms all del principio hsico.dcpruhibi l6n .C5-
cglslallvo. Sin dudas, se trata de ~~l~e ICI~r el decreto de contenIdo
tablece-excepciones pero. para ello debe cumplirse, ante todo, con el , requisitos concurrentes
presupuesto dehnbllltaci,n que prev. el arto 99.cn.sujul;;lso.3,.m>!O es, Por ( ,.
o ro parle, JlI~ medld.as e
h-\ exls~enda de._t:;:ircunstancias excepcionales q\le hagan Imposible de dbel l.seu. ee.esae J as.y,UJ;'gCJl,le;- ~~: t~tj~s..uk! p.dU.~.~JU~_SJ ~. con t ex 1()
p.'}1' la COilslltiicitlll llara la
seguir los trmlte,~,()l:~i.il~~f:s'JlI'C~ls.tu.~' e.L.e suma gravedad y c~nstltu;' p_f;l;_e.&.!l-tl..~.IJ.?-l1du -l~c,~sis
.Cf,Q..e.s,
suncin de las leyes (requisito de ac1misibilidad):- ...__.._............ - para sup.crr la sitUl~ci~ ~x~-~.Y .cl!J)ll~Q..!!le~q!Qjrmtitu!;.19~ITdneo

En este punto eS necesario profundizar Y qescHbrir en qu casoS se

culada con las circunstan~ia:te~un<!l .. ~s m.s, la necesiund Vill- est
bies o de muy difcil previShS;) A tramdmanas (inwmale,<;, Imprevisl-
cumple con el pxesupuesto.de habllltacin.que cx.ig~clClJ1vcncional el E~~J9_Q.e~~ __
n~~p.o!.l.qerde n'lO;U-~~~'- t::1.deEeto .es}:!tge.l.lte...Gul;lndo
para el dictado de tales..actos normativos, es decir, en qu casoS existe debcauoptar ,en trmlnQs ~-I~~d" q ~~httQ_.o~pJd.o,.~sd~cirqu~ ste
una circunstancia excepcional que hace imposible seguir el trmite teqhJ.q.!~glslativo.y.'lUl;!. e~ ca. I~to~ e inap~~7,able.: JI1elli~as Je'~{)'il-
para la formacin Ysancin de las leyes. SUJl1amcnte gnwe. ' so e .no hacerlp, se catlsadaUtl~da(J
ario
Debe tratarse de una.situaci6ILde_carcter_extrao[dln o ex-
cePCional~es.to.es,_un.hcChO_).luha\)ituill,jll,lPl~'l.l$JJ)le
..9. en su caso
dlf!~It11cnte_pevislblil..A su. vez, eLestado.de,eme.r;eJ\9a,P-9!.SU ca. El carcter necesarlu y ,
reter. extraordinario debe ser necesariamente, uansitorio ..EI.estado mente '1\1e el Congreso no I~~:~~tl~~~ la decisin supone necesaria.
de emergenci' no lustinca,por sl.solo .1dictado.M \Qs..J!~c.retos 'sl, lo hiciese, el procedimiento para 1 f venir o qoe, en caso de 'loe asr
\ ~
a<LeI!,~.s,)10"e cumpie con los recaudos que-coILCarcter.especlflco
prev~e)arl.
Icgls\at!y,g)"
99,de la Constit~cln (Imposibilidad de segl!lr ,~l.trmite
~n ~azln de su complejidad y COl~sonnadn y sanciCJn de las leyes
,ar que las medidas sean ineflcac~ecocnte
circunstancias excepcionales,
exteostn en el tiempo
s con el propsito de sortear las

-J l' . IClente I I I
La-Corte,.en.sus.ialloSJus.recientes..:v_obViamentc.p.oste.rlorcs a la En conclusin 110es suf' ,
reforrnuonstltuciDnaLde.1994 estableci.do supuestos que. cn prifi' ~ rve de .antecedente revista carkt e :ec,lo de que la situacin que
s
dpio, sonJos..nicos,qucconlignran los casos.de.excep.~ltU1Ue im. as medtdas resulten necesarias er exccpcumal y grave y, a su vez
piden,.et1 tnnlnos.constituciOnaleS,seguir,el trmite. parlamentario prescindible que esa circu;1Sta,icra ~rgeotes ShlO 'Iue, adems, es im'
ordinariuY, po)' lo tanto, constitnyen el presupuesto necesario para gulr el trmite ordinario para la f . orn~,obJetlvamente impuslble se.
'lue el Ejecutivo pueda dictar actos materialmente legislativus, Ahm ..4" OlmaClon y sancin de la ley,
. ' ' ' ,d' a leU.'LeLCougreso,. aut .' ,
I1Su>.s.caJi.9HUn,p.oLtmlado,yscgun,eICIllc,10 del,fnbnnl1l, la 1m. Q podIdo expedlrse.aLrespecl~ ~_lalcs.GlKuJ);J,aIlC.ias_ y ha.bieu'
posibilidad materla1.deIe,u.n.\Ia!,i;;l1gr,,-s_Q.p.a.~,s-".sl.I!!!.u) PQ, el o.tru, p.~de. arroganepOleSladeili i:'o., o .hlzo,.elltonces.eLEj"cutlvo n;,
la necesidadde.que lameilidalegislativaJel1ga,-~~_\~.l?J!i.II~ y ex, !Jst~<J_c()!lS,~,~.~!1lI:..1
~~lado J
lt~tl~~ .~..J!l<;ljJ.J~L@r.eIQJ!lUlec".
p~!'!.l!1!r!!.q\!~.result~~fica2, En efecto, desde el precedente "Vermc' su~p~'oplusdeclslones y.d~~k.du:-!'1.'!!!.~"!.Q!gano.kgI>Ltlvo RO;-
cid" la Corte sustnvo que el presupueslO para el dictado del decreto de ItingUIU:USO,. el dictado de-d ' llberadollU,puedeJusUIJc~~ .e.
neccsldad es que las Cmaras del Congreso no puedan ~eunlrs~ ma' coufundlrse el estado d~ Imp:~~~I~~e;lslatlv.o,S, En efecto, no d;b;
terlalmente por razones de fuerza mayor (por caso, accllmes bellca, ~echo, objetivo y contrastable d legislallva que configura un
o desastres naturales) Y cuando "111situacin que requiere solucilI : deCISin del Coogresu, por a~~I~,~~,no~.)'lI'ldICOS y racionales con
legislativa sca de un~ urg ncil1 tal que deba ser solucionada Inme. stado de emergencia, unusin, sobre cmo rcgular el
e
dialamente en un plazo incompatible
normal de las leyes", , con el que demanda el trmitt e 11b e qu~
sj'l,.Pnes
- J~erenue hnprescJndlhl~.
unadir 'I los decrelvulo - RU
.",~!UUl!1jJ.~\,!'.d-"r)as
d ' dlsro.
Antes de continuar b con este anlisis cabe r"fiexlouar '. est,ldo excepcluoal
Y "dvertl y slo ,OI-un ~... s. ~.J!lap.l"',~~a,,te~
p . . tiempo det . para
------ SlljlCra.-el
'1 ell nlngu caso de e Interpretarse que el estado de excepci n Yli [ erllllllat!o,--
imposibilidad
ue n de seguir los trmites legislatIvos constituyen supuesc t .uego de estudiar cuIlI es el princip' ,
tos de justlflcacln alternativos, esto es, unte la concurrencia de cual c.~I.}Q~
re os decp~I~~.2~~.!as
necesidad y sus requisitos
materias \'edudbIl Ss
_
'lOconslltucionai

c~e.e.mQs
__
sobre los
necesario.
~~ _
de.
plan.
," ~w
(~s,
,rq" silo material). .
 LA.S fUENTES DEL OF.IUC11(') ADMINISTRATIVO 101
.'
100 CARLOS F. BAl.l\iN

Entre nosotros, el Constituyente, fal como surge del tcxtoconstltu- potestad de dictar disposiciones de carcter legislativo en los tnni-
clonat, fij el mbito material de los decretos de contenido IcgislHtivo nos del inc. 3 del art. 99, CN.
con alcance negntivo. As, el Ejecutivo no puede emitir disposiciones
En cuanto al trmite de 105decretos (r~nlJ{LQ deforma y ,control),
legislativas sobre determinadas materias, Cules son esas materias?
~leh~ In~j~r.lfl tr.J.lIIHUlq~, h~ego
cabe sealar que el jefe. de galJiI.}.~~e.
El mbito penal, tributario, clcqollll y <Jopartlqos poltlcus. slg!d.9.~n el Congre~o.E,se pro~cdjmieptq cO.mpr~n~e_~IJJI~!~nW!1 de
1m el prescme caso (inc.;i del arto ~J~,LN) el principio es le. I'lOhlLJI~ 12.CorJ1lsin permarwqhl y su elevacin ante el pleno de 3mb:l~ C:n13'
c!n, salvo los supuestos de permisin que proceden cuando existen ras,pa~a,~u co.nval!qacin me.diante. e,l trat.~!1,1.1.~nt().
circunstancias extraordinarIas que Ilacelllnlposible seguir los trmi. El trmite constitucional de los decretos es el siguhmte. El jefe de
tes legislativos ordinarios. Sin emhargo, el convencional, a su vez, fij gabinete, luego del refrendo del decreto firmado por el presidente en
prohibiciones materiales especficas con el objeto de limitar el campo acuerdo general de ministros, debe elevarlo en el plazo de diez das a
de las excepciones. la Comisin. A su vez, la Comisin (en Igual plazo) debe dlctnminar
y elevar el informe ante el Pleno de ambas Cmaras. Por ltimo, las
El cuadro, entonces, es el siguiente (a) el Cmw~m;lonal f1[el prln .. Cmaras deben tratar el decreto legislativo.
c1p1QProh1bill.y!.h1hl.illl.mQ establecl~1.~'!.~'?.~~~_~~~P.:!..!~911es en
trrnlnosde e!\~epcjn y, llQI~MtlmQ.J;).MJelmln.<s!ertas l'Whlbiclo. Qu dice la ley 26.122?_La ley est<Jbl~.c~ .q~_L~~I:~~~,~~~I:~~he
nes.e.spedJI~s mat~rlales (expresaJ.!'l!!,pJisI.!as). expedirse acerca de la valide~ f?Jny~l!.dez. deL<J.~creto y_~.illY.1'lJ:
el dlc-
tai~Jj::il[jMiiij.-d"ciiiia .mara (larasu exprcs.o.tfatamlento". A su
Dijimos cules son las prohibiciones expresas que contiene el tex- vez, "el di ct a mendebe.. p renunciar se. .expr.es a tlWlllc-SUDUtJ a.Jid ~H':'U
~.
to constitucional, as los asunto"s penales, tributarios, electorales y de c!n oeldecretQ.a los requlsltosJormales.y.susJanclales.establecJdoL
partidos polticos. Qu debemos hacer? D~IlITl!la.~.~.l~~~~.~~s pro- CQ.l.1st
It uciona Im ente,pa ra ,s\.ullctadu':" _ ..
b lblcipw.s .ImP!{CllllJLQlUl.~gen..del.sist cm a Co!\Sti!u~lon a \.
Asu vez, la ley dispone que:
El arto 99, CN, igual que cualquier otra disposicin del'arde-.
namiento Jurdico, debe Interpretarse en trminos armnicos con el a) "e".<:aso. de.LJue. eLIefe.de..G aWnele. IN.r~1ll1ta .CI].el.plJ\"Q.IDi.l.
resto de las normas. Por ejemplo, respecto de los decretos delegados, bleclljo a la ClllllisIQI]".los .11eClm.oS"".qi.chaCPnll<iID.Se.ho.
ad~ms d.e Iqs Jernas enumerados en el inciso 3 del art. 99 de la ~ons. car de. oficiO a Su tratamleoto:'. (url. 18).
titucin existen otros ttsuntos tambin ved.ulo tales (:OITIO aqu.ellos En efecto, 1a.Crnn.lsI(Jnpuedr.lnlclar.de.oJiclo ~1.(lm~Jmll:Dto
que e~i~en .(~).'leyes ~n .t~~p~il!q~'.~xpres9~ 'y (~~!!1~le~1(h) mayo~as o y haceLeLdjclamen . ouespondl~nte. Al respecto. dice la ley
proced imient9s ..e~p~~i,!l.e.~I..(e) _faeu.!t.ades q\.!~,.!es.~I~~.r,f~.~~~desn~tu. 26.122 que "en caso de que el Jefe de Gabinete no remita en el
rTIzadas 'en caso de. ser. ejercidas par el EJecutlvo, .(d).competendas plazo establecido a la comisin ... los decretos que reglamenta
materialmente adrni,Illstrativas y (e)~ct!J!:i.cOll1pl~IQs.J;stos casos de esta ley, dicha comisin se abocar de oficio a su tratamiento" .
.'ni9.1!.i~ i~Ql
jc14J}.' P.Qf..P'_1}~g~Hl$~XQ leto de.lli;:cret Qill.nec~!.c! ~9. p o r- ~I!!~t~1!.:;;.Q..':clplazo de dl~zJJ1!l$Jlbiles para dictaminar, se
que_con~nitHY~D pr.(?h ibi~l~:m~s implcitas. QJ.nlt;lniJ! m~LUuJ,~I.VGn~!l'!1.ien!Q.g~J
!Lrn!.1"!.~~~_~~)~~El<!2j1Ea
la.ptesentaci6n.deUefe.de Gabh,ele".
Luego de analizado el aspecto material, veamos elrequlsilQ mbje-
tivn....I.a Constitucin dice claramente que el rgano competeJltc para h) "la .Comisln ... tiene un.plazo. de. diez_dasJlbiles..c.ontados
el dTctado de los decretos de necesidad es el Presldente ..aunque cierto <le,Oe l~ Presentacin efectuada por.d./efu. de..Gablnete .pa[a
es tambin que eLa.cto..re;>1ste..car<:leLcv.ml2lejQlQ\!Ly~z_qye.sQJ.oes expel.Hrse ... y elevar el dictamen.al plenariQ deJ;:ru.lil.J.Ifia.d!:.l~H?
v IidQ ,l.e.sJJ,-Qmp.~.i\Q.nQfJ'j refr~n_d \MlefeJ!.e.GQlnele \1.e.Mi. Cmaras" (al't. 19),
"'y,jl(ltill!sd~:?- pj"Q1nl.!h!.~nACJ.H~!..gp.,.g~n~.[ijl.u~.mJn I~tJps ..
n ~s W?~
'La Comisin dehe expedirse "acerca de la validez o Invalidez
El Jefe de Gabinete y los rganos Inferiores del Ejecutivo no pueden del decreto y elevar el dictamen al plenario de cada Cmara
arrogarse facultades legislativas. Sin embargo, segn nuestro criterio para su expreso tratamiento". En particular, el legislador ugre.
casi solitario, el Presidente puede transferir en el Jefe de Gabinete la g6 que la Comisin debe "pronunciarse expresamente sobre la

l' I

1)
102 CARLOS f. BALBfN
adecuacin del decreto a los requisitos furmales y sustanciales
estiJblecidos constitucionalmcnte para su dictado".
c) "vencido el plazo ... sin que la Comisin". haY-fL~!~Y!-!cJ..Q el co-
rrespoJl(liente despacho. las_Cluam~Ji!uJJ1Q~l!.@!.1 ..~.xj~reso e
il.~mediato t~~.t.!!-_I~.~~E;llto
.del dec~etu'.', (art:. 20).
ti) "eleyatlo,por.la. Comisin el dictamen al plenario de amha~
cmaras, stas dcbcn darle inmediato y expreso tratamiento
(art. 21).
e) "las Cmaras se pronuncian mediante sendas resoluciones. El
rechazo u aprohacin deJos decretos dcuer-scr-cxprc..so COIl-
fn l' ll~e.JQ _c$.t_bl ~~ j dJ~!l.~J
a r t,JI2. d li.la..Gons t H lic 6 n-N a~ iOlla 1"
(art.22),
f) "las Cmaras UD .JUcdenintrodu(;iLenmiendas . agregados o
supresiones_a l texto_del.P.oder.Ejer;uti vo,..deblc n do. el rcun scr i-
birse a la aceptaci6n o rechazo.dela uormamediallte.el.v.oto de
la mayora ahsoluta de los mielllln:os pres.ente.s:'.,(a,r:t..23),
g) "~'....I~(;haZO_IlOl:ambas Cmaras_de1.COllgr.eJ3n.deLd~ret{l de
que se trate implica su derogacin de acuerdo_a IR_que esta-
blece el art. 2 del Cdigo Civil, quedando asalvqJ()~ gerechos
adquiridos" (art. 2'1),
h) "las dlsp()siciones.de_estaJey~y.el curso de.los. procedlnjientns
en ella establecidos, no obstan ,al,ejercicio de las potc.sladcs or~
-- dllHHlas del Cun~re:w .r~l~liyasa lu. derogacin tle Hormas de
_carcter legislativo. ~mjtid<ls. pw.cl PJH:ler Ejecutivo" (art. 25) y,
finalmente,
i) "los dccretos .. tienen ylena vigencia de c?nformldad
blcidoeQ ~ arH-\.eJ!,:dJg<~ClVi'[ifi: 17). - -
El anlisis crtico de la ley nos permite decir, tal como adelan-
tamos en el marco de los decretos delegados y en parte cn trminos
coincidentes, que:
a) Ellegisl~dor slo regul.el procedimiento de los decretos
necesidad en trminos bsicos;
b) El texto no incorpor, entre otros, los siguientes asunt~s que
creemos'jurdicamente relevantes: el desarrollo de las materias ex.
c1uidas que prev el art. 99, inc. 3, eN, el rgano competente para su
dictado ms all del Presidente, las nulidades de los decretos de nece-
sidad y, fundamentalmente, el plazo en el qlie el Congreso debe expe-
LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 103
cUrse. A su vez, ellnstilllto del silellcio legislativo tiene consecuencias
tic convalidacin del decretu.
En efecto, el legislador I/(J iJd 1m plazo en que debe expedirse el
Congrcso. Ello, ms el recaudo legal del rechazo expreso)' pOI' ambas
Cmaras incorporado por ley 26.122, permite que el Ejecutivo legisle
por medio de decretos de necesidad, con vigor y sin trminos tempo-
rale,c;en t:asn de silencio del Congreso consolldndose a,c;(situaciones
yderechos.
Sin emhargo, segtn nuestro criterio, el decreto no debiera tener
vigencia ms all del perrodo anual de sesiones ordinarias en cl que
fue dictado y, en caso de imposihilldad material de tratamiento, en el
perfodo siguiente al del tllctadu del tlecreto.
Creemo,c; que el legislador debi incorporar puntualmcnte en el
marco de la le)' reglamentaria lus siguientes aspectos: 1) ia prohihi-
cin de dictar decretos delegados o necesidad cuando hubiesen sido
rechazados por el Congreso en las sesiones ordinarias del mismo pe-
rodo (trtese de los mismos decretos o pro}'ectos de ley sobre esas
materias), 2) la fijacin de un plazo determinado para que ambas
Cmaras del Congreso se expidan al respecto, 3) la interpretacin de
yue, en caso de rechazo o silencio tle cualquiera tle las Cmaras y una
vez tmnscurrldo el plazo legalmente previsto, el decreto fue rechaza-
do por el Congreso.
c) Por lUtimo el legislador sr regul otros aspcctos de trmite que,
en ese contexto, 110 compartimos. Entre ellos, los efectos en caso de
rechazo del Congresu y qu ocurre en caso' de desacuerdo entre las
Cmaras.
a lo esta- I Volvamos sobre ciertos aspectos centrales del trmitc y control de
1 estos decretos. En qu consiste el control del Congreso? Los legisla-
dores deben observar: (a) la existencia de las circunstancias excepcio-
nales, (b) la explicacin de cmo las circunstancias hicieron Imposible
seguir el trmite ordinario para Ifl formacin y sancin de las leyes, (e)
el carcter necesario y urgente de las medidas legislativas, (d) la pro.
porcin elltre las medidas y el fin perseguido, e) el cumplimiento de
de
los restantes requisitos constitucionales y, por ltimo, (f) el mrito del
decreto",
Aclarado el punto anterior, no,S ablJcarcI11Qs a_Bllalizarlos..disLin_
,toUUP.uCSlos.que. pueden plantearse a partir de. la. intervencin del
Congu.ID;),_a_~a~r,Ja.aprobacin por .ambas Cmaras,.el rechaza de
las dos Cmaras.)' elrcchazo dc una de las Clllarusy aprobacin por
.1u.ltrB ..
 104 CAltLUS F. BAL!liN LAS flHNTES DEL DERF.CHO ADMINI~ 1RAIWO '05

Estudiemos en primer trmino el casI"!~!,l_q~l~,~ml.)sGmul'.us del 1Uf.ll>.nn a .c.on lititl.lciDfll.d.!t.l.~,~:l,.~! (J~~~J

,~.i.I\.:1!{;i<,J5!~1~~ D g ~~.?q. I~~~~~~
_
nr..t;r{llw~).
H.Lt;tarse~.I1)qI1?J(~~~~JpnJ!c!,dcl;.(ctp, ~;gLsl!\tJ\:R.(S:<!~fl..
do:.- _.. ... .... - ..
Congreso rallfhluen el decreto. En tul supuesto ste .queda aproba-
VeulI10s el texlo constitucional actual. Por un lacio, el art. 99, eN,
En segundo trmino, el otro supucSlo consiste en el rechazo de establece que el Congreso debe tratur el decreto en trminos expresos
ambas Cmaras, "en cuyo caso es obvio quc"ei dei'eto'caduca ms e Inmediatos, pero no dice cutl es el modo de expresin de su volun-
alI4 ~l~~,efcctos temporales de la extincin. de ste. tad. Por el otro ci.art .8.Z,_CN, nos l1ic.e.q\le la .voJuntad clelas Cmaras
l

dcllcmani(~slarse expre.;:;~m~n~G y, ppr lo tauto/. ~.IJ~gLIJ::t~!1~!l~ltll'

Finalmente, en tercer trmino, cabe preguntarse qu, sucede si ~tl tm!Q~ ~9~
ci<l.!"!<.!Le~clldY_t:
__ ~<!sos ta~ _saJ~~Jof!~~J~~!!:!sA~!!;l_~
.~(.)":Inas.
tilla de las Cmanls se pronuncia por la aprohacln del decreto y la
otra por el rechazo. Cmo se resuelve la dlscrepancia'-de.crit"erlos? En sfntesis, la Constitucin dice que el Congreso dehe tratar ex-
Di~.~ra.r~: 24'~~_Iah~y2~.~2?:ql,le_~:~1 ~ech~zp p<?ramb~s <;:~n.l~~s del presamente los der.retos de necesidad pero no exig(! que el legislador
Congreso del decreto de que se trate iI'l1.plicasu derogacin". Es decir, apmcbe expresamente el decreto.
el recllazo -ae
deci.tci sof~)'es' v?Il(.I~--si.~~J~~.~lioj9r
alpbas.~mt~ras,
Por un lado, debemos preguntarnos en el mHrco del arto 99, eN,
Coi-iSecutmtemente, segn el rgimen legal vigente, si una Cmara. re-
_c;h~~yJ<LQm! Up.rt.l.Elba
.el decreto sigue vigente.' ~.__ .- cul es el alcance del concepto de lratamitmto expreso que prev el
texto constitucional en relacin con los decretos de necesidHd? En
Por nueslro lado, creemos que el nico camino posible y razo~ principio ya sabemos que los conceptos deben interpretarsc segn el
nable en trminos constitucionales es el rechazo del decreto desde uso corriente y, en este sentido, el trmino "tnttarniento" es distinto
el momento en que cualquiera de las Cmaras se expide en sentido del Juicio de l/aprobacin".
:', contrario. Sin embargo, el criterio legislativo vigente es otro porque el
rechazo de cualquiera de las Cmaras no hnce caer el decreto, Creemos que el texlo constitucional, en Sil art. 99, inc, 3, eN, debe
entenderse a la luz del fin que persigui el Convencional y de modo
A su.vez, sLcualquiera de las ..Crnaras.no_se.cxpidc (silencio le- armnico con el resto de los mandatos constitucionales, en particular
gislativo) el decreto contina en pie pero, al no 1~.a1J.~L~icJ.~U!..tado
y' el arl. B2, CN. As, el convencional con el propsito confeso de 11ml.
aprQtJi!ti_p..QL~L
C}]gr~so, Pl.l~~~.~~.r.~~cJl.!.zad~,
.l?n. Cll~l.!p..!krmo- tar los poderes exorhitantes del Ejecutivo rechu1. el acuerdo tcito
mcntu aunquc sin efectos retroactivo:t, E!l.mlJ&s~rn!:l!;msO del (sllenciu) pUl' parte dell.egislatlvn. Consecuclltemenle el t ratamien.
tiempo. tiene .significadcljuruU;:Q. Creemos que el criterio legislativo to expreso supone que el legislador deba expedirse necesariamente
actual no es razonable en trminos constitucionales porque el even- sobre el decreto de necesidad.
tual rechazo del decreto no tiene alcance retroactivo y, por tanto, el
silencio legislativo tiene efectos ratificatorios temporales en violacin . Por su parte, laJey~26,122,.dlcc.que las Cmaras deben darle "in-
del ur!. U2, eN. mediato y expreso tratamiento" y que "elrcchazo o aprubacin.de.1ns
d~tQs..ct~her~.~er ~~preso, conforme 10.t!stablec.idu.en.cl.a.tLJJA dt:J.
OJm.-~Decto controvertido es el valor iurldico del ~l~e~~c1o5.Iel "ConstituciIl_Naclonnl".Dc modo que el texto legislativo rechaz, en
Congreso, es declr,. siellegisJadQ1" ...u.el)&.lIJ.uif~~_~!1>ed~ mod,~xme- ildnciplo, el acuerdu fil:to del decreto exigiendo el dictado de "sendas
so o si es posible que.se pronuncie enlrmlnos.implcitos o tcitos por resoluclones", Sin cmbargo, cabe advertir que eU~gls:ln.dor.fflJ!!q~It,.
silencio. lJralzibi,el. rec1ul'w ficto y por tallto el silencio permite c01walidar.el
Es obvio que el acto expreso 110 plantea inconvenientes pero s lus dcr.r!'19, ..
actos impJ(c!tos y presumas, es decir, el silencio del cuerpo legislati- Sin embargo ello no resuelve del lodo el asunto porque cul es la
vo. Entendemos que cluclO implcito es vlido siempre que sea claro, consecuencia en caso de que el legislador no clImpla con el mandato
porquc cn caso de dudas debe estarse por la ausencia de voluntau del constitucional de tratar expresamente el decreto legislativo'? En este
Congreso, contexto pueden plantearse al menos tres escenarios jurdicos, asa-
Pcro qu ocurre en caso de silencio, es decir si el legislador no se :ber, a) dar por aprobado el decreto legislativo, b) darlo por rechazado
expide expresamente {)de modo Implcito sobre la validez del decre- , y,
por ltimo, e) reconocer su vigencia sin perjuicio de que el Congre.
to? Cahe recordar que, segn laJurlspr.udencia.de.lal..:orre.antedor a so pueda aprobarlo o rechazarlo en cualquier momento,
10 CARI.O_~ r. BALBiN
lJLs.ikncio.dc.L<':llelP-U
IcgisJuJIY~UllinPJHle jlllerp.rc,tarse, en pril~:
c1pilL)!..p.ounandato constit uclonal, _l;.orn.o .cxPXesi9J.L9Jl..vot\lJJJ.-p. El
Congreso debe expedirse en trminos expresos; ms, el legislador IlO
puede nprobar ()rechazar los proyectos tle ley de modo tcltu. Leamos
en tal semido el art, 82, eN. El trmite de rechnzo ~s claro en el marco
legislativu de ronmu.:hJIIde la~ leyes entre las Cmaras del Congreso,
Sin embargo tambin es cierto que el rgimen constitucional so.
bre la rormacill y sancin tle las leyes, y en este qmtexto el art. 82,
CN, no es aplicable directamente sobre el trmite de los decretos de
necesidad sino que es necesario matizarlo. Qll <h;hcmos aplicar'de
ese artculo y qu no?
En el trmite legislativo de los decretos de necesidad debemos
aplicar el mandato prohibitivo subre el acuerdo tcito pero no as el
rechazo tcito. Por eso el legislador puede fijar un plazo para que el -
Congreso se expida sobre la validez de los decrrtos legislativos, y si as!
no lo hace, es posible il1t~rpretar por mandato legislativo que aqul
rechaz el decreto. Este es, entonces, el caso de rechazo tcito de los
decretos legislativos por vencimiento del plazo y es, segn nuestro
criterio, constitucional.
En srntesis, el acuerdo tcito est prohibido y el rechazo tcito del
decretu puede ser permitido () prohibido por e/legislador.
Finalmente cabe analizar cul es el efecto en caso de rechazo del
Congreso, es decir, 51 ste tiene carcter retroactivo o slo tiene efec-
tos hacia delante,
El J. 4.4.u.eJa le~.
2G.122..cslaWOl;"-4u!L:ill~-"J]-~- P2Lal1lli,s_CiI-
mu.ras_dgl_CoDK~SO <kL<l~g~V}__~nl1~. ~c;.gllJc;j~!!I~!.i.~_a
~~l_d~ruga~ln
de acuerdo a lo que establece el urt. 2 del Cdigo Civil, quedandu a
salvo los derechos adquiridos durante su vigencia". Sin embargo, en.
tendemos que sino existe plazo, no es posible fl::conocero consolidar
derechos en ese marco normativo particular. Heconozcamus, ms
all de nuestru pesar, que ste no es el criterio legal. Aili:$g!!.l.!...~l
f ~t;:'.:,
rgi m elije RaLvige I1le, los.dereruoSJl aci do S el le.LG.QDlQXt!Ule.L'-:1ec reto
de l1eces!dJld,2,!!:l.H1P..!!Lql,lP,
ejt~siRelll.e y ello .es as. en tantq .ellegis.-J
ladoulO. rechace el d e<;retH..9~p.H~.sa ~n.eJ1teL.d~hcllJ I!te.rm~J rs~e nGOr-
y.~~~~:'..~t!~(!!,
PQr<l(;l-~J ~~Jq~t~ld.~~
Es posible distinguir diferentes supuestos segn cules sean las
causales de rechazo del decreto. Creemos que si ste tiene como
rundamcnlo razones de oportunld\lJ el efecto es por delante,- Por el
contrario, si el sustento es el Incumplimiento por el Ejecutivo de las
LAS FUEN rES DEL UERECIIO ADMINISTI\ATIVO 107
previsiones constitucionales, el efecto debe ser hacia el pasado, Sin
embargo, la ley no distingue entre lales situaciones.
VI.8. Los decretos de necesidad cnla jurisprudencia de la Corte
Analicemos qu dijo la Corte despus de 1994.
En el caso "Video Gtul, Vreams" (1995),los jueces se expidieron so-
bre el alcance del control judicial y,en particular, slla Intervencin del
Congreso sanen los vidos constitucionales del decreto. Cabe resaltar
que en este caso la Corte no aplic el rgimen constitucional vigente l
partir de la reforma constitucional sino que, al tratarse de actos dicla-
dos antes de 1994,resolvi el caso segn el marco de la Constitucin
de 1053/6U.
" El Tribunal sostuvu, en forma c1affly enftica que, dentro de las
facultades de control que corresponden al Poder Judicial en relacin
con la actuacin del Ejecutivo, se encuentra la potestad de examinar
la calificacin de cxcepcionalidad y urgencia de la situacin que Justi-
ficel dictado de los decretos materialmente legislativos.
A su vez, el Tribunal precis que el control jurisdicchmal respecto
del ejercicio de las facultades reglamentarias de emergencia no supone
un juicio de valor respecto del mrito, oportunidad o conveniencia de
la medida sino Ullafuncin propia del Poder Judicial para preservar la
divisin de poderes. Es decir, de acuerdo con el criterio desarrollado
en este fallo, la Corte entiende que corresponde a los jueces analizar
sl.lns circunstancias de hecho invocadas pur el Ejecutivo como cau~
~adel dictado del decreto constituyen una situacin de emergencia
~xcepcion.alque Justifique recurrir a esta racultad de excepcin. En
efec~o,el control que deben realizar los jueces consiste en determinar
si,se ha conngurado una situacin de "grave riesgo" frente a la cual
mS,ultenecesario dictar medidas sbitas cuyos resultados no puedan
~Ganzarsc por otrus medios.
. L.uego,los Jueces advirtieron que los motivos que impulsaron el
dltndo del decreto cuestionado no se exhiben como tina respuesta a
una situacin de grave riesgo social que hiciese necesario el dictado
d,~medidas sbitas.
. ,.
_.~.'Finaltllente, la Corte consider que en tales condiciones, la remi.
sIn de los decretos impugnados al Congreso 110 satisface el claro re-
qucflmiento cohstituclonal de que sea ese Poder y no otro quien deci-
4a qu impuestos se crean y quin d~be pagarlos.
i

108 CARLOS ~. MLDN
En sntesis, si bien la Corte no se expidi sobre cmo interpretar
el nuevo rgimen constitucional, al menos s reivindic claramente el
control Judicial respecto de los decretos.
Lucgo en el caso "Rodrigllez" (1997) sobre la privatizacin de los
servidos aeroportuarios el Trlhunal sostuvo, en primer trmino, su
cnmpetencla pare conocer en el caso pero 110en razn del instituto
del salto de Instancia, aceptado par la Corte en el precedente "Droml"
(1990), sino por aplicacin del arl. 24, Inc. 7 del decreto-ley 1285/58
que le reconoce Intervencin en "las cuestiones de competencia y los
conflictos que en Juicio se planteen entre jueces y tribunales del pafs
que no tengan un rgano superior jerrquico comn que deha resol-
verlos." Tengamos presente que en este caso, el Jefe de Gabinete recu-
rri una decisin del Juez de primera Instancia directamente an~e In
Corte, saltendose as la segunda instancia (Cmara de Apelaciones).
En nuestro criterio, el connlcto en el presente caso se plante entre los
Poderes Ejecutivo y Judicial, de modo que no es posible encuadrarlo
en el decreto 1285/58 corno hizo el Tribunal.
En segundo trmino, la Corte dijo que no se cumplieron los re-
quisitos propios del control Judicial, a saber, (a) la existencia de un
caso contencioso, esto es, una controversia entre partes que afirmen
y contradigan sus derechos, (b) el carcter concreto y no abstract~ d~1
connlcto, por tener el sujeto legitimado un inters econmico o Jur-
dico que pueda ser eficazmente tutelado, no siendo suficiente un per-
juicio futuro, eventual o hipottico y, por ltimo, (e) elugravio Hlega~o
debe recaer en el petic!onante y no sobre terceros. En consecuenCla,
el Tribunal declar la inexistencia de jurisdiccin de Jos jueces para
Intervenir en este conflicto.
Sin perjuicio de ello, segn el criterio de los jueces, "e~ el caso del
decreto 842/97 -cuyo contenido no Incursiona en materias taxativa.
mente vedadas- el Poder Ejecutivo nacional cumpliment su parte
en el referido trmite constitucional toda vez que la citada norma, re.
frenliada por los funcionarios all aludidos fue puesta a consideracin
del Congreso Nacional... De ese modo, atendiendo al texto constitu-
cional plasmado por la reforma del ano 1994, la norma referida slo
puede considerarse sometida al pertinente contra lar del Poder Legis-
lativo".
Par ltimo, concluy que no existe justificacin para la Interv~n.
cln del Poder Jmllclnl en una cuestin seguida por los poderes poltti.
cos y pendiente de tratamiento por el Congreso.
El aspecto ms hnportante en este fallo es la limitacin que se im-
puso el Poder Judicial a si mismo para revisar los actos legislativos del
.'
LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 109
EJecutivo, reconociendo como rgaJ'lo de control al Congreso. As, la
COrle seal que el decreto no preseJ1la defectos formales ni aparece
emitido fuera del complejo normativo que regula su dictado.
Consecuentemente} la stmtencla permite inferir <Iue el Tribunal
:-~:::C!10CC!:l j1:::t:st~d jar:s.::lcdvIJdi (:e: CiIlJU Ullllilj U~ji.! decisin
y, a su vez, excluye expresamente de entre sus facultades el control
de las clrcunstuncias de habilitacin. Este criterio es sustancialmente
"dlstintu del que la Corte sostuvo en sus anteriores pronunciamientos
("Peralta" y "Video CllllJ Dreams").
En definitiva, el Tribunal slo control el cumplimiento de los re-
quisitos formales, esto es, la firma del Jefe de Gabinete, el refrendo de
los ministros y su puesta a consideracin por el Congreso y, en parti-
cular, que el decreto no comprendiese materias prohibidas por el tex-
to constitucional.
Debemos resaltar que en este precedente y por primera vez el Tri-
bunal aplic el rgimen que prev ellnc. 3 del art. 99, CN. Sin embargo,
a pesur de que el sentido de la reforma fue la atenuacin del rgimen
presidencial, la Corte abdic de su potestad de control y consinti el
ejtm:iclo abusivo de competencias legislativas pnr el Presidente. En
c'onclusin, el caso "Rudrfguez" supone un retroceso significativo en
el control judldal de los decretos de necesidad.
Ms adelante, la Corte se expidi en el precedente "Della Blanca"
(1990). Aqu el Trlhunal analiz las circunstancias fcticas excepcio-
nales que justificaron el dictado del decreto y concluy que la sltua.
,~cin existente no Impidi al Congreso legislar sohre el particular. As,
la acucilmte situacin de orden alimentario no impidi que el Con.
greso legislase, mxime si tenemos en cuenta que ste fue convocado
"rn aquella oportunidad a sesiones extraordinarias.
A su vez, la Corte dijo que la regulacin sobre el carcter remune-
rativo o no de los vales alimentarlos es claramente materia legislativa
(art. 14 bis, eN) y. por ello, slo llIede ser objeto de lIna ley del Con-
greso. AsImismo sostuvo que el decreto es Invlido por falta de ratifi.
cacin legislativa y que ello no puede inferirse a partir de conductas
tcitas del legislador.
Este fallo es concluyente en tanto reafirm el control judicial de
.los decretos. Por ltimo, en este precedente co"menz a delinearse el
: criterio que es sumamente importante de que la opcin entre la ley y
. el decreto de necesidad debe responder a circunstancias objetivas y
,llO de mera conveniencia del Presidente. En otras palabras, el Ejecutl.
 110 CARLOS r. BAlBrN
vo 110 puede recurrir a estos decretos por la sola oposicin o rechazo
de! Congreso.
Uno de los rallos judiciales m{u:paradigmticos es, sin dll(las, el
"l'errocclti" (HJ99) ya cilado. Lo Corte sostuvo allf que la reforma
l:<lS()
de 1994 respet el sistema de separacin de las fundones de gobierno
ya que tuvo como objetivo la atenuacin del sistema presidencialista,
el fortalecimiento del Congreso y In independencia del Poder Judi-
cial.
Luego, cuando el Trlbllllal analiz ellnc. 3 del art. 99, eN, expres
que "el texto nuevo es elocuente y las palahras escogidas en su redae-
cillllO Jejanlugar a dudas de que la admisin del ejercicio de faculta.
des legislativas por parte del Poder Ejecutivo se hace haJo condiciones
de rigurosa cxcepcionalidnrl y con sujecin a exigencias materiales y
fonmiles que constituyen una limitacin y no una ampliacin de la
prctica s(!guida en el pas, especialmente desde 1989".
En el considerando siguiente, la Corte expres que "por tanto para
que el Poder Ejecutivo pueua ejercer legtimamente facultades legis-
lativas que, en principio, le son ajenas, es necesaria la concurrencia
de algunas de esl\s dos circunstancias: 1) que sea imposible dictiH la
ley mediante el trmite ordinario previsto por la Constitucin, vale
decir, (!ue las Cmaras del Congreso no puedan reunIrse por drcuns-.
tandas de fuerza mayor que lo impidan, como ocurrira en el caso de
acciones blicas o desastres naturales que impidiesen su reunin, o el
traslado de los leRisladures a la Capital Federal; o 2) que la situacin
que requiere solucin legislativa sea de tlna urgencia tal que deba ser
solucionada inmediatamente, en un pla7,o incompatible COIl el que
demanda el trmite normal de las leyes".
El Tribunal consider "que curres pon de al Poder Judicial el control
, . de constitucionalidad sobre las condiciones bajo las cuales se admite
esa facultad excepcional que constituye las actuales exigencias cons.
titucionales para su ejercicio. Es atrlhucin de este tribunal en esta
Instancia evaluar el presupuesto fctico que justificara la adopcin
de decretos de necesidad y urgencia y, en ese sentido, corresponde
descartar criterios de mera convenlcncla .. ,".
En el presente caso "cabe concluir cn la invalluez de los decretos
cuestionados en el sub lite, por cuanto no ha existido ninguna de las
circunstancias ft:t1cas que la norma constitucional describe con rl.
gar de vocabulario".
El antecedente "\'errocc1ll" es quizs el caso ms importante por-
que si bien ratific el criterio de la Corte sobre el control Judicial de los
LAs FUENTES DEL DER[CIIO ADMINISTRATIVO 111
decretos y, en'especlal. sobre los hechos ele habilitacin que sirvell de
sustento, introdujo estndares ms claros con relaci6n a la cOllfiglll'a~
cin de tales hechos en los trminos del art. 99, inc. 3, eN.
De este precedente surge, entonces, una ductrina firme ya esbo.
'lada en parte en el antecedentc "lJella Blanca" en los siguientes tl".
minos (a) los decretos de necesidad estn sujctos al control de cons-
titucloll~lidad, en particular, el presupucsto fctico que COll!itltuye
las condlclones de su ejercicio y las razones y clrcullstancias del acto
normativo (necesidad, urgencias, motivadones y proporcionalidad),
(b) las razones de conveniencia y discreci(;nalidad entre la ley y el tltl-
ereto legislativo 110 son suficientes para el ejercicio de esta potestad
excepcional y, por ltimo, (c) el Presidente puede dictar los decretos
inciuSI) sin ley reglamentaria,
TI,c~npo despus, en el caso "Cuida" (2000) la Corte sostuvo que
la raulcacln del decreto 290/95 Illcdl,Hlle el dictado de la ley 24.fi24
trnduce, por parle del legislador, el reconocimiento de la situacin de
~mergencla invocada por el Ejecutivo a la vez que Importa un concre-
to pronunciamiento del rgano legislativo a favor de dicha norma.
El Tribunal expres que "acontecimientos extraordinarios justi-
fican remedios extraordinarios ... la restriccin que impone el estado
lejercicio normal de los derechos patrimoniales debe ser razonable,
limitada en el tiempo, un remedio y no una mutacin de la sustancia
esencia del derecho adquirido por sentencia o contrato, y est sOllle.
tida al control jurisdiccional de constitucionalidad .. ,".
La Corte sostuvo que la decisin de reducir las remuneraciones
en forma generalizada no resulta UII ejercido irrazonable dc las fa-
ciJltades del Estado frente a una s!twtcin de grave crisis econmica.
y. ~greg que la modIficacin de los mrgencs de remuneracin, en
-.forma temporaria, motivada por los efectus de una grave crisis inter-
nacional de orden financiero no implica por s misma violaci6n del
a.~~.17 de la Constitucin. Sin embargo, esas prerrogativas no son ab~
~olutas ni irrestrlctas sino que encuentran su lmite en la imposibili-
~.ad de alterar la sustancia del contrato celebrado.
..1,: ,En este caso, si bien la Corte convalid, en principio, el criterio so-
~feel alcance amplio del control JudicIal de los decretos de necesidad
. y,- particularmente, el cumplimiento de los hechos extraordinarios
~.?mopresupuestos de aqullos, cierto es que hizo especial hincapi
~~ la ratificacin legislativa de los decretos,
11. .
;' '1 En verdad este fallo puede interpretarse, en cuanto al alcance del
control Judicial, como n retroceso toda vczla Corte se limit a dccla-
 ,"

112 CARLOS F. BAl6fN lAS HH:NTES DEL OERECHO ADMINISTRATIVO 113

far la constitucionalidad del decreto cuestionado en virtud de su rati- El Tribunal entendi que las circunstancias del presente caso no
ficacin legislativa pero no avanz sobre el control del cumplimiento son suficientes "para poner en evidencia que concurrieron al mo-
de los otros recaudos constitucionales. En otras palabras cabe pre- mento del dictado del decreto impugnado las excepcionales cir-
guntarse la aprobacin del Congreso sanea los vicios del acto? Si bien cunstancias ... como por ejemplo, el descalabro econmico gene-
no es plausible afirmar ello en trminos categricos y de conformidad ralizado y el aseguramiento de la continuidad y supervivencia de
con el fallo bajo anlisis. hubiese sido conveniente que el Tribunal la unin nacional", Y en igual sentido agreg que "la referencia a la
controlase 105 olros aspectos del del:ft:t(J a la luz del regllnen consti- situacin de crisis que atraviesa dicho Instituto resulta insuficiente
tucional. para Justificar una situacin de grave riesgo social que el Congre-
so no pueda remedIar por los catlces ordinarios que la Constitucin
La Corte volvi sobre lo~ decretos de necesidad en el caso uIHso1f(l
prev, mxime cuando la medida se udopt durante el perodo de
de Ocampo" (2000). Aqul sostuvo que "uno de los requisitos indispen-
sesiones ordinarias".
sables pura que pueda reconocerStl la validez de un decreto como el
cueslionado tm el sub lite es que ste tenga la finalidad de proteger los Plnalmente, en el antecedente "Collswnidores Argelltinos" (2010)
Intereses generales de la sociedad y no de determinados individuos ... I.a Corte declar la inconstitucionalidad del decreto impugnado. El
Que el extremo apuntado en el considerando anterior no se cumple Tribunal ratific el criterio segn el cual le corresponde al Poder Ju-
en el caso, pues no se advierte de qu forma la crisis econmica que dicial evaluar los presupuestos fcticos que justifican el dictado de
atraviesan las empresas prestadoras de servicios p\.'1bllcos de pasaje- los decretos de necesidad. Es ue slla Corte ha verificado la conCl!-
ros y las compaas aseguradoras de dichas entidades por el servicio rr~ncla de las situaciones excepcionales ante el dictado de leyes de
mencionado afecta a los intereses generales de la sociedad o al inters emergencia del Congreso, con mayor raZn debe realizar esa eva-
. ". ~ pblico que los decretos de necesidad y urgencia deben proteger. En llacin respeclo de circunstancias de excepcin Invocadas por el
otras palabras, y como con acierto sostuvo el a quo, no se aprecln im- Poder Ejecutivo. El fallo reafirma tambin y en trminos categricos
pedimento alguno para conjurar esa situacin a travs de los resortes que la Constitucin no hablilla a elegir discrecionalmente entre la
y recursos usuales de que dispone el Estado frente a crisis econmicas .sancin de una ley () el dictado de un decreto de necesidad. Segn
,:'.
de exclusivo carcter sectorial, sin llegar a un remedio slo autoriza! el Tribunal, en el caso no se presentaban las circunstancias fcticas
do para situaciones que ponen en peligro la subsistencia misma de la que el arto Q9, inc, :i exige como condicin de validez de este tipo de
organizacin sodal", decretos.
Es decir, en el precedente "Rlsolfa de Ocampo" el decreto cuestio- :.: En conclusin, Yftllalizadas las sentencias de la Corte, el cuadro de
nado fue tachado de inconstitucional por el Tribunal porque no per- . doctrina judicial actual puede delinearse en los siguientes trminos:
segua, entre sus fines, intereses generales sino slo sectoriales. Tam- ::
bin se sostuvo que en el caso no se configuraron los presupuestos ,(1) el Poder Ejecutivo puede recurrir al dictado de decretos de nc.
fcticos de habilitacin del ejercicio de estas facultades excepciona- . cesldad en los trminos del Inc. 3 del art. 991 CN, en caso de
les. graves crisis polticas, soclales o econmicas,

Luego, en el caso "I.egulwmtl Romero" (2004) el Tribunal adujo ,:', (2) Ins jueces deben
que "lllllcamente en situaciones de grave trastorno que amenacen la
existencia, la seguridad o el orden pblico o econmico, que deben
ser conjuradas sin dilaciones puede el Poder Ejecutivo nacional dictar
normas que de suyo integran las atribuciones del Congreso, siempre
y cuando sea imposible a ste dar respuesta a las circunstancias
excepcin, En consecuencia, el ejercicio de la prerrogativa en examen
de
est sujeto a reglas especficas que exigen un estado de excepcin y el
Impedimento de recurrir al sistema normal de formacin y sancin
de las leyes y contemplan, adems, una Intervencin posterior del Po-
der Legislativo".
controlar la constitucionalidad de los tlene-
. tos de necesidad, en particular, la existencia de los hechos o
, .. circunstancias extraordinarIas de habilitacin que Impiden
...> seguir el trmite ordinariu de las leyes,
. (3]' los presupuestos de habilitacin consisten en la imposibilidad
. ,i~;j material de convocar y reunir al Congreso, o situaciones ur-
, .'P' gentes que requieren una solucin de carcter inmediato,
i'I{(4) la cOllvenicnciu del Presidente de recurrir al dictado de los de-
\F.:L cretas de necesidad en sustitucin del trmite legislativo ordi-
~.:~t~'. nado no justifica su ejercicio,

CARLOS F. BAlBIN
(5) los decretos de necesldml y urgencia dehen perseguir un Inte-
rs ~encral vinculado ti la subsistencia misma de la oqHlIIiza-
cin social y no un simple inttlrs sectorial,
() los decretos de contenido materialmente legislativo deben ser
ratificados por el Congreso. SIn emhllrgn, 110 es claro si el jUC7.
I debe controlar los otros aspectos del decreto en caso de conva-
lidacin del legislador y, por ltimo,
(7) en materia tribulluia la Corte afirm categricamente que el
Poder Ejecutivo no puede dictar decretos de necesidad.
Sin embargo, subsisten impurtantes interrogantes sobre el rgi-
Illell de estos decretos a la luz de la doctrina de la Corte. Entre ellus,
cul es el modo de ratificacin del Congreso? En otras palabras ;.es
,"
razonable el criterio del legislador en los trmlnus de la ley 26.1221 En
su caso, la ratifkacin uel Congreso inhibe el control judicial? La
,
'.
'",' aprobacin legislativa sanea los vicios del acto"? Por (lOmo, cabe agre~
gar que la Corte an no ha delineado claramente el hecho habllitante,
esto es, las circunstancias excepcionales que impIden seguir el tr~
mlte ordinario para la formacin y sancin de las leyes y que exigen
medidas necesarias y urgentes.
V1.9.Conclusiones
El sistema de gobierno en nuestro pafs, segn la Constitucl(lll de
1853/60, era marcadamente presidencialista y, en este sentido, varios
autores advirtieron desde tiempo atrs que los excesos normativos y
fcticos de concentracin de poderes en el Poder Ejecutivo cre() un
modelo que contribuy6, entre otras causas, a las reiteradas nJlJluras
del rgimen Institucional en el siglo pasado.
En general, el criterio ms difundido y <lt:eptadu es que existen
cuatro razunes que explican la falta de funcionalidad e Inestabilidad
del modelo en nuestro pas, durante el perodo 1853-1994. Ellas son
las siguientes (a) la persnnnlhacln del poder, (h) la rigidez del siste~
nUl, (e) el bloqueo entre los poderes del Estado y (d) la dificultad para
conformar conlidones entre los partidos polticos.
En este {;(lIltexto, creemos Importante sei\alar que uno de los
caracteres ms relevantes de este modelo -y as surge del procesu
hist(lrico poltico-, es la concentracl6n de putestades legislativas
en el rgano Presltlente, es dedr, el dictado de decretos delegados y
de necesidad. Por su parte, debemos reconocer que ,.~IPoder Judicial
lA~ FUENl ~SDEL DEIUCIIU \I)MINIS 1llAr VO 11 S
convalid esas prcticas y, cn consccuencia, ese esccnario permiti el
quiebre de los principios y derechos' constitucionales.
En definitiva el cuadro, antes de la enmienda clJllstitudonal, puerle
dibujarse del siguiente modo. Por un ladu, el exceso y concentracin
de facultades en el Presidente y, por el otro,lus cuntroles inexistentes
o, en su caso, ineficaces sohre el ejercicio de esos poderes ajenos al
Poder Ejecutivo.
Ya dijimos que el anlisis de los diversos aspectos permite rttrmar
que el sistema InstItuciunal en nuestro pas antes de 1994 no era efi-
ciente en trminos de respeto de los principios y reconocimiento de
los derechos.
Por su parte, el modelo actual (tras la reforma constitucional de
1994) es el presidencialIsmo moderado, particularmente pUl' la lllcor~
poracin de la figura del Jefe de CJahlnctc de Ministros que si bien es
nombrado y removido por el Presidente cieno es tambin que es el
responsahle poltico ante el Congreso y puede ser removido por mo.
ciones de ste.
En particular, en 1994, el Constituyente reconuci en trminos
formales y expresos las prcticas Institucionales ya existentes sobre
el ejercicio de potestades legislativas del Presidente pero introdujo l-
mites, restricciones y controles, sin perjuicio de dejar librados ciertos
aspectos en el legislador.
En principio, el reconocimiento de los decretos delegados y de ne~
cesluatl t:untril.lUye a encuadrar y controlar la actividad legislativa del
Presidente. En efectu, las disposiciones cuntenidas en los artft:ulus 76
y 99, eN, constituyeron una reaccin frente a la situacin institucio-
nal anterior que consenta el uso de facuhades legislativas por el Eje~
cutlvo y no prevea, a su vez, mecanismos de control ni intervencin
del rgano legislativo.
Sin embargo, ellla prctica institucional posterior a la reforma de
1994 ocurri que (8) el Presidente dict numerosos decretos legisla-
tivos con exceso y abusu en el ejerciciu de tales facultades, inclusive
sobre materias expresamente prohibidas por el texto constitucional.
Por ejemplo, desde el ao 2003 los proyectos de ley de presupuestu
subestimaron el crecimiento del PHI y, luegu, ell'uder EjecutIvo dls~
tribuy el supervit fiscal por medio de decretos de necesidad. Ade-
ms cabe recordar que la ley 21.15G ret:onoci6 en el Jefe de Gabinete,
con o ms o menos limitaciones, el poder de modificar las partidas
presupuestarias, (b) el Congreso no control los decretos leglslativus
elevados por el Presidente sino simplemente guard silencio, salvo
casos de excepcin. Luego, con la sanc!6n de la ley 26.122 comenz el
'control pero en trminos quizs superficiales, (e) el Congreso sandu-

........
CARLOS F. I\AlBIN
116
n la ley reglamentaria sohre la Comisin B1cameral y el rgimen de
los decreros redn en el ano 2006 y con las observaciones que detalla-
mos anteriormente. En particular, sin garantizar el debido control del
legislativo, (d) las normas cumplementarias del texto constitucional
y las prctictl:t n:;lUud nlcs csd!~~;~ron~! rf!pel cl~ll~fe de Gabi-
nete segn el mandato del constituyente y, por <ltlmo, (e) el control
'.' Judldal tambin fue restrictivo, salvo en ciertos precedentes, cuando
en verdad slo es posible preservar el Estado de Derecho y la divisin
de los poderes, ms aln en situaciones de emergencias, con la debida
Intervencin judicial,
VII. LA JURlSl'IlUnENCIA
'.'
Entendemos que los antecedentes jurlsprUllenclales, sin perJuido
de crear derecho con alcance singular e Incidir sobre las otras fuentes
creadoras de derecho, son fuente directa de Derecho en los siguientes
,:, \ ":1 supuestos (a) los fallos de Corte YHque son ohllgatorlos para los otros
;; :., " tribunales; (b) los fallos plenarios que, ms all de su constituciona-
....,' u!
; lidad o no, son obligatorios para los_miembros de la propia Cmara
y para los otros Jueces del fuero y, por ltimo, (c) las sentencias con
efectos absolutos.
\{: .' En los otros casos las sentencias son obligatorias respecto del pro.
pio Tribunal y con ese alcance. Por eso slo es posible apartarse de sus
.
{:.~~:~
precedentes si existen motivos suficientes y razonados.
I~f.'
\:...
;-:'
-~::'~' , VIII. LA DOCTlUNA
Ciertos intrpretes entienden que el criterio doctrinal, es decir,
las ideas de los autores y estudlosos del Derecho es fuente "Indirecta"
porque si bien no tiene base en el orden positivo y por lo tHnto no es
fuente del ordenamiento jurdico contribuye sin embargo en la crea-
cin del derecho.
Creemos claramente que la doctrina no es fuente del derecho, sin
perJuido de que influye sobre la construccin e interpretacin de las
fuentes jurdicas.
IX. LA COSTUMURE
En trminos generales, es posible decir con cierto grado de certeza
que la costumbre es la observancia de comportamientos constantes
,"
117
lA~ FUENTES OH DERECHO ADMINISTRATIVO
en el tiempo, de modo uniforme y en el entendimiento de que ello es
obligatorio, Las costumbres son normas Jurfdlcas cuando son recono-
cidas por los rganos del sistema.
Hemos dedicado gran parte de este captulo al estudio del con-
flicto cHIc: luSt yasylr:~ :-C;;!2!TIentO<i:. Fn e~t~ {~nntextocabe recordar
que histricamente existl otro fuerte conflicto entre las leyes y las
costumbres que fue resuclto a favor de la ley.
Ubicados en el campo de las costumbres es posihle distinguir
entre tres especies de ellas en relacin con las leyes, a saber, (a) las
costumbres seClllldwrl legem, cuando el lihito y su valor nace de la
ley.En este sentido, el art. 17del Cdigo Civil dice que "los liSOS y cos-
tumbres no pueden crear derechos sino cuando las leyes se refieran a
ellos..,",(b) las costumbres praeter Legem, esto es, cuando las prcticas
rigen una situacin no prevista por la ley y, por ltimo, (c)las costum-
bres contra legem, o sea los hbitos contr"rios n la ley.
As, slo los hbitos segn las leyes, esto es secllndwn legem, cons-
tituyen fuente del derecho. Es decir, las costumbres no son fuente del
Derecho salvo aquellas que nacen de las disposiciones legales.
Un caso peculiar es el precedente administrativo, {)sea las cieci-
slones estatales rellerativas en el marco de casos similares, Creemos
que las costumbres del Estado, es decir sus hbitos y comportamien-
tos, igual que ocurre con sus precedentes, esto es sus pronunciamien-
tos formales, constituyen fuentes del derecho con ciertos matices.
Veamos. El Estado puede apartarse de sus comportamientos siempre
que ello sea razonable y en este sentido y con ese alcance ciertamen-
te limitado es fuente crendora del Derecho. l.os comportamientos del
Estado relterudos y constantes, al igual que sus precedentes formales,
son fuente del derecho condicionando sus conductas posteriores.
De todos modos, el Estado sf pueue apartarse de sus precedentes
siempre que motive su decisin y en tal casO el precedente no puede
ser Invocado como fuente de derecho, A su vez, el precedente Ilegrtl-
roo tampoco tiene valor.
 CAPITULO 6

" EL EJERCICIO DISCRECIONAL O REGLADO

DE LAS FUNCIONES ADMINISTRATIVAS

I. EL l'IUNCIPIO HE DIVISIN OF.l'ODEnES

Si bien es cierto que el Derecho Administrativo en nuestro pafs

gir bsic,lInente alrededor del concepto dc aclo administrativo, y en
tal sentido es comn el1lrc nosotros dedicar m(1)'or estudio y anlisis
a este concepto jurfdlco que a 011"05, creemos sin embargo que en este
contexto el pilar del Derecho AdminIstrativo es el contenido y desa-
rrollo del principio de separacin de funciones y el estudio de las [un.
ciones administrativas.

De modo que en clmarca del anlisis de los principios, reglas e

instituciones del Derecho Administrativo, como ocurre en el campo
puntual de las potestades regladas o discrecionales, debemos parl ir)'
encuadrar su desarrollo dogmtico desde el pilar del principio consti.
tucIonal de las funciones estatales y su separacin entre los poderes.

, En particular, l-5Jmw!q!!~_s_~_tat<!!~p..qu_~,s_e..q.tsglli!!Y~}.1_:,~g~ll el
principi(L'J~ 9,lyIsi6n de;,I!~td_~r~~.~_~_~~~_~!.!..~gll ~g~r.g!J~~rJni.
.. liadas de n~C2.~~~Jl~..fJI~ PP!.~'pr~.n_~mient~ oJ.ensu~aso, cqUfOflll,e
e~~.q~:<i_e.l!a_l!licntop.e_c,o.s_~g1..l1
Qs eSJ~I!d_<l:r~~_f!.~
9P2I!u.!.lJ!!!lg_9.mritl) y
en tJI1~I!lOS_deinters pbllco, Es decir, en este llltlmo caso, el propio
...~~rdeC!.jy..rdico,dGcide dejar librados ciertos aspectos al operador que
.,~~
.t- ~_~!,g~~~~~_~~.!?lU~g!}1'!!.
{)~Q.lJf_arlas no~mas,
~:~_!. As, por ejemplo, el6rgano estatal puede legislar y ejercer ese po.
'j~'~er exclusivamente segllll las reglas prefijadas por el bloque norma.
~"'~:}~vo(Constitucin) 0, en su caso, sumar el estnd<lr de oportunidad
-",'1/'0 mrito, Por su parte, el Poder Ejecutivo puede ejercer el poder de
'~~~f~dmlnlstrar de conformidad con las reglas tIcl ordenamIento jurdico
::~;~._
.. ,~,_~lgUiendOadems el criterio de oportunidad o mrito,
~~*
,-- -f)"
'\"
,
 ..
Por 'lthno, el Poder JudicIal debe juzgar segn IRSreglas preesta. El EJERCICIO DIS{;RECIONAl o REGLADO DF. lAS rUNCIONfS ..
121
blecldas y de conformidad Con cierras valores, pero en nlngt'ln caso
por estndares de oportunidad o mrito. vez, vale recordar que e~pr~~lipg.d~.!~W!Hq~~.'..~S.I!~!9-S!~ l~~ -sJ>.~_Clqs
de es~ .vln~L!Jo qu~qlllede defjnlr~~_J~rLI~_slg!!l~1t.~~J~qT!!.H.9~. Ven-
Es decir, en los primeros dos casos, esto es, potestades de legis~ mas. EI.Congreso en su condicin.de representante.dcl.l~uebIQdebe
lar y administrar, el aspecto discrecional puede estar presente y de dJctar.Jas leyes.Y~.por su parte, el Ejeculivo debe sujetarse y ubicnrse
hecho siempre es posihle hallarlo COIl mayor o menor extensin y en n~c~sarjame~1te bajo el ~a.rco .~~~,(}.~.~s Pl!eS bien, ~~te_e~QA~lca.
l~Y_t:s~
cu<tlesquiera de sus niveles o grados; en t,tIlto pn '.;'1 tercero, esto t::>, mente el contenido del prlncipJo de legalldad"es decir, las conductas
pot :>(ades de Juzgar no existe discreclonalidad porque el acto de juz~ cid FJp'.'tj!!YQ dehcn situal~t: jJ(.Jr de,haJo_~le..~~t~
l~~~ Y.d~ coqfqpnJdar!
CQIlJ:Slu;,
gamiento es justo o injtlsto y no Oportuno o inoportuno.

Aclaremos, entonces, que eLcQ!J.C;:~WQ...Q~. no es

1~,(;Ie.i.Q~~!.!9..<!.9 Sin embargo, el_nexo entrc el legislador y el Ejecutivo tlfLne dos
PropiQ.o exdllsiy.Q. d~IJ~J~~Jtjvo ~no que _cs comln resp,ecto de ese arlsJ1Js q~_e..!-:.~.Ilr::.~~aJJ9_.~!.is~1!1glJi.Li.h:~~!!_~t.ngy'O
de lasHQt~tuies
dlscre;.l.ona,les:
pod~..r y ~Jlegislador, sin pel'juiciC? de que centremos nuestro estudio
eQ~..p!.I~.rJ~j~~uth-:,
..
(1) por un lado, cuando el Ejecutivo.~Jerfe po~estade~ de reglJla-
Adelantando varios pasos en nuestro ftizonamiento diremos que ciQnJ.~n_cuyo _~as_Q
..t:J vinculo es entr~ ley y_reglaOlen(o
el modelo est pensado en los siguientcs trminos. El Juez es quien
(2) por el otro, t;.~.ando el Ejecutivo ejerce. far,ultade:u.lHltcl'ji)les
resuelve el Contenido, Contorno y perfUes del Est<t<.lode Derecho en
de udmlnlstrucln y aqu el nexo eSelHre Ieyy acto_e1e.alcance
ltimo lugar o sea el Juez dice qu es el derecho. Sin embargo, elmo- lL'l:.H~~~L~.r:
<.leloreconoce cienHs decisiones de carcter definitivo en el mbito
de los otros poderes, sin perJuido de su sujecin al onJenamiento }' El primer aspecto ya ha sido estudiado en el capitulo sobre las
su consecuente control judicial. Esas decisiones SOI1 potestades dis- fuelltes }', en especial, en el marco de las relaciones entre leyes}' re.
crecionales de los poderes polfticos que tienen legitimidad de orden glamentos. El otro aspecto debe ser analizado aqui.
democrtico porque sus miembros son elegidos directamente
Pueblo. Jlor el
En arras palabras, en este punto estudiaremos el vnculo y en par-
ticular uno de sus aspectos, esto es, el modo de relacionarse la ley y el
Esta perspectiva nos ayudar quizs a estudiar el concepto de fa- acto del Ejecutivo. Es decir, las reglas o el marco de libertad que el Eje-
cultades estatales discrecionales o regladas en un marco ms l.uupllo cutivo debe seguir cunndo ejerce sus potestades y consecuentemente
dicta sus actos particulares.
pura luego avanzar en su estudio particular y ms profundo.

Cabe aclarar que el ord~!.'!!1.lj~nt9 jllrl.~!cg, .~.S ..,!~~i~'e.l.r~arco en Antes de continuar, cabe preguntarse cul es cl sentido de estus
el que el Estado ~jer<.;~~l.ISfUl.lfi.':.ln~~.S~gllf1el. principio de lega-Hdad, categodas. Creemos que su valor ya no es el controlo el alcance de
es bslcamente,un c.onjl)f1tR qe_r~gla_s,...~!em090 ~m~.e! .~j~r!,;lfio d~1 ste sino el mDdo en que los jueces deben Controlar esos aspectos li-
poder estatal no es, en ningo.c,aso, absolutamente libre ..La disere- bres del Ejecutivo. En un caso, el juez debe controlar Con reglas ms
clnnalidad.es.SjJllPJem~nt~.~.lDI~!Uj~J!~JJlIJJ 11l~gO d~J<l~.r~gas. precJsas y en el otro con reglas ms nespecficas respetando ,:,1 mar-
gen de arbitrio del Ejecutivo,
Entonces aqu convergen dos e!!12r!~!i~gil;S.Por un iado,lQgLes el
contenido de ese arbitrio o llberaligad, es decir, en qu consiste y, por
~ ptro, cules~~il~illJ.h~ii- _._~ _.. - 111. LAS POTESTADES DISCRECIONALES Y UEGLAnAS

La discrecionalidad conceptualmente es la potestad estatal de

11. El. ViNCULO ENTRE EL CONonEsa y m. PODER EJECUTIVO --;:.,- elegir entre dos o ms soluciones igualmente posibles dentro del or-
denamiento Jurdico. Cuulquiera de ellas es entonces jurdicamente
f!~~osdlcho tambin que uno de los nudos centrales del Derecho plausihle e igunlmente razonable.
AdT!!.lnlstrativo -~s .ia!_~~~~}~-(I'en_t{[~
.1~g_ijlau:l~Y.~.L~Jcli!iyq:''t)"su
De modo que cualquiera de las soluciones es indiferente en lr.
minos jurdicos de valor. As(, el Ejecutivo puede optar por cualquiera
, .. 122 CARlOS L BALBIN El EJERCICIO DISCRECIONAL o RIGLADO DE LAS rUNCIONES ... 123

de cllus segn su propio arbItrio (J criterio. ,Este niterio es judtlico?
S, en tanto est lJworpnrmlo en el orden jurfdico. De todos modos, el
.-,' criterio discrecional est contenido en el ordenamiento jurdico pero
no existen reglas especficas predeterminadas que guen su ejercicio
y por ello es libre.
A su vez, I<uu>otestades del EJc.cutlv() son daramcH!~ regl~!!as
cuallllu su ejercicio uepcmlc de criterios casi automticos, es decir
cuando ste debe, en el marco de un supuesto de hecho determinado,
! ,- aplicar las consecuencias prefijadas claramente por el orden Jurdi
_CQ. Es decir, en tal caso el opemdor (PodcrEjecutivo) no puede optar
entre dos o ms consecuencias legalmente posibles e igualmente v-
lidas en trminos de derecho, sino que dehe lImitarst: a aplicar elerto
consecuente preciso y predeterminado.
Ciertos aspectos.deben_estarr.egulados puntualmente por las le.
yes ..dictadas por el Cungreso~ Por caso, las cnltlpch'ncias, As, el qu,
es decir, las coltlpctencias del Ejccutivo deben estar regladas por ley.
En.ningn caso el Ejecutivu puede reconocerse,<tSLrllismq cpmpeten-
Por Sll pane, el cbmo comprende, por ejemplo, la posihilidad del ope-
rador jurdico de optar, ell el marco de un mismo hecho, entre dos o
ms cOllsecuenclas posihles. As, el operador debe elegir entre varios
camillos y, IIIego, justificarlo (ll1otivarlu).
Las normas que regulan las actuaciones del Ejecutivo pueden in-
curporar esos otros aspectos sobre su ejercicio (el cmo y el cundo),
SI c1legislador as lo hace, es liS potestades son regladas ya que el or-
denamiento prev reglas especfricas respecto de su ejercicio. En caso
w
contrario, estamos ubicados ante potestades libres o discrecionales
del Ejecutivo ya que no existen reglas preestablecidas y de alcance es-
pecfico,
El ejercicio supuestamente libre por el Ejecutivo, es decir el cun-
do y el c6mo (ya excluirnos elllU) nace del reconocimiento de ese
mbito de arbitrio por el propio legisli\(!or,
IV. Et. ACTO ESTATAl. COMO I\1(XTIIUA DE ASl'liCTOS

.f~~J..~~n p_qrJuici!J de que s puede, respetu.l)..d.o cl principio de lega Ji. HEGLADOS y DlSCHECIONALF.S

d<!9J.!tecig~I'"~1CIl)O y c_undo en el cjerc!cju .l\~.aqullas.

'rol
La ley, entonces, dice nccesariamente si el Ejecutivo puede actuar
y slo en tal caso puede hacerlo, De modo tal que el Poder Ejecutivo
no puede Intervenir s'cgll su propio criterio o arbitrio sino que slo
puede hacerlo cuando el legislador le d autorizacin. Este concepto
es bsicamente el postulado de las competencias estatales.
Entonces, debemos preguntarnos qu otros aspectos prev o, en
su caso, debe prever la ley porque ste cs el meollo de la discreciona.
lidad. Veamos:
(a) qu puede hacer () no hacer el Ejecutivo?,
(b) icundo puede hacerlo? y, por ltimo,
(e) .cmo puede hacerlo?
E!legjsl~~o~I~eC~s~ri?m~nt~ depe decirnos (a) si el Ejecutivo (Hle.
de o no hacerlo (clqu), pero puede recon.ocerle al Poder .Ej~cllliVlJ
la fc!.!lt.fl9_.-~..de_(Jd.ir (b) _~!.~~~u_tt
1~:lOmelgohacerlo (el CU<llldo) y, por
!!i!no:) .(lEtql,!tI)}~O t~~~.!.k>. (~! t;yr!~.~)._
Es decir que el punlO (a) es Iwcesarial11cnte rcglmlo y los puntos
(h) y (c) pueden ser reglados o discrecionales.
El cundo es el trmino en el que el Ejecutivo decide actuar, pu-
diendo elegir entre dos o m(ls momentos posibles (aspecto temporal).
En este punto del anlisis ya es posible inferir con ccrtezfiR la pri-
mera conclusi6n, a stlhcr, no existen potesladcs {ntcgramelltcllbres
pgrquer-como mnimo, el aspecto puntual sobre qu p'ucde ono hacer
eLEjecutivo debe estao'eglado por ley, Es decir~ el ~c't(;-~I'lilillg(lIl'caso
es ntegramente discrecional porque al menos el legIslador debe ne-
cesariamente regular el aspecto competencia!.
~bvio es tambin que s! el rgano c0111p~ten~c gml:ll<LI9_q~SJ9s
otros _~spectos, es decir el cundo y el cmo hacerlo y adems con
densIdad, entonces, el asunto est regladQ .Y..
'conse-clle-iiil-ellte el
acto que dictA el Ejec.utivo es rcglada. El Fle~uqv{)s619 4~b~ cl?r!1Jl.~o-
bnuLH!RlJ..e.~t.Qq~.h~cho p~evisto en l!lnorma )',..~t:l:.c.~p~d~..qu,esea
as, aplicar la regla ya que no puede actuar ~e otro modo. --
SI el rgano competente slo regl algunos de esos aspectos, enton-
ces las potestades son en parte discrecionales y el acto dictado en su
consecuencia tambin revistc, al menos parcialmente, ese carcter.
Pensemos ejemplos, As, si el legislad aL establece que el F.Jeeutl-
vo..:debe...c.ancelaLc.iertatobligadlme--l<;'Jm.~J tpnil1Q q;Lll.n .ai!o pero
nu dice ,cmo hacerlo, .ste. pI,J.GQe_,~ancJ~tal.lsP.Ofcaso con dhlCro o
t'lUlos pblicos. En este contexto, ellegislad~r-;l-o-'egl-iD;o'de-los
aspectos que hemos selialado en el desa~roll0 de este asunto, esto es,
. cmo el Ejecutivo debe ejercer esas potestades, Asf, el actu es en este
aspecto_discrecional porque el Ejecutivo pucde vlidamente ejercer
 r EL EIEllCICIO DISCRECIONAL O ltEGLADO DE LAS FUNCIONts... 125
.
,

)24 CARLOS F. BAllirN

n!!At! reglas sino el contenido de stas. En verdad en el ordenamlen-

su~ fa~ultades Q~ cierta modt). u 9.t.rt?_t}I).
el ma.rco del orden.nmiento
J!!J!Jr!dlco siempre ex (s'ten reglas. -
Jurdico.
Las reglas especficas describen poderes reglados y las reglas gc-
Pueue.Qcunir tlTIbl,I1Jlu~ _~l_~lrga!1Ju~gpJ.~lodos los a~J~~ctos
nerules e In especficas se corresponden con poderes discrecionales
del caso, y.sin e_ml.){lrgo, el acto sea Igualmcllte lIscrC(.:ion~l_p.<!rqllc el
porque permiten al Poder Ejecutivo optar entre dos o ms soluciones
gr!t~~uir !1fn":.l(I~~1!1 dp,,~rrf)11Q rle I<iS l'f'glns es n)'nlmo. En efecto, si
posllJles.
~llegisladordice que_el Ej~clltJyo_deb~ t;:ancelar J!:'s9uligaciones con
ttl~lQs_p.,t,il)Hcos pero no dice con qu serie, el a!Q..m~~9)_cteel Ejecll- iCul es entonces el crl!!!.r!2?J.~lgra_gfty~_deJlsldad o especificidad
tiy- ~.~p-!~ii!.LIIl_~!lt~_4t~9]~~i9Il
a l. dti.lns..nada~ .. As si stas son especficas y S\I contenldq es denso .en
rcil;d"-.<;mt.eJ caso,.~~ltonces las pQtestadcs son regladas y el acto
En este escaln del razonamienw es posible inferir otfa conclu-
dIctado en su consecuencia es tambin reglado. Por el contrario, si
sin, a saber, as como no exl.sten potestades entCl'lUllellte dlscl'cclo- la.s reglas son vagas, imprecisas e Inespecfficas, entonces las potesta.
Imposible h-allilr-e;l el o-rdclial~cllili.iddi~~jiotesta~
1!..U:~~_~!!,<:~sl
des y los actos son discrecionales. ESe..~~~ld~t.~.vag~~.~)mpD~~-'[Q del
.!!~sntegramente regladas. nrdenalTI~eJlt9 permile al Ejec.utivo elegl~_~~.tr~_q9_!!.0ms soluciones
Digmoslo en otras palabras, lus potestades estatales son ms o pQ&l!1l:s.dentro del marcQ.)urfdlco.
mep.os reglnd,as y ms o menos discrecionales. Es.dc~lr,Jos actos son En consecuencia, creemos que es necesario ahandonar el concep-
siempre ~nJ)arte.Jegla.~.C>s y_el}parte discrecionales. to de dlscrecionalidad de las decisiones estatales como supuestos dc
Veamos un ejemplo. Imaginemos que la ley dice quc el agente falta de reglas. Es poslhle que no existan reglas en el marco particular
pblico que no cumpliese con el horario de trabajo es pasible de las y estrecho lnlt~grado por el derecho especfic.o aplicable, pero no es asf
en el ordenamiento jurdico general. Veamos, el ejercicio de ciertas
sanciones de apercibimiento, suspensin por no ms de treinta das o
cesanta en el cargo. Pensemos que el agente no cumpli con el hora- potestades SOI1, segn el entendimiento mayoritario, discrecionales
porque el legislador no previ reglas al respecto. Sin embargo, s exis-
rio reglamentario en dos oportunidades en el ltimo mes de trabajo
ten reglas que surgen del ordenamiento jurdico y particul~rmente
de modo Injustificado. Consecuentemente, el Ejecutivo dict el acto
de los principios generales del Derecho. Claro que estas reglas prevn
aplicndole al agente la sancin de suspensin por 30 das. Este acto
mandatos laxos e Imprecisos.
es reglado o discrecional? Entendemos que en parte es reglado y en
parte discrecional. Por un lado, el elemento competencia es reglado y En definitiva es una cuestIn de grado, es decir, cunto de liberta-
otro tanto ocurre con el antecedente (el incumplimiento del horario). des o arhltrio dej el orden jurdico Iihrado en el campo del Ejecutivo
Por el otro, el consecuente (sanciones) es en parte reglado y en parte que es quien debe aplicar las reglas en el caso concreto.
discreclonal. As, por ejemplo, el tipo de sancin y en el caso particu-
lar de las suspensiones el lmite mximo, son elementos reglados. Sin Cabe recordar aqu, lal como sostuvimos desde un principio en el
embargo las aplicaciones del tipo de sancin y el plazo de suspensin marco de este anlisis, que las potestades estatales no son regladas
entre el mnimo y el mximo son aspectos discrecionales del acto a o discrecionales en trminos absolutos sino que esas potestades son
ms o menos regladas y discrecionales en sus diversos aspectos.
dictarse.
As, cabe distinguir entre diversas situaciones, segn las reglas
"
V. EL CRITERIO DE IIO'l'ESTADES REGLADAS O DISCRE.CIONAI.ES
preexistentes y su densidad: \~ \"J~
'
SEGN E.L DESARROLLO DE I.AS REGLAS
(:'
(a) ta ex.istencia de una regla clara y detallada sobre el ejercicio
estat-lJ~e!1.cuyo caso la pott;$t~d es .ClI~.IJJ~l1te regla.d{\j
El concepto de regla es, segln nuestro criterio, e"pivote central
de distincin entre los aspectos reglados y discrecionales de los actos . (b) l~l~}..tSJ.~q~!a ~~.~~eglas_~~pedfi':.a~L de modo que esa potestad
~s discrecional en este asp~~t~; . .
estatales.

E~te pllnl9_!tel.aJ}~ l!sl.~..es .~s!co aclnr~r QWJJ. ~II~!I"-~l.n..t:ntre (c) !<! exlstem:J---!l~m-I~gtaJmnr~illa.gJ~WQlp!~ta en ~lIyn ~t$O
P21~st!1~~S regladas y discrecionales no es,.efUlcrdnd,.la existencia o eJ p.9d~r ef3t!r~l.espar~.I.al.~l~l~te.~IS<:'l~~.~.~l?_n~!'y
~1~~~~,~~_~~..Bl.'l{lo.

,. J)". t_ .
,1', ;.. , ~.
'

126 CARLOS F. BAlBN

EL EJERCICIO DISCRECIONAL o REGLADO DE LAS FUNCIONES 127

Vl. El. CONTHNIUO lJE LA IJISCItECJONAI.IOAU ESTATAL.

reglados y discrecionales en un mismo elemento dentro de un mismo
Los El.EMI:!.NTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO acto.

Ya hemos dicho que la competencia, entre los elementos del acto .\, ~.,
", '
.;'1
que estudiarcmos ms adelante, es siempre reglada. VII. EL Ar.CANCF. DE LA D1SCnECIONALlDAU: LA ~POnTIJNIDAn,
M;:ItITO O CONVENIENCIA
Pero, },qu ocurn~ con los otrus elementos? Obviamente que ciertos
elementos del acto deben ser discreclunales porque, en caso contrn-
do, el acto estatal siempre serf<l reglado)' ello es sin dlulas imposible. Ahora bien, descripto el concepto y su sentido cabe preguntarnos
1Iaultualmcnte decimos que los elelllcntos procedimiento y finalidad i.~l)l es el.crl~llr.!UI4!}debg~~eglJir el EJ~CHUVOPaLa. eJerceL sus fa-
son reglados y los otros elementos, en particular el objeto, l.veces s y clIj.tades.~iscre~i.(nla~~~l Ante lodo, ya snhelllos que 110 es el criterio
normativo especfico y preciso porque justamente el ordenamiento
en otros casos no.
jurdico dej enmallas del Ejecutivo la eleccin cnlre diferentes solu-
Por ejemplo, recordemos quc la Corte en el precedente "APDH" ciolles plausibles, Creemos que la respuesta es relativamellte sencilla,
(1992) consider que los elementos reglados del acto S()!ll~~~\l~eten- a saber, la 0p.Qn~IJ~i~atJ,.elll~grlto.y la c911~en.l~nG~Jl.
cia, la forma, la causa yla finalidad. Por su parte, en el cas~ ...So~4:11997)
yen igual sentiou, el Tribunal sostuvo que el control jud1ial de los La discredon_~Jida~J~.~C?P_u~t~lEi!l~d son dos conceptos fuerte-
actos discrecionales encuentra en parte su mbito dc actuacin en los J~nte ~11~~~?:ud9? Y~nsJ !mp_o~ihles ~e ~~~~~c'illair~n terminas lgicos
elementos reglados de la decisin (forma, causa, finalld~ y compe- Y...Qr~ct~fQ?:~qr Yll...?~orq1.!~u~a. v~z qu.C!.!!-s_~bi~!Im9s.e_ii.~rC-nl.llpo_
tendal. Por ltimo, en el antecedente "C;;ollzlez,Alej(l/uilp') (2002) los de.la dlscrGclonalidad y que, por tanto, el Ejecutivo puede elegir Ie-
jueces dijeron que "no cabe duda de quhl'CUTImiITuilT de los actos galll~enle entre dos (J ms opcioncs igualmente vlidas, el criterio o el
denominados tradicionalmente discrecionales () de pura adminislra- m~yJ de.aqtll para resolver el caso es el mrito II oportunidad. Este
cin encuentran su mbito de actuacin en los elementos reglados de es elItlOU\~9.PQr_el.plqJel Ejecutivo resuelve, en el caso concreto y sln-
la decisin; entre los que cabe encuadrar, esencialmente, a la compe- gl!!a~, de lln modo y no de otro,
tencia, la forma, la caUsa y la finalidad tlel acto",
Illl~ello, ~lsaJill;l~l~tsj:~~Gl.o.IJal,I.!l~is:!.i~~l.9~L~p~C!.~bilidad del
Sin embargo creemos que esta descripcin es imprecisa toda vez Ejecutlvo de optar entre dos o l11~ssqlp~iones pl<!.l,l_~~blesjurWlc-aiell-
que en verdad todo elemento del aclo estatal es ms o menos reglado tEtY!L c!lJ.~r~o_t.l~oport y'!td.ad o I~lr!to_e_s_ elmoUv9. ppi~(~~~L~I~je-
o, dicho en otros trminos, ms o mcnos discrecional. En snt~~,_~9~ ClItl.'!Q,~~!.~!
cas~p.~!.~tl!al, el.lgi,? esa sol!-I~i(Jl!~~l!~:y~--!
..I.':!.~
e~slbles.
P.L~_9~~n~c~0.1)J~~
actos son en par~e .reg-'I1l!y~Y.~I.~ y_c.;Qnsus ele-
. En qu consiste el criterio de oportunidad o mrito? Entendemos
l.~J.itQs-ocurrc otro tauto.
que eI5~]l<-:~PhL~e _QP~_rgll~ld<!~.o!TIrito es el modo en ql~e.~l_Ej~cu.
Quizs debamos entonces abandonar estos criterios de actos re-
'.
tL~~ deCide Interpretar y rellenar el concepto de Inters pblico e.ei
glados o discrecionales y elementos reglados y discrecionales cuma JnaE~9 ~el caso C{)ncrCla ya.definido por elleglsiador en tirlfios.Jnas.
conceptos contrapuestos, reemplazndolos por los aspectos reglados abstractos a travsdel bloque de Jegalidad. ..
o discrecionales que entrecruzan el acto y sus elementos,
Es d~cir, el ~jecutlv(J llehe optar entre dos o ms soluciones posi:
Por ejemplo, nos preguntamos l.el fin es un elementu re~lado? Co- bies segun el Criterio de oportunidad o mrito, esto es, la composIcin
mnmcnte creemos que s yeso cree nuestro mximo tribunal, pero del Inters colectivo en el caso concreto y de conformidad con el mar-
ellu es relatlvu, Por un Indo, el!", debe estar previsto en las leyes o el co jurdico general.
ordenamiento en general pero, por el otro, es posible que el EJecllti~
vo, partiendo de ese fin ms general. deba integrar ese elementu en el
marco del caso puntual, definiendo as el fin del acto en trminos ms YIII. LAS REGLAS lNESJlr.cfFICAS: EL JlLOQUE JUIUlCO
especficos, As. el fin es en parte rcglado y en parte discrecionaL y LOS PRINCIPIOS GENP,RALES UEL DERECHO

En conclusin, ciertos aspectos dc los elementos del acto estatal

son reglados, y otros discrecionales. De modo que conviven aspectos

..... :', .
.',:.,'::':'.;
 ..
El f.IERCICIO DISCRECIONAL o REGLADO [)E lAS FlJNCIONt:S . 129
128
C\RIOS r. BALI'IN

mQ.-_~x.pr~s..QJ?.impIGltluiel marco jurdicQ y ~on ciertos Hn}lWi?

G.ule~UiQ!tesp!>.Jfm.ltes en el ejerclclQ de la~ facultades discrcclona.
les? La.uf1Ua.um:s.llC~fi~_<j$,.J~s.<.l~dr,195 lmites normativos que sur- NY_~~U~:~B!.s.!.nW!~l1)e!1.!e. 9~.fO~~(lr~u~It;~ son los hechos del caso
g~n.!l~JmQPlQ..qr(;1.~n~.ml_~.P!2 jud~H~~'.A~~, ellegislador estpJ~t;e ~ul o...elder~~h9_.~pli.hl~~i!_1.~I.~.~.~_~P_~IE~~:.!~.~~awl~'s'q~;~, a p'artir d~ os
es el campO de discrecin pUl' silencio o por mundato ~xpreso y, ade. hec~l<;>sy ~e_g~,I!_~.1 ~er~~h.o, ~J ~stado consl(fer6 cuari"(fodecldi6com-6-"
lO l-.." O ,1,.,,.1. ,.,ll-lst.., 1" I 1 11' . . ," .. . .
, ..
'>L~':'~~,". ~.C,1C cxp..c::.rpe: q~~ cpt6, entre do:. c"~:i~
m~s,. ~~~l~s SOl! iu'?_~(enq? Lo ( ,

~Q!~~I(:)I1~S_n.~H)lesJ RPf.e_&8 y.llQ. por otray.tal"exlilicaCfil:aeneest"ar

De modo que los limites en el ejercicio de las potestades discrecio- dcbulamcntc justificada y ra7,OOi1(!;t. -
nales nacen de las mismas normas de reconocimiento de las compe-
tencias o lisa y llanamente del ordenamiento jurdico .en general. SI el Ejecutivo no da razones sobre su opcIn, aun cuando cual.
quiera sea Jurdicamente vlida, no es posible el control en (rll1ll1os
En consecuencia, el aspecto discrecional del acto tiene dos carac- cienos. Quizs la decisin del Ejecutivo sea razonable pero cmo es
teres. Por un lado, el reconocimiento normativo y, por el otro, los lmi- poslhle afirmarlo si desconocemos cules son esas razones?
tes. Puntualmente ~~_~I~.s_son_~~CJs_lm~t~s1Veamos:
. P.npaltieulal,.eIEjecutlvQdebeexpJiClIl (al cul es elluws pbJI-
Al laJ!QllliiJ~y_que. r~,ono<;.e ..elelel<;lclo.de l p.otestades d Isele- co cOll].m~eti.do (\.1) .l9.~
aJw~_ceclentes d~ hechQ ~el ~!!il?..Y (~) ~~l~s,
donales, seg~n su <;!l!~not.& nexo el!~~:~~~~~._~ntece~~~tes y el inters phlico
e~ca.s~.par(lcllI~r. - ... .. -.
IJ) el bloque Jurdico. As, eualqulelIeglademayoUl menor densl-
d-.qll-~~ en el ord~n~mtent.o Y qlJ~Xl;l~\lh~.pll.(;-.\.~!~j.~1
caso.
Pl![_ejemplo y en ~spec!allos principios generale~ del.d.~rech_o. X. Los CONCEPTOS llXCLUIDOS DE LA DISCHECIONALlDAO
,.i
ESTATAL: LOS CONCEI)TOS )UHDlCOS INDETBRMINADOS
Analicemos este ltimo aspecto porque es el ms sinuoso y escu-
rridizo entre los lmites. En particular, en~~~os Q!'!!.~cJQ!Q~! ~J!ls pa- y LA DIscnEClONAL1DAD TCNICA. Su RELATIVIDAD

ra<!!fLmtico ~~l~~<i~ter r?:.Q.D..!\I~~~)

sea, ~1,GQot.~nig.QnQJl,l"hltrario .
. ~p l~np.r1pipio se consiqer.9.ml.E:J~! ~ierciclo de las po(cstades dls-
d~_!~A~~JsloI1.es e~.t!lt~les.
c[eclonale~ t:stalJ.'l. e..xent~u.'(~l.PJI.l}p!Im.~cl}t.o_~.~!"~g!-slurdlc.as por
.Cundo el acto estatal eSJl~QP:t~.?,J..~~
d~<;isiones estatales dls-
crecioales son razonables cuando: a) el.<_lctoy SU$. consecuencias son
tel~cl~.~.~..st~~,.y, e:l?~~
ll:~c:_is se.u ~~l!e!.I1~ll~~1...4c:1.<2
~ t.ro1j ~~d eia Ce
as i
es posible decir que, en ese entonces, las potestades 'di'~crectonales
ad~~~.~~i!'~'~p'~! g~J_.~J}"q\}.ep~rslgu~ ~tEstado, h) los medios son estaban ubicadas fuera del orden jurldco.
proporcionados y conducentes a ese fin, ctn~,.!:~.p~~.t1~le .t:!tm!u'J.D:s
nl.~4W~~._I1l~!1_oi gLi~Q.~_s..~.~j~~n.~_n~~
de ~er~~1.10Sy .-9) J~s ventajas En ese contexto, y con el propsito de revenir ese estado de cosas
cierlamente negativo se excluyeron ciertos concep(os del marco de
q~~e.1.~~
s9~~.,I.P.-~Y.C!~~s. ..~.e.~v~I~taias.
. l~s potes(~des discrecionales. Por qu tanlO esfuerzo? Porque, como
ya dijimos, las actividades estatales discrecionales estaban exentas de
IX. LA OBLIGATORlEDAD DE LA MOTIVACIN las reglas y el control judicial.
DE LOS ACTOS DlSCIlE:ClONALES
. ~_S{ c01UQ_~~.Q~)B\rr91@.tQJ5tsjn?t.i.nHJ~ .~I~'(;!l1Qll.n.~,CIHQ~ iud.
dlcos indeterminados y (b) la dJ.sr~_<.:!rH\.!idadtcnica como conce)-
La motivacin del acto estatal discrecional es un presqpuesto b,- tQUKcluldus Qcleampo QI],le~ju!laL - --- ."..__.. -_._--~
s\c.o p~-~l .. el~~t9-110-~&t,motiV~(iQ'
J10 'esP(;siblc-'~ont~~'i~;l~ ~;
q\~s, ~l ~Q1Hrol_e~}ns difuso y .g~.~U
e~ ~?~ ~9Jg~?CJo. . .P~r un lad~, el C!1.f.~Rto1l!!L4!.fQ..!!I_d~~~~~.i.~~9.~~~
aqul4ue nos
E~ _~I!1p!~, ,el Ej~~~ltJyO debe: eXQ.t.i~.~_P_~.!ll!~._gm6.PSJF l.m.~de las
P~I mUe C~~!itll~h~.y'pqs cOll9uc_e_a_!!!.l.'~
_~~~~~~_ j~l;i(~'
~I?J~~~.i_~~~ d~i11odo
q~ ~~.~q~H~J:1ct~!llwn.te9jteX~~H~.~t~L~rtterto. d.iscrccionnl que, como
ta Itta~ sohl(;j!w ..~ jur{.ill~i\!}l~!l~e p.osih!es y..~~
J~lez, el~!9~~9~SIcQll~rolar ya hemos dicho, permite al Intrprete op(ar el~tre' do~-~' ~~'s'solucio-
si t.:U1~p~~
_~~.~.
~'?~_llmltes ~l
q~~t:j:,rev~.~!_o!~_e.I~_~~teJ.1~~ju.rICQ~
~Gto nes. Valga como ejemplo de los conceptos jurdicos IntielCrmlnados,
e? arbitrario o no bsicamente por el anlisis d~ J9~ motivos que.jus-
 H EJER.CICIO DISCRECIONAL O REGLADO DE LAS FUNCIUNES .. , 131
CARLOSF, BAl~IN

hemos estar por la Interpretacin que resulte ms favorable al acceso

rpido y sencillo ante el Juez.

Por aIro lado, el out. 116, eN, dice que "corresponde a la Corle Su-
prema y a los tribunales inferiores de la Nacin, el conocimiento}' de.
cisin de todas las causas" sin exclusiones.

La.~{~na~~ l!!~~Te.siC?n~I.Qap eS,tatal est dentro del mnrco jllrfdico

y, por tanto, del control judlciai"'c-on ei liri,lii.ae~q{~e cJ1\lzi1";].JUe.~-e
s.!-!.~lli~l~?I.Ej~cl!.tiy_q_cualldoste elige una de las soludoll~s nqrm.ati-
va ment.-p.i Q~~s..e!1.~~r m ino s.J)lsJifieados y.fa 7.on.a-')I~s.~~
g n .!4.I~f~!:
plQ..crH~rl, de. oportunidad y mritq. ~~_l..!!!l)~.!!tE~iE _~~_':.~!!~_t:....
Irrem.P1azabl~-tY..~~':!so~ de viJi\~!.1_4~19_~1~r~~c1plos o relll~.del
. orden ~m i~!!.~9'J ~~!c.!~~.P...!!.~ U~I~~<l~
.'-.!yg..!.uP_l!_~s.!..o~ ~~..,::Ia ca r la..!lull.
dad.delas decJ,lone, del Eje.outivo.

EI1~.!!.~~;'l,
..~.nte .~IeJ~rcl.cJo de una potestad e~tataL~i~~~'~~I~llal
h~_s..tadnde .debe llegar el control judicial? Qu.Jebe.controlar el
,)=1

m.lllitLQ~.bli9Jllrol-.rl'pxim~!&~L~Ll~gisl,~g..9r nr~.Y.i9---!'~j~Ic
..h;lo
de]a p_t~,~Ja__~_<!i.~s.tb!Q.lu. ~egllll(lo, si e~.o_nc:LpQ!.~staddls.9.~cjQ!l!lJ
y !lJ,lf~.llm~c~Q~_~g}Ilpr~.I~9~:]'erce.!9!~ c.~I~l~~.;'l_qE.l_~~
J~~gl_~~por .~jen~p!o
prl~c1plo, de razonabilidad, proporcionalidaq e iguaJ<l~q.ljn!.u~be
a~L~t c~.o ..Cuarto, las cuestiones d~ hech9, ..p<;1rll~ulanJH~J1.te.s.~
existencia)' su valoracin en trminos jurdicos, Quinto, luego de cir-
._C"liicrlpt. el l!lbit--l!i-9_~~~Q~1llid~4.~.c..c~i!1_ .~~jtrc ,~_,!.~.~~ins
. ,./.SOll!&mGU_Q.sibles)ysus !~.~i!~~1.~!~~5!~~~S ue~_~.~~ll_~?~~rsi su ejer-
..ciclo cumpli C()I1 tus reglas. El Ej~.fvtLv_Q.!!~bg.d._~~aJJ!lr_l'!:'ix~!:y!!es )'
.. s!:!..l!!l~I.qn..c~:m ej. ill.tef.s pbli~o _OI~lP.rom~~d.~y _~I_J.lf.e.~ .del~e_?~c1r
. ,. ~1.rl!g-f}!.!Ilpl.~~.oI! los principios y reglas del ordenamiento. Sexto, su-
, :_t'~~rado el paso onterior, t:l Ju~7. ~ebe. ~~c,l!li~.!.,~\~.~~HQ~~~g!lq~~J!.9
t ~~~parta el criterio de oportunidad O.ll~~rJto fteJ P~4~.LJ;:J.qt;.l;Itlvo.

:~I _:."Hemos dicho que el juez debe controlar la discrecionalldad esta.

, .li.' ~~., talLq% ~n.cas.o _d~..a.r.bitra.r.iedad,. ~Iebe.a.n...
UI_a}:el,.actq.~.E~t~iiiylo
.:~cJando no est motivado o cuando, a pesor de estar motivado, sea
;~W!~,~!~ui.i,UiZ.Q!ll,lbJ~. E's
decir, el Juez debe anaiizr si eracio:-~ie:--.
CRECIONALlDAl> ESTAT\L
'1' 'gn el ordenamiento jurdico, es en verdad discrecional, si los hechos
XI. El. CONTll.OL JUDICIAl. DE LA DIS 'o;, }9.~ciertos (materialidad de los hechos), si el operador omiti analizar
..,~bt(Os
.',
hechos claramente relevantes en el marco del caso y finalmente
. ,.dar que nuestra Constitucin "'~j''el cumplimiento del ordenamIento jurdico, en particular, el carcter
En este contexto es necesariO re CO 1 tlc',a de todos los habltanles, .C I"
t lB el acceso a a jus
l " " >i~~~?nab'e de las decisiones estatales,
garantiza en su al' . <: J .{dleo tambin existe el prlnci-
A su vez, en nuestro ordenatl11ento UI e indeterminaciones del ~'~f!l.~
en ~ag~n~s y contradicciones)
pio in dubio pro lIclicJ1Ie. Por ~ald1td' de. ' ~ .-. Puede el juez adems de anular la decisin estatal sustituirla por
".' .,9tra1 En Igual senlldo cabe preguntarse i.puede el juez, ulla ve7. anu.
mudelo (vaguedades, amblgUe a CS, a ' . ;t~ '1' '.
"1 ,'\'
. "'l'
 [L [JERCICIO DISCIHCIONAl O R[GI.ADO DE lAS FUNCIONES. IJJ
..
CARLOS L [IAlBfN
\32
XII. ANLISIS DE LA JIJRI~PRtJDF..NCIA DE LA ConTE
lado el acto estatal discrecional, modificarlo? Creemos que el.iu~z s
sonRE LA DlSCRECIONAI.lDAD
puede, en ciertos casos, modificar el acto pero en ningn supuesto
sustituirlo 'por .C?tro,salvo que el nuevo acto est impuesto tle moela
Entre los precedentes ms relevantes, cabe citar los siguientes.
cJ?fOy.reg~~.q{)
po.r_~L~rd~l~~ll~~l.~!!
J~r.'(~i~o..
A pesar de ello,l-~Qn~_a~~p.t, el\ ~h~[1Q~~!?~_!!~~~f.~pgQ~ll q~!e , ~Ipr;ecedente "Almir,~" (1983). Aqu la Cone sostuvo que el Esta-
uu UCUJU CA1Jl~:>lll, pUl llllldUtl, l:uiit::> UCl\J11 i<l~ l<lL.tlllt:~ que lUVO t::1l \
eljllczJmte las I1l,lJlci.a~te.~
QeJ~)s.a.cto~e~_t~ta~~.s
~~!!~~~':..~~I~~Ili\H~~-
q~ ~lacto reducill~ldo .P.Q~~lo e!~~ontode,las,:;.~l.Ilc!~~. cllen~il parH fijAr las condiciones de aptitud psicoffslca y, por el otro,'" \
la relaCin de ~)roporcionalldad entre la exigencia de visin en los dos
A su vez, en el campo de los derechos socla!es. ~ljll~~_!1~I;U~!9.. deue ~Jos yel estudIO del profesomdo. Dijo el tribunal que ".. .Ia exigencia de
anular las .comtiCt"u's est~tlles sino bslc"<iinente exlB!!.,p'l'cstacioncs la visin en los nos ojos no guarda relndn ele proporcin con el obje.
p~jtiV,~Ll-fsta-(T~FsI
cs-co-il'iilqlie-cW\do ef"jez res.erve"ei re .. tlvo de estudiar el profesorado de geogl'afa, por el contrnrio, significa
conocimiento de derechus sociales define a su vez los lineamientos un alentado, en el caso, al plcno eJcrclclo de los derechos de aprender
hskosde las polticas pllhlicns, salvo que el poder polftico ya hubiese
delineado sus poltIcos de modo satisfactorio.
El problema nace entonces cuando el Estado no planific polticas
pblicas e incumpli con el deber de reconocer derechos sociales y
y ensenar consagmdos en el art. 14 de la Constitucin Nacional".

El Trihunal re~arc6 que las facultades discrecionales

ejercidas en trminOS razonables y que "... la circunstancia
deben ser
de que la \l
I
Admlnlstracl6n obrase en eJen.:ido de facultades discrecionales en} .1)
nuevOS derechos. Si b~D_~1 J~_e:f.p'l!~ytdnit!!!se~~lmp!!!mt;I.~tc ~ qm- m,anera alguna plI~de constituir un justificativo de su conducta arbl. \ ,/)yl/
dena~y no decir ms, ese illandato por s{ solo en el contexto de los traria, pues es ~reclsal1l.ente la razonabilidad con que se ejercen tales \) 1
d~i:echo:L~c:i(l.l~;i -Y!l~Lej~)~.'r~.P.:Q!i- ~~2~n~~p~~i~.~!
terreno propio facultad,es el principio que ?torga validez a los actos de los rganos del
de las polticas pblicas, entre otras raz<?nes, po~:su~mpa~to sobre los Estado) que per.mitc a los Jueces, ante. planteas concretos de la parte
reqlr~ps pblicos .. .:( .Interesada, verificar el cumplimiento de dicho presupuesto".
xls o~
cs9s,p~rajgrg.tI.c;_sr.esueltos por la Corte, entre ellos, ','. Lue~o, c.n el alHecedcn,~e "COImmidad Homosexual Argentil/a"
\(~r~l~~ J?~~_~~o~rt:. ~l.es~~(!~_d~J~s .~.~!.cele~_.e!1.I.~ Provincia de . ': (~991).Ia COIte sostuvo que la resolucin por la cual el Poder Ejecu-
1 ~n~ res, :'Mef1qQ.~((~J~Q) S.21Jn:!l1.n~.cup~r~<;!fu~5!.~l
H~~~h_~~!y :/ tlvo, '10 urhilrarl"dad y con explfeita enunciacin de la, razones qne
"B~m~~'.c~Q5l.~h~,~.~I, n)aJust~ ~e ~~s h.abcres jubilatorlos. .- \ .declden su JUicio, ~eniega la autorizacin necesaria para constituir
Por ejemplo, euel.primero,de los precedentes citados, el Tribunal ,'.:. una socle;da~1 annUJlil por considerar que su objeto es contrario al
dijo que "a diferencia de ta, evaluacin de poHticas, cuestin clara. ,.f:; Inters pllhltco, no es susceptible de ser revisado por el Poner ludl.
m!l..I)J~.no.judiciable, corresponde sin duda alguna al Poder Judiciul.de ~,:.;'.clal mientras no se demuestre que Importa violacin a los derechos
la Nacin garantizar la eficacia de los derechos, y evitar que stos sean .~;;, .y garantas constltudonales". Los Jueces lnterprelaron que la asocia.
vlllncra_~.~s,,~~.~~.~~l~t.i.y~Jl~!l~~men!al Y,rec_~or<lta .tl~ll"a.de arlmi- ... :.,: c1n r~cIaman~e no tena como principal objeto el bien comn y, por
nis!rar justi.l;:lay !-iecidlr las controv~rsias. Ami,las materias se super. ): esa razn: el acto de denegacin de la Inspeccin General de Justicia
ponen parclalm~nte cuando una polflica es lesiva de derechos, por lo .;_." {ICn, Se~1l1lsu criterio, no fue arbitrario ni ilegtimo.
cual siempre se argumenta en contra de la Jurisdiccin, alegando que
en tales supuestos media una injerencia indebida del Poder Judicial
~::I..:.. En el caso "Collseju ele Presidencia de fa Delegacin Ball(a Rlan-
I'

<:.Cll de fa Asamblea ~ermanente por las Derechos IJwnmlOs (1992) el H

en la poltica, cuando en realidad, lo lnlco que hace el Poder ludicial,

en su respectivo mbito de competencia y con la prudencia debida
en cada caso, es tutelar los derechos e invalidar esa polftica slo en
la medida en que los lesiona". El Tribunal tambin aclar que "no se
trllta .~t~eva!~~,Lill!~ polft!cl.l. ~.e~l~.!~.~_;\l~l.v~~~lente
para l~ mejor rea-
lizacin de .ciertos derechos, sino evitar las consecuencias
. "._. Tribunal adujo que .mlentras en algunos supuestos el ordenamiento
~~~.. Jurdi.co regula la actlvid~d adminlstralivu en todos sus aspectos -re.
f;," ,~mplazando asf ~I criteno del rgano estatal para predeterminar qu
,.,~ .es lo ms :onvemente para el Inters J)l'hllco yredudr su actividad a la
t~\.~iconstatacI61l del presupuesto fctico definido por la norma en forma
de las que

.~,~~~.
..~~;~ompleta y la aplicacin de la solucin que la ley agotadora mente ha
clara y-decididarne-te-p-o-nen en 'pellgro o feslona"ll. bhmes jtlddicos
:,':.~ stablecldo (poderes reglados o dc aplicacin legal automtica)-, en
fundamentales tutelados por la C';Hlstitucl?n". +~.
"
1"; ~,
 '7 .1:
"

CAII..LOS F. BAli\fN FI. EJERCICIO DISCRECIONAL O R1::.GU\DO DE LAS FUNCIUN1::.S

. . ... J35

otras ucasiones el legislador autoriza n quien debe aplicar la norma en les, sostuvo
ra jurf 11' que el' ...
Estado no p llel
1e al"b'ltranamellte
, negar la persone-
el caso concreto para que realice una estimacin subjetiva que com- . (Ctl a una tlsoclacin sino slo sobre la has I .
pletar el cuadro legaL": Ashnlsmo, la \.orte dijo respecto del <llcance ~;~I~~e:~;:s ~\l,~~:~~es,re~~ co~fonnidad con cllext~ ~,:n:~;~~~;;:n~,I~IJ;~
del control de los Jueces sobre las competencias regladas y discrecio- , r '.1. . na a milo que "el arhllrlo de la adrnlnistracl<'Jnno
nal{~sdel Poder Ejecutivo que "frente al reconocimiento de que no unp Ica H Jltnmedad y pUl' ende del . l '
e}(:istenactos reglados ni discrecionales cualitativamente dHerencla- Actividad l' .' '1' . ' le ser contw ado judicialmente,
.' ( ISCleClUIldno es Igual a facultad eledecir ue sf o {ue no
bies, sino nicamente actos en 105que la discrecionalidad se encuen- segunle Pllazca ti la administracin. y mucho menos uando sletrat~
tra cuantitativamente ms lIcenwada que la regulacin y a 1" inversa e concc(,1er bla personalidad
dderech{)s ud ( r.Ica, porque estn comprometidos
''
(Trihunal Supremo espailOl, sentencia del24 de octubre de 1962)al no .' ,<,
. e ase COllstlluclOnal",
poder hablarse hoy en da de dos categoras contradictorias Yabsolu-
tas como si se tratara de dos sectores autnomos Yopuestos sino ms A,~11vez, el~~Icaso "Editorial R(o Negro S.A c. Provincia de Nell-
hien de una cuestin de grados, no cabe duda de que el control judicial qllll(2007) ellribllllal seal que si bien "no existe UI d 1 I \,
de los acWSdenominadus tradicionalmente discrecionales o de pura Jetivo P{ . I I " 1 erec 10 Sll)-
)1 parte (e os medios B obtener publicidad oficial, el Estado
administracin encuentra su mhito de actuacin en los elementos no ~uede asignar los recursos por puhllcldad de manera arbitraria
reglados de la decisin, entre los que cahe encuadrar, esencialmente, en aseqa IcrIterios Irrazonables"
a la competencia, la forma, la C(lusay la finalidad del actO.La revisin Estado I l . Fs
J, ms diJ'o el Tf1lUlla
'1 I que "es el'
U en t ~ne a carga de probar la existencia de motiv~s s~lfi-

~~~~I\~~~~~e
: J

judicial de aquellos aspectos normativa mente reglados se traduce as

en un t(picu control de legitlmidau ..,ajcno a los motivus de oportuni. ~~:~~i?llenla interrupcin abrupta de la contratacin de
dad, mrito o conveniencia tenidos en mira a fin de dictar el acto",
Luego, en el antecedente "Sol" (1997)la Corte acept claramente , d Los jllece~ argumentalOll en primer trmino que el Estado puede
el control de lus llCtosdiscrecionales del Ejecutivo. Asf,el control ju<li- ar o no publicidad y que esta "d 'i
de la dlscreclonalld d t 1" eCIS n pet manece dentro del mbilo
dal comprende, tal como dijo en otros precedentes, los elementos re. a es ata , Pero luego agregaron que "si decide
glados (competencia, forma, causa Yfinalidad) y el car{lcter razonable darl~, dcbc,hncerlo cumpliendo dos criterios constitucIOnales: a) no
I PUC( e manipular la publicidad, dndola y retiJndola a al linos me
del acto. En efecto, "este tribunal ha reconocido que el control judicial
de los actos denominados tradicionalmente discrecionales o de pura !" dll~S~~ base a cliterlos discriminatorios; 2)no puede lttIlJZ~r1aI;ubli: -'/
administraci6n encuentra su mhito de llctuacin, pur un lado, en c a como un modo indirecto de afectalla libertad de expresin PUl'
los elementos reglados de la decisin -entre los que cabe encuadrar, , ello, tiene a su disposicin muchos criterios distributivos ' : 1
esencialmente, a la competencia, la forma, la causa y la finalidad del >=1; quieIa sea 1 'H ' pero cua .
~~~,generai laI: ~~i~autdlce debcl l ma,ntener siemple una pauta mnima
actll...y por otro, en el examen de su razonahilidad,., Es precisamente !_ r esnatura lIzaclones."
la legitimidad _constituida por la legalidad y la razonabilidad- con
que se ejercen tales facultades, el prlncipio que otorga validez a los ac- ?~: Ms recientemente en el caso "Sc1maiderman"(2001l) I e .t
,W'~pltlqne "el ca ti) d. a ,01 e re-
toS de los rganos del Estado y que permite a los jueces, antc planteos <1?:~mel ' n ro u Iclal de los actos denominados tradiciollnl-
concretos de parte interesada, verificar el cumplimiento de dichas l'~.~de ll~ dls:~ecJ(HlaJeS o de pura administracin encuentra su mbito
exigenc(as,.". ~f_en~cuacl n, por un lado, en los elementos reglados de la l1~clsin
~() (2006) es otro caso Judicial interesante en el que el Tribu-
. ';th. re 10 que 5 debe cnc~ladrar, esencialmente, a la competencia a la
, v.~;'yrma,a a1 causa y [1la f1l1alidaddel acto .. "
nal expuso que "resulta prcticamcnte imposIble negar propsitos de )~~;.r,e su razonabilidad.,", ..y, pOi el Ot10,en el exomen
hien comn a una asociacin que procura rescatar de la marg(nalil1ad
,~,.!;~;
social a un grupo de personas Y fomentar la clevaci6n de su calidad '~~~:g_;' En conclusin, es posible sintetizar el criterio judicial en los si-
de vida, de sus niveles de salud fsica y mental, evitar la difusin de ,.~*t....:~entes trazos. . ..
dolencias Infecciosas, prolongarles la vida, ahrir proyectos para que la 'l f,-""J"
nica opcin de vida deje de hallarse en los bordes de la legalidad u en ',;:.. .,'" E,nprimer lugar, los jueces nceptan el control subre la discre~
el campo de arbitrariedad cuntroladora y, en definitiva, evitar Illuer- '1 V?Er!:~ clOn~lIdad,del Poder Ejecutivo en trminos de legitlmlda'd, es
tes, violencia y enferm.cdad". Respecto de las potestades discreciona- dech, legalidad y razonabilidad.
 ..
))6 CARLOS f, BAI aiN

2. En segundo lugar, el criterio es amplio en ciertos anteceden-

tes "Maderera tanln" (1977), "Almir6n" (1903), "Fadiala" (1984),
"IJ!lcilo S.A."(1990), ''APIJII'' (1992), "Jalife"(1994l, "Sol" (1997),
''AU'f'f'' (2006) y "Edliariallilo Negro" (2007). Pero restrictivo
en otros. Por ejemplo, ''Asillleros A/lallZa" (1991) y "ellA" (1991).
Sin embargo, no es posible Inferir un criterio unvoco en este
aspecto. CAPlrula 7
De todos modos, si hlen los jueces reconocen el control Judl~
cial sobre el contenido razonable o arbitrario de las potestades LA ORGANIZACiN ADMINISTRATIVA
discrecionales, no siempre exigen que el Estado motive debl.
damente los actos dictados en ejercicio de sus potestades dis-
crecionales. I. IN'fHOnUccT6N

3. En tercer y ltimo lugar, el Tribunal utiliz las reglas (a) el c(}n~

En el desarrollo del presente manual hemos analizado (a) las ba-
trol de los elementos l'cgludos, y (b) el carcter razonable del
ses histrlcas del Derecho Administrativo, (b) los principios consti~
acto. POI'ltimo, (e)el criterio de proporcionalidad (casos '~l.
tucionales y (e) las poteslade~ estatales de contenido administrativo,
mirn" y ')\reflz6,J" -19U4-).
es decir, el objeto especfico dll nuestro estudio, Luego las fuentes del
Derecho Administrativo (d), Por ltimo, el principio de legalidad y las
actividades discrecionales.
Qu debiramos estudiar en este punto de nuestro unlisis? Cree-
mus que el modo de organizacin del Poder Ejecutivo.
Por un lado, cabe recordar que en un principio el poder poltico,
es dcdrel Estado, no estaba constituido como sujeto de derecho y que
esto slo fue posible (es decir, el encuadre del Estado como sujeto) a
travs de un proceso histrico complejo. Luego se sostuvo que el Es-
tado posee una dohle personalidad. Sin embargo esta tesis fue recha-
zada enftlcamente ms all de reconocer que el Rstado actla en el
campo del Derecho Pblico y Privado.
En este punto cabe seftalar sucintamente las ventajas que Introdu-
jo la personificucln del ESladu, l saber:
(a) en primer lugar, permiti I,;onstl"uirrelaciones jurdicas entre
el Estado y los particulares,
(h) en segundo lugar, responsablllznr al Estado por sus conductas,
tr.\tese de acciones ti omisiones,
I o,'
(e) en tercer (ugar, garanti'wr las obligaciones estatales con el pa-
. trimonio estatal y, por illlllO,
(d) en cuarto lug\l',posibilitar la organizacin Interna del Estallo
en trminos coherentes y de unidad por medio de las tcnicas
que ms adelante describiIemos .

. '.-
~.""'---"'--"-'"
13B CARLOS F. BAlll[N
Entre nosotros, eLC6digo Civil en !>1I arl. :~2establece que "Iodos
los entes susceptibles de adquirir dp.rerllos, o coutraer (Jblig~c1ol1e.s,
que 110son pcrsollls de existencia visible, son personas de eXlstclH:1a
Ideal, o personas ju rfdicas". Por Sil parle, el art si.gu~ente di,spone .~,ue
"Las personas jurdicas pueden SP.J' de carcter plIbltco () pnvdo, 11C~
ne carcl~r phlico: l) el Estado Nacional. ..", cnll'e otros.
Una vez reconocido el Estado C0l110 persona jUl'rlica, esto es, cell- .
tro de imputacl(lIl de derechos y obligaciones, cabe anali7,ar, conse-
cuentemente y como paso siguip.l1te y obligado, cmo es po<;ible que el
Estado manifieste SH voluntntl y trahe m: sus vnculos con terceros.
Es obvio que el Estndo debe cxpresar su voluntad a travs de per-
sonas fsicas que son parte de su cuerpo y estructuras. Pero el l1rohle-
ma es el siguiente, ;.cmo imputamos la conducta de las personas fsi-
cas en las personas jurdicas, es decir, cmo traspasamos las acciones
u omisiones desde los agentes al Estado? Histricamente se Intent
contestar estos interrogantes segn las construcciones propias de la
Teora general del Derecho I'rlvaJo,
En efecto, las primeras teoras que intentaron explicar cmo impu-
tar las conductas de los agentes al Estado, en su cundicin de sujeto
Jurdico de existencia ideal, fueron las tesis de la representacin y el
mandatu que son propias del Derecho Privado.
Sin embargo, el desarrollo de estas teoras y su insercin en el De-
recho Phlico plante serios problemas. },Porqu? Porque bsicamen-
te los actos ilegtimos nu pueden en principio imputarse l los repre-
sentados o mandantes en tanto exceden el marco de representacin o
mandato concedido por stos a sus representantes o mandatarios.
Ms adelante se reemplaz el concepto dc representacin o man-
dato por el criterio del principal/dependiente en los trminos del
ar!. 1113, Cdigo Civil. Cahc recordar que este ltimo precepto dice
que la obligacin del que ha causado un d:.1I10se extiende a lus daus
que causaren aquellos que estn hajo su dependencia.
As: la Corte (casos "J)elJOto" -1933- y "Ferrocarril OeMe" -1938-)
no slo recunoci la responsabilidad del Estarlo sino adems su res-
ponsabilidad por las cunductas ilcitas de sus dependientes (agentes
pblicos).
Es decir, los jueces aceptaron como principio el criterio de impu-
tacin de las conductas ilcitas de los agentes estatales en el propio
Estado y en el marco de la teora del prIncipal/dependiente (art. 1113
del Cdigo Civil).
LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA 13':1
Sin embargo, ms adelante en el marco del Derecho Pllbllco se re-
chaz el traslado indirecto de imputacin de las conduclas propio del
Derech.o Civil (art. 1113) porque el agente, su vuluntad y el rgano son
el proPiO Estado constituyendo un concepto llllico y no uos ccntros dc
hnputacln CUIllO ocurre entre principal y dependiente.
As nace la teorla del rgano en cuyo marco no cahe distinguir
entre las personas fsicas y jurdicas sino que ambas por decisin del
legislador se superponen y entremezclan en sus voluntades, De modo
que no es pO:ible discernir, en este contexto interpretativo, entre la
volun.tad d~l hstado (persona jurdica) y ~avoluntad dell'lgente (perso-
na fsl,ca) silla que la ley ha creado un hecho fkticiu cuando dice que
la deCisin del agente es la decisin del propio Estallo.
Ms claro }' sil.nple, el agente es el propio Estado. As, cualquier
conJu~ta que reahce aqul es lisa y llanamente una conducta (accin
u omiSin) estataL La Corte recunocl6 la teora del rgano desue el
caso "l'adeU" (I9H5).
Sin embargo, esto no es enteramente as porque existcn excepcio-
nes Y cunsecuenfemente 110 es posible trasladar cualquier conducta
de los agentes en el Estado.
Cabe ~~l1alar en este P~llto uel razonamiento que, segn esta
construcclOu dogmtica cuyo pilar es entremezclar deliheradamente
ambas voluntades, la responsabilidad del Estado por los actos de sus
agentes es de a!c,tnce directo y no indirecto como ocurra anterIor-
;ente pur aplicacin del criterio principal/dependiente.
: En co"cIltSj~n, deIJemos soste,,~r que, segln el alllisis realizado, el
~stado e~ I.m sUjeto de derecho con personalidad jurfdica propia capaz
"y de adqumr de,.~chosy contr~~r obligaciones y que est illtegrado por
. : rganos, es declr personas lS1caS que son quienes dicen directamente
.. ::;-cul es su voluntad.
. ;'- ;j. A ~u v~z, el {lrgano es una pieza fundamental en el esquema de la
',' orgalllzacln estataL El rgano es una unidad o estructura (factores
n' humanos,Y material,es) dentro del aparato estatal que tIene un con-
;tt.jullto de competenCias, y particularmente, capacidad de imputar su
~:,:oluntad en sus relacioncs con terceros en el propio Estado.
}f.i'-'Es decir, el rgano es el conjunto de potestades, personas fsicas y
l$,~~!ementos materiales propios del cargo.
':f~~;
Veamos ahora cmo se dIstribuye la competencia (poderes o po-
'it--':testadcs) entre los rganos,
'.~ 1
~~
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 ..
CA1U.OS F. BAI.B{N LA ORGANIZACiN ADMINISTRATIVA 141
140

11, LAS COMl'ETENCIAS F,STATALP.S 11.2. Las competencias impHcltas

La C:OInpet,~ncla es el conjunto tic potestades qut~ surge oel orde- La teora de las potestades expresas debe ser necesariamente Illa
namIento jurf(itco, esto es, la aptitud de los poderes pblicos para tiza~a porque es imposlhle que el legislador estahlezca con carcte~
obrn r y cumplir asl con sus Iines, Pl,evdo ypendelpr,opio texto legal todas las potestades propias y necesa~
, r as e o el' E~ecutlvo,
Ei prlnc1pil) b!J:;ico en cUlcuic:' E:;t~(.b Dcmo(,T~t!ce C!!" !'H'fPr!ln
f;5 qu~ el E$..lulnno puede actuar salvo C]ue In ley lo autorice a hncer- En cons~cuencla, sigue siendo necesario por razones Tcticas
lo. Esto surge claramente, segn nuestro criterio, del art. 19, eN. De , . ~r~~c~~\~;yI1l;:lento del ordenamiento Jurdico, e1l parllc1l1~, de SllS
modo que tr:1.tndosc de personas fsicas el principio es la libertad y , nes, reconocer otros mecanismos atlibuttvos de cu
permisin de los conductas, Es decir, todas las conrluctas estn per- petenclas, En este contexto, es posible desarrollar dos m-
mlHela:i salvn el caso de la::;prohibiciones, Ms simple, cualquiera de Iado, las potestndes Implcitas)'
. , da~i. "
pOI
<
e"
0110 h 'tesiS :e~rfas, Por \In
(e a especlall.
nosotroS puede hacer cualquier cosa, salvo que est prohihido, .
Por d cOl11 mrio, el Estado no puede hacer cualquier cosa sino solo
t~d As~t,la 110 1'Illa reCOllOCC y ell'gnno estata I rccibe, no slo las facul.
, aquello q\lt".le est permitido, Aqu entollces el principio es la prohi. e ex tua 1es s l(I(J tambin aqucll'
bicln y las excepciones las permisloncs.l.!ste postulado de pennist6n del bloque de legalidad 'j ~, _dS que surgen de '~lodo Implcito
tas), s n que este las nomhre (potestades Implcl-
es el cOllcepto de r.ompetencias estatales, .
Hn sntesis, el criterio en el Estado Democrtico de Derecho es el
siguiente: a) el Estado no puede obrar (principio prohibitivo), b) pero ,, der~;h~~~~n\I~~trr~:~:~:~~:~ee;~\~~;:~~~~l~~~ pi i.~ciPi~ ~e que en
s puede hacerlo cuando existe'autorlzacln en tal sentido (excepcio-
nes de permisin), Es decir, necesariamente la ley, concepto que debe , tencla la regla, y que por tanto toda competencia eJeC~el~:taar~~c:f:r:.
por norma expresa ha sid s 1 a
ser entendido en sentido amplio como sinnimo de ordenamiento ju- d
Jurdica y los leque;'mie t o uperfH o pOI el progreso de la ciencia
n os e una ,ealldad da a dfa ms l .
rdico (Constitucin, ley y reglamento) dehe autorizar al Estado para
actuar, . :~, ~~s~r:~:~:. t~~~~~~~~~I;;:~sn calificado despliegue de actl;I,,~~'~~;'JI~
Por S\I parte, la Ley de Procedimientos Administrativos (ley 19.549) :, bu Idas a los rganos ad i ~o de competencias Implcitamente atrl-
e~tablecf' que "la competencia de los rganos i'ldministtatlvos ser la ~.~, dentes jUrlsprudenclale~, n strnt vos cuenta con importantes prece.
que resuh,e, segn Jos casos, de la Constitucin Nacionul. de las leyes y -. ";-'- .
de los reglamentos dictarlos en su consecuencia" y agrega C]ue el ejerci-
D
. :>:'(11 PIero, iClIl:s son las competencias Implcitas? Es poslble ensa
cio de las competencia::; es ohligalorio e improrrogahle (art. 3 LPA). '
, ~:_~ " st ntos crilcl'1os, a sabel', yar

.,'
'.'\.';\
(a) las potestades implcitas son aquellas
cid o I I f I
. "
neCeSiJ,t18S para el eJer-
11.1. Las competenclus expresas ~, _-',,-.1 , .' (,e as ~(,;1I tades expresas, es decir, cl rgano slo puedc
' ':.ii eJClcel sus pOleslades explcitas sll'econocemos en l otras o
El Poder Ejecutivo es competellte, en principio y segn el criterio '~~~"i.";1 ,testacles que no estn explicitadas en el texto de las normat .
de.legalidad, cuando slII'ge t1d texto nOl'lnut!vo, Va hemos aclarado
que ese texto es la Constilucin, la ley e inclusive el reglamento, Las >~I{;;..(b) airo c~ilerlo: las potes la des Imp\(cltas SOI1 el conjunto de co'm.

competen das expresas ~f)J\ entonces permisiones qU(~ nacen del pro- 'ji',_. petcll(;as que resulten necesarias e incluso " tm
1.,1/.'; lllarco de las facultades ex l ' , , com elllentes el
pio texto normntivo, es (\j'cir, Sil \ltt~I'l1lidad, ~,':r.;" reconoce las potestad i
p clltas, esto cs, el operador no slo
Sin embargo, es obvio que llS normHS no pueden prever exprer,a. '~~ <' . las facultades expresa:~i~l~ :~le~l~;~~~~::r(i~eel~~~I eJerc!c,lo de
mente todi1s l\s competencias del Presidente y sus rganos inferiores' oportunns en su ejercicio y, finalmente, 1 ICsulten utlles u
que resulten necesarias para el cumplimiento de sus ohjetivos O finesj
por ello, es llccesilJ'io repensar otros criterios de reconocillliento de (c) l~s potestades .1mplf~ltas son las que se deducen de modo ra .
clonal en. trllllllOS Sistemticos o fin'lllstas
d e Ias normas,
. ,l. competencias.
.
,
LA ORGANIZACiN ADMINISTRATIVA t43
C"I~l.US f. l\All\fN
142
Cabe recordar que la Corte en el caso "Angel ESlmda" (2005) en-
. le.'
El inC0t1VI~1I1rnlem,l,. ~1<1Ve(e c.
I dogmtica (com-
sta cOIlf.tl'uccl'll
\" 1611casi unnime por los tcndi q~lc el Ente regulador es 1\Competcnte para expedirse sobre
" ) s t\lh de su aeep .le . los dai'os y perjuicios derivados del incumplimienlo por parle de la
pcwndas Illlp 11ellas, 111,' . .' ' 1 r', " \ CI111eol \0 y contenido de las
. (l' {S es como ( t' IIUI e . ' . [ empresa prestadora t1elservicio de electricidad. Cules fueron los ar-
operadores}llf (le J., . '6 I hs conulll;tas estatales. SI e
gumentos del Tribunal? Este sustuvo que si bien es cierto que el art. 72
facultades lI1plcil1~s.de _p:rlllli~~j~~l~(~x~~pdol1es) c~ excesivalllente
de la ley dice que el Ente debe resolver todas las conLroversias que se
campo de las pcrlll.ls1U1I~~IIJ1P '1Jl(:~'lio ll"ohibitivo Ypor vla de cxccp-
susciten. con mutlvo del sumInistro de energa elctrica, este concepto
alllplin puede dCsvlllualsc el pi 1,,\., le hs facultades del Esta-
," ciones traslrocarsc ste por el de pellllls10ll ( , debe interpretarse segn el Trihunal con criterio restrictivo porque el
d~ en perjuicio de los (h~l'echos de todos. legislador sustrae en tal caso las competencias a los jueces ordinarios.
En nuestro criterio el Trihunal sigui aqu el concepto de espedalidi"ld
\
porque la cumpetencia para resolver las controversias, en razn del
.'i
11.3.La teoda de la esp<dalldaJl nrt. 72 de la respectiva ley. debe interpretarse segn el fin que persi-
gue el Ente de conformidad con cl criterio de la Corte. Cul es el fin?
ES des<lrroll en e.l campo de las cumpe- El correcto funcionamiento del servicio, As, los Jueces interpretaron
Entre nosotros, l. LINAR" 16'" 1 1"\lihcrtatl como principio que el reclamo por los danos y pcrjuicios por la prcstacin irregular
" I " -\'
tencl<IS esl~lt\ es e ,l. xiOlna unto ~ICO (e,
"l. "
11' el Fstado)
1 ' s fsicf\S y Jundlcns entte e ns del servicio no tiene relacin cOlllos fines del ente.
'. rector (~01nnl as perWI1<I >"., _,1 110s siguientes trminos;
)01"igull Fsle concepto puede cXpeSals:, t1 . . . "
1 ' " no ('~;j:l'1 pro 1)"\ )l{"1 () l',1J [<sl:"ldoj
"todo lo, q\1P ,,' ,-
e<;\ p{'l"lltltll
.'
o'
11.4. Las clusulas generales de apoderamiento

En su desarrollo argul1le~~lal este :~I~;~u~:;.t~:I~~e~~~~~\~:~~t~~~~ En estos casos no se trata del reconocimiento de potestades en tr-
1,',' fsicas sun iguales n las 11l.~f(~I~~s: ~" ~lIego de definido d ohjt'Ltl, fin o minos especficos por las leyes (trtese de modo expreso. implcito o
nas jurdicas)' enl re t'llcts {' ,st,l{ '1 : ripill que rige sus conductas por especialidad) sino de clusulas generales que reconocen un ell-
especialidad como lmite cxte,n~o. e pon tlIal Si tuvisemos que ha-
es la libertad dentro de ese m.llc? CO I1C,CP,rti~'del oh'eto o fin {lmite'
'r. Hhu"lr'llllos Ull el! ("1\() I a pa .
, ..
. 1': mulo de potestades en el Estado y sus rganos,
"-

Estas cMusulas deben estar previstas expresamente en la ley y su

ccr un fira leo ( " '; '1 '1 ,>.. 's la libertad igual que SI se
externo) y luego dentro d~ e ,e CI H,IIO c, ~ justificacin es la imposibilidad o Inconveniencia de precisar los al-
traHiSC de las personas fsicas, , ir:. Callces de las competencias COIlmayor detalle por la Imleterminacin
. I t Primero el operador debe de. 1,' de los supuestos de hecho, Estas clusulas configuran entonces un
En sfntesis, el cuadro es e l slgu en e. .1 ' 1 le c'lrcunscri- .;.. pO,der general e impreciso cuyos Hmltes SOI1el mbito material y los
, . 1f' el l ' lO' segunuo uego (
flnir cul es el ohJcto y C 111 el' orgat 'In de la~ conductas estatales; .~ :~es pblicos. "
b'Ir ese COIltorno el criterio.
es <lperm s
.. " I I I "pr.rmlsionl"s
1
es el t11iH1( ato '.-~,i~(,En especial. el inconveniente es definir el lmite de tales clusulas
tercero y \"[t'11110 , cllHllll' .(, .Vf'( Ir) fe n rs,
.~~~~q cuanto a su profundidad o densidad.
de las prohlhiciollCS expresaa.
. es r1csgoso porque el inconvenien- 1',,;;.t~.

~, ' Creemos ,que es~e ~oncepto dad del oh'eto o fin del rgano que ~tI:1.\ li.5. El criterio propuesto
te aqu es lu unprcl:tslon y vagu[e d ct~s estatales y permite as! :~!f"~f; 1
tI( lite extcrno de as con II
constituye en, I difusas dirigidas al cum- ,:~~lIL'Pur nuestro lado, creemos que el criterio rector debe ser el reco-
atribuir facultades i,gualn~ent~~n:r~~~t::~'~criO sllbvierte el principio ~ 'l~j;'nochniento de las facultades expresas e Implcitas, entendidas eslHs
~~I;,~~~~:~~i~~1~1S~~1~)~~~~e~le~~lilsl~I1' dili\.s r.onductas estat<tles. ~{~;ltlmuscomo aquellas necesarias de acuerdo con el marco normativo
.l1Y,la,scircunstallcias del caso, para el ejercicio razonable de las compe.
- El anlisis de la tesis de la espe~lal~d~~c~:ls~I:~:a:~~~,::~:':t:ll~~~::~;:
:ffi~~f.~~das
:i t~l.'.:'lr
expre,'i<ts. .
toda vel que, mlclllns dc Sil lecepcln JUt ,'. l\:' Por ejemplor -~jW".!lV.Cmosabernos, entonces, si el rgano es competente para el ejer-
reconoci validez a tr:"lvs de dlverS()~ textu~~~~~I~~;~.~l~raron el con' ~~.9lcI0 de una facultad determinada? Los pasos a seguir, segn nuestro
las normas dc rreat.:in de los cute.,;; 'l~gU a<. ' '~,1 >' ~f.lterlo. son los siguientes:
ceplO de especialidad, 1 "
~..
,. !f'iI',<r

11'
 1:
"
CARLOS F, BAlSfN LA ORGANIZACiN ADMINISTRATIVA 14S
144

Primero: se debe buscar y describir las facultades expresas que el ~o~l:lI J;a.1'le,la competencia en virtud del ,territorio es definida por
surgen de modo literal de los textos normativos vigentes. lTI o sd'CO,por caso, el Ministro de SaltHI de la Provincia del Cha
co O erra . e Fuego es C.umpetente para Cjccutur . ,)olftic'~s pu'bl,'c .
Segundo: si la competencia surge del texto normativo, es decir, (ciIe prevencI6n
Ol de en ferme d'<l(es en el mbito lerrilOl'ial de ,la Provln-as
si est nombrado llteralmente, el rgano es competente Y el razon8- a .. ,fUejemplo, cntre tantos, es el de las normas de tnlllslto .
m!c:-:.to ccmr1uyp. ~f1"f. del t .. ' .' .
culaclOll ele vehf l' > '
el,l ()~ql,Je conesponde a un Gohierno u olro en razn
o CIl'-
el) ItOIIOo JUI'ISdlCClnmunicipal, provincial o nacional.
Tercero: si esa competencia no surge de modo expreso, entonces,
debemos preguntarnos cules son las facultades que es posible dedl17 . I:~ :(.lInpelencin en mzn del tiempo es un modo atributivo de fa.
clr en trminos lgicos del texto y, finalmente, ~~)c~~n:~~lio~un plaz,o det~rminado, Por caso, segn cl tcxto consti.
Sil g .l1te, el hjeclitlv() poda l10mbrar juel:cs con acuerelo del
Cuarto: ese poder es admisible sI, adems de ser plausible Yrazo- enfl(lodlasta trescientos sesenta das despus de la reforma constlt"
nable deducirlo del texto expreso, su reconocimIento es necesario en e lolla e 994 Luego d ., ' d .'
el marco del ejercicio de las facultades expresas. Es decir, el ejercicio trados C(Jnint~rvencillec1:~e;}~~S~j(~:I:~~O ~:~i~~~:~~l~~~Signar magis-
de las facultades ImpHcltas hace posible el ejercicio de las otras de ca-
rcter explcito.
La competencia en nzn el I . d
livo es el nivel Jerl'q\llc~ de lo~
teria, el territofio o el '
l.l~ ..
o es ~n ~n.teno .cuyo eje distill-
~ ganoso a mln1stratlvos y no la ma-
SI la potestad implcita satisface esos estndares, entonces, el r-
rg'anos estalfll " (,lempo. ~n otrOs terminas, si comparamos dos
gano es competente Yel acto consecuente es vlidu, . <, e.1 )lue( e ocurrir, y ello es habltu'd l
Igual compelcllcia en razn de las materias el 't~ ~lIe ,~m lOS tengan
pero no as ~'espect() del grado jenlrqulco.' r !tOllO y el [lempo
111. tos TIPOS DE COMl)E'f~NCIA
1:,'

La competencia, concepto que ya hemos analizado, puede clasi.

ficarse en razn d~ los siguientes criterios (a) mAteria, (b) territorio,"
:~,~'~ IV. Los CONPUCTOS nI! COMIIETP.NCIAS

(e) tiempo y, por ltimo, (d) grado. EstoS COI Iccptl)$ son jurfdicanlente , dc l~l~)~I~;~~~r~ueeellegiSlaclor reconoce potestades estatales a veces
relev(l,ntes ya que las nuliJades tle los actos eslatales difiere si el vi.
cio del elemento compctenda rccne sohrp, las mnterifls, el tcrrltOl lo, el poderes im'plcrto~I:::(rJ ~c~~I~~:7t) cCasos.confusamente (por ejemplo

tiempo o d grado.
As, el art. 14 de la Ley de Procedimientos AdminIstrativos (ley
'~1
';.,;
.
:~~:=;~~
..
l~~\~S:'
41'~iempre es as.
t ' . onsecuentemente
~:::ICtos Interpretntlvos. En el marco de los flOd~~:
es obvio

,pero en el mundo de los poderes Implcitos casi

19.549) dice que el acto admInistrativo es nulo de nulidad absoluta e ,.2' .,
insanahle cuando fuere emitido mediando incompetencia en razn )t;.'
" , C uan d odosomlsrgnnoscreen lleson o
de la materla, el territorio, el tiempo o el grado, salvo en este ltimo _~: eXiste cnlllcto positivo entre ellos. 0(1'0 ~Iaro cc~~f~tCtntes, entodncles,
supuesto si la delegacin o sustitucin estuvieren permitidas. Por su 'r rgllnos entiend en que no (eben
.l~!;p"
t c o es cuan o os
conocer en el asunto Es decir I
parte, el arto 19 del mismo texto nurmativo agrega en igual sentido ~,/,mer
caso concurren dos ms rganos y, en el segu'ndo, nln~l~~:
que el acto administrativo anulable puede ser saneado mediante ra.
tificaci6n por el rgano superior cuando el acto hubiere sido dictado I :~~i~~/
C 'l'
deben I~~O resolverse estor. conflictos? Quin ~ehe resolver-

.-
con incompetencia en razn del grado y siempre que la avocacin, de- , ,',
legacin o sJstituci6n fueren procedentes. .~~'~~; '~a Ley de ProcedimienlOs Administ ralivos (ley ID 549) die I
La comp'ctcncla en razn de la materia es un criterio cuyo con-
Ji .:,
n $otroI esolvcr los siguientes conflictos de cornfle~~ncia' e que e
torno depende del contenido de las faculwdes estatales. Por ejemplo, ; .,I'.~',(a) 'conflictos entre los rganos que dependen de l
.
. ,,'.'.
el Ministro del Interior es compelentc en razn de la materia, entre
otros asuntos, para "entender en las cuestiones Institucionales en que , ~. (b) ~~~:~lctllS entre entes que acten en elmhito d~ su competen-
estn en juego lo's derechos y garantas de los habitantes":
 1'6 CARLOS r. llAlIlfN 1.1\ORliANIZACIUN t\UMINISIIl.ATIVA H7

.. (e) conOictos P,lllrt' rganos

COlnpetcllcias,
)' cnlps que aCUJCIl en su esfera de nal, las provincias y los municipios, 2) las entidades
ltlmu, 3) la Iglesia Catltca; .
autrquicas y, IJor

Por su pnrlt' el Presidente debe resolver los conflictos de campe- En este contexto, el asunto parece cerrado)' resuelto, sin embargu
tencin entre: ello 110 es as porque si miramos con ms detenImiento veremos otros
(l) mlnistl'Os)' tantos sujetos que no estn JncluIdos de modo expreso entre los entes
pblicos o privados mencionados por el Codificador. Qu ocurre, en.
(2) 6rgnnos o entes que aCIllen en .el mbito de distintos ministe- tonces, con ellos?, esos sujetos son pblicos o prIvados?
rios.
Con el propsito de dlsllnguir entre ambas categoras, esto es,
'Cmo es el proc_cdlll1iento? La ley 19,549 (a.rt. 5) est~~I;CC en su personas jurdicas pblicas y privadas, se han desarrollado diversas
ril~1en larte que "cuando un rgano, de OfiCIO o l petlCI(JIl l e par-

., ,
re se d~~l;rc incompetente, remitir las actuaciones ni que r~plltare
teoras, entre ellas, vale citar: aJ el origen o creacin por ley o decisin
de sus propios miembros, h) las finalidades de carcter p(lblico en
c~ml]t~le;lte' si l~Sll'a su vez, las rehusare, dehcr sometcrl~s a a auto-
. "
ridfld hallilil~d' ni
para resolver e l' con e t o. "EH c"le
. , caso eXiste
.. I un COI1-
trminos inmediatos o mediatos, c) las prerrogativas estatales, d) la
meto Ilcg:aHvu de cl)lIlpeteJl~.ias lod,a ve'!..qlle los orgUllOS ICCH\zan su prestacin de servicios pblicos, eJ las formas solemnes, f) el control
. .~", intervencin en el asunto 1..)(')0anlisis, es.tatal y g) el origen pblico o privado de SIlS recursos, Este escena-
rio dogmtico es ciertamente catico y por ello intentaremos darle un
A su vez la norma regula el modo de resolucltm de los c(~nnlctos cierto cauce,
."
ositlvos ,
de compelenclIs, Veamos, " SI'1(n~ nI,'
. g'nos se cOllsaterascn
i .
p 1"I,tes 1'1 ltimo tIlle hubiere conOCido en el caso someter la Por un lado, el CdIgo CIvil no establece cul es el criterio de dis-
COlllpe <: , '<1 I lebe re
cuesth)I1, de oficio o a peticin dtqmrle, i1la autor at qUf' ( - tincin elltre ambas categorlas.o especies, es decir pblico/privado,
'r! solverla". , En Igual sentido, las normas del Derecho Pblico no dicen en qu
consiste el distingo pblico/privado. Sin embargo, el Cdigo, como
v nnEVE DISTINCiN ENTRE LAS PERSONAS JURDICAS PBLICAS
, ya dijimos, s dice cules son los sujetos pblicos y cules los privados
Y PRIVADAS. DIFERENCIAS ENTRE. LAS PERSONAS JunfDlCAS
aunque no explica cmo debemos ubicar en ese l:uadro a otros suje-
, tos no mencionados, por caso las sociedades del Estado, los colegios
"BLlCAS ESTATALES y NO ESTATALES
profesionales, las cajas de previsin y las obras sociales, entre tantos
otros, Entonces, el conflicto sigue en pie y la oscuridad subsiste salvo
1 as lersonas es decir los entes susceptibles de adquirir derechos
; ,l.' cuando las leyes. especfficas nos dlecn sI el cnte es pblico o privado,
co;ltr~er ~bllg~dones pueden ser de existencia vIsible o ideal. As,
~n trminos del propio Cdigo ClvIlles llamamos persona~ rfsicas y :,'. Por otro Jada, este criterio sobre sujetos pblicos y privados es re-
Jurfd.icas. Sigamos. levante por el rgimen Jurdico aplicable, esto es, el Derecho Pblico
L el Cdigo Civil distingui entre las personas jurdicas de o Privadu (reglas).
car~~:~o~blicO y privado. Y agreg que tienen cur~cte.r privado: a)
As, en ciertos casos el en le es claramentc phllco y en otros es
las asociaciones y las fundaciones que tengan por pnnclpal objeto el
bien 'comn, posean patrimonio propio, sean capaces por sus es.tatu- privado; sin embargo muchos entes estn ubicados en zonas de pe-
tos de adquirir bienes, no subsistan exclusivamente de aSlgnaclO~es numbras en cuyo caso su clasificacin cntre esas especies depende de
d~l F.stado y ohtengnn autorizacin para funcionar y b) las socieda{ es grados, densidades y circunstancias.
civil~s y comerciales o entidades que conforme a la ley tengan capa"
cidad para adquirir derechos y cO~ltraer ohllgaclo,nes, ~unque no re.
quieran autorizacin expresa del Estado para funcional.
>~~ ;;.,.

Por su parte, lus personas JurdiCAS de carcter, pblico son, se~
gn el enunciado del propio Cdigo, las siguientes: l., el Estado nacio
,}1'
Por lIuestro lado, creemos que Jos criterios ms relevantes en este
sentido y que nos permiten configurar el concepto de personas jurf-
dlcns de carcter pbilcu son los siguientes: su creacin por acto esta-
.'- tal, su jifllJlblico sus potestades estatales y, por ,Utimo, el cOfllrol del
Estado. '
 "
LA ORGANIZACiN ADMINISTRATIVA H9
CARLOS E BAUltN

Asf. en el marco de este ltimo perfoda histrico, el Estado Incoe.

por carla vez ms competencias y agentes en un cuadro de organiza-
cin ms complejo y cuyos caracteres son, ,m,. 1m tallo, el principio
Jerrquico de las estructuras como sucedneo del modelo militar, es
decir de corte piramidal y con cargos unipersonales. ]Jo,. el otro, el
principio de divisin del trahaJo entre los dlstlnlOs rganos o depar.

El rgImen centralizado fue luego matizado con estructuras des-

centralizadas de distribucin de poder, llamadas comnmente entes
autrquicos o descentralizados.
El criterio bsico de distincin entre centralizacin y descenlrali.
zadn de las estructUl'as es el grado de autonoma de las unidades de
organizacin en relacin con el poder central, es decir, con el presi.
dente. As, el ente cercano es concentrado y si es lejano es descentra-
lizado. Claro que entre ambos extremos, como siempre ocurre, hay
muchos matices. Entonces, y ms all de estos repliegues, debemos
preguntarnos cul es el punto de inflexin que nos permite pasar de
un estadio e Ingresar en el otro.
Cundo ese cuerpo deja de ser centralizado y pasa a ser descen-
tralizado? Ello ocurre cuando el ordenamiento jurdico le reconoce
personal1dad, es decir capaddad para adquirir derechos y contraer
obligaciones.
Entonces, es posible, aunque con cierta arbltrariedad, afirmar que
existen bsicamente dos modelos de organizacin estatal. Uno de ellos
de corte jerrquico y vertical y el otro ms horizontal y autnomo.
. En los Estados modernos, ciertamente complejos, el modelo no es
centralizado o descentralizado en trminos absolutos sino que se en.
eme'l.dan tcnicas e instrumentos de unos y otros.
\l"
.;.~.. . Qu ocurre en nuestro pafs? El propio convencional nos indic
, ;,,' ciertas pautas preliminares sohre cmo estructurar el Estado en el
'~ft?'mbito del Poder EjecUlivo. En efecto, por un lado, el texto constltu .
. ,:;:('clonal cre tres rganos en el esquema institucional, ellos son a) el
~:; presidente, b) el Jefe de gabinete de Ministros y c) los Ministros. Por el
. ~{ otro, el convencional previ el dictado de una ley de ministerios que
ir d~he crear los rganos administrativos inferiores.

VI. Los MOUF.1.0S DE OHGANIZACTN ESTATAL
El Estado como organizacin burocrtica nnce en el siglo XV1ft
consigue consolidarse en el Estado Liberal como consecuenc a l
crecimiento de sus funciones Yestructuras.
,1t,."" f\ su vez, el principio Jerrquico que nos permite enl~ehrar las fun-
"j):"cionesde los rganos nace, entre otros y slo como ejemplo, de los
,;~[ siguientes preceptos: 1)el presidente es el Jefe supremo de la nacin,
,-:\;k~el Jefe del gobierno y el responsable poltico de la Administracin ge-
. 'heral del pas, 2) el jefe de Gabinete es quien ejerce la Administracin
!I6Yr.;.
t#b},
" LA ORGANIZACIN
CAlU.OS F. BAlBiN
150
general del pas y, por l.Htlmo, 3) los ministros "no pucuen por s ~mlos,
en ningn caso, lOmar resoluciones",
Por su parte, el principio de divisin del trabajo est plasmal~o en
la distrlbucln de competencias entre esos (rganos, en lal sentHlo y
bsicamente los arts. 99, 100 Y 103, eN,
Por ltlmu, la Constitucin incluy tambin ciertos entes deseen.
tralizados y autnomos tales como los entes de regulacin de los ser-
vidos phlicos, el Banco Central y las Universidades.
En sntesis, el modelo est Integrado por la Administracin cell-
tral compuesta por rganos y la Administracin descentraliz<Hla ~en-
tes phlicos estatales). Entre nosotros, entonces, el sisle~a es bSica-
mente centrall'ado con matices {}tcnicas de dcscentra!Jzacln.
VII. EL nESAHnOLLO UI!L l\tOUELO. LAS F,STRUCTUHAS ESTATALES
Creemos que desde un punto de vista lgico y didctico conviene
distinguir entre, por un lado, las estructuras estatales y, por el otro, las
1.,1
tcnicas de distribucin de las competencias.
Si pudisemos representarlo grficamcnte, debiramos dibujar ~111
cunJunto de casilleros (organigrama) y despus rellenarlo con funcIO-
nes. As, primero el modelo estructural y luego las competcncias,
La teora de la organizacin estatal deue construirse con el uso de
dos instrumentos tericos bsicos, el rganu y el ente. Como ya diji-
mos, el concepto de rgano surRe del propio texto constit~cI{}nal y la
ley de ministerios. A su vez, los entes nacen de la Constitucin y de las
respectivas leyes o decretos de creacin.
La diferencia esencial consiste en que los rganos nu tienen per-
. sonalldad jurdica propia sino que forman parte del Estado que s es
sujeto de derecho; mientras que los entes, por su parte, s revisten el
carcter de personas jurdicas y consecuentemente son capaces de
establecer relaciones Jurdicas, es decir adquirir derechos y contraer
obligaciones por s mismos.
,.'
necordemos que el propio Cdigo Civil dice que "el Estadu nado-
nal" y "las entidades autrquicas", entre otros, sun pers~mas jurdicas
de orden pblico. Partiendo de estos conceptos es COITIunentre noso~
trus distinguir entre las ideas de administracin
centralizada.
centralizada y des-
ADMINISTRATIVA 151
En sntesis, en el marco del Poder Ejecutivo existen rganos y en~
tes que son parle de l, sin perjuicio de que los primeros no tiellen
personalidad jurdica sino slo cierto grado de subjetividad y los se-
gundos s son penmnas jurdicas.
El Estado centralizado es aquel que est integrado por los rganos
estatales y, pur su parte, el Estadu descentralizado est compuesto por
entes estatales. Como ejemplos de rganos podemos cllar los ministe-
rIos, las secretaras de Estado, las subsecretarfas, las direcciones yas
sucesivamente en orden jerrquico decreciente. Entre los entes, eahe
mencionar los entes de regulad6n de los servicios pblicos (el Ente
Nacional de Regulacin de la Energa 'Elctrlca, el Ente Nacional de
Regulacin del Gas) y la Administracin Federal tle Ingresos Pblicos
(AFIP).
Agreguemos, por ltimo, P-Il ellllarco de las descentHllizaciones
y con el objeto de completar sucintamente el cuadro propio de la or-
ganizacin del Estado, el desarrollo de las actividades Industriales y
comerciales segn su modo de organizacin, esto es, las empresas del
Estado, las sociedades de ecunuma mixta, las sociedades del Estado,
las sociedades annimas con pal'ticipacJn estatal mayoritaria y, por
ltimo, las sociedades annimas de propiedad del Estado.
De todos modos es Importante advertir que en nuestro pas IlO
existe un desarrollo planiricado y racional sino que el modelo de or~
ganizacln estatal se ha desarrollado en trminos singulares y cmp-
ricos. En efecto, ellegtslador no ha aprobado ulla regulacin general
soure los entes autrquicos, autnomos o las lluevas sociedades de
l~<; propiedad estatal. Sin embargo, s lo ha hecho respecto de las empre-
",. sas y sociedades del Estado .
.
::0:
':~,. Por nuestro lado, creemos que no slo es conveniente por razones
'"f.'. de sistematizacin sino necesario en trminos jurdicos que ellegis-
larlor cree marcos Jurdicos bsicos por gneros, sIn perjuicio de las
d\;, ~lngularldades de las diversas especies y casos particulares, y luego
~;fr- ~ncajar en ese cuadro los distintos entes Instrumentales.
iJ7,
~t
.~ir VllI. Los nGANOS HS'fATALES
'i~'~ El rgano es hslcamenle el cenlro de ImputacIo de compelen.
clas eslalales (aspecto ohjellvo) que est Inlegrado por personas f.
:);.~: slcas (aspecto subjetivo) y que dispone tle cientos medios (l recursos
-1
J. [,'
(aspecto material).
 ---_.-
...
"
CAltLOS F. BAlII.fN LA ORGANIZACiN ADMINISTRArlVA 15)
152

El_Qrgano e[J1!!r~. Q.~.J~. Y.ro H.~nt:, Ile.rso-

~~~r.l:1.~tl'X~,,9.~!.E~t<l~!~. En este cuadro existen gradol) o clltegodas superiores e inferJo-
nalidaq jurldlcil.Prolla. ~1le:juJcl<l.de..que.s p.\l:ie.e.dellll.gradu..l1e I'~' res de modo que u,lLIgaUO que e:tqublc.ado en un cierto orden de
_sUhT~tivldad,.p.QL*mpl0,.el MlniswlQ .<l~U.'-'!~flp.LJa.~~Hetal!a de la ~scal~Jeq\!I~a ,o escaJaJ6n. h\,;.!!!:r:j~Q~~~!-I;~~lle~~j-:il~:!inos
Sal\l~J)ireccil~tJjlcloJ!a.! 'kl geJ\~t-,-,,-dela Propledadf!;!l!!!2!or. P~!Q p.~~!:n~.I~!!<1.,!J~
~tr9~.Elsuperior jerrquico (Jebe dirigir, ordenar
y controlar al inferior. #-. '#. O.M ~..". __ .~._._ -"'-'.-'~-_._._--

entre tantos otroS. --_.""-"~""#'" .

El6rgano es, entonces, un concepto jUJ Jictl complejo porque est !i?Qf~~14nl :J_j ~Hh~,
L~cr~rqu!.1 <l!9 51n,~~~1\e..S"y'.~lJP~
j.:!J~I!f'~~} 4

comn~nr (ll!~QnJ~1!!H!E~~_~~I_Q~g~~l.?,
las p'e.r~9!l~.~.t1sicq~ el r~~ tm~.~nXilzQn..Q.~.tQ~int~re~e~.
d~Jl}!q~.~9.Q~~9
.. plib!IGo~ espe:;.
conjunto..de.fundones Opoderes pbllc.Qs.y10uJ~'.!!'!!'!9~nateriales ,,- fi<:Qs de 9!iliIArgmo. . .
; :~.) Ht~lH;(mJ~JQPJeJ~~.~gl~.r.~!.!.'.'~s
d~_u.I.!~~!LY.\l~Le\ fUllc}on~~. Pero, ,cul es el contenido de la jerarqu'a1 La jerarqua, como ya
Los rganos son parte de la Administracin de carcter centrali. :. hemos ,l1cho, es un modo de relacin entre los rganos ubicados en
-- :
zado, en contraposicin con el Estado descentralizado que est Inte- . los niveles o grados superiores del escalafn respecto de los Inferio.
grado por los entes con personalidad y que se encuentran ubicados . res. Cul es entonces, el alcance de ese poder? Veamos. E.!.!~!1!~rior
ms lejos de los rganos centrales y del ~'residente. J er~l}li ..r~~ P.~HL .:~J..Q.m~.rJ.Q,!n f!t~!p.!t.
!.!..I.<;9oI?!!It1~,~.~~m ~m oPI!.S!n.l.f,J..Y~en
. t rm nos te r cos: .
. Lowga n.oa.'.tataless.on pa (te.del sujeta )\1 r!dico.Estado nadon a I
. y..notleoen~por consiguiente, p'ersonali<!~.l~~.Ero~YEJf~Ientc a) ~~sj.g~.~rYr. e~~vt::r.al agente que oc~pa elrganoJnferlor
de.AA!ll. h) dl~ta.~_i~l_struscion.cs
~dt;.al<;:a!lce.general mediante resoluelo-
n~s, planes o programas,~ . - - _ "-~"
Si bien los rganos no poseen personalidad jurdica y no son su-
jetos de derecho, s tienen cjerto grado de ;illbjet\vldad. Ello trae dos
consecuencias en trminos jurdicos: a) por un lauo los rganos pue. e) d~r ?rde~~~.d.~oa.~~!!~.~~~.~articular
C~~!~.s!.'
. respecto de asuntos con- 0 _ . - 0 _0 -._.-._-

den relaciOl~!].~~.DJr.e_~,Lpero~t~mp_~~ 9.~I~.~~~~!t{Qn~ido$..llLun

mismo sujetQ.jurdlcQ;J).VQrel0)[0, es pasihle. t1:asJJu!ar.
e)mputar su ' d) coordinar las funciones de (Srganosinferiores entre si de modo
l101untatieneLEstado s.declr.en.eLs.uJeta.de.derecba. deg!tJtiu'ni~~d.d';l:~16:' . ... ....... -.
El Congreso es quien ei~rce la potestad de organizacin de~~_~!!.~to controlar o flscaltzar el desempeo del inferior,
o.M:lLdllQ!!.!~U!!!..~illIJ!~uu'y_[J;gylaJl!:i.!ganas..estata les. A su '0'0."" '.' .'. ,,:,.. . . ," ''''~'.'',''~'' .

vez, el CQng~~~9_e~oQ\j!.eI1.d.ebe_Illub~J.:olas.
parlidas, presupuesta das apllcar ~,ancio~e.~~.!il1f~rI9.r,.
~egl,n.~l..t:nar~oJI:I,1"!~.~~o
v!g91~H~,
correspondientes, siraperluicio de_q~.n cierto~c;.SQ].lllQ..P.rf;:~.~ ,~I-
t ransfer!r co~p.~te.nclas prQP!a.~~n.~.I.9!W1!l9
.i[lJ~r!91(d~!~g,!lJ,
ditos glob~~s lueg ..9.l~.!
U;>!!1.jQ.~.
PQSJ'lP.odcl:.Ejecut 1va..PInaIm ente,
!-g~t"' P.!P.UQU.!ltl.\W.signllilas.poLclJefe.de.Gablnete y. en cler. avocarse respecto de cuestiones propias del inferior,
Jo., .. , _, -. , .. '".~ ~

tO.!f-~9~JoP..9J.eU~J.esldente. .
En este punto de nuestro anlisis, cabe preguntarse cuLes.el. crl..
revo~~.r,.mod~ft~'!.r.9,~l!~t.lt.~llr
.!qs_ nJ~rillLP.QLp.~JL~!n_
a.~t.sA~1.
de pa1'l~Jnter~!&dan,travs de los recursos administrativos
ler1lLqueJlillLPeunlte.artlculat-los.tganos ..entJ:eJi{,As. el principio p()r razones de legalld~,i \l OP9rlUllidlld-y.p.Qr.illlmo,
Instrumental bsico es el cd1e(io.jerJlJ:quko.e brl~_lI~ida?_~n el
ejetciclo ddllsJ ltpcloncs. estatales..yJe Jmprl meJJl1-contenicto...c.o
he' .reso!ve( lo~ ~P!1nj~tQ.lJlej;.QmpetencJw.
~nJnLXg~.lIosinferio-
lh' res, siemp~e qu~ sea~l. s~II~~~i.~~
j~,~4rqul.cocomn respecto de
r~~ ~..~~tl;-' ambq~.... . 'A'_o,~._,.~'_"
Pero qu es la jerarqua? Es el modo de relacin jurdica interna
ent[e.lo.s:_6[gijn.o.s~
Es declr, el Est!!do,como ya sabemos est e~~t~ 1';'_'Estadescripcin de corte terico sohre el modelo jerrquico Ysu
radQpQr,.6. rlOO1~m~~~tI1.~9Jf.s~n distin.!~~_ ~.ty~~~_o.~!.~.~.?~
en ,{>ntenldodebe' matizarse segn el ordenamiento jurdico vigente,
posiciones relativas d~_podery..!!.~modQ.pl!1i.mlQLYo.~n.f.!!Y~~p..W. r caso, en nuestro medhl el superior jerrquico inmediato no ejer-
se encuentra el Presidente. !as competencias descriptas en el apartado (a) sobre designacin
154 CARLOS r. BAlBIN LA (lRGANIZI\CIN ADMINISTlv\rIVA 155

del inferior. A su vez, en los supuestos detallados en los PUlltos (g) y IX. Los I!NTES ESTATALES
(h), esto es, delegaciones y avocaciones, slo puede hncmlo en los tr~
minus que prev la Ley de Procedimientos Administrntivos.
El ente e~tatrd es un centro de imputacin tle competencias (as-
As. el decreto rcglamen~<l~Jo de_IaJ.ey_de: ..P.r.o.ccdiJIgnH}S Jde- pecte.) ohjetivo) desempei'Iadu 1)(>1"UIl slljelo COII personalidult jllridlc.a
proPlI (aspecto subjetivo) e inserto en las estructuras del Estado.
ereto 1759/72)est<.iblece que el rgano superior podr: 1) dlriglr {)
11llP._l:'J.~lJJ~L!!~SJ~W_
de ~iIs inferiores I1lcdiante~_[u._CJJ.~fu.l}!~-.!!~lcc~o- Las organizaciones centralizadas estn dlsCliadas sobre el criterio
nes, circulares yfcglamcntos inlernos, 2) dclegar_fac.ulla.~I~~IJllll. de dlvisl6n del trabajo y unidades de mando y, por su parte, las es-
tcrvcniritlfi }',.por lltimo, 4tayucarse al COIlOcil1iel!tq.Lc.!~!~in de . trucluras descentralizadas se apoyan en el postulado de divisin del
susasulltos.,--_.'--'-- . trahajo y plurallslllu de mando.

En el marco del COIU;cpIO Jerrquko, que hemos tlesarrollado Creemos que es posible distinguir entre el enle descentralizado
anteriormente en el campo terico y luego en el derecho positivo, el con fines estatales efoipecfficos y directos y otros con fines industriales
ordenamiento jurdico establece en ciertos (SOS lmites sobre el al- o comerciales. El primero de ellos es un ente descentralizado autr-
cance de esc poder.l'or ejemplo, cuando el rgano inferior tiene atri- quico y rl segundo es no autrquico. Entendemos tlue este criterio es
buidas compctencias con carcter exclusivo y no compartiuas por sus razonable en tanlo el rgilllen Jurdico de unos y otros es diverso al
superiores. mellUs en sus matices () modulaciones. ,Cules son esos matices? La
apliclcin del Derecho Privado. Es decir, en el primer caso el derecho
COIllt'll1menle elJJ~gl~(HJ.r.n~~9!JR.J?Q~g~g~~ _~X.f!~!.s.!xa~
cn los a aplicar es Derecho Plblico y en el segundo es Derecho Pblico y
rgaJIOS inferiores cnlos slguientcs.sUPJl.~$1A:_\)iJ}g~n~_;9n racl~l- Privado,
talles de.. aSC!;Qralp lenHJ". (cLQrga.l~o~ ~~~n_;!.~~
~.~!Lf~.)l.m:~
__ __
J~.~~Iecdon
y (ti) l'ganos.con.funci.ooes ,t.k especJlil"adJ~Dl~~~uiCJJ_~fu:n. El Entonces, qJ, ~ml;flulr.qqjG:o.~s.>gt!.mt~ d{!,&Celltra.lizado con fines
crilf'rio jerl'qu~() es reemplazado en..c.s.tO$..ca.1io.s_p.l?~.~I.c~ncepto de est~~.~mellte pbl.i.c~~ y de alcllnce ...IntlleQ.i~~Vd~~clu.y~I\llQ!o..s~eUlcs
direccill entre m.tlOs. en cuyo_c.asQ.-:l..rgal.ltJ..superior 51~~lP~~~11~Hte c~n ~ncs industriales o comerciales que constitpycnotra.JeJas espe-
dirIge pero no puede predeterminar el.CI.1.\eDicl~t.h;J.as {~~~!.~~olle~
del cies (entes descentralizados no autrquicos). Estos lllmos.son bsi~.
rgallo inferior. came~~tl7:las ~mpre.ss y}o~ie_da'p~s.!l~.lastado.

Finalmente, sI bien el modo de relacin entre rganos es bsica-
mente el nexo jerrquico, ello 110 es ~sf tratndose <J.~g;,t))l);:i:. C.OIl
fundones lIlatedalmente diferentes. Veamos. r;ul _e_~,.J~:mop...c,c~,el
mOdo de interac-ci61~"~nt~;~I-~'hos? El principio dc_~y~.!~~~l?]~t:u.
lab~~~in, .p'Q..r_~~mplYJ.el deber d~lIllQlJDa.c.ln.cnt[e.los..rgallos.
La cO.QPeracJI)_~;o;,<::J~ye
.~l Pod.~!Jl~ ...
msl.l!uos.s.e.apoya.e111a colabora-
ci61~~lltre 9Jg-no~,~J!~lli~rganollJllites..entre.sf.
En otros supuestos el modelo prev tcl~l~a:,-~~_C~)~~'~I~.I.~t..:!n
cn-
nl~~depen-
t re rg;111@~~!icqmp.I~9_~~~~sj~i5:~'~ij~ -dif~~~!!.e~p~_~.~.
dientes. La coordinacin es expresin del poder jerrquico del superior
re~pe~to de los Inferiores comunes y l;onseCllentemente supone cierto
poder de mando de unos sobre otros y es por tanto de cumplimiento
obligatorio. Pero, qu es la counllnacin? Es el ejercicio de las C;01ll-
petem::i<is propias de ca.da ~:~~~~~~'!.~~fI.nlnusno contra4lc.~,?~!~~ .~.sm
los oti~~, s~!!Plt~~-~d.d~ tl~fJlerzo.~_y'1:-:c.:tH::;.mLY.~IJ.C!,I.lJ1PJi!~!i~~!~~~e "l
fines convergentes.
.Por ltimo, rescatemos que ~.l.~~gj~I~I! j!!.~(g~fR.delos .cn!;!s99J.r.
q~~Q:us_eI.Rer~.dw_r.bl,;o~.sil1 cmb~o, en el ca su de los entes Il
a!E~.~q~Ii~os,.e!.pe.recho Privadu. es p.arte (fc_suclili;JeJq'.iiQij~iivo.-' .
Hn ~rillclpio, Y.~~n_~u~.~~~m~='.!!-,!~~art.7.~I~N, ya citado, es razona-
ble deCir que el Congreso CJ...&Qodercompetente para crear entes des.
cenJn~liq-~_~. Pero, at.lems, e~f<;~il-otrosa~guilctos que-referzan
este parecer. Veamos: a) el.e---dt:r LeW!!!JiQ..s el~g.~'.!-g~~J~!.ce
e~poder de pol~cia que nos.at~~!l-~Il'!~.ill-o.! de P!~~~acI61!.L~~gt.!J~-
clon,_e; (t<:!:!!L.e!p'~d.eI_~tlll.tUJJilLlqsderechos indIviduales segn los
, artfcul,?s 14,Y 28 eN, b) eU~glslador ~s q~i'e~i~<)ebeaprobar Ta
1 TeYlle
presurue~.~~_y. e) la "I~gi.s}~cill. establecer ,r.o~cd;l~ie';~;~efi~[lces
'.J-o para la pl~;.e.~~~~~~y':~.?}~}:!~!l.~~.~.~~l~!~.~~s!'y ~;s~nia.ri)s''egilJ~or~,c;
.'. (art.42; eN). A su
~e Jos .~ervlc~s PIl~.!!Q.~_tttl..Q.l)Jp~te.JwJ_IJ!!c:;lQn.I"
'.; ve~" la !ey 25.5~5eSla,hlece que "tu~da ~reacln. de organis~IJ(;l ~escen-
.:\ !~~hzadu, ef!1pl.~S~P~.~!l~~.g.Q..H-'!!.(Lt!~.l:"l!aJ1Hale.za y_Fondo.Fiducia.
fl~_integrado !o.I~1~ parcialrn~J1.t~.cQIl hle,ru~s y/o fondos del Estado
..~.- N~~)?IH11rcque.r.i.!Agel dictadu de Ulla ley"... .
'~,7="""'-~"'~,
,
..
LA ORGANIZACiN ADMINISTRATIVA 157
r.ARLOS E I\Al.ulN
156
sltlQ_q\!G,
c.auauno tIene su prnplo.nlQd~IQprlicu1ur.y especifico.Yor
Si embargo en el desarrollo de ,nuestras instltuciones,Jos,entes
ello seda razonalJle que el legislador pusiese un poco de orden y san-
desl::~traIlZ<1dO~.i~~l)siqoc:;rt~ados indistintamente podeyes del Con~
donase una le}' sohre el rgimen jurfdico general de estos enles.
greS)y 'ctec~ct.~}s.~el.gj~miyo. .
. ,.' 1 o el anlisis Je los De todos modos es posible a partir del anlisis del marco normati .
Continuemos en el marco de este apartat o e n
si uientes asuntos: (1) ic6mo estn organizados los entes descentra-, va de los entes existentes, Inferir algunos ele01J~!1!.qLc~nwne.s:
J1JJel'-
dlH..iu5:
g , " y I."J (,,\ .....
"t.AI ", . nI (,~, I . n"to'n 1,,~ <>~t!.,! d~~('pnt
'" .. __ .~ _.. - .~- y
rnli7.ados y los !!,!dd!~:!;
<inI1H.llt~f'~!. 2) ~~!b:~:;::;!gn _t.,g :. ~~H~t;~i~~~~,i.
,~)1111~1).II'!!I!iV
estatnlj 4) ,g()hl~!no,c~!ld.u~~~~.qY.tu.ln.l!I~.I.:"~X,!cN!l
~~~L*t~Y.s.)()!I-: .....
rganos centralizados? tror~}~:i~f
-~- .. . ,
l es
(1) Respeelo de cmo esu\n.QIgRnlzadQsJQs.en . ,debemusnsea-1 Los 'entes descentralizados se puede'n clasificar en: (a) autrqul~
lar que estn estructura d os Int ernam ente de modo re e o a
Estado central. Es d CClr, '. su e~.n~~. t tura es un ,con1unto de rga~
_~'J_'_'.'''''T'_;_~
eos, (b) no autrquicos y, adems, (e) autnomos.
nos COflsubjetlvldad y,sin,persona .-.....""'" lid a.d que est~n._--... relaCiona-
--_..... Cul es la diferencia entre los entes autrquicos y autnomos?
d~;,.;ilt.~es por el nexo.jerrquico. , HlstrlcamemG se, ha dIcho que.el.eoneepIQ.de,R\ltarquIRCmupren-
.. ", ( \ e 1,en t ~ ylosrganosdelaAdmi. 1 :'!~;;.de clpoder del ente de:.a.dmlnlstrarse a s mismo y, por su parte, el
(2) Por otra parte " el v ncU o..entre ,- .--.'-- ----'
nistracl6n ccntraII)Qc.g: aJ..l:nn~n \' .
.e)er..rquico
t'
. llorque
, .. L"'."_si fuese '. carq(::teralit6noin-ij's'poo.e.el podi'de '(Ii-t-ars~e-.sspri:jpTasoi'iiis'e,.
, ..- ..' .'.' ". 1 I t tre el ente y el rgano que es incluso, en ciertos casos, elegir sus propias autoridades.
as se rompe el dlstanc a~.e~.oE7n. .... .. . ".'.''' ..'..~-'~.'-' ~ .'.' _-' ,_ ,'.w'".~ ......~'.._~_ .~._.
bskii'eni"e' l valor que persigue el legislador en ~.~t~c::.ontex.
te de:descentralizacin del poder. ;t~.~
'l;W x. LAS TCNICAS DE DISTRIBUCiN BE COMPE'fI~NCIAS.
; 1,0 .'
Por otro 1a d 0, SI
bien debe preservarse ese dIstanciamiento entre
lid liad del
~f:,:~'
iLd
DESCONCENTRACIN y DESCF.NTRALlZACIN
tales extremos, creemos necesario rescatar .elm.!!1!Po e un { "-T ~ >~',

E.sta.dnv de su actuacin de modo que ellegtslador debe unir ~sas p \eI ~{:n::, Por un lado, ya definimos cules son las estructuras del Poder
zas es-."decir los 6rganos y Ios en t es. .C6mo hacerlo?.. El_ criterio es {e
. __ .\'..- ~t.:EjectUlvo (6rganos y entes) y, por el otro, sabemos que ste tiene un
" I b'~ ~I I de<.lcentrallzallo.Este QQ{ er es
control del6rgtJ1.Q{;f:ntra so r5<.5il..eD !L_-.!__ ._... '-'--'-'-l'~:--: I'''-'It..
-_.--, ....~_. _.. l' 'ontro1o tutela (U hlmlS ra va. ;1$, ,~,conjunto de f.ompetencias asignadas por el convencional. Entonces,
'~r'ffi'.
~Ut;..debemos
--~~~~.
~~":~~~'i'S-t:
conocido en trmino~~. c_!~~9J..~f!.J!I.l? ~ __ _ .--_ _---~~~'.- -""
este controlo tutela'( C!.eemos que este juicio
cnt~prede las siguientes atribuciones del poder central sobre el ente
'; "
preguntttrnos cmo distrihuir ese conjunto de funciones
> en ese esqueleto ya que es .ahsurdo y materialmente Imposible que el
~j.' presIdente concentre el ejercicio de todas las funciones estmales pro~

:'.:t~~:',plas
del Poder Ejecutivo.
estatal. Veamos: :~~r~,
a) deslgn!llJLlos3g~t1tes que inte8!.~n los ~rganos mx~~~el :i~.:" Cules son las tCIlkas clsicas de distribucin de competencias
.~~. en el aparato propio del Poder Ejecutivo? Estas son la centralizacin
~I}~,._
. '1') .
~:'"y descentralizaci6n y ~mbas tienen por llhjeto Justamente dlstrlhuir
b) dar dtr~~~~ent;!:.~~esl ~,I',:,:~"},asfunciones estatales en razn del principio de divisin del trabajo
c) contr~lar los ~~.2~~~~~~anc~d-:Jl~rte y, p~~ltlmo,
:j~
,
tJ.~~~r~ las estructuras eSlltales.
'
.. ..; ~.

-- extremos es decir, remover los

Ctls ~"'.~';~: Bsicamente existen dos modos de distrIbucin de competencias
."L . _
____ ~r ~~.
d)JnI~ryemL~_~nl~ ,~lLca=
;; ;:.;qe, como ya dijimos, coinciden ca.n el modelo estructural estatal de
~.8~~~.~f_Qn41J.~~l.!~n.QIDJ~.n!!h.~_- . ':t ~ qrganos )' entes. En trm lnos simples y sencillos, la descol1{'entracln
A( , hemos advertido en el control jerrquico que el desa- 1~~!ns.la herramienta de distribucin de competencias estat<lles en rga.
rroll: teC~l~~~
debe matizarse con el modelo jurdico vigente, tambin ;;~~>1hos que integran el Estado central; mientras que la descentralizacin
"'l' {.J.:'

cabe hacerlo aqu. i:.,.,m' Gt~e.sotro instrumento de traslado de competencias pero no en rganos,

:~'.:t:Si.~oen entes estatales que componen el Est\do llamado descentrall-

Hnalmcnte, debe advertirse que el rgime~ de los ent~s desSJT~ ":'ii~.7I,adO. Es decir, en el primer caso, el Estado transfiere potestades en su~
.:N' "i-:_
traJ.izad~~rq\llco~_~:,.~.~?"~i~~ Y.~~~ll.~
~~~~.~E..~~S:~, ~~~!l1._
- #:. j'.'.
" '.~,.
"
CARLOS f. BAUliN LA OR.GANlZACIN AOMINISTRATIVA 159
158

. . . onalidlld y en el segundo, hace eso mismo en I,;ul~tt~scon ese cuadro con un alcance restringido. Es decir, estos Instrumentos
Jctossll1ll~el,Js\ 1',,'J',,11ds casos se transfiere titularidad y ejercIcIO. permiten alterar f!n trminos menores c1modelo.
persona Il al. ." . ,
1 llC al hinomlo estructural de rgaos y entes estatales .Cules son estas tcnicas'? Ellas son: a) la delegacin y b) la avo-
De 1Il{}~~~I criterio de distribucin de competencias de uescoll- cadlI,
currespon He
centracin y descentralizacin, respect vamCI .
La rlelcgach'H1 consiste en I:uransferencia de Ul1ilcompetcncla. es-
Entonces el marco jurdico eslnhlcc en principio dos I'dcn~cas,dre pecfica o PUlltwll de~de un rgano a otro y con carcter lransitor.iu.
. " . ti' 'C {Tenera! en senl o cuneo - En verdad el rgano no traslada la litularidad de sus potestades sino
distribucin de competencias (e a calle n .' 1
d~nte con el modelo estructural, ellfls son la dcsconcenttacl n Y a simplemente Sil ejercicio y por eso el rgano dclegante y titular tic las
descentralizacin. competencias sigue siendo rcspolls<lble por su ejerciclu junto con el
rgallo delegado.
Las caractedsticas de la dcsconcentracl6n sonlas siguientes:
.. ' gCI1l'ral v no particular Entonces. el (oncepto de delegacin debe definirse como el trasla~
1) 511 fuellte es 1I1lf\ norma {j e a 1C<1Ilee . <
do de ('ompetencias desde el rgano superior hacia el rgano inferior
(Com:titllcill, ley o IcglillllCl1l0). e.n elllHHCO de las estructuras jcnlrrlIicas,
2) el traslado cs decisin del convendonal, legislador o Poder Eic~
A su vez, en el marco de las delegaciones de competencias, el6rga~
ClIt\'O, pero enllillgn casn del propio (agallo,
no dclegante puede, en cual(IUier momento, reasumir las competen-
y l'f'(,ollocimim111l '. das trnnsrcridas,
3) eSll Ins ( rlIllllC'nlo de trashdo
< -' de. titlll:uida~
('les y 110simplemente de ejercicio de compelenc as,
La delegacin supone el traslado del eJerclcitl de competencias es.
4) es Ull conjunto o bl~)que de competencias y no comlwlencias pecficas con carcter no permanente y por medio de actos de alcance
especficas o I)arlicularcs, particular. En este punto Yiles posible tl'H7,ar el cuadro distintivo en.
tre la des concentracin y la delegacin. En el primer caso, el traspaso
5) es de cadcter permanente Yno (,r.llb<'J(orio j' , \10r ltimo, en el campo competencial es: 1) de t1tularldild y no simplemente de
6) es posible {Ipjar sin efecto el traslado de cOlllp~tencia~ por de~ ejercicio, 2) general. 3) permanente)', por ldtiuw; 4) debe llevarse a
.. 1 I110clllindII de ltlsllormas atllbutlvas, caho por metilo de c1isposicion~: de alcance general.
mg,)CIUIlI "

La descentralizacin es olro modo o ,tcnlc,a de distrHH~~,i6.nde En el plano normativo, la Ley de Procedimiento Administrativo
.'. ~n~\'isi e las In iSlllas ca raclcrl stlca~ lJue dcsl:11l111lloS .;~ (ley 19.549) establece que, por principio, las uelegacloncc; estn pro .
compClelH.:I,IS qlll, . ' ,. ~ . . ., '. 1 'Cul es el1~ ,"'tt 'hlbidas porque las compelencias ">nn improrrogables. Sin embargo,
. - "JI'o(Ulterior Ill?IOcon ulla dlsllJ1CIOn S\lstanCI<l ,l. ~
en e l pall. .' r'6' nlado distri- ,?',"ei legislador aclar que el traspaso, en trminos de delegacin, est
tonces el criterio dlslintivo? J,il descentra IzaCI n. po~ u., ~ _.\ 1- '1'-
1.,' .'c. llcrmitldo COIl{;<lnlcler excepcional.
" l' IJJJJ'el otro recolloce de modo lll!,,-P'\l,i 1e pe '!t,.!; ,
huye competencIas " f I. 1
sonalidali jurdica ai (mtl' I~stalal sohre el que recaen las aCIl t.H es. ;l:~ iCulldo es posible delegar" La ley dice que es posible traspasar
,~4LttJlupetcnclas por el superior en el inferior cuando esl ex:presamen.
-; ~~te autorlzado. Ahorl bien. ,el ordelllmicnto jurdico autoriza expre.
Xl. LAS T(~CNICAS DE HF.IlISTlU8UCION DE ca MPETENCIAS .
. } samellte la delegacin en trminos gencrnles? Curiosamente s; y es
LA mn.EGACIN y LA AVOCACIN
~~'furios(} purqe el supuesto de excepcin en razn de su amplio conte.
-""'~ndo es, entonces, el principio gcneral. Ms simple y sencillo, el ordc~
1 tcnicas de redistribucin de competencias nos pen.nlten vol.
i ': i~!hniet1t(}jurdico permite que los fJrganos superiores deleguen en los
ver :U:listrihu'r nuevamente las competencias y~ trilllsfell,~tS, ~l~:~ .l~~ ~.feriores sus compelenclas dictando el respectivo acto de traslado,
.. un a l'cance Ilm'J!"'\o
con .,. As , \lila vez que elleglslmtor atlllUYo . 1 cs-
competencias con cflncter permanente cn el ma~'co estructura es- tZ",,), :"As,
el decrcto rep,lamentarlo de la ley de procedimientos dice que
tatal repartindolas entre rganos (dcsconcel~tra~Hllles) Yentcs. (d en : '~lJos minislros, secretarIos dc presidencia de la nacin y rganos dl~
,..
centra l'17.aClllllC",
' <l la \-Y
" p"J'Jnite
<:..
(\ue los propIOS orgnl1os modlflqu 't~.~tivos lie entes dcsc~1Hrali7.ados polir{m ... delegarles facultades ... "
 o"
lA OltGANI7ACION AIJMINISTRATlV A 161
CARtaS r. iIAlB(N
160
En el plano normativo la 1e Y 1 p .
~\al~~ntjpO
en los 6rga nos In ferlP~~J._~.I_l}.J.Ilj~.P.~i~ig~~_~11.rJ:..?1:)}.!}Ji:: (le)' 19.'159)dice nue "1 ' l (e rocedlmlento Adminlstrutivo
_.~ __ ~---.::...:J._ a avocac n ser IUOC d t .
la Ley de Ministerios estahlece que el presidente pucue.delega[..enlos expresa dJs o-;}~-'-'-- -:-_,,__ ._ _.~.':_~!!.~~.~~~!!.(.J~_ql;l~_~~~!:l
no!...~_a
ministros y en ,Ig~~esr~l.arios <1~l~ presidencia sus COlnpctencil~.~~ su ~)!~~j~jIl~X~,~~q
~di'p.%-itiJ~~~)d~~ ~odo q.l.leaq~,~lJ~g!~\~ior
vez: los minIstros pueden d~.lega~',l<! ~~9.~~!..~19.f).
~J.9~.~~~ntoSsobre el di~~clo~~~,.!!~~!1},av~sJfe' '.u .. '-- ~.~.~\V~.?~19n~S, salvo.q~e las
n Por su parte el decreto ~e.JI-n. e.,.n~eJ9e~q}leso.el GrJW'r~OQplJesto.
rgt~'ei;ec'i}~l~lJG~iy-.diil}n.\strativO de sus respectivos u.epir!c!ffi - . ' g amentaflo de la ley d r I
adminIstrativos establece ue la . . . e proce( un entos
tos_~l!,!~~3~H
~!,!
~~~ l.li.tE! llJJ Y,
.~ normElhubiere atribuido c q ". avoc.ad?11no I)fOC~~y. cuando Huna
En consccmmcta. y luego de analizar las normas vigentes. cahe ~.. . _..., . .. (llnp~telwia ~~.c.l.4~lya -.. .. _ .._. -. .,
-.~llriferJorj,
,'-

concluir que el principio en nuestro modelo es el de permisin de las

delegaciones entre rganos estatales. En efecto. el aL:.ance de la ex- XII. EL ANlISIS OF. lO .
ce&~~es t~l.e~~~o.qll.e_ S!!~~l~(!c.c.\prlnclp!Qj.!'.p'rohll~!EI~r:. que EN PAJtTICU;.AR E S RGANO~ CONSTITUCIONALES
1. RGANO PRESIDENTE, BL 6UGANO
fij~.!?LeY(le !'.!Qcedilluento. J EFE DE GAnlNP.TE
_ y EL RGl\NO MINlSTIlO
Adems de las delegaciones como tcnicas de traslacin de com.
peten das especificas es posible describir tres figl~lli!!.~_!l}.~s o XlI. 1. El rgano Presidente
!"penoscQno.c.ldi.\1Lell\IC:.Jl,Q~Qtrps.
Ellas son la d,~l~g~cJ9Jlu.eJh:m~.Ja
sus~~l1. 'l. las.. ~n~!?~:!!!~I!~~~_~
_~~!!.QI). E.n--cl-Pthn~r.J~~QJ}q..p_ay ,4r El Pres!(J~!1~---~.egIl. el, m~nd' o '
Prop~~~.q te. t.ran~[ ~~enela de _facultad ess Ino.s Implemente...sustilu~ . : las ~igujem.es compet~n~ia~' 1) I ~t fcunstltUclon~1 tJene.Jt~lbui~as
cin de firmas de un rgano. por otro. Elsesundo lsllstltuclI.l)se trata
sin!Pleupte. JeT ;'~-~nf~9. ~~:-~n_.~g~:ril~
f!~~~~,p~~ ~'~.~~xis.',1":
Qi~j~i}~r~ la._~.r1minlstracl6ngeneralgdel af;
. me~tarios, iniciativa legislativa vet'o'
P
~l
.f;,' a,rm~s, 2) la Jefawra de ~biel~Oeatura de Estado ~ de la:; fuerl3s
la responsahlhdadpnlftlea de
el ~.!ctqo ,d~.~~<;~et~s ..r~glu.
teJr_~~C.i9n.de.cQmpetencias..Finalmente la encomienda de gestin I

ocurre cuand9 se..tPI!1~ne~e ..elMP~r;,t().g.~or.t~nlqP.s!I,nplemente ma- '?i

las leyes, 5) el dictado de dec d' promulgacin y publicacin de
. ~. delegados, 6) la designacin ~tos e ~~ecesldady urgenclaydecretos
terf<~{e.l:a.s ,(I!:~isi.9.n.es,
e~d~cir, su cu.n1PHn1~.~[lt9_Q..~1f}f.lt~l~1P.~!!.l_.no
l~~_~~S~~C?!les, E.I:.nu.~stro uerec.h.oest,as.t~.~!1~~as,' l!I"nlstros,
nq~~t~~!.<;gl.1J.!1:<!.as, '~,.. _' 7) la deegaelll "e f rclmole lJ del Jefe de Gabinete de Mi.
II acu tal es pro . I
'-;'111:,';
,8)el nombramiento de l.os el.nJ.I.--I P18S ene Jefe de Gabinete,
sa.~:'..~!!1_~_
~,l}~!Jl!!l9n~s..~. ti ". ,.~,' - .... eauos que no t l
.. K ~a ~.o~la Constitucin, 9) la su. ervl . , ~s. re~ a(~Q..de--lr.~.for-
Ya hemos visto el traslado por delegllcin, estlldlmos ahora la ',~~"i ~erJefe dGahillete d'M"rsir~'d- ~!~_d~~eJ.,::rci~I~ ...c!~~@E~~tad
otra herramienta de redistribucin de competencias, esto es, el tras. V~VO)'lpedldodjn(OItneiaut:fc.n';~~~~"rldf las re,llas e InyertlrJas,
paso por 8YUCLlcl6ILde_pot.e.stades especfficaS_iEn qu consiste la n~:lClcln de penas. . 1 eJe.yJ 11el mdl.utu.Y..C.QJlmu-
avocaci6n? Esilianocimientn..d.e.aaunto~. q\19__ sQn.Q.I!J.p.t;!~_nsl.
del
':l~".
inferior ..por. parte.del.superIOI-lerrqlllco~ eS.dt;!~jr._~ .~ul?~rl!L!l..!!!le '~l;"~""
~i.'d'.\~Antes de la reforma constitucional el Presld'
.Q..ltam\ ante_s un asunto que .est .s.pme~ld.o_a.~.~.~_~.~~_~"y ,~.~.~!~i~
del ,if.-:. Icho, tena a su cargo la Ad . . ente. como ya hemos
. ~"';h '
J:~xJsta
'. en el modelo institucional ministra '
la . cin ~eneral del pas pero no
lnf.rlor. ';1A~~~~cI0lallntrodllJo esta Jefatura ,::f:tllfa tic gobierno. 1.u~g9(el
As como en el mareo de la delegacin, el superior transfiere el ,:i~tr.aci_n,sinperJ'ulclu d'" su d d bl j n~losuhslstent~.1a ~9mIn~s~
ejercicio de competencias en e16rgano Inferlor en el caso de la avoca- ',i~~t'.; .. " . .... .. es o amlenro.
""$"! .
cin el superior se arroga el conocimiento de una competencia propia '~x2/:' ~'3~1 .es,~n~ol)ces}la.diferencIa entr~ la
l,"'J.;~d_rm']~~~~~iQn1J.A Adnlil1~stra.clnhist i jefat!JJa,(J~.gQQ!~rn
'
yJa
del inferior. ,. 6!.omo una e$tructun ro l.'" .J'.c.,_Q~~m~.ha~doconslde-
Esta tcnica de redistribucin o alteracin de competencias tiene . dl~
.Qbier;-.'E;t~1~'aQu'alm~n~e l~l~i ~Qng.us.cjn.!I~1il!2Jlik al
iguales caracteres que la delegacin, a saber, a) es un medio de traS' !;rce .~~nclones claramente con t~t . a Admlnistraclll..y..asu.Yez,
lacin del ejercicio de competencias, b) es un medio de traslaci6n de ~tener con Ccrto grado d : j S. - JJ(:Jq.nJ~s,Quizs, sea plausible
, He' e ac erro que gobernar es definir las polfti.
competencias especficas y no generales, e) es de carcter transitorio
.Iticas. as..y.POfJiUparte, administrar ei'~irnnl~m~[Jt~~j~9.rtjri~s.
y no permanente y. por ltimo, d) es hecho por medio de actos de al.
cance particular y no general.
'.~ y,

.,
162 CARLOS r. l\AlIlfN LA ORGANIZACiN ADMINISTIV\J IVA 163
. '1 condicin de J~fe del.GobI~rntl
SU
-, En particular, el PJesldenltUl.
. I
("e'
9q eN) ejerce las potes flu .5
q'ue Ilrev el texto cons-
t I
El Jeffl.de Gabinete es nombru~o ..por_eJPresitlente y removido por
sle u,por el Congreso_En efectu, el Jefe de Gabinete "puede ser inter-
(Inc. 1 ue arL ., . '1. I sin perjuicio, y con excepclOlL le
t1tuciunal con carctcf._exc liS ~Qd'
G' blnete que son de orden cans- pelado a los efectos del tratamiento de una mocin de censura, por el
voto de la mayora absoluta de la totalidad de los IIlJernbros tle cual~
aqullas que comp~rte (;UIl el Je.1e ~. t~ularidad y ejercicio de la Ad-
tltudonal y admllllstrativo, C~.~GCII, quiera de las Cmaras, y ser removido por el voto de la mayora abso-
Ininistraclll pblica, luta de los miembros de cada una de las Cmaras",

di deslinde de ~ol1lpetcncJas entre ambas jefaturas) Las.(uJI.ciOl1cs.d,el Jefe de Gabinete pueden .t.(llnpilarse, poun7N~
De IIlO o qlle e, . '. dcl Presidente (Gobierno
es el sigul~nte: (a) competencias ~XclllS1V,\; os rganos constituciona- nes..de mtodo, erure Administrativas, legislAtivas e institucionales,
y (lJ) competencias companidas entre am 1 ' Veamos este cuadro:
les (Administracin),
1) llllli(:ion.e.&Rthnlnistrativas:. a) ~jercer .lu. Administracin ge-
f i 1modelo Institucional actual distribuye c~mpe~~n. neral del pfls,_b),hacer recaudar.las rentas y..cjecutar.el pre-
En s Iltes s, e , t con el ubjeto de descargar so-
cias entre Presidente y Jefe de Gabmc e lver asilos a'suntos coUdla- supuesto,.c) preparar y convocar,a.las reuniones de gabinete,
., bre este. ltimo mayores.poderes parareso ,< , d).nombrar los. empleados estatales,y J~)..expcdJ r)os uctQs,.cn.el
nOS:Jle,g~s.ti6n gubernall1cnt~.~, eJorcklode sus fundones ..

2) FU~lcio~les legi~l,~tlva~: l)expedir los reglamentos en el ejer.ci.

XIl.2. El rgano Jefe de Gabinete de Mlnlslros cio de las facultades propias o aquellas que le delegue el presi-
dente COIl refrendo del ministro del rea, ,b) rcmlth: el pro.ye.cto
~
.' '6 el ai10 1994 un lluevo rgano (Jefe Ff~ de ley de mInisterios y presupuesto y e) refrendar Jos de.(;.-etos
La C()llstltucln.lllcorp Ol en'l t bl ro Institucional es OC cierta
'"
ti
bl
dR--Ga,
) Cya ubicad n en e a e , .j:"", ' reglamentarios, delegados, de necE:$ldadyyeto.s PJ~r.C;.~ll,~~S,~
comp e jnldcte
a{, 'A
l 'Sl
'.,el__
Poder
' Ejecutiv.o
' est Integrado por dos rganQs,
. a
'~ 3) Funciones institucionales: a) concurrir al Congreso y uar expll~
saber el Pre,lden\!'HI ~{Q<!eOa\ln~le" ,.'~~~}
, ca"~ipll~~J_9)pr~s~nJar.lnfOI.m~sYJne~nQtf,a~nuo.l anle,_~J .Con.
~~I"
;~',~ greso y c) ejercer otras fac~ltades que le delegue el Pre~idente.
-';~n';';:;'~~;en(ldO de la InC()~~~~~~~II'cd~IJ:~:~C~~:~~~~;'~:~~s~~~~:~
tlenrlll\iento? En caso de que el
. '5 nombra y remueve por s ,
r ,()to al Jefe de Gabi- .rn'~" Otro aspecto central es su relacin con elC.Q!lg~,~ ya. gue el Jefe
.- en el Congre5o, entolle!..
' , ' b'
l t' Ile Ina}/oda de legisladores en
. el Presl( elite HO le
~ p~GabJnete es responsable en trminos polftico~ .am~,~sec~erpo, Por
nete, 5111cm algo, SI I Illellle no ohticue la aproba- ~\m lado, y segn el arLZl de la Constitud6n, c~lqtl!~.a,de las Cma-
I Ie
las Cmaras l P ,Oll!,.,
.. di'
Jn~so }' r.onsccuen e
f' 1, 11' les 1'11su fJestin de gobierno,
\'cetos de le}' lllH .\Inel ,1 ,. '"' .1
'11Jtas "puede. hacer venJr.a su sala a los ministrmHl~Lr9_~r_Ejecutivo para .
ClOn e os Plll. " . d 1- id{m, Igual e~r.ennrlo pueue ,;~f/~ciblrlas explicaciones e Informes que estlm~,qmY~DJ.~.~~s", En parti~
1;;l~~~~~S:
~;~~~I~~I~~~~C~:~1~'~~~~~~~1~~I~t::;iS~
econmicas o sociales, ' .
convencional estableci6qu.e_el If;f,_9.~_G_i!bJp~J~~~Qc
:(~'c::ular,,~J
&"Ios Informes y explicacionesvcrhales
"producir
o esclitos <ue cualquiera de las
. 1 I concertar? En tal caso, el !I_'~malas solicite al Poder Ejecutivo" de conformidad con el inc. 11 del
En qu ll'l"1ninos inslil UClonl ~IS~lle(I_,e""1\ u cohabitadn con los.

~I';~~
,. d 'ur gohiernos ue coa ICI ~'>,.~rt. 100, eN, POI ltimo, el al t. IOl, eN, dispone que "el jefe de gabinete'
presidente pue e ni In.
tld s Olositores que tengan repte,
. scntaci6n en el Congresu y 110m-
1 l ~~~e.qe
CQI1CUlll1 al (;OllglcsO al menos un" vez pOi mes", pala infOllllar
par o, I .
hrar as un Jefe de Ga llnete OJlOSI 'tm o consensuado
"
y delegar e uego l,a malcha del gobiclllO" )' puede "SPI interpel"do a los efectos del
sus facultades, , : J: ~t&~,t~miellto de Ulla Illoc,in de censura" y se lemovldo",
, ,t\,
-Hsentido de la ennenda cOllstit\1cional es, entonces, s~c~,U~,. ~ n1\l.
mle~tr~'ClItCIIO, limltal laSpotesta~~~~):~ e~:~~~,~~:~e:n\S~~ll~:
1~I~tltu-
';
'19~,3,La relachn entre el Presidente y eJ Jefe de Gabinete de MI-
I Bl.~lros .
CUllgleS() y al pod~1 J~ldl~~~I~~:O~;I~iS g~ll;ern~Incntales y el bloqueo { ,(;,'!
cionales cap.':ccs l e Ilell'locos.tul es esl..' mel'lnbmlO? JlIstamente el "
entre los JOueres po . , , t; t 1i,:lEsnecesario pregulltarnos, en primer lugar, cul es t~lvinculo en-
Jefe de Gahinetc, . o'mbos 6rgallos, Los Intrpretes discuten si el Presidente es el su-
 ."
U\ ORGANIZACION ADMINISTRATIVA 165
CARLOS 1:, BAll\.lN
164 Por su purte el Poder E'c .
tado, re':iolvl la~ (.105CUI'':iti~ clltlvn, mediante el elecreto 977/95 ya el.
perlar jerrquico del Jefe de (;abinete u si, por el contrario, el vnculo institucional riel 'lef~ de' b~n(!s cenl ra les vilJ(.:ulauas con la uhicacin
ga mete y lo hizo e ..(
entre ellos eS de coordinacin. presidencial. Por un lad(> el'l . .on cal'clcter celltmllzado y
,le marco de la reJa ,'
Creemos que el Presidente na es el supedor jerrquico sino que te y el jefe ele gahinete, el presidente' C,l n. entre el presIden.
entre ste y el Jefe de Gabinete existe una relacin de coordinacin. de gabinete, Por el otro, en el conh'xt es e1.S~11.1crtt~r Jerrquico lt~~ jefe
Cules son las razones'? (1) El sentido de la reforma constitucional de gabin-:,tl?" h.\o: ,...,l...i,.hn<' 1" ( " o 1,e las elaCIOnes entre el jefe de
J _ ~ , c. ;~.c en .....
h 'n .c.' ,I
1994, ll) la tncorpUHtci"Jll \10 el r.nj1".~:dcna\(~(~\<1jpfatllra de gabi~ cualquier otro ministro. - b '''...... ..s COn&i~i"i:uJtJ gudl que
ocle comO el instituto Idneo para resolver los conflictos instilUclona~
les y ello s6lo es posihle 51el Jefe de Gabinete tiene poderes propios y En efecto, segn el decreto el .,
delegad0 Y(3) las competencias que reconoce el texto constitucional perlor jerrquico del jefe d : bl ptesldente reviste el carcter de su-
5
en el6rgano lefe de GahincH~. Adems, este ltimo es el responsable 10 de actuacin limitado to~~av~~lete y ste, ,1 Sil vez, tiene un mbi.
poltico ante el Congreso por mandau) constitucional de atH que debe el refrendo de ciertos actos presld qu~, roe
un lado, slo participa en
recono rse1e cierto poder propio. Es ms, cuando el Presidente no slo puede transferirle facultades ~nc a es Y"por el otro, el presidente
c nlstratlvo y no as de corte 1 1 I ,c cOl1tel11do materialmente adrni-
puede nombrar al Jefe de Gabinete porque es removido por el Con-
greso recurrentemente, entonces, ste debe surgir de un acuerdo con es, segn el decreto un minie~ s at~vo, Por ltimo, el jefe ele gahinete
cutlvu. ' s ro m s entre lus otros ministros del EJe-
los partidos de oposicin y desempear un papel propio y distante del

Presidente.
Sin embargo, ste es un parecer controvertidO y, en panicular, d
XIII. UNA NUEVA CONSTRUCCIN DOGMTICA.
propio Ejecutivo fij el cri[erlo cuntrario mediante el dictado del de~
F Los ENTES AUTNOMOS
creta 977/95, es dedr, el Presidente es, segn este texl0, el superior t
jerrquico dellefe de Gabinete. .",k
",;~.,; P.1111otielo actual en el derecho COIll r '.
:t,t;~'hacia la creacir'"m de estm '1 ' I cllddo y en el propio avanza
( ,.~
~'i ' ' I t1llS con Ill<1Yo'. g. d I I
XIl.4. El rgano I\lInlslro:La relacin enlre el lele de Gablnele Y .CI n y ,Iulonnmn re<;pccIO lel E' d 1a o ( e f escentraliza-
.,~.~ _ l _sta o central.
los Ministros ,g~,y, Es de~ir, segn nuestro criterio, el mocle " . .
~t central,
't" .
r~stllll{) d ...'."')l'.'ll .. I .
.....,..... , ;,l( {j Y en ("1
lo L:'i el siguiente:
'1'
Estado
Los Ministros son nombrados por Id Pr('.~ldente Y rcmovidos por .~;.,~nolllo con mayores pod"res .. ,s e 11 IImn "sla"lo, el enle an-
ste o el Congreso mediante el proceso de luido poltico. Los Minis-
tros dehen refrendar lus actos del Presidente Y sun respunsahles de '~~C.
~i.'. La_reforma constitucional de 19fJ4 I ' ."
los actoS que legalizan Ysolidariamente de los que acuerdan con sus !~~;con caractersticas en I)arle ,les '. Incorpolo flg11rilS}' conceptos
, ." . connc\( as en n ti .
colegas. A su vez, no puedcn por s solos, en ningn caso, tomar re- ~ f anterior. Veamos por caso lo I I ,. Hes ro mal elo jurdico
.""1 d. ' ,ssgu entescJcm I . )1
soluciones,:l excepcin de los asuntos sobre el rgimen econmico y .'.:1>< ., a oreS (art. 42 CN 1)) las Unl .I d P os. a us entes rerru~
_,,: 'il ..
;, ~:'I'Hautonoma y autarclua ('rt 75
versu a es sto t I
,e ~ a ~s con sus caractercs
o
administrativO de sus respectivos departamentos.
~ I'~ G ". en su lIlnso 19 eN) )
Otro aspecto sumamente controvertido es ellipu de relacin entre
;,; eJ""
'JJ ~ cnernl en su condicin ,le ente d cpcndlent '. ",
d IC
c la Audito-
~,.;Jl,l,ltonomfa funcional (a,t 85 CN) d) 1 e e ongreso con
el J~f~de Gahinete Ylos Ministros, plantendose al respecto dos inter~ d " , e Defen
e ';;':
; ,,1[Oependlenleyconal1tonomafl' I sor crea d o comll ente
pretaciones en principio plausihles, a saber, 3) el Jefe oe Gabinel es
" 1~.J~uenosAires (art. 129 CN) f) lo t nCl~n~ ,e) la Ciudad Autnoma de
uno ms entre los Ministros del Ejecutivo Yb) el Jefe de Gabinete es el ~'g) el Banco Central.' s ml1mc'plos (ancnlos 5 y 123, CN) Y
rgano jerrquico superior de los Ministros.
Jil"
i eS nuestro crHerio? Creemos que el Jefe. de Gahinete es el '~;;-: En verdad, en nuestro pas los entes
Cul ~ ;~e descentralizados comienzan a desar:"~ nomos y no slmplemen-
superior jerrquico de los Ministros hsicamente por dos razones. por,
f 994. Por ejemplo, la Junta Nacional ,ollal se mucho antes del ao
un lado, el Jefe de Gabinete ejerce la Administracin general del pas 1
y, por el otro, es el responsahle poltico del gobierno ante el poder Le-
, j!~1 r de Granos (1963), entre aIras . S'10deemClames (1978) y la nnla Naclo-
'largo desdesu Incorporacin
gislativo.
~r
. ' .. CARLOS E I~ALnIN LA ORGANIZACIN AUMINISTRAflVA
\(,(, 167

. , I de 199'1 se hizo ms notorio que escapan Ejecutivo. SIn embargo, este poder reglamentario slo comprende las
en el texto con:,tJtuclOna 1" _l' s hada los estndares clsicos.
ante cualquier mtento de COIH lll.:lI o materias directamente vinculadas con el carctcr espedal del ente.
. l' Ildusi6n de los entes autnomos supuso, en Por ejemplo respecto de las universidades su libertad acadmica y de
Cabe recorum que d 1 '1 . \ cUlllllarado desapoderar faculta. ctedra y en el campo de los enles reguladures los asuntos relaciona-
I Ir -icos y en e 1(el el. 10 1-"' 1 ' dos con los derechos de los usuarios y consumidores,
trminos 1 s JI. . 1_ " 1 I P )(Iel' Ejeclltiv(J pero t<lm)1 n
des .administl:atlv~s y.leg~sl .\t.I.V~IS ~: cn:nr \111 E~tado lle\ltral, eficicn.
del Poder Legislativo con L ouje o l ',.' , En el caso de los entes creados por c1legislmlor, el cuadro es dls-
te e independiente de los podC!lc.s pohllcos. tlnto ~'complejo. A saber, el elite puede ejercer poderes reglamenta~
I sido el prupsito de los COIl- rios propios y prcsclndentes del poder del Ejecutivo, siempre que el
l:,
Sin embargo, crec.ll1os;U~I~~:~~~~o inlel'5 del c~nVl'l1cillllall'n Congreso habilite ese traspaso y por su parte el presidente preste su
vendonales en nuestlo paLo \' "1 I', ('Ul1urcso IlcrO no susliluil'lo consentimiento.
'd I 1 fortalecer e pap~ (e , M'-
1994 ha SI o e"1 (e . (,I\les iw.1encn d'len tes,. I'S"ll1s la reforma consti-
\
o reemp azal o pOI." t' .".
, .
I s facultades Icgls- En conclusin es claro que en el Illodelo estructural de nuestro
tucional tuvo pOI"objeto, entre otl~OSICUI1CUltlf1f a , pas no existen entes indepeJl(lientes sino autnomos. El ente es a\l-
lativas en el propio Poder Legislativo, t(momo, pero ,respecto de quin? Bsicamente con relaci6n al Poder
:-., ~ , . I l'eHl{'s de los po. Ejecutivo y su poder reglamentario. Cabe aclarar qlle en nuestra prc-
. As, cn nuestro Illodelolos entes J~.l son l~ll.~I:I~~~'~el f~JlldanWnlO tica institucional ello es asf en el caso tle las universidades pblicas
deres polticos sino Silllplclllcnle allt Inotn{l'I"te"I"IO'I'e~'lOr es, clImo no pero no en el de los entes reguladores.
'01 En genera e el
de su can \ r:Tcr mllOIlOlll, . .. ' le alldad Jera junto con otros
puede ser de otro modu, el PI:Il1C1PIOde
postulados propios y especfIcos, esto es, a
r
s re Jlals de especlallzadn
g 'l'
b) El pl'Ocedimielllo d(' desigl1ncill y remocin de sus miembros.
Los integrantes de los entes autnomos deben ser de~igJ1ados me-
y partlc'1 pacl '61I el1 el desarrollo de las estructuras est<Ha es. diante procedimientos que garanticen dehidamente.su capacidad e
','. . 'Idpneldad pero, panlcularmcnte, su Independcllda de criterio, sin
EIJUstulado de especlnlidad (canc.ter i,dnp.,"o Ysefeic ",,:)1
s1~~r~{I'~C~~:~
. I t, l) rOllstJtuclOna o a ,.,y P~Ijuicio de que su desempefio respele el bloque normativo \'igente y
objeto del enle prevIsto en e ,ex ( '. . ilHlllciero o los entes regu. . las polticas phlicas que establezca el Congreso.
plo, los institutos de es\ad~sl1:a~, el s~.~t~Hf ., eSI<vinculado en esle
ladores. Por sU parte, el PI"IIlCIPI~l;~l tJIC~ll~'~~:~ l~s libertades pblicas '~. Existen distintos modos, COIllOJlUI'caso el nUIllUrtllHiellto por ~~"
contexto con 10'<;derechos esenCia tS, J ,,, rropio ~jecutivo, In dcsignacin del Ejccutivo COll acuerdo del Sellado,
o proteccin de los dulos personales. .$ el proceso de seleccin medianTe concurso pl1blico, las eleccioncJj por
ci el nr!lcter autnomo por medio de los ',]i. el voto de los integmntes del sector o elnombrnmiento por el pr~_si.
El Constituyente recono < '1 f . l" Y"autonoma y au- ~. depte a propuesta dt~un sector determinado, entre tantos otros. Cree.
conccp.,tos de ""llttlnoma" "autonolll a unclona
.
tan!ua".
1~ mos que estos mecanismus de designacin son cOllstitucionales,
'.{."". "

Cu:.Hes son los caracteres de los entes aut numos. '/ t~!;\l Por su parte, el trmite de rcmocin s'Jlo es vlido si est justifi-
j~\~~do, en causales r<lzoll.<lbJes~'stas fueron estahleddas con carcter
. 1 sentcsqucllamamos prevIo y dar~) por ellcgJsladoL
.:''''~'{
a) El poder I"l'g/amelltar;o. El plan,teo es SIes o I d 1 gacloncs
. r s mismos o en vlrtm l e e e ,. l.'"
autnomos plle(~CIl cJerce~., p~ 1 t' ios (no legislativos). Es decir, :::. .~ c) El cOlltrol de los entes. Los entes aul6nulllos deben ser cuntro-
del Poder EjeCu~_lv?,P{I)l(l~I~~:::; ~~~:~l~l:)S sobre poderes legislativos lados, al igual que cualquIer otro ente estatal, por cl rgano de ffsca-
en el supuesto u3JO a "
ffilzacin cxtr.rno del Estado (AGN). A Sil VCZ,el control del Ejecutivo
sino reglamentarios.
: -; ,)1 e\~.lnilllo ya que IlO exislt' cOlltrol JerHUico cntre el Presidente y el
El punto bajo discusin es si e~ente 'puede dictar reglamentos sin "',
" ,:.cnte.
.'1
~ 1'.(;,j:
sujecin a los decretos t.lel Poder Ejecutivo,
,,:).r Por ejemplo, la Ley de Educacin Superior (24.521) dispone que
Cr~emos que cuando el ente fue creado por el convencional p~e:~ .,las instituciones universitarias nacionales slo pueden ser intervt!ni-
ejercer poder reglamentario autnomo Y HU sujeto a los decreto . ;J:.~~spor el Honorable Congreso de la Nacin o durante su receso y ad
~.
"
 ,"
LA ORGANIZACiN ADMINISTRATIVA 169
CARLOS F, BAUIIN
168
Vale recordar que el convcnci(~nal estableci claramente que la
el poder Ejecutivo nacional por plazo deter- "Constitucin, las leyes de la Nacin que en su consecuencia se dlc-
referemlwn de stc, por "
minado -no superior a los seis meses- , len por el Congreso)' los tratados con las potencias extranjeras son la
1p. ,'lente y los elites nO cans- ley suprema de la Nacin; y us autoridades de cada provincia estn
A su ve1., los desuC\lcrdo~ entre e .1eS~\~rresudtos por el poder obligadas a conformarse a ella" ms all de cualquier "disposicin en
" ., titllycn conOictos Intern,o,~ ;')I,~~~) (~~~ .,(~~,l:~~(\ ..
1I el Ci..ISO "IlHuli" (2004), contrario que contengan las leyes o Constituciones provinciales",
ludida!. La Curte se ~X.pIULU ~u C, u". '- ,

El 'istema de f1nancianl1ento de Cul es el contenido de los poderes provinciales? Dice la Consti-

d) El rgimen dejimlJlciml/lenlO, s . l. '.t s rganos tucin que las "provincias conservan todo el poder no delegado por
l' 1 ue otros entes e lIlC uso Clel ()
los entes autnomos, u tgua q '( lOr re~ursos dd Tesoro Yolros de esta Constitucin ni Gobierno federal, y el que expresamente se hayan
del poder Ejecutivo, est compucst \1 E' . tivo n el Congreso pueden reservado por pactos especiales al tiempo de su Incorporacin" y, en
,,'~ carcter propio, Ohviamente que e ~lecs"ecuentemente ejercer pre- Igual sentido, "las provincias no ejercen el podcr delegado a la Na-
,,,< . ,,',; . , to del ente y, con '
restringir el pre:;upues I . d'. ro POl' esO el legislador dehe cin", Asimismo, el convencional reconoci otros poderes exclusivos
sin sohre sus pollticas de mOL o 111 11ec, ., en los estados provinciales, Veamos. Las Provincias pueden celehrar
garantizarles recursos mnimos. . tratados parciales para fines de administracin de justici<t, intereses
,{ 1 d de (/lltogeslil1 JI direcdn de. Sil personal, 1,os entes econmicos y trabajos de utilidad comn con cOllocimiento del Con-
e) La capac ( a . . aSHua estlonar y administrar greso Federal y convenios Internacionales en tanto no sean Itu,:olllpa.
deben tener las potestades necesal~ dleclr I~Oslo fijar sus objetivos , tibies con la poltica exterior de la Nacin y no afecten las facultades
sus recursos materialesyhumanos, s '.'
as sino adems condllCh se, ~ ',.'delegadas al Gobierno Federal o al crdIto pblico de la Nacin, Este
y_planiflcar sus po tlc . . , If~s;~s, entonces, el conjunto de podews exclusivos de los Estados provln-
lomo supone reconocer en los entes
En sntesis, el carcter atll,t li d' isin l' gestin imprimindole ;~1u_,.~iales.
capacidades propIas de regll dC n, ec rr:,:i, En general, los conflictos de competencias entre el Estado federal
su orientacin. .:ii.'y los Estados provinciales deben resolverse por el criterio material; es
~~ I decir, prevalece el poder federal o provincial y consecuentemente su
XIV. EL ANLISIS DE CASOS PUN'[UALES DE ENTES AUTNOMOS ~., .\ producto normativo segn el deslinde de competencias en razn de
! ,! las materias en el marco constitucional.
l,",~!." ,
d n clasificarse entre (a) territoriales
Los entes autno~~s pu~ ~ , Buenos Aires) e (b) lnstitudona- Los E.stados provinciales,
!I~.~':.:' entonces, ejercen todo el poder no dele-
(Provincias, MunicipIOS YCiu a le ~~~.gado en el Estado central, sin emhargo el Constituyente tambin reco-
les (universidad). W,7riocl otros poderes compartidos y concurrenlCs,

XIV. l. Las provincias

n el mareo de nuestro sistema fede- I ~'.,
:'.,'t)!i:,
'Wl'. As, las Provincias ejercen poderes compartidos, tal es el caso am-
~I.ental en los trminos del art. 41, CN, y las leyes de organizacin
, .'. base de la educacin. En este conlf!xto el conflicto dehe resolverse por
y

.'11~.
Las provincias constituyen, e
1 ' 6 mo que
ral, cenlI:os de pOl er a~t ~
los trmmos del art. ~ ' ~ l' Y
di
ctan su p
ropla Constitucin en
se dan sus propias instituciones.
sus gobernadores,
A sU
legisladores Y
;11~~ el grado () densidad; es decir, las bases son propias del poder federal y
complemento de las Provincias,
.;}~~; Luego, los poderes concurrentes o superpuestos con el Estndo
~~~~~s(~~~~~~~~~Vs\~c:~t::v:n~~~n del Gobierno Federal. ,.~~J~deraL Dice el texto constitucional que las Provincias pueden pro-
..f~lI:;mover "su Industria, la inmigracin, la construccin de ferrocarrllt:!s
las Provincias deben dictar su C~~~~~~~ci~~~~)~~~~~:i~;:~~:i~~~~e~ .t" 'icanales navegables, la colonizacin de tIerras de propiedad provin-
sentatlvo, republican~, de, (lcuerd? '1- Y q~e asegure su administra- el'" ~c~al, la introduccin y estahlecimiento de nuevas Industrias, la 1m-
garantas de la Constlt~C1n NaClOna '} 1 educacin primaria", Es '\\ ',":.:-portactnde capitales t:!xtranjeros y la exploracin de sus dos, por le-
ci6n de justicia, su rgimen munlcipa, ,y a ielo de que dehan suJe- '!i es protectoras de estos fines, y con recursos propios". Estas tambin
) .',
decir, las provincias son autnomas, S1l1p;r J ~ltexto constitucional. pueden promover "el progreso econmico, el desarrollo humano, la
tarse a ciertos principios bsicos que prev e '. '
'1

"
.... ; .

LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA
., 111
CAIl..105 f. BALBIN
110 e( l ucaClllll priJlwrl'a"
, v1 agrega lIU(' "b .
. federal ' garante
IlO . a ca d a provincia '. elaJo estas condiciones el G.JOllCI"-
l'
generacin de empleo, la ciencia, la educacin, el cnnoclnientn 'y la ClOnes". goce y ejercicio de sus instilu-
cultura", En igual senlido el cnnvencional reconoci eSos poderes al
EstadO federal (art. 75, incs. \O Y 19, CN). Es decir, las potestades con-
Cll~1 es el punlo Ill~S r.ontrove'. ..
currentes son casoS de superposicin de poderes. En este supuesto, el cipal? ~Jcarcter autnolllo o !lO ~~ 1;10 1{:.'iPf>.r:~fl.del rgi1l1cI1 lllllJ1i.
cunflictn normativo debe resolverse por coordinacin entre ambos y, contellldu y contulllo UC estel:Ul1cepto~SlllUlllCljHOS y, en ~H caso, el
SInOfuere posible, por superioridad de las normas federales.
as Vl'HI1l0~ cul ha sitio la les ltle"t '
A sU vel" el art. 126, CN, establece expresamenle al\uell racul- conslituClonal de 1994 FI ILli~ "1 a de la COI le anlt>s de la lefOlma
lades que no pueden ejercer las Provincias, adems claro del "poder el
)He ce( 1en le /llVndemOl"
N Hlnas ~.IUVO un CI il PIlO OSCIlante, as en
(1989)
.,

delegado a la Nacin"; asl ".. .las provincias no pueden celebrar tra- pelO luego volVI soll1e S'IS IJI ~( ll1lll11 pOi el calcter aul6nollll'
. OpIO!> pasn~ 'i t
lados parciales de carcter politico; ni expedir leyes sobre comercio, es . pIos son l'ntcs autlqulcos ("\/ 1'- 1 I t 11 eq)Jt~l que los Illunid .
o navegacin interior exterior; ni eslablecer aduanas p",vincial ; . S(/lIta Fe". 1991). / 1IC1,J(I I( mI de /lOS(II io c. }l/ovil/da de
ni acuflar moneda; ni eslablecer bancus con facultad de emitir bille"
tes, sin aulorizacin del COIWeso federal, ni dlclar los cdigos Civil,
.. , . . en l e, e 1 COllVCllciOlH.d
Poslel'i('l"1ll j .
comercial, Penal y de Mineria, despus de l\ue el Congreso los haya . ~ )llarCO eon~titlldntlal "cad 1'1 .' ICO!poro el sl~uienle text(, e'l el
r .. fl "oVlIlci r ' . .
',:' conforme a lo disllllCSto 1 ('1' el _ : a ( lela .'ill propia Constitucin
ll
sancionado ... :'. I 1 1 r> ran do la autonoma IllII-'
lit :JI!ase ll
.i\ n e pa )' n~glando Sil al'''''lc
"&"
' . <
Las provincias estn organi7,adas segn el sistema representativo .;:' li. .<
~f'.PO IICO, (lchnini.'\lmli\'{J eC(JII('.
e y cunten.( Io en e1 orden institucional
y republicano por mandalo constilUcional Ybajo el modelo presiden- " d ,- lIllIcn y hnHI" " ' ,
onal "' go e 1994 el municipio es un t. 1CIero . De modo que lue-
cialisla. El poder EjecutivO provincial es uolpers YejercidO por el . ',arl. 123, CN. eu e dutnomo de conformidad ClJn el
"Gobernador" (agente natural del Gobierno federal para hacer cum-
plir la Constitucin Ylas leyes de la Nacin), el poder Legislalivo est
conformado por un cuerpo de legisladores (unicam
eral
o bicamera!)
." '"
,(l'-~'..; As, el contenido nutnncmico d' 1 ...
,"'pia COllslituciu Y no de la C .e os m\mlClplUS uace de la pro-
y el poder ludicial esl compuesto por los tribunales locales. ~ c.ons~Cllencla, ese eoujunt(;' d~o~~~~t\I('IOIII'.So leyes provinciales. En
,,~vltuc~onalno puede ser desconoci:ll;JetenCl'lS que llene origen cons-
por ltimo, cahe seflalnr que el Gobierno fedcm\ puede interve-
:XprovmclaL Dicho en otros t6rmln por el convenclon.ln legislador
nir las provincias "para garantir la forma republicana de gobierno, o
.'~JI1unlclplosl Aqu debemos revls'~rs, cules son las potestades de los
repelar invasiones eXleriores, Ya requisicin de sus autoridades cons-
tllUidas para soslenerlas re establecerlas, si hubiesen sido depues-
J,qonstitucionaln.ciunal y, p.rtic~1 dos, fuenles. Por un lado, eltexlo
.~art. 12::l, eN. Por el otro el hl armcnte como ya hemos dicho su
tas por la sedIcin, o por invasin de otra provincia". En el marco del ~'ma ' oque norma\lv(' '
Gobierno rederal, el Congreso es quien debe ordenar la intervencin, tF..t;'..!. rcu competenciai de los Illl' . .. ) provlllclal. Es decir el
...N. 1 IIlCIPIOSes 11 d ' .
:~~,~clOna con un sustrato mnimo e i .. 1 ~na () Jlor la Constitucin
sin perjuicio de que el Ejecutivo pueda hacerlo en caSU de receso de
~orcs o menores segu el cas nVlo a le y por los pnderes, ma-
aqul. En este ltimo caso, el Ejecutivo debe convocar simultnea- :t.~r,: ' o, traspasados por las Provincl

mente al Congreso.
. Pero' . as.
,%WPl es l,qu
"ti!~~ qUiere decir que el municl .
el a\cance de este conce >lol .' 1'10 es un ente aulnomo?

XIV.2. Los municipios

"I'..~~
.e, es~,\n comprendidas en el crlt'erio fu les son las competencias
;, 1.,123, CN, y que, cnnsecuentemente e autnnOl~la en trminos del
.. ; '"\lIJocer el Estado provincial? yen nlngun caso, puede des-
Es interesanle esludlar el casO de los municipios porque es aqul en
donde discutimos, particularmente y con mayor nfasis, el carcter
!J j~En ciertu modo el eonmclO (l \le el .
autrquico o autnomo de lus entes. , ~1lnndose por el cu~cte t convenclOllal Intent resolver

El a,,:5', CN, dice que "cada provincia diclar para si una Cons -
ti
l
'~ t 1I
"en,
r au nnmo delmun'
o simplemente autrl\ulco .
. .
IClPIUy rechazando su
'
~, .~:aspectu de tllffeil resoludll e ,r,clnace bajo otros trminos, As'
lucin bajo el sislema representativo, republicano, de acuerdo con loS .. lInln
principios, deciamciones y garantlas de la Constitucin Nacional; y " ,o. C'udntodeherespetarelEst s cua 1es- el ale-
. dnce ,e1 ese estndar '
. at o provmclal COl1lUpresupues-
que asegure su alhnlnlstracin de JUSlicia, su rgimen ,nunlcipal, Yl'
--"------.~--
."
LA ORGANIZACIN AOMINISTRATlVA 173
CARLOS f. BAlnlN
t72 l
Finalmente, en el preccdente "]1
to mnimo constitucional ms all de su desarrollo complementario (2005) la Corte afil m ' DlICe c. Provincia de Sall L/lis"
que, sm perjuicio de q d 1
pIescrlpciones de la Constitucin Na' . ue e lcn respetarse las
posterior? de la autonoma mllnlci I I clUnHIen esta materia, el alcance
Este conJunto mnimo de competencias es, desde el proceso de re- l!rovlnetal Fn este se tilIa (eIPende, en cada caso del constituyente
n)( O, e IlfocuIB<I( "-I -en una Bllfecia-
forma constitucional de 1994,mucho ms amplio que el antetior por. don flllP. h e Jf sella
~
t '
que el texto actual reconoce BU :Ij,J d r:)!!TI.t'Il mlln1dpal sino ade~ ,.nr
ner un alcance determinado a t,
t-l 1 mnpaTfP-- flllP- "N
n "P. trata, entonces. de Impo-
ms y de mol1n expreso el cafcter autnomo del municipio. El Estado atribucin del constituyente alau~onuma munIcipal, pues ello es
provincial no slo debe, en cumplimiento del. mandato constitucio- poder, las autorIdades consthf(~Vtnc al, sino que una vez ejercido ese
nal, reconocer al municipio como tal sino tambin algo ms. :t:
s
asignado a 10.5 diferentes niveleliS :~spete? el grado de autonoma
da del Tnhunal sostuvo ue "t g llerno. En este orden/la mayo-
En este punto del anlisis proponemos estudIar el caso que cree-
. provincial de atrlbllclon~s q o~a aS~;cin por parte de la autoridad
mos ms paradigmtico e ilustrativo dictado por la Corte luego de
1994 "Mwlidpalldad de La Plata s/incollstltucionafld(l{l del decreto
';tt' los titulares de los departa~l:n::~l s o asignadas exclusivamente a
convocar a elecciones d t d ejecutivos municipales -como es
9l1J/78" (2002). ,4t; en ro e ese mbito . f
"'" tonomfa municipal al intlodudr 1 ~,a ecta seriamente la au-
El Tribunal sostuvo que "la clusula constitucional les reconoce _~,' Incompatible con el dls _ l na modificacin en ella de manera
eno constitucional "
autonomfa en los rdenes institucional, poltico, administrativo, eco- k 1

nmico y financiero e impone a las provincias la obligacin de ase- ,ir,

"li ," " Las conclusiones de este apartad o son Ias siguientes:
gurarla"pero deja lIhrado a la reglamentacin que stas realicen la
determinaci6n de su alcance Ycontenido. Se admite as un marco de Ji:';'
~,y;,
1) antes de la reforma constltu c i 1d
<lIcosdiscutan si los munlc ona e 1994 los operadores jurf-
autonoma municipal cuyos contornos deben ser delineados por las ,liJ.':', tnomos, <pIOSeran entes autrqulcus o au-
provlnclas, con tllfin de coordinar el ejercicio de los poderes que stas .-,''\011
conservan ...con el mayor grado posible de atribuciones municipales " ',' 2) luego, el convencionallntrodu'o e
~,'' autonoma municipal, J xpresamente el concepto de
en los mbitos de actuacin mencionados por el art. 123". ~
Luego dijo que el ejerciclo que hizo el Estado provincial del poder
t-K~" .....
~l
,t j, 3) el municipio es autnomo en el sent' d
le reconoce ciertas comp t I 1 o de que la Constitucin
de regulacin sobre la disposicin final de los residuos no es despro- ste tiene ms o mene enc as municipales, de modo que
porcionado con relacin al fin perseguido, sino que "aparece como
una legtima opcin adoptada en la legislacin de la provincia, sin 'I~'i{"
: - .,;~~I.'
1" 1
os competencias
menos que aquellas que le recon'
nacional. Hsdeclr elmun' . i
'
pero en ningun caso
o~6 el propio convencional
agravio del art. 5 de la Carta Fundamental de la Nacin". 'f: t:::tl"
ferldos por las Pr~vincia~Cl~rO~~~110 tiene los poderes trans-
A su vez, en el marco del presente caso y sobre el manejo de los. ' i.l~ ;I~.' leyes orgnicas sino adem~ 1 : de sus constituciones o
recursos presupuestarios, el Tribunal seal que el municipio "no -
logra demostrar eficazmente que la norma cuya validez constitllclo-
:Jp, prev,en el art. 123y que lassp~:Sl~ci:res que el convenciOl~al
_:lp.t',tl~-~.' caso, desconocer, s no pueden en nlngun
nal cuestiona comprometa su existencia patrimonial. En efecto, nO ;iy'\i,i, '
d
aporta pruebn alguna que pueda acreditar la excesiva onerosld. del !~b Sin embargo, el carcter auton6mi
minado. En efecto 'cul I 1 co es un concepto lndeter-
servicio Impuesto pur la provincia, limitndose a afirmar que dicho ti\lfJ'.i- 4) munlclpal? , l. es e a canee del campo autonmico
sistema provoca un singular quebrauto en los fondos municlpales"- Bs ,'~~'{,
dedr, respecto del fondo del asunto Ysegn el criterio de los jueces,. ' .."
el Estado provincial puede detr.er recursos presupuestarlos munlc!- ', ',;'it's)
por el momento no es posible Inferir
zas de entre los precedent "d I con cierto grado de certe-
pales siempre Ysin lmites, salvo que ello "comprometa su existencia r;', dicho concepto. Sin per u~~o ~ea Corte cul es el contenido de
patrimonial" (municipal). Adems, en el aspecto procesal, es el mU' ,'i::. el precedente "MlIme_ 1Jaltdad
J . que el criterio del Tribunal en
de 1 PI
nidplo qulen debe probar ese extremo, circunstancia que no ocurfl H~, trictivo y ms able-t( 1 (/.a ata es claramente res-
~! ) en e caso Pon ce",
en el caso bajo anlisis. ti'
 lA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA
~ 175
CARLOS f. l\AlI\IN
174 , e es, elllOllces, el criterio d l' -1
Esti.HJUfederal y los Estados 11ICO~::lt~l:l~~~(1Il
de cmnpelencitts eI~lre el
6) por nuestro lado, sostenemos que la autonoma dehe definir-
se hsicamp.llte como Ult concepto comprensivo del poder de
Por. el otro, la Ciudad de Buenos Al' .
gobierno sobre sus asuntos y disposicin Irrestricto de los re- pClcnclas reconocidas por el COI ' les ejerce el conjunto de COlll-
c\ll'SOS por el propio municipio. por ltimo, en caso de dudas, deres transferidos Asf en c'l wenclonal nacional, es decir los 1'0
la balanza debe inclinarse hacia el lado del municipio. <' .. , que enca501 anterior . _el po d el' ( e las Provincias
es, re.sel .~a d o mientras , -
transfendo. Eso dice, justamen;c e~c:nal~o dc la CIudad el poder es
del' transferido? En principio t d' rL 129, eN. Pero, culll es el Im-
XIV.3. El caso de In CIudad de Buenos Aires 'orisd'
, lCCl n. COllsccuentem o o, esto es ,aChH1,
legisl ., a d minlstracin
Y
opuestos, el poder"de las prov~:~J~~sl~ ~erJulcio de partir de polos
La Ciudad de Buenos Aires es, como veremos, un caso peculiar en halo de sus competencias. y e. e la dudad coinciden en el
trminos jurdicos Y polticos respecto de los Estados provinciales Y
municipales. Es declr que, en principia, no es posible ubicar el rgi- :' En otras palabras, los Estados n .
men de la Ciudad en el marco ya aceptado de las provincias Y muni- "'JI salvo las potestades delegadas en lel~~inclales tIenen todo el poder,
"'* Ciudad de Buenns Aires tiene todo I.stado fedeml. Por Sil parle, la
cipios. .1;\. federal en los trminos del arl 129 (?NPoder deiegado por el Estado
El Constituyente en 1994 reconoci a la CIudad de Buenos Aires, ~I~:~,podel',salvo claro el poder que' l ' ~ , es deCir, en principio, todo el
un rgimen de gobierno autnomo con facultades propias de legis- ~' Estado federal. Creemos ento' e propio convencional reconoci en el
lacin Y jurisdiccin. Por su parte, el Poder Ejecutivo local. segn el .: .-\cnleas que us el con;enclo~:~~s, que sin perjuiciu de lus eriJerios o
texto constitucional, es ejercido por el jefe de gobierno elegido direc- ''" petencias entre los poderes ler;.It~o;'lc propsito de distrlhulr com-
.{r~~enos Aires tiene Iguales com e::I~c~s, cierto es que la Ciudad de
tamente por el pueblo de la Ciudad,
AsimIsmo, el texto constitucional complet<\I1do el cuadro norma-
'% lq~lelos Estados provinciales po~ JI t~
en p.llI1arco conslitucional
. ,ns.titucional de la Ciudad d~ U e 0, e, (ehate sobre cul es el status
tivo dice que "una ley garantl7.lH los intereses del Estado Nacional, ~ '!TI .. 1 uellos AIres esto El'
mientraS la ciudad de Buenos Aires ~ea capital de la Nacin" (art. 129, .; _.:~, Iumclpa? es ciertamente lnelevanl "). es sta, o provincial
:" .~l}redHrnOSIntilmente. c. lor eso no es conveniente
CN). I '.~')~~., .

Por ltimo, el convencional estahleci que el Congreso deba con- i~1.-r:;\' ..5111embargo, s es cierto ue e .
vocar una Convencin Constituyente con el objeto de que el pueblo de
t1\la
ley de garautfas que resta~om :~~te un puntudivergente, esto es,
~~!~,~n de los intereses del Est'da I1.~.~nci~s pi PlaS de la Ciudad en
la Ciudad, por medio de sus representantes, dicte el estatuto organi-
'~1~:rovinciales no es asr. I'ur ta:lto 11<Io.ona. En el caso de los Estados
zativo o Constitucin local. Qu ocurri luego? La Constituci6n de la
~fk'.~~~?,:venclollal y c1legislador I1lll"'1a Cll~dad no ejerce el poder que el
Ciudad de Buenos Aires fue sanclonada en el ao 1996.
:,:;~~' tJ ouar u e sus inlNeses y l' o en e r..stado federal
f

Por sU parte, el Congreso n"c1unal, en cumplimiento del mandato . 'clHes d d escn leserv'ld 1"
que prev el art. 129, CN;ya citado, sancion la ley de garantas d.los ~':.. en e marco del art. 129 eN
Intereses del Estado nacional. AsI. el legislador nacinnal sancion la . .~,. De lodos modos, este eoo'unto d ' .
ley 24.56B (1995), cuyo ohjeto es "garanllzar los lolereses del Estado. 'ij((r{~
Ilmites ciaros qoe ellegl I 1 e competencias de garantfas tiene
Nacional en la ciudad de lIueno' AIres, mientras sea Capital de la Re- .'. ,,;f
1l1 arco temporal. Asf elleg' t~
al nz puede traspasar. Por uo ladu
pblica, para asegurar el pleno ejercicio de los poderes atribuidos a \~.ftambitO de la Ciudad de ~ a or s lo puede detraer cOlllpetencla;
las autoridades del Gobierno de la Nacin".' ,1>..I~i/\Jt~l del pas,
1) o puede El otro
hacerlo es d es ..de' ~Ienos
onten tires mientrasporque
do material no seelle
traslade
sI, I la.
Creemos,
' entollt:es d que
lid el poder de
I 1la Ciudad de Buenos Aires
. Y
," . Ciudad
1 .
y de posltar
."1 ase<.::h
en sustraer
el E t d potestades
f ' del terrel lO prop
g I.H,OI
o de
su extensl n, en vlrtu le man ato l e propio texto constltuclona, . . el cuidado s a o ederal si ello gua d I'
es Igual que el de lo' estados provinciales. Veamos. Por un lado, COlllO. ,J, " y proteccin de los inlereses d~ ste r a re ael n
ya sabemos, los Estados provinciales ejercen todo el poder no delega" . ~Oicho esto, agreguemos que la le' r. .
dn en el Estado federal. .Cul es el poder delegad01, bsicamente el., Jle las cOlllpetencias de la Ciudad ;1;4.066 estahleee Ilmitesrespec-
"'f.~.
coojuuto de competencias que uacen de los arts. 75, 99,100 Y 116, eN.,,,!erlas de seguridad '.jnstid . 1Y serVICIOSpblicos
. Bueoos Aires, con el prop6sitoen
hsieamenle
 "( ,

."
LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA 177
CARLOS F, Mll\IN
176
Creemos que este debate ul'd l' " .
de resguardar los Intereses nacionales, Sin embargo, las Itmltaclones reforma constitucional de 199~e'n ,( cf1nltlvamente Z<lIljado con la
que prev el texto legal exceden, sin dudas, las reservas a favor del, presilmente;: las l1nivel'sll' I t.lIlto el convencional defini ex.
Congreso (segundo prrafo, art. 129, eN), En efecto, no se alcanza a l d( es COIllO entes a t I
Luego, ellegisll.ldor sancion la ,u rqu cos yautnomos.
comprender de qu modo el poder Jurisdiccional de la Ciudad o los lldini el alcance del' Ley de Educacin Superior (1995) (Iue
asuntos de seguridad de sus habitantes comprometen los intereses . concepto d" '1lIto {.
mil clf' IR" Ill1ivj'r id'HI,~~. '( nom el acadmica e lnstitllt:io.
del Estado naClOna! lllit:lld~ ~Ci~d;j se:'! i:f1pitHI{tel pas.
" j~

~\,: '. Lns Universidades son autnomas )0' "

" poder l'eglmnel1lilrio tal' '1 1 Iqlle baslcame~te ejercen
XIV,4. Las Universidades pblicas ..... . ' eS {. caso de los estat .
. I ~,'. 5111sujedn espeCia di' utns universitarios y
',.J.., , e as potestades normati di'
,/''';_' vo. L:sdecir, las tJniver"iclnd 't"' VilS e Poder EjccUll.
La primera cuestin que debemos plantearnos con respecto a las , I " es Jellenullr'lllll" . I
",;\, Ig Rmelltal'ioexclusivoyex I :< (IlOlmat vodenlvelre-
Universidades phllcas estatales es .si son entes autrquicos o aut- .t~' I - e Ilyente del Ejecutive P I
'_j' ~ PO( el"exclusivo slo e ' . d . " rce semos que este
.':;~" ~ 1a l'II 1<Id, esto es las li1Ol11pl
"1' I
en e los aspectos
' .' ,v 1ncu Iae Ios con Sil espe-
nomos. ;"Jo
~,., I JI j' " lU d( es acadmw<ts y d ' I
Pero icul es la diferencia, en trminos jurdicos, entre las Uni- ~
,.... e O( ('t' [:jecutivo
_
si I"le le1 reg l'cUllenl'll' .los t e ciltec fa de modo nue '\
versidades autrquicas o autnomas'? Digmoslo en trminos claros, 1,'ff!' rios, por t!jellll11o los '"lllll()" 1 <. (1 ros aspectos universita-
~l.' , " ,. " ( e posLgndo l''
Si las Universidades son entes autrquicos, las consecuencias juridi. ,1,$ a distancia y el procedimie I I . < ,e I gllnen de educacin
cas ms relevantes son las siguientes, (a) Primero: las Universidades
'1i~ e
','1."" omlsl6n Naclonal de Evaluacin
I
' .n o ( e l esuJ"ncln I I
o',
'
I e ns lJuemhros de la
no pueden dictar decretos reglamentarios sil10 que el poder d.e regla. ,;ij', (CONEAt.l), em!'e otros. A su vez l:sl~r.(ed.'taclIJ de las UniversIdades
mentar la leyes propio y exclusivo del poder Ejecutivo; (b) segundo: los :J;j la UIl1Ver~id<H1 son revisables an'te el(pCClSlOnes, del rgano superior de
recursos de alzada contra los actos de la Universidad son procedentes :~ : t~ Interadrninislrativo enlr~'U' . 1del' ludlclalyno existcconf1ic.
ante el Ministro de Educacin y, consecuentemente, el poder Ejecutl. \ti'::'''' IllverSl< ad y Poder Ejecutlv
~" o.
vo puede revisar en ese contexto las decisiones de la Universit\ad y(b)
tercero: en caso de conflicto entre la Universidad Y el Ministro, ste .. 'f
"\~ .
'l' ':~,:.
~'Los
, ENTES nESCI~NTnALlZADOS CON FINES
debe resolverse por el presidente porque es de carcter interadminis-
f INUUSTIUALES o COMEllCIAI.ES
'., trativo, es decir, se trata de controversias entre entes autrquicos Y
',1

rganos administrativos
tanto, dehe sustraerse
en el marco del propio Poder Ejecutivo y, por
del conocimiento judiciaL
"),-~'-. "

'~
'-~;<t~z'._-'A mediados del siglo pasado E
.'h~.'t.!'~spasude las emllfesa' 1 I lllC:tro pas inici. un proceso de
Hn el contexto antes detallado, muchos creyeron que la Univer-
sidad era simplemente un ente autrquico de modo que el Ejecutivo
i
," ~t)

I!JJrI,. '
,.,~rt.l-::\.
I
S (e sector pnvmio al
"\-' t.,p,.efuentcmenle, el Estado cre di
OP sito (l~ contener y e ..
b'
versos regmenes J 'Idl
tl1
;,
In !lo puhhco y, con.
cos con el
poda controlar sus actos por medio del recurso de alzada y, adems, '1"" ,
Jt ~ ~mpresas del ESlado (ley n!lC,HIZar 61:3) Iese pro' , Ta I es el caso de las
'. ceso,
los conOictos con el ministro del ramo deban ser resueltos por el pre. ",,_ '\(d~creto.lcy 15 ~49) reg'idr; 'I:l .)' <15 sociedades de economa mixta
, . I .. < s ) su.:alllente llOr el D . I '
. ' ~e_prest:llte callfulo h .,' elec 10 Publico En
sidente.
. La Corte, antes de la reforma constitucional
' ( U de 1994,
'd dsostuvO que :t
1:
'{alizad os no aut rquicos
'i\ emos(hubicado
d I 1estas figuras como ent es (escen-
I '
as UniverSIdades eran entes aut rqulcos " nlve.SI a d. B11.110' >'j;," 1 ustraesycomerclales),
lAires c. Estado Nacional sllllCcHlstitllclonaUdad del decreto" - 1991). IJ
En efecto, los jueces dijeron que ias Universidades slo gozan de "au.':
i~
,"Ms etdelante, en razn de las
' ~~~o pala competIr COI 1 (hflcullades de las empresas del Es'
tarquIa administrativa, econmica y financiera" Yque el concepto de, ;~jj(rldlcos con el objeto \ e ;ector privado, se Clearon otlOS Ieglmenes
autonoma Universitaria debe ser Inlerpretado "no en sentido tcnico ," ~g.;lm01 Por aplll:,lCln( ~I I~::S mayor flexibilidad y competitividad.
sino como un plOpslto compartido de que en el cumplimiento de.
1 ~c!lo . PI ivado As! ' nacieron
';,~ " Ias nos en pal te,I 1E
sociedad de las normas ' del Dere -
sus a tos fines e promocin, dlfusl n Ypreservacl n d e 1a ciencia Y "" .6nimas con partid 1'lclI' es (e 'stado y las socledades
cultura, d la mayorlibertad de accl6n compatlhlc con la Cons' ~.
I alcancen ( ~tado
I tJalls',Ioml ca!;
.11' todas1 estalal
hs e may{ultalla.d En ese contexto ' el
t tucl u y as ieyes", ", "el Estado. ' mprcsas el Estado en sociedades
I 1
.;
lA ORGANIZACI6N ALJMINIS IIlAr IVA 179
CARLOS L BALI)IN
178
Si bien es cierto que el Estado lrivatiz( "
En efecto, t'n el aflo Hl72 el Congreso, a travs de la 1.ey de So- sociedades, unas I){)C'\S s"I' J' ,1 .) cnsl todas Ins empresas y
, ' 't (. 'J)levvleronyquizls'
ciedades Comerciales (ley 19.5S0) cTe() el rgimen di' las sociedades gllnenes antes mencionado' ,",. , .JOI" ese motivo los re~
,. 1 S, SIl1pelJlIlclO del camL' 1" I
tlnnil1l<1s con P" 11idpacil'ln p."lalilIIlHtyoritaria, es flech. snci('(\nr1cs ue o, 110fueron derog'ldos l' "1 )10 rae Ica. (e mo-
,,01 cJemp o entreolrn ' ct 1
en rue el Estado es Jropielario CII forma tndivh..lual o conjunta de ac- tUI o a('fualmente en pie e' '. I ," ,s SOCle a( es del Hs-
A/{ S l' S' ' S jJOSll) e citar: Lotena Nac' '1 S E
ciones que representen. allllcl10S, "el dllClIf'lltfl y llllO por ciento del ,~" IstemnNacionalde[l,,1e'~' u lOS P'bl"'" ,IUlld
II ICO', S E C'IS' I 1 ,'"EDU,
!vI 1
capital sodal y que Sl'an Sllficil?llles p,na pl'CVakCf!t mi las (lt,illllblerls S .,'E O peral I ora Ferroviaria Al'" " ., a l e a one~ a
rrnvinrlas (ley 26,152), ,y (mJnistracin de Inrraest I"IlctUI'iISFe-
ordinarias y extraordinarias," .

i .
,
Postcrinrllwnte, en el ao 1974 el Congreso sillIciOlltl la ley :lO.70S Finalmente, en los Plltllt'IOS llil(}s del 0,:' ,1 '
sobre sociedades del Estado, Estas societlilllcs lienen por objeto dcsa- daranwntc la decisin e " '1 I ~go XXI es posible ,Hlvertil
s <Ir.! (e lt'aSlllllll '1 ,( '1 I
rrolln aclivid<lde~. de l:r;..:\er industrial o comercial o explotar servi- econtllnlco. En este coute tI' c Vil <lt l'~ en el campo
'.1' ' X (J, ca)e anrdlzclr -desd 1
dos phlicos, con exclusin de toda parllcipncl6n de capitales priVA. . Ullulco-Ias nuevtls fOlmas I e e PUillo de Vista
dos, Con respecto al rgimen jurlLlicu aplicable, la ley avanz en dos es, pal tirularlllellt;'las sOcie~~'~e~' ESI.'Hltl uliliz.t eH e"le lltH'eso, eslo
aspectos, a s<lber, el conjunto de nurmas aplicables ("1115 normas que valllcntc al Estado (la tol'I' l' I 1"illlOlllJlHlS lllle pcnerH'ct'n P.X(lllsi-
o
0_ e sus entes autlqulcos)
. " \(
ral l(e sus ({ccion L'S son ll'1 su J1(1)Jedau
regulanlns socic{\a(11:'5nnt'illillll'., en cuallto fuerell comprttlhles con
, , las disposiciollt'!-i (le la prc~ente ley") y el bloquC' de normas no aplica- .ti" ConwlL,lIcs(Jey 19.550) es, n If'glllas 1'01 la Ley de Sociedades
bles ("no ~;ern de aplic\dn a las sociedades del Eslado I\s Leyes de
(;untabili(\mi, <1e Obras phlicas)' dI! Procedimientos A(\l1linistrflti- "1f,c., trminos
~l::;" El ropaje jurdicl") utilizado or el E '
de la 1<:)' 10 r"r.:,II) 1"
p
'
I 't<ldo (SOCiedades annimas en
vos"), Por ltimo, Clgrt~g\lcm()s que las socledades tlel Estado pueden '~l' . vo por o ) el
;J..... j'.. I
'( Y excluir el deredl() pblico el i O ap IUII e derecho privadu

H.'
se!' \ll\ipersnn<lle~ Y a<1clll,s 110 cahe lIed:'lra rJas ell (111 iehra, ~r sociedades comerciales co~ ~,~lem )I urgo , cabe recordar que la ley de
(:; lles que persiguen fl'nes' le I s l. uye e marco jurdico de las actlvlda-
Como sllrge del mensaje de elevacintlel Poder Ejecutivo, median- . ' . (UCI
te la figura de la sociedad del Estado se "aspira a amalgamar la flexibi- as reSIH~cllJdel E'S! d f.{J \' ,(UC cOllse,cuentemcnte,
I son extra.
;" a O y sus unciones.
lidad operaliva propia de las sociedades annimas, con las garantas
de urden f>ocial inherentes a la propiedad estatal absoluta", En efecto, :tt:;l .
'
Las dlrel encias l'n!1 e estas Sociclhdes
tlel Estado es que l'st'lS ltUl 1I
I '
'r' y as elllJlesas y soclcdmles
si bien la presencia de las normas de derecho privado se explica a par- ~t h '\.. < laS eV<1n Olll1aS pblic 11
..: - e o pUL,lico y PllVddo en tanto l' '1 as y ap can dele-
tir de la actividad que estas sociedades rcn1l7,an (actividad industrlal,
comercial o cxplotad6n de servicios pbliCOS): no es posible soslayar,
'l':';"JI:'d~d del Estado IIsan' f~rmas 111'IVa(<lSI~oCle(al ,des comercmles de PIOIHC-
dS y .\P lcall del echo 1)1v<ld"
que se trata de entidades que integran la organizacin estatal y, como , , S' '
'P'" .1 lIlcmh,llgo ' clcemosnues',b'
'1 len en e 1caso de las ',' ,.
tales, se encuentran alcanzadas por normas del derecho pblico, En
este sentido, la procuracin del Tesoro de la Nacin ha reconocido que
~~;,Jl 1mas ue propiedad estalal el int '11 SOCleuaues an-
~!f~f~\~bjetos privados y le~las pIO )ias (~~I~ pu ~ ico es alcanzado medianle
estas sociedades constituyen una especie de descentralizacin admi- 'IJ(" h
.l\'n claro inters colectivo "ut
'bl
ere,cho prlvmlo, tras stos existe
.." e es contel11Jo yexplicit d 1d
nistrativa en la que, al margen de la actividad propia que desarrollen, " I(J, o pu ico, As. cuando elle islad d a o por e ere-
se encuentra comprometido el inters del Estado Nacional. ! ~($~,trmlnos parciales, ste d~b .or Ilcecul es el rgimen aplicable
, ~"fJ~Jazn del sujeto (Estado) y el ~ICOl~P etarse con el ~elecho pblico
Luego, durante la dcada de los noventa del siglo pasado, el EstadO
~p!ectivo), Es decir, estas sOcleda~~~ ~~~vo de las SOCiedades (inters
traspas61as emprC'sas y sodedildes del Estado al sector privado a tra-' :terminaciones (lagunas y 1 1 ) en regirse, en caso de hule-
vs del proceso de prlvatlzaclones pn~vlsto rundamentalmente en lr . T'1. derecho pblico, vaguel (Ues pOI I"J'I'Je plUS ' y reg 1as propios
ley 23,696 (1969), As, la ley autoriz al Poder Ejecutivo bsicamente a
privatizar, otorgar en concesin () liquidar las empresas o sociedades. ~~~~.:De todos modos, el legislador si J l '
cuya propicltad perteneciese total o parcinlmente al Estado nacional ,asos ms recientes de cre~ci d gu otro call1lno, En efecto, en los
y hubiesen sido dcclaradns slljeta~ a privati7.uci(n, En ese marco nor. .-.10fiJ el campo del dere lile estas sociedades, el legislador no
matlvo, el Ejecutivo casi siempre transform las empresas Ysocieda:,~,. 'lo II, Seccin V ley 19 550) 10 privado en trminos positivos (Cap!.
des del Estado en sociedades annimas y luego avanz en sus prlva-.J: ',,549 y 13,064 y' el dcc;'eto
~'
1
.
1~2~;g~
negativos (exclusin de las leyes
y, en general, los principios y re-
tizaciones, .,
 ," '
LA ORGANIZACiN 'I\DMINISTRATlVA 181
CARLOS f, BALar N
ISO
Ms reclentelllt!nte el Congre l'
glas del derecho pblico) sino que orden ~nrtteumenle aplicar los rolneus Argentinas, A~lstral ' SU~OC( ISptl~O escatar las emprt'sas Ac.
principios Y normas del derecho privado. Es decir, casi no le dej res- .', de sus acciones SociCldl ias Ol\ ;,
~~~~)~~~~t~c~n~,roladas pOI compra
quicio al derecho pblico. En efecto, el aspecto de excepcin (derecho ciD pblico de transporte aemc .' I e garantiza! el sel vl-
pblico) es simplemente el control sobre las sociedades annimas del Respectode sur Imen amuela de pf\saJeros, correo y cal ga.
Estado nacional C~d lurfdlco,:a leydls(lllSO que "en ningn caso el
Estado. c:dJ.G eSilJ.l len (;~~e a n,laY?1 a acciOl~ari~ de la sociedad, la capa-
Veamos ejemplos de sociedades annimas de propkudU Jcl1!&ta- de la apllcacl~n d~ la le/;~~~~~.c vclu t:J1ld~ ut:dsloIiCS", sIn pcrJuido
do. Por caso, el Correo Argentino S,A, (decreto 721/()i1) creada "haJo el
rgimen de la ley 19.550 de sociedades comerciales" y cuyo paquete En sntesIs, las sociedades anni ' d '1 '
siguientes caracteres' 1) el s lC' _ ~os lo Estado cumplen con los
accionarlo pertenece en un 99% al Ministerio de Planificacin Fede- es esH\tnl 3) son p.trt~ de'l~ l 1,0 es e propio Eswdo, 2) el pltriTnnnio
.,;
ral, Inversin pblica y Servicios y un 1% al Ministerio de Economa. g~n por el derechll\}riviH'lo ~ ~rrllctura:> (~e1Poder Ejecutivo, 4) se rl-
":, . Cabe destacar que el decreto de creacin estableci expresamente' ~rol externo del ESHirtO. "son contro aelas por el rgano d(' con~
que la sociedad se rige por el derecho privado y, consecuentemente,
, , no se aplica la ley 19.54H (Procedimientos administrativos), el decreto ..~" ,',' eb .a e aclarar, con el ohJeto de com 1 . .
1023/01 (Contrataciones del Estado) ni la ley 13,064 (Ohras pblicas) ':''''~ existente sohre el Estado y su I I ' ~etat y comprender el cuadro
"sin perjuicio de los controles que resulten aplicables por Imperio de "F' po Industrial ~'comercial u~~~~ec pdcln CO.1I10 prestador en el caln-
: ~\ sujeto, partlcipf\r como so~' . >~ue?e, allgu3.1 que cualquier otro
la ley 24.156". h;;~ Ipv 19 550 ". I ' d' ~10 en lds sociedades privadas reg[das Ilor la
~,_~, - ., ,.,s { CClr, a el113S de lo f f'
. J. Otro ejemplo es la creacin de la empresa ENAHSA S.A. (ley .~ii.eo relacin con el Esl'ulo ~l s ~pos esp~lcf leos y propios creados
25.943) que se rige por el captulo JI, Seccin V, de la ley 19.550 Y las _~\ o adquirir acdoIles {'l~ Cl;alq~/ll.le e~ PI"r leJe~p~o, lntegrar elcapltal
ill tipo so . el SOCICla( anontma y, en tal caso el
disposiciones de su ley de creacin. El objeto de la sociedad es llevar
a cabo, por s o por Intermedio de terceros o asociada con terceros, el .~.:.eJemjll~J:e~:~:~ ~\~~; ~~~ir~~ ~J~~:;~;~J~~~:;p~~r;" 1~19.550. A t(tulo'de
estudio, exploracin Y explotacin de los yacimientos de hidrocarbu~ :m en cuyo caso el Congreso a lrob l ,\, r 0,5, 1gentlllit 2000 S,A.
,jo:' clonada sociedad ' 1 a par(lctpac;1()1I estatal en la me n-
ros slidos, Hquidos y gaseosos as como el transporte, almacenale, #

distrihucin, comercializacin e industrializacin de estos productos -.t;Ji;_'a,'~qUlrlr

h,a~;(a c,l 2~~ ~~t~n~~~~~~~~l~~~~l~~(~~l~~~i~ al"Goh,ierno a
:~; condonaclll de las deudas. ( l" .. ,a cambIO de la
y sus derivados.
El Estado tambin cre otra sociedad annima (Agua y Sahea .. ~!():;~I~i~:;;~i~~I~;a~~.;l~I~-ld::~i'IS~
~:~:~~~~a~~~I~~~l:~sc~:~%
'l'"
mientas Argentinos S.A,) con el objeto de prestar tos servidos de agua. -I.f~CIlI11:iJH1cindel modelo d: elm~.solidal lo,de repar.lO, Ello implic
potable y cloacas en la Ciudad de Buenos Aires y parte del conurha. '.~NUefondos de prevl l elcap la 17.8~ln(sistema privado de ahorro
, '
no bonaerense. El paquete accionarlo de la sociedad est Integrado. ;i:1.oras de Fondos des Jubilaciones
n crem o en los>' anos 90 ~ c~rgo (e I Admlnlstra-
' ,
en un 90% por el propio Estado (Ministerio de Planificacin Pederal, '. dANSES de lo~ recurso d I Y PensIOnes AFJ[) Y la transferencia a
Inversin pblica y Servicios) Y el 10% restante por los trabajadores . ; 'I~~engamos pre~ente que sel1es~~ cuentas l~e capitftlizadn individuales.
". ~d'sociedades comerci'' nomento as AFIP adquirieron acciones
travs de un programa de propIedad participada. Asl, el Poder Ejecu~ '~i
:. tConscuemement{. st~\ ~;/ llle~? esas acciones pasaron al ANSES,
tlvo dict el decreto de necesidad 304 (2006) con el objeto de crear la .
" -.-spcledades comerciales prlv O~POlOel t<jUele. [lecionario de distintas
sociedad 'Agua y Saneamientos Argentinos" que luego fue ratificado' , .. ,,'-~ht{a del I . l' . a as -n1, s e trelllta- en el fondo de 'a-
por el Congreso. La sociedad "Agua y Saneamientos" se rige por las. e
. -c-,
' ",;'.
1" ' S stemu ( e Jubilaciones de rcpal'lo (" Icg i meo estata!). ,
normas Y principios del derecho privado y no son aplicables las dls-,,::'
';~l,\'
posiciones de la Ley de Procedimientos Administrativos, el decreto
:~.
:l')1. , Los TRAZOS DEI . NUEVO!\tO '
llELO 'DE OHGANIZACIN ESTATAL
1203/2001 sobre contrataciones del Estado, la Ley de Obras pblicas
ni en general las normas o principios de Derecho AdministrativO, Sin
ri h
perjuicio de ello, el control de la sociedad sigue las previsiones de la
Ley de Administracin Financiera y Sistemas de Control de la Adllll.
'ic-~Cree
J';;,! de
.'~JecuHvo~~ecS
L
~~:s
(>s 1e el asunto central, en eImBreo del Estado Democr-
crear estructuras y modelos de organizacin del
. centralizadas, abiertas, participatlvas y eficientes.
nlstracln Phllca (ley 24.156).
trI
,.l'
",
lA ORGANIZAUN AUMJN[STRA~IVA
CARL.OS r. BA1.BIN
182

En trminos histl'iricos, 11. KeUiHN, entl'e otros, consider que el

modelo vertical, jerrquico Ycerrado de organizacin estatal clImple
acabadamente con el rgimen democrtico porque el aparato buro- Pero, adems tlcl puder desce t l' I
o y participatlvo,

~r~~~::;~~:;~E~~:"~::~~I~~
que la eficIencia debe ser t. tl t l ra Iza( creemos
crlico debe subordinarse sin discusiones ni debate al poder polftlco l
que est legitimado directamente

ce. El rawnamlento
por el Puehlo. s decir, el poder po.
lftico legitimado conduce y el poder burocrtico simplemente obede-
es Simple y lgico.
~1~?:I;~~~~:~i~~t~ ,lOS, { e mo( () que en cierl
a b slenerse pero en otros"tlebe hac
d b
os casos e e
do es objeto de otro captUlO de est:r~ y_mucho. Qu~ dc?e hacercl Esta-
Sin embargo, en nuestros das, no es asl. Por qu? Veamos. En el
Estadu actual existen serios obstculos si queremos seguir y apoyar
este razonamiento. Entre ellos, (a) el legislador y el Ejecutivo transfie.
~:~~~~t~~~x;os~~~~,~~el~e
ha~er
~lEs:::~~oH~~~l~:~C:p~:r~;;~
As, el Estado deb'e l' I~rec l(~ ehe hacerlo con criterios eficientes.
ren mltiples potestades en los rganos Inferiores y en los entes esta- por programas el ~o~l~ro~ar e ms~rumentnrel desarrollo de objetivos
tale~ y, consecuentemente, stos deciden por s mismos, (b) la crisis de raclonallza~n a llld~~ gestin por resultados, aplicar tcnicas
de representativldad de los partidos pollticos y las instituciones, (e) el !~ gestin objetiv'daJ tg ,Y cr~ar modelos de responsahilidad por
reemplazo del modelo burocrtico por otro corporativo y (d) el avance 1to ' , 1, ransJHrencla, simplicidad y claridad.
de los grupos de poder sobre ciertos sectores del aparato estatal.

Los pilares centrales del lluevO modelo estatal deben ser, segn
nuestro criterio y como ya adelantamos, el poder descentralizado,
t<
.~/
parliclpatlvo y eficiente. -,:'f!
El concepto de descentralizacin se define por el uso de herra-
mientas que ya estudiamos; as, el reconocimiento de mayores pode-
res en los entes territorlflles e instltudonales autnomos (por caso, loS"
munlcipltls, las universidades Y lus entes reguladures). Esto es razo-
nable porque cuanto ms extenso es el aparato burocrtico estatal,
mayor debe ser el nivel de descentralizacl6n con el objeto de decidir
con mayor acierto y racionalidad.
Por su lado, el camino parlicipatlvn puede desandarse por dos
senderos distintos. Por un lado, trasladar las funciones propias del Es-
tado en sujetos privados y, por el otro, Incorporarlos en las estructuras
estatales. A su vez, esto ltimo puede estar motivado por ra7..0I1CStc-
nleas o estrlctflmente de participacin individual, sectorial o plural.
w
Otro criterio novedoso y poco explorado es la asociacin de los partl
culares con el Estadu en el desarrollo de actividades estatales.

En el pasado, el Estado ejerci por sf mismo sus poderes o trans-

firi stos en personas pblicas no estatales (colegios pblicos) o pri-
vadas (concesionarios de servicios pblicos) y, ms recientemente,
Incorpor tcnicas de partlcipacl6n Y control en los procesos estata-
les. En este marco, el Estado puede utilizar varios instrumentos, entre .:'":.
iaw
ellos, el recmplal.o de los rganos unipersonales por otros coleg
so
?'.:
dos con t~l propsito de garantizar mayor participacin Y cOIl!'ten , ~
El criterio participativo permite maximizar el acierto, garantizar el "~:,
"O '_~_.'~" _

,"

CAPiTULO 8

EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIN
PBLICA

I. INTHoDucclN

! En el marco de los modelos de control estatal es posible dlstln o

~~, guir enlre (a) el control de legalidad y oportunidad de las conductas

'J!'estatales, (b) el control sobre los aspectos legales, econmicos, ftnun-
'.~~:c1erus,pn;lSllpue~tarios y de gestin del E.stado y (e) el control de las
;~~"~conductasde los agentes presuntamente irregulares o delictivas.
t.'-:J .'
:~f'-;; Por su parte, los sujetos responsables del control entre nosotros
". son los siguientes: (1) la Audltorfa General de la Nacin (AGN),(2) la
t... Sindicatura General de la Nacin (SIGEN),(3) la Flscalfa Nacional de
'.!,,{ Investigaciones Administrativas, (4) la Oficina Antlcorrupcln, (5) el
' .. :Defensor del Pueblo, (6) el Poder Judicial (en especial, los jueces pe-
. ;~nales y contencioso administrativos) y (7) los rganos superiores del
~~!'~~der EJecutivo.
. ~tfrfl.~:i'Estas distInciones no tienen pretensiones de clasificacin con va~
, \/'1 ~orjurdico; simplemente persiguen describir este cuadro intentando
1Wslo despejar, si ello fuese posible, ciertas superposiciones y contra-
,~l'dlcclones .

.,:I:~(:. 11. EL CONTROL DE LEOALIDAD y OPORTUNIDAD

.'.~I::DE LAS DECISIONJo:S ESTATALES, EL DEFENSOR DEL PUEBLO
~F,
~Jr;;XEl propio Poder Ejecutivo, en particular sus rganos superiores,
, :por medio de las tcnicas de avocacin y resolucin de los recursos
. ~~,mlnlstrativos,el Juez contencioso en el marco de un proceso ju-
~dl~lala instancias del Estado o de parte Interesada y el Defensor del
;:rueblo, controlan las conductas estatales con diferentes matices y
~;~cances.Los dos primeros escenarios son objeto de estuJlp en los
.qaptulos sobre procedimiento administrativo y proceso contencioso
llmintstratlvo. Por eso nos dedicaremos aqu al Defensor.
<'.. .
 ..
." .-,.........~ --._._--.,.'':''--..,----------
.1~::;:::;----._..
J.'
-~ -
"
"
" CARlOS F. I.\AlBiN
186
En nuestro pas. la figura del defensor del pueblo fue incorporada
por la ley 24.284 que instituy la LJeJellsoda del }JI/eulo en el mbito
del poder Legislativo. IAl I'donna cunstitucional de 1994 incorpor
en el art, 86 al Defensor del Puehlo C0l110 "un rgano Independiente
instituido en el mbito del Congreso de la Nadn, que actuar con
plena autonoma funcional, sin recibir InsHucclones de ninguna au-
toridad",
Asimismo, el convencional dispuso que el titular de este organis-
mo sea elegido por el Congreso de la Nacin COIl el voto afirmativo de
las dos terceras parles de los nliembros presentes y su mandato es de
cinco alos pudiendo ser reelegido pOI' una nica vez. Asimismo, goza
de las inmunidades Yprivilegios propios de los legisladores.
En cuanto a las facultades del Defensor, el texto constltuciul\al
prescribe que, por \Iulado, "sumisin es la defensa Yproteccin de los
derechos humanos Ydems derechos, garantas e intereses tutelados
en esta Constitucin Ylas leyes, ante hechos, actos ti omisiones de la
Athninistracin" y, por el otro, "el control del ejercicio de las funcio-
nes administrativas pblicas", Es decir, el defensor debe controlar y
, 1
recomendar pero no tiene poder decisorio () resolutivo. Sin cmbaq~o
! el defensor s est legitimado {;on el objeto de impugnar judicialmente
i las conductas estatales, t1lesC de "cdones u omisiones.
Stl mbito de competencia comprende a la Administracin ccntra-
liwda y descentralizada, ent idades aul{lrquicas, empresas del Estado,
sociedades del Estado, sociedades de economa mixta, sociedades
con participacin estatal mayoritaria Ytodo otro organismo del Esta-
do nacionul. Estn exceptuados el Poder Judicial, el poder Legislativo,
la Ciudad de Buenos Aires y los organismus de defensa Y seguridad,
A su ve7., la competencia liel Defensor abarca a las personas jurdicas
pblicas 110 estatales que ejerzan prerrogativas pblicas y il los pres-
tatarios de servicios pblicos.
Su relacin COIl el Congreso Nacional se manifiesta en la obliga-
cin de presentar anualmente, antes de131 de mayo, el informe donde
d cuenta del nmero Y tipo de actuaciones que tramit, las prcsen-
tacionp.s qlle fueron rechazadas Ysus callsas, asf como las que fueron
objeto {le invcstigacMn Y su n~s\lltado. Por ltimo, cabe destacar que
la Constitucin otorga al defensor legit Imacll1 procesaL
nI. EL MODELO uE CONTHOL ESTATAL sonRp. 1,05 ASPECTOS
LEGAI.ES, ECONMICOS, FINANCIEROS Y uF. OEsn()N UEL ESTADO
En este apartado estudiaremos el control externo e interno de loS
aspectos legales, econmicos, financieros Yde gestin de las aclivid3-
El CONTROl Df \.,\ ADI\\IN1QltACIN PBLICA 187
~es estatal,;,s~, en particular, los nctos y contratos de disposicin de
Iccursos publlcns.
111.1. El control externo. La Auditada Genel'RI de In Nacin
Existen bsicamente dus modelos de control. El primero es elmo-
delo de lo~ nBJIIl1ales de Cuel/tas que estuvo vigente en nuestro pas
en el mbito federal oesdc 19!15 hasta 1991 y que rige actualmente en
ml~chas Provincias. Sus caractersticas ms Importantes son las si-
gUientes:
. (A) Integra~ln. El Tribunal de Cuentas estuvo integrado por cinco
1T1Iemhros deSIgnados por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado.
I.u.ego, el Con~resn reform la Icy y, en consecuencia, los vocales del
Trlbun~l ~ran d~signados por el presidente sin el acuerdo legislativo.
A su vez, estos solo podan ser removidos por el mismo procedimien-
to que los jt~eces federales, cs decir, el juicio poltico. Sin perjuicio de
ello, en el ano 1991, cuatro de los cinco miemhros del Trlhunal fueron
removidos simplemcnte por decreto del Ejecutivo.
(O) Modelo. de control. El Tribunal era un rgano de control ex-
terno en relaCin con el sujeto controlado (Podcr Ejeculivo) porque
dpendfa del Congreso.
(C~ ..;unc~on.es, El Tribunal ejerci funciones de control por un
lado) jurisdiCCionales por el otro. En efecto, el Tribunal de Cuentas
era. un tribunal administrativo que ejerci6 funciones materialmente
jUrisdiccionales con el objeto de juzgar la responsabilidad patrimo-
nial de lus agentes pblicos y funciones materialmente administrati-
vas de control.
. ~D) S\lJeto~ controlados. El Tribunal deba controlar al Poder Eje-
cutivo centralizado y uescentraIi7.11do, las empresas y sociedades del
Estado y a los otros poderes estatales.
(~~)TCl11por~lIdad. Cabe sealar que el Tribunal ejerca el control
preVIO, concolllltante y posterior sobre los actos estatales. El control
previo era de carcter obligatorio y en caso de observar el acto, ste no
podla ejecutarse, slllvo Insistencia del titular del poder estatal de que
se trate (Presidente de la Nacin, de las Cmaras o de la Corte),
(F). Tipo de control. El tipo de control era hsicamente de legali-
dad. Es decir, el Trlhunal de Cuentas deba fiscalizar si el acto habra
sido dictado de conformidad con las normas vigentes.
.'~'''''''''-''''''''''''''-~"
.

IRR CARLOS F. BAlBIN

EL CONTROL DE LA ADMINISTRACiN rBlICA 189
" l
(G) Alcance del contro1. El control era adems Integral, esto cs, tml "tendr a su cargo ... lada la actividad de la Administracin Phli-
ca centralizada y descentralizada, cualquiera fuera su rnodalidnd de
compren da la< totalidad de los actos estatales. organizacin ... intervendr necesariamente en el trmite de a[lI'oba.
(H) 1 egttlmocl6n. E.ITribunal de Cuentas tcna legltlmaci~ll pr~~ l' cin o rechazo de las cuentas de percepcin e inversl6n de los fondos
s
cesal po'ra Iniciar los juicios e~ecutlvos crn,tra I,o;g~.nlt~~trae~:~.l)nsa pbllcos". Es decir, el rgnno de control exlerno slo ejercc [unciones
bies por los perjuicios econmiCOScausal os pm s os a - de fiscalizacin pero en ningn caso facultades jurisdiccionales.
d ~nuestro estudio, veamos esas mismas ca- (D) SuJetus controlados, Los rganos sujetos a control de la AGN
En el paso siguiente e. f d tado por nuestro
son los siguientes: la administracin central, los organismos descen.
~)aa~~e~{~~~~~r
~~~e:a~~~t~I~.~,ef~~:~~r~~:~~~~,\:~~01~orado en el texto trallzados,las empresas y sociedades del Estado, los entes reguladores
constitucional de 1994. :B de los servicios pblicos, los entes privados adjudicatarios de proce-
bl.' ue "el presidente del or~
> sos de privatizaciones en cuanto a las obligaciones emergentes de los
(A)Inlegrncl6n. El art, \5,CN, est~ 1cce t(do polftlco de oposicin '!' respectivos contratos, el Congreso de la Nacin y, en su caso, el Poder
ganlsmo ser designado a propuesta e par " Por su pa~.te la
Judicial y el Ministerio Pblico por medio de convenios.
~~;'z7~~~r l:r~;;~,7~e~:o~~~1~~:~~lr~~~~I~lr~~od~~~:~~~~
d::;~~~o
~~~
miembros,' El prbe.Sid~~~~~~:l~~~(~Oo~greso,
(E) Temporalidad. Cabe sealar que la AudItorfa ejerce un control
tres auditores deslgnildos " "-posterior y no previo o cOllcmnitante, como s ocurre en el ca su delos
sldentes (e am as .. d espetando la ~..~.. trll.mnales de cuentas. Quizs ste sea uno de los puntos divergentes
por la Cmara de Diputados y otros ~res por se~: l~~:~l~ditores por la
composicin de los cuerpos leglslI8UVOs,
es d~~~ero de legisladores.
1:': ms sustanciales entre los dos modelos de control.
mayora y uno por el partido que e s gue en I (F) Tipo de control. El tipo de control que ejerce la AGN es de le-
galidad y gesti6n, Dijimos ya que el control de legalidad consiste h-
As!,el colegio de auditores est compuesto por ~rl'~)~I~r~::~:~~~
de ;:-slcamente en constatar si el acto bajo anlisis cumple con el bloque
constitucional y la ley resl~ect:va t \ SI;~:~~~ed:l~p~~ici6n, 2) cuatro .. : ~:; normativo vigente y por su parte el control de gestin comprende lus
designado a pr~Pl~~~~~od~~;o~li~~;~O
auditores por e P
. l'
,.)
~lle comnmente es el partido
d
de representan es el
uditores por el partido
po\ftico del presidente y, por ulumo, 3 tOS a \ amlJas Cmaras del
;.
. \ aspectos de eficacia, eficiencia y economa de las decisiones estatales,
~~,.conocido comnmente como las tres B. Es decir, el acto puede ser le.
;\gal pero Ineficaz, Ineficiente y antieconmlco.

i
que sIgue en e numero uatro auditores sobre un total de siete per-
(G) Alcance del control. El control de la AGN no es completo, es
~~~~~~~~;a'~:u~~h~;~~~
~~~~~~J;~:
~~rf~~t~~~:\~~r
~~~::~~~~::~~
- o:,
., "'.. decir no comprende todos (os actos e.s,tatalessino simplemente aque.
s610los tres restantes son bl
no es obviamente razona e en e
1marco institucional de control del f.~ Has comprendidos en su plan de acclon anual. En sntesis, el modelo
~;..~e conlrol actual es selectivo en tanto el anterior era Integral.
Poder Ejecutivo.
m~~,',
n cuanto al procedimiento de remocl6n, ste es l~l1alal tr~nit~
de ;eSlgnac16n de los auditores. es decir, con Intervencin de las C 'I.. (H) l.egitlmacin. LaAGN no tiene legitimacin procesal, de modo
~~,q.ue~n caso de que el cuerpo de auditores. constate posibles perjuicios
maras del Congreso;
(B)Modelo de control. La Auditoda es un rgano de control exter-
. .;.patnmoniales dehe hacerlo saber a la Smdlcatura General y, en su
"
I;'caso, al Procurador del Tesoro.

no del Poder Ejccutlvo porque depende del Congreso. t;~.'~::Creemos que el modelo actual es razonable y quizs mejor que el
~anterlor siempre que e16rgano de control est dirigido por los part!.
e) Punciones. El texto constitucional dice que "el examen y opl~ :005 de oposicin. El caso de nuestro pas es curioso porque el6rgano
ni~ del Poder Legislativo sohre el desempeo y situacin general~: ;. ;:dc"conduccI6n de la AGN es plural y compuesto mayoritariamente
d 1i i pbllca estarn sustentados en los dictmenes
;(mf el propio partido poltico del presidente, salvo que ste no cuente
Goedoe
la A m n strac ~.al de la Nacin." Y agrega luego que la Auditora es
la Audltor!a
.un organ sm.
asistencia tcnica del Congreso con autonoma fun-
~ 1"
clona!. Por ltimo, el citado precepto senala que e Olganlsmo
de con-
:~on mayora propia cn las Cmaras del Congreso. En este contexto,
>l.~sobvio que resulta necesario darle mayores facultades al presidente
 "
EL CONTROL DE l.A ADMINISTRACI()N rUUllCA 191
lCJO CAI\.lOS r. l\AUIIN

del cuerpo () reformilr su composici~n de modo que el control est en de la oposicin, la ley no le alrlbuye facultades relevanles de
modo que es un auditor ms entre sus pares;
manos de las fuerzas polticas Opositoras.
1 AGN 011 los slgulen- 2, el pl<tn de accin es aprobado por el Congreso a travs de la
Los aspectos ms relevantes respecto d e a s
Comisin Parlamentaria Mixta Hevisora de Cucntas y de las
tes: Comisiones ue Presupueslo de ambas r.tllnaras del Congreso
y no por el propio ente;
111.1.1.El Plan de acciu 3. la AGN no ticne garantizudo un presupuesto propio necesario
el llon de accin para el cumplimiento de lus cometidos constitucionales;
, 24 156 sefiala
I,a 1ey, <
que la AGN de b e cump 11r\_.con cmo contro Iar
4. la ley 24.156 no le reconoce facultades reglamentarias.
anual que dice puntualmente qu ~ebeo~~~~~~l::}:e~umpHr y ejecu-
Y cu{tndo controlar. As!, el rgano e e 1 l s quin fija y
1 aspecto l1l s re evan e e
tal' ese programa Y por eso e < 1 texto de la leyes claro en cuanto 111.2. El control interno. La Sindicatura Genero1 de la Nacin
aprueba ese plan. En tal sentldu, e I 1 Presupuesto Y
establece que la ComiS l6n
ReVi~~r~~ll~g~~l:~l~~:b~~\:~;obar'
el plan de Hasta aqu hemos analizado el cuntrol externo (Tribunal de Cucn.
Hacienda de ambas e maras
l e
tas y Auditora General de la N3cin COIllOmodelos dIstintos e incluso
accl6n anual a propuesta de la AGN.

mencionado, el6rgnno
::t~~~~~
~~~~e;~
Tambin se ha dlscUdtidO 51,tad~(~~s~e~~:!l:c~~~:;
e con ro hemos cre.
contrapuestos), resta entonces estudiar el modelo de contml interno.

La ley 24,156 cre la Sindicatura General de la Nacin como rga.

no de control interno del Puder Ejecutivo dependiente del Presidente
vendn del Cungreso, ordenar otros exmen~~. Al~un~t del plan de de la Nadn.

<
;;:~~:~~o;~:
~~c;~~ 1::~~~~:I(~I~~~s
'di
.~~S:~:,~
;:;I~~~,::e~~\:,~
tant~
uede aprobar exmenes espec a, ~
~~
:~~.:- En verdad, tal como dice la ley, el sistema de cuntrol interno est
,tr": Integrado, por un lado, por la Sindicatura General de la Nacin comu
~U:d:l~~;e~~~ ~:l ~~te:~~::a~16n del texto legal es plausible Yr:zona~
e u
;"r~:' rgano normativo de supervisin y coordinacin y, por el otro, por las
ble, sin embargo, surge ellncU;l~enient~~e~uf:l~;~c~~~~~~~Ota~ c ::. '~I",:'_'unldRdes de Auditora Interna (UAI) creadas en cada Jurisdiccin a
exmenes especIales porque e rgano esu uestarlas 1 'f,'controlar, Quizs la caracterstica ms peculiar del actual sistema es
solicitar al Congreso la ampliacin de las partidas pr P . t<. 'que las Unidades dependen jerrquicamente del rgano superior de
~*,~ :,cada organismo pero son coordinadas tcnicamente por la Slndlca-
..~;'i<,'turaGeneral.
Ill.1.2. El carcter au/61101ll0 ele la AUN
tl!rl
JlT'
_l~.. l,"_" Cabe agregar que el control interno es un examen posterior de las
La Constitucin Nacional en su art. 85 establece que la AC~Nes.u~ ;~~ a~tivldades financieras y administrativas de las entidades que abarca
asistenci'\ tcnica del Congreso con autonoma funcIo ::l#,:los aspectos presupuestarius, e(;ullmicus, financieros, patrimonia.
organ ISITIO d e , ,
~.
.. ;
1A .
< 1 (1 24 156) es una en.
la AGN segn la ley reglamentar a ey " . : ;".les, normativus y de gestin fundados en criterios d(~ economla, efi.
i.'ii1!\!.

~ .... ~clellcla y eficacia.

:;~~d ~~:I~~~l'soneda propia ~ l~d~P~~~~~~~~l{~C:~I~:\,c~~~;~~l~:~ . '.1-.
r.en qu consiste la <tutonom a (e a r. . .& ).1: Entre las funclunes d(~la Sindicatura General estn las de (a) dic-
autonoma o Independencia? ~.:tary aplicar las normas de cOlltrollnterno que deben ser coordinadas
ado de autonoma de la Auditora es mfnimo. :r. t .con la AGN, (b) supervisar la aplicacin por parte de las Unidades co-
Creemos que e I gr 'l'~.)r~espolldlentes de las normas de auditora interna, (c) vigilar el cum.
"1
Por qu? Por las siguientes razones: "",,. pllmientu de las normas contables, (d) aprobar los planes de trabajo
la composicin del cuerpo es, salvo ciertas circunstancl~sb1ee~ r~:'de.las unidades de auditora Interna, (e) comprobar el cumplimiento
1. mismo color poltico que el presidente de la Naci~n
el presidente de la AGN es propuesto por el prlnc pn pa
s rtidor . }de las observaciones y recomendaciones de las unidades de auditora
, . therna, (f) asesorar al Poder Ejecutivo, (g) poner en conocimiento del
. .. ~- ~
...,~.

.'
EL CONTI\O! DE lA AD,\-UNIHI\AClON rBI.ICA 1'}J
CARWS F. BAI.BfN

presidente los actoS que causen o pudieren causar perjuicios
tantes al patrimonio pblico.
Asimismo, la Sindicatura debe informar nI presidente de la Nacin
, sobre la gcstln financiera y operativa ~e los orga~lsmos com~rendl.-
", dus llelH( J.e: 6.mb!to de su CCr!"'.pptf'l1f'\fl, Ala Auditarla Gene,tal de la
Nacin sobre la gestin cumplida por los entes bajo f1scallzacl~ de la
Sindicatura sin perjuicio de atender otras consultas y requcrimum.tos
especficos formulados por el rgano externo de control y a la opinin
pblica en forma peridica sobre su gestin.
Impor. para iniciar el proceso sumarial () formular la denuncia penal. (d) El
fiscal es pane en los procedimientos s1lJnlulales. As, el fiscal puede
intervenir en callt.1ad de parte acusadora () coadyuvante en los sumu.
rlos: 1. cuyo Inicio se le comunique a tenor de lu previsto en el Regla.
menlo de Investigaciones, 2- tome conocimiento por cualquier otro
medio o 3- se trate de sumarlos oue se Inicien como resultado de las
Investigaciones iniciadas pOI' l. (e) El fiscal no es parte en las causas
penales contra los agentes pblicos pero puede ejercer la accin In'l.
blica en casos de excepcin -esto es, por caso. cuando el fiscal no
prosigue con el proceso penal-o

;'.f' As, el Fiscal Nacional de Investigaciones Administratlvl:Is tiene

IV. El. CONTROl. DE I.OS AGEN'rES PBLICOS pOR COMISiN HE e;, segn la Ley Orgnica del Mlnlslerlo Pblico (ley 24.~46), las faenl:
DEUTOS o IRREGULARIDADES EN P.I.E)EI\CIClO DE SUS flUNCIONES ~ tades de promover la investigacin de las conductas administrativas
~~ de los agentes de la Administracin PlIbllca nacional, efectuar i1wes.
Adems del control que realiza el Defensor del Pueblo, la AGN Yla ~( tigaclones en toda Institucin que tenga COITIOprincipal fuente de ft.
SIGRN, el Estado controla la regularidad y licitud de los actos estatales ~','.. nanc~~mlento recursos estatale.s, ejercer el poder r~glamenlarlo y de
;' en trminos de Infracciones y delitos a fin de juzgar la eventual res. ':tt;." supet intendencia sobre la propia Fiscala y denunCiar ante la Justicia
ponsabilidad admlnistmliva Y penal de los agentes pblicos, En este ~~~.)os hechos que producto de las Investigaciones sean considerados de.
apartado estudiaremos los mecanismos establecidos a tales fines y los ''.ffii'. litas.
fit.. .
organismos competentes para realizar este control. '~:
..

, ' Cabe aclarar que si el Defensor, la AGN o la SIGRN advierten en el :~;', V.2. La Oficina Antleorrupcln
ejercicio de sus funciones que cualquier agen~e cometi o pudo haber" ~ ..
cometido Infracciones o deUtos debe comunicrselo al rgano com- ..tf" La Oficina Antlcorrupcin (DA) es un rgano administrativo que
petente segn el cuadro que describiremos seguidamente. ~,.depende del Ministro de JlIsticla y Derechos Humanos y cumple b-
~'. ~lcamcnte tres funciones, a saber, (a) la investigacin de presuntos
~b~echos Irregulares y delictivos cometidos por agentes pblicos, (b) la
IV. 1. La FIscala Nacional de Investigaciones Administrativas
;I~
i~f
planificacin de polticas de lucha contra la corrupcin y (e) el regis.
,tray archivo de las declaradones juradas palrimoniales de los fundo.
El Ministerio Pbllco, como ya sabemos. es un poder estatal que i!TI' parlas pblicos.
tiene por ohJeto defender los intereses de la sociedad y, en partic~la~,
i,$~~.'
el respeto por el principio de legalidad por parte de los poderes puhlI- .1;'

coso Por ejemplo, en el proceso penal el fiscal insta}a accin penal de lY,3. La Ley de Erlea Pblica
modo que en tales casos el papel del Ministerio Publico es ms rele. r'
vante que en los otros procesos judiciales, ~:T, La ley 25,188 (Ley de Ellea en el EjercicIo de la Funcin Pblica) fue
~J~ncionada en el ao 1999 y establece un conjunto de deberes, prohl.
La Ley Orgnica del Ministerio Pblico incorpor en su mbito a
\hl,elones e incompatibilidades aplicahles a los agentes que se desem.
la figura del Fiscal de Investigaciones Administrativas,
'-p'.?en en trminos permanentes o transitorios en la funcin pblica,
El rgimen actual est basado en los siguientes postulados: (a) el f.~alqulera haya sido su modo de ingreso. Asimismo, es aplicable a
Fiscal Nacional de Investigaciones Administrativas Integra el Mlnis- _J~,' f~tlos los funcionarios y magistrados del Estado.
1'1
terlo Pblico Fiscal. (b) El fiscal no puede ordenar medidas restrleti-, . '
vas de derechos IndivIduales. (e) El fiscal puede realizar Investlgacio- , .~ l{~i:;Laley prev una serie de deberes y pautas de comportamiento ti.
nes preliminares ante presuntas Jrregularldades o delito~ cometidos .. ~: ~'Paohservar pOI'los agentes mencionados. Entre ellos se encuentra el
por los agentes pbllcos y, en su caso, Informar al rgano competente ~:J , .~ber de cumpllry 1;8cer cumplir la Constitucin, las leyes y los regla.
:~":~,
 ., .":,""'" -" ..
"

CARLOS F. UALulN
194
. f der el sistema republicano)' denlOcr-
mentos asl como tamiHn de en [\ rse con honestidad. probidad,
tico de gobierno, el deher d~ dCdsc~npebll~ 'alla y velar l10r los intereses
I 1 fe y austcnda CPU IC. t
rectltm. lUena '1' llhllco sobre el particular.
del Estado privilegiando e tnter sr
los agentes tienen el deber de no
En consonancia con estas pautas, f l 1 fundar los actos y
recibir henefici(J~por actos Inherelllel~O~:uerun~Ul~s~rvar la propiedad CAPITlIl.O 9
dar transparencia a las decls~~nesi P 1 h~ne~do personal. Asimismo
del Estado y abstenersc de ut 7.~rt~r:lenir en asuntos en virtud de las lOS BIENES DEL DOMINIO ESTATAL
tienen el deber de excusarse d e n e
causales previstas por la ley procesal civil.
A su vez, la le)' y su decreto reglamentario prevn el rgimen de I. EL CONCEPTO DE BIENES DEL DOMINIO PDUCO. Los lJIENES
incompatibilidades Yde conflicto de Intereses. DEL DOMINIO PIUVAUO

1lasta aqu hemos visto que el Poder Ejecutivo para el cumplimiell~

. , to de sus funciones (regulacin, ordenudn, prestacin de servicios y
ii estImulo de actividades econmicas) est organizado de determina-
.>i~.. do modo (organizacin administrativa), dispone de personal (empleo
;' ",- pblico) y, asimismo, requiere de hienes (dominio pblico y privado
~i,:del Estado). Esto ltimo es obviu porque unu de los presupuestos de la
~ personalidad jurdica (Estado) es el patrimonio.
~
::
~+ En primer lugar, es posible definIr el concepto de los bIenes del
dominio pblico como aquel que comprende el conjunto de bienes,
~~ trtese de cosas muebles o Inmuebles, de propiedad del Estado destl.
~\ nados a la utilidad comn.
'W~-

\i.',jt~bIenes
:'~,En segundo .lugar, ~s necesariu dislIl1gulr bsicamente en.tre I~s
del dommlo publIco privado del Estado. As, el Cdigo CI-
y
mt. vIL dice en su art, 2339 que "las cosas son bienes pblicos del Estado
~~. general que forma la Nacin, ()de los cstados particularcs de que ella
:1f,.,5e compone, segn la distribucj{m de los poderes hecha por la Cons-
:~tltuci6n Nacional; o son bienes privados del Estado general o de los
~.-~stados particulares",
.~"
';~6j2;~--: iCules son los hlenes del dominio privado del Estado? Estos son
- Wj,.d.eftnidOSen trminos positivus pur el arto2342 del Cdigo Civil y lue.
il;~ocon alcance residual.
~il,\~;,.lltstr1camente se sostuvo que los bienes del domlnJo privado del
, ~,Es(adoposeen caracteres ms cercanos a los bienes de las personas prl~
,~:ya~asy por tanto el rgimen a aplicarles es propio del Derecho Privadu
..:(Cdlgo Civil). En efecto, los bienes del dominio privado no son Ina.
;Henables,imprescriptibles e inembargables y su desalojo, por ejemplo,
~ebe hacerse por trmites especiales y no simplemente por decisin
_o, el Poder EJecutivo. Sin embargo, existen ciertas salvedades,
l'
 1?6 CARtOS F. BAlBfN .'
Por l1n lado, si bien es cierto que los bienes privados del Estado
son enajenables porque estn en el comercio, ello depende de auto-
rizaciones estatales en los trminos de los artculos 2336 y 2338 del
Cdigo Civil. Es ms, ciertos aspectos -tales como su adquisicin y .l.
enajcnacin- se rigen por el Derecho Pblico, As, por ejemplo, el Es-
tado debe adquirirlos o venderlos por el procedimiento de licitacin,
su hasta y slo en casos de excepcin por contrataciones directas. Por
el otro, los hienp.s privnr1n C\!1'fl d{'st!no ~s l~ r~rest~r!6:~ de ::::C:-'::C!:)5
, .' pblicos no son embargables.
A su vez, los bienes del dominio privado del Estado, Igual que los
bienes del dominio pblico, persiguen intereses colectivos porque A su vez, los autores hun distill Id
constitutivos de este gnero (bl gu, o Con acieno otros elementos
ello es propio de cualquier actividad estatal.
lo subjetivo (litularldad del blen)s P~I)IiCOS). Porejempio, el elemen-
Estos bienes son usados por el Estado con fines secundarios o ac- los bienes pblicos? El Estado
mente los entes desee !
t~. I uin es, entonces, el titular de
e era, provincial y municipal. Igual-
cesorios y es posible que sean dados a terceros medIante el pago de un
canon o precio, sin perjuicio claro de su enaJenacin. domJn~o ~blfco, n ralizados pueden ser titulares de bienes del

Dicho esto, volvamos sobre el rgimen de los bIenes del dominio . Veamos puntualmente cul I b
pblico. "Ji m Cdigo Civil establece qu es ~~n os ienes del dominio plbllco.
El rasgo distintivo de este modelo, es decir, el carcter de utilidad
;Jl' Juicio de aquellos lncorpora~j~on enes del dominio pllblico, sin per-
..ii..< mares territoriales (b) I s por otras leyes, los siguientes: (a) los
comn, surge claramente del Cdigo Civil (arlo2340, Incisos 3 y 7) y. - , os mares interiores bahla d
a su vez, por va de interpretacin del art, 2342, inciso 4, del mismo -, , tos y ancladeros (e) Jos ros ' s, ensena as, puer-
. " sus cauces las dems aguo
Cdigo. Ei primero de los preceptos mencionados dispone, por un ~' por cauces naturales y totla otra' as que Corren
lado, que son bienes del dominio phllco, entre otros, ias aguas que .~Jr: de satisfacer usos de intels gen;~;,:a(d)~ t,enlgao adquiera la aptitud
"tenga o adquiera la aptitud de satisfacer liSOS de Inters general" y, .. ras IJ1telllas d~ los dos entend d' as p ayas del mar y las rbe-
. que ias aguas baan o'desocu 1 n dose por tales la extensin de tierra
por el otro, las obras "construidas para utilidad o comodidad comn". 1" 1, I pan urante las altas '
El legislador agrega ciertos ejemplos, as, las calles, plazas y caminos, ~,o ascrecidasmedlasordir 3S
1 () mareas normales
entre otros, Sin embargo ello no nos permite cliscernlr con mayores ; 1, (f) las islas que no perten:::a , e lo~ la~os navegables y sus lechos,
certezas el alcance de los conceptos Indeterminados antes detallados ':"' 'caminos, canales, puentes ~~ a pan CH ales, (g) ~as calles, plazas,
1

para utilidad o comodidad / ,alqulel otra obra publica construida

(inters general, utilidad y comodidad comn).
~?E
> :

poderes del Estado e (J) las r~l~t~~,(h) los documentos oficiales de ios
Por su parte, el arto 2342 establece que son bienes privados del 11 leontolgicos de inters cientlftco. y yacimientos alqueoigJcos y pa-
Hstado, es decir bienes no pblicos, entre otros, "toda construccin
hecha por el Estado o por los Estados" sin detallar su utilidad o uso
comn, marcando de ese modo el distingo cntre unos y otros, esto es,
~:>.
'i.. Existe entonces IIna multiplicidad di,
~que SOI~ regulados no slo por el CdIgo ~,~I,~~~~~le~don:ll,liOpublJco
bienes pblicos y privados del Estado.
Es claro, entonces, que el pilar de distincin entre los hienes del
Jt
ii...
,especlficos y sectoriales por ejen 1 I
carburos, entre tantos O;I"OSAsl 1r~'t P r le}es y decretos
s aguas, las minas y Jos hidro-
rition los marcos especificas. . ,e r g men general debe COmplelarse
dominio privado y phlico es sustancialmente, segn el criterio del
legislador, cl destino de Inters, uso o utilidad comn de los bienes.
Eldeslino comn de los bienes es necesariamente el uso y goce gene-
ral de las personas? Por ejemplo, las obras pblicas tienen que estar
:It... 11. LA APECTAcrN y lJESAPECTACIN

destinadas al uso comn y plblico o es igualmente bien del dominio . , ':".. Cabe aclarar que los bienes se incor -, l'
pblico si cumple con cualquier inters pblico? Acaso el fin pblico .:plo entre los bienes privados de ste ~Oldn a Estado -en pl'lncl-
del domInio estatal es necesariamente el uso comn de los bienes? ,. orados consecuentem t '1 d - Y ~tego SOI1 afectados e Jucor-
_.i.',' en e a omlnif) pubIlco. Los bienes ingresan
 ..'-._-....--.
"' ",
CARLOS F, MllJlN I,os BIENES DH DOf.UNIO ESTATAL 199
198

al patrimonio estatal por adquisicin a ttulo gratuito (es el caso de 111. Los CAItACTERES y PRIVILEGIOS
los bienes vacantes y expropiaciones), decomiso (por sanciones o ue~
lItos), prescripcin (ocupacin por tiempo determinado) Y adjudica- Los caracteres del domini '1)'
lienabllidad, bJ la imprescrIPt~::~~' ~co SOIl.I.os slgulente~: a) la l!la-
cin (contratos Yproc.edimiento de seleccl6n), bilidad, a y, pOI ultimo, c) la lIlembarga-
La nfectacln es el acto por el cual un bien es incorporado al do~
minio pblico, es decir, el bien es destinado al \ISO, utilidad, Inters o Cul es el fundamento n. ' d
beneficio general de modo directo o indirecto Yse le aplica el rgimen nacen? En primer trmino el~I~~~a~lvo e estos caracteres? De dnde
arts. H53 2336 23'7 (' ') cter Inalienable est apoyado en los
Jurdico consecuente. , ,."' lile 1 2343 Y2604 die' di
de ellos dice que "el oh)'c'! '1 1 ' e Al go Civil. El primero
En este contexto es importanle distinguir entre los bienes del do- o t e os actos Jurdicos d b
estn en el comercio" P , e e ser cosas que
minIo pblico natural y artificial. En el primer caso, la afectacin es que "estn en el c()m~rc: tSoudPa'lte,el art. 2336 Cd, Civil establece
simplemente por ley, tal es el supuesto entre otros de los mares Ylos as as cosas cuya cuajen l f
dos; mientras que en el segundo, esto es, el dominio pblico de carc- expresamentc prohibida o de pen d'.Iente d e una autorizacin
,ac 11no uerc
pblica",
ter artificial, es necesario sumar a la ley el neto de aicall{:e particular,
'N: El siguiente precepto il "
as! sucede en las calles, plazas y caminos. :f'~.bies:.!. Las cosas cuya vel~t~l;~:~I,~:
~Iue ~on absolutamente Inennjcna-
A su vel., la afectacin puede ser expresa (trtese de una ley o acto) .;~:: bid a por la ley" (art. 2337 Cd. CIJ~II)acln fuere expresamcnte prohl-
o implcita. Esto ltimo ocurre cuando la decisin estatal presupone :~"T, ~lce cules son los blen~s su~ce v ,A Sil vez, el art. 2343 Cd, Civil
, r' mencionar a los bienes del I . PIt1bl,es de aproplncin privada, sin
afectar el bien al dominio pblico, Sin embargo rechazamos las afee.

.
.~~ "l Olllln o publico,
taciones presuntas, es decir, los hechos administrativos que afectan

bienes de propiedad del Estado al dominio pblico (por ejemplo, si el 1i#"' Por ltlnftJ el art 2604 Cd el I
piedad se extl~ lIe' .' ,vi, seii.ala que "el derecho de pro~
Estado hace uso de un inmueble privado de su propiedad con fines de
,; ~ sumo lo(al de l~ co~~uq,nc.ICna!I~~ra absohua por la uestrucci6n o con~
'. utilidad u comodidad comn). t. s aua sometida a l d
,~C puesta fuera del comercio" ., o cuan () la cosa es
Es posible que el Estado modifique el destino del bien afectado mI: '
~{., E
pero conservndolo dentro del marco del dominio pblico, as! por " :.'~ n conclusin, los bienes del domi' '11
ejemplo si le diese otro utilidad o comodidad de alcance colectivo, ;: l comercio. Cules son las consecuen~1I0 pu 1 I,cn no estn dentro del
Tambin puede plantearse el caso de traslado de titularidad entre . !~-;:Inalienahilidad sUI,one que lE 1 I ias Jurdicas de este aserto? La
l", '~ ' e s alU no puede venue , I (
personas pblicas estatales, Estos ejemplos constituyen supuestos de :1~".L:aso,hipotecar) los hlenes del d ,. " I n gravar por
modificacin de las condiciones de afcctacin del bien de que se trate, ~: hl Estado si puede conced~r OlTIlIlI0 puhlico; sin perjuicio de ello,

pero sin excluirlo del dominio pblico, ;>~

;! "'1',

~ .,por caso, el carcter illalienabl

su uso o explotacin me 11 t 1
miento de derechos reales adminl~tr ( an e e recono~
atlvos, As, cabe sellalar que,
Por su parte, obvio es concluir que la desafectacln es el acto o >~'.transmllir su titularidad entre e ~o e~ abs?lu.to, sino que es posible
hecho de exclusi(lI1 de un bien del rgimen del dominio pblico y ello 'jSi',htorgar permisos tI . P~I sanas publicas estatales e Incluso
debe hacerse, en sentido consecuente y paralelo, por los mismos ca, ?t.f.:~;/ e uso o conceSlOlles de liSO sobre esos bienes,
minos que trazamos en los procesos de afectacin. Sin elnhargo acepo
tamos las desafectaciolles presuntas por su razonabilIdad,
ii1PI' El sentido
~,,~In y destino
de la inalienabilidad de lo b'
en trminos de utllll '1 s lenes es p~'(Jteger su afecta-
...
-.
As, si se tratase de bienes naturales debe hacerse por metilo de ley
."", !-i_'.~,,' l a<, uso o comodidad com(lI1.

y, ex.cepcionalmente, por hechos, Asu ve7" tratndose de bienes artifi- ~}: Por su parte, la lmprescrlptllll' i I
:~arts, 2400 3951 ( 1 ' ) )( n( encuentra sustento en los
ciales, el camhio puede hacerse por leyes, aclOS y hechos, Por ejemplo, "j , por nterpretacin en sentId )
~',~taCOl respondiente) y 4019 (inciso 1) {~contrario 39:i2 (ver su
la modificacin de la traza de un camino o cuando el Estado ahando' , ~~nel carclel inalienable ya menciOll' ddell lllsl1l0 Cdigo y, n su vez,
ne una expropiacin, , a o y d es arrollado,

Tras la desafectacin del bien por ley, aclO n hecho, el bien pasa a
formar parte del dominio privado del Estado.
La imprescriptibilidad
i;}~ ,
f.~uirlr esos bienes por Sil
'-
t.
nos l'1ce
que nlngllll particular puede ad-
poses on y el transcurso del tiempo.
 "

CARLOS F. Mt.6IN
200
Por ltimo, si el bien no puede ser objeto de enajenacin y adqui-
sicin por medio de prescripcin, es obvio entonces que no puede ser
emhargado (Incmbul"gahllluud). Es decir, as como In titularidHI del
bien del dominio pblico no puede ser transferida, tampoco procede
el embargo porque ste es simplemente el paso previo cuyo sentido
ltImO es ju~hlmente el t::.lSr3.~() {h' hPIl.
Los caracteres descriptos, por un lado, limitan el manejo de los CAPiTULO 10
bienes del dominio pblico pero, por el otro, protegen esoS bienes.
El Estado tiene la obligacin de cuidar y conservar los bienes del
LAS ACTIVIDADES ESTATALES
dominio pblico, En tal sentido, el E.stado debe llevar ellnventarlo de DE INTERVENCiN
sus bienes y en casO de que fuesen registmbles inscribirlos en el regis.
tro respectivo. Es ms, el Estado debe prestar regularmente el servicio
de custodia y conservacin de los bienes del dominio phlico en los I. INTRonuccIN
lrmlnos del ar!. 1112 del Cdigo Civil.
Finalmente, el Estado puede proceder al desalojo de los bienes del
dominio pblico, sin intervencin judicial, siempre que est ordena.
i:
\~;
Histricamente
vencin calificados el E t a d o u~ ' clcrtos instlt lItos clsicos de nter.
cor:o
too As las aClivl'd d d poctell de polica, servido pblico y fomen~
do en estos trminos por el propio legislador. De todos modos, el Es-
tado dehe realizar un procedimiento previo. salvo casOS de urgencias
~}; ,
bajo estos conceptos.
a es esarl'O ladas por I E t 1 f
e s a( o lIeron clasificadas
previstas por el legislador Ydebidamente razonadas y Justificadas. :Wr
4,t
l~ En trminos jm dleos d I l'
.,~ el poder oe ordenacin y re~~:~~e:e~:~t:ISl~O~ el poder de pollcfa es
lV. El. uso DE tOS BIENP.S nEL DOMINIO PBLICO !ir> pblico y el fomenlo constituye ti Id 'da. or su parte, el servicio
~~.' en el pnmer caso se 1I ata de se n ~c. v (~ es de ~restacin del Hstado,
El Cdigo Civil dice en su arto 2341 que "las personas particulares rt: . porte, entre otros) en 1VICIOS e servicIO elctrico y el tnms-
tienen el uso y goce de los bienes pblicos del Estado o de los estados, .~_ ,intcls colectivo (p~r eJe~pS~gUl1dO, de prol1locln de Bctlvldades de
pero estarn sujetas a las dIsposiciones de este Cdigo y a las orde~
nanzas generales o locales".
Hemos dicho ya que los bienes del dominio pblico pueden ser
~.

,l.'
~'
~
Envcldad,elEstadoslempre
0, prol1l0C l11 indusu ial),

tll'
te una diferencia sustancial. 'cu~ll?~;
,!I' estos II1SBumentos pero cxis.

I
dados en uso, sin embargo debemos distinguir entre el uso comn .~', nleas segn las cireunsrane;'~ i mayor o menor uso de esaSle-
'~ . conforrnid d s po ricas, sociales y econmicas y de
y especial. El primero es general y el segundo es exclusivo pudiendo
accederse en tal caso por permiso, concesin o prescripcin. ;~C,dO de blen:st~~~le~~~~~;;~'~~~~~~~I~sO(~e~;I:~~s~:~~I~:r~:tl, el Esla-
El uso comn es por ejemplo el trnsito por las cal\es, plazas o pla.
yas y debe sujetarse a los principios de compatlhilldad (el uso de uno -11_1,. Por un lado advertimos que los lnstltu o
:~'~' ,~ un caso concreto, tienden a confundirse tys ~enclOJH\ldos aplicados
no puede impedir el de los otros), prioridad de los menos autnomos . ,: to, mucho se ha dicho y eserllo b l cn remezc arse. En cfec-
(as en caso de escasez o uso ms restringido debe darse preferencia '~...\_, so re a crisis d t
~ ~;.c1ertamente es correcto pero es 1m' e es os conceptos y
a los que menos posibilidades tienen de acceder por sus propios me-
. .t,del Derecho Pl,bllco todos los eon:"O~lante agregar que en el mbilo
dios) y proteccin de los bIenes (el deber de cuidarlos de modo tal que ~,fonfllelo. P os viven permanentemente en
el uso de uno no perjudique el de los otros).
Por su parte, el uso especlal supone el disfrute o explotacin de
carcter privativo (exclusivo y excluyente de los otros) y por ello es ne-
tr~~~:" Pero, i.cul es el estado actual de est 1 ?
.:[110S que es la crisis llene varias aristas ~,~:. sls. Ante todo, advlrta-
cesario un permlso especial del Estado. \ .que en nuestro ordeoamlenlO jurdleo.e lIelO, es necesario decir
: ,1WJPoder de polica, el servicio pblico y el f~~~:,~:;:;~~nes,,"s decir, el
: R6fi _ en CIertas bases
'.?,.~-.~
..'~.-
"
LAS ACTIVIDADES ESlAJ'AlES UE INHltvFNCION 203
CAI\tOS F,IlAUI.""'i'N._. _
202 '
Cmo debe el Estado resolver estos conflictos? Este debe recol1o~
.' el nlHuebe construirse el modelo jurdico uog-
constituCIOnales Y des ~ . imen comn sino que tras las hases cer ms autol1om\a aquellus que tienen menos derechos o cuyo goce
mtico, Segulldu, no ex.Iste,UI.l\.g ,~ s segn el criterio particllla- sea ms limitado.
constitucionales nacen mu\ttPles marco esos cOnCClWS es redefini- Es posible ubicar el universo de las actividades estatales en estas
1 llar 1ercem e a cancel le "
rizado d e11eg s al. ., .. ntomO es vari\ble pensemos dos vertientes (acciones positivas 'i negativas del Estado)? Creemos
do constantemente de 1ll0~I\ol~lUC 7s~~~~lesson los medios de pollda? que sr, toda vez que el Estadu debe saUsfacer en trminos morales y
los servicios pu 1 ICOS. ' , 7
CUtl es son 1 d Iida en el estado de emergencia, Jurdicos el inters coleclivo, es uedr, el derecho de las personas y ello
Cul es el alcance del pm er e po 7 < slo es posible mediante prestaciones negativas y posltiv<ls.Por eJem-
Cules son las medidas de fomento. plo, el Estado debe regular e intervenir en el mercado sobre los dere-
onemoS rescatar estos conceptos a partir chos de contenido econmico, ms aun cuando advertimos que las
As l~s c~l~as,n~)sr:~}~onstitu~IOl~alesy redefinir nuevamente su deslguahlades sociales lienden a multiplicarse, de modo de ampliar y
de los pnnclploS y lCg, t antes de adentrarnos en sus garantizar as otros derechos.
contorno. Volvamos sobre los concep os
races constitucionales, En conclusin, el Estado debe, por tln lado, abstenerse y regular y,
1 lOder de pollea es la potestad de por el otro, actuar por medio de acciones y prestaciones positivas,
t', Creemos que bsicamente e 1 d 1 tal de limitar
ordenacl6n Y regulaci6n estat~l, es :le~~se~:n~r~~e~~i~Oes quizs el ~~1., Finalmente es posible escindir las prestaciones positivas de las
los derechos. Hn este terreno e pun dO1 , por el otro el deber estatal M{'\ negativas en el marco del reconucimientu de derechos? En otros lr.
.
equilihrlo entre, po
r un lado ese po er y,
'6
'
de las personas Y respetar los
1!~minos Josderechos individuales exigen abstenciones estatales y los
de no interferir en el espacio aut nomo ' ltf: '~erechos sociales prestaciones positivas del Estado? Creemos que en
derechos fundamentales. .~,'- cualquier caso el Estado debe realizar prestaciones de corte negatIvo
~> y positivo,
Hecordemos qu: hi~t6rlcam~nte lus ~:~:I~:il~:~t~l~~~
~~;~~~~~~~~~~~
~.'~,' Veamos diversos ejemplos, En el supuesto de los derechos inui-
nucieron derechos IIldlvldualeslt~~~os derechos sociales durante el ~" vidualcs, por caso el de propiedad, el Estado dehe reconocerlo y ahs-
to y protecci6n al campo de los al " d derechos
siglo XX Y ms recientemente incorporaron el concepto e "
;;t!,,';tenersede intervenir (prestaciones negativas) }' crear restricciones
:_~y leesdecir, regulaciones). A su ve7"el Estado debe planificar y ejecutar
colectivos.
~,nntizar activamente los derechos
I,:~ planes de asistencia habltacional de modo que las personas puedan
~,ccedera su vivienda (prestaciones positivas) garantizndose as ese
El Estado debe preservar Y g\ < 'Q\~ debe hacer el Estado para ;1', :~,:

.~. rerecho. Otro ejemplo, la libertad de expresllSn, en cuyo caso el Esta-

Individuales, soda~e5 y colectl~l~. bstenersc de conductas propias
~.,Aa no dehe restringir e Interferir en su ejercicio (prestaciones negati-
cumplir con ese objeto? Por un ~ o, a pandjicamente limitar esoS
'y~s) y, a su vez, debe controlar los monopolios y otorgAr espacios de
que restrinjan los derech~ls y, a S;I vez, pos;livas de modo que las per-
,1~,:'~PO.dOpl~Iraly palYclpatlvo en los medios estatales de comunicacin
derechos. por e[ ttl~~~:~::ayre~~~~~el~lOSreales de sus derechos. 5 ~l~prestaclOnespositivas).
sonas gocen e ec
.."
,~
1 . e del Estado de Derecho,
",. f

~I.::I,',:' En slntes,is, el puder

estatal el~su derr~tero histrico se ensanch6
El Estado, en un principio Y ya en e mM o . decir absten- ',.'::por dos caminos. Por un lado, el hstado deJsu papel pasivo y comen.
1 ativo (prestaciones negallvas, es ,
cumpli un pape neg 61 1 un papel positivo (prestaciones ;;. ::,'z6 a desarrollarul1 papel activo con el ohjeto de promover el Estado de
ueg
(. dones Y regulaciones) y, s lOE \", que seJn nuestro criterio, el :! ..;~Iellestar y conformar el orden social. Por el otro, y en sentido colncl.
tes acciones 's o lVo
poslt vas, es o,
,'b
.. l' 1 In de los derechos con gente con el camino anterior, Incorpor nuevos ttulos de habilitacin
Estado debe intervenir methante a legu ac r asilos conflictoS ~_eSu poder de ordenacl6n y regulacin, as! respecto de In ldada ori.
el pf()~6Sit~ de s~2~~~i~r~t:::~e~~~~~~~:~s:::~:~:stringe ciertos tle" "Ginarladel poder de polica (seguridad, moralIdad y salubridad pbl1.
;~l~~:)S~r:~~o:;z rec()no~e, protege Y garantiza otros, de modo que e
tlls) sum otros tantos, tales como la economa pblica, el bienestar
IPQbllco,la confianza pblica y el decoro pblico, Es decir, el Estado
poder estatal debe limitar unos Y extender otros derechos. ,
I~'
.
 .'
I.AS ACnVIDADES ESTATALES DE INTERVENCI N 205
CARLOS F. BAt B1N
204 nes p.osi~ivas respecto del derecho de ' .
chos lIllllviuuales sociales 1) cu 1eel Ivos. X (accIOnes). Trtese de llere -
ya no slo Inlervlno porrazones de seguridad, moralidad y salubridad
sino tambin de economa o decoro, entre otruS.
Ahora bien, como adelantamos, las prestaciones positivas se clasi- JI. HEGULACIN ESTATAL
.' SERVICIO PunLlCO
' y (lOMENTO'
fican en servidos Yfomento, En qu se diferencian estoS conceptos? su nF.GlI\1BN C.ONSTITUCIONAL
El servicio eS un clIHjunto d~ ~~!!'!id~d~~ Que el Estado debe satisfacer
por s o por lerceros. por su parte, el fomento es el conjunto dc p,es:a. En este punto cabe preguntarnos .I
clones estatales con el objeto de promover o ayudar. EstoS conceptos en el captulo anterior son jurfdlc'lI S,l os conceptos que estudiamos
acio
(servicios y fomenlo) estn vinculados bsicamente con las presl - porque, como ya adelantamn t.' nente relevantes. Creemos que s
constitucionaL { s, lenen su asiento en el propio texto
nes de contenido positivo del Estado.
En suma, el Estado no slo debe abstenerse sino que adems, CoIllO
ya bemos visto, debe regular (poder de policla) Yrealizar prestaciones l: Cul cs, entonces el rgime .
o regulacin? Este co~cepto estn const\tocional dell'0dcr de pollcfa
.~~; 19, 2B Y 75 -.incs 10 ]" Y 13 C apoYR( o bsicamente en los arls 14
de modo que cada persona pueda elegir Ymaterializar su propio plan
'l!' . ,- -, N. . ,
de vida (servido pblico y fomento).
: :.:. Cul es el contenido de es
Como ya adelantamos en cualquier caso el EstadO ejerce su poder \i, cimiento de ese pnder en tant~Osll~eceptos? Pnr un lado, el recono-
de ordenacin Y regulacin en trminos de restriccin de derechos, ,t.r.habUantes gozan de los slgllle te d onvencional dice que "todos los
~~
,1\' reglamenten su ejercicio" ( '1nes14 erec hos conforme a las leyes que
pero debe tambin realllar prestaciones positivas. por ejemplo, el Es-
:;:. solas que autorizan al Esta~i' y o~ros). En Igoal seutldo, las ciu-
tado debe garantizar mi libertad mediante (a) su abstencin, (b) el po-
der de restriccin de los derechos de los otroS (regulaciones) Y(e) las ,'iJ.
ejemplo, el poder de "reglar e~c~ regu
,1~:,~e las provincias entre s"
r
t
diversas materias, como l'nr
mere o con las naciones extranjeras y
prestaciones pnslllvas (el servicio de segorldad, el uso de la fuerza porque este pode d b I
en casoS extremos y, en ciertos supuestos, el proceso judicial), Este po el' e regulacin estatal di' r e e nterpretarse como
primer ejemplO noS permite ver cmo el poder de regulacin estatal
r~.' d d ) e os lespectivos derechos.
y los servlclns prestados por el Estado e,tn entremezclados en el --!~," 1 Of el(arL
, .. terarlos otro,28,el CN)
respeto de los
y adel dcr c~hos, es decir, la prohibicin de al-
marco del reconocimiento Yrespecto de los derechos. \tk de ningn modo nfen:lan a7 o~'d~~ teg\,lar las acciones ,privadas "que
a
Pensemos otro casa. El uerecho a la educacin. i,QUf. hace el Esta- ~~I" En Igual sentido ,.,el art 29 CN estaYbleca moral publlca' (art. 19,. eN)
ue " I
do en este campo? Por un lado, regula el servicio educativo por medio )'l; ,onceder al Ejecutivo naciona ni las e lI e Congreso no puede
de leyes, reglamentos Y resoluciones sobre eciucacin pblica y pri- 'gobernadores de prnvlncla f '1 d legislaturas provinciales a los
vada en ejercido de su potestad de reglamentacin de los derechos . :.poder pblico, ni otorgarl.'s ~~~:l~~lo~ee,xtr~ordinarlas, nlla soma del
de aprender y de ensear (es decir, el poder de polica o regulacin l~ylda, el honor o las fnrtunas d 1 s o supremacas por las que la
estatal). Por el otro, presta por si mismo el servicio educatiVO median- ,gObiernOS o persona alguoa". e os argentinos queden a merced de
te los establecimientos educatlvos estatales (servicio estalal pbliCO).
Por ltimo, otorga subsidios a los establecimientos de educacin pri- ~1. El poder de regulacin estatal tamb
ffP~S Internacionales incorporados en el :e~ eSl prevIsto en los lrata-
vada (fomento). Cul es el fundamento de las conduclas eslatales de
'<l,},~94. Asl, por ejemplo, la Declaracin U . to constuudonal en el an
regulacin, servicio y fomento? Obviamente el derecho de ensenar Y lf.l.manos establece que "en el eJerd 1 mversal de los Derechos Hu-
aprender. Cmo garantiza el Estado el goce pleno y cierto de estoS ilS~slibertades, tona persona est c o de sus derechos y en el disfrute de
derechos? Mediante presladones negativas (abstenindose l y obli-
vas ;.rstablecldas por la ley con el I~I~Os~la~lente sujeta a las limitaciones
gando a airas a abstenerse por medio de regulaciones) Y posill JKY el respeto de los derechos I'b ~ e asegurar ei reconocimiento
(servicio y fomento). ~-},~as Justas cxigcnclas de la mr~l ~~~ e~ de I~s dems, y de satisfacer
En conclusin, cmo es posible que el Estado garantice los de- !leral en una sociedad democr~ic'l" or ~n puhlico y del bienestar ge~
['mericana sobre Derecho 11 {. Hn.lgual sentido, la Convencin
rechos? En primer lugar, no interviniendo en el ejerciciO del derecho ne I Id as, de acuerdo cons e lImanas dispone que "1as restricciones
l' rm t {' C
de X (abstenciones). En segundo lugar, restringiendo el derecho de loS ':' s a onvencln, al goce y ejercicio de los
otros (regulaciones) Yen tercer Yltimo lugar por med'o de prestadO-
 LAS ACflVlDADf,S E51AIAlES DE INTERVENCIN 207
CARLOS r. BAI.B1N
206 Dejemos el poder de regulacin y busquemos saber qu dice el
iuas en la misma, no pueden ser aplica~
derechos y libertades recunae i.
t' en por razones de Inters gene-
IC
convencional sobre los servicios estatales. Por un lado, el arlo 4, CN,
establece que el gobierno federal provee a los gastos de la Nacin, en-
das sino conforme a leyes que SCI(I .Ir 'do establecidas", Por ltimo,
't para el eua layan 51 1 tre otros fondos, con las rentas del Correo. Por otro lado, el segun-
ral y con el prop SI o _1 s Econ6micos, Sociales YCultura es
do prrafo del urt, 42, eN, seilala que el Estado debe contribuir en
el Pacto Internacional de Uerec ~o I Harse por ley y "cnla medida
la calidad y eficiencia de los servicios pblicos y el tercer prrafo de
dice que los derechos s610 pue en ~1 ehos y con el exclusivo obje-
ese mismo precepto dice que la legislacin establecer los marcos de
compatible con la naturaleza de es~s (.ere. sociedad democrtica",
lo de promover el bienestar genera en una. regulacin de los servicios pblicos de competencia nacional. A su
vez, el art. 75, jnc, 23, dispone que corresponde al Congreso legislar y
. ti uede regular, tal como surge de
Es claro entonces 411C el Esta o ~ to comprimir los derechos. El promover medidas de accin positiva que garanticen la Igualdad real
los textos normativos cilados, Y por I~~ 'le de ese poder. Hasta dn~ de oportunidades y lle trato y el pleno goce y ejercicio de los derechos
dehate debe centrarse entonces en e ~1l reconocidos pnr la Constitucin y por )(}stratados internacionales vi-
de puede el Estado limitar los derechos. gentes sobre dcrechos humanos, Por ltimo, el art. 14 bis, eN, esta-
. ' 1defini el ncleo de los derechos blece que el Estado otorgar los beneficios de la seguridad social y el
En dertos casOS, el convencional te en trminos juddltos por- acceso a una vivienda digna, enlre otros.
te concepto es re evan l
y creemoS que es { . 1 lecir no puede alterar o. :.~'.
"" -
que el Estado debe respetar ese c rcu o, es ( , ~ifi; Finalmente, el fomento est fundallo, por un ladu, en ellnc, 10 del
Por ejemplo: ~ art. 75 que dice que el Poder J .egislativo debe proveer aquello que fue.
1 te la ley y admisibles en ;,'11" re conducente a la prosperidad del pas, la promocin de la Industria,
1) "Todos los habitantes son igua es an 'd' d" :', .' el establecimiento de nuevas industrias y la importacin d~ capitales
los empleos sin otra condicin que la idonel a , . ',. extranjeros, cntre otros. En particular, el texto constitucional esta.
. . tI 'ngn habitante de la NacIn ~" plece que el Congreso debe hacerlo por: a) leyes protectoras de estos
2 "La propiedad es lI1vlola } ~ y nI 'rtud de sentencia fundada
.'vado de ella S\l1{)en VI ' ~t.. fines, b) concesiones temporarias de privilegios y c) recompensas de
pue d e ser pI l. '" . d utilidad pblica debe ser' ,fr."' . estfmulo. A su vez, el inciso 19 del mismo artculo expresa que el COIl.
""nley La expropmcin pOI causa e ..
'~allfi~ada por ley)' previamente indemnizada, -J:l~:',gresodebe "proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso
, ""econmlco con justicia social, ti la productivIdad de la economa na-
1 Ibl 'no en virtud de ley o
) "Ningn servicio personal es ex g e, s . ~~ don al, a la genel acin de empleo".
3 de sentencia fundada en ley", ~Aj
" '6 de "Ielles (IUeda borrada para siempre del irt';
4) "La COllllscacl n
C6dlgo Penal argentino",
LO

d I
"

equlsic\ones, ni exigir
l
'j:fi', 111. EL IlODER DE REGULACiN
HlsrIUCA. DESARROLLO
Y OltOENACIN.
CONCEI'TUAL
EVOI.UCIN

5) "Ningn cucrpo armado pue e lacer r

,lJ.L:
auxilios dc ninguna especie",
b' lla correspondencia
6) "El domicilio es inviolable, como tam I T ' qu
IR
m,
El poder de polica es entendido C0ll10 ia potestad estatal de Iimilar
restringir dctcchos. Este concepto luvo histricamente dos carae-
t~les bsicos, POI un lado, el poder de regulacin e intervencin del
e~istolar Ylos papeles privados; y ~1I~a~~~cl~~t:;:I~:~ :~ana- Wproplo Poder Ejecutivo sin participacin del legislador y, por el otro,
casos y con qu justificativos po r :: :t.el poder expansivo y restrictivo sobre los derechos, Vale decir que en
miento y ocupacin", , " trminos histricos el poder de polica fue y a veces siguo siendo un
I restrinjan la libertad ~Jtulo de Intervencin estatal sin ms lImitac1ones,
7) "El Congreso federal no dictar, eyes que :.
:,:~.,~
:~I!; 'Por su parte, el art, 14 de la Constitucin Nacional dice que "todos
de imprenta" Y
~O~lhabitantes de la Nacin gozan de los siguientes derechos confor M

"el Estado debe defender la competencia contra toda for~~~~ 'pte alas leyes que reglamenten su ejercicio", es decir, ellegJslador por
8) distorsin de los mercados y controlar los monopolios n ,}edlo de las leyes puede restringir leg(timamcnte los derechos. Pero,
les y legales",
 ,.
LAS ACTIVIDADES EST"TAI.~S DE INTERVENCiN :.l09
CARlOS :, l\AlnfN
208
en qu casos el Estado puede limitarlos? El Estado slo puede hacerlo
Sin embargo, el Estado ca .
tenido del Inters p~'lbllco y
des con el uso de otros cune
;~~~I~~:~t:
t 1
rClcndc desentraar el cal1-
s el ejercicio de sus polesta~
cuando persigue el inters pblico o colectivo.
el orden pllblico, la S~gUrld:~~~~hllll:t:lII~entales como porejemplo
El Estado sigue el inters colectivo o tambin llamado comn- otros. Es decir el poder de )()1I~f loa ecollomfa publica, entre
mente inters pblico, concepto claramente difuso y tan difuso como Cieos pero Igll~lmente 1, ~. a se (esagrega en tftulos ms esped.
!,~'f-'VAnte porque constituye el ttulo de habilitacin de las actuado. nplcclsOS.
nes y ejercicio del poder estatal. Algunos autores advierten sobre el lell
!
Qu es el inters colectivo? Entendemos que es aquel que satis-
face derechos Individuales, sociales Y colectlvos y, digmoslo clara-
cnncretamente
tales en el marco del Est
el tllulo o I I gro ylos riesgos de utiHz[tr
I( e~ (e polica ti otros (flulos Inslrumen~
creemos que ello no es n:c' ea. el~nocrtlco de Derecho; sin embargo,
mente, no existe otra razn de ser del EstauO, es decir, ste slo debe sar amente as Ya 1 di I
intervenir, ordenar, regular, limitar Yhacer con el objeto de garanti- un 1ado, el fundamento filosfico- oHtic . d lemos e 10 que, por
ordenacin y regulacin estatal e~ el r o el poder de Intervencin,
zar el ejercicio cierto de los derechos. poroenel otro, el marco nOrll'at.'v t re nosotros
econoclmlento
I de derechos y'
En otras palabras, el Inters ph1tco o colectivo no es un concepto t tuclonal que reconoce ese po I es e propIo texto cans-
l (e~
vago e inasible sino que est Integrado necesariamente por los dere- o

chos. En los primeros captulos hemos escrito sobre los derechos -pi- ~; En este contexto es claro que d 10d
lar fundamental del Derecho AdmlnlstrativO- Yen el presente cap- 1&:. por s solo UII ttlllo de habilitacin Ide er de pollda 110 cOllstltuye
tulo _Poder de pollda- nos dedicaremos al estudio de los deberes ]. tatales, sin perjuicio de que el . I l eJel ciclo de los poderes es-
que son Justamente el lado complementario de aqullos. '~ .. r de modo expreso este conceP~~P~e~~nvenclonal de 1994 Incorpo-
'lt,. del trmino poder de polica, II~S ~lI dnos. El problema no es el uso
As, el Estado ejerce sus prerrogativas con el obJeto de satisfacer t,. gran parte reprochable por su contenld esu co.nnotacln histrica en
derechos individuales, sociales Y colectivOS y, consecuentemente, ~mas reemplazarlo por cual uler otro' .0 antontano. De hecho, pode-
puede y debe en elertos casos restringir derechos porque ste es el .' .,:.aspecto controversIal porq~e l ' Sin emhargo, eso no resuelve el
nleo camino para reconocer otros derechos. Este es el conflicto b. .f~opoder estatal de regulacin, Sl~c~~:1to.~elevante es cmo justificar el
sico y ms profundo, es decir, el equHlbrio entre los derechos de unos
y otros y, en otro nivel ms superficial, ese conflicto es entre los dere~
f.IOS derechos. enl o y su efecto expansivo sobre

chos y el poder y las prerrogativas estatales. Insistimos, detrs de las

~:':' . La clave del modelo es, entonces re
prerrogativas del Estado subyacen derechos. :;~;.tucional de ese poder llam. I ' conocer el fundamento consri-
.. ,r' ' mas e polica odi

,
; 't: sus lmites constltudo 1 ' r enac n o regulacin y
BIEstado debe perseguir el equilibrio entre derechos pero respe- "~'. na es.
tando siempre el prlnclpio de Invlolabl1idad Yautonoma de las per. " . Como ya hemos dicho el poder
'00':.
.:.general y de modo habit~al e" c
d
e regulacin est apoyado, en
sanas. v' b ' onceptos descrl t .

1
.;
".. 'j como lenes phllcos tal es I d I P os comunmente
Claro que esta aclaracin preliminar que creemos bsica en un Es~ '~"\, ' ,e caso e '
tado democrtico nos plantea otros Interrogantes igualmente agudos. : <publica. la seguridad pblica I d f a ~alud puhllca,la moralidad
. f ' a e ensapublica l' f'
Qu derechos deben reconocerse y cules n01 ,Cul es el contenido ;j(~ as sucesivamente. Estos tftulos son vlido . a econom a publica
de esoS derechos Ycmo satisfacerlos? Qu derechos deuen restrin. :-r:;....
({~:..
~ales si existe vnculo directo y " s en trminos constituclo-
necesano entre ellos y los derechos.
glrse7 Cul es el limite de las restrlcciones?
~ ":'; Creemos que el contenido del inters 'b
Todo ello es definido mediante el proceso democrtico, es <leclr, ; p'1.~,chllses sumamente importante por u p~,I1coen trminos de de-
por decisiones de las mayoras en un procedimiento deliberativo con .,~}US~ometidos apoyndose en conce ~oe e Lst~~o no puede cumplir
participacin de las minoras Yrespeto de sus derechos, en particular, ~Y\cfos en s mismos como la segl 'dP d s ~agos, Imprecisos y quizs
el derecho <leparticipar en ese proceso en condiciones autnomas e ;. ~~110el Estado slo puede limita Ir~ a '~ orden o la moralidad, Por
igualitarias. De modo que la intervencin estatal debe definirse, en el ;. ;:rniento de otros derechos Irt r d e~ec lOS en razn del reconocl.
marco <lelEstado democrtico Ysocial de Derecho, corno intervellcfo- . _.~bcolectivos. ,ese e erechos Individuales, sociales

l1ismo democrtico.
 _____ _____ ES"TATAUS
~="',"-',",,:C'IN':!.T!2E~IW~ENCIN
-"IA"S'-A""C,TlVlllADS DI 211
CARLOS E BALBfN
2\0 reconoci desde el principio el mder
dClIl, por ejemlllo vate el'ta' 1 estatal de ordenacin y rcgllla-
Concluimos que en ningn cuso puede desconocerse el vinculo " ,1 entre otl'OS el C.lSO
.. ,a I adensfns"
"5 . (1887).
directo e Inseparable entre el titulo y los derechos, llmese poder
de p"lic!a, seguridad, saluhridad, moral
suhslstencia estatal. por lerloEntendemos
jmlicial de que quIzs es poSt '1Jle describIr la evolucin del crl-
la Cort~'
en tres etapHs en rel 'i
ejemplo, el conceplo de moral pblica es unthulo vlido 51se trata de reconocimiento de las potestad ti. . ac n con el ttulo de
la moral Intersubjetiva (es decir, el vnculo entre las obligaciones de y su justificacin, En primer u es le legulad6n y ordenacin estatal
unos y los derechos de otros) Yno autoneferente o personal. dad pblica' en segund 1 gal~ a seguridad, salubridad o moral!-
" o ugar e mlers e' ' d
el bienestar general y en t. .I COIl nllco e la sociedad y
Sin embargo, ms all del ttulo de halJilitacin del poder de orde- __
,",- dos ltimos titulas cs~{nv~~ce; ~gar, la suhslstencia del Estado, Los
nacin Yregulacin estatal, ese poder debe estar previsto en el marco Tribunal con el estado1 1 cu a ()~en casi todos los precedentes del
constitucional o legal de modo claro y especfico, De manera que en e emergencia y su co
e poder excelcional de la Ilsecuente poder, esto es
un Estado de Derecho no existen ttulos de habiHtad6n sin ms, El l ,emergencia, . '
poder de regulaclu debe nacer del propio texlO eonsJltudonal
legal
Por otra parte, este cuadro s f
y precisar cul es el mbito malerlal y el alcance de esoS poderes. En Cul es ese Hmite? La reguhCY ' II ~ndamento imponen ulllrnlte,
< n estatal no lUede .'
slntesls el poder de regul(lci61l estatal debe esta,. reconocido po,. ley y esconocer el ncleo irreductible de I ' en Illllgun caso,
d
Justificarse en el respeto de los derechos de los dems, romperla su propIo sustento es 1 " oSlderechos porque si fuese asf
los derechos, ' t eClf, e respeto y ejercicio pleno de
Las dedsiones estutales, en cumplimiento del mandato consti-
tuclunal descripto en los prraros anteriores, deben necesariamente
La Corte viene diciendo desde 1
seii.atar (a) cules son los derechos restringidos Yel alcance de la res- ehos nu son absulutos Slll(" l' l lace mucho tiempo, que los dere~
triccin, (b) cules son los derechos reconocidos, esto es, e\ {unda-
1 1 ' {e a canee relatl
e a canee de los derechos individual 1 ~
e I es, entonces,
VO. l ti
mento de las restricciones impuestas, (e) el nexO entre las limitaciones el derecho y ubicarlo en ellll lCS' El Estado puede comprimir
arco re ativo Pero' '
de unos Yel reconochniento Ygoce de los otros, (d) la Inexistencia de car etel' relativo? La respuest t' en Y\I consiste ese 4

vas alternativas que permitan compatl\.>llizar los derechos en con- mentacin de lo~ derech a es que e lmite de la potestad de regla
flicto sin restricciones y, por ltimo, (e) el balance entre stos. efecto, el art. 28 eN est~~I:S que e~,Estado no puede alterarlos, En
chos reconocidds en'105 ant ~Ie~ue los principios, garantfas y dere.
Es ms, la restriccin de los derechos debe satisfacer en mayor 1 l el mes artculos no pod { 1
por as eyes que reglamenten su eJ 1'1" E' 1', n ser a lerados
grado la aUlol1omla de las pcrsonas que en el estado anterior y, parti- de romper la sustanch de 1 I erlc e o, s decir, el Esluuo 110 pue-
cularmente. debe prevalecer el derecho de aquellos que t~stn sltua- -w' < os l ere e lOS.
uos en una posici6n ms desfavorable, es decir, los sujetos menos au.
:jo en elFinalmente
'i; los caracteres m l'
Estado actual son el prl . ~ s~ Jlesallentes del poder de pollda
tnomos, .~ :cance debe estar previsto en ntc'lHol e reserva legal (el poder y su al.
En sntesis, entendemoS que el cuadro es el siguiente: a) el Estado cm
,,il..',
f:'~': cos por ley), razonabllid'l.d
rln nos completos
(1' I l' d
. 'bl
., prevIsl es yespe.
debe, en principiu, abstenerse de invadir Y0\)stacUU1,ar el ejercicio de '~'Yel fin) proporcionalidad (~Iu . el ae ou e causalidad entre el medio
los derechos, b) las personas deben respetar el derecho de los otroS .~..,/.dose los poderes innecesario eu o entre el medio y el fin, rechazn-
y, consecuentemente, tambin abstenerse y, por ltimo, cl el Estado r.~_{I'
..,-de I nueleo
' .
propio de ius de s1)o exagerados)
, , no a l terad n (respeto
debe Intervenir Yregular el derecho con el objeto de garantizHr el de- ~ ",optar entre varios me(lios ~~~O'IOS .Ypro Iihertad (en tanto sea posible
recho de los dems, En resumen paro garantizar derechos (Individua- .. 'q , , UClones debe segul I
~' uc restrinja menos la libertad de las cse aque cam Ino
les, sociales o colectit'DS) es mellester restrillgir otros derechos. ~: ..~1'enos gravoso en lrmlnos de dereei,,,;;.onas, es decir, aquel que sea
El concepto del poder de poUda entonces, Yms all de su crisi~,
debe pensarse)' redcfinlrse desde los derechos Y no desde el poder :,:~f~:
.. En sntesis, el cuadro es el siguiente:

estatal.
Cierto es que, entre nosotros, la Corte ha utill7.ado conceptos In.
'~{I"
,f.!~... (1) el recolloclmlento especfico
regulaclcl11 estatal. As, la o y l
lar I
ey de Ins potestades de
texto aprobado por el CongP tes~ud estatal debe surgir de un
ciertos e indeterminados como ttulos t1ehabilitacin del poder de re- reso e modo claro y preciso, Con-
gulacin, por ejemplo, la suhsistencla del propio E"tado. El Tribunal
 LAS ACTIVIDADES ESTATALES DE INTERVENCIN 213
CARI.OS F. BALBIN
2t2
seCllentementc, debe rechazarse de plano cualquier ttulo ele
gracln,
otros (artla 125
,
construccin
"
eN) de ferrocarriles y canales navegables entre
y proveer a su progreso . '

habilltaci6n vago, Impreciso o incierto, como por ejemplo el humano, la generacin de empl I d eco n mico, el desarrollo
cimiento y la cultura (Joderes e eo, a e uc)aclIl, la ciencia, el cono.
Inters pblico sin ms o el orden pblico y en igual sentido ollcurrentes .
los poderes estatales Implcitos sin nexO con los poderes expre~
Es decir, el poder de las Provincias de ord
ehos y situaciones Jurdicas (poder de' oH'f' )cllar y regular los dere.
sos,
laUvo con sus potestades exclusiv as, compartidas
p c, d e~ consecuente y corre-
y concurrentes.
(2) el fin estutal de regulacin dehe ser t 1~I;UIj,dmh::~t'Jl' ~,,{'p
de los derechos, de modo que el Estado debe explicar cul es,
En este punto de nuestro estud' I
en el contexto darlo, el nexO entre el poder de regulacin Y los regulacin federal y provincial deb 10, tlego de analizar el poder de
derechos (es decir, los derechos recortados Ylos reconocidos), Y de regulnci6f1 municipal Es ' ,emos preguntarnos sobre el poder
pales u ordenanzas loeal'e comLlO que las cartas orgnicas Itlunici-
s reconozcan el pod . ct 4

(3) ellfmltc del poder de restriccin estatal. Las restricciones son clpal sobre materias de hl I el e regulacin muni
constitucionales siempre que no alteren el contenido del clere. clplos slo ejercen poder dg e.ne, sleg.urldad y salubridad. Los muni-
e legu aCin sob'e i
eho en los trminos del arto 28, eN, y respeten el principio que carcter concurrente con los E t d I C ertas materias y con

prev el arl. 19, CN. de los municipios nace, por ll~ ~a~~ ~~o~lnclales'y federal. Ese poder
tanto reconoce en su art 124 l ,e l Constitucin Nacional en
tuclonal, polftlcu adml,,'lstr tel carcter autnomo en el orden insti.
IV. EL }JODER DF..l\EGULACI6N y ORDENACIN. Su DIspeRSIN
' a vo econ micoyfj' '
e as Constituciones prOVincial; I nclnClero. Por el otro,
ENTHE LOS PODERES ESTATALES d I municipales,
cas s, eyes provinciales y cartas orgni-
4

El poder de regulacin, entendido como poder estatal de Iimitu

c16n de los derechos de las personas, es claramente legislativo. En tal V. Los LMITES DEI. IIODEH ESTATAL
sentido, ya hemos dicho que el Ejecutivo "no puede limitar los dere. DE RP.GUI.ACIN y OIIDENACIN
chos que prev la ley o, en su caSO, extender una situacl6n gravosa o
restrictiva". Es decir/las disposiciones reglamentarias que dicte el Po- ~~. Cree"~os que es posible observar clert .
der Ejecutivo deben limitarse El establecer reglas cuyo contenido sea jf;, que nos dtcen cul es eIlfmlte del od as reglas constitucionales
la explicacin, Interpretacin, aclaracin y precisin conceptual de
";fo. derechos. Veamos. p er estatal sobre el recorte de los
las leyes de modo de lograr su correcta apllcacln Ycumplimiento. 'it':
'ti", Primero. El criterio de ra~onabtlid d
El poder estatal de regulacin de los derechos es competencia del ; ",.: es, el nexo en trmInos de causalfdad a quell'rev el arl. 28, CN, estu
poder Legislativo y, s610 en casos de excepcin Ycon lntervencin del
:f!t ~ tatales y el concepto de ro) I enlle os medios y los fines es-
;ir. otras palabras,las lImita~unl ore {)na~ld~d entre estos extremos. En
Congreso, el EjecutivO puede ejercer ese poder por medio de decretos
~/.leetivo (fin) y, por ltimo, el V~~~l~~s~~~relOnes (medios), el Inters eo-
de contenido legislativo. Ello sin perjuicio del poder regulador de los
.~~~les y proporcionales (nexo). e ambos en tnl1lnos razona.
detalles de las leyes que es concurrente entre el Congreso Y el presi-

dente, 1i:' El poder de regulacin y sus medios

" . en la Iuexisteucla de vas alter ti
I I ..
( ,e Justlficarse, asimIsmo
A su vez, cabe preguntarse 51ese poder es compartido por los esta- l.teehOS en conflicto slu restrlc;;~n~:~ q~e permitan componer los de~
dos territoriales (Provincias Ymunicipios). m.lauce entre los derechos). con menores restrIcciones (ba.
En principio, la potestad de limitar Y restringir derechos es com-
petencia del Congreso de la Nacin, de conformidad con el 3rt. 14 Y :~':'~:: . Entonces, puede ocurrir lisa y lIanament
4 ~l."tpedlos y fines sea inexistente en e que el vnculo entre los 4

el art. 75 (en especial los incs, 10, 11 Y 13), CN, Por su parte, las Pr0 ~~J.bnable, o que estn relaclon~d cuyo cdaso la decisin estatal es irra
vincias, adems de ejercer las potestades no delegadas en el Estado i;i,{' os pero e modo desproporcionado.
federal segn el art. 121 del texto constitucional (poderes exclusivos) U~_I,f:, Segundo, El ncleo del derecho ohj
l"~;respelado. Es poslhle que el medi eto de reglamentacin debe ser
4

y dictar normas complementarlas en el campo educativo Y amblen ~!.' o y el fin de las declsloues estata.
tal (poderes compartidos), pueden promover su industria, la mnl-
 LAS ACllVI[)ADES ESIATALES DE INHRV[NCIN 115
CARLOS F. 1\1\l61N
21'1
les guarden relacin dc causalidad e incluso proporcionalidad pero,
servicio pblicu de electricid
mos sobre esle aspecto.
J
construcciones llevadas a cabo JUr '
pdrte de empresas prestatal'las del
a , entre muchos otros. Luego volvere-
adems, el Estado debe respetar el contenido de ese derecho no pu.
dlendo alterarlo o destruirlo. Es decir, existe un contenldu mfl1lmo
Sin embargo. en otros precede t I
y esendal que ellegisladol' no puede menoscabar. Ese campo no re- dios utilizados en el marco d I I~eS a Corte consider que los me-
ductible e indisponible eS el conjunto de condiciones () caracteres
d
zonables o desproporcion d e ~o er e regulacin estalal eran irl'a-
que nos permiten reconocer al derecho como tal y sin cuya presencia alumnos del profesorado ta,os, or ejemplo, (a) el requisito de que los
cngan v lsl6n en amb J (b) I
no es pusible identlHcarlo. A.su vez, ese contenIdo exige su recono~ e Ias d e estatura mnima par i1 os o os, as exigen-
cimiento Yexlglbilldad porque, en caso contrario, se desnaturaliza Y rio del servicio miHtar, a ense! ar y (e) el cumplimiento obllgato-
desaparece.
,Cules el contenido del derecho como lmite no reductible por el
VI. Los DEUEHES y UUUGACIONES
puder estatal1 El lmite depende de las circunstancias de cada caSOy
del derechu de que se trate. Claro que ello puede marcarnos un cua-
dro casustico exacerbado. Es en este contexto, entonces, en el que Las limitaciones
deberes o restriccione
de las personas I . .
J s q~lCImpone el Estado constituyen
debemos refugiarnos en los principios, objeto de estudio en los ~:pllt~I~;'~
\~~~:~r~~~:~~s
derechos que han sido
Cul es aqu el principio? En caso de dudas sobre el cumplhnien.
to del mandato constitucional de no alterar el derecho regulado, dc~ Los deberes pueden ser de carc
na les) o real (obligaciones trlb t te)rpersonal (prestaciones persa-
.

bemos estar por la IncollstitucionnHdad de la regulacin, es decir, in- . ti afias y formales o de fondo.

clinarnos por el ejercicio pleno y sin cortapisas de los derechos. Entre los deheres formales cabe
, ci6n de las pelSonas que perm't mencionar el deber de informa-
A su vez, el Estado 110 puede vulnerar el principio de autonoma Jt,ti necesarios con el obJ'etod,ee contlO qlllc el Estado cuente con los datos
personal que establece expresamente el art. 19,CN. ~ caso Otro de los deberes e . al y pi 3m'nIcal 1as polticas pbll.
"if; s, en Clcrlos Cf\SOS 11, 111 '
7ercel"O. La restriccin debe respetar el principio de Igualdad taL t... propios. En otros casos es nec
, " . leglslrals
esa no "evar '1'}faS registros
como ha sido Interpretado por la Corte, esto es, igualdad en iguales ~ flzaciones respectivas COllel 1)rop 'Sito (l'e e'erc', e o so lcitar
d las allto~
condiciones, de modo que si existe un trato diferente, el estndar de ; su vez, los deheres sustancial I er ciertos erechos, A
-1 Estado en el marca de s~ pod es ton as obligaciones que Impone el
dlslinci<Jnentre unos Yotros debe ser razonable.
Cuarto. En cuso de dudas, debe estarse por el crltcrio interpre- ~;,'
.~
texto constitucional o en su cCa's'ed,egulaclny que nacen del propio
,o, e as eyes,
tativo ms favorable respecto del campo autnomo de las personas ,'~~ En caso de incumplimiento de los (e1 beres, el Estado ejerce su 1)0-
~I' del' ordenador por me" ',.),. .1
_artculo 19, CN- y el respeto de los derechos. En otroS trminos, , . u ue fuelles lnti ,.
si dudamos sobre el alcance de las restricciones debemos estar por el ~en su caso, sanciones, Ms adelante' v 1,maclones, requcrlmlentos y,
lfr,tos, o \ ciemos sobre estos concep-
criterio interpretativo menos limitativo de los derechos,
As, creemos que el Estado debe optar por la solucin menoS v,ra- ~,
"~,;
vosa I'cspectu de los derechos Ysu alcance Ydentro del abanico de las \1:.:: VII. Lus MEDIOS DE POLICA EN TIEMPOS DE NOIlI\lALIDAIJ
opciones posibles.
i
Cul
es el lmite del poder de regulacin segn el criterio de la
Corte? Qu medios son razonables y cules no? Por caso, en ciertoS
~"> Hemos definido el poder de re ulad I
. ~~.slcamcntc propio del legislador g
.
,6 ) dcl Estado como un poder
" cuestiones que creenlOS Inlpo t y, en este contexto, cabe aclarar dos
antecedentes, el Tribunal convalid: a) la potestad del poder EjecU- ., ' . r antes Por u I d II
tivo de solicitar Informes a los frigorficos Yrevisar su contabilidad oY
l distintas tcnicas con el ll'O'
,usode n a o, e eglslador hace

I
, el otro. el Poder Ejecuti~o es q.:1 pss~o de restringir derechos y. por
cmrespondencla, b) los precios mximos, c) la obligacin de los frig -
',limitaciones o restrlccioncs 4 enl e e cumplir y hacer cumplir las
dficos de clasificar el ganado e Informar de las operaciones al poder u
. nf;elpaso siguiente, cules son es~our~ene el Leglsl~tivo. Estudiemos en
Ejecutivo, d) las contribuciones obligatorias de los ganaderos a la Jun- !'.1,' s JI1strumentos urfdicos
ta Nacional de Carnes, e) las restricciones sobre la propiedad por las ~- '
 -~ ..=- .. -"""'
.... =. -----
CARLOS ;. BAI.UlN
el ejercicio del derecho y no ya la prohibicin tem . "
216
en ocasiones, ciertos presupuestos son . ,1~0l al de ste. As,
VU.l. Las regulaciones. prohibiciones temporales y reduccio- ejercicio de los derechos. Ms claro el ~:i~~dos p~ el Estado para el
nes ciD del derecho al cumplimiento d~ cicrt~)S ~~:~~ ~ sUJ~ar el ejercl~
que el derecho es preexistente, sin emb . ~1S1 ?s. a le aclarar
Los modos y tcnicas estatales ms habituales son las limitado- nado por el ordenamiento jurdico. argo su eJerc.clo es <ondlclo.
neS, reducciones, prohlblciones, suspensiones, 6rdenes, Inspecciones
y sanciones. Tales regulaciones se reall.tan por medio hsicamente de Otro caso es el siguiente El F.stado d ..
!ey.' Y luego re~lamentoS Y actos. A su vez, dehemos Incorporar los el ejercicio del derecho y no" pue e eXigir recaudos durante
lt
, como paso previo Po . 1 I
planes que son normas de come,lu'. m!'. cemr '!" que las leyes Y i ,dad de edificar ms all di' r caso, a mpnsl~
1
btaoros metros. < e e ert~ altura u supel'licies maYCHes de
decretos porque prevn adems objetivos Yplazos.
En ciertos casos las leyes regulan el ejercicio de los derechos en Resumiendo, los medios estatales ti 1
trminos de prohibicin temporal y. en otrOS, mediante reducciones ,~.'. acortamiento de derechos d e regu acin en trminos de
'~en los siguientes trminos 8u~1 e. descrlhlrse ms detalladamente
materiales de su campo.
~' ..rf:.. temporales y suspenslone~) } (2)llltl~1~~~~~sal~sollutals (prohibiciones
Tal como dijimos anteriormente, el Legislador debe regular y el ,~ contenido del derecho. ones re at vas respecto del
poder Ejecutivo debe aplicar las regulaciones estatales.
Vayamos desde los modos ms limitativos
recortes sobre los derechos. En verdad, ste
a las que neven menos
eS un campo Indinado
':(:"
':,
i"",
Qu tcnicas especfftc t'1I I
cer cumplir las i1mltaCIOne~s u~
.
z;
'~Jltualmente el Estado para ha.
clones, rdenes sanciones ySO re os. erechos? Bsicamente inspec-
con grados que es dlflcll explicar y sistematizar. Pero, adems, no tie- 'n ' ,exeepclonalm t 1
'.
\
1-1
ne sentido ubicar Yclasificar las restricciones entre categoras lur'di~
cas ms all del mandato constitucional comt'm que sirve de piedra
~r.',
.. Las rdenes, Inspecciones en e, e uso de la fuerza.
cumplir con las dISPOSlclOl~::~~llonles son .ctos estatales que deben
"*,,. En particular, los actos sanclon da ey (LPA y otras ms especificas).
angular del modelo. 111;, plos constitucionales y ot a ~res estn gohernados por prlnci-
Sin embargo, creemos que s es Importante advertir dos cosas: a) ,~" Penal. Por "ltlmo, el uso d:~al;~~~O~ del Derecho Penal y Procesal
n ,~ c1onal. ec n estatal es de carcter excep-
en primer lugar, el Estado ejerce su poder de reguiacl de modo ms
o menos Intenso Yb) en segundo lugar, el operador debe analizar cad. "lf):"
casO particular Y su marco urldlco por separado. De todos modos el t1j'. En efecto, el Poder Ejecutivo en general:
punto relevante es el limite en el ejercicio de ese poder. Este aspecto si ::1- . (a) realiza
lo de lasInspecciones e I o l'lJelO de constatar
es jurdicamente trascendente porque marca el limite constitucional f.
i,' regulaclone~,on el cumplimien-
.. de las conductas estatales. Volvamos sobre los modos limitativos rle ~~ ~:i

~:
'"
':

derechos.
~",
<;.[~ ' (b) pide Informaciones y documentos,
por un lado, el Estado hace uso de modos ms extremos y de or~ ~f
;~l
..
(e) imparte
tas de losrdenes, con sustento
particulares al . Iega,1 para ad.ecuar las cllnduc-
den absoluto, eSto eS, las prohibiciones de carCler temporal y sus- marco normativo vigente,
pensiones. por ejemplo, los menores de dieciocho aos no pueden :i\~t":'
,~)fWI
consumir bebidas alcohlicas, decidir por si solos su salida del pals, ,!', " (d) lleva registros,
gil} "
contraer mutrlmonio o votar a sus representantes. Estas prohibiciones f':j~; (e) legales}
comprueba, en ciertos ., casos e 1cump IImlento de los requisitos
slo son vlidas constitucionalmente sl cumplen, al menos, con dos
presupuestos. Uno, el limite dehe estar previsto expresamente por ley
y respetar los principios constitucionales (razonabllida~, propnrclo' alarga o rechaza las aut.1m zac Iones} permisos o habilitaciones
naUdad e igualdad) y, dos, ser de orden transitorio y no permanente.
(g) aplica sanciones en caso de incumpll m Ieoto y, por ultimo,
' '
Por el otro, el Estado puede emplear lhnitcs con alcance relati-
vo. Por ejemplo, si el parllcu\ar cumple con determinados recaudos (h) hace uso de la fuerza.
puede, entonces, ejercer su derecho. Es decir, limites relativoS sobre
 LAS ACTIVIDAD!' S ESTAfAI.ES DE INTERVENCIN 219
CARLOS F. BAlB!N
218 Antes tle
de prolicdad
avanzar ms"l.'cnh e ae Iarar que las limitaciones sobre el
derecho
V1I.2. Las restricciones sohre el derecho de propiedad PlWl en estar fun I 1"
pr vatio o pblico EI1"1' 1 i 1 1 l al as en razones de inters
I r. .un) lO (e Den' I Al' ,
ocuparemos obviamente de I 11 . ..c 10 (mlmstratlvo slo nos
Hemos dicho que el Estado dehe respetar ellhnitc constitucional pblico ya <Iuelas JiIn't'.' as I1l1taClOl1CS sustentadas en el inters
, I aCllmes apoyad .. II '
(art, 2B, eN], Bn cambio, en el marco del derecho de propiedad, el Es' reguladas por el Derecho e .1 a.sen e nteres privado estn
, .IVI y, en pnrtlculur, el Cdigo Civil.
tado pnede avanzar mucho ms, inclllso alterndolo o reemplazn.
dolo, con}a salvedad de que debe reparar econmicamente. Las l'el-itrlcclollesson ent .
do sobre el derecho de ,oroliOI~,C~S, Ilnlltaclones creadas por el Esta.
Hecordemo , entonces, que el cuadro es, segn nuestro criterio, el que recaen sobre el carct " e ,al por razones de inters colectivo y
s ,. < < el a bso luta d t E
restricciones? Obligacione' e se. i '11 qu consisten estas
sigUiente: cuyo cuntelli~lo es hacer ~~~ cargas Iln~pllcstassubre el propietario y
1) el Estado puede reglamentar los derechos, es decir, limitar su . ' lacer o <e)ar hacer 'Q l'
Ser o I1Je1Ode restricciones? La' .. . u. nenes pueden
ejercicio pero no alterar sU contcnhlu, otro bien. . < s cosas 1I1muebles,muebles o cualquier
2) si el Estado so pretexto de reglamentacin de los derechos alte-
ra su contenido, entonces, el acto es inconstitucional, eho En
no tal
es caso, tratndose
razonable de Imit.
imponerl f'
lEes Ud)
1ll1l10S
que no C\lleranel dere-
e a sta o el deber de Indemnizar.
3) en el casO especifico del derecho de propiedad, el Estado puede
alterarlo pero debe Indemnizar allltular. Vll.2. l. Las servidumbres
As!, el primer paso est dado por el Hmlle ordinario Y habitual,
hsicamente en los trminos de los arlculos 1'1y 26, eN, de regla. La servidumbre es Ultdered 10 . I .,
VOl'de terceros por mzones de i t ~ea .COl.1StItUldo por el Estado a fa.
mentaci6n de lo~derechos. El segundo paso es la alteracin del dere- o no, del dominio privado o p~~I~r,s ~~b;,:COsohre un bien, inmucble
cho de propiedad, en cuyo caso y consecuentemente, el Estado deue recho? El uso de ese biell t ca. l. ua es el contenido de este de.
Indemnizar (por ejemplo las servidumbres) pero dejando subsistente , por o ros.
el derecho. El tercer Yltimo paso es lisa y llanamente la sustitucin
del derecho, de modo que aqul no se trata de alterar el derecho sino
i' Como ya dIjimos la servlduml lfe
';.'. propiedad que rccae sobl'e el
. .
es una IlIlBtacln del derecho de
... cal' cter exclusiv di"
de reemplazarlo por medio de su reparacin en trminos econmicos ." cuentemente, produce el quiebre en el d o e uOlnlnio y, canse .
.l: lido y, luego, compartido entre el n1 I erecho porque ste es repnr-
(expropiaciones). t:,'. rlo del bien sigue siendo su titular ~ nr y los t~rceros. As, el propieta-
Los dos ltimos pasos slo valen respecto del derecho de propie- ',~ con otros, "s n perjuicIO que debe compartirlo
.dad y no as en relacln con los otros derechos. 'W, ,.
~._. En sntesis, la servidumbre es u d
En otros trminos, es posible trazar los siguientes campos en el "'.;~sobre un bien del dominio prl'va'd n e~beclhoreal creado por el Estado
derecho de propiedad Yel desarrollo de su regulacin: (a) las lhulla. !l:};. o o pu leo.
ciones o restricciones, igual que 51se tratase de cualquier otro dere- l"',
'li, ' Q uln es el titular de ese derecho? e
:~\,lgo en ciertos casos Ijar los cara t .ualquler persona; sin el11bar.
cho, (b) las limitaciones o servidumbres, en cuyo caso el titular tiene :r;:.:tl
.1# '. tu Iar es un conJul1tode
"c eresoelfine s ti e Ias servidumbres, el
derecho a ser reparado econmicamente y, por ltimo, (c)la expropio- ~}~.._ personas y no cierto individuo,
cin en los trminos del art. 17,CN,
Hemos estudiado que el derecho de propiedad tiene ciertos caraC-
~; menoscabo del carcter e~clu t
.~,., El titular del bien grnv'ldo ti ne d
I erecho a ser Indemnizado por el
~}e la reparacin? El dalia em s va l e Sil derecho, Cul es el alcance
teres, n saber, el carcter absoluto, exclusivo Yperpetuo. Resta, enton- i,,: , ergente y no as' el lucro cesante.
ces, conectar los extremos. As, las restricciones recaen sobre el carc- ....
l .. Entre 105casos tpicos dc servldun b
." de sirga, electroducto acued' 1 ' 1 res es posible citar el camino
ter absoluto, las servidumbres Ylas ocupaciones tel1"\porneas sobre
el alcance exclusivo y, porltiJno, las expropIaciones sobre el carcter !:rlocumentos hist6ricds, elltreU~ta, 11111lero,
fronteras y monumentos y
~~r~ ros.
perpetuo del dominio.

CARLOS F.I\AI.l\IN
220
\'11.2.2. La ocupacin tempuruea
La ley 21.499 sobre el rgimen de expropiaciones regula concep.
tualtnente el instituto de la ocupacin tempornea en los siguientes
trminos. Existe ocupacin cuando el Estado ordena el uso trunsi.
torto de un bien o cosa determinada, mueble o inmueble, o de una
universalidad de ellos por razones tie lItiliu<Hipblka, tritC&C de t:n::.
necesidad anormal, urgente, Imperiosa o slblta o simplemente UlH\
necesidad normal no Inminente.
Debe distinguirse entre el hecho anormal o normal que sirve de
sustento a la ocupacin ya que tiene consecuencias jurdicas sobre
dos aspectos: a) la autoridad competente Yh) el derecho a Indemni-
zacin.
La ocupacin anormal de un bien puede ser ordenada directa-
mente por la autoridad administrativa Yel titular no tiene derecho a
,,',' Indemnizacin, salvo los daos causados sobre el hien. Por el contra.
rio, en el caso de las ocupaciones por ra'lOoes normales, es ellegis-
lador quien debe declarar su utilidad y seguirse el trmite del aveni-
miento entre las partes n, en caso contrario, ir por el camino judicial.
El titular del bien tiene derecho a Indemnizacin Yste comprende los
siguientes rubros: el valor del uso, los daos y perjuicioS ocasionados
sobre el bien y, en su caso, el valor de los materiales extrados de modo
necesario e Indispensable en ocasin de la ocupacin. ' lf.
Cabe remarcar que la ocupacin, Igual que ocurre con las servi-
dumbres, recae sobre el carcter exclusIvo del derecho de propledf\d.
Por ltimo, recordemos que la ocupacin no puede durar ms de
dos aos. Si se extiende ms all de este trmino, el propietario puede
entonces intlmar el reintegro del bien y,luego de transcurridos treinta
das sin devolucin de aqul, InIciar la accin de exproplaci6n irregu-
lar contra el Estado.
.'
l.AS ACTlVIOAUt:S t$TArALI::S lJt: INHIWENCI(')N 221
C~;le.sSOI1 los derechos alterados'? Por un lado, hslc<lll1ente el de-
cee 10 de propiedad y, por el otro, el de Igualdad porque la ex ro lia-
dn es un sacrlftclo Individual o panicular y no general (Slt af~cta
a su1,etosdeterminados). Por l,timo, el fin dellnstltuto segn el texto
cOmitltucionaJ, es la utilidad publica, es decir el Inters colectivo.
..-; E~ otr~s ~ala?r~s, la expropiacin es una adquisicin forzosa del
CMUUU Ie~ve<.:tu LleUlenes oe proplCdad de los parncuiarcs.
la Corte en el caso "Se,v' Ieo JVaclOllal
As,afirm" " .
(1995) de Parques Nacionales"
que en la base de la expropiacin se halla un conflicto
que se resuclv.e.p,orla preeminencia del Inters pblico y po~ el irre-
~edl~?I~ftsacnfiCIOdel inters particular. Pero la juridicidad exige que
~::
~~esacr ,cio sea repartido y que toda la comunidad ... indemnice a
a" ~~e~de~u ,?I~n por causa del bienestar general", Luego el Tribu.
. ,a ~
J ~ eb ~tngun~ ley puede modificar ni subvertir los prlnci-
:.'g",.p:os e~a 19am le constItucional que han sido preservados aun ante
~ e caso e eyes de emergencia ...". Para concluir que "sin la conformi-
l\". dad del expropia?o, la Indemnizacin en dinero no puede sustituirse
',:' por al ras prestacIOnes".
'tt',
w:'
Cules son los requisitos que exige la Constitucin?
ji
<tf, n en primer lugar: la existencia de una causa de utilidad pblica,
o lel'dlSdegU,nbdllo
lugar: el procedimiento legislativo que declare la utl-
a pu ca, y
~r e en tercer lugar: tina contraprestacin o Indemnizacin econmi-
~'. cujusra y previa.
J.~, . L~I~Y21.499 (1977)estblecl el rgimen actual en materia de ex-
'" ploplacl n. Veamos los aspeclOs ms relevantes.
~, ,. 1) Los sujetos. Quin puede actuar como su] t
~:. Estado n~.clonal, las entidades autrquicas y las e~~:,~~~o::~~~~;:l~~
.t. nacl~dnallen tanto estn expresamente facultadas para ello". En igual

VlI.2.3. l.tI e.<pro/l/acl"

i:,
. ':, sent o, os particulares pueden actuar como ex ro
f:;~lvlesen autorizados por ley o por acto admll1r.tr~II~~O;'~~;a';;'un~~

El arto 17, eN, reconoce que In propiedad es inviolable Yprohbe

~'.'
~:':(:arr~t~:u ~~:Ite,el ~ujeto expropIado puede ser cualquier persona de
.J,:. ti pu ca, estatal o no estatal, o privada. Por ltimo el b
la confiscacin de bienes, pero el Estado pueda expropiar. Qu es la
expropiacin? :, p~~~~I~~~~~~~~:~~;~~~I~~~:~~;~S~).lereero aun euand~ la le~~~~
El inslituto de la expropiacin es un Instrumento estatal cuyo
'1 2) El objeto. El ohjelo es cualquier hlen pblico o privado (eos' s
objeto es la privacin singular y con carcter permanente de la pro-
no) que resulte conveniente para satisfacer la utilidad
.~o 'bll a
piedad por razones de inters pblico, garantizndose el contenido .persigue el Estado. pu ca que
econmico de ese derecho mediante el pago de una Indemnizacin.
l""-'''~
..---,,-
.,
.- ~.~ , 1

CARtOS F. BAlulN LAS ACTlVILJAIJkS ESTATALESDE INHltvENCIN 223

222
Los bienes deben estar determinados salvo en el caso de las obras, reclamo administrltivo previo es l .
pretende judici'l1mente l' t. '1 (edr, en tal caso el actor
planes o proyectos en cuyo caso la declaracin de utilidad phlica < e Iocee cr y volver las ' I
anterior. Cabe aclarar U(' la ex .. . cosas a estado
debe hacerse segn los Informes tcnicos "debiendo surgir la directa cuando la sentencia q~. I'(' proPIaCClIl est perfeccionada
vinculacin o conexin de los bienes a expropiar con la obra, plan o
hien y el expropialJle pa e~ 1 Hm:, se produjo la pnsesin del
g e precio de la Indemnizacin,
proyecto n realizar",
En el supuesto particular de los Inmuebles. cabe sealar que (a) 4) El procedimiento. En primer trmln .
en caso de expropiaciones genricas no slo debe indicarse la ohra, Constitucin Nacional el e, 0, y segun el art. 17 de la
pblica del bien. En pa~tc~tll1gl~~O debe declarar por ley la utilidad
el plan {)el proyecto sino, adems. las 1,ona5 "de modo que a ("tta de
rs colectivo que pretende s~tr ~ eglslador debe decir cul es el illte-
',:. individuallzadn de cada propiedad queden especificadas los reas
que recae ese inters. s accr y cules son los hienes sobre los
afectadas por la expresada declaracin", (b) cuando el Estado expro-
pie parcialmente un iml1ueblc Yla otra parte fuese inadecuada para el
liSO o explotacin racional, el expropiado puede exigir la expropiacin Una ve7. declarada la utilidad lbllca .
',.- . de adquirir el bien direct' di I ' el sUjeto expropiador pue-
,,:. '.,. de la totalidad, (e) cuando ia expropiacill de un inmueble Innuyese , amente
maxlmos que indique el Tribunal ti 1'"
e propietario d t d I
.' en ro e os valores
- , sobre otroS que constituyesen unidades orgnicas, el propietario de
cas competentes "egu' n "e t 1 I e ,u:iaclones o las oficinas tcni-
estos ltimos puede iniciar accin por expropiacin irregular y, pur " , ,~. .~ fa e <. e un I. .
vamente. Este procedimlc;lt I Jlen JIllTlueble o no, respectl-
ltimo, (d) es posible expropiar el subsuelo con Independcncia del
C0ll10 avenImiento y es de c o P~ev.oes c1,enorninado por el legislador
suelo e Inmueble!' sujetos al rgimen de propiedad horizontal. ur, ctel extrajudicial.
3) La causa Y elfin. El fundamento dellnstitutll de la exproplucln Sin embargo, si no existe acuerdo entr I
es la utilidad phlica o el bien comn de naturalc7.a matcrlal o espi- piador debe Inicial' la accin J"ld' l' I 1 e as partes, el sujeto expro-
d I IC .i (e expropiacin I
e proceso y Iras el uepsit d 1 y, ya en e marco
rituaL otorgar la posesin del bl~n op e m,onto de la tasacin, el juez debe
Por su parle, los jueces deben controlar el proceso de expropiacin definitivo. El actor es e" el . ostcdflormente, ste debe fijar el valor
y, entre sus diversos aspectos, la declaracin de utilidad pblica, aun-O .,' marco e este pro I
que de todos modos la Corle slo acept el control sobre este uspecto t.
. dor porque es el que 'iene nter'
,s
I ceso, e sujeto expropla-
en a posesin del bIen.
en casos de arbitrariedad manifiesta. _' Qu ocurre si el sujeto expropiado enti d
:~., o el acto estn viciados? El . i d en e que el procedimiento
iQu ocurre cuando el trmite de expropiacin no cumple con el
fin previsto por clleglslador'/ En tal caso, pueden plantearse dos hip-
, el marco del procediml'ent::~~~~ ~t'j
entonces, no debe acordar en
~.' el proceso judicial de exproPiaci~~de~:\d~ avenimiento y, luego, en
tesis. Por un lado, cuando el Estado dio al bien un destino distinto o,
. Indas. En este contexto el. d I tras cuestiones antes seiln-
por el otro, si no le dio destino alguno. Veamos: v ,.., Juez e le expedirse sob! I 1 I I
~:acto expropiadol'}'el proceso c( ..'e a eg t mldad del
(8) 51el Estado dio al bien expropiado un destino distinto del que
prev la ley, entonces, el sujeto expropiado puede iniciar las
I
'~ .. valor del bien.
~.
,~'
,1I1SeCllenle, y 110 simplemente sobre el

gestiones o acciones del caso con el objeto de dejar sin efecto la ,'1
~.. A su vez, si tras la declaracin de ullli I 1 '
expropiacin y recuperar as! el bien, previo rt:!integro del pre- ifj. blese acuerdo extrajudicial entre la l al publica del bien nu hu-
" ~oexpropiador no Iniciase la accin s p~r~es (avel1llJllcnto) y el slIje-
'.i
cio; 'no puede hacer nada sal ) JudiCial, entonces, el exprophtdo
(h) en casO de que el Estado no hubiese dado al bien destino al. .. . ' ' vo que' a el ex . 1
j ~ ~~l bien, b) el hien resulte il1dis . 01 .p:~plal Uf tome In posesin
guno y hubiesen trascurrido dos aos desde que la expropia-
cin qued perfecdonada, entonces el expropiado debe inti-
mar al expropiador de modo fehaciente y, transcurridos seis .'.
.
J'if caso o e) el Estado imponga tina rit 1.ltble.~egun las circunstancias del
~
: .>:leslone el derecho de p . d d III ac! n o restriccin indehida que
roPJe n ,Ms all c1 11 .

l
".:.,:propl<ldur tiene un pla"{) pa e e o, cierto es que el ex-
meses desde entonces sin que el bien tenga desHno o huhlesen . . " ra promover ' .
.t ,este trmino y no I'll'el dI' el JUiCIO,y una vez vencido
comenzado los trabajos segn los planos aprobados, el expro~ .. r
I~xproplacln",
a o e ptOceso" t d
' se en r por abandonada la
piado puede Iniciar la acdn de retrocesin sin necesidad de
~I"
" "
 CARLOS F. RAlBIN

lA~ ACTIVIDADES ESTATALES DI: INTERVENCION

A su vez, Ia accJn de la expropiacin Irregu l'al 'O Inversa procede 225
en los siguientes casos.
Entre nosotros uo existe un marco general sobre sanciones adml.
nlstrativas de modo que el material Juridlco est constituido por los
declare In utilidad I)l'lbllca y el Es.
L Cwtndo existe una lel~qu~ u'mplir con el pago previo, Cabe principios constitucionales, los regimenes sancionadores especiales y
tado tomase la poses n Slll C, I criterio de la Corte, la de. el desarrollo ele crJterlos judiciales.
aclarar en este punto que, segun e Ile est sujeto a expru.
I I E t 1 de que un Inmue) IJi A su vez, es hahitual la aplicacin de los prinCipios del Derecho
daracin (e s a( o favor del propietario para O) .
Placin "no crea un derec~o ~. Penal y Procesal Penal en el mbito del Dererfw -~dm"bllallvo
clonador. San.
e medte ocupacin del
Jo
'"':!.:' 3 aql: .. l.. .1
l <lllCCIICl e ~e dlVCl salVO IrlccJn
qu
dd dominIo. SI n
o I In de su uso o res 1 "1
inmueble, pr vac ue tal como establece la ey, a Cabe reconocer que el edificio dogmtico del Derecho Sanciona.
embargo, el Tribunal sostuvo ~ " or la ocupacJn material de dar es claramente un conocimiento en pleno desarrollo y con muchos
desposes In por parte del Esta t
ler grado de su derecho en puntos oscuros e inciertos que es necesario despejar.
la COSl, o por la afectac1~n:~~~~ ~~zndel ejercicio del poder
la posesin, uso ofaculta
goce ael prop Ie tario a reclamar la expropia. lIacla dnde va el Derecho AdmInistrativo sancionador? En.
de expropiacin, tendemos que el Derecho Saoclonador debe crear, tras ios principios
cln inversa". constitucionales, sus propias tcnicas y reemplazar asl los Instrumen.
tos prestados por el Derecho Penal y Pmcesal Penal porqne aun CUan.
. ble resulla de hecho Indlsponl- do parten de principios comunes el desarrollo de este conocimiento
JI. ble
Cuando
para el
subien mueble
titular o 1~I~n~l~e
con mo la ley de declaracin de utlll.
Juridlco debe ser matizado Can los principios, reglas e institutos pro.
dad pblica. pios y especificas del Derecho Adrninls[rallvo.

III. Por lhimo, cuando el Esta. do 1mIPone una

sohreIimltacJn
el derechoo de
restrlc-
pro. , El Derecho Sancionador es regulado por el legislador seglnlos al'.
cln Indebida que Impone una e sln it;.' (li/cl/JldDS
14 y 18, ~N. y en este aspecltD COlinCideCOIlel Derecho Penal'l ms
piedad. d I ,a e SIIs lIlatlces y de que es al' iCI/( o por el Ejecll/i"o y no por e juez
,~:,
"~ y sin pe/juicio de Su revisinjudlcialulterlor.
5) El precio. La Indemnizacin slo d comprende el valor objetivo
1 daos directos .e
e inmedra.
. I I real de merca o, os, , I .:' Finalmente debernos advertir sobre la multiplicIdad de regimenes
bien, es decir, e va or, In los intereses. En nlngun caso e
tos causados por la expropiac y t el mayor valor derivado de '. '. sancionadores que establecen dlstllllos prinCipios y procedimientos.
d I rel lucro cesan ea
Estado debeI In emn za I del trmite de exprop <lC n.
I l ~" .Adems este poder es ejercido por Una ploralidad de rganos esta.
las obrus, panes o
Proyectos con mot va
l'
A su vez, e 1pago dehe hacerse en { mer o y con carcter prevo.
I
,1;
'. :ales e ine/usive en ciertos casos por personas phlicas no estatales
(COlegios profeslunales) y privadas.

.'., '
VII.3. Las sanciones administrativas

.
Como ya explicamos el Es <.
~ t'ldo ordena, regula y limita derechos
t Ictivos En particular, el Po. '
,1
I Antes de avanzar repasemos distintos casos de Infracciones en
!ir.lordenamiento jurfdfco a tftulo de ejemplo. Asf, en el marco de la
~eyde Empleo P,blico, el legislador prev infrace/ones por Incumpli .
. imlento reiterado del horario, inasistencias inJUStificadas, Incumpli.
'mlemo de los deheres, abandono del servicio, delito doloso y falta gra.

.
por medio de mandatos nor.matlv~:/e~:a~dato's vigentes por medio .. l.tVe.que perJudlljue a la Administracin Plhlica, entre otros. A su vez,
uer Bjecutivo debe aplicar IdS ceg IY 1011es u en cienos casos, san- !l'la Ley de Defensa del Consumidor dice que "fa autoridad nacional de
I recamelU ac J' I aplicacin iniciar actuaciones administrativas en caso de preSUntas
de rdenes, instrucc anes, P r ejemplo, la aplicacin de mu _
cianes, es decir, actos de gravamen. o
i! rifracclones
e a las disposiciones de la presente ley, sus normas regla-
tas y suspensiones. d d Ill ntarlus y resoluciones que en su consecuencia se dicten".
. su ader punitivo a travs e os ~;" La regulacJn del cantpo sancionador y su aplicacin correspon.
Es sabido que el Estado ejerce Ip Administrativo Sancionador.
1 P 1Yel Derec 10 ,
de, en prlnclplo, a io. Estados provinciales, municlJltles y, en clerlos
canales, figuras
Ambas el Derec ID ena.,
tienen un uBsame oto constitucional camun. . bsos, al Estado federal. Cmo debe distribUirse. entonces, el poder
1;'anciana dar en ef mbito territorial? El Estado federal es ljulen debe
,.
"
CARLOS F. I\ALlIIN LAS ACTIVIDADES ~STATALES DE INTERVENCIN 227
226
regular delitos Ypenas y. por su parte, lus Estados provinciales deben el criterio deliberativo y de consenso
As, la ley debe predetermi " , propio del proceso democrtico.
legislar sobre infracciones Ysanciones administrativas toda vez que, nar as conductas y las sanciones,
en principio, no delegaron tales competencias. A su vez, el Estado fe- Por su parte, el principio de t' i id
deral es cumpetente en el mbito sancionador administrativo por va tulado de legalidad Pr '1 Ip C ad debe enman;arse cn el pos-
. ec sel110s el alcance ti '
oblicua cuando ello surge de lns potestades delegadas de modo exprc. {a
I consiste en residenciar 1C e estas reglas. La legali-
I d I en e ongl'eso el pode I I 1 I
50 o generalmente Implcito por las provincias en aqul y asimismo ar e marco sancionador P , r y e {e ler ( e regu-
en el marco de las potestades concurrentes y compartidas del Estado es el poder y deber del C' ar su pane, el clemento tpico (tipicidad)
d ongres{) de crear el I d
federal. por ejemplo, el poder de regulacin y aplicacin del rgimen :'.,_ e regulacin, las infracciones ,le marco e ese poder
l-j~
Y
cumplir con el mandato COl1tll s~nc ones con densidad de modo de
sancionador del sistema bancado. s uClonal.
Una vez despejado este interrogante cabe analizar cul de los po- En otras palabras es posible d ' .
deres constituidos, en el mbIto tcrrlturlal de que se trate, es compc- bsicamente formal (it~ter~c ., eCdlrlql~eel principio de legalidad es
nClOn e Congreso) y
tentc para regular el cnmpo sancionador. En otras palabras, quin mater 1a I se expresa por la tipi . \. d (. que su contenido
Cl( a contenido de las leyes).
debe dictar el dcrecho sancionador? El Poder Legislativo,
La ley debe necesariamente cOlllener") I
Finalmente, nos prep;untamos cul es el rgano competente no ya de las conductas antlJurdi d a os elementos esenciales
para regular. sino para aplicar el rgimen sancionAdor. En otros tr. cleo esencial de' las obllga~~~;:s 1e~ir, la ley debe decir cul es el n-
mlnos, no se trala de dedr qu es el derecho en trminos abstractos el tipo y lmites de las s"ncl s {e lacer, no hacer o dejar hacer (b)
'u onesy(c)elrecoll" . '
sino de aplicarlo en los casos concretos. Dicho as, cul es el rgano donador al Ejecutivo (elleglsl d d I OClllllento del poder san-
competente para sancionar? El Derecho Pcnal es aplicado por el Juez. o implcito, el poder del EJecut~v mI e )~,~c~ono~er, de modo expreso
.". . o ( e ap Ical el reglmen sancionador).
Sin embargo, el Derecho Sancionauor debe ser aplicado por el Ejecu-
tivo sin perjuicio de su rcvlsin Judicial posterior. Es decir, el precepto legal sancO
,,': puede ser aplicado por s I I lonadOl es constitucional cuando
~
El poder administrativo sancionador con fundamento constitu- ~''':: presupuestos mnimos ese~c~~~~s p~rql~e en tal caso cUlllple con los
cional tielle lmites que es sumamente Importante detallar y estudiar-. ,desde el propio texto legal cul i
n e .eelo, el operador debe inferir
Veamos cules son stos.
Estamos convencidos que en el campo sancionador estatal deben

'.. denamiento y cul es l.

ese mandato, As el operador
es a accin ti omisin que exige el or-
a consecuencia en c
d {
\ i
aso (e ncumplimiento
suficiente los cor;purt<mlent:supe elPI,e1ddcdrcun un grado de certeza
de

l
, y d d 1011) osoexigldo l
aplicarse los principioS constitucionales Ylos postulados clsicos del , <
r gra o e sancin que cabe aplica!. s y Cll. es el tipo
Derecho Penal y Procesal Penal con los matices propios del Derecho
"",
Administrativo. COInencemos por el principio.
Qu principios debemos aplicar? Ciertos principios surgen ulrec-
1\ gen (b)ley Ely densidad
,I;~ principio de irretroactivicl di'
(legalidad' t' .. ~ ..
' ,
os principIOs expuestos exl-
~. otro criterio. Cul? El carceIIPI~~v:~I)JJefO, a su vez, debe sumarse
tamentt! uel texto constitucional Yotros no, en cuyo caso s es necesa- ~;"art. lB, eN. De all que no sea )~sible' e.l~ ley en los trminos del
rio recurrir al Derecho Penal y Procesal Penal. 'itrio as sancionadoras salvo qu fl :phcar eetroactlvamente nor-
fl~, .
111.,

" e llesen 1I1.IS favorables al infractor

As, los principios de legalidad, tiplcldad, Igualdad, razonabili-
-l - Vale recordar que el Cdigo Penal d'"lce 1Ue .
dad y propurcionalidad naccn directamente del texto constitucional. ''tiempo de cometerse el delito fuere l' i {d si la ley vlgcnte al
Otros principios son propios del Derecho Penal, por caso, el principio ';punclarse el fallo o en el tlel I {1St uta e la que exista al pro-
de irretroactlvldad, culpabilidad Ymm bis in {dem, ,m
~.' b
s enlgna. Si durante la conu
npo ntermedlo se
ena
."
li J.'
ap caed sIempre la

Analicemos ciertos principios por separado.

"-l~ pena se limitar a 1" cst:blecll
." _ u u
se dictare una ley ms benigna,
( a por esa ley".

(a) Los Jl'i'lcipios de legalidad Y flpicfdad. El art.
"ningn habitante de la Nacin puede ser penado
fundado en ley antcrlor al hecho del proceso". Este
dad) no slo tiene sustento en el texto constitucional
lO. eN, dice que
sin juicio previo
prlnclplo (legali-
sino tambin en
;;~'_.(c) El requisito de CIIlfJabilidad E ..,
.\~or exige I<t culpa dellnfracl . n prlllclplo el derecho sanclolll:l-
{alidad). de modo que el ES~)~~I~S :eClr: el aspecto suhjetivo (Intencio-
,~ebe probar que aqul actu de I~~ll~Illstruccln del procediI~lientu
.,~. o o doloso, culposo o negligente.
 ,.
l.AS ACTIVIDADES ESTATALES D~ INHRVf.NCIN 229
CARLOS F. BAlftlN
228
(d) El principio del 1/01/ bis II/Idem Este 1 " ,
Es decir, el Estado dehe probar, como ya dijimos, los hechos consli~ die puede ser juzgado ni penado dos' ve IH nClplO nos {liee que na-
t\ltivos, su encuadre jurdico y la culpabilidad dcllnfractor de modo decir, no slo no puede ser el 1 ces por un mlsl110 hecho; es
, pena o s no tampoco juzgado.
razonado y suficiente.
Este postulado comprende dos su l r
Sin embargo, si el Estado dict el acto, pero no proh en el trmite concurrencia de Infracciones delilO~ lesto~ ( Istlntos, Por un lado,lH
de las actuaciones administrativas la culpa del infractor, es .ste quien de dos o ms infracciones [, Y 1 11 Y'I pOI el otro, la superposicin
tP . .tI (Iml f tU dehf' r('('~p o:: h 1f 1
debe hacer valer ese !lechu ,,1IUI::d jucJ" S d~c:,;",e! l'CCtl!fl"n rlehf~ mento, el sujeto y el objeto. . _r ..0 ,re e .. tl!H a.
f.

probar en el marco del proceso judicial que el Estado no acredit su

culpa en el procedimiento sancionador. La posicin mayorltarla sostiene u
cho Penal y el Derecho Ad I q e puede darse entre el DeL'e~
En ciertos casos el ordenamientO Jur(dlco establece la presuncin [o y dohle punicin de m~~ol1lstrativoSandonlldor doble juzgamien~
de culpabilidad de modo que el Estado no debe probar que el presunto in iden. Tal es la solucin pl;l~e I~ se aplica el principio delllon bis
(1969). 11ea a por la Corte en el caso "Pausa"
Infractor obr negligentemente. Por el contrario, es el Imputado quien
debe acreditar que obr sin intencin de Incumplir el mandato legal.
Por ejemplo, la ley 25.675 estableca que "se presume iuris talltWJI la '1 Nuestro criterio es el siguiente El .
suspenderse en tanto est ' trmite administrativo elehe
responsahllidad del autor del dao ambiental, si existen infracciones i I sustanc
cone uldo el proceso penal cah'
mlose el 1)[0'
.
I
ceso pena. Lucgo,
a las normas ambientales administrativas". Este precepto fue luego ~ resolucin del juez l,en"1 I e diistinguil entre dos hiptesis (a) si la
vetado por el Poder Ejecutivo. 1 ' . es. lSO utori. o (1) 'i 1 r II
1 rio. En el primer caso el Pod
convengamos que los intereses de a !
Ej
. 1 1 S e a o es conrlcnato-
er ecut vo puede avan' 1
zar s empre que
Una vez dictado el acto sancionador Y en razn de su presuncin
1 juez penal no haya declarad I~ lOS regmenes son diversos y el
de legitimidad, debe tenerse por cierto que el Infractor obr de modo
negligente, salvo que ste probase lo contrario.
.1.

(materialidlld del hech~) El

ti
o le
T
e l~Cho investigado es ine;x-lstel1te
Ejecutivo ya no puede .v~nz~~, segun o c.so (r.1l0 condenatorio) el
En conclusin, es posible decir que el elemento culposo debe est;1r
siempre presente, ms all de su presuncin o no, con ciertos matices
e Incluso excepciones.
i-l: Otro tema es no ya la dohle im osicJ
pecto de un mismo hecho sino la a ~Ilca 11penal/administrativa res.
corte administrativo (InfrE.lccione I/ r<c1nde m)s de una sancin de
s n raCf; ones .
De todos modos es importante advertir que el concepto de culpa

"
debe asociarse, en el mbito sancionador administrativo, con la de-
hida dlligencia ms que con el elemento doloso o culposo propio del
Derecho Civil y Penal. Por qu'? Porque las infracciones administra-
t ','
: En este caso el cuadro (infracciones/lnf
::'se, segn nuestro criterio, as: ,facciones)

1. el concurso Ideal cuando un mismo h I . .

debe construlr-

tivas no exigen, generalmente, la presencia de dolo, entendido como '.. normas, en cuyo caso debe apll . I ec 10 cae baJO dos o ms
la voluntad o decisin consciente de realizar las conductas prohibidas ~' carse a sancin mayor,
y afectar el bien jurdico protegido, sino que basta con el descuido.
Por tanto, es suficiente con la Imprudencia o ligereza en el compor-
tamiento. Sin perjuicio de ello, cierto es que existen infracciones do.
1 :
2. el concurso real es decir . i
analizarse los h~chos porVs~r~~~a:~~,h()S.En tal supuesto deben

3. el concurso medial ocurre cuando 1

losas, pero son las menos. para cometer otra En tal ca '1 una nfraccln es el medio
o
Cules son las excepciones respecto del elemento subjetivo? En clones si las Infrac~lones so;~ sd o eSdPosible aplicar dos san~
l" n epen lentes entre sI.
ciertos casoS es posible distinguir entre el infractor (el autor material)
,;. (1) El principio de Igllaldad E ," ,
y los responsables. A veces la ley distingue entre estas dos figuras, por est presente en los aspectos d
ste pl/nclplo constitucional tambin
ejemplo, el caso de responsabilida.d del titular del vehculo cuando eS .men sancionador As en 1 t e regu acin y de aplicacin del rgi-
conducido por un tercero. La figura del responsable no exige en este puede crear situa~lon~s deesig~;:~~10 Jegisl~tivo (regulacin) el Estado
caso culpa de su parte y. sin embargo, es responsable. Otro caso de .~iscriminatorio. s, pero solo de modo razonable y no
excepcin es la responsabilidad de las personas jurdicas.
 .,
.,
LAS ACTIVIlJAms . f SlAIALES
- --
230
C\IU.0S r. BAlslN DE INHRVENCIN 231

Qu ocurre en la aplicacin del marco sancionador? El Estado s sancionauor debe expedirse sobre
en su cas~ aplicar las sau.:lones ti.los ~ecllOs, .,valorar las pruehi1s y
puede perseguir el cumplinllcnto de las normas con criterio discreciu~ favol' del Imputado. } en caso de eludas, debe estarse a
nal, pero en ningn caso en trminos arbilnuios o deslgualitarios.

(g) Los prillcipios ele razollabilidad Yproporciof/alldad. Por ltimo, Resta anall7.ar el caso del od
.., de las relaciones especiales de ~t1Je~' ~statal sancionador en el marco
la sancin debe ser razonable. Es decir, debe existir nexo de causali-
histricos se distingui entre las rell~~~.Record(!Jllos que en trminos
dad y vnculo entre las medidas adoptadas (infracciones/sanciones) aquellas que revIsten c",.'cte . anes comunes con el Estado j'
y el fin quc persigue el acto estatal y, a su ve?, las sanciones deben Ir'"
) ICOS),En estos casos el Esta r1"e'peclal
di < ( por e )emplo, los agentes pl.
guardar proporcin con las faltas cometidas. nlzn de ese lhulo especial 0:0 .
i~
teal" la intervencin del egjs'a~o:.etlt)
a restringir ms los derechos en
I.llstrico fue bsicamente sal.
As. las sanciones son razonahles si existe nexo de causalidad en-
tre las conducttls reprochables, las medid"s adoptadas Y el fin que del Poder ~jeclltivo. Actuallll~nte
esos trmlllos.
le~m llar ~os derechos por decisin
emos lechaza!' este concepto el}
persigue el Estado. Por el otro, las sanciones son proporcionales 51se
corresponden en trminos de dimensin con las faltas ImputadAs.
Asimismo, otro aspecto b,c;icu en el marco de la proporcionalidad En el marco de las relaciones es e . 1
tado y las personas cabe aplica.~ 10p c~aes o ms fuertes entre el Es.
.(
es que las Infracciones no resulten ms beneficiosas para el Infractor sarrollado en los R.lartad '. s mIsmos crJlerios que hemos de.
que el debidu cumplimiento de las normas. Este es otro lado de la pro- lI os antenores Sil b
J. e eglslador puede matiznr ar le .'. 1 cm. argo, sf crcemos que
porcionalidad muchas veces olvidado. ~.~ vinculo entre las parles y el ftP.YCleItosprllJcipinS,enrazndel
Finalmente, las sanciones administrativas slo pueden aplicarse .+ el principio de legalidad es n pelse~uldo por el Estado. Por eJelOl,lo
'g 1 menos r gldo en cuy ,
a travs del I'rocedlmleuto adminlstmtl!Jo smlclOlwdoy. Sin emhar-
go ciertas leyes por tratarse de sanciones menores o qui7.s eviden-
h
~.'. rar e precepto legal con lis l' o caso es posible inte.
pos c ones reglamentarias,

tes prevn excepciones y dejan de lado el procedimiento. Por nuestro

lado no compartimos este criterio porque creemos que es lesivo de
~
h VIrA. La coaccin estatal
derechos fundamentales.
, l
Los derechos y garantfas de las personas en el marco del proce-
dimiento sancionador son bsicamente los siguientes: (a) la prohlbi.
t
~:t-, Qu ocurre cuando las personas
o restricciones ordenadas por I E ~o cumplen con las limitaciones
ordenacin y regulacin? Ya heemo~t~ o en el ejer~lcl0 de su poder de
c1n estatal de extender analgicamente las Infracciones, (b) la pTe- -.SU poder punitivo penal o ' dicho que el Estado puede ejercer
sunci6n de inocencia, (c) el derecho de defensa del presunto Infractor, I I I " sanc una or con los Ji .
, es y ega es e incluso en casos t' mUes constituciona-

1
(d) la asistencia letrada, (e) el carcter no ejecutorio del acto sanciona. " P , ' ,ex remos ordenar el uso de la fuerza.
dor en tanto no est finne y. por ltimo, (f) el control judicial del acto i, ur ejemplo, la Ley de Defcnsa dcl ('ons .
.1" para el ejercido dt! las atribu .
,ClOnes
,umltlorya
a (Iue se r ti
citada, dice (lile
l'
sandonador, , d e art. 43 de la 11resente le I . . e eren os lIU':s, ti) y f)
Olras cuestiones propias del procedimiento sancionadur que de- . y, a autOlldad de a 11 ' ' '
. ,~I aUXilio de la fuerza I,bl' " P CdCI n podra solicitar
bemos valorar son las siguientes: l~ el Poder Ejecutivo puede dictar de el I Ica , esto es en casos 1
as y ce ebracln de las audlencl' e nspecclones, peri.
oficio o por pedido de parte medidas cautelares, 2~ el Ejecutivu s610 l'. as.
debe rechazar los medios prohatorlos que fuesen dilalorlos o clara-
mente inconducentes, 3- el procedimiento se divide habitualmente
.':. VIII. LAS EXCEPCIONES ,AL I'QDEH DE POLICA r.STATAI
entre la instruccin Yla resolucin. El acto de clausura de la instruc' LAS VlAS DE ESCAI'E
c16n debe contener los hechos probados, su calificacin en trminos
juddlcos, los sujetos responsables y la sancin a aplicar o, por el con.
VIII.!. Las tcnicas de habilllac!n
trario, renejar la Inexistencia de los hechos o de responsabilidad, 4~el
rgano que resuelve puede ordenar medidas complementarias Y en
su caso modificar la calificacin de los hechos y las sanciones, pero .'eElt Estado ejerce el poder d e 01.denacln y r 1'6
n emente, restringe derechos Es' 11' egu aCI n y, cOllse-
no puede desconocer los hechos probados por ellnslructor, 5~ el acto , . .. ta IIlltacln consiste, tal como
 "
LAS ACTIVIDADES lST\TAI.[S DE INTERVENCIN 233
C\lll0S f, BAUdN
,32
p.ledad de modo que el propielal'lo slo u '
hemos desarrollado en los apartados anteriores extensamente, en las cIertos requisitos pI)re l P edeconstrulfslcumplecon
,, aso, a presentacin d I 1 I
restricciones, lhnites;suspenslones Yprohibiciones. En ciertos casoS pectivo de confol'm'dad con Ins Ieyesyo.} e p ano y e proyecto res- ,
el titular no puede ejercer su derecho (prohibiciones Ysuspensiones) caso, el propietario del inmuebl. ' I( enanzas vigentes. En este

y, en el segundo s puede hacerlo si cumple con ciertas condiciones construir, pero su cjerclch d e ir. dtleneel derecho preexister\te de
) epene e e las autorizaciones estatales.
(rp<;frlcdoncs y Ifmites). As', cuando el titular del derecho cumple con
estos recaudos entonces el HStuuu J.d)c h.-.hmtur 0;:'.1 f'j~rdc\o. Po" <''' 1"'"
slmplemel
""t .te>
w <>1 p~rm.sc
'w, w' I -- llIU",nl"
l'n _..t -' I nrppxl.c;fcntesino
t!~ ~,~!,p,...)n
,.

1 e una expect'ltlv d I J ' relacin con el

Pero, en qu consisten estas tcnicas de habilitacin, l/cencias, objeto de que se trat '. a e su eto Interesado en
permisos o alltorizaciOfles estatales? Analicmoslas por separado, sin Estado puede prohlb~~l~orel~mPlo, el permiso para cazar o pescar. El
dejar de advertir que el modelo de sistematizacin propuesto es sim- guno ms all de sus ye nteresado no puede esgrimir derecho al-
expectat vas As 1
plemente un criterio de orientacin para el operador porque luego la to de un derecho no preexlst t' i
e perm so es el reconoclmlen-
reaHdad desborda claramente cualquier construccin dogmtica. Por el acto estatal eo en e, es (eclr, el titular no tiene derecho
Y nsecuenlemente .. 1
ello, sin perjuicio de que avancemos en su desarrollo Yjustlftcactn, comn es el del permiso de uso d lcleb'~ese (erecho. ,El.ejemplo ms
e os lenes del dOl\1I11I0 p(hlico.
es necesario recurl'ir en cada casO al rgimen Juridico espedficoy re-
cordar el basamento constituclonal. La distincin entre habllitadon .
Veamo~ cules son las tcnicas ms usuales de lwbllltnci6u del
ejercicio de los derechos Ysu criterio de sistematizacin en trminos
;
+:
terico, pero absohuament'
~ tado por medio dellegisl t es y peunlsos es clara en el plano
con~u~ay anrquica en la realidad. El Es~
conceptos sin respetar ~~(eOr,rleorel'
eJ,ecutivous6lndlstintamel1te estos
o s stem tleo,
simplemente didcticos y de orden prctico.
a) El registro de la actividad particular, es decir, el acto de comu-
nicacin del interesado Y~u registro. En ciertos casos puede tratarse
l'
'1'

:,. .. VlII.2. La desregulacin

simplemente de la comunicacin del particular sobre la actividad, los
~.
hechos y las circunstancias. En otros, el Interesado debe hacer saber {~ El poder de polica es enlonce Id.
'1/:'.- nar, limitar, restringir pl'~hibl s, e {lIOel estatal de regular, orde~
el cumplimiento de ciertos recaudos o requisitos pero sin necesidad" . ~eglllar, es poslhle y de b I r y,contro al'.As C0l110el Estado decide
de acreditarlo. En conclusin, los extremos son los si~uientes: a) el . d ec 10 as ocurre que en t i
~:. ecide retlnusus restricciones E' . o ras c rCllnstancias
acto de comunicacin del particular Yh) el registro por el Estado. 1I1: desregulacln Es doejr 1 d . ste ultimo proceso es conocido como
,-:. l' ,,a esregula'6
. I
b) El acto de cOIJJprobact6n estatal, es decir, el particular no slo it% cln o supresin de regul . el n es ) sicamente la deroga-
:'W". aClOnes.
debe comunicar sino tambin acreditar el cumplimiento de los requi-
sitos que exige la leyy, por su parte, el Estado constatarlo. Por ejemplo, .~':.". En el marco del Estado Neoliberal .
'1' ~.tanciales en el poder de polica S' bl jse prodUjeron cambIos sus-
la homologacin de los tltulos universitarios otorgados en el exterior. ~. 'desaparecieron s se elimina . l. en os poderes de re~ulacin no
~ (en particular 1 i ron cIertas restricciones (}limitaciones
e) Las autorizaciones estatales. En este caso no se trata simple.
~H'E1control se ;raan~~err~~lcll~est~lal en las actividades econmicas).
mente de que el Estado anote, registre u homologue el cumplimiento
de los recaudos legales sino de algo ms, esto es, un plus estatal que ),"Ic~;en ciertos casos el c(}ntro~~:e~;~ es co:mmicaciones y se reemplaz
es, por derto, ms complejo (el ncto de autorizacin). As{, el proce~ .fI~.elcontrol en personas privadas. ~~:l~posterior ~ Incluso se deleg
dlmiento de autorizacin comprende el anltsls de los supuestos de ~~ ,~fectospositivos cuando se tI' ( d ente se reconoci al silencio
;:Wtt, a ase e autorizaciones y permisos.
hecho y su encuadre jurdico segln el criterio del propio poder Eje-
_~~ Ms puntualmente la ley 23.696 de ReCa l
cutivo. a/,~jempto de des regulacin Sin e u 1rma del Estado es un claro
Paso seguido cabe recordar que comnmente los operadores jur- ~i:dedesregulacin propio d~ lo ~ argo e arquetipo de las polticas
dicos distinguen entre las autorl7.aclones Ypermisos. Veamos si ello ,~".,,:bre
la desregulacin del eo s anjosjnoventa es el decreto 2284/91 so~
:t> merc o nterior de ble ,
.. ~omel'cio exterior supresl d nes y serve os y el
es o no razonable. '.rJpftales,sistema ~lco de lan e e7~ed reforma fiscal, mercado de ca~
En general las autorizaciones suponen un derecho preexistente. J!ntre otros, segur a social y negociacin colectiva,
Pensemos el siguiente ejemplo. El Estado restringe el derecho de pro-
 .,
LAS ACTIVIOALJES ESTATALES lJE INllRVENCIN 235
C:t\I~LOS F. t'lALB\N

, (N Y Ol\lJENACIN
que en este caso se trataba ue un contrato de alquiler con trmino fijo
lX. EL l'Ol)E.R lllllUl.GULACI ) ,.' "- y celebrado con anterioridnd a In promulgacin de la ley. El Tribunal
EN SITUACIONES DE F,I\Um<,ENCI,
sostuvo aqu que, si bien el Estado puede ejercer el poder de polida
con carcter transitorio y en razn de cilcunst<lncias excepcionales,
l' 'blica fue estu( 1I,H I() Y l lisclIlitlo COIl no puede haL:erlo hada el pasado.
El concepto ue emcrgcllC.t P,ll i~nal de 19B'!, ya que si hum no
anterioridad l It\ rcfo,fmu ~Ol~stt~~:~lllrma nlguna que claramente cs- Ms adelante, en el antecedente "Mango" (HI2!)la Cnrte fij otro
exlsla en el urdcnanllento lit (die J ces ,lesarrollaroll diversas leG- lmite al poder de regulacin cstatal, adems del carcter no rctronc~
o r 1 1 s autores Y ue
lahledese su va, Il m", o'f damcnto Yalcances. tivo de las leyes en tanto alterasen derechos p"trimoniales ya adqul.
das sobre su CXlslcm: a, un <
ridos. Cul es ese. otro lmite'? El alcance ocasional y tcmporal de los
'~~.1
' .. . .i las emergencias son recllI [en-
regmenes de emergencia,
:.~< Cabe destacar que en nucst,ro~:~\;gulentes normas: (A)Oecreto
teS. A ttulo de ejemplo, cabe Cllar. / ,O(Plan Bonex), lB) Ley 23,696 En el aliu HrJtt, en el ca su '1vico c. lJe /n Pesa" la Cone resolvi
Hi 9
1096105 (Plan Austral) Y decrct~, ) (e) Ley 23,697 (reforIna econ' .1 puntualmente ,!ue la prrroga del cumplimiento de las obligaciones
(reforma del Eslado y privat1~~~lO~~~ ~Ie deudas), (E) Decreto 2284{91 J. con garanta hipotecaria y los intereses pactados, por tres alias y seis
mica) (O) Ley 23.982 (canso (aC del Estado _segunda partc- .ro meses respectivamente, y la reduccin delm{ximo de la tasa de in.
,
(desregulacln, ,e
r
) (F) 1 Y24 629 (ref orilla
:
y privatizaciones de servicIOS el '~~I~l~i:l
(1 I
'If I s) (G) Ley25.lB4 ,e egac<u '
econmica), (1) Ley 25.41'1
leglslatlvas), (H) Ley 25,3440, C<~:;iclt c~ro) (K) Decreto 1570/2001 y
. nes
~. ters al f} % anual, es constitucional.
i
En efecto, "un largo y meditado
estudio de lus fallos dictados por esta Corte ... nos decide a mantener
~. la jurisprudencia establecida en los casos "Ercolano" porque la exis-
(superpoderes), O~Le~' 25.4,~3 (( L) Le '5.561 (emergencia social. ~ teneJa Jel contrato escrito no cambia la situacin del propietario cuya
Ley 25.5!l7 (corrahto fInanCiero) Y (1 ) ~ sus mltiples prrrogas. propiedad continuaba ocupada por el inquilino ... Por un lado, los de-
. istrativa Yf1nanc era)
econmica, a ti mlll, . 't b os, el rechos constitucionales no son nbsolutos y, por el otro, el art. 5" del
'ncipio con clel tos ti u e
La Corte acept, aunque en ~~nIlf~e incluye la polida de la emer~ Cdigo Civil dispone que ninguna persona puede tener derechos irre-
vocablemente adquirirlos contra una ley de orden pblico."
concepto amplio del poLler de p~,~~J:~les fue "Ereu/mlO c. I.allteri df'~
gencla. Uno de los primeros l)l~ . n10 del precio locativo de casa~, ~, Ms adelante, la Corte {~ol1firm, quizs ya c.;OIl carcter definitivo

Renshaw" (1922) sobre el congedam~\abitacin, comercio o industna i~y sin ms titubeos, el concepto de poder de mlida Amplio en el preL:e-
,
piezas y.,Iel)art'lmentos destina os <\
< _
dente"Cine Callao" (1960). En efecto, dijo el Tribunal que "esta Corte,
por el trmino de dos anos, 1Tribunal fij ..~_luego tle haber abandonado In circunsr.ripta concepcin del poder de
. lportantc porque e : polica expuesta en antiguos pronunciamientos .., parn acoger la tesis
Este prel.:eLlente es sumamente ll1 s pel'lnlten evaluar si una ley
. stnd'res que no. "; ~J1lplla y plena ... declar que dentro de los objetos propios de aquel
all los presupuestos () e '. I Ellos son los siguientes:
-1 es o no constltUClOlla . . ' .',. poder ha de estimarse comprendida .., In defensa y promocin de los
tIe emergenc a . 'J I Fstn- ; .~Jntereses econmicos de la colectividad cun apoyo en el inciso 16 del
'n de emergenCia que eXI a a ..
a) la existencia de ~na .sit~a~~tales'lie la sociedad; t: ~rt. 67 de la Constitucin Nnciom\l" (actual art. 75, inciso 10, eN)".
do defenderlos IIlH:!1 es!.S . . .Cahe recordar que en este caso el Tribunal debntl la conslituciona-
1 o sectoriales o IIldlvl- . Jidad de la le}' 14.22G que estableci la obligatoriedad de los empresa-
h) la protecci6n de intereses genera es y n
, . rios de incluir espectculos de variedades, llamados nmeros vivos,
.' duales; . d - las en los programas de las salas cinelllntugrficas del pas con el objeto
'11 de las medidas de cOllfOfll1lda con de asegurar adecuados niveles de ocupacin a las personas dedicadas
e) el carcter razond) e
circumaancias del caso; Y .~ este tipo de Rctlvidades artsticas,
{'-.
desaparezcan las
d) el pla7.ll limitado de las medidas hasta que - \h Estas Ideas sobre el "poder de polida de emergencia" se profun-
causas de la emergencia. " ,.Ia ~jlaron en los casos "Videfa Cuello" (1990) sobre la suspensin de las
el Trlhunal entre ellos, Ha ejecuciones de sentencias condenatorias contra el Estado y "Peralta"
C"he recordar otros preccdente~l ~ de la ley'll.l57 que ya habla (1990) en donde se discuti la constitucionalidad del decreto 36/90
e, Harguimleguy" (1922) sobre laJa t' e~rcof(mo" con la diferencia de j ue orden que los depsitos bancarios fuesen reintegrados a sus 11-
sido objeto de debate en el prece en e
 , .
LAS ACTIVIDADES ESTATALES DE lNTEIl.VF.NClN 237
CARI.OS F. BAI.IIIN
136
situacin de emergen eh< - de e Iara d a por el C')I'g
tul ares en dinero en efectivo hasta un cierto monto y el excedente en sustento en la realidad bl . ceso y con debido
tlUlos de la deuda pblica externa (serie Bonex l!:lB9)a ser rescatados .., cieres reservados para ;t ue o llgl~e a poner en ejercicio aquellos po-
er
.: lb] que la ley persiga la satier .~s ~t~reses vitales de la comunidad;
en el trmino de diez aos.
En este ltimo precedente la Corte reaftnn6 ln doctrina de la
haya sido dictada en ben ~ ~CC\ n (e inters pblico: ello es, que no
proteccin de los interese: I e o t e Intereses particulares sino para la
"emergencia ecunmica'" en ilJ~ :tlgulc:1tcs t~nnlnos. "se trata de una justificados en la emer enc~:s~cos de la socledad [eJ que los remedios
cla1
situacin extraordinaria que gravita sobre el orden econrnlco.so , zados razonablemente gy [tJ se~n de aquellos propios de ella y utlll-
con su carga de perturhacin acumulada, en variables de escasez, po. tada en el teml)o Y" I' que a ley sancionada se encuentre 11011-
breza. penuria o indigencia, que origina un estado de necesidad al "1ue e t fmino fJ'ado ( l l
exigencia en razn de I I 11 enga re ae n directa con la
que hay que ponerle fin". Este caso es, segn nuestro crUedo, suma- a eua e a fue sancionada".
mente Importante porque si bien el Tribunal, por un lado, ratifiC las
potestades e~tatales de regulacin en situaciones de emergencia, por
En el caso "Massa" (2006) la \,0'
de reclamos JudIciales Inlci . .
1 te puso fin a los cientos de miles
el otro, reconoci por primera vez el ejercicio de esas potestades por el financiero" estableciend l
t
us en virlud del denominado "corralllo
Poder Ejecutivo mediante el dictado de decretos de necesidad. a los ahorristas deposita~t~s:ual1twn que los llancas debfan devolver
La tests central de los Jueces es que "la emergencia 110 crea potes-
tades ajenas a la Constitucin, pero s permite ejercer con mayor hon- En sntesis creemos qu .
de propiedad dehe respeta~~~~~;~ el criterio de la Corte, el derecho
dura y vigor las que sta contempla, llevndolas ms aU de los limites nos de espera Sin emba o casos de emergencia y en trmi-
que son propios de los tiempos de tranquiHdad y sosiego", De modo propio capital'cuando el ~~~'e;~opOSlble ~eallzar quitas o recortes del
que sin perjuicio de reconocer el derecho excepcional de emergencia,
ste est Umltado por las reglas del art, 28, CN, y el control judicial.

Ms reclentemente, en los precedentes "Smlth" (2002) y "Sml Luis"

'1
_. _
v'
_
;',l.
piedad de los ms dblle I f contranu vulnere el derecho de pro-
el Tribunal no convalld~ en e v Inculo que es objeto de debate. Si bIen
l1 este cr terio en el preced
1 zo en los casos "Rina/di" "lJ d " " ente
"M
assa", si lo
.~ . ' ene ettl y Longobartll", entre otros.
(2003) la Corte ratific que "el fundamento de las normas de emergen-
cia es la necesidad de poner fin o remediar situaciones de gravedad ,1":, De modo que el Tribunal en u '1 I
~! acepl esperas ea el ejercicio d:1 ~ u t mas pronunciamientos no slo
que obHgan a intervenir en el orden patdmonlal, como una forma de
hacer pasible el cumplimiento de las obligaciones, a la vez que ate-
~i.: quitas. . erecho tle propiedad sino tambin

nuar su gravitacin negativa sobre el orden econmico e institucional

y la sociedad en su conlunto". Y agreg que "las medidas tendientes a
conjurar la crisis deben, pues, ser razonables, limitadas en el tiempo,
'r'
, . sealarPuedeque ellajuez controlar
Corte acom el_estado d e emergencia? Es impurtante
s1n
',:,expansln del poder de regP~n 1 mayores reparos el desarrollo y
un remedio y no una mutacin de la sustancia o esencia de la relacin n
. f.!:crlterlo restrictivo hacia tU ac d estatal (poder de polica) desde el
Jurdica". Sin embargo, en estos casoS, si bien el Tribunal convalid el . , o ro cn a vez ms a r I
j. : continuIdad. iEn qu con I t mp 10 y S n solucin de
estado de emergencia, declar la inconst!tuc1onalidad de las medidas . ",d . s s e esta extensin" Cre
j', e vanos aspectos. Veamos. . emos que compren-
estatales por su carcter irrazonable. -,
Es decir, la Corte consinti de modo reiterado el cuadro de emer- 1) Por un lado, el Estado puedtl re .
adems de la segurIdad y salub~i~aa~ ot.r~l: campos materiales,
gencia y las medidas estatales consecuentes siempre que las restric- rs econmico colectivo 1 I I pu Icas, por caso ellnte-
ciones fuesen razonables y temporales. A su vez, remarc que el lmite y a su 15 stencia del propio Estado.
constitucional del poder estatal sobre los derechos, an en situaciones
de excepcin, es la alteracin de sus sustancias. En sntesis, Y segn el
2) Por otro lado, el Estado puede r
ms Intenso en situacJones o
I
cu:J~
~r y hacerlo de un modo
criterio del Tribunal, el Estado puede llmitar el derecho en el tiempo claro dentro del marco constItUclOIl~~.de emergencia, siempre
pero no alterarlo en sus otros aspectos.
~~liLa Corte tambin ace (6
Ms adelante, en el caso "lltlslO'" (2004), la Corte justific el estado . ~declaracln del estad" IP ,en particular desue el caso "Peralta" la
, { e emergencia I '
de emergencia y utiliz el test de constitucionalidad de las decisiones :p1edlame el dictado de decret d por e propio Poder Ejecutivo
. os e necesidad y decretos delegados.
estatales en periodos de emergencia, esto es, [al "que se presente una
1!.
 Sin embargo, la Corte no !'ieex .
Consecuentemente, es posible afirmar que la Corle reconocl6 el otros aspectos 4ue consid ' .pldl o lo hizo parcialmente !'iobre
eramos 1 clevantcs. .
ejercicio del poder de pollda o regulacin estaWI con un alcance cada
vez ms Intenso y profundo en ra7.n de sus fundamentos, las mate- , Por un lado, la distincin en' ' . .
lIltereses) y esperas (sus i tle qUit,ls (disminucin del capital e
rias alcanzadas Yel poder competente. propiedad. Por el otro, ell~~l~~ISil;~emporal) respecto del derecho de
Sin perjuicio de ello, cabe reconocer que el Tribunal acept el con- superar las crisis y su Ola 01' o e otras vas estatales posibles para
respecto de las medidas ~r)'eto ~~~e~lOrrestriccin sobre los derechos
troj judicial de las situaciones de emergenclas.
entre dos o ms opciones e~' ' _1jl1zgamiento. Es decir, si el Estado
En cuanto al control judicial de las medidas dictadas pUl' el Estado 1 ' Igl e camino mcnos restrictivo,
en el marco de las emergencias cabe sefmlar que la Corte ha dicho . I al' ultimo, si el Estado dlstribu '
que el trazado entre aquello que est permitido o prohibido en Ul\ pe- mas autnomos o no, pudiendo ,}. el sacrificio sobre los sectores
circunstancias del caso, hnceI10 entle tillOS y otros segn las
rodo de emergencia ha sido marcado con bastante precisin por los
le~isladlJres Yjueces desde la dcada del veinte del siglo pasadu hasta ,. El
: Trl b ullal casi sIempre convalid e
el presente. ;,. particular, las medulas estatales dlclad I estado de emergencia y, en
En este sentido y como ejemplo, cahe mencionar entre los Instru- cabe resaltar los pocos casos en ue as COllSeClH'lltemenle, por ello
pocos casos en que el Tribunal d~c as no ha sido. Cules SOI1 esos
mentos y herramientas posibles en el marco del estado de emergencia
a los siguientes (1) la fijacin de precios y plazos en materia de loca-
medidas estatales en el '1' d ,Iar la incollstitucionalldad de las
.~ "1io b w,"" Benedetti" "Al arco e l ('Inerg enc Ia 1 Los casos "SmltJ"
J" :
ciones urbanas, (2) la reduccin de las tasas de Inters pactadas entre ~
los contrat<lntes, (3) la fijacin de precios mximos, (4) la suspensin
'i. L UlS,
." E ' Va1ez y pl11tlcular"
11 este ltimo, lus Jueces . mente I'lovincia de San
'
~ pal1~aprecisa, que fue desalen~~~~uv{~eron que "el Congreso fij una
de desalojos, (5) la moratorin en materia hipotecarla, (6) la suspensin
filO al dlctH el decleto 214/2002 El P d piel Poder Ejecutivo nacional
de juicios contra el Estado, (7) la disminucin de haberes de Jubilacio- " legal, slo lo haba hAbilitad': o el' Legislativo, conforme al texto
nes y sueldos de los agentes pblicos, (8) la rescisin tIe los contratos k.: a actuar par' a a r rantar la crisis, con la
f! 11m ItaCI'6n de preservar(o el ca ital
estMal::>s, (9) la suspensin temporal de los erectos de los contratos A embargo el Ejecutivo viol la~ bas~:e~JteJ,ledente a los ahorristas", sin
privados (congelamiento de depsitos bancarios, entre otros) y de las . a( as por el legislador.
sentencias y (10) la consulidaci6n de deudas del Estado.
Ji'
'\1'-
En el contexto de los antecedentes judiciales es posible concluir
que, segn el crHedo de la Corte, el rgimen constitucional de Ins me.
didas estatales dictadas en ei marco de los estados de excepcin es el
siguiente:
1) las medidas son constitucionales si: el estado de excepcin es
evidente y declarado por el Congreso, las medidas fuesen dic-
tadas por el Estado en el marco de sus potestades, las medidas
guardasen relacin con la realidad y el estado dc excepcin (fin
estatal) y, por ltimo, no lesionasen el derecho de propiedad Y
adems fuesen temporales,
2) el Juez debe controlar el carcter razonable y proporcional de
las medidas dictadas por el Estado,
3) adems de las esperas, el Tribunal acept en ciertos casoS ex..
cepcionales el recorte sobre (~lderecho de propiedad en vir-
tud del crHerlo del sacrificio compartido o equidad entre las
parles.
 ,"

CAPiTULO 11

EL SERVICIO PBLICO

I. LAS DISTINCIONES ENTRE EL PODER ESTATAl, DE REGULACiN

Y LOS SERVICIOS ESTATALES

El desarrollo clsico del Derecho Administrativo dice que las tc-

nicas de intervencin estatal son, como ya explicamos. el poder de
polica y el servido pblico. Sin embargo, creemos que el esfuerzo no
debe centrarse en el reemplazo de estos juicios por otros sino en el he~
eho de modelar su contenido y as redefinlrlos segtn el fundamento
propio del Estado Social y Democrtico de Derecho.

El Estado ~ebe garantizar derechos y para ello es necesario que

r',--prc.ste servicios materiales o garantice su prestacin por otros. En este
~' sentido, hemos argumentado que el Estado en parte satisface dere-
,~1',chos por medio de su pote.stad de lImitar o restringir otros derechos;
~'. sin embargo, ello no es s~ftclente por s solo ya que d~be garantizar
~.' el goce de mltiples derechos y hacerlo de modo integral trtese de
derechos individuales, sociales y colectivos con el objeto de que cada

!I,~e
'I;~,.

(! cual pueda elegIr y materializar su propio plan de vida. As, es neceS8-

'~L~i.o imprescindible que el Estado Intervenga activamente.

Entonces, el Estado d~be, por un lado, regularYI por el otro, reaU- .

~: ,la! prestaciones positivas o sea prestar servicios.
I,/.' Demos un ejemplo. Cmo satisface el Estado el derecho de apeen-
"der? En primer trmino, por medio de limitaciones. As, por caso, el
l. ,Estado establece la obligatoriedad de la enseanza bsica, los conte-

....,Cntreateos aspectos. Sin embargo, es posible advertir claramente que

.H derecho a educarse no puede satisfacerse s610 con regulaciones en
f~rmlnos de limites o cortapisas sino que es necesario que el Estado
~~agaalgo ms, esto es un plus que consiste en prestar el servicio por
' .,sf o garantizar su prestacin por terceros, de modo que aqu ya deja-
". 0>,
",o
 ,.,:
., EL SlRVICIO PUIIIICO

241
CA11..LOS r. BAl.BIN

mas el terreno de lafirestriccionefi YnoS uhlcamos en el campo propio

de los servicios.
Otro ejemplo. As, por caso, s610es posible garantlzaf el derecho a
la salud mediante regulaciones (prohibiciones, limitaciones Yrestric-
ciones) y, a su vez, POfmedio de prestaciones de contenido pusltlvo de
servicios de salud, dados directamente por el Estado o por terceros.
Sigamos allaH7.andoel caso de los servicios estatales. En este mar-
co el Estado puede (a) regular y prestar directamente elservlcio o (b)
r~gular y garantizar el servicio prestadQ.por terceros., por ejemplo, el
servicio de educacin, seguridad, salud, Vivienda y los llamados ser-
vicios domiclllarios (agua potable, luz y gas, entre otros).
i.La Constitucin establece el deber del Estado de prestar o garan-
tizr I~s servlcios1 S, respe~to de las funciones estatales como es el
caso_.eJ~..segu}'ida, ..etsi:1ryJ~io.de ju~ticla -Yel servicio ex.tcrior, En
relacin con los otros servicios, no en trminos expresos pero s im-
plcitamente porque el Estado debe hacerlo en tanto su obligacin
constitucional es reconucer Yhacer ciertos los derechos Yesto slo es
pusible si el Estado garantlz.a la prestacin de los servidos por sr o por
terceros.
llI.p~L DESARROLLO HISTRICO um, CONCEPTO DE SERVICIO
En slntesls, el Estado debe prestarlos o garantizar SIl preMaci611 Y Los
BUCO.
Su ' ELEMENTOS CONSTITUTIVOS .. SU CRISIS.
'
ello con el ohjeto de hacer valer los dereclws jllrldamefltafes. ~
HESCATE: BL RECONOCIMIENTO NORMATIVO

n. LAS FUNCIONES Il,STATAI.ES. Los SERVICIOS SOCIALES El Estado centr hlst .'
rrollo de su poder de regull~~~menteSU~ actividades ms en el desa-
Y LOS SP.HVICIOS I1BLlCOS dad stos nacen en el si lo XI~l que. en os servicios estatales. En ver-
la seguridad social) y na~l' ,,{pOI ejemplo, la ellsef\anza pblica y
Luego de distinguir entre el poder de regulacin y los servicios es- d r CH annente en el siglo XX 1 1.
e suplir las Iniciativas privad (. I con e pruptlsito
tatales, debemus seguir y discernir entre los servidos con el propsito cldad y las comunicaciolles e "IS pOI ca)so os ferrocarriles, la electrl.
, n re otros.
de despejar el objeto de nuestro estudio en el marco de este capftulo,
es decir, el servido pblico. . En este contexto las constrllcci d
cepto del servicio ~blic . ' o~cs ogmtic\s definieron el con-
rodu ~c;erylcioestatal es.servicio pbli~o'r o quizs, iel servicio es. elementos bsicos () I o'J l)1I zas urzadamente, con los siguientes
tatal y el serviciu pblicu son dos conceplW; distintos? Creemos que el el Derecho Pblk~ yap~rs~I~'toeS(ln)I"I,
(b) e! marco jurdico, es decir,
, mo, c e interes colectivo.
servicio estatal cOlnprende,trcs.campos distintos.
El primer campo es el de lasfllllclollCs estatnies bsicas de carc- ",:' Este cOllcepto, ms o menos t 11
':\tcmente durante las ltimas d ~s,~}~' con~C1.t~a agrietarse fuer-
ter Indelegahle, tal es el caso de la seguridad, la justicia y el servicio " ,.debe reconocerse que dlcl ,ca as, sm pCCJUlCIO de que en verdad
exterlor. En efecto, I"s funciones estatales son lndelegables mientras clso. 10 concepto es sumamente vago e imprc-

los otros servicios pueden ser prestados por el Estado o terceros. As,
cuando el servIcio es prestado por el Estado con carcter exclusivo l~' Veamos cmose desat esl .. " P
por mandato constitucional, esto es, trat.11l1osede funciones estata- ~!
t
po, es decir, el sujeto estatal fU:
~;~s:~~n~~~~I~I::~~'rteul
~dlemefltolsubjeli-
o por a trans-
L1

les esenciales, entonces, no es un servicio social o pblico. De modo

,
 244 CAlllOS F. KAlBIN
fcrcncia de los servicios pblicos en trminos de gestin y prestacin
hacia el sector privado.
Por otro lado, el servicio pblico no supone, segn nuestro crite-
rIo, aplicar el rgimell exclusivo de derec1lo pblico, sin desconocer
" que elertos aspectos si estn regulados necesariamente por el dere-
chu aUlllinbtcdtivo, Por cjc=np!c, CU~!1dn1;'1o;.ervldo PS prestado por el
Estado mediante las empresas del Estado y no por el propio ~Jec~tivo,
entonces el derecho privado Irrumpe con fuerza. A su vez, 51 el servi-
do es pr~stado por los particulares, el derecho privado es Incluso ms
fuerte y dominante.
En conclusin, creemos que, a la luz de los cambios anallzu{!os
y las crisis consecuentes, el elemento subjetivo y el rgimen JurdiCO
propios de los servicios pblicos deben necesariamente marizarse.
Pues bien, cul de los elemenros constit~ttvos del servicio pblico
qued enteramente en pie? El Inters colectIvo. Sin emb~rgo, el inte-
rs colectivo siempre est presente en el marco de cualqule~' acrlvldad
estatal, de modo que este aspecto es claramente deficiente por s solo
en el camino que nos hemos trazado.
Es razonable sostener, entonces, que el servicio pblico desapa-
reci del mundo jurdico" Creemos que no porque el propio conv:n.
clonal, el legislador y el Ejecutivo hacen uso de este concepto en sus
respectivos textos. Por ejemplo, el art. 42, eN, y la~leyes 24,065, 24,076
Y26.221, entre otras, y los decretos 293/02 y 311/03.
IV. Los fUNDAME.NTOS DEL SEHVlCIO PULICO
Respecto del servicio pblico y sus fundamentos se han creado y
desarrollado diversas teoras,
Uno de los poslhles fundamentos es la publ/mtlo. Segn este cri.
terlo el servicio ptlbllco es un conjunto de actividades que el Estado
sustrae del campo privado con el propsito de Imponerle el marco
propio del Derecho Pblico, Es decir, el Estado por razones de Inters
phlico decide sustraer ciertos servicios del sector privado y residen-
darlos en el sector pblico con las siguientes consecuencia~. Por un
lado excluir la libre Inlclntlva en el Intercambio de los servlclOSy,por
el ot~o, aplicar ei rgimen Jurdico exorbitante d~1Derecho Pblico.
El servicio pblico es, entonces, segn este criterio, ellnstrume~.
to estatal cuyo contenido es el siguiente. El Estado Invade ciertas act ~
vldades particulares en razn del Inters pblico hacindolas propias,
EL SERVICIO PBLICO
, .
2~5
desplazando al sector privado y ejerciendo su titularidad, Asu vez, en
virtud de este ttulo jurdico propIo, ei Estado puede ejercer sus pode-
res cun gran amplhud,
Es decir, el concepto de titularidad estatal permite que el Estado
ordene, regule, organice y preste el servicio de que se trate por s sula
ron ~xc!~~s!:1 de ct:o:;, Esto" st,ln pueJclI Jl1rtldpui en el I.rmlt de
gestin del servicio mediante el reconocimiento por concesin, ttulo
que es otorgado por el Estado, En efecto, las personas no tienen un
derecho propio y slo pueden acceder y actuar en el sector de los ser-
vicios titularizados mediante concesiones o permisos que deben ser
otorgados por el Estado,
Asr, la titularidad es intransferible y, en su caso, la concesIn del
~r servicio (gestin por terceros) es discrecional y temporal. Publtcatio
'.(ff significa entonces titularidad del servicio por el Estado y, por tanto,
i!i~ responsabilidad de ste por la prestacin del servido,
/(/
:~l A su vez, es el propio Estado quien decide qu actividad es servicio
..~".~
....~ pblico Ycul no, es decir, el Estado decide si es o no su tituJar. Los
servicios pblicos son ncllvidades que el Estado (lase el convencio-
nal o el legislador) declar tales porque son esenciales para ia comu~
:~::'.nldad, en cuyo caso el Estado es el titular, controlador y regulador de
J' modo exclusivo e Intransferible. Ese estatus reconocido por el ieglsla-
~." dar permite definir cules son los caracteres y justifica la ap!icacJn
~')' de un rgimen jurdico exorbitante y espedfico sobre ese sector de los
,~'. servicios,
:~, En particular, los caracteres pueden slntetizarsc as: continuidad,
t''.
:'1J,' regularidad, generalIdad, Igualdad, oblIgatoriedad, necesidad y con-
trol, entre otros,
'1; Por ~u lado, el rgimen jurdico establece entre sus reglas bsicas
1
.'.\' que 1)el servicio slo puede ser prestado por terceros por concesin y
'*'. con carcter temporal y 2) el reconocJmiento de las potestades estata-
:', les de revocacin y rescate del servicio en el marco de la concesin de
ji' ste, esto es, potestades exorhltantes implcitas,
.ir:', Creemos que los principales reparos y objeciones respecto de la
IrIdea de la titularidad (pub/lcatlo) son los siguientes:
1,:',"
:
-.
, ~.
t' .1
1. El ttulo reconoce facultades Implcitas, exorbitantes, vagas e
Imprecisas a favor del Poder Ejecutivo y en perjuicio de los de-
rechos de los particulares. Es decir, y entre otras consideracio-
nes, no se sabe cules son los poderes que nacen de ese ttulo.
"
EL S[RVICIO ['llUCU
CARLOS F. UAlBIN
246

2. Por olro lado, no es necesario el ttulo para regular el sector tle

que se trate. En efecto, la potestad. de regulacin es claramente
estatal por mandato constitucionaL
3. El rgimen exorbitante tiene ciertamente un valor histrico en
el desarrollo del servicio pblico y qUi7.s didcticu, pero no
tiene valor jurdico alguno. El rgimenjurfdlco exorbitante del
Derecho Pblico en el marco del servido pblico es simple-
mente clmarca constitucional Y legal, es decir, el conjunto de
derechos, garant(as, prohibiciones, restricciones, prestaciones
y nada ms. Cul es, entonces, el esquema normativo? Enten~
demos que dehe aplicarse el rgimen bsico constitucional :;';.
(derecho pblico) y luegu ver cul es el bloque especfico que,
adelantamos, cs comnmente el crll'l.amicnto entre el derecho
t; Por el otro, el servicio p 'b!"
Ins personas en ejercicio de ~;cr~~~l~: ~lna ~ctvidad ~esal'rolla~la por

pblico y privado,
'r" mente regulado por el E d . I rolllOS Y preeXistentes, sllnple-
"
,~
partlcipativo, y sin perJul~~~ un rgllmcn abIerto y
(~e~~ls~elll)lealrecso.ldCI'
. uC prestat oro
Oc todos mudus el argumento ms concluyente es que en el dere-
cho positivo argentillo 110 existe nlllgn precepto qlle establezca el crite- ~ Sin emiJargo, estos esqu ... .
n?
rio de titularidad ell trminos expresos y claros.
En conclusin, creemos qut: no es necesario recurrir a este edificio
t
~.
nieto central porque el ;lt'e~~~(;~rCunc~Ptu:lles
slemI)re, csto es cu'l es el 1
, ti ,
cin estatal respecto de clel'(
esue to sigue
8 conce y ex te '
OSI n
resuelven el COI1.
Siendo el mismo de
d 1
e t poder de regula-
. ) sector y especlalm 1
dogmtico COIl el objeto de expltcar el hecho jurldico que hahitual-
mente llamamos servicio pblico, Es decir, es posible resguardar los
derechos de los usuarios y del concesionario, e incluso construir dog-
it, existen poderes implcitos del Pod el' > E" ,.
)ecutlvo y en, e, s son
cuales en ese marco
stos.

mticamente el contrato de concesin del servicio pblico, sin ttulo i.. V. EL CONCI!PTO DE SEIlVICIO 11BLlCO. Sus ELEl\tENTOS
i~
MS RELEVANTES
alguno.
.~L
;;r'

lnteulel110S otro camino segn el cual el servicio p!Jllco es bsi-

!1'
camente el servIdo prestado en comliciones de mOllopullu. tt., El concepto de servicio pblicu d b .
l,. desde las normas J'urdl("ls 1 l e e construirse simplcmente
;f:~' I ,( . 11entemos entonces ex )1' . ' 'f'
Sin embargo, el primer y mayor obstculo cun el que tropezamos lf.. e concepto sobre bases msslidus ~Ie ,,'. I Icar y JUSlI u:ur
es que muchos de los servicios phlicos no son prestados en situacio- ~. El texto conslitucional y s' y. rtos. Cuales son esas bases?
nes de monopolio sino en trminos competitivos. por ejemplo, entre !:~ que el servicio pbllco del)~ lllterpretacln; as, ya dejamos asentado
~. constitucional. pensarse llueva mente pero desde ellexlo
nosotros, el servicio de transporte pbUcos de pasajeros.
~,l~r,
t'~i... Entonces, el servicio puede .,
Otro criterio es el de las p!tbllc utllltles" cuyas caractersticas
II

t;;, plo E~la~oo por tercerc;s y'e'stS~il~df~._9.!!IJl..~~rt~1ry}_ell!!:_p--rel

d
principales son las siguientes: (a) las actividades bajo este rgimen pro-
deben ser declaradas por ellegislador (b) las potestades de regula- , _'_venclonal, de m-odo que el legislad st m_~segun el criterio del con-
cin y aplicacin de la ley respecto de ese sector son ejercidas por un ; ,,'. otro. or pueue optar por un modelo u
ente Independiente, c) el Estado no es el titular de esas actividades, ';:.-
d) stas son prestadas por los particulares simplemente por medio de i, ~; En el contexto normativo a t I I
':camlno de la subsidlnried d d c1~a , es e aro que cllegislador eligi el
licencias y autorizaciones, e) stas pueden ser otorgadas por tiempo
miJito de prestacin d 1 a e st8do, es decir, ste in.te~viene en el
indeterminado, f) el rescate slo puede ser decldido por el Congreso,
-:Slo ~l1lbargo, este mode~ os servicIos cual~do el particular no lo hace,
g) el servicio debe ser prestado obligatoriamente Y en trminos igua-
~.".por medio dio comenz a desdlbuJarse en los tlltimos lU10S
litarios, h) el servicio debe ser seguw y, por ltimo, 1)el precio del ser- '~' e os procesos de estatizaci6n de ciertos servicios.
vicio debe ser justo y razonable. .
~"r.,'~'tt~.
-, 1,
,. El SERVICIO rlillLJCO
"
248 CARtOS F. BAlBIN

El monopolio y el oligopolio son shuaciones de excepcin en el

ordenamiento jurfdico y, en particular, en el terreno de los servicios
pblicos. Es el legislador quien decide 51el servicio es prestado o no en
condiciones de exclusividad. Por qu este rgimen es ms complejo
y merece un trato jurfdico especial1 Porque si bien el Estado, por un
lau, uedlh: el Clle el ln:00pc!!o y ~m15~f\H'Il,p.m~nte dar ms derecho
a su titular, as por caso el derecho de explotar cierto servicio en tr-
minos de exclusividad, por el otro, restringe otros derechos (por ejem~
pla, el derecho de los otros a ejercer el comercio y el derecho colectivo
sobre el libre intercambio de bienes y servicios).

Por ello, en el marco del servicio phllco prestado en condiciones

de monopolio, el poder de regulacin estatal es mucho mayor. Es de-
(D) obligatoriedad de las prestaciones, y
cir, cuando el Estado concede el monopolio en el intercambio de bie-
nes o servicios altera. el contenido de los derechos de otros, .Cules A (E) reconocimiento del legislador de derechos instrumentales y
son estos derechos? Particularmente el derecho de trabajar y ejercer ~. del servicio como pblico.
libremente el comercio y el derecho de los usuarios y consumidores
en el mercado de intercambio de los servicios. Cmo hace el Estado f.... ,(A) Creemus que no existe titularidad estatal del servicio phllco.
entonces para recomponer el contenido de los derechos alterados? El .1; 5111embar~o, el ordenamiento jurdico reconoce mayor poder estatal
Estado debe garantizar los derechos que resulten alterados a travs i de regulaCIn en este campo y particularmente la obligacin del Esta-
del monopolio por medio del precio Justo de los servicios obJew de
- do de garantizar el servicio con el ohJeto de reconocer derechos
.
hllercambio, :k Volvamos sobre el mismo argumento e intentemos reforzarlo. Di-
Otro aspecto que el convencional dej en las orillas del legislador .. r', jlmos que el Estado debe satisfacer el inters colectivo, es decir, los
es definir cul de los servicios es pblico, es declr, cules son los de-
rechos instrumentales que el Estado decide satisfacer seglll las cir-
!{:,
~:,
derechos. Tengamos presente tambin que esos derechos no son slm.
plemente los derechos clsicos dtlllbertad y propiedad (pilares del De-
cunstancias del caso con el ohjeto de hacer ms ciertos los derechos
fundamentales
obligatoriamente.
y, consecuentemente, el servicio debe ser prestado o'

,;:'
ji:,
recho Administrativo en t~rminos histricos) sino tambin derechos
econmicos, sociales y nuevos derechos. iC6mo es posible que el Es-
tado garantice estos derechos? Cules son las herramientas que debe
tit',', utilizar el Hstado en ese sentido? El Inters pblico y otros Intereses
En efecto, si bien es cierto que el servicio pblico satlsface dere-
chos instrumentales, tras stos subyacen derechos fundamentales y,
I:' Instrumentales de ste constituyen en el plano terico y abstracto el
":" fundamento fil~s6ftco poltico del Estado. Sin embargo, vale recalcar
por tanto, una vez reconocidos por el legislador el prestador debe brIn-
dar el servicio obl1gatorlamente por el vnculo necesario que existe
entre aqullos (derechos fundamentales/derechos instrumentales).
l;:
~:. que el Inters publico y los intereses instrumentales
el conjunto de los derechos de las personas.
son simpkmente

;; El Derecho Administrativo fue construido histricamente y en

Por ltImo, cabe recordar que el servicio pblico satisface dere-
.' trminos dogmticos desde el pilar del poder pblico y su rundamen-
chos Instrumentales de contenido econmico, conseGuentemente, el
usuario debe pagar las tarifas con el objeto de resguardar el derecho
:1,:: to casi excluyente, esto es, el inters pblico, Sin embargo, es necesa-
':" rio repensar y reconstruir el Derecho Administrativo y sus institutos
de propiedad del prestador. Igl!~lmente, y puesto que subyacen de-
,:~por ejemplo. el servicio pblico. desde el cuadrante de los derecho~
rechos fundamen~ales, el modelo debe garantizar el acceso de todos
. ,',Jundamentales. Este debe ser el fundamento del Estado y especial-
mediante, por ejemplo, las tarifas sociales. .mente de sus Intervenciones. Dicho en trminos ms simples y claros,
En ciertos casos el Estado decide, entonces, reco1locer el servicio y "el Estado slo debe actuar con el fin de reconocer y hacer ciertos los
gara1ltlzar Sfl presl"cin calificll"dolo c01lsecueiite;nfmre como servicio , .derechos.
 El SERVICIU l'BUCU 1SI
CM\\.OS F. M\.II/N
lSO
loda forlllH de distorsin de lus mer I
Dijimos entonces que el Estado, con el propsHo de reconocer Y lIos naturalcs y legales". . cal us, al control de los munopo.
satisfacer derechus, dehe rcallzar conductas negativas _particular-
mente abSlCnciones Y regulaciollf!S- y, a su vez, otras de conteni- Sin embargo, el mercado es c t' d
las tendencias y deslices pro i ues ~ona 0, cntre otras razones, por
do positivo. esto es, prestaciones, Es decir, el Estado debe satisfacer liD y posiciones dominantes P os en 1 rmlnos?c monopolio, ollgopo-
derechos mediante prestaciones de alcance negativo y positivo. Sin
livas, Es decir, las transaccl~l~~:I~l~sS:xter~~hdades positivas y nega-
cmb\rgo, hace falta un eslabn ms con el objeto de entrelazar este en parte sub re terceros ( ue no. rea Icen en el mercado recaen
razonamiento. Cul es ese eslabn? Las tcnicas e instrumentos con- voredndoJos o IlCrJ'uuicl.(n' han participado en el Intercambio, fa-
cretos de Intervencin estatal, entre ellos, el servicio pblico. Es decir, el (O OS.

el servi~10 pblicudche garantizar los derechos de los usuarios me- Otro de los aspectos
posibilidad de ofre~ r' negatl
1 ~os (Ie.I mercado es su dificultad o im-
dia~lt~p~'~s.~a.c_i(!~~S
en ~~ndlciones de igualdad y continuidad. ,
,?,
les), esto es, por ejeJ~pl~oerIsseml~I~.lodCI?rt1
s ,serVicios (servicios sotia-
. rVICIO esaUl 'Purnu'1P ,
A su vez, la responsabllldad del Estado por la falta de prestacin ~ viCIO social en tanto permite el acceso . .'1 e orllue e ser-
o prestac!n irregu.l~r del serviclo.es dire~_ta cuandq_ste es prestado
por t:;1 EstadQ e indirecta cu{\nrlo es desarrollado por otros.
1 que no contribuyen a su sostenlmi
mercado. ' . .
~ de tOdIos, mduso de aquellos
en 0, es Tec lazado por las leyes del
'"
En si ntesis, el.serL!.!c!!} _e~.I!!f.'2U.t;Q.!!2.p!!!.!E.!l!~l~(!tte.(~lil
estatal sillo !~ En este contexto, es obvio que el E d d b
flOI'(ue el Estado asrHlle fa responsabilidad ele Sil prestacln (por si t fuertemcnte ese dficit Per I E d .sta o e e Intervenir y suplir
o terceros) con elJIIl de satisfacer derec1lOs y, lJOr elll!' se le reCOU()ce t, mente el mercado los 'dereo le ...~~a o no slo debe regular directa.
mayor pucle,. de reguf~l_cin yprdeuclciU. ~ jeto de resguardar ~er~chos cd~; SIl~Ot~l~e, r~ll1chas veces y con el ob.

(n) El Est3::~odebe entonces garantizar el servicio en cumplimien-

f' servicios, por se mismo o 1'0;
tcrc:;'~:. IClpal en el mercado prestando

to del mandato constitucional Y legislativo Y CCJn fundamento

reconoclm-iento de derech()s~ pero a~lem~s~de~c hac~rlo en trminos
de libertad Ycompelitividad,
en el

es decir, en el marco del libre illtcrCa1l1.,

!:'r glll~,;I~~~::;oc~e:~~sp~~~~:~~~~~n S1~Scircunstancias, el poder de re-
exclusivo (monopollos). El PrlnclP~ISltIVaSeXlge, ..~dems, el carcter
blo de los serl'icios,
t~
.'. tercambio de servicios per
mono olio E
. P o, como ya diJimos, es el libre In.
o eXIsten excepciones como por ejemplo el
Repasemos. El Estado regula en el mbito de cualquier actividad b' I IJ . 11 el supuesto de los monopolios, el Estado debe I.
y no slo en el terreno de los servicios pblicos, sin embargo el poder Ir os 0, en su caso, regularlos y controlarlos fuertemente. pro 11.
de regulacin es mayor en este escenario que en otros. Pero, ipar qu? En particular, en el marco del 1110 I
Acaso es as1 porque existe un titulo jurdico de Intervencin estatal gir y mucho los derechos dI' . i nop? lo, el Estado dehe restrln-
llamado servlcio pblico que permite mayor urden acin, regulacin,
direccin, control e intromisin estatal? Creemos que no y que, en ver.
~~d::
~~I;~~~~:~~~I; ;,:~~~~:oF~:'t~~;~I:~l~e~~;re~I~I~~d;e~:~vea~:::~1
modo de e s e y a reversin de los bienes de
dad, el fundamento jurdiCO que permite construlr dogmticamente
el concepto del servicio pblico es el reconoclmienlo Ygoce cierto de Estado Pl~e:~:~~~~: ~:gl~I~~estflcl6n ddel scrvlcl,o, En igual sentid~, el
, . e marco e as tanfas.
derechos. En este contexto, el Estado interviene e interviene ms,
~'
ll:" ': de los
TIw(llldose
serv" efe,.monopolios
' 1as plC/logatlVas
.. . ' del Estado ell el marco
A sU vez, cuamio el servicio es prestado en situaciones de mono po.
~. de los del'e~:~~ ~~~~;~ss:;ac~1l e~presal/lellte o ell trmillos impllc/tos
Ho u oligopolio, entonces el Estado debe remediar el contenido de los
derechos alterados (en particular, el derecho de los usuariuS) median- 1~.,.;:,.~~g~:Cy.it~;
::~o"' IIl~iSU~;~~S;IO/:I~~;I~:~~)~sj::a:;:~~~1~;,::~~:,~~(;~;

i
te mayores regulaciones sobre los derechos del concesionario. i ! flOCmuellto Aqul cobra esp . I 1 '
del servicio y la reversin d l' bl
,1, eela re evanCIa el rescate
La Constitucin, como ya hemos visto, establece el derecho de rantizar los derecl e os enes porque el Estado slo puede ga-
propiedad, el derecho de comerciar Y el derecho de intercambiar li. '~:j'Propl~ Estudo) si 1~~;Joll~~l.restacln del servicio (responsabilidad del
; para l. cemos el poder de revocar y traer e' servicio
bremente bienes y servIcios en trminos enfticos cuando dice que
"las <Iutoridades proveern ... a la defensa de ln competencia contra
 .'
252 CARLOS F. BAlBjN H SERVICIO rRUCO 253

e) El fundamento del cartfcter retrilmt/rl(l del servfclD (pago de un
precio Justo y razonable) es el comcnido econmico del derecho de
los usuarios.
Este elemento permite distinguirlo claramente, y entre otros con-
ceptos, de los servicios sociales, tales como la educacin y la salud que
deben ser prestados por el Estado en trmlnus Ul: KldlUldl\o, sin per
Juicio del carcter concurrente ue su prestacin por los partlculares.
El usuario del servicio pblico debe, en principio, pagar el precio
de ste salvo casos de excepcin (tarifas sociales). De modo que es
posible decir, en este punto de nuestro anlisis, que el servicio social
satisface derechos fundarntlntales de modo directo y debe ser, conse-
cuentemente, gratuito; en tanto los servicIos pblicos reconocen de.
rechos instrumentales y su carcter es onerosO.
De todos modos cuando el servicio social es prestado por terceros,
ste es oneroso y el Estado dehe regular el precio entre otros aspec.
tos.
[ol El servicio pblico es obllglltorlo porque s610 as es posible
garantizar los derechos, en especial, Jos derechos de los usuarios.
Este presupuesto tiene un nexo directo con el derecho de acceso de
los usuarios y, ms an, el acceso en condiciones de continuidad e
igualdad sin discriminaciones y de modo razonable,
Es decir, el servicio pblico debe prestarse obligatoriamente
condiciones de continuidad e igualdad.
Los aspectos instrumentale~ 17~1~Jde.sarrollo de este principio son
los siguientes: (1) el precio de las tarifas debe estar regulado por el
Estado y ser razonable. En particular en e~ca~9.g~ 1~mOllPPQllos, el
Estado debe fijar las tarifas, y (2) el plan de Inverstones debe ser apro.
hado y supervisado por el Estado.. Estos \spectos son.necesarlos e im-
prescindibles p~r~ pr~~tar .~.l$,eJYJfl -t: modo c.ontlnuo e Igualitario.
po dado. A su vez, el legislador es quien decide cules son servicios
pblicos y cules no. '. . . - .. '. .
En otras pal~~!~_s.'.~~.se.l'y.icloes pblico si el legislador dice que es
as. Emonces, qu ocurre si el serviCio re(i.~ee-n~ti.inos-norrlatlvos
los recaudos mencionados en los puntos anteriores, pero no es callfi.
cado por elle:;!sbdor expresamente como :;cr ...lclo pblico? Cabe, en
tal caso, calJficarlo Igualmente como servicio pblico? Creemos que
s. Asf, si el legislador describe los elementos que mencionamos en los
prrafos anterJores en el propio texto legal de modo expreso o razona.
~.. bJemente implcilo, el servicio es, segn nuestro criterio, pblico.
, VI. EL RGIMEN Junmco DEL SERVICIO p(muco
El rgimen jur(elico elel servicio es el siguiente: el marco constl.
tucional, el modelo legislativo y, en ese contexto, el poder estatal de
ordenacin y regulacin (expreso o impUcito) en trminos de recono.
cimiento de los derechos de los usuarios.
Pero, cules son estos derechos'? y cul es la relacin entre esos
derecho,s y el servicIo? Veamos. I,os derechQUH.l~ gt.@nt~uJ!l!~ln 4!l
t mJ).dQdIrecto, y.~sn:echo con eLs~(vlcl{LSQn, como ya dijimos, el.dere:
\ cho.de..acC~Q.eJLCQndJci.Qne,azonables y dejgualdad, .elderechode
. pr.ut1:gillus int~~g~!~QnQm.ti;p$-Y.~.~ ~!!~.Y.~f!2.
l~~~l.~g!U!~!~[I).~m~
Y en t. ED.,e.\.~'!.I).?!!!,.\.!I~r..~e)93'.mo!\opplio., .el Estado.debe..recJlmponer
~: los derechos, en especial los de los usuarios que estn e.n condiciones
f: m~~!c:'.s.fayo~~.c;J~~.spor rp.~~d.l~.~~.f!lett~$.JhnHaclones.sobre eLpresta-
t dDJ:delservJcio _
f:':, aste entrecruzamiento entre derm:ho-S...y..s.erv.iclo_Yr..enespecial y
f ;' con mayor nfasis cuando ste es prestado en condiciones de mono.
i:. pollo u aligo pollo, nos permite ~9.!V~!l~9!Ht~P!~m~.~~liobre los l!Q:...
;:.cle!!.!..elta!!!!.i!.!.~!!.~~~~t9: -

En sntesis, el servicio cumple con el cstndarA~ ~bligator1edad

~.
- . [al EIJ2Q.der.9.e.!!'llli!,lQ!J.!.\.el!J3'I9.vQ!Pr.reQge. el PP..<!eXA~..fijar
en trminos ciertos.y reares;sle-mpre-que el pre'stador brinde el servi- t; l,usregIJl"_sm)Jf<1
elllCCeW-"D.condIclOnes.de con!! n\(ldad.e.lgua.ldud de
cio eficientemente y el usuario pueda ac~eder ~!n di~_c~imin~~iones y I!. os uS.!1iU .~!_
mQgQ...dfJ...ur~W&i9n(en especial los estndares sobre
medtant~1 pago de tarifas Justas y razonables. .~ calidag).Y.~~I?!!:~i~.~!~fvl~12~ Estadoi)or'mefu'd~!~Z-l~
E~~ilr;el
~,<1aci2!!.~s~i!!Q.~.g!!~DllzltJ9~ g~!I~~-
eJeJecl~~(.t~j~
(E) Otro aspecto relevanl~ es el rcc~I~l}c.i~nlento de.l car~ter T"l'
Mico ]Jor parte clclleglslador. Asf, el servicio. pblico lio nace de
un criterio vago e Impreciso o quizs de un ttulo genrico sino
r
w'.
(b) El poder de regulacin en el marco de los monopolios. Elinc. 18
del art. 75, CN, dice que corresponde al Congreso "proveer lo condll~
~:itrli;.lame.ot~ci!U.tcy ...EI a!caJ.lce q,e losservh::los COlllO pblicos i, ,cent~ a la pros,peridad del pas, al a~elan~o y bienestar de todas las pro.
depende de las demandas sociales y de las necesidades de seguri. .' .vlnclas, y al pi agreso de la ilustraCIn, dictando planes de lllstruccin
dad y bienestar que la sociedad considera irrenunciables en un tlem. I:gencral y universitaria, y promoviendo la Industria, la nmigracl6n,Ia
""'.".,-,..,..:-"'" .. .....
,-:;-

"
CARLOS F. BALBIN
EL SERVICIO PBLICO 255
254
. na les navegables, la colonizacin de tadory. e.l ~~ta~of.!.~~wdeca~yte~ pbPf;V ml.t;:ntras q\!.~.LrJ.~~o.e,IJtre,el
cunstruccln de ferrocarnles ~ c : int;oduccin Y establecimiento de prestndax. ycLusuario es.pr.~y,.do,y pblic.o, Por su .Ia-~, el !?p.erador
l
tierras de propiedad nadan a , '8 )Itales extranjeros y la explo"
debe ~b~c~~..!~~.r.~! ~fJ!!~~eomr!::.~tp!.i t Q,U'J-?_ t ~ n;:~JJ1&..(g?_.d.e
~ir,,no
nuevas industrias, la importacln de C'l tecto' ras de estos fines y por
l
sporeyespro .' " "~su~-Il.'?s)
.en el call~po P!'9pjQJ.lcJ dere.cho.prjyulo,.
racin de los r os Inter ore, ivilc los y recompensas de esthnulo .
concesiones temporales de pr g En conclusin, es cierto que el servicio phllco debe regirse por el
, eN establece que "las autoridades provee- uerecho p(lblico pero con matices.
Por sU parte, el art. 42, , 1 I educacin para el consumo,
rn a la proteccin de esOS d~rec lOS,atada forma de distorsin de los
i npetencla contra o 1I
,""",'. a la defensa d e a COI (lios naturales y legales, a la ca " VII. Los CARACTElWS DEI. SEIlVICIO I'lnLlco
mercados, al control de los Illon~~l~ ya la constitucin de asocia-
dad y eficiencia de los servicios pu .IC~,S, <
ciones de consumidores y de usuaflOS . En general los autores reconocen Jos siguientes cara~tete.s..c.Pll.lQ_
. I rev expresamente el carcter cx- .~' ptlljli Qo~.ue los .s.!'!'y.l~l0.1Jl bll<:.Q!!;.lal.G9!1t! [l~l<!,J ~lx!,g~l,j\JLd,_(el
Es decir, el texto conslltudona P lO l'o"r eso en este contexto, g~!I",~lidau. (ti) ,lgu.a1da<!y e)o,!lu!~bl!I.dq<!"o
I b e los monopo tos. ,
cepcional y el contro so r ' Imlsmo propsito, esto es, g(\4
el Estado debe regular ms y m s con e .~ nR~
El P!!!ll~.!-.g;g II s_~.ul1.o ~!t~!~9!YJ~lQl!H.l~9.g1~1!}.\~.!!1!.I."!!pjes e,
rantlzar los derechos de los usuarlos. ~ sw..p.crjuI(;!Uo.llc_qY.fLSU preSlcu:in pm;de.JcycstircaxGt.er ~ontinl1o o

(e) ~LC9UU91.&1).\]~J-~."fJ.r_v.~~
1
..o-~pu ,.-
'bllcos. Este es simplemente el ;~.dlscontinug ..~_egY-JL!&~.ll!.d.I!~.adcr;;..j.elq\so. Por ejemplo, el.~st!lo
~~ PIledt:.Jcglllar. el dere.cha ..deJlllclga. }'~.eJl.ciertas,drcl1nstallclas, pres.
corolario de los puntos anteriores. .

I
"1: taL~l-l~yi!;.i.o~PJ)I.~(.u1j.$.mQ.JJa,c.9!1
tilllfi.tl("l,~up'pnQw~rlllan,C:Ill:la del
. I ' '\0 por ral.on,cs.JleJn~.umph-
(d) EIJloder est'!.tal~~ r,~y-c.<ge_.s~.~Yl<;_.,..t'U.'I-ll'-da-].u conveniencia
.00_0'-- (l d mnto.oop.o ' "
miento CQHtl"Jlctuala.pOr. a ta ,el" segt'lll el rgimen )UrfUICO s",~~:u,~ s~~~:!::r;':;:~:~~;:::';~::J::::::!~:esj::j~:::t~I:~ pre,,_
... . , este V tIlno ca,so,
de?iel~~~!l-~~!I.ltJ.l!~g_~n,-_.. , .. i '1'1 cro cesante) y, por l.tim~, ~
vigente (\l~~...~m.Ergt;:~~~.Y ..U~~~.~ ..~.Y,.'o""'" '. '<'" .0_ 'o, r ~.~~.tars6:~~~.l'!.!? reglas yj.&H~~_s~...Q.S..QC,CMI
..qe ..C{ln(OJ:midad.con.eLorde-
.~ . l' 1 -io en el marco d.e !?~E'.?I1U" . '1ff;. nilmiCl~!. jurdico. En este cOl!l~xt.().<;.alg:m~n,cionqt.cspecialmentea
(e) el pOllerestatal u~J~w~.~~~!S . .sg.l.Y- ~I'._'~";_'op"u'r"'slon' lismo) y re~ ~. la cali~~~I.,d~l_ ~~~.~
~!:~y!<;:Jp.f~H.~.~st~r!it.I~~~.
. . -- '6 star e serVIC
pullas (extinguir la conceSl n y pre "...-.~ ..;. 'ios'para.~onilnuar
_ -'. con el
p,r~~ta~J9J)~~1.!I".t}w!!r.en-
.' da ~n.las factpraciOlW~-, Iq!Ot!R~F!u~J..!}.~a!.!~:ty'.I!~~_g!gt\.&,~e ~.~gy!l-
,o vcrtlr 10.5 y~.~~~.:c;..~9~~~.lllstr.1111WJltOSJ11~(:.c.s~.rd~~echo de lus.l1_~,\larios. ~it:'dad). Tambin es razonable incorporar en el marco normatlvu 1.:0014
- ~~n)' consecuentemente, gn.rant :;aLt:::._._' .. ~~._._.r
serVl", 'L , _ _ ... . t,__;.promisos de cnlidad y evaluaciones peridicas internas y externas.
-- - . ,d uedc en cualqulercaso re~~~.~:,:,-~~C;.;~V1C o. i:'j?
En slntcsls, e!.,Esta ~E..;. ... _- -"I-'s -defiC reconocerscle el ~j~ Por su parte, el car~..!~S~~~.!ll1 eXh~~m.l~.W .~J!.u~JJgllar.:..c.esQ..aL
..
1
En particUo.~~~~~l~
podelexe.scatarlo
ellano
1.~~~,." de lus monopo u. ~~.~
~...,..- .. :;;slIliiltervedunellegisla(
yoreverllrlod' hiel: d rcpaacl(l)o~eLPJ.!IDl!uor,
....~~~ 1
or iqo, sew~JUl.~~11.l.h!Q.
.
elprt;:,~~(!.(JgI)).-.PJ!c:.~I.t;Jf9E.g.!X!~_'U.~sJ!j!.lgi!":"
.
~ '--'
y sinperjuido~en su caso,.de cree 0-. e, f",

1 1 ervlclo pblico _~_!nl.~to,es

Fina Imentc, d.1JW[Co ..J!'r((tt~p ..J 'I~"~d----:C-,o\-l-l;-;~; part icula r, el
~t.~
.. A su vez, el signiicfl(io del rasHo.jgY"!!W.!!!Lc~...,gg..!odo~.~,I~
'bll en I)arte nr va o. ., '"~Y..h.C.l'Jj~Jl';.Q!I!.icip!le.~.uJilq re~0~1JJeciJ._mg \(allla d.y.liUl.
dedr, en parte pu cO.~".L;:~elJereIio pblico? En ~enerul es
~. 'IiscciJUillaclll..Est,e._as Jl.~-,WJlemu!JlS j!)oc.uJQ.dlt.~SlQ.~~Ql!.:I.Pltcio
vinculo entre el servicio puhli.co Y'bll debe regirse por el derecho
, '~eJ=cioooqueJ!ebfL,er.r"zollable,.Justu. SUIp:ju!c!LL!.e.<jueol!!
E,-
comn sostener que el scrv~lu .l~l c\~e el servido pblico deba re.
ca ~ rilado..pucda es.tablecer,categoras enU'c, IO~.U$~larlos.sol:!rc.b.ase&-Juzo-
pblico. Sin embargo, ;.4~ s gnt q t del servclo~!in...cJI ver-
y;irse por el derecho pblico? Q.~P~c os 0_- '. ;.. s y no di~illlllil.lQJj.S. I.a igualdad supone tambin acceslbill.
dalll~~ I!Er.'!J,<l-"LesllQ.p.l!.bJj&.Q~- ~.!ldde cualquier usuario, de modo que f'1.P.ref!22~,~,~,till:.!\.~)9.9..uc;~e
,
1 servicio pblico prestado por :'~'todus Inc.urpor.ando.'cn.su caSO..tarifllSsacialcs y sUueSB necesario
PenselllOS los siguientes casOS, e. bllo (l por el Inopio EjecutiVo, .~ . 'us.oon.e.c;e..propsito. Elcrl~~9_~.!!.!ill~,!I;!~~.!~'l~1}fU~.t~~"
01 d des del sector pu co . .
pal"llcu Iares, suc e. a I 1 llicar? El VVU;l\}o.~utrc.el.pr~1j .Ldel ser y$.tQ. ~!
!!Q..t! ..~~l .~~g
p_~~i.gJ~,.- !t<2!.1!lt;<~ jJ~
.1. 9o~"Y~WU
l~~.
En talcs casos, que normas ( e lclllOS al o.' ...
:U""~"""""~":l
-1 ,
"
El SERVICIO PUBLICO 257
256 C\IU.OS F. l\AU~iN

Por ltimo, la.lIll,/lI/U1(i{ld_~\!llQ[l.~_q\leGl g~t.a<,\o.P\I~g~.!!LQdift. to anterior sobre creacin del se~vIclo. El Legislativo es, entonces, el
car el servicIo en trminos...de..alldadypor.tanto.modJftG[~l propio poder. competente.Ptr~ 9J.~nHYJ~g~l~IJ~rs servidos pblicos.
contrato, siempre ciaru.cn.trmillos razon.~\)les YJm.':l_~.~~_(!...~~.blendo (c) El poder de prestar y controlar el scrvl~~ ~;"l~~~i~a'sp~cto ~xlste
indemnizar al concesionario. En tal sentido las clusulas de progreso un punto de Inflexin lada vez que torcemos el criterio legislativo por
que muchas veces se Incorporan en los contratos dicen que el conce. el Ejecutivo.
slol1arlo debe prestar d scrv ido en :(15 mclorc~ ccnd!dfJ!v'" y sp.gn el
avance e innovaciones tecnolgicas. A su vel" en_WwlrCQ...nQmlil!lW..yjg~uJ~~L6Jgan.u.....ompetente
respeC~_~:!.~Q!!.t!.9I.ql!1~.~.~rRY..tcj9.~
P~E!I~~~.~.~.~!~.!l~~E~]ulador. SIn
embargo, muchas veces, el Poder Ejecutivo reasume las pm~'$tades
VIII. EL RGANO COMPETENTE IJAltA CRE.AR, ReGUL,tR, EXPLOTAR propias del ente incumpllndose as de un modo mucho ms claro el
y EXTINGUIR EL SERVICIO postulado de que ~l.P,Q.q~.LqV~_CIlGc4c..nQJlebc..Q...su.vezcontrolar el
.~tl'}~~d~y
servicio. AquJ el.p9d~!. ~Jf!~.Jt1v,?.~egu1a/ ges~19.1}~1 cont;oi~
La.regula:J".delQ~ ~evIClos ~~.<'\e.9r-,L~1\
fcJllilll.mpre que: e.!..~tY!~!Q.nqr ,medio del ejercido de las potestades delegad~s-i)Of el
1~G.~~!a4ory a travs del dominio de los entes de regulacin.
1. el ,Q!ly~nc.lQ!;LQ._el kgislado.I_en.Su.CjlSo.,Jlayan eSlalJlecldo
expresamente el ~ar~cter..(ederal del ~erviclQ (por eJe!"Q!QL~1 (d) El poder de extinguir el servicio. Creemos que este punto es
co~o) o en trminos impllcitos, relat.ivamente simple ya que el PQd_~~' ..f9,!lp~*~!:rtte..t;nJ~nnll1qs g~.su.
p~e~~~~.Y-'~~Q_~~~~!
lador. ..~~~!!1~~
.' qt}_epuede crearlo,
... --- ..- es..........
.---_.._- decir, -..ellegls.
2. el ~.rvIcJ.o,..!e ,de&aH911~,entre jurisdicciones, excediendo. el
campo Interno de las provincias en los trminos del inc. 13 del
arto 75, CN. De modo que el servicio pblico entre jurisdiccio-
nes es de carcter nacional, y IX. LA GESTIN DEL SERVICIO PBLICO

3. el..5tlv1cill.~nclulda.entrelQS_lill~~=Qll~nteHntre el
E~~qQ.f~g~r~1
y_J.~2J~!2.yJI}!!iJd~~}:~.~Ls~_~~Lq.l~d~t~J~~~ula
der
p~~:,:~(art. 75,locs. lB y19, eN).
Dicho esto cabe analizar entonces, y ya ubicados en el mbIto na-
'. cional, cul de los poderes constituidos es competente para crear, re-
gular, ordenar, gestionar y extinguir el servicio pblico. En este estado
: T ,. ya es posible adver!lr que el principio bsico es el de legalidad.
~'
.!
Analicemos cul ha sido el derrotero hIstrico de la gestin y pres-
Creemos conveniente y tal vez necesario, distinguir entre estas fa- tacin del servido en nuestro pas.
cetas del servido:
\.
(a) El acto de creacin del servicio. El servicio pblico debe ser . ,1 IX.I. La gestin estatal y mixta
creado por el legislador porque el Estado, en ese marco, debe restrin- ~f.
gir y reconocer derechos. ~.' En,un principio, los servicios que comnmente llamamos servl-
~ clos publicas fueron prestados por empresas privadas en S\l mayora

Este concepto es reforzado por las potestades dd CongWjll.en el
ca m 11o~p[esu pues tario_ y.lribu la r in: ~_Pill1iCJ!la r Ill~n~,_por el po ti er
d~lleglsla.d"r.'!.e p~a.n}!l~~r I~ pqltl~as pblicas.
'.....':.'
.{Jodecapitales extranjeros. Sin embargo en la mitad del siglo pasado,
, ::,dl;lrante el primer y segundo gobierno del presidente J. PERN, el pas
; ,',).olcl un proceso de traspaso de las empresas del sector privado pres-
tatarlas de servicios p~llcos al mbito pblico y, consecuentemente,

1
(b) El poder de fijar las reglas. Quin debe re~lIlar los servicios
pblicos? La regulacin del servido es competencia del legislador, . .~el Estado cre distintos regmenes jurdIcos, tal es el caso de las ero-
el Ejecutivo o los entes reguladores? Entendemos que en este punto . : presas del Estado y las sociedades de economa mixta regidas ms por
cabe usar las mismas argumentaciones y conclusiones que en el pun- :~I Derecho Pblico 'lue el Derecho Privado. As, el Estado cre hist-
. .;~
..
 258 CARI.OS F. l\ALBIN fl SF.RV1CJO PBlICO
. 259

ricamente, en el propio sector pblico, estructuras cuasi empresaria- los otros y, en panicular, el derech 1 l '
les y especializadas por sus funciones. Cierto es tambin que lucgo c1ales. En general el lusI o l e os lIsuanos actuales y poten-
, . rumento mediante el J IE d
el Estado intent desplazar al derecho pblico y reemplazarlo por el ese poder es el contrat I < eua e ~sta o ejerce
. o l e concesin del servicio.
derecho privado pero casi sin xito.
Dumnte el gobierno del P id
El primer antecedente es el decreto-ley 15.349 (1946) de creacin ci un proceso de 11I'ivati r~s ente H. ALIIONSN(1963-1989) se Ini-
' zaClOnes entonces fuert I
de las sociedades de economa mixta integradas por el Estado y capl~ por Ia oposicin con represent' I emente ree lazado
tales privados. Posteriormente, la ley 13.653 sobre empresas del Esta- .. ael n en e Congreso.
do (1949), dispuso que "las actividades de carcter industrial, comer- Posteriormente, el Presidente e M
clalo de explotacin de los servidos pblicos de igual naturaleza, que las leyes 23696 Y23 697 (, f ". BNHM Impuls la aprobacin de
. . . le orma del Estado y I)rl' t' I )
el Estado, por C07,ones de inters pblico considere necesario desarro- en el trnnSC\lfSO de los afio .. \ a lzac unes. As,
", . s noventa el FSlado Irasl I
IhH, podrn llevarse a cabo por medio de entidades que se denomina- y sociedades del Estado desde l .' "'.. < ms as empresas
rn genricamente empresas del Estado". medio de un proceso de prlv / s~ctor publico al sector privado por
en la ley 23,696 (199). a IzaClones previsto fundamentalmente
Cabe recordar que en este primer perodo (1946-1949) el Gobier-
no nacionaliz, entre otros, los servicios ferroviarios, telefnicos, gas,
electricidad y transporte areo, perifricos. En sntesis, las leyes 23
(Emergencln Econmica) el d
6~d
Luego, la ley 24,629 dIspuso el tras >as di'

..
(R Uf e os ser~lclos llamados
e orma del Estado) y 23.697
Posteriormente y en razn de las dificultades de las empresas del 1 I ' ecrelo 2284/91 sobre d' 1
Estado para competir en Igualdad de condiciones con las empresas a ey 24.629 sobre privatizad' di' esregu acin y
constituyen el marco non 1?1l be, os servicios pblicos perifricos
del sector privado, el Estallo cre otros regmenes jurdicos con el ou- na IVO asico sobre la t D
jeto justamente de dar a las figuras estatales un ropaje de mayor fle- Estado que reemplaz el lI1 d 1 I 1 rnns ormaci(m del
xIbilidad mediante la aplicacin de las normas propias del derecho Estado suhsidlario y neolibe~at o {e Estado intervencionista por El
'.' ..
privado.
Los casos ms paradlgmtl d
Por ello, el Estado cre las sociedades del Eslado (ley 20.705) y rolfneas Argentinas ferrocarrl~os e privatizaciones son quizs Ae-
las sociedades annimas con participacin estatal mayoritaria (ley ",fJt Fiscales (YPF). En g'ual s fd eS'bPeajes y Yacimientos Petrolferos
\~.: . en 1 o, ca e cHar el Correo.
19.550). Desde 1974 casi todas las empresas del Estado fueron trans-
formadas en sociedades del Estado, ~" ,
~;} ~.3. El proceso de reestatlzaclll
IX.2. Las privatizaciones ~fr:;
:, ,<', A partir del ao 2003 es poslbl e d
~ ." reasumir actividades y servl' E a vertir la decisin del Estado c.le
En el marco de la gestin del servicio pblico es pusible dibujar , \/,: 'di ,CIOS. n este contexto el E I d
~_~ rectamente la gestin de elertos . ,.' s a o asumi
dos modelos. Uno de ellos es la prestacl6n por el propio Estado, por s m~ clenclas del mercado o pur ellncu'l:e~tc.ios puhlicos (ya sea por defl~
solo o con los particulares (mixto), tal como analizamos en el aparta-
do anterior. El otro, es la prestacin por terceros. ; ,;,
t.tif.
cuyo efecto cre rganos estatale P n~led~tode los concesionarios) a
s o soc e urles con ese objeto.

I
{~,
En este ltimo caso, .quin puntualmente debe prestar el servi- \, As!,hlzousodelasfigurasdel
do? Una solucin posible es que el mercado decida quines son los
rnk.~ 1a ley 20.705 y sobre todo socletJa~s ~ociedades del Estado regidas por
~"ley 19.550 (l ey de SOcieda'de e es anlnlmas en los trminos de la
prestadores del servicio. SIn embargo, creernos que es el propio Esta- s omercia es),
do el que dehe decir quin o quines son los prestndorcs del servicio.
iPor qu? Por los caracteres del servicio pt'bllco y con mayor claridad
cuando el servido es prestado en condiciones de monopolio,

El Estado dehe seleccionar al prestador del servicio por medio de

1
,~ .~.. Repasemos ciertos casos de es

procesos particlpativos y transparentes
que garanticen el derecho de
; ~"ARSATS A A
:' ,
P
...
;, . Nucleoelctrlca S.A,; Lneas Are tatl~ddn de los servicios pblicos:
"1~rrreo Oficial de la Re bll' A as .';ederales S,A. (LAFSA S.A.) Co-
ca rgentllla S.A.; Energa Argentina S.A:
.. , guas y Saneamientos Al" 11 S '
; ::~entlnas S.A., entre otros. gen nos, .A. YAerolneas Ar-
-','
CARLOS F. BAL~fN
260
X. los MARCOS [lE REGULACiN. El. CONTROl. [lE LOS SEllVICIOS
IJULICOS l'lUVATI1.AIJOS
El proceso de privatizaciones de los aos 90 hizo necesario crear
un cflnjnnto lit': principios y reglas de conformidad con el nuevo mo-
delo llamado comnmente marcos de regulacin de los serVICIOS.
,
;1:1 Por el otro, instituciones especializadas con el objeto de regular
,
'!1 y controlar los servicios pbllcos traspasados al sector privado y en
especial garantizar los derechos de los usuarios. Es as como se crea-
fOn entes reguladores por cada servicio. Entre ellos, el Ente Nacional
Regulador de la Energa Elctrica (ENRE),el Ente Regulador del Gas
(ENAliGAS),el Ente Regulador de Agua y Saneamleoto (EllAS) y, por
ltimo, el Organismo Hegulador de los Servicios Nacionales de los Ae.
ropuertos (ORSNA).
Veamos los aspectos ms relevantes de estos marcos Jurdicos.
X.l. El marco de regulacin
El marco de regulacin comprende, en trminos generales, los si-
guientes aspectos, (a) el carcter de servicio pblico o Inters gene-
ral de las actividades, (b) los uh)etlvos que persigue el Estado, (e) las
reglas generales, (d) los actores del sector, (e) la participacin de los
terceros, (f) las obligoclones y derechos de los prestatarios, (g) los de-
rechos de los usuarios, (h) el trmino de los permisos y concesiones y
(j) la extincin de stos.
Por ejemplo, respecto del sector elctrico (ley 24.065):
(a) el legislador dice que el servido de transporte y distribucin de
electricidad es servicio pblico, mientras que la gm;eracin es
simplemente servicio de Inters gcneral;
(b) los objetivos estatales en el sector elctrico son, entre otros,
proteger los derechos de los usuarios, promover la competi-
tividad, promover la operacin, conftabilldad, igualdad, Iihre
acceso, no discriminacin y uso generalizado de los serviclos
regular las actividades asegurando que las tarifas sean justas y
razonables y alentar la realizacin de Inversiones prlvadasj
(c) la ley dispone, entre tantas otras reglas, que "la exportacin e
importacin de energa elctrica debern ser previamente au.
torizadas" y que las actividades a privatizar "sern asumidas
por cuenta y riesgo del particular adquirente", Adems, el ser-
"
El SElW1CJO Pl)lIL1CO
--o
(e) el transporte y distribucin de electrlcldad debe hacerse por
personas jurdicas privadas mcdiante concesiones otorgadas
por el Poder Ejecutivo segn el procedimiento de seleccin cs-
tablecldo pur la Secretada de Energa. A su vez, el Estado debe
proveer estos servicios si no existen oferentes
(f) el transportista y el distribuidor no pueden por ejemplo
(1) abandonar total () parcialmente las instala~lones destina~
das al servicio ni dejar de prestar el servicio sin contar con Jo
aprobacin del ente, y ste puede exigirles la continuacitm d~1
servi~lo por un perodo no mayor de doce meses desde la fina-
lizaCin de la concesin, (2) ofrecer ventajas o preferencias, sal-
vo dlsp,oslcin del ente y (3) realizar actos que Impliquen com-
petenCIa desleal o abuso de una posicin dominante. A su vez,
el transportista o distribuidor debe, por caso, (1) abonar una
tasa de inspeccin y control fijada por ente regulador (2) man~
tener sus instalaciones y equipos en forma que no CO;lstituyan
peligro alguno para la seguridad pblica (3) cumplir con los
reglamentos y resoluciones que dicte el ente. Entre los dere-
chos de los transportistas y dlstribuidores cabe citar el dere-
cho de servidumbre que prev la ley 19.552y en particular el
distribuidor, en el caso particular de falta de pago del servicio
por los usuarIos, puede interrumpir o desconectar el suminis-
tro. A su vez, los transportistas y distribuidores deben cobrar
las tarifas por el servicio prestadoj
(g) los u.suarlos tienen derecho, por ejemplo, a recibir el servIcio y,
particularmente, el concesionario entre sus obligaciones debe
responder en el trmino de treintas das las solicitudes de ins-
talacin del servicio;
(h) el plazo de concesin de los servicios de transporte y dlstrlbu-
~in es de noventa y cinco anos. Por su parte, los transportls.
as y di.strlbuidores tienen de~echo a solicitar la prrroga de la
concesin por el trmino de diez afios o nuevas concesiones.
, Si el ente decide no otorgar la prrroga o nuevas concesiones
debe Iniciar entonces el procedimiento de seleccin; ,
 Il' 262 CARLOS r. I\AlBIN El SHtvlCIO ['(tiLICO
263

" I s concesiones (Ie serVIl: ' 'lo t'IIhlico de t1vo, por el Poder Ejecutivo y ste es, quizs, el dficit ms importnnte
(1) la ley establece f1,ue en a. stablcccrn especialmente ... las
j'uristllccln nacionaL, se e .(. l~ lado (} al nuevo con- de los entes. Sin emhargo, en ciertos casos, el Congreso interviene iI
> se transrerlntl1.1 ,5. travs de la comisi6n competente en el trmite de designacin y re-
condiciones en que, . I 1 bienes afectados a la con.
mocin de los miembros del directorio, Por lllimo, el trmino del
cesionario, S~lgn currespon~:d O;cvocacin (} falencia" Y "la
mandato de los directores es fijo.
cesin en el caso de caduc~ d' I s activldades de la COIl-
'1 .1 I bienes destino os a a. . d
afectad J11uC os ,,' . en especial el rgimen e Cabe agregar que el art. 42, eN, dice que la legislacin debe prever
, ._1 cesin y propiedad de los Il1ISlTIOS, y arios" Es decir, clmarca "la necesaria participacin ... de las provincias interesadas, en los or-
. . . lcadas por os llS\! ., 1
las instalaCiones cos <. \ 1 Hit es el rgimen de os ganismos de control". As, por ejemplo, en el sector del gas, la ley prev
Id 1 'vicio no esta 1 cee el < f' I
'\ regula( 01' e sel d' 1 respectivos contr\tos y, lIla- la participacin de las Provincias a travs de las delegaelones regiona-
bienes sino que ste nace e os ,
les, ubicadas en cada rea de distribucin para tratar la relacin entre
mente, d 1 las empresas distribuidoras y Jos usuarios.
1
atlelo vigente no prev e mo< o
(j) en el sector elctrico, e ~oco la revocacin por roz.ones de El sentido de incorporar a los entes reguladores en la estructurn
expreso el rescate ni tal11l ! .I'e nue la Secretad" de estatal es crear, supuestamente y en trminos tericos, modelos ms
.. rluielo de que s u C '1
oportunidau, S111pe 1 vado desarrolle esas ac- eficientes. El ente ejerce un conjunto de poderes sobre el servicio
Energa debe asc~urar que e ~ector pr
tividades, salvo casos excepcIOnales, pblico privatizado y su fundamento es el traspaso de los objetivos
y poderes, mltiples y complejos, desde el Ejecutivo con el objeto de
residencial"los en l.
")'- . X.2. Los entes reguladores
El rgimen jurdico de los entes es el derecho pbllco. As, por
n el texto de las normas de crca- ejemplo, el ente debe seguir la Ley de Procedimientos Administra.
.,' Los entes reguladores son, seg , 'ldad) 'urdica) que actan Uvas y contralaciones estatales)' encuadrarse en el marco propio del
,
el6n entes autarqu , (Uj'clOsconpelsona 'NRE
cos 5 lAs! lOr ej'emplo, el E
' I
. .
'blleo y prlVal o, , r' control exlerno estatal.
en el campo del derec 10 pu , { Elctrica) segn el texto lega,
.', (Ente Nacional Regulador oe la Enclg ~ \: d pam ~ctuar en los mbitos
es. un ente aut"rqu
'l' co co 'n . nlena
r
capacn tanto
l
ocune<
con el EN ARGAS ~.
.~
Sin embargo, ciertos aspectos estn regidos excepcionalmente
por el derechu privado cuando es ordenado expresamente por las le-
del derecho pblico y privado y otro
(Ente Nacional Regulador del Gas), . l' yes respectivets. Por ejelllf,lo, el personal debe guiarse por la Ley de
Conlrato de Trobajo (LCT ,

los entes fueron creados, en

ciertos casos, por ley yen el resto pOi
, , I I ENRE el ENAHGAS y el
"
~ Los recursos de los entes son, habitualmente, las tasas de Inspec-
dec;etos del Poder Ejecutivo, Por eJemp ~)t'e 1OHSNA 1ar decreto del
EH.ASfueron crea d os por I e Y Y, P or su pal e, e
}, cJn y control, el producido de las multas y los recursos presupues.
~, tarlos estatales. En parlicular. en el caso del ENHE debemos sumar
Puder Ejecutivo. .. -,"a) la tasa de Inspeccin y control ... b) los subsidios, herencias, lega-
.' eadospor Ieyou "ecl'eto y ,ren nartlcular, ~:. dos, donaciones o transferencias bajo cualquier ttulo, .. c) los dems
Pero los entes de b en ser cr l" 19947 Creemos que, en
' nstituclona ue " ~,. tondos, bienes o recursos que puedan serie asignudos en virtud de las
qu ocurre tras el proceso co
el marco constitucional
I s disposiciones que prev n
actual, e~~o(~s, l:~ 20) 99 (inciso 7) y 100 (in-
i. 'jeyes y reglamentaciones ... d) el producido de las multas y decomisos,
especficamente los artculos 42, nc 1 ' "1" e) los intereses y beneficios resultantes de la gestin de sus propios
f;;: fundos",
I 3) CN los entes deben ser creados por ey.
eso",
'i 'n de los entes reguladores
A Sll vez, las normas de creae o Iltemas y en ese marco, los rga-
(lo
eyes 1';: Bslcamellle la funcin de los entes consisle en planificar, regular
., ejecutar las polticas sobre los servicios pbJicos por medio de las
decretos) establecen las estfllctu\ras lI El' D~ner,,1 el ente es condll-
. b' rno v con< lICC n. 1"> ' '.1 r siguientes herramientas (a) el dictado de reglas complementarlas y de
nos mximos ue go .Ie. J. lOrvarios miembros y presldiuo p~ .,detalle, (b) la apllcaeln y ejecucin del marco de regulacin, (c) el
cldo por un directOrio mtegla~o ~d t Los miembros del direclOflO
uno de ellos en carcter de pi eSI ,en e. te y segn el cuadro norl1l"- tantro! de los agentes y actividades del sistema, (<1)la resolucin de
son designados y removidos. comunmen cbntroverslas y (e) la proteccin de los usuarios.
, ~c
e
.~
..

,
"
" CARLOS f. BAlBrN El SERVICIO PBl.JCO 265
~ 264
caso "Femndez Arias" ms' '.
Los entes ~jercen las facultades expresas previstas en el orde- Estrada". En este (llllm: re,~lenteJllente en el precedente "Angel
namiento jurdico e Inclusive aquellas otras de orden implcito. Pero, las competencias del e lt caso, y, comentado, el dehate recay sobre
adems, los marcos de regulacin nos dicen que el ente es compe- _ I e para resolver los re '1 d 1
por d anos y perJuicio' d e alllOs e os usuarios
tente para realizar todo otro acto que sea necesario para el mejor s causa os pur los prest d d 1
sarclmiento econmico) E a ores e servicio (re.
cumplimiento de sus funciones y fines. Entonces, el cuadro sobre las ' notros tnnlnos 'q ' d b
rec Iamo, el enle o el I'u '1 E ' UI n e e resolver este
CUUlpcl~llI.::(a~Je: cr.:~, es dedr !1Jo p1\f~riehacer el ente, es el siguien- '. ez 'n este contexlo el T 11 I
",' el ~JJWOe regulacin el' r )tilla sostuvo que
te: a) las potestades expresas, b) las potestades impHcltas YcJ las po- d s ncompetcnte porq l d
eres Jurisdicdonales cu d J ue s o pue e ejercer po-
testades necesarias para el cumplimiento del objeto y fin en trminos las materias especfica an o e asunlo guarde relacin directa con
de especialidad. Sin embargo, creemOSque el criterio que sigue el le- las competencias jlltl'sdS'! P,roPiltSdel
. servicio. Es decir, el alcance de
gislador no es correcto porque abre con exceso las puertas del poder lCCHmaes de los e 1 l d
I nterpretado con carct I ,n es regu a ores debe ser
estatal y sus competencias. . ;,' er restr ctlvo.
El marco Jurdico dice que los entes deben, por un lado, fijar las t. Finalmente, cuando el ente decid' .'
'>: y permisos, eJercefunclo - e, por ejemplo, otorgar licencias
polticas de regulacin, es decir, en trminos materiales legislar, Por t Iles materialmente adminlstmtivas. .
el otro, cumplir y hacer cumplir el bloque normativo, esto es, el poder /" E
de administrar y, por ltimo, ejercer potestades materialmente jmB-
>" n particular, el ente regul' l
~: contenido materialmente a 1 I a;or, en el marco de sus poderes de
ciales (resolucin de conflictos entre los actores del modelo), f~.y controlar el cumplimlen: ~ ~ stratlvo ycon ftnes de hacer cumplir
~~ sancionadoras. o e marco regulador, ejerce potestades
En sftltesis, el ente ejerce facultades materialmente legislativas, j14.
dfe/ares y admlnistrtivas. ~ Pinalmente, cabe recordar ue l
Por ejemplo, cuando el ente dicta reglamentos sobre las condlcIo. '.~"lados en trminos l)oltl Iq os entes reguladores son eontro-
J' cos e nstituclonales pi'
nes de prestacin del servicio, ejerce /Jotes talles matertalmetlfe legis- ~Lexterno del Estado (AGN), el rgano de ca t lrle organ(ode control
Defensor del Pueblo. Adems las n ro ntema SIGEN) y el
lativas porque emite normas generales, abstractas Yde cumplimiento
-f~:, i
$,

das por el Poder ludicial conductas de los entes son controla-

."
ohligatorio respecto de los actores del modelo y cuyo objeto es reglas ~ en e marco de lo~.procesos judiciales.
mentar el servicio.
Cabe aclarar que en verdad los entes no ejercen potestades legis. XI. LAS CONCESIONES OE LOS SERVICIOS PBLICOS
latlvas, es decir y dicho de modo ms claro, el ente no puede legislar.
Sin embargo, s es cierto que el ente debe dictar normas de alcance liemos dicho que el s~rvicfo ued
general y obligatorio pero con alcance complementarlo Yde carcter
subordinado respecto de las leyes. En este contexto complementario
y suhordlnado las facultades materialmente legIslativas del ente son, 1"
~'\l.do o los particulares, En este ll:i e ser prestado por el propio Es-
:' concedente y el partl 1
'd
mo caso, el vnculo entre el Estado
cu al' concesionario es I
., el servicio pblico El ser l' die contrato de concesin

por ejemplo, en el sector elctrico, el dictado de normas reglamen- '.~ 16 . v ClO e le ser otorgado t
ces n y particularmente con c ' , en onces, por con-
tarias sobre: 1) procedimiento de audiencias pblicas, 2) seguridad, , ,~upone delegacin de potestadesa;st~~r temporal ~orque su traslado
medicin, facturacin, uso de medidores, interrupcin de conexiones :',serviciospr~stados en condl I 'd ales y, ms aun, en el caso de los
y calidad de los servicios, 3) bases para el clculo de las tarifas, 4) ba- . J, e ones e monopolio.
ses y condiciones de seleccin para otorgar concesiones y 5) proce. 'm, En este apartado proponemos anal'
dImiento sancionador.
Luego, si el ente resuelve controversias entre los agentes del sector,
entonces, ejerce potestades materlalmentejurlsdiccimwles,
~..rlos.

W'?," "
~y,por el otro, el vfnculo entre el I I~ar, por un lado, ese contrato
part eu ar concesionario y los usua.

La concesIn es, entonces el con

1
Cabe recordar que el ente slo puede ejercer poderes material-
mente jurisdiccionales siempre que el juez revise luego las decisio-
nes sin restricciones. Este es el criterio que la Corte sostuvo desde el
'rir la gestin del servicio pb'co a trato que tiene por obJeto transfe.
,depersonas fsicas o jurdicas). El n~~~os de los particulares (trtese
TI concesionArio asume la bli i o del acuerdo consiste en que
:" o gac n de prestar el servicio en deter-
 "
El SERVICIO rBUCO 267
CARLOS f. nAl\\lN
266
sociales y ti) la libre competencia en l' .
minadas condiciones y, al mismo tiempu, adquIere, cntl'e otros, el de~ salvo el caso de monopolio. e IIlterc8ml)lo de los servidm,
recho de cobrar el precio por ese servicio,
En cuanto al rgimen jurdico es} ffi. ,
En definitiva la cmlcesl'l es bsicame"te UlI colllmto, sin peljui- sin de Jos servicios pu'lll' di' I ee co del contrato de con ce-
. 1 COS, . e le seJiahrse
clo de que ciertos elementos de ese vinculo estn alcanzadus ellrecta~ e I decreto 1023/01 (contratacio d I < que sIc est regido por
!les e Estado).
mente I'0r disposiciones reglamentarias}' legales, Es decir, el nexo es
en parte contractual y en parle reglamentario, ;,Por qu el componen- Quin debe otorgnr las cOIH.:eslon ? C
glslativo es quien deb I I es. reemos que el Poder I e
te reglamentario irrumpe de este modo en el marco del contrato de , e lacee o segln el Ill'l'ld t '
verdad c1legislador debe t ti ,a o constitucional. En
concesin de los servicios? Es razonable'{ Hemos dicho que el Estado es
los contratos en el nla','cn ) al zar, privatizar, contratar y renegad; .
debe garantizar derechos y, consecuentemente, prestar servicios por lcosseric' 'bl'
Congreso deleg esas potestad' . ' v 1 JOS pu ICOS, Sin embargo, el
s o por terceros, En este contexto el Estado tiene herramientas, entre marcos reguladores recunoe es elll e . Poder Ejecutivo. A su vez, los
ellas, el poder de reglamentar el servicio, incluso ese potler interven- aspecto, Por caso (a) oeter ,el,n en os entes ciertas facultades en este
tor es mayor, como ya sabemos, cualHlo el servicio es prestadu en COI1- b) , ' m nar l as bases para otor I l'
( IIltervenir en el proceso de el b ,' gar as cencias,
dldones de monopolio, de seleccin, (c) Intervenir en el a r~~~cl 11 d,e l~s l~a~es y condiciones
En particular, el contrato no puede Interpretarse como una se~ cin, renegoclacin, prrroga u p "'I~o de ddjudlCacln y lIlodlfiea~
mr al Poder Ejecutivo, reSClS n de los contratos y (d) aseso-
parata entre las condiciones reglamentarias Y contractuales sino
que, segll nuestro criterio, dehe verse como un acto complejo, \mi-
co, sistemtico Y coherente, esto es, un bloque Integrado por normas El procedimiento
de sclercJ di'
",;;t)",i. Ilcitacl6n pblica y a su vez'
I n e concesIOnario es el trmite de
constitucionales, legales, reglamentarias Y convencionales, Pero, bl h 'I ,e contrato debe adJu ti I
~. ese ce 10 el ofrecimiento ms COI .( carse a que hu-
adems iPueden acaso las normas contractuales prevalecer sohre las ;:~:. precio, la calidad la ldoneid d d
I lfvenlente, tenlellll0 en cuenta el
otras'{ Entendemos que no es posible subvertir el marco jurdico por i!J la oferta. ' a e o eren te y dems condiciones de
el acuerdo entre las partes, sin perjuicio de que si es posible renenar ~~;; .

convencionalmente los intersticios, ;1' ,::il,/CUICS son las obligaciones y derechos hsicos del conceslona .
,,<
por su parte, la Corte dijo, por ejemplo que el concesionario no
puede fijar libremente las condiciones del serviclu 0, en su casO, mo- : .'/ti. ,Por un lado, el concesitm',rlo deb ' )
'1,'
dificarlas por acuerdos con los usuarios, Es ms, en caso de dudas , ,~,,'~ontinuu y regular garantiza', die, a prestar el servicio de modo
J",,~' ) 1"< 1 o e acceso gener',1 e ' Il 'd
sobre cul es el alcance de los derechos de los concesionarios, stos ~J, ~uar os, b ejecutar el contrato )01' s' < Igua tano e los
" ,:t~.{.~lonesen todas las clrcul1sta "l l mismo, y c) cumplir las presta-
dehen interpretarse con carcter restrictivo,
~~;.ai'l\bos de carcter natural u :~ltaS,sa vo caso fortuito o fuerza mayor,
Sin embargo, el 'rribunal reconoci, por otro lado, que los derechos J;!~I~p~blicas naciunales o de I'a COI :)S o Incul~pll,mientos de autoridades
del concesionario estn Incorporauos en su derecho de propiedad Y ,,;~?rncn Imposible la ejecuc;(lIl d~~~~~;::t~~bhca de tal gravedad que
que el Estado "cuando contrata, no puede invocar su soberana para
justificar un acto subsiguiente tendiente a alterar las obligaciones na- tif',tl. ,Por otro lado, los derechos del con' '
cidas del acto jurdico realizado" ("Ferrocarril del SI/el"), f,~E:obtener un beneficio econn i ,cesionario sun, entre otros, el
Wesgo empresario deha ser aSlll:l~~:aZOI~~ble, sin perjuicio de que el
Creemos que del anlisis de estos antecedentes, entre tantos otrOS, ,er y rescindir el contrato en cI t por e y el derecho de recompo-
es posible sostener que el criterio de la Corte es que el vincu 10 entre el ~~JI\I', el' os casos,

Estado Yel concesionario es mixto, <r~PCu/11

' : < es son Ias oblIgaclunes
~.J'(Estado)? Entre los derecl ' 'h
)( d '
1 ) eres hslcos del conceden.
RP,y modificar el contratl' dlOS Ctt e m,enclonar, (a) regular el servi.
El marco jurdico del s~rvicio pblico otorgado en c~ncesin debe 1..'
., e con f orlllldad COI I
prever especialmente las slgulentes reglas: (a) el principiO de transpa." ,~! ,!J aprobar las tarifas, (e) controlar l' 1 e marco normativo,
renela en la gestin del servicio, (b) el reconocimiento de los derechos" ,: ,)lJ:;.medio de los entes reguladore a,prestac~n del servicio por s o
de los usuarios actuales y futuros por medio de tarifas Justas Y razO~ A.f. lspllcar sanciones y en s
..
. '
' s, En ,este contexto el Estado pue~
u caso, resclIHllr el contrato por lncum-
nables, (e) el principio de solidaridad social, reconocindose tarHas' p~:
,:

.:t~.
 "
CARLOS F. BAI.BIN
;::::~:~~ __ -'E~'Lc!S~E~R~VJ,"C",JO:>..!:I'QU!,!"E~JC"O~ ~
268
4tractual I pblico ,Ieg
3.' l'amentano' (derech "111) 269
pllmientos del concesionario, (d) revocar el contrato por razones de d':~ xt~, En particular, en ciertos mar '10 PU) co y, por lJ!timo,
oportunIdad, mrito o conveniencia Y (e) en caso de monopolio, res- ,c servIcIo de electricJdad cos {e tegulacin, tal es el caso
catar anticipadamente el servicio y revertir los bienes. slonario y el usuario es c1ar~71~:Yttelefonfa, el vnculo entre el canee-
n e contractual.
En los trminos del decreto 1023/01 la autorldad administrativa
".1; pueee, m:t; ~lIfl,te las facultades Y obligaciones estahlecidas en la XII. LAS TARIFAS nE. 1.0$ SERVI CIOS. LAS Tl\H1FAS SOCIALES
..
,~' legislacin, reglamentos, pliegos Y res\alll~ Jcum~!1tRcln contrae.
'/ ;-~'" llIal: (1) interpretar el contrato y modificarlo por razones de inters
pblico, decretar su caducidad, rescisin o resolucin y determinar En trminos conceptuales la ta
._. usuario por el servicio presta'j lJ rifa es el precio que debe pogar el
SUS efectos. (2) Incrementar o disminuir el monto total del contrato es el carcter contractual o r~ ~i
no de los aspectos controversia les
hasta en un veinte por dento, (3) dirigir el contrata Ycontrolar e ins- cuente jurdico ms relevante geamentar,io de las ta.rifas y su canse-
peccionar su cumplimiento, (4)imponer pena.lldades, (5) ejecutar di. T, mDdlficarse por el propio Est '1 sto e~, SI las tarifas pueden fijarse o
rectamente el contrato cuando el contratante no cumpliese en plazoS " ae o sin acuerdo entre las partes
razonables pudiendo incluso disponer de los hienes Ymedios del con. l;. es decir,
"iertos autores entienden' '
tratante incllmplidor Y(6) prorrogar el contrato, :f reglamentario y ca .que las tanfas revisten carcter mixto
El contrato puede ser modificado en el desarrollo de su ejecucin
F nuestro lado, creemos que :~:~~~~f:~ Este crlte~'lo es razonable. Po;
{ ~uando el servicio es prestado en Y,su fiJaCin,ms claramente
en los siguientes casos o circunstancias: (a) por decisiones del pro~ p, carcter reglamentarl'o y no c condiCIOnesde monopolio, reviste,]
pio Estado Yde modo unilateral! esto eS, en ejercldo del {flS varial1di, lf' ontractual.
(h) el hecho del prncipe, es dedr, por medidas estatales que no tie-
~..' El precio del servido es entonces
nen por objeto modificar el contrato, pero que Inciden sobre l. En ~. do y no simplemente el val;r de m : el valor regulado por el Esta.
tal casO, el contratista tiene derecho a ser reparado, (c) la teora de la prestado en condiciones de I ercado y ms cuando el servicio es
imprevisin, es decir, cuando existe un hecho de orden econmico y Jo mercado ni libre Intercambio 1llonopollD,en cuyo contexto, 110 existe
no previsible que sobrevIene Yes ajeno a la voluntad del contratista, ~'. ( e servicios,
Este hecho debe quebrar la ecuacin econmico financiera del con-
trato y el contratIsta debe en principio continuar con la ejecucin del +r, Es decir, las tarifas deben ser fl
la Corte dIjo que "si se expI t 1Jadas por el Estado. En este sentIdo
contrato, por ltimo, (d) la revisin de precios por variacin de costos. $ polio concedido para la expl~t:~i~I~~a concesin, prIvilegio o Illono~
En tal caso, no es necesario un hecho extraordinario o imprevisIhle y, {, un monopolio, aun cuando sl e servicios pblicos que Importe
adems, el mayor precio no debe ser necesariamente excesivo. ~'. ferrocarriles, lleva implfclta I o s~a virtual, como es el caso de los
lit. estn sometidos al cOl1tralof{~~~~ lcin de que sus precios o tarifas
Por ltimo, la extincin tiene lugar por: 1. vencimiento del plazo .$;. modos, no es posible dejar de adavaut~rldadadmlnistrativa", De todos
de concesin o cumplimiento del objeto, 2- revocacin por ra"wnes
de ilegitimidad del contrato, en cuyo caso el concesionario no tiene
derecho a ser reparado, 3- revocacin por razones de oportunidad, es
i~ ~Iamentarlo de las tarifas tiene e~erUr que el carcter claramente re.
uel servicio, eetos sobre el contrato <1econcesin

dedr, el Estado extingue el vnculo anticipadamente Ydebe Indemnl~

zarse al concesionario, 4- rescisin, esto es, cuando el concesionario 'o El Esta<1op ue d e modificar
' las tarifas
;,;nos consecuentes, el concesionario I y, en ciertos casos y en trmi-
~.;es ellrnlte? Hasta dnde pl I 11 (ebe reducir sus beneftclos.lCul
no cumple con sus oblIgaciones, 5- rescisin por Incumplimiento del
Estado de sus obligaciones contractuales, Y6- resolucin del vnculo t puestos excepcionales el ES;:~~
egal el Estado'? Creemos que en su.
1- ningllll caso avasallar el c~pir 11pue e avanzar ms y ms, pero en
de comn acuerdo entre las partes, t,. SI a nvertlc10 por el prestador.
En este punto Yantes de concluir este apartado, es necesario dis-
tinguir el vinculo entre, por un lado, el concedente Yel concesionario
f.
' n embargo, la Corte en el caso
~sto es que "alln cuando las tarIfas Mal'llba
ti "

(199B)<1ljoalgo ms,
(ya estudiado en los prrafos anteriores) y, por el otro, el concesiona.
rio y los usuarios. En el marco de este ltimo vinculo Y respecto de
su contenido es posible ensayar distintas ideas, a saber, el nexo entre
concesiol1(trio y usuario es de carcter }- contractual privado, 2- con-
l
.. ~mutable para regir durante tod In~ constituyen un precio {mico e
o
,}Ionario tiene derecho a reclama e. t empo de la concesin, el canee.
len el caso <1eque los nuevos pre~ia in,lemnlzacln correspondiente
~, os a teren la ecuacin econmlco-
.
~",
210
CARLOS r. l\AI.BIN C='~:":IO:~:'I:er~o:tI~e:l~l:
t~rt~n:i~tI~o~s ~,=-'--'"-,,-"''''--,,-'--
:cI~a~ra:~s' --'~'~I
cJclcclapotestadd f" ., ,}.exl'fcsosqueelp d' .
financiera de la concesin. En el caso, para la determinacin ,le las vicio se hubiese t e I)al las tanfas aotl Cfl'lnd 10 er .uhl1lnlstradol
O urg<lc!O en concesin . u a prestacin del ser-
tarifas, la aotorirlad de aplicacin estaba ohliKada a asegurar que el
concesionario ohtuviera una "ra7.0nahle rentahilldad" por la explota- A su vez ' en e I caso "[Jr . .
cin del servicio (conforme arl. 5 de la ley 21.892), pauta que atenuaba
sensiblemente el riesgo empresario ...".
1
'rbunal sostuvo " oumcia de Entre R05 .
([01 de constituclO;::~I,~~~ontrolde legalidad
poder jurisdlcclotl I que compete a los jue
~''~17~~~~(:
~~CiOl/al" el
<~ IVdy el con-
Cul eS ei'contenido de las tarifas? Estas deben contener los cos- en la de(erminacl~l";~~ los faculta para sustItUhc:~:n e)e~clciode su
tos, Impuestos, al1lortizac\l'l!l de activos Yrentabilidad. de oportunidad y las pnlitlcas o en la apree' '1' AdnllJllstracin
Cmo dehen ser las tarifas? Deben ser justas, razonahles Yacce- cin de las tarif~s ~nu~ 10 menos ciertamente e;~c ~~Ide los criterios
., or a prestacin del servl ." a jadn o aproba-
sibles Yesto constituye un aspecto reglamentario y no cnntractual. Es
Flnalm CIO,
decir, las tarifas deben respetar los caracteres de proporcionalidad en ente, cabe rnen "
los trminos del arl. 28, CN, igualdad (arl. 16, CN) e Irretroactlvldad autos "'Cen/mi Tw ..( lonar el fallo dictado
" iey 25,790, prol'Og:~C: p~~~mr<".Para la mayuda ~~; ~~I~orte en los
(art. 17, CN), '1' adoptadas por el Poder E' .a ley 25.792, establece que J ,~nal, :'... la
La Corte sent sU criterio sobre el rgimen de las tarifas, entre :', ciacln no se halla ecut va Nacional en los as ecislOnes
otrOS,en los precedentes "Cmez", "YalllO"'O",~velltafrida", "Ballco } nes conteuidas en ~oocondicionadas o linJtad~sPr~cesos de renego-
s
Nacill c. MUllicipalldad de Sall Rafael", "Cia. De 'J}'a/wlll ","Prode/co",
cla
~. contratos de con I~ma;cos regulatodos que t
r l"sestlpulacio-
"Mllruba" (199B), "Fe",llclez, mil" (1999), "Provlll de Entre /l(os" de la realidad ec~e~ on. Es decir, dada la praf: ~en os respectivos
(6 ;,'la sancin de I . J o mica vigente que tuvo lu n a transformacin
(2000) y "Central Trm/ca Cemes" (20 ).
~ cerilda con ex~u~rv~~.S6~,la redetermlnacl~~e ~on po~terlorldad a
EIl el caso "Maruba" el Tribunal sostuVOque "resulta ilegitima la ~ trlcciones futuras si ad al examen de los custos ~s tartfas ...no est
pretensin de que un rgimen tarlfarlo se mantenga Inalteradn a lo ~ tarifas fijadas en '1 no que permite considerar , ., nverSlones, y res-
larKo del tiempo si las circunstancias Imponen su modlf\cacin, ya h e perodo Inmediato a razonabllldad delas
que ell" Implicarla que la Administracin renunciara lIegltlmamen- t E < precedente"
te a su prerrogativa de cuntrol de la evolucin de las tarifas y, en su ' .s posible cOllcluirque seglI 1 .. ....
IVO puede fi"l ' e cntenodelT'lb
casO, de la necesidad de su modlllcacln, y, por otra parte, afectarla cut
a su vez, el )uel; ~ m~dlficar el cuadro de las ta "f u(lal, el Poder E)e-
el principiO de Igualdad an la licitacin, ya que los dems oferentes, " e e controlarsus IIspectos jurf~~ as subas y bajas) y,
al momento de presentarse en aqulla, tuvieron en cuenta las pautas
,: ostamente el aspect ICOS.
de poslhle modificacin tarlfaria posterior, Ysobre esaS condiciones ~ lo de los servido ' o ms conflictivo en lus l
" efectuaron sus propuestas" y qoe, en particular, esOSpoderes estata- el de las tarifas, :" V,ubllcosprivatizarlos en nues,'llmo~ alias respec-
les "no se ejercen en forma discrecional, sino sujetas a la demostra- " corno contraprestaci~:ll:~sl dicho que el usuario de:e pafs es, quizs,
cin objetiva del fundamento de las modificaciones que se efecten", ~;zonable
l
1
y acceslbl e. e serviciu, pero ese pre coeeser)'lt'
I d 'bPagar~l Sprecio
o, la-
Es decir, segn los jueces, el Estado poede modificar las tarifas sin
perjuicio de qoe la tasa de retomO del etnpresarlo debe ser en cual-
Cul
bl'lCOS.
f, ? es el CI'It " laNa"J el' 11 de las tarifa d I
}~ Bsicamente/lO PI//'(
.
quier casO rn1.onable. ente Knuacin expllc e, eXisten dos modos de reo U I s I e os servicios p-
, aremos cada 1 ' n ar as larlf A
En el precedente "Fe1'lllldez"la Curte analiz n[levam el po- ':'en la prcllca est l ' uno <e ellos. Asiml as. conll-
" der estatal de fijar las tarifas de lo' servicios phlicos, en particular so- 'matices. . os, os sIStemas de regulacin sm,o,cabe aclarar que
~, presentan variantes y
bre el servicio del transporte de subterrneos. En este contexto y con
citas del caso "Mar,,"a", dijo que "en todo rgimen de prestacin de
servicios pblicoS por merllo rle concesionarios, las tarifas son fijadas, ~c' ',., El slsterna d enominauo tasa (
., onslste en que el le returno (rate if'
aprobadas overlflca,las por el poder pblica conforme a In que dispo- ;que permitan cr b ente regulador apruebe cad ~ le/um () cos/plus)
nen la ley o el cnntrato, atribucin que tiene en mira consideraciones
de Inters pblico, tales como asegurar la prestacin del servicio en
'presa
1
..
I 1 I r todos us costos l
nc uyendo la retrlhucin por
e
te a cierto tiempo tarifas
razonablemente hace la e .
capilalJnvertido. < ro-
coodlciones regulares Yla proteccin del [lsuario". Aqnf, ios jueces re-
, "
272
CARlOS F. BALB!N -=:::=~:-:-_:--'E~l2Si'
hac '
~'V,"IC~J('-)r:!rl!!)'!!l!.'IC~O'-- -.1~
273
"

erse cada cinco aos

Este modelo tiene por objeto establecer un Ihnlte razonable de ga- son tntsladadas a los l1SU~~~~este comexto, las ventajas econmicas
nanclas que se dehen calcular multiplicando una tasa (llamada jus- el momento del clculo del nu:er~ slo cada cinco aos (es decir en
tamente tasa de retorno) por el capital InvertidO, Pero, el mayor Oh5. . va actor de eficiencia). '
tcula de este modelo en trminos tericos es cmo fijar el valor del en QlIflljija pulltua!mente las tarifas?
, s reguladores, el ente es quJen I ' En principio, y scgnlos mar-
capital Invertido Yla tasa de retornn.
el marco jurfdico vl~ente es el I (ebe fijar las tarifas de acuerdo eDil
Por otro lado, en tanto la utilidad se fija t,;uITI ,:n porcentilje mxi- previ el legislador y el Je'cu~~(:' ~~ ~onfl1fmi(l;ld r,on IA~ l'f'e1ns fJue
mo del capital invertido, el sistema no incentiva la gestin eficiente gencJa declarada por el Estado en' I ~ embargo, a partir de la emer-
del servido e lnduso el prestadur puede aumentar desmedida mente poder competente. e ano 2002, el Poder Ejecutivo es el
la inversin en activos fijos pues, al aUlnentar la base sobre la cual se
aplica la tasa de retorno, incrementa consecuentemente las ganan. . Puede e/juez cOlltrolar la jlj .
bllcos? Creernos que s por ue aCI6n (.felas tarifas de los servicios p-
c1as. de contenido jurdico y c q el aclo de aprobacin de las tarifas es
El otro sistema que se denomina precio lope (Price cap) se origin na miento Jurdico y ser 'cO~l~::I~~~ntemen.te, debe sujetarse al orde-
en el Reino Unido con la privatizacin de British Telecom en el ao ~;e cootrol eo el eote de regula l por eluez, Este no puede deferir
1984 como consecuencia de las criticas al sistema de la tasa ue retor- u timo. (c n en ruzn de la Idoneidad de este
no y es el que seguimos bsicamente en nuestro pas. Este modelo se
apoya en los Incentivos (productividad) ms que en los costoS del ser. Cul es el lmite del eontr I .
vicio y prev niveles mximos de precioS tijas durante un determina. juez debe controlar sin lmites o Judicial? Como ya hemos dicho el
do periodo que se Incrementan en razn de la Inflacin mediante un nes estatales discrecionales. y slo respetar el meollo de las decl;lo.
factor basado en el ndice de precios minoristas.
Por ltimo ca b e mencionar el r .
I

El prestatario no puede aumentar las tarifas por sobre el ndice de mo.s dicho que los servicios Plbllc gimen de las tarifas sociales. J le-
actuallzacin. Es decir, el valor de las tadfas no puede en ningn caso satIsfacen derechos Instrument I 05 son de carcter oneroso porque
exceder el valor mximo permitido segn los estndares sealados; '~~:"deben pagar un precio. Sin emb a es y por eso justamente los usuarios
Cmo es posible obtener, entonces, mayores ganancias? En prin- ~ que es necesario matizarlo ca argod este principio no es absoluto sino
cipio, por medio de las disminuciones de los costoS del servicio. En ,.l y potenciales con el objeto d n os erechos de los usuarios actuales
otras palabras, si la empresa quiere ganar ms no puede aumentar las 'l1:' trmloos ciertos y reales, , e garaotlzar asl el acceso Igualitario en
tarifas sino que debe disminuir sus costos.
~~, En este sentido, los marcos regu I
De todos modos, cuando se reajustan las tarifas, por ejemplo y en bel~ ser justas y razonables. Pero
' 1f,' adore.s prevn que las tarifas de-
general tras cinco aos, esoS beneficios dehen trasladarse a favor de ~,~IUIr ~I concepto de las tarifas s;c;~7 peiulclo de ello, debemos 10-
los usuarios por medio del clculo de las futuras tarifas, es decir, el :f'. erec lOSde 105 usuarios el acce . es. 'stas estn apoyadas en los
cuadro tarifario de los prximos cinco aos, Cabe destacar que la in. ~: de solidaridad social.' so igualitario al servicio y el principio
eficiencia del prestador disminuye sus ganancias de modo que, a dife-
rencia del sistema ue la tasa de retorno, la sobreinversin recae sobre
f\-
~,

la empresa Yno sobre el usuario. t:'

,l;.XIII. LA RENEGOCIACIN DE 1.05 CONT .
DE LOS SEHVJCIOS .RA1 OS DB PIUVATIZACIN
E.lInterrogante obviamente en el marco de este ltimo modelo es fi-, PUBLICOS
si la disminucln de los costos es necesariamente un casO de mayor
~:: Luego de la calda del
productividad o si es posible alcanzar menores costos con menoS pro- ~~n ~eve Interregoo, el C~I~~::;~od~:~ p~sldeote DH,LARA,Y tras
ductivldad e inversiones. Este es un claro dficit del modelo. por esa, :: or UHALDH. Una de las primer gn como preSIdente al sena.
en clertos casos, adems del factor de eficiencia ya mencionado debe , ~~~rl'O
proyecto de ley sobre cmer~:'~:~:~~s fue el envfo al Congreso
incorporarse otro factor que represente la inversin del prestador en el . as Cmaras y luego prorro e Estado que fue aprobado
servicio. Otro dficit es que la fijacin de las tarifas mximas en razn ~~dlclembre del 201J. gado suceslvameote hasta el mes de
de los factores de eficiencia en la prestacin dt>;} servicio slo puede
, ,.- ~l $f.lWICIO P'mueo m
CAIU.OS F. I\AI.BIN
El decreto 311/0:1 derog, entre otros, el decreto 293/02, y reem~
pluz la Comisin de Renegociacln por la Unidad de Renegociacln
y Anlisis de Contratos de Servicios Pblicos (UNIR EN), en el mbito
de los Ministerios de Economa y Finanzas Plblicas y de Planificacin
Federal, Inversin Pblica y Servicios, con el ubjeto ue continuar con
el proceso de negociacin de los contratos de ohras y servicios pbli-
cos. Luego, los acuerdos deben ser elevados al Congreso.
Por ejemplo, en este contexto, el gobierno negoci los contratos
con las empresas Gas Natural Ban, Gasnor, Edesur, Edenor, Ferroex.
'. preso Pampeano y Ferrosur Roca. En rtlgunos casos, se ha arribado
a acuerdos de transicin y, en otros, concluy6 con In rescisin de las
concesiones. Tales sun los casos del Correo Argentino, Transportes
Metropolitanos Gral. San Martn, Aguas Argentinas, Transportes Me-
'1
tropolitanos Gral. Hoca}' Transportes Metropolitanos Belgrano Sur.

i
~
CE
XIV. LA SITUACiN DEL USUAUIO. SUS IHiIlP.CHOS

EI.YD.c.u.lo_enlre~L1.)su&t:iQ-y~lJ~J.l~.s.iQ!lill:1u..e..sjJ_~~~~~111ente
-,~'.contra~o de.delecl)O privado con notas propias del derecho pblico
un

&:_ de cQ!}lellldolegal y reglamentario. En estc_ltimo--aspee.tQexcluye el

~~.conc~pto_de libre,contratacin entm las part~s, es dedr, su--shJetivl-
" dad.
~1' .
~'. En particular, el derecho bsico del usuarIo es ~l de acceso al ser-
I;.vicio en trminos razonaules, igl"iaIUrios-ycotilUOS. 9A.d .. t',
':i';:,;El us~lo tiene un-:~~~~hOsubjetiyo, Segl~;llas modalidades u
'~~~h1atlcesdel caso:lcfus.-~,iies "deSl.l aumisln por el prestatnrio del
t;~erviclo. ~.--- . - ...-----
~E:. De todos modos el criterio Igualitario no impide que se cstablez-
...n.ciertas
~?Jic.'a'
condiciones de acceso razonabl.es y no dlscrhnlnat~Jrias.

1
: ~sms, en los casos en que el acceso al serVicio no es indlscrlmmmlo
': ,j~rl\Oque tiene un nmero cerrado de usuarios, el proceso de selcccin
'! J~~e hacerse por medio de procedimIentos obJetivos.
F. Es cierto que los usuarios tienen tambin obllgaclunes, por caso
".fitie otras} el cumplimiento de las reglas deLservicio, el respeto por
y

. ~,.buenamarcha de ste y el pago de las tarifas.

:li.
~:.Entre las reglas supra nacionales que gozan de Jerarqu(n constl.
~clonnl y son de aplicacin en el campo de los servicios pbliws es
. slble mencionar los principios eJeIguaLdad ante la ley y no dlscri-
. nacin. As. la Convencin Americana sobre Derechos Humanos

CARLOS F. BAl8fN
216
dice que "todas las personas son Iguales ante la ley. En consecuencia,
tienen derecho, sin discrhnlnaci6n, a Igual proteccin de la ley".
',: ,.
,l
Por su parte, el art. 42, CN, reconoce los siguientes derechos de los
usuarios: a) proteccin de su salud, seguridad e intereses econmi-
cos, b) iufuunacl6n adecui1da y cr:!~,e)lIhp.rtarlde eleccin y d) con-
diciones de tcato equitativo y digno. Cabe agregar que el Estado con
el propsito de proteger esos derechos, y segn el propio marco cons-
tituclonal, debe proveer a la educacin para el consumo, a la defensa
de la competencia, al control de los'monopolios, a la calidad y eflclen-
cla de los servicios pblicos y a la conformacin de asociaciones. Por
ltimo, la Constitucln tambin reC0110ceel derecho colectivo de los
usuarios de participar en los organismos de control.
Respectt!.-(h~ts.l~y.~~.
~~.PI!~c;:~i.9_n_dIl1QfL~!!!.has.de
lo & us uarios,
adems de1o~ marcos reguladores, cabe .I!~~~99J)ara tf!~~6_~!,~~tes:
l. La ley 22.8~2'd~i;'-a;~d C~;~;~I~l (1983)estal)!~ce.bslcal~~n-
te las ,.gl,;. ,hie IdililficacI6n"de ble(syservlclos (obllga-
clones y prohibiciones), p,!bl!~I.d.a~y p'r.~I!:.03!2.n.:~'
El resto de
la ley, en trazos generales, define cul es la autoridad de apUca-
cin y el rgimen sancionador en caso de Incumplimiento de
sus reglas.
2. La ley 24.240 de Defensa del Consumidor (1993)regula_los de-'
rechos de los usuarios y con~umidores: Cabe agregar que esta
ley fue modificada por la ley '26.361.El cnnsumldor o usuario
es, segn dice la ley,litada persona fsica o jurdlca que adquie-
re o utlliza bienes o servicios en forma gratuita u onerosa como
destinatario final, en beneficio propio o de su grupo familiar o
social".
El texto normativo describe cules son los mandatos que de.
ben cumpll!.l.,?s.p'~gy_~g~~i~~~ ..~~~tW.~.y.p.r.~~_~~~~~: ~.~~vi- ,.' ,A su vez, la ley dispone -con alcance punwal- que "los servicios
dos y cliya Incumplimiento constHu~).!1Joo;i:joneSJl~~l
pasibleS"de"siin-ncsaamirilstro,tlvs. En efecto, el legislador
establece)~_H~l1ls_d6:prottij~ii.i ae!~.:'~ d~los con~m-tdo.
res entre ellas, el deber de Informacin de los prestadores, las
co~dlclones de la-oferta yvews,.lapresiacIOn de los servicios,
los servicios p(blic.~.sdomlcnrarlos~lSfrin~:!~~'a.b.g~~Y9S;Y las.
clusulas Ineficaces. Lu'ego;la leydte~.c~flcs son las SanciQ11.es
a aplicar, la autoridad de apllcaci~l y el procedimiento a se-
guIr. ... ..... ..-,., .,_.._, .._-
3. U ley 2~.J56 _de.!.l.e(ensade.la Competenei8-(1999)restablece
captulas sobre._._--
los acuerdos __
y.-_.-.,.-.
las prcticas prohibidas, la posl-
'--- .._-----~----,--_.- -_.
---,-_.
,.
El SERVICIO I'URUCO 217
cin.E2!!.1.ill.~:,te
y.Ia~~p~centraclones y fllslones. Luego, claro,
los cap((l1lossobre la autoridad de aplicacin, el procedimien-
to y, por (timo, las sanciones.
La primera cuestin es cmo debemos, elltmlces, interpretar este
Moque legis/lItlvo complejo y yuxtapuesto. Veamos.
---o
La Ley de Defensa del Consumidor (ley 24.240) dice '1ue "las dis-
posiciones de esta ley se Integran con las normas generales y especia-
les aplicables a las relaciones Jurdicas ..., en particular las de defensa
de la competencia y de lealtad comercial". As, la Ley de Lealtad Co~
merclal en conjuncin con las leyes de Defensa de la Competencia y
Defensa del Consumidor constituye un sistema protector comn. De
tal modo, las tre~eyes deben 1~~!Nett~~ ~-'"!.r~rma
conjunta y arm-
nica n los,,~ctos oe cumplir con una finalidad que tienenen'comn
esto es, de(e.p.~!~!Ip.otegeilos. derechos .del ~onsumldor y usuario. '
Otro~stnf!.~_rn~.~~'ri~~cle' j~~e'I:~~~:~~~;~I~',~::~;
normativo es el prlnciplo de que, en caso de dud.~ debe estarse )Urel
,',. criterio ~~S'favor~btalos"filt(;'es.es(ferwa~i y'~~S~~~ld~ZI_--.
" La segu~'d;~~~tl6n, y;..
d;~-~;lpt~~~i.bioq~~'-i~~~I~~i~;~cl;;;de-
(~ fensa d~ Jos derechos de los usuarios y consumidores, es centrarnos
especficamente en el anlisis de los servicios lJllbllcos domiciliarios
en los trminos de la ley de defensa del usuario y consumidor (ley
24.240). Es decir, icmo debemos integrar el marco regulador del ser-
vicio de que se trate y la ley de defensa del consumidor'?
La ley resuelve este conflicto en los stguie~tes trminos: "las rela-
cIones de consumo se rigen por el rgimen establecido en esta ley [ley
24.240) y sus reglamentaciones sin perjuicio de que el proveedor, por
la actividad que desarrolle, est alcanzado asimismo por otra norma-
tiva especfficaJl
publicas domiciliarlos con legislacin especfica y cuya actuacin sea
.jI.
" controlada por los organismos que elJa contempla sern regidos por
_ . ~sas normas ypor la presente ley."Ese mismo precepto dice luego que
~_ en caso de duda sobre la normativa aplicable, resultar In ms favo-
\"=' rabie para el consumidor".
XV. LA PARTICIPACIN EN LOS SEnVICJOS p(nucos
'.~. El cOllt~olde los s.er.llicios.prJxatizadoscomprende, por un lado, la
~. intervencIn de ciertos org_a~~sm.o~~-~til~fles de
(tafes e"cas- los entes
...~--'--
...--~
 -,
CAltt.OS F. BAlBIN
__~~:-::=--~_-iE,-l ~S~,R~v!r~c!Sro!.-"-pu-'
",,,,-,rc~'o.._______ 27~
(e) Por !timo, los tcnl _ 279
tes de los usuarios en los' ) ~(IS de pnrticipacl6n de los repre .
reguladores, el Defensor del pueblu, la AGN Y el Tribunal de Defensa
de la Competencia) y, por el otro, el control directo de Jos usuarios.

os entes re I d
lep'lslaci6
o n esta Jlecer pI'
(gallos uc gnhiern
d' '1. e art. 42 eN di
tient<ln-
gu al ores. Cabe recordar lIue I o y asesoramiento U de \
solucin de connlet 'lec un lentos eficaces pa'. 1-' ce 4 : "la
Sin embargo. el captulo departicipaci6n de los usuarlosen el mar-
co de los servicios pblicos no debe limitarse simplemente al campo ~~~~~ ~~oc~nr_petenc~~ 1::'C~~I'll~r.r~~:V~:~~i::orIOSd~ al?~ ;;~:I~:~:~~l~
a
del control, sino que debe expandirse sobre otroS aspectos, esto es de cOlltrol~ aClOnes de consumidores y usua< r;lecesRfla
os ... en lospartlclpaci6n
organismos
,) ,t I \' particularmente, el mbito de las oecisiones.
As, el repliegue del Estado en el mbito de prestacin ue
los ser-
victos pblicos debe ser equilibrado con mayor participacin de los
usuarioS. Sin embargo, en este conwxto, no es razonable soslayar la
desigualdad existente entre las empresas prestatarlas de servicios Y
los usuarios. por ello, el desafo consiste en crear mecanismos alter-
nativos de participacin que garanticen deuhlamente el equilibrio

entre las partes.

Cul es el fundamento de la participacin? Adems de las razones
que explicamos en los prrafos anteriores, el derecho de los usuarios
que encuentra sustento, por un lado, en los tratados internacionaies
incorporados en el. texto constitucional y, por el otro, en el art. 42,

eN.
Veamos en particular las distintas tcnIcas de participacin en re-
lacin con los entes reguladores.
(A) La participacin de los interesados en el proceso de elabofa~
cln d.e las normas que est prevista en los marcoS reguladores Yen
el decreto 1172/03 (anexo V). Comnmente el trmite de participacin
consiste en la posibilldad de presentar observaciones por escrito en
un pla7.0 determinado. antes de la aprobacin de la resolucin estatal.
Tales observaciones no tienen alcance vinculante,
(n) Las audiencias pblicas estn reguladas expresamente en los
marcos de los servicios privatizados Yen el decreto 1172/03, por ejem-
plo. en los sectores dei gas. electricidad. agua, aeropuertos Y teleco-
municaciones. En particular, el decreto 1172/03 dice que el rgimen
de las audiencias pblicas debe aplicarse en el marco de los entes
reguladores. El objeto de las audiencias es el debate de \In proyecto,
de resolucin de alcance general o particular. Las opinio~les e iueas.
expuestas en d trmite de las audiencias no son vinculantes, sin per-.
juicio de que deban ser considerados por el rgono competente. '.
En particular, el anexo VIll del decreto 1172/03 establece que las
reuniones abiertas de los entes reguladores constltuyellUna instan- ':
ela de particip0eln en la cual el rgono de direccin habilita a la elu.' ,
dadana un espacio institucional para que observe d proceso de toma,
de decisiones. "1
.~
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.~
..

CAPiTULO 12

LA ACTIVIDAD DE FOMENTO

I. LAS ACTIVIDADES DE POMENTO. SU DELlMl'fACIN.

LA MULTIPLICIDAD DE TCNICAS Y REOMENES

En el siglo XX el Estado comenz a desarrollar activIdades de es-

timulo con el objeto de producir bienes y servicios, sostener sectores
econmicos estratgicos o socialmente relevantes y desarrollar acti-
vidades sociales y culturales.
A 511 vez, el Derecho Administrativo clasific las actividades elel
Estado entre los conceptos de poder de polica, fomento y servicio p-
blico.

El marco collstJtllclmwl de la actividad de fomento es el siguiente.

Por un lado, el arto 75, en su inciso lB, eN, establece que el Congre-
so debe "proveer lo conducente a la prosperidad del pafs, al adelanto
y bienestar de todas las provincias, y al progreso de la ilustracin, ...
promoviendo la industrIa, la InmIgracin, la construccin de ferro~
carrlles y canales navegables ... la Introduccin y establecimiento de
,,' nuevas Industrias, la importacin de capitales extranjeros y la explo~
, racin de los ros interiores, por leyes protectoras de estos fines y por
concesiones temporales de privilegios y recompensas de estmulo".
Por el otro, el primer prrafo del Inciso 19 de ese mismo precep-
to dispone que el Congreso tambin debe "proveer lo conducente al
desarrollo humano, al progreso econmico con justicia social, a la
productividad de la economa nacional, a la generacin de empleo, a
la formacin profesional de los trabajadores ... a la investigacin y al
desarrollo cientffico y tecnolgico, su difusin y aprovechamiento".
En sntesis, la Constitucin prev el dictado de leyes que tIenen
por objeto el desarrollo y bienestar y, a su vez, contempl: como as.
pectos ms espedftcos, entre otros, la promocin de la Industria y el
estmulo del desarrollo cientfico y {eenolglco. Sin embargo, el eon-
 LA ACTIVIDALJ LJE FUMEN Io 283
, ,. ~ CARLOS F. BAtBIN
282
que tuviere con el Fisco
de terceros. ", e incluso en ciertos casos transferIrlos a favor
vencional condicion el reconocimiento de privilegios Yrecompensas
de estmulo al cumplimiento o satisfaccin del inters pblico,
POI'su parte, las tcnicas ere
de lneas de crditos con clert" ~ltfcias consisten en el otorg~111iento
..-;
"
Los mecHas de Jome"to consisten bsicamente en prestaciones
econmicas estatales materiales, Impositivas Y financieras con el clales o perodos de gracia o as velnt~Jas,tales como tasas preferen-
propsito de estimular e incentivar ciertas actividades consideradas el mercado financiero, Tarnbl~~e:~o so mayores que los que ofrece
" de Inters por el Estado. A su vez, el beneficiarlo no debe compensar randas que otorga el Estado con el o~ encuadrar en este sitio las ga-
crditos de terceros, )Jeto de que las personas tomen
econmicamente ese favor o debe hacerlo en trminos mnimos o no
proporcionales, Es decir, en el marco del fomento no existe contra-
prestacin directa a cargo del beneficiarlo, sin perjuicio de que co- . Finalmente, los aportes consisten e
cepto de estfmuloypromocln d In dar sumas de dinero en con-
mnmente el estimulo est sujeto al cumpltmiento de determinadas Estas transferencias puede ,'~, ec r, las suhvenciones o subsidios
obligaciones, realizacin de actividades, ejecucin de proyectos o directo cuando el Estado e~~r~ al~:ctas ()Indirectas, Asf, el aporte e~
cumplimiento de objetivos, en los casos en que el Estad g cursos 1110netari05y es Indirecto
de las actividades de los pa tOIaS tl111eciertas Inversiones en el marco
As, los prstamos, los subsidios, l(1ssubvenciones, las primas, los de ClcHosbienes
. l
o serviciosr oeu ares
. '1reaJiz
( a pu 11"
l Icu1ado promocin
reintegros Ylas exenciones constituyen las tcnicas ms habItuales en ~ las empresas. gl1lanl za niveles de compras o precios
A'Ct ,
el marco del fomento, ,
,

En principio, es posible distinguir conceptualmente entre estos :'F.!t:.

S,inembargo no existe un r 1m '
~,_: tos tipOSde incentivo estalal y ~on:n Jurdico claro sobre los distlu-
Instrumentos. En efecto, se ha interpretado que el subsidio es un apo- ~;~)llcJn que ensayamos en los' . ecuentemente, el cuadro de dls~
yo econmico peridico Yque elLJeneficiario tiene un derecho subje-
tivo respecto de su percepcin, A su vez, I"s prlma$ no tienen carcter
,t. artificial, confuso, y quizs no't~r~ afos anteriores es jurdicamente
Jii ,;: nga mayor sentido.
peridico, pero crean derechos subjetivOs en tanto su reconocimiento
es automtico. Por sil parte, las sul)llenciolles son instrumentos dis-
",:;~;:.'::"
;;[
11. EL RGlMBN Junmco OSICO
LA DISTORSl 6N
crecionales Yno crean derechos subjetivos, Los reintegros Ylas exe'l-
clones son rebajas en las cargus impositivas; en el primer caso, en el ~--W;1,', DE LA COMPlrJENCIA

marco de las operaciones de Importacin Yexportacin y el segundo

en el terreno de los regmenes de promocin industrial. por ltimo, el
,I'"
",;'l';~"
"1-' El fomento es toda contrlbu '
~orespecto de sujetos deterl11ln~~ n estatal de contenido eeonml.
anticipo o prstamo consiste en la entrega de una SUlnade dineru en , "r'1,nterscolectivo. Esa ayuda ec ~s con el propsito de satisfacer el
condiciones ms favorables que las del mercado, i;~ :?mo ocurri en un principio, e~I~;~I~~;estatal no slo comprende,
El subsidio es el medio ms comn entre nosotros y, como ya diji-
..f~r:tambin, por ejemplo, en bonir.' eguo de sumas de dinero, sino
'~iIotras, Eldato hslco es quizs ~~a:;I~nes lnbutallas y crditos, entre
mos, consiste en dar sumas de dinero con el fin de promover sectores "....
,fav~reconmico estatal, sin p~r'ukh:~efi~iarlo no debe retribuir ese
o actividades de inters pblico sin contraprestacin directa de los ,fll?res, por caso el desarrollo de ~as~ctl ~~llllnpllr con ciertas ubllga.
beneficiarios, sin perjuicio de que stos deban cwnplir con ciertos '.' ' V at es de que se trate,

~jetivos. ' " .'mo ;'. Histncamente se ere (1 ue

qne por el contrario c~nsiltt el fomento no restringe derechos
En otras palabras, Ytal como adelantamos en los prrafos ante- ..: J'eso y desarrollo reconocle~do ''le un esHmulo en el marco del pro:
rlores, las actividades de fomento comprenden tcnicas impositivas, . i:l ~ las medidas de fomellto
f <l,)'eclzos,
SIl";
expandtendo derechos, Si" emuar-
/len costos fiscales y recorte de otros
crediticias Yaportes.
,2 <~"1 0-'"
Las tcnicas impositivas consisten en desgravaciones, exenciones,.- ., 'o El
~~ __ .:. 1 este punto tambin debiramos
o reintegros, como por ejemplo los regmenes de promocin indus: ,~ . ',!9 comprende las cOlltrlhuc1o~es ' preguntarnos si el fomenlo
tria\' Otra modalidad es el reconodmlento de crditos impositivoS t pUvar ciertas aetlvldade~ part' I estatales con el propsito de In-
li~l . ' ICU ates u incluso las prestlciones de
en cuyo caso el contribuyente puede imputar ese crdito a las deudas,J~
.l.:
',
ni! ,
'o,
 , :.. " J
284 CARLOS F. UAI.uIN LA ACTIVIDAD DE FOflUNTO 285

.':, dar o hacer otorgadas con el objeto de satisfacer derechos fundamen- greso. No Jebe perderse devlsla que las medidas de fomento suponen
tales de modo directo e InmedhHo, Vemoslo a travs de dos ejemplos un costo fiscal y ello impone un estricto escrutinio de los requisitos . \
puntuales, exigidos para el otorgamiento de los beneficios, una equitativa dlstrl~
bucin de los mismos y un adecuado control del cumplimiento de los
El Estado otorga un beneficio que consiste en deducciones de Im-
compromisos asumidos por el beneficiarlo.
" puestos respecto de los productores de determinados hienes (produc~
tos manufacturados) con el propsll ut: lllllcntar dcn::s !nuustrias ........ ;Sl"'~ .. ~Cl
(")1 1" ...
b .... hl
,," ~. De cS.~ ...ecc . en c~:r;:pH:~1en!O del pri!1flplo de
..
' " en el pas, Otro caso, El Estado otorga planes alimentarlos o crditos lega~ldad rcglus claras y precisas, de modo de reducIr el poder dis-
para la compra de viviendas (prestaciones de dar) con el objeto de sa- creCIOnal del Ejecutivo. Adems, la excesiva dlscrecionalidad en este
tisfacer los dcrechos de las personas de modo directo (salud o vivien~ campo conspira contra la transparencia que dehe caracterizar la asig-
das). iEste subsidio es actividad estatal de fomento? Creemos que no nacin de los beneficios. .
porque el fomento slo comprende el primer caso y no as el segundo
que dehe encuadrarse en el concepto de servicios sociales de carcter As, es importante que 11, definicin del universo de potenclules
obligatorio. beneficiarios se base en criterios objetivos prevlslos por el legisla-
dOI",de modo que las ventajas a conceder sean equitativas y no dis-
En otros trminos, el coucepto defomeuto 110illcluye los subsidios crimJnatorlas. Este requerimiento tiene en consideracin no s610 la
del Estado ti"e satlsfacerl derecllOsflwdamcrltales de modo directo e posieln de los competidores, sino tambin de la sociedad en general
lmrledlato en cumpllmleJlto de obllglletolles estatales y que no persi- que es, en definitiva, quien solventa estas medidas y decide as recor~
guen el estfmulo de ciertas actividades econmicas consideradas de .~, tar otros derechos,
Inters, ','
Finalmentc, el Poder Ejecutivo debe reglamentar y ejecutar el
Respecto de los caracteres del fomento, cabe sealar que en nin- "
mandato legl.slatlvo, es decir, cumplirlo y hacerlo cumplir, Es decir, el
gn caso este es lucrativo. En efecto, el fomento no garantiza el lucro
Poder Ejecutlvo en ejercicio de su poder reglamentario puede fijar las
del ueneficlarlo y, adems, el ESlado no persigue ningn inters eco-
bases especficas de cada rgimen de fomento respetando las bases y
nmico directo.
el mandato legislativo.
El rgimen jUI'{tlico bsico del fomento comprende, seglm nucs.
{ro parecer, los siguientes aspectos: l~ el principio de legalidad, 2- el d 2. El otro principio bsico es la Igualdad. Este postulado slo pue-
postulado de igualdad, 3- los caracteres de razonahllidad y propor- e garantizarse medlant~ las reglas de transparencia y publlcldad.
cionalidad y. finalmente, 4- las reglas de publicidad, transparencia, Adems, el procedimiento dehe asegurar la concurrencia de todos los
concurrencia, ohjetlvidad, no discriminacin y eficiencia. interesarlos en trminos objetivos y competitivos,

1, El principio de legalidad nos dice que el Congreso es quien 3, Otro rcquisito de los beneficios es que stos deben ser razona-
debe dictar los regmenes sobre subsidios estatales, en particular, las bles, en el sentido de constituir medios adecuados en funcin de los
reglas para su otorgamiento, procedimiento y control. As, el principio fines perseguidos y respetar el principio de proporcIonalidad,
bsico es el de legalidad de modo que los subsidios deben ser creados
4, Otros principios. Ms all de las reglas mencionadas en los p~
por ley, sin perjuicio de su aplicacin por el Poder Ejecutivo.
rrafos anteriores y las especficas de cada tino de los regmenes cier-
Sin embargo muchas veces se prescindi de la ley porque se inter- to es que los principios de pubIlcldad, transparencia, conCUrr~l1c1a,
pret que las actividades de fomento no son rcstrictIvas de derechos obJetividad, 110discriminacin y eficiencia deben estar presemes en
sino contrariamente expansivas de stos. De todos modos, ello no es todos los casos,
cierto porque cuando el Estado reconoce y extiende por un lado, tam-
bin restringe por otro, Por ejemplo el caso de aquellos excluidos de
-.;r~,. El desarrollo de las polticas e instrumentos de fomento dislOr-
.~.: slona las .reglas del mercado, pero no siempre en trminos negativos
los benef1c1os.
;){.. sino en clertos casos superando sus deficiencias externas. El aspecto
Adems, las actividades de fomento repercuten directamente so- ~. central es que el modelo debe ser transparente y estimular la compe-
bre los recursos pblicos y el poder de distribuirlos es propio del Con- .: tlllvldad,
;,t;,

.;~,
 ", \
" 286 CARLOS F. BAlBfN \

5 Por otra parte, es evidente que el modelo debe estar sujeto a un
de~'uado control previo y posterior. En efecto, generalmente el otor-
\
:amiento de incentivos se encuentra condicionado al cumplhnlel~lo
d~ requisitos y obligaciones por parte de los petidol1?ntes. No pue e,
pues, la Administracin desentenderse del cumplhmento de stos.

CAPITUl.O 13
.,
.~ EL ACTO ADMINISTRATIVO Y EL REGI.AMENTO
~
I. INTRODUCCiN

Hemos analizado en los primeros captulos los principios y pilares

~" fundamentales del sistema institucional y el Derecho Administrativo,
l~'ca saber los principios de divisin de poderes, legalidad y derechos fUB-
l
da mentales. Luego, estudiamos las funciones estatales y, en particular,
, las funciones administrativas, es decir los poderes propios del Poder
Ejecutivo y su modo de ejercicio (poderes reglados y discrecionales).

Tambin repasamos la organizacin del Poder Ejecutivo, el con~

~. trol del Estado y las actividades estatales y su clasificacin seglllos
< ;mt criterios clsicos del Derecho Administrativo. Es decir, el poder esta.
, ,; tal de ordenacin y regulacin, los servicios estatnles (funciones esta-
~~iales bsicas, servicios pllblicos y servicios sociales) y, pUl' ltimo, el
'Comento.
"'~.
";. Creemos conveniente, entonces, desarrollar en este punto los me.
Silos o Instrumentos por medio de los cuales el Poder Ejecutivo hace
. aber sus decisiones.
1;
.{.i Cules son esos medios1 El acto administrativo, el reglamento,
~l contrato, los hechos, las vas de hecho y el silencio. Sin dudas, el
edia ms habitual y estudiado es el acto adrnlnistmtivo (particular
'.,-general), por ello comenzaremos con el anlisis de ste. Pero antes
',~Importante sealar que estas distinciones son jurdicamente rele~ .
~l.es porque el marco aplicable es distinto.
;',1.
'~,:"
:;:+ 1I. EL ACTO AUMINIS'fRATIVO
ji: "
, ;1. El concepto
,-1;'
,Comencemos por recordar el concepto de acto Jurdico propio del
recho privado. Dice el Cdigo ClvJl que "son actos Jurdicus los ac~
',:
 ,.
288
CARLOS f. OAlI~IN El. ACTO ADMINISTRATIVO Y El REGLAMENTO 281)
\.
toS voluntarios lcllOS, que tengo n por fin Inmediato, establecer cntre De modo que, entonces, cabe excluir I
contrato en razn de su carcter bliatera ~e s~ marco conceptual el.
las personas relaciones Jurdicas crear, modificar, transferIr, conser-
acto de alcance general; los !lechos las ~el feglmneflto, es decir el
var o aniquilar derechos", El acto ju rldico es entonces, en principio, el
constituyen comportamientos l11ate~al (as de hecho toda vez que
acto entre privados. les sin exteriorlzacln previa d I es esto es, declslones estata-
Por sU parte, el acto administrativo es \In acto jurdico pero con mente una declsin tc!I' I evo untad); el silencio que es slmple-
. . " es ala y por lt! I
fuerte matices. HntollcCS qu t::> ti <Ii:t lictraln!~t:-~t!'!a?E! :tctn nd- Hu llt:uell efectos cinecto b J ' mo, os actos fnlemos que
s so re as personas.
minlstrativo es una declaracin unilateral de alcance plIrtlcular
dictado por el Estado en ejercicio tiCfUllclollcS adm/nbtratlvas que Pero, por qu dlstlngulm
ya adelantamos su marco ~is entre estos criterios? Porque como
produce ejectosjurldlcos ellrectos e Inmediatos sobre 3'!.rceros.
glamento est regido por {~: c1~o es diverso. As, por ejemplo, el re.
Por ejemplo si leemos el Holetln Oficial ellcontraremos mltiples y especfflcamente por los arts 1~s2uJas constitucionales respectivas
ejemplos. Asl:
contrato est regulado or I i ' y 25 de la LPA. Por su parte, ei
minaciones, por las dIS~OSI~~~I~e~:sPcciales y, en casos de Indeter-
"el Ministro de Justicia y Derechos Humanos resuelve otorgar un y las vas de hechos por los arts 9 l.Ttulo IJI de la LPA. Los hechos
G

registro de propiedad Automotor a favor de ...."; los arts. 10,23 Y25 de la LPA . ,;3 Y 25 de la LPA. El silencio por
"el Director Nacional dispone aplicar una sancin de X $ por in- arts. 48, 74 Y80 del decreto 17:~J;~r Ultllmo, los actos internos por los
.. , reg amenlarlo de la LPA (HLPA)
cumplimiento de ciertos deberes ...".
(3) Continuemos con el anlisis )Unt 1 .
Cul es el alcance de esta definicin? Vamos por partes: f1nicln que hemos dado D"I I ua de los elementos de la de-
decisin estatal de c<lrc.1 IJ mols que el acto administrativo es tina
(1) En prlmer trmino, el acto admInistrativo es aqul dictado en u er tllI l nteral CA i d
pura aclarar diversas cuestlo nes. . nvene etenemos aqu
ejercicio de funelones administrativas y, como explicamos anterior-
mente, stas comprenden en principio las fundones propias del Po- Perun lado, parece razonable dlsLin t'
el primer caso se trata de una d . g Il.r.entre el acto y el contratoj
der Ejecutivo.
rre la voluntad estatal J11lentrasec~s~n ull1ldteral porque slo conctl.
Cabe sealar que la ley (Ll'A) no nos dice puntualmente qu es el porque en l participan el Estad q e el segundo es de orden bilateral
acto administrativo, aun cuando su tftulo m establece sus elemen- o y otras personas.

tos. Por OCrolado, surge el Inconveniente d

tales que no revIsten el c.'rct I e encuadrar los actos estl~
Sin embargo, cierto es que el tftulo 1 sobre "Procedimiento Admi- u er ( e contratos y
so de formacin interviene elIja t! I en cuyo marco o proce-
nistrativo" Ysu mbito de aplicacin (LPA) parte del concepto subjeti- .C l es entonces la difel'en . t r Ctl al' ms o m enos
ti
.
Intensamente
vo que nos permite trasladar este criterio sobre el mbito conceptual Quizs el criterio es que en C~l:i~~~:.ec~l acto hllateral y el contrato?
del acto estatal. Esto es, definir el acto administratIvo con contenido en el trmite de formacin d~ acto aso el particular slo concurre
subjetivo (Poder Ejecutivo). proceso de formacin y cumlll i y en el segundo participa en el
) In ento o ejecucin del acto.
De todos modos, es importante recordar que las legislaciones lo-
Por nuestro lado, creemos ue es ne
cales ms recientes hacen uso del concepto objetivo. . entre el acto yel contrato pero 4 t cesarto dIstinguir claramente
(2) En segundo trmino, si bien es cierto que el acto administra- cIn de que no es necesrlo es amos persuadidos con igual convic~
r
tivo es aquel dictado en ejercicio de funciones administrativas, cabe , acto unilateral de aquel otro f"Pmo dtanblOlllnconvenlente diferenciar el
a o atero!.
preguntarse si cualquier actividad que desarrolle el Estado en eJer-
cicio de funciones administrativas es necesariamente y en trminos Cabe tambin recordar ue la C
. edil/ca SACI e. Nacin Arge~tlna" (l~~~ ~~Jel am~,ceden.te "Metalme-
conceptuales acto administrativo. Creernos que no. Tal cm110 surge
. mocin de la Industria automutriz I . ~o que el rgImen de pro~
del concepto que hemos descrito anteriormente, el acto administra- reglamentada cuyo ejercicl ca ocaba a sta como una actividad
tivo es una declaracin unilateral de alcance individual que produce autorizacin
.
LavoJuntad f ~ ~eqtlera contar COIl la correspondiente
( (e IIlteresado deba, en consecuencia, ma-
efectos Jurfdtcus directos sobre las personas.
 p El ACTO AOMINISTRATIVO y EL RECLAMEN ro 291
CARLOS f. BAll\IN
290 ensernos
dad sobre este distintos
asunto: SupUCS
. tos con el propsito de dar mayor c1ari.
nlfestarsc para la incorporacin del rgimen; pero desde el momento
que sta era aceptada, otra voluntad, la de la AdminIstracin pbllca,
en conjuncin con aqulla, daba nacimiento al acto administrativO a) el Estado dicta un acto ordena d
lTluebledeterminado tribut n o que el propietario de un in-
que resultaba de ese modo bilateral en su formacl!>nYtambin en sus e una tasa especial

efectos",
y agre~ luego 'loe "si se pretendiera equiparar lisamente a un b) el Estado dicta Igual a t '
contrato el acto administrativo que se estudia, es posible que se ha. propietarios el afi~ a,~e~lconyrespecto a los sujetos qne fueroo
d
liaran diferencias; sin embargo,. se~n
1 1 el recordado
[ t concepto
\ b t de la das
tlv end determinadas
1I Z()Jl or
as ecluyas propiedades
a clUthd y I estn ubica-
or e, no es prec so que a eqUlVaenc a sea per ec a, s o as a como o, eta a el nombre de I ,., en e anexo respec.
probar que se est
i ante iuna accin de dafioS YperjuicioS que tiene c). Inmuebles sItuados el1 d tosgacl prop,etarlos
n sobre losy, propietarios
por ltimo, de los
C t
su causa eficiente Ygeneradora en un acto jurdico bilateral Y en el -'''-~, elndlviduallzacin
Estado Impone dicha obll
de l'ls' ' a as zonas de la ciudad sin
Incumpllml que se atribuye al Estado de obligaciones contraldas, i e ermln d
ento el caso en el arl. 4023 Cd. Civil". De modo que, en elC;;.
para encuadrar sUjetos obligados. '
presente caso, la Corte reconoci la existencia de actoS de estructura .' En el primer caso (a) el sujet<
bilateral Ylos asimil a los contratos. I~I' (~~n de propietario o dlr~c;ame~test Individualizado porsu condl.
'I ad I ,t 1 Co t \ l l' I rlt i' expu t n 1 '.';;., e
es igual al anterior ya 'lIle aUI,etp,.ofsudllombre.El segundo caso
. I t It d di A1 I Iti~.' j os, stas estn claramente 11,,11 ,'d Ilos e una pluralidad de
s e a' e, a r e va v a al' Icar e c er o es o e e 'o sujet at n d
caso an enor, pero cur osamen e con un resU a o verso. s, en e ,.," su t v ua d
, '"'''"" .~""""" 'w"," ~ """,,'.' ""''"~) ,."",,' '" ' '"' '"'.," ,.", "." O, ,,, ""'" niambos,
'""' , "por""'""",, O.
"",,",,, '0"'".,""".,,~ " ,,,cl,,, "."w., ,. O"',,' ''"'"
t
,,,,,;O'. "" "
~i,';,~~estroparecer, el acto es de alcanceos.
'"""'" '"''''"'"''''' tanto y segn
'"J" '" '" ." d."" ''''''"''l " o"
nlentes de las exportaciones realizadas por la empresa actora por un .:~ " . part cular.
tipo de cambio distinto de aquel auto,lzado por el BGI\A,no Import
el Incumplimiento de un convenio preexistente entre las pa,tes como
'iR~(r Po' ultimo, el tercer supuesto (
'!.l!.jt!.nntario de la decisin es plural (e) e,s un reglamento porque el des.
pretendi el actor, sino simplemente "falta de servicio" Ypor ende se ~l~etono fue Individualizado y, esp colnlluntode sujetos), adems el su.
configur responsabilidad extracontractuai del Estado", En otroS tr- 'l!M,~ntorno subJettvo, Es ms, eI8st:~ a mente, el acto es abierto en su
minos Ysegn el criterio dei Tribunal, en este casO no exlsll acto bl- !~J!\lo)
'i\!' pe ohligados
uJetos . (ms ali de Ias d'o,puede
lficultad detallar el nombre de los
lateral (en su formacin Ysus efectos) sino unliateral. '~!~.ro aun asl el acto es general or es materiales para hacer.

l') "'J'''''''"",.,",,~ cl '"'" ."",',,''',,''"" " O, ",,",," '''' ,\j:~~~;:r

"",,
'"""'''.
~~'J~:;':::~~
~~:,:::;;;':;:,::~::'
'"
,~, . "" ""'"
to debemos ubica,cl,"'"""'" '" ., "'''''''o general
el carcter particular ""~, del,"" '0' '~I'."~0~P.t~s
-o<"' ,". ':','
acto? Creemos' ",';(5) Eldeacto
funcIones arlmlnlstnraaCtl
y Sll definicin entonces
e
de entrecruzar los -"
CO".

que en oe plural
vldual sujeto (uno
1
esllnatarlo de ste, pero no slo en el carcter in' l.., .. ,;- l'
d
d o varios sujelO destinatarios), sino bsicamente
1 'mj.1tlcular,pero qu debemos en;as
carcter unliateral y alcance
I
en su contextura abierta o cerrada Srespecto de los destinatarios y la, ,- !,~ Inmediatos? El acto adminlst;~I:r por efectos jurrdlcos dlrec.
Individualizacin de stos en el propio aclo.' , y por sI conserva,
nsfiere, mismo sindeclara
de'enerso exl'mgueo;serechos en trminos
aquel que dlre~:
crea, modifica

Asl, el aCto es particula, cuando dice cules son sus destinatarios,.'; /A su v e en otros actoslntel'medlos.
y _adems- ese campo es cerrado, . ,.,;, ~~f.05Son
concurrentes.
" ' e7.,creemos queEn
losdeflnltlv~e~
carnct dlfecto
. e Inmediato de los

Es decir, el acto es particular (acto administrativo) sllndlvlduali:" ~,~nodifica,transfiere, conserva d' ~ acto estal sl-lnsl"Jmos-
za a los sujetos destinatarios, aun cuando se trate de un conjunto de" rr~mo. ' ec ara o extingue derechos por
n
l s posible marcar ciertos .
Individuos Yno de un solo sujeto, Yese campo es cerrado; mlentras bj I E
que e reg amento yesabierto.
es indeterminado e a cance genera 1 porque su campo sU et v". ; b'el c oncepto
:~,er, de acto
a) [os efectos ' mOJone,vacuand
admlnlstratl
illrii"id"oies ' I lecorremos
en relacin
' con suselefectos,
traza-
1 I d 1 .y . o generales, esto es, si el concepto

.,
:'"' .
 CARLOS F. BAI.BfN El ACTO ADMINISTRA1IVO y El REGl.AMENTO
292 293

de acto administrativo s610comprende los actos Individuales Yh) lus las personas, incluso con ma Uf a 'ud
derecho privado Es decl y g eza que en el campo propio del
efectos directos a iudirectos, es decir, si el acto de que se trate produce . . r, en tanto estamos sir d
o no efectos directos respecto de terceras personas. un rgimen especial con el' ti' ua os en el marco de
phlico del ente (fin col'-'"ctlcr,o~ p~ vlleglos (tasados) por el carcter
EII cOl1clusilI: el (leto administrativo es aquel que prodllc~ eJeclu::l tJtucional y com~ contra -a~~' /~ le !'eCC:10CC:S~ por r:111r.d<'l.:o cons-
i"dividua/es Y directos, el propsito de proteger ~Srd a ~s mayores garantas existentes con
aqul. cree lOS de las personas alcanzadas por

11.2.El anllsls de otros actos estatales 5. Los actos dictados por las
Estado/ sociedades de econnml e7~p,.esas.del Estado, sociedades del
1.Los actos dictados por los otros poderes del Estado. Creemos quc, ticipacin estatal mayoritaria as~l ~~l, sociedades annimas con Jar-
tal como hemos explicado antes, las potestades materialmente admi- .'.';. Estado. En el caso de las y ele ades annimas de propiedad del
nistrativas de los Poderes Legislativo y Judicial no deben estar regu- ,.; nuestro parecer sus acto empr~sas del Estado, es claro que, seglin
ladas en principio par el derecho administrativo ya que pardmos de ocurre en el t~blto del ~ :o~ e carcter administrativo, tal como
un criterio subjetivo de funciones estatales. Sin embargo cabe aplicar autrquicos. s a o central }' los entes descentralizados
-porv'a ana16glca- el rgimen de los ac'tos administrativos (LPA)a
los actos materialmente administrativos del Poder Legislativo y Judi- En el caso de las sociedades d 1
cial, en cuyo caso cabe extendcr llls gllnmt(lIs pero 110 as{ las restric- ley 20.705 -sociedades del E' le Es(ulo es ms dudoso ya que Ja
" sta( 0- dice que 1
ciones. Por el contrario, si postulamos el criterio objetivo o mixto, ese ap 11carse las normas que l 1 ' por un ado, deben
campo est comprendido directamente dentro del derecho adminis- paso seguido estahlece cl'ert~lesgtl an als sociedades annimas", pero
l ., cortap sas 'Cul 'ID b
trativo. ey 19.550y sus disposiciones "en . es. e e aplicarse In
la presente ley", POI el otro "no ser~uanto fueren compatihles con ...
2. Los actos jurisdiccionales del Poder Ejecutivo. En princlpio,~y del estado, las leyes de COI'ltabilid' n de aplicacJ~n a las sociedades
teniendo en cuenta el criterio subjetivo, cabe concluir que los actos dfmlemos Administrativos" Dad, de Obras Publicas y de Proce-
del Poder Ejecutivo constituyen actos administrativos, Incluidos los mandato legal expreso 110 l' b e ml?do que en este ltimo caso por
jurisdiccionales. Sin perjuicio de ello, los actos Jurisdiccionales del te I (e e ap IC8rse la LPA y
Ejecutivo tienen peculiaridades que los distinguen de los actos pro- ,e acto que dicte la sociedad estatal Iconsecuentemen_
Stn emhargo las leyes compl no es tln acfO administrativo
piamente administrativos. De modo que si bien el rgimen jurdico es criterJo. Claro (ue la LPA emema.rias de la ley 20.705 imponen otr~
bsicamente el mismo, es posible y quizs conveniente matizarlo. As, , 'd ad comercial En no es aplicable a los actos IIlherentes
'
acttVt a su
el decreto reglamentario de la ley establece matices respecto de los
aclos jurisdiccionales del Ejecutivo (arl. 99 del decrelo 1759/72), c1usil~de los actos ~~m~~~~~tl:~ ~:~~~er debe se?ulrse la LPA,con ex-
cho prIvado. g os espedftcamente por el dere~
3. Los actos dictados por otras pers01las pblicas estatales (entes
descentrallzados autrquicos). Tales actos son actos administrativos .; Por su parte, los actos de las socledad
porque constituyen decisiones dictadas por personas jurdicas pbli- . o actos administrativos segln e 't es mixtas son actos Jurdicos
cas estatales -Igual que el propio Estado- en ejercicio de funciones , derecho pbIJco o privado. s n constituidas Como personas de
administrativas.
Un critcIJo distinto cabe a licar res
4. Los actos dictados parlas personas pblicas 110 estatales. En este ntIllas con participacin estar 1 pecto de las sociedades 8n-
caso, slo cabe aplicar excepcionalmente el rgimen JurdicO propio derecho privado, salvo dlsposl ~6mayoritaria. Aqu, el rgimen es el
tem I CI n eu sentIdo cont I
de los netos administrativos. El acto dictado por los entes pblicos ente, os actos dictados po ll rar o y, consecuen.
no estatales es un acto jurdico reglado por el derecho privado, sal~ ': con matices del derecho pbli:o~qll as son actos jurdicos privados
va el reconocimiento de privilegios y la consecuente aplicacin del
, p or u'1limo, las sociedades an 1
rgimen jurdico propio del derecho pblico (LPA)cuando as! surja 1,
tn alcanzadas por el t I n mas de propiedad del Estndo es-
expresamente y de modo especfico de las normas respectivas. A su v, ez, e II egislador expuls
( erec
vez, cabe aplicar los aspectos de la LPAque garanticen los derechos de el 10 privado en t rmlllos
. expresos y, a su
. e su campo de actuacin a las reglas y prln-
 CARLOS F. BALBrN
III. Los llLP,MEN'fOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
La LPA (ley 19.549) tiene cuatro capftulos, ellos son: 1- el proce-
dimiento administrativo (ttulo 1); 2- la competencia del rgano (tf.
tulo n); 3. los requisitos esenciales del acto administrativo (~tl1.10
m)
y, por ltimo, 4- la impugnacin judicial de los actos admilllstrativos
(ttulu IV).
De modo que el captulo que nos interesa aquf es el ttulo 1IIsobre
los requisitos ()elementos del acto, sin perJuldu de que luego estudia-
remos los otros.
El ACTO ADMINISTRATIVO Y EL REGLAMENTO 295
Cierto es que los autores, en general, desarrollan dIstintos crite-
rios ms o menos complejos sobre la teora del acto en el campo del
derecho pblico como sucedneo del acto jurdico propio del uere.
chu privado y, en particular, respecto de la construccin dogmtica
de sus elementos como pilares constitutivos de l. Estas ideas son
en ciertos casos anteriores a la sancin del decreto-ley del ao 1972
que es el primer texto normativo entre nosotros que explic}' siste-
matiz este edificio jurdico, es decir, el acto estatal singular y sus
elementos,
QuIzs convIene marcar dos piezas ,en la construccin de este edi-
ficio -antes de la ley 19.549-. Por un lado, los precedentes judicia-
les que apuyndose bsicamente en el derecho francs y en el criterio
del Consejo de Estado Francs comenzaron con la construccin de la
" teora del acto administrativo y, por el otro, el acto Jurdico propio del
~. derecho privado,
Estas piezas permiten reconstruir el derrotero histrico del cami-
no que culmin con el cuerpo y contorno del acto administrativo ac-
tual; lejos y distante del acto jurdico del derecho privado,
Sin embargo, luego del decreto-ley 19,549,el crHerlo ms acertado
es el anlisis del propio texto normativo, es decir, simplemente la ley
de procedimiento y su decreto reglamentado con un criterio herme.
nutlco armnico e Integrador de las disposiciones normativas desde
el escaparate de los principios, garantas y derechos constituciona-
.~.
t
les. As, en el antecedente "Puslelllik" resuelto por la Corte en el ao
1975,es decir despus del dictado de la LPA,los jueces siguieron, con
mayor o menor claridad, los lineamientos de la LPA.
['
~, III.!. Los elementos esenciales del acto
,~,~
; Los arts. 7 y 8LPAnos dicen claramente cules son los elementos
'{ del acto aunque, luego, el art. 14 LPAsobre el rgimen de nulidades
',j.'
,introduce otros conceptos que no colnclden con el cuadro de los ele-
'.mentas descrItos en el texto de las disposiciones de los arts. 7 y 8 de
-
. : la ley.
.
i.
.
':1; Veamos, entonces, cul es el contenido de estos articulos y,luego,
~}'~moes posible concilIar ambas disposiciones ellUI1contexto arm-
~. oteo, de modo que unas normas no desplacen a las otras sino que in-
~.tegremos ambos textos en un cuerpo jurfdlco nico, coherente y sis-
),temtlco, Vamos por el principio,
L'
 .1
, .. CARLOS F. BALillN 11 ACTO ADMINISTRATIVO Y El. REGlAMENTO 297
"
296 . .
e ulsitos esenciales del acto adnllllls- las presentes actuaciones (procedlmientu); Que el Jefe de Gabi-
Dice el art. 7 del ttulo III (r ~ I ,del acto los siguientes:
trativo) que son requisitos esenc a es nete es competente en los trminos del art. 100, eN, y normas
complementarlas (competencia). Por elJo, el Jefe de Gabinete
.,.,. al competencia, de Ministros HESllP.I.VE. MI. 1.- Ordenar la eesantia de X.
(objeto) Art. 2.- Notlfqucse y oportunamente archives!. Fir.
b) C(\\lsa,
mado: Jefe de Gabinete de Ministros. (forma)
e) objeto,
m.l.l. Competellcla
d) procedimiento,

e) motlvacln y
La cumpetencla es uno de los elementos esenciales del acto y cuno
f) finalidad. . siste en In aptitud, como ya suhemos, del rgano o ellle estlltal para
obrar y cumplir as con sus fines. En el captulo sobr~ organizacin
Por su parle, e l.ar t . n LPA agrega el elemento forma. hemos estudiado su concepto, el modo de reconocimiento, los tipos
inter retarse en conjunto con el de competencia los conflictos y las tcnicas de resolucIn.
Ante todo, estos preceptos dehen bl P le "la invalidez de una
I
art. 16 del mismo texto eg,a
1 que esta ece ql
de un acto administrativo no impor- :'f,:'
jJ(
El prinelplo bsico ~n el Estado Democrtico de Derecho es que
clusula accidental o acc.csorla f ere separable y no afectare la '; el Estado no puede ac[uae salvo que la ley Io autorice a hace.r Io, Esto
tan\ la nulidad de ste, siempre que u 7::: ~urge claramente, segn nuestro criterio, del ano 19 eN. En sentido
1

esencia del acto emitido". . \fi:.!: c,oncordante, el Thulo 11de la ley (LPA) dice que "la competencia de
. luir ue el acto administrativo est ':~;t'los rganos administrativos ser la que resulte, segn los casos, de la
De modo que es simple .con~ 1 q n ciertos casos, por otros ele. :':~~A"-ConstltllclnNacional, de las leyes y de los reglamentos dictados en
compuesto por elementos esenc a es y, e s'u
',-h':: consecuencia",
mentos llamados accesorios. o~

nciales descritos en los arts. 7 y

Volvamos soore los elementos eS~tz~ convenga dar un ejemplo y
':10,' As, las competencias deben surgir de un mandato positivo de la
0
~'''':/,Constitucin, la ley o el reglamento en trminos expresos o razona-
8 LPA Yanalicemos uno por uno. Q e de avanzar en su desarrollo '~{."blemente implcitos. Cabe recordar que los poderes Implcitos son
describir los elementos esenciales ant s
t1{ra:quellos necesarios, segn el marco normativo y las circunstancias
terico. . ,Jo' .~el caso, para el ejercicio de las competencias expresas.
"?t,1;n
d 2011 (forma) VIS'1O las ac-
Buenos Aires, 10 de agostoC;NSIDEHANDO: Que el agen- ~i/ La competencla, concepto jurdico que ya hemos analizado, pue-
tuaclones y expedientes .... V. del trabajo durante diez das
te X se ausent sin ]ustlftcaCI n d a retomar con sus tareas,
:1:tp.~'clasIficarse en razn de los siguientes criterios: a) materia, b) terrl.
::t.,,lfbriO,e) tiempo y, por ltimo, d) grado jerrquico.
j . i d sel' tnt lma o I "'!!J'l"1 .
y que, sin per UICo e 'o de trahajo (antecedentes de lIec 10
no se reintegr a s.u pues\ dice en su art. 32 que "son causa- ',~l.~~:!.
...a competencia en razn de la muteria es un crlterJo cuyo con-
- causas); Que la ley 25.1~ . b) abandono del servicio, el cual ~_~t9.r~o depende del contenido o sustancla de los poderes estatales, es
les para Imponer cesant a. ndo el agente registrare ms :'m,~ecir el mbito material. Por su parte, la competencia en virtud del te-
se considerar consumado ella in causa que lo justifique y ,:~H~'IO es definida por el mbito ffslco o territorial en el que el rgano
de cinco inasistencias continuat s fehaciente a retomar sus 'r:'/U.~be desarrollar sus funciones. La competencia en razn del tiempo

tareas" (antecedetltes de derec o ~

Pudo haberse encuadrado entre
~:~l
fuera intimado previamente ~~lormasasJ' Que si hlen el hecho
call~ales de exoneracl6n
. Imellte a la Administra.
:' ~,\,ln modo. atributivo, de facultades por un perodo temporal deter~
'. ml!W~o. El mhlto aqu es temporal y no material o territorial. Por l.
... ~-J!!i0J la competencia en raZn del grado es un criterIo cuyo eje rector
j dique materia ~,el ,!llvel jerrquico de los rganos estatales.
-falta grave que per u 1 entre las situaciones de ce- .'/'.'
eln-, cabe sin embargo Ubic~r ~ or no registrar sanciones
,~:~lEstasclasificaciones son relevantes porque el rgimen jurdico de
santia en razn de su especiftC\ a r~l~io jurdico dictamin en
anteriores (motivacl6n),' Que e se .~~ulldades como veremos ms adelante es distinto cuando el vicio
 H ACTO ADMINISTRATIVO Y El REGlAMENTO 299
CARl.OS F. MlBIN
298
Creemos que el acto puede . ,
recae sobre las materias, territorio, tiempo II grado. As, el art. 14 LPA que los trazos bsicos -he'l lemithse a otros actos pero siempre
dice que el acto es "nulo, ue
nulidad absoluta e insanable." b) cuando
pam comp 1etar su integrid
'
7
modo induhitable. A~f sol e lOS y d recho- surjan del propio acto de
o esI pOSIble recurrir a ()t ros actos previos
fuere emitido mediando Incompetencia en razn de la maleria, del
territorio. del tiempo o del grado, salvo, en este ltimo supuesto, que puede describir los hechos a~o~n trminos de antecedentes. El acto
la delegacin o sustitucin estuvieren permitidas ...". Igual sentido, decir cul e y 1dllpletar sus detalles por remisin y en
o s e erecho bslc lI bl '
p . rmenores -t:untcmplad' os en Ios textos normativos-
() ap ca e y reenviar los
.
Por su parle, el art. 19, LPA establece que "el acto administrativo
"1 anulable puede ser saneado mediante: a) Ratificacin por el rgano SIn embargo, el Estado en nin . ' .
superior, cuando el aclO hubiere sido emitido con incompetencia en tecedentes luego de su dictado, D~ t~~caso ~uede t:ol1lpletar tales au-
razn de grado y siempre que la avocacin, delegacin o sustitucin ben ser previus, claros y precisos s . modo que los antecedentes de-
de que sea posible inte rarlo egun el texto del acto, sin perjuicio
fueren procedente:;;", con anteriorIdad trtesge I ~ completarlo con otros actos dictados
Los caracteres de las compctenclas estatales son la ob1igato[ie~ otros aclas, ,<, . ( e aclos preparatorios del propio acto '0 d~
dad e Improrrugabllidad. Es declr, los rganos estatales deben ejercer
obligatoriamente sus competencias y no pueden trasladarlas, En este Cabe agregar que obviament 1
.~_., ciertos y verdaderos, e os hechos y el derecho deben ser
"entido el art. 3, LPA dice claramente que el ejercido de la campe.
tencia "constituye ulla obligacin ue la autoridad o del rgano corres. Adems, los antecedentes debet
pondiente y es improrrogablc", El Estado ticne la obligacin de resol. elfir! del acto, En trmInos J 1 guardar relacin con el objeto y
I

ver y hacerlo en los plazos que prevn las normas o sea que el ejercicio ';.: es bsicamente el trpode in~
:'~d~os, .el acto estatal y su contenido
de las competencias estatales es obligatorio Ydebe hacerse en tiempo antecedentes (causas), el obJet~ l ,POIlos siguientes elementos: los
. L . ye fin entrelazados unos con otros
oportuno. as causas y el objeto debe/! COI d ' . '
. _.. elem~nto, es decir, la finalidad En I U~l1 'lOS necesariamente al otro
.'."fi"aJzdac/llos l/ellan hacia el a' t dsentldo concordante, el objeto y la
1Il.1.2. Causa lafi'
. la I'd d Il ece elite v por dltl
1 a !IOSgufull liacia el objeto, J' mo, eIantecedente y
El art. 7 LPA dice 4ue el acto "deber sustentarse en los hechos Y
',: Si no es posible entrylazar estos es
t.
antecedentes que le sirvan de WIlS(I y en el derecho aplicable", As(, el . tonl:es, el acto est claramente vidaJ elementos de este modo, en-
elemento causa comprende los hecho!'1 Y el derecho en que el Estado Porque en tal caso el acto es 11l~ l o y, P?r ende, es nulo, Por qu?
o lCrente e Irrazonable,
apoya sus decisiones,
,. As, y dicho en otros trminos el
En particular, los hechos son los antecedentes fcticos que tuvo _~,I~e<elobjeto), segn los anteced'ent:~~ ~s aquello que el Estado de-
en cuenta e16rgano Yque, junto con el marco jurdico, conslltuyen el m s adelante los motivos) , e caso (las causas y veremos
perseguido (el fin), y con el propsito de obtener el resultad~
fundamento del acto, es decir, las circunstancias anteriores que dan
sustento al acto estatal. Como veremoS ms adelante, el acto admi.
nistratlvO est dividido en los vistos, cOl1sideranuus Yparte resolutiva, , Los dems elementos son euad v
CIOde su condicin esen~ial en t~~tlltes de este ncleo, sin perjui-
Este elemento debe surgir de modo claro y expreso de entre los consl. !lIentos competencia, procedlml~llto n~s ~e la LPA; es decir, los ele .
derandos del acto bajo estudio. .~?Ios qu es el acto, y 01 ma no nos explican por s
Se ha discutido silos antecedentes pueden estar descritos en otro
acto administrativo o en los actos preparatorios que estn incorpo-
rados en el expediente administrativo, Es decir, Jos antecedentes de
hecho y derecho deben estar detallados necesariamente en el propio
'11, ': El objeto es aquello que el acto de .tI
acto'? Es suficiente con un relato sucinto? Puede el acto remitirse y .'-. ~~be ser cierto y fsica y Jurld', CI e, resuelve o declara, El ob'eto
,',' : Cdmente r' nos!l)l e, {Ie modo que puede
apoyarse en otros actos'~
 CARLOS F. BAtslN
."
EL ACTO ADMINISTRATIVO y El RGIAMI:NTO
300 ( . 301
. o no hacer pero debe ser detcrmlnado cler~ Es decir, la ley previ el procedimiento como elemento esencial
consistir en un dal, hacer . I ohjeto no puede ser lurrdica~
to) y materialmente posible. A su vez, e b)'eto Ilcito segn el oroe- del <Ictoy a su vez regul un procedimiento esencial especial, esto es,
.' ,',
. '!timo supone un o .1 el dictamen jurdico. Cieno es tambin que este trmite no excluye
mente imposible, esto u I ecflco del elemento objeto, ta
,", ." namiento jurdico, por ello el Vi~o ~S~acinde la ley. otros tantos trmites esenciales que prevn otras tantas normas.
COIllOveremos ms adelante, es a VIO .1.,,, 1.,,, ...
et~!1S"-'~ En partJcular, el dJctamen jurcilco comprende el anlisis detalla-
'\ , " >lU Jc1.JC Jecld; ",...._~ r-- do v mI1PYIV(l del m:l:ca Jt:rfdli:o <Jplicdi}lesobre el cuso concreto Y
Tamblell dIce la leY qllt: 1;:1Ul: estiones no propuestas,
1 1 solver otras cu d tiene por finalidad garantizar los derechos de las personas y la juridi-
nes de las partes e inc us ve ~e siempre que no afecte derechos a ~ cidad de las conductas estatales evitando as nulidades en el acto, Sin
previa audiencia dcl interesa 0, y
,\ embargo, el dictamen juddico no es de CArctervinculante, es decir,
qulrldos. I d n el rgano competente puede resolver en sentJdo coincidente o no con
hamente ligado y entre aza o ca el criterio del asesor jurdico.
El objeto (contenido) est estrec 1 t cedcntes de hecho y de-
las causas y el fin del acto. Es decir, oSla~r~ definen el contorno del
1 d el fin del acto por e En otros trminos, y tal como dicen los operadores jurdicos habl-
recho por un a o y lmites externos. tuahnente y cun razn, el dictamen es oblJgatorlo en el sentido de que
ohjeto porque constituyen sus dI
debe producirse s o s en el marco del trmite administrativo, pero no
cm orado en la parte resolut va e es vinculante respecto del rgano que debe decidir.
En general, el objeto est in P d I acto como ya hemos dicho
1 otros elementos e ,
acto, mientras que os de los considerando s y vistos. Pero, ms all del dictamen Jurdico, cabe preguntarse cules SOI1
y repetimos aqu, surgen
los otros procedimientos esenciales o no. nn este contexto debemos
analizar cada bloque jurdico en particular toda vez que existen ffilH-
Ill.l.4. Procedlmle/lto tiples trmites espcclflcos que completan el procedimiento general
(TItulo I de la LPA) y los procedimientos especiales (decreto 722/96).
La ley tamhin establece entre 1os, elementos ber
esenciales del aCl.?el
"antes de su em!- Por ejemplo, es posible que el legislador establezca que en el curso
1 t trminos, a sa ,
procedimiento en los sigu en ~:dimlentos esenciales y susta~lci~les de los trmites en materia amblemal deba dictaminar el rea compe-
sin deben cumplirse los pro licitas del ordenamiento Jurdico. El l: tente sobre proteccin y conservacin del ambiente con carcter obli.
previstos y los que resulten hnp conjunto de actos prcvlos respecto ,'" gatorio. Ntese que este trmite (dictamen del sector con competen.
procedimiento es, entonces, ut i dos y concatenados entre s. /';, cias y conocimientos idneos sobre el ambiente) es un procedimiento
del acto definitivo que estn re ae ona Ii acin de los .. especifico y esencial y completa as el procedimiento administrativo
' uestro criterio y por ap c ., general. Por ello, sin perjuicio del marco y reglas de los procedimien .
Cabe aclarar que, segun n t de procedimiento implfclto .,.;. tos generales (ley 19.549) y especiales (decreto 722), es Importante
principios constitucionales, el co~~e~ \PA
transcrlpto en el prrafo ,:}Ibuscar si existen otros trmites complementarlos, pero esenciales y
que utiliz el legislador en el art. i e ~n caso en perjuicio de las per. ,.~~'sustanciales respecto de la validez del acto administrativo.
anterior no debe interpretarse en n ngu
'.'.,'
':~' Finalmente, el debido proceso adjetivo que estudiaremos con de-
sanas. d 1 acto afecte o pudiere afectar ~:,~, talle ms adelante, es olro trmite esencial porque es el cauce que, en
di que cuan o e I ~~.:. el marco del procedimiento administrativo, sigue el derecho de de~
A su vez, la ley ce 1 tImos el dictamen del servlc o per-
derechos subjetivos o l~teres~sr~~CO-procedlmiento- es de carc- ;'~".' rensa garantizado por el propio texto constitucional y es, claro, obliga-
manente de asesoramiento j i Este precepto permite inferir dos ~~':torio.Este proceso est previsto en el art. l, inc. f), apnrt. 1 de la LPA.
ter esencial y, por tanto, obligato~ ~e'cumpltr con los procedimientos ':"."1:.
Premisas. Por un Lado, el Estado e Implcito del ordenamiento ,"1lJ.l.5. Motivaci6/l
d odo expreso e d
esenciales que sur j an e In jurdico es obligatorio y debe a ~
jurdico y, por el otro, el dictamen do afecte o pudiere afectar
untarse como antecedente del acto cuan i,":' Ya nadie dJscute, menos 8llJ1despus del dictado de la LPA, que
~ereChos subjetivos o lntereses legtimos. .ot, acto administrativo debe reunir los elementos esenciales corope-
,~~'eI
 El ACH) AnMI NISTRATlVO y El REGLAMENTO .
CARLOS F. UAlBIN
302 "t' ~]
t:U VO, en razn del marco nonn ,.'
tenda, caUsa, objeto, prm:cdlmiclIlo, forma y finalidad -ms all de debe nomhrar en el cargo ltiVO } las circunstancias de hecho
u I vacante al agPI t '
sus mltiples denominaciones Y claslficndones-. incluso es posible r..n ances ,en qu cOll,l'1 . 1 e con mayor antiueda,1
e..recmos que tratndose . eI en este.
C'ISO l' ~.
a motivacin del acto estatal?
decir y sostener que existe ms o menus acuerdo alrededor del conte~ <
d o, y e 1Io ocurre cuando el( eIn
un acto cuyo 01)j e t o es enteramente regla. .
nido de estos elementos.
debe hacer el Estado y ('6111031 reo lllormativo dice concretamente qu
Sin embargo, es ciertamente confuso y ambiguo el alcance del I . l<lCero el ele ..
p emente la expresin de la .' mento motivaCin es sim-
elemento motivacin. Entendemos que este ltimo, sin perjuicio de s causas, confundindose uno con otro
su recepcin en el texto de la ley, nace bsicamente del principio de
Por el contrnrio, en el marro de un .
razonabilidad Y publicidad de los actos estatales, es decir, el Estado la distincin entre ambo, I ' acto parcialmente discrecional
i
c n, es sumamente clara e Clllcntos est l
I ., . o es, as causas y la motivu-<
debe dar a conocer el acto y en especial sus razones,
y en la caso el El .
A su vez,1a reconstrucd6n del elemento motivacin Ysu insercin In s sobre sus decisiones (motivarlas) ad "ecutlvo ~ehe decir algo
dentes de hecho y derecho SI ' l' emas de explicar los antece-
en el marco de la leoda general del acto administrativo Y sus Hulldn.
rrollado en el prf'lfo anl '. gUlem o, en parte, con el cjernl}lo desa
des permite garantizar un Estado ms transparente que respete ple- P' ( < enor supongan . .. -
or ejemplo, 51el JIlarco ju,ldl bl lOS otras IlIptesls de trabaJ'o
namente los derechos de las personas. ca esta ece (It 11::' .
que se produzcan vacantes en I le e r'Jecutivo, en t.:aso de
En sntesis, otro de los elementos esenciales del acto, segn el pro. cualquier agente siempre que t sup anta de personal, debe nombrar a
plo t~xto legal, es la motivacin () motillos del acto, de modo tal que en el sector pblico. Por otro I~(~~e~~m.s de diez aiios de antigedad
el Estado debe expresar "en forma concreta las razones que Inducen sus registros, cuenta con cinco a 'ennl\glnelUo~ que el Estado, segn
a emitir el acto, consignnndo, adems, los recaudos indicados en el este contextu es claro que el acto g ef~Cs ql~e reunan ese requisito. En
Inciso b del presente articulo", esto es, los antecedentes de hecho y reglado (el Ejecutivo dehe cll ,y particular, su objeto es en parte
hacerlo por medio del nomb;~~l"ri a~ vacantes y, adems, slo puede
derecho.
diez ai\os dc antlgliedad en ei emel~ o de,ag~ntes que tengan ms de
De todos modos, creemos que la motivacin del acto no es simple-
nal (el Ejecutivo puede 11omb.a. peal publico) y en parte discrecio-
mente pi detalle Yexteriorizacin o expllcaci6n de los antecedentes de 1< I acua qui d
.' tengan esa antigedad). era e entre los agentes que
hecho y derecho que preceden al acto y que el Estado tuvo en cuenta
para su dictado, es decir, no se trata s610 de exteriorizar en los consi-
De modo que el Ejecutivo res ec
derandO!. del acto los hechos Yderecho que sirven de marco o susten- debidamente con el mandato 1 ~'~ ( to del elemento causa cUlllple
to s1no explicar, adems, cuft.les son las razones o motivos en virtud de tecedenles de derecho y d he hga art. 7, LPA) expresando lus an-
de I e ec o, esto es la I
los cuales el Ejecutivo dict el aCto. que os agentes A, Il e DE' '<. ey y Ias clfcllnstancias
.

Cabe agregar que tratndose de actos reglados el elemento moti- ~e antigedad. Sin eml;ar~o ~ j~~r :aso, tienen ms de diez ai\05
qu elige al agente A plldle~d .. t1ltvo debe explicar tambin por
vacin es ms difuso que en el caso de los actos discreciunales e in-
cluso en cierlOs supuestos se superpone lisa y llanamente cun el ele- :5
e, o y E). Este plus justame~~:::rnPO~ cu~l,qlllera de los otros (B,
ya advertimos, est estrechamente v' l~tlvaclOn del acto que, C0l110
mento causal. cre~lollales. As, el Ejecutivo dehe ex I~l:ul.ado con los aspectos dls-
Veamos el siguiente ejemplo. Supongamos que las nurlllOS dicen . deSign al agente A \' 110 al' pilcal y dar razones de I,or qu
que el Ejecutlvo, cuando se produzcan vacantes en sU planta perma~ J os agentes BCD E' .
exp II caciones de I,or qu b . d "y "SI el Ejecutivo nu da
nente, debe ascender a alJ.uel agente que tenga mayor antigedad. Este 1
:. (e bid amente motivado. u fU e ese 1110do ' entonces, el acto no ~st
acto, allgllal que cualquier otrO, debe exteriorizar los antecedentes de
derecho Y hecho (causas). Cules son, en este casO, esos anteceden- .; Cabe aclarar que, ms all de las dlsti .'
tes? El antecedente de derecho es la norma jurdica que dice que el .,'~ascausas y los motivos del act ' . IlC10neS conceptuales entre
Ejecutivo dehe ascender al agente que tenga mayor antigedad y, por r .dimos estos elementos super o, ~~erto es que habitualmente canfun-
su parte, el antecedente de hecho es lu circunstancia de que el agente .}:I de motivacin de los' acto ppon endolos y desdibujando el principio
''':' s. Uf esocree mas que el motivo debe ser
designado es, entre todos los agentes pblicos, el ms antiguo. Ahora
bien, en este contexto, slo cabe una solucin posible, Cul? El Ele~ <tf;', considerado cuma un clement
o aut nomo y esencial en trminos de

.{~::
;,i~:-"
 ,"
[l ACTO ADMINISTRATIVO Y El REGlAMENTO 305
CARLOS F. BAlBfN

~ dcl entre la adjudicacin a ese oferente (objeto) y la prestacin del servicio

ad y juridicidad de las decisiones estatales en el marco
rae 1Olla Illl en condiciones continuas, regulures y transparentes.
Estado de Derecho. 1
_ uizs mayorltarlarncnte- que e De todos modos, cabe agregar que la motivacin no es simplemen-
los
operadores sostienen lq 1,Ias callsas y la finalidad del te elmnrco estructmal que nos permite unir los elementos del ncto, es
, . l d bevincu alse co' "P
elemento motlvac n e 16I Corte en el antecedente un- decir, el orden y la distribucin coherente y sistemtica de las parles
M:to, En igual sentido se pronunc. t:ctcn ,"uc la mf)llv~dn es parte del acto sin ms contenido. ,Cul es entonces el r.ont~nlrin? Creemos
te" (1997). Sin emhargo, otrOS t;l~~I~Ode lo~ otroS elementos en tanto que la motivacin lleva (Ientm de s{ dos compollentes, esto eS1 las ta-
de las formas, pero sin desvln~u l' s causas y el fin del acto de que se zOlles y la pl"Op0l'cionalldad. AS{1el v{lIculo entre la callSll y el obje-
comprende la exteriorIzad n e a to debe guarda,. razollabJ/ldacl y adems proporcin elltre ambos,
Igual que el trato entre el objeto y elJh, del acto,
trate, ue este elemeuto debe ser defillido
por lIuestro lado, creemos q, muas objeto yfin. JJnotras palabras, el elemento "iotivaci6n del acto debe unir, pero
el v('lerdo o relacin elltre as e , 110 decualqllier modo sino deforma racional y proporcional, lascallsas,
como I ll-
ue ermiten comprender b s carne el objeto y elfin dlldole al acto un sentido colierente y sistemtico.
Repasemos. Los elementos q P xpresamos a) las causas,
dd son como ya e , dI'
te el acto y su rea 1sen o , . l' del carcter esencial e os El elemento motivacin (elemento esencial igual que las causas del
b) el ohJeto y c) la finalidad, s~pe~~~e~l~omo la competencia, el pro- IctO)tiene efectos radlaltls, esto es, Incide directamente en el plano Lle
otros elementos que prev la , los derechos porque slo a travs de la expresin de las razones que
cedimiento Ylas formas. sirven de fundamento a las decisiones estatales, las personas afecta-
i s odemos llamar centrales en la es- das pueden conocer el acto ntegramente e Impugnarlo fundadamen-
Estos elementos -que qu ~ p estn fuertemente relacionados te en sus propias races.
tructura del acto adminlstratlv~6- La motivacin del acto estatal es
entre s( por el elemento m~tirac n. nttdo coherente y sistemtico. El razonamiento es relativamente simple, cmo es posible 1m.
el nexo entre ellos otorgn o e un se 1 161 pugnar aquello que no se conoce o que slo se conoce en parte'{ En
otivacln es, por tanto, la re ac n sntesis, para que las personas puedan ejercer su derecho de defen-
Dicho en otros trminos, la m 1 bj to y a su vez entre el ob- \, sa en forma .adecuada, es necesario que el Estado diga cules son las
t causa Y e o e, ' 1
o correspondencia entre a e el Ejecutivo debe explicar cul es e
jeto y la finalidad. De modo \U t eotre ste y la finalidad; Y slo en
pautas que sigui en Sll camino, es decir, no slo qu decidi sino b-
'-;' : slcamente por qu decidi as.
vnculo entre las causas Yel o je o y tivado en trminos racionales Y
tal caso, el acto est debidamente mo Dicho en otras palabras, si el particular no conoce cules son los
jurldleos. 1 mmivos del acto, cmo puede, entonces, argumentar y dar otras razo-
tr uc la comunicacin entre a cau. nes en sentIdo contrario a aquellos argumentos que desconoce y que
A su vez, es Importante advert q punto de apoyo el fin que per- simplemente puede quizs Intuir. Adems, el juez slo puede contro-
sa y e 1 objeto siempre dehe tener como lar eficazmente el acto estatal a travs del anlisis Yjuicio de los motl-
slgueela~. 1 , vos que justificaron el dictado de ese acto.
aso El poder Ejecutivo debe eleg r entre
Imaginemos el siguiente e len'con los requisitos que exige la ley, de Cabe agregar que el Estado habitualmente no motiva sus actos y
tres ofertas y todas ella~ cumr trato a cualquier oferente. Suponga- ,~. que, en muchos casos, las razones dadas son poco claras e InsuftcJen-
modo que puede adlludldlcardeU~~~ar el contrato al oferente que presen- ,"~o tes.
el Estado {ec e a
~o~~%~or cuadro econmico-financiero. Entendemos que el Estado debe motivar todos sus actos yque esos
. d ue el criterio utilizado por el Estado motivos deben ser ms o menos profundos y detallados segn su ma-
En tal caso, sin perjutcio e q ti e lo hizo (en el marco del yor o menor Incidencia en el mhito de los derechos fundamentales,
es razonable para decidir del n~ot o ~~e~~ es tambin que el Estado ,
~:-,
, pero siempre es necesario exigir un estndar tal que medIante su lec-
vnculo entre las causas Y el obJe o), en tal sentido, explicar cul es . tura cualquIer persona logr~ comprender racionalmente por qu el
debe relacionarlo con el fin ~e\;'j~:~ Y'la finalidad, es decir, el vInculo ;.~Estado dict el acto bajo anlisis.
el trato o nexo causal entre e o Y
, ,..
El ACTO AUMINISTltATIVO y El JUGlJ\MENTO 307
, " CARLOS F. BA\.BIN
~ Idu
" i blcn no existen formas r gl luego, agrega que "slo por excepcin Ysllas circunstancias lo permi-
Por su parte, la Corte mlujo que sd tlvacln explcita del acto tieren podr utilizarse una forma distinta".
. d 1 exigencia e mo j d I
Para el cumplinllento 1debe e a,
adecuarse, e
11 cuallto a la modaH<a <e
, .
administrativo, Ia CHa I I r de "ada acto administrativo, Aqu cabe analizar dos casos complejos. Por UTl lado, el acto no
< ., l' dole p'lrl cu a .. , escrito y, por el otro, el acto dictado en soporte digital y adems cuya
s, u configuraclOIl,'6a aI n{ m"s <c'uen t es lle "ontenido, de expresloncs
16
no cabe la admlsl n (e or < <,
..
"lrcunscrlhlrla a la menc n firma es dlgltnL
H lad o en sU caso,'" . l''
de manifiesta genera , . '1 potcstadgenricanoJus 11"
El acto, en principio, es escrilo pero excepcionalmente puede ser
d e Cl't a.'s legales que contemplan "
su o una
verbal o expresarse por signos, tal es el caso de una selial de trnsito
cada en los actos concretos". ,
ubicada en la va pt'ibllca o la orden Impartida por un agente pblico
verbalmente.
11/,1,6, Fillalldad Por otro lado, la Ley de Firma DigltaI25.506, reglamentada por el
lirse con In finalidad que re. decreto 2628/02, introdujo el concepto de acto administrativo dIgi-
Luego, la ley dice que "habr (IlecrUI~lPltad' es pertinentes del rgano tal, esto es, reconoci vnlldez legal al acto estatal dictado en soporte Y
otorgan as acu I
sulte de las normas que d'd el acto involucre de len ser con firma digital. En particular, el texto legal prev el uso de In firma
d s "las me t as que <
emisor" y que, a em l' das a <lquellafinalidad", digital por el Estado "en su mbito interno y en relacin con los admi-
Jfoporcionalmente a( ecua nistrados de acuerdo con las condiciones que se fijen reglamentaria-
1 el fin que prevn las normas. En mente en caeJauno de sus poderes".
Es decir, el acto debe cun~r(~rcO~sposiclones normativas que atrl-
general, el fin del acto surge e a~'(11 'cul es el fin que debe perseguir
huyen la!>competencias y que dice IlI.l.B. Los otros elementos del acto, La voluntad ,Iel ageute
el rgano est<ltal.
1d he ser siempre pblico, esto es, un lIemos detallado los elementos esenciales de los actos adminis-
Es ms. el fin del acto estata el' puede l'lersegulr un fin
'd :\0 que e acto no 1 trativos que establece la ley de procedimiento en trminos expresos
prop(lSitO colectlVo e mOl 'IU distinto de aquel que establece a (arts, 7y 8LPA).Antes de abandonar este captulo es necesario repa-
privado ni tampoco un fin PU) co '
sar brevemente el rgimen de las nulidades que est apoyado y cons-
norma ya dlctuua. ,
f' lid',d nace de la norma atribUtl- truido sobre los elementos del acto y observar as! si stos coinciden
Cabe resaltar que el elemento tila < '1 es de carcter general con los elementos antes descritos.
, adem~!>su contenl( o
va de competencias Yque . t s particularizado Ycancre- Por un lado, el art. 14del mismo texto legal (LPA)regula el sistema
y abstracto. En verdad, si este conce'~:d~se ~ confundindose con el de nulidades de los actos estatales y nos dice en qu casos el acto es
to en sus detalles termina superpolH .
11/110de 1Iulidad absoluta y, por el otro, el art. 15, LPA,dispone cules
ropio objeto del acto,
.'.., son los actos mm/aMes de. nulidad relativa. Estos preceptos constru-
p , al comprende tamhln la propordo-
El fin, segun el concepto leg, fi' liJad) As! las medidas que ";.. yen el modelo de nul1dades en el mbito del derecho pblico sobre
nalldad entre medios y fines (objeto Y" na d~cla;aciones- deben . ;:.\los elementos esenciales del acto -Igual que ocurre en el derecho
dt'cislones, resoluclOlles o ..",:~privado-o La teofa de las nulidades de los actos estatales distingue
ordene el acto ~ . I'd d on el fin que se persigue. . bsicamente entre los actos nulos de nulidad absoluta y los actos anu-
guardar proporclOna I a c
.'.~lables
, de nulidad relativa.

1l1.1.7,Forma Cabe agregar que el legislador estableci respecto de los (lctos 1ll1-

ir, ,los de Ilulidad absoluta el criterio de enumeracin o listado, es decir,

1 forma como otro de los elementoS
Por ltimo, la ley mel~clona .a 80 1PA que "el acto administrativo
esenciales del <lcto.As, dice el al t. " . .'t. indicar el lugar Yfecha
, nente y por escn 0, "
se manifestar expres,n .1.1' {' de la autorida'.~que lo emite y,
en que se lo dicta y contendr<t <l ama
~~,el detalle de los casos de nulidades de carcter absoluto (vicios de in.
. !~-competencia, falta de causa y violacin de la ley aplicable, entre otros)
',~ yen el campo de los actos aHlilab/e.~de nulidad re/afilia fij el criterio
,'rector (esto es, el acto es anulable de nulidad relativa cuando el vIda
.~..

:t
l~~'t
 ,.
EL ACTO ADMINISTRATIVO y EL REGLAMENTO 309
CARLOS F. BAI.BIN
J08
(dj ante el elemento f1nall<la<l (an. 7., LPAj, la ley prev el vidu <le
no Impide la existencia de los elementos esenciales) sin descripcin o violacin "de la finalidad que inspir su dictado" y, por llti-
TIa,
detalle.
, l' )fopio de los actos anu-
De todas maneras, este ultimo est Ol ar I . l de (e) frente al elemento forma (art. r, LPA), el art.14
dice que el acto
d sohre los actos nu os es nulo en caso de transgresin de "las formas esenciales".
lables de nulidades relativas dehe exten ers:os complementarios. Es
.1 .1 ' " ..~", " . 6c:tn<: <:nn roncep
nu 1luuu dU:'Ilulhu i-'''''~''1-~ -_.~ 1 I t (actos nulos) cabe con- Entre las diferencias:
decir, en el marco de las nulidades a )SO U :~ acto es nulo de nulidad
cluir que el criterio general y bsico es que le \1110 o ms de los ele- (a) frente al elemento procedimiento (an. 7., LPAj, el arl. 14 y si.
d 1 I I 'mplde la exlstenc al, gulentes de la LPA (nulidades) guardan silencio,
absoluta cuan o e veo I I de actos nulos de nu1l-
1 .talle de os casos
mentos esencia Ies. As,1 e (e . lemente enunciativo Y (h) en el marco del elemento motivacln, sin perjuicio de su pre-
dad absoluta que prev el art. 14, LIJA, es slmp
visin en los trminos del arto 7, LIJA,la ley nada dice sobre los
no de carcter taxativo. vicios de ste (art. 14 LPA),
o central en este contexto, las nu-
En conclusin, Yeste es el aspect I t 14 Igual que los actos e) finalmente, el art. 14, LPA, en su Ine. a) establece que el acto es
b' 1 ta que prev e ar. , '
Itdades de nu 1id a d a so u . 15 1 PA deben vincularse con nulo de nulidad absoluta Ilcuando la voluntad de la Adminls.
anulables de nulldad relativa del art. ., ~ue estn detallados en tracln resultare excluida" por error esencial, dolo, violencia
los elementos que hemos estlll(l.afOma~~~~:/esenc\ales del acto. fsica o moral y simulacin absoluta. Sin embargo, los arts. 7 y
los arts. 70 Y8 de la ley, o sea os e e 8 no Incluyen a la voluntad entre los elementos del acto.
. el defecto Impide la existencia de
Cuando el acto est viciado Y 1 1 tu es nulo de nulidad ah- De modo que la descripcin de las disposiciones normatirJas y su
cualquiera de los elementos esel~~a
soluta y cuando el vicio no mpl e a e
S
t
, :i:t~ncia de tales elementos.
.
estudio en trminos comparativos llOS plantea dos conflictos inter.
pre/atlvos que debemos resolver.
entonces el acto es anulable de nulidad relativa. .-
. Por un lado, el rgimen de nulidades (arts. 14 y 15, LPA) omite der-
e daro As si comparamos los ~'. tos elementos que el mismo texto legal consider como esenciales,
Sin embargo existe un inco~v~nie~tdichOS ~len;eIl10S por el otro, es
,,~\ esto es, el procedimiellto y los motivos. .
elementos por WI lado COIl l~s VICIOS d ts r y 80 Y los arts. 14 Y 15,
decir, si trazamos un paralelIsmo en.tre/~s a;ia~absolutas entre ambos j~/..Por el otro, el modelo d~ nulidades propio del derecho pblico en
LPA, advertimos e/lIe 110 existen COlllC ( en i$ el marco de la LPA introduce el concepto de voluntad de la Admlnls-
extremos. 1t' tracin y sus respectIvos vIcios cuando los preceptos especficos sobre
Tracemos las semejanzas Y diferencias entre los dos campos (ele- ~J1.los elementos del acto -nrts. 7 y 6_ no mencionan este concepto Ju-
1~0:rfdlco. Entonces, cabe preguntarse la voluntad es un elemento esen.
mentos y vicios). Entre las semejanzas: ~f:I,al del acto administrativo?
o LPA rev el elemento competencia y
(a) por un lado, el art. 7 , .' Pil el vicio de "incompetencia ~.tif~~
Primero debemos plantearnos una cuestin ms genrica y de
~;!iP~rden prevIo en trminos metodolgicos, a saber, la construccin
~~rr:~~~~ee~aa~~::r~:~e~St~r;i~~;IO, del tiempo o del grado",
-:.t't dogmtica sobre la teorla general del acto administrativo que cre el
( 7. LPA) el art 14 LPA establece :~.legislador en el marco de la LPA es o no razonable? En principio es
(b) frente al elemento causa art. , lstl~ o ser falsos los hechos o lf.f:ciertD que pueden Intentarse muchas otras construcciones tericas
el vicio de "falta de causa por no ex
..~~obre los elementos del acto.
el derecho invocados", r. <

LPA) el art 14 LPA dispone que j;~i ,;"; Sin embargo creemos que, por un lado, el modelo propuesto por
(c) ante el elemento objeto (art. 7 , , ~ de "violacin de la ~.lleglslador mediante la Interpretacin Integral del texto de la LPA es
el acto es nulo de nulidad ahdsolu;a ~11~~::s jurdicamente 1m- 'Istemtfco y coherente y bsicamente es vlido en trminos jurdicos
ley aplicable", es decir, cuan o e o ' .. ''Dique garantiza razonablemente los derechos y principios constitu-
poslhle, fr'
,, CARLOS F, BAlBIN
EL ACTO ADMINISTRATIVU y EL REGLAMENTO 31 I
j' 310
de la LPA que deben ser SAlvad'dS por e 1 operador Ju rdico. Intentemos
hacerlo.
cinnales. Por utro lado, cualquier otro mudelo que intentemos cons-
truir o construyamos puede cre(lf ms confusin e Incertidumbre so-
bre un aspecto que es relativamente simple, esto es, los elementos del A) Por un la tia, la volulltad del E d
cado en el capitulo sobre . s.tn o es, tal como hemos expli-
acto administrativo Ysu rgimen jurdico.
ti miento del agente estatal o;;alllz.~cI6n adl~ln!strativa, el c(Jnsell-
Consecuentemente uo es 1leCeslIrio ni mzo"a1Jle crear !In modelo las personas fsicas que int~ ;a~e~:~ e~ asentlllllentu u Intencin de
g
dogmtico sobre la teorla general del (Icto admillistmtil/0 Y JCll'tlcll. En este contexto la volunl d . stado porque son parte de ste
, a constituyo' '
larmellte sobre sus elementos ms all del texto normativo -LPA-, presupuesto del pro io acto .. -segun nuestro crltero- el
por eso proponemos seguir el criterio que marc el legislador Ysa.lvar los arts. 7 y 80 por u~ lado ,sI4<1Ivnduseasf las contradicciones entre
,y y 15 por el otro.
las lagunas Y contradicciones que hemos descrito en los prrafos an.
Por ello, entendemos que es l i
tcrlares. corpore el concepto de voluntad ~sc~ y razonable que el legislador in.
En sntesis, los elementos del acto estn duramente definidos y o asentimiento del Estado por d' d~clr el con~entlmiento, deccln
I

0
medianamente explicados en los arts. r y 0 de la ley. actos admInistrativos yconse:~ ~o e sus age~tes en el marco de los
n cmente el VIcio propio de ste
Volvamos sobre el escenario de contradiccin que planteamos en Creemos entonces que la voluntad .
el marco de la LPA entre el rgimen de los elementos (arts. 7 y 8) Yel aclu que debe Integrarse con un estatal es un presupuesto del
de las nulidades del aclO (arts. 14 y 15). Uva de competencias que dice coltlr~nente objetivo (norma atribu-
cmo hacerlo) y otro de conteni:li~~"~bJlst\ado( dehe ubrar y en su caso
H~cordemos cules son los dos connictos interpretativos: ~ . e vo voluntad del agente).

A) por un lado, el legislador no incluy entre los elementos del acto _~J;' Muchas veces, en particular t. 1. d
. ble prescindir del cumponente l~t<I~1ose de actos reglados, es posi.
al consentimiento o voluntad estatal, pero lucgo cntre las nuli- ,.~ glado, el componente volitivo e su Jet va. Obviamente, si el acto es rc-
dades del acto s incorpor6 al vicio de exclusi6n de la voluntml. ,.~. el acto es dictado por un agentes{~e~~;I;lciPiO Irrelevante ya que aun si
Es decir, el concepto no est regulado entre los elementos ~tel ..~_ amenazas, el acto es igualmente vlld te o que actuase bajo presin o
aclO, pero s es incorporado luego en clmarca de las nulidades Pi:~sido dictado por un agente e l 0, es decir, vale como si hubIese
de aqul. Este es un caso claro de contradicclones en el propio .~., 11 peno uso de sus facultades.

texto; ~ Sin embargo, en otros casos no e ,(. .

~'..~~osactos discrecionales el pre~u'puest s aSli En efecto, en el mnrco de
B) por el otro, la incorporacin del procedimiento Y los mutlvos ~l)relevante. Adems creemos 'Iue 01vo tiva del acto es sumamente
entre los elementos del acto pero su omisin en el plano de los r" ,enta cas
"ili:' encuadrar los vicios del cunsenti o, no es posible reconducir y
vicios y nulidades. Estas Indeterminaciones, ms que contra- .,f~ro de los vicios propios de lo ,miento del agente (voluntad) en el CUB.
dicciones entre las reglas jurdicas, es quizs un caso de lagu- ,\': . s e ementos esenciales del acto estatal.
nas del modelo. .J~;'i En sntesis, entendemos que este c s d .
~ elementos (arts 7"y 6" iPA) I . n, o e contradicCin entre los
En otros trminos, las imletenninaclones descritas constituyen, ." .. ',. "y a,nulldad d 1 (
.'~.ifalvarseenesostrminos E d '1 I es e acto arL 14, LPA) debe
en un caso, COlltrmllcciones y, en el otro, lagunas siempre que anali-
cemos el modelo jurdlco desde el terreno de los elementos del acto y
~'1 ~~rt.14 -pero no as los pr~c:
:, ,J.~~.lI1presupuesto del acto Pa I
l~~"~: ~~mponentevolitlvoqueprevel
I Y ,LPA- no es un elemento sino
convengamos que el criterio de los arts. 7y 8, LPA, es vlido. As, por :~!ntencl6n (voluntad) co~f so segu do, los vicios del consentimiento o
ejemplo, cuandu el elemento es Incorporado Y regulado por la LPA, !-*';f.. arman actos claramente Invl'dos
iM'I)r, .
pero a su vez se omite entre las nulidades, existe entonces una laguna. I ~~: B) Por otro lado, respecto de 1 I
A su vez, si el concepto no est regulado entre los elementos y, a pesar . -!}.adesde los actus estatales t as agunas en el malco de las null.
de ello, es Incorporado en el marco de las nulidades, entonces existe ~ l~s'encl[llcs que n;s adelan'(:~l~ ~Is;la previsin de cJCl't(Js elementos
~dades -arts. 14 y 15 LPA d I guran en el sistema de vlelos y nll-
contradiccin entre normas. _e los arts 70 y 6" que' b-)' e len llenarse e integH\rse con el texto
.... . es a ecenconcl id d I
Ms all tle este enfoque o cualquier otro, el aspecto relevante es
que existen claramente indeterminaciones normativas en el marcO tiQn, seglll1 el criterio del I lid I ar a y { e modo literal cules
eg s a or, os elementos del acto.
 "
CARLOS F. BAU~fN EL ACTO ADMINIHltATIVO y El REGI AMENTO
. 313
312

Es decir, el cuadro de los vicios del acto administrativo debe Inte- En conclusin, debemos integral' ell'
vicios en los siguientes trminos. Ve g men jurdico del acto y sus
grarse con los elementos no previstos de modo expreso, pero s incor- vos: amos los trazos ms signWcali-
porados en el marco regulador de los elementos esenciales, esto es, el
mandato de los arts. 7 y 8 LPA.
0 0
Primero: los elememos esenciales del acto
mandato de los arts 70 y n0 LPA l. estn detallados en el
As, el cuadro de los preceptos 14 y 15, LPA, debe completarse con puesto necesnrlo del 'acto. ' , ye componellfe volitivo es wz presu-
las pIezas tld proccJhnlentoymc:i':=.c!6n Y!l.tt<: rp~rf'('tvns vicios, esto .
es, el incumplimiento de los procedimientos esenciales y sustanciales Segundo: el acto' es nulo de nulld' d
que prev el ordenamiento jurdico de modo expreso o implcito y la sos mencionados en el art 14d I La absoluta e
insanable en los ca-
falta de motivacin 0, en su caso, la invocacin de motivos lnsllficlen~ enlos trminos del art. 15; LPA ~ a PA y anulable de nulJdad relativa
tes o irrazonables en el dictado del respectivo acto estatal.
Tercero: el aclo es nulo de nulld 'd ' .
Otros operadores piensan que las indeterminaciones que hemos est motivado o sus mot/[Jo Ji a absollita e insanable cuando 1/0
sealado anteriormente de las disposiciones de la LPA deben llenarse cumple con los procedlmie s t uesen illsuficielltes o irrazonables o si 110
11 os esenciales y sust i I
a travs de otros caminos interpretativos. Por ejemplo, creen que el surgen lmpl(cltamente de la LPA, mil: fl es. Estos vicios

elemento de lasJarmas comprende, ms all del texto legal, el proce-

dlmiento, formas y motivacin del acto. Es dedr que -segn este cri-
terio-las formas del acto incluyen los motivos, el procedimiento Y las 111.2. Los elementos accesorios del acto
formas propiamente dichas. En conclusin, si hien el art. 14 de la LPA
no describe entre los vicios del acto los motivos y el procedimiento, Los elementos accidentales de los
ocurre en el derecho prl d actos administrativos igual que
stos estn comprendidos en el elemento forma y sus vidas (violacin va o respecto de lo '
mo d o, la condicin y el plazo. s actos Jurldicos, son el
de "las formas esenciales").
Sin embargo, entendernos que es ms razonahle salvar las inde- El primero de ellos (modo), es una oblJ ''
pone sobre el beneficiarlo d gacln accesoria que se lIn.
terminaciones normatIvas a partir de los elementos Yno desde los vi- e acto, pero 'cul I .
caso d e Incumplimiento de los d I es a consecuencia en
cios del aCto, es decir, debemos respetar las piezas en los trminos de . e )eres'/
los arts. 7y8, LPA, Yreadaptar las nulidades, pero no al revs porque
;~:. En el derecho privaddel incum )11 '
creemos que no es razonnhle redefinir los elementos con el propsito ~t~,
sin perjuicio de que el sujeto obll l'ld~lento no extingue el beneficio,
de encajarlos en el marco de las nulidades de los arts. 14 y 15, LPA. ~_:: mente al cumplimiento de sus de~l puede ser compelido judicfal-
'f~. dice que "si el hecho
.. q eres. En particular, el Cdigo elv,'
Este camino se ve reforzado, segn nuestra parecer, por las si~ ~ ' ue constituye 1 f
W".~,lnmoral, no valdr el acto en e cargo lIere imposible, lIfelto
guientes razones: qu
~'j.bargo, "si el hecho no fuere nllS e el cargo fuere Impuesto". Sin em-
\r:;.;
, se roIda espus sin culpa del d i utamente lmposlll J e, pero llegase a
1. los vicios en el derecho pblico pueden ser expresos o impl-
eltos de modo que no es necesario atenerse al texto normativo l/bienes quedarn adqUirido: slqu rente, la ad4uislcln subsistir, y los
.4' n cargo alguno"
expreso y, adems,
2. si seguimos el otro camino puede desdlbuJarse el carcter au-
ft!" Por su parte, en el marco del derecho
' gacin que cae sobre el d I
' "
publico, el modo es la obll-
est
tnomo del elemento motivacin del acto al confundirse con ~derecho reconocido A su , nattaErio del acto y guarda relacin con el
\, ' d . vez, estado d
las causas de ste. Este ltimo aspecto es realmente sustancial ."~'" e esas obligaciones. pue e exigir el cumplimiento
porque es necesario reconocer, ms all del nombre de los ele- \~ ,:
mentos del acto y de sus inagotables clasificaciones, el carcter ~.' Por ltimo, el acto tiene efectos d
:-~ continuidad y siempre que el Estado esde su dictado sin :"~1lIucl6nde
racional, Justificado y transparente de los actos estatales y par- ~_"cumplimiento del cargo no declare su caducldad por In-
ticularmente el control Judicial sobre stos, J.. '
.~,
 El A<:.IU ADMINISTRATIVO y EL RG LAMtNTO 315
CARLOS F. BALBIN
31'1
Punlualnwntc ha sido oh' t '.
por otro lado, la C01uUcill, segn el Cdigo Civil, es la modalidad acto estatal debe ser ('()llslde,.("e, o de dISCUSin si la notificacin del
que decide sujetar la adquisicin {}resolucin de un derecho a un el 1 ,( (1 como lillO d
te~' emellte, su illwmplimielllo e'\ /111," e SIIS elementos y, COllse~
.....
' "acontecimiento incierto Y futuro que puede n no llegar" a suceder, es es SImplemente condicifI de e>f, ". l lelO de aqul o, por el cmltraro
" decir, debe tratarse de un hecho que puede o no ocurrir. ;,I,caela del acto '
f.',.
Las cundlciones son suspensivas o resolutorias. En el primer caso La leyes suficientemente el. .
,'. aclo administrativo de alcance a:." .c,l~ando expresa que "para que el
el naclmiento del derecho est subordinado al aconteclmlenlO del
objeto de notificacin al inlel"es.t~ a~,tttllar ad(lulera eficacia debe ser
hecho, de modo que el acto slo produce sus efectos desde el cum-
de que "los administrados pod' o art.ll, LPA). Luego, el texlo ai'la-
plimiento de las cundlciones. En otros trminos. el acto est suspen.
plimiellto de esos actos si no re~~l~ an,tes, no obslante, pedir el cun<l~
dido a resultas de las condiciones. tcrceros". aren perjuicios para el derecho ue
En el segundo, es la extincin del derecho -y no su nacimiento-
aquello que est sujeto a las condiciones del caso y, consecuentemen- Vale recordar que el mismo' .
te, el acto produce sus efectos inmediatamente Ydesde un principio, administrativo de alcance eller~:recepto (~Ice que "para que el acto
to de ... publicacin". g ( 1/... auqtllera eficacia dehe ser obje-
, .1" sin perjuicio de su cese posterior por cumplimiento de las condicio-
nes resolutorias.
Por su parte, la Corte sostuvo en el . "
Igualmente en el mbito del derecho pblico la condicin es un Empresa de 1)'QI1SJJorte"(2001) q 1 J.llecedenlc La !lztemacional
11

hecho futuro e Incierto en virtud del cual el acto estatal nace o, en proliucir sus efectos propios a ~~tl~' acto adl~lnistratlvo slo puede
su caso, se extin~ue. Un caso tfpico de acto estatal bajo condicin es, y que la falta de notlficac16 .1 1 de la notificacin al interesado
segn nuestro criterio, el acto dictado por un rgano sujeto a aproba- no causa
.. 1a anulacin del
(1
act uentro del trn 1id'
no e VIgencia de la le
eficHda" . o en lanlo no hace a su vii"a uez s Ino a suY
cin o autorizacin por otro rgano.
Finalmente, el plazo es la modalidad que difiere en el tiempo los
efectos del acto pero que inevitablemente ocurrir, El plazo puede ser,
en el marco del derecho privado, suspensivo (los erectos del acto son
diferidos hasta el cumplimiento del trmlnu) o resolutorio (los efectos
del acto comienzan, pero cumplido el plazo son resueltos).
A su vez el plazo puede ser cierto (<lS' ocurre cuando el trmino
est definido con precisin) o inclerto (el plazo es Indeterminado, sin
perjuicio de que necesariamente habr de ocurrir). Por ltlmu, el pla-
zo puede ser expreso o tcito.
En el marco del derecho pblico el plazo es un hecho futuro yclerto
en razn del cual nacen o cesan los efectos del acto administrativo,
Explicados los elementos accesorios, cabe "gregar que stos no
son pie7.as que Integren el objeto del acto y por tanto sus vicios no rc-
caen sobre los elementos esenciales. De tal modo las nulidades de los
aspectos accesorios no afectan la validez del acto, siempre que sean
separables del acto y de sus elementos esenciales.

111.3. La nollllcacln del aclo

La notificacin es el hecho de poner en conocimiento del interesa- .

do el \cto y su conhmldo. .
 , ./ \J)_l~ "1:) U '.( (\:'~
\" ~"" 1, 1:' . \_, '- C~\ ...
" \~i. \,,,,,,,,,.1,
CAI~LOS F. BAI.LlIN
lACTO ADMINISTRATIVO Y El REGIA,I.,.{f.NTO 317
316 d' s
, sUlge
y fuerza eJecutor in, segun . del texto del ar1.12, LPA. Est\l temo
debe, luego, argumentar y probar -en sentido contrario_ su lnvall- .
estos caracteres por separado, dez.

Ell.~-'--d~.r~dW p_I)J!QJJQes. as porque el principio de las cargas

" IV.I. La presuncin de IcgitJmidud respecto de las pruebas de~e jnve~:tll'se.pm-.l&.P[e..sunclnde...valldez
de Jos actos. As. ,el es/adQ 1l(J debe tI/egar y proba,. el acto de que se
1 "_fin l'II~lHlo cualquier_suleto pr~ten-
P~~vb
nn..QLijffil:ltQ.~(.;lq~r~~t:p. "-.i.gQ[ yprObar.s.u cxlstencJa y~ya. ~l
,'qfe, ..~jno Quees r~rH~u!~!"!~:~rli~ndo qltit:IlHJeh'~ li'iido; ,e-te.cir
de ha.cel valer el acto J\lrldIC_O ,e e , e - alegary probar su)ryvalidez. As, en el derecho pblico, el desarrollo
secuencial es ms sfmple-:'clI?~rH.fl!larInt~"~~H!d_(t~lJe plantear y Jus-
IIdez.. o bUco no es as! porque la ley ,,.
!..Lficar l.,!.!!!.vaI~(J!,:~_q ~La"c e~tP t~l.
En camblo,en eLnlat~O!l.eLger"~h{p (. rl 12 LPA)y~por.tanto.
----' . I ti o C1i leg t mo a,.. . Sin emhargo, creemos que este criterio propio y rgido del dere-
dICeJll.tlLel5\~lo.adl111n stw V d l debe probar su validez por-
el Estll.4.~,o. qu~en ll]t~nte val~rs~ ,-~ab~~ln e~bargo aclarar que esta cho pblico debe matizarse. En efecto, el principio clsico probatorio
qu~-el acto ,es por~' mls!'llo vlh ~\ '"'" cedeyse ror"!wesi se probase y sus cargas en el marco del derecho pblico, dehe congenlarse con
pr';sucl6rr w;jf/ri, tn/lllJl!1,e.s de~ rqu~e manifiesta. D.e.moda qUe se el postulado de las pruebas dinmicas. En qu consiste este criterio
la l!lv;1ide~.lelaelo Q~ta.es elal,amen ; "~nrtiliaL1a.ilegitimldad de procesal? Dice R. ARAZIque "la teora de la carga probatoria din-
-. '0 I d.eJJl.~lll a.CArg~",,-~ mica o del principio de la solidaridad y colaboracin considera que
hllP..Qn~--lJi~.~ttJlata.r c(:~';slnde m~lf~dojy.!fgl~!h...
steslpr~!e.~~~~l1e~ '.- ..' -'.. ' . ,1~ t S entre tiene que probar la parte que se encuentra en mejores condiclones
---'- ' mtruU.llS.QS.ple.ccw:;n e , de hacerlo". Sin embargo E, FAI.CNadvierte que "el desplazamIento
La Cort~ !~,c_o!1,Qci,~S~~ ~Q.r-!;)J~~p"Ut/llik" (19.15).lnclllSO antes de de In curga probatoria da una cierta insegurIdad a los Ittlgantes que
.. - Lagos, " "Llpara"(1961 y. l/S e
ellos,-.-"Los ..
se vedan oblIgados a probar todos los hechos, incluso los negativos,
por la posibilidad de que el juez al dictar sentencIa encuentre que la
la sancin de la LPA. arcter ,del ~ctQ.e.stltal? Es .dec1r,
carga de la prueba pudiera corresponder a uno u otro. De modo que
C~l es el fundameJ:1~ode este c to est~tlleg{UmQ? Porql,1ees
por qu debemos presumir (\l~ el ~~oll~.ddA.aCliy.idade. eslatales.
si se altera la secuencia generalmente admitida en cuanto a la carga
probatoria, el trIbunal debe Indicar concretamente sobre quin pesa
.Ia misma".
~n pr.lnclplo necesario para,~, ~~~UtiVOver~~rp_a.9_p~rrn.Dente-
En ef;~!Q,.~._c.~.~()~.~~t.~rI~tot:~~lj:s 'ii~~io~~~~,Y~ ~g!1~.fu_~ntemente,
mente el eJer~Ic.loy (~e~ar~o..~ ....__~_ Es decir, si bien cada parte, en principio, debe probar los hechos
e-}cump"Hmlento de sus fines. l. , que alega como sustento de su pretensin, este criterio general se ve
traz el legislador tiene d
..~ n
~~.~...~'ecuenclas
_. _ j\lr '~).morigerado por la aplicacin de la doctrJna de las cargas probato-
Este cam 1no que
dicas relevant~s. 1 1
:1"1 rlas dinmicas que dice que cuando una de las partes est en mejores
.... .... .. 1 la lI,"aUdez. r1r1JIc.lll.1lU!!'
,~, condiciones fcticas de producir o agregar cierta prueba vinculada a
Por un lado. e!J.r~~_7:J1f!.J!l~t:.d.~.
4s~~n?I:%Oy-~'i';p~dtmentode parte, .-{ Jos hechos controvertidos, debe soportar el deber probatorio. As, sJ
nlstratlvo de o clo. es dech, por 1 dido puntual de las partes inte- vt por la ndole de la controversia o las constancias documentales de
i
sino que s lo puede hacerlo ante fl~ial Recordemos que contrar~: 1Ja causa surge evidente que \Ina de as partes litlga?tes se encuentra
,~tr en una posicin dominante o pnvilegJada en relacon con el material
resadas en el marco del proces~v~~o, el juez l?ut;E~dec!~!~.~-~oficio
menle en ~cas_o d~l dereeh: E!:-(r-ullddabsol~t~ ymanlfi~,;t~. probatorio -ya sea por ejemplo porque se encuentra en posesin del
la nvalldez-~Is.ag.s.l~.rUcos_. e.n -. es dls. :{~;,instrumento probatorio o por SIl participacin en el hecho controver~
ido
nica de los~!9~..PlQ!H~~9.rIQs._ J.*n
;~~:.
-, su deber procesal de colaboraci6n se acenta al extremo de
atribursele la carga probatoria. .
Por el otro. I~ll.t'!.s_~~ ... Q-<lLderecbaproeesaLprJado.En 1f'f.
tinta delm,!de!9.lmdl~lonul plOpl e QlLul1..ill:lo_debe.alegarloY
el dereeho.m!.vu;!Q qY!llli.11!:~1~e :I;s~~~ma lgico jurldleo es el s~. '~'!
...En conclusin, el particular damnificado, en razn del Juego de
probarlo en el proce~q. Es l' de un acto debe probar su validez. :~' estos dos princIpios -presuncin de legitimidad y pruebas dinml~
gulente: si alguien pretende va erse( effiOy en su caso, la contraparte .}:Cas_ debe en el marco del proceso Judicial impugnar y alegar, es de-
El es quien debe cargar con ese ex r , iclrplantear el asunto, pero no necesariamente probar el vieJo cuando
..~
 CARLOS F. BAI.UfN El. ACTO ADMINISTRATIVO Y El. REGLAMENTO JI9
318

el Estado est en mejores condiciones de hacerlo, por ejemplo, en vir. El carcter ejecutorio de 1 . ,
de la LPA y consecuent ,os actos admullstrativos nace del texto
tud de los expedientes u otros elementos que estuviesen en su poder.
cal' este po~tulado sil ' ement,e, ~I le~lslador puede derogar o lllodJfl-
1 COl1tfflteClr principio alguno,
Una cuestin Importante y controversial en este anlisis es si el
ncto administrativo nulo oc
nulidad absuluta goza o no de este privi- A su vez, los medios de ejecuci f
legio _presuncin de legitimidad-. Creemos que cuando el acto es e~t1b.argo Lejecucin ..;:-. -. d- J~_Q!~~~lion I~~lllentes: a) el
... _.. ..- -- ... _"uall o se trate de lf ----
nulo de nulidad absoluta y adems manifiesto, entonces, debe ceuer 1
p_J.mklU-!~~l.tl.!arl() .;:..~sde~t' '1 )HJJIHlS.,.HUi~St lJ) gl.cum:
el principio de presuncin de legitimidad porque se trata slmplcmcn. c) las a_stu#1lt~SJ y ti) la c~')a~'. fl O.b'otros y a cargo del uestinatario-,
.
. '.'. q n su re. as personas.
te de una ficcin legal que es posihle desvirtuar por las circunstancias
Finalmente, en razn del . 1 .' '.. .,
del caso. apliCAr el medio !llellos gr jJfJllC plu pro lIbertad, el Estado debe
", ,.\ En el precedente
Il,;slel/lik'~(\975) ya citado, la Corte dijo "quc dl- ejecutar. Es ms, en nu~str~:~~~~~~C10 del destinatarIo del acto a
, \,'',.j I,t'" eha
presuncin de legitiml~ad de' los actos administrativos no puede vos_~sobre las
_. _
pcrson-:;-s-~~c'."
.. ' n, {,
, 1--'-
(a r monlo ._._~~~ ~ml~~! IQsm~dtos coacti.
.- .----.-
. siquiera constituirse frente a supuestos de actos que adolecen de una
Invalidez evidente y manifiesta",
el."
iCmp~~s_ la ~;.;ti~:~
det carcter ejecl1torlo I J . ,.
~ . _ ~.~_
e;'~;;,~~;t~'~
, .1-' ..
~;.~
s Cm(l nstilUclQIJ(l1 respect.o
J e.. 0,5 actvs1 En verdad I ... ;-, ... -
Ms adelante, el Tribunal en el antecedente "Gobiemo de la Na- prcv..la.ley.sul1 tan amplias y e;<t ~:.-- ..--- _~.s_~~C~PPO----'1~~!l~G. ..
ci" c, Alou l/nos. por nulidad ,le cOlltrato" (1976) sostuvo que "con- pr1Jlcipiu~fuerza. ejecutora) .c-~miel1sas, como~a atlelanl amQs, ..quc.el
viene precisar que la presuncin de legalidad de los actos administra-
tivos, que es garanta de seguridad y estabilIdad, slo cede cuando la
'l.irli~ndose. Es decir, el pl'incllio e~,~;/ dCsthbuja,rs.e,,)'.cPJ.tl;.lu.YJUn-
se ~Q....trUJsfQfmadpy constitUl~o: al d~cjecutlv.u.lad dejos actos
decisin adolece de vicios formales o sus tanda les o ha sido dictada
exc.;p-.~JQI:t.al. p-rincipt~'(esto es la"'s~ exce~lcln ..Conse.cueulementQJa_.
sobre la base de presupuestos fcticos n1anlfiestamellle irregulares,
reconocidos o fehacientemente comprobados, pues los actos admi- rl.~ !Heral de la ley, aC8_basief1t~ !~ ..r::)!~I:lsJ<!ndel actp),. segtJR~l Hite~
nistrativos, por serlo, tienen a su favor la presuncin de conslituir el
ejercicio legtimo de la autoridad administrativa y, por consiguiente, ~11. A,s!~_el?~,.r.ealidatl, los actos no son '
ffi' cepcln
'- {por e}'ein,I'o-e..,',' e].:-- ,_.... trih
campo . ,..~)ec~t~J~I~.~l..s~lvocasos (.le ex-
t'
r
.. ~" .- _...-..... .
_ft

toda invocacin de nulidad contra ellos debe ser necesariamente ale- f~f:m~t.~clOiles).-- -_.-.~ ._-_ _."-_.'-- ..-_._.-.~~.~-~~~ ~~.~n~_~~ con ciertas 'ji.
gada y prohada en Julclo", ~~ . "'_.. .~ -. -..... .
1'>. VeamosalgunosL.emplos')
. . I f :'.~.=::.:psaclossanc!(Hlador
> '

d' 1 1I .
.:,.I,.H.Q!_,l,\1i9_ as c~.santfa1(mLe.xOll '-"7"---'---'-'--'._~'~~ p nanos,
IV.2.El carcter ejecutorIo del acto , ...~lecuJ.Q[los, Sin embargo, 10s~~t:IOI1es. d(! los agente~.p5ICQS:-son
,,4.J.rinllJDlal como IJOT caso ,s 1 1 I sanCionadores de contenido'I,a-
El acto estatal, adems de presumlrse legitimo como ya explica. ti 1 u. 1 U las IlO son c}'e t .
.~..um..!ll es un acto_.uql!!!!_lJ~trativo sando; ., CU OfIOS,.E~..!f~~t~ la
mas, e~cter elecutorl~l.~_~--~s!rL~JJ~g.PJ!~.4~h,acerto cum-
pUJ .anSOI~tr<.l!a yol!Jt1ta_q..d~I.J;st.inatarlo Y.~illlntervcncjn judicial.
:<11': nial.ql1~~ ?_~_
e~.ejefutor~. y~q~-el E~tadJ).<l9!.9~_~~nt~!~.~lJ.9p.~~rJ.I!}o-
,~Alcal (]UIClO e'eclltivo o d ~ ... . . debe. ~!lJ~I~run proceso Ju-
La ley_t!!~~B~.! ~~ pri~~~pl.9,J~.rl,c,tos a{imtl"istratlvos tienen fuerza .....--.~ .-_ ..... _caprcmlo)collel bJ t di .. _.-.
F?ItY,.sQ~~cllclltemente, h'ac-e';se'd~Cdirie;" . dO.. e__ <!.. ._~!~~~19S:_U}]!p!I,r
ejecutoria, pero establece ,c;lQ.s.exc~pciQI1~S,a $.llb.erJ .ca) cuando la ley
o~

dlspone-u!Ju-c.uterio_olbl_c.uando la naturaleza del acto exige l~ inter- $;~ue hIlP..2I~~Jilm~jl.fuese.' i:eaiiril te e'~ ~ .~~~!i~.~' Sl~ ac!_~~~~tal
'~1!.podr!a emb-!Har y ejecutar los b' l ~ J 1cutOI JO.entonc.es,.eLEstado
vencin judicial. . f*currlr al j1}ez. - ..... '''-'''_.'- - .I~p',-e_s
- e..~1t:~H!~.!-~Jn
1).~c.~Jiciad.~~ r~-
El primer supuesto es claro, pero no as el segundo, Veamos. ~~
q ui.f. aso s Iaf)~t!l ~~,~~,~q~L(:.t
Q.Ieq \l.t~J~JIl!eI.Y..Cllc.lnj Udic1.alPara '; J,t.': L~_s_.clausuras. en ciertos casos . '
sl,tCl,lmplJ!fIlento cP;lC.tlvq1 Se ha dicho que ello ocurre cuando el acto
'/p~..f.lo,Slgarnos. Ui;aso'dar~-ci".I~vls!ell, ..<:~.r~~.tcr._~ie~~~o~j<?_y
~n
~s ~:.o que disponeclde---- 'T---!L~Je~Ug9.~.P.~_ ~!.propil?_EJ~~.l:It~V()
afecte o pudiese afectar derechos o garantas constitucionales, pero
1,pl~birco'o-
erd~-:o..:B o por ocupacin de .1_osbl~l1es del do-
en tal caso prcticamente ningn acto estatal es ejecutorio. As( las
cosas, en este contexto interpretativo el principio ya no es el carcter !llfJlftalubridad
:"'~..!!gentes:--.-~' .....!
~le-v.;~1~i~;~~-~~
'
..~.~:1~~I
.I~~I_lg~~.~~pa ra la 'seguridad
cl.JIlstancl~~~.:!..~aso, (ifqlelc ifledidas
ejecutorio sino suspensivo del ncto. ':i, -~ --- ---------
t',~:r}\~:;:':;.:.ir:::,~SiX~~i;~ .'
....,'.
CAR.IOS F, IIAl.BIN i Fl. ACTO ADMINISTRATIVO Y El REGlAMI:NTO
310 .... j,'_~. '.
321
d'fi ' en parte la tey de procedlmle,~:' IV.3. El careler no retroactivo
,', ,.'
Porcasolaley25.239quemo I e 1 itejudiclal de apremio'\
to Tributarlo (ley 11.603)dice que en e tr ~te d"'I.-AFlP estar. ff-'
. 1)" lote fiscal represen t a Lo~~!p~,g~!.!lj.~!f~~i.Y9S s!.!lGu!~~e~,H~!leIJ ~n<;t;I(l.d.cstle..&l,lnot l.
(juicio especia e age ndamiento de lntlmac16n de pago y
cuItado a librar bajo su ftrm~ m~ el a ente fiscal puede decretar em- ftf~j9Q (art. 11,LPA).Slncmbargo la LPAdIspone que "el acto adml,
eventualmente embnrgos" .. As, g 1 nn caso desapoderar los nlst~~~}vqJ~d,~.~~D~r ~!~~t<~~_!.etro~.~t1X9~=-:
~.I.~~P~.~,q~W. f1_f? se !!Q'
RnntRrin" opro en n n... le naten derecho,Arl'lll!rj1Q~-~u:::rtd:J8Qdkti(rC ll.:iU~lil\,ll.;jH~1~J~(ro
udrgos y, en :m c~sc, ...,~", . . d d~u!da.....luentCJlcla,.s. PUf(
blenes, sin perJuiclo de que, h~~_1 ~~te de lq~ R~e~esembar. rgvocado o CUflndofav.oreclere fll administrado" (nrt. 13),Es declr, la
tIe,Val:a d e Ian tia
e ejecucln
.. .medlam.~~ r~,_-~._--:-~ _r~lroaUvld~(l.enCll~nIra;U; if;"'lt~;'en ~!'d~r;;~bo,d~ PfQir~rlrl.iel
E!:!,~,~Jp!Q
rl~.leg~rl,rladJ~r[olea,
gados, l el precedente "Adml- Asimismo el art. 03 del decreto reglamel11arlo de la ley (LPA)es-
La Corte
" se expidi
l' sohre esta cuestc, Intercor
Pblicos n en p S",R L "(2010), All . tablece que "los actos administrativos de alcance general podrn ser
tlistraci611 Federal de nglesos . d I It le delegacin, en cabeza derogados, total o parcialmente, y reemplazados' por otros. de oficio
I " tiene una ma m s l l f . ti l I t 11 I
sostuvo que la ey con ue hacen a la esencia de a un. o a pe c n (e par e y aun me( ante recurso en os casos en que ste
del Fisco Nacional, de atribuciones q fuere procedente, 1bdo ello sin perjuicio de los derechos adquiridos
di I 1" }!-,... al amparo de las normas 81llerlores y con Indemnizacin de los daos
clnEu e"e/"s,
a . '" el aClO,a...d.",I,'.l~l.t. flJ!'!~J!q.WmgJH~!~.-'''.'
f a ~eClltoria,
..~ sal. ~'l.' ~fectivarncnte sufridos por los administrados". Aclaremos adems
'A~.., 'j

11 CO .-~,_ .. _'_. - .. - , ;.'. ql~e respecto de los actos de alcance general debemos aplicar porv{a
uo
.,.. ca(~~_~-exc:.~l!f.fll. .
ejecutorio y el Poder EJeclltl '. ; ..analgica
. ~~~ _ el ano 3.del C..dlgo. CI.vJlq..ue.dice
, '. que.'. ",.1 partir de su en .
A~!:.~gl}~.~1!O~.'1ue.cu~ncto ~l(M.:;jt~I~~~:LP[Qceso_judidal per.tlnente ~J).rada eii'vlgenci~;~las-Iyes-se aplicarn' an a las'consecilfincJas de
vQ1ntllllte.hacerlo cumplir, debe
enle
' to (lor e'emplo los,'p.~ocesos 'i, ; '!lla~!~cl~~e.sys!t':la!<?ii~s'J~I~J4Ic~s .,~xtsten(es:'Q~eilii-aectQ~'re-
cuyo objelo es jus\aI11 sl1cl1~l'l,I,nl en, .l~~;~ui ereobro de mul- ~'troacllvo, sean o no de orden pt'1bllco,salvo disposicin en contrario.
o;diliai-j~;o,CDmt'1nmente, los lulclose)eCll -' - . W",; ~1i.[rDj~lvldad establ'CllIaporiley.en lilng~) ~_as'?'jio~l:~~~i~t.-
tas y deudas.trlbu.~ar~s)... '. :~; d~!:~~,~.mpara.~os po~ g:~y~p~lascon~tl,tl:lc!,?~!!!es",
..
Descrito el prlnclplo, veamos ciertos asp
complementarios de aqul.
eetos puntuales propiOSy

.')"
"I:l~~~r,~,
, :l'~:'\<'
En ~~s'~~~_J!1~~_ d~ lo~ calact~!es ya d~scrltos y men~i?I!ados
~ en el a.n. 12 de la LPA,el aero adminlstrativo e,spor r~gla no retraac-
, lrsos administrativos o accIOnes ju. ~ :l:.l'~tivo,ST'perjuicio'
(1) La interposicin de fas leCl
t tal no suspe'l ePI
d o,' si solo su carcter eje. ..,,~;.\U hmeral-
.{W'r o
- de las excepciones que pesan sobre este prJnciplo
_.., ....'_..~_
... "' ..
elida/es contra el acto es ~' . sa disponga lo cO'ltrario, Este es e ~g~t.l,tj, .
utorio salvo que !Uta nOI11Wexp,e . '~i1f~~
ecrUeno , '1ega 1(1PA)en
. trminos Hterales. d 1 t 12 1.. t-n'\t,11,~ IV. Los Monos DE EXTINCIN DEr, ACTOADMINISTllATIVO
" dirse el seglllldo prrafo e ar, ,,'
(2) Sin embargo no debe COII) un 1 swclio en los apartados ante. :
LPA con el primero que ha sido objeto (e ~I' Adminlstracln podr, de.,"
lo prrafo dice que a der
dores, As, e I segun< < di \te resolucin fundada, S~lspen "j

oficio o a pedido de parte y me 3 I '1 tico o para evitar perJuicios 1 t.'

zones de inter s pu ) lIdad ':~
la ejecuci n por ra do se alegare fundadamente una HU ..../
graves al interesado, o cuan 1 ' 'men de las medidas precau~ ,~f
absoluta". Esta clusula se refiere al nll~;co del procedimiento adro l'}';
nsln del acto en e 1 ca delt
torias de suspe , iva) Es decir, el Ejecutivo en e mar ,,V;
nlstrativo (sede admhustrat b' der en ciertos casos el curP,.!,'"
art. 12 LilA, segunda parte,.cd e susI)cn
, , ,
,:~}
pllmiento de los actos admimstratlvos, l,~
.. EL ACTO ADMINISTRATIVO Y EL REGLAMENTO
CARLOS F. BAlU{N 323
322
Cabe citar simplement
d~_e~te..lnsntU.10 e~ extinguir 105,ac:t05 t:statales ilegitimos
El.Q!?J~_t. al dictado del decreto-ley ~9~~~~e~~~ ant~~edentes Judiciales previos
o Inconvenientes ysusfltn4m1J~m~l?_skamente sl).n: (a) pres~rvar el 8sO
y I~ego de ese entonces "Pusre/nik" 1 Carman ele Camn" (19:i6)
princlplo deIegllmid~d';!\ ';l.m~rcodeja actuncln e~t~taly(b) satis. n!lca San Lorenzo" (1976) e d ( 975). Finalmente, el caso "Cerd-
faeer el Inters colcctvo.J~Itl;ste.t;qI}t_t;xto,_y~l~_r.e~~~~~~Lq~stac.1o":, / texto de la LPA. n onde la Corte aplic lisa y llanamente el
, t;.
.;~) p'Ued~alegar S~~ propios' _eg{)r~s. tqqJ_~,?~1i __~llan~Jpl_{:.9.rnJU~Uabe-
.'}\ mos, las personas pvadas (fsicas, Ojurdicas) 00 pueuen hacerlo.
v'1.1. La revocacin de 1
Ell.l1arlicular, el.Ejl:l::.~\ivQ.Guando descubrc}?aqvicrte, cualquier res) en la LPA ..-.:._~s~c~os ilegltimos (regulares e irregula-
acto ilegtimo debe'ext~nglll~lo p'2E.~~.~nt~.~L~ m~dl0 del il~to
4 c .n..revocacin o, 51 e!lo nq ~ue~e posible en c1~rtos casy.s~al.como 1Elar!. 17" LI'A regu Ia la revocacin del . .
pr~scrlbe la ley, recurrir ante el juezcoll_cl objeto ue que stc,decla- te e arto lO, LPA, establece el r 1m d acto llTegularypor su par-
r, invlido el acto, expulsndolo as. del mundo jurfdl~o. Esta accin 'Cul es la diferencia entre bg ~m e revocacin delnclo regular.
pr.Q~~saL~_\,lY_o objeto u.l)retensln.del act0.r -:-Estado I:'laclonal- es
'{'fji, am as categoras de actos?
El acto regular comprende al acto I .
la_dec!araci6n de nulidad de. sus propio~ actos r.ec;ib,e el nq~llbre de
:t.
.,i~~'
nulidad relativa). Por su part I .egft I 1110 e i1egftimo (anulable de
~e.sJyiqnd. '~'k~ :dad absoluta en los tnnh~osed:1 =c:oll:~egular
r
es el acto nulo de nuli-
Tres observaciones previas ms, antes de continuar con el anli- ;:It~.~.propios trminos del art 17 d . e la ley, tal como surge de los
, '. f d . cuan () dlce ql "J
sis propuesto Ycon el objeto de contextualizar el presente desarrollo . :~.. a eela o de nulidad absoluta se 1I . le e acto administrativo
,.I~;!...1 < cons (era Irregular".
a rgu menta 1. "i.\~~ Repasemos el text 1
,:{~:\' . o e esto\ precepto~.!urfdiCos. .
Primero: l~A, en sus arts. 17 y 18 tal corno veremos luego en
detalle, nos dicc ..cuqu .casos~elEjecutivopuede...revocar" esto es, ex-
.:Xtff -.1 El legislador dice en el afll" 17 [P \
~,:1~: :afectado de nulidad absol l' '. , ' A, que "el acto administrativo
tinguir el acto ante st y en ql.1.t~q~J!Q..Pll,q~ll_acf!rlo y consecuen- -;<t,f$ cad ti a se conslder;\. rr I 1
Jl. ~' o o sustituido por razones de'iI t _,' egu ar y (eue ser revo-
teire~lteJebe~}ii~Ca~ l~;~cc!~_nes jU.d~~ial~s ~pn. ~ste.,prop9sito. De .",.l:':.I!ratlva.No ohstante si el al' eg rlmldad aun en sede adminis
modo que la ley regula particularmente este aspecto, e d d ' c o estuviere firm -
g,nera o erechos subjetivos e y consentido y hubiere
lmnedl que se estn cumpr d .
',. ~ r su subsistencia y la d i f len 0, slo se podr
Segundo: cuando el Estado revoc~ por razones de ilegitlp:1ifl.ad no
\f~~,I~rnci6njudicial de Ilulhla:". os e ectos an pendientes media lile
debe Indemnizar a I~s person~s afe':;',tadas en sus derechos; mientras
qu~L~.~!~Y~.9~ y_~~!!!_g~_!..p{Jr,
ra.zo_I"!~s_
~.e 9P9JJuntd-9-1_~J..4gbe ha- ... '~';P?r su parte, el otro mandatJ'(:~'--- . - \
c~rlo_. .~I\'Jdmll1istratlvo regular, del que ~~blt. 1.~'_~~~a~tahlece que "el acto
;:,u: ~nfavor de los administrados e~en nacl o derechos subjetivos
ue
Tercero: creemos que es conveniente desterrar el concepto de
~(~l ;l~f~tituldo en sede administr~tl:~ uPl e ser re~ocado, modificado o
"cosa juzgada administrativa" porque crea equvocos que es mejor ':, I~. Hlvez notificado"

evitar. iQu es la cosa juzgada administrativa? Este concepto dice que '.' "'~'.';,~n el siguiente prrafo el legislador" ."
los actos que crearon derechos subjetivos no pueden ser revocados 9~r ser revocado modificad agtega que sin embargo
trat' . l' () o sustituido de fi ' '
por el propio Poder Ejecutivo sino que debe recurrirse ante el juez. S13~ . Iva SI e Interesado hubler 'd o CIDen sede admi-
bien la Corte acui\ este criterio antes de In LPA respecto de los actoS .'..1 '.,dlflcacl6n o sustitucin del ac~~~~l~CI o el vicio, slla revocacin,
administrativos regulares, la LPA de 1972 extendi el principio de no ceros y si el derecho se hubi avorece sin causar perjuicio a
revocacin sobre todos los actos, stn perjuicio de las excepciones ..S '.t: ln lo precario". ere otorgado expresa y vlidamente a

I~~~:r.
embargo, el actu pasado por Ilutorldad. de cosa juzgada admlnlstratP:, 1,
JPor ltimo, incluye otro COI
va (acto que ya no puede ser revisado por el propio EJecutivo) s puede, ' :mbin podr ser revocado fundamental, a saber, el actu
ez
ser revisado judicialmente y, consecuentemente, anulado por el jU ;'-: . Rportunidad, mrito o con~enlen lcadoo sustituido por razones
de modo que tcnicamente no exlste cosa Juzgada porque el acto pue.,:~ f,_~ausare a los admlnlstrado~". ca, IH emnlzando los perjuIcios
de ser revisado y eventualmente invalidado. ;Hl' ",'
'~f
 ."
~~
324
",:C~'A!c'~l"O~S~f~,~B~A~l.'~I~N~:~~:;::=:~;:
d
.
SUS8ItS.
17 Y 10 ya mencionados,
1 sac~
El ACTO ADMINISTRATIVO Y El REGLAMENTO

Tercero: el Ejecutivo puede revocar en cualquier momento el acto

)25

por razones de ilegitimidad -trtese de actos regulares o Irreguhl

t L~;::~,~I~::: ::~~,I;;~~~I::a~ ~s~~~:~~::~~~e(;;:~I~;~:~~:}~~:~~or{as res- cuando el afectado conoci el vicio el acto fue otorgado a ttulo
4

" .
~~sasln recurrir ante e(ll;lc:, Y~t~~;:g~llaresy (b) los irregulares. precario o la revocacin lo favorece y no causa perjuicios il ten.:eros,
ya descritas, esto es, a os a 1 s momentos o situado-
Cuarto: el acto regular -anulable de nuliduu relatlva- no puede
fine arllculurmente o DI' si y ante si y
Bn efecto., la ley d~ .~.~ ...,le~..(In~lIlr ser revocado por el Poder EjeclUivo una vez nollfir'Ann
) .' . ~ t:I.,;UlHU l.~.~ I eltnacdtoP
ar los u.lerecnos
nes en que el [oUt:! l:.J 1juez segn e es de lIcde ex-
les debe recurrir ante e . os el EjecutivO ya nu p Quimo.' en el caso del acto irregular, es decir, electo vicJado grave.
en eu inciertos cas mente, el Poder EjcclIrJvo puede revocarlo aun cuando el acto hubiese
consolidados. Es uec r, e los actos ilegltlm~~, .. \
.sIdo notificado, salvo que est firme y consentido y hubiese generado
tingulr por s (solo sus prop ""Miragaya "\('2003)
<
\ conva. derechos subjetivos que, adems, s~ estn cumpliendo,
arte en el precedente, eoci~Jle radiodl. .';., Sexto: el acto est firme y consentido cuando vencieron los pla-
En tal sentido, la C de administrativa d~ ,~n"\~. q,;e en el caso , zas para su impugnaci6n en sede administrativa y Judicial. Es posible
Iidla revocacin en se larmente en tanto tons (er estuviesen cum. o': ' distinguir entre el acto firme por vencimiento de los plazos legales
fusin concedida Irrer~~ derechos subjetivos ,\u~::transmlsloncs, -;'e y reglamentarios y el acto consentido, esto es, cuando el Interesado
puntual no se genera d cido el comlen"u (e ,1':acept6 expresamente el actu mediante expresl6n de su Volulllad y no
pllendo al no haberse pro u I t ElJulnc.tlltaes. {R~.~labW- :',~'~,i,':~' "~~ modo lmpl{cito por el solo vencimiento de los plazos.
lo es el sigu en e, . . firmeza pero :ti
Enconclust6n'leli~;:~~~VJb..e.HJ.f.lrJ_~H1!~I!u{.,"';~:(il~ ~;~iiffio,IIO "~'~ Sptimo: si bien el acto Irregular que hubiese generado derechos
dad del acto adm PI e.be..",.e, uf(l.rJp~ f!H)~YtC.j!_-~. __._-- - .','~1queestn cumplindose no puede ser revocado en sede administra.
elG/ecullv" IlIIctley tl ' toS si: ,"~',!!va,este criterio cede si una ley especial establece el criterio contra.
Plled~nWQ~aJ'.sJJ.~ PL~ios al::. -" . . ntido. y hubiere genera- ~:,o1;.P~' .
l se firme y canse .'t'fql

(a) el acto Irregular est,uv e~ue s'Estn,cumpliendo. o, -o': i:f"J EII qll momento debe Interpretarse qll.' e[ IICtOgener derechos
do der~chQs subjetivoS bl e sido not~f!cado. f.sl~bjetivosque se est" cllmpltelldo? La Corte dijo en el caso "A1ovi.
. ular gue h!l_.CL ._-_._- '~~~J!~iento Scollt Argentino" (1980) que "a los efectos de precisar los al.
(b)~~2."-U_~tOt~L", -- -, - ada hasta aqu, el Ejecu' :;'~a)1ces de este artCculo parece adecuado destacar qoe "la prestacin"
se n la explicacin ensay ,or s y ante s{- por' "!.~p:iirece,en nuestro derecho positivo, como constitutiva del objeto de
De modo aearque, susg pro plos actos en dsu hacerlo
sede -[ cuan do el acto est . iWfJ '}ra~obligaciones,
.. ya sean de dar, hacer o no hacer. Y, en el sub examine,
tlvo debe rev itlmldad, pero no pue e has subjetivos que se es. ;:'?!il"a~lo administratIvo de concesin de la personerla jurrdlca slo dio
razones
fi de tleg d I ublese generado derec, . trate ue actos Irre., '~;l~sar al comienzo de la existencia de la entidad "Movimiento Scout
t rme y consentt y 1
. do o ohubiese Sl'do notificado, segun se , Yf!!f!entlno"
;,.,~'1. como persona urldlca, sIn que se advierta ni se haya de .
ncumpllen I . respe ctlvamente, lB 11,
~J.mostrado que generara obligaCIOnes ni, por tanto, prestaciones, que
guiares o regu ares, arlas aclaraciones. "l''' .' vieren en vlas de cumplimiento al disponerse su revocacin".
C
onviene aqu hacer v d . de rcvocac '",n del EjecutlV~,
1 s .mn fallos posteriores el Tribunal estableci que "la limitacin Im-
lmites sobre el po el los rrafos anter ore \lt.~ por la norma en examen (derechos subjetivos que se estn
Primero:n los arlS, 17 y 10 mencionados en genera
h b' eren P d o derechos SUbi~ ln,~tendo)en Cuanto constituye una excepcin a la actividad revo-
~'~~._
previstos e .t de los actus que u 1 I!te en ,elacin cO>, IQrlade la administracin, establecida como principio general en la
slo valen respec contrar
o Io, n o existe obstculo o ro 'i'~ _'. fa,parte de su texto debe ser inter.pretada con carcter estricto"
,.m,_:'~,
jetivoS. En caso
la potestad revocatoria d e a q ul . en cualquier momento -.. ,.wlguez B[allco" -1902-
;j)}.:'"
y "Fur[attl" -1991-).
d
, tivo puede revocar - I rOl ra'wnes .embargo, el Poder Ejecutivo -como ya adelantamos_ puel/e
Segullcio: el EJecu acldo derechos sublet vos d' Indemnl', ,Igua[metlte revocar e[ acto, en cllalquler momento, cllando es.
el acto del
Id que hubierennnvenlencia
d mrito o ca y siempre que me le . 1:" presente alguna de las siguientes circunstancias:
oporlun a , 1 daos causados. . _t .....
cln del Estado por os ,\';: ..

;.\ ,~;
p6~c- .-CC",-A~RO.!LSO~SJF~. !,:M~'~D~IN~ _ E L ACTO ADMINISTRATIVO y El REGLAMENTO
327

hlece WJa ley especial; (b) el Estado siempre debe indemnizar cuando resuelve revocar
L cuatu/o lu esta . I . d 1derecho subjetivo sus propios netos por motivos de oportunidad?
ti 'S decir, el Htu al e )
2. cuando el interesa .0, e ,'d el vido del acto (arlo 18 ;
(a) Hespecto del primer aspecto diremos que el Estatio siempre
le f'e trate, hubiere C011O(;1. o
de ql ' o cause 11crjulcios debe motivar sus actos. Es cierto que el Ejecutivo puede revocar sus
3 cuan d o Ia revocacin <
lo Joat)OI) .ceyasuvez,n
e , propios actos por motivos de oportunidad, pero el acto debe ser leglti~
. d terceros (art. lB Y I
mo y especialmente razonable.
respecto e , lldamen-
d i derecho hubiese sido otorgado expresa Yv. (b) El Estado debe ;mieI1Wiza,. en caso de revocacin del acto pOI
4, cuan oc )
titulo precario (ar!. lA . I razones de oportunidad, es decir, el Ejecutivo debe motivar el acto e
indemnizar.
te a e~la1Jlece e
si Jas excepciolles qlle . .
En este punto cabe pre~.lIn.tar3cdel vici0 el beneficio del p(l,.~lcul{l/ Sin embargo, este principio cede cuando el acto es precario, Qu
l
l
arto 18" lA ,. estoes elcollocumel1to
I l'ti ter precatlO" del acto 5011aplIcables es la precariedad? La precariedad es una situacin jurdica en que el
sin pe/juicios {/' te,.cel'O.~ Y e ,Cal eLPA. Creemos que las excepciones Estado reconoce derechos a favor eJe terceros sin estabilitlad. Ello es
bre el acto rreglllo,. del al t. 17, .' el arl 18 (acto regular) de- vlido siempre que est previsto por la ley y en el propio acto que reco~
so _ bllld' d que plcve, . t
frente al principio de esta . a ular porque, en caso contra~lo, s e ~ . nace el derecho y, adems, est dicho de mudo expreso,
ben extenderse sohre el acto lfrcg 1 to regular y este erheno no es
.:~: A su vez, en caso de indemnizacin por razones de oportunidad,
gozara de mayor estabilidad qu~v~ t~~la LPA y el principio ?e legaH-
,.~tcabe preguntarse cul es su alcance. La Corte en el antecedente "Mo-
coherente con el modelo lefl~l::denamlento
dad que nos exige tachar (e
los aclos ilegtll~o~. A,s1
I casoS "Almagro" (1998) Y RI1ICOIl
li to" Once" (l9B9) setial la improcedencia del resarcimiento dellu(;w
fue interpretado por la Corte en os &::'cesante en los casos en que el Estado deha responder por sus actos
~~~. lcitos realizados en ejerckio de sus facultades de pollda. Por qu1
de los Artistas" (2003).
_i~Por la aplicacin analgica de la Ley de Expropiaciones.

v'1,2. La revocac In de lus actos estatales por oportrluidad, o(ri-

~lt PosterIormente, en el anlecedente "/Imcalll" (1989) el Tribunal
~t:~ostuvo que las conductas lcitas del Estado no lo eximen de la obli-
to o c01weulellcla "-f;_~~_gacln de resarcir los perjuicios sufridos por los particulares y que

" mbln podr ser revoca d o, modificado.

.~:!f'~
.. ,"8dems la reparacin n,? puede limitarse al dao emergente con ex~
. ;;'t:.. ;,c1usin del lucro cesante.
Hemos dicho que el acto ta Id d mrito o conveniencia, m-
o sustituido por razones de oportun a; los administrados" (art. 18,
."\1tc".
demnizando los perjuicios que causare A;;j)+'" Ms recientemente en el precedente "El jacaralld S.A." (2005) el
~'~}';ribunal afirm que en principio corresponde Indemnizar el dao
LPA). e el Ejecutivo puede . ~~j~m,s el lucrn (es decir, las ventajas econmicas esperadas segln las
I t precisar qu ' 1lfrobabilldades objetivas estrlclamenle comprobables).
En este contexto es convcl~l:~: la notificacin del a.cto o el cu~~~
en cualquier momento, ms a . s r~vucar YextingUir sus propl ;f&~~
I ' .hos su bjetIvo, 1~~y.2.
La caducidad del nclo admInlslratIvo
plimiento de los t elCC de Inoportunidad.
J:t';; .
actos ante s{ por razones I uh'etlvos debe ne~
.
Claro que SI el EjecutivO ex
tingue derec lOS s
de responsabilidad
d I
e .
'~I~.
~$.t.:~
Dice la LPA (art. 21) que el Estado puede declarar unilateralmente
E te es un caso ; a caducidad (extincin) de un acto administrativo cuando el interesa.
cesariamente In~ein~~~da:~ H~itas. Sin embargo, estas certe7.~~eess:o~ .; p
,no cumple con las condiciones fijadas en l. Para ello deben darse
Estado por sus act VI ctos controverslales. Veamos cu ; p;s condiciones. Primero, el incumplimiento del particular respecto
acompaadas pOI otlos aspe
. ~ sus compromisos y el acto de intimacln estatal constituyndolo
y cmo resolverlos. lIclve revocar por ~,~mora, otorgndole -adems- un plazo razonable para su CUIn-
() .Debe el Estado motivar sus actos cuando res _: 4
1l!'lenlo, Segundo, el incumplimiento persistente del interesado y el
R razones
de uportun Ida d'" '1
,_. "_cimiento del plazo suplementario.
~'.
 .'
El Acm ADMlNlSTRA1IVO y EL REGl.AMENTO 329
CARLOS F. liAlBIN
328
e declarar la l:aducldad Y el pal"licuJH y que priva a ste de sus efectos normales con el objeto de preservar el
En tal caso, el Estado deb 1 16 alguna ya que el acto se inters plblico o privado,
tlelle derecho al cobro de Indcmn zac n
110 lrel
extingui por causas que recaen so 1 . . Las categoras que establece la teoda gtmeral de las nulidades del
\'.
acto jurdico en el derecho privado son las siguientes:

v.~~,
Las nu1idades del acto administrativo (A) Los actos nulos y anulables. El Cdigo Civil distingue entre los
acras nulos y anulables enumerando unos y otros en trminos ci1sufs.
. In de los actos administrativos, tleos, pero no establece claramente cul es el criterio rector de estas
El tercer y ltimo modo de extlll~c aducldad ya estudiadas, es la
adems de las tcnicas de revocac n y e categodas jurdicas. A partir de la clasificacin del codificador de los
nulidad del acto. casos puntuales; los autores distinguen conceptualmente tmlre am~
I . , 'H la nulidad estn apoyadas h ~ has clases de nulidades en los siguientes trminos. El ncto nulo es
I Cabe adelantar que la revDCllcl vrcioS del acto, es decir, sus con.
slcamente en las Irregularidades
o
. fdl Sin emhargo existen dos
aquel cuyo vicio es manifiesto, rgido y patente en el propio acto (por
caso, el acto celebrado por un demente) mientras que el acto anulable
tradicclones con el ordenamlenlo Uf cO~lre stos Por un lado, las es aquel cuyo vicio no es manifiesto sino que su conocimiento y apre.
aspectos centrales que dividen las aguaste os de lno'porwnidad Y no clacin depende del tmbajo del juez, En ambos casos -actos nulos o
. d t mbln por mo IV .'
revocaCIOnes pro ce en a I cl6n es obra del EJecutlvo Y anulables- el vicio debe ser planteado por las personas legitimadas
slo por llegilhnldad. Por el olro, a revoca en el proceso judicial, es decir, las personas reconocidas por el orden
la nulidad del juez. jurdico, y declamdo por el juez,
, s es oslble decir que la l111lfdad es
En trminos ms que sinttico l' ~ . tratlvos por el juez y por los (D) Los actos de nulidad absoluta y relativa. El Cdigo Civil dlstln.
un modo de extincin de los actos al mUIIS
gue en este campo conceptualmente entre ambas categoras. Cuando
vicios que impide" Sil subsistencia,
el vicio rompe el inters pblico el acto es de nulidad absoluta, mlen.
le'ldad e Importancia de este modo
Finalmente, en raz6n de la COl)p s~s leculiaridades respecto del ~- tras que si el inters comprometido es simplemente privado entonces
de extincl6n (nulidad de los actos Y 1 estudiarlo por separado. el vicio del acto es de nulidad relativa. Por un lado, las nulidades ab-
gimen del derecho privado, proponemos solutas tlencnlos siguiente caracteres: a) Sil fundamento es el orden
pblico, b) cualquiera que tenga Inters puede plantear el vicio, ex.
S ACTOS' ADMINISTRATIVOS ,~ cepto el que ejecut el acto conociendo o debiendo conocer el defecto,
VI. EL RGIMEN DE NULIDADE.S DE LO .
.,.~:: e) el juez puede y debe Hcclarar de oficio la invalidez del acto cuando
dministrativo Y particularmente el ca. ~...'. aparece de modo manifiesto, d) el Ministerio Pblico tambin puede
La teora general del acto a utrl en un principio Y por un largo :i ", .pedir su declaracln, e) el acto no puede ser confirmado y, por ltimo,
phulo sobre sus nulldade~ se n I d Luego alcanz6 su propio ~.~~1f) la acci6n de nulidad es Irrenunciable. Por el otro, en elmBrco de las
tiempo en las aguas del der~cl~od~l~~st~~tlvo aC~l1al,col110 ya expli. '}(\'tlII11idades relativas: a) el inters protegido es simplemente el inters
vuelo. Sin embargo el Derec o b' tos or el derecho civlt por "~Ae las partes yno el Inters pblico, b) no puede alegarse sino solo por
I1
camos, tiene intersticios que .sOdC~ le~ccld:les de nulidad de los aC~ ;~.~,\:
aqullos en cuyo beneficio fue establecido por las leyes, c) no pueden
ejemplo, el plazo de prescrlpel n e as lltiser declaradas por el Juez sino a pedido de parte, d) el ministerio p-
tos administrativos. . .~~;:!'b.Hco no puede pedir su declaracin, e) puede ser cubierta por confir-
f ertes y conve[gente~ sobre la oeces}. :h~t';~.acl6n del acto y, finalmente, f) la accin es renunciable,
Es decir, existen dos razonespu 1 do el origen histrico de nues- ,;~ '"
dad de explorar el derecho civil. or ~n I~en de las lagunas actuales. 'H~~rCabe agregar que: 1- el concepto de nulidades absolulas y l'elatl.
tro objeto de estudio y, por el otro, e re -Ji~tya~
es el criterio ms relevante en el derecho privado; 2- no existe un
, 4~.fVnculo correlativo entre el acto nulo y de nulidad absoluta por un
VI.\. El rgimen de las nulidades en el Derecho Civil ,~Ue.do, y el acto anulable y de nulidad relativa por el otro. Ms an, el
<lW~cto vlclado puede presentar el siguiente cuadro: actos nulos de null-
l nulidad es una sancin que prev ;~i~~ad absoluta, actos nulos de nulidad relativa, actos anulables de nu.
Ante todo cabe recordar que ~ f tos esenciales del acto jurdiCO :h~Ydad absoluta y actos anulables de nulidad relativa; 3- Por ltimo, el
el ordenamiento jurdico ante os e ce ,'j' ~.'
~";~.t:<~:~~;~.\
:~:~:Y~',1~" CARLOS F. BAl.nlN
EL ACTO Ao MINrSTRArIVO y El REGIAMENTU
." 330
\
de nclos nulos y l1ulidade 331
acto nulo de nulidad absoluta puede ser declarado invlido por el juez nulidades relnllvns P . s nhsohtlns y, por el otro ae ..
de oficio. Es decir, el acto que vulnere el inters pblico (actos de nuli. Derecho Civil entre' DI eso de hemos dejar atrs ei. tos. dllUlables y
dad absoluta) Ycuyo vicio sea manifiesto (acto nulo) es :msceptible de y Ilulidades absolut acto Illll~ y anulable por 111; lad er(itCfl? propio del
as y relativas por el aIro o casI en deslIso)
ser declarado invlido por el juez sin pedido de parte.
Qu proponemos eot .
nulidad absoluta COI. . ~nees? Usar los trminos d'
: I '! ,'.."~.; VI.2. El rgimen de nulidades en el Derecho Pblico Yactos anulables y l~l~l~n~nll11us entrelazadus en el n:is~ctos nulos y
tos bajo otro COIlC a es relativas igualment no concepto
El LJerechu Administrativo recurri en un principio al derecho en el derecho Plb~rc~'Entonces, en sntesis, el cri~e~;mlOsuper pues-
privado con el propsito de rellenar las innumerables lagunas Y des~ de lIulldad abso/ut e~~7"e/ que dlstlugue 8/llre (lJo/"S relevallte
a y "os actos allulables dioS actos nulos
entraar el rgimen jurdico de los actos administrativos y en par- El art. 14 de la 1 PA e IlU ldad relativa.
ticular sus nulidades. pi I I establece el r t d
se~~~";uae;o ~dmlnlsltatlvo como'I:~,I~u~d(~ uetalle de los vicios PIO-
En este punto cabe preguntarse si debemos recurrir al derecho pri-
vado y, en particular. al rgimen de las nulidades del Cbdlgo Ovil. La . 'de nullda~ ~e;~I~':~~~~'::~:~'I~o~~;~:'el aet~ :~~~:~\~~r:/I~~a::~~~~(~.
respuesta obviamente es que no. Este es un aspecto bsicu del rgimen 'j~' a) I ,SIgUIentes casos' '
de nulidades del derecho pblicu que fue explicado pm la Corte desde .':'~l. cuaIl( o la voluntad di' .
el antecedente /lLos Lagos S.A. Gal1adera c. Gobiemo Nacional" (lH41). ..,. ~~~I~~;(Jr esencial; dol~, :n~~:~~;~s;~ate~n resultare excluida
En este precedente el Tribunal sostuVO que (a) la teorla de la nu- moral e~ a~~~eedentes loexlstentes o fa~;,gan e?mo existentes
lidad de los actos administrativos es autnoma del derecho privado, vez fel a sobre el agente o pur si ~s, o VIOlencia Uslca o
, mll acJn absoluta y, a su
(b) el principio h51co en el rgimen de las nulidades del derecho p-
blico es la presuncin de validez de los actos estatales, (e) las nulida-
b) el acto fllele emitido media d '
des del acto administrativo no son -en ningn caso_manifiestas, Y
;~~:~ria, t1el territorio, del tl~~n~(:I~c~~petellcia en razn de la
(d) el acto puede estar viciado de nulidad absoluta, pero por el carc-
ter no manifiesto de stas en virtud de su presuncin de validez, el mltld:~;~~~~od~~e la delegacin o Sl~st~:~~I~;~~~o. eln este lil.
el d ausa por no exl t' llV elen pez
juez 110 puede declararlas de oficio. ~ ~ '. e,eeho Invocados' s lf o ser falsos los I -
Ms adelante, en el caso "pustell1ik" (1975) ya mendonado, la Cor- f;~\~.'furrnas esenciales o d'e~:~~1~~7dlaedinde la ley apllcabll:C~1::a~
te sostuVO -cun Igual crlterlo- que "la invalidez de los actos de de- .'!'}. ,~tl' a que losl'" d ' .
~: t.;, f:j ~or su parte el ' ' uo su !Ctado"
recho pblico ha de enjuiciarse segn las normas de la materia lus- l;;i!llIla Ir '. arl. lS.I.PA. establece " . .
publicista sin que a ello se oponga el recurso a las reglas del Cdigo ;.;~f~hl:la ( regulanuau, omisin o vicio que SI se hubiere Incurrido
Civil en cuantu stas guarden congruencia con la naturaleza, fines y ,:~~~e Ju~~e~~1~node sus elementos ese~~~a7:,lIerare a Impedir la exls-
garantas propias de aquellos actos, de Illodo que las categorlas rela- '$;;ffl,:' '.
e acto ser anulable en
tivas a la invalide7., oriundas de la citada fuente del derecho privado, ;."f-.,I. As de a
puedan concebirse COIllOprincipios generales del derecho". "fi~Mi,I~>l~ cuerdo a la lectura del texto J '
fi~\lient: dlS. LPA. es razonable eonclul egal y en particnlar ue los
Una vez rechazado el Derecho Civil como herramienta de cons- ~~illsrltlv os categoras de actos viclatl r que el legislador prevl cla-
truccin, dehemos volver entonces sobre el campo propio del Dere- ::~t~l!1alJle~sdnUlos de nulidad absoluta yUi
alsaber, 1- los aetus adml-
~.~~~(~;!,:e nulidad relativa ,- us actos administratlv
cho Administrativo Yretomar el estudio de la LPA.
I
''''!l1lJ'' os
\:, ;Imit'
,.' Sin perJuicl U d e e IIo, veremos
~f~":a IlUmbres en relacin con esta~~e 7
n .
re;llalad el legislador utiliz
VI.2.1. Lus actos ac1millistrativos Hulos de lIulidacl absoluta Y los ~
ii:>~'~I~er~ de m.odo eonfnso. As! ~ ~~~rla~ a io largo del recorrido
actos mllllahles de lIulldad relativa .
~~a:ctoI~ree nulidad absoluta, ac'tos nul~: o~ us los conceptos de
lados .guIar (acto de nulidad abso "actos anulables y, talll-
En primer lugar, es necesario aclarar que en el campo del dere\.
{'_" ,pelO en trminos relativ) luta) y regular (actos vlidos
ello pblico ut11lzaremos lIulistintamente, por un lado, lus conceptos. ". os.
 CARLOS F. BAlBIN
.' . EL ACTO ADMINISTRAflVO y El""l;GlAMENTO
~
"

332 Sigamos construyend I 33)

En sntesis, creemos que, prescindiendo de las categoras propias
del Derecho Civil que el Derecho AdministrativO abandon en su no- ~11~b~I~~I~l~~~de~,
1::~~::u~F~:~:~ 1~1)~:7~~~:~~rr:~~asbl~eeun erlte.
mento, cabe encuadrar todos las especies de nulidades citadas por el alguno o varios de u el vicio del aelo haJo an o re el Inters
SlIlIleque en e lo~elel~entos esenciales, Es d llsls, desaparece
legislador en el textu de la LPAen el esqueu1a de nulidades que des-
elales se ha "i;:~~e meXlSlencia de cualquiera (~ee~~ elegiSlador pre.
cribimos desde un principio en este captulo (actos nulos de nulldatl
e,tu e" ,uu,ISlen gm"emenle e/lnlers eoleeti"o s e flnenlos esen.
absoluta Y jetos a:::t!~b!'?5 /Po nulidad relativa) con el propsito de
un defecto anulab~~aydde10, elemenlos esenciales'
e a cance relativo .
;,~~~so
contrario,
CIO constituye
evitar confusiones.
En verdad, el punto ms controvertido no es el de las denominacio-
nes sIno el criterio de distincin conceptual entre ambas categoras. d . De
I 1modo q ue e I Intrprete
. no d b '
;1'- g:lvd~ l:c~~~s:~~~~:1Inters o el or~e~ ~~~~I~~:~~e en cul es el grado
Hemos citado el a'rt.14 de la LPAsobre los netoS nulos de nulidad ::f{' est ubicado ellote~no ~el elemento esencial 'del ~e~nel concepto le.
absoluta e insanable Y el detalle de sU listado. Veamos ahora nueva- '1.', el propio legislad s publico predeterminado
.~'!t\' .' Dr.
o detrs del cual
en esos trmino
mente que dice el arto 15, LilA. Este ltimo precepto establece que el
,11<,.-.
.. s por
acto es anulable Y no nulo cuando el vicio, irregularidad u omisin
"no llegare a impedir la existencia de alguno de sus elementos esen-
;_.a}.:"3YCabe aclarar que este
j~:',,_~entos del 8c10- ' concepto -es decir, la ex' .
Una Interpretacin armnica e Integral de los preceptoS antes
ciales". ;~y,!,aterlal, simple y ~~~~b~ Interpretarse con un al~~~ncla de los ele-
dtados puede condudrnos al siguiente esquema de nulidades en el ,iI,menutlcn ms com a s no que debe hacerse con ce meramente
marco del derecho pblico: 4gA~n cuestin y los otr piejo que analice las relaciones un crIterio her.
-~~1'
~'Ixlste
o no, es decir, ~:'eesfly s610 as es posible f1dve~IJ1::~
ellellemento

(a) los actos nulos de nulidad absoluta (articulas 14 y 20, LPA),

tambin llamados Irregulares (art. 17, LPA), que Impiden la
,l;~.
i:"
ti
,,',:
Por un lado, es obvio
emento est exduldo
'
e e emento

exlstenda de uno o ms de sus elementos esendales (art:\5,

LPA)y cuya enumeracin n listado no taxativo est descrito en
el art. 14, LPA; ;I'~
,,,~~.!erlaleses un caso ciar quesl el elemento no existe en
,~.P9rel otro, aun cuand o de mexlstencla del elemen
que concluyamos lel elemento existiese malerl
O

i
trmlnoSl11a.
esencial pero,
\' ~'f.I~del acto, que e e~ v rtud del anlisis de relacl a nlente es posible

(h) lado, los actos anulables de nulidad ' relatlva (art. 15 -'~.J,,~W'l'
por otro 1 !.' '
. e emento' viciado es )'urfdlcament . los clemen-
n entre
LPA, tambin llamados en parte regulares (art.1B, LPA),que',-, '~.,.!"Entonces, el c I e mexlstente.
tienen
) un vida, defecto o irregularidad que no Impide la subsls,' ;.fill~~:' am no a seguir por el operador '
tenda de sus elementos esenciales, A su vez, el aCtoanulable de , '\' ,;}p'>. dehe ser el Slgulen.
nulidad relativa puede ser objeto de saneamiento (art, 19, LPA),:\
" '~~b~n primer IlIg/lr,analizar
,.,~~~"."e.enr'ecuoamdrPaertee'I,cvlla'llos s'
procedhnICI"tgol,':oernmteas
eclaelm,seantobs
por separado, a
. . 't'" , e o con la 1, o Jeto y fin
De modo que el criterio bsico para distinguir entre ambas catego-. "" "
das de nulidades es, tras el vicio, la subsistenda o no de los elementeS' os elementos L mayor preclsl6n poslbl y tratar
esenciales. Sin embargo, es conveniente Yquizs necesario complet;" ,!"ioalguno en el' uego, en segllndo IlIg/lr en ca e en el marco de
este concepto Ydarle asl mayor contenido y precisin, ;,\1'. "-.livacln
'.r':, ' entendIdo
plano anterior,
como el estudiar' pal .tlcularmente el el
so de no advertirse vi.
Debemos reconocer que -en verdad-, el pIlar bsico del rgl:~ ~~~~,n,es decir, el carcter r:c~oc~~~entre los elementos ca~:e~~o
men de nulidades del derecbo pblico tras la existenda o no de los. 1,\" gar, ver si el elemento subsiste. y proporcional entre sto;, E~

elementos esendales, es la violacin del Inters colectivo, AsIla \Ine.\' VII. Los VICIOS DEL ACTO ADMINISTnATIVO
de divisin entre unas Y otras (nulidades absolutas Y relativas) eS ~
grado de lesin sobre ese Inters, Pero cmo es posible saber cundu ~\'Jcl
_studiemo s a hora cada uno de los .
ellnters pblico est o no gravemente lesionado? En otras palabr~: '.,;,..os por separado, elementos esenciales del acto y
cundo es grave la lestn sobre ellnters colectivo?
1';-
 ~!-_--,
~34
~C~A!'.Rl!O",S~!:of',lll~A~I.O~t~N~ _ El AC10 AOMINISTMnvo y tl RrGlAMENI"O
335

VII I Vicios en el elemento competencia I pI", a pesar de que el dOlllicilio del agente sea falso, el acto es igual-
' , -'o dice que e actoI mente vlido si este hechu es Irrelevante en el trmite de concesin
1 clara cuallu del beneficio de que se trate,
r.n este aspectu la LPA es sumlamnel~aezl1de la materia, elterritor o
n 'mpetenc ae
dictado lIledlando mco llidad absoluta, (bJ El aclo es unulahle de llulJdad relutiva si el allfecedeille de he-
o el tiempo es nulo de Il\ 1 del grado porque cho es falso pero, segn las cJrcunstancJas del caso, el elerncIHo vi-
, petencla en ral 1 in
Un caso peculiar eS,la IllcOJ~r un rgano incompetente es en P~161~ ciado subsiste. Concretamente qu quiere decir en este caso que el
I uesto el acto dictado p 1 delegacin o la sustltuc elemcnto subsJste? Quiere dccir que la causa permanece como tal en
enta sup 1'd d b oluta salvo que a 'A { cuando la relacin con el objcto y el fin dclllcto, por eso hemos dJcho que el ele-
clpio nulo de nu 1, :~ a Sor el 'ordenamiento juridlco, s, nulable de
estuviesen peflnl~ a.s P viesen aceptadas, el acto e,s acto , mento y su existencia dehe esludlarse cn sus relaciones con los olros
elementos estructurales,
delegacin o sustItUCin ~s~~ ano superior puede ratificar el a y
1I1ad relativa porque ti g.
nu (. salvar cl ViciO. Pensemos un ejemplo. El acto que reconoce el beneficio jubilato~
consecuentemente, 1" ( 1979) sostuvo que
ti,'
rio consign por error el cmputo de los ailos de aportes (por caso,
Por ejemplo, la Cor t e e n el caso umento de que Ia f a Ita de pu-
, rDupe/Ia . J.. treinta cinco alios en lugar de treinta y dos) pero el agente aport por
"an en la hiptesis de ser ,exaclto e~t: El. delegacin, trayendo apale- --ii~,,treinta y dos)' la ley exige slo este trmino Como base del beneficio.
bllcacin adecuada torn lO~xIsteto sta no tendria los alcanc~s que -\1" ":As,el acto no es nulo de nulidad absoluta porque el error o falsedad

la~1.~:;~;l~~ ~:I;~~~l~;~ll~:~~~e e:t=~'a '~~tur~,S;~I~~a;l~i~i~

e, , d e 1 6ruano en raz n n <
~~~~/:: ~el
c~~~~
rL . antecedente de hecho no destruye el objeto del acto (concesin
lH~:,~elbeneficio particular) y su fin (el rgimen de seguridad social), sin
incompetencia ,n"
",'~1p~rJucio de que sea necesario modificar el monto del haber segn
go una nulidad relativa, vo or razn del grado, el vi- ,,:r los aos de aportes reales, esto es, treinta y dos. En utras palabras, el
En el caso del acto incompe~:I;~~i~~d e~mpoSibltdad de recupe- :~~;acto-yen particular el elemento causal-luego de corregido o salva-
,
CIO no
s lieva necesariamente a ~ - . :1: do el error, es decir, consignndose el perfodo correcto de los aportes
rar el acto, ,. ntre muchos olros, los ::~ (treinta y dos alias en reemplazo de los treinta y cinco), subsiste como
tcria de competencias, cahe cllar, en lo "El R/Plc" de los :1;: ~.,!r~damento vlido del aclo de concesin del beneficio.
i ~n I~~: casos simplemente a ttulo ~c~te(lJBoj y "Gobiemu de la .~'1,i ,l,;f';(c) PUl' ltimo, el acto es nulo sl, en virtud del error o falsedad, el
s gl~U;:1l "(2003) "Austral Uneas Areas, . .
Arl1Slas ' , "(1976) -_;At,;~lementocausal no subsiste y por tanto desaparece, As, por ejemplo,
Nacin c, Aloll Hermanos .
JU.h!:el agente que obtuvo el heneficio slo tuviese veinticinco mios de
.~ iP':~lrles cuando en verdad la ley exige treinta y dos, Una vez consig-
VIl.2, Victos en el elemento causa ,I!\do el hecho cierto (veinticinco alios de aportes), en rcemplazo del
''$1~hechofalso (trclnta cinco al1os), eSe alltecedente no subsiste como v~
l s nu lo ue
., null',lad absoluta 51 falta
1 La \-"1-,:~lld6'o
1; suficiente segn el ordenamiento jurdico vigente en relacin
A
1 ufla ley establece que ~ acto epA), 'Cunnuo falta la causa , . ;:{{t,~Bnel objetu y el fin uel acto, Consecuentemente el vicio es absolutu
I q,lento causa (art. 14 -IIlC, a~, L . del derecho o los hechos o , ;J~.,.,.nsanable,
e e el i'!. 1 lo~ supues tos' "r,a) la iTeXlsteflcla ~., ,',
".. , .

ley sel a a, i U I del echo o los hechos, d ". '. jl'Ea Sntesis, tratnduse de la falsedad o Inexistencia ue la causa,
b) laJalsedal e 'tla\'luier falsedad o inexlstenc!a d"-' i&~J.
g11nlas circunstancias del caso y la suhsistencla o no del elemento
Sin embargo, cre emosquenoc hu uel acto const It u yeunvlclo " m. .~Jo
$ '/" an lllss, e l actu es nu Io de nn IdI a' 1 a 1!SoInta o anu Ia bl"e ue IlUIi.
Ins anteceuentes
U
de hecho ~lo ~~~~rre cuanuo tales clrctlnstanci~~'I:O
li{hd absoluta SUlO que e relevantes. Es deCIr, el EJec.:
'I.r,

.
1; '.
relativa. id
ndu
ec l r 'la 'Inexistencia
' o falsedad, ~on \ esa ntecedentes,
I I 11.0 porta : '~P.jnaJlIlente,
' 11 ld intentemos sistcm<ttizar por razones didcticas
, y a t~
decidi uel mouo en que o 1 ' ,:~ 1 .' ., eJemplu cundo lus anteceuentes del acto estn VIciados,

As, -l nte de hecho sea flllso;~ ''" si, Jos antecedentes de hecho del acto estn vlclados cuando el
(a) E.lnelO es vlido aun eu .1 la "ecisln estata. 1 P ur ejeJ1\."'
ando el nnteceue ',;ho
tG'-~ es falso o inexistente por su inconsistencia material o por no
sI ste no tiene re Ievancla.' enclmarcoue u . .',

.~:\
':;:.
.,
~tr:'i1~;J:~;~~~/1:T.~i~~K "
, ';, 336 CARLOS F. B!nlN El ACTO AlJMINISTllATIVO y El. RtGlAMENTO
337
, , estar acreditado en el trmite administrativo. Por ejemplo, si el rga. objeto del aClo J\ s f e I U)11 etn es concreta me ( I 1
I

no Invoca pruebas inexistentes, contradice las pruebas existentes sin presentarse como J1{cito. 11 e e e emento que debe

fundamentos, afirma y rechaza los hechos relevantes (~ontradlcdn),

rechaza los antecedentes relevantes del caso con excesos formalistas En segundo lugar y luego de esta' -1
los siguientes aspectos en relacin c~~ a~a~16111es necesario sefJalar
o prescinde de pruebas decisivas. sus respectivos vicios a sal e elemento objeto del acto y
, Jec,
Por su parte, los antecedentes de derecho eSHin vl:i<tU~l.:ut1flli
(a) las violaciones de la le . f
el derecho citado no est vigente o no existe. As, un claro ejemplo de chiles que prev/ll y por In mecin de los elementos esen-
vicio en el elemento causa ocurre si el rgano competente cita una , osarts 7"'yUOd 1 L
como vicjos propios d .i e a PA deben reconduc!rse
norma ya derogada. "violacin de la ley lP~I~:~I:~le~nentoy no simplemente como
Jeto. Por qu? porque el crite;~a~~o respecto d~l elemelHo ob-
acto y sus vicios adem d t~lIado de las elementos del
Vl1.3. Vicios en el elemento ohJcto
presos, permJt~ ~dvertl/co~ su pre~ls!~ legal en trminos ex.
actos. En definitiva C,'ee mayOl c1andad los defectos de los
La ley (LPA) tambin establece pautas meuianamente claras res- , mas que cuand b
pecto del elemento objeto y sus vicios. As, el acto es nulo -segn el vicio en cualquier otro ele o sea posl le apoyar el
ficar su Invalidez en h "vi ~ell'to'dentonces, no dehemos Just1.
texto legal- si el objeto no es cierto o es fsica o jurdicamente im. , o ac n e la Jey apllcable"
posible. El primer escaln, esto es, el objeto del acto no es cierto o es
(b) las vIolaciones de otras le es
fsicamente Imposible es simple y no plantea mayores dificultades. establezcan mayores reca~do~;s ul1~ de la LPA- en tanto
Por ejemplo, si el Estado decide vender tierras que desaparecieron o esenciales del acto, tambinoe n rela~ln con los elementos
nombrar entre los agentes pblkns a personas ya fallecidas. propios de los elementos p ti bien reconducirse como vicios
. ar cu ares y no e ) '1 d
Sin embargo, el otro vicio propio y especifico de este elemento -es Jeto. Supongamos el I . ( 010 VIC os el oh.
s gUlente caso Pen I
declr, el objetoj"rldlcamellte Imposible- plantea un nudo ms dlf(cll blece que antes del dictado del ae' semos que a ley esta.
de desatar. Pensemos icualquier transgresin a la leyes un vicio en el :,Rf .' dIe~eia con la participacin ci I to debe celebrarse una au.
objeto del acto en tanto ste es jurdicamente imposible? iCul es la ,~,~~~,':' caso, sI no se celebra la alldlene~i~s sectores Interesados. En tal
diferencia entre el antecedente de derecho falso o Inexistente (causas) :I~',l\'_"
; ~j ,1,
cio? Creemos que ste
1I cmo debe calificarse
( e Je encuadrarse . el vi.
y el vicio por violacin de la ley aplicable (objeto)? Por ltimo, los vi. ,c . ;,:: del elemento procedimiento del aet como un Vicio propio
cios del acto, en los trmInos de los arts, 7, BO, 14 Y 15 de la LPA, cons- ,; : violacin de la ley aplicabl o y no simplemente como
tituyen violaciones a la ley aplicable? Acaso es posible confundir este i:l1i,' " , e,
vicio con todos los otros vicios que cre el legislador?
~;'ff ;~-l.'..Es d eclr, segn las explicaciones dadas
,~~posIble sostener que el vicio del ~b' en I~s prrafos anterjores,
~I cuando el objeto es Jurldl . Jeto por Violacin de la ley, esto
En primer hlgm creemos que es posible y quizs necesario dls- '~1 . camente Imposibl ti
tlnguir entre los el.ementos causa y objeto del acto y sus vicios. El acto 1 ~p,r~pi05 y complementarios. Por un lad e, ene dos caracteres

t fj
carece de causa SI el antecedente de derecho es falso o inexistente, '.le. ~~9J6nentre el objeto y htle nae o, la Jmposlhllldad o contra-
es decir, este supuesto est circunscrito al caso de remisin de nor- ~.~ ~~tos normativos (simple o ~m un trabajo interpretativo de los
mas que lisa y llanamente no integran el ordenamiento jurdico. En \~i. . Ip~acin recae puntualmente stb;e ~~ Por el otro, esa Imposibilidad o
tal caso, el intrprete debe constatar si las normas son parle o no de.:.U~ ~~~ '11;"
acto y no sobre aquellas que re b s nolrmas que regulan el objeto
cu ren os otros elementos.
sistema jurdico. l. ~J
. ,.1':.- J~En sntesis, los vicios del objeto
Por su parte, el vicio de violacin de la ley (elemento objeto del 'pb,)eto no es cierro b) cu' d sb~nlos siguIentes casos: a) cuando
~., ,an o e o Jeto es '. I
acto) trae consigo un proceso Interpretativo simple (contradicclon~~; . .p, c) cuando el objeto es fslcal o~curo, mprcciso o ambi-
jurdicamente imposlbl neme ImpOSIble yd) wando el objeto
expresas) o complejo (contradicciones implcitas) sobre el sentld~~f.
..nos descritos en los rr~ po: viola~in de lo ley aplicable en los tr-
alcance y cumplimiento de las disposiciones, esto es, su Interpretai:'
,,~..Hdade la ley). P afos untenores (aplicacin e Interpretacin
cin y aplicacin en el marco de un caso concreto y en relacin con .-~~ e!
:':. ~'.
 CARLOS F. BALBIN El ACTO Aa MINISTRATIVO
JJ8 y El 1" "
u;GlAMEN10 3J
Creemos que si el objeto 110 es cierto o es fsicamente Imposible, el Creenl os que cuando e . , 9
acto hajo anlisis es -en principio- nulu de nulidad absoluta. salvo les, 11,0 es posihle suplirlo 1~1;levlola~ln de procedimientos esencia_
que el defectu fuese parelal, es decir, no logre desvirtuar el contenido JudicIal. Ilabituallllente 'e gOlmediante la lntervcnclJn del (jeO'ar]
d d d r ' SOSI ene que el 1 C"O' o
material de aqul, en cuyo caso el acto slo es anulable de nulidad lO e c,ensa en ~lmarco del l"' (esconuclmiento del dere-
relativa. En otras palabras, el acto es anulable de nulidad relativa si el salvarse, ms adelant r lOl:edlmlemo administrativo l
") , e, en el proc J di PUCI e
elemento ohjeto subsiste en su contenido material y bsicamente en el n. Sin embargo opi eso 1I dal (teora de 1<,subs
t ' I namas que este d . ,ana~
su sentido, de modu que el vicio slo reduce su extensin o alcance. o por vanls razones: a) el derecilo' eua ro Jurdico 110es correc-
bremente y en tiempo 0IJortwlO' de derensa debe ser ejercido Ii.
Ahora bien, ,qu ocurre en los casos de violaciones de la ley apli-
pnrtJcular el proceso contellcia;~~~ems, b) el proceso Judicial, y en
cable? En tales supuestos, el acto puede ser nulo o anulable (Igual que
es parte, establece una serie el .\ minJstratlvo en el que el Estado
en relacin con el elemento causal), segn las drcunstanclas del caso
'~, acceso ante el juez. e r~calldos restrlcllvos del derecho de
y el criterio legai (arl. 15, LPA).

Finalmente, tambin existe vielo en el elemento objeto -segn el :'i~~

, '" _ El vIcio del elemento raced
criterio leglslntivo-
planteadas
cuando el acto 110 resuelve todas las cuestiolles
por las partes o resuelve las cuestiones 110 planteadas. El .,i~,-
',~~:" aet~s nulos de nuBdsd ab~oluta ~I~lento

. ':'ttll-,
segun la subsistencia o no deJ 1
110S conduce al plano de los
etos anulables de nulidad relativa
igual que sIse tratase de lo, ele emento. Aqu debe analIzarse el caso
texto del arto 7, LPA, establece que el objeto "debe decidir todas las
~ :-'i." dad Elementos anterl ores pero con una salve- '
peticiones formuladas, pero puede involucrar otras no propuestas, 'l~', . n e ertos casos el procedimlen'

previa audiencia del interesado Ysiempre que ello no afecte derechos ..(lIdad tempoml como carocler
~.~.,." lo exige su realizacin y oportu-
;; . ,11;'''' es esencIales de ste,
,
adquiridos".

VIL1. Vidos en el elemento procedimiento

:r~'..
-
':;',1.1.'
~
~I.5. VJclosen el elemento motivacin
1H'!'i{. \

.~~ Este
.; ~".' ',L.
.~ I elemento del a'"lo.. - j gua 1 que l .
Tal como dijimos antes la LIJAno menciona expresamente 105de- ,~~\P~ev sto expresamente en el In d e pIOccdlmJento_ no est
fectos del elemento procedlmientu entre las nulidades del acto. En-. >*~~~(~.l4, LPA. Sin emhargo es c1a~:co e las ,nulidades que establece el
tendemos que, como sostuvimos oportunamente, esta laguna debe ..:t{rt:~rmnlco e Integral de los arts 7~u:ollna Interpretacin con alcance
Integrarse con la Incorporacin del elemento procedimiento entre los .', ~~~J,~,~onablernente que 105vicios s~b;e 1 ' 14 Y ~5 LPA permite concluir
vicios del acto, trtese de vicios absolutos o relativos segn la subsis- , -' ~,~'}10S ~e actos nulos de nulidad absol os ~OtlVOS constituyen supues-
tencia o no de este elemento. :'1" .. ~.egunel caso. uta o anulable e nulidad relativa
'1/1".. '
El art. 7, LPA, establece ciertas pautas que debemos seguir neceo, 'i; ~ecordel1los que, segn nuestro e
sariamentc, a saber, la distincin entre los procedimientos esenciales ,~ _dedr los motivos que Induce,; al dtltcrJo, el elemento motivacin,
y no esenciales. As!, cabe deducir que el acto es nulo cuando el vl~'>i 'p:e.~oselementos causa, objeto I ctado <I.elacto, es elv(llculo CIl-
do afecta un procedimiento esencial y sustancial previsto en el or- i" ~~1p;orCiOllalitl~d. y ji J en tl'mmos ele razollalJilidacl )'
dennmiento de mudo expreso o impllclto, entre ellos por ejemplo, el:
dictamen del servido jurdico cuando el acto afecte o pudiere afectar}'{ ";.El defecto sobre el elemento motiva .
derechos subjetivos o Intereses legtimos. .~t ;.~.~UaJldo, por ejemplo, el acto
. ~~tado. En este caso creemos
JlOe 1?In Impide la existencia de
( uc xl' ,IC~ cules son las razones de
El procedimiento tiene carcter instrumental Y tras l existe un" l"~~? el Estado no dice cule~ ;on ~I U,lelOes categrico, es decir,
valor jurdico sllhyacente, as por ejemplo el derecho de defensa d~~. l}d absoluta e Insanable. as tazones, el neto es l1ulo de
las personas. Es decir, este elemento del acto est vinculado directa~
"" .
'reem
mente y de modo cardinal con el derecho de defensa de las persunas~ 1: ..,. . os que el acto es nulo si no e'
interpretado en IIn sentido amplio, de modo que comprende InclusO ~ pdo Insuficiente irracional di stablcee los motivos () lo hace
el derecho de participacin en el mbito estatal cuando las normasa~ ,;)'marco e lIael,; entre los.' scri;inatorlo o desproporcionado
lo establezcan. ..'1 ~t~;~ luego entre ste y ~u fi,;:;~~~~.entes del acto (causas) con el
l,
.2~:
;:
 .'
., '.', ..
CAIU.0S r. BAlhlN El. ACTO ADMINISTRATIVO y EL REGL"-MENTO
340 . 341
e la nurma autoriza a 11)Ol 1cr EjecutiVO a el acto resuelve cllcslloncs no planteadas, salvo el caso previsto ex-
'0"','- Por caso, supongamos qu ( , I s personas que presenten la
presamente en los trminos de la LPA,es decir, se trate de cuestiones
:',;\. otorgar cincuenta permisos de pesca ~1;etcnte Pensemos que luego
conexas con el objeto y se respete el derecho de defensa.
respectiva solicitud ante el rgano clo ler{~Spersonas Ynegarlos
el Ejecutivo decide oto! .gar los' I)erm sos Ia e razones por las que d cel- .'
Vale recordarque segn el criterio del legislador, los acpltes (2) y
,-',.. '";'. P llea cules son as < r 'sos
a otras, A 511 vez, no ex do legtimamente puede otor~a e (3)del prrafo anterior son considerados vicios en el objeto del acto y
,li rle e~e mndn. Es r!p.r.ir, el Esta l 'OlerOdetermlllauu, P~Hl ~C' en su ::-:':h"<lcl..1n.
_. birlo s o en Ol
permisos y, adems, de e lace or los permisos a esas personas y
tambin debe explicar por qu l~tot~r ar los permisos a esas personas :~~-. El elemento motivacin y sus posibles vicios no concluye en ese
no a otras, Por ejemplo, 51dedd i g ,. silo hizo porque ese grupo :: estadio sino que -como ya adelantamos_ es necesario analizar ade-
porque sf, ello es claramente ir,.~cDI:~ioso o por cuestiones raciales ".1~r-ms el vinculo entre el elemento olJjcto y el fin dd acto en trminos
.W.: de racionalidad y proporclonalldad.
pertenece a un determinado crCl o r~ 1i o si ohr de ese modo por-
es claramente cllscrimillatorlo; por u t m 's tu'bltrar[u. Por ejemplo,
' Itas entonces, e ;~~,.. . As, es plausible que la relacin entre los antecedentes (causas) y el
que los beneficiarios son a, l es el nexo entre los antece-
.:~~;;, 'l?bjeto del BctO ~ajo estudJo respete el criterio o estndar de radonall-
en este ltimo caso no se ad~ier:: ;~rsonas), el objeto (los permisos f...",,\ dad pero que aun as el vnculo del objeto y el fin est atravesado fuer-
dentes de hecho (la estatura e 1 I acto (por caso, el fomento del
;~;iememe
""I;~!( '. por otros vicios. Hecreemos el siguiente ejemplo. El Estado
de pesca) y el fin que d~ie ~erl:esg~e~~rsosnaturales). Es p~shle que '~~1,~:lpruebaun programa de reestructuracin e diferentes reas (salud
turismo con preservacl n e 1vnculo entre el objeto y el fin, pero no -~'y}~duCacin) con el fin de fortalecer las polticas pblicas. Luego, el
en este caso el acto preserve e .
'\s entre los antecedentes y el objeto. d l ~~~_~s.tadoordena el traslado de un grupo de agentes del sector de Irans.
:h~>tp.orteal rea de seguridad. En tal caso, es posIble que el elemento Call-
?ft1t:sa (la reestructuracin de diferentes reas) y el objeto (el traslado de
' b'damente motivado en el marco e
iEn qu casos el acto est d~ ~ d otorga los permisos a las per-
ejemplo expuesto? Por cas~ si e stali~ltudes o a las que nunca goza. :;~~:lo~ agentes) no estn viciados y el vinculo entre ambos tampoco, sin
sanas que presenten las pnmeras S~'t n conocimientos en este cam- '~f:mbargo creemos que si existe un vicio en el nexo entre el objeto -el
I
ron de este heneficlo o las que ac;e 1 e ento motivacin es razonable ::liihraslado de los agentes- y la finalidad -el fonalecJmiento de cier-
po. Creemos que en tales casoS e e cm
y proporcional.
1
En otros t rm n ,os los vicios del elemento motivacin pueden r
e
.
'~I';.4....~,~.'~.
,,~1ltas'reas- en tanto el traslado del personal no est destinado al rea

.'1
lO. d o educacin sino de seguridad. Asi, cuando el vicio no surge
~~~~amente del elemento fin, entonces debemos analizar el elemento
;;,~.~~n;t.9qyacin, es decir, centrar el estudio en el nexo entre el objeto y el
sumirse as: I"d d n- ;g ~.~Mel acto, .
existencia del nexo de causa 1 a e
(a) falta de razn, es decir, In , lado y el objeto y el fin ~I~Hii8ulendo el mismo ejemplo, si el Estado resuelve el traslado de
tre los antecedentes y el objeto por un ,
R1t ..;-11'1u agentes
. cuando en verdad el dficit de personal es de quinientos,
del acto por el otro; '1 1 ' J<;mces,existe claramente desproporcin entre el objeto (medio) y el
(b) contradicciones entre las causas, e o l bjeto y el fin y, por u t .,'\
'/: npel
.t:;.:..
acto estatal.

mo, ,) .Eneste punto de nUestro anlisis es importante remarcar que el le-

l
(e) la desproporcln entre e o l1jeto y el fin del acto. .':,': 'lal1tirparece seguir otro criterio. Por ejemplo la ley -LPA- ubica
ue recnen sobre el nexo entre IO~,f~ .novIcio propio del objeto (art. 7. -inc, c- LPA)a la falta de razn
En particular, entre los vicios q poslllle detallar los sigutenle~~ 'bitrarledad entre los hechos y el ohjeto, por ejemplo, el caso de las
bj lO del acto es a-~05l
.~~f10nespropuestas y no resueltas o no propuestas y resucltas. A su
elementos causa Y o e d conoce aquello que se sigue neces :7'
supuestos: 1~cuando eldobJetod:~echo y derecho, 2- cuestiones pl~n:,1 ~.;~aley dice que la falta de proporcin entre el objeto y el fin es un
damente de los antece entes eh as siempre que revistan car c~ ):to del elemento finalidad (an, 7. -Inc, f- LPA),
n"
teadas y no tratadas, es decir no r~su 1
c
h
s o medios prohatorios) e~'
"J)~.nuestro lado, entendemos que el elemento motivacin dehe
ter decisivo (cuestlones de dert ri~'c11~1~ ~c completllUd, y 3. cuand,~
cuyo caso el acto desconoce e P.: > .'~~marseentre, por un lado,
",i,
lBS razones entre los hechos y el oh~
 CARLOS f. I\AlBIN El ACr ADMINISTlv\JIVO y El RHJI.AMENTU _ .
".' 341
art. 7 lPA nos da ciertas 'HIta
ft
3'1.1
~~
,

l.". Jeto y, pUl'el otm, lus rnZOl1esy proporcin entre el ohJeto y el fin del de este elementu. As, eJ ,s sobre los vleJos propios y es edfic
" acto. utros fines pblicos dlStiJitos~s nulo cuando persigue fines p~Vad(lSol~
Entre los precedentes judiciales, cabe citar -entre otros- aque. S'mem b argoessul11amellt u'ff .
lIos en que la Corte sostuVOque los actos de traslado o expulsin de res,.advertlr el vicio que recae :o~ . ~II,tal como sealan muchos auto.
los agentes est<\talcs fundados en "razones de servicio" cumplen de-
~~~~~~~(~ de .Iaamplitud o vaglledlaedc~~~ ~il~:lenlo. Pur~u? En parle,
bidamente COIl el elemento motivacin. Este es quizs el asunto en pOI el ordenamiento Jurldl n los trmll10s en que es
que ms se debati el elemento motivacin de los actos estatales. Sin ramente contradice u persi ue d ca y, en parte, porque el acto ff\.
embargo, en casoS extremos de falta de motivacin la Corte Invalid aquel que previ ellegislad;r. e modo expreso otro fin distinto de
los actos en que el Estado prescindi o expuls6 a sus agentes.
" es IelAaramente
su vez, la Corte diJ'o que e l' Vicionu
Ms recientemente, el Tribunal se exph.ll en el caso "Schnafder. subjetivo ya que est ,'; e recae sobre este elemento
mall" (200B) sobre la validez del acto de despido de los agentes pbli~
..I cos durante el perodo ele prueba, es decir, antes de adquirir establli.
va untlld del ageme y ello hace III < U) cado dentro del campo de la
y sus respectivos viclus. s evanescente el fin del acto estatal
dad en el empico. As, sostuvo que "es dable reparar que la resolucin
impugnada omite invocar fundamento alguno que, adems, torne ~.~: .:. Este elemento -igual u
razonable la revocacin del nombramiento efectuado. Por ello, el acto ~~. ~ivoYsus nulidades- esti a~/: teora general del acto administra
atacado carece de ola de sus requisitos esenciales, en este caso, el >l~,,?bl~lIVO, esto es, el criterio oOI~n:~~dol~ecesA~i~n~en[e por el plAIl~
de mull\'acln ... Tal omisin torna ilegitimo el acto, sin que quepa ~~f' su )Jeti~oes relevante en ciertos cas~o, Sin perJuIcIo de que el plano

dispensar dicha ausencia por haberse ejercido potestades discreclo. .,~: ~,ncua quiera de eHos,el aspecto obJ'~.Ye~1otros no pero, insistimos
na les, las que -por el contrario- imponen Ulla observancia ms es- ~t~,,-" La ftnalid' , e IVOuche estar presente, "
, '.,' fU, segun el criterio d I l
tricta de la debida motivacin.,,". 'tiff el fin en sr mismo, es decir, Ara e eglslAdor,no slo compreode
En efecto, la Corte respecto de los actos discrecionales exigi un
estndar especfico y ms preciso. Cul es ese estndar'? La obliga. :1~~~~~~~~
::,cr~:~:~~I:~I~~:Z~~I.~~:~[:~~~I~~~~~~
;;~~~~c~~~~~~:I:~~
~"'I~ os asuntos -razones y pro >orci em argo, nosotros incluimos es.
cin del Ejecutivo de motivar ms los actos discrecionales.
::~,.~.P!lrllcular,en el vnculo entlre el o'I')-en el elemento motivacin -en
En slntesls, el criterio judicial es el siguiente: el alcance de la mo. "",~'"''
4l}'f . \ P , leto y lAfinAlld"ddI'
n e acto-
tivacin depende de cuda caso particular, admitindose pautas (1 'r~ii.\~iensemos el siguiente eJel " .
~~)~ontractllal, el Estado apruebaTl~~loi.EIlel marco ~eJ procedimiento
conceptos normutiv{)S genricos o laxos respecto de este elemento
esencial del acto, salvo l'iupuestos de arbltrarlednd o por las especlo" "I~')~~ales
.. ,.nulidad
que favorece a clertas e P lego de condicIOnes en lrmin
mpresAs. En este c os
;.lf. ",{, porque el acto no cum le " aso es claro que existe
les circunstancias del caso. ":;Jfi,fUles el fin? La finalidad es ~e ~lo~c.I.~n que prevn las norml1s.
Hemos desarrollado el planteo terico y judicial respecto del ele":, ~~w_,rente y eficiente. stauo contrate de modo (rans.
mento motivacin y sus vldos, entonces completemos el cuadro con:
las prcticas administrativas. En est~ punlo cabe decir que -en gene.' ,',; ~ "h' ':-'14'"
; "v,1.7: Vicio
ra1- el Estado no motiva debidamente sus actos y que los tribunales -'-~:ttii!~,r' s en el elemento forma
convalidan las ms de las veces esas conductas contrarias al principio..~'
'.1' ,,,'
segn el cual el Estado debe explicar sus actos y hacerlo de modo [a):; ," _'",'1LA, LPA .,' ulce que si el acto d
cional, legal y transparente. :..:.~.~'W;~.~ 1 ,de nulidad absoluta e Jnsa~~~~~o~e "las formas esenciales" es
1~
0;
. _,t~autoridad competente -trtes "d ejemplo, la falta de firma
"libt,ade fecha si 00 puede e,rAbl e e lrma olgra[a o dlgltal- y
VIl.5. Vidas en el elemento finalldad t},:.~de actos nulos de nulidad ~bsce, etrse de otro modo, constituyen
'E o u a e Insanable
Por un lado, el arto 14, LPA, Incluye -entre los actos 111.1105- 8 ,.: n
Osn sentido contrario I
' e acto es anulabl d '
:~V:l o esenciales en sus formas El eJ e e nulidad relal1va por
aquellos que violen "la finalidad que inspir su dictado". Por el otrO,et,. ?'~. . emplo ms claro es quizs el
 c(- I
344
CARLOS F. I\AlilIN EL ACTO ADMINISTRATIVO Y El REGLAMENTO
." l
:145
a.data puede lnferlrse con certeza 1) Primero: el acto arlmlnlstrativo est compuesto, por un lado;
acto que carece de fecha pero cuy 1publicacin. En tal caso, el ele-
por el da de su notificacin o evcntua. por el presupuesto volitivo (declsin psquica del agente) y, por
mento est viciado pero subsiste. el otro, por los elementos objetivos que nacen del ordenamen~
to Jurldicu. En este Contexto es necesario preguntarnos nueva-
ce ex reso y escrito del acto es rc-
A su vez, creernos que el car ct80 LP~ es posible que el Ejecutivo mente si el presupuesto de la voluntad estatal es o no relevante.
En ciertos casos sf y en otros no.
latlvo y quc, tal como prev ~l arl\a;clel~impHdto, vcrb;,;,l, gestual o
use otras formas, por ejemp o, e
simblico, Asf, en el campo de los actos enteramente reglados el presu-
puesto voluntad es casi irrelevante. En tal caso, el presuJluesto
voluntad es slo objetivo, excluyndose el aspecto subjetivo,
VII.O. Vicios en la voluntad y por tunto sus posibles vicios deben desparramarse entre Jos
elementos esenciales del aeta. De todos modos, exIste un pe-
esupuesto del acto y no un queo halo de discernimiento porque el agente puede obrar o
Yahemos dicho que la volunta~ ~s un:: recaen y excluyen el com- no hacerlo.
elemento de ste. Asimismo, los v CI?S q .1 la LPA el error esen-
, 1propIO texto uC ,
ponente volitivo son, segun e 1 la simulacin absoluta. Estos Sin embargo en el mbito de los actos discrecionales el presu.
da l. el dolo, la violencia fSi~: n~~~:dYahsoluta e insanable del acto, puesto volitivo es relevante y. consecuentemente. sus vicios
defectos constituyen casos 'fi incluyen otros vicios sobre la propios tambin. Es muy Imponante advertir esto ltImo por-
Veremos luego que las leyes espec cas que en este contexto (actos parcialmente discrecionales) cIer-
voluntad. tos viejos no puedan ubJcarse en el marco de los elementos
esenciales del acto sino nicamente en el aspecto volitivo. Por
'n cierta corne, nte de UJinin-Ia volun-
Cabe recordar que -segu d Ir la voluntad del Estado- no ejemplo, el error (si el acto consign un hecho cierto, pero el
tad ps'qulca del agente pblico -~s e~lco En tal sentido y de modo agente subjetivamente tuvo en cuenta otro hecho para decidir
es relevante en el campo del derec1lo ~~;to ~lecni~o en cuyo caSrl el del modo en que lo hizo), el dolo (el agente acta consciente-
habitual, se expone como eJemp o e curra su voluntad y el acto mente, por si solo o en connivencia con terceros), la violencia
agente acta materialmente Si~ qu; C~~te acte sin discernimiento (el agente acta contra su voluntad por coaccin fisJca o ame-
reglado que es vHdo aun c~a~ o ~c~ogs de la voluntad pueden recon- nazas de terceros) y, por ltimo, la slmfllaci, absoluta (el
o contra su voluntad. Es dec 1', os v I les del acto ya estudiados agente y el particular de comn acuerdo consienten un acto
se en el marco de los elementos esenc a , aparente cuando en verdad el acto real es otro absolutamente
~~~~~e el componente volitivo estatal es objellvO, ,,", distinto de aqul). De modo que en este contexto cobra fuerza
Su on amos que el agente estatal . : ';~ !H*,1 i el componente volitivo y sus vIcios como causales de invalidez
Imaginemos el siguiente caso. P g lo los aos de aportes del acto.
tiene por existentes ciertos h)ChOSi(~~~~:~:;o; o dolo. Es claro ad.
. ~;~k"
e ~~J)~).Segundo: si condujramos todos los vicios de la voJulI~:!ddel
en el sistema de jubilac~one~blend::e~ encuadrado como propio y es. ; . 'lIt \'.' agente hacia los vicios del acto en sus elementos esenciales
vertlr que este vida es p aUSl e el acto es nulo por "no existir o ,', . -arts. 7 y 8, LPA-, debiramos decir que el legIslador Incor-
Pecffico del elemento causal ya que 1 ntecedente de hecho,; por el Inc. a) del art. 14,LIJA,sin nlngn sentido.
b" el presente caso, e a :V
ser falsos los hec os y. en d 1b eficlario) es ciertamente .,1'
'd d d ~ de aportes e en
del acto (cant1 a e [lnos I1
. d ,.
ental es necesariO ei J.. ,il~:Enconclusin, creemos que la voluntad estatal es un instituto
d 1uesarro o arguID, l~'
'tpp!ejo que est compuesto por aspectos objetivos y subjetivos y
falso. Pero, en este punto e d I interpretativo es o no razona-;,."
O
tenernos y preguntarnos 51este mo e Inos lgicos Y)'llrdicosplas\. ~-salvo ciertos casos- es releva me en trminos jurdicos .
.,!.h'
. sible en t rln , .
ble. En otros trminos, espo sus vicios sobre los elementoS.... "IjAsu vez, los vIcios sobre el presupuesto volitivo de los artos constl-
mar y descargar el com~onente volitivo y , ,;
esenciales del acto admmlslrativo? ~ en defectos de carcter nulo de nulidad absoluta o anulable de nu-
....ad relativa. As', si el presupuesto volitivo no es relevante, entonces,
Creemos que no por las siguientes razones: I:'fctoes simplemente anulable de nulidad relatIva. Por el contrario,
'If
,
 CARLOS f. llAlUfN Et ACTO ADMI NISTRAIIVU y EL REGLAMENTO
346 , MI
si el presupuesto volitivo es jurdicamente relevante, Poi acto es anula- s111 emhargo entendem .
criterio legal (LPA) l' os que -ms
all de nuestro parecer_ el
ble de nulidad relativa 0, en su caso, nulo de tltllidad absoluta segn
eIeelos hacia el 'Jasa~:o~.'Ot'es decir, fa illll(lUt!ez de los actos tiell"
las circunstancias, En efecto, si el vicio impide la existencia del com- ,le macl/vo). ...
"., ponente volitivo, el acto defectuoso es nulo de nulidad absoluta, en .\
1, tanto si la voluntad subsiste, entonces, el acto es anulable de nulidad
X. EL SANEAMlEN1' U y CONVEnSIN DEL ACTO ADl\flNISTltATIVO
relativa (por ejemplo, el acto dictado por e16rgano culegiado cuando
uno de los miembros actu con vicios en su voluntad, pero su voto no
El acto admlnlstmtlvo anul bl' d '
es decisivo para integrar el acuerdo de la mayora del cuerpu). de nulJdad absoluta puede ser ~b' e e nulidad relativa y el acto nulo
conversin (art. 20 LPA) .Jeto de saneamiento (art.19, LPA) o
De modo que es necesario distinguir entre los actos reglados y , , respectivamente.
discrecionales. El saneamiento supone salvar I
con efectos retroactivos. Ole 1 I os vicios del acto y Jeconstruirio
Por ,.'tltimo, tambin existen vicios en el componente volitivo en
relativa, es decir, aquel cuyo: V~cl~ que el ~ctu anulable de nulidad
los supuestos prevIstos en la Ley de Btlca Pblica sobre Incompatlhili-
elementos esenciales, puede bJ' no impiden la existencia de sus
dades y conntctos de intereses (ley 25.188), sin perjuicio de que estos ser o elo de saneamiento en dos casos'
defectos puedan residenciarse en el elemento objeto del acto y su vi- (a) cuando e! Rcto hubiere sido dictado ' .' .
cio tfpico y especfico, esto es, la violacin de la iey aplicable. A su vez, te en razon del grado y las tcnica pOi el lg~no meompelen~
el legislador dice que los actos dictados en contravencin de tales dis- sustitucin fuesen procedentes Es d,e a~ocacln, delegacin o
posiciones son nulos de nulidad absoluta en los trminos del art. 14 >.. ten te, es decir, el rgano superi' n ~:l ca~o, el rgano compe-
de la LPA, sin perjuldo de los derechos de los terceros que hubiesen ~" l' acto y as salvar sus v. . 01' Jel rqUlco, puede ratificar el
.'!~'!: ICIOS, y
obrado de huena fe.
ff1.. (h) cuando el acto adolece de eua .

VIII. EL PRINCIPIO .
..t~,;p.p,.., plemente de un acto anulahle
~.d~'" el rgano que dict el a t d r
J2::
ler
OtIO vicl? y se trate sim~
ulldad relativa en cuyo caso

l
BSICO sonRE LAS NULIDADES
.. '. e o electuosopu di'
';~iJ:;~',. acto confirmando aqul. e e, uego, dictar otro
Ante todo, cabe preguntarse cul es el principiu en el campo del t:l\'~..: . Estos dos supuestos se '
derecho pblico, es declr, las nulidades absolutas o relativas. 'fti~..ratificacin y cOllfirl1~acid~o~Z~~~l
~~~~~lc~l~lente como tcnicas de
p;lodos de saneamiento de sus d f. . VICiados, es decir, son dos
Entendemos que el criterio que debemos seguir es aquel que surge i.-: ' ' e eetos o excesos.
de la LPA -arts. 14 y 15-. Sin embargo, en caso de dudas debemos "..' El texto legal agrega ' a su vez un con t
buscar el criterio rector. Cul es este criterio? SI no existen derechos p.te en el armado de esl' " cep o sumamente Impor-
IL,', ' e IUmpecabezas 1 f
o garantas constitucionales lesionadas, entonces el principio es el ,e~~iento. As, dice el legislador ue 1 "e e ecto temporal del sa-
carcter anulable de nulidad relativa por aplicacin de la regla de . ;;~ J~t~otraen a la fecha de emisin d~ a os efectos del saneamiento se
presuncin de validez de los actos estatales. Por el contrario, cllando'r ~nflrltlacln. clo que es objeto de ratificacin
existen derechos fundamentales vulnerados, el principio debe ser la,:~
'p
.~ ,o,rsu parte, el acto nulo no puede s
nulidad absoluta del acto viciado.
,tI .~/onllersill. Qu es la converslne~~tjetode saneamiento. pero
IP de un acto por otro cuando "1 I acto estatal? Es la sustitu-
IX. Los EFECTOS DE I.AS NULIDADES
mstrativo nulo permitieren i t os e .ementos vlidos de un acto ad-
e) adems, sumemos el e 1 n clgral otro que fuere vlido" siempre
'jr!.!l, {nsent miento del particular.
Segn nuestro crlterlor lus actos nulos de nulidad absoluta debe{~ ,~.De modo que en el caso de la COIlV ..
tener efectos retroactivos y los actos anulables de nulidad relativa d:.~. ~~f...~~:~.sentes
los siguientes caractcre~::ln de un acto por otro deben
ben tener efectos hacia el futuro porque el vieJo es menor y por tant,~
permite la subsistencia de sus elementos esenciales, salvo ljue el par~. .:.',~.,el acto primigenio que el' .
" !,l': nulidad absolut s o lJeta de conversin debe ser nulo de
tleular hubiese obrado de mala fe. ! i' ~. a,
1
 ,"
EL ACTO ADMINISTRATIVO Y El REGLAMENTO 349
348 CA.RlOS f. BAlSIN

2. ciertos elementos del acto nulo deben ser vlidos,

~;~~~;e~:~~~s,,~~~osespeclft~osdel acto Jurdico, La Corte acept en
las acciones de nUI7d~~~:I~t~v~ad~~~~~~g~e~f~ft;delprescrldPclnde
3. los elementos vlidos deben permitir conformar junto con cho pblico. n e marco el ocre-
otros elementos un nuevo acto estatal no viciado y, por lti.
mo,
4. el nuevO acto debe respetar el objeto y d fin Jd c:O !p',!~\h1n
es decir, estos elementoS deben permanecer Inclumes.
,'1
Por ltimo, en el supuesto de conversi6n,los efectos se producen
desde el momento en que el acto es perfeccionado Yhada adelante, de
modo que e~ nIngn caso el nuevo acto tiene efectos retroactivOs.
XII. LAS NULIDADES MANIFI~STAS y NO MANIFIESTAS

Xl. El. PI,AZO DE PUESCRIPCIN

nE NULIDAD DE t.OS ACTOS
nE LAS ACCIONES
Adems de la categada ( u
nulidad absoluta y anulabl 1; I
ya :emos explicado -actos nulos de
tamos si es posible distln es e nu Idad relativa- debemos pregun-
las nulidades m 'fi glllr en el mbito del derecho pblico entre
Cul es el plazo de prescripcin de las acciones de nulidad de los am estas y no maniR estas, Introduclendo asf una se-
actos estatales? Los operadores sostienen comnmente que 511anu- gunda clase de nulidades.
lidad es absoluta (actos nulos de nulidad absoluta) la accin es im-
prescriptible, mientras que si la nulidad es relativa (actos anulables de
nulidad relativa) las acciones son prescriptibles.
el ;~r~on :~~l;:o~~m:~~~, tilegislador reconoci esta categora en
traUvo, en particular ~or m:d~: ~~slnulidades del Derecho AdmJnls-
En nuestro crUerio es necesar10 distinguir cutre los elos rudos . parte, los jueces tambin dtstlngUle:~ey 16.9~6sobre amparo. Por Sll
de uulldlld f1bsoluta y actos anulables de nulidad relativa, en ell,rl-, . tas y no manifiestas en el derecho plb~ce~l(~:s~S"'~~~~~~n~~:)~anlftCS-
mef caso, la acci6n es en prl1lc1p1o 1mprescriptible, mlelltras llue en
el otro -actos mudables de nulidad relatlva- el plazo de prescrlrJ-
des~:l~7~~)~~~{~S:~~~~~~:::' ~r~g~:~:~7 ~Itexto y el,sentido de la I.PA,
ci6n es de diez o dos anos, segn el caso.
acto nulo de nulidad absoluta y ~l act ~r~~h~ publico, a saber, el
Es cierto que el ordenamIento jurdico no establece normas espe- . ello debemos agregar ahora otra cat:,anu a e e nulidad relativa y a
cficas sobre el plazo de prescripcin de las acciones de nulidad abso- .~;. viciados de nulidad manlfi t gor~a,esto es, los actos estatales
luta y relativa de los actos administrativos. De modo que existe una ~j '. '. es a y no mamflesta.
Indeterminacin del modelo jurdico que debe ser salvada por medio ~-;~\ Cul es el criterio que nos I dJ
.',', .eles? La Hnea divisoria es si I t;rm te stingulr entre estas espe-
de la integracin con otras normas. :,iI!.~_ acto. En un ca" e v c o surge de modo palmario o no del
Hecordemos que el art. 4023, Cd. Civil, dice que toda accin per- -~f' otro no. so es necesario que el juez InvestIgue el defecto y en el
sonal por deuda exigible se prescribe por diez aos y que igual plazo
.~! ~
regir para interponer la accin de nulidad, trtese de actos nulos o De todas maneras es necesario ad
anulables, si no estuviere previsto un plazo menor. Por su parte, el flf:'
:'~'I..
9 palmario del vicio no su arar que el carcter manifiesto
art. 4030, Cd, Civil, establece que la accin de nulidad de los aetosJu- i
~,f.-" lectura o de manera ViSl1ar~~e ueste aparezca simplemente de la
rdicos por violencia, intimidacin, dolo, error, o falsa causa prescrihe fr~~~~sta si surge de una aperacill) orlo t~xtOl del acto. El vicio es manl-
por dos aos, y en igual plazo la accin para dejar sIn efecto entre las .:t..,l:~r el acto con el ordenamiento JU~f~~:~:TlP
eque consiste en confron-
partes un acto simulado, sea la simulacin absoluta o relativa. .,.
." .",
';r,-','i.mPorel contrario
anlisis m si el v 11
c O S lo puede ser descubierto por medio de
Creemos que debe aplicarse como principio, por va analgica Y
en razn de las slml\ltudes, el arto 4023, Cd. Civil (diez aos) y no el ;:j~\;,.e.ntonces I . IScomplejo y detallado en trminos lgIcos y jurIdicos,
.;Jl,[" e VIC o es no manifiesto
art. 4030 del mismo Cdigo (dos aos) porque este llhno slo com-
!i\n. '
r,'\.
350
CARLOS r. BAlII1N El ACTO Aa MINISTRATlVO y El r~EGLAMEN10
d 'SI
Las nulidade!> manifiestas tienen dos consecuencias jurdicamen- co e excepcin es el defecto rav
te relevantes en nuestro campo de conocimiento. Por un lado, el acto patente (acto de nulidad t Igel e (actos nulo de nulidad ahsolula) y
Han esta).
viciado de modo absoluto (lIulos de nulidades absolutas) y manifiesto
(vicios notorios) carece de presuncin de legitimidad Y no goza de/uer-
za ejecutoria. Es razonable que si el acto es palmariamente Ilegtimo -.,~ XIII. LA DISTINCIN ENTn
E EL DERECHO PRIVADO y PnLICO
por Inexistencia de cualquiera de sus elementos esenciales (nulo de
nulidad absoluta) y adems ello es as de modo evidente y palmario Para concluir este anlisis
(nulidad manifiesta), entonces la presuncin legal de legitimidad razones didcticas y de clurid ~ convenl~nte, y quizs necesario por
debe ceder ya que es s610 una presuncin de hecho. tre el rgImen de nulidades d ~ d exposltlv~, trazar las diferencIas en.
, . e erecho publico y privado.
A su vez, si el acto no se presume vlido, debe ceuer su fuerza eje- En pnmer I"gm; el criterio }m '
cutoria. Bn otros trminos, no es posible ejecutar un acto que no se parte de distinguir entre el int I .p~~ Y bsico del derecho privado

el camp~ del derecho pbllco :: I~~:rel:ico y pr~vado, Por su parte, en
presume legtimo.
j. ':" ~atales solo protege el Inters pblico. } de nultdades de los actos es-
Por otro lado, en un plano ms especifico pero no menos relevan.
te, la accin de amparo slo procede walldo los [licios -arhltrarleda. @~{
.... En seJ{undo luga/',erec
ell el d I10 . 11 l'
~,... de oficio la nulidad de los aClos .~IV e Juez puede y debe declarar
des o i1egalidades- sean manifiestos,
.~:W lnaniflestas (actos nulos de nuii~ull dJc.os ante nulidades absolutas y
En conclusin ell'gtmen JurdicO de las nulidades manifiestas ~,::t!t~derecho pblicu el juez, en )finc a{, eVlden~e), Po.r el contrario, en el
es el siguiente: ~~~. no puede hacerlo por aplic[l~in d~;IO y s~g~1I1el criterio de la COrle l

Primero, el operador jurdico (el Ejecutivo, el particular o el pro-

~,f;Greemos sin embargo que debe r I prinCIpIO ~e divisin de poderes.
~~. ' ev sarse este ultimo aspecto
pio Juez) debe realizar una uperacin simple de confrontacln entre el
acto y las normas con el propsito de advertir los vicios que -en. este
,~t'.' En tercer lugar; las nulidades en e .
),~~,'n~eJ1tras que en el derecho pblico 1derecl,lo privado son expresas,
contexto- surgen de modo evidente, ~~;Sm embargo en el derecho civil I pueden ser expresas e implcitas
:17' jlO slo los defectos expresos 'tOS ()~eradore5 actualmente accptal~
SegwJ(lo, la categora
de las nulidades manifiestas o no manifies-
tas no guarda relacln directa con las nulidades absolutas o relativas.
;:tjit~~I~O adems las nulidades virt~al::~liVOS previstos por el legislador
Por ello, como ya hemos dicho, los nctos Invlidos en el derecho p-
hlico pueden ser a) nulos de nulidad absoluta y manifiesta, b) nulos
A~~~ it~
f.lli~;n~ltdad
En Cuarto lugar, se sos'tlene uc el' ,
de los actos jurdicos ~llel prtnclplo en el derecho civil es la
s
de nulidad absoluta y no manifiesta, c) anulables de nulidad relativa :;'~.tt~...;p'U~lico el criterio rector es l~ an l,tra, que en el mbitu del derecho
y manifiesta YI por ltimo, d) anulables de nulidad relativa y no ma- '~::ptleIcgit'
:i'~" #"" 'd d u Be n del act

nifiesta. ~r}:ec~l~
um a ,Sin embargo CI"
pblico es relativo. A~f,t~:;~~~~ue
';-;i/i;,; ~[!.ncIPlos y garantas constitucionales
o por su presuncin
el pri~lcipio en ei marco del
~e de leSiones con sustento en
Tercero, las nulidades manifiestas y absolutas (actos nulos de nuli.
F ;~f~~H~,ad y 110 de anulacin del acto ' ehe eSlarse por el criterio de
dad absoluta) destruyen el principio de legitimidad y fuerza ejecuto-
1,j~I'E '
ria del acto administrativo por las razones que ya expusimos, 3 Bfr ,\ n quinto lugm; en el derecho civil
~!i::conocJendo o debiendo conocer el v' -1 la persona que ejecut6 el acto
Cuarto, es opinable si el juez puede declarar de oflclo la nulidad de ( .?"~a}entras que en el derecho Pblil:Ol~1u ,no puede requerir su nulidad,
los actos administrativos cuando el vIclo fuese manifiesto. Por nues: '; ,~I~~.~e sus propios actos. Estado puede plantear la nuli.
1ro lado, nos inclinamos por declr que puede hacerlo tratndose de.:~
actos viciados por nulidades absolutas y evidentes. Este planteo tiene.f 'i'~fJt,'
'~iE
ste cuadro, ms ias explicaciones
ms color luego de que la Corte reconoci el poder de los jueces de de- --
darar de oficio la inconstllUclonalldad de las leyes. Entonces cmo,',
es posible que el juez pueda tachar de oficio las leyes y 110 los acto(: .,'
:~llbslsten ias denominaciO! P
(!.ei COllcepto o semido de las
lCS
il~
:tt
p.r~ulo,nos permiten decir con I'U" que hemos dado en el presente
dad que en el derecho pblico
de,eello civil, pero en ningln
administrativos? Creemos que respecto de los actos estatales el mar~':j d9t,lvascategorfas y, mellos ' 1111 ades del acto jllrfdico y sus res-
.; .. (llUl, .Hisjllllllnmentos.
'J" '
}ji
 _.
.'
1, El. ACTO ADMINISTRATIVO Y fL REGlAMENTO 353
CARLOS F. MlBfN
352
despliega comportamientos legtimos (en cuyo caso el hecho es tcni.
XIV. E.I, HECIIO ADMINISTRATIVO
camente y en trminos legales un hecho administrativo) o conductas
Ilegtimas (en tal caso el hecho constituye una va de hecho de la ad.
"los hechos de que se trata en esta
El Cdigo Civil estahlece que I i tos susceptibles de pro- minlstracin),
6d' todos los acnntee m en d
parte del e Igo son fi' acin transferencia o extinci n e El legislador establece que el Estado debe abstenerse de los "com-
dudr alguna adquisicin. I~odl e ~ r/u-t ,,vil), Cabe aclarar que el portamientos miltprlillp~ 'lIIP Importen "(f!O: (lt> hecha ad!TI!n!s!r:ulvas
los dercc110S ti oi.Jiig<H.;iones (ut.U9_ ... -- .. '1 acto y el hecho jurfdlco
lesivas de un derecho o garanta constitucional" y de "poner en eJe-
derecho civil en verdad no distingue ,entre e
cucin un acto estando pendiente algn recurso administrativo de
en iguales trminos que el derecho publico.
los que en virtud de norma expresa impliquen la suspensin de los
l es la distincin cutre el hecho y
Cabe preguntarse, entonces, eu 1 mpo de los actoS adml- efectos ejecutorios de aqul, o que, habindose resuelto no huhiere
reemoS que en e ca d sido notificado",
el acto adroln Istra ti vO. C I formal o no-, el Esta o
de un acto escr lo o no, t
nistratlvos -tr tese i d da de su eJccucl n ma c- De modo que las vas de hecho, tal corno expusimos en los prra.
decide expresar su decisin con P~~~I~e~~omportamlento material, fos anteriores, es el comportamiento material Ilegtimo estatal que
rial. Por el contrario, el hecho, e~ i' S estatales confundindose desconoce derechos o garantas constitucionales. Un ejemplo de ello
es expresin y ejecucin de las ec SlOne
ocurre cuando el Estado resuelve demoler un edificio o disolver una
ambos extremos, manifestacin -sin acto previo- y de modo ilegftlmo porque el edi~
lento material no precedido de acto flclo no amenaza ruina o los manifestantes ejercen legtimamente su
As, el hecho es el comporta m 10 acto inconexo con el he-
derecho constitucional de expresar sus Ideas, reunirse y peticionar
administrativo algu~lO o pre~ed:~~~~~;tamiento est precedido por ante las autoridades,
cho, En caso contrario, cuan Q e 1 ,\ s administrativos sino eJe~
tos las conductas no constituyen lec 10 En caso de que el Estado hubiese dictado el acto, ste es Ilegtimo
~~ci6n material de aq\lllos, y-a su vez-los hechos descritos no constituiran hechos materiales
Es decir, el hecho adJilllstmtlvo es rw comportamiellto nwterlaj ilegtimos (vas de hecho) sino simplemente la ejecucin de un acto
administrativo Ilcito.
que expresa una decisin estatal.
hechos? El sentido es que elle~ Sin embargo, puede ocurrir que el Estado ejecute un acto legtlmo
Por qu distinguir entre a~~o~a~estos Institutos, En efecto, el r- de un modo i1egtlmo en tal caso el cumplimiento irregular de un
gislador regul con diferentes g t lIstinto del acto y por ello es acto regular es constitutivo de vas de hecho,
imen jurdico del hecho es en par e l
~azonable su distincin conceptual. :."':':. El segundo supuesto de vas de hecho que prev la leyes cuando
. de la l FA sobre los actos adminls- :'~.'
,;":
el Estado pone en ejecucin un acto estando pendiente de resolucin
En principio las dlSposlcion~~ del tex~o normativo, son aplicables ';Jv,.un recurso administrativo cuya interposicin suspende los efectos
tratlvos, en particular el ttulo 1 'os del caso En particular, recor- \~~." ejecutorios en virtud de norma expresa o que, habindose resuelto el
sobre el hecho con los matices proPI imen p~oplO y especfico res- ;~. l' recurso, no hubiere sido notificado. Creemos que este punto es razo-
demos que la ley (LPAJestahle~; u;; ~actos por un lado y los hechos ~.'~ nable porque el acto es supuestamente regular pero su ejecucin no
pecto deltrmlte deimp~gnac n e 01 aptulo sobre procedimiento :\~:\-Io es, constituyndose consecuentemente un caso de vas de hecho
por el otro, tal como ana1tzaremos en e c . , ...~comportamlento material Irregular por el Estado-,
administrativo, .' .~ l.'

En este cuadro debe Incorporarse tambin como va de hecho el

" .

. ,cumplimiento del acto en los cusos en que ste, segn el criterio legal,
xv. LAS VAS DE HECHO
'~.I;l~
pueda ser ejecutado sin intervencin Judicial (art. 12, LPAJ.
. definido el concepto de hecho admi~ -~f:;"
;f...
As, el presente instituto comprende:
En el punto anterior hemos t t I legtimo- claro que t~t:
1 1 portamiento es a a ,
nistrativo -es (1cc r e com di
l

as' como el Poder EjecutiVO cta

C
t
tos administrativos legitimas e
den amiento Juddico, tambin
;.;v~':'...
.;~~,:~"I
acto,
(A) el comportamiento material estatalllegtlmo no precedido por

ilegtimos segn su apego o no a or

;:~~:
; '{~
 El Acro ADMINISTRArlVO y EL REGLAMENTO JS5
354 CARLOS F, BALl.\IN

legal una decisin estatal en s .

(U)el comportamiento material precedido de un acto estatallegf- /ellciu material-o r11lsmay con carcter originario -si-
timo, pero que no guarde relacin con ste, y
La Ll'A dice que "el silencio . ..
(e) el cumplimiento material de un acto cuya ejecucin deba sus- ci6n frente a pretensiones o la amhlguedad de la AdmlnJstra-
penderse por mandato legal-por sus caracteres o por la inler- . que requieran de el! .
concreto, se Illterprelarn como Be ' a un pronunClamiento
posicin de los recursos~. expresa podr acordarse al slle . gatlva.solo mediando disposicin
nclOsenti( o positivo" (.ut. JO).
La razn de ser de estos criterios es que el marco Jurdico es distin-
to porque as! est previsto en el propio texto de la ley. Por ejemplo, lus ~,u~go,el legislador agreg en el {!tI
que sllas normas especiales n . mo prrafo de este precepto
vas de hecho no gozan de las presunciones propias de los actos admi- el pronunclamlent~ ste no dPrevICren un plazo determinado para
nistrativos que prev el arto 12, LilAy, adems, no es necesario agotar l' ,po r exceder des' t df .
pazo que corresponda el 1'11 eresa( o ref1uerircsen a das. VenCidoel
1
las instancias administrativas, mientras que ante el acto ilegtimo si transcurrieren olros treinta das si ' pronto espacho y si
es necesario hacerlo. considerar que hay silen . d I n producirse dicha resolucin se
, CIO e fI Administracin".
~"K. En este punto cabe preguntarse i
XVI. EL SILENCIO Y LAS OMISIONfl.S ESTATALES .
~.I meros sesenta das el parl' I'd s, una vez transcurridos los pel.
"Il ,reu al ebe renu I
1:!l. P 87.0 determinarlo. Creemos '1 er r pronto despacho en un
El sllenclo es otro de los mudos de expresin de la voluntad del ~~;. . ' que no.
Estado. Pero cmo debe interpretarse el silencio1 Este debe ser inter- "i,' Por ltimo, la omisin estatal es un
",''1'~; ~materlalo formal) porflue c I concepto distinto del silencio
pretado en sentido contrario a la pretensin del particular, salvo que J." E d '1 ons ste en una lna ti Id d
la ley establezca 011'0 criterio.
/J .,'. sta o en el marco de una obll a c v a material del
}!~k.tlo, eS1Jecfjlco y determinado : c/~1Ja su cargo de cOllten/clo debl~
El silenc1o, concepto que Incluye segn el legislador la ambige- ,;~ '.. mdicos necesarios con el obj~too~ ejemplo proveer los tratamientos
dad, constituye un modo de eX1JreslIJele las decisiones estatnle.'i ante .~,t .:: las personas. Es decir, en este con e prese~var el derecho a la salud de

pretensiones que (Il'equlerml de ella un prommclCl1ll1euto concretaN. .~.,l

;t~' .
l' ~.arya reconocido por el ordena .textoJexlfsteun derecho del pal'llcu-
mIento Uf dico.
Antes de avanzar conviene que recordemos la distincin entre:
f~~fj~1;.,',Por su parte, en el caso del sUencl
;';'-ll',,~rdenamenlono reconoce el d ~n~terlal que ya eSludlamos, el
1) el silencio como instituto de expresin de la voluntad estatal en \:~i~i,~.rps,
de modo que su [eCOnOCim~rec10 e particular en trminos cla-
trminos generales (material) y :.~:,n1lnado y, consecuente,ne'Jle esenntoo alcance es Impreciso e indeter~
,,'!f.fl:'
\$~;<,part1cular que Integre ese ca ' tecesarlo
P un ac Io estatal de alcance
2) el instituto del silencio en el marco de los recursos administra- 1.

tivos en particular, es decir, luego de dictado el acto e impug- '-.l,U.t.J',SUbSldios.Es decir en el mar ncdepo'1or ejemplo, el otorgamiento de
" .t,.. ,ca e s enci i
nadu ste por el Interesado (formal). , 't.t ente e individualizado en trml J fdo no ex stc derecho preexis-
:t..:i;i nos ur feos.
En el primer caso, el silencio es un instituto constitutivo de volun-
tad estatal en sr mismo. En cambio en el segundo, la decisin estatal
~';:;:.j l

,Enconclusl6n. debemos distinguIr entre:

ya existe, es declr, est predeterminada Ysimplemente debemos Im- :.l'""" $~;" (a) las omisiones: pretensiones de las
h .;, noclmlento de derechn l' personas respecto del reco-
pugnarla con el objeto de agotar las instancias administrativas. SI, en ',1 i:'"
.jIt s preex stentes y
tal contexto, el Estado guarda sllenclo, ste debe interpretarse como: ;',
",," }Jt~~ (b) ei silencio; pretensiones de las
rechazo respecto de las pretensiones de revisar los actos estatales. '. ~ '~,~J>. tJvas sobre el reconod . t ~er~onas ante simples expecta~
Creemos entonces que el silellcio formal es el supuesto simple de ,;;
'~t:' vos derechos mlcn o c erechos o creacin de nue-
.J.J.,':
configuracin de la decisin estatal en el marco puntual del pro ce: j
;~j'.nnel prlmercasu el Estado tic 1 .
di miento de hnpugnacl6n, de modo que el silencio slo tiene por oh-': . 'd.~Unmodo cierto, especfftc d ne a obligacin de dar o hacer y ello
jelo confirmar el acto previo. En el otro, el silencio es por mandato:';:.~ . ,1" ' ay etermlnado (porejcmplo, el pago por
 EL ACTO ADMINISTltATIVO y El. REGLAMENTO 357
.'
CARLOS f. BAlBIN
356
Por nuestro I<uto entende o que 1
un servido efectivamente prestado por el particular). As, el recono- elaboracin de un r~glament: dSb os pasloscentrales a seguir en la
, e er an ser os siguientes:
cimiento del derecho est predeterminado por el ordenamiento Ju~
r{dlco y no depende por tanto de las conductas estatales o del propio (a) ~:~~~so(~cln I~e~ proyecto que explique su ohjeto y funda-
f eces a y oportunidad), acompaado por un In-
interesado. c~me tcnico, econmico y jurdico. Este ltimo debe Indicar
En el segundo. la obligacin del Estado es de orden genrico e in- mo repercute en el ordenamiento jurdico,
determinado (por caso el deber del HSlaou ut:: utorgar \.::1 perml!'lfl de ';

uso especial sobre un bien del dominio pblico). El reconocimiento atpedido e Incorpora c l n d em. formes, consultas y dictmenes
(b) el
de las pretensiones de los particulares depende de una decisin dis- 0dros rganos estAtales, universidades, asociaciones Inter-
me as y particulares,
crecional del Ejecutivo.
(c) la publicacin y el acceso a tales proyectos y sus antecedentes,
xvn. EL ACTO ADMINlSTllATIVO DE ALCANCE GENEHAL

XV1I.l. El concepto de acto administrativo de alcance general y

~~~;~:~;?
(d) el debate mediante la Intervencin de I s
:a participacin de la socle~ad r~~~le~:~A'I~~~~~es~
, n ormes, Impugnaciones, observaciones),
su distincin con el acto de alcance particular
(e) las respuestas fundadas del Estado y, finalmente,
Sabemos que el acto administrativo es un acto de alcance particu- (f) la aprobacin y puhllcacln del reglamento.
lar y el reglamento, por su parte, es de alcance general. Pero cul es
la dlstlnd6n entre el estndar particular o general del acto que sirve En s{ntesls,
necesidad los aspectos cent ra 1es que d ebemos planteamos son la
del reglamento
de gua entre ambos conceptos? Creemos que el punto de apoyo es el sociales, j~,,(dlcos y econmicos,
el anlisis de los distllltos n~~:ee::sctos
sujeto destinatario del acto pero, en particular como ya sealamos en en trminos claros y simples. afectados, sUJustificacin y Sil objeto
los comienzos de este capItulO, el carcter individualizado o no del
sujeto en el marco del propio acto y _adems- su carcter abierto o ~
cerrado. XVII.3. El rgimen Jurdico de los reglamentos
En otroS trminos, el acto es particular si cumple con dos condi.
dones: (a) dice quines son las personas destinatarias Y (b) el campo l.os aspectos
los siguientes: bsicos del r g Imcn )lIT id Ico de los reglamentos son
es cerrado. Es decir, el acto es de alcance individual siempre que el o
los sujetos destinatarios estn individualizados en el propio acto y su
campo est cerrado, no pudiendo restarse o sumarse otros.
En conclusin, es necesario diferenciar entre los actos particulares
(actos administrativos) Ygenerales (reglamentos) e Insistimos en que
el estndar de distincin es el campo definido y cerrado de los desti-
natarios del acto tras el cual aparece con mayor nitidez su capacidad
de normar con carcter permanente o no las sltuaclones jurdicas.
(e) el camino de Impugnacin de los reglamentos;
XVlI.2. El procedimiento de elaboracin de los actos de alcance (O) la legitimacin para impugnar los reglamentos y, por ltimo,
general (reglamentos)
(E) los efectos de la revocacin por el Ejecutivo o la deciaracin
judicial de nulidad de los reglamentos (absolutos o relativos).
El decreto 1172/03 establece el rgimen sobre elaboracin partl-
cipativa de los reglamentos. Sin embargo, ms all de este decreto, Veamos estos puntos por separado.
existe un profundo vado normativa.
 EL ACTO ADMINISlIl.ATIVO y EL REGLAMENTO
359

dos sesenta das, se configura el silencio formal del Estado que debe
ser interpretado como rechazo de las pretensiones del reclamante.
Por su parte, el decreto reglamentario agrega que el reclamo que
resuelve la impugnacJn directa contra cl acto de alcance gencral no
es recurriblc en sede admlnistrallva.

Sin embargo, si el Ejecutivo hubiere dado aplicacin al reglamento

mediante actos individuales y definitivos, entonces el particular debe
impugnar directamente stos ltimos y de mudo indirecto el acto ge-
neral.

(O) La legitimacin en el trmite de Impugnacin de los regla-

'j~'. meJHos
>

ir El decreto reglamentario de la ley establece expresamente que los

~:;~i recursos pueden ser deducidos por quienes aleguen un derecho sub.
$1:-;-" jetlvo o Inters legtimo y, por su parte, el art. 24, LPA,sel1ala que el
~',
..\, interesado "a quien el acto afecte ... en forma cierta e inminente en sus
' ~ . derechos subjetivos" puede impugnar el acto por va Judicial.
;i'3~"~ "1 De estos preceptos cabe inferir razonablemente que el titular de
~~'.~ un derecho subjetivo u inters legitimo puede Impugnar un actu de
'.1.. - alcance general en sede administrativa y slo el titular del derecho
r~F . subjetivo puede hacerlo en sede judicial. A su vez, tras la reforma
'~~:rconstituc1onal de 1994, el marco de la legitimacin debe ampliarse
.....
;r elncorporar entre sus cuadros a los titulares de los derechos de nci-
>t,~dellcia colectiva.
~~,.r,;,
'''F.::~ ;'(E)Los efectos de la revocacin y deciaracin
~ "'elos reglamentos
Jndlclal de nulidad

.~;;:;.En el caso de los reglamentos, los efeclos t:omprenden dos aspec-

fr~lOSrelevantes. Por un lado, los efectos temporales -retroactivos o
..,: ':~ no~ y, por el otro, los erectos relativos o absolutos, esto es, si la de.
:> "i~.-'i~l~raClnde invalidez del reglamento solo comprende a las personas
,~ ~',f8urrentes o debe extenderse sobre todos los afectados.
'; , " t;:. .

. :.~ U!,LAclaremosque no es objeto de estudio en este captulo el poder

J':'t4lhe.;~erogaCI6n
de los reglamentos y su rgimen consecuente, sino la
l ,;.~p:ulsInpor Invalidez .
.,;. ~,
, :.. Veamos primero los efectos absolutos o relallvos, esto es, el alean-
!f,Ets~bjetlvo.En este contexto, creemos conveniente distinguir cntre
~.~ ~mpugn[lclones directas o indirectas de los reglamentos.
-'"j"Hecordemosque las Impugnaciones directas ocurren cuando el
~f~~rente
~f.. decide cuestionar el reglamento por vicios o defectos in-
 .'
CARtOS F. BAI.BIN
360

he rentes a l. En sentido opuesto, las impugnaciones Indirectas de los

reglamentos tienen lugar cuando los Interesados cuestionan el acto
aplicativo -acto slngular- con sustento en las irregularidades de
aqullos, es decir, el planteo se hace por medio de los actos particula-
res que epUcan el reglamento supuestamente invlido.
A su ve7., en un segundo escalan de nUt::sU'u dllHl!Ils cbc~os di~-
ttnguir segn se trate de las revocaciones en sede administrativa () . ,
bIen las declaraciones JudIciales de nulidad. ,.
.~~:' CAPITUl.O 14
Entonces, el cuadro a analizares el siguiente: ~::~. Los CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
1. impugnaciones IndIrectas y revocaciones en sede admlnlstra- ,i"i{:.'
r:;"~~
tlva, '~'
2, Impugnaciones directas y revocaciones en sede administrativa, :,,<~'
., I. INTRODUCCIN
I~j.,: en
3, Impugnaclones
dad, e Indirectas y declaraclones judiciales de nu!l- ~1l:i.privados,
As( como enmbito
en el el derecho privado ex1st
de! derecho hll actos Juridlcos y contratos
,f" cos -llamados actos ad 1 I P
ca encontramos actos Jurdl
~. ~r E y .
m n stratlvos_ -
4. impugnaciones directas y declaraciones Judiciales de nulidad. .-:~. stado cuando ste es parte 1I contratos celebrados por el
.:~h;,~,,_ en e ntercamblo de bienes y servicios.
Veamos cules son los efectos en cada caso, sin dejar de pensar f~' J. El ordenamiento jurldlco cre . .
que en este contexto es necesario componer varios principIos, entre ,.,'~f ~_ derecho privado tal es <->1 c I I Y regul los contratos propios del
"m'.
e os, os d e d.lV Isln d e pod eres, Iega III(a d , Ind eroga)lllld ad sIngu Iar
o~itf~l.enel'Libro Segundo ' sohre- aso (e Cdigo CIvII. n
"Losd este cdigo Incorpor
II I
de los reglamentos e tgllaldad.i{,,:,b~f~yJles", la Seccin Tercera "L e,rlechus personales en las relaciones
j.~,J!"" ./0 " El TI as O} gaclones que I
En los dos primeros, esdec1rlos casoS (1) Y(2), los efectos extintivos :'~1;.
'~JtPmuned s. tulo
1 1de esta SeccIn reune ' 1as dlsposiclonnacen l e los contrn~
son absolutos. Asf, la resolucin dictada por pedido de parte o bien de >~_;'. s e os contratos y los otros Tltul 1 es generales y ca.
l
'.~j~

oficio por el Ejecutivo trae consigo la extincin del acto con efectus . I os, os Contratos en prticular
absolutos porque ste tiene la obligacin -en caso de ilegitimidad del '.', ': H arl. 1137del Cdlgp dice que "h '
acto cuestlonado- de modificarlo, sustllulrlu o revocarlo, Es decir, el nasse ponen de acuerdo sobr day contrato cuando varias per-
Ejecutivo debe respetar el principio de legalidad sin cortapisas, estlnada a reglar sus derecl ~ una eclaracln de voluntad comn
. .,t_~'uerpo normativo agr"ga quel~~,y, POfSU parte, el arto 1197 del mlsm~
,.~~j" ~... .., as convenci h .
En el siguiente supuesto que planteamos (3) sus efectos deben ser , ' ;~r;,~~s.
I forman para las partes una re I ones echas en los contra-
relativos (s610 entre partes). Por ltimo, en el caso del cuestionarnien.;\ ~ .~;~,taley misma", g a a la cual deben someterse como
to directo de un reglamento por ante el juez y declaracin de Invalidez ,,~~ ~rf:
por ste (4), el decisorio debe tener erectos absolutos. Sin embargo, : ." ,~,'J:"S,inembargo, e.1u1!HQl.!!blcarlos contrat 1
cuando el fallo Judicial crease o mantuviese un estado desventajoso r; ',"-;i,? en e~~u~rev efCdl o ClVi-~-.Q~,~.!L~lmKt9~.12qf.~LEsta-
respecto de quienes no (ueron parte en el proceso judIcial, sus efec-,
tos no pueden desconocer el derecho de los terceros nacidos hajo es
reglamento, .
_.", , . , 1M ~Sp~,I~..ig(; e~, ios-ci~i:;;o;'_<!.~I~.od.~.qU.~!:I_d~~C;h().':rI'., <
:~ ~a?~;~~ell!!.'L<:araf~~!!~.P.!~9Pl~S. ~stl~t~~a_~~mHJ.I~trat.i.YR~:,.Estos
.-, iJ~dO por s~ r~~_i~en eXOl.tii~a-;;te:,._._.~e-'2~S21)!r~t~_s
ilcuer- 'J
..<!ell)ere.c!!o ' ."-
ttiPor gu el rgl;ne~~-;------'-, (
.. 'tos del derecllO p~iv _~r.~.l?!PJtilnte!
Si comparamos entre 1~
advertimos qU; e~t~~r(~t~ lado, y 10,5 ~~ derecho pblJco po;
._.~<:>t.ro,
..)ll'CO de Un.l;91J!!.~lo privado mas contlcnen cl~usulas que en el
:.~~rltar~?=.~~~~.s_u~i~;
W~"
~-j~~~;t~!:n ~gun el cnterLo doctrinario
' ~-._.,-~-_ ..'" ..."...,,_. ,
 ~~
~62
~C2A",R"'
lf.JB~A~L!'
I.O~S ~ieas[N~::::=:;-:::::=-:
del contrato a~~ni-
los CONTRATOS AUMINISTRATIVOS
36J

2) Por el otro, el concepto de clusulas exorbitantes en Jos contm.

En un p'rinflp' I~h1as....
notas
, - distintivas Y tlp..poda mo dlfi':ca r ._
) . I E tado, unlla-
..~..,
-" 0,.- l. I amente,que: a,e - s 'bl' odaafc.t;tar. tos que celebra el Estado es relativo porque si hien ellu es as
nlstrativu era.~~.,-!.s e" "-..,'" . '-) lcontratopu lCOP
_. __..- ioy asuvez,u e excepdon:s_ -clusulas exageradas en relacin con el derecho privado_,
terall1l~pte. el ~~nven , fue ev()luc19~_Wn.9~.)' ;.~~~
I ....
,. ._._,.,-__ cierto es tRmbin que existen lmites queel Estado -en el pro-
-- " . Leste esquema .._-...-~..._.,- . s
a terceros. ~g~.~_ - .'1.1... ':'o.notros.CQ01<;JID9. pio marco del derecho pblico- no puede legtimamente (ras-
-~--, y desarnt ,\tron,.... -',
se Inult.lp!.i.~a~c,m -,-.- . . ~ xorbltantes) ~e pasar.
.'...~. t las c1usula~p.~Ql~I~~Y,~.~.V~l~Y~~._
~-_._-_
...~-_.~-_.
Ac1..L!.~IIJl~I~,~
... o" ,- _".0 ... ' tre
otras, De todos modos estos matices que hemos marcado 110 logran sub ..
los. contra t 9~.pblicus son,
-~'"-----., en ,..... ~.- d luiendccldecllW .f,
.venir el concepto bsico, es decir, en el I1Hlrco del contrato estatal
'"...,--- ..... . iI teral.As(, esel ESl~_?_~.._.__ ._A~" __
-' existen clusulas exorbitantes y exagerndas -sustanciales y forma-
a) la InterpretacIn un 2_~E<;;v.art:!~~i.:ii!~Iill; .;-- - les-, ajenas y extraias al derecho privado.
Intcrp'reg.Lel.c,!!~!!~qy' - .-.. ' .
.- .- -- Of el hstndo,
b) I odificacln unllat.e..':'!!.<l2!CO!~t<Jjl_._.____ , ,
a ro . ._-- . . do en el trmite~~~_~~,el:u~ II. EL CONCEPTO DE CONTRATO AOMINlSTHATlVO
la dlrec:s!!l~tel C~~lJ~',,:!q.
2.~}X.~t;.L~~~,:L
-'-----.-,,, -
e) -d l' ll1',do; II~.' 11.1. El criterio general
ci..ll e
I
-~ .
o sobreJ;1.;qntr~.tt~.t-Por
licacin ~e~~ncln~sP.Qr.elJ;.S!iHJ _....-- .
:""'!'i':
...
'iJ).I-.
d) a ~>---.. , " tOH J~, I'r Desde siempre se han ensayado varios criterios en torno a esta
ssin~p.!!Q!!.~IJ-. . '. bllcoj~Jilll1J}-
, ~!!J1at~r~'1..p'0 rrazon~?Qt}.i.n~~~.t;SP._,_ .. _._
Jt1 construccin jurdica, entre ellas, el sujeto, el objetu, el fin, las c!usu-
~'; la~exorbitantes y el reconocimiento legislativo.
e) la revoca.~i~l1. .. ' .'-"
.e'n<:'I.'I""
udicil.
ter v ,-~----~_. ible enton- ~~;l:~."
As, por ejemplo, es comn decir que el contratu auminlstrativo
-- . umental anterior. iEs pos .' E ..~.,,,,,',-cs: a) el
contrato celebrado pur el Estado; b) el que Hene Poc..opjeto
Continuemos con el hilo atg trato del derechu pnvado? ~1
ces Incluir estas clusulas en un CtOI~statalque contiene esas dlspo- t~. eierci) (; de.ll!-i!Ei~~i,i!..rrii (~i~~if~_~.~
,~~~I .-, cn.
p.~:n19,~.I.
l .. ar t )~.Pr~ ta-
,
rincipio
P no. Por su P arte , el contra o . i~l~in de servlci"s. p~~!!.s()s-,,),,!~_ueId~_q,!-e,R~!llg!l!J.Wl.fill, ,~ljlltJgd
i dudas vlido, ""Ii,~inters pllElko relevante,e inmedl.at?i_?~.~19U~_~9.~.~.~~~~.c!~,~t~!;l.las
sidones es, s n , d' jw'ldico por las si.
matizar este cua 10 ;i~'e~~fUIr~l'eS-d-_~~oil~~~~r~~~ y .~J..~!
..9~I~E-P~i~.~t?-~~ht!~~1~.~e~.9necido
Sin em b ar go es necesario _~{~,~Q]"~l por el legl,sl~d.o,l:~e nwdu expr~so oimplcJtQ ..

guientes razunes. histricamente hemos con- ;;~~,,' Estos cunceptos que hemos descrito vagamente no son excluyen-
I) Por un ladu, c er
itas clusulas que ,
ter exorbitante, por caso,
la po- ~~~~s .slno que es posible Sumarlos y as alcanzar
:~~,:dso sobre el objeto bajo estudio.
un concepto ms pre-
.dcrado de contenido o car c . bre el contratista, son
SI d' onel' sanCIOnes so
testad estatal e IlnP d I derecho privado. ii~'~n prImer lugar, cabe preguntarnos slliene sentido definir el eon-
I ~ acuer d os e
comunes en 0" ueUa en )i*~to administrativo y dIstinguirlo as conceptualmente del contrato
. "la clusula penal es aq \ Y~~DJoplodel derechu civil. Es decir, existe el concepto de contrato ad-
As el Cdigo Civil dice que
'
que una persona,
IJara asegurar e cu
I mpllmtento de una obll- ,-:!
a o multa en caso de retar
dar o de .
, 1.::
,.
(!~/l'Jistrativo?
.
gaci6n, se sujeta a una p~n 652), sin perjuicio de que lueg~ 1,; ~~)r nuestro lado, entendemos que debe aceptarse es (a dase de
'c"'utar la obligacin
no eJ.... iente re r Olllla.
I 1(art. _ . trlos jueces podrn,I ~ fl.t,ratospurque las reglas son distintas en un caso o en el otro y ello
la ley 17.711 Introdujo a s gu. do su monto despruporc 0- "- f por razones conceptuales y no simplemente por creencJas dog-
sin embargo, reducir las pen:~t~U~~e sancionan, habida cuenta ..' .leas o por el arbitrio del legislador.
nado con la gravedad d~ la f d~ms circunstancias del caso,t'
del valor de las prest,aclOne;:}~echamiento de la situacin de:,.,\
~.
'~i
,'este sentido la Corte sostuvo en el caso "YPF" (1992) que "si
con f'19tIren un abUSIVO ap '.~" , -.a no 'l!.!ieellmrMQJ;....lt!c~Ll;.l):Ul.UJtldeted-jiiilillca.;Ic.L
deudor" (art. 656). . o rlvad~d?~l~~.!!~~C?~ ~,:,:~g~,5Q~.&UJ!l.~LrHlG1Jel.'J:tQde_y.ulwlta~
 '-OS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS ..
CARLOS F. UAUIIN
364 . 365
siempre cumple ese oh' t. .
des ~enerador. d~ slt.ua~iones jur{dl~as suhjetivas, el rgim~~ jurdlco cir esto ms claro. El :t;d~ PS~;:/lg~;
esos fines. Quizs es puslble de:
d~,~o!'~~~.~.iP.~.~.~~~lf~.r:.e.1.~~~' b.lleas y no de carcter privado ~ ejerce funciones estatales y p.
En cuanto al concepto de contrato administrativo la Corte ha di. swmpre persigue fines pllbllc ,m s a~l de su comen ido material y
os y no pnvados. '
cho que es aquel en que "una de las partes Intcrvlnienlc's es unaye;-.
soni1!!JQ.Jf~.~~ta~~l,-~l.1.Qpjeiq
e~t~'constltldo por un ft~\l)~Y).ifQ..Jl d Por su pan e, eI r gimen jurdlc l
ente, Por titllto, el elemento 10 es e consecuente y no el antece-
prop~ ~!c,lt!.A~m!n!.'!1r;~;n..y.~.Qnth:n'::J..expHcltaQ. ImpU~itamente, fl11P. o; gue f'n rle- es e! sujeto
lO"~ "\ clu~.I~s~e"ul~b!t~~t~sd!1 d~re~9,P!.L~~Q:~(Clllpl(/st. 1993). As(, el contralo administrativo es' .
acuerdo celebrado por el Est f -segun nuestro parecer- todo
".:j- i'l Luego, en este mismo precedente, el Tribunal agreg que "la sen- de voluntad comn destinad:( o co~ terceros sobre una declaracin
J.}: tenda, en suma, valor adecuadamente la gravitacin del carcter
'pues lO es entonces el carril SUh~~~:o~rsus derechos. El camIno pro-
O ..,~""'" t administrativo del contrato entre ENTEL Yla actora en consideracin
:; \Jo, (', ~ P @suoJifuOI.estoes, la prestacin de un servicio destinado a cumplir el
()Ju~J\?~) fin ptth1ico de las telecomunicaciones". .
l
::S, 1Il. LAS CLUSULAS EXORRn'ANTES
Ms rectentemente la Corte explic en el caso "Punte" (2006) que
,t:\)\ ~\{/
"
1.. \ ,'1. r-- J/i' "a los fines de calificar la naturaleza del vnculo contractual corres- ,/ir;:"
o:' \''1 'v d)o~onde seguir la jurisprudencia del Tribunal, segn la cual cuando el iji1j:: car Antes de continuar es convenl
qu es una clusula exorbltan~nte yl)uizs necesario vnlvery acla-
_~r/r.,'
\ ~
Estado en ejercicio de funciones pblicas que le competen Y con el
propsito de satisfacer necesidades del mismo carcter, suscribe un
'1:1:'" en el de~arrollo del presente
ti~,'necesanamente y de modo relteratl
caplt:foo~' au~a medida que avanzamos
a vertimos que nos cruzamos
(\ 9__ acuerdo de voluntades, sus consecuencias sern regidas por el dere~ llIT . VD con este concepto.
cbo pblico (Fallos 315:158; 316:212; 321:714)", ;""l'j." En verdad, el COntrato estat I oa .
Mi;~~Illsulas exorbitantes que es ~ igltd alrededor del concepto de las
De modo que, en sntesis y segn el criterio del Tribunal. el con- .t~- versIal. s n udas- el aspecto m
:r.f?~,-":' _ s contro-
trato es administrativo cua,ndo es edehrndo por el Ilstad-,~~ ejerci-
cilU!eJunclnnes.pbllcas,y con.li\ finllli!t~~A!t~~!!sfac~!-ef~ades }I~::" Hepasernos. EnJ9~tc_-nt.ratos .
p-\kllS. Es decir, .,~eto~!l!?J~9.Y."-I~!,, s~mb~-,go_,,-l,!rib~nal
inslsth?,_~.!.l.'{ariQ!.P!~~~~_l!tt:.~E2P. ~~~~,~.~~.l.~~_!~~~!.~~!a~ cl!Wl- ,.;'
.,~M,~~~~or~ue.~!.!;l!ll!Qe~t)JjJ~~dO.~::~a~:~~;~rJnclp1o.nn,esJa Jgual,
~n~9~~_.~~~~.~ste ese Jan - d_...--,. _.".,",_.I)..P9Ltl~~'E.a
contcnla, ~-J
de la otra
las llam~mo.~l~_~~.~g~rdM.r~~P~~t.g..e!.~~~~Gh.9
--- -------_
cio distintivo de los contratos
caracteres-,
-~._
administrativos
... -- .. _ ...._, .. ..
p.JJva~.Q;pIJ1QS1lte.
-adems de los otros 1 , tJI~!9UU

,::'~''e_~.~~.oP.l?_ci.d.~
,e. des,ig!'~L<iaAm~.JlJJ[liv~
Pi., e~ cLl1f,Qceso<.leforiaan-t-_eirQfQlt~~~.tl<lr'<.e elJ!~tado
concretam~n't:~_I,Jc:n y extlp_cJn.c.Qntfij,l;hiL'y---~;'-
'l.' .:l",!!E!~!,,~tes,
I , ,
"0' por.":',~d~ ~~,I::~E~!,!.!!!~"sJ!!!.~~das
,

Slel.acueIdQren.e estos caracter.es e.s.entonc.et: Gontratojldrn inis-

trM:ivoYEQ.Il~_eh1~r.J~.Jur!.l,l_~~
pbllt;Q..y.tl9.pQre.I~~IechQP,riva<l9J
,~.~+
..,
~~,ql!e gebe.regi~s.~ Pl?r e! _d_~r~..,c~ '. , ;", Quizs co nvlencremarcarquet
.~,.~~1, Cl~.\!J'.U.!!L~~9rj!t,~nt,es
1
1Qilpro -la'~dtllI.w:ogatly~~rcadas en
,'i ,,"artes
""i-' -_con'r"l " ".. p as e\I1IJslado
...,>". 11!~s,:=pa,tl<;uli\res-o'A p" --
. ",.rooIJQ,"l:.Jas,alras
'~'i'I'" q Estrella S.A." (2005) q';e ;"1 ' , .', S, a Corte sostuvo en el cas
n.2. Nuestro criterio ""!:; "pe_ rm It f a Ia autorIdad . de apll'
e precio slo I)0 di a ser incrementado sI o

En slntesis, en el desarrollo dogmtico de nuestro derecho 10SJ'1.. .;~~~podfa alterar los trminos d~~~lo~ ...Por tal raZn ...el frIgorfico
mentos definitorios del contrato admInistrativo son bsicamente: al J~\"e precios Incorporndole la Inft i erta presentada en el Concurso
el sujet~!~Tel?o]et?,cJe:(ft.i!1'~jll~Yd)c~m.!ic.?:lu~l~ico;:~n p~i;!0' ".;,iE' ;,~ara producirse durante el cursoa~ ~ q~e, a Juicio de ste, podla Ile-
cU!~".L~~I~lolla~~~or~-'.~a'.':~ ' " .. ' '; ',~ntradfce no slo los trminos d e a eecucln del contrato lesto)
Sin embargo, segn nuestro critrio, el objeto, esto es, el ejerciciO_~x;:~Pr~,eclos
.,c' "',",. ofrecidos por todo s Ios restantes
e su propia oferta, ..:'.
frigorficos sino tambin l'"
os
de funciones administrativas, Yel fin colectivo o pblico no contri:: .t~i..f.,PerulcUndounadsposlclnc .
f~~:r:;.
buyen de modo decisivo en el desarrollo conceptual porque el Estado 'i!l'~ue su tono exagerado es asf en re IaCIncon
o,ntr,lctual
el es .
exorbitante?
derecho privado,Dijimos
es de-
 366
C\RLOS r. BAlBIN ---::-;::=~L~O!!SJC~O",N:CT'-'RA~r~~~~~'!!.''.''l
os ADMINISTIl.ATlVOS :!-67
cir, si comparamos el contrato del derecho pblico con el privado. Por sus facultiHles expresas si 367
el mdenamientn
Ve7._ esas potestadc'"
" .~IInpIfcitas. reconoce -8 su
.cuando son ilfcU.(l,~ p ,i~lY~l!.~l.~.!.en
eso, I~~ c;l}l~u~<;1?_s~~I~_.C.:"<O.I:bjlalltc~
el c<?l~_l~X.~9.
.~.ljh~r.~{:_lw.
privado ..~ e) En tercer lugar en c
cimicnto de las'facul~s~l de duda, debe rechazarsc el re
Cabe aclarar lambin. que 1<!~.fIAu~1I-.1~,~>;'l?rb*H}t~s
-como ya di- a es subyacentes o impl . . COIlO-
jimos- re~~~OC~I)l~~(,leresexcepcionales al Estauo que, en principio, Sin embargo este citas.
gislador p , ,. planteo y su desarroll d
r,!!!lpell ~elequillbrio.e ig4ald~d.GIU.c.J;s.p;,l.tU:$. tades exo:~i~:,~~~r~:~a'~~~te por ley y en de(~lfee cuesl:~I~~~lelll
si el le-
i,C41es son la~~9~~L!~~~~~_~~~.~J:~i!.I~~),~:'..e!~~~ ~x:..cO!p;Jra- llamadas habitual < s en el marco conlmctual as potes~ E'
as ~LlJLContratos ..de derecho pbllco7.Al menos a ttulo lfeejem- ladesexpresasI1C~;~I(~~:~~~:~::~es \mplfcltasse tra;lo~al~le~;~~;I~~~
" PIE.enumeremos las siguientes. El Estado, tal como expusimos CilIos Uf( enamwnto Jurdico.
apartados antedores, ptl~gll~)j~l~rm~.!LYJ!!..Qdlfi~.r. un.i1ateq~lmen.
te el cO.!!~1:?-!.9J..9) pr9rxoglJJQ.Y.fl.r.~_YQf~I.r.l9 p.Qr_~_~.g~l?pi~
.i~!~r~s.
De todos modos, en el cuntexto del presente anllsls, el aspec-
lo ms relevante y controvertido es si las disposiciones exorbitantes
_propll\s tIe los contratos administrativos yno de los contratos priva-
dos- pueden ser lmplfcitas o, por el contrarlo, deben revestir carcter
(1 expreso. As{, el tpico ms controverslaI es; sin dudas, la validez ele
las clcusulas exorbttautes y, lJlirticularmellte, la exlste'lcia ele clu-
sulas exorbitantes lmplidtas.
Creemos que es posible Inferir potestades en trminos implcitos
desde el campo de las potestades expresas. As! ocurre, por ejemplo,
en el contrato de concesin de los servicios pbllcos, en cuyo caso es
poslhle inferir las potestades estatales de rescate del servicio y rever-
sin de los bienes a partir de las competencias expresas que prev el
ordenamiento Jurldico respectivo y apoyndonos en el reconocimien-
to de derechos de los usuarios.
En conclusin, IO];Qulmt..osco,ill~l~sulas e~C}r..l~Jlmltes
sO.'Jpquellos ..
b1e
wY0J!!JlJ!.re!!. tal.~~A~sP.Q~Jfi..Qr!~$.Y-Jli.P11r...'l.ealILfl~1!9.s.i deducir
pOleslqdes exorbitantes jmfJf{citas~

Pero, icul es el mtodo que nos permite deducir razonablement~->

las potestades impHcitas? Y icul es el grado de certeza que debe exl;, ~
girse en el marco de las potestades expresas de mouo de inferir desde , ,:t
aH otras competencias subyacentes Ytcitas? 3/"1;

Creemos que el mtodo es el siguiente. la

a) En primer lugar, el Intrprete debe identificar cul es la dtspo:';'"
sici6n que prev en trminos literales potestades expresas. 't.
.?~

b) En segundo lugar, las potestades Implcitas deben cumpllrcoli

el siguiente testeo. El rgano competente slo puede ejerc~
 ."
CARI.OS f. BALIlIN LOS CONTRA TOS ADMINISTRATIVOS
368
l propsito b~siclmente s ' 369
.llill!.e,lqdjlL<li~cln e.~;\,\~~!lg.rl pm,~dlmlen!Q~d.e}e !lli:1ny es obtener financlami ' . egun surge de los anteceent ~
la.~elel>m~IQ!lJleb~l!e[do. F.noIras.palabras, el ncleo duro del de re. mejorar la eftclenci ~nt(lpara obras de infraestru t es del decreto,
choadmlnlstrativo es lapreparacl6n y.adjud1c.acI6n\~IcQnlfajQ.Ms a estatal y coml)artirlos 1.1 e ura y servicios
an laylolaclnde esos prlnclplo .y. e1mleOlUli.llevaconslgQ)l~ccsa. . El d .sgos'
, eereto descIlbe ) , .
rIa!~!.~~,~tl~ ~.ul!~~1
~~!..~~q~.!E~~L1!r!i-t. ~J.r.~gq~~Q
S~!!!~1t:JQ,illQY, :....--- cin, a saber a) la e I untualmente cul es el ob
servicios nt'll~lirn<1',!\~cucJn, operacin o ma'ntenlr!l~(O deJIl asocIa.
Por ei uhu, d cumpUmlcI'.te y la ~~tiflctn son los aspectos ms lentes' e) ~I . w, ")' <lml.>H<tcin de obras (' . enlo e obras o
diferenciados de estas categoras (pblico/privadO). Pero an en tales e10spbll proyecto, financiamiento y ) servicios pt'lbllcos exis~
casoS se debe aplicar derecho administrativo con mayor o menor ex. ,,' ca s; (1) la pfe t i construccin de oh
_~ , obras pblicas pa I s ae n de sel vicJos pblico' ) 1- ras y servl~
tensin. %, ltimo, f) el "deseca a !ocacJn o arrendamiento s, e a ejecucin de
'j(\' , nlstracln P(blJcarnqPeno de actividades de comp~or e:.ESI'tadoy, por
En conclusin, qu.es-eLCOllt.tatQJ1!lrnln!~lratiy.lir
_~J...~!!.c.:lo
(lCuer.
1:. ' Ue resulten delegabl" enc a ( e la Adm!.
clo(le.vol~mt~desC1!t~~,~1,.s!(ip::7e,neJercido. de sllsfullclOlles ad- "~'.. Ot es,
mll~~~tr{l;Ul!q~= y_ ['=?~P!l,.t~y~!!r!.~:._
'. !!~i', ro de los caracte ci
Cl1l.~.elrginwn ..~.emplearU:l\ele,I1Q pb!I~Q..!mo quiere de. ,':,~; .corporacin de las mod~~; e los nuevos contratos estatal
cjL!l\!!Lf.Q.'!'~Jegl~_l\.e.fleraLy,. alln .etU.a~q <le.dU<l~s,dele ~plicarse,...; : .::&7. Qbjetlvosamblenlales sr dndes propias del comercio ele' es es la In.
elderecho.publico. J)ejoda:;.!Ual!e!~~ Plle.<I.eo<;llnlr_qlle.doble!P se....J e', ~\'" Y elales. etrnlco y de
gule en parle por.eLderech<prlvado.y, en parte, pUfel.derecho p~blk l~\la El decretn 1023/01 dispone 1Ie "
cg.:.J<~!Q5'~J'!1)9 Y.9.~.otr91_.~st9dep~~de de c~da C;~SQ p~rt1cular_./ ~~~_"g.ltaSlen
:'51fr este rgimen
mente Ta blpodrn real[za rseLas en ~ontratacloJles
lorm t d cornplendl -
EII collclusllI, el rglmell propto tle los cOlltratos que celebre el il:"~di~ltal ... m n podrn realiza . a o Igilal firmado di.
Estatlo es el tlerecllO /1Ibllco y, ell ese marco y eI1ciertos casos, a/gu. ,~~~~dem~e'1:):~Oj~I~~:~tra\os previstos el;:~ :::. f~~~"to dlgita.~firmado
1IOStle SIlSe/emelltos estll regltlos parclalmellte por el derecllo prt. 1~' e,~tarnobligadas a cc ones y entidades compren~~~sente (art. 21).
vado pero el/o, tllststlmos, 110excluye al derecllo plblico. <'"formes
~'1~1ivos ~do '
1 curnemos, aceptar el envio de 1o~ertas, la presentacin
comunicaciones as en el arto 2"
de in-
\\.'W ' os procedlrnient d ' mpugnacIones y r
ir;lnen, en formato digllal ftr~~ e CO~lI~atacinestablecidos e~eursos.re.
~.,-idda reglamentacin" ado digItalmente co ~ este regi-
V. EL NUBVO PERFIL DE LOS CON-'fRATOS ADMINISTRATIVOS ~~~~~:'..lh'
. . , ' n orme lo estahlezca
~~:i\:. J..amisma norma esta
Una de las tendencias actuales de las contrataciones estatales es hi" ; ~'Ml'fmato digital bleee que son vlidas I
concertacin, colabomci6n Ymayor participacin entre Estado y par~. ~~ IQs requisitos d~ra~~I~!odsalctos firmados digi;ah~:n~otJficacJones en
ticulares. '>}i,. '~f!,ti"p";, . e a LAP,
.
e, cumplen con
,',,J~rsu parte, el art 22 di
As, entre nosotros, la ley 17.520 autoriz al Ejecutivo a crear so- .'/
cledades annimas mixtas -con o sin mayora estatal- para el Cllni(,~
pltmiento de ciertos fines "haciendo el aporte de capital que conside:f,
.egulaeln inte
.ticular el rgl~~al
.
tece que "liJa reglam
las contrataciones Plbl~~tacI~n estahlecer
~\r?nlco de gestl~n ~ publicidad y difusin, lo r::e e eClrnlcas, en
rare necesario o creando los fondos especiales pertinentes". De mod;'" por medios e las contrataciones los rente al proceso
que el Estado constituye sociedades con personas privadas y, a su velo', l'tomatJzacJne~e~trnicos, las notificacldnes proc;dhntentos de
estas sociedades (sociedades de economa mixta) interactan con e!1: J~cln y el expe~i~~ier~~~~~;~ientos, la dlgilaj~:~;n e~:~~~~~~~
propio Estado con iguales derechos Yobligaciones que cualquier co~l<.
cesionarIo,
,
~\ll ;,su ~ez, el decreto 1810/06 11
J

Ms recientemente, el decreto 967/05 estableci el rgimen nacl6. ~~r:t~I~~6~~~~:a';:~~~~~d el("tS~~~~:I::~II~I~ftc~an~~~t;~~~~s~s

di.
nal de asociacin pblico-prIvada como instrumento de cooperaclq ~,m;to habillte la Oficina N ~s por el sistema electrnico o en
entre ambos sectores con el fin de asociarse para la elecudn y d .;J se prev d ac anal de Contrat J que a
sarrallo de obras pblicas, servidos pblicos y otras activldades,,~ ~N.l. que Jcho sistema utJlJ I ac ones, Entre otras
'1;~:, ce ( ocumentos digitales (por
 CARLOS r. l\AlfllN tus CONTRAeos ALJMINISlllATI\'US
J7I
370 ) otificaciones a travs del
\ condiciones Yn . cambiaron los trminos de aqullos para que sta ohtuviera un he-
(;<lSO,los pliegos d~ .Jases Y, liante correo electrlllco. neficio que no le hab(a sido acordado, burlndose as( el principio de
sitio de lnlernet ohcml o IllU
Igualdad de la licitacin" (caso "Vicl'lIte Robles S.A.", CSIN, 1993),

. , A CUN.TM.G.lVAL El prJnclElo de.l!!..'.!!C.i1l.Qll:; ... hak~u:~(el~Jl_ljQiLI.!PQ~!!J1Hg~t~'..de

VI. L.osgl\lNC1IJ.IQS.CNJ\\A,'UUU .. los Interesadosde acceder a la Informacin acerca de la licitacin en
I t S' clle5ffil:'t_aJli)"ell'lo(fii~-'se'reicroii-conllliljado- liCitacin""
\ lusdiscrln~lnacln,
En milterial contrac~u<llled~.I(altalloprincipios son e)lus
la sgll en e .
p.u_~lIc1dat.l conllU';; OreiatTvo''"i trmite PoS~;i'~LaTa:a;-rtmU1:'bres:qllc
. b) la Igua " y ."., no puede eonducirsede manera clandestina y oculta a los .00sde los
al la....\"
concurrenCia,.' ';i a..
t d) la transparenc b ofeiC!r"(Mli.):El.a6al1iliiLcUllif
~ ...,..~,_ , .eniier
i uso'ofiTos
~_.._
y, fina men e, .' . . .- d . Istracin el ele er medlus electrnicus con el propsito de cumplir con este postulado .
. 'E~rln"ipio d~.c.oIICl1r!:e!!~ia;\m.~~l1~;~~;~;~~ po,ib.le d~~ren. Par~~~~~~e ia~~~!l'!o."!~i['-!!~.iiiaii..gI~a:i;:e~!Ii.la()fl~.I.
(el' gani"lltlzar la dpatt\(;iP;lC~ru;lt,ljL_l'I'tado
persigue qW~ ..-_.- contrate_~!l_t~!:!..!HeJOles
..~_,._~ ~a N~l2.n~L~_~.~~Erat~,ione~

te" [lc .~~e-'l1o. o~JLe!ad(uedalr!,.cer. Tambin en eS\!C."~~~_tW.t.'l.!ltHn p.!l!\lpjQ...<jg.rII~f!ll,.,t.lJ.ucio.

cQmHQ90l;:,s~q\.le_e. Ill.
3 Inc b) del decreto, 1023/01 _.-_.enuncia, en. 1" .nal,~_o_s_a_c_t_os_e
l deri~~t!.~!!~~.l~~.r.!!.la
EsUlUl ree..I.:lE!l~~D~(!.~.g~!!2_L~~~lbllc.!?~~_
la"'"promo c l'un de

~I ~~.
_ -.
__
1 la d d I
En este sentido, e. ~.~~,,..; .-ta~kll1"e:<;'ij(bHcas~ " De ~,~$'
"J!."
__ s_ta_(_)._
re los )rincipios de las con la, 'oln etencia entre oferentes , ~, :
tl:oneunencia
I de interesa dos4ydde lala misma
c P norma fija, como,J~1! eu'a ge. ~:!.".'~.':'. Por su parte, el decre.t.o.}02 ..3/0_1_c.o.J.ls._agr
..a.J..1)ub.1I.c.I.~ta.cly
__
(!.if.l~~!.~
forlll'l concordante, \:lar.t. 2.. ~- .. t la licitaci,n pblic<:l_o.~oncur~ ~~~,:de las actuaciones (art. 3, lnc. d), y.!~!..a.'?'~~c~..!m~~'~~9.~.~_p_e!"~91~.fl.4!-:!c
neral para la s~leccin del.\.::ontr.alt,aa.I~:,)aladO en el caso "Cardiocor" :~ ;'; acriQ!~r~e!i~ie~l;!i! ..~~~Jlg~nJ.q.tR~~~tp.!!.<!r,~_~H ~_Y.!!!Y!~.~.~p'.!p~nto
so biic9. Al respect~), I,aCorte ~ itacin p(~U~.~J.~~ ..~~~.?;_lIl.~tillllllo. -1 >'~lo~yjsta 9c!as a<:tu_aE!~I~F~r~rJdas..alaJ:Wl1ratactnLC_<ill..CxCt!:p.
(20~Ue "el PtQG.~~hlm!llit_~ ...~9)'-de 'q;e ia coml'ete~.~~~ las ~.~', Cl!!...'~_l.a. ,'lo..~.11~
..a~~~~_qt"I~~_~e
.._~ncu.~m.tr.JuuIlPm~J\.Q.<:li~U!Qfma.~~. e
como regla ge!.l~.ral c;~r:.e!,P!.?ll ~~~?r-ticllji-iolJ'teer~s 1~,eJ~!.Q:" ;: -?~~i coJf@.e.m;lJi~a~, .~.~~~,~~~".J!li_~j~~ln
.Qela.s.ac.tuaciuJlC.s...h,a~Ht1.<i.!~x-
distiias oferta~_p_t?EI~~_~.!~~~~~lt'e~\~t' etidc' ' c~!~~t l.~,_exl..~{en.iade ,', ~f:+:~'~'tir.1d.f>.!!.~.tel CO!ltr~,N,_ ~xceptuando la etapa de.cvaluadn.,dc.Jas,.ofer~
P---l---io ms cOllve_f!l~.f.I_~u .. --~'-~"'- ,~t'tas, La negativa infundada a dar vista de las actuaciones se cOIl~i~e.
dll~~.~.
sQQgl'r~g~.~~_. ... 1~erv', H MAIHAL, "se. \.~
..
,:'.;
-, rar~.1fii~',,'av'
......I p'o~'partea:ef funci~l1.arioo'agellt~ a', qu'".cor~esp~n~a
' 1 d lvualdad,como o " "
En cuanto al n!im;.m--~-'i~-s'l}()sible una real COl~p~~a
. de
1 ': i: ",'
~,,
'::0~~r.~:-,--..,_
..
d fcilmente que s () e ---C-:-:::-. '--I-e-d-e~jKualdad. ev .. ~~' f;~~Con fundamento en este principio, la Corte en el caso "La Buenos
compren e
ios Cllam.l.o~o lo-ca...a_
l!ls'-'-'--uc
oferenlcLc..!!..!!'ll!
favorezcan __ ._.<: l.l~~~~
-~~ rletrr-,,'~~&.
. , , .\jlfres Cia. de Seguros" (1988) ha declarado la ilegitimidad de la COIl-
prc<: discrlmiIUlcioucs..u.tot<:>iIIlk!Lq._.. -"ionoslu se ex~en el , i, \.pucta de una empresa estatal que, en elmilrco de una licitacin, haba
tando~ .1~ tw&.'...N6tescqb'gla igualda51_d~~~"~llnters colectivo de') .. ~negado a un oferente la vista de las actuaciones. Para el Tribunal, "",
mentu u-c-O -f~ t s sino tambi 'n por e , 2004) ~ '" ,ltarcter eSlatal de la empresa, aun peucial, tiene como correlato la
(ca;o"AStoTga", CSIN,
IJll~r.s.de.toQ~.s.l!'s...o3{.!'~J~rtarlo .. i ~ Iraccin de los principios proplus de la actuacin p',bilca, derivados
. eleglr~9~~C!!'!:n~'!.~e.:,._" _-.:~~~a en el art. 16S~Ly~.re~~,.," ~\~jslema '1'Public.jI9degoblerJ)o,.bas~du enlaxespllnsabilidad de
El d=lplo.d"iguaJdild~qUe_~_a c fr'
tiende SuSefectos nQs o.:' .JIU!2tld~dpblicaJlnade.cuyas consecuencias esla publlcidad.de
'ido~decJ:etu.1023.=--J~ inc ;,~~aJl;;aa ejecu~n del'" i.!!.s\gspaja agl!di~aJelcntrol de 1"comunicacin y, en especial,

,\tr;
'\'
,t/
(Q
\..JV acan1[ato
m.deJicJJ:.c~it\L~)contratist~f'\ier
la ela ..""""
,\~i Ull~ de las consecuencias
, Td d de modlOcar
dedlseensar l!!~.
del el as Ilas es de la lreUacln
_' --"~-1"ir:
to guaU!]!'lo es la h!!P.\'.!91l a an la Corte ha olcho ue a a o'
' os pasibles Interesados directos, quienes podrn efectuar lashn.
rt.ladol
6',
_..
1es (u'e"'elo'.r.d'
e'o"a",'I'e'r.'lto
',e.'.t."I't'a'
.......
".... _"_, ._....._.,..,

"(j' JI.( en el coutngo ya.el~brfQ9b 1\1e: ftja(as para la co~:~a.:~d.?n ncl~~j. ,'lAsu vez, el principio de publicidad se enCuentra estrechamente
(\.\ Ij dicacln d.ebe respetar as as n nico -ffl:Es qUe,ttel . er ro' adonado con el de 'I'atlspareucla. ESleltimo tambin est Jneor.
-~) eual~hUbief(~J~r~~s..:~I:'~~suconiVreffiifEOildiciones que det::tI" '.~~o en~!~~E~~.fE_!Q~~.&l.1orJ!la gU~~.~.n;::J.~,lJllG,..clc.:onsagrB-.
" bastada con que los p eg }fesas por no resultar atr ~ !t~,prJnclploy c[1.~L~_q~.~~_tllip.?!~~. ~.~l.JJ!!.~.'?nt~,I!-!.Si.n.p!.~.U~_u
se
~~ranla no participacin de
el negocio y despus d~ consegu otr~~:fal adjudicacin por laoferente . "a~~'?I~~.'~ e~ t?da.s ~.~~.e:a_l'_a._s_e_n_l_lI1_c_o_n_t_ex_t_oJk!L~Jl!.~ECln ql}.~
 ..
CARlOS F. n\lp.IN Los CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
373

Adems -claro- de otros regmenes especiales y normas com:

pl~metarlas.lj"ilSlirtsrs:nli1pIcrdii(J'de'i'aiCos
~--~--
-_. __ . ", "",,' '."-"-'" - _ Jurldks:
..- .. _~._~.-
.... ----
.. ... ..,_.,-._--:
Por eso, !jIEjecutivo sostuvo -en el marco del decreto 1023/01-
que es necesario suprimir "regfmenes especIales aprobados por ley. l
"los efectos de-dar uniformidad a los procedimientns (Je sel~cdn que
emplean los distintos organismos, eliminndose as la limitacin que
significa, para la concurrencia de oferentes, la necesidad de conocer
cada uno de los regmenes previo a la presentacin de las ofertas" .

.~''f '. El rgimen general r!!dslf!. sobre las contrataciQ'lE..!!.~lpsta_.e.~t.

'I'i.lF' c,o'.!!!!!!!.plado!" el..dE.!~IOlQ?i!/.QL: ..
)~,:' '. Este decreto fue dictado por el Poper Ejecutivo en razn ele la dele~
.~~\. gacln de facultades legislativas del Congreso en el Presidente por el
.~f'h art.l", Inc. /1, apart,: e) de la ley25.414. Qu dice este precepto? Trans-
~ij~ c.rl~amos su texto: dar continuidad a la desregulacin econmica de~

"~rtl
,~.'~ rogando o modificando normas de rango legislativo de orden nacional
~,~Ioen caso de que per~udlqUen la competitividad de la economla ...".

~1:i:..,"":De modo que! segun interpret el Ej~Clltivo en aquel entonces

,~:(ua 2001), el legislador deleg en el Presidente la potestad de dictar el
WI'p1I,.: nUevo rgimen de contrataciones del Estado. Sin embargo, es posible
-~{:~ciFimaglnar cul es el vnculo Jurfdico entre ambas. normas? De dnde
."!f:su,rge el objeto delegado! esto es, la potestad de regular las controta.
-ir"': '~blohes estatales? El texto normativo nada dice sobre este asunto.
~lJf;".,,','. .
'1a'1 '~i~{l.t
Luego, en el afio 200~ el Poder Ejecutivo dict el decreto de necesi-
~~~~ y urgencia 666/03 que modific el decreto 1023/01.
':r~rl' .
J~;.()'...S~? embargo, el rgimen de contrataciones del Estado nos reserva
~j.~~~.p1s rarezas de ordenjurdlco. Veamos. Ames del dictado del de.
~~: '~reto 1023/01, regla el decreto-ley 23.354 -arts. 55 a 63- (Ley de Con-
~fabllIdad) y su decreto reglamentario 5720/72. Luego. en el a~o 2000,
~l.~,roder Ejecutivo dict el decreto 4313/00 reglamentario del decreto-
j}iI&l~y23.354/56 y derog, consecuentemente, el decreto 5720/72.
":!:,,

I
h1?e modo que el esquema normativo en aquel entonces era el si-
,~ieQte.Por un lado, la Ley de Contabilidad (decreto-ley 23.354/1956)
,p.orel otro, su decreto regla mentarlo (decreto 436/00), P{)sterjormen~
" ~I Ejecutivo, como ya explicamos, dict el decreto 1023/01 y dero-
ulc.~?:secuentemente "los artfculos 55 al63 del decreto ley 23.354 ... ",
%?.~o modific el decreto reglamentario 436 elel afio 2000 .

..~illntonces, el esquema normativo actual (legal y reglamentario) es

te'
~. .
;~~_.

~i'
 CAf1,lOS F. BALllfN Los CONTllAlOS AI1MrNIS'lll.Al"rvos
374 p , 375

En primer lugar, la ley (decreto delegado 1023/(1) Y en seguudo 01 su parte, el al'l. 5 afIad "
tes contratos: e que ~+qu,:darn.exdllldos los siguien~
lugar, su decreto reglamentario (decreto 4:1G/00). Claro que curiosa.
mente el decreto reglament.uio es previo a la ley y en derws aspectos a) ~.osde ernJ!eo p~~J,i.co,
no es compatlble con el decreto legislativo 1023/01.
Descrito este (uadro -confuso por cierto- el operador jurdico
b) I~~ ~~n~p_I:~s .?~C~J~E~lica,
debe resulver si el decreto 436/00, reglamentario en principio como c) I?~ql~~ se~.elebr~n con estado' .',
ya sabemos del decreto.l~y 23.354/56 (contratos de comprave1lta, lo- derecho phlico hlt~~n:";"" _~.e_~_~,~~1~11el ..?~!con entidades de
les de. crdit~,.lo; que ~ea~I'Ulana :1-cOJ1.lns.tit1JdQ~~~jnuJWat.e-ra.
eaciVlles, arrendamientos, trabajos y suministros) es reglamentario
-adems- de los otros contratos del Estado que prev el decreto
,
cursos :- - '.. .., ....JaJnlcute.l':.QIUe-
provenientes de e ,HC . enlotalup"r'"
. . ~ .. 50!:. olgal1lsll1os ."'
1023/01 (obras pblicas y (;{}llcesiollcS de ol}fas y servidos pblicos, ell- d) los comprendidos e ",. ,.. ,,,,
tre otros). Por nuestro lado, creemus que el decreto 436/00 debe inter- . .. '- ._, ". _ n..operaclOnes 11c_r,dltupbHco"
pretarse como decreto reglamentario de los contratos comprendidos Es decir, lodos los eOrltmtos celebrado '.
en el decreto 1023/01 con los matices del caso. los
~~~r.: adml.,.,i.strativosy ci I ~ ... .._.$JUlr_el_E.stoda_sollconlra.
._
. _ . . ..
_._ er os contratos del F t I
"! fe" comprerldltliii 1iiil-.~I'-::r~-'.~.. .:.5 ala-casi todos- es.
.' ';': .. . .... oIU ~.ecJ:elu.1023!Ol. ..._--.-_
'.'r - .. _ _.
'1
Volvamos sobre el texto del decreto 1023/0L .....
~
:.'! del.decrela dlsP(Ul"-'lUe':lod.>:.anlr5lIactn
EL.[l, ..l~ de. Admi. m '1.~h!
~4,_......
,~lt
. Adems del r I
g rnen general de COl .
nisttacin Nacional se presumir_de.ndoLc..administrativa,.salvo que
"'.
"

, l'
clonado, exislen -como
. s~ re contrataciones del Est
b
I e
d
I J Hlataclones que hemos men-
ya a{ e anta mas
,-
otr
as normas especiales
de ella.ndc..sus ..antecedcntes.surjaJlue
jyr.\!Lcll.g,e j,~!~flw,my~~hi'.
..C.SJ.,sometlda a lAlU:~gimen
1
, "1: L
" . ey (e oncesln de Obras P '111
,,)\3.~'
a o, a saber la Ley d Ob

:>':t,lfl1. r.cspeclivos decretos.

'
1I)
e
'.
ras Publicas la
cas y la 1ey 1 el' ,
. (e onsu (aria, cun sus
A su vez, el arto 2u dice que "el Pl..esente r8J.!!.1.~I!.
~~~'!.~~_~pHcncin ,~t .;: -11'

obligatoria a los procedimientos de ~ontratacin en los que_sean parte '~i ':: Otra cuestin relevante sobre el ma . .
.~~" _estatalcsesslcabeapllca Id leo Jurdico de los contratos
las jurls.::<liccT~iiiildi.~.~~;~1P.rell-didas el
eh c': a) del-ar!,jlo de , d'
~f "~,.a:,mmislratitJO.
,re ecreto-le)' 19549/'2 I
' ,(, SO]fe procedimiento
la 1e11.1:15Gy'~~.!~~~j!!~~!O~~s':~~~'d~~I_~~ ~a'~~1;~~-i
!~~~~r~scntral
!i:i j"l, .
y IQ~_rganJ.slllos .des<;~P~~.\:n.?:J~dlilj;~!Q.J!x_s.luyndoseentre. otros a ~~.l~W. Recordemos que el art . 7" (e I Ia Iey 19 "49 (e f
.",.
las _~~empresasy socicdadcs..deLE_S.t<!Q_q\w=-a.t>~~r.;iJ~s~cTiiesas del 'k;~:I.;ean'es de la reforma~ que "105 c .3. ap tulo 1II) ordenaba
Estadu,las __ s!H;led~dc_s detEstado, las sociedades annimas con parti- _~~:,~ J.llr~misosy las concesiones ad .. 0011r~tos que celebre el Estado los
cipacin W-'!ta1 myo~'it';ri;,-i'~; s-~~k;d~de-;-d;;cm){Hnam:<~a y lo. ~'~i~tiVa l
.,~ ; ,', s eyes especiales, sin perj 1 1 I
mlnlstratlVas se regir '
n por sus respec~
das aquellas otras _orga.nizutio.nJ~_~J~Jmm~~Ana.JesSl.9'ild'eL~$.-doNa.
cion~l ten&~J~artlE!l~:!,~.~~~:~~~!.!~.~~~.capital
de la~t?!.1~~~.~,~~~.~~~'.:
o en la formacin
--_._-- --_.---
~.
"1.'.' 'i~~lOr.m.asdel presente
~ ,-,t'H'
ttulo si UIICfO <. e la apIlcacJn analgica de las
' e o uel'c procedente"
.'

'.. :,011> De qu trata el Ttulo III de la le 1 r: ?

~b?~mosdel acto, las nulidades 'f; p r .~ 19.~49. De los requisitos ele~
Sigamos. ELar1 ..A~_establec.eJlu~J:SlILlglmen se ajl)jgl.[ a los .~~.. 9~ ~Clos. Es decir, bsicament~ ~ u( t 1;10, los modos de extincin de
si gu ie-ntes-contUl lOs: . 5~ ;t . ;?~l.osactos allmlnislrativos es e 1 tu o desarrolla la teorla general
a) cornm-ayel!U!J21!ill1niSlr.us,serY.it:ios,Jocacioncs,....cOI\$;U ltorla :~l~
-.lQlJll';es g)lLQPc.i6n.--tu;'JJnn'kp.~J.m-lJta.~J_~QI1~Ji~-P~S de l~..
e h~}_Eneste contexto
un fu t d '
la uoct;ln
a y en especial 105 Ju
~"; ee e ebate sobre la aplica ci . I . eces, mantuvieron
uso deJmtbien.~_dcl_qorI!lIJ.10 P._~P.lJ9.Y.Q~!Y.-!!_~~!
Est-.Qo Na~'-,~ 4,ugnocl6n judicial de las ael d n ' el rltuJu IV de la ley 19.549 (1m.
c1(.:mal!3~_~.~~~~.~.~}~~Jl,~ri~.~!<:S.i.~.~1~~_yJ~nt.i_~ades.,coqP!el~~I. ~1
~~~.: os a m nistratlvos) sohre los conll'<ltos,
dl~_f;I.1_H! ~I!1t.)Jtode apl.lcacln y_a todos aquellos contratos no ?- -~Porsu parte, e~tu 1.023L!' '
excluidos' e~;r~sa;;cnie,-' -- -' -- ... . ... ' .,'-._..._.--'- tJ'- ,~art. 70 LPA- en los~-;-' OJ.lTIodlflco el precepto antes trascri-
<, . __ .,_ _ _ .-__ "1 .. 19U1entcs trmInos "1
as-Jurisdiccioncs .entidad ' . os contratos qU6 cele~
IJ) obras pblicas, concesiones de obras pblicas, concesiones de,"l~
:;~ _~~onalseregil'n poIMI .' -. e..$_.c;mpr~~.l_~J..~~._flli,~J.~ector
Pblico
:~~~~~?_s_?.~_~!I:~~_~cen.~I~_s".
)~~ . . Ste~PC>JIX?$.ICy'eJicWe.l'l?les, ~il'ji;rTcja
.;~
,
>,
 "
CARLOS F. BALlltN lOS CONTRATOS ADMINISTIl.ATlVOS 377
376

de la aplicacin .9.!!!..c.!!-2.t:.!!~._n.2~~~~A~t
P~~~~I~!~ttl.ll''?'.Jm. .U.;~DtQ VII.2. Lo~.~~.n.tr~tosexc~l.~.~.~~d~er~~~~?~.dmlnlstrutlvo
fueX~.P.ttl.mm.te".
-~_.'~""'''--
Hemos dicho que los contratos cei'b I
As, el nuevo texto reemplaz61a aplicacin analgica del TlUlo I11 guiados por el decreto 1023/01 o' e ~at.os por el Estado estn rc-
de laley..lll,fu!9..(LPA).por su alill9\ci!UllICQi\~l~Y.m9.f\I~~eper. d;recho pblico. por otlos reg(mencs especiales de
t In~t~I..S.trlgc:\rJ.~~g n l1ues1t:O.critc.dod::StUtulo _d~Ja .ley ,debe_cm.
ple~~.~~a~E~.2!!.~E~S:~~~~!.Q!:.m9.~tMtr.~.Clo, Siu ~lIIbargo, es Importante ad' .
contratos estatales que d veltlr que existe otro mundo de
Pero, qu ocurre con los otros ttulos de lalcyde procedimientos? regulados por normas.1 c'dcapanl e las catcgoras anteriores y estn
uC erec 10 privado.
Cabe aplicarlos tambin en los contratos, en particular el Tftulo IV
_impugnacl6n de los actos-? SI rl1e~e as, de qu modo debe em- : As es necesario advertir sobr l '
excluidos de los rcg/m d e os muhlples contratos que estn
plearse sobre el campo propio de los contratos, es decir, en trminos enes e contrataciones h d
directos, analgicos o supletorios? Los otros thulos de la ley son los los apartados, antecJol'es, en t re otros: < que emos escrito en
siguientes, Titulo 1 (Procedimiento Administrativo), Titulo 1I (Com.
petencia del rgano) y, por {Itlmo Ttulo IV (Impugnacin Judicial de
l
. 1) el
losIfO!!~5J.se
fiduciarios. SI.I>.
. b) d-I.~'--'--_."-'.' ~len stas han
. sido Incorporados
nc. e arto 80 de la le d' ' en
actos administrativos). (ley 24 156) d Y e Admlrllstracln Financiera
1 e modo que cabe al>lic I 1 1 '
Entendemos que stos deben aplicarse de modo supletorio pur las minlstracin fina 1 ar es as reg as sohre ad-
excluy de su r;l~~:r;e Yac~ntroI esta~(lI, el decreto 1023/01
siguientes razo.nes, a saber l
ley 24 156 A! l. P coclo el InC. b) del arl. o" de la
. . s e tltlllar de estos fondos i t
1 d
a) si el legislador s610 prevI expresamente la aplicacin direc- sos pblicos puede c t negra os con recur-
ta de uno de los ttulos de la ley (Ttulo nI)1 es razonable Infe- derecho prlvado y on catar con terceros por las normas del
rir que su intencin es que los otros ttulos no se apliquen de
modo directo, sin perjuicio de su empleo con carcter supleto- las~ckdad",,-anoltna&dli I d <l
el <!~!:,,I]o
prlv~ prop e a eeslataIIJu~s~rjgen por
rio o analgico, y
b) el decreto 722/96 sohrc procedimientos especiales dispone que
contina vigente el rgimen de las contrataciones del sector
pblico nacional, "sin perjuicio de la aplicacin supletoria de
f,:t VfII. Los ELEMENTOS llE LOS CONTRATOS

las normas contenidas en la Ley Nacional de Procedimientos FI!:'

~n los puntos anteriores hemos dicho u
Administrativos 19.549Yen el Heglamento de Procedimientos e,ncuanto fuere pertinente I 1 q e el contrato debe regirse
Administrativos aprobado por el decreto 1759/72". Lr.~)debe aplicorse dlrect~~e~t:y 19549. En particular, el TItulo Ifl

En sfntesls, elJ:ltulo llI.de la let~.~,549..~~~~p'I.I~e~rs':.dl!ecta. '{~n sentido concordante el art 11 d 1

mente e!ULitrnQllQ.J;Q!lII!\\J.~h!'.QLJi_t!J)~!}.~,.!~.s..'!tr~~.~f!.ufosslo" ue -al menos- clertos ac;os di t' d e decreto 1023/01 establece
deben ser empleadQ..s_~n5.~~g ..~~.~1mt~lo de 'J
.!.tU!!.~.~!!:~~~~~c!~~ . ntrataclones del Estado d b c a os en el marco del trmite de las
las contrataciones del.Estado, es decir" de moao supletOilO y no di. /:t. ~,ley19.549 esto es 1 eleIn cumplir con las reglas del art. 7 de
.rectamenfe:'-.----.~ 1_--.-'- .__...~'.~_ ..-~---~"..."., ....-.. .' , , os requ s tos esenciales d 1
' ..j gual sentido el decreto d
d
e acto a rnlnlstrativo.
)~tados en el m'arcu de la ln~econtrat~ciones dispone que los actos
Por ltimo, cabe recordar que la Corte tambin reconoci la apll- ;:; eeep.sclsln y resolucIn del 1 rpre~acln, modificacIn, caducIdad
cacin de la ley 19.549en el mbito contractual del Estado, entre otros,.~ ad con rato' tendrn (los) ,
";'. ~s otorgados por el art 12de la 1, " caracteres y cuall-
en el precedente "Gypobm," (1995)(TItulo IV). <,' ~.~~~rpi?ad y fuerza ejecu~orla. e} 19.549 , es decir, presuncin de

En conc1usi6f1, el cuadro normativo es el siguiente. El decreto i~

1023/01/ su decreto reglamentario 436/00 Y la ley 19.549 COll/os alca"< ,;r:~1J~lUW.s ~lce cules 'A
'l/ulo flI}y cab. e"-1e ecee~q!lQ,ukmenlos delJlclO.adminlstratlvo
ces afltes explicados, sin perjuicio, claro, de lo~ reg{menes cmllrClcwaleJ; .. de advertir' ,-gue
. .lar nances.
el seguir. ...
'.'., el criterio 1cgn I en.este aspecto, sin
especiales, entre ellos, las leyes 13.064 y lZ520 entre otras. t~ .__
"1':;;.:
,__ "~ ..
'" contrato
-~_
suppn l' "OIICurrenc Ia devo Iuntad
p
.._., . ~~ ..."'. \.""
.J,"
 ."

CARLOS r. BAl.l\rN lOS CONTlV\TOS AOMINISTRAl lVOS

3"19
378 '1 te
10....
se. trat.asiHlplcmente
d dos nartes Q_~...lllQ9.~.qtV~.'-._ , , oc <letos UIlI <1 - Nacio~ de_.~~}~~~.a.ta.c~~l~~!.~~~,':.In~~~~go.!.
(:!_~~.cr.~t_~.!.HL~~.r~~
~I c.frcu-
<:"'-:.=.r, __ ... -1 t des concurrentes"
rales sino de V~) u,n.C!._ .'-"-'" . _O"~. o,, ." ." I I ~~..~~IJ~!~C?~.~i~l,
lo e~.~_~~ ~~~~~ll,~~~:~~~.:~~5.~~
C?q ~~~! !~::JJ.:~~~~~:.
.,.-._-~._- - . I o los elementos del t.:Ontra~o a< 111
AllaIl:emos, en pl'lmcr trn~ ~o 'del Titulo lIl, LPA. Luegu veremos, COll eJ Estado: -a11a-s.-PJ~npn!l~.fsJC;ll.~.Y.jlu.l_
NO.JJ_UR~.I..l..(;Ontratar_
nlstrativo segn el molde del ar .d e'ecucln y, por ltimo y en tercer dicas qge._llublesen sido 5USpeJl.djdas-Qjl.ll~!liligg~_~~.!!.~lJ..~r~~t~!..
ndo trmlno el rgimen e . de eQntra!l;;!~$..JMJitado; u)Jos. ~gC.llt~$..P.~.tl!~9,\Y.l'i!.J'!!!l!r~!m.~'! ..
en scgu el marco d'e e xtincin del contrato.
trmino '
que ~to.! te~gan ..una panlclpaelIl~uc~llte ..p~rnlQma[Ja.v.llluOlad
, al )rlmer escaln de nuestro recanl- J.".!.
sneiaLen ra.z.n..~e Ja 11l,01llPMJ bUN i\.<J..!!..<;p.!!lli!.e.it~.!!'..!!.!'.!.!'_~.fJ
En otras palabras yvolvlendo lit del contrato admlnistratl-
do argumental, cules son los el~~en ~: decir las disposiciones del con den ~dos Y?~. ~.~~ P.,~r.,.~
J~.os.~~.l~~q~~ ... p.?.....i)l~~.L~~
n.._~~en! j2q!~ ..~{~,'r
..la
uiremos el eriterlo delleg s a or, ' ~.a~
cona~fia; ~J. p.9.rS~J)~s pmc~~;!.q~~,.P-ltY.~~~~~t~~J,r.~.),!~J:l9.P'.l,~!!~d,
vo? SegJII d e 1a 1ey 19 .549 l:Omo ya adelantamos.
Titulo la rninisleaci6n,Ia fe.pblica y.los delltosiiomprendldos-en-Ia-Gon_
ven.E~6.J.1 I~Ggrnlp(f~Qm .cU{l,P.~X~QJW~H~lsy
I~~,:~~1~~~r!~!J}!.l;.9~J!If.~,
. Jurldicas que no hubieren cumpBdo. con ~~-9~Ug!lSlQ!!~!Ur.HJ.!!trias
')\ VIII.l. La competencia y eapae h..lnd en ei .mbito contractual o '&-prevlsi6n y, Jlo~.6Iilll;J, f) las Jl~rsonasJfslca$ y.JL\rldlea~ que no
I
hubieren rendido cuentas respecto de fondos pblicos otorgados en
VIl1.1.1. I,a competencia cOlE:e.p.X?'((~~.u.,~~s!.d.!os:-"'-' '"- _....., .,.,.., ~ __:._.~~.__, .
. o administrativo e~lglU!.Qs.e!~I_nentos
En este contexto, el ':.2!U!.-L~~-----1 --d--e.-16roanocstat~Qr
1 d la comgt;:lenc a
concurren ..t~~;..tQ.L\!Hjl. ,91_.._.__
_0::..:
'-ar-t',-e-u-'-arcs
.__
contrata.!!t~~;.1~_ orte
e el VlIl.2. El objeto de los contratos
otr---- 1 " [,ersonas
o la capacl 'd a d d.e_,? _ ..,~-- - P._-_ ..._ ..- .._-..e1llfinc l'plO ue
----\- ..-.., [strativos . .~.:,'i
' --._; d 1 contratos a( mm " .r
dijo que en el mbito e os 's relativo pues est SUUOll _ ~ .. El P!11eJ9Jl.u,!) d~~.ep.e~s~gulr.g[_<;jl.!l\[aQ.e.sIJlI~l.~~QtMIJ,[J!jellr~,
autonoma de la voluntad de las partes L,
~~~ se~!~~, y o~r~~_~~~~cJ.,l1le!~?~.o ~lme_llor costoy,l.a mayp[~aHdad
<':~)~l
nado al marco legal. . ~ ;f~" .p~l.c:.
.~t.f"~'
. dpl 6rp-ano nara contrati;\r deb_e_.!~~I;I.!!~r, sle-
As. la comQ~.t~1).9.?_4=n:~-;-"-ideias le1~ de)o.~.~cga- m;;:. Por un lado, ya sa~e'R.0!:.!-l.~~!L~!.L 7.0J...iJlij.(;tdM..!~J~Y.....t9,549
g n.luu;=~d~"::)il.CQnt'.cV.I.!!.!i~,!FI;'~t"3;-ic'y-i 9.549rEf de.ereln ,{~.,' dice !lll~,el objelo dgJ.'!.~.QCIS.':debe je.~ie.rtu-yjl.\i~.l'-11ll1l!Jl;3JJle1Jle
. d n su consecuencia \.flr. --l .. "--'~'-'\-'-'----"rl de ::; "'.' '.....,,,1I~1 " .
met~' dicta 0ll-__ ..... ----.<CillI.ii. d_ca;illQ-'.~jLallll:lltu o )tl"p~<.---.. .
13.1'!.Lll.7..illlC.Jlmili6..eIJexlO-;l[ '. d-
I s Sistemas de Cnntrol del
la L-eYQ~(}dIl!_~~ist~.~t6.~~lll~'~~!'Xi~t-aTJI~ce c~Tes-S~~.!.~&~OS :,~,r.';:' Por.su parte, el Cdigo Civil seilala que "el ohJeto de los aetns jud.
Soetor.l'uJlcu.NaClQoal.Ue~.z.1... ';;d-;;nar Fall'" y _e.~~~!~~ .r_~m- '.:~~:jijIcos dehen ser cosas que estn en el t.:ornercio, o que por un motivo
con~flt~_~J~.~_~~~~~~ti~_~x:g~,~~.~~/_.__~....,..._ .. -"--' ' ... ' .ffi)jAi'especlal no se hubicse prohibido que sean objeto de algn acto jurfdl-
iJ..Q!~JJ.i... ."e ulnes son los [~~e~oua'rlo~:com-
-r.i ."J9 u'hechos que no sean imposibles. iHcItos, contrarios a las buenas
rr.--/-icosturnbres o pl'Ohibidos pOI' las lercs, o que se opongan a la llbertad
En este sentldo~-~H~~-glS:.e:..g'-d--:.J{lIsfcr6iijl_~..p.~~.!w~.s.- ser.
IJetentes lara ~l.~. t I al' los procesos e a - ... -....-.-... . d'"e ul_~nes }' 'j~ 'de las acciones o de la conciencia, o que perJlI(liquen los derechos de
..---' ~----., 10.'.;. .t--.....-de ..contratacl
~.- '._-'-;--y adquisicin
m
vlclo~.Y..~l!!qiI[_..Q!..a-"Qs-,_ fiJdos(rt:3Sj:
servicios segun IO~.I)~c;H~_~9,~.!~
n
_o._ ... ~" __ " __ "'" ~
. ..._ ..
r.~

.
1r~
J"':.,'un tercero" (ut. 953). A su vez, el <Ir!. 1170 del Cdigo dicc que "las
f.Qs'~sobjeto de los mllteatos, deben sel eterminadas en cuanto a su
. '1'" '~~$pecfc, aunque no lo sean en la cantidad, eDil tal que sta pueda ue-
~ ~ ~ teIJIlinarse".
" .
VIlI.l.2. 1.aca/me/dad , ',. Ir'lt. En conclusin, elnuJetn debe ser a) posible en trmlnns ffsleos y
!titles puede" contratar con .el Esta- .-~; , . inddicos y b) determinado.
A su ve7. cabe prcgu~~_arse !!----.l--n-e.o-..'-lrafarc1Cl_Estados. ~ ~ .d~';...
ucue
do. EL~5~[~_t~ ~?~
-~-....,-.-----Tl t leCe ofili'il'sc
.Q...!~_a'_---ra (lue r
el(")sir1Inosdel-- CdigO:)]
- -;. 1J~.f'
~ . En este Jlunto cahe preguntarse si es posible aplicar las pautas del
las pe(,Sonas}(OI)'.~ap.~:tgad-p.~'-I-"~-'-~de-aarsgu-c' lleveJaOflclna:. \ _erecho Civil cn el Derecho Administrativo.
Civil..Y_y'u_~_~.~~!!.!!.I!P_~!.~~_a.~~!~_.~._~.~.~---_
....-_._--~-- . ~~
380 CARlOS F. BAl1\N
1.05 CONTRAros ADMINISTRATIVOS
.'
381
. '0 mhos regmenes coinciden en su con-
Creemos que en princlpt a Id I phllco tiene sus plOplos Puede el Estado renunciar al elercicio de estas prerrogativas p~r
tenido y extensl n, s In e mhargo e Cft::C 10 . ---.. ... ".. -"--'O .- - ..-----1.---- .-.----- ..__ ...- .'''.
s o por a5:~~~~ ~J1.t,~~Ja.s
.~!,l.n~!!t~.n.t~t:!f!!!!.~g!~~.!!~ P..Q!!l~~_~~~po.
matices. 9 . 610' en der na..~t Hp(~().
c:i~Leq~~9,_CQfl
nI)JgRl~8~1.
. I Ttulo III de la ley 19.54 y, s
En sntesis, debemos aplt~ar e ia el Cdigo Civil. 'Pues bien, s~.el . 'EI Estado, pprsu parte, ~~.qm1RIJ..r-f.QQ~~S_C}Jl!lg{Y;lqlI~S~J.gllles
caso de Indetenlllnaclones, Ir h,":c _dec1. "r. lagunas, amhlelle- :j(: so,;':eSfai-:;fgacTo~e.s.?'..1
L.O
...~~l~.e.~.~~~."g,~)
tiP.od~ ~C?E.!!~.1~_q~~_
~e
objeto est regulado de modu )JlellU, es c'es~;i(: c;nplear las reglas de '~t trate ydcl obJetu tlc ~Hd.~.coJ1t.rato.e.nPllrtj<;ull,lr.
dades o vaguedades, entonces ;e~ ~~3~go
Civil. A su vez, las otra~ in-
;;;~. 1:;:I:J;~~~~~ls.Jlabituales...t:onSJ~tl:llen. ~ll'ag!Ld.et precio
los contratos privados propias l'
, 1el caso de as con
tradlcclones, deben re~olverse
determinacIOnes, ta I arco del derecho pbllco. ~ ,ti' c~!liQQ,(c..Q-'ltBt9~.(k.oJras.I'blJ;MHYJIl!IlIS.txo).o Ji'_ ~!I!!.eg~...4e
'~~~~":.. CO!,H SO bJ e..}:I!.~L~,C:~Il1,-.~.~,\1~.( lQ!l.g~E.te}~t;~
..~~l.~.(;n12~p-~ n!-
exclusivamente en e ro .
<liaremos por separa
'do los derechos y :'~t.~~ bIlSRI...:.~~~!:los ~L .
~~!~~
..
~Q!H-~~.~

Llegados a este punto, estu lado de los particulares contratantes

.l.'\.' Por ejemplo, en el marco del contrato de obra pblica, el Estado ...
obligaciones del Estado po~ un estr~ criterio, dehen et:tcuadrase den~
lO[ el otro por cuanto, segun nu _ 'if:debe realizar Jos pagos en trmlno e Incluso el empresario -en caso
O.
~ro del elemento ohJeto del contrato. . r~~fI,~ retardo del pago- tiene derecho al cobro de los intereses. A s~ vez,
I'ste puede rescIndir el contrato "cuando lu AdrnlnJslracJn no cf~c-
'le la entrega de los terrenos ni realice el replanteo de la obra, dentro
VI1l.2./ J,-,y.1aclllJad~~yL"..
1 beres del Estado ... _
COIl~~at!~'.I.~e.
~el plazo fijado en los plJegos especiales ms una tolerancia de treinta
das".
a blJ acione."ju" Im:.I'.eLdecreto ~l~'
.
El Elitlld.n..t1eneJ s fac!llta~~~~as~ ue s~lg~~P_t:.J~s.1y!'~!pe-
1023/01, sin perlulcl'!..~E-,,-g\l~l\ab;:se;:'Y'~;;ii;lC10neSy.elre.suuJe los
ciaTes, reg~.,}!lllitq~pl!~gQj ..J.s:_., . 1;:'K!:!r.2.2. ~s derechos y de!,ere.!..!!!..f.!!!llf.p,.ti$.'a
---~ onlr~tuales. i', '/t :."
y ,
docum~Jlt!l~_c;. '-- . ,f. Cltllades J1erechos .I
.d 1 .sigulentes'J(J , _" ~h~.
El Contratista tiene los derechos y las .0blig.~*)n.!:~.g\!!LeS~a~lecen
En partkular,.cl.Estadngoza ,~ r~a el art. 12 del decreto ya cita- ':' "'c.fetelli"iQ102.3/0"j"-YTa$":'Pf
j '...
, 'i(f~""i
jlliis.~Q~i})T"iema ti as.
y prerrogt]l1r.~l.!!~afltes, ~egu. o

. ;c'~s, el contratante tiene -entre otroS-lo~-sJgW~lHf.a!;n;!LQ!;~el

do: . d das y modificarlos
__y_o-- __ -
) jnt~p-retaLIQ~ ..g}Q~l:.&~Q~d]!~gj.Y~Ll.~ .0'. >'
por., . '.' del p.!~ecJQ-.~g~~YJ!l.!'!SC?~P}2~!~jQ!I~! ~.~,~.~!.~.~f~~~ndo
a JaZOl;es.deJnlers pblIco;
l las contrataciones;
b) controlar,.!!!'~.jQ~~_l;t.sP~f..2!l.l!!'_
..._... _. ,"~-,'-'-"~'; , I montO.~1
',,~
:~o~~C1)X~~~~~.'9~~,r.9~~~JaXpr~.s,t.~~SJ?~~~
"n,tecimientos extraordinarios

;11 ' "'. _.r .,......

o jI'fIP'r~ylstqle~~~ ..Q;1:!g~fl"ga1~T~I,
,~~~~.
~~,~~?:'.J~,~.~' }3,
_ ... ~ l' te por ciento e ,
. di minulr
c) aUIT\.Gntar..D .. s . hastaen.ullve n " . ' , .1'
-:}o-,
,~~p.,p.~rtJcular ya ttulo de ejemplo, cabe recordar que los pagos en
tq!.~~E~~~~~.~.!!~to; '. " 'ntrato de obras pblicas estn exentos de embargos Judiciales,
. o.':giie los acreedores sean personas vinculadas COII Jos trabajos,
d) ..hnponer penalidades; . dios '~F.i.a~eso servicios de las obras,

el ejecutar dlrectament~JL 1 Q'do

.. _.... d I I contratante
del contrAtQ.YJh~non~r
-J ------do,ste
cuan
e ii1
no cumpliese co ~~R(oiro
.,"" '. lado, ei contratista llene las siguientes obligaciolles.
bienes y ~e ~~~~:ntratQ d~lJtro,p~pl7:QS,rjlZ9nables; l~'ij~jc:8!1!Lttl. Qnt H1.t9.p.m ..si ro (smo. J\..sJ,.~L~.~ t~.t!l.!~.Q..Pl!:._~_,
t~!!
~ '.
la ejecuc; ....n " ' . l' lento suc~
':ft,;de"~~de.r ~.!~~~~f~fJUlJ
. ,
f) prorrogar loscontratos..
d inistro de cumE Im__,
p~~..';eqy esiIpE;'Js,to e, .4'1!'~4<La~~_I!Qr
~pntnHo. ,sin au,t.Qr.iza,ci6ndebidamente
el 6rga..t'\O_~OJllratnllle..._
/'
?-1
slvn.Oprestacin.de servIcios a emp.
1 lIe o de baseS y condlclones,y.-.
e p g...
- . -.

16 d I contrato.
.1
.~:",Enparticular, la Ley de Obras Pblicas establece que el ati}u.
..Idlcatario no puede transferir los derechos, total o parclalmen.
O.
g) decidir la caducidad, rescisin o resoluc n e r~te}sIn la autorizacin del rgano competente y ste slo puede
J.~!'"
,,'
382 CAll.lOS F. BAlBrN
-------
l.OS CONTRAros AUMINISTMl'lvOS
hacerlu con carcter de excepcin y siempre que el cesionario ,,- derecho al couro de ste " 383
ofrezca iguales garantas que el cedente (art. 231 ley 13.064). designe el Estado en la dr;.~o~i~lll~lO, no puede recusar al tcnl .
el: n, IIlspeccfn j' tasacl' d I ca que
2) CUlllplirJas_llrcSlnclones.en ,cualquier clrcunstllncla,:;;alvo '1' d ' n e as 00
1I~ en las partes modiflc' . ras.
caso fortuito, fuer:tamayoqr.aclas ojncumpHmientus.deauto- obligaCIOnes (Objeto)? C'I,e arddc comun acuerdo los derecl
rh.l!lJt~s_pgHfaJi. na.c!mJ!~_s 9 .d~~ ~_~tado,cOP.trat~!!~~-Y ..".9..~tal , ufecor ar lOs y
gelllmas S,A. c. Elite V .. que en el precedcnle "\
gravedad que tornen imposible la.ejecuc1611.deLcontrato", 1 e "Palillo de 01. S. . I guas Ar-
a arte sostuvo que /le l. , nas y ervlcios Sanitario" (
~~A.9..~!Jg~!!~~~_l!!pJlr
~p_nJf~H~H.a
SLl~lc}}_~J_ .~~E_~~~
presta-
tangJbiJidad tlel aCllcrd~ S~J~elatlf
e
n conlractual admJnistrali:a iD??)
la garanl{a insoslayable par: fl lIase de la propuesta selecclon~Jal~-
ciones. eo.lrmlno, pucde.SQUcltaLpIII!)gaJ!~lpJ~_Z_'Lalltes-de
su dcrecho de partid. al' e ql~e, os proponentes no vean rusl < s
s ll..'-.:f:: y~PL \m ll!.y~~~~r.Ol.~!!.jJJ\J
I!~j.~ ~.l:I~J()_. !~,-_~~_~~ta_t!Q..Q.t.I
ed e (Fallos: 327:3919)". Por~tra n la lIcltaci6n en Jgllaldatl de condlcl~ado
cO~f~4~.rJ.
PX9r{og~
s~mpre~
q\J,e_ex.is.tJHA~9.ns_f:l.cbi~amen- una duda razonable e J par~e, si los trminos tlel plie o 'e nes
te.justlficadas y ello no cause.pcrjuicio.aLEstatlo.
'T:.. IOda
medianle la opo;:u~:c~~~:u~:~~,~Udo y debi SUbS.~lO~J:~r::I~l~
En particular -en el marco del contrato de obra pblica-
contratista queda constituido en mora por el solo vencimiento
el j ~::~.
F". I
.1;",'
llla menle cabe aclarar
a aUlorJdad compelente
'
de los plazos y ohllgado al pago de las multas, pudiendo el Es.
. tado descontarlas de los certificados, las retenciones para re-
paro o bien afectar la fianza rendida.
i-: ";. constituyen las oh ligo, .' < que 105 derechos y obligadol,es d
~ -"f' A {
.-;J~~Jl~!
~
ClOnes y derech die
s es Como deue completarse el ClJa(~s e oSdotros, respectivamente
'p-,.\o.s anteriores. < 10 que
Unos

etallamos en los prra~

~.,
3) ConstltulrJ.;~.!t.gl;l_~~l~!as. El of..e.!..c~~~~_l~~<:~~.~:~t.I?t~deben ~~
.'.
VIII 3 .
~~~~L~~~_slg1!i~.!}!9~~~~!...'!s:
- ~~:l, .~.~Ip~.~~e~!_',~lJ~!~.~2..~,?~trnctual
~J El -~.~".
(n) maJJ1l\nlm IcotQ_d~..Qterl'lJis la Jl~E!l_l~t..il'll_e_ p..'!!-Qbj elo . ,",. ''[Q~w.i'll!roto el! el mq .
asegurar que el oferente, en caso de resultar ad~dicatario, : ,_ 'f~u,:terlo, el.conjill,iQ J;;;;:Q;~-;Q!!ll:a"l,\aLeAt;.IQ!~S, segLn noes-
celebre. el contrato; - --~-~. -- - -r ~n;, ny perfeccioniUllj'"'''' .le! e_tcollsUtuyen.eLlr.mite.d~ !;u.'(nr_
,
. A.l~ ., . "'-'*H~\',~A.&Q)JJJijtQ. ~ \f

(h),cumplimiento. del c-PJ1trato,.Esta~gilx-ntJ~t p~r~lg~e_que el " tIlf\.rEs1e~proceso_,comienza l;on e " ". ,

contratista respete su~,c.QmpQtni~qs.."A?fl.,s.L~tt~j!!f.llinple ~~ . ,s,Ja a(ectacin,deJos~rec~(j~:JQ ,<te.p.revlsi6n presupUesferia,
el~~,nt~a~~, .~.~~_~L~qq.P.l}~~~.!e_s.~~,~,I,rs~~p~L~~5!~~"~~2>
apl1- >~~ ;:l:tJialll1ente con el ac,tp de ad' ti. --p~bUcDs_necesarios...y ..cOnc.l.uye
.E ., N. ~q,H;:.l.Qn,cd_eJfollt,ratp
cacin de las penalidades-)' ..adems...ejecutarlas-.Wre la .. ,
n otras palabras, el procedlmienl - ."' I
,g~ranlla. '. ' I~.
cnt~gradO por actos lnstrumental;~ e~en:ento propio del conlrato,
ShtperjuicJo.de..lauierfdll&.l'-las obligaciones _lJ!!!LQI~ rgl- ;,;' n ,e los pUegus particulares 1 . 01 ejemplo, el aclo de apco.
me~~l..~e las _~l?<!l:~~~~cio.I].~s
de~_~stad~~!'partes gozan de~"" T!t~,.a,~oyel acto de adjudicacin'd' eelcacto de autorizacI6n, el acto de
,:y., .' - Onlrato
otros_~recll~'t.y, __a_~ll.Y~~-!~_~~~E cU!11pllr con otros OlJeres siempre,.,',.~ ~~ Sin embargo, ms all de l. dls .
que estn prevIstos en la leglslaclMespecITIc;-rgTamentos, pllegosy:_~' . __~ulr entre unos y otros, el u tincJn entre 105 actos y cmo dls-
deinasdoclefacr6h~-.-- .__.._._- -: ..- ..--'-.- .. __.._- . :,1,
.~~:princlpios Propios del Cle,gen~to de partida es definIr cules son
Por ~j~~plo, en ~i-;~so particular del contrato de obra pblica y~. ~>~t~al.Estos son la publJcidad laOlprocedlmJento en el marco con~
~~p'arencla, la adjudicacIn '1 ~bre concurrencia, la Igualdad la
segn la legislacin especial, esto es la ley 13,064, el contratista deb
~:,~~fP.onsabilJdad de los agen~e a o erta ms convenJeme, el COlH~ol
Interpretar correctamente los planos; responder por los defectos que, l }~':.. s,
se produzcan durante la ejecucin y conservacin tie las obras hasl
su recepcin con carcter definitivo y por los reclamos por la provl:.. .,~il,
Los pasos /
sln o usu Indebido de materiales y sistemas; ejecutar la obra y hac~ ~!!-e__l!!..!!.E!!! / m!.!!!!!!Lr;!!.!.ura el li a 1
+~~1',: ~_ ...--~ .....
los trabajos respectivos segn el contrato y. en tal sentido, si hace u, - ,1 Estado l --'-"---
trabajo no previsto o no autorizado por el6rgano competente no tel'! \- ~ ....-.,",JI~g9..de ~~,p~evlsJ6n d l
"t; che.segllit los..sIRu"ji~~.p~~'~$::'~j~.~? r~~ael..lh~~~~.9.'iE!su.
, . ....-. I'ft6_Q,f!~Jg~..pJJegos
 Los CONTRATOS ADMINISTRATIVOS 385
."
gls.l~Hv,Q.lOZ.~/Q9y.qlJ,e,.<t~H y~zJ'.\.U~~g.!t.!-~i.6n
.[EH/OO_~~~g~!.'le.t:ltaria
del decreto ~36/0n.

,Cul es entonces el contenido del pliego de bases y condiciones

part Iculares'! ELP.UegQ pnif ,.~.e~.C.9!JJltGm~s
i ~g.fmc.n~J.~
.!!_ ~~tll.~lece
q~.r.H~g~htBa~~;:;_ 9.~p.~!.
y..~.QP.JUS:9.I1~'t~IU~JUI~,~. a Lm~OJ.!.!!1-
ui~1iJ.~_V1nJtit:!~lU '~~i numbJ.~-1i~LQfR'!n!ill!~LQ!}l~~a.!l~~i el
.' , ~.
VII1.3.2. La redaccin de los pl'e.g~~ g~lPlQ~~iJmlell~ode s~-
tPOI.nmero,_cje.~l:;Icp,,,c;l~!)~.Y_m9U_
. I~~QI111~nenla~_bases
Los pliegos son los docUmel1tQS q~ del contratista.
clones del contrato Y~l.t.hwd.~._s~~~f~~~ ~~'~'t';ates-rPiego
Y condi.
La Corte sos.
donde se
~~;
,
lecc.ln el o.b let9_eJ~!~..f-UJfH~~!Q.~~
~U.l.:I.K~h!U~y'.l!.o!!E~~~presen.! a-
cl'1 Y. aperl~r .de.!MP(crJs; las ~sp~clfiGnci9D~i.t..9Jl~a~ ~Iglt~rlo
, , de e.lfaluacln y.seleccln,de las ofertas;.el.plazo_de.mantcnlmiento
, ,. de la.ofcrta; el lugar de entrega.de lo.s.blenes o pretacldeJou:vl.
tuvo que "la ley de la licitacin o ey l los derechos Y obligaciones
. 1 1I to de la contratae nY " ,j~~cio.sdaJorma yJugar de prcsCOlacin de las facluras y la prrroga del
especifican e o 1 e f t Y del adjudicatario,
del licitante, de los o eren es dI. l~. cQ!!JJJH.Q ..._
lo.s-P1iegus...deba.ses.Y-.cJlll 1lj'f.~J:

Engeneral..es pDSlbl~Stlng
dones ge.Jl.erales y par.tlcu ar~~
\lIT entre
n ciertos casoS _adems.:::~ll1lie. .~~l-:
"'"
. t!j~\~
..
Cabe aclarar que 1({S.c.q,y{.f.0lon~~.!f.f.!![~'.!.s..P.!-.1!:~.~~~~'!!.
en...rl.PU~go (,l.e.ba~es y ~QP-dCiop.es,partlcul.a[es -en tal sentido el
contenidas

go'd~:~!!S!!QQillt..s.J~SJ1~", ara la Contn!.!~.ipn f!hj\ art. 35 del Pliego llnico General dice que aqul debe Indicar las "es-
El pllegQ.!l.e bases y cllmUClqll~.e g~n~.J:~lc~~ri~-;;;lu~in Il~~!~~ }~I:.'
pt:cJftcaciones' tcnicas"-
,: :I;;:{'
~H!l..nlleg-~ricclft~fmprenuell
(a) las caractersticas y e~Qes de la R.U~stll{n.lJQll-.cal!Q.,!g,9~~os
de B~~~ Serviciodel Est"dofue ap.t9..-..2.. n_~"_--'-",
del Ministro de Economf~. 1 n- ~'SJ
.. ~..-,b.e~ ..Q_$e[YiCIQS y. Ce)el earcter~de los .elementos (nuellDs"usados o
i '60 reg!ament.~~~~ ..y'..~P~~. ~~~f; ,re!~t:l~!~.lO..!l~!!Q~J;
~n.ill-0tros.
El ~go General ..~.1!D.~.J~.Q..}!.~Llrt-do'de'de'talles y.p~9:n~.~21es
436/00 es decir, un s a... ... ... 1 fvo. '~";.~:'. Entonces, como ya dijimos, laS-.esp.ec1ficacio~es..tcnlcas.estn In-
tarla ~1.~J.g.~.c.r!:l.\Q.._._._ ..L.,. l<i-" . '~'j~lnplopuntual e 1 ustra 1 .
d .5te.....Veamos,en tal sent o, un ..;~,t.:: cluldas._en.elpllegQ.de, bases }U:flnd lclone.s.p.ar tlculares.. y, ..en.otros,.en
e_ ue los oferentes Yadll1dicata~ . iJ~: .on docu=mQ.P.I91llQ.ydlsllnto.dc.aquIUamado.pliegode condlcio-
1) el decreto delegado 1023/01 dice q afianzar el cumplimiento . -';'"~', ~nicas.. '
[los deben constituir garantias para '~'" .
de sus obltgacioneSi ,f~';!\":,
,El rgano competente para conJ.r:~lr.P.J:.b.~ru.d.C! ..ctar yy..Q[Qr.J.g~
\,~ , re lamentarlo 436/00 establece que los '~~lpu.egos de bases y condiciones partj~Jl.!.r~~j~.:::!!l!t~~..f.!!~Q=-~1 de la_~
\U . ~'2) por su parte, el decreto i gd ben constituir garantas de man-
. ."it.ecl~~.c.I_~!,~~~~
,) ,." oferentes Y adludtcata~ os e 1 1 por ciento del valor total :B)""~ .

~ ':l l.....
,r"! . "1 tenimlento de oferta Iguale~ ~ e n~~to igual al diez por ciento
""").'~'t de sta y de cumpltmtento .e con.
..~l~'
En ciertos caso~_~~~~~.9.~~~~J~.<!a~~~~~? ..~"'2.!~~on~

o~ del valor de la adjdleacin,

100 (Pliego Unlco de Condiclones
~
9,tratar:J6o. ..el. Q(g&nQ...c9mP~tente p.\!~.I~.J!~.!..\!!l.plazo ~'!..~,
',.l1lW::iados iormulen.obscrvac;lQnes. al.proyecto .de.pUegQ.de ..base,s-
[os

3) finalmente, la resoluci6n 834 tfa de mantenimiento de las '; qondlc!lmC.tWlrll.Gula.r.!l~,"

;~i.
Generales) dispone que la gar~~re "el Importe que surja de la ) '::,l?, Por ltimo los.p.Uego.s..de bases y condiciones generales y particu-
ofertas (5 %) debe calcularse s 1 mxima sollcltada Y el pre. "
multiplicacin ~ntre ,~a cant~~e~~os casoS, la garantfa de cum- .
cio unitario cotizado y, en o/ d b calcularse "soble el valor
r: W\.~eb"n.~~.~xhlbldOS obllgatorLa.!!'~t'!.~!!.!.?~~,u!liQrK!!.
. ~,.,' tratante..con.1ngreso..1nestrlcto. para.los-lntere;:adys.y.difund 1-
~R~Lsltiu.tle_lDte.mc.t...s1ll.pcrJ.\I.L~IRIl!..llli2!!,l!!Q!l en e1.!!9ltln
ltmlento contractual del 10 ~ e,~ 1<.
otal de cada solicitud de provISin. ,.~JiclaLClUU1dQJl.~L~!'!].~p.2nsU~!~ .~~t~!ll,S..,!!2!,I!}.~,s-l~~ITt.E.!!!!!:!as.
. e de la lectura de los textos antes " . ~~.enteJ~.Illiego.u!~9.~,Q.9~{!~ ..~.!l.fQr!!!~~~~tt~, salvo casos ~.e
Es obvio, entonces, tal com~ surg ,1 mentariodeLdecreto le.:..,
,u . .e14ec'etoA36/00.esreg a ,.
menciona d os, '"r- ~'.~

LoS CONTRA.TOS ALJMINISllV\TIVOS 387

CARLOS r. BAlulN
386 clilitJ.WlD9~.1.9,Sfntereses pblicos" .
t(~.S.ill perjuicio deja.rc~p~nsabilii"Ydq~e .~ncas.o f)e~I.U~I,Ill.lpliJnien~
Olra cuestin importante respecto de los pliegos de bases Y con- revoc~.~_~ ' a .. elus.agentes,clactodcbe,scr
diciones generales y particulares, que an no hemus planteado, es 51
stos consliluyen aclos de alcance general () particular.
i qu es relevante en trminos juridicos? por un lado, con el
Por su parte la ley 13064 t bl
drn adJlldlcars~ las obras' lbl~s a eee que en principio "slo po~
(art.9"). p 1 cas nacionales en licitacin pblica"
O'"l"')
\
Por
ohjeto definir el rgime'l de impugmlcl611 en los trminos de la LPA
(3rt5. 23 24 de la ley 19.549 Ysu decreto reglamentario) en tanto ste
Adems, los-lm.m;jpiQs de con '
es distinto segn se trate de impugnacin de oetos de alcance general de las .contrataciones ref uerz~n. e~~r:~~JI1.~JT,~.lg!!J~9~!~.
e.U~~~.~~ite
Pr.Q.C~SQJh;:tpt9JJQ F,cgla.ge)leral. ter o.nurmativo .de lleguu: el
COI~~,
o particular.
Por el otro, si el pliego de condiciolles generales puede ser modifica-
. Volvamos s'obre ell'glmen general El d
do por el pliego de condiciones particulares. As, si consideramos que aIll~_~Q!.QSQj,-e,I(Soq~~
lebcl se ul; ~ecr~,-?_)Q?.3LQL~~laQI.~e
los pliegos no son act,ps de alcance general sino actoS que integran, de cuntratacin (lIcitacln o ~o;;L.lL~_~~.~~.r~.l~.~l.ef_cln d~ 10s.tJQ!!s
entre otroS documentos Ycon carcter singular, el contrato, entonces c16n o concurso abreviado y con~~rCjo r"
Ile,o,subasta pblica, Iiclta~-
a a~ n l iJecta) a saber,
el pllegu de condlclunes particulares puede mudlficar ei utro pliego
_pliego de condiciones generales-o a) ~~{f~~~I::n~~~~~~~I~:~Qj9~je.tivus de.ec~noma, eficiencia y eH.
___ .__._.~__ ._g Q$_r~~kJJl!.9S.publ)cos;
Por nuestro lado, creemos que eLPJlgg.k~on.~~~.gen~!lles
es.lln.re~lamentolac.loJ1e alcance. gencrIl1l-9,~.Il1;QQ,.9l,l.~ l!,? es p~i91c, b) la_s.c.anu;tedstlcas de los bienes o s~rvicios;
en raz6n del princlpiQde.lnde[Ogabllidad singular de los reglamentos,
c) e.l.mont() ~stimadq .del contratp; . , .. -
modifical"l~.p~I!!~:!~)j.e! p!i~g~1~~:c9~"~~C!~.I~~[J~rtlc~~~:;" (a~t.-qde
a!~_anc~ partic~~~rJ.. d) J~~
cond~clontls g~lll1ercag(), y
La Corte seal que los contratos Hestn sujetos a formalidades
e) las razones cl.~.u.rgencla o eme(gen~la,
preestahlecidas Y contenidos impuestos por nurmas que prevalecen
sobre lo dIspuesto en los plie~os". Y, asU vez, aclar que "los pliegos de Ven mas cada uno de los tipos de .
';~condiciones generales revisten condicin de reglamentos, razn por clases de conlrataci6n cuando as e t~ontr~tacI6n por ~eparado y las
mos un ejemplo intentando e H s prev sto nonnatlvamcnte. De~
'. la cual el particular que participa en la licitacin carece de la facul-
tad de sustraerse a la apllcaci6n de alguna de sus disposiciones" (caso ceptos, El tipo contratacin es ~~ Ii~~tra~~n m?y(~r claridad estos COll-
clase puede ser de etap<\ t'lnica o mlti~)lc~lpubhca y, en ese marco, la
'_ ..'~Rir1c6nde los artistas", 2UU3).
por su parte, eLID1CQde bases Y con4icio-D~~_pn~9YJ-r~J~-~~~
gn nuestro criterio, Ull.a.t;1~~u~Lng!!l-r, En definitiva, es \In VIll.3.3./. Licitacin o concurso pblico
adQ.."U~61q.cabe .apJjc,J.Y!t~Lt~mi~J?~!l~~}-~.9.~~.~~':~~

.camp.etenda y ellos
La licitaci6nentre coneu
qUe.~~plo~~m~ql.IlISP.l9.~.!-t~~f~f.l.~~_.l~~Hl2Jesy
' J b oa encargaxse de ejec~la~ las h.
VlII.3.3. El procedimiento de selecc/' OlLCeros enesl) plestarlos sel j' b J d - o.. _L9o"las.
P
n~ftn.e que el Estado elija l. V.ClOo' a Q e!er~llnac,l!t,.,ll<!!c1u-
iCul es la regla en el trmite de seleccin del contratista? Es decir, . 1 .. .. . . al'r.QPues\ao~l~ventajo~ao
el principio es la libre elecci6n o criterios objetivos? _ t '\ Cul es la diferencia entre la lic't 1
.'\ ...mee caso eLcriterlo de sel ' ~:c. n y el concurso? En el pri-
Ill_decre.to ..1023101.dice.,que.la.selcedu"del contratIsta debe ha- '~r..:.~. , .. . eeel n es Slcamcnte el f
c.erse por regla generalmediantclidtacin"pbUca o concurso pblico . ~.~J";,
'. :
~~~l1neselsEClgIUenredcOtoJl-a.~ladPa.~lda.d
. ,e eereto 1023/01 11
o'~~:~;ti%i'd'~
tGqi~~~aelirica' 11~:~
," ,. .-.. ...-
y, en los casos de. excepcin, por, los trm.ltes de: a) subasta pblica, ... \.,' de IIcltacln debe reallzars d I 1 ce que el procedimiento
b),l1cilacin o concurso.abrevlado o privado y e) contratacin dlrec~ : I ,ti\' i primordialmente en raC'IOr:S~~an o ~ cr.~terlo de seleccin "recaIga
ta ..AslmislUo,-el decreto reglamcl}tarlo,establece que "en todos los ca~ ,1 ~!' on m cos y, por su lado, el concurso
sos se deber utlli7.af el pHJoodltpientMs-apropladoy convenIente,
~~' o
 ~.~;'"

'k 389
388 CARLOS F. BAlBfN ..
~ :-o',.~,
~, '
lOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

, ,
procede cuando el estndar cae "primordialmente en "factores no ec~ ijt; ~11.3.3.4 . {;p.!J1rfJUlcjQlliji I'ecta
u6mlcos" (art, 25)",~1 .:'.,':; , segu elrg~-
,f ; '. d onttataclQoes djrectas son, -- ,---
Le,s.casos. e...c '.
'. "",
A su vez, .eLproc.esnJrtese de licitacin o concurso, es pbllc~r:. . 1(decreto 1023/01), \9s_~lgYI~n~, . 6 '
ellaU~QelJllmadQJ1.&l..lULlg).dQ.ft,\lll.JJ~merg.J.n~~I~rm!.uado
de ofe~' ra~=__ , " I e fije la reg\alnentad !11)
rentes. Cund-.illlamllllu l,gJe_~r
~l..bUCQ
lGu~J)dQ~!n~~.~lIJlllUI<i ~ , a) cuail<!9_el .mQnlQ.ll,Q1;uP'ele.aql~;d:l~utlLd.. selec.eln.seg u
que.,e.6je.por"vlareglameutarJa. 'J no sea poslble.aplicar .aIro pro.
. :~, l~s.[19rm~..\[Jgt:J1tesi b I ntlfteas,
";1 li 16 o a~qulslcl6u d~.L~~_!'_~.----
VIll.3,3.2. Licilacldll o COIIC"I'SO abrevIado b) en el caso de..J~a ~a~~.~'-j~ucjl;;;O,:pl,ledsel.hec.ha por
. "1 o ~H~UC;:.~.-._Y.
~ .: 11' tcnicas
-----'--'- artistas .o espec I a I1stas',
La Iicllaci6Il1l.c.oueursu..es..alucldado.(llnrlVl\,1.!!.~ndoel llama ...: ciertM.~OlPre.$as,_ " ..-...,. ", . . " a
do eSl.dlrlgldQ.a.ne[ll.on~.J.nS,t!!Pl~.~.wJlla.se d~!!.a.!~ Ue lleva la., . ti' lacl61) de.P.len,e_s.g_~,er:<I~I\l~;:;u~
Oficina Nacional de COlltratacionesysiempre.que.el.mnlQdeJa..cD19%,' c) C\laudOy'et!ale.lle)a 'i0u a 6Iupsea.uuadetermlnada,ner-
venta fue[e_e>+clusiv~;.._oque..s. e no exjstan :-llJ.~Ht.~!gs, f:9pve-
lratacJ6nnll.supereelque..s~ Cabe agregar e
ftjg.P'pJ;.r~l'l..I!Wr),a.!gv. sana [(slea o jurldlca" ~Iel)lpre.qu '.' - '" - '.
que "tambln.seru.consideradas.las. nfertas. de_quienes no hubIesen -ti'
sldllJm'itados.aparII.C!lmL:(art. 25, dec. 1023/01). ,~ nlente.s;._ f doo,sean
sos p.uhicsen racasa
Pero, en qu casos procede el trmite abreviado o prIvado? Segn . ,~
d) audo las\lcjtaeiolWs o concm ':.'" '
~~c.laradQ~il:Itos,p,or.segunda-""z;..
el decreto 1023/01,el proceso es pblico cuando clmonto del conlra~
[o supere elertas sumas, de modo que slo puede ser privado cuando
stas sean inJeriores.~.~~i:I
:-'1
-1; ~~_ '

1
r coela.segn circamst<Ulclas
e) RQI.IlleoneHle.urgenela.Q en;~e; 16u de.!.!go~_P!p.s~(H!l!!eu-
Qbjltllvas que imgl.l\llJll-IL'~fk;m1\l.o .9~-eser~PI.<J.bado
\j Por ejemplo, en las obras pblJcas es posible seguir el procedlmien- :
rj (, to de licitacin privada -c incluso contratacin dlrecta- en lus 51-. ':~~
~<~:: t<l5JieJ;OnUaiaCiQ..nJ)Ia~.a~~~dicci6u o entidad deLlue se
p.odaautorldadmxima e.
\.../ gulentes casos: a) cuando el monto no exceda aquel que establezca el ,t~f
tr~W, esdt: seguridad o def~nsa
EjecutIvo; b) cuando resulte Indispensable realizar otros trabajos enl~~
el marco de una obra en curso de ejecucin y stos no hubiesen sido ~I f) las.contrat,aclone.s 5ecr.e~a6spOJ:raz~~ con c;i\fcter ~x(:epci9n1
. 1 cuv'..decla[al:l n.compe,. ,.
previstos; e) cuando se trate de trabajos de urgencla clrcunstanclas,t_~, n~C)Qllil~. po d"j "'t!Vll'
e Intrausferible al Po ,eL" e,~ '
Imprevistas o servicIos sociales de carcter lmpostergable; d) cuan~ .-~~ . -_.~- -_.' . h' I equipoS o n.1Ot9"
do la seguridad del Estado requiera reserva o garantfas especiales; "':\1l' d
g) las- reQarn.!one~_".;;'.m
'quinanasYI;
.. -.-," _. .~!9HO.~I - . .'
I)Cevio sea impresc I11dl-
e) cuando resulte fundamental la capacidad artstica, tcnica o cieIl~ .'.r'\<,', - . -'-- nuslado o examen te
r~_c_\'Y9..Qt;t~~mne, " . .cUm nec~~ad~y':-~de~ .~"7"_.~~..
tIfica del contratante u la obra estuviese amparada por patentes o prl~ "':',~~ ble paradetenn1narluepqra ,. -- . . .
vIleglos yf) cuando en el trmite de la Iicitacfn no se haya presentado <i rerulte mi\S.one(QSn; (
ningn oferente o las ofertas no sean admisibles. ,t~ . . nos o entes estatales entre s o con
i'i\ h) la,s.co.ntratacionesdelosIga ., les y la_Ciudad de Buenos
. VlIl.3.3.3. S"basta ptblica
?r-;
s'{~
or&i\.nhmQt,-p'r~vlllclales o ~~~~~de _~a~ticipac)611 maY9r.ita.
Ai(~~..Y_QJ.1~mpre5as y,soe ngan por obJt:~_qJ~p~'~~!~!{m. de
.y,l?" rl:ulJ:L't<1Q..slemp~.qlle.. .~; ~ 'i'(:'
EIJ?l!!~~E~ ~_n_mf~4Q.~Hc;,A~.y~m{l,
sub~st~a.~~. Y,cQr,npr~de
~ 'v s ml.us.1qcg~~I4a.d ..\?gl~\I<;a....;9,.. ! . _

blen~ Y.~c.hac~..aLmejll"gQstQt.Culg!p P'(pc\'<Ie.lll.s~llas~ap..?1lea?

.jS: S;"." .. ' lc.bre dJJJilld9.,Gonlas. Unly~ts.ldi1l1esNa
En,caso ,de-compras y.ventas.de.bie.nes jnmuebles .muebJes"y_seD1o:~ 1). \QH!lllUtQ.Qu~_c.e ''',''
vlentespor_el Estado. . clOltall'.S~Y (. Juddl-
con las lltlsonas l.i!.~l!,~.Y. --.,-~
Olee el decreto 1023/01 que este trmite debe aplicarse preferen- j) lQ,UQutratos fIue ~es~leJ!!f'~~cl;"~;~i,<l~Efc.~\Qrc1.9ti!~~anQ'
temente sobre el procedimiento de contratacin directa y siempre cas insc[int.a.~.~n_~l
_ ~teg~st~,.._..__..- ~I.financiamiento,estatal.
-c1aro- que la subasta fuese posible.
Il;Lo'c~ly-Economa Sodal,can.o s n
390 CA~LOS F. BALBrN
LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
391
UII aspecto relevante respecta de la COlltratacin directa ~s si cmlli.
I'!i~!. o.!.Jg~!! .d~!P.!.9.ql!(;1 .._~JlQflI.1QPj9, .l;,1i PPJ.~~lg
y.~~. ~ar_ofel' tal'
m.~$~11
Illla vigente el rgimen de las invitaciones que prev el decIeto regla- p'oe cnntldade$PlrcJ.ales.
mentario (<\meJQ...43;jQ1)!~Aj>."..'l~~ ~I..r.g".'~o.~oplpelen~. d~Je
invItar a tresprov_e.e.do~~~ h~lJlt.l~?-~S_~.I.!-~Rs<!.~ecl?]!!!.a!~;_1_6n -lrectn LaJ~~ntacJn de la oferta supone el cunocltnlento y aceptacin
~0i~;~.T~tmop.t.9J-.~.rm~n~i!i J?.~-'Jalld.JII1- !!fg?.clq~J!.'!>:~
..r.!.~t1ltado d~J~Heglas de l~cont,al~c16por part~(J'[Qf'enlltY~ pou p~l'le.
desier.ta o fr,!~p.~.~~
__ ~ el PHegJ:I~.~C9JH,U<;iQnc.s_Gelleralesaliade .....",en trminos exprcsos-
(jlltti\IJl feren te_n.opued ea lega r_ell.~del ante .m.lle.sJ;Ql!J)J;!Ul!en lo.
Entendemos que el decreto delegado no modific6 de modo ~xp~.e.
so y ni siquiera tcito la obligacin de cursar al menos tres InvltacJQ. Pude,.el.oferewe...retimr...sJuifeI'lal.LasJJJeUas-.del!cIJ.. m~ 11i~llc;rse
nes entre prestadores y proveedores y, consecuentemente, el mal1dato pcu..eLtnulno.que fije el pliego de base.s.y-.conui.cJ9Jl~mgJk!-J.J-~s'y
de cursarlas est vigente. si .eLtitulaLde la oferta no_expresa.su_volwltau en.elseotidu.dcJlO_re-
~l.plij.zo JJ.e.aiez, das anterlore.s...al.vencil'(l.t~nto ..t!;:~plazo
nov~I!--==--r;n_
prorrogado autvm-
VIIl.3.4. E/l/amado
originarlo~ debeinte.rprctarse que stassehan
tj~.nlente p.QrjgullLt~nl)l.np.(art. 70, decreto 436100). E;nIgual sentido,
la Ley de Obras Pblicas establece que lus proponentcs dehcn man-
O (/..,.
\
ES1LactQ~Supone que_ el".rgal1lLCompet~nte .'ya .e:1.igiQ....eLproce. tener sus ofertas durante el plazo "fijado en las bases de la licitacin"
d.mI~ntQ .de seleccin del contratante. y, aprob los (JUegos.de hases (arl. 20). . .
y cq~d.i~lon~.s_partlcularC1 y, como. paso. siguiente, dJ;CIdc.convocar a
e!..gI!!.''!!J.~mo.liflr.(HJY~Plpppest4$l N.o, porapl icaciu.del
J>~f!.e.
_._.-
los oferentes.
... _-- pri nei P.iQQ~Jg lJ J.d ad. en t relos oferentes,
El llamado u convucatoria l~.I~.lW~lLZ;lKse n,led~a'.l.teeUlif:!ado. de
tul acto administrativo enJos.trminos del art..7 de la ley 1.9.54H y
VJIJ.3.6.La apertura de las ofertas
ii,p)'r.cQn: ~.1r~gim~~!A~ -if{l.~.Lq~l.Y
..p.!~k(!~j~{g~cJ..~~lhl ~~l?~?S
.t~~s. j' fJla~
ZO~qu~. f;.$[q~l~ffl!.Lf!.1 d.eqf!.t~.~.(e.~eg~l.i!J.Y..~!~
.~~c.'!:.~~,!.~~.!.C!!'!~!'!..i!!
lO. M;'
Cabe s agregar, en este contexto, que "la ~oTIlProba~t91~_~e que
~~.~.
. [.
L~ apertura de las_uIert~s.debe.reaJizarseenaclo.pbllc<Le11ellu_
W ~, car, dfa y hora _~eterm.ll)9.QJ_C..9JlJ).Qxtfr.:lpacinuecualquleraque..ten_
en .un..llamado_ a .contratacin. se ..hubiera n ..omitido. !os_re.qUISJtoS de ~!
'., gftjp...ID'~ ep.lm~.~w..cjarlo.
~!,"
publ cldad. y--d Ifusln .prevla,. en. los casos .en.,q ueJa .norma ',~QexiJa .. ,
dar Jugar.a. Ia.revocaCl ' n~'llnl"d,'ala.
... 'H' ..,del .....
procedimiento
~~ .... ~._ . (art. HI, ~.;., UJla_VeZveI)Gl~9 ~l ~~tm.Ln9J;le_J:ecep~i9nqe.l,aSD[en~.s.ItI,UL49.(,t~1l
dec. 1023/01). i~~.,~' e.~_c?,~g!m~
..r~~E~~~~~~,."c~.al ~~2.. ~'?!I1P.e.\~~t~
HQhMh~9.~.eJl)lci~~p
~~i:;; e~~~ap~rtura_cle. 9~_s~q.rcs.

V1IJ.3.5. La presentacin de las ojert(ls ~' . ' EJLCLm:lo_dfLa/1OW<m,Ja.a~lOrjdad.cul1ll'elenle.jeb~..I~IWIJ:.el

,.' aa.taco,nes p ondlen te llac1enuo.collS ta (; .elll mero de. orden.as.ignad o
. '" a..c.ad.a..oferta...eLnombre de lo~.ofe~mt;.s, e.~n1Qt~tQ".d~las ofe.nfl~,_.el
T,'
Luego.tlelJ lamadu.comienza.a.couer.
r
el pl1Jzo..en ~l qU!=l.los,intere.
s--@$_ cj~h~n.pr~s..ent,a.Ls1,1,:;.Q ~Jf}tiJ.J~:'i.9~.~IfJ .s.l:l~p~.onlJ~~.y~~.g~.
Cg'.l t ra -
.~f
mllllliLYJJ!Lde..ga[ijllla.Lque_pre>.~llt~; IQ'.oferentes ..Y,.PO,JljUlll.
tacin ha.~l<t~lp(~,y Jwr.a,fija.~hlS,Pn. cLacto del.llamado.
..~{!~;.obs~~ya~ism~.~~
..~ .
. La,,-oferla"-queJu~.>elUb$e[vadas_IlQ PQedellseU.e.ch~zad.as,.en
. ~uile.L'Jol1.la. !armalldade'JI~d diJi/HlffllI1Ur..! l.yj [,lLJl;t~-..;'..:' .'~i,}l iicto_M.apertura.slno.que.eJ.pJanteo..debc.ser agregado en el expe-
p_OLe}i_l;_d.'Q,.!1J.n!~~~J
d eben.s.eqlfes ent ad ~!,i. !~!
.~.~~.
?~1~.a_1~~cIo ~l::~Y~on \ti; "r~ ~te...con el objeto. dc"su PQstedor.anUsisy resolucin.
coB1as..Jj}L~l!.muJ~I.ill~~<:;.pJ~1-'~.",Sj!J5tS :.'p'er cc- .'.~' {
..P ..mmH~!~.~__9.e.l).'7.~1 ~~t~ :.i' ..',.

tamente_cerrados. . ,..: .i"t ~t:': En elertos casos, las.ofenaa.,uq.~j:m..~J~r.~l~~!aradaLill{{fll.~~~

Cul ..es..e.lc.ontenlcl.o_de.las_ofqrta.sf. L_as.

ofe~'.~a.~.d_ei?~n
c~n~~me~~...
prn~lo ..Ynilado._y.cjCltO, el pr.(!~I9.!otal P9r rengln 'y el precio total, la.-:,::,~~.;
~r~~ -/~lii9ilces.~~pero los er~ores menores no son causales de rechazo. Cules son
las' calisaes-'d~~rtiillzo.psj~i~f~~tas?'
EJ'~!i~QjI~laS..pro.
'\. pueSfas .que: a). no.tuvlesen ..f]rma.J)~ili!vle"\elt ~~Ci!.iju;gn.l:jpl~~
cotl.z.acin por.cantidadc5.uctaslibrcs.de.envasey
.
de gastos de embao . =1.~
~t Ji e) ,.e.stuvl~~~~ 1~~~Jll'.l~.l!~~~.P.2.~j)!~~
r,.;.~,:;,;
!L!!!!E..b~~.~~_
.. (LS-'.!~R~Q~.!das,
;:I~~
~.
 LoS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS 393
392 CARLOS F. BAlB(N ",
.\
~~I.tun. primer lugar, ell!!'~9-d_~!Q~H~tQ.i9.~~/01es muy claro en tanlO
d) ,!g.~lI.,!,pllesencon las 'a I
m!mltosJ~p.dli'~~~'e.~n'm";I"J~d-mJl$ 4~1 ~-Q
__ Q e).a,lvlesenco ..,\~' 'Mlc que "la aQltldlcaclQn.deber .~e.)jz<l(s~~JaYQr..QI:.Jl.JI.rer\a,.nS
a
1 (-~-' en as .oclu 1 . ."
v!K~!_ l:.lrt. 17, dec. i023/01).' -- ... ~.!~L~~_9n~X.!!Et~~.
a las norf l!f.;"o evenl~nle_p.~!..E.\~!:g,!!!~~~l.t!~~te._~do en cucnl " ele
. ~J.l:r@,.la calidau, l. Idonc!d .d 0.1 oferente y.las.Q.lraa;o.ndlclone.aA
Por lllmo, el rgaoo com t ...:~
I;ar.ll~o.deJospreclas de la. ~~~~nledebereall:r.Ulliuadro .... lJlitJill:rllt.
C\l~~~,~;;-En
segundo lugar. la ley 13.064 dIce que el rgano competenle '.D "
CorniaJQ!lEYahtaUora':. . .laS.YIemltlr.~Jas.acltla "
:rld~beadjudicar el contrato a la oferta ms conveniente, aun cuando se Ir) y
~;,-.,Wblese presentado una sola propuesta. '-
1'111.3.7.:..Lo.!! preatljlltllcacl..
. ,,_ ~~,~ ..
~.
.:" ,1'/!
;"1:~.l?;'"
l. ;.,,'~:'~.,

En general, las normas establee . '{l;o ,.~:.:'.V111.3.9.EII,erjecclo"''''tlellto tlel COlltra!O

c\n.ue.orden trallsllorloJlamad e.~'!.Eroce.dlmlenlo de adjud'lf"
zo l1eJa.Jmpugnac)oll~S ca o.p1:eadjudicaciii'YTii;:Q,-tr el .
...~~
,
.,
.'.:",' :.... El decreto 1023/01establece que el.coJl.Uato..llll~liit.P:rf~<&lQ.!)ado
cUmpel~nle debe..a"J"dlrarntJa.el a~tQM prcadJ\ldlcacl<~"'~i~!lll'r. '.:'~n_ill.!~~~!'.!Q.J!~~.9!iflcarse 1.!l!,g~p.A!<_c;.9.t'.\p.r..QJ!U!!scrlblrse el
' _,\' O;'\_!"l., . _~ ~ontnuoco - -,- ."l.!.~.
As el - . - .._... ,.HS.?!",,~~~_~.~I.~nitlV().
',' ln.slIum respectlvo .en los.plazos Y.con.lasmodalidades que de.
, rgano competente 1 ... ~._~ , ento

d.lctaminar~con carcter.n~ Vi~~~l~~lil~:-por-ltres'

r
act~, confeccionar el cuadro ~~~g~~:abrIIJas oferla.s,~~l>~l.!!.br~S
la ComisIn de Evaluacin ca llvo y remitir las actua,[lWS"jf
miembros, deha cue
teIJl1lnela regla[Jlell!aI'i6n""
.. por su parte, ell!eCreto.legla!\\enWrIQ.spstleMqll~ elpgal\QJ'.Q!Jl'
pe1lillll:debe.dl;tar,.denIIO-del plazo de mantenimiento de oferta, la
Clllru:.o.ell.e Ir mlte.de.las.;QJlIJ.a1.. orl1en.deODlllPI.a.nQllfJPilllladlUdICala1u.Es1eJlCtn=ll0IUlcacI6n-
. pJ:Q911~eslPJ'f~cci9Do.ijmLe!l!lL@lJ;QJJll!lq, Claro que ello es asl s1t:UJ"
F.I.d1c1=.deJ.aComi~JJ)
nQlJficadoalodos lus 01 - - <:\Jl.b'
.~.~~J!!!lli:arel contralo " ,., pre.que eladjudicatariu llQJechacdaprenJle.l'otTlPra <:.Q. ell'.mljnoo
di<: u erentes ell eit I " --.----- ..~ dwea dla~desde su recep:IQn.=!,ollficacln-. Ental casa, O.cllalld
la o.A.su.v.ez,estos pued . ... ' IfU .no "e tr~.sdas luego d~ ..
de~de qu,: fue nullf!:adu. eQhnpugarJO~)l ..\lJ. s
P!.~I9~i~hg;~(jj- Y.~J!r_gI~,ltia _~e.S.u,,!:,l'llrn!.e~tD del con.
eLadjudil:.alariQJ).Q.f-Qn.s.l!!!!
lra19,:'~l .organismo. p.Odr.adjudicaI.lalicitacin.al Dferen\iiji:sga
. -~,.;,.".
en el o.rden <\emritoS asl s4CesiyaIf\ente':Jart. 05, dec. 436/00).
1'1Il.3.8. La atljudlcacln A su vez, la Ley de Ohras Pllblicas seala que "entre la Admlnlstra~
/)
(.\( ,,'

Finalmente,. e!. rgano 'co.m .:'

cin pblica y el adjudlcalarlo se firmar el contrato admlnistrativu
de obra pblica". 'En Igual sentido. el legislador agreg que el contrato
D.
clonespesel1tad ..conlraAdl~elemCL.II~Q~..r~.S?l~e.r..L~!.l.'!'u.llna;\.
queda perfeccionado "con el cumplimiento de los preceptos enun.
adjudicar el ml[MQ..de d 1amenl1~.la.;':!1lsll\.~yaluad'lJii::~'
ciados en las precedentes articulas. sIn necesidad de otros trmites"
~OtlficaISe,al.adJudlcat~;~~y Q ~~.~.s.1 d~ft!l!!!vq..!'s.lE;.ac'i" debe ",!I!'

19,549..Y
al
as lmpugna<:lanesQlIlJ;ul ill .rt Q. e. oS-.QJerente.s.Fi,dent;:-;[d:
1(.lImJlI9.r~gla.mellaj;'. .~.mjJ.1!!!JW~1<j1!.~~.!li~~.p.".'1."J.e; ';;1 _ -_ ..
..~- ...
(art.24) " ..
' -_ ~ ..-,_ ....... ,-..
- ~ ' ' .. ' ~_.

." Cierto es tambin que eUJstad. .'ffl VllJ,4. La causa Ymotivacin de los contratos

1m1.0Y.iJtlln dem!ll~~c~ll. ~mQ.apt~.d ~t

d~Ll;lli1
de.eunlratacin en.~llaJ<1illeLmO~p~ed~. dejar ,sin efeGlo ellrmlte
P.~ill.~!Q!El
n
..m le. lO
do puede archivar el procedlmle~to ~QL".e lQ,Q[ere.I)(~Sd\sl.el Esta.
M!ff
\1,
En este contexto debemos seguIr con el anlisis de los elementoS
u
del contrato segn la matriz del arto7 de la ley 19.549.
c1onal~l.lento "sin lugar a indemniza ~ contratacin antes del perfec- As, en los apartados anteriores hemos vlsto los elementoS compe-
sados u oferentes" (art. 20, dec. 1023~~~)~
alguna a favor de los intere- tencia. objelO y procedimiento. estudIemos ahora llt.fll~eoir.
1Qlij!!1.!ill'~c1~.m~~<!tl~\JQ
y.c1~re~l19
y,lu~g,\a mO.!!Y.l\~19J),
e"dl es el criterio eg(l!p'ara atlj d
Estado adjudicar el cOl~traio'-~l oi~re~{/~9r_~1
c.p.n!!.t.!!O,_~statal? i,Q.~~
a
el
C~l~)~s los r.!!t.ec~d~I_~.~~.~_I!:!!-~~1.I_c:A~
sQl~ !?~.,~~).n.~~~.~~~?
'l1enorpreclo ~.Iam~~.~!,Y~llle,!le? e que 1Ublesehecho l.aofen (je
394 CARLOS f. BA1.11IN

I'QLul1ladu, la pl<lllifiCJ/dll..U.P[UgmJllIc1IIJIJ:JJlJ:Q/Ummdl/
y, pur.el otroJa previsin del g~~tQlu:l.pr.l;.i;m~.~.s\.Q.e,s.\alal.
En.esle.Sentldo,.eLar t.6~ del de crelQ.del egado. esla bie e,e!l Ue C a tia
J udsdlccln realizar su progratlJa de COllt':.aJflcij.mf?~.fl_fmyn)\.t!!~1\1- . VIII. 5. La ftnalhlad de los contratos
!-~Q_~~}
fa le:La .de..cous_acti.ll.wndcs~ AsI, .las J,lU_i9.~_!,i~1..~J~.!J!9.!fl.~. QE.oyec-
t'~ p!aq.(j~. c9.nl.r~t\lciQIW.s p.or el PJ~,do.dQdc.ull. <\I).salvo c.asos.de . La !~~i!!iA~4
..ql:!~persigue el Est d
_e?t-.t.:~~~lfiqtt.
.
mlnl~tra.t!vuses a1can'z~r"is .. t~ '
p.Qr,lI1~cJl0.d~ l()~.9}mr~tos ad-
de~empe~1o':eIr~~Uta ~s,rle_quc:rJQOS, PP{ !a"sQ.cleu,ad.,.
co.adyuvaJl'd~_~l'
SI bien en principio la programacin es claramente potestad del lClen(6l-t6 a Administra '6" . I
texto d el art. )0 del decreto 1023/01. . GI. n ..segun e
Estado, cierto es que ste puede recibir propuestas de los particulares
e incorporarlas en sus planes de contrataciones mediante el instituto
A su vez, creemos que el Estado si l
de la Iniciativa privada. . ~r.'.
los contratos otros fi j , g le, en el marco especfico de
-Jj{.: !les nSlrulllental~$
l' t .
El program_a.dc..coutrataclQnes..y~u..ej~!aJrJQn ..Jl~.\J)m;Jjy,g.l!!.~.~~19S .~: . r.~s~ados._}~_t:1. desempeo _eftcje~ltc_u"- ,-~-~ Q.~~'/ ..x~g~HLa_~Q~.f~~L~<!~
crgiliJ.r~J.!~jg!WA.qW!lr.l.qt..yAe,J:J.'{~ffJ!!IWq,?orejel1ll'io, en el marco" ',~~:" estas. fines Instrumenta)es?' Obt ' te, sus, actividades, Cules ..s.o"
del cuntrato de obra pblica, es necesario con carcter previo requerir .rl:,f'el menor.r.nsto_p-osihle. " .,.~.. -eocee Illtjor PXQdUc.loo,scc:il;:io con
la aprohacin del proyecto y presupuesta respectivo por los r~anos ',' L
competentes, As, dice la ley que "no podr llamarse ni adjudicarse . /i.:j.r ::' Porltlmo,caberecordarqu 1 " "
obra alguna. ni efectuarse Inversiones que no tengan crdito. legal", \/r tuvo. que "las alegaciones del anl e caso OCA. (1990) la Corte sos- rSi
e en
,
"'lslad or pr ev 16 la si
, g ul'ent e excepcl' (JIr.' En e a,so ,1e ;t..f. el convenio d'e pr61'roga' ,., sil' Imgt
'.. ,....
-,"~'''),.. ~Illo .. , segnel pr'
la )eT lurmuladu las cuales .. d'
, celebr/-.
d 4._ ~ Q. . L' I

Sin en,bargo el le t'l

reconucida urgencia podrn realizarse ubras nuevas o reparaciones . " ~.:\?: ~:ropllesta", ni Justificado la mod 'fi 16 evlO estu IU e la -
solicitndose luego el crditu al Congreso, y si ste no se pronunciase ; !rt"J aJa existencia de vicios enl I ~ac n del preclo, .. aluden en rigor (..ll'
al respecta durante el perodo ordinario de sesiones correspondiente, . ,.-l1: . lid.ad del acto revocado" os peoce hnlenlos, en la causa y en lafilla- ~CLX
debe Interpretarse que el crdito fue autorizado (art. 7"),
l" j,'~
ti'" ~r~'
F: ..Luego,
el Tribunal agleg que "la eu'
' \jJ' ....
,
.. \\, ,,'
En s{ntesis,.cl..Estado.sla.puflLle.c.a.ntrA1ar.si.existe.cdlto.. presu-' ,-" ~, \ el (, precio de las contratacio nes que celebrempclencla
el E t d para
d b determinar ' f>,
puestado_suficlente, salvo casos de excepcin legal tal como prev la ~ ..~:!c.onforme a la finalidad en lIs El o e e ejercitarse \}'"
Ley de Obras Pblicas, Por tanto, en principio, eLc.QULIalQ ..cclcbrado .' 1, '.~cntratar al ree! ,m ra a a cual fue atribUida, que es la de
1,,',<, . 1 J r l} ,' , P o ms conveniente y razonable" L J '" (
s..
In.11Le.YU'JwJ.\.WJ!.QlI,ljJ,e.slau"l."<:~
o, ,'(;~trY,~ronque "de acuerdo con el art 70 i' , os ueces conclu- "\J

Sin embargo, la Corte en el caso "UlJerdinsky" (1987) expres que ,; ~lfl~~~r ae~\~u~~~~J:~rbl?t ~u.~ fija aq~l (e~~~;c~~ 1~II~y1~;~~9d:~~~~lea~~
"el acto de convocar a la recepcln de ofertas sin crdito dispo.nible ' . I 110 ,

es legitimo pues los fondos son obtenibles con posterioridad a travs :'.~:~' ;'t'"
del tramite del arto 7, ley 13.064; () en todo caso el acio es regular y, .. ~; . ~I"II 6 1
'bl d ,( 5 I 5)" as formas de los con, lralos
.1'.,1<l"~

susceptl e e saneamiento nrts.l y 19, cy 19, 49 , {'cr. ~ :lit! ';',:

liemos detallado los antecedentes de hecho, veamos ahora cules ;v~' ..
'.:Si W!lli.~n.eLd~te.cJ1Q.priv&dQ elpunlacenlral. es la autoDO (. t
son los antecedentes de derecho, :m~
:,'.,.'.'; ~'. tes contratantes' ,IIlC Iuso. respecto ,ulta d I
de .las formas d(e
EIEg!J:nill./l!Ildlco~es deelr" los antecedentes de derecho, est In., -j' ai'e mbltodel derech(). pblico los ,aspectu,,(onuae~: ~c;:~cZ~
tegradu.por.lQsprjJJ.cipios.gener.a.fi..s:.r;~j;~&1f!!ti.Q!!.8[~jjj'~!p.E!o os ~. .i ~im.U.QJ;l~JQ,~
..cQntratQs ..sou.prcs.uput;!.stQs.de.suvalidcz, :
pJiegoJi~@lldi,(QI)~.g~!J!!.r!J.!<!.~.('?s l)!'!,~:'!"d'!!.a~~~c.I~!.,e~,1'.':!.~I:!,~~,!!.
,;c,l 'Cahe..s.eftalar.qUtLe.1 el~1U t
y, elcclerlos.casos,el;Olt/J:atOJW 1ii.mlsmo.tJ.las.or.ilelleS.ilfJ.cimlpra, ":,',
,1
,1lt
:'
thle.cdaprueha
;~,.
y ,a lid ez.
. ,\
eUd9'l()
..nu.~ ..e,j~.~sp.cladQ,dcmQd".Indl.
e contrato, .
Fln.alnwnte.lus: contratacione$ d~lJ.cn estar rnQtivuua,s (elem.ento 'Sr~ La Corte en ell:aso "H t tI
motJllac/"lg,Q.~~")ls~nQS_t'r;nl~~~.q~'~~'~lge
1~-LHA.'en,r;J,ci6n coti:jo '.
~t-
')05 contratos de
a
Ad i ~
illt~rn,aciQlla/ Iguazll"(1987) sostuvo que
mm sU aCin se supedita su validez}' eficada

M ...
 397
LOS CONTRATOS ADMIN1STltATIVOS
396 CARLOS E BAlBrN

al cumplimiento de las formalidades exi .~ ci.: Las clusulas

. ~:;i
exorbitantes en el trmite de eJecucl6n de los
vigentes en cuanto a la formH y procedl Igldas por las dISPQsi~r
. m entos de contrataclr\i'" :~oltratos
En Igual sentido "en los contratos e "(~'.' ~t,~,
~ ji
En este
~
contexto es donde surgen con llli. fue"" lo, lbmad"'
tracln, se supedita su valld ft n que Interviene la A.dllU"~
I ez y e eacia al I {tHf'dusulas exorbitantes respecto del derecho privado, como nota pe.
as ormalldades exigidas por las 11
caso...deJl1cumplhnientode
Ull1lu:lnlalsrenle __ ,
cst:
cump Imlento estrict~
:posJclones vlgelltes". Ms aUri,
._-..,. ,_." emelllQ,.<Lco.llt['l!O..f!'lehrad' ,-
~~~uUarde
',1"' los contratos estatales. En efecto, el cambio ms sustancial
~~#bcurre entonces cuando pasamos al proceso de desarrollo, ejecucin
.~_ ,"_' . :.. '1-
.~~ y extlncin de los contratos.
e),
,'\' c:~tr~:~s;l~tore:l2000)
En el preeedent'M "'j,\ 'Ill ' Cabe
:1I'~:.
IIdcz y eficacia de la Corte dijo que "ti' aclarar que el Estado puede usar potestades extraordinarias
:r.,.,.~medlante clusulas exorbitantes pero con ciertos mltes. Pero, cu.
pllmlenro de las form ICd-"'d- . ,._~!nlllstratlvos se supedita al e'u."
a 1 II es exigid
cedimlentos-de contratacl " YI as ... en Cllanto a la forma y. p.r
..i~Jes son las facultades exorbitantes en particular Y cul es su conteni.
b n, uego a"relJ' "d I - ffi.'. do?
o rantes en la causa surge que I o o que e as constancl
servaron los procedimient ,en a contratacin Invocada, no se-lf :~; _:. En tal sentido! el arto 12del decreto 1023/01, como ya adelantamos,
la habilitacin presupuestaOSI sustanciales pertinentes ni se cont '.e.'o /~;'~~
" es una buena gura en el camino que nos hemos propuesto. Este pre~
. r a necesaria pa
t 1VO, tal como exige la normat' 1W,
d
ra aten er el gasto respe~
11
,.~ . !J ~~..'
cepto dice que el Estado, sin perjuicio de las otras facultades que estn
El ~,~ "'f/ previstas en la legislacin espedfica, los reglamentos, los pliegos y los
<\
',' ~
Tribunal aiadl "n el
" "
d
prece ent "[
,"f,'
~ " . otros documentoS,ejerce especialmente las siguientes potestades:
<. que la prueba de la existen 1 d e ngenlerfa Omega" (20Q
(\ lIa fntlmamenre vinculada e a 1 ~fun contrato admInIstrativo se ~ a) Interpretar el contrato Yresolver las dudas que ofrezca su cum.
. 1 I con a orma en q di h :' plimiento. En particular, los "actos administrativos que se dic-
ega mente perfeccionado Cua d I I ue e o contrato qued
(' forma especfica para su c~nclu~i~ ad~1islacin aplicable exige'u'q ten en consecuencia tendrn caracteres Y cualidades otorga-
lC
'v pues se trata de un requisito e' In'l d la forma debe ser respetad'! dos por el al't. 12 de la ley 19,549";
senc a e su exIstencia". . !~.
b) dirigir, controlar e inspeccionar la ejecucin del contrato y,
E.n Igu~1 sentido se expidi la Co
,'_ ' en particular, inspeccionar las oficinas y los libros del contra-
;( IndIcan! S,A,: (2004), Allf a re u ~,te, aos d~"pus, en los autos'
q
. ~ ante las rnoda~ldades PrOI)}:s dg.Jd e esta condIcin, que se impone' tante;
" , .. creCloa " "
coQ..~.1pr!p'clp o general tambin vi ente dmlnlstratlvo, concuerd.a!.'

~I'.
~" c) calificar las situaciones de Incumplimiento e imponer las pe-
g
to establece que los contratos qu t en derecho privauo en cuari:~,~ f:
las leyes no se Juzgarn probad e, ~~gnn una forma determinada por' nalidades;
d) modificar el contrato por razones de inters pblico. Aumen-
cripta (nrts, 975 y 1191 del Cdi oSc' Inl)~'
estuvIeren en la forma pres./." ~'...
go IV , ,,-Ji!;
A su vez, el contratista estatal no
el incumplimiento
d
de las formas 'o pue e en principio desconocer. ',.h~,
'-:~~
.. tar o disminuir el monto total del contrato hasta en un veinte
por ciento y prorrogar los contratos de suministro Yprestacin
de servicios por nica vez Ypor un plazo menor o Igual al del
de diligencia calificado e ntractuales porque tiene un deber, '1~"t contrato Inicial. En Igual sentido, "los actos administrativos
1 ,.' ':'~h"
, ,i.\
: "
'l;
?1r~
que se dicten en consecuencia tendrn caracteres y cualidades
otorgados por el art. 12 de la ley 19.549";
IX. LA EJECUCIN DE LOS CONTRATOS
RESPECTO DE TERCEROS'
Y SUS EFECTOS
'j~1 e) exigir el cumplimiento del contrato, salvo caso fortuito, fuerza
mayor y actos o incumplimientos de las autoridades pblicas
nacionales o propios que tornen Imposible la eJecucln del
Una vez definido el conce to
lizados sus elementos . p de contrato administrativo yana contrato; y
na1Tllel~to, cabe eIlton:e;~~~I~~I~r1Tlente su formacin y perfecclo: f) la recepcin, aceptacin o rechazo de las prestaciones contrac-
trato, lar el trmite de ejecucin del con-
tuales,

:198 CARlOS F. BAUlrN los CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
399
d 1 .ta ,tquf son propias Calle aplicar estas normas sobre interpretacin dcJ'derecho priva.
Las prerrogativas que hemos enumera tl;a: <ecto 'de la extln.
es do YI en particular de los contratos, a los contratos admlnlstrativos'{
del trmite de ejecucin del contr~to, en t11~s 'r.st~fales lus slguien.
cin de ste cabe se'mlar como pterroga v<., "
En el marco del derecho pblico el concepto quizs ms aceptado
tes: es que el Estado debe interpretar el contrato segn ellllters pblico
a) revocar el contrato por s y ante s ( por razo nes de oportunidad, comprometido y, a su vez, imponer su criterio sobre el contratista con
mrito o conveniencia; alcance ejecutorio, es decir, de modo coactivo -sin perjuicio de <\le
ste puede recurrir ante el Juez-, Es decir, la regla hermenutica iJ.
b) revocar por s y ante s el contrato por razones de ilegitimidad; slea es el inters {;olectivu. '

I r el contrato por incumplimiento de las obligaciones A su vez, el Estado dehe resolver cualquier controversia que surja
c) ~:~c~~~l:ratista (cR(\ucidad), calificando los Incumplimientos y entre l}' el contratista soure la interpretacin del contrato y resolverlo
las eventuales responsabilidades de ste; por s mlsmo con carcter ohligatorio y coactivo, es decir, sin suspen.
si6n de las prestaciones y sin Intervencin del juez. Este es un aspecto
d) ejecutar directamente el contrato; y sumamente relevante porque los conflictos alrededor del contrato no
suspenden el cUlIlplimiento de ste.
e) apropIarse y ejecutar las ganllltfas,
Puede el Estado interpretar de cualquier modo el contrato? Oh-
. . ) del 8rt 12 dice que el Poder Ejecutivo puede
En particular, el mc, a .' ucln determlllf\f los efec- vlamente que no sino que dehe hacerlo de conformidad eDil el bloque
"decretar su caducidad, resclsin () redSOI '<tl'~ivOS que se dicten en normativo vigente, Una de las reglas bsicas -adems del principio
" ga que "los actos a ll1 ni., u
tos e stas yagre < . lIdades otorgadas por el art. 12 de legalidad y el Inters colectivo que persigue el Estado- es el prin~
consecuencia tendrn caracfeles y Clla '. rece to cipio de buellaje entre las pArles.
ele lA ley 19.549 y sus modlfica torias'~, H~~O~;;;~~~i~ed:slt:Stimidad
establece que los actos estata es gozan lo texto de ~~ La Corte sostuvo que "no es ocioso recordar que todo contrato
y tienen fuerza ejecutoria con los lmites que prev el prop ~ ,i"._~;'-sea cual fuere su naturaleza_ debe celebrarse, interpretarse y eje-
1" ley. ~'r' cutarse de buena fe y de acuerdo a lo que las partes entendieron o
?t'~,:_ pudieron entender, obrando con cuidado y previsin, principios apll-
':, cables al mbito de los contratos regidos por el derecho pblico" (caso
IX.2, La interpretacin de los contratos '..iXt~: ~~sta,.sa"l2006).

1 ., ,", ',., Por su parte, el decreto 1023/01 establece que "la autoridad adml-
El Cdigo Civil en Sil arl. 1198 dice que "1os c 'ontratos ndeben
con locele-
que 'fI'r,,"; nlstrativa .... especialmente tendr: a) la prerrogativa de interpretar
. t'
brarse, interpretarse y eJecll urse. .
verosmilmente
de buena fe. y
las partes entendlClOn o pueliero
( e acuer
n entender, obrando ._;.k.~'> los contratos, resolver las dudas que ofrezca su cumplimiento", Perol
.' ~if.1~'\::adems, el decreto agrega en el mismo apartado que "los actos adml.
con cuidado y previsin", ,",,t J#.~b: ,nlstratlvos que se dicten en consecuencia tendrn caracteres y cuall.
1 Comercio en su alt. 217 establece que :t
.' if't:.-
~~'_pades otorgados por el art, 12 de la ley 19,54~)y sus modificatorias",
Por Isu parte,1 Iels Cdigo { e ~
C0l1t1a1Osy convenCiones deben entenderse en el "
P',
"
~ ti'
1
\
'16 sntesis,
En . el Estado debe resolver las eludas sobre la interprefa.

"las pa a lras {e o I 1 obligado pretenda que :;:r,: .t., e n e contrato y dIctar los actos consecuentes que gozan e pre-
sentido que les da el uso gene,~a , aunql~e et 210 dice cules son las ~ J~ -l ~;suncln de legitimidad y clIya fuerza ejecutoria faculta a la Adminls.
bases que dehen seguII se en e m to o
i
las ha entendido de ot:o mudo Lt~eg~ ej~tre~pf('tati\'o, Por ejemplo,
/, bi n la in.
"'~~'. :f}racin a ponerlos en prctica por sus propios medios.
i..... . 'i~'f'
"habiendo ambigedad en las palabras debe buscarse ma~rn~inos" y ( ~1~1rf_::','",
tendn comln de las partes que el sentido literal de los t edlo . H?(,3. El cumplimiento de las obligaciones
"las clusulas equvocas o ambiguas deben Intelpletarse Pdurmismo .r, . f;~lt.l!.,
. . mlleados en otra parte e m ., .'lj I
de los trminos claros y precIsos e 'f d g eneralles ) 'l,;fr"Zl:EI Estado debe bsicamente -como ya hemos dlcho- pagar e
escrito cuidando de darles, no tunto el slgni ica o qUIe ent to ~ene- 4t ~preclo convenido en el plazo pactado, recomponer el contrato y reci-
pudiera ' convcnil, cuam 1o e l que curres , panda < por e con ex " ,,~.-:'i 'hj os b'lenes.
.~r:r
ral", entre otras. ",,:1' ~i..
,
 ,,?'" -.,
11 ,;";'~',
400 CARI.OS F. BAlBfN tt;.:~/,.. lOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS 401
1:'~I~#' I __ ---------------~------~

Por su parte, el contratista debe cum I :,~ ~~i~

. '\!'" En definitiva, el Estado contratante dirige y controla la ejecucin
en el plazo convenido, dar las garantlas~~~ ~on el objeto o prest~c;il . ~I
d~lcontrato medlantcrdenesy, encaso de Incumplimiento, porapli~
tnHn y ~JN~l1fRrlnnnr ...r mIsmo salv caso, recomponer el cQ'
za '6 di.
el n e Estado contratante
. n r.R"OO;:(le
. pxcpo I .
. -- '._c. n y ~C!1:lt:.~::;t ., ._~ l,;ud6::.de ~ndones Ypenalidades.
~~fi~'"Asf, 51el contratista no cumple con sus compromisos, el Estado
Una de las dlfenmcias ulz I~',
".
~~
ti,&,,' puede obligarlo mediante la aplicacin de sanciones Ypenalidades o,
bllen y el privado es que eqn l' s ms relevantes entre el derecho:p"
d
pue e obligar a la otra al
e marco de t "
CUIn 11m!' es e ti timo cualquier liatr
'f. en su caso, rescindir el contrato Yejecutar las garantas en concepto
tuales (ar!. 505, Cd. Civil) Es ~ecl enro de las onllgaclones contrd i h' de indemnizacin.
J

pllmiento contractual no s~ r Ir, en el derecho privado ellnclr'

A
:.i:/.. Por el contrario, vale recordar una vez ms que el particular no
las 1n d cmnizaclones, sino ( esue
ue lasve necesaria mente con el pago del
. .puede compeler al Estado al cumplimiento del acuerdo ni tampoco
parte al cumplimiento de lals bll parles pueden obligar a la o~a. resclndirlo sin intervencin del Juez,
terceros. o gaclones convenidas, por s o p~

Por el conlrario, el Estado s uede 1 .:1:::1~ [X.5. La excepcin de incumpllmlento contractual

por razones de Inters pbll p ncumpllr sus obltgaclonij.'
obligarlo, por sr o por medl cO 'elncuyo caso el contratista no pued'e En primer lugar, es necesario aclarar cul es el contenido de la ex-
O de juez al cu 11 1 "
gac ones -sin perjuicio del a o di' mp m ento de sus obli~.~t cepcin de incumplimiento contractual en los trminos del art. 1201
dlentes-, p g e as indemnizaciones correspon
i
!1
fP' del Cdigo Civil. E~te precepto establece que l/en los contratos bila-
terales una de las partes no podr demandar su cumplimiento, si no
Por otro lado, el particular debe c Pi.~'; probase haberlo ella cumplido u ofreciese cumplirlo, o que su obHga~
cuando pretende 1 esolver el contrato udmplircon sus obligaciones y tI.
c~mpliendo con aqullas y reclamar u e~e -cn prlnclplo- seguir f cJ6n es a piazo",
clpio no puede suspender el cum ll~ dictalmente, Es ?eclr, en prln~;)' \ o
En Igual sentido el arl. 510 del Cdigo Clvll sohre las obligacl ,
eso el alcance de la excepcin d IP lento de sus obligaciones por l' nes en general dispone que "en las obligaciones recprocas, uno de
limitado en el derecho pbll ~lllcumpllmlento contractual es'ms ~ los obligados no Incurre en mOfa si el otro no cumple o no se allana a
dejar de cumplir sus com co' n embargo, el contratante sr pued~ " cumplir la obligacin que le es respectiva".
l d prom 1sos cuando se t !
cuc n el contrato por fuerza In ame Imposible la eJe-. .
pe o Incumplimiento de las Obllg:~~~~~~sofortuito, hecho del prfncl- :;' , Es importante destacar que el objeto de la excepcin de incumpli-
en tal caso las acciones Judicial . del Estado, debiendo iniciar 1\ ~ miento es simplemente "enervar la pretensin contraria, quedando

IX,4. L. direccin del contrat~S para extinguir el contralo. . :;1' ;; i

agotados sus efectos en el aserto: no cumplo porque t incumpliste
antes", no extendindose al campo de la resolucin del contrato como
s acune respecto del pacto comisario .
':

. Cabe aplicar la excepci6n de incumplimiento contractLIal en el de.

El Estado dirige y controla el des'
~n e!te senlido, puede InSpeCcona:~r~lIo ilejecucln contraclual y, recho plbllco1
as prestaciones, En este contexto . sca zar el cumplimiento de El decreto 1023/01 establece que el empresario tiene "la obligacin
caso de incumpllmlentos 81 el Estado puede dictar rdenes y en de cumplir las prestaciones por s en todas las circunstancias, salvo...
, ,11car sanciones. "
incumplitnlentos ... de ln contraparte pblica, de tal gravedad que tor-
Por su parte, la Ley de Obras Pbli ' .~'
no podr recusar al tcnico qu l cas dispone que "el contratista nen imposible la ejecucin del contrato".
n,adopara la direccin, Inspecc7l~~l::~rldad competente haya destg- De modo quc slo en este caso extremo Ysi el Estado -por ejem-
CIO de que el responsable de la inter . acin de las obras", sin perJul- plo- pretende compeler al particular judicialmente al cumplimien-
o liSO Jn~ebido de materiales I pi etacln de los planos, provisin to de las obligaciones contractuales, ste puede oponer la excepcin
y s stemas de c I . '
t os patentados es el contrat' Ista y no el Estado,oos 1 UCCI no Implemen. bajo estudio.

 '"~
402 CARLOS F. lIAlBrN ., los CONTRATUS ADMINISTRATIVOS
403
En estas circunstancias el particular -adems de oponer tal ex- cular. Por eso CiJlplast debi haber .
cepcin- debe reconvenir por rescisin contractual c"hrazn dellll- contractuales, sin embargo no lo h' cOllt~nuado con sus compromisos
IZO e IIlcumpll as el contrato.
cumplimiento de las obligaciones contractuales del Estado, es decir,
rec!,lInar ante el Juez la extincin del acuerdo porque ste se torn de
cumplimiento imposible -inc. e) del art. l;j del decreto 1023/01-. IX.6. El rgimen sanclonadur

Tngase presente que el Estado )lllede por si solo rescindir el t:on~

El decreto 1023/01 distingue en ' ..
trato por culpa del contratista y ejecutar directamente el contrato por lado, las penalidades so~ I 1 .. t1epenalidadesysancono~'"Porun
l

s o por otro. mantenImiento de la ofert~1~ ~ glllelltel~: a) prdidl1 de la garantla de

por mora en el cumplimiento ~;ump ,mieut,o del contrato, b) multa
Habilualmcnte el Estado recorre este camino, sin perjuicio de que
su culpa. Por el otro, las salldone:~ o )ligaClOll~S y c) rescisin por
puede exl~ir el cumplimiento del contrato -por s mismo o, cuando
sus obligaciones- son' a) el . ," e~ caso de lI1cumplimlento de
ello no sea posible, por medio del Juez-. En este supuesto, el parti- inhabilitacIn. . apelclhmllento, b) la suspensIn y c) la
cular slo puede oponer la excepcin cuando el incumplimiento del
Estado haya tornado Imposible la ejecucin del acuerdo. De todos
Por qu el legislador diferenci entr I .
modos, incluso en este contexto, el objeto central bajo debate es la .-y las penalidades por el oren? Las ellali~ ~s sancl~lIes por un Indo
rescisin contractual m.s que la excepcin de incumplimiento. Por nes- clrcullscrlptos al marc p a es son tipOS -Infraccio-
qu? Porque en el marco del derecho pblico la excepcin slo proce- . o contractual esp ,rl
S1IlCIOneSy sus conSCClle( t . d '. ec ca, en tanto las
dt.~cuando se torne "imposible la ejecucin del contrato". ,1 es exce en el contrato t I!I
eJ emplo, 'as suspensiones e Inl1ab,'I'tI aClQues.
. pun \la. s por
Puede el contratista incumplir sus obligaciones en los casos de in- "
r,~<
cumplimienlo estatal? Creemos que el contratlsta slo puede Incum-
plir el contrato, sin intervencin judicial de carcter previo, cuando'
existe Imposibilidad de ejecutarlo.
,, !.i .
g:, IX.7. La modificacIn
,les (revIsIn conlractual)
del contrato '
pOI razunes ajenas a las par.

, "j, i',
Es decir, en este caso extremo el particular puede dejar de cumplir ~ :tf" . En ciertos casos el contrato I'f'
sus obligaciones por s. En los otros casos -cuando el incumpllmien- ", ~?t.~ tes contratantes pdr caso els mIDe1 leado por decisin de las par-
to del Estado no torne imposible el cumplimiento de las obligaciones .,,', "~-
~,', "~.,, " del contrnto,
..'<o, prorrogar el plazo cuane o e Estado
' resuelve
. ,a Iterar e I o b jeto
d e aqu 1- ste slo puede reclamar la suspensin y, en su caso, el !;' ~J'
cumplimiento o rescisin contractual ante el Juez. '
~lf.tf'" qud
Sin embargo cierto es
~,'a las partes
i I
constituy~l~e ~x sle l1 ledchos o circunstancias
l
ajenas
La Corte en el antecedente "Cinplast" (l993) sostuvo que "el agra- ',x' j,",Cabe aclarar que est~s eJr laus~ es e modificaeJn contractual.
vio referente a que no est verificada la razonable Imposibilidad de la ' tf~ .. f ll cuns anCIaS tal como ver 1
actara de cumplir las obligaciones frente al incumplimiento de la otra :,', __Ni': : b7 constituir no slo hechos modlfi~atorios del co~:~ro~ u~go, pue-
r: .~~,',';~,!'_,,' n en eJel'tos casos extintivos <Ielvlncul(), ' a o s no tam-
parte ... demuestra con suficiencia que el hecho de la demandada no -.11.l'
provoc en el cocontratante una razonable imposibilidad de cumplir "di\. ~ltf~L:
las obl1g~d?nes o su cargo, segn la documentacin agregada e Infor. ';'~I~fi', 7.1. El hecho del pl'(lIcipe
me pericial . ,m~,,~.t'.:,
,.~,~.'.
Cmo interpret, entonces, la Corte lus hechos del caso? Veamos.. "'"~ .~ i" t: ({\ QUes el hecho del prncipe? Es un RctO u 01111i' d 1
Ir,'Idades plblicas d .( s on e as aU(Q-
-' np Iast (eJ
el I d e curnp II r sus o b1Igaclones contractualesye 11o resu 16
t , .<1,:1':. .~';",,'-- e carilcter Imprevisible que Incide J t I I
injustificado porque, segn el criterio del Tribunal, el contratante par- ;,~td,,:.' '. :',~ett.Cltclndel contrato. Es Importante remarcar ue 1en e rl 111 t~ l e
ti

i I 61 d h 1 d I l' ' ,,' . i:1talescunstltuti d Ih '1 as COl1l uctas es.

tcuars opue e acerocuan oe Illcumpllnlentoestatalconstitu' ~~i "~" VDS e echodelprlncipenoson .. d 16
ya un hecho que Imposibilite el cumplimiento de sus obligaciones. En, "i"J '~','"1~,~te
contratante sino de otros poderes rganos PIOPtlasl leE rgano
1 1" 1f d d '~i1 /' ., ,o en es l estado
e presente caso e 1I1cumphmiellto estata uc menor e rno. o que nO .~~ r~;Asl el h I I I .
impidi el cumplimiento de las obligaciones contrartuales del partl.,')., o; "nera'l o p eCtilo ~e srlnclpe puede tratarse de un acto de alcance
._ al' cu al' e cualquier rgano o ente no contratante del
 404 405
CARLOS f. BALBfN ,,- toS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
l
Estado p d
, ero e igual orden J ur Id'leo, ' :e <,
.nda podr
.1" ' demandar la resolucin del contrato, El mismo principio
municIpal . es decir nacional ' I'tovhjd
~,
l' . ,~~'.a.plicara los contratos aleatorios cuando la excesiva onerosidad se
Cm c,)i. lcgui J .. '. !",lJJ ",::''j ';jd_u:;c~ P(lf CfHIsasextrafias al riesgo propio del contrato".
dlel prncipe en el ordenaml~ ,;!~
rldlco positivo? El C~I~oC~lil:l~JIO
~~~ debfuerza mayor son hccho~ ~~I ~ nOlla al art. 514, dice
so eeano o fuerz d om lee, como la u
que"ru~
' .. "
'~~I~,'~~~lleglslador agreg que "no proceder la resolucin, si el perju-
'dlCado hubiese obrado con culpa o estuviese en mora, La otra parte
Seentienden'porhecl~s~~r:~~lpe,comodicen losIi~r~;r~~ ~ h;~ J; .{po'dr impedir la resolucin ofreciendo mejorar equitativamente los
P
cidad, temJlendo a disminuir 10se~al~ollos
p
actos emanados des:!a
el echas de los ciudadanos" ',1'\ p~l;.f.~~~,ctosdel contrato",
oc su parte, el decr ' . ;..<' ',,: 1 ;', Asf, la decisin Judicial sobre el reajuste o resolucin del contrato,
-.~t< .en los trminos del art. 1198, Cd. Civll, s610 procede cuando estn
~~~:t~~~\~:c~n de CU:;~I/~;s3;~~:t~I~~~~: q~e el Contralant~~
i:!:i~'~:<:
nacionales ..: d:I~~i"g~~~:dQa::JqCllmPlimielltos
contrato. ue tornen
(~:':l~~;~~~/~:Sp~~I'~l
imposlhle !:'a
..
la ej ecueln,-
presentes los siguientes presupuestos:
a) hechos extraordinarios e imprevisibles, es decir, aconteci.
mientes no habituales segn el curso normal y habitual de las
cosas o imposibles de prever -aun cuando el sujeto hubiese
El hecho del pr(nel e ',"",.
actuado de modo dillgente-. por tanto, el hecho Imprevisible
:~a~t~~~~.~~~~~~;:~e~n~euIPc~~~~~~:;~l~:;;~I~~:::r~s~s:I yC~lma PIIrrii~\~~~
n aCllerd' namente l no es propio del riesgo del contrato
el primer caso, el Estado debe o de cumplimiento impos'ibli' 'f
b) nexo de causalidad entre el hecho extraordinario e Imprevisi-
veremos ms adelante, indemn~~~lr'PlendsarJ' en el segundo, tal ca,'
os anosypc J .. ble y la excesiva onerosidad sobreviniente Y
Por otro ad r UICIOS causados.
I 0, entendernos l .
c) falt~_de mOfa o culpa de la parte perjudicada,

resoluc~~~mPllr con sus obligaciones Py ~~~l~~l:~

~:j~:ednto Imposible por el he~I;~ ~~~n<;~ el conlrato (uese de cuttt
I\~'~lcjullar pue.4,9.1
IC a menle su;,
La Corte sostuvo -por ejemplo- en el caso "lntecar" (1979) que
"el aumento de los costos de produccin ocurrido como cunsecuen.
FInalm " ,l. da de un proceso inflacionario desatado ya a la poca de la orden de
, ente, cabe recordar ue la ;J compra: mayo de 1971, no puede considerarse un acontecimiento 1m.
Clp;, entre otros precedentes, ~n 1 Corte s"erefiri al hecho del )rlnin!. ~
yre (1986) y "BlIstos' (2004). os casos Martillez SlIrez de hila! .t' previsible, porque desde aos atrs haba sido contInuo el aumento
. ,. de salarios e Insumos Industriales",
R' A su vez, el Tribunal seal en el antecedente "Chediak" (1996)
IX. 7.2. La leorfa tie la Imprevisin
':IV~ que "si bien es cierto que dicha doctrina ha sido receptada en materia
de contratos administrativos en aquellos supuestos en que la altera-
La teora de In Imprevisin .. : ',:: ~'
cin del equilibrio se origina encausas ajenas a la voluntad del Estado
;r~~~l~~~r~os, I~prevlslbles, so~~r~~'~~e~~::yeXjistencla de hechos ex- ' ~t',:f
n excesIvo sacrlft 1 a enos a las p;ut 1 'f.'r"',
(lea econmica), tamhln lo es que para que ella sea admisible deben
co d~ la relacin contractual ~ o para cualquiera de ellas en e~s que 11~L concurrir circunstancias extraordinarias, anormales e imprevisibles
_posteriores a la celebracin del contralO admlnistrativo- y que se
~1~T;trr:~~~i~:~i~orllaspartes ~ol~t~~et~~'t~:~~:o~e cradn imprevIS::r~ .~~~,
ua mente el hecho es de ento e celebrarse el {~~; trate de alteraciones de tal naturaleza que no se hayan podido prever
El art. 1198 . carcter eco"mico. '~f:, por las partes, o bien de evenlOS que, de haberse conocido, hubieran
.1
de la le ' segunda parte, del Cdl ' determinado la celebracin del contrato en otras condiciones". Luego,
I I ~ 17.711 (1968) la teorfa de la j go Civil, Introdujo por medio agreg que "al ser la actora una empresa especializada en construc-
on n~s, en los contratos bilaterales mprevisl,lI en los siguientes tr- cin de obras, lo cnaIle otorga un accesO Indudable a toda la informa-
ta~~~~~~~,ycondlIlutativos de ejecuci~I~~~:ltldatlvos y e~ los unilaterales cin referida al rubro en el cual opera, no poda desconocer la evolu-
argo eunadeJ
por acontecimientos
r aocontmuad
extr:~r~~l~~er~~: t~rnara exceslval1len~~
."

e Imprevisibles, la parte perludl~

S~I~~~::- cin del mercado '" por ello no puede admitirse que el actor invoque
la Imprcvlslbilidad del hecho en que sustenta su pretensin",

,:;''..
406 CARLOS r. BALSIN los CONTRATOS ADMINISTlV\nvos

Cules son fas cOllsecllenclasjur(dicas de la teora de la imprevi.

sin? Bsicamente la parte perjudicada puede iniciar acciones judi~
clales por rccomposicl6n o resolucin del contrato.
Es cierto que el Cdigo s610 prev -en principio y en trminos li-
terales- el supuesto de extincin del contrato. pero cierto es tambin
que el rcm"edlo mayor comprende el menor. esto es, la modificacin Si bien el Estado puede reco I
contratista cabe ag mponcr e {:ontrato sin el acuerda del
contractual. PUl' qu? Por el principio de continuidad y conservacin
particulur ~n sede j~~~~1~1(l~~j~II;: ~~~ ~anteado el connl~to"por el
del acuerdo. -segn cul sea el planteo del actor_
1
recomponerlo o resolverlo
Es aplicalJle fa teora de la imprelJisin en el derecho plblico~ En de reclamar judicialmente la resolucll~ ~::~ :~~s~l ~ontrat~sta pue-
qu trminos? parte reconvenir por recomposicin con-tcactual. a o PUC( e por su
Por un lado, el rgimen general de contrataciones (decreto 1023/01) -,ji! : La Corte se ha expedid b
seflala que el contratista tiene "el derecho a la recomposicin del con- ?~~;.cedentes "Chediak" "1 t o ~,o re este Instituto en los ya citados pre-
:~. ' 11 ecar yen los casos NDulca ," (19 )"
trato, cuando acontecimientos extraordinarios o imprevisibles de li' /I/IerosPrlllcipe" (1997) y "Desaci"(2005) malO 90, :4s-
origen natural, tornen excesivamente onerosas las prestaciones a su ~:~ . ' entre otros,
cargo", De modo que el decreto delegado prev y r~gula por s mismo
el instituto de la imprevisin que coincide sustancialmente
digo Civil.
con el C. 1;'
','jfl" .
~:;;;':~'~:II~;i)dljlcaclll del eoll/rato por el EstacIo colltratallte

Si bien el codificador previ -en tales casos y expresamente- el

El decreto 1023/01 reconoce qu 1E d
derecho de resolver y recomponer el contrato, el decreto 1023/01 slo trato (art. l?). c e 'sta o puede modificar el COI)-
incluy en trminos literales el derecho de recomponerlo,
Cul es el fundamento del illS variandi? El" '
Sin emhargo_ el derecho de resolucin del acuerdo nace -segn Inters pblico y la necesidad de d' i'car ctercambianteelel
nuestro parecer y en el campo del derecho pblico- de un criterio torno ele a l A ' a aplar as conductas estatales en
qu . s,eIEstado,enciertosc;:tSUS deber d'n . 1 l.'
hermenutico Integral del decreto, Asi, el derecha de resolucin del to del contrato con el pro 1 d d ' no I CH e oUJe-
particular en caso de imprevisin es posible cuando el hecho extraor- : presentes las siguientes crrc~I~~ta~l~ia:~tarlo, pero siempre que estn
dinario e Imprevisible torne imposible la ejecucin del contrato,
a) el cambio de las condJciones sea objetivo;
De todos modos_ creemos que la diferencia entre amhos regme-
nes (pblico/privado) es que el Estado, cuando fuese parte pcrjudi. b) las moldiftcaciones del objeto contractual sean necesarias y ra
cada, no debe recurrir judicialmente con el objeto de revisar o resol. zona) es; y < -

ver el contrato sino que puede hacerlo por s y ante s. Por su parte_ el
particular debe recurrir ante el juez solicitndole su recomposicin o e)
resolucin,
Sigamos. La regla bsica es que en el camino de la recomposicin
las partes deben compartir el desequilibrio de las prestaciones por-
que el hecho o acontecimiento na es Imputable a ninguna de eUas.

En otras palabras, en caso de imprevisin no procede el recono-

cimiento del daflo emergente ni el lucro cesante, sino simplemente
la compensacin de los perjuicios entre las partes. As!, stas deben
coparticipar los riesgos sobrevenidos y causantes de la alteracin del
equilibrio econmico del contrato,
 408 CARLOS F. BALBfN
ti
~;
~<, loS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
400

1 "'~','_, ll{- rescindir el contrato por causas

.:';'\
Pq ~\:'. 1 -8 partir de a d '/
plos propios del proceso contractual estatal, por ejemplo, el '& (\1 parttcu ar gociar el acuer o,
de igualdad entre los oferentes y la libre concurrencia entre ~l. ~';putables al EstadO o rene . Introducida por el decreto
_-~ n"P ::l:n'~S de la reforma. .', Uc l~ af1l.l'H::(":iones
En .:JteCn(cill, C~ pultiLic ainual que ei l!.slado no puede "
l~t' RecorUt:lIlu,> '1..'~ . 1023/01 estableclu 4 d I ontratan-
ticar el fin y el objeto contractual, este ltimo en Sil aspecto sus': tf!';o I t 12 del decreto timlento e c .
Pero s{ puede alterar otros aspectos, por caso, el plazo y la exi qfRij/03, e ar . 13r:: % an con el cansen odificacin del
del obJeto. J(1" . ~~.YSI~d~::b:~~~~:;e~m~s que eln ~~l~sC~~Os~~~t~~~~e~~etlvode resolu-
~ ~J!l" del veinte por c en
Adems, como ya dijimos, el Estado -en caso de modlfic~~13'1 bjeto en m s o-
obJeto- debe respetar el equilibrio econmico del contrato, Poi"hij_ i ic1ncontractuaL di tintos caSOS de modificad
slln modificacin unilateral del contrato lesionase derechos adQ'~ ~,~~:'por su lado,l.ley 13.06~~S~~~;~~\ar:s. 3D, 37 Y 531nc . ).
dos, entonces, el Estado debe indemnizar. .;;.il.:\
(f) -'hes del contrato por parte 1 E tado puede modificar de
'\;],) "(1;'. . bien es verdad que e .5
, tl '10 es ilimitado
La Corte se expidi sobre este Instituto, entre otros anteceden . '" .:~,! EII conc1ust6'I, SI , 1 ejerciciO de esta poresta.
'lateral el conualO, e :J. ,U ites cLUmtltatwOS p
(OY caso el
en el caso "Praderas del Sol c. Municipalidad de General Plleyrr~llif ~'"j.. ",'
(2004)..,,~ . modo um ( lieo prev Ciertos m 6 o contratante 110
~\_~yaque el marco jU;e~ conuenio), cualitativos (el rg~?timo, el equilibrio
';/fr.,v,elfltc por cI~'1to el objeto y fin del contrato),~,
,.~" . puede desvh ruar d 11 ciertos casos, { e
r:::01npensnr
econml-
Ix' 7.8.1. I.a modificacin del objeto ,1i1::' en
- tre las partes (el Esta" o, e
'.-,
~. \' cm ne'lte al contwtlsta;,.
Segn los trminos del d~creto 1023/01, el Estado puede aument ;'i~j.-' ,
o Incluso disminuir el mOnlo total del contrato (prestaciones) en u
veinte por ciento (en ms o menos) y en las condiciones y precios esil,
iL". ;' odtjJcacin de los precIOS
~." IX 7.3.2. La m bsicamente dos concep-
pulados entre las parles, Es, entonces, bsicamente una modiflcaci
d ttema subyacen b h acerse cargo
del objeto del contrato y no de su plazo,! En el desarrollo e edse d que el contratista de e i d colabo.
lado la I ea e 1 t o elcrlter o e
A su vez, cabe recordar qu~ -en e I marco del r gimen genera I,"":':'1.\ ',i,. clones. por un , 'd 1contrato y, por e o r, . el concepto de
el Estado no puede prorrogar el conlrato cuando hubiese modlftcadcf:; 'll de los riesgo~~:.od~OyScoentratlsta y, conseclle~te~:e:~t~~ervar el equHi.
racin entre s a rtir los riesgos de mo o
su ohjeto, entremezclando entonces las potestades estatales de mo~.:\:. ,.

r> ~ ;,' que stos deben campa d

diflcacln del objeto y plazo contractual en trminos de lmites ente brlo econmico del acuer o. j plo los siguiente casos
unas y otras, }.op ,
r s610 a thulo de e cm '. Inflacin, alte-
...~I !1i
Es posible me~c1~nap:eclOs contractuales, a s~bcr'menos y hechos
En conclusin, el Rstado puede modificar el objeto COn lfmites cla.,:~\ ~f." .... de mOlllftcacln e. os diftcaci6n del objeto en m s o
I'OS, As, las modificaciones de las prestaciones tienen un tope mate- '"~~' , racin de los costoS, mo
rial mximo, esto es, el veinte por ciento en nls o menos. > ,'rtj. ajenos e Imprevisibles. d 1 objeto (mayores o menor~s
Sin, embargo, puede ocurrir que la modificacin sea inferior al ::"~f:.': , En el supuesto
d modificacin e 1 laCes decir, m s
e to monto) o prrroga de p a~ recio es aquel
veinte por ciento pero que an as altere sustancialmente el contrato: ,!!~,
' ,
Sin embargo el legislador no prevl este supuesto, de modo que -en ":m.
':;; ;. prestaciones y, por tanor~s prestaciones Y monto\ter:cln del precio
plazo y por tanto may de modo que no existe a e o n dlsminu-
p~lpclpio-, el Estado puede hacerlo dentro de ese limite, Por nuestro .:~~.
que pactaron las part:~~ trminos absolutos por aument
lado, creemos que no es razonable. Es decir, el Hrnlte no slo debe ser .'ir:- relatlvo Y s{ _claro- .
materlal (ms o menos el veinte por ciento) sino tambin sustancial '95.': cln de las prestaciones. ue prev la ley. es declf,
(prohibicin de .lterar el acuerdo). '.,p i rlas excepciones q
Sin embargo, existen c e 1 tlvo Veamos tales casOS,
Puede el Estado modificar el objeto contractual (prestaciones modlflcadones del precio re a . n ms o menos, del
convenidas) por ms del veinte pur ciento si existe acuerdo Con el par- fuese superior, e 1 esU
ticular contratante? En otras palabras, ellfmile del veinte por ciento Sila alteracin del contrat~ de ~lgn (tem por error en e pr -
es un tope material y objetivo o es simplemente un estndar que per- 1. veinte por ciento del valo
 410 CARLOS F. BAlnlN
.''1 lOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
411
puesto o por modificaciolles ordenadas por el Estado, en cuyo
gado ni probado cul era el inttlcs lbl' .;
caso las partes tienen derecho a que se fije un nuevo precio lJdo en caso de no accederse I ICO que resultarfa compcume_
unitario. prevalecer su voluntad Ijar' "1 a IIJrct,enSin de la comitente de hacer
de la contralista, En 'so 1rc a e am 111" I~ "
Si no hubiese acuerdo entre las partes, el Estado puede rmlli-
zar el trabajo directamente o por otro y el particular contratis-
este sentido "b
sula de reajuste constituyen el p;cc~o
forma representa para el a,JJ' JI .
~e:tt.
un cstaclOn en contrario
qu~ lit oferta ms la c1u-
IabaJO, que pactado de esa
ta no tiene derecho a reclamar por ningn concepto (art. :~O, . H catano un de .) d
ley 13.064); momal amparado por el art 17 die cee 10 e carcter patri-
oe a onstltUc!fll1 NHdonal" ....,..
"
2, el supuesto de Imprevisin por acontecimientos extraordina-
rios e imprevIsibles; IX. 7.3.3. La prrroga del plazo contractual

3. las prrrogas de lus contratos de suministros de cumplimIento Finalmente, el Estado Jluede rOlTu a
sucesivo y prestacin de servicios "si los precios de plaza hubie- objeto es el suministro de b' P 1 g r e~plazo del Contrato cuyo
ren disminuido/ el organismo contratante deber renegodar el lacin de servicios por ,'1n , lenes (e cumphmJento sucesivo o pres-
, lea vez)' por un pi . I
contrato para adecuar su monto a dichos precios y, en caso de el del flcuerdo Jnicial, siempre ue 11 azo 'gua o menor que
no llegar a un acuerdo con el proveedor, no podr hacer uso de Bases y Condiciones PartJcllhr~ Ae o est previsto en el PHego de
la opcin de prrroga" (arl. 99, decreto 436/00). plurianual slo puede Jlwrrog'. . su vez, cuando el contrato fuese
arse por un ailo.
Adems, es sabido que la ley 23.982 y, luego! la ley 25.561 prohben
la actualizacin e indexacin de los precios, incluso en este ltimo X. LA EXTINCiN DE tos CONTRATOS
caso dejando sin efecto las clusulas de ajuste en dlar o en otras di-
visas extranjeras y las de indexaciones basadas eH ndices de preclus . El Contrato se extingue obvia
de otros pases. con el objeto o en su caso P melnt~ cuando el contratista cumple
. ", orvcnc IllJento del plazo,
Sin embargo, el decreto 1295/02 dispone que "los precios de los ;" Sin perjuicio de elJo y como paso . .
contratos de obra pblica, correspondientes a la parte faltante de eJe- entre los siguientes conceptos b. J JJ evlO es necesario distinguir
cutar, podrn ser rcdetcnnlnados a solicitud de la contratista cuan- };J6n de los acuerdos: ' so I e os modus anormales de extin-
do los costos de los factores principales que los componen ... hayan' )
adquirido un valur tal que renejen una varlacl6n promedio de esos ,.~'.~){':"o:,.,,~ a la ,.evocacln es el acto estatal que extln 1

precios superior en un diez por ciento (10 %) a los del contrato ... ", .''41#./-' zones de 0IJOrtun,',jad Inl'"I U o convem .gue Iel contrato por ra-
:,f~~t:."I

de ilegitimidad, es decir en ra7.6 I

,

en,c a o por cuestiones

La Corte se expidi acerca de los lmites del iliS va,.iawli en reln- ',"~':;,::~~<;;"; sI mismo' . III e los VIcios del acuerdo en
c1n con el precio contractual en el precedente "M1I1'Occo" (1989). AlU, . t~~ b) I
:t 'J'n' "':., a rescisin es el acto de extincin '
el contrato celebrado fue ubjeto de cuatro modlficaclolles, A su vez, {~;} t r,-\'o.\" panes o pur acuerdo eJ1(re SI por .clUlpa de alguna de las
el incremento en los costos durante la cJccucln ele la cuarta modlff- ,.llr- ~, ':' ;;;S",'.~., . ' as y, por u timo,
cacin Indujo a la empresa a plantear la actualizacin de los montos"'1tr.'C~ ,';;'~l: e) la resolucin es la extincin lOr 1
convenidos, lo que suscit una controversia en torno a cul deba ser:.,.}~ 'Si ,-' (esto es, imprevisin l. lechos extralios a las partes
la frmula de reajuste aplicable. Para el Estado no debfa aplicarse I~. ... ~;F, principe). ' caso.fortuJlo, fuerza mayor y hechos del
frmula poHnmIca prevIsta en el pllego sino el mtodo de ndlces',;t' /'. Ii
'\"
adoptado con posterioridad, criterio que determinaba una conslde~':~~ _.i~ff\na cernas estos conceptos por separado.
roble disminucin en el saldo a favor de la empresa. El Trlbunul hlzof"l1 -"tV
lugar a la demanda y seal que, a la luz de lo prescrlptn en el art. 119~,};('~ ~~.i:
La resolucin contractual
del Cdigo Civil, la posibilidad reconocida ala Administracin de al-.it, l if~\~ por caso fortuito o fuerza mayor
terar los trminos del contrato en funcin del ius uQ,.iandt no puede~' ' ..U1En prImer lugar, vale recordar
extenderse a supuestos corno el analizado, en el que no se habla ale-; ,,' r.~Dlce el Cdigo CI JI qu es el caso fortuito o fuerza ma-
,;,
,t'
-*;-~I'j.'
< ~
v en su art. 514 que "caso fortuito

1
es e que no
I
rt

~r..,:,I.'
 .1

lOS CONTlV\fOS ADMINIS"AATlVOS

CARLOS f. BAlBIN iI':~derechOa

~;I que el Estado le Indemnice los gastoS YperjuicioS caU-
412
s (ar\. 39, LOP), sin perjUIciOde que el hecho no es Imputable a

~~
~~:~~~!3
1 podido
ha ' prevers e, o que previsto, no ha podido evitarse" p'",,:"
,lel Cdigo dispone que 'el deudor no'ser'resor~
se origlnen01 Huet::Jr pcr f:.tt:d~1:
pllmlento ~~:I~l~~;I~~:~I~~e
: ~'\"
,','
te",'
:i"~1la
:.1 Corte se expidi soure esto ":"'<AI_entre otroS-
ne en los prece-
o fuer,. ma or ,cuanto sros resultaren de caso fo; !i!;,i ~htes "Cac/k" (1992), "Chedlak" (1996) y "Carrello " (2 :;),
conse~uenca"d~r~a~~'r~;~~~~d~~~O: ~llI~~eratomado a su carg" [1. '!'"En
iWP ". el primero de los casoS citados, el Tribunal (1992) sostuVOque
o huhlese ya sido aquel constlt:lil ,te 1\1 ere ocurrido por su ~I ;-~'tsl bien es cierto que la fuerza mayor nOexcluye la responsabilidad del
por casO fortulro, o fuerza ~ayo/ o en mora, que no fuese moti' :":; 'Olnlt de la obra phllca _ar\. 39, ley 13,064- la Cmara declar
, :,jnapllc ente al caso la norma Invocada, sealando _con aclerto- que
ahle del contrato con fundamento en la fuerza mayor fue petl-
r, _;.I"resclsin
En slntesls, la fue"a mayo'
raleza o del hombrede'carcte~
partes,
~pa:~~t~~~to
f
s e y c ar,lmente ajenoso,,'
1"~
slon. hechos de la 'la..
:~
: ',:Ion
~',r ada
por la actora, lo que Impide el resarclmlen
ro
de las prdidas
" ",'por\ucro cesante con arreglo a lo dispuesto por los arts, 53 Y54, Inc, f),
" " de la mencionada ley de obras phllcas, que excluyen, en estos casos,
I ;.~?~'
Por su lado, el decreto 1023/01 se l
gado a cumplir con las " a a que e contratante est o~ la indemnizacin del beneficio sohre la ohra no ejecutada",
cunstanclas "salvo cas:;~:;~~:~I1C~ por sI mismo y en todas las: , , Luego, en el antecedente "Ch.dlak' (1996) la Corte adujo que "el re-
naturaL.. de ,al ravedad o u~rza mayor, amhos de car\ " currente Intenta encuadrar su pretensin en el ar\. 39 de la ley 13,064,
trato" (ar\. 13,In~, c), que tornen Imposlhle la ejecucin del con; , norma que estahlece un rgimen especial en esta materia, poniendn
a cargo de la adnolstracln el perjulcln sufrido por el contratista en
Cahe sealar que en el derech 'hl '-\ los casos en que ella taxativamente determina que son aquellos que
creto 1023/01, el caso' fortutlo la f~:ru \eo y partl:ulannente el de;, provengan de [uerza mayor o caso fortuito, entendindose pnr tales,
ral" y en el marco de la L d YOb z~ mayor son de carcter natU'-
"a)los que tengan causa directa en actos de la adminIstracin pblica,
comprenden no slo los "on~ecll~~:;~~~~as (ley en 13,064) tales ca,O{ no previstoS en los pliegos de licitacin" Y"b) los acontecimientoS de
narios que Impidan al contratista la ong natural extraordl;: origen natural extraordInarioS y de caractersticas tales que Impidan
para prevenir sus efectos sino tambl:~~)~I,n de medidas necesarias',
al contratista la adopcin de las medidas necesarias para prevenir sus
en actos de la Admlnistraci6n P 'bll " 1 s que tengan causa dIrecta ,t
u ca.
efectos".
En particular,
ta tiene derecho alarescindir
Ley de Obras, p u'hli cas establece que el contratls.", ;/1 Sin embargo, "la situacin que Invoca el recurrente", no encua-
dra", en ninguno de los supuestoS mencionados por la norma trans-
resolver- el contrato "por c:s~~:r~~~est~o fesquema el concepto es cdpta, pues no se trat en el caso de hechos de origen natural extraor-
slblllte el cumplimiento de las obli I y/ uerza mayor que Impo- dinarlos ni de actoS de la administracin; por el contrario, los hechoS
(ar\. 53, ley 13064) E 1 gac ones emergentes del contrato"
Ms, sin perlul~lo d~ su~' s, e particular puede reclamar por los da- fueron originadoS por una situacin particular del mercado que ha-
sante, En efecto dlceia 1el arl. 54, Inc, f), de la ley rechaza el lucro ce- bran Impedido a la actora obtener el material para la construccin
,el particular, la; prdida:: ~~rl;i~~~~I~lg:,ar~scl~n del contrato por de \a obra". '
Administracin" es decir 1 "1 os ser, n sopOllados parla Finalmente, conclny que "al establecer el art, 39 de la ley 13,064
Instalaciones (iles y de '~ mporte de los equipos, herramientas, un rgimen de excepcin _modlncatorlo de los pdnclplos del dere-
el contratista' no d~see r~~;e~ns,;res necesarios para las ohras" que cho cOl11n- ste debe ser Interpretado en forma restrictiva, Ello es
tratados en viaje o en elah ' y os matenales acoplados y los cun- caque
asl ya que, a diferencia de lo que sucede en el derecho clvll, en el
"no se liquidar a favor d ~racln, que sean de recibo", Sin embargo, el caso fortuito o la fuerza mayor implican una situacin jurldl en
Indemnllacln o de beo:fi~~)tratlsta ~uma alguna por concepto de
I
1
l' o
obras no ejecutadas" Ent ' q~e, hubIera podido obtener sohre las
ce es el dao eme ' onces, e Estado dehe Indemnizar Ysu a\can-
rgente con exclusin del lucro cesante.
la cual, a pesar de mediar Inejecucln, el deudor queda exento de res-
poosabi\ldad pur Incumplimiento de sus obligaciones _articulo 513
del Cdigo Clvil- en el contrato de ohra pblica se otorga al contra-
lista estatal, adems, el derecho a ser Indemnizado",
,i hinCabe remarcar que
uo sullles
I
'. e,n 1as ob ras puuhcas,
" .
el caso fortuito es tam-
to de ICVIsln contractual, en cuyo caso el empresario

!
I
'11'1 CARLOS F. IIAll\lN ":,,
los CONTRAI'OS ADMINISTRATIVOS
POf ltimo, en el caso "Cartellofle "(2003). A' tampoco
< el Tribunal
se configur
se'lal queel 115
estndar del caso fortuito () fuerza maYOt, /" del costo de transporte X.4. La revOcacin por razones de oportunidud, mrito o conve-
n'encJa
"la falta de previsin, por ~arte de la a~{el~~o~ada ...el art. 39 de la ley
de agua para la COllSlrUCCln,r~I~~lt~del indemnizacin al contrallsta
13,064, que desecha toda POSI)I I a I or culll'l del contratista, fal. Como ya hemos visto eJ Estado puede unilateralmente extinguir el
d 1 j 'clos sean ocasiona( os P < bl"
cuan o os pec contrato por f07.0lles de Oportuniuad, mrito o conveniencia, en cuyo
ta de medios UI
o errnres en las operac 1 unes lJ ue le .sean Imputa es ....
caso el contratista tiene derecho a JndelJlnl7.acln, pero no iwdc re-
clamar en ningtn casu el lucro cesante. r

X.2. La resolucin del contrao por actos del Estado no c~mtra- As, el iUt. 12 del decreto 1023/(H establece expresamente que "la
lanle (hecho delpdnclpe) revocacin, modificacin o Sustitucin de Jos contratos por razones
de Oportunidad, mrito {}conveniencia, no generar derecho a In.
demnizacin en concelHo de lucro cesante".
En este punto es necesatlo. d'1St In g lile entre
t
losEstado
te! actos del
As Estado
cuan-
I t de otros rganos o en es ( .,
contratante y os ae os al uier otro rgano, ente o Qu diju la Corte al respecto? Adelantemos que la Corte acept el
do el incumplimiento es causaulo bPor lC~ r~e en el marco dellJechu dalio emergente y el lucro cesante, particularmente con limitaciones
l t nces el caso {e e 11 Jlca bl' por aplicacin del urt. 1638, Cd. Civil} o por cuestiones probatorias.
poder es tata , en o '. 'd tivo del cumplimiento de las o Iga-
del prfllcipe como hecho un pe i . . osibilldad de ejecucin En el caso "Snchez Granel" (1904) el ohjeto de discusin fue la revo-
clones, es decir, en este sU1dJUCSdlO eXII~~~;:;~ue el hecho hubiese re. cacin de un contrato de obra pJibJica -antes del Inicio de su eJecu~
contractual, liberndose al eu or, s e
sultado Imprevisible. cin- por razones de oportunidad y los jueces reconocieron el lucro
ceSante entre los rubros indcmnizatorlos por las siguientes razones:
so de resolucin contractual por
El Estado debe indemnlZa~tn Cl. to lces el alcance de la repara- 1) en caso de responsabilidad estatal por actividades lcitas, la in-
en ia
hechos del prncipe, pero cu eS'd t 1 de Corte es posible lnferl{ demnizacin debe ser plena, salvo razones de fuerza mayor,

que el alcance de la Indemnizad dP -t

cin? Desde el anlisis de los I~r:~el e~r~~ hecho del prncipe debe ser
nergenle y el lucro cesante.
Jleno, de modo que comprende e. anude"os c,'sos "Sllchez Granel"
estipuictciones contractuales
do contrario;
o disposiciones legales en senti_

t o crileno- e . ti, , 2) el art. 10 de la LrA 110dice cul es el alcance de la indemniza_

E1lu surge -segun ~,1Uesr " .' 1 da" (2005) sobre revocacin
(1984). "l/uiz Ol'rico (1993) y El la"I/"1 , b jo anlisis, cin en caso de revocacin de los actos estatales por razones de
por inoportuuidnd que cabe trasladar a caso a inoportunidad, falta de mrito o incollveniencia} de modo que
el camino interpretativo ms razonable es l:'l recunocimiento
En es eelal, en el caso de las obras p?licas, cabe remitirse a los del "lucro cesante antes que su prohihicin"
arts. 53 Y~4 de la ley 13,064, es decir, el danu sin el lucro.
3) la 110 aplicacin ana/()gica de la Ley de Expropiaciones. El
art. 10 de la ley 21.499 dispone expresamente que "no se paga-
X.3. La resolucin del contrato por hechos naturales (imprevi-
r el lucro cesante", pero su aplicacin en trminos extensivos
sin)
sobre otros Institutos es irrazonable porque el rgimen expro.
piador "supone una restriccin constitucional del derecho de
1 d l contrato por hechos ajenos -cx- propiedad mediante Una ley del Congreso"
Otro supuesto de re.s?luc n el t orCa de la imprevisin que, en
traordinarios e imprcvlslbles
l es a e pllmiento pero que, en cier.
principio, ubstaculiza o t1.lficu t~ su cum en este COntexto, el Tribunal consider necesario recurrir por
tos casos, puede lornarlo ImpOSIble. I Yia analgica al arl. 1638 del Cdigo CiYi/. Qu dice este pre-
cepto? "El dueJlo de la ohra, puede desistlr de la ejecucin de
l' revisin es uu supuesto de mud - ella por su soja voluntad, aunque se haya empezado, Indemni.
As, como ya hemos visto, a Imp In embar o en ciertos casos es
ficacln y recomposicin conltractu~:, s En tal ~o~texto, las partes no zando al locador todos sus gastos, trabajo y utlJidnd que Jludle-
lno de resolucin de acuea u, . . ra obtener por el contrato. Empero, los jueces podrn reducir
~~~n:~~erecho a Indemnizacin por los dui\os y perJuiciOS. equitativamente la Iltllidad a reconocer sJ la aplicacin estricta
de la norma condujera a Ulla notoria injusticia".
 tOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
416 CARLOS F. BAlBfN
O ,,~
~s~[rolio,El contrato es, entonces, nulo y es necesario extinguirlo Y
tro antecedente relevante I H .'"'h,
v
revocacin por el Estad d es e caso Ruiz Orrico" (199'3' ~f,p.~,lsarloa,! del mundo jurdico,
.[":1. ::!t;ul ~r.u! o e un contrato
-:' _~h ~I . di'
..- a~ cntc
m nlstratlvo .de'(\!'
..11. 1
G/'" ~
~r;a Corte sostuVOen el aotecedente "Praderas del Sol" (2004) ya cI-
1 ne en relacin '1'
con Iu~u
l' ...} a ..."'...... ya citado HS',Q
j' s
a al' Icacln del art, 1538del Cdl : ,"" 'I.~j que "la potestad que tienen los rganos admlnlstrullvo PO'" en.
Loego, en el precedente" goCI , , J!Jienda sus actos anteriores, encuentra Justificacin en la necesidad
r
una licencia para la explntacl~1 J~ctlrand" (2005), el actor 'MI '(9~iestablecer sin diladooes el imperio de la juridicidad, comprome-
mand la nulidad del acto ad ni e una estacin de radiodlfUsI'~' ,jJ tldapor aquellos actoSadministrativos Irregulares, esto es, los que ca-
de adjudicacin . m nlstratlvo que dej si neectoela
f' .,nl; '''feceo de las condlclooes esenclale, de validez por hallarse afectado,
._~&
"ae vicios graves y ostensibles en su forma, competencia o conteo Ido",
El Tribunal adujo que" ; ,P..:~
requlsl~os enunciados en eleCnOl~:~oel dao resarcible satlSf;~~ . J:+~"
'\ ,.o" Luego, el Trlbuoal agreg que "los actoS administratiVOS firmes
prinCIpIO,fundamento para Il . erando precedente, no ha' '.' ~ : ; que provienen de autoridad competente, llenan todos los requisitos
sln del lucro cesame, esto es,'~~tarlo al dallo emergente co~'~\~' ',k~; de forma Yse ban expedido sin grave error de derecho en uso regular
~e acuerdo a probabilidades obJe~~sventajas econmicas espeiaJ '~~.'.de facult,~des regladas, no pueden ser anulados por la autoridad que
o obstante, la Corte condu v,:'s estrIctamente comprobad",
g ,,:.losdlct,
una concreta privacin a I~a%to~ue no se ha probado en este lid'.!'.:
probabilidades objetivas lo ' I~ de ventajas esperadas de acuerd
J ,,}
1~:1':";" Cabe sealar que el Estado puede resclodlr el contrato por In-
mara sobre el punto". ' cua mplde revertir la decisin de la:C f'Yi" cumplimiento de las obligaciones del contrata ate aote si Ypor si, sin
\,.. :' InterveoclnJudlclal, pero no puede revocar el acuerdo por razones
Ms ad l' ,i'l /" f de Ilegitimidad cuando hubiesen nacido derechos subjetivos que se
, e ante, la Corte ratific e .. -',t:~-
(2009) en donde sostuvo qu l d ste cnteno en los autos "IMSA'' ,'s.~'.~ ;
::.}: estn cumpliendo.
trato "estuvo justlcada po; 1: ~clsln del Estado de revocar el con!
~In de la empresa estatal" es ~r vntlZ~clo del servido y la liquldi'
"-' Finalmente -en caso de revocacin o nulidad judicial del acucr~
err ~~ ,~, do-, las partes deben restituirse las cosas que hubiesen recibido Ysi
i~f!,.,\
~' embargo, la legitimidad de I: , ~ Estado actu de modo Jfcld,',
n ello no fuere posible, devolver el valor equivalente.
o .lIgadn de resarcir los daos" c;l ucta estatal "no lo releva de l~'
plOcedentes tanto el reclamo Q' ~Ibunal dispuso que "resulta':.
no pudo ser eotregado, como ~I ~u~1sulfato listo para despacho qu~ X.5, La rescisin por Incumplimiento de las obligaciones del
~~Is~sde junio a diciembre de 1993 ~"esante correspondleote a lrii
s hdad de vender esa cantidad d .
ganancias para ese ao f
It
es as, porque tanto la Impo~'
e su ato, como la frustracin d I X.l,J. .
contratista
I . I l ' llecon consecu i j e as . , ,', En este caso, cuando el contratista no cumple con sus obligacio-
a tesc s n anticipada del contrato" ene u { recta e Inmediata de '.~ ' :ti ~,. nes, el Estado debe extinguir el contrato _sin necesidad de Interpe.
Por ltimo, cabe recordar u ' o'" !\\: lacln judicial o extrajudicial- Ycon las siguientes consecuencias:
puedendejar de cumplir sus
g
,l17
:n lel derecho privado, las partes no .. a) prdida de las garantas del cumplimiento del contrato Yb) respon-
sabilidad del contratista por los danos causados al Estado, en particU-
r s porque, en tal caso, la parte cu canes en razn de su propio Inte-
ot~~ i,'que cumpla con sus com mplfdora puede ohllgaryexlglr a la lar con motivo de la celebracin del nuevo contrato, Por ejemplo, si el
contratista cede el contrato sin el consentimiento del rgano compe-
dp~~te,
. el Estado s puede Incumplirpromisos por medio del jue"", Por su
e1se simplemente eDil clpago d l,r~vocar el acuerdo y descnten. tente, entooces, el Estado debe rescindir el contrato de pleno derecbo
lentes. e as indemnizaciones cor respon-
d y sin interpelacin.
Por ejemplo, ea el campo del contrato de obra pblica, la ley dis-
pone que el Estado tiene derecho a resclodlr el contrato cuandn el
X.5. La revocacl n por razones de Ilegltlmldnd contratista: 1- acte de modo fraudulento, con grave negligencia o
Incumpla las obligaciones Ycondiciones contractuales; 2- ejecute las M

En este caso el Estado decide re ouras con lentitud Yconsecuentemente los trabajos no puedan reall
que ste tiene en sus orgenes o or solver el contrato por los vicios
: p aquellos que sobrevienen en su
"

;~

418 "CARLOS F. BALBIN
los CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
419
zarse en trmino -en tal caso, el Estado debe exigirle al contratista d) la Administracin no entregue los elementos o ~laterlales a Sll
que acelere los trabajos y 51no lo hace debe rescindir el contrato-; cargo y como consecuencia de ello el contratista deba sus~e~lA
3. exceda el plazo fijado para el Inicio de las obras -sin embargo, el der las obras por ms de tres meses o reducir el ritmo del trahaA
Estado puede prorrogar el plazo 51el contratista prueba que la demo- jo durante ese tiempo en ms de un cincuenta por ciento;
ra obedece a causas Inevitables y ofrece cumplir su compromiso-;
4. transfiera el contrato, se asode con otros o subcontrate sin la auto- e) el Estado no cUlllpla con la entrega de los terrenos o el replan-
rizacin del Estado y, finalmente, 5- abandone o interrumpa la obra teo de la obra y hayan transcurrido treinta das desde el venA
por ms de ocho das en tres oportunidades y dentro del trmino de chnlento del plazo respectivo. ...
un mes continuado (art. 50, ley 13.064).
Cules son las consecuencias de la rescisin del contr~to? Recor-
Cules son las consecuencias jurdicas cuando el Estado decide demos que Clqur la ruptura del vnculo es por causas imputables al
rescindir el acuerdo por culpa del particular contratante? Estado contratante. Veamos.

Por un lado, el Pliego de Condiciones Generales dice c1aramcn. 1) El, contratista tiene derecho al cobro de los equipos, herra~
te que nu l:orresponue inuemnlzacin alguna a favur uel contratista. Imen!as, Instalaciones, tiles y dems elementos que no tenga
Ms claro y rAzonable, el particular 110 tiene derec1w a illdem"izaci'l lnteres en retener, previa valuacin de comln acuerdo y segn
por las prdidas J! pe1juicios ClwslUlos por su propia culpa. Por el otro, los precios contractuales.
la Ley de Obras Phlicas sigue el misllIo criterio, sin perjuicio de que
el contratista debe responder, entre otros, por lus perjuicios que sufra 2) El contratista tiene derecho a cohrar el importe de los materia~
la Administmcin en razn del nuevo contrato o por la ejecucin di- les acoplados y contratados y de los gastos improductivos que
recta de la obra. fuesen consecuencia de la rescisin del contrato,
En verdad, el Estado ante el incumplimiento del contratista pue- 3) El contratista tiene del'el:ho a transferir los contratos celebra A
de optar entre exigir el cumplimiento, aplicando las penalidades del dos para la ejecucin de las obras, sin prdidas para l.
caso ms los daos y perjuicios, o rescindir el contrato por s y ante s .
sin intervencin judicial. 4) El c~~tratista tiene d~recho -en caso de que haya ejecutado
trabaJos- a la recepcIn provisional y, luego de vencido el plaA
zo dc garanta, a requerir la recepcin de carcter definitivo,
X. 7. La rescisin del contrato por rozones imputables [JI Estado En tal caso no tiene derecho nI cobro de gasto Improductivo
alguno y, por ltimo,
Este supuesto nace cuando el Estado no cumple con sus obliga-
ciones contractuales, es decir, ellncumpllmitmto del contrato es por
5) El cont~atista 110 tiene derecho al cobro de suma alguna por los

hechos propios del Estado en el nW.rco contractual. beneficiOS que hubiera podido ohtener por las obras nu ejecu-
tadas (arl. 54).
As, excluimos el hecho que comnmente Ilamamm hecho del
En sentido ~o~cord~nle, el decreto 436/00 dice en su art. 96 que
prncipe y los hechos ajenos o extrai'los a las partes.
cuand~ In AdlIlInJstl'acln rescinde por causas no imputables al pro-
La ley de obras pblicas dice que el particular puede rescindir el veedOl, ste tiene derecho a los gastos, pero 110 respet:tu al lucro ce~
sante.
contrato cuando:

a) las modificaciones que introduzca el Estado o los errores en f~1 Por nuestro lado, y sin perjuicio de los textos legales antes cila~
presupuesto sobre la extensin o el valor de las obras supere en dos que slo reco.nocen el dao emergente, creemos que si el Estado
un veinte por ciento en ms o en menos el valor total de stas; .incumple sus obligaciones cuntractuales originarias, debe responder
de modo pleno, esto es, el dao emergente y el hll:ro.
b) se suprima totalmente un tem;
~(.t
rH Sin embargo, distinto es el caso cuando el cOlllratista rescinde el
c) la Administracin suspenda por ms de tres meses la ejecu- ! Contrato por otras razones imputables al Estado, tal es el caso de las
1

cin de las ohras; ~ ,...pr6rrogas o modificaciones debidamente Justificadas. Aqu el alcance

"\l'
l.~
 420
CARLOS F. 8Al8fN LoS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
'.
de la IndenmJzacln es nareJal (el dao y r'!(l el lucro) porque t:xis[~~ I.~ . ... el"n el'" Incumplimiento
_ de jus~V
dUI ijS razones ele Inters pblico que permiten colocar este SUpuesl
~['
'.:. f.,
'.. . ",ero icuj,l es c~\'!ncu Io en t " l. "veep"" In es un supuesto
bajo el mareo de las revocaciones por razones de oportunidad. .,;;
'
el pacto comisario?
P
oc u,n
tlficncln dellncumpllnllento
de
lado a excerc l'
las obligaciones contractua es pOi
Oln'sos tIe la otra parte. Por el
1I l to de los compr t le
la falta de cump m en so es decir es un supues o {
X.8. El pacto cornlsorJo en el derecho ptbllco
otro, el pacto comisorio es ~s qlu~~ll~gal y por'lncumplhniento de
resolucin contractual por ( lSPOS c
El 8rt. 1204 del Cdigo Civil dice que "en los contratos Con pres;~' las obligaciones del otro. I .Ia excep-
clones recprocas se entiende Implcita la facultad de resolver las obll 1 lacto comlsorlo, Igua que
gadones emergentes de ellos en caso de que uno de los contratant Sin embargo, cierto es que e l~ ado en el Incumplimiento del
cln que prev el arto 1201 ce, est, upoy

no cumpliera su compromiso" (pacto comisario). .

otro contratante. lImlento de las ob1i~
Luego el legislador agreg que "no ejecutada la prestacin, el
urre ante el Incump d .
acreedor podr requerir al lncumplldor el cumplimiento de su obJl:., En otras palabras, iqu oc . ? En tal caso el cumplidor pue e.
gacln en un plazo no inferior a quince das, salvo que los liSOS o mi", gndones de cualquiera de las pal tes. le exlg~ el cumplimiento de
pacto expreso establecieran uno menor, con los daos y perjuicios de- a) oponerse ante el reclamo del. ~troxi~~ el cumplimiento, mediante
rivados de la demora, transcurrido el plazo sin que la prestacin hay(h' las ubligaciones -~xcep~:~~~'oJi~adones del incumplldor, o c) re-
sido cumplJda, quedarn resueltas, sin ms, las obligaciones emer;.' la intervencin del juez, pacto comisorlo-.
gentes del contrato con derecho para el acreedor al resarcimiento de. solver legalmente el contrato - . d apHcar el pac.
los daos y perjuicios". .
1 regunta anterior, pue o . d 1
Retomemos, entonces, a ~ leo? La Corte acept la aplicaCin e
Entonces, el pacto es procedente siempre que: a) se trate de un lo comisario en el derecho publ l's contratos administrativos en el
Contrato con prestaciones reclprocas, b) la parle que ejerce la potestad pacto comisario en el marco de O N ci" sI contrato admillistra~
de resolver el contrato haya cumplido Con sus obligacJones u ofreciese precedente "llerpaulIla SRL e, ~(1"~~nc~mPlimlento estatal debe ser
hacerlo yc) el Incumplimiento sea relevante de modo que justifique la
ruptura de la relacin contractual.
grave, esto es, constitutivo de
ble de cumpllmicntode
~1~:I~~~:~~1
tlva" en los siguientes trminos. a) e t de tmposibUidad razona-
particular y, !\dems,. b) el
las obllg . I s del art, 120"', Cd. CiVIl, no
Finalmente, la resolucin del contrato es legal y no judicIal, es de. . . lcito el! los tI'" '10
cir, la parte cumplidora no debe recurrir time eljuezslno que resuelve paclO cOl1l1sorio Imp '1 Inistratlvos.
. de los contratos B( 111
es proPJO
el contrato por si y ante si en los trminos del 8rt. 1204, Cd. Civil.

En slntesis, el pacto comisarIo tiene dos pecullarJdades, POI' un X.9. Las otras causales de extincin
lado, el reconoclmiento del derecho del acreedor ante ellncumpll~
miento del compromiso de la otra parte de optar entre: a) exigir el le el contrato tambin queda
cumplh)1lento de las obligaciones del contrato o b) directamente su La Ley de Obras Pblicas estal~l~e ~l concurso civil del contratis-
I dluo en caso de muerte qu e. ra
resolucin. Por el otro, la resolucin del acuerdo es legal y automtico, resc n I sndiCO en caso de quiebra o concurso
es dedr, "transcurrido el pinzo sin que la prestacin haya sJdo cum la salvo que los herederos () e las condiciones oportunamente
4
'
ofrezcan .
contllluar con las o bras en
pllda, quedarn resueltas, sin ms", esto es, sin intervencin judicial,
"las obligaciones emergentes del contrato".
convenidas. ' la incapacidad
1 Isa les de extincl 11- < 1I
Es aplicable este Instituto propio del derecho civil en 105 contra4
Cabe agregar -cntre as ca\ atlsta o la extincin de la persona _
tos administrativos? Hecordemos en este punto de nuestro anlisis y sohrevlniente del partlcul~r C(~c1~(h\(les.
antes de av~nzal" en su desarrollo que la Corte reconoci la incorpo- dad Jurdica en el caso de as s la rescisin del
racin de la excepcln de Incumplimiento contractual en el campo I s partes convengan
del derecho fa'lblJco siempre que el incumplimiento estatal torne de Por ltimo, es posible que a 1 _ que no existan razones
' d 'iempre -c aro
cumplimiento Imposible las oblfguciones del particular COlllratante. contrato de coroun acuer o, s. lImlento de sus obligaciones.
imputables al pftl"t1cular por Incllmp
422 CARLOS 1'.lIAlBrN
Los CONTRATOS ADMINISTRAI"lVOS -123

XI. LA IMPUGNACiN DE LOS CONTI\ATOS

(lJ) sin embargo, no es claro su crJterio respecto dc la nece'd 1d
Impugnar los actos por separado o si hasta ('onla im'p SI ae. e
Los aspectos ms controversia les en este contexto son UOS,ti saber:
del acto de adjudicacln o extincin del cOI~trato (act~~~l:~). Il
a) primer asunto, idebe el interesado impugnar cada acto en par-
ticular () simplemente el acto de perfeccionamiento o extin-
XII. LA I)ARTICIPACIN EN LOS PHOCEIHI\IIENTOS
cin del contrato? Es decl f, ,es necesario impugnar cada acto o
CONTltACTUALP.S
simplemente el acto final?, y

h) segundo, iel interesado debe impugnar judicialmente el acto El decreto 1023/01 sellala -entre sus I ,. ' .
contractual -cualquiera fuese- en el marco de la LPA (90 taciones pt'Julicas deben facilitar el pr niClPlO~- que la~ contra-
cin rel . , l
acceso (e a SOCiedad a la IOforma-
das hbiles judiciales)? la comu~~:~~~ ~:~~~~)~n del Estado yla particlpacln real y efecllva de
Los tribunales y en particular la Corte, creen que el Titulo IV de
la ley 19.549 es aplicable en el mbIto contractuaL En conclusIn, el qu/;~a.ti~u~a~', uno de los mecanismos puntuales de participacin
Interesado debe impugnar el acto en el plazo de 90 das hhilcs Judi- el objet v de r gl~nen vigente es la c?l1vocatoria a los interesados con
ciales. de baseo e que. ~rmulen observacIOnes sobre el proyecto de ptie'o
s YcondiCiones particulares en razn de la comlleJ'ldad o gel
En igual sentido, la Cmara Federal contest este punto en el fallo monto d e contrato. <

plenario "Petmcen" (1986) al sostener que el Ttulo IV, LPA, es aplica- 11'
'W A su vez . d
ble en materia contractual. Es decir y digmoslo una vez ms, el inte- ;, ,,, mente ' ' ~egul~ e CCI eln "toda persona que aCIedIte fehaclente_
resado debe Impugnar el aclo contraclual, segln el criterio judicial, ~- .:&. . actuacJ~II~::ll~ter~s'IP~d.r~ en cualquier momento lomal vista de las
en el plazo de ~1Odas hbiles judiciales. , "':~~ ,.. es e a nclacin ... hasta la extincin del contluto ~
1 ~ ~:~t~~~~do la etapa de evaluacln de las ofertns" (art. 62, dec. 436;o~j.
Por su parte, el primer interrogante es ms complejo (,debe 1111-

(.,
f.',~probator~rosldebe~ acreditar su ntels medlaJHe cualquier medio
pugnarse cada aclo en particular?). La Corte sostuvo, en un primer ~~ a re' lO, s 11 cm ~rgo la concesin de la vista no otorga el derecho
momento, en el caso "Mevopal" (19115)que el Ttulo IV -LPA- no es
aplicable, esto es y en el punto que aqu nos inleresa, el particular no
debe impugnar cada acto.
~.
1 alizar presentacIOnes en el expedIente (art 63, dec. 436/00) Fi I
mente, el rechazo htfundado
ti!;}'''', rada falt
I,~,'", d I
. na-
,a dar vista de las actuaciones es conside-
a grave e agente publico (arl. 20, dec, 1023/01).

Sin embargo, el Tribunal dijo luego -en el precedente "Gypobms"

(1995)- que el Ttulo IV de la LPA es aplicable y, consecuentemente,
el particular debe Impugnar el neto en el plazo del art. 25 de la ley.

No es claro, tal como sostienen ciertos intrpretes, si el cambIo de XIII. LA TRANSPARENCIA Y RPICIHNCIA
criterio Judicial comprende el hecho de que deba impugnarse cada EN LAS CONTRATACIONES DEL ESTADO
acto en particular, o sI su doctrina slo alcanza al modo y plazo de \'};: "

impugnacin del ltimo acto, esto es, el acto extintivo del contrato. ~ri~~i~
es1tepunto -lrcmsparencia_ es necesarIo recordar que la COIl-
Este interrogante fue contestado tambin por la Cmara Feder'al
pi. n nteramericana contra la Corrupcin dispone que l s E t ti
t1:::~~a~onVienel1 CH considerar la aplicacin de medidas p~~ve~l~v~:
en el antecedente antes citado, es decir, el caso "Petmeea", Aquf los
}&:,.comrat
. as a crear, mantener y fortalecer entre otros "slsl
'6 d f " . elll8S para
jueces sostuvieron que debe impugnarse cada acto en particular, de
~n :, aCI n e unclonarios pblicos y para la adquisicin de lile
modo que no es posible hacerlo por meuio del acto final.
dd y s~~lclos por parte del Estado que aseguren la pubUcldad, equJ~
~;,:: yc Ciencia de tales sistemas".
En snlesis, el criterio de la Corte es que:
. 'J:~ 1'" Por su I I e
(a) el particular debe impugnar el acto dictado en el marco con-o < ~,," u cln s par e, l .?nven~in de las Naciones Unidas contra In Co-
tractual estatal en los trminos del art. 25, LPA; .1 ;., Pros fl . eala que cadn Estado Parte, de conformidad con los prin.
mdamentales de su ordenamiento jurdico, adoptar las me~
424 CARLOS F. BALBfN

dldas necesarias para establecer sistemas apropiados de contrata~i

pblica basados" en los siguientes principios: '.:~;~

b) competencia, y
e) objetividad, (es decir, crilerlos objetivos de decisiones qu~ s/ 15
eficaces para prevenir la corrupcin). ' ,ts CArlTUlO
'~r
Estos sistemas segl'lIlln Convt!nci6n de las Naciones Unidas, :de LA R.ESPONSABILlDAD DEL ESTADO
ben cumplir con los postulados de: '

1) difusin pblica de la informacin sobre los procedimientos

contratacin pblica y contratos, licitaciones y a~jl1dicacione 1. INTRODUCCiN
,~.
2) formulacin previa de las condiciones de participacin, inclu I es onsable patrlmonialmente,
dos criterios de seleccin y adjudicacin, as como su publlc'a?s En un principio el Estado no era, r PI Imposlb1Hdad de deIll.an-
1 d en ese entonces con a
cin" ;,~; cuestin entre aza a hlbl -In de llevarlo ante los jueces.
J Jr
dar al Estado, es decir, la pro e
3) aplicacin de crlerios objetivos y predelerminados para ~~lI: , e n los principios propios del Es-
adopcin de decisiones sobre contratacin pblica; ~tr Sin embargo, con el tiempo), s g ble por los daos causados
1E tado se hizo responsa 11 1
4) mecanlsmus eficaces de examen interno y sistemas de apelaJf tadodeDereclo,eI 's d l'nte porsusacciunes ctas,
pm sus actividades ilcitas y, m s a e a ,
cin con el ohjeto de garantizar recursos y soluciones lega(es~J.
. . dades estatales Beltas e ilcitas
en el caso de que no se respeten las reglas o los procedimlen-:' Esta bifurcacin entre las aC~~1 aba'ndonar necesariamente
tos; y '~.'
, ~ ' proplo del derecho pblico ~.o~ ~el S:r:cho civil y sus fundamentos,
5) adopcin de medidas para "reglamentar las cuestiones re<:~ el campo de la responsabll1( a .1 n o existe responsabilidad
ue en el derecho e v n
latlvas al personal encargado de la contratacin pblica, en.\ ,1 Cabe recor d ar aqu q 'i' ente por conductas IBcltas.
particular declaraciones de Inters respecto de determinadas .' por conductas lcitas sino un cam
contrataciones pbl1cas, procedimientos de preseleccln y re- ' conoci la responsabilidad del Estado,
quisitos de capacitacin" (art. gol. Entre nosotros, la Corte re I di' o 1933 en el precedente
de modo claro Y concluyente, a part r e a
En el mismo orden de ideas, el decreto delegado 1023/01 establecej "Devoto". ,
que el trmite de contratacin debe llevarse a cabo en un contexto de :~j ico reconoci en ciertos casos la res-
transparencia que se basar, entre otros aspectos, en la publicidad y :,,~.~.'.' Par ltimo, el modelo jurd I . de sus funciones legislativas Yju-
dIfusin de las actuaciones administrativas. :'M ponsabllldad estatal por el elerc C10
dlclales,' I -
Respecto de la eficiencia, el decreto 1023/01 Introduce el forma- ;9 tl tal como explicamos en os P
to y I~ firma digital en el marco de las contrataciones estatales "con , En este proceso largo que par l' nsab1Hdad Yavanz hacia
, d 1 tremo de la rrespo I lea
el p'iop6slto de adecuar la normativa a las posibilidades del desarro-
llo cientfico y tecnolgico operado en materia de comun1coclones e
informtica" (consIderando del decreto 1023/(1). En este contexto es
1 rrafos anteriores,
el reconocimiento
e ex
de la resp
onsabllldad estatal, Influyeron ) s -
tendemos relevantes.
mente dos hechos jurdicos que en '6di o Civil
posible enviar ofertas, informes, documentacin, comunicaciones, n 16 estata!. As, segun el e g i
impugnaciones y recursos en formato y con firma digital. El Estado, Por un lado la personl cae n blico o privado, T e-
, den ser de car eter P es
por su parte, est obligado a aceptarlos y, a su vez, puede notificar en "las personas jurdicas pue i 1" Recordemos entonc
iguales condiciones. ne~ carcter pblico: 1. El Estado Nac ona b":dO como persona jurdi.
1Estado no fue cance 1 bU cio
que, en un prlnclp 10, e ulrir derechos Ycontraer o ga .
ca -es decir, sujeto capaz de adq

--...
..
:
...-
.'
.,
426 CARtOS r. I\ALBIN
LA /l[SI'ONSAllll.llJAlJ UEl ESTADO
ncs-, de modo que no era posible imputarle, desde el punto de vista 427
modo y canse
tcnico, conductas y sus consecuencias. Ir"citas. cuentemellte las conductas estatales so "J
n c aramente
Por el otro, la Imputacin o traslado de las conductas de los agen-
les aL propio Estado (teoda del (Jrgano). Es cierto que las acciones u
, A su vez, el art. 16, CN, prev el principio de; unidad d
oml.slones de los agentes phlico,.;, en el ejercicio o en ocasin de sus .~ el Estado dcbe respetar t,ullbl I g, e modo que
n e postulado igualitario.
funciones, son hechos evidentes, pero icmo transferir esa!> conduc-
tas desde las personas fsicas al Estado en su condicin de persona
,,.. JI- Segundo, las normas de . i f
por ejemplo salvo l . 1 Rngo n erior. En el mbHo .federal
Jurldlca? , as normas sobre expropiacin (I 214) ,
un claro vaco normativo 'C . . ey. 99 existe
La teora del rgano permiti ligar al Estado (persona jurdica) va analgica de segllnd~ ra~~):t pos~ble cu~nrlo? Recurriendo por
con sus agentes pblicos (personas ffs1cas) en trminos de traslado e el materialJurldico releval~ l. Cdlgo CivIl. Hecordemos cul es
c sourc e cllal trabajaremos.
Imputacin de conductas desde stos hacia aqul de un modo espec-
fico y propio del derecho pblico (teora del rgano y responsabilidad Los preceptos del Cdigo Civil especifit:os nos dicen que:
directa) y distinto de las teoras del derecho privado. a) "Todo el que ejecuta un hecho
ocasiona Un dai'lo a otro e "q~e por su culpa o negligencia
Cabe acl;uar que si bien las teorlas del derecho privado con el paso
juicio" (art. J 109, Cll. CVi~):aobhgado a la reparacilln del per-
del tiempo mutaron y aceptaron el concepto de rgano en el marco
de las personas jurdicas privadas, sin embargo no abandonaron el b) "Los hechos y las l' 1
concepto de responsahilidad indirecta de las personas jurfdicas por ejercicio d' f om SlOnes (e los funcionarios pblicos en el
sus agentes. irregular I:Ss~:~Il~::~il~::::'I~~:I~o cumplir sino ~Ieuna manera
Creemos entonces que con el objeto de construir dogmticamente comprendidos en las d' g," s que les estn Impuestas, son
Cd. Civil); ISPOSlclOnes de este lftuid' (ar1. 1112,
la teoda general de la responsabilidad estatal es necesario sumar dos
elementos fundamentales. Primero, el reconocimiento del propio Es:
tado como persona jurdica -sujeto de derecho- y, segwlfJo, el nexo e) ~~~(~Sbll~:c~n del que ha causado un daii.o se extiende a los
entre el Estado y los agentes de modo de residenciar las conductas de I "' q ausaren los que estn bajo su dependencia o por
stos cn aqul. as Cosas de que se sirve, o que tiene a su cuida " '
primer p,rralo. Cd. Civil); do (art. 1113,
En sntesis, los fenmenos jurdicos de la personificacin estatal
por un lado y el rgano por el otro, constituyen dos peldai'los bsicos d) "En los SUpuestos de e1aJ1oscausados Con las cosas el dt _
en la construccin del edificio dogmtico de la responsabilidad del guardin, para eximirse de responsabilidad 'deber d leno o
Estado y su contorno actual. que de su parte no hubo culpa "(art 11' emostrar
primera parle, Cd. Civil), y'" . 13, segundo prrafo,
Ames de avanzar conviene repasar cules son las normas en el
derecho pblico argentino que debcmos leer. ~~: el dao h.lIbiere sido causado por el riesgo o vicio de la cosa
l. Primero -c1aro-, el texto constitucional. Por ejemplo, el t ose,eXhmr total o parelalmente de respomabiJidad acred;'
am o a culpa de la vlctlm el ' -
art. 17, CN, establece el carcter inviolable de la propiedad priflada y, ' a o e un tercero por quien no debe
en particular, la responsabilidad estatal en coso de expropiacin de re.spon ero SI1a cosa hubiese sido lIsada Contra la voluntad ex-
presa o presunta del duef\ di
ese derecho. (arl 1113 d o aguar n, no ser responsable"
J.I,- '. ,segun o prrafo, segunda parte, Cd. Civil).
Este supuesto es un ejemplo claro y tpico de responsabilidad es.
latal por sus actividades lcitas porque la actuacin estatal es llevada ~ ~}~~~~:enteAca he aclarar quc cada Provincia, al igual que la Ciu-
o. . nos res en su condJeln d '
a cabo conforme al derecho vigente y no en trminos de contradlc-' ." \, s del art 129 d I C. e ente autonomo en los trmi .
. cin con ste. Asf, el orden jurdico autoriza al Estado a hacerlo de ese .:: J~., ;dico sob' " e a ons.tltllcin Nacional, tiene su propio rgimen
le lespollsabiltdad estatal.
.. 1lj ":"

,f.,
""

. ;J
!-
 429
lA RESPONSABILIDAD D[L ESTADO
428 CARLOS F. BALSfN

POIl SUSACTIVIDADES
11. Los PltE.SUPUESTOS ILCITAS DEL
DB LA RESPONSABILIDAU "",'~ro,
E~'~ qu~.$s la [a!lag~,ser,ylcio? Es el hmcion.al!'.i~IllOIrr~g\ller
'1' efectuOSOde la~actividades estatales segn las normas vigentes.
Cabe r c d . ,c.> r,,;lce-pto ut:: falta de servicio debe Interpretarse _segn el crl-
,';'.','.'","'-;;,_.,
es responsabl
e or ar -siguiendo el criterio d e t.a eorle- que"'\\"
el, ;,ctlo'dsico-
.... es decir,como las actividad Inadecuad" rle,arrolladas por ei
e por sus actividades lcitas siempre que est-n'p\~! .llf,~S la','d',o, en trminos Incorrectos segn 10.5criterios normatl-
_ ,,' '~ysiempre que adems se hubiese causado dana. )
tes los siguientes factores:-!,II~ \
,, :.:f~fu(Slnembargo, el cOllcepto de "falta de servlcto' debe reemplazarse,
1. la falta de servicio (art. 1112, Cd, Clvll);'("'; .'!'liji)l:1 "
2. el dao cierto, y ".r,~.' ;f;iig'lll Iluestro parec ; por el criterio ltso y liallo dellllcumplimlellto de
'l',i,f _:b.~l,'' o,',:,S,.','d~,beres
legales.
3. la relacin
-falta de causalidad
de servlcio- directa
y el dao entre la conducta\\~
cuya reparacin se perstg~ " , ,jl)',::,"tO"
~J:!.t Ces,el e~dar d!.~9.~~I:~l;l! l,as obllgaci?"!! ..!!.gfl.(~s,mencio-
~',' 1~4op.'!!el 1'1'91'(0eoafjfador en el prl,pg,t;iJil. Clv,l. As{, la regla de
Entonces, el Estado es responsable siempre que sea posible
tar el acto, hecho u omisin del agente al propio Est d 11',
i~. "',>',Ijlta de servicio debe sustituirse por el de las obligaciones o deberes
del Estado con las pewllartdades propias del derecho pblico.
~e~lrre gu'ularel
as COI\( dao sea ycierto
ctas Irregulares y exista
el dao relacin de ~8l~~a~i~~~
causado. e~t
",(j'" , ~.,p-
:','" V.-. Es dee/r, el deber y su incumplimiento es el fundamento de la res,
DI h l ', ;.:' ponsabtildad estatal por sus actividades "'cllas.

os ecla oresponsabIlidad
esto, cab~ distinguir
estatal.entre el fundamcnto y los presup"t~i'
' ".~ ,-,' .".'
Cierto es que, en un prlne/pla y, en trminos I,i,tricos, el estndar
...del deber estatal ~o~ISt!Uiyrilt(t(/p m(lIfmo etej~nput(1cl6n de respo.'l.
I d
I ,LOSr~supuestos son los siguientes: a) elfactor de Imputacin ~jlt sab{((dad, sin embargo ese titulo fue.ensanchndose por dos e/re,ms.
( al o, c e Ilexo causal y d) elfaetar de atribucin. ' " tanelas. Por un lado, el reNnocl",leto de los derechos sociales Y los
mle"VOSdchos' efl el marco del Estadg Democr4tico.y Social de De~
,Techo y, por el otfO, el papel del Eswdo en t,.,l1i,ws positivos Jacciones
estatales y 110 si1l1ples abst"euCioiles). ' ~
~11;iEl fundameDlo de la responsabilidad eSlalal (falta de servl:, _."'

Por Sil parte, fa Corte dijo reiteradamente que "q(lien cOtllme la oblt-

1"\
gaci611de prestar fUl servicio lo debe realizar en condiciones aclec(wdas .
e
ara llenar el fin pa1'll el que ha sido establecfdo siendo respo1lsabl de \
.Cul es el f~ent~.d.e la responsabilidad estatal Ilcita? B;l: os pe/juicios que causare SIl iuwmplimtento o Sll (rregular ejecucin",
~~m!".l~e.e1
JIlC\I111plimlento cumplimiento lire'gular defectuOso: ~
" .~uls0dbligaciones,es decir, los act?shechos u omisloncs del Estado' " En particular, la responsabilidad estatal por omisin procede
led za os en violacin del derecho vigent-e. - :,'~ cuando el Estado incumple sus deberes -es decir, no hace aquello
que debe hacer- Y su fundamento es no slo el 8rt. 1112, Cd(Cr--,
ant~j~~~~~r,~I~~~~~Iaresponsab!l!~ad estatal ilcita es el c.Qntenldo'* vil, en los trminos que ya hemos explicado, sino tambin ~ art. 1074,)
o e sus con uttas porrncumpilmlento d 1 I p" ''~
Cd. Civil, segn los principios propios del Derecho AdminIstrativo.
,,:.~;~~~~~~~,er'teel co"tenldo mcllo es, seg" Ivs opem~l:'e~;'la :t~ld~'~ El "~(lyor 1I1cOlluellf~~~~~~ql~f e.~./a4.~'liclrl ~e~u~es,son las c~m~uc-
tas jddlcas;e',,- particular las obllgacio"es es/atales de hacer en trml-
As, la Corte utiliz este concepto asoclndol 1 .~ 1105lfrde1ls{d(i JI dtlll1e, cuyo incumplillteTlto trae consigo la respDTI-
Cdigo CIvil. Repasemos el caso "Vde,11l "(1904) AOq~~nle1'~brt.
11112ddelj
JO que "esa id' bj I """,~-",,,. e rl una a u.
u
sabllld"d del Estdo: ' '
en la a 11. -i~~o et vl_Qe.~aJ~!~,,_escr"vletoencuentrafundamento '
P cac n por v a subsidIaria del art. 1112 del Cdigo CI II : En sntesis
esta b\ece un rgim ti . v que i a) en el caso de las acciones el hmdamenlll es el mandato jurfdi-
nes .~lelos runciona~7osep~~~ft~~:~~lt~~:~~C~~l:~~~~~Oi:I~~~s omisio- "" cn de no hacer y su incumplimiento, en el marco del arto 1112,
neos
ceUS,m,p,l,lr
sino de ~l1a manera irregular las obligaciones leg~~\:s~
qP~~
Cd. Civil;
I \ Impuestas. .
,130 CARLOS r. BAlU[N LA REsrONSA6JUDAD OH ESTADO
' 431
b) en el supuestu dc las omisiones, el fumlamento es el mandato fr slcas, sino 110r l11e'I,'oU e tina serJe de fic .
. u I
Jurfdico de hacer y su Incumplimiento de conformidad con los mUen reconducir las conduClo I . clfm~s egales que nos per-
as n as pelsonas Jurdicas.
arls, 1112)' 1ll74, r.d, Civil.
En cs~e :',la!co, el factor de im lUta
De todos modos, cierto es que en los trminos del art. /112, C6d. ej- no -el cflferlo --'masj' b' - l.... _.1 ... " S! .n pu~.d.e ser la teoria delr
la 1tua en los t u" .,... ga-
IJi/-prestacin irregular de lus servicios estatales- es difIcil establecer yelcarctenl-.nt -1'---' .. rm nos elart.1112 C6 Cl '1
, ....~_.~e.__ u.aroguardlndelnscosas. ' , . VI-
1(/ distinci6n entre acciolTes y omisiolles. Por ejemplo, cuando el Esta-
do a travs del Registro dc la Propiedad Inmueble expide un informc . Ca he aqu remitJrnos al caplulo s b --: '. :...:.
t1va de este manual en do d " o re OIgaJ1lzaCln administra_
errneo causando daos, ies una accin ti omisin dll sus deberes'? Es gano). Sencillamente 1I',re,',l e explicamos este concepto Jurdico (r-
decir, ,el Estado actu irregularmente haciendo aquello que no de. lOS en este conte 1
bi hacer o -cn su caso- omiti hacer aquello que debi hacer'? Por
1os .a,g~n~~.s)llJblicos -personas.fslca's s' .
.... X~_~l~~ ,l~S9.~lEY.st_asde
Estado y, por tanto aqull '. - on las cnductastleI propio
IIuestl'O lado, interpretamos que tal distillcin 110 es relelJallte SillO que cst~.t.~!: .... - , . os expresan lisa y llanamente la yoluntad
el aspecto import(mte es definir wl es el deber estatal y Sil jllCUIIll'U-
miello-: . ~_.. . .. --
De m?Jo que no es necesario trasladar 1
. son as ffslcas (rganos) al H t d ( as conduclas de las per-
perponen unas con otras e's a o persona jurdica), sino que se su.
II. 2. El factor de Impulaclll de las conductas daosas . xpresando una sol
I I '
cone Iusln y en principio n la)' m SOla voluntad En
inl d ' o 18)' nada que impula I '
nos e conductas y responsabilld d ro rasvnsar en tr~
1I.2. /, La leor!" del "SlI/lO a es,
", Cabe recordar que en un rln i
El Estado es una persuna jurdica y por tanto para responsabilizar- ?f : Ja leorla1te! rgano SlllO erV.f'P.,-,/,c P~O_~1factor de imputacin no fue
''',
lo no es suficiente con constatar las conductas de sus agentes sino que ;lr ..~1'_.
~'-I'" neu o pllnelpallde
auo~ os agejlts (art. 1113 del Cdl o e
' di
pen ente entre el Es.
es necesario adems imputarle esas conductas. ~\ puta~ln,fne Inulreelo (prlncl ,allu g" iv/I), Es uecl~, el factor de hu-
i ' :, pel.rgano). 1 ependIente) y luego dlreclo (teorfa
Llamaremos a este factur elemento de imputacin que es clara-
mente distinto del nexo causal porque no se trata de vincular el dailO
con las conductas, sino de trasvasar conductas entre personas y -por
. 1'. " ,
:. ~(
Sh;~n;;JRr~o" no es posible tras! d ' ' "
de !~'p_e.!.sunas ffsJca~.(agenleS 'est:t::e:J01P1,!@Jf.-Ulq~!ier5~)!.I~ucta
ende- las responsabilidades consecuentes.
,j.
','1" posl~le transferir elert')s
_-.. -- .. - - <.
eOll I
(Uctas 'CuJ- J al '1Estado,
A sino que slo' es
Este factor es -en prlncipio- irrelevante en el derecho clvll por~ .. ~: ?"guJr entre el concepto de actos rt~ati:ado es. quo e: posible distin-
~. Ti Fr~O~!i61J _de!as funcioneS:' - --, " ..~..e.,! ejerclCIa~ ~0I1.~1Jotivoo
que en este terreno los hechos 5011 propIos -personas ffslcas- y no
de otros. Es decir, las conductas de las personas fsicas son propias y ~. ~".'(".L - . - .~-
~ '. ",'." o os conceptos de motivo y oca '6 ll son .
consecuentemente no debemos trasladarlas () Imputarlas a otros, sal~ , ,,:.k. ~JSl~. En efecto, esos criterios son' ;<)l I mas amplios que el eJer-
vo cuando se trate de personas jurldicas privadas.
",~.:.ta..'-f'i'lnue 1as funcIOnes
'r':,_ ", ~"!i- .
constituyan sim 1
11 S axos y distant
es porque
b
as-
En elperr,ci}p Rblicu el escenario es distInto porque las conductas Yr:; :' ~P.~ra causar el evento da)oso p. P emente 1<1 ocasin o el motivo
. l _...... u --ff -. :i'po . 01 su parte el eje ..
b ajo .a11: isls _son slemp_r~ e los p~'opios agentes .-personas sicas-, - .r ~~'~,: mue exige ms detalle y precisin ' rCICIOes m s estricto
pero la responsabilidad es del Estado -persona Jur~dlca-. Entonces ~ :t<... }Pz:la ocasin o el motivo del ',de modo que no es suficiente
es obvio que necesitamos dar un paso ms en el razon'amlento con el ~~ Je~cicjo debe constituirse cOJ~~o~l~ecl~.lento dailoso. En tal caso, ei
objeto tle ensayar y Justificar cmo transferir las conductas desde ~l ' "'(fJ .Oso, . nUlcln necesaria del hecho tia.
escaparate de las personas fsicas -agentes pblicos- y ubicarlas e~ .~.~ L~ J
el terreno del Estado. El texto del art.lll: Cd el JI .
la responsabilidad ~s;ata'l, 'e:t~l~te~:c(lf, el (u,JltlamelltonormatJvo
As, el sujeto Imputado y responsable por el daflo causado no es '. ,.1 <,hechos y las omisiones de I f . Jue el fitulo IX cOlllprende
definido de modo simple. directo y lineal por la autora material de~!:~.' " le/olles", de modo que Jos os ullclouarlns "en e/ ejercicio (le SU"
, In' I conceptos de "motiv" " .
las conductas dai\osas corno 51se tratase de los hechos de las personas ,i l 'Ir. p aZ81'Se por aqul. o y ocasIn" deben
~~
:~ .:
 433
LA RF.~I'ON~ARIl\OAD DEl. ESTADO
432 CARtOS F. BAlBfN , ~I

l~~.: palabras, Y en relacin con los bienes del domlnln pblico,

~,tras
" Por ejemplo, en el antecedente "D" , .,;'
. al momento de los hechos el e d eoca (20m) la Corte sostuv ':(\tieanalizar si debernos aplicar el art. IlI2, Cd. Civil (responsablll-
la AllIll.H.hiuna leim..:il o t;mandado Paredes no guarda' ':dad por aH. Jo scrvldn) n.1 art. lII3 segunda parte, Cd. Civil (res-
militar en situacin de :eI~~ U
lIU IU~Ht ti. 4 t: CUldl:lt:JiUl di pe(~
'p0lsabilidad por ser el propietario o guardlan de las LO'"')'
blese hallado en eJerclcl d' ~ no ue alegado ni probado que
modo aparente". o e unciones estatales, ni siquler~~J ~ ,~1)\:'La etr'rt~ dijo relteradam~nte. qu~. el. ~~~.Y g?ce de los blene~ .d,el
j '-b .'t,.I'!, ,11!lpmiol publico Importa para ell'.W<Jo la.oP.\igaci6n~e colocar s.\ls
o
'~~I'"V
.
/'''' SI
,n embargo, entendemo ," j ;'~e~es en condiciones d,; ser utlllz.a<jps s~n rl,:sgos. !'osI, el Tribunal
1('1 l'){ /. ellfmlte de imputacin es IS que el criterio ms acertado paa , ~n los precedentes "Pose y "HuI/m {Ili" _entre otros- ha expresado
d l' f e concepto de a I .1.1
\""...\ e as unciones . Es decl e, cuando
- ~ j eneJa en ere)'
el-suJet pur .' , 'i R.i los blenes que integran el dominio pblico deben conservarse ~n
,,.,o to'-" cargo. E1 comportamiento deb o e cree aparentemen e
con alcance mnimo, esto es 1: ser apare~te en trminos formai : " ~u~~,.stadn,';'" .
"l,c.. ~, Imparcial. Por ejemplo eua' d gtlmo segun el criterio de un t~rd .;;r En este contexto, creemns qoe cabe distinguir entre dns supues-
.r' propios de sus funclon~s p n al e agente hace uso de los eleme ". /;.: tos. Por un ladn, si el dao es causado por las cnsas o por sus viciOS o
~~ .,'
agente lleve a cabn actl;ld~~e~ ~on~rarlo, ello no ocurre cuanl
"1 ,.\,"; rIesgos (el arma de fuego o las locomotoras del ferrocarril, entre otros
,.:<!}i~~'
./ porque no es posible su reeono I ~ carcter estrictamente persorl ~ 'casoS). Por el otro, si el dao nn es causado COIl o porlas cosas sino
, .,1
., ') e mIento exterior. 4 ~
j)1. "_ por el uso de las cosas en mal estadn de cnnservaCln (las calles yen
!Z~~. general los bienes del dominio pbliCO). En el primer caso, debemos
/1.2.2. La tltularldatl o O'
mlarda d e 1as cosas . ir por el arto 1113 _segwllla parle- Cd. Civil yen el seg[mclo po" el
mt. J1J2, Cd. Civil.
. Otro factor de Imputacin es adem ,"
cae ter del Estado como I .;,' ._s de la teora del rgano el"
del art. 11l3, Cd. Clvll.(~S~n~ o fuardln de las cosas en los ti!
las cosas, el'dueno' guardi,en o~ supuestos de daos causado 11.3. El dao n Icsln resarcible
ber demost~ar ql:l,ede su pa ~,pa~a eximirse de responsabllldad;'
El 9P<? 9. pC.l:jutclo dehe ser cierto _actual o futUfO-, pero en
sido causado por el rIesgo ~ ~"~ l~b~ culpa; pero si el dao iiubl~~.. "
ningn casir hipottico n mamente conjelural. .. . ...-
parclalmetc'de 'espnsa.1Jl1ida~ ~cre a ~osa, slo s~e~ eximir total d: ' '
de un tercero por quien no debe edltdando la culpa de la viUia'd .r.,V As, la CO!Jj:.dljo.que ..eI,laM :,",enIos casos .deesponsabllidad
.. ' _ respon er", '.",~.
estatal por errores ~I1JQScertificados' expedidos por el Registro de la
Finalmente, el art. 1113, Cd Civil'" ':.(;' '.'
cosa hubiese sido usada cont' l' l' concluye qlciendo que "sr l . l)ropleda:.dlm~;eble-:- no p_u:ed~ser considerado como cierto en tanto
due ra a va untad exp ;., . el acrecdor; sui:)uestam~~1~e perJudlc.aoo por.el.er~.9~ ..e~~tatal, pudiese
o o guardin, no ser responsable". resa o presunta del_'~J,!' ')
ejecutar trosblnesdel deudor. ];In.e!ecIO en el antecede;te "Bao
La Corte ell ciertos ;recedell ,,,:~ .. Na ci iD5:iVi]i;d~B-;'~;'D;A irab-it;.~l~eriificd'(;
1;'.s~.(969):~"
arto 1113, ce, 11IIYde ese cam o tes cloramellte compre/l(ildos ell el' 'lA: eri6i~o expedido por el Registro p"eiifii6 transferir la propiedad a fa-
El ca,so ms ciaro es el de lns ~a::: refugi ell el arto 1112, ed. elvil,'~li vor de un tercero, a pesar de la inhibicin de bienes que pesaba sobre
regl~mentarias por las agentes de ~~~sad.os por elus? de las armas';;i~
20 el concepto del arlo lil2
dndolo o quizs confund'i
Cd ci a. En efecto, el frlbunal utlll-/',
1'1 vil-falta de servlcio- pero mez~ .~
l. Sin embargo, el Tribunal sostuvO quc "dicha circunstancia
suftetente por s sola para decidir la procedencia de la demanda, toda
no es

o vic'la d e 1as cosas (art 111311( o o con otro crit er Io, esto es, el riesgo ,~'- vez que esta Corte tiene resuelto que el concepto de Indemnizacin de
' . perjuicioS lleva implcita la realidad de los mismos, y, para su estable-
sabllldad del Estado po; la el' sel~un:o prrafn) y el error y respnn- ..i;,
prrafn): cee n e sus ageutes (art. lil3, primer '~: cimiento judicial, requiere la comprohacln suficiente de tal rcalldad;
en cuanto se trata de daos sobrevlnicntes, cualquier decisin slo
puede ser conjetural". y concluy luego que "la acwra no puede hacer
l' , Otro .aso sumamente Intere ' "(1i
\' ) ms del uso de las armas p 1 sante que debernos estudiar -ade. V carg de la indemnl'.acln
n
a la Provincia de Buenns Aires slnn en el

e
b
daos causados cClIlo por l~r. S a~~I.1t~Spoliciales-
S lenes deldnmlnl
es el caso de los
pblico del Estado.
casO de no poder lograr por otro medio dicho cohro",

---~--_.
 ,
Y'

LA RESJ'ONSABILlL>AlJ lJEL ESTADO <35

CARtS f. B,\lllIN
43'\ cumento por terceros -no fdcntil1cados- p"ca la apertura de dos
. .' \le )oSlerionp.c]1tc el Trib_ulla.l_~~;~1 cuentas corrientes bancarias con el nombre y Apellido del actor, cau-
De touoS 111000S,<.:aheadmar tI 1 --r-d-'- de un error del Reg1s-
,
fallo "Brmeco
"(1990) .( stl1V()que trati11l ose
. s l,
n I
l
tual existencia de otros ) elles
sndole perjuicios, La impu1acin al Estado fue por el supuesto in.
cumplimiento de su deber de custodiar los documentos,
tro d~la propiedad Inmueble, al~~I~~d al Estado, circunstanci~ que,
del deudor no exime de responsa I o judicial bajo ana lisis. La Corte sustuvo entonces que "la inJ.!!tI]1I.1J~a..c.j6n
de los perjuicios
. f t strmIa en e )foces llevlimplfcila la realidad de los mismos y su determinacin :ei}ui.ere
por otra parle, no ue l ~,m~ai'lO indemnlzahle lo constituye, en la ~s.
As, la Corte adujo que el _ ;_. ni-anda", sin perjulciu de que la la cOl1lprobaci~nludidal de tal extremo (Fallos: 312:1599), ex..~~p!:!o
pecie,la Indicada {rustra clan ?-~J\g limitarse al 11100nto del embargo de las consecuencias resarcibles a los daJ10s meramente ev~n.t"ales
responsabilidad de la provine.a e be 1 b se del informe err6ileo:., o conjetufales en la medida en que la lndcmllizacJn no puede re-
, d f' -se la venta so re a a,. _ .' I presentar un enrlquecimiento sin causa para quien invoca ser dam~
al tiempo e e ectual . ' .. ' lber llnlltarse al impur1e origl~ar o
Iy por tan1011a inge.lumzaclon l ~ . s" aadi que "en cuanl al niftc.ado (Fallos: 307:169, )' sus citas)". Es decir, segllll el Tribunal, es
del crdito y sus ~,~.~eso!:.iosmO.l,a,t.G.iJ9--.::,Y o persigue sino rec1am(\r necesario probar los daI10s causados.' -
lucroccsate;'t"al pretensin resarc to~,It\ n
A su vez, en el precedente "Feuermmm" (2008), "el actor no logr
perjuicios conjeturales () hipotticos, ,. ,
demostrar dos circunstancias que invoca en su demanda, y que re-
ti aci/I" (2001), el Banco reclam sultan imprescindibles para la procedencia de su pretensin: que era
Ms adelante, en. el caso 1J(U1CO N
I C d
1 provi1cia de Buenos Aires
al Hegistro de la propiedad Inmuel~~ d S8 de la garant(a de preano-
propietario de los bJenes y que stos desaparecieron cuando estaban
bajo la custodia de la demandada ... Finalmente .. , la orfandad proba-
por la caducidad -en dos oportu~1 a e bl Slnembargo, el Tribunal
h' 1 respecto de un tOnIlle e" toria sealada Importa que el actor tampoco ha demostrado la exis-
tacin Ipotecar a . diE t do por las siguientes razones: tenela de un perjuicIo personal que justifique una reparacin en con-
eximi de responsabihda a s a
cepto de dafio moral ni por la privacin de uso de los bienes",
16n lo r6 cobrar el crdito decla-
a) en primer lugar, el Banco Nac I gimo slo debe proceder
Ibl d do que e rcc a
rada admis e, e mo h i Yaporles profesionales;
por el reembolso de los onorar os
astas "tIene su origen en una ,"
h) en .~egulldo Illgm~ la condena en e, te por el Banco respecto ~ ';. Elnexo causal es el vnculo entre los extremos antes selialados, es
, vacada exclus vamen - ,}, decir; i~-relacin entre las conducias y el dao causado,
controverSia p~o ividad registra\. Por ende, s6lo cons- 1'. '---.- -. ." .... ,.- ,
de un tema ... ajeno a la ~ct a del hecho IHcito, con el que
tituye una consecuenCia remo~ , I'd d (art. 906 del Cdigo -':- j',Es conveniente detenernos brevemente en las te.Q!(:;Ldc.la.~\l,I~a~
no guarda nexo adecuado de causa I a ~:",llda~(Lque por derto son varias, complejas y, a veces, cont~apuestas.
Civil)"; t Pr qu? P?r.qy_e.cl dao.=-en ge'herl:':-'es el rcs-ultn-do no de urdle-

en dos opar unt

t
.
e) en tercer lHgar, los jueces el
Hendieron que el plazo se excedi
'dades una por error e
"
d I Registro y la otra por
e "aun cuamlo no hubiera med a o
I d
ir
,\,',' cho puntual sino de un conjunto de hechos y condiciones mltiples
que pe-?_;I1o no ser dependientes entrc s,

culpa del actor, de modo qu, d' en el l:onsldcrando ante-

...:i';~;'t' El nil.deo,_pu~,s, __c.OI~s~stf;Lendesmenuzar
esos hcchos -eventos
,{ ~!1liosos- y dl~.f.~rnir~?.Lq el poder causal de cada uno de ellos r,cs~
la deficiencia reglstral Idllencdlo~~ a~ra corrido la misma suer~
rlor ... el incidente de ca uc a 1 I
" :p~cto del resultado bajo anlisis -~l daI10 cnusado-.
te" y, pur lthno, l" ~,~i1~,:"En pr~~;~~r
lugm; s~ ha s'ostellldo "(i~;-e-"~s
.c.~l;~~';del resultado da.
,lid d 'uddlcamente relevante en~ ~l .. .",ioso son el antecedente ms "r6ximo en tl'mlnos temporales, Sin
d) "no media un nexo de causa a I bU' , Yel perJut- ')
tre la actuadnlrregular del He~stro lnlllo lana ..\"~::~~. Vembargo, creemos que no es posible definir el concept() segn pautas
clo cuya reparacin se pretende, :' $..... *\,:!~inporales o de proximidad sino que debe hacerse un anlisis ms
''';'gr~~undo y cOJnplejo.
" rl'U "(2007) el aelOr demand por resar- ~.';I;
Luego mI el caso Se1Ta 1 a ! '1 '\ la provincia ~,tl: ~,}J~:n segundo lugar, uno de los criterios quizs ms desarrollados
, , lelos al Estado NaClOna y. ) d~H
cimiento de daflos y pequ . d lo nacional de Identl( 8_~ '-. ~,ist~ricamente es el de las causas eJlclentes, es decir, aquellas que
ue Mendoza por el extravo de su oc~m~n te utilblci6n de ese dO~t ~
por los organismos estatales y la conslgUlen ., .~;
 ."

>l,~.,

segllll el .
curso normal de 1
sencla ste no se huhl
operar cuando eXiS[ene~:~~~ducJdo. Pero no es claro c6m~ ~~~:P,;
-entre ellas I
CARLOS E BAL8fN
.~t!r LA RESPONSMJllDI\U D[L r~T.\D0
437
(~
' .f! v";...
'tW~'
1'1;,' esel antecedente ms prximo del deceso, pero cierto es que el ac-
as cosas producen el dao y si : . 'f.!
f.~~rcdentado igual hubiese muerto, de modo que este acontecimIento
causas, es decir e .~'-~:.
:fIO~'" (intervencin de los mdicos) es prximo pero no idneo. Es declr, en

do exlslen m;;ti~~~~~:~~~ientes El mayor Inc~~v~n~e~~~~~ Cl~l t. ;::' :"e'ste contexto no slo debemos suprimir el evento bajo estudio sino
de modo sucesivo es d 1~y, en particular, cuando sta ' rge cua ."'~~.:
.... dems anatlzar si los otros antecedentes _hipotticamente Y ms
, ce l unas tras otras d ,s se produ '~,.'andel caso puntua\- producen igual resultado. Cul es entonces
En este contexto ' y no e mudo slmultri ~.t'.~,: el antecedente relevante en trminos de causalidad? El accidente de
t ' es probahle 1 .,,
e:n por s mismas eficientes en laq~e ~ mU,lllpllcidad de causas res . . trnsito porque no slo es eficiente -capal. de explicar el nexO causal
, constituyan antecedentes ro uccln del hecho daoso :;'..ll ~atertal- sino adems idneo en la produccin del dao causado.
acontedm' necesarios en 1h'l ,e,
lentos y su resultado' e I o conductor de ( En otras palabras, la causa es idnea si nos lleva de modo lrrever-
cul de ellas es jurldicamente r~I~~~~~~?distinguir entonces cules slbl~y autnomo -en trmino's"ce-caus~lidad- al dao, es decir, por
ssala y en el casP cncr~to; Cierto '~sque~ambtn puede haber varias
Pnr ejemplo, la tesis de la e ;
lodas y cada una de Ias condlquivaJencin
j'
de las co/,d' IClOnes
. dice o.'!, ' . causas idneas, esto es, crusas co,currentes sobre el dao, -
~~I~~:l~sa~de ste en trmino~ ~~r~~';oUsltplPles
del resultado dafi~~6t :~\,~ ... Una vez definido el nexo causal en el plano terlco cabe pregun-
e stas -en el plano hi ' arque si se suprime f\~ cu tarse cul es el criterio del legislador en los trmln05 de los arts. 901 a
producido, Sin embargo esto n pottlCO-, el resultado no se hubi ~,i'I~ , 911del Cdigo Civil. Adelantemos que las causas y las consecuencias
:~I~~~~~S en,clertos ca;os absl~r~~~~;:~'la prctlca,Y adems el
salid d e atnbulr el hecho dafioso y de elzque, segun este criterldl~.!
~~'f -reguladas por el codiftcador- son los extremos complementarlos
de un mismo fenmeno, esto es, el fundamento Yalcance de la hnpu-
a y responsabllld d pos tarlo, en trmi ,~~;
zs Insignificante, En c~n~:;u~~~~~~~:~ acontecimIento a~t~~~~
Finalmente " emos rechazar este camino. /-. "
~~tr~ tacin de las conductas daosas.
En particular, el arto 906 del Cdigo Clvilestahlece que "en ningn
Idnea yen te/CCI lugar, la tesis de I 1, "f' caso son imputables las consecuencias remotas, que no tienen con el
nabl que es comnmente la ms ace t dacausalidad adecuada o',,', ~". hecho ilcito nexo adecuado de causalidad".
.!f;\;1'
e para eXl,!Icar e1nexo de causalidad.p a a como el est ndar razo-.' ,if1W;:
Aqu debemos sumar otro concepto, u saber, ,el autor del even-
r; Cul es el alcance
!!~t1en d e este
' conce '"',',;~Ml' ' to _antecedente jurdicamente Idneo- es responsable de todas las
?
i ordi~:~I~ue la causa es el anlecede~tt~, ~~s ope;adures jurdicos en.'; .\J ' consecuencias o s6lo respecto de algunas?

l
\
.; oso
;\\
de las cosas, resulte idneo q ,segun el curso natural "':1. 1
'jl\su vez, el resto de los 'mt
'\...conc.\,rrentes.
. . ," t
d para producir el resultado d y,....!\;~
ece entes slo constituyell actores
a..
Distingamos primero entre las consecuencias poslhles, segn el
criterio del codificador, Recordemos que el cdigo Civil dice que "las
consecuencias de un hecho que acostumbre a suceder, segn el curso
, En verdad no se trata sim natural y ordinarIo de las cosas, se llaman en este Cdigo 'consecuetl~
~~;; el curso normal y ordlnar~e~:~~te de los antecedentes que se- das inmediatas'" (art. 901), es dedr, las consecuencias previsIbles Y
el h:c~~?cSa~~aalntecCden.!~ jurfd~came:lt~o:~~~:odEucen el dafio sino directas.
IoS Idneo' 'C l o, monces' l Por su parte, "las consecuencias que resultan solamente de la co-
d escubrJrlo? En i JI' u es el test que (eb CUt es
~~~~~~e~~! a
~~tec~~;n:::~~:~~~~~:~:~~nltarse la O~~:~~J~~a~~:~~
a es su 1c1enteen trminos
nexin de un hecho con un acontecimiento distinto, se llaman 'COI!.
secuencias mediatas'''', esto es, indtrectas Ysiempre que el autor las
hubiese previsto o hubiese podido hacerlo actuando con atencin Y p

cuidado. A su vez, las consecuencias mediatas que no pueden prever

tatalImagInemos (Iu e una persona es e b
.. 1. ~lIe, c?mo consecuencia de eJIm estlda par un vehculo es-
0, es InterveninR pn 1........
111M
se se llaman casuales.
438 CARLOS ro BAU\fN
En sntesis, el Cdigo Civil distingue entre las consecuencias in-
mediatas, mediatas, casuales y remotas.
Cules sunlas consecuencias imputables al autor del hecho? Por
un lado, las consecuencias inmediatas y las mediatus -estas lHtlmas
cuando las hubiere previsto o al menos hubiere podiuu hacerlo con la
debida atencin y conocimiento dc 1"5cosas-,
A su vez, el aulor no es responsahlc por las consecuencias casua-
les, salvo cuando debieron resultar scgnla Intencln que tuvo cuan-
do ejecut el hecho, y en igual sentido respecto de las consecuencias
remotas que "no tienen con el hecho lIcito nexo adecuado de causa-
lidad",
El responsable debe respumler por las consecuencias inmediatas
y mediatas, es decir, lits consecuenciils (Jin'!ctas del evento daflOso e
incluso aquellas que nacen de otros acontecimientos entrelazados.
As, por ejemplo, si el vehculo embiste a otro vehfculo (causa Id-
nea), el conductor debe responder a) por los daos causados en el ve-
hculo embestido (conseCllencias inmediatas) y b) los dailos causados
por el auto embestido sobre otros vehculos estacionados en el lugar
(consecuencias mediatas). Aqu el accidente producido y el estacio-
namiento de los otros vehlculos estn entrelazados de modo claro y
directo. Pero no ocurre as si el conductor del vehculo accidentado
debe hacer uso del transporte pblico -por indisponihilidad de su
propio vehculo- y muere luego en un accidente de trllsito (cOflse-
cllencias remotas).
Es decir, el criterio del legislador es bsicamente -segn nues-
tro parecer- el de la previsin de las consecuencias daosas (con-
secuencias InmedIatas) o cuando su produccin depende del hecho
primigenio ms otros acontecimientos entrelazados de modo directo
con aqul (consecuencias mediatas).
Finalmente, las consecuencias casuales y remotas no son previsi-
bles y, por tanto, no cabe responsabilizar al autor.
liemos dicho ya cules 50nlos criterios de los operadores jurdicos
y, en particular, del codificador. Pero, ,qu dice la Corte?
En primer lugar, debemos aclarar quc cl Tribunal slguc el criterio
de la callsalidad adecuada. As, en el precedente "Deoca", ya mencio-
nado, la Corte expres que "la entrega del sable a Paredes no pareel
ser la causa adecuada del homicidio, segn el curso natural y ordlna-
rfo de las cosas, sino que aqul fue una consecuencia remota de dicha
entrega (art, 906 <IelCdigo CIvil)",
I.A REsrONSAlllllDAD DEL ESTADO
A su vez, en el antecedente "Galanti" (IH07), el actor reclam con-
tra la entonces Municipalidad e la Ciudad de Uuenos Aires lus daf'los
causados por "la modlJ1cacin de la fisonoma del vecindario ... ocu-
rrida a ra/z de la demolicin de edificios expropiados" y por la existen-
cia .de terrenos bald/os. La ~;orte sostuv~ que el deber de reparar exige
d?s presupuestos, esto es, una privacion o lesin al derecho de pro.
l)Jed~d y q~e aqulla sea consecuencia directa e inmediata del obrar
del 1:5tado . A su vez. en el presente caso "no existe relacin causal
cnt.re la conducta de la administracim y la de los vecinos q~ arrojan
resHluos () los vagabundos que ocupan los inmuebles".
Otro caso Interesante es el precedente ~,.roJ'o"(2000). Los hechos
fueron los siguientes. El actor sufri lesiones e Incapacidad al explotar
un artefacto que se encolltraha dentro de un sobre postal distribuido
por ENCOTEL -empresa de propiedad del Estado-. 1,a COrle sostuvo
que, por l~n lado, el unico modo de verificar el contenido era mediante
su apertura y que el Estado no pudo hacerlo porquP. ello es contrario a
la garanta de la inviolabilidad de la correspondencia y, por el otro, el
cumplimiento de los requisitos legales, esto es, la mencin de un re.
mltent~ o declamc~n jurada por el impostor (remitente) no hubiesen
impedIdo la comiSin del hecho delictivo. En conclusin, el Tribunal
revoc l.? sentencia de Cmura que conden al Estado porque segn
su cr!tello los jueces de Cmara omitieron examinar "si sc configuran
los recaudos para la procedencia de la responsabilidad de la deman-
dada, es decir. la relacin de causalidad directa e Inmediata entre el
, accionar ... del Estado y la poslhilidad de Imputar jurdicamente esos
. daos al ente estatal".
Ms ac.lelante, en el caso "Mosca" (2007) la Corte seal que "en
este caso, el examen de la responsabilidad requiere determinar, en
primer lugar, los elementos de causalidad a nivel de autora es decir
si hay algn elemento que permita establecer una conexi: entre el
dao y el presunto autor. Al respeclo, si bien puede haber una cierta
Imprecisin sobre el lugar exacto donde ocurrlerolllos hechos, no hay
duda alguna de que los mislllus ocurrieron en las Inmediaciones del
~stadio, durante el partido, y de que el ac.:torestuvo en cl momento en
que ocurrieron los desmancs. Ello revela \Ina relacin temporal yes.
, ';.;",padal que genera ulla fuerte presuncin de que los hechos estuvieron
""
~t yinculados/.
',.,
(~ '. j, : A su vez, agreg que "adems de la cunexhn positiva el mtodo de
\ 1, '
,;. ,a supresin mental hipottica genera los mismos resultados, }'a que
"~' ~?se advierte qu otra causa podra haber provocado ese dao. No
0,.hay un testigo directo que haya observado la secuencia completa de
:r(los hechos, es decir, qullllanz la piedra, cmo ella pas por encima
 441
~'--,,: D~L ESTADO

440
.q:~ LA R~St'ONSMILlOAD
CARl.OS f. BAl.nlN , 1 " (200n) el Tribunal
,- "Reynot B (HlCO "
~'.'., n el precedente abe concluir que mc-
de la pared, y cmo fue II dar en la persona del actor. Pero verd 't
mente esa prueba es no slo dlffcll, sino casi Imposible. Por otra.1? . 'I~
~~oor ltimO, e
'qjo'qlle seg
1 'unstandas
u'n las c re
ausa\ enue la Inde
descriptas, c
bid' reglstraCI
a 1
.I' y el resultao
calidad de conse-
nuestro rgimen causal exige la prueba del curso normal y ordi~'
de las cosas (Artculos 901 " 906 del Cdigo Civil) y, por lo tao
regla es quc, Jtll1u~lnlt..iasvanas POSlhllldades, hay que estar a la '""
probable, si se ha demostl'ado claramente esa prolJabllldad", ,/'
1
,dla..'suftclente :~:~l~t~ imputable al Est~do :~~r~e:~lar (arts. 901 Y 904
Ft1:,HllftoSO,
. 'Cu~nc
que
"1:"'la mediata "i
i:I,'a~iCdigo Civil) ,
. 'viGible rlf> Sil aCClon
He
I razones que quiehran el
J
En el precedente "Collen" (2008) la Corte sostuvo que en ~r~_
;:;f' fi" .-- ,u-.'
'~~.;'."{:;\ Finalmente,
. be recordar cules son as.
ct .
a or, b} la culpa de
a) el caSO fortuito o fuerza ~l~[ldO no deba res-
"tampoco se advierte cmo In supervisin y control hubieran po . r:,j' f Jlexo causal, a 58 )e~. de un tercero por quien e .
evitar el dail.o ... no es imaginable Cmo la Provincia podra ma!~ -: :\:'a vletlma Y e) la eU pa
mcnte controlar a todos los conductores o pilotos ... qu medida \k "
, - - 01\ der
seguridad hubiera podido adoptar en la especie para conducir al '
') .-.
,'-f.i,;
sajero sano y salvo a destino ...", y finalmente concluy que "en t'al
condiciones, falta el necesario nexo causal entre la conducta estata ~1,5, El factor de atribucin de otrlbucln de
el dafio acaecido." . , xisten dos factores
or adarar que e .
':':-;It Comencemos P )etivo y sub)etlVO.
Luego, en el coso "ll/slsa Atgenrlna" (200U) lo cuestin bAJOdel, ' responsabilidad: el factor oh , timos del daO en s
fue si el Estado deba o no responder por la falta de control sobre i 1 obleIIVO-, por l es o ha
inversIn y actividad de la empresa Cordonsed que supuestarnl!p, En el primer caso -cr teTbo tlvo prescindiendo de cu
1 extremo o el
caus perjuIcios al actor por compete~cia desleal y, adems, pg~-:m mismo, es dee IT, e . ersonas responsables.
,
tratamiento tardo e Insuficiente de la denuncia que la actora reall.i sido lo voluntad de lASP 1 negilgenclo de las per-
z oportunamente. Aqu, la Corte adujo que el Estado es responsabl criterio subjetivO-, la cu pa ~ecir cmo actU el aU~
siempre que "se acredite la existencia de un dao actual y cierto,' J~-;, En el otro - , ldleamente relevante, es l:dad(subletIVidad),
relacin de causalidad entre el accionar del Estado y el perJuicio, yia' sanas es el factor )Uf s de previsin e ntcOciana 1 los conceptoS de
posibllidad de Imputar Jurdicamente ese dao al Estado ... Con pa:r~: {DI del dao en tbr~~osubjeliVO debe expresarse P~:usn, el sujeto es
ticular referencia a la pretensin de ser indemnizado por la falta de El factor de atri liC rudencla) Y dolo. En con
servicio ... esta Corte ha sostenido que debe cumplirse con la carga culpa (negilgencla e ::U/de modo culposo o doloso,
procesal de individualizar del modo ms claro y concreto posible cul? responsable porque o r el conceptO bsico es
ha sido la actividad que especficamente se reputa como irregular ... derecho civil eS claro que e ue "todo el que
sin que baste al efecto con hacer referencia a una secuem:ia genrica lln el mbllo del A i el art. 1109 del Cdigo die q lona un dao a
el criterio subjetiVo. s, or su culpa o negligent:~a ocas
de hechos y actos, sin calificarlos singularmente tanto desde la pers-
ejecuta un hecho, que p ci6n del perjuicio.
pectiva de su idoneidad como factor casual en la produccin de los
otrO, est obligado a la repara 'b '16n eS subjetivO, es decir,
perJUicios, como en lo atinente a su falta de legitimidad".
elfactDr de atn liC 711 de reforma
En partJcular, sostuvo que "mientras en el planteo originario se Claramente, entonce~lertO es tambin que la leX i 17 factor obJetivO
adujo como causa de la competencia desleal... el hecho de que la fir. culpa o dolo del sujeto. o con carcter de excepd n e ece to que "en
ma .., ..iJ~trodujera en Tierra del Fuego fibras provenientes del cxtranjc- del C.6digo Civil Introdllll 1113 Dice este ltimo pr _ P guardin,
. fa de art.. el dueno o
roy.Sln proceso alguno las exportara ... ante esta Instancia se admite en el segundo p na _ causados con las cosas, ar ue de SU par-
los supuestos de danos \J\'\ldad deber demo < str Qrelaci6n con el
precisamente que aqulla realiz un proceso de transformacin en su , d responsa' os- en
planta industria!..., por (!timo, [el actorl omiti la consideracin de ara ex\nllrSe e colUO adelantam el riesgo o vi-
aspectos sustanciales que fueron tratados por el a qua... lo hasta aqu ~e na hubo culpa" Y"agre~aa;-o hubiere sido causado Pro:s lIilsabi\\dad
reseado, sumado a que la apelante nada expres acerca de que la {actor ohjetiVO que si e~ . total o parc\ahnente de (;en no dehe
dllacln atribuida a los rganos estatales en expedirse en forma defi. cio de la cosa, s610 se e:e ~l~lctlrna o de un tercero por
nitiva sobfe la existencia de dumping ... no parece que hubiere podido acreditando la culpa \. del derecho civiL
"Este es el cual 10
ocaslonarull dai\o a Hislsa ...". respon d er .

,
442 CARLOS r. BALlIfN
LA RESrONSABlllOAD DEL ESTADO
413
Cules son las objeciones ms recurrentes al factor dc atrlbuci(m
yen oposicin con el concepto de la falta personal de los funclona.
subjetivo en el campo de In responsabilidad estatal?
~Ios pblicos. El arto 1112, C(ld. Civil dice-comoya explicamos_ que
Principalmente la dlf1cultad de Imputar subjetividad en el lTI?fCO los hechos y las omisloncs de los funcionarios pblicos enel ejercl.
de las estructuras estatales, es decir, el escollo o quizs imposibilidad cio .de S~lSfunciones, por no cumplir sino de una manera irregular las
de definir cul es el agente estatal responsable. En otros trminos, i1~- obl1gaclOnes legales que les estn impuestas, son comprendidos en
dividual17.ar a la persona [(siea responsable y probar lue!~o ~u.cuIP?bl- las disposiciones de esle {hulo".
subjetivo y personal-o Es decir, "cmo IndiVidualizar
lidad -aspecto
al agente?
cJi.
As{, el criterio de falta de servicio descrito en el art. 1112 del
go Civil es interpretado -en trminos peculiares y forzadosLt'como
Cierto es que a veces es simpley, otras veces, prcticamel1t~ impo- un estndar o factor objetivo,
sible. Pensemos, qu ocurre 51el Estado es re5~onsable por acc)(lentes
El faclo,r objetivo ~rescinde del dolo y la culpa -subjetlvidad- y
causados por el mal estado de las rutas. ;.Cual es entonces el agente
parte de la Idea del dano, En este punto del anlisis, dehemos detener.
estatal responsable? Cmo individualizarlo?
nos en el estudio del concepto de lesin resarcihle como fundamento
Casi todos los operadores jurdicos consideran que la responsa- dogmtico de la responsahilidad estatal de corte objetivo, Es que re.
bilidad estatal, con fundamento en el arto 1112 del Cdigo Civil, es de chazado el fflctor subjetivo, debemos buscar apoyo en el patrimonio y
dal10 del damuificado.
carcter objetivo y ello constituye una de las principales diferencias
entre el derecho pblico y privado.
En tal semido explkn GARclA DB ENTERUfA y RAMN FF.IlNN.
Sin embargo, el criterio originarlo fue el factor de atribucin sub. DEZque "el fundamento de la institucin ... se ha desplazarlo desde la
jetivo segn el marco del art. 1109, Cd. Civil, es decir, el concepto de perspectiva tradicional de la accin del sujeto responsable ... n la del
dolo o culpa de los funcionarios pblicos en el ejercicio de sus funcio- patrhnnnlo de la persona lesionada, .. El concepto de lesin se con.
nes. Es decir, el Estado deba responder por las conductas culposas de ':tt;:-~.. vierte de este morIo en el autntico centro de gravedad del sistemtt",
sus dependientes en el ejercicio de sus funciones,
~ Sin embargo, ca he advertir que -segn nuestro criterio- el man-
Luego, sc produjo un quiebre profundo por dos razones sustnJ~cia- '~~<d~to del art. 1112, ~d, ~ivll, !ue pensado en relacin con la responsa.
les. Por un lado, el reconocimiento de la teora del rgano rompi el t,,t. bl,lJdad de 105funclOnanos publlcos y no del pWJiu Estado y en tl"llli.
esquema propio del arto 1113, Cd. Civil (principal/dependiente). Por 8!@' nos subjetivos y no objetivos.
i;;5:"~
el otro, el factor de atribucin objetivo. As, es probable que el ope-
rador se haya preguntado -lucgo de introducir la teora del rgano
~r'.'.-. En este PUf/to de lI/lestro anlisis cabe preguntarse, si debemos se-
en el mundo jurdico- qu hacer, entonces y en ese estado, con el
I~~ , por
.1 .. le/IVo.
~fl~'r el camino objeUvu o, quizs, reemplazarlo por el criterio sub-
, .
factor de atribucin subjetivo si el agente ya no reviste el carcter de
dependiente sino dc rgano estatal. iEs posible pensar en trminos de 'Rl~::: Cabe preguntarse si e1faetor objetivo proporciona soluciones, es de.
subjetividad en el marco tle los rganos estatales? " ~~' . ~ir,si es el m~,.coms adecuado para resolverlas cuestiones que se 1105
1, plantean u SI debe ser reemplazado por otro. Comparemos el esquema
. '
Quizs es plausible pensar que el ttulo de impulacin entre prin-
cipal/dependiente est vinculado de manera lnsoluble con el factor
-,\~~:.j" Objetivo con ciertos ejemplos relCvHlltes y comunes en el campo de las
" . ji:.::!-.!: .responsabllidades estatales, Pensemos en el caso de la responsabili-
de atribucin subjetivo. Claro que ulla vez tachada la f1gura del de-
pendiente por aplicacin de la teoda del rgano, de,s<l~Jarece tambin
\1" ~~,i: ..' {lad eSlatal por mala praxis de los mdicos en los hospitales pblicos,
.' }. ':( Qu Ocurre en tales casos'? iLos jueces resuelven segllll el criterio ob.
-en principio y segn ese punto de vlsta- la subjetIvidad y la falta
l. ~-l,.'." jctfvo? Es ohvio que 110. Cualquier juez, y la propia Corte, responsabJ.
personal de aqul.
i:~-.':;.Jlzan al Estado slo cuando el mdico (agente estatal) actu de modo
En este contexto (objetividad) surge necesariamente el concepto :~.,~' ?egllgente, es decir, con culpa o dolo.
de falta de servicio, propio del [)en.~cho Francs y la lmerpretaellI
del arto 1112 de 'Ulestro Cdi:o Civil eu trminos e/eJnlta de sen/ielo
,,~:.:.
~Irt. Adems, el criterio objetivo plantea otro punto dbil. esto es, la
;: 1t~~,~,~_:impunidad de los <tgentes pblicos porque en el marco del proceso
como pilar del lluevo modelo dogmtico ele reSJ1DlIsabilidml estaWI
",Ji' " rt,':"J ud.ICIa 1por daos y perjuicios IlO debe ventilarse -en principio-la
al.!"
.:.~~'
,
:1'"

~~.'
t,..
 44S
LA lUSPONSAIHLlDAD nEl ESTADO
444 CARLOS F. BAlBIN '.~~

conducta de Ins agentes sin

Ohjetivadel Estado por los d~S6lo y simplemente la responsabl')I:I~
-'i "~elCdigo Civil Interpretado de conformidad con los principios espe-
!C',f1COS del Derecho Administrativo.
.stado no promueve el proceso
osdcausados . Yluego, en los hecho "
E
pon sables. e repeticl6n contra lo 5 agente" ,1 ir~;~"
~'~ Los conceptoS de mandato preciSO, obligacin de resultado Y fac-
',:',
""w'ir; , IOlubc:l-;c de ,"'pnnsabllidad se encuentran entrelazados. pur ejem-
Creemos que 1- C -'p" ~~plo, el error del Estado en la expedicin de los iuUlI""' o cc,:!fto.<!o'
d arte COlO '
d
c~~~l"slado convenclOllento- e~zCl'tec:entemente a cuestionar :.:jl -.I"i. del Registro de la propiedad Inmueble. En este caso, el deber estatal
" ' curmdo dijo, por eje er o objetivo del art 11 1' 2' r es claro, especficn Y de resultadO y, por tanto, la responsabilidad es
el'nnuestlo derecho no eXlmstP1oen, el precedente "Frlm; (20 0 6')C
a guna I e norma o q 'r'I;" de corte objetivo,
El deber Y partlculannente sus precisiones son importantes por-
~11~tlaCI~e~:I~1~cOa~(:~~~~:~I~~re~o~el
no,~~~;~~~~,~JI~I;:~~~~I::~~
que es el punto de Inflexin que trasvasa el factor subjetivo por otro
a re~~~;~II~~ ;Z;j:I~~Z:~~~:~nal de l~sl:::J~:~~~ ~~~;~I~~'.l:; PO;relf~' de contenido obletivo en el campo de la responsabilidad estatal por
mente adoptadas en eJerCicloaddolsde las metlidlls wgular y ~';zontabnlt, las conductas ilcitas.
e poder de It 1 ,a e
No obstante C'I po e a de salubridad "'in ~. En ciertos casOS el modo de configuracin de los deheres del Es~
I l ' erto es que en t s .... ;"
VDv al eafirmar el carcter Objet~/ d Plronunclamientos el TribUl;~ tadO es claro y, consecuentemente, su responsabilidad por su incum.
o e a respons' bll-d d pliml.ento es de corte objetivo. Sin embargo, en muchos otros casos es
Por nuestro Jada e t .1 a I a del Estada ms complejo en razn de que los deberes estatales son indefinidos
Ie, Al's, en el cam / n Ienuemos qu e e 1 camino a seg i I
P
elfactor slIbjetl!Jo po (el (l I espomabilidad estatal d bU r es ms slm.,~, o de contorno incierto de modo que el ncleo debe integrarse por el
con e objetwo, e emos completar operador jurdico, segn las circunstancias del caso. En tal casO, el
Cmo Interpretar .:.., .. factor de atribucin debe ser subjetivo Yanalizarse cmo obr el Esta.
art. 1112 CC _ entonces el art, 11 ,\1. , ,- do, es decir, si actu de modo diligente o negligente. En particular, el
Jetlvo ya quel~"~;;:,~/s~~oC~17~ el factor SU~~~tl~~t~I~~e~:o~o~~eo~1 trJI~e, jue1.debe tener en cuenta: a) la previsin del dao, b) la naturaleza de
irregularmente, si c ,umpll6 sus funcJone~ .,.~ '~,
es decJr, 51aClu deOJ~l~adb~c la actividad y, por ltimo, c) los medios estatales empleados.
E ( neg lIgente ;" ,
n s ntesis, el fnctor sub 'eH (, ' : ,'i~ "! 2) En segundo lugar, cuando el Estado cause un duno por el riesgo
vante jurldlcamente en los tl ~o neglIgencia o diligencia) es l' - " o viciu de las cosas de su propiedad, con apoyo en el ltimo prrafo del
;~t~sc::emos que la respons:b~I~~~ ~~II~:. 1112 del Cdigo Clvl1r~~; art. 1113 del mismo cuerpo normativo,
en prIncipio de carcter suhjetivo tado por sus conductas jJ(-
En conclusin, el factor de atrlbucln es el siguiente:
De todas maneras el conce . 1) el art. 1112 del Cdigo Civil es un precepto pruplo del derecho
necesarlamcnte matizarse en ~to de subjetividad que apoyamos de
lI1~que insistir en el mrcter ~:~:blto del derecho PllbJlco. Por el~oe pblico cuyo. obJeto es la regulacin de la responsabilidad de

~~hi~l:,~i;~~~s:;;;':~~~ae::~;t~i
~f;t:~!~:~i~;;~;
;~:~;;,~~
, .' o yen parte objetivo. co que debIera ser en
los agentes pblicos en el ejercicio de sus funciones, es dedr,
la responsabilidad de los agentes Yno del Estado. De modo que
respecto de la responsabHldad del 'Estado debe aplicarse este
precepto pero por va analgica de primer grado;
es ;E,Ielemento subjetivo tampoco ex r
pa~:I~~:~t~~~ect;mente responsabl~g~ ~~e~~e t~rreno discernir cul 2) la teoda general de la responsabilidad del Estado debe cons.
I os ocurreenelderccho' I '1 ,a egary probar su cul- trulrse -segn nuestrO crilerio- sobre el factor subjetiVO y, en
E c VI,
ciertos casos, ohJetivO;
'!ltonces, el criterio SlIbjet
tllJo ell los siguientes supuest~;O debe completarse eOIl elfactol" obje- 3) cuando el deher estatal es inespecfico, el operador debe ana- .;!,
lizar cmo obr el Estado, esto es, si actU de modo diligente o
1) En p~imer lugar, cuand
tor debe ser objetivo, Rilo ast sel d;-bcl,I'estatal es claro y preciso el f
, ,eguo os trminos del prap Io art. 1112
I ae-
negligentc, segn las circunstancias del casO;
..:. \
 CARI.OS F. BAlBIN
lA Rl:SrONSAnrUOAD DEl Es-rADO
4) el concepto d e su b")etlVI'd Ad en el mbito del derecho pblico
.
-negligenciA en el cumplimiento de los deberes a ~ucal~~1 111.2. Lu responsabilidad del Estado en trminos indirectos y
no exige discernir cul es el agente dlrectamcllle responsa e suhjetivos ,"'., ..").1 5'U"l.-/r."C .;.,
)', por {ltimo, -J' ( .\ _.'IIl:,.~'" ~I .. ~",._,

El raJlo judlciaLnls
.... J' "1 ' .. "'d.-rr.1
pal'adlgmti~:p ....~~l..el.marco_ de este pen-
'~I9._
5) el faclor objetivo procede bsicamente cuando el deber estatal
samlento es el precedente "'{(ms Dllloto" (ailo 1933), En este caso,
es claro y precIso.
un griipo-d-e-operarlos dependientes del Estado Nacional provoco un
IOGdl "a'causa de chispas desprendidas de-un brasero fleficJente
111. EL eRITEIlIO DE LA ConrE
, SOB UE LA RESPONSABILIDAD
que se usaba, en terreno cubierto.de pasto seco y sin las pfecauciones
suflclenles"~ _
ES1'ATAL y SU EVOLUCIN

'El Tribunal sostuvo que, por un lado, ".ies~;;g( de autos l~ap'_<!l-

IIl,L La IrresponsabUldad del Estado do ser pr~y"isto'y'_e.Y~t~dodesde q.l:l~.lha ocJi.i,t'por falta de atencin
de loif gentes del gobh!rno y en tanto stos ejecutaban trabajos bajo
E, us primeros prece d el lles la Corte neu " la respunsahllltlad es-
i
su dependeiicla ' y; por l Olro, "el iie'ridlo,como acto reprobado por
n s _, - ~ r -'-'13 Cd Civil, salvo los casos en que la ley, liripone al 4UC lo ocasiona poi-~ c-lpa o negligencJa la obliga-
tatal c~lJundat.llent~ en e _a[t'_1 ':<1 'p[esamellte la I'esponsahlli- cin de reparar los d.1Jios ocasionados a terceros, extendindose esa
una ley especial hublcsc cstab cel () ex
dad del Estado, responsabilidad a la persona bajo cuya deIl(~'ldencJa se encuentra el
autor del dalla o por las cosas de que se sirve O que tiene a su cuidado
l t 43 Cd Civil antes de la reforma imm- Ii;- (artUI09)'lIl3dcICdigoCI;;I)", '."
Cabe recordar que e ar, ~a u'e "uo'se puede ejercer contra las . , '"",
Ucida por la ley 17,71~, dispo~ ,q es o civiles or ;m/e11U1;zaci6n de ~ El otro C~()~Cmblell1tico es "Fenof:.(Jni/,Oeste c. PlOvincla de
persfJuasjllrfdlcas, accIOnes cnmmal , 1 o sus ~llllilllstradures Indi- \ I~ Buenos A/1es (]93~).''n este plecedent~el neglstrode -la-PI~piedad

I
darios, aunque sus miembros ~dnc~n;~~~~ lllle redunden en beneficio. Inmueble "Cxj)~6 un ceniflcado elineo en virtud del cual el actor
vidualmente, hubiesen COIllCtl o e I
de ellas". .~ 1: adqUIri eJ bien d lIlen no ela su propiefarld.-En prliner lugar, el
.' ~~. TribufialrecfiaztrIa aplicacin del ii-rl.-43 del Cdigo Civil =-antes de
~
di tU'llmente vigente entre no-
Por su, partle, Cl'~r~~\::<;{~~c~ qu:?~:~ep~ltan actos de las personas '.~
: I~.);I .la refOlma_. en los sigulelllcs tlminos "el estado provinclallmpo_
'.:. Ue la obligacin de munirse del certificado del Registro para escritu-
so tras en gua es ., , re que no excedan
jurdicas los de sus re.pres:nt~ntcl s legal;~~~~e~;~n, s610 producirn
. f.~"rac... cuando de tal manera procede, no obra como persona del dcre-
los lmites de su mimsteno, En o"que ,,"j...~ho privado, o como personnjurldica, sitIO como entidad del derecho
efecto respecto tle los mandatarios, 'ti,pblico que ha tomado a su cargo una funcin y que la monopoliza,
. somo puede ser la de Correos y Telgrafos o cualquier Olra de esta
~-ili\efurJ1l el arL 43, Cd, Civil, cuyo
Como ya sabemos, la(J~y}?.:__ ;, 'ersonsJlitdlcas responden naturaleza, y siendo asi, la Invocacin del art. 43 del Cdigo Civil no

'I~'
."~'~s,p'rtinente",
texto establece actualmente, que 1~~Sdrrijan o administren, en ejerci- Y,'I' ..
or los daos que causen qUienes , or lus dai'los
~IOo eOIl oellslll de SIlSJ"llciolles, Resl'~":1~7A~a~~~ld;~I~nes estable.
'.:',~!La Corte recurri6,al concepto de princ_ipal!dep.~n~J~nh~ (jg.etgr. #e
~,~imputafilU'-fdireca)coneJohefo de-jusllficnr la responsabilidad
~:~:~:~ls:~t;~~2~feel~~i~~I,;~sa~i~~~e~0~~e' n.cen de los hechos ilcitos ':'ri". ' "~}~:s~.atal;7\ST,'1IfcjeJidi.J
bsacdn del dolo'co que el falso certiOcado
que no son delitos", "",~ 1,.,.
~~'I)udo}i'abel'se expedido, habra por Id menos Una conducta culpablel

,~ 't
-r.
icenel personal, que, en desempeflo de sus funcJones y obrando bajo a
As luego de la reforma de la Iey 1,7711 es '1lOsible
' imputarfslc.s
respon
"on... r,~~ i,~ep~ndencia del Estado, ha causado el daflo de que se trala, siendo as
, ,
sabilidad por los hechos 11citos come { ti tos por as
1 personas. ...
d las ,ersonas \ J'.t'. i1 ~,U'aplicacill
-", al caso los .r1fculos 1112 y lJ 13 del Cdigo CIvil",
.funciones de direccin y al Im i 11Is t r~CI'n endoe aqullas
seno e hubiesen
, ae- ~'$tlt>'
jurdicas, En cualquier caso? No, s o cuan " '~i\, finalmente concluy en trminos ms calegricos, a saber, "es.
tuado "en ejercicio o con ocasin de sus funciones, s disposicJones no Son sino el corolario lgico del principio general
~n el cual todos Jos que emplean a otras personas para el manejo
 t, LA R""ON5AllILlOAO OH ESTADO 449
448 CAI~LOS F. RA1.0[N ,'t
.~.'n seg IlIgar, abandon estos conceptos y se r~cost sobre Ia'j
de un negocio o para de . :., llndo
. '[acl del principal (Estado) con sus dependientes (agentes pbll.
}e~.~~r~I:~~I~:'e~~~~~:~~I~:~~a:~I;,~I~it~~~;~~I~~':U~~;:~~~~d~
,65) ennel marcO del art, 1113del Cdigo Civil_responsabilidad Indl.
'fecta- y con "orc,er suhjetlvo (arl. 1109,Cd, Civil).
/ Deteng n. ,,;),"
I ble por las conductas
I
monos en del
estedaspecto
d' '1" or qu el principal e .,tl'l 't!~,Flnalmente y en ter~!J!!Scr,elTrlbnna~cambl su critcr.IO.Y~~u~\u'
es responsable por la e ~pen lente? Debe decirse s resp,Q , ~!pque el EstadO es respQsable de modo dlrCti'por los actos, hechos
responsabilidad es' 11~CC1ny control del dependl que el p.rl~ .. ,~\I'wnlsiones de sus agentes, eSdecir, sigui}" teorla del rgano -,res.
m e tglendo e in vigilando. ente, es ~,~i~t' )1'pon~abilia(\j!liecHi~ yen. trminos objetivos (por apliCacin delart.
Cabe recordar que el '~H}, ,.:IIi2.Cd, Civil, porvia. subsidiada):. '
dalc:qne "la obligacin d:;t .~~1 ,3,Cd. Civil (prlnclpal/dep~n"d'I~t ",'t',' -.-- ' _.-....
q 1 ~'~i,;Asl, en el antecedente EI!(\d.~W' _sin dudas el casO ms paradlg.
\ d nos que ca lIS<lren los que est nabcausado ud'
aj o su depen ano
e
I se "extlend e a"1.. mtlcO-los hechos fnemn los siguientes. El actor demand a la Pro,
En este ca I I1t enela . ,":t~~
so e Inconvenle . ' "/-=,;' ',:vincla de Bueli's Aires poi los daOS'sufridos como eonsec~lencla del'
sales de exencin d __ -!lt!:JUs agud.o es el 1 . : ,'~,I)
~~:t~t::~ EilllPuf.
tae~~~:~~~a:~~~r:de~le~rrinclpa~ :~;'~ir~~.i~s~~i:' sobre
. ,j(, error en los Informes expedidos por el Hcgistro de la propiedad lri
i,'~~:':'muehle el est.ado de dominio: '-
. ncecto elp' 1
~le~~;con dlligencl~ en :!;~:C:s;,l~edeleXh.nirse de
'. entes.
marcodelos'

eeecclnyvlgllanc' dI - \~
J':' .~rtl

res:~~~~~3bilrd ";'i~.'
l.
! ElTr~,~~alresolvi que el Heglstm "cumpli de manera defeetuo.
sa las [,~n~!ones que le son propias y que atienden, sllstanclalmente,
, ,.. la e osd
Asuvez elTrlb_.HDal sostuvo'
I ...

po de la responsabilidad .. que el faClor de atrlbucl

do, apoy sus decisiones :~t:ltal era el factor subjetivo y- '~l;~ ell~
:J .
'-',1
."
.:, a olorgar un conocimientO cabal dcIas condiciones de dominio tle
;
., ,los ....
,,,'o
Inmuebles',
. .... En este sentido el1e"recordar .., que quien contrae
la obligacin de prestar un servicio lo dehe realizar en eonalelO
nes . . ~~_..--
. arl. li09 del Cdi C ' a seui ,l. adecuadas p,rra llenar el fin para el que ha sido establecidO, sIendo
l responsable de los perjuiciOS que causare su Incumplhnle'rito o' su
" En los pree e{Ientes ya eH d go Ivll,' ., .Irregular'ejecucln, Rsa Idea objetiva de la falta de servicio ~nelli"il'ra
te -entre t a os, esto es "D ,,' .i
pus de ha~e;~~ e I~clllso curlosament~ en ~~DIO y terrocarrl/ ~i] illii?,,@iiQ"enl aplicacin pOfVni:'suo'idla,hi del arL 1112del Cdl..
nal sostuvo que' .' an onado con nfasis el cauc:~su hmjSI r ecientes de~~:
et vo-, el Trib6.: go ~ivll q~.e ~,st~bleceun rgimen' d rsp.oiisabll1dadpor los hechos
y laS'riirilslones de los funclonarlos pblicoS en el ejercicio de sus [un.
A) "el Incendio 1m :,l clo~'s: porno cllipllr sino de una manera Irregular las obligaciones
da la obll ,.. pone al que lo oeaslon '1/'
legales'j\~..!!'.~esinimpuestj's ...":En <:.9.!,.;1').516n,
hizo lugar ala de.
'" gacln de reparar los d' a por culpa o negllgen~'
18clendoahstraccintleld 1 anos .. , (artculos 1109 )" ' manda contra la provlncla'ae !luenos Aire~.. '
Bl" ducta culpable en el person~I'~'" ' habra por lo menos un"~on:: . ';;r,,' l.. .; , __ ~_.,_... ' .~ ._' __ ,o- .

. La Corte desplaz la respon.sabilldad estatal del marc,o d.elpri!,'

es posible atrib urres
I 'h .,'"'.~ ... ~.. "~o
cil'alldepntllnte lart. 1113, CdXlvil) y factor subjetivo (art, 1119,
:~o~,esIlegftlmos de s~;J;J~~,e:~~adal Estado por he~hos u omi.
. capa en el caso a los IIne I arIos, Esta responsabilidad
}-:r~i:'
...
' m"
.' <:d, Civil) i'li~)plaz POlel.erlt~rl.~gue pr~v elar: J!12 dele;.
digo Civil (es aecir, el deber de responder en trminos directoS Yob.
jetIVos):"'_.'_.". .......... ..... . ..
,~~~~~~I::~~:~:e~~II~i1. eXlgi:I~I;,~~sc~~~:ct~~~~;eneral de~~ ~l1~, ..
y la existencia de ' J cumplimiento de las obll a.' para eonft. ,,~' ~ ' Este precepto dice que "ios hechos Yomisiones de los funcionarioS
culpa en el funciona' no "( casog "Od clones1" legales ::tj~h '""'it
'J. ;T'
. o ,1902), pbllc~~jHI ejerG!9g.de sus funciones, por no eumpllr sino de una
\, III3( .. manera Irregular las obligaciones legales que les estn impuestas, son
1"/ " Ln responsnbllld ; .~,. comprendidos en las disposlclones de este dtulo,"
Jetlvos ad del Estado en trmln os di rectos y ohR Xli;
',~'
,
~.JC

En efeco, la Corte sostuVOeu el precedente "VadeW que "ello pone

~~
~ en juego la responsabilidad xtracontraetual del Estado en el mbito
ElTribunal como )'a h del derecho phllco qlle no requiere, como fundamento de derecho
ra de l'<llrresponsahllidad
' en losdicho
eInOS t recorrl, en primer J!lgm~la ICOR -' . '" .. . ' .... ---~.'
rm nos del art, 43 del Cd, Civil.

------""""'.
 450 CARLOS r. BAlnlN
LA RISI'ON~ABlllOAD DEL ESTADO ol51
positIvo, recurrir al art. 1113 del Cdigo Civil:.tl que han remitido des-
de 31ltiguo, exclusiva o cOllcurrentemerlte, sentendas anteriores oc h) delEstado es responsable si el hecho J1(cito fue eomelid '1 I
esta Corte en doctrina que sus actuales integrantes no comparten", . r-------;.
11epcndlenle en
1Il .~:~!
__o
c)'ecucl n dio
e astareasasucal'go
o~)eto aparente de las mismas". '
dent pur
1 Ie
ro (e os
Luego concluy que "no se trata de lIna responsabilidad indirecta
la que en el caso se compromete, toda vez que la actividad de los rga- e) ~~\~it~:(~~~~I~:~~Paop'l:sr:~,it~e'~('il'e~il'a-;~'~)~'~';fue
c~metldo dentro "de los
._ . s mismas'
nos o funcionarios del Estarlo realizada para el desenvolvimiento de
los fines de las entidades de las que dependen, ha de ser considerada <1) ~~~:;I:~~:~:e~~~~~~bl~ si 1~relae.lne~tre el prlncip';, yel de.
propia de stas, que deben responder de modo principal y directo por del. hecho, olIvo y no solo oc~sin para { comisin
sus consecuencias daosas",
I As!, el Tribunal abandon definitivamente la relacin entre el En definitiva, el Tribunal estableci d .
definir -en prlnclpiu- cul es l H \,'- .....,
os p~ulas q,ue nos permiten
Lprincipal por un lado y el dependiente por el otro (Estado/agentes), duetas de los agenl l.' .~-fQ!tli:j;i~JaJlllp.utacln-LIC-.las con-
saber:-- -.. . es en e plOplO Estad?, segn el criterio jwJicial, a
El paso fue claramente significativo porque la Corte dej el factor
de Imputacin indirecto por otro decidIdamente directo, En tal senti-
1, ~uan~q_t:!.!lC;:ho fue cjecutado cqn motivo del desemp' I I
do, el camino de imputadn de las conductas i1fcitas de las agentes en cargo y no dc modo ocasional, o . eno ( e
el prophJE'sta-<d~-'~s ;;~I~l~~
ms claro, simple y directo,
_.v ... " - .-- '.'- . , .. ,
2, ctHH\~loel h~~h'f " 11 d
delos Hm.'t .ue lca 7.3 o en el marco del ohJeto y denlro
El camino recorrido por la Corte en trminos de derecho positivo les apalentes ~el cargo.
sobre el factor de imputacin fue el siguiente: a) el art. 43, Cd, Civil
(representaclh) bl el arelU3, Cd. Civil (principal! dependiente) y,
por ltimo, el el are 1112, Cd. Civil (teorla del rgano). Es ",el,; pas ',~,"'
.. : ,llI.4. La responsabllldad diE
~ Uva en' el pensamiento de ~. C~~~~o por omlsl?n. El faclol' subje.
del criterio illdirecto de imputaci6n (a)' b) al camino directo (e).
A su vez, como ya dijimos, el Tribunal dej el factor subjetivo y se . ~. La Curte distinguI en lo 'It'
apoy en el factor obJetivo, Pero, cq~l es el fundamento nonT)ati~o de ~~ omisJones ..e11'el mbito de lasr~ IJnosg~~~os entrc las.acciones y las
la respo~~_abi!f.<;la~e~t~.t~! objetiva? Scgillo-s-Ju~c"es, el ar~. 1112 del ft;'" el cso"Mosca"). spoosa I t ad"statal (por ejemplo, en
Cdlgv..ClviLEn efecto, "esa idea obJellva de la falta de servicio"en-
cl~cntra fundamento en la aplicacin por va subsidiarla del arto 1112
F;:;f' rarqueias''O..I.,e'o''m-
I ~.
. En pal tlcular lespeCto de las
I,om
.
SlOnes estatales conviene acla~
'4. ' 1IH1, Iles son ellncu
l 11 I
del Cdigo Civil que establece un rgimen de responsabilidad por los ',.'s 51V(:~ cabe distinguir entre los deberc tI~PI 11\ ento d~ las nmmas yaqu
hechos y omisiones de los funcionarios en el ejercicio de sus funcio- _'~. I:,i..~~ (casos "Badin" -1995- "z s,es"a a es espedficos c inespec(fico-s'
acanas -1990 ""e "
nes".
"
l~
"u
mOSCa" "Clelalld' y "'1
'
'
U rez
" entre otr .) E' '8"
-, E VI d WIO -2002- '
Pues bien, cualquier conducta del agente -persona ffslca- es :':, . I'1JIIi.~'~ omItir, 11-el dictado de...regulacjon es .y,.en os. \,. s,t~.
su caso tambin t puede
-omItir' 1 I

l 1
mputa
bl
e a 1 Esta d 01 Creemos que no es razona b le sin ms Imputar ,.:':'1,' '
cualquier conducta de los agentes al propio Estado, tal como explica- , '.' L
mas anteriormente,
Io~
.'"
';~1~: i?t~,~:.),~~~
...
r
cw..t,!p !ll1ento Ror parte de terceros de las re'
decir,
E t 'd ellncumpl1mJento
( de,s norm"a' por teleeros
~~.saso "Callen" -2006-),
gulaclones
y no por
con 1'0 ar e
existentes,
1 es
I
_.:_pro~ o

La ca, ~_~e,
",adV}r~I?d~s~e ~~p'rin:ipi? la dif1cl,llt,?_~~_~de,nnir cul es ~'tf; t;;:;'", Veamos dist,l~tos precedentes de Corte.
ellf~!1~~ ~I.\!a.JI1)putac3n ae.~as co~~~~!.~I~_s_!1gen..!~_~ _~~~ ..~l p~~plo ~,;:~~ '~;"'i;;- En el cns't('Bad~Q95) los .
E,~goy..c.'1."~_ecuentemente, comeh7.6 a dar respuesta a travs de aO:'!!'., 1,,:,1990 se Pf(ltlujltn';:j~~dlo'en ~echos fueron los siguientes. En el ao
ferentes pronunciamlcntos elllos sigUientes trminos: y~~ ~l~" de Olmos Provincia d l.l a unidad penltencIam de la localidad
__.. .. _..... .. '_" .. _.~ ..~"~~ ~fuUriefim'35re I e.. ~no~~~res, y como consecuencia de ello
a) el Est.~_~-~S).:espQnsable_si sus "repre~.et:Jtantes)~al!. ohrado,"1.fj l:~}:'J\I, c usos internados en-ese establecimiento carcelario,
dentro de sus propias
. runciones";
-. :.\~~t
' : /11) LaCdrte conden ni Esi"cf"P-:--'-'-- - - -'.-
~plimlento de sus deue ,a.o I?VlIlclal porque ste omiti el CUIl\-
,.:; ._, res pnmano.s ~:..~~nsecuentemente, prest el
",
J,jl~','
------
 453

452 CARtOS F. BALBIN'':-K'-' .''w,

LA IUSI'ONSABILlOAD OEl EST"no

B que estaba acusado por la comisin3-e_u1)..<\e)I\O

.,:p~; doloso. LoS
servicio penlt enc Iarlo de .,-" ."e1'conslderaron-que el Estadoer'esponsable por las siguientes
: d o irregular. Los argun 1t~ntos
i nal pueden resumirse a s fmo
,
U)
1
c. prlnclp:o
COII ..llt
' ,,",on'
' 1"
,",~id
:11'

- ,~,
.;,t"N;~
'-' ,
.

.~)
io~S:
la polida provtnddl viol el reglamento vigente al alojar con-
prop sito fundamental d~11.::1) dU~t:Ct:: qut:: ius crce''~11 g: . juntamente alos detenidos por delitoS dolosos YcunU ovende-

d a e dar a quleoes esln c ene a obligacin y.,

r
~~I~~sJ~tenldas. Asf, el Ests:J~l;:dad no el castigo <l~'
Wt.~:" nesy, adems.
'l&1;bl en y~c~mi;ada exlstlan dos pahellones _uno de contravento-
d:~e~~:~~;;:;~;~ta,la cu;tod:~~I~I;~I~~~(~a~~
sCa~~~f~
,;~>? res y otro de detenldos-. .
b) el pr Inclplo que prev el ,'ll" ;';l:::Entales
'c \" '"' condiciones concluy
. que "aparecen reunidos los Tequlsl-
dehe cumplir de mo( Io regular
al t. 1112del Cd, Civil e s qU(lel
las obli n'6'; para que se genere la responsabilidad del Estado provincial pues,
c) respecIo d 1 gaclones a su caf ; fOlno este Tribunal ha resuelto en reiteradas oportunidades. quiena
tat I e as causales de exenci d . r. .(ontr la obllgaclO de prestar un servicio _en el casO, de policl
la ;a;;;c~1 caso particular, el Tribun~1 de.la responsabllld ae
~ . de segurldad- lo debe hacer en condiciones adecuadas para llenar elS
pacIn de los lnt IJOque: 1) aun adm.~ 1.1 1'\- e
.. 'fio para el que ha sido establecido Yes responsahl de los pel'julclo
~~~p~:~~:l~~~~~una eve~t71~~I~,~~a
;:eov~:~~~~n
del sin'ie~" '," que cause su Incumplimiento o su ejecucin Irregular _art. 1112del

~~asd~en las cond'}~II~~~~~p~~I~~~~e si aqul se :~bl:ls;:~:N; ;Y 'cdlgo Clvll-". .,-

1 id nes; 2) las circunstancia d las para el cumplimiento .:,;.'i Ms adelante, en el cas{~i;;e~ibunal sostuVOque "la cir.'
c~~dades y los hechos de cor:UpeCi~aso,enlre ellas las Irre a(t,,'cuostancla de que las actlvlllade8prlVlf,1Sse hallen sujetas a regula'
os. no encuentral . n oporlunament d .'l cln estatal pur razones de Inters generala que locluslve dependan
puestarlas, la falta de,~utficacin en las difiCUltad:s e~" del previO otorgamiento de un permiso, licencia o habilitacin, sig-
~~~~::os humanos, la InSl;~~::~~~~~;a edilicia, la caren~;:~~ nifica que estn sometidas a condiciones YestndaTes mnimos para
e
, vas poblaciones penales. macln del personal o!~ que los paTticulares puedan desarrollarlas IIdtam nte, pero no releva

' En slntesls I C
obll aclo
ten ~stas
,a
:-;:;:
orte reconoci ue'.
l

~eclr, omiti el de~er d~ ;:~adop no cumpli con s"

."
de tesponsahilldad personal a quien las desarrolla ni torna al EstadO
en responsable de los daos que pudIeran resultar del incumpllmien
to de los reglamentos dictados a tal efecto",
(
; el eslndar c ones1 En la prestacin re ero ero, en qu con,li!
\\ del caso . genrico que es completado
. lu ego
guiarcondellasservicio, esto eS"
circunstancia;;'.
Es ms, sI bien la "reglamentacin requIere la previa obtencin de
la correspondiente licencia de p1l0to, la utilizacin de cascos y para'
caldas auxiliares, cumunlcacln por Tadlo durante el vuelo y. en par-
Ahora bien, cul es el n .. '.,' ticulaT, la contratacin de un seguro de responsabilidad clv1lcontra
debe hacer el Estad01De q~~% 'lUdecabe exigirle atEstado' 'C : ,-- terceros y para los pasajeros transportados ... la mera exIstencia de ese
, ._ _ ..._ ~...oyconqum di . ti nto
Este cnterio f d ' ".." -~.,..' ..'".~e os? ' reglamento es insuficiente para responsabilizar al Estado provincial
otros 1 ue esarrollado po 1 {Ii'i
de s~'~~I~ ,rec~dente "Zaca,-Ia," (1~9~ Tgbunal, en parte y entre" :~1,,
.
por el accidente,"
del Servicio reg~~:rVllolacllno anormallJ~d ~r~~atcolrte que "la falla ':~~\ '. Leamos con mayor detenimiento el siguiente prrafo, "quien ale-
tom ' o cua entran e a as obliga I '>:" ga responsabilidad del Estado por falta de servicio. debe indIviduali-
a en cuenta la n I a una apreclad canes.,]
pone el servicio 1I a uraleza de la a~liVdad1 !l, en concreto que '~;jt zar del modo ms claro Yconcreto posible cul es la actividad de los
d ' e azo q~e un l' ) os medios d . " "
e prevlslbllidd del d ano.
_" e a a vlctima con el servicio ey que dl~-
el grado \~~. 6rgano estatales que reputa como irregular",
S
Bn el presente caso el actor contrat los servicioS de parapente que
Veamos otro ej I _ ( . ---- .. - "k' "en vuelo y prcticamente de inmediato, se cerr una de las alas por
Sr. Rodrl u ' eml' o. En elcaso "Ver. '''>
de ua C~;l~:~~~ ~I~t~n~o y. alojado en~i~~'~e~~/I~d/lgll!>z"(2002) el
accidenle de trnsito aL rovmcia de BucilOsAire~. e cOntraventores
1!li

j;;
lo que pese a las maniobras del instrUctor el parapente cay en lira.
bllzn ... slo una hora y medIa despus arrib una ambulancia que
. uego, fue agredido con motivo de un ~l,!
y asesinado por otro de~ V,
.)
-'#:
:;.:-.
 454 CARl.OS F, BALBfN
lo traslad por un camillo de montatla lo que agudizaba los dolores
intensos que sufrfa".
A su vez el actor destac que "en el lugar no haha equipo de auxi-
lio nl'helicptero sanitario ni de pasHjeI'OS".agr~ga que no seyudo
utilizar una aCl'osllln y que esas condicioncs, Uludas ~ su.s Icsl,~lles,
empeoraron si situacin determinando su parlisis deflllitlva .... ,
Luego, el Tribunal agreg que "cuando la mJ~linistrucl,nregula
las actividades privad<ls,imponindoles a las personas que las lIeva~l
a cabo delerminados deberes, la extensin hasta la cual ella SUP?I-
visa y controla el cumplimiento de estos ltimos depel.lde, salvo dIS-
posicin en contrario, de una variedad de circunstancias tales como
lo son el grado de control practicable, la previsibilidad o regularidad
del suceso que trata de prevenir, el nmero de agentes y f?l:dos pre-
supuestarios, y las prioridades fijas de mane~~areglada o t..hscrecional
para la asIgnacin de los medios disponibles,
~, "El deber genrico de proveer al bienestar y a la seguridad general
,, no se traduce automticamente en la existencia de una obligacl~lpo-
sitiva de obrar de un modo tal que evite cualquier res,ultado cianoso,
ni la circunstancia de que ste haya tenido lugar autonza per se a pre-
sumir que ha mediado una omisin culposa en materializar el deber
Indicado",
Los Jueces no slo analizaron la responsabilidad del Esta{~opor el
ejercicio de sus poderes de regulacin y control sobre las actlvi~ndcs
privadas de parapcnte sino -adems- por la su!}~esta 01111sl,ol1
de
auxilio al actor luego del accidente y por darle publicidad a ese tipo de
actIvidades recreativas.
En este punto dijo la Corte que "la reglamentacin::. no cOl~tem-
pla lo atinente aJ tiempo, modo, y lugar de la supervislOl~y auxilio ...
[la Idea de que] la disponIbilidad inmediata de ese m:dlO de trans-
porte hubiera evitado o disminuido las grav(sil11:.1s leslOl~essufridas
por el actor es conjetura!..,". Y finalmente "la circunstancia de que la
Provincia hubiera publlcitado ... ese y otro tipo de acti\'idade~." carece
manifiestamente de relacin de causalidad con las lesiones .
Por su parte en la antecedente "Mosm", la Corte seI1al que ",re- .'~~. ~,'~e~traJ1?s
su Ita relev~~te diferenciar las acciones de l"s omisio,nes, ya que ~i bl~n
esta Corte ha admitido con frecuencia la responsabilidad denvcldn (~ ~~"~ ~:i~:
hs primeras no ha oCUl'ridolo mismo con las segundas. Respecto de 't;~ ;Js~llIencJa que conden al eSlado N<lcionaIa resarcir a los actores -el
lIlmo SUP~~SIO corresponde distinguIr elllre los ca,m.r,!e vllllsl""es
mandatos expresos y dterillinados CHUfla regia d~derecho,~/llo.~que , ,~,fli",
puede identificarse una clara fa 1ta dI"e serVlCIO,.Cd oc{' le,/los ulrns -casoS .t
'o,'
LA RESPONSAIHUL>AD OEl ESTAOU
4.55
en los que el Estac!..o~std obligado acu11lplir una serie de objetivos fija-
dO$-por la leyslo de un modo wneral e indeterminado, C01110 pmpdsi-
tos a lograr en.la mejor medida posible", '.
En elprsehte caso el actnr dem~nd6 a la Asociacin del Flitbo)"
Argentino, e~Club Atltico LaJlls y la Provincia de Buenos AIres por
los da los causados por los simpatlzaIHes del Club LalHs al arrojar
todo tipo de objetos sobre 1<1hinchada del e(l11lpOvisitBIH, En ese
contexto, "el actor fue alcanzado por un elemento contundente en el
rostro fila altura del ojo izquierdo, lo que le Pl'OVOCtl
una importante
herida que le ocasion una pl'Ogresiva disminucin de su visin."
As, "la determinacin de la responsabilJdad civil del Estado p~r''
omisIn de mandatos juddicos indeterminados dehe ser motivo de
' un Juicio estricto y basado en la ponderacin de Jos bienes jurdicos
protegidos y las consecuencias generalizables de la decisi6n a tomnr,
. En este sentido, el servicJo de seguridad no est. legalmente definido
de lumia expreso yuterrrih;'i{lyi'u-cho-s~l;"l-~s~~'delitifica con
una 'g<lrnnlTaabslui 'de--c)tie' ,'<htaaifdaios no"sutrii"leI}}io 'al~'
. gU~~erIVl1{1.?:'~.~J(~C~(9.q:~.e}~:c~~~s:--Con~agrar una regla de-~ste
tipo es una decisJn que elleglsIaaor no ha iOiado'7y"cfe'oreg1sT:
ante'ellcn~es il:el-derech""c~niirado:-Pf16dems;seta irrazblla_
,,~!?,(.I,2.~~~.
ble.qu,~.~! ~~~hta...d~.~, n:~lgn'h!b.I~a~t.~
q.~~, ra'tlu'los de
.S~.I~
llingt1~~I~~}?.?r~9~e ..~(I~~,L':9u_erJr_~lna
previsin extrema que 'sera
no'~'lo insoportablemente costosa Qar('UrtomtiHidall;'sifl0 que ha-
ra l@nleS1O'narai se~e:ailnt"elas' tibc:tades-delosmis!s'Cfu_
dag.~nps aproleg~r. Como conclusin, 110 puede afirmarse, como lo
~"!Jf'
pretende el actor que exista un deber de evitar todo dalla, sino en la
"~\:medida de una proteccin compatible con la tmela de las libertades y
~[.Ia disposicin de medios razonahles",
,"
... " Finalmente, la Corte sosluvo que "la J~r~ existencJa de un poder
' ~'.'~epO,I.J.da que corresponde al EstadonaciorlmJn!t:o~'nciai;-noresulta
' '~~uflcicl1tepara atribuirle responl?ahiUQ~den un evellh)eil"-elcual nin-
i.';Si.U.!.o.de
'sus rganos o 'uependencJas jllYQ~I)arHclpacI!l"toda.vez ,que
\ . " ~/'~o.',uece razonable pretender. que su.resp_o_I1--.abHldd.
geiH~ralen 01'-
'~l "..4~na l~_P!evenCin_d~.!QLd~lJ!~puedallegar a lnvrJlllcrarlo-'a~;I-x-
,i~~, . ,ti:e,!nQen las consecuencias daiosas qiiceJli:is'jirouZcan lte-hechos
..
a su int~rvenci~~~~~ecta."
",;i;
En el antecedente "fuarez~ la CHmara confirm parcialmente la
a " 'k""J; 5,:eotoncessenador Jurez y a su e.sposa_ por Jos dal10s y perJuidos de-
~.f.1vados
del incendio y saqueo de dos inmuebles de su propiedad, ocu-
.:r~~
, 1,rJldosdurante IIna revuelta popular. Por su parte, la Corte dej sin
,;;lt t~r~ctola sentencia apelada en tanto sostuvo que "los uafios y perjul-
<',:4~ t!, ,
 i,~>
!:;.;. LA RESPONSAIll110AD DEL ESTADO
457
456 CARLOS F. BAl6fN
lF
dos Cllvn resf\rcl l'
cladl. ml;'f!!o5~rf'r.l!!m?",n",,...
.<f
"';'l
r~1 I.A.,,11 vez,
es posible distinguir los supuestos ventilados ante la Cor.
en j ..: . GCG"':!turC" con,~lr
n

p recta de delltossujetos ":\l por responsabilidad

es,oln! por el c:~cede. "ni males sueltos ("nulz"
H

I or otra parle, no existe con;ro/r ~CIPIO,a la Jurisdiccin provt.' ':\~1989-. "Colavita tlFerreyra" Y "Blanchi
H, Y por la falta de mame-
)

os Sucesos que dieron lu ur al ers 8 con respecto a que al tle. ;~. . '~,'\lmlento de las rutas ("Lllllati" y "Bullar/III"),
;1a,::a habfan viajado a BguenosaA~~~sa, el sena~or Carl~s JU~f . f~,~'
~~-i':,-,Veamos los casoS ms paradigmticos con mayor detenimiento,
a 1 P ~ersonal estuvo en Juego En t ~ Yen nlngun momento I sJ1i ~,.,
a o lefa Federal Argemlna de
a es condIciones, no cabe fmW ,:","
'w',' En el antecedente "Colavita" (2000)/ el actor lnterpuso ueman-
'

de la Nacin, omisin alguna en p~ndlente del Ministerio del iilF 7::',\ia contra la concesionaria. Vial del Sur S.A. Y la Provincia de Buenos
pudiera significar una falta d e cumplimiento de sus deb 'l', I~!
mantenimiento de la cust di e servicio ... Ello es as tda er~.s~~
ti e'e,Aires por los dafios causados en el automotor de su propiedad por el
res co i o a sobre la vI' d vez q\ I
! ,.:,-,accidente ocurrido cuando circulaba por la rlIta nacional 2. El actor
L O nst tu a una actividad tlplca vlen a particular de loi ac r,: ,colision con otro vehculo al Intentar esquivar un caballo echado so.

~I~~d;i ~c:I:I~
l~rd:lc;::~I:~~~11~1~0~~~~:{;~~eSI~~~:~lf~~e~~ s:s~~~.
e a lravlncla". O( antes dentro de laT
:mr:i, ' ,bre la traza
'1 de la ruta..
Los Jueces resolvieron que "el ejercicio ,del poder de polica de se-
guridad que corresponde al Estado _cuyo incumplimiento se le en-
En el caso "Cleland" el j .1;~t dilgaba- no resulta suficiente para atribuirle responsabllldad en un
como el presente, de do: ue~ LOIH!NZBTTI sostuvo ue" ,. :
evento en el cual ninguno de sus rganos o dependencias tUVOparte,
;~dOSpor collsln de an::::~I~:r~~~~os de ~celdentes deqtrn:l~ocb~1 , toda vez que no parece razonable pretender que su responsabilidad
si ~ol~res,la responsahllldad estata~~ d: circulacin destinadas a\" general en orden a la prevenci6n de los delitos puede llegar a Involu-
e entifica un deber jurdico d mcarnente puede ser ace tad~'
:;~~~ri ~uY7 cumpllmlento se oml~e~,~~\:~I~ad especifico a cargo ~~
crada a tal extremo en las consecuencias daosas que ellos produz-
can con motivo de hechos extranos a su intervencin directa".
e a a ordenanza ... como I
de seguridad especifico a car JO d
~aa~~~la..: En efecto, medlan;e
t
en el caso la parte actdi'
norma de la cllal deriva el debt.~
dl~h~ ~:~nlcIPalldad de Comodoro 1I~'
y luego agregaron que "la omisin que se alega como sustento de
la responsabilidad de la Provincia no puede hacerla responsable de
los daos causados por un animal del que no era propietaria ni guar-
tal~bl~b:~I~:s~~~~~;a~lmaleS sueIto::~,;~av7~ ;~~II~: e::able~\?, .
ci" y el traslado de los anl~~~:~~lmlento -que Inclura I~ j;c~~I~~e1~l>t dadora".
e
rlvaban de esa situacin de riesgo". para evitar los peligros que se de'' e'~lt Por ltimo, el Tribunal sostuvo que no puede imputrsel al con.
~ ..
cesionario responsabilidad toda vez que ste no puede asumir frente
E
n conclusin "la di
'11'
::. ,;..1f~:'?' al usuario mayores deberes que aquellos que corresponden al conce-

r~:~~{::~
:l:~:~~~~~~~
vielo
lfi ,sposlcln
~~::~I~;l~~;:~~i
mil
oarlf:;~~~:~~a C~~~\r~~~~~:;!~~.:
n e un deber det.ermlnado el c~ an males, lo cual Implic la
'

e;':'W':
dente. En igual sentido, la obligacin establecida en el pliego de faci-
litar la circulacin por el camino en condiciones de absoluta n.orma~
lidad, suprimiendo las caUsas que originen molestias/inconvenientes
" ("O unn mera declaracin de' rl mpromlso de prestar un ser-kJlj. o peligrosidad para los usuarios del camino slo consiste en tareas de
p nciplos generales " ~~~.-
's,lit"
"1

'e '.'
remodelacin, conservacin y explotacl6n del corredor vial endere-
7.adas al mantenimiento Ysci\alizacin de calzadas Y banqulnas, Yla
111,5. Ln responsahllldnd del ,)~~
pllmlento de sus deberes d Estado por omisin en el curn- ,.~~~ oferta de servicios auxiliares.
En otro caSO posterior, "Feneyra" (2006), los antecedentes fueron
En este marco cabe di e segurIdad vial ~'
los siguientes, El "ctor sufri un accidente por colisin con un animal
los casos e stingu!r entre la res' '. \i:'~,' suelto, cuando circulaba por la ruta Nicols Avellaneda. La Cmara
ta" -2000 n q.
ue las rutas han sido otorg i ponsabihdad estatal en Ji; de Apelaciones conden a la empresa VICOV S.A., en su carcter de
cua d -, Ferreym" -2006- y "B' a; as en concesin ('Colav;- e',
la ~n ~ stas son explotadas directa~~"C ,1" -2006~, entre otros) o ' concesionaria del servicio vIal. Por su parte, la Corte en su mayora
lor e no reconoci responsabll'd d nte por el Estado. En general rechaz el recurso en los trminos del art. 2BOdel cdigo procesal, es
a
~ n os precedentes ms recientes (}Bl es~atal y sr del conceslonal~j~ decir, por razones formales.
, allchl").
 --- F.
458 CARLOS F. BAlBrN
LA RUPONSABllIDAU DEL [STADQ 459

Sin embargo, el voto minoritario ~ostuvo que aun cuando el Esta-

do, dentro del marco de la concesin, ejerce derechos fundamentales, duda alguna que la relacin entre el concesionario y el usuario es di-
In vInculacin entre el concesionario y el usuario resulta comprensiva versa a la que el primero tiene con ell.!stado, y que este ltimu pa a
de derechos de naturaleza contractual de diversa entidad e Intensi. 7
~~~~e~lio cJan~n para el uso de Ja ruta y 105servicios conSigUiente:"
dad en tanto aqul realiza la explotacin por su propia cuenta y riesgo, cesloda ~x st en o una relacin contractual, cabe sostener que el con~
Jo cual se corresponde con la nocin de riesgo y ventura Inherente a
todo contrato. ~~~~g: no no asume una obligacin de dar el uso y goce de una cosa
prestar undseJl'vicIo. Esta calificacin Importa que hay,tin~
on !luc ear e contrato, constituida
minada al ruant 'i d 1
1 '
por a prestacin,8nca.
A su vez, otro de los jueces -en el voto mlnorltarlo- adujo que ento e a ruta en todos sus aspectos y hAhin
en el presente caso el vnculo que une al que contrata () usa el servicio deber es co atera e,l1Im
es con fu d "
el '1) E n amento en la lmcna fe (art U90 Cd
y el concesionario, es una relacin de consumo de la cual surge un VI 'ntre estos ltimos existe un deber de seguriuad de ol"i 'en le'
deber de seguridad de fuente constitucional, sin perjuicio de que no ~~I e i~~cg~ado en,la relacin contr~ctual, que obliga al in'estaJor a I~
es posible afirmar la existencia de una garanta de resultado. Por su ao~~~: n e medidas de prevencin adecuadas a los Concretos des-
parte, el supuesto particular de accidentes ocurridos en ocasin del g. stentes en la ruta concesionada, en tanto resulten previsibles".
paso de animales por rulas concesionadas no constituye un evento
Imprevisible, sino por el contrurio, ha sido claramente previsible para rles~~ obstal~t,e,:a Corte aclar que lila apuntada previsibilidad de los
el prestador del servido,

Es importante resaltar que en el caso ''Ferreyra'' el actor no deman.

~
!~' ~::
. fl ~ 'd
~~~~:
i s qu~ a Jet va a la obllgacJn de seguridad a cargo del concesfo~
Ie ~arJar de u.n SUpuesto a Olro, pues no todas las conceslo-
le en las miSmas caracterfsticas operativas ni idnticos
d6 al Estado y consecuentemente la Corte solo an:lIz el vnculo en-
'. uloS e~r.~lSltO, extensin lineal, condiciones geogrfi~as grados d~
tre elllslIario y el concesionario y la responsabilidad de este ltimo.
: . pe glos a o siniestrnlidad conocidos y ponderados .. :'. ' ,
Finalmente, en el antecedente
demandaron
"Bicmclli" (al1o 2006), los actores
por daii.os y perjuicios a la Provincia de Auenos Aires,
. 'l ;....
..,"~ '.
Concluy que en "eJ s Ip
t . I
Hes o partlcu ar de accidentes ocurridos
,t

Camino del Atlntico S.A. }' a quien resulte dueI10 o guardin de los ,~l~t, n
c9 ocasin ~el paso de animales pur rutas concesjunadas, es clara~
animales causantes del accidente que motiv c1litigio. \~~-<:
}nente previSible para un prestador de servicios concesionados

La Corte rechaz los argumentos Invocados para demandar a la

'I,~.q.ue, en la mano que transitaban, estaba prevista la colocacin de ~;1~
: "t~.semeJante {cartel que Indicaba la presencia de animales sueltos] .. .".
Provincia porque los actores "no han identificado siquiera mnima. ,.
mente cul es ese deber de seguridad especfico incumplido, seflalan-
, t;.. / "
do su objeto y fundamento normativo, definiendo su alcance y grado
de exiglbilldad, y explicando c6mo se configur su inobservancia".
1', z
- l.'
,ff.\....
IV, LA RESPONSADILIIJAD ES'
" fATAL POR SUS AC'fIVIIlAI)ES LcITAS

y continu diciendo que "se trata, pues, de una atribuci6n de ex- ':';:mEbf-Esra'does respo~s'able 'JlU s'~;~
por sus acllvidades lI(cltas sino
trema generalidad que, consiguientemente,
tencia de responsabilidad
impide establecer la exis~
estatal por omisin cn el cumplimiento de
,r Iti. f~1 j .. n por sus actlvie.tades licitas.
" ..""-:' ...;:;-....",
I ': 4de~ma"(I989), entre utros, la COIte sostuvo ue "re~
et~aso,
~I~
ohligaciones determinadas, llku supuesto en el que, por hiptesis,
," ~~~~ ~:plesclOdl,ble reiterar, en prime) lugar, que la Corte co;nparte
podda existir tal responsabilidad especial. Cabe observar, en este
'~Wecho ) ~O~lPOS~CI?nactllal- aquella postura predominante en el de-
sentido, que la identificacin del deber Infringido o la obligacin de.
terminada Incumplida, pesaba sobre los reclamantes ... mxime te-
'Me!] ubIJcollaclOnal y extranjero que propugna el reconudrnlentu
'1, a,responsabllidad del Estado por su activIdad licita en tanto se
niendo en cuenta que la situacin de la Provincia demandada se dis- enCuentren reunidos 1I '
fl),. t. para e o, naturalmente, ciertos lcquisitos de
tingue c1aramcnte de la del concesionario vial, desde que los usuarios _ ~~, :;tXI~";ncia Imprescindible".
de una ruta cOllcesJonada no se relacionan direclamente con el Esta~ .,:!/f-. r:i' ...
do, sino con el prestador del servicio". ' ",~~
.~If."
'hIfJcho
esto, recordemos que los casos ms comunes de responsa.
,,,.ad.es[atal por actividad legtima son, por ejemplo los daflos por
Por otro la~o, la Corte entendi que la concesionaria s era res- .~l I!~'

. 't~~~~acl611(Constitucin Nacional y ley 21,499), pOI' (;cUpacin tem-

ponsahle pues en el derecho vigente a la poca del evento dafioso, el:' -
~ 9 - 01' r de bienes (Jey 21.499) y por revocacin de actos adrninistratl_
vnculo era contractual, regulado por el Cdigo Civil, ya que no cab~
~~ azanes de oportunidad, mrito o cl)nveniencia (le}' 19.549),
'~""
r,l"

;(,
 46\
'160 CARI.OS f. BALBIN , LA RESPONSARl1.1DAD DEl ESTADO

~:G
La responsahllldad por conductas Hcitas es propia del de'i~.
., "(19119)el Tribunal sos'
-:. el caso "Tejedllr{as Magallalles idad administrativa,
( hlleo porque -como ya hemos dteho- en el derecho privaCi 1a
t~uego'"ecn'landola actividad lfcita de aulteoCr(lv<o se constituye en.
.. es responsable por el ejercicio regular de sus derechos. Hn ;.t:~ Vd que
.
1 d> oter seo
nI p' Insulrada en prop s tose
I

'. )urtlcul:::.:-es-l'\IYO derec o

h
( dfl. iD7! uel COl1.lgoCivil establece expresamente que "el ejefe;C I
~f'~'1~l~fici~nte de un perjulClOP(il~ll~ ~sos daos deben ser atcndi.
( gularde un derecho propio o el cumplimitmto de una obliga~lW' USu l Inters gener,t I rar lcito"
\ no puede constituir como Ilcito nlngln acto". .. '~i'~\ '.~'tl,rcrlf1Ca por aqu lsabilldad del Estado por su o ) ien~o
\ 'H: n el campo de la respm. .d )ara el correcto cumpltm
" En el cas.r;;,;;;~194i).~-i~~.t.or. te diJo que "lu~~')~ p~s:elizaci6n de las obras rcquen as r oder de polica, para el res.
dad JleI.Hslatl,JlflJJ9.d~j9,ii.C;a4Sil<loS,
.. nac;e" ~IIJQUJ!ii ., .. \,r~as funclones estatales atlncntes ~I\~ad y an el bienestar de los
presente. de la garaiiTIa~tiJ))vJQI~Rl1ld~dde 1~"P[9.P~i~~. . ~~e. a~do de la vida, la salud, la tranl'cl:tano Impide la responsablldldad
,d~ P'Qr)QSarts, l'!.y_17..de,la Constitucin NacJonal y.que.1a.f.<ir.U . " rtamente , cero e su
".~,~bltanles, sI bien es cle 11s obras se prive a un ter
que con aque al'"
ha m efe~JjV~,e.!,~g~mJJ(.~S!W,~es~ rlQ, !!JJ!'c;~r! !9!,p,rlnclid1
~,~I.\ '\,\t
el
{, .
lh' Estado, siempre, " tributos esenda es .
1 1 slnne en sus l
derecho com.n, a fah~.de, disposJcin legal ,expresa, PY~s,lJ: ' t., bropledad o se a e .1 . al anoyarse ~en el
tr~uip)~ ;jtaqa,g~r.?ntf~.~9ns~Hw::iqnaJ,s~J'{~,J.l~~~?}:Lu.: ....;:;)~i,,; ".n. .. arle- sU..E.r_!~_~~g-,-...::x:_;--;- ade.
' " El Tribunal modIfIc -~n p ';s~.de las cargas'p~b!!~!,
' .~. . - sobre la igualdat!.~~~2- ..... _.. --".- .--~
Por su parle, en el precedente '.:C~1!l/n~:(!qJ~.7.~ac~~i~f " aJl, 16, CN" ~ .XI.eN,
tuvo que "la facultad del Estado de imponer lmites al naclmiertt
extincin de los derechos, no lo autoriza a prescindir por completo:',
;i:" mft -claro,,", d,e\ al 1 , ~.J:lProPI9J~MQ.l',Qll.SlllllCiO~

las relaciones jurdicas concertadas bajo el amparo de la legislacil, ' ~' Es decir, elI!lli!!Jl!Ill'Jl1\L.~~~~~edadall.J7,.Cr . ).JajgU~:~:d
anterior, especialmente cuando las nuevas normas causen perjUici ,'. nal, en particular: eldere(ch 16~N) y elJ2!!!!E!Pl9...<!!,,!~~oEJl.!?l~~
..
~l' 'antl; l~~rgM ...PyJH;~.~.SU-1:
__ , ,... -
patrimoniales que no encuentran ia condigna reparacin en el sls~
ma est:lblecido,pues en tales casos el menoscabo econ6mico ca': 'Mr.':' 'la.~1.21l"CW~ , 'di mtlco es, sin dudas. el
do origina el derecho consiguiente para obtener una indemnlzacr~ni;' , S' \ embargo, e1 caso judlclal ms p",a g
Y, luego, agreg6,que,e~peClo, del.funj!lm~!ltQ.Y.elljl~W,J~lQjeo'~J~ u (1992)
la responsabilldad~estaral.porsu act1yjd~d,I1Cjta.,debemOUc~jr,~ precedente "Columbia. d la responsabllidad es-
Instituto de la expropiacIn y no ai derechoclvJl. ~"~: .. 1 esupuesto e na
All el Tribunal diJOque e PI'. haya producido una les! n a~\
o::,, tatal "consiste en que dicho actuar ... en otros trminos, la 1u-
En efecto, "la reparacin debe atender, ante la falta de normas e"-"f Dlcho
situaci6n jurdicamente .rroteg~~a, or resolver si puede admitirse ~~~
presas sobre el punto, al moaocfireSOliaeresfiiblecTdo' i'stllefj.~
cidacin del presente Ilt~gl~~i~tra~o al mantenimiento de una ~: los
nes arilo;." (ari, '16;C6Jig'Cvil);aelil'aoacepiarsee'la-.specle'
derecho adquirido del a mil oe ativaoO'Falta, pues, uno
qtle l.<!..~~pi,~p} ~qlJjf.i(LJ.i~~.xri.~~:~.tiiJ.~~~'~J:O'n
~.clp~~~s)~ ~e~,
s,ur.esto _} cambIarla ... la respuesta delbd~fis~~ la l~sin a un inters protegi~OqP,~~
pla~le~ao,p~r ~\ ~ml!to.~,ques~<Je~envue)y~,l,l\fir.ili).H@.I"q\!~1!sl,,.' mponen e <J . de sostenerse '
g,i yJ~,gar~t(a q~~ polege::,.Enconclusin, ell\'lbunal justific -enA,\\~. elementos que ca , la de este presupuesto no pue ue existe en
':,J
esle precedente-la responsabilidad del Estado en el arl. ]7, CN. . ~p.~i&. el derecho ... en ause~c cho jurfdicamente protegida? qdamento en
se ha vulnerado un _ere ,'ble por el Estado con un. 'd d Yde I.a
En el precedente "Wlnkler" (1983), la CarIe adujo que, si bien la ',4';" I n dano resarc . d d l' pl'Op1e a
,. l~"i.:
..

eje~JI~~tmde las ohras necesarias para ei cumplimiento de las fun~' ::~* ~:;:~~~~,I:cC~I~stltuciOn~1 de ~a(in~:o~;b~l~~~e1: ;onstituc16n Naclo-
igualdad ante la carga publtc<\ ar .
cJons' estatales es ((cita, cIJo no impirle el reconocimiento de la res- .. ,."
ponsabJlJdad estatol en tanto prive del derecho de propiedad ()lesione 1) un~.-sa-
sus atributos esenciales. Agreg que sI bien el ejercicio razonable por na " . I la "verificacl' n d .t.:.....
- dl6 e es necesar a ---.---ia ue un
el Estado de sus poderes propIos 110 puede, en principio, ser fuente de y en particular, nnn
, 1
q~,....... as'
'.' ....... fmrila..a,,:~~~...~-,,'~"'"
I afectado, cO~19.... ":'.',"-~'-
indemnizacin, el fundamento de la responsabilidad estatai dentro del crjflc'Q._CJP~ci~en ~ ... ,"ie"sc}po-r'iar ~l ~~~n.?,.:-
__. -"
Estado de Derecho es la justicia y la seguridad jurdica y la obligacin deberl'urd!c~.l:l,s~cargo
.-" . ....-.. '. ,_..... ITrihuna I ca Inplet6 el crite-
de Indcmql7.ar es un lgico corolario de la garanta conslitucional de d que es posible sostener que e d te fITejedur'as~con la
la inviolabilidad de la propiedad, consagrada por los arts,14 y 17,CN, , De md(eJs~rroIl6 -t~l\lre otros- en el prece en
no que
 46, CAIU.oS r. BAll\iN
:!'':>'';'l
}\\1.'\. .
LA REsrONSABllIDAD DEl ESTADO
dCSfll"O ' 463
doclrina del C<lSO "Columbia", Luego, en .Ios precedentes pusteriores . porclOnado que excede la cuola n
la Corte sigui este cal.1]JJlu.:-:~-=:--., ne Ja vida en comunidad", ormal tle sacrificio que supo~
.....-
, -. . -.,:,
As, en el cas. ..'!HelJestek" (1995) ,el' Tribunal afirm que "corres~ En conclusin, es posible decir
ponde recordar.h.vigencladelu.octrlna de esta Corte en el sentido eX!1emos .peculiares, propios y- espe~~~: el ~rlbunal incorpor C0!llo
( ;~ ....de que nadie tiene un derecho adquIrido nI manlcnimlento de leyes o t~lal.lIdta...=-.adems de los dere '1 ICOS' e la responsabilidad es.
SIguientes, Por un 18"0 eL.d _ e lOS de propiedad e igualdad 1
J- tJ ~ .-. reglamentaciones", Sin embargo, adujo que "la facultad del Estado de I I u. IlJ.JJU'IW:J I . - os
~ () imponer lmites al nacimiento o extincin de los derechos no lo auto. L~JQ1~~!1lent.e g~n~r'JLYdl9,celutr , .. gL.re~.H~J;:lQ...tl.!UQ.sJ}.tL9i.Y,.110
jicado.Jk.souQrlarlo, ... _ . o, tlJ,w.obligaClnlegaLdelc/l1l1li.
riza a prescindir por completo de las relaciones jurdicas concertadas
gl bajo el amparo de la legislacin anterior, especialmente cuando las
f: nuevas normas causan perjuicios patrimoniales que no encuentran la V. EL ALCANCE ti
condignl1 reparacin en el sistema establecido, pues en tales su pues. E LA INDEMNIZACIN. EL OA
YE O EMERGENTE
tos el menoscabo econmico causado origina el derecho consiguiente J. HIeRO CESANTE

para obtener una indemnizacin como medio de restaurar la garanta

Cabe preguntarnos (;on el pro 6 II

~'.~
constitucional vulnerada". A su vez, dijo que "el presupuesto de todo dro, cul es el alcance de la repa~a 5o ~e completar el presente ella.
anllsis sobre la aplicacin al sub lite de la doctrina de la responsabi. de reparar del Estado compren 1 e n. En otros trminos, el deber
IIdad uel Estado por su actuar legtimo, consiste en que dicho actuar :~::t;e o slo el primero de ellos? (e el dai'lO cmcrgellte y el lucro cesante
haya producido una lesin a lIna situacin jurfdicamente protegida".
Antes de con'

I
En el caso "Carucci e, Provincia de Buenos Aires'" (2001), el Tribunal'~ muar es I1c<.:esario d .
argument que "cuando la actIvidad \leila, [el esposo de la actara fue 1: ~sPO~~lbl!ida_de$!!!.l!.J por actiVidad eJ~l~~elUado que en los ca~ de
~J.z~clnes pleno, es dec-ir e e~ dta1i el alc'!Qc~.dela hule;;.
abatido por el agente de la polida de la Provincia cuando persegu(a '1 c_esJUue. I omplcnde.e] dao ~merg~nte yeYfu'c'ro
a unos delincuentes} .., inspirada en propsitos de inters colectivo, ,.
se conatituye en causa eficiente de un perjuicio para 105 particulares" ltr't -d lJ EI.J?JH1Jo...cnnt
.,. roversJal entonces es 1 l

I'I'~~S:~I'
-cuyo derecho se sacrifica por aquel inters general- los dai'los de. .' a~til(~ .QorJas actividades Hc:it~ .e <\ c.anc~_,fl~.ta resJlOl~sabUi~
ben ser atendidos en el campo de la responsabilidad por su obrar H- '(1 \--
" 1" f lid d t:. VeamosprJmero l 1
cito. En otras pa abras las unciones estala es atinentes a po el' e "bl cu es e marco j fdi
polica, para el resguardo de la vida, la salud! la tranquilidad y aun el 1 pu leo, ur ca en el campo del derecho
1 i
~~:~~~t::b~~~~~ ~~~~:~~~~ ::e~~::~~~e~~~:~::l~:~i~'b;'~ ~~~;1:el: ',al ;~~ll:~~~~d~~r~~:~~ll~~~nales I~corporados en nuestro orde- I
un tercero de su propiedad", ' ~t ~o?re Derechos H~lIlano:J:~~~)b~e~: e~lonvencln Americana
d:~u:\}~l,
En igual sentido yen un fallo ms reciente, "Muclli" (2003), los Jue- :,::
ces sostllvlelOn que In conducta del personal policial, (lile en un en. , '
frentl.llniento con delincuentes hltl al acto!, debe encuadrarse "en el. t.
-4~1'\
, ~
~;(l
I~~~' L I~~~~una ~ersona puede ser privada
lante e pago de lndcmnizacl
dad pblica o de Inters s . I ( '
lnc, 2, que
lenes,
~ Justa, por razones de
establecJdas pOrla ley", OCia yen os C<toSos
excepto
utili.
y segn las form<ts
marco de su funcin especfica, esto es,ln de atender a un servicio que 'r .
beneficia a la colectividad en general. Pero, al producir en el eJerdcl01~~ "b) La Constucin Nacional en su a . .
lesin a los bienes o a la persona de alguno de sus integrantes, es d~< ;r.~ es inviolable, y ningn habitant ~t./7 dice que "la propiedad
estricta Justicia que la comunidad los afronte, no porque su conduc", r.~'~, do de ella, sino en virtud d e e a Nacin puede ser pdva-
ta sea contraria a derecho sino porque el sujeto sobre el que recae c.1, .~i ' proplacln por causa de utJ~tt~(ell.cia fundada en ley, La ex.
dai\o no tiene el deber jurdico de soportarlo ... En este caso, acre~!~'~~~~ por ley y previamente indernn~:ad~~blica, debe ser calificada
tado que la lesin que afecta a Mochl reconoce como causa eficlen,l\(r~
>:_ ~J 1.a 1.ey [Ie ExpropIacin (le
te aquel accionar y que ella no proviene de: una conducta propia qu,;~;'{~~i cesante. As/. el art. 10 dl~y ~~.499) e~cluye el pago del lucro
la origina, la no admisin de la reparacin significara Ull gravamen comprender el valor objet ~
1e
Tb
la indemnizacin slo
. va e ien y los daJ10s que sean
 465
lA Rf.srONSABIUDAD OEl ESTADO
464 CARLOS F. BALUtN " .',
'!
el.silenclo.ue la ley.y.su.consecuentcJntcrpretacin.seglllos
una consecuencia directa I -"
agrega que "no se pagar le nmediata de la exproplac principios constitucionales;
e ltlcra cesante" o,,

d) La Ley de Obras Pblicas (1 . ':'<" I_.imposibilldad u~

apllc.r P9r yl~.an.'!lt?gL0'.y.de!!'.".~9..!'~.t.!'.n-
lne. f)- que el contratls~n te ey 13.064) dispone -fm 1':11::l.rf:'~' sivo un criteriO restrlCUVlUI\J'wc-.-dc;cch9~o _t1\\ como ocurre
pero no se liquidar a f nidr derecho a rescindir el co . E'; con e\ instiluto expropiadur-, 19uallnlel'prctacl6n vale en re-
i d aVOf( e l rt, I llu{\
n emnlzacl6n o de henefic suma a guna por conee' ki" lacin con las disposiciones de la Ley de Obras pblicas (ley
las o~ras no ejecutadas". Po;osque bublera podido obtene;s~J,
13.064);
que la::;alteraciones del ro u parte, el arl. 30 de la ley a'/'
reducciones de costos o t Pb ~ecto que produzcan aument' 4. la2nlic-in a.n!llQ.gl-Q!:.t C6!!.i.gqCiv.!!.~:~~~us ~~ 519Y
para el contralista
,a' b onndose
ra aJos contratados, sern ob)1
l' gato
'"0. 163~!..!'slal:>!';f~1 p!'cip.LQJ!e.repa!.acll.!l!'.t.~gr.~ r _.
e aumento, sin qu 1 en e primer caso el i
pOE.. ..p.,,!!e e1. c!iterio<!e la repa.raci~n. P.a!<;J~i.seap9ya en los
I ',,1 l

dII e enga derecho I ,mpo

n nguna Indemnizacin I en e segundo a recla"m su L

de percibir por la parte r~r:;cl~S beneficios que hu hiera deja ~Iguie:nlcs argl,1m~JltOS:
e) El d a, suprimida o modificada" "1 1. la a~acln de la Ley de Expropiacin porv[a direcla o .nal(l-
. ecreto 1023/01 sobre el r ~im . ,1
do excluye expresamente el ga en de contrataciones del Est glc~~
de revocacin de lo p go del lucro cesante en lo . 2. la aplicacin analgica de .ia ley 13.064 Yel.~ecrel~.1.!!.2~~1.

rn rito.
s contrnlOs p or razones de oportunidad
s cas
Qu dilo. la Cartel El Trl~unal ha sentado postulados conlTadlc-
Qu dijo la COTl
del Estad
l'
e en re aCin con el alea d
,':;,
,..~ .'
. torlos~por e'.,,;'
; lo:;:~t~cJe;!t~i~"kqiP,!~Jl~l~);:g~j!!;( y
tr o ~?r sus conductas lcitas". nce e la responsabilidad: ,.,," "Moror Ollce" sostuVO un concepto restrictiv9, \su.Yez,en.olTos!nS
actual el Inbuna! sostuvo el crH .. EndParticular en el d",bito coiJ~~'~ recientes ":'por ejemplo, "jullcalll" Y el "Jacaralldd":-.'Uvo .u.!)..crlte.
precedentes "Sdllchez G " eno e la repamcln I !i!,l'lf
este cuadro fue modifica~allel (~984) e "IMSA" (2009). sin e: ~n 10Si~~ . do amplio u n~l"!1,mosle pieno.
ber de reparar slo el da~{or e decreto 1023/01 ya menclona~:(J~;.~~; . En efecto, en el caso _1'JltncClln~ la Corte sigui un criterio amplio,
pero con matices. A.9l'j,!lliIaZQ!' delos t.UlPJlj9S:d~lliarWrlizados por
En conclusin elll~"d
respou abllld d' ~!l.li~be r!!l!!!'ar de d f 1te ro
,!. 'I'"
!.", . la P~~~Incl a de B ~~.llo.sJ\.lmc~r.!l!!-'!lo.)!\!.!' ,!!!~sl!l.d.~l~f\lI!!L~jO
d 80--.L_'V" ..B:.".P2!.1Y!. aGtlvidad~s Il -'-1.. -!!!!L<!.J g en CllSO d,.r:i.~
llnQ.~Q.Jl~L~U!J&.ro- -e'"":'rl-s"o"d'e.. "._f!.~ .y. .~~l.o..,~bc inJeUlJzar el \~; propleda~k9.,tbra.
condu 1 I' .........~ ,e,pon IlIId "-"--- ,..
__.. ,.~~~.Slla_~.(<!%!~.to.102jjoii
..j'" _~~ ,'!/J}\~
_<,!L<j.s~.!1!raCiii'!lPoi Qu dijeron los jueces?
P9~~~r~rnl(~ntc por........
~ .,......,., la~...
COI.'t',-"
' _ .e ~'.1",e'1ea son,p~rjlJ.lp.JQJJel
I,~ criterio-ex-;;
. -.d.:'.~SlO'. ~",,;.
"IMSAJJd 1,~.::..o",.,._.,,, ;:
'Q ... , ....... - .. eal102009 ',: a) En primer lugar, exwc..dailimS~l!..l ~.I.\u~.~I.9.\>w!.\eg!limQ ..
, u o~rre elltollces ell re{acl . .. ". ". ".. -... . .. ,~. del EstadO provlnclaly el hecho generador de los daos. Asl,

" . . __. , ......"._,. ~!leg,!~E~.1.~c::.~earacin

f!E!!-Uic@.~!,.e.:f@.~tJf:~txtraco;i;acf/~1es.;sJ. cameter liCIto' ,_'o .""" ~i:'>
por ..",V,' cuando la conuuctaestat.i' ';';';-cons'tTtye encansa eficlne de
un perjuicio para los particulares". esos daos deben ser aten-
do ,~amo.s con detenimiento cule:.- .. --- , . ,.. . "'i;'"
~J.:
'. cllas e
~sto es, a !vor o e'Co;i~nJls.~r~u~a~tos
.caSll~.derespon';;bda,-~ft~~'tno.c
en un senti-
f!k~fol!~U~>ro
.~
ddos en el campo de la responsabilidad

lcito".
estatal por sU obrar

'.. . .J1Qr.sJI~ actiYidades!l-

b) \ln segundo lugar, d~1l!'.t~!n.."'1'.~0!,~a!..~~~g .._q~e. el.d~I~.~. eS
cierto Yque comprende los gas lOSnecesarios para la re~upera- ........ '

cln productiva del suelo.' .. . ..' '

__. El .cxlterio
lares: . de repara
. 16
.~.Qplera est ...apQy!\dQ
. .en.os.slgulentes.pi-
1
c) En tercer lugar, no jOsposible aplicar la \-~y.ct.e..llH1T2pi.a~ln
l.i~~i;!e.~I) .~~ p.rop1eg ad <le'!cual nace - porq\le .st-,!.regula una privacin del uercch~d~. propIedad
___
.llm~.nt~l.de que 'ftodo 'ct' ~ d' ,. a suveZ:-:",.el prJncjpio mediante leyes del Gongreso y, ~dem.~l_e~s~&l~G~. \lna excep-
mente"
__ , .... -, ano ebe ser,reparado '
Integra-o .
 CAI\1.0S F. ilAUllN l<,\ Rfsr'ONSAB[LJlJAD lJEl. [S']AI)O
46 467
, ' 1
cin ante el pril~~~plI?gl?l)era.qu~.!lO: pu.elle cxtenders(J
.. ,." anq)- En Slllesis el criterio de In Corte es el siguiente. UtJe:l ~.a.Hl1tQ.d~Ja
gicalT1cnt~., r.cJiP..Qnsabilictn~.eA.I.rm;ontIactuaL._que es el aqu nos interesa-, d
C!.t.~l)OIJls .rec~ell(e_ del JrJbunal.e.s, (nl~..la i~ld.t:~~t~~~.iRH.~~Qttll-
d) En cuarto y ltimo lugar, ~ebe rcco.l~o~~~.~ , e,...
consecuentemente
'_"r;_"'_
O"" __ ., __
dulr el dai'lo y el lucro, pln,pcrJulclo de su estrictez respecto de cmo
ellllcro cesante . evaluar este itj~l()'i-'i~hro.' .. ~-.-..'- .~.._~ .. - .... '.~'.'-"-'~--, ...
..~ , .. -,-. , ., ex >Idi en la antecedente "El
Ms adelante, la Corte se r. I d actora result adjudica.
jacaralllJd"(Z005). En esle caso, la socI,e','lc una estacin de radiodi- VI. LA lLESIIONSAIIIUDAJ) pon A(;TIVIDAH J Ill)JCI!l~~''''
1, 'la para la cxp otae n ,
tarla Oe una Icen e < ' circunstancia que nUIIl::a
. ollclt luego su posesl n - < I d'
fusin sonora y s - lE' cutlvo dej sin efecto a a JU- En general sc..dlstingue entre J~l'C1?p.QIJ.~a.l?j.Hd31d"es_t~J':I.!
p.Qr)9~s ae.
se llev a caho-. postcrlonn ente, ..c .,laCreparacin por el dai10 emer- tOJjJudlcJa.Ies.iltIJl:Ocedellllo e in ;udlcaHdQ.l~l.p}:!I!.~~L~a.~9~~!~~ya.
" 1 1 (ll"SOra y on en 1)81 . 1 1
do en el funcionamiento defe,ctuoso del servicie d.~Nstlc;ia.4I,.uaJ1{Qla
dlcuclon l e a e 1 I 19549 Ante ello la saCIN al
gente en los trminos del art.I~~ dJ d~l :~to ~~ue~Iej~111efecto la adJu- sustancJacin del proceso y el segundo. Ocurre c,uand9,~1 [cIl~?j,=!~I!c;tai,.
promovi demanda por la nu a es injl:t~.to-er~or jl:Jd_i~i.~.I=.
dicacin de la Ilcencla.
As por ejemplo:
En ~ste fallo el Tribunal afirm que: .
IIf I 1 1 autoridad administrativa, aun. ,l. el.fg~o. d.el.~uje.toprivarlo prelJelJ!ivam~Jl.te.(!e ~.u!;~.e~!C!dd.,a~~!l!l':.
(a) "cuando ~a activida~ ~ tt (: da Inters ~olectivo, se constituye el proceso -pri~!,.! p.r~.'!.e!~~!~a-:yJl!ego so.~!"esefdp o.a~:;ue{!.p;,.
que inspmula en plOp s lUS, ~ I . iculares -cuyo
en causa eficientede un peqll1d~I~~:rael~:;~~~, esos daos de- 2. eL~lje!p cQ,!(~e!!(Jcloy IJI:.ivq.9.4~~l.( tQ~u.(ui p'o.'.".t;[W[.
derecho se sacrifica por aquel int ~g bilidad del Estado
ben ser atendidos en el campo de la 1 esponsa
por su ubrar Ifcito"; VI.l. La responsabilidad ;" pl'ucedenda

. 'ue los jueces deben actuar con

(b) "tambin h~ ~!i~_I]~_Y~~'~d ~.(~~.t'~-~C-de.
:cS"arch:'-dails :cau.s~~os Veamos los antecedentes de la Corte. En el CASO "flotelera R/o de la
Sll!!~~~
pr~~.~.n~,l.~. ..(?r~-cJ
f.~~.~I~ /~".~-ls"p'or
"izun~~~fi~.,'l~~~rs Plma:.'..().B.a.s) los hechos fueron los siguientes. Una eiIiJj~saJ)me1era
por actus !I~m.~~~st.~atlyq~.,~~P~l~~L-f'".1 '-.e.ie' se hanpfo- proIllDvl.demonda cajilla la ProYJncia. dc..Du~nns.!.\.i1"g.~.b!orl.Qsda.Q.s
"l"" .( do sI tales danos e eet vam ...,._" '
g~~~ra_ ~~~~!.J~"lll._,
....
,'~':--~'--"I~-di;ecta
~-i~n;ediata del obrar s.a~ os por.!a })I(t~~lJ1!91c~~!P!:C:~~.Il~~I.I:,~.1.1.!~.~!.re8,~~I
c.a.l.;J ~}:"
.(J~.~,_d
i~p.~so
x .l~~~~.c'dlt~r''la
duC.i.lIT> ~?..!~~_n~. C~!l~'~lc 'existeilchi
uel Estado". es t\.~e.ia,rQ...;,\c.re ';. -.~-,- -----.-Ccto entre la
de~~.n:~rela. t
:.f .
la ..convcrsin de. un depsito judicigl.de .b-C?n_o~
gentlnos.
~.~~ern9,~,i! P.P.~.q,sal'.
c1ildTrect'a, Inme.di~ta.y,.~~<,;lu~ry~,4~.Ft)..lA~.'!,
_ .... -..... _....... 1 ~~ "C~I'""l' "s.c"-Ie'[sl-
'UlclO cuya repala
conuucta imp~J~~l~?~'y" ~ __p .~rJ.. ~"'," _ ", ~..~. ..,.. , ' .El Tribunal hizo lugar al planteo porque "es .vid~nte I!VIT~la-
geh; .. -~ '~ . - '.~';rJdaddeJa orden.hllp<t(Uda por el presidente. del tribunal nfljanco,
...,. . I debe atender las caractedstl. ':':.coIUQ.aslel perjuicio que pa~.a ia 'actor- dc'iv~.i{e.~s)i~dq~:'~,l.~~~,~ip
(e) "la extensin del resan:1I1~ cn~6n. E.n el sub lite, y en tanto el
cas particulares de. cada sltua. . s enunciados en el consl.
'~y:~~ ..li,hrado_~I~J~~ .r.~.~
.!J~.Jl,~.lz.~U!,9!!y.~'~!!:~d_~.I?~!:.~Urib:!1~~I,
~).!e
jj'''.Q!l;JUY9.JH1a orde,n ge ..t;QpversJgn.dem(meaa e~tranjera a mon~d~~,~_
daii.o resarcihle satisfaga los r.eqlllsito. . io fundamento para ~~:'gentinaquenohRba sido ctlspu.esta -! lo rlle~dsi)tis~y',q.eI 'dcp'osl-
dcrando precedente, llEay, co.~~."I'C. lP';'l"l
, Id'
lunitSlLQ.a .. \11.10eme;gente
..... _.. - con eid\ls!Otl9!r
._e
u';-p'ces.1"ntc;
eSto
~ .Y,.. aprobabi
1 de acuerdo
:
... 11.
~:;'.t~:'.por'tanto, nunca-Plld9 cns~n~F':pl ilii.!!l?l?!o.~ud~ore~surhl~1~!
~..~rQJlecho,d~ la ulterjordepreciacIn de la mOllecTa del Jl~ .1.ac-or.
d 1 t~asecon6mkascSpCla( as . _ .._, ..-..
~~d:i~feW;..~ ~strkia';!;,te,Otllp;o1;>~d,!-s'~y,fIJ~\m~nle, .1." ~.:terecord que "qulen contrae la obligacin de prestar un servicIo lo
\ debe realizar en condiciones adecuadas para llenar el fin para el que
. . . I 'u mento s antes expuestos, ~)"!r~bun.,.... .'., ~~a'sldoestablecido, siendo responsable de los perjuicios que causare
(d) sin pel"Julclo de os arg 1 ; "una concreta priva. ,~ ",
aduJ.o que en el pre~ente c~s0.n.0 ~~ P.r.~.l(~ ... ' ':0'." ,.. robabill- :- ':\l'u"incumplimlcnto u su Irregular ejecucin'. E~J<.!f.!obleH.Y~.~.f(}lta
: " ;, o.e ve....
clllalaactora nta).s ~_
es.perndas
."'_;' ... de'"~"
at:~'.~l.H,~.P
'. _ . u.~E.a~~.lll.~),.~Jl.!~J~!!~~ci~IlP"'~~a
vlc1Q.en~u.~J~JJ.~.f s;~~~llarla
d~~~h:i'~~J~l~~~.s": .l~elart...\~
.
12~~';M!g9,9,:11,q u"-t.j,!;Ui~J!.\l,i:h!lU~l:re;espo
,
ns. hl.
 J
, :-)~~ lA I\..ESrONSABILlDAO DEL ESTAOO
469

CAR1.0S F. BALOI "'-lO; 11

468
lid N' ,.."
'idelanteillOSque lJ;!lIleJl\l$l<.QI]9';,l~p.Q!l,j~jlUl!l Ul,UllJ;>l<l.(\p
ad,p.Qr.19~.!echos VI' ',l::" pr1Jnpre.veny,a.llr!c.n~9.~P9!..~\'jllgJ,,~,,,d..e9.r.,~\j;rJ~g l::.
ej<;relelod ,._,_., .. ~9mlslon~ di"
I~L[!Q!)l~:~I~~~~~ione~,' p; ;;~' ~"I;;;'~{I*l~~JW,iOS llb'l'
~. __ .._!S<!l~~q~leles est - ..', Q .~~!-1"!:\fl""FHme'
Es decl" . n.i':1pucstas",
'O-' .' '~u\sl,en elp[ecedcr.te "Rolda" (1995),el actar Inici demanda con.
por los err~r:~geun el crllerlo del Ttlbunal ,-, ' 'I',']', , "el Estada Nacional y la Provincia de IltIe"U' :.\r"s ;,nr los daOSY
servicio _ n el ploceso udiel I ' el EstaU!l,e ~ ,rjUlclOSderlvadoS de la acluacln del personal policial provincial
En e;' .art, 1112del Cdigo Clvll~,con fundall,~n,\'!..enla fal jdela prisin prevenllva diclada en sede judicial durante el proceso
precedente "Et J l\.__ '"li,finalmente concluYcon su absulucln, L&.lI!WJ'j;J:t,~'
n~ael
1
trarlo
cleuerry"(I9
and~~~c~~~amento en.elley~~~~\ naClor reclam
en el julelo ar c ,de 14smedidas precau/ 1Q..=JLSlLe
~,~~1~~
,',

'"
~~asobrejabaSedc los .iguientes,
IunillU
nCI11US:
slo
~';':a) "cabe sentar como principio que el f,!Jl!!I.Q.. puede ser [es'
cl!!Ld~.!os~I olaeln, elrCII/lstanela lleorlas ue~olI~(~If'l e o .>:'i pons~l:illP.9Qp0!YrI9I\\\i~lal_e.n.lq .!JW.9\1\~,~I}_'l\lU.\.lll;.tO
.. ," ., e!)~,~,c9.l'~,
yalor
~.,.. - fue,ob)
.. - e t'oqde re
perrn
I il4 .g ,':J j",e', d ;-u jurisdiccional que origina el dao sea.dc.claradnileg(1mO,yJie'
a Corte enl d . ".' ". ' .. , ,c amo, ',~"
L
te "HoteleraRi en l, reiterando el erit ..' .. : ';a.' !5:); 1.4Qj!l\~11;
Irr~gl,llarjdad % de /" Plata", qlle "en la~rlo expuesto en el p;~h'1 ;l-':-~-,:::
b) sibIen "el actor no atrlhuye el perjulelO a la sentencia definitiva
fectuos;;;e i~sI~sa,9r<!e?JudJclal, que ~~nco~dlcloneses evlden!' _que le fue favorable-, sino a la prisin preventiva dictada en
la elapa sumarial y confirmada por la A.lzada,ya que la senten.
l~ re~p'on~a~IJ~da~l;~~~~esl'proPI.S
..,", ,a,' del m~gl~~:~~~I,~'t?,pli!EleriiJ~
..,y, filieCrIDIlL'lJ!f ' cla ab,olutorla pronunciada tras la sustanciacin del plenarIo
_yen funcin de nuevos elementoS de conviccin arrimadoS
Por su parte, en el an N
' a la causa- no Import descalificar la medida cautelar adup'
la,responsabllidad.d tecedente "De Gaur/[a ;"

el actor inici dem e1f'tad(ltIlLQa:d~Jj(l ~lla Cpn~deb~' tada en su momento respecto del procesado"" ";
ohjelO de obtener anl a conlra la provlnci~LI!!!lj~91LEn el cas
c) "si para obtener el resarclmlentO de eventuales daos deriva'
cueneladeJalJ unJnctemnlzaclPQ p d de Duenos Aires CO'
do' de un pronunciamiento judicial firme", pudiesen otrOS
rOQadoqu~,cqnfl~I~~0,delelll<lap9r,~m;,~~LanQJI1llJ,al,c,QPllU:llJ '
lueces valorar nuevamente las circunstancias de la causa para
far al reclamo en t~~i~ra~ 11~.\I0~rj\\Pi~~id1ifi';'..l.tm,,!R!J!.\'
~ determinar si hubo error en la anterlormente tramItada no se
a omisin procesal a rm que "es res" ~,; , r unal hizo li'
cumplimiento d f en '1ne se Incurri I ~ sahle la Provincia 'i verlan estoS ltimos exentoS de la posibilidad de cometer un
e ectuoso de funciones' o a vez que ello implic 'el
nueva error";
Ms recienle que le son propias" " d) "lampoco podrla responsahlllzarse al Esrado por su actividad
rell mente en el" " .. ,
erar la doctrina p' caso Tor/orelll" (2 cr licita, pues los actoS judiciales son ajenos por su naturaleza a
ponsahllldad est l' 1e la falta de servicio ca ,,' fOOP),la Corte volvi ,:"
a a por errores en el m este tipo de resarcimiento"" a la vez que ,e asegura a las ramas
A ( arcomo
del unnamento de la res~, ..'-
legislativa y ejecutiva la gerencia discrecional del bien comn,
qll , los hechos Ineron l proceso JudiciaL se tutelan adecuadamente los derechos de quienes sufren al.
pa{~.E9!!1~~r~~)I1forn os siguIentes. El ac gn perjuicio con motivO de medidas polltlcas, econmicas o
de
c 1!Lflj'claraciI1"d'
" ' ' e"J .'l\l~P~!~I~,obre
SilqUI b .."- llln' a lar no pudo
nler"j l salir,'- del
0p$,,jrnieni"de que>: "U?, ~urgod~ari~;' ,,'ls"n,elr~~9J1, de otro tipo, ordenadas para cumplir obJetiVOSgubernamenta.
ante un juez respecto; qulehra habla do 0;1' tr~11Jtaclones,lom les que integran sU Z.ona de reserva";
apell!do, LaCorte d '1 e una p~rs.u.naque t 19marlameule pedida m e) "en cambio, como eS notoria, dichos fundamentos no se ob.
ql'!'.exl~t}un'~br:r ~n tl la demanda p~;d:~O? !\I,njsPo.!1Q. l>re y servan en el caso de las sentencias Y dems actoS Judiciales,
le
O" ',"" egllgel1te~el Poper t,dlelamloral por consid~rar
que na pueden generar responsabilidad de tal Indo , ya que
o aspecto haj di' , .." ' ' no se trata de decisiones de naturaleza polltlca para el cum'
do- es__I,respollsabilltlo scusln ~n este tpico - . . pllml de fines comunitariOS, sino de actoS que resuelven
dicia1eHobre !'rI", /d del ./!statlo cirios cas enor III !,meeden. ento
abs~elta~, sobreseld 1 "ue/l/lva respect~ de os tieresolllciollesjll' un conflicto en particular. Los daos que puedan resultar del
.0" . ~s.ogesvlnculad
,,; .. personasquelu
' as por falta de m rito. ego son
470 CARLOS r. !)ALB[N
1;'
1
procedimiento empicado para resolver la contienda, si no son
producto del ejercido irregular del servicio, deben ser soporta-
dos por los particulares ..,",

En igual sentido cn el caso "'AlJ.drada.~.(2006) la Corte sostuvo que

"la indemnIzacin por la privacin de la libertad durante el proceso
no debe ser reconocida automticamente a consecuencia de la abso.
lu~}49_.s;ilq:s!~; cuandQ' el.auto de prisin preventiva se revele como
In;:uesttQna.bleIllcnle.lqfu,nda.4o.o arbitrario, mas Ilo.cuan~o cien len-
tus.obj~qy.Q.!Ll1ayanlltt'yal)o a lq~j~~zga~.lorcs al conv~qcimento -re-
lativo, ohviamen~c, dada ll.etllpa del proceso en que aqul se dlcta-
de que medi un delito y de que 'e"xistc prob"ahllldad cier'ta de qi.lC el'
i~llPUHl.d~,~.ea,suautor."

De todos modos, cierto es que el Tribunal admit19 In pro~.e.dencla

de )AreWQ!l&a b Ui.<Jil.<l.e.sl.at 'lJ .~J\.)9~.Sa &P.,J'!l.q u.!'_1~j>Jl!!.0.!'p.!:~~entva
S!~~~I}!!~jl_~.~1~j?}~.~~:!'~,~2~~?~le.
Por ejl!ll1plo, en el caso "Rosat.fa,.los Alberto" (lH99). Aqu la Corte
b sien mente sostuvo que el ~anicliiiili"eto(re 'Ja"!lEw.rda cautela r por
los dos primeros allOS de detencin constituy el prodUCID del ejercl.
clo regular del servicio de justicia, toda vez que no se advierte que los
magistrados penales Intervlnlentes hayan incurrido en un manifiesto
y palmarla quebrantamiento de la ley aplicable". Sin embargo, en re.
lacin coI el tiempo de detencin posterior, el Tribunal expres que'
"en razn de las particularidades que este caso presenta, es necesario
examinar cuncretamente las circunstancias fcticas y jurfdlcas Invo.
lucradas en este supuesto. En efecto, en reiteradas oportunidades este"
tribunal ha resuelto que las normas procesales referentes a la prisin . ~'
preventiva y a la excarcelacin vigentes en la oportunidad en que se. ;~:

tramit esta causa no establecen un plazo mximo de detencin, toda ;&1)$.ti

vez que el de dos ai.os que surge del art. 379, nc. 6, del Cdigo de ~~M~"
Procedimientos en Materia Penal debe ser valorado de confonnida~ ~..
con las pautas restrictivas objetivas y subjetivas establecidas en forma.,"
taxativa por el art. 300 del Cdigo citado. De ah que s610 se podrfa
denegar la lihertad caucionada, de haber transcurrido aquel plazo, en,:
la medida en que el juez presumiese fundadamcnte, de conformidad
con tales paulas, que el procesado Intentada eludir la accin de la jus
ticia,,, Se trata, en definitiva, de conciliar el derecho del Individuo, ..
no sufrir persecucin injusta con el Inters general tle no facilitar . ~
impunidad del delincuente, pues la Idea de justicia impone que el de
recho de la sociedad a defenderse contra el delito sea conjugadoC
el del Individuo sometido a proceso, de manera que ninguno de ell~
sea sacrificado en aras del otro, .. Cuando ese Hmite es transgredl
la medida preventiva al Importar un sacrificio excesivo del inler~ ..I~'
,/}~
472 CAR1.0S F. BAlBIN

Entre las decisiones Judiciales, merece sealarse el fallo i~.VI"

ni" (1988). La Corte sostuvo que "en principio cabe sealar qu.'e:
abl.!~:g!;,.?l g.u~l.
pued e l~p...Q.m __ p..<1;
L~.!Tlli.J\-IJ.u.<j.J~nJJLnilldJ..d!~
qUIL~tJ!~jyjuH"IQJlal.que,origlna el.daoo sea declar d [I'e'iih(;
y delaJ.!!:L~Lu.~d~t2~t.t...,.L~
contrario Importarla un atentado com'
orden social y la seguridad jurdica, pues la accin de danos i
Juicios constiluiria un recurso contra el pronunciamiento ftn'et
previsto ni admitido por la ley ... en el sub lite, la sentencia del Ca
sejo Supremo de las Fuerzas Armadas, enmarcada en la legislad'"
vIgente en el momento en que se le dict, constituy un acto Jrlsdl
clonal vlido y eficaz que, al pasar en autoridad de cosa juzga.da; 561'
pudo ser revisado mediante el procedimiento utlllzado por el act{;r~~
en consecuencia, antes del dictado del fallo en el hbeas corpus s61
asistfa al demandante un derecho eventual, susceptible de nacer epl"
medida en que la ley, como ocurri, permitiera revisar la decisl'( .
la autoridad militar y por ser la sentencia revisora un elemento ese,',
dal constitutivo del derecho a ser indemnizado, ... si falt<lse obsta a ill/~
procedencia del reclamo", ,1:;'.
Por otro lado, en el mbito civil vale recurdar el caso "Rom,,-
(1994). En este precedente, la Corte argument que "1~!'!!~!:.!L.{!tYQ.ca~
cla a anulacin,de, resaJuclanesjuctlcl)~! ,na O!9!g!!.~L<J.~,-eE.'l9de.,'
..s.Rl9S.~~~ 9-~.~!~'!.!l~:;-~~,
soliQltar indClnniz.ac16n.pues, a dic!li> P!.QP,~l~~h
CO~~!!g~J~q!~~!l ~gl!~1.qU,~"Qa.~i~Q,pr,!~gs~:~_'?.
b!ltPQLunftqeclsJqn d~.!as.ganas,de.l!!. adI,)llnlstra~ln, de JU~t\~.Ii':''
cUYUu;Q[t~~~Jlel1GJ~i.
pefj\,Hjj<;i,~I,esn,o~an logrado hacerse cesarpp(' .~ "
efectOJleJQS..Dl~SU$PXc;g~.?I.~~QIJ,tln~ri~l11~!1t~p~ey!~.s ..~ ~!~,.,!I~.~n'
;.'
,~."
~e, ~.(~(~~,~~~~P~~~;,/~'
J
'1~>.'
el.rdenamienIQ", Su ejslend;d~wleclarartaPQr.un.JlllilXQpra.'. \;/;,'
nuncI~!!1~~nto_l~!lat=!!E~f~.!!, en )?s.<;:~~~s~e~ q~e !,:s~!a.p.~,sible 'i!\
Y~!!~!!1~!lt~J~
iI1!.t!ll<!~ [~yls19)1 d~U;~,m9!lC~a; ... 1!]!!dlante e! cu~.L~e ',t}Jt,
determl~~ l~ !!.~~t.!rale~a y gravedac! ~.el Y~~l::.9'" ':~~~

Peco, cu~~~as vfa~pro:~sal~_~~~"p~!~!~cl!-revl~~~~.I~~ sen- ,~~,~,~~~",

..'
tenclas firmes POt.eHDres,iUd.lca.l~~J
..r.;r~emas qI)Y:laGQitc contest ;;i,.,
en parte este Interrogante en el anteceuel1te NEges"'U~ ',j<f
,:,
.!--a Corte hizo lugar a la excepcIn de cosa juzgada que opuso la ~~:
,Prnvincia de Buenos Aires y argument -con ellas del precedente
hVigllolli"_ que "s610 cabe reconocer la posibilidad de responsabili-
zar al Estado por error judicial en la medida en que el neto jurisdiccio-
nal que origina el dao sea declarado ilegtimo ydejado sin efecto ... si
bien el pronunciamiento de esta Corte recordado en el considerando
anterior recay en un proceso penal, nada Impide hacer extensiva su
doctrina (11mhito civiL. no es un bice a lo expuesto que las normas
procesales y de fonllo aplicables en esta materia no prevean expresa.
 CAPiTULO 16 .."

LAS SITUACIONES JURDICAS SUI\JEl';~~S

I. LA LEGITIMACIN. Los CRITERIOS CLSICOS.

EL LEGISLADOR

Los operadores del derecho distinguieron en trminos clsicos

entre las ideas de derecho subjetivo, inters legCtlmo e inters simple
como conceptos distintos.
Ase. el derecho subjetivo es comnmente definido como el inte-
rs de un sujeto sobre un objelO determinado con carcter exclusivo
y excluyente, esto es, el Inters indIvidual y exclusivo del titular sobre
el objeto. As, el derecho de propiedad es, entre otros, un derecho sub.
jellvo Ifplco y claro,
Por su parte, el inters legftimo es el inters o preferencia de cor-
te personal y directo de un sujeto sobre un objeto determinado, pero
con carcter concurrente respecto de otros sujetos. Por lo tanto, su
exiglbilidad es concurrente e inseparable del resto de los titulares. Por
ejemplo, el inters de un grupo de vecinos en que el Estado construya
espados pblh:os.

Por ltimo, cerrando el tringulo sobre legitimacin, debemos

agregar el ilJters simple como el inters comn de tollas los habitan-
tes. Por ejemplo, el respeto por el princIpio de legalidad, es decir, el
inters comn de todos en el cumplimiento de las leyes. En Igual sen.
1Ido, histricamente los operadores citaron como ejemplo tfpico del
inters simple, el ambiente.

Pero cul es el sentido en trminos jurdicos de rellenar concep- .

tualmente estas ideas? Las personas slo pueden acceder y ser parte
en el proceso judicial y defender asf sus Intereses si-entre otros pre.
sllpuestos- son titulares de derechos subjetivos.

Por su parte, en el marco del procedimiento administrativo slo

pueden ser parte y defender sus intereses, las personas titulares de de-
 .. ~'
476
~t,~:
'.;,

LAS SITUACIONES JURDICAS SUiHETIVAS

477
CARLOS F. BAlBfN ,-
'lt'
~,(.-:"
fechas subJ e ti vos e intereses I f 1 '.,::
,.,:.;. 11. EL CRI'fERlO JunlCJAL
es ms amplio . . cg t mos. Es decir ' el el'am nOdeace:C... iN
'~1;:"
lx
-a~.
)'>1 La Corte dijo tradicionalmente que los jueces s610pueden intervc-
El cuadro enlonces en el plalJo clsico es el I I
1 1 s gu ente'
~!.t
'. . ",;\ry ojerc"" ,," poderes jurisdiccionales en el marco de un "caso".
. e titular de derechos stlbj . ' ...!' 1 El fundamento normativo es el art. 116,eN, _anteS art. 110/CN-
slones de stos. por ~{asad~~~o.spuede recurrIr en caso dE. ento
2 I IlIstratlvas y Judicial .. ~, . que dice que el poder Judicial debe Intervenir en "el conochnl Y
~decisin de todas las causas ...". Por su parte, el arto 2 de la ley 27 sobre
. e titular de intereses le es, "1
mlnlstratlvas y, por lti~::~~osslo puede recurrir por vla& tfaturalez y funciones generales del poder ludlclal dispone que "los
a
',..:jueces nacionales de seccin conocern en primera Instancia en las
1 de intereses si mp Ies no p d"
3. el titular '. ~. '/"'..
.~.,." causas ...."
por vas administrativas niJl1dlcl lue e ddender esos valore
a es, .~:'~ A partir de este cuadro normativo, la Corte deHne6 _desue sus
orlgenes- el concepto de caso judicial como presupuesto bsico de
La Ley de Procedfmle ":
los actos de I nto Administrativo (le
Ir. n canee general pued .. y 19,549) dispone qu
'l' habilitacin del poder, intervencin Yjurisdiccin de las magistradOS.
Los jueces, entonces, segn su propia Jurisprudencia reiterada Ycon.
~~:7e~~aunlllteresado a qnlen el ::l~e~f~uestlonados jUdlcialmenl:'. e 4

cordante, entienden que s610existe caso ludidal y, consecuentem o

~::~'O ~nt: \::~~:,I;~:~,~~~sl~e~~::t
e a guno de los supuestos
S;'b;:~~O~l;~:y:
ye resultado
~~:~~~:;of~;"
fuere adverso "
le, proceso cuando estn presentes los siguientes elementos de orden

pblico, a saber,
establece --en tr i previstos en el Rrt 10" A o se 1) el derecho suhjetivo, entendido como un inters exclusivo,
tlvo r m nos coincidentes .. su vez, la ley

Invo~u:~,l~nd~,b:v:~:~a:l~~~:,;~~, ;~~E~F:~il~:c:a:;;~e:~::1 ~~:;r~::

concreto, inmediato Y sustancial,

2) el acto u omisin lesiva,

Porotlolado ' ~.
' Y ya en eldemarco
el cJ, eereto reglamentario la le del procedimiento admnistratlvo 3) el dao o perjuiciO diferenciado y, por ltimo,
sos administrativos podrn dY dice expresamente que "los I
4) el nexo causal entre las conductas Y el dao.
recho subJetl ser educldos por i reCllr-
VD o un inters legtimo", qu enes aleguen un de-
Adems, el pronunciamiento judicial debe ser concreto Y no sim-
As Sin embargo ' Ias'1eyes ms recIentes
24
. '
~~~ ~
ejemplo, la Ley de Defensa dei u:~:Ptan ;rayar legitimacin.
reconoce legitimacin fO r o y el Consumidor (leY
plemente abstracto .
A su vez, otro criterio delineado por los Jueces es que las sen ten.
das tienen efectos slo elltre las partes. Es decir, el alcance relativO de
lalOl"
b) l~s asociaciones de cons\l~lli~oesala: a) el consumidor o usua
p CaCIn nac' 1 res o usuario )1 ,. las decisiones Judiciales.
N,bllco F1SC~llOnao
, local, d) el Defensor del Pueb~'ocy ea)autorJdad de
el MInisterio

111. LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1994

~~Ii.otra parte, la Le Ge .
c1.th?r-Fdao amblental~ol nelal del Ambiente dispone ue"
El actual art. 43, eN, es claramente innovador en tanto dispone,
:~,:ebcl~'~I;osiclndel ambl:~::~~;~~~~~ie~ltimaCln I~ra ;;,:~~~;
por un lado, que la accin de amparo procede "contra cualqulel for-
lal" as asociaciones no gubcrn ' a eClado, el Defensor del
.., , . amentales de deC ensa
. amblen. ma de discriminacin Yen lo relativO a los derechos que protegen al
ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, as! como a Jos
derechos de incidencia colectiva en general". Por el otro, las personas
del Otro
Pu~bltexto normativ .
o dc la NacIn o(1 lI1novador
es Ia Iey de creacin I 1 legitimadas son el arectado, el Defensor del pueblo Ylas asociaciones
machln al Del'enSOf.
. ey 24.264, del a,io 1993)
.
(e Defensor
que reconoce legiti- que propenden a esoS fines registradas conforme a la ley.
478 CARLOS F. MI.BIN

---- I_.A_'_S_If_U_A_C_IO_NES
)u RllJlCAS Su BJ ErIVAS
..ue lanrea este precepto son hsica- 479
Los aspectos q l~ Dulos derechos colectivos (en
cOlltroveludos
mente Jos siguientes, a saber: a) eu, ~ s ehos de inddencla colectiva una pretensin procesal para la prevencin () reparacin deJ
particular, qu debe entenderse Ptur a~~~tad;)s (es decir, cul es el al- perjuicio causado a un bien colectivo, se nbtiene Una decisin
en general), b) cules son 10).
f~:\~~e~~os de as s'cnlcuelas (esto es, sllas cuyos efectos repercuten sobre el objeto de la causa petendi,
canee de este concepto) y e . zn del carcter colectivo de pero no hay beneficio directo jJ.ua el individuu" -segundo p
sentencias tienen efectos absolutos en la . trafo del arr.13, CN-; M

los procesos).
El Tribunal concluy que "la tutela de los derechos q~.i~ciden-
j de los usuarios y consumidores, la so- cia colectiva sobre bienes colectivos cnrrespondc'al Defensor
Por ejemplo, ;Jos derec lOS 1 . 'edAd son o no bienes colee ti-
ud, la educacin y el de.re~hO (,es~r~~'ectlvo' comprende, adems de del Pueblo, alas asociaciones y a los afectados, y que ella debe
vos? Cabe preguntarse SI e pro ce derechos individuales o socia- ser diferenciada de la proteccin de los bienes individuales,
los derechos colectivos en s mismo,s, d echo~ individuales y socla-
I cules son os er
sean patrimoniales
no, para Jos cuales hay Ulla esfera de dis-
ponibilidad en cabeza dei titular".
les.
. En otros t rm nos,I (
ocesos co l ec tlv(ls1
. Flnalmellle, se plantean
les comprendidos en os pr J ' I d la legitimacin y los cfee-
' I s sin pe!" lIIC o e , e) derecho de Incidencia cuJecUvo referente u Intereses lndlvl.
otras cuestiones procesa e, I d d citacin de los otros titulares
duales homogneos. "Tal sera el caso de los derechos perso
(Os de las sentencias, a.saber, e m)o ~asecostas (es decir cmo el juez M

(edictos, cdulas u otlOS me~l~s. y nales o patrimoniales uerivados de afectaciones al ambiente}'

dehe distribuir los gastos del JUICIO), a la competencia, de Jos derechos de los usuarios y consumi_
dores como ue los derechos de sujetos discrlmillados. En estos
casos no hay un bien colectivo, ya que se afectan derechos In-
IV, EL CRlTEIUO DE LA COI""E', EL CASO "IJALAUI" dividuales enteramente divisibles. Sin embargo, hay un hecllo
(mico o continuado, que provoca la lesin de todos ellos y por
- 0091a Corte modific el criterio c1sl- lo tanto es identificable tina causa fctica homognea." As!, "la
En este precedente del 8no2 . f ' nterlores y distingui entre las
(ue mencionamos en los p rr,l os a. . demostraci6n de los presupuestos de la pretensin es conlln a
ca 1
siguientes categor i as en trminos de legltunacin. todos esos intereses, excepto en lo que concierne al dalio".

el inters del titular sobre bienes Ju- En es fe caso ueben estar presentes los siguientes presupuestos:
a) deredlO subjetivo, esto eS

b~
de pluralidad de personas
rfdlcos individuales. Es 111 en ~asos Individuales con plural!-
1)la existencia de un hecho (nieo complejo que causa una le-
se trata simplemente de Ud ga,c U~;lvISibles no hOlnogneos y sin a Una pluralidad relevantes de derechos individuales; 2) la
I , . t s Es decir erec lOS u, di I pretensin debe concelll rarse en los efectos comunes }' no en
da!
con bsquedao.. de. repamc, Iones d e daos ''-esencialmente
(e sUJe In v-
lo que cada individuo puede peticionar y, adems, 3) el inters
duales -primer prrafo del art. 43, CN-, Individual no logra Justificar en el caso y por si solo el inicio de
acciones Judiciales, con lo cllal podra verse afectado el acces!)
R cu!ec(lva que tiene por ubJeto bienes a la Justicia.
b) derecho de Incldencl es indivisible, pertenece a todos y no
colectivos. Aqu el objeto lado existe pluralidad de sujetos y,
admite exclusiones. Por un (a~biente). "Estos bienes no per- A ello debe sumarse "aquel/os supuestos en los que cobran
preeminencia otros aspectos referidos a materias tales como d
por el otro,
tenecen a labienes In IV ua SI social y no son divisibles en
esfera codle.ctlldVO\'no ambiellte, el C01/SWtw o la salud o afectan a grupos que tradi-
modo alguno." cionalmeme han sido postergados, o en su caso, dbilmente pro.
N

tegidos Es decir, tambin "proceder cuando, pese a tratarse

Adems, "la pretensin de b e ser foca lizada enIn

la Incidencia
a este tipo co-
de' ~:~i, de derechos individuales, exista un fuerte inters estatal en su
lectiva de' derecho, Ello es ar~:'~l~~~~~:~ patrimonio Indl. t'1~:I' proteccin, sea por su trascendencia socJal o en virtud de las
bIenes puede lener una r~pe d' dan ambienta', pero esta~!, ~~1~\
. particulares caractersticas de los sectores afectados".
vdual, como sucede en ~ caso ~tular y resulta cnncurrente,' ~.,.'
l:,l'lt:;; Luego, concluy que "la pretensIn deduclda por el abogado Er-
ltima accin correspon eda su J Ita en forma indivlduol
con la prJmera ... [as] cuan o se e erc~: ~.~08toHalabl puede ser calificada como un supuesto de ejercicio de
.~L
derechos de Incidencia colectiva referentes a los Jntereseslndlvidun.
 " 48\
480
CARLOS F. BAlSrN ;it
. ~
. :,1
' '~,
LA~ SITUACIONES UP..IUICA~ SUBJETIVAS

Ies homogneos" . E,n e feeto "existe h -',,~")

. -.'
cuestl n-Ilue causa una lesi un echo lnicom -la nr-";~~!r,;.
6
Indlvldu a l.CS, La pretensin n a una pluralld a(11
re evante'd 'a~"" ~~,:'h~'tudiemos el aspecto objetivO de los derechos colectivos.
PI'
ara toda la clase de sujetos ::~ctcolncentrada en los efecto:'c" ~ '~';.\:
.',\,,;(AlEn
J(O requisito .... 11ft
y nalmente I ae os, con lo UI' ' le se cum"'~.'" primer iU~.I,."te prc;cmt"". si .1 derecho de incidencia
dus;lcla, porque no se justlnc; ,ay u~a clara afectacin d';l;t.r,~;, ,~Mectivaes aquel que recae sobre un bien materialmente indiviSIble.
e a clase de sujetos lnvolucrad~: I~adauno de los posibles' a~:~.Q Este es, sin dudas, un criterio plausihle Y_particularmente- el ca-
romucva una de '1' 1
. <'n1rno seguido por la Corte.
qu "1A su vez, en relucll) c I
on os efi d manda. :"
e e verdadero Sustento d 1 eetos e las sentcncias la e l. ir
'~~,l; "-iP',' . As, ciertos ol"r(l(/ores so.tlellen colluillmente qlle el derec"o co-
ter partes, determinanle de 1'" ~proyeccin superadora de I or,tj . Ilectivo /11) Imede recClerso/re 1m blell maler/almellle ,IIvlslb1e porque
. en tal caSO el inters de las personas es divisible Yconsecuentemente
~~:~~:~~e~~:,~cli:
~~ji~ ~at~~:le~~~~li~da:~~~I~~j;~:\~)acl~J:~~~
proteger" , os erechas que por s. u Intermedlo
a en .proplo e individual.
se vlrttl.d
int"ent . '.~ por el contrario tratndose de Intereses colectivos es declr de
todos o casi todos y stn escisiones, el Inters de esas pluralidades es
sIempre coincidente Ynecesariamente superpuesto. Es declr, el inte-
v. NUESTRO CRITERIO rs colectivo no puede desgranarse entre mltlples Intereses indivi-
duales YpropiOS.
El cuadro actual, tras la re f arma constitucional de 1994, compren-
de emonces; Es ms, en el marca de los nuevOS derechos no es posible en tr-
mInos Jurdicos, e incluso en ciertos casos materiales, proteger unoS
a) el derecho subJetlvo y no otros porque es'o ltimo _carcter global- es condicin de su
reconocimiento Yproteccin judicial.
b) el Inters legtimo,
lB) OtrOcriterio es que el derecho colectivo es aquel cuyo. objeto
e) el derecho de incide I puede ser divisible o Indivisible pero el IlIlers elelos rlrulares si debe
d) el I' nc a colectiva y, por [,ltlmo,
ser IndfvJslbley de ah el carcter esencialmente colectivo, sin perJut~
ntel s simple.
eto de los intereses individuales subyacentes.
La intromisIn de un nuevo (e) En tercer lugar, es posible declr que el derecho colectivo es un
exige no slo definirlo sino _aJon~epto -los derechos colectivos

~~~:~I~~o:,~~:~~c~,~~u~;t~~s~uea~r~;r~~~~~I: 11~~~~~:~~:~;::,r~:: bien pblico relevante que consecuentemente recae sobre varias per-
sonas. Por ello, en dertas circunstancias, los derechos individuales Y
sodales son derechos colect1vos, por ejemplo, la salud y la educacin
.' seala r que e I derecho col
b Cabe . de todos.
:~s~:;::'~S~;;~~:;~,s,~~~~:;;~~esy s~~:~~s)~::Y::;~;~~~u~:~~,s~;rechos Creemos que los derechos colectivos dejinidos por el propio COrluell~
S
e/onal tales como el ambiente la cmnpetencia los U$!lar/o Y los con~
:;;~:C~i~;~~:~~/~;Jlvidual
y sO~i~:;~e~~~~S~:I~~:~~vo:
tlpieos ({//~~~;,~: swnitiores siempre constituyen "WI caso de incidencia colectiva" que es
.. .' e el tos casos como
claramenfe distinto del "caso judicial clsico".
En este camino emend A su vez, los derechos colectivos comprenden desde el punto de uista
de descrihlr por un 1 demos importante remarc'
aqnellos reconocido: o,cules son los sujetos leglli ar 1: necesidad materlal cualquierll1ters _llmese individual o soclal- siempre que
s
procesales para ser p:'~~;~ ~rdenallllellto Jurdico ~~~'c~~ae;l~e~ir, S" ajeeracllll'l"ral re",lte relevallte, segllll los derecllo comprometi-
es el objeto esto el os procesos judiciales P a es dos y las eircullstallcl"S del ca"o, desde elJlmto de vista IlIst/l"eiollal,
ltimo, ver~lIlns e ~ontenldo o sustancia del der .} or el otro, cul
11 es el vInculo entre el J ec 10 colectivo. Por social Y econmica.
su eto y el objeto.
482 CARLOS F. BAllllN
LAs SITUACIONES jURf!)JCAS SUBJF.TlVAS
483
As, el objelO colectivo es, segln nuestro criterio:
VI. CONCLUSIONES
a) cualquier uien indivisible cuya titularidad o Inters no es
propio y exclusivo sino compartido por un sinnmero de per- Es claro que ames de la reforma c .
sonas de modo superpuesto (por caso, el derecho a un medio dicos slo reconocJeron . onstltucJonallns operadores jurf-
ambiente sano, equilibrado y apto para el desarrollo IHIIlHl- subjetivos y en tanto s[~=I~~~~~~;~~~~ces~1al~Oi s tit~lares de derechos
pequ c os dIferenciados.
no) y sin perjuicio de los intereses individllflies concurren-
Asl, cuando el titular de un de' J. ~ .
tes, y cierto (actual o futuro) dife _ J dle~ 10 subjetivo sufre:.n perjuicio
salidad en trminos dl~ec[Olen~ a o fiel resto y existe l'eI~ciII de CHU-
b) los bienes divisibles cuya titularIdad es propia, individual o
y el daro ocurrido, entonce: e ,mme( a~os ~ntre las conductas lesivas
particular pero susceptible de incidir en el terreno de los inte- ,e caso es Justlclable (proceso judicial).
reses colectIvos o generales (derechos de incidencia colectiva Por su lado, el convencional en el -
en general). marco de las aptitudes pr < I d ~no 1994 ampli notoriamente el
dar mayor acceso y protecOc~~:lajl~~Ic~al~S
persolllls con el propsito de

V.Z. El aspecto suhjl~tlvo El dato ms relevante es _

derechos colectivos cu 'o tit 1 por cierlo- la Incorporacin de los
derechos colectivos y ~Ub ~ ar eS el afectado (es decir el titular de
Por un Indo, el concepto de afectado en los trminos del art. 43, Defensor del Puebi A Je vos), Ias asociaciones Intermedias}' el
eN, exige que el actor -titular de derechos colectlvos- sume su cun- cierto _ actual o fu~~ro su ve~, y ~n este contexto, el daJ10 debe ser
dicln de t1tular de derechus subjetivos comprometidos en el caso todos. - y pura pero diferenciado del perjuicio ue
bajo anlisis.
Es uecir, los trminos o extremos d I
Es decir, el pleito judicial planteado en tnninos de derechos co- colectivo y su cOnstitucl d L e cuadro sobre el caso judicial
lectivos debe ser rechazado si el actor slo es titular de derechos sub.' n e len ser ms nexjbles (inters y dafl0).
jetlvos y no acredita a su vez derechos colectivos. Tambin debe ser En conclusin este esqu .
~vance del acceso y eXg'ibJli~~~~\~~I~~~mamente significativo en el
rechazado si el actor no acredita -ms all de los derechos colecti-
vos- su carcter de titular de derechos subjetivos comprometidos en
tlvOS no son simplemente el
l110
J d al porque los derechos colec.
jurldlcas ya existentes (de h o b,e representacin de situaciones
el caso. rec os su Jetivos) sino UI
so 11re d erechos yaptltlld 1 1 nuevo concepto
, es procesa es de las personas.
Por otro lado, las c,soclnclolles intermedias deben necesariamen-
te alegar y prohar el vnculo entre el caso bajo debate y los fines y ob-
jeto que persiguen, adems del derecho colectivo lesionado. Este es el
criterio que sigui la Corte, por ejemplo en el caso "Mendoza" (2006),
en donde el Tribunal cotej6 la correspondencia entre el ncleo del
proceso judicial y el objeto social de las asociaciones.

Pinalmente, el Vcfe'lsor delllueblo no debe alegar y probar dere-

cho subjetivo alguno sino simplemente el derecho colectivo de que se
trate. A su vez, el DefcnsOl' puede Intervenir, con carcter prescinden-
te de que el particular o las asociaciones hayan reclamado porque
la ley dehe Interpretarse segn el mandato constitucional posterior
a 1994. Sin embargo, cabe recordar que segn la Corte el Defensor
debe Inhibirse judicialmente cuando el titular de derechos subJetiVOS.
hubiese Iniciado el reclamo pertinente.
 CArllUlO 17

EL PROCEDlM1ENTO ADMINISTRATIVO

1. INTRODUCCIN

El procedimiento administrativo es el conjunto de principioS Yre-

gias que sigue el poder EjecutiVO,por medio de actoS preparatorioS Y
actuaciones n'"terlales, con el objeto de expresar su~ decisiones. AsI,
las decisiones del Estado se llevan a cabo formalmente por medio de
procedimientoS reglados Yobligatorios ImpuestoS por el Leglslud~r.
d
Es decir, elprocedlmlellto es I/Ir modo de elabom " de I(/s deci-
dO
slolles es/<ltalesYcOllstltuye I/Ir IImfte 111ejerd del poder estatal.

El sentido Yfinalidad que persigue el procedimiento administrati-

vo comprende dos aspectoS distintoS Ysustanciales.
por un lado, garalltlzar los derechos de I(/s persoll(/S que Interac-
tan con el Estado porque a travs del procedimiento hacen valer
sus derechos. Cabe recordar que el procedimiento administrativO
al se
construy con los principios propios del proceso ludlci , entre otrOS,
los postulados de contradiccin Ydefensa de las p.artes.
Por el otrO, el procedimiento P.~rs-'gtle.aSEg,n'(//' lllleglllmldlld,
lles
rllcionlllldad, IIderto Yejlcllda de IIIS conductas Y decislo esta-
tilles mediante el climpUmlento de elclas reglas, por caso, lainter-
veneln de las reas tcnicas compet~i,tes, de modo de obtener el
resultado legitimo Yms conveniente segn los intereses del propio
Estado- . .
Finalmente, creemos conveniente recordar que el rgano com-
petente para regular el procedlmlentn administrativO eS el poder
LegislatiVO.Es deelr, el dictado de las reglas sobre el enprocedlmiellto
admilllstratlvO es competellcla del rgallO dellberalivo el sistema
institUcional argentino.
 4B9
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

488 CARLOS F. BAUlfN ;,

'\'OIlOS, eS decir, el cauce de palticlpacin de las personas en las
El procedimiento gene l'"'' cislones estatales o sea la democratIzacin de las estructuras esta.
lOS casos por los procedln:~en~~ prev la LPA es desplazad ,", :1,les, Recordemos que el poder Ejecutivo dict el decleto 1172/03 que
el procedimiento eS1JecJalSll1 y trmites especiales nn~ ,;I~
.
~r.ev.:
al el reglamento general de audiencias pblicas para el Ejecu,
hechos supuestamente.lrreg~llarlal
cos en el ejercicio d f
por el cual el Eslad~ ~
ares cometidos p' or'f-~ vest .\\1.
, b) elleglamento general para la publicidad de la gestin de Inte.
tr I e sus unciones E 1 os agente' 'y 0' en el mbito del poder Ejecutivo, c) el reglamento general para
I m le general de la LPA y s d ' s e procedimiento
c aro es el trmite e/e/as collt:a/:c"elo
e DIJes reglamentario,
del Estad
re , .,' ~
Ot~:f,.~
.~e
.~Ia es
eselaboracin partlclpatlva de normas y, por ltimo, d) el reglamento
li'general de acceso a la Informacin pblica, Entendemos que esle pro.
El decrelo 722/96 ' , o, ."" ,9'i \~r~dlmlento especial sobre participacin de las persona' debe tncor.
1155/97, slo rec ' modificado de modo' 'i"'!1~ ;,f, pararse en el marco de cualquier otro procedimiento adminIstrativO,
c..i.al~a l~, Slgule~;~S~e como procedlmienloS~~I~~~i;t~~t~~~C'
;/': sin perjuicio de los matices del caso.
a) los correspondlenl
'b'I' es a la Actml'"mstracln Federal d e 1~"\:''':i,
u ICOS(Dlrecci ' G" _.
.1"'1'
"'r, ,&-}:-'~:':
P
Impositiva) I n cneral de Adualias y DireCCI'nene Gngr~. :: ~,
Mj. V. Los ASPECTOS DBI. pl\OCEDII\1IENTO

~l.,

h) los que regulan la actividad mi nera, .].,<' V,1. Los prlnclplos--

c) e 1 rgimen
' de contrataciones del . El arl. ), de la LPA establece los principios generales del proce.
d) los procedimient ,sectorplbllco ~aciona.l~"jl,l
os que se apll ' . '. dlmlento administratiVO, Veamos cada uno de ellos por separado,
guridad, policiales e inteligen
i
.~uen a las fuerzas armadas
Cla, . 's.'i.
'.,9
n
e) losregrmenes de los d,n \/'1.1. I.a Impuls/n e InstrucclII de oficio (incis a). La caduci.
f) los procedim' ,erechos de reunin y electoral, ';\;,' dad de/procedimiento. La verc/ae/juy/dlcn objetiva
.lentos sumarial ' ' -j
potestad correetiv.a de Ia A.umll1lstracill
1 es ~ aqullos Prelacionad
'b ' ' 1"a
- os con
El postulado de Impulsin e in",uCcln de oficio dicequeel poder
g) losregrmenes de .' , u hca Nacional, ~
aUulcncms pbl' ., Ejecuti",O d.e.\1e_l<cstar~ltr!nlte pors~m.!2n'S'!\l1ljl~lsario, ,dalle e.'lrsO
11) I < lcas, y y avanzar hasta su r~solucin, aun cuando la parte Interesada no lo
os procedimientos ante los tribunales "
todos estoscasos 1 1
EII admmlStralivos, haga, .
carcter supletoria, ,a ey 19,519 y el decreto 1759/72 se aplrcan
' con Entonces, elnjecUllvo debe Impulsar el procedlmlen\O por medio en
de la ordenacin y ejecucin de las medidas 'loe considere perlln .
d' Por l otra p arte, el decreto 722/ tes con el objeto de descubrir la verdad objetlv Y C.Oilellr el iltc., .
va1111laen,los especiales 110 recollocldos
'''gellcia e/e
,96 derog lodos los otros proce-
expresam
cumpUmlenln d::ertos aspectos propios de .,t~;I;e por l, pero montu. As!, el decreto reglamentario establece 'loe las actuaciones adml.
ad'\llnlstrativo d os requisitos previos a la " rdmites, a saber, l) el nlstrall son Impulsadas por el rgano competente, sin perjuicio de
'nilhistrativo recuer~~e se t)fate,2) la suspe~sI6I~~~~(;os:cl,n del recurso que elvasInteresado lambln puede Instar el procedimiento (arl. 4'),
o y la existencia d s e eetos del acto ad- s
3
Sin embargo le)' 1 e un recurso judidal direcl,) Sin embargo, ms adelante, la LI'i\ establece que "transcJjrr!do
1 ' os ( e cu l' ' sesenta dlas desde que un trmite se paralce'p,n ca~~a [lllPUlable.
U
os procedimientos es ' mp irse el Inters del le '
di miento general crea~eclales desaparezcan o se ad~lSlador de que al administrado, el rgano competente le nolificarque, si t"U1SC '
guen crendose ms y In.uPor la LPA, cierto es que se ~pICl.' al proce.
S trmites. .111creado y sl-
rrles otrOS treinta dla' de Inactividad, se declarar de oficio la ca.
ducldad
e de los procedimientoS, archlvlndose el expediente" '(art, lO;'

Hnalmente, entre los Inc. e, apart, 9), ... . .

bies, creemus Importante
~rocedimientos especlles
estacar el de acceso " i Ilnumcra~
y p arl'1casi
clpacin de las
<86 CARLOS F. I\AI.BfN
."
El PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
n. PnUCEOIMIHNTO y llUOCESO
centralizada, inclusive entes nutrquicos, con excepcin de los orga-
nismos militares y de defensa y seguridad. ,.".
del procedimiento,
)$
Antes de adentrarnos en los verllcue:~~~~~d)~(procedimientu.
creemos convenicIHe distinguir en re 1 En prime,. lugar, cabe recordar que Ji! Ley de ProcedimientQ, igual
nace como sucedneo del proceso que ~Iresto de las normas cI~!.~~echo Adminlstratjy'~J.~~]e e!!_P!~~~~~
Por un lado, el procedimiento 1 . 1 Hhf "11" "'mllltllt/pl: PJl loo:: cJplo carcter local ya que Jos Estados nrnvind::d~s na c!P.LG8f1tOf]?Il
IIHHd:1 ~nr.1limhltn elel Pwh ...F!erlll vo, r p
principios, reglas y estructtll'as. !"! Et::dG fCeJel <ti i<i regulacin de est,~~~
m~!_f;!~'~i~
...
dnl<?!lir:~qu.e cada
Provincia regula el procedimiento admlnlstralivo en su mbltQJcrrJ~
rorlal.
,. . dminlstratlvo de Impugnacin
En particular, el procedllment~ ata sem'ej8nZa con el proceso ju.
de las conductas estatales guardo Clec' 1 ctlvidades del Ejecutivo 51n embargo, las Provincias si delegaron el dictado de las normas
d1clal por medio del cual cuestionamos aS : de J'ulclo las acciones adminiSfratlvas federales en el Estado nacJonal. Es d~cJr, tras las ins-
1 ti en por objeto poner en I 1a _.
porque aOl.lOS en no como el otro, dan cau. tJtucJones y normas de organizacin del Estado federal subyace el po-
u omlsl~.me~deL~stado. Ade~ns, tdant!Oasupersonascontra el Estai:fo y der de dictar las reglas de COrte administrativo delegadas por las Pro-
--- 16 las pretensIOnes e . _. . d I
ce y enntenc na... _._., , . de ~ctos concatena os ( e vincias en el Estado nacional. entre ellas, el procedimiento federal.
. t rlalmente de una serie .
se componen Ola e . -, .. rt' s reglas preestablecidas.
modo ordenado y lgico segun Cle a De dnde surge rumualn~ente la potestad del Estado federal y. en
[egI-r pi:~~:JJlml~ml)
pa~~th;1I1a!.pel CO~!:~~(le ~~.rn!ij~t!:airv(ien
.
I rnfundas que debemos marcar,
Por el otro, existen cllferellc ~s P su.elve el conflicto y el CH~ el mbito federal? Creemos que.de rnodo.JmllJ(cito delas facultades
fundamentalmente cul es .el po c~r )~~~:~imlenlo admin!strallvo el de regular y organi~~r la AdmJn,lslmc.;i91LPg-lt~ __ ll.acjqU<t1. En este
rcte~. ~~_sus decl~~on~.s. A~c~~ -es ~l )rQjJio nj~~!:!nY9 ...I!.!!t:~!parte. contexto, debe ubicarse la Ley de ProcedJmiemo Administrallvo (ley
rgano q~~l??uelv~ __ ~Lcon ----..----l--tto--por un tercen;ITlparcial 19.549). Esta ley slo es aplicable a los procedimientos ante el Ejecuti~
ene Iproceso__ judicial
_ .... ~l C:Qnf1letQes res.u~.. . '". _.. va nacional y sus entes descentralJzados.
e independiente -el juez-o
En segundo lugar; la LPA establece un criterIo Subjetivo ya que las
. .. 1 l' fuerza de verdaq egal".sd.-
Adems, la d.e~I~~o!:,Judle~; tlell
G: ..;~-
~i-d'~'clsorlodictado en el
cir, revIste carc!er d~~I~lvo; ~1l11~m /~ ';0 es definitivo tmel senti.
normas de procedimiento s~apJj~il.!! sobre la A.!!1~nts[raci6ILr.bll.
ca,_~ qe~r,_.f}!r.9.9.~~~j~~!!liY2.Y sus e.Q!~sdescentralJ~?das (~L!l~!?~)!..Y
. d \ procedimiento admm s ra IV . no so?_re.c!t:E~~_~at~!.~~I~.(cr!.~t:.~,!9_.?~i~!~~_~12~!~:!~~l).
marco e . ., d
do de que puede ser 1 eVlsa o pos e t riormente por el juez.
En tercer lugar; y tal como luego detallaremos, los procedimientos
especiales prevalecen sobre el trAmile g~!1~I:aJ.ys610 cabeaplic!Jr est~
111. EL l'IlOCEIJIMIN10, GENEHAL LA LEY 19.6'19 l~lmo en case:?de indetermInaciones de aqullos. As,. el <trl. 20 de la
Y EL DECRETO REGLAMENTARIO LPA dice que "Ia presente ley ser de aplicaci6n supletarla en las tra-
rnitacJones administrativas cuyos regmenes especiales subsistan".
. '. . . oJLPAJ regla b~!c.~mente Por ltimo y en cuarto lugm~ debemos sealar que el decrelo re.
La Le~-!'r<?~edlm~ent~:\~~~~~S~~~~~iii!~t!a'ti;-O (prlnip!Qs y re~
tres cuestiones:, (lJ e! plOce un "1: '" '\"- y (3) la Impugnacl6~ judl. "'glamentario de la ley establece expresamente 18: aplicacin del Cdigo
1" s eclftcas),(2)elactoadmlnsuatvo' '1 ). ' ,., Procesal Civil y Comercial con carcler~upl~nrj~.
~I:~ ~e~as decisiones stata!es (cuestiones procesa es . ,

lo de la ley (decreto 1759/72)

Por su parte, el. decr~tod relg~~~~~~~~r
re ula el P!Q~.!Llj.lrol~mua !TI 1 .,
y' ~-I;
partIcular, el trmite de IV. 1.os PROCEDIMIENTOS ESPECIAI.P.S

l;pugI);.\cind~ los actos ~statales.

. La existencia de rntUtiples procedimIentos especiales en el mbito
- . le procedimiento se apll- . :1" del Poder Ejecutivo trajo y lrae innumerables conflictos Interpretatl~
Olee la I.PA en SU alrt. 1tl .ql~~Ipa~~;~r~l~:c(ional centralizada y des. '" '; vos que perjudican cJaramente el derecho de las personas y la cclerl-
carn "ante la Adm In strac
.~
~~,.: dad y racionalidad de Jos trmlles y decisiones estatales .
 CARLOS F. BAlBIN El PROCEDIMIENTO ADM1NlS rRt\TIVU
488 '189

El procedlmi~nto general que preyla LPA es desplazado en cier- persmras, es decir, el cauce de lar ., '<

decisiones estatAles {)sea la ti l' ticlpac.l~J11de las personas en las

tos casos por los procedimientos Y trmites especiales, por ejemplo, tales. Hecordemos que el Pode~n~ocrat.lzacl~m de las estructuras esta-
el procedimiento e!ipeclal slimarlal por el cual ~I Estad_o inves!lga los
hechos supuestamente irregulares cometidos porlos agentes pi'lhl1-
prev: a) el reglamento general ~~e~~t1vo dict e!
decreto 1172/03ljue
tlvo, b) el reglamento general al'. I dlencl~s publicas para el EJccu-
cos en el ejercicio de sus funciones. Este procedimiento reemplaza al
reses en el mbito del Poder [, <1 ~ publlcldad de In gestin de inte-
trmite general de la LPA Y su decreto reglamentario. Otro ejemplo
la elahoracin participall"'a d jecutlvo, c) el regi<unento generalllara
claro es el trmite de las contrataciones del Estado. e normas y p 'Ir d ..'
genera l de acceso a la Informacl6 'bU' oc u lino, ) el (e:glamento
El decreto 722/96, modificado de modo parcial por el decreto cedlrnlento es)ecial s()I. 11 pu
lle participacif
ca. Entendemos
d l'
este pro
-
qJe
1155/97, slo reconoce como Prof~_4.h_nien~s_llmini~trativps _cspe- porarse en el marco de "llal' 1 e ,lB personas dehe incol"-
.... qUlel' otro pI' . d' I
~l~les~J~_~~~ientes:
s 11 perjuicio de los mall'e . d I oce JIU ento administrativo
. es e caso. '
a) los corresponc.llentes a la Admnistr~t!!T!.Peder~1 de Ingresos
Pblicos (DIrecci GeeraCde-Aduanas y Direccin General
Impositiva), V. Los ASPECTOS lJHL PltOCE.IJIMIENTO

b) los que regulan la actividao minera, . V.l'l.~-,,_prlnclplus _

c) el rgimen oc contr,-,tacion~s del sector. pblico !~acional,
di El arto l de la LPA esta bl ece los princt 1
o) los procedimientos que se apliquen a las fuerzas armadas, se- miento administrativo. Veam' p os generales del proce-
os cada l11l0 de ellos por separado.
guridad, poUdales e inteligencia,
e) los regmenes de los derechos de reunin y electoral,
11,1.1.La./m"ul.,l" e I",tmecln de o
dad del "meed/ml.,./o La . '.fI~/0(Inciso tr). La eaducl-
O los procedimientos sumariales y aqullos relacionados con la ~ . ve" a<jurfd,ea objetiva
potestad correctiva de la Administracin pblica Naclonal,
El postulado de impulsin e Instr .
g) los regmenes de audiencias pblicas, y EJ~~!!~ivodebe
__ ._ instar el trmlt e I'0rs(uccln
mi de IofieJo dic.~qu~.el
. --Poder
h) los procedimientos ante tos trlb~na~e~_ ~~~.!~I.~trativos. Y.aVi1nzarha~ta su resolucJ6-- - ._. __ Sl~~_ mpulsarlo, d~.EI~curso
!~~ga:... .-." .. ,.aun cU.~~~~.)~_R,:r~~.lnteresndn'liOlo'
En todos estos casos, la ley 19.549 Yel decreto 1759/72 se aplican con
carcter supletorio. . . Entonces, el Ejecutivo debe 1m ulsar '
. de,la o~denacln y eecucl d 1 P el procedimiento por medio
Por otra parte, el decreto 722/96 derog todos los otros proce- (),. te
\\~':.: _~.
r ,_.. . . n e as meldas que
.~e
~?~~ .0 Jeto .ges.cubrlC1it'vcrdcid--""
Id
._ :~ns _~~~_
....
I:J,=t~nen-
dim{entos especiales no reconocidos expresamente por ~l, pero mantu-
vo la vigencia de ciertos aspectos propios de estos trmites, a saber, 1) el
i A{ . .. __ ..._.o_Je~~va YCo,!~~ulrel trml:
cumplimiento de los requisitos previos a la interposicin del recurso [.l&-{'~ s , el decreto reglamentario establee '. .
'S,',. nistrativas sonlmpul d e que las actuaciones adml-
administrativo de que se trate, 2) la suspensin de los efectos del acto ad- .:. 1 sa ns por el rgano co t
que e Inlertlsado tambin pu I ' mpc ente, sin petjuiclo de
ministrativo recurrido y 3) la exlslencla de un recurso judicial directo. ,'. el e IOstar el procedimiento (art. 40).
Sin embargo, lejos de cumplirse el inters del legislador de que t . . S.I!1elTJhArgo, ms adelante la LIJA
los procedimientos especiales desaparezcan o se adapten al pruce~ ,~_,se~~f.1.t~ <Jtl!uJe~e que ull-tf:rilte. se-~~~~~t:.9~e "~ra_~~~u~~~dos
di miento general creado por la LPA, cierto es que se han creado y si- -1' al administrado el .. P_~!!!J.~C'por causa imputable
1 I ' rgano competente le
---'0

t"fi
.

- - ---_.._.__.
gUt~n.crendose ms y ms trmites. h,n_~~e otros treinta das de in.' nQ I car, que, si trans~u-
l~~-'?~cjdad d~ los proeedlmlcnto:CtiVI~la~, se declarar de_.ofieJo la ea-
Finalmente, entre los procedimientos especiales, casi In numera- J;~t: lLmc. e, apart. 9).
" ':
-. .' '..~rc l!:
ndus~ .e~.~~pe.?lentc1itTo;'
.. _ .. _-
bies, creemos importante destacar el de acceso y partlcll'aclrt de las ;_:~~;\!

~~:1,"
w;.i't;
'
 491
~-;,\:,. tL rP..OCEOIMIENTO ADMINISTRATIVO
490 CA~1.0S F. BAI.BfN ',;
..~~
. .'-
~ , tada en los trmites ...". Sin emhargo, la ley no aclara cul es el cante.
Pero, si la obligacin de 1m mIso re ::
tonces castigar a las partes p~r su Ina~~~v~~b~edel
~lstadol por qU.~I'.~." nido de estos conceptos jurdicos.
procedimiento. a ee arando caduco;~k~ por su parte, el decret~ 1?5~/72dice que los rganos superiores de-

En principio, el EJecntivo tal c'

leciores y segn el mandato e amo e~phcamos en los prrafos
.<~.
i: ,'"
ben dirlgtr e lInpl1iSd( 1ns ~.cc!onf.'!'ele. sus inferiores, n travs de rde.
nes e instrucciones generales y partlculares con el objeto (le "as~gulnr
art
la celeridad, economa, sencillez Yeficacia de lus trmltes".c . 2~).
no procede la caducidad. gal, debe mstar el trmite. En este elis"
'i~
El principio de celerida~( S\1p.~!1~~~plQe~Jnmedi~~~;.,!!!,! ..~1de-
~In embargo, cnando el Estado e'n
lo dado no pe,~iglle directamente ;,te -el IT!a~~~_de un pro~_edhnlen-"
,X sarrollo y resoluGJn ue las actuac;~ones y, en tal sentido, las normas
establecen. dos herramientas, Por un lado, la fliCoriiid6-dej !!i:
J

quien debe impulsarlo y - I~Si!S_CC! ectlvos, e~ el narticula"'r', zos br !1 respecto del EstadQc. !nclll~~ sanciones en caso de incum-
d l -consecuentem -- - ~ r: e es de tales trminos a los agentes r'spons'abls ..por erotro, la
e a caducidad. De todos modos' entc- procede el instituto plimiento
cal' el Instituto de la eaducld- d ,at~ en tales supuestos, 11Q.cabeaH- regulacin del Instituto del sllenciu, de modo que el vencimiento de
relativos a la seguridad socia~ 2)~O~~
~gl~ltmtesc~~~s:1) los tl:-mites los pla'losdeJe Interpretarse como reCha'lOde las pretensiones de ias
b~ncontinuar por sus particu'lares e r mUes que segn el Estado de- . \ . personas. .. -
trmites en 'que est comprometIdo ~re~nslanclas y, por I~lmo,3) los';, El principio de ecmlOw{a significa lograr los ohjetivos con el me-
ne luego de iniciado el procedlmie t n( nters colec~ivoqu~ sobre-vle- "" ...:
. no alt.lo,inc.e,apart.9). ,ti, r nor costo posible. Estos aspectos son sumamente importantes porque
plantean otraS cuestiones relativamente novedosas en nuestro razO-
'''l~~
Fmalmente, cabe aclarar ue el
dlmlento persigue el conociml~n o Estado por medio del proce-
mal segn los planteas. ar un;' t no simplemente de la verdad for- .~ ..~
.,~+:: namiento jurldico, Por ejemplo, debemos anallzar no slo el principio
de legalidad en el marco del procedimiento sino, adems, cmo es la
las parles y volcado en el:x e~;1tOS,hechos o derecho alegado por ,c.:fi~i gestin estatal en el trmite de sus actuaciones,
real, es decir, la verdad obJ'etl~ no ellnteadmlnlstratlvo,
am mas le material. sino la verdad \~.
~~~,
.!. .'
La senclllez _otro de los principioS que prev la ley- es la sim-
plificacin de ll?s trmites. Es ms, el concepto bajo estudio supone
De modo que en el marco del r' ~ que el procedimiento debe tener tales caracteres que cualquIer sujeto o
se sigue el principio dispositivo que ~f~~~dlm~cntoadI!'inlstrativo no pued ' s-
iycQlii(eii der"jospasos-J el pr-,,edl"i I;;OYlas-deolsl '
proceso judicial sino que el E'ecutiv e respetarse en el marco del
de -::-porejemplo- resolver J ti o e.n el desarrollo del t.rmite pue- nes estatales.
si . - . .. cue s ones no plant d Finalmente, el p~tl!ldo de la ~flcllcJ~Qnsi~tt!-~I!~! ~g[Q.~~Jos
empre y cuando se observe debld ea as por las partes
las personas,.' . amente el derecho ~Ie.~efensa de objetivos propuestos. En este contexto es necesario mencionar el pro-
ceso"de inc'orporaciri del expediente administrativo en soporte in-
formtico Yla firma digital. As, slo es posibl~ garal~.tiz~rl~ eficacia
1as
En.~.~l~~ntido,el art. 1 de la 1 PA ..
dispone que .la Administracin deh'ee;~ s~ InC1SOf) apartado segundo, de los trmItes estatales con la lnclusln de las nuevas tecnolug Y
y dictmenes que fuesen nec I q erlr y producir los Informes mecanismos de transparenc.ia y pubUcld.ad de los cxpedien~es'ypro~
s
chos y el conocimiento de la ~~~~ ad jParad~1
ur lcaescl~~echnlento
objetiva de los. he- cedimientos administrativos.
P .
01 su parte, el decreto reglament
i v'1.3. El principiO del Informallsmo afavonlel particular (inciso c)
c1d.e,hte- que el rgano Instructor ar o establece -en sentido coi 0-
dada, requerir los Informes y di tPUede, mediante resolucin fun-
para el "establecimiento de la c dmenes que considere necesarios Segn este postulado, el particu)"r e~t e~~\lsad!!.g~..Qb~eyaxlas
ver da jurldlca objetIva". exlgencias!ormo/es no esenciales siempre que p,ledan ser salvadas
pos~erlor.mentc. Entonces:
11.1.2. La cele.ridad, ecollomfa, sencillez y eficacia (iuci.'io 11) a) el principIo dice que el trmite es vlIdo ~uJ~cl;1_,:\_~4g~lJntere-
sado no cumpliese con las exigencias, pero se trate de formas
no esenciales, ---- _. -- ..- _._.. - .----- - ,--- ..----.
ni art..'1 de la LPA consagra corno r
procedimiento administrativo la ,: I 'deC)lliSltogeneral y bsico del
ce en ad, economa, sencillez y eft-
 .. IS
- .'.;. ',1

492 CAI~LOS F. BAlUIN

EL rrtocDI"'IINTO ADMINISTRATIVO
b) el principio slo comprende la actividad del particula.r en el
marco del procedimiento administrativo, pero 110 el d~sempc- , . Finahnente cabe agrc al' -19J
celSe plenamente si e g qucclderechoaseruuos61
o del Estado y. por ltimo, Conocer las actu" s completado con el derecho h. topuede_cjer~
chus. aCJOnes y l.as resolur.ioles que I'u d 1S rUIll~ntal de
e) esas exigencias formales no esenciales deben cumplirse poste. .. -.._.-.. -- . ~~ an afectar dcn~.
rlormentc. ~) El derecho a ofrecer ro .. _._--._- -
Pero, cules son los recaudos formales 110 esenciales? Estos son ;:"clda. El J~articular Plle~~-oft~~~l~.PnU;!!~ Y..fO!JlIg.l(l'~lcl.1!.~.ljeba /Jr()~
la callficadn errnea de los recursos administrativos, laspresenla- ,~ dl~s~de que IIltelllc valerse y el E t~J!d~~ q~ell~.~ 1.!~~io_4 p"robato_
,
ciones .realizadas ante el6rgano Incompetente por error excusahle y
L C .!~rocedllIiento,
meulOS,
debe resoJv ~ a o,..con~.ucomllcin
ee so )fe la procedencia
de in5ti.uct~r
d-
los defectos formales tns-ustanclales: Cabe- agregl:tamlii~illoi4t:!fec. . .. . _.!J no e talc8
tQ!?_qu..9..Jlcbe~!_~~r_~'lv.ados_p-.~eUn~eres~~,_prev.ia inqm_ac;J~~del E~.(e de!.echo lamhin co ..----
rgan~~ c0.!flp_e.t~I~~_<LyJ)llJ9_
~I aperciplrrljento del caso. Por ejemplo,
C~?~' trtese dc-rS"lnedji)s pi~~l~n_d~ _~Jc~~I~t!:~I.~.e_Japrueba produ-
el in_cUl.!!I~li~ll~nto_
de!a D~lgac1211de d~n~.lI~~Lar .,:1~o_n!!dllo lcal y ~ lelO por el ~~lado, . uestos por las partes.lJordelidos(Je
constituir ~lJJ~II!icilio especial.
C) llderecho a lino decisl
\f.l.4. El debido proceso adjetivo (inciso f). El derecho el su aido. 2~:1~JJs ~~l(ad() resuelva los prir:~~~'I~~{1.17'
~ lS ue sus argumentos -con'
U~l_ d~clsi?~ fllndada exige
. l a!Heos del IIlleresado revlo
El fJalrocinio letrado. El derecho a ofrece, pruducir y conlrola,. ve~ explicite cul es su dec .. Sllltlndol.os o refutIldolos":" p
las pruebas. El derecho a una decisin ftmdada. La leu,.{a de la , ISI 11y por qu l/cc.d -d-- , Y a su
subsanacin Adems, las erso I e e ese modo.
Oportun ---p - -!.~~~ tienen derecho d'
son-las _P!_~S !1.ccjr,_cL.lJsJJ:jo110 sIo-doeb-~---t}.fl._.~!.~t_Q eILtiempo
La Constitucin Nacional -Igual que los tratauos internaciona- ~onable~~zon~.s .~e s1!s defisO!l~s.sin_~-q~e J~b~i~iI -X. cx~Jic<\r cules
les- garantiza el derecho de defensa de las personas. Este derecho,. . -- ..._-_._ -.- ...~~~!J.o_~.nQ.zosra.
en el marco del procedimiento administrativo, es reconocido como el ~ U .
debido proceso adjetivo prcvisto en el ine. f) del arto 10 de la LPA. Cul
es el contcnldo de este deredlO, segllll el propio texto de la LPA? Vea.
t,t
..:

~~.
~~a.cueslln relevante ( ue Cs
el d[ehl<loproceso adjetivo ~ued~ ~bJ~IO de debate es si la violacin
p~~ra dc la SUbsanacin). La Con' el" uego saneada en sede Judidal
mos. DI masa (Banco de la P . .. e, en e precedente "P,., I .

A) ELdereclio a ser odo. El titular de un derecho o ipters debe ex. : ~: ~OSitilla"(200B), SOstUVI:~~II;I~i~::
e Procc.dlmiento administrativo
.r,
Formtsa) c..Direccin G~~::~~aI1~~
eIHua restrIccin de la defensa en
poner sus pretensiones y .explicar sus .razones. Adems, !a exp~sl6n
.. ,.~~JbslgU1en.te... de modo que, habi~~ ~Ubsanable en d trmite judicial
de~e se:!. ampU_~_Y..Eportt.!!~_'!t..~!.~~!&..slnresW.ccione~y_@.~arcter
'f. Jo: e~ esta Instancia, corresponde c~n~fe producido el peritaje canta.
previo a l~~Aeclsion_e!~t_~~i.lles,_
;." P allleos de la irnpugnante", ulr que no resultan atendibles
A su vez, el particular puede hacerse asesorar y representar p~ .:,.;
resionalmente .y, luego de dictado el acto resp.etivo, tlen- el dere_cho
dc interponer los-recursos correspoinUcntcs con el
objeto de que-se ;~!.5.Las olros principios
, "
revisen las decisiones estatales. :
-'~.' En el Proccdl '
~'lid .", '~~!f'.~to
administrar' .
El patrocinio letrado no es -en prlnclpiu--:-.obligatorlo en los tr~.: ~.,.!!.~COUlopivote cen[f-l
~ tUCJonal E -
ael
-m--ud .1_1_~o ~~lIbyace el prl.llCliJio de le"a-
e n que na - a -l. _ . O.
mite'i a~n~inistrativ~s aun cuando estn .bajo discLlsiQJ1"iQ~der~chQs, .... :ifbl
0- -

. n palabrasmasshTIjiles -1 - ._ .c~ _.~.J~.t:,pJO texto"l~(JJ1s:--

de las personas. Sin embargo, segn el tex1.Qll.ormajJyoJten el m~i.;.-~. t; ?que de lcgalidad. ' e procedunwnto debe 'suJetarse
co.iIelpr()CedllIei1to estn deb<!U~I)d9se q~e_~t_~on~_s_Ju~~.tc'!.~.Y- una .~.
n~!!laexp-resa permit~!I_~U_aJ~presentac19n ~~.ejcrz~ por q':ll~es:, ~'.~ Otro principio es el de Igualdad
~~r;,
: ..ee.Ej~relevancia en
n~_~.~~_Plrf<?cut~<~res (~._~~?ga~!~s.~
~llclve ~b . g.~~~Clo.
ent0'.l<;cso_e.tP.~t~.oc~nlo letra<Jo
"~o ~\
,_
..tinos eIltre los distintos actor~s .r
pr~cesos colectivos en dOfldc JlJ-eque:co~~a .c:.s
en p'la~lle_<:~se.intefeses.comra_
\~ ...~IVJdlJales en qu~ el recJal1l~s Jl1~erjUlcJo de los jJrocedimien_
1;'~~lo e a parte pueda perJuulca~ a
 495

,.' ,.."''''"'''' .,"" ..'" ,."",,.,~."'.",~""~.,,,.

Ell'itOClDIMIENTO ADMINISTItATIVO
494 CARLOS F. BAlnlN

.'
te;ceros (por
. . caso d
ejemplo, el
I)U~lIcoysu'a'nu)id6n)--
...
En es" !ineo ",g"~O"'o' I ~.~~~.:?~~urso
h de
_---_. _ .. -
acceso a'"'
.".~.:
..:::
. ,\'
,. , ,'. 1
tente debe Identificar elexpedlentedesdesu Inicio. AsulSln
vez, el criterio
u
pro accilI y de tlltel~J",'~I'I'~-~~lcc::.e~"':'GIncluir (c",bltn 1,,., ."...."I." !; de IndlvldualizaCl debe conservarse hasta su conelt d riiodo
'udl'Cla 1'1"
a procedlnilentte craA f quede"e, ' ;:1J1l1lt;IPlot.I'~' ".\,.
u nos extender desd'-Iol"'''' rl
'Iue ,Ouro ... "
_rg no lP.neIa obll gac ln de m . r"ormar so
0"- .-b-"'l'
re e expe.di ente

~:t~;:ee:~:~o~ :~e~~:f~[~e
~~/~;~llnt~da: ~
e y su continuidad.
Tambin creemos que la refor .
de~doa~op;:O~~edme'
P~IO ; dlal~~:l
n e,. eba.
. ,(;,t
~i :,',.,
' . 'seg
n
su Identificacin
El decreto origIno\. otras pautas bsicas sobre el trmite
tambin establece
de los expedientes: al las cartulas deben consignar el rgano con res,
otros principios bsicos E m" constitucional de 19941 t' d'..,p' ponsabllldad primaria. Y el p!.a~o_<!,,- r~solud", bl.el."ip"~.I~nte:~eb'e
clpOCI '6n J'conll'ol .sobre .IrIStr mltesadmlnlstratl'
stosson la 1"
"ollsIJal'en~lo. publicidadn ro . uJn
. .. l. orll.
y,' compag 1narse en cuerpos.
e de no .n.
tuaclones deben numerars segn el,orden ~...d'os~e~,~s p- gn~s'y c) 1asac'
I ..r.a~19E!_entre
d.esu.)n~.~.rpo
Por ll _.. .vos. ".,' .. -
Aslrntstl 0, respe.cto de toda actuacin, escrito o documentacln
t mo, resta mencionar el .' .'" otros. 1
que se presente debe darse una constancia o copla ceriificada-;'fpre'
de los principios que debe recubrl/! e i'~'PI.
r mitede grtllulcl,,!l.como otrd
adminlstratlvo-.-- ':~.,!.r';.' sentante. . .. '
V2 ,.,
. . El rgano competente .' - li'~
P.l
El ,}ji'~. V.3.2. La lJresentacln de escritos en el t,.mite aclmiulstratJvo
rgano competente para COi ::., .
mlte es aquel que Indican las nor:.::cer y, en su caso, resolver el tr t ... El decreto reglamentario, respecto de los escritos a presentarse
~as de competenclas-, sin perjulcl a~ r~spectlvas -reglas atrll;utl: ::j.j; en el marca del expediente admInIstrativo, dice que stos: a) deben
avocacin por el rgano Jerrquico ~ (e las tcnicas de delegaclno .:~,'ftii, ser redactados a mqulna.o manuscritos, b) en la parte superior de,
concretos. uper or en el marco de 1os casp~
.... ,";'."''... be~.!!"Y~ ~sy,!!,~~~l:>~tl~Orlo,e tdentlficBc,lQndel exp"dlent" Y
e) contener el nombre, ap~llidQY domicilio real y constituido del irite-
resada, la relacin de los hechos y, en su caso, el derecho aplicable. la
i. Sin embargo ' en e Iertos casos el a . '
peticin en trminos claros Y preciSOS,el ofrecimiento de los medios
l!strU,ll', :~pil~a~' el proc'edig~:.!!.f.: P~.!?~~~!J
l? r~~ol.ver ~~SP2~1~.~91e
de
~~r:~ l~npedlJdode hacer!o-co'ri ecailh~(i~~o-
b~~In_dls~r<!.llv.o
..puede de prueba y, adems, acompaar la prueba documental en poder de
_' .~ n la contexto debe s '-. ,o. Jet vI ad e lmparcl quien suscribe el escrito.
tablece que el funclo~ario o :~S~:~~Uldo por "tio, Por eso, lillFA e:: iDnde deben presentarse los escritos? El escrito Inicial, Incluso el
debe excusarse en lo' P o puede ser recusado .- -
Comercial . s casos previstos por el Cdi
. go p'rocesal <;:.~v!l
)',_8 su
<- vez,y. de interposicin de los recursos adlnlnistratlvoS, debe presen~~r~en
la mesa de entradas del rgano competente o por correo, Y los escritos
posteriores pueden presentarse o remitirse directamente a la oficina
en donde se encuentre el expediente. A sUveZ,el rgano de recepcin
V.3. El expediente administrativo debe dejar constancia dela {ech!,d~ p,rese!,tacln ,1e\.~scEto.' .... -
"

V.3.1: Jil expedlellle ",IIIIIIIISI' lal Ivo, slllulclo y las reglas bsicas
d~~r{lmitacin
v'3.3. Laflrmo Y el domicilio

El expediente administrativo )u . Segn el decreto reglamentario, los escritos deben estar "suscrlp'
documentos, escritos resol I I ede dehnlrse C0ll10 el con] t d tos por l.osinteresados, sus representantes legales'li~'!!i.:a()cls"~"
od d ,ut: ones y a t un o e
r ella o y concatena.do el'nc marcodelte uaclones
expuestos d emo d o
As '1' . r mite administrativo Asimismo, las partes deben denunciar su domicilio real en la prl,
,e expediente es el so - - . mera presentacin quehagan en el expediente administrativo y cons'
n~stratlvo que puede Inlciai.~~~r~eo~~terlaldel procedimiento adml, titulr domicilio espeCial'el,''I'radlo u"'bano d! 'aslet del rgano
o Jeto es expresar las decisiones esta~ 01o por peqJdo de parte y cuyo
a cs.
 _.IA
~ 1::--'
496 CARl.OS F. BAl8rN

competente, pudiendo coin~idlr con el. ~(}mi~i~~_rc~J.por llltlmo,_ el -:!22

~~~:::~f~"~r~R~OC~fD~',!:M!'.IE~N~T~O!cA~O~'~'!!'N~I~ST,:!RA~rt~vo'-
decreto dice claramente que el domicilio constituido (especial) pro- agrega lueg " 497
o que el penado (Iued ..' ,
duce todos sus efectos sin necesidad de resolucin por parte del r- por el Cdigo Civill'.r. lo',','" .. ,._!.' a, ~.lIJctoa la curarel. estobl ','
gano competente y que, adems, se reputa subsistente mientras no se
61
s o pueden actuar'J
curadores.
,ncapaec' E -----..
. S.: . II consecuencia r"--- ._-".-.
...
en e marco del proceiliinic'i(fl ..---~ ..~s'p'enudos
u eCJua
constituya otro. 1, . . - .,---._._ ._ .. __:or mediO de sUs
Habiendo concluido ..... _-~,..-
{ nas I b Con e anlisis d I
V.4. Las partes
r ,:(e
gllUt1ados?
.'
emosanalJzareJot
ro presupuesto
" e 01 capacidad deJa' ' ..
,
a saber. '
I,~;" S pelso_
,qUJ ~nes estn le.

V.4.1. Las partes: capacidad y legitimacin Ca he recordar que /<1ca acl . .. -

Sallas de intervenir .: <P- .~ad ~echo es la aJ2tltud d '
En cuanto a las partes en el procedimiento, cabe scialar que el tanto la lcgitlm ' pOI si. misll1~s t:n cJe'cIcJode--SU(r. __ ~la~~.
per.
administrativo aCI 111es la aptitud de .ser ..pane eil el s _ ~.rechos, en
~stado es el hlStruCto~ del trmite. ~s decir, el rgano estatal debe In- . -'- procedimiento
tervenir y dirigir el procedimiento.
l. La ley Y' u d ~cr_eto reglament '
Por otro lado, intervienen los particulares, esto es, las personas f.
sicas o jurdicas que Interactan con el Estado. Las partes en el trml~
panJ l . ..u
a~.personas titulares do "e h ano s lo reconocen legit'mac'
cec ossubj t', In a
te administrativo
gltlmacln,
deben reunir dos condiciones: a) capacidad y b) le.

El decreto reglamentario de la LPA dispone que "los menores adulo

~~1~~f.1,~;~~~~:~~
f.~m~,~eE~;~:~;:'~f}~J:~
" s ser.ln considerad.
admlrustrativo"
e va o un Inters J. {
as parte interesada en eJ pro .tl', eg ~
tos tendrn plena capaddmJ para intervenir directamente en proce~ , ceu miento
dimientosadminlstrativos como parte interesada en la defensa de sus En el mismo sentido el art 74
propios derechos subjetivos o Intereses legtimos". El menor adulto es ..-'
aquelql~~i~!~..-~,~_t_r~ !1~S!~
~~to~~'y. diec~l]~~ole~~ad.-
:~t:~Zsdl:~~I~I~~r~edUCido~
por
.
q;li;n~~~~~~!~~~::~~eSob
r~cur-
u )etlvo o
t~;. Sin embnrgo, y COmo '
Sin embargo, eJ decreto reglamentario nada dice sobre la capaci-
os,
, d~r;l~;~~~~:n?s
::
dad de los menores lTlP!1l.ercs, los dementes, sorliomudos que no .~~,', mas Jncluir en el Jllarco en el cap(tulo allterlor, dehe-
puedan dilrs.e. a:-eilterllier I~orescrito,
los inhabliitados jlldiciahnente TIlento a los derec1 I
}' los penados en los trm~~os del ~digo Penal.
1'.
~
conclusin AJ "'It
En
---.- .._-'"
q"leesllegitimado y
d
eres a () es
~:"dru~s~
P--.f!f;l_~J.l_el
105 ca eclJvos,

pro~~.-l}.!liento slempe

1
, ". (e (eereto re'g'l . .., - sea capaz de obra l' .... -
l".a c\..l:cstil!P!!P!~.al!1~~nt~ es, entonces, si los S.!1j~.tosc0I1~i.dera:...- " la .--.T :... . al!~~ltarlo)' ell cierto' r en os trmin,',"
dos Incap,ac.es por. el deredlO.ci'lH y_q~menciIlam-.!L~I),g1 prrafo ' ~reg as elel derecho Ci\~il.ASf'-I--f-~.~o..!}'.Ee ~l~~)(lo~nal6glco 1'01'
aritel'"or plle~en () no inte~v~n!r_po~ ..!r..!1}!~D}.q~
apminlstrntivo,
sus representantes.
..e~n+~1pr~c~!i!Il~!ento
c1.nrq .que obviarncnt.e pueden hac~r1o por, m~9io de !f", l' paz l1e hech
m~'<, _.-. .1 1

,
' s uese capaz l1e d 1- -
o, ~c le presentarse ca .. - "";-.~. . __. ~r~lU. pero inca-
n slI,epreSentanle leg!. -- -- ,

~\~4.2.La pluralidad de partes

Pues bien, en tales casou!!l!?emos recurrir a lQ.~J;':dJg-----qvll y . ro: .
Penal y, por tanto, concluir que los mcnores impberes, sordomudos ';,;':'., Cabe aclarar que el procedlm'
y dementes no pueden actua~.~.~~Q.i~_~~!no .q\)~t!~~n h~c~F!ojJQL .. c.~reselllar caracler{S!lcas Plurale:el~o, .en su aspeclo Subjellvo, puede
"."!.~dlode sus ~~P!eSel~tal~~~, A su ve7., las per~.o~_as..!!!I~~.~~lIt~das, ; ~'j le o~P!ell.q~.!mau ms PelicioJle's n Igual S~Il!Jdo, eL2yj~<LRuede
p.t1_eden .ser ,parte ~I~rocediml~nto 1dmlnl~trall\'l2. slemP.~_e q~~ia .'"\~ . ~;:~nwx.t.OdeUn misl11otrlllite. ,,---..(planrCJLUIUCO.o lJlJtlpjefeoel
sente~l~!~j!!.lJTCrat de.iphabilitacin noJes hubiese pr:ohlbido real.i.~r t Si !;, JI
tales a_~!o.s.Por ltimo, y ,~n relacin.con los penados, el Cdigo Pen~, ,~.~ '!'d': ero volvamos sobre la In .,
4J~pone que.!~ r~clus.llI y prIsin por ll1.s de tres ao~ lleva (;(Jn~go --'.:~ '.' l,~n,ien~o.El tr1pite_ e~ Rlul'al ~egracJOn de las partes en el proce-
la. llhabilitac!n absoluta ~u~a.~1te el ti~mpo que dure la COnd~!la Y., -tt
~~~~jo
.. uSuerechos.
sino adems ol[o-s a
. . -" ....
q~j~,
J~ ~J parte no sl!L~J.illt.!r~.aUf)
-.~~. acto afecte op _, '
, ,i ,~... o lIltereses y que se I b. -- - ..-..~ .u~ua.afe(:tar
'. "r.; ~. ...._.... _ . 111leren presenlado en -- -
't:', ~. ':' .... -.- .... _. __ .__ --.:~emar.
, .I~~,
J:
 M1NISTltATlVO
E\. PROCEDIMIENlO AO ellos
498 CARLOS F. BAllN . , OVQs son lqU
h.bilesadtntn~t.@ .
, los das yhoras. <- -- ~
,por SU parte, - - ;-- d 1pblico.
II l Estado ~lteJ). e a
.... . e el plaza para la rea.
~ erales noS dice qu ~ lImiento de
k'OHO de \o~ principios, ge,ll('\ones Vcitaciones Yel cumPI_.~" n lnfnr-
If Hes ....ot ftCfl d t SIaUu~'" :),.
hlzaCin d~ uat(~lta~;~n~sy contestacin e l~~blesCt;
e~to.blecidQ.Uf..l-
:(intimaciones o lvocuandol~~l~-----
'"" sdedlezd(fiSs-.-----
'!Uese - ---1- '6 de pro-
. ~ plazoespecla . d de la Administra.::. n d d
.: ~ , 1 LPAreconoce el po ~.:._~ d-fiCio-oPor pedi _~o e
v'4.3. La J'epresentacidn de las lJartes J
~
J
por ultimo, a ---- d
los plazos antes .c_ -
-su
vencimiento, e _~. .- las del caso Y
se
n 18S circunstanc -
; i'i "~,!!Egar - n tiempo razonable g 1 osdetclceros.
-.-. .;
parte, por ti erjudiquen derec 1 . i s ,la"'DS
El s1.J.Jeto
dd
g~~.~e.p~~t:;nte"~n1<.t~."Gtu.a<;IQne.s
16
admlnistratlva,s lef{ll. ttr '
siempre que no_se P es decir ell segundo lugar, ~\e~~ c~\-
tu ,e una represe.r!tac. n. Ieg~.. 1d e.b e acre(jj tarod e bid amen~ .esa:e
'.' '. ~., -- Analicemos e n este punto,. Asf,
suucgl . el d~~ 1o. 1803/91
u d; losesta
expedientes.
as
di~in, tal.es el caso de los tut~rt:~ y curado~'~s~~.to~J!1~n_<?.!!,!s deed ,t,' propios del ES~(l(lo Y rigen en e~tr~!lllt~~~~6--enh\'j~dfC1tS"f\,
e ~ncapaces. Sin emharg9,J9$_P-~qre:;.qUk.hlYQqm!l11a rJH>r~ n riel '\'~ les son los plazos -~~: reclbida la documentac ell~rmino {\etres d.ftS
t

dl;ts1J~.hijo~y.d'!:.!)YJJg~m-!!L~~
pregm!~!lnQITlbr~ detotru (10d~, ~'por ej~O, una unidad competente en do otrOdiHgenC1a-
el~P!Jnclp.i~!,p~t:..~e}I)!!~
I~~.p}l~'.~d~~.q~~.~~~~~itel}~~.!~~.!.!~!!!!?./ .':j:~~r!1 .' sta debe remitirla a ~: realizacin de in[OrnleslYo~~ende llegada ~ en
o:. :.~(P~"~"'::'l hbiles por su parte, . d 1 n hacerse en e specificos
Sin P~~~j~.Q~,!~x~p_r~~!..~~l~s.g.~.l.igat-r~o~ -:-Io~p~~res el~~~i~~, ~. . nto'de documentaCIn e)~ OtlO ejemplo. Los plaz~s: adrnin\s-
caso delos hiJOS,por ~Jempl~~_aq~e~ql:'~e~pur~~~!l_f!1 Pro~~_9jmlen!~,I ("'~~ ~,'" mlelazo m.xlmo de cinco d(as ara resolycr l~s reCUISOamentario
adl~linistratlvo pl1cd~nombrar c~mo representante sUYI?a.<::_ualquie~;.. elu~ tiene el6rgano competen, teTtulO VIll del decreto regl
p~rsona que' sea capaz -representantes convepc!~males"o vlunt.~:,:! q ativos de conformidad con e
rlo.s-. En tal caso, los actos de ste oblJgan a aqu1!<!~,~!f.I_o .!!.Ios h~~f< tre la LPA. de los lnteresodos, cuyo
hiesen realiza~o personalm~nte. A.~~ vez, los e!11pli!~f!l!~_n~o.-L!.tai_, d . a~ estudiaremos los pJ(JZO~dersu derec:h9._d~.~~l~e!:
clones y notlficacioJ1~1 lncl~.ls().I.sde to_sactos de carc.ter definitl:Yo,:" .' En tercel 11/; ~uchas vec;:esJe1i.l~~c_e lr
..p.~ a:so~-\s'pl~~os.P!~a la
dt::benentenderse directal1len~e cor:t_t;l~cp~~s~"n~a!]~~_~Pl?~~!_!..do.: ..' JI
;'~,l incutnpl}TI.[\c9~Y'i;l~ntos6 y O de Ja~P\iv~s.'As,'''U'la vez vencidO:
1; do al art. , n .. l' cursos administ,ra .. aumlnistratlvOs s
; ~j. ~ interposicin de os ~e. ara interponer recUlSOS
V.S. Los plazos. Suspensin e Interrupcin '{~.1 los plazoS estableci os Piulados"
_.(~~. 1derecho para art c <' I s si los trmit~S
, ~"',
EI-principio bsico es el carcter obligatorIo qeJos pl?zosresp~cto ,:~~
perder e
t\n importante que e
d hemos reso ver e
bllgatoriOS con}os que ..
"_.'--a:ebe
de los interesados y el propio Estado. As, el art. 1 de la LPAdlee que Otraden o Interrum Jen.los "l(lzas o
eueS ... ' -- ,
los.plazos "sern obligatorios para los Inte~sados y- para laAdmlnis. ~~S~~l\r el particular. b\ de suspcnsn.~ I~!~!.~r,~~n
Iracin". lazos l)lnusi es _..'
por un l(lro, los p -
Sip.embargo, crcef!10sconveniente di~tlnguir entr~.lQ.s.ul.n;mLqM.~
los sigu Ien 1es.. ln y su tr _~lHe canse
,-
detl,~!!!.~J:ll!f_~tp~!!~~\lJLd,g.!!H~!cJlos
otros qqe c.orre.spomlen,al Es. son d cualquier pretcns ---
tad, ambos -cJaro- en el camillo del procedimiento administrati- el plazo propio e .
1.
vo. cuente, y recurrir en se.de admints.
{ftcopara impugnar
Veamos, en primer lugm~ cules son In~.reglas COllllmes, El princi- 2. el plazO espee 'In 'udlel.\. .
pio general es que l~n~rnH~ts ct~benr~~H~ijrs~.dQ~L"-o~s..dk:(;t.l~~ ~n tratlva e hnpugl~at: J stos de suspensin
,. d los supue.
d(as y horarios hhiles adml"istrativos. A s.uvez, los plazos se cuentan 1 ley regula por separa o n el prrafo anterior.
por el oUO, a la'loS que detallamos e
en esos mismos das y horas, salvo disp~sicin legal en se'Olldocon- o interrupcln de los P .'
trario o c~ando el rgano competente h.ahil.ltedas ~,:horas inhbiles.
500 CARLOS r. BAlBfN
L PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
SOl
As, en el primer caso, el arto 1, nc. e), apart. 9 de la ley dice que hechos controvertJdos en el trmltc di' .
"las actuaciones practicadas eoil intervenciMt" d-e- 6iinno competente particular es quien debe proba I f fl ~l IllstratlVO? En principio, el
producirn la suspensin dc pla'.os legales y reglamentarios, Inclusi- tensioncs. r os un amentos fcticos de sus pre-
ve los relativos a la prescrlpci(m, los qu se reiniciarn n partir de la
fecha el1 que q~edare firme el auto declarativo de caducidad",' . Pero este pOstulado debe matizarse . . .
es, a) el criterio de las .>ruell"S d' , . con OtlOS IJlesupuestos, esto
Pur su parte, el art. l, tne. e) del apart. 7 de la LPA establece que ' I inallllcas b) el pll " d .. .
CI n l e oficio del procedimiento' ,'.... nClplo ~ h1!TUc
"la interposicin de recursos administrativos interrumpir el curso comprometido en el caso I}, por ultullO, e) ~I inters culectlvo
de los plazos". rtl. . .< , es (ecJr,_.I~_~.~~~~~~da
de la vel"-(.i&-~~te.
Pues bien, segn los textos transcriptos, debemos armar el siguien.
~~t.~.~~.~.I.'!..~,:!!.~~.
te cuadro: (1)c~~a~q~.I.~~ .!'g_~no
cU~~lp~~~~t_~~.~I~E:_. Sin embargo, segn el texto del decreto
de los plazos y, consecuentemente, una vez concluido ese trmite que intentamos introducJ y m s all de los matices
debe reanudarse el cmputo del plao trailscurrido (lriglnariamente. prueba en el trmite admr, .nto eS posible afirmar que la carga de la
< lllS rat Ivo es concurre 1 I .
(2) En el caso deliHe"l'posici6n de los recursos es claro que el plazo 1as partes porque el decreto t bl n e entre e Estado y
. es a ece ora ves con
debe i1Jtcrrrwlpi,.se y"luego volver a conta.r.~.e'd~sde' elIniclo. (:1)Por e I particular no es dili 1 " secuenc as cuando
gen e en su produccin A I i 11
ltimo, cabe recordar que el pedido de vista con el fin de articular- j mpulsa la produccin d 1 . s, s e nteresado no
recursos administrativos o interponer acciones Jud1cial~s, suspcllde fo~mnUvas decae -cons:c as pru~bas te~tirnon[aJes, perlcl~les e in.
u~nt~~~p..~e=.~~ derecho de hacerlo. - .
ell'iazo para recurrir -en sede' admlnistnitiva y Judicial. -
.- ---" .0 _

Cul es el plazo y oportunidad --.-.----.-.

Cabe aclarar que algunos operadores jurdicos -doctrinarios y en pruebas? El interesado e 1 en que la parte debe ofrecer las
particular la Procuracin del Tesoro- sostienen que, en el marco del I~~ pruebas y, en partlcu~r~ a:o:cr~to de lnicio- debe ~!~'ecer todas
derecho pblico y el rgimen de la LPA y su decreto reglamentario, no tente apoyarse y que est en ~ ar la docu~ent~c1n en que in.
es posible distinguir entre el instituto de suspensi6n e interrupcin tJene-8erecll"o "de ofrecer pr:e~~o e~~~ su vez,'la ley dlee que la parte -
de los plazos. SIn embargo, nosotros hemos ensayado otro critedo. En nente, dentro del plazo que I Ad Y~ e ella se produzca, si fuere pertl-
efecto, creemos que, tal como surge de la lectura en trminos arm- a mmlstracln fije en cada caso".
nicos e integradores de la ley y su decreto reglamentario, ellegislndol'
Entonces cul es el momento en u
us deliberadamente los conceptos de suspensin e Interrupcin de pruebas? Pues blen1..~J.t~~er_esadodeb~: e el particular debe ofrecer las
modo diferenciado.
l. aC0.!Epai'i.~iJ prueba documental u b
cer el resto de los medios -pr 'b'
.
t:
q 9 .}e_~~1-!1.poder_yofre.-
o atar os en su prlm '
V.6. La prueba c l neneltrmiteadmi . i ~-(- .._~_. __~ ~~presenta.
nts r~t V? p~~'~, adems,----- ---
Las pruebas son las herramientas de que intentan valerse las par- 2. puede ampliar e incorporar nuev . -'. -
tes para sustentar sus pretensiones y derechos. mente sobre hechos nu v d' - . as pl.lle!H!S_~no _~cesaria.
e os o csconocldos al - -d'
Por su lado, eLl3st(l~.h:u~.lJnbln pue_de, en el trmite del proce- primera presentacitn_ una vez ue -;._--- .__ ~!:l~~~~.t~ "e._~u
la apertura a prueba y 1 1 q Ja Adminlstrac(l! ordene
dimIento administrativo, ordenar_l&_producci611 de las pruebas_que- . _. _ < .en e p azo ql~~ fije con este objeto, -
considere pertinentes para aprehender la verdad material, tal como
surge del art. 1, Inc. n,
apart. 2 de la ley.f9.549~"
3. finalmente, iqu ocurre si
particular igualmente IlUe-J'!-..vfo-~nci6 el plaz~?Bn tal cnso, ~l
. . e o Iecer nuevos medios b
De modo que las pruebas pueden ser ofrecidas pOI' [as partes u 01'- - flOS, pero su aceptacin de end .~Co.. --.;. - pro. ato.
denadas directamente de oficio por el rgano Instructor como medi-_
da's para mejor proveer.
ti,.. ) tructor de lncorp . 1 P e e la deCISin del rgano lus_-.
01 u~.os como m~~Idas para "."lejorp~o_~.e~r.

~.. I or su parte, el rgano deb h. 1

Cul es el principio reclor sobre [a C(lrga de las Jl'Ilebas en el m- .. l." ~uando fuesen condcentes p e _1~I~e.ru~a_~~.Ias pruebas ofrecidas
, _ ara (1 ucidarla veidaa'--l.~ 1-1'-' ,
bito del procedimiento'? Es decir, quin debe ocuparse de probar los '.y, consecuentemente re l.' I .. so Jre os leclos
'. __ ' so ver e conflicto.
t.
 503
El PROCEDIMIENTO ADMINISTv..TlVO

502 CARLOS F. BAlBIN ..-'

~La
" ,
par proponente es quien tiene a su cargo asegurar la presencia
re
BI decreto reglamentario ... !i,lostestigoS Y stos deben prestar declaracin ante el agente que se
mUlles al derecho ri prev todos los medl .',' de~lgne a ese efecto. Sin embargo, la participacin de la parte propo-
Veamos los di ti l' vado, con excepcin d \.. sJJrob'tQ.
s ntos medios por separado, e a pll1~bacoh
." ,'j.b"te"O p,sob\iKatorla en el marco de la declaracin testimonial y, con-
';,ecuentemente, su ausencta tlU impido" 0",t.',1IIIza el InterrogatoriO.
V.6.1. J.alrueb (l ( Iacwnelltal /Il(~:~
. '-".
Este
'10

,.,:,'{,,~ ,,'ft:',"
';.~ Bn caso de Inasistencia de los testigos a la audiencia principal ya
medio de prueb ,1;:; '.>'
".supleto que se fijan y notifican conjuntamente, el Interesado (es
rla
~e bque Intente valerse 1: ;:~~ .constltuldo por aqoeilos d "I"'~,~",', o _~"deetr, el proponente) pierde el derecho respectivo.
e en acompanarse e en apoyo de sus OCUoe
documentacin n :en prinCIpio, junto con l' pretensloris!:m' " A su vez, la parte puede presentar el Interrogatorio hasta el mo-
vlduailzada "e o estuviese en poder del h e escrito de Inicio ;"inento mismo de la audiencia, sin perjuicio de que los testigos pueden,
va, oficina pbfl~~e~~ndo lo que de eila resu;;:~~ad~, ste d~be'n. " ser libremente Interrogados por el rgaoo competente sobree los he-
gnando'el f~
ugar donde se encuent ren Iosesorlginales".!l~;'l'ji , chos relevantes del casa. Finalizada la audiencia debe labrars el acta
en donde consten las preguntas y las respectivas respuestas.
I La mle/m de /t'r.
v'6.2. l;ormes .,'.,.,'''';
...tr<).'
, '\.
Finalmente, el ar\. 53 del decreto reglamentario seala que es de
_a prueba de lofor . "":" aplicacin supletoria _entre otras dlsposlclones- el ar\. 491, CM.
actos o hechos mes consiste en comu " : '~'! Procesal Civil y comercial, que estableda que los testigos no podlan
en pod dique resulten de la do nlcar o hacer sahi"
er e sujeto informante y a pe~I~:e~tacin,archivo o regi~t' exceder de cinco por cada parte. Sin embargo, este ltimo precepto
del Cdigo fue derogado por la ley 25.4BB. Bn consecuencia, cabe se-
El rgano que dlrlg I epane. ".':i.'
trnene e e trmite deb ' ," guir el arto 430, Cd. Procesal, que establece que los testigos no pue-
adem:p~,%~ :equerlmlento sea Obllga~~r~~c1tar.los Informes y~lC;
den exceder de ocho por cadaparte.
tmenes que co~I;~tar, segn resolucin funJ=~u~ las normas. Pet~
dad Jurfdlca obJetiV:re. necesarios para el esclar~ CimIento de lay ver.!
os mformes dl~~ " .
Los Informes d .', .1' . v'6.4. La prueba "erlelal
rganos admlnlst~~t~ vos.
en ser requeridos respecto d e terceros u otros :l~~.'I~';~'
",'J,'2i:~'~ La prueba pericial consiste en la opinin de personas especializa-
das en ciencias, artes, Industrias o actividades tcnicas sobre 1" apre-
I plazo para cont . ""1" ,
diezB dlas segn se tI' estar los Informes o dlctme . '. ;"~'1i ciacin de los hechos controvertidos en el marco del trmite adminiS-
y siempre que el tr ate de informes tcnicos o 1 nes es de veinte 0::~t1"lt
agregar que el t ~ite haya sido abierto al'; o respectivamente '-:i\l'! " trativo.
gano competent~m . no de contestaclo pued::':,':' p~rlado
mI' ltimo, r- " ~
cabe
por el 'T,: Los particulares pueden proponer la designacin de peritos )Un\O
con el cuestionarlo sohre las cuestiones a opinar.
Los informes (tc I ~l"l~r
:,
trac'
, n nacional deb
n cos o no) r equendos
.
a "
,,~'.
' i' ': por su parte, el Bstado no puede nombrar peritoS de oficio, pero s
racin establecld enlser contestados en raz g~nlosde la Admlnis. :,1: puede recabar Informes de sus agentes, oficinas tcnicas Y terceros,
, o en e ar\. 14, RLPA n e deber de colabo-
salvo que resulte necesaria su deslguacln para la debida sustancia-
q;i; los terceros no .
diente se ne aren contestasen los informes e
este medio pro~)atorl o. a hacerlo, el rgano comp~t ente
el plazo corres pon.
cin del procedimiento.
prescindir de

v'6.5. l,a prlleba confesIonal

V.6.3. La prueba testimonial La confesin es la declaracin de las partes sobre los hechos des-
favorables. La parte Interesada y los agentes pblicos nO pueden ser
La prueba testlmonl 1
hubiesen 'presenciado a consiste en la declaracl
bechos. o tomado conoclmlent O e Ierto
n dey directo
persooas deque
los citados para prestar confesin.
504 CARLOS F. BALlliN
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

No uustante ello, la declaracin voluntaria tiene los efectos que

establece el Cdigo Procesal Civil y Comercial. Es decir, la confesin
tle carcter voluntario y expreso constituye plena prueba. salvo que:
a) est excluida pUl' ley respecto de los hechos que constituyen el ObM
jeto del procedimiento, b) incida sobre derechos Irrenunciables, e) re-
caiga sobre hechos cuya Investlgaci6n est prohibida por ley, o ti) sea
contraria a las constancias que surjan de instrumentos fehacientes de
"l.
fecha anterior, agregados al expediente. A su vez, en caso de duda, la '. 'l'

confesin debe Interpretarse a favor de quien la hace. Por otra parte elrua" ' 1,
el marcu del trrr:lte, n no Instructor ejerce el poder disciplinario en
Finalmente, cabe aclarar' que si bien las partes no pueden citar a
los agentes en 105trminos y en clmarca de la prueba confesional, s
pueden hacerlo COITIO testigos, informantes o peritos. ~: Las vistas y notificaciones en el procedimienlo admlnlslra-

v'6.6. 1.0s alegatos

\{8.1. Las l'istas del expediente
Una ve'/. sustanciadas las actuaciones, el rgano competente debe
dar vista de oficio y por el trmino tle die7, das a las partes para que s- La parte interesada su r
vista de las actuaci ' epresentante y su lelrado pueden tomar
tas opinen sobre el valor de la prueba producida en el procedimiento. te y sus anexos enes, est~ es, el acceso y conocimiento del expedie'l.
nes que sean r~sCeOrl\~aedxOcepcl11 de aquellos aClos, informes y dlctme.
A su vez, luego de presentado el alegato, el rgano Instructor puco . s o secretos.
de disponer la produccin de otros medios probatorios como medidas
para mejor proveer o por pedido de la parte si ocurre un hecho nuevo dad E~~);~i~~~~~I:ta pu.ede ser escl~ito o verbal y se otorga sin nel.:esl-
o llegH a su conocimiento un hecho anterior. Tras la produccin de diente au d xpresa y en la oficina en que se encuentre el expe-
esta prueba, e16rgano instructor debe correr vista por otros cinco tilas n cuan o no sea la mesa d d d
a las partes con el fin de que aleguen sobre su mrito en relacin con :~~.:;~~:~l~:;~:, :~:~~:~~~~:~ puede :~~~~~ar~: s~lc:r~:::~~~~~~::~I~;
el caso.
La parte pierde el derecho de alegar si no presenta el escrito o ha- ~ su ~ez, si el sollc1tante requJere un plazo ste deb lOO
escnto SI no t bl I ' e IJarse por
biendo retirado el expediente no lo devuelve en trmino. . se es a ece pazo, debe entenderse que es de diez dfas.

Por ltimo, tras la presentacin de los alegatos o vencido el pla7.0 d J Un comentario propio merece el instituto de la vista en el marco
para hacerlo y producido el dictamen jurdico -si ste correspol1dle- aumlnlst,rntlvos ya que slla persona Interesada decIde
P:d~: ~~S~~l~~~~
5e-, el rgano competente debe diCtar el acto. que resuelve y pone fin se durante .as actuacIOnes, el plazo para recurrir debe suspender-
a las actuaciones,
~~;J:~I~:~~i.~~:E:i:~~~::~t~rc1~~od~f;~~~~~1~: ~t~:~~~aS:;:lt)~;~~
V.7. La dlreccln del procedImiento

m rgano competente es el responsable de impulsm~ imtrHi1~ diri- V.8.2.Las notificaciones

gir y resolver el trmite administrativo.
L8notificacin es el conocimiento de determinadas piezas o ac-
En este contexto, el rgano debe, entre otras medidas: a) Impulsar t
duacd ones de modo cier 1o y ~eh ac 1ente en el marco del proct:dlmlento
y tramitar los expedientes segn su orden y decidirlos cuando estn
O~Jn o ~erteza de que el panicular conoce el contenido del acto que e~
en condiciones de ser resueltos, b) adoptar las medidas necesarias
. eto e notificacin y cul es In fecha de tal comunicacin,
 '~';" . 507
.~~l l PROCEDIMIENTO AOMINIST\Vo.T\VO
506 CARLOS F. BAlBIN I,\~ a
Los medios d ~/~f;' ';in particular, en caso de omitirse en el acto de notiflcacl6nl indi-
l' e nnllfica " .' . '
os slgnientes: al ei CI n, segn el dec ' ',ni'
',,' \il6n del recurso que dehe Interponerse y el plazo para hacerio, debe
ClI<llqlllerescrlt
acceso directo b) la lelo reglamei"o ~Olnen,"r a contarse el trmino de sesenta dlas para la Interposlcl6n
conocimiento f:h~~i~pre que de ~1I0 res;,~~:el~acln 'espontli :"i.l rec""o respectiVO a partir del dla siguiente al de la notificacin, Es
telegrama ca . ntp. elfo! Ifl~ ~rtwlrl q e el ilHe(esa. "l.'. 'eelr, en casO de Incumpinllicnto de eSl"' recaudos, el pla1.Ode lll Impug-
I111VISO de .. oneo: ')revin \ ,u
expreso corr aviso entrega, el el oficio',' .s, eJ l.c~';llit '~d60 de die" o quince dias debe reelUpla'LOrse por el de sese dlo',
que Indique la a t d~ recepcin, f) la carta '7'Pllest(J c(JnlO'cei{l:: .
, n andad postal y, por ltlm( (JclI/nellto, g) los' ' ' , ~t""JI. ,Por su parte, si el acto de notlficaci6n omiti indicar que el aclO
Por ultimo, el decrel ' 0, h) los edlctos::;,{?"
tJ1 J'f.'. pblde impugnacin agot las Instancias administrativas, entonces
elO de caducidad del art. 25 de la LPA, eS decir, el plaza para ini-
o!' el plazo
administrativo no fu ese oescrito. '. -,.7
admite la notificacin ver b al cU\nd~
'dar la accin judicial contra el acto estatal, debe comenzar a contarse
Las notificaciones ",,' ,., luego de transcurridos sesenta dlas desde el acto de notlficacl6n,
I~ ley carecen de valo qne 110 ClIlIlplall con los
Sin embar'o si I r y, COllseCltelltemellte
",::i;~l,
r~calldos 'lile eit~h , Finalmente, seria razonable que la ley tambIn exigiese en que el
hi el instr~';'e~t~l:xpedlente resultase q~~~ ttellen e!ectosjllrd 'acto de notlficaci6nlndlcase, en caso de que ya se bubles agotadon
las vlas administrativas, cul es el plazo para InIciar las acciones i -
se debe Iniciar el e notificacin, entonce a parte
rtlr Interesad':'
curso admlnlstraf~azo perenlorio de sesen:: J'tdel dla SigUi~ dlclales,
En slntesl Y a titulo de conc/usln, cabe sealar que el decreto
de noventa dios pa' odque resultase admisible a; para deduclrf\!
la educir la demanda judiC~ el(cmputo dell'la10 reglamentario s establece, segn nuestrO criterio, dos cate garlas diver-
s eclr, el p a art, 44)' ." sas con respecto a los vlelos del acto de nolijlcaeln, por un lado, su
por Enotlfl
d recepto normativo ' :, \,1;1
Invalidez: y, por el otra, la prrroga de los plazos.
~I instru~:~,ll~n~: ~~~I'};;,I:r~ siemp~~~~el:I~~~~:~:~~n de los ~~~g~ El primer caso ocurre cuando el acto de notificacin no cumple
e-, En tal caso debe CI n -segn las cons o laya reclbfd
admlnlstrallvo; el pi pro~rogarse el plazo para \anCiaS del expedle!" con las pautas legales Yno surge del expediente que la parte Interesa-
p azo e Interposicin de Interponer el recurso
da haya recibido el instrUmento de notificacin.
~es hlen, el trmino as acciones Judiciales,;!
En el segundo, el acto cumple con los recaudos legales Yreglamen-
(comnnmente de diez para Interponer el rec ".'~ tarios, pero na Indica los recursos que el Interesada debe Interponer,
senta dlas, AsI, el d o qnince dias) debe ree ursa admlnlstratl~
iniciar el Il!az
d
~creto establece que "a
,o perentorio d
mplazarse por el de
partir del d .:
se~ cul es su plazo Ysi el aclO agot6 el trmite administrativO previO,
a mlnistrativo que re su 1te admisible".
e sesenta dfas po ra d educlr
a siguiente se'; SigamOS con el bloqne de las notificaciones, Los actoS que deben
I el recurso,
notificarse a los Interesados _segn las normas vlgentes- son, en'
tre otrOS, los actoS administrativOS de a\cance IndiVidual de carcter
Por su lado, cabe r
del decreto reglamen~regu~ta~'sel tal como est r definitivo o asimilable, los actoS que resuelven un incidente o alectan
dlas .., para el c lo ( se iniciar el piazo cdactado el art 44 derechos suhietlvOs o intereses legltlmos, los actos que decidan em-
plazo de sesenta d~puto del plazo prevlsto perenlorlo de ses~nla plazamientoS, citaciones, vistas o traslados Y los actoS que se dicten
manda JudiciaL cr::I~~stltuye o exlientle el ~~a:~ art. 25", LPA), si el
dehelr\os Incllnarn s qoe entre las dos 1m para iniciar la de- con motivO o en ocasin de la prueba.
mincls de derecho ~Ispor aquella que resulle e~pr~taciones posibles Las notificaciones deben practicar se dentrO de los cinco das con-
" ",
d"cir, los sesenta ca e modo que cabe Interpr~' s eneficlosa en tr- tadOS a partir del dia siguIente al de la fecha del dictado del acto que
art. 25 de la LPA s:- debe sumarse al d c ar que ese plazo-e
A para Impugnarj udlcialmeme e noventa
el das que prev els es objeto de comunicacin.

Sil vez el flclo d acto. V,9, Las nlCdldas cautelares en el marcO del procedinllenlo
discusin (I~OI as v~ notlfleaelll debe iudie .
qlle deben interp as aclmiuJslrativas al si el acto objeto de
ce rse, Ahqra bien Ollerse
' pat. a agotarlas elY, en su C(lso, 1os reCllI'SOs HemoS visto en los capitulaS anteriores que los actoS estatales go-
tales recaudos? . ,qu sucede sI el acto (jY p~~zo en elno
e notificacin cual debe con
cumple 11(1- zan de presuncin de legitimidad y luerza ejecutoria de modo que,

.- -~._---~.~.,..:','-
508 Ct\Il.I.OS F. BAUJIN
El rRocWIMIENIO AOMINISTRATlVO
509
,e E'eclItivo
'omo Y'I sa b eIllOS, . puede hacerlos
'6 J cumplir,
l' i 1 aun Illcdian-
~o opo~icln del particular, y slnlnlervencr n III IC a ' , hin puede y dehe segn las circunstancias del caso, suspender los
efectos del acto,
t le ishJor prev que, elll'rlllcl~
En lnl sentidu y en este conlex o, e d l~i;li~trativose incluso las ac. :
pio, 1. lnterp0!iicln de los r~curt~Sr~c~er ejecutorio de los actos. En V.IO. La conclusin del proccdJmlento. Los modos normales y
ciones judiciales no suspen ~ e .c~ t r sus decisiones incluso cuan 4
anormales. El desisllll1lento, la renuncio y la caducidad
otras palauras, el Est~d()puel er~JI~c~1 :cto mediante los recursos co-
do el interes<ldo huhmse rccur hubiese establecido el
rrcspondicntes, salvo que una norma expresa El procedimiento puede concluJr tle un modo normai:; ~~ decir,
criterio contrario. mediante el dictado de la resolucin que le pone f1n o de modo anor-
mal por desistimiento, renuncia o caducidad.
. " I aclo administrativo goz.a de pre-
As, el art. 12, LPA, dice que e torh facult\ a la Administra. La conclusin normal puede ser por resoluci" tle carcter ex-
suncin ele legitimitlad: su fuer~as ej;~~IOS ;nedos ... e impide que los preso o tcito. La resoluci6n expresa debe hacer consideracin de las
c1n II ponerl? en prctlc~~O;(:mlritst'~lldos S/lspendull Sil e~eCllcilI JI cuestiones, planteas y argumentos expuestos por las partes o de Jos
rewrsos que I1lterpo"gall stablezcalo contrario. asunt(JS trados por el propio Estado. El rgano competente puede re-
efectos, ,~al[Jo que una llorma expresa e, '"
solver: a) aceptar el planteo y dictar el Bcto consecuente, b) desestimar
dlmiento administratIvo el Ejecutivo
De todos modos, en el proce
-de oficio o a pedido de pnrte- pue e
d
con carcter preventivo sus-
el planteo o c) revocar, modificar o sustituir el acto de que se trate. Por
su parte, la resoluci6n tcita es el caso del silencio en los trminos del
pender los efectos del acto. art. lO de la LPA y en los trmites de impugnacin de los actos segn
el decreto reglamentario como luego veremos.
' ficacln1 El segundo prrafo del arl.12
i.Enqu casosycon qu JU~t . t que debe seguir el6rgano ins-
Por su lado, el des;st/mfellto es la declaracin de voluntad del
de la LPA nos dice cutes son as pa~l"s dr de oficio o a pedido de
f "la Adminl~tracl n po , interesado para dejar sin efecto la peticin que dJo origen al proce-
tructor. En e ecto, f' dada suspender la ejecucin por ra- dimiento y debe hacerse de modo cierto y fehaciente. El desistimiento
parte y medIante ~es?IUcin un
zones de inters publico, o para eVI
'ta;
~erjllicios graves al interesado,
l'd d absoluta" del procedimiento no importa dejar efe lado el derecho del interesado
o cuando se legare fundadamente una nu la. . que puede intentarlo en otro trmite posterior, salvo el supuesto de
desistimiento del trmite de los recursos. Eri caso que hubiese varios
enderse or perjuicios graves? El perjuicio grave lnteresados en el marco del trmite respectivo, el desistimiento de
iQu deue ent p . IIe? Evidentemente el dai'lo gra-
es necesariamente el da~io r.~e;aar~ab~csino cualquier dalio de difcil unos no incide sobre los otros. Por otra parte, en los supuestos de de-
ve no es solamente el dano in 1 , (Idos y las circunstancias sistimiento el rgano puede continuar con el trmite si mediase un
. I derechos comprome inters colectivo.
reparacin segun os d 1 I'1Yrestriccin de derechos
J t 1 1) los casos e('otl\'oS
del caso. Por I e 'en2) ploso, actos 'd"
es
lesivos sobre terceros y 3I
)
a 1111111S I La rellulIcia es el abandono no ya del trmite sino del derecho o
fundamenta
las situaciones es,de Insolvencia d e l par ti c ular como consecuencia de a pretensin dc fondo del interesado, de modo que obvio es decir que
ejecucin de los netos. . ste ya no puede intcntar otro reclamo con posterioridad, salvo que
se tratase de derechos irrenunciables,
Es deCir,
, la ley no ex Ige e 1 daI10 de Imposible o difcil reparacion
ulterior sino que ste sea grave. Vale aclarar que tanto el desistimiento como la renuncia deben
ser expresos y slo tienen efectos a partir del acto administrativo que
Pinalmcnle, cuando la IlU 1 . il r
l'd d l' nteada es absoluta y manifiesta
~nocll1lle;lto del vicio no depen~
-es decir grave y patente porquc el C 'n cIm' Ilctente-entonccs es
hace lugar ai planteo,

I ' por parte d e rga o La caducidad es otro de los modos anormales de conclusin del
de de la invest gacl n ti I to hasta tanto se resuelva el ~;,-'. procedimiento y tIene lugar cuando tranSCurren ms de sesenta dfas
razonable que el Ejecutivo s~:sPdeenel~oe e~lclosotros casos de nulidades ,:' '. desde que se paraliz el trmite por causas imputables al interesado y
fondo del asunto. Sin perjulc o 'fi' t 1 rgrmo instructor tam- , el rgano competente hace saber que si transcurren otros treinta dfas
relativas y absolutas pero no I1lnm es as, e
ms y la parte no impulsa cl trmite, archIvar el expediente.
 510 :,,r::liJr 51\
CARLOS F. BAlRtN ";!<.'t~~ EL pnOCWIMtEN10 A.DMINISTRA1WO

La caducidad tiene un ' . ".~,. ,Asl. las personas dcben primero cuestionar las conductas estata-
:~~:je en los trmites Inl:I~~~~pe ~ulmamente llmltado' ~4'.'fr ,f( eo el andarivel administrativo y slo luego en las vfas judidales.
yen donde ellot r as partes ~.
tleular -Inters prlv ""
s comprometido es h;;~o porelpt .r::. 'Adems,
la Impugnacin aote el propio EjecutivO debe hacerse,
el centro de dlscu 'I a, 0- porqlle en el 'e"o ~ ,cementeel ~ej, "SegOel rgimen vlgen,", en plazoS hreves Y oh\i~atorlos, Y en casO
debe ohligatorlar: n es el Inters colectivo ;n _.e .c, "c.cC<llr~~ . '\le incumplimIento de stos, ya no eS posible hacerlo despus en vi
ente y por mandato le ti cuyo caso"el Eje,' ,''administrativas ni judiciales. Veamos. El acto est firme YconsentidO
ga mpulsarlo y re,1Wt!lt
Vilo .', 1~):,1;m . yya nada es posible al respecto, salvo su cumplimiento,
s pnOCEDlM '" '
DE LAS D lENTOS DE "lPlJONACtN
,j~
. ":,'ei.!{ }:' cul es el fundamento de este privilegiO estatan El argumentu es
S
ECISIONP.S ESTATALE ";,/f~~' . 'Ia posibilidad uel EjecutivO de revisar sus propios aclO y rever asl sus
decisiones. Tambin se dice que el sentido de este Instituto es perml-
VI.l.lnlroduccl S .. "'."1~ " ,Ir el control por parte de los rganos superIores de la ac,lvldad de los
tuclonal n. Los pl'1nclplos en con ni cto. El mar eo-,.:",
. cans
.':.1:.\\
,1J.
.' ,,;(;;~ In/criares y crear adems espacios de conciliacin entre el Estado Y

Histricamente el edlfi . ::-,!;!,'~~ij los particulares.

tata les C10 de In . -..' "/.lj Este privilegio o prerrogatIva estatal conocido tcnicamente como
se construy d 'd pugnacln de I . ',''',tJl1jl
el ogoramlell de los u{IIS odmlll/stro!luIlS plantea varias cuestiones
luvo dos consecuenciae:jUer~ICDncePto
caso del acto adn:I~~~~ciSIIOn~s,'ftt1
cal vo.y;ell to
controversiales:
Por 1111 lado si ,"," 1) I.es constitucional el carcter obllgatorln del trmite de Impug-
:~::.o seguir el ar:::.r~~~~,:~~s~~~:;~~~ o~~ener un acto ~sta;1{~ nacin aote la propia Administracin como pasa previo al aC-
ae n en sede admlnist'~:
cesO y control judicial de las conductas del Ejecutivo?,

POI el OtlO, el conU I . l . 2) id carcter hreve Yperentorio de los pla1.oS de Impugnacin es

modo limitado- como o Judicial fue pensado sim ','
vos. Este postulad punlo de revISin de l' plemente -y '~e"-': constitucional?,
dos e por dos l' o de revisin en torno del .t os actos admlnlstraU: ~~ 3) el trmite prevIo ue Impugnacin supone el carcter mera-e
ti d azones Prlm I ac oterrnln6de IV":':';'
as e control sohre I~ ero, a Incorporacin de rrum )~; mente revisor ue la Instancia judicial posterior, Hmltndos
trminos de al' S conductas estatales ( , mayores garan~ consecuentemente el alcance del control'?
ceso y revi 16 aCCIOnes y I
goce de los derech s n Judicial. Segund om slones) en " Creemos que este privilegio estatal de agotamiento de las vlas ad-
tema Instltuclonalos sociales y nuevos derechos o, el reconocimiento y' :.,
distinto. y el papel del Ejecutlvn d e modo
que modelaron el sls- ministrativas debe Interpretarse a la luz de los derechos de las perso-
sustancial meme 11"-.",
~f_ ".
nas, en especial, el derecho de de/ensa Ysus aspectos ms relevantes, a
saber, el control judicial de los actoS estatales y el prlnclpio"ro (ICCIIl.
Consecuentemen
creemos que los te el enfoque debe necesa . Asl las cosas, entendemos que el agotamiento de las vlas auminis-
un lado, el cOllre:Jllaresbsicos del modelo d rlamente ser otro. Asf,
tratlvas, como principio Yen razn de su carcter obligatorio Yde sus
po~.~,\otru; el ObJ:;:~:I:,::;;;;;:~~c~~,:as IJrere,~s~'::,;~g;e~~~~~t~~~al;~ ',ir: ' plazOS breves e Irreversibles, constituye una restriccin en el acceso a
la justicia que debe ser tachado por inconstitucional.
. , Este esquema I '
conceptual el l' lOSpermite explicar con' ",', Sin embargo el agotamiento de las vfas administrativas, Igual que
les. uadro sobre la ImpUgnaCi~~Yo, claridad y precisin ,;':
1 e as conductas estata- .J elplazO de caducidad _otrO privilegio que ms adelante estudlare-
moS-, est Incorporado en las normas vlgen,es Y no lue tachado de
Expuesllls las hases d I
vo casos de exce ' ' e modelo cabe agl'e a
I inconstitucional por nuestros tribunales.
g,ill elllutreo 1I0;,cln que luego analJzare~or que el particular, sal- De modo que en este contexto _estrecho por cierto Y que no
plo PJeeurluo y SI~~rlUO u/gellre las dec/slolle:' debe cuesr/ollar se- compartlmOS-, el operador debe esforzarse por Interpretar este
llego ir por las v(asjlldlcJal::~atules unte el pro-
 ---....
" ::.C~A~I\!!"O"'Ss.1:f..!n~A'"""'"I~N:__:_~::::=:::::; EL PROCEDIMIENTO ADMJNISlftAnvo
~2
Illstitutoenc I sen t'u ) en lrminos de acceso y control
favola' lle
I o Ins 5tJ
Vl.3, El prlnclpln general del agotamiento ue las vlas a<lmlnls.
judicial. I llar IlUcstw trabajo n- tralvas. El reclamo aumlnl,tralvo previo. Las excepciones
I ue (e}e gu ,
Otro de los postulad,os b,s ~os q I aIes y reglamentarias en este
lel' relativo sobre las diSpOSICIOnes e~eclr en caso de Indetermlna-
Tal Como ya hemos ulcho la ley e'tableee Corno principio general
eal;lpo es ell,,:llIciplo P;~I=~~~~:I~:irse ;favor ue la procedencia y el agotamiento de la, vlas aumlnlstralvas, es ueclr, Coanuo cualquier
dones normatIVas, ~~a no por su rechazo. partcular lnteme cuestionar las uecisiones estatales debe h4 erlo pri.
ny
continuidad de la ate
c
mero ante el Poder Ejecutivo, a travs de Jos mecanismos q'ue prev la
propia ley y su decreto reglamentario, y slo luego ante el juez.
VJ.2. El cuadro Introductorio
El camlnu ue Impugnacin ante el EJecUlvo que es el aUlor de Ja
u clarluad uescriblr aqul el es. conducta ohjeto ue cueslonamiento es conocido Como el lnsiltuto
Creemos conveniente por razone~ c:eado por elleglsllldor y el ~b. del agotamiento de las vlas administrativas y es -c1aramente_ un
lo ell
ce,wr . tre el illSlrUmclllo 1 P'I ocesa
s estala 1)es esto es el planteo clSICO
I I
prlvUeglo del Estado de carcter exorbitante en comparacin con el
jeto de imlJligllacill (e~il( uc a 'desde c11ugar de las pretensiones y derecho privado.
sobre el tema bajo estuulo y no as \

derechos de las personas. (' remedio procedlmen- Asf, el Interesado no pueue Ocurrr ante el Juez sl ames no lnterpu.
lit ,tivo previo VIa () ' 'o Jos recursos o reclamos del ca,o y, consecuentemente, recorri Jos
1. El reclamo adm ~l s. r~ las omisIones (obJeto), ~""
carriles administrativos,
tal) se correspoIl eco , ros procedlmenta-
los recursos admlnistrallvos/vfa~~ :~:~(c~ particular (obJe~ Sin emhargo, este PrlvUegiuno puede hacernos caer en el error de
2, les) con los actos admlnistrat vos creer que eJ juez Interviene CUlIIo simple revisor uel procedimiento
administrativo porque -en verdau_ eljnlco limite ue uebate en el
10) y, finalmente, dio procedimental) es
1 art. 24 LPA (va oactos
reme administrativos ti e al ~ ntblto judlclal es el ohjeto o pretensln ue los recurrentes, Es ueclr, el
3, el reclamo de
el camiuo de Impugn8c I 16 'd
11 e
los' juez dehe conlrolar las pretensiones expuestas ante el Ejeculvo en el
trmite de Impugnacin, pero no est Ihnlado por las cuesliones de
cance general (ohJeto), , brevemente a los 1,1azos en hecho y derecho, los medios probatorios nl Jas pretensiones conexas,
Por ltimo, es conve~lenlte refeul~:r~l~teriormellte, Luego volvere. " ms all de su planteo o no en el trmite administrativo.
d las hipteSIs p antea
cada una e iones Veamos.
~,. ", Puntualmente, el "rincl"lo en el mbito fee/eral /Il1ce del al'/. 30
mas sobre estas cuest ., PI ara su lnterposldn ,} ., , de la LPA que ulce textuahnent. que "el Estado nacional 11 sus enlida.
I I
a) El reclamo adm n s t fa Uva previo.
o) lazo azo
para p su resoluci n po l' el ~''-l''
1 ,1, ':',ues autrqUicas no podrn ser dem<1i1dados judicialmente sin previo
(la ley no prev pla7.0 algun '~o despacho y, luego, cuarenta ;. '~"reclamo aumlnistrativo ulrlgldo al Minl,tro o Secretaria de la Presi.
Estado (noventa dias m~s tO~gnar en sede judldal (nov~nta,,,,,~ ~ o::dencla o autnrldad SUperior de la entiuau autrquica, salvo cuanuo se
y cinco ufas) y plazo para mI' :" ," " ' ~'irafal"e
. ~;-' de Jos supuestos de los <trrs. 23 y 24".
dfas hbiles Judlciale,). lciri.-
s Plazo para su nterpas , ~,b,; Los supuestos que estn excluluos ueJ arl. 30, LpA, son los casos ue
b) Lus reemsos admlnlstratlvO~inistralivos), plazo para su re;: \
~lmpugnacllI de los acto, ue alcance particular y general, el silencio,
(diez o quinc,e d'adslh)byllepsl~~opara Impugnar jUdlcialme~\~,\':I'!xJ~ l (os hechos y las vlas ue hecho, y otros que estn prevl'to, en elart. 32
solud6n (trelllta as ,.' I ) _, <1"'~~{"t.l
d lbiles jUdlC13 es . , '~', ifLPA-, entre cUas, el reclamo por daos y perjulclos por respunsa.
(noventa as I , t posicin (Ja.1eYr:~ lbllidad estaf<ll extT<lcontructual.
!,
e) El reclamo del urt. 24,)LIJAla~oPlazo
ara para su In el' (sesenta dlas)-
su resolucin h{ ~ El' s ntesls:
J#Jy,~,n
no prev plazo alguno, P" P de judicial (noventa dlas.," '
y plazo para 5\1impugnaclon en se ",
'',ti}
bUes Judiciales). ,1 rajo el principio es el agotamiento ue las vlas admlnlstrativas por
:,i, medio del reclamo administrativo previo (art. 30, LPAJ,
 .: 1;~' /ir 515
[L ri\.oCEDIMIENTO AOMINISTAAflVO
$14 CARLOS F. BAI.I\IN ' , ,tf~ el
b) '."i p;-'1\ su ve1.,cuando el EstadO resuelve el reclamo medlante dlcta-
a su vez, en otros _'o ,.' :
vlas, a S'a ber, los casos "Hade un acto expreso de rechaza nu eS ralonahle exigir que, en tal
actos es necesario
adml I a gotar pov medtn'.
' .,
porrecurso d n stratlvos dI" , '1,' '~'aso,el particular agote las Instancias administrativas por medio de
('P een!'!f~1nSn~.mlnistratlvos (art. 23 LPA)e a can,c~''t)~f.' ~JsrecUl'U'. Cr. cste ,pntldo. el nuevo texto dice que "la denegatoria
cc!:::.mc(urt ..... y.,.,1
t' . ylos actos dea' ,,;hpr del reclamo no podr ser recurrida eu ,edo odn,lnl,,,ativa".
c) las exce pelones respecto d . "', L"'' \Hf'
.. "f, ..' l~ esa
Eu cuarto trmlllo, el plazo perenlOrlo para recurrir judicialmente
lntUvas son las siguientes eEllagotamlcnto de las v{aJ;"'d'f:
traS el reclam es de 90 dlas hbiles judiciales, Tngase presente que
racontra ti' reclam a n
t (,anteS de la re[orm de la ley 19.549 Introduclua por la ley 25.344, el
~~~~~~~:~;~I~ac~J:~~~I~~t~a::p~~:r~~~~;r~~s~~;:a~I~:~~s~ a
. leglsladnr na exlgia plaza alguno, ms all de la prescripcin, para
las vfas de hee(Cahrt.(32,LPA),los hechos (argtra2v5a'lnen
pagaM'j
o art 2'1 i . ne d I . , recurrir Judicialmente, ell
art. 23, Inc c) . " nc. d, y arto 25 Inc d)' yelsll~n
"yan"
I
Adems, cuestin ms que controvertida y criticable, el rgtm
(
1 acl!lal establece _seglI el texto I/ormalluo Y su /Ileralldad- que el
En consecuencia I " "'" 1

tal/clasadmll/lstratv~sc:~~~~7
"tt
bsico es el agotam/etlto
callce previo 11
1'1.1 \'
l e as tllS
" plazo judicial de 1I0vellta dlas debe eOlltarse alill en caso de sllellcio en
veamos con m yo J Igatorlo . "N. el trmite del reclamo.
art. :iO de la LPA ayor pr.ofundltlad cul es I
que comunmente
. >I.,I:\9!
llamamos e r gimen de la vfalti~ En verdad el postuladn bsico Yrazonable. segn nuestro criterio,
En primer trmll/o lue vla de reclamacll/ , ."
eSel siguiente. El plaza judicial de caducidad _noventa dlas en que
s
el Interesado debe cuestionar judicialmente las conuuctas estatale -
tarse cul es el 01 J ' go de despejadas las ...
vio. Es decir, qll~~~bdeImpugnacin del recia::: vfas, cabe pregln debe cuntarse en caSOde rechazo expresa, pero no en el supuesto de
que las omlslol/es esta~:!,lpllgl/arse por mecllo del :~Inlstratlv?pre-'
es, con las exce el ec amo? Creemos' rechazO tcito _silencio estatal-o
L Ahora bien, clIl es la di' pones del arto32 de la LPA:~' Sin embarg , en el caSOdel reclamo previo la ley lamentablemente
n
PA, y el slletlcl
d I !telel/cla eIItre I ,.-:';1'/' no distingue entre rechazO expreso y tficlto sino que exige que la de-
estatal, el derec:o ,:etrt. 10, LPAl Las oml~I~~~IISIOl/es del art,'SO;' manda iudlclal se Inicie "en los plazoS perentorios Ybalo lns efectOS
pecto de esas obllgacl particular y ellncumpllml s suponen el el deber
de un subsidio reglad~ne~, tal es el caso por ejemp~~l~nf Estado re:~i' previstoS en el arto25".
Enroll , el/ el ca 'o del reclalllo administrativO preulon_Impug,w-
minado normat!v o as prestaciones de u . otorgamiento ces
mente conft uradamente. Cuando no existe dn servicio ya predete;:: ' eln de conductaS estalales-IIO existe plazo de tllterposlel , pero si de
los trmlnosgdel ar~s'I~1EI~rtlcular debe pellci~I~:~ ~ derechos clara. ':1:.' resolucin por el rganU competente y de impugnaelnjudlelal-Ianw
tal (silencio). , . 'Al con el obJ'etode o b tener nte
I el I'
Estado
la d eeSl en,'.<',,,::;',,"
nesta~ :':"
,f.o. ,': en ras hiptesis de rechazo expreso y tcito-o
En qUlll trmll/ , el trmite del reclamo es el siguiente. Por un
En segll/ulo t I
mlnistrati vn previo
rm l/O,es Importante d
'
' :", ~:.;
.'\j :- lado, ste debe
o
to presentarse ante el ministro, secretario de presidencia
E ' -arlo 30' LPA estacar
- no existe pi que en el recl amo ad- ::'e,"
,(-, o autoridad superior del ente autrquico. pur el otrO, el rganO com-
o d:l lereer trmino, la ley estable . azn de Interposicin. J.,. petente dehe resolverlo.
,nterpuesto el
gll~celse dentro de Ir~c1amo. Asi. elcepronuncia~~ra
un plazo
su resolucin lue-
planteo y, tras el v os noventa dlas hbiles a enlO respecl!vn dehe V1.4. LaS pretensiones de hnpugnacln de los actoS administra-
rlr pronto despach~l~mlenlo de este plazn efmln:stratlvos
part desde el
desde el pedido de . uego, si transcurren tro cular debe reque. tivos de alcance particular
tlcular puede Inlci:r~~to despacho y el EjeCU!'cuarenta y cinco dias Ya hemos dicho que el prlncipio general que prev e\ arto30, LP1\,
Ia 1 r recIamente las aCclOnC;J'~~~~esponde, el par-
es acompa por varias excepciones. Una de esaS excepciones eS
, ey agrega que el l' IClales. adn
el trmite de Impugnacin de los actoS de alcance particular, en cuyo
Poder Ejecutivo '\ ,P azo para resolver caSOdeben agolarse las vlas administrativas pero na por el camino
veinte y sesenl;,;/edldo de! organl,mo qne~Uede extenderse por el
as respectivamente. ntervienc, hasta ciento

,--,~ - - - ., .. ;
 CARLOS r. BALBIN

del
516 reclamo (art. 30,. II'A) sino . por metilO
. d e los recursos administra. El. PROCEDIMIENTO ADMINISTRAlIVO
tivos (art. 23, LPA). 517
.Quine., pueden illter"oner los recursos -"tlministmtivOS? Los re.
cursos ares pueden ser dedue/dos -segn el texto del decreto_ por lus
VI.4.1. El rgimen genera I(e
I los recursos titlll de derechos subjetivos e Intereses legimos. Este aspecto es
Sllstane/almente diferente del proceso judicial porque, tal cOmo ex.
I de la LPA regula, en plicamos, ste exige la titularidad de derechos sllbjetlvos chino pre-
El Ttulo VIII del decreto reglamclltar acin(J de los aclOs estala Ies es-
de SUPllesto de jurisdiccin. , \"',.
ccial los procedimientos de ImpU;e~esariO agotar las vas adminls-
~lcan~e por
particular. Eu los
esterecursos
caso, es ql
t le prev el propio decreto regla. Cules SOn los motivos ()fimdamemos de impugnacin de los ac-
~ratvas medio de
tos a travs de los recursos? El recllrso administrativo puede fllndarse
en razones dedej
conveniencia ilegitimIdad o de inoportUllidad, falta de mrito o In.
acto impugnado.
mentarlo. " t s administrativos de
(.1" e que los ae o,
a Puntualmeute, el decreto tC los de alcance general, a los que
lcance individual, asf corno tambin do' a dar aplicacin, podrn ser Cul es el rgano eompeteme pam su resolucin? Aqul que esta.
b
blece el decreto en cada Caso partiCUlar, esto es, el rgano que dict
Ila autoridad hu 'lem da do o comenzaIministrativos en Ios C.l. sosycon
;npugnados por meulo de recursost.rt( TItulo ... " (art. 73, RLI'A). el acto o el SUperior jerrquico. Cahe aciarar que cuando el interesa.
en el presen e
do Impugne actos de alcance general por medio de actos Individua.
el alcance que se prev I urso procede contra
b :\ lar que e cee les dictados en aplicacin de aquellos, el rgano competente par"
Con mayor precisin ca e s."' a de mero trmite que leslone.n resolver el reciamo es el que dlclll el acto general, sin perjuiio de
-tos administrativos defil1ltlvo~ y ero no es posible recurrir ticular.
su presentacin ante el rgano de aplicacin que dict el acto par-
~o~'r:~h~s ~Ubjetivos e Intereses legt:~c~~';:enes por ms que fuesen
los actos preparatorJos, ~~~II~~~;a~te. .
Los piazos pam plmltear los recursos SOl/ obligatorios y breves y
obligatorios y su efecto s 1'1 de IJreSelllacin !..le Iris
lesEescno ... sabemos tambin que -luego de Sil vencimiento_ el Interesado
Veamos aspectos ms pUfIlua .. s requisitos que cualquIer otro pierde ei derecho de articularlos. Ms claro aln, si el particular no
recursos debe cumplir con I~~l~l::::'r~cin y -en particular en e~: plante los recursos Y no agot las vl"s administrativas no puede
escrito presentado ante la A l s el acto estatal que es objeto entonces -Iuego_ recOrrlr ante ei juez. Es decir, el acto est fJnne
eantcxto- dehe consigl~at:~~eCsulaC~llducta que ell'eeurrellte pl'eten- y Consentido. Por ello, es sumamente Importante tener claro cul es
impugnacin y, a su vez, I 'ento de sus derechos. el plazo y en qu casos ese plazo breve y ohligatorio se SUSpende o
'. interrumpe.
el recanoe Inl
de en relacl n con ., . I ursa deben ofrecerse
slclOn ue rec , .
A su vez, en el escrito de tmerpo alerse el recurrente y acampanar '.,.' La imerposicil/ de los recursos imerru"'pe el curso de los plazos
los medios de prueba ~e quet~~\~~~ee~ su poder o Indicar d~de ;~i:i~ '" aUn Cuando "hubieren sidu mal calificados, adolezcan de defectos
la rueba documenta que roduclda la prueba se ar /. . '. formales inSUstanciales o fueren deducidos ante rgano incompeten_
cu~ntran los document~s'tUr~~:~: ~ara opinar y alegar sobre eJ Val\.\;~iI,{ .: le por error excusable". Cul es el plazo objeto de InterrupcIn? El
por cinco das a la parte n e d " '~1{ ;'plazo para Interponer Cualquier otro recurso y el trmino judicial de
'.' cadUCidad.
.'h.
ymrito de la prueba colecta a. d feclos formales il';:l~;rl
Por su parte, el recurso mal calo/cad~~~~::It:por error eXCllsab,I~Ji!l!);WJ
sustanciales o deducl~o ~nt~f:~~;'~ ~~c:; ser corregido por el p~c:;.\~
'1)" A su vez, el piazo pall/ imerponer ios recursos administrativas se
.:'sUspende Cuando ellmeresado preseme el pedido de ''sla de las actua_
.~ones
'1;~: a fin de Interponer el recurso respectJvo.
interrumpe eJ curso" e r~~ursos debern proveerse y resoivers:esIlJie'
Ejecutivo. En efecto, los In que el Interesado Jes ~, cuo.n~~uJar,l
quiera sea la denominac del acto administrativo. En par omor/' .tp;".~or
,~'.'.' ltimo y COmo ya explicamos, el plazo se prorroga si el acto de
Indudable la Impugnacin IifJcado debe ser considerado c tlva' ilritiftcacln no indica cules sOn los recursos que puede Interponer el
recurso mal califJcado o no ca I '1 agota lasvas administra:; ~teresado, en cuyo caso "a partir del dla slgoiente de la nO@cacin
curso Jerrquico porque ste es e ue ,':
;f~inlclar el plazo perentorio de sesenta das para deducir el recurso
~.4.,n~nistra(jvoque resulte admisible",
1\
r;.-
 519
El. PROCEOIMIE.NTO ADMINISTllATIVO
51B CARlOS f. I\A1.HIN

P.Irgano com petenre cuando resuelve el .. "1.,i~7r

',; .~~moprev el decreto, debindose Incorporur, segn nuestro criterio,

1) desestimarlo, o recurso pu~de%lr"' .k los'tuulares de derechos colectivos.

n
2) ,: ,'lll:C' k:: El plazo para Inlerponer el recurso de reconslderacl es de diez
aceptarlo. Rn este caso se '
poslhle sanear el uct~'
'."
gun las c1rcunstanclas'd'
',l,,?1
l' l~;;UU,"', .~.
o
: dlus hbiles udmlnlstrullvos, ante el Mean que dict el actO que es,
revocarlo rnodlfi I e l:a:S\j" ."'por otrOludo, quien debe resolverlo, '
J
e
En cuanto al / ,cae o o sustu(t,g
p I P (/ZO para re. IU;. ',' [Cul es el pluzo para resolver el recurso? El rgano competenl
s
an cular, y elsl/ellclo deb 'o ver, ste depemle de c d" IV'(;'(' t.~'\ " responder en el plazo de trcinta dlas hbiles adminlstrutlvo y,
.debe
sln del panicular. . e Interpretarse como rech'azoa de Ja p'~'f'.
a rec~rw vencido este trmino, no es necesurlo que el particular presente pe-
dido de pronto despacho, sino que el vencimiento de aqul sin reso-
Seguidamente pro o . "'"p I~ lucin del rgano debe Interpretarse lisa y llanamente comO rechuzo
particular. .;)$).1.,.,
p nemos anulizur cudu uno d e Ios recurS;m
del recurso. e
por su parte, el plazo para resolver debe conturs u purtlr del di.
VI.4.2. El l'ecUlso
. de reco1Jslderac'1 11 "i:'"
,;,l .I~i~t J
',.,'.Ir:-,hI
1,tl~\' siguiente al de la Interposicin del recurso, salvo que el rgano com-
petente hubiese ordenado la produccin de medios probatorios, uto en
Este recurso tlen ' "'J1.'r:'f cuyo caso el plazo debe computarse desde que se present el aleg
v eporobjet I .J"
le~~~~~~,~~ar~~e~ a de~uhlvos, e~n~:;~~~17~;~~~;l
Iiegltlmldud o InoportunIdad.
~e los uctos
ossu jellvos o Inlereses legitl mas,
) esea
mero trmite que
de~~;m o, slla parte no aleg, desde que venci el plazo para hacerlo,
Este recurso tiene unu peculiaridad Yes que, en caso de rechazo,
por razones d'
debe Interpretarse por mandato legal que el Interesado InterpUso el
Cube sealur que elact ,,jI recurso jerrquico de modo subsidiario.
t1n de fondo Por e' o definitivo es uquel ue ' '~ nsl
el acto de fo~do esJ:mplo, en el murco de lu soliitu~esuelve lu cues:" Asl, el rgano competente una vez resuelto el recursourde reco -
concluye as el tr qu~1 que decIde otorgar o r 1 de una pensin deracln en sentido cO\ltrarlo a los Intereses del particul , debe ne-
nltlvo es el ue no mile efinltlvumenle. Por su e,clazur la pensin y cesariamente elevurlo al superlor jerrquicO, en el trmino de cinco
es aslmllabi resuelve lu cuestin de f d pune, el acto no defi t dlas _de oficio o peticin de purte-, con el objeto de que .qul tra-
Por ejemplO,e~~rc~~llmPlde conllnuar co~~1 t~r:::;;~en ciertos caso;
mite el recurso jerrquico.
~U~II~~stratlvoque resc~:~~~:~r~c~:;~o de CUalqUle::r~:~~~~~:I~~ci',,\.~ ;~ El aspecto ms relevante del recurso bajo estudio es que no es o'-
propio (~e~~~cllfrente, Para concluir el ~~~~I:nteo por falta de legltl-
mero trmlt:qrecurso, debemos definir elu~tcolncePtual del objeto :1<lt:
'~0~:" gato
puede
para agotar las vlas administrativas de modo que el particular
rlo o no plantearlo y, en SUcaso, Interponer directamente el recur-
dimlento ue es aquel que dicta el o nterlocutorlo o de . ,,0 so jerrquicO con el objeto de recorrer las vi as administrativas y asl
planteo d~~~n~loP~~j~6~itbode impUlsarlo~g;;r~~~ne~~nardclo
e ate. pe rse delsobre
proce-el .''~1 ' '<l ':' agotarlas.
El recurso de . . ,~t" 1
actos d~finltlvos r~co~slderacl6o turobln ro ' . ',.
ga~v'; admlnlst::smlllables o de simple trlnit~ede, adems de los ,. '1 VI.4,3, El rec"rsO jerrq"lco
presidente, el jefe ~I:;~~ontra las decisiones defil~I\~tuduspor los r- .;',.;. ! Este es el recurso tlplco Yms relevante e\l el procedImiento de
Sldenclu c mete, los minlstr I vas que dicte el ) ImpUgnacin de los actoS udmlnlstratlvos. [por qu? porque es el cu-
ten los Ins~~;:I~~o mlnbterlal en el trm~::d~sl~ecretarios de lu Pre-
, mino que debe seguir necesarlumente el interesadO con el objeto de
no es slo I adminIstrativas Es d I s recursos que ago- .1 ug las vlas admlnlstrutlvas y, consecuentemente, habilitar el sen-
e acto dictado .. ce T, el objeto d
acto dlctudo en el por cualquier rguno t e este recurso otar
marco del recurso jerr ' es atal sino tambin el dero judicial.
lo j qUleo. El recurso jerrquico slo procede contra los actoS administrati-
so ~ s su clas legitimados son . vos definitivos o asimilables a stos -es decir, aquelloS que Impiden
_ los titulares de derechos ~~~~/ que en cualquier otro recur-
vos e intereses legitlmos, tal
520 CARLOS F. BAlBrN

EL I'ROCEDIMaNTo ADMlNlSTRA1IVO
totalmente la tramitacin del redamo o causen perjuicios total o par. El I 521
c1ahnentc irrcparables-, pero no contra los actos de mero trmite. P UZoque tiene el r a
~er(a~ hbiles a(hninistf~I~:~~:~;l~~e~tebPlruresolvel' es de Ireiu-
Los sujetos legitimados son los titulares de intereses leghimos, de- deci J11IS11l0
modo que en el caso del recuC CtndosCuntar esle plazo?
rechos subjetivos y -segm nuestro criterio- derechos colectivos. A r, computado El pa . J el I rso e recoJIside ' ,
su vez, el recurso procede por razones de ilegitimidad o inoportuni- recurso o, en caso de q~(erse~ll~lb(al'
sigUiCJdlteal de la Interpo::~I~~I'dc '
present el 1 ese pro lIc/do l' . b e
dad. I . a egnto sobre el mrito d 1 I ue a, des,de que se
pazo para hacer/o. Una v ' e as pruebas (J el Vcncl1'Ie
El pinzo para su Interposicin es de quince das hbiles admi- ~elcesario requerir pronto ~:;;~l~:do ~l.trmino ue treinta\lfa;:~o (~esl
nIstrativos contados a partir del da siguiente al de la notificacin del (e recurso por sJlencio. la pala que se configure el rechazo
acto recurrido y debe Interponerse ante el rgano que dict el acto. El
rgano inferior simplemente debe elevar el recurso interpuesto ante .SI el recurso jerrquico fues '
rfcl6n, el plazo para resolver c.J ebsuhsldtario del recurso de rcconside
el ministro o secretario de la Presidencia -de oficio y en el trmino
de cinco das- sin expedirse sobre su admisibilidad. Si el 6rgallo
a egato el vencimiento del t e COnlarsedesde la preSentacin dei
derecho desde que el partlcuk;zo, 'p~ro si la cueslin fuese de uro
inferior no eleva el recurso ante el supcrior en el trmino que prev
plazo respectivo. melOI sUs fundamclllOs u venc~ el
el reglamento, entonces el particular puede plantear la queja corres-
pondiente ante este ltimo. El recurso Jerrquico ' .
agota las fustancJas ad~l~~~t~ y~hemos dicho pero vale fCcordarlo
El recurso jerrquico es autnomo de modo que no es necesario el planteo Judicial. Por ello es Obal'vas y habilita, consecuentemente'
que el interesado haya interpuesto previamente el recurso de recon. Igatano. . ,
sideracJn contra el acto cuestionado, pero si lo hizo, no es necesario
fundar nuevamente el recurso jerrquico, sin perjuicio de que puede VI.4.4. El recurso de alzada
mejorar y ampliar los fundamentos,
As{ como el rccurso Jerr uico
Cul es el rgano competente para resolver ell'ecurso? Los mi. ~l1tre los rganos estatales, ei recu~:~xrresi~n e1el v{nculo jerrquico
nistros y secretarios de la Presidencia son quienes lieuen resolver el eJxade Controlo tutela eJIlre Jos' (e <tllada es consecuencia del
recurso dictado por cualquier rgano inferior. SI el acto huuiese sido ta es. organos centrales y ios nt
e es esta-
dictado por el ministro o secretario de la Presidencia, entonces el re.
curso es resueIto directamente por el presidente "agotndose en am- El recurso de alzada proc('de e
bos casos la instancia administrativa". pur Jos rganos superJores d . 1 monees COntralos actos uictudos
eos. ' e us elltes descenlralizOI/ " .
os aUIt.lrquI.
Qu ocurre con el Jefe de Gabinete? El decreto 977/95 dice, de ;.
i1i. la.' LPA Ysu d ecreto reglamentar .
modo Implcito pero claro, que la relacin cntre el presidente y el Jefe
de gabinete es de orden jerrtlulcoyque el nexo entre cste ltimo ylos ,. ,* naCIn de los actos dictados por lo ~olegu1an el rgimen de lmpug
, i' jCe~trllizadoautrquico, pero no a .~1 rganos s~lper1oresdel ente des~
ministros es de coordinacin y no de jerarqu(a. En consecuencia, los !\-. nJerfores ue ste s Osactos dIctados por lo
actos de los ministros son recurridos directamente ante el presidente .: .' s rganos
y no primero ante el jefe de gabinete y, luego, ante aqul. La nica ex- .':~ !:~~< Qu ocurre en tal caso? 'Es ,.
cepc1n que prev el decreto antes citado es el rgimen del personal., ,,' ,> :~atlvas tratndose de actos JlctQ~:csesallo agotar las "[as admlnls_
estatal, en cuyo caso el acto de los ministros es recurrido allle el Jefe.' '_~~~
..; ~-"-s eJIles descentralizados .ut'" . por los rganos Inferiores de
reSpond J . <J qllJCos? El d
de gabinete. A su vez, lo, acto, del jefede gabinete son recurridu, ante.-'l~.~m.:.~fI~ e este ntcrrogal1te en los '. eereto reglamentario
su superior Jerrquico, esto es, cl preSidente. i:t~.,,~l~-~l:;,~-prcsaen Contrario Jos recurs . tgUJeJ1tes trminos "salvo norma
i_seestabJ
~,~rrqtllcosSeregirnlml: las ,os {~duCldos en el mbito de los emes
En el trmite del recurso jerrquico y con carcter previo a su re~,/~l:' ' lOIInas general
~,l;~. ecen en esta rcglamenracJn", es que para Jos mismos
solucin es necesarIo requerir con carcter obligatorio el dictame~)~ ~ y ~!;-"IE d
del servicio jurdico permanente. . '\i~'d s ceJr, en eJ marco del trmite de
r;, o por un rgano Inferior d Impugnacl6n rle un acto dic-
'(:,'; , e un ente descentraHzado es IlCcesario
.;
. .
 522 523
CARLOS F. BAlBfN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

analIzar el rgimen propio del ente , si ste no establece c6nl~1.

.; ,.:ij f.r
,~" El recurso de qlleja
lo, entonces debernos Ir por el rgimen general de la LPA'y ~~, .
'jV1~4.5. te el inmediato supe-
-el agotamiento de las instancias administrativas por I1.1edl~;.~Ql'. Xi:> " P odr
ocurrirse a~A
curso jerrquIco resuelto por e16rgano superior ripj o.:ontc.. ,...., 1t . DI la ley que , _h 0'1 .. In('um
en queja _
&lo
nllml
ento I

'::'"\H5(;t:
Luego, el siguiente paso es volver al mbito de aplicacJ6n;d~F.,O;
; r ;':~,~: ce . t.ldedoii uC -....
~ior jerarqutco, co:~~~ ~~~lamentarios en que se tn;;;:an
: de los plazos ega ue tales plazos no se r
ierc durante e
a los fijados

curso de alzada -LPA-, y altfya no es necesario agotar las vfl~;~. <'o dimlento Y siempre q "
t, ,pro ce d ecursos.
dfante su Interposicin sino que el Interesado puede fr dlrecta?n' -::',2, para la resotucl n e r . ante el superior Jerrquico
al terreno Judicial. :', ;C'i?,
.'" I ~,.':O:-_
'. . El interesado debe presentar ~: ~~~ dias y sin traslado. agr~~~~;
Los sujetos legitimados son el titular de derechns subjetivos ~l ~;:.., '~ulen di~b~ r~~~'~:[~r:~~~~~ar~~lor sohre :as i~a:~~~~~;~;i~~r~~ es re-
lereses legItimos, lal como prev el decreto, debindose Jncorpo-rh" dose e n or. be aadir que la reso uc 6 el concepto de que
segLn nuestro criterio a los titulares de derechos colectivos. ,~i,_:;Wp' fuese necesano. Ca el decreto 1883/91 lnc,orpo r d I procedimiento
currlble. Por su par e, derse la tramitad n e
El recurso debe Interponerse ante el rgano superior del ent~ d~ta;~
". ~':.rfT'lfJ1 en ningn casO debe suspen
centralizado autrquico quien debe elevarlo ante el rgano coinpe-.:' principal. 1 ueja deben iniciarse las
tente de la administracin centralizada para su resolucin. El rg~~ el superior hace lugar a a q b dad del agente pre~
que debe resolverlo es el secretario, ministro o secretario de Pres!~~,r~7i Por ltimo, si. deslindar la responsa lit mltes y pI a-
actuaciones tendlente\a el incumplimiento de os r
cia en cuya Jurisdiccin acte el ente descentralJzado. ' . ~.
sumamente responsab elico:rse la sancin correspondiente.
.:,(\ "lOS,Y eventualmente, ap
El plazo para presentarlo es de quince das hbiles administra;
tivos Contallos a partir del dia siguieme al de la notificacin del actq ;
que el interesado pretende impugnar, y el plazo para su resolucin' es . VI4 6 El recurso de revl5Mu
de treinta das hbiles administrativos.
. . . clr (1,( uel que no ha sido im-
51 bien dijimos que los recursos en general proceden por razon~r:' liemos dicho que e~~~;~:'~~~,;;;~~~o es ;l\SCePtl~I:~~ r~~i:~~~~
de Jlegltlmldad e inoJlortunidad, en el marco del recurso de alzada '.1,'. es, " pugnado en trmino P 1propio EjecutivO siempre que. o concreto. Sin
necesarIo hacer la siguiente distincin: :-\~q~l~~salvo revocacin, por eudlclat en el marcO de un proces
estable y por deCisin j 1 s pocas por cierto.
a) en el caso del ente creado por ley del Congreso en eJercJclo de' .. .'i: Yiwr.
embargo, existen excepc one , d la denuncia de ilegitimidad,
facultades constitucionales, el recurso slo procede por cues- ..>t!f ." iJuientes. Por un la o, interpuesto por el
tlones de lIegithnidad y el rgano revisor debe limitarse l re- ){~"';:;, Ellas son las s g drnlnistrativo extemporneo acede contra los
esto es el recurso a l 'urso de revisin que pI' ,
vocar el acto y slo excepcionalmente modificarlo o sustituirlo Interesado. Por el otro, e" rce
por otro, y
actos firmes. o de revisin? Dlee la
b) en el caso del ente creado por decreto del Poder HJecutivo el
1 ede interponers e el recurs
En qu casos pu ocede:
cqntrol es amplio, como si se tratase de cualquier otro recurso, \.' 1I lente recurso pr , 1 yase
'es~decir que ste procede por razones de ilegitimidad e nopar- .j LPA que e pres 1 arte dispositiva, 1
'., '~tllnldad. , ontradicciones eH a p so debe inter-
a) cuando resulten e laradn, Y en tal caso el rcc:r c16n del actO.

El recurso de alzada es optativo y no obligatorIo para agotar las pedld.o o no ~upl:~o de diez das de~de IdanO\I~~n no est ftr-
poneIse en e el aeto objeto e re
instancias admInIstrativas. De todas maneras sI el interesado inter. En verdad, en este caso <

puso el recurso de alzada puede desistir de l y luego intentar la va

me; . eeobraren o descubrie-
judicial, aunque 51 opt por este ltimo camino no puede volver sobre
las instancias 'adminIstrativas, b) cuando despus de ~i~ta~\~L~::~~lsSt:':cin se ignoraba o no se
ren dowmelltos decLs vo
 ~----,
,;t~

524 CARLOS F. BAll\rN

El PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
pudieron presentar como medios probatorios por fuerza mayor
En sJntesis, si el interesado S2S
o por terceros, de modo que el Interesado obr con diligencia puede ser revJsado en sede no recurre, el acto est firme
pero no pudo presentar oportunamente documentos relevan- no
tanto, el acto simplemente de~drninlstrativa ni tampoco JUd'Crarap
tes para resolver el caso. En este supuesto el recurso debe plan- ves y las consec e Ser cumpJido Los I ' or
tearse en el trminu de treinta das contados a partir de que tas vlvulas de ~~::~:~ langravcs que el ~ropo legfs~~7:r~r~~~~ c~:~~
el particular recobr o conoci los documentos o, en su caso,
desde el cese de la fuerza mayor o conducta del tercero; Asf,elplnnteodelrecurs ,.;
del plazo normativo_ . o ~n trminos extel1lporn,ebi'_
e) cuando el acto hubiese sido dictado basndose en documentos
lIegithnJdad y debe tra~i~~~~~~~at~~: seglllla Jey, como den~l:lc~aa~:
cuya declaracin de falsedad se descolloda o se hubiere declara-
do despus de dictado el acto, debindose presentar el recurso "
Pero ' t'cul es Ia diferencla
en el plazu de treinta das desde que se comprob en legal 'for- ClllSOinterpuesto en el pI entre ambos institutos es decJ J
ma la falsedad de'los documentos o se conoci tal circunstan- II~gitiJnidad -recurso ex~~~}~}revJstopor las normas; la denu;;c~a re-
cIa, y mIllislratlV(J el l'}. ecU[ 1VD deb' porneo_? En el caso d e I recurso adde
e.llnteresado tiene el derecho ~ rralmtarlo y resolverlo y. por su part -
d) cuando el acto hubiese sido dictado mediando cohec!lo, pre- sln estatal e recurrir Iuegojudici<>1 1a decl_c,
u mente
varicato, violencia ()cllalquier otra maquinacinfrauduJellta o
grave irregularidad, En este caso el plazo de Interposicin tam- Por su IJarle J
b ' en a denuncia d il '. .
bin es de treinta dlas contados a partir de la constatacin legal o Iig~d()a Sil tramitacin y re<OIII~'legll,lmidad. el Ejecutivo solo est
1() eXIstan,. , ... n slempre
de los hechos irregulares o delictivos antes descritos,

Agreguemos que el recurso de revisin slo comprende los casos

' l'

E
azonesdesegurldadjwldl
e lIlleresado haya excedIdo raza"
a
;ca que impidan
que, segun su criterio
su
es pautas temporales
impulso qU;
o
de ilegitimidad y no de Inoportunidad. ",, ,? general, los intrpretes J " '
declSlolles administratilJas el~ y os ProPiOS Jueces consideran Ue I
El recurso dehe interponerse ante el rgano que dict el acto, pero
llcgitbm'dad 110 SOl1revisables j~~:I~ltO del trmite de la dellwicla ;s
debe ser resuelto por el rgano superior, ms an teniendo en consi-
aspecto ms controversiaJ. ' Cla metlle, y ste es -sin dudas_ e~
deracin que ciertos supuestos de revisin comprenden actos Irregu-
lares o delictivos con participacin del propio agente estatal. Teogamos presente que en el '
El recurso debe ser interpuesto en el plazo de diez o treinta das ~~~~l;~e:
t I
a) rechazar la pretellsi:~~~~~;:~ell~nl(~reculrs)lvo, el EJecuti.
caso, puede sustituir modifi esa o, u ) hacerle Jugar
segn el caso, tal como detallamos en los prrafos anteriores,
e e aclo cuestionado. ' cary revocar total o parcialmen~
Por su parte, el plazo de resolucin es de diez das por aplicacin
del art. 1, inciso e), apartado 4 de la LPA. Adems, una vez resuelto el Por su parte, en el trmile de la
~~r,el caso del reCllrSo extem denuncia de ilegitimidad -es d
recurso, de modo expreso o tcito pur silencio, renace el plazo de ca- Ejecutivo 1 b di por neo- la secu '1 I e-
ducidad o prescripcin para demandar judicialmente al Estado, (e e ctar el a(,;to sobr 1 ene a es a siguJente: el
)
a;toil' en caso afirmatlvo, CUnti:u a pr,ocedencla del trmite (prJmer
c us ,n mediante el dictado de o ar e procedimiento hasta su con-
VI.4.7. Los recursos extempordneos. La denuncia de ilegitimidad cueslln (segundo acto), tro acto que resuelve el fondo de la

En sJnresis ,e J Propio Ejecutivo

.
d
El interesado, segn la LPA, no tiene d~recho a interponer los re- ~rescnta alguna de las causales eelde ~i, en cada caso concreto, se
cursos administrativos luego de vencido el plazo legal o reglamenta- - SI no fuese asJ, resueJve el fond que habilita el rechazo preliminar y
rio. . o, I

Es decir, el pnrtlcular debe lnterponcr [os recursos en plazos bre. - ".

;.~ ,Cul es el Jnconveniente ue' '
;,.- operadores generalmente cor;"id advertimos en este escenario? Los
ves y ratales con el propsito de agotar as las vas administrativas Y ,t; ',o
',puede ser revJsado por el Juez Si e~an que ninguno de estos flctos
-si no lo hace- ya no puede hacerlo luego, :."~es obvio que las diferencias e~t g~lendo esta Unen de razouam;ento
: re os caminos delaJl<>dos
~'" a -recursos
 521
EL I'ROCEDIMIENTO AOt"INISTRATIVO
., .de-
CARLOS F. BAI.BfN ji _' d 1 't 75 del reglamento, y s _8
526
'. "i'~'~ , 'de
alcance general, segn sU~~m~ a~ehen interponerse los recursos
Ydenunclas- son sustanciales porque en el marco de I!flredH <., s- no fuese el rgano m XI' dministrativas. por el contrario
adminlstrativus el interesado puede Ir ante el Juezmientrstrl~~ rn asa hasta agotar las instane as a n de actoS de alcance par~
caso de la denuncia de ilegitimidad su nico camino es 'el Eie:bMi
sin posibilidad de revisin judicial ulterior. "';ll:;~'~.~t
, " ,"1/
, del e tr"t~ s~mf'\p.mentede la
t
i~pUg~\a~",
~~~;:lar~no comprendidos en ~1~~'e1fs"'~
~~',debe interponer direetamen e
..t 24 LPA, el Interesado
i;;rq~\co ante el rgano

As, segn el cuadro expuesto, el principio es que un y~e:?Y~'1

lI
.'; ,uperlor. ) lel .rt. 24, LPA- 00
dos los plazos establecidos para interponer recursos admintsira'~
se perder el derecho para articularlos" y la excepcin es q~ill(l t.. por su parle, el reclamo Im""ol}l~ ti"~~~~raq~e resulten ser apUea.
de vencidos los plazos, el Interesado puede plantear el recurso!'~' procede contra los aetoS de a\ca~cei~~r slo contra estos ltimoS, A sU
trminos de denuncia de i1egltlmidau- pero con dos salvedad~s cln de actoS de alcance gdeoerapU Sgnacin
' en este casO.
levantes. POf un lado, la Administracin slo debe darle trmh'e~-~i' -. vez, la ley no pr ev plazo e m cualquier sujeto ti~
vulnera el principio de seguridad jurdica y siempre que el ii-i,~er~~~~6 1 t xto de las normas, 1
De conformidad con e e . t rs legtimo puede Interponer e
no haya excedido razonables pautas temporales. Por el otro, e19a~tt: 11 tular de un derecho subl~~~~eei~~e~ponerseante el rgano que dict
cular ya perdi el derecho de recurrir judicialmente. ' ..... 11/. '
';,l' t~ reclamo impropio, el C~l {las vas administratiVas.
el reglamento, ago tn ose aS
La Corte dijo en el antecedente "Gorordo" (1999) que el re~haf
en sede administrativa de una denuncia de ilegitimidad no pue4~ s
objeto de Impugnacin judicial. Finalmente concluy que Itsera'cl~'~_:
ramente irrazonable otorgar el mismo efecto a la denuncia de He'g'IWJ
midad ... que a un recurso deducldo en trmino, ..". ".\:
'I:!,

Por nuestro lado, creemos que no debe negarse en ningn caso',ef

control judicial. Tengamos presente que el recurso fuera de trmir?
slo procede en tanto el trmite no vulnere el principio de segurid~d.
jurdIca y pautas temporules razonables, En efecto, si el trmite cum:~.'
pie con estoS recaudos, segn el criterio del rgano administrativo y; "
judicial, el procedimiento es igual que el del recurso administrativo'I,,}.
temporneo, En caso comrnrio, el planteo dehe ser rechazado. '.'/.~, '~~,',~--
,:IJ-t~/; ..,
Por ltimo, cabe agregar que el rgano ante el cual debe nterpo~' i;."~":':':'"
nerse el recurso extemporneo, el rgano competente para resolverlo
y el trmite que debe seguirse, son los mismos que en el caso del re-
curso administrativo temporneo respectivo. .1
I
\ I
'{1.5. Las pretensiones de Impugnacin de los reglamentos
.~, . i>
. ..
',. ,
,"
, La ley establece claramente dos supuestos de impugnacin de los
actos de alcance general. Un camino directo de Impugnacin del re.
glamento (ar1. 24, Inc. a, ley 19.549) -llamado reclamo impropio-
y otro indirecto a travs de los actos de aplicacin de aqul (art. 24,
inc. b, ley 19.549). En el primer caso, el camino es el reclamo yen el
segundo los recursos administrativos ya estudiados.
Sin ernhargo en ~ste ltimo caso es nec.esario Incorporar ciertos
matices. El recursO debe ser resuelto por el rgano que dict el acto
.,.~,,_."
 ' ,",
CAPITULO 18

EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

I. EL PJtoCEsO CONTENCIOSO ADMINJSTRATlVO

En el captulo Gnteriorestudiamos el procedimiento adrninistrati.

vo de modo que en el actual daremos un paso ms y nos dedicaremos
al anHsJsdel proceso judicial contendoso admJnlstrativo.

J.J, Conceplo y prIncipIos

El proceso contencInso admInIstrativo es el lrmile JUdicial que

tiene por objeto impugnar las conductas estatales (accIones u 0011510.
nes) ante el juez -rgano Independiente e Imparcial respecto de las
partes_ con el propsito de que revise su legitimidad y, en su caso,
decltre su Invalidez o le obligue al Estado a reparar los daos caUsa-
dos. EsEstado,
propio decIr, una de Jas partes en este proceso es necesarJamente el

El principio que debe gufary seguIrse en el proceso contencJoso es

ei derecho de defensa y COntroljudicIal en lrmlnos ampilos, rpidos
y sencillos con el objeto de reconocer Jos derechos.

A su vez, el derecho de defensa puede desgranarse por medio de

derechos tlls/mmelllales, a saber, los derechos de aCceso ante el juez,
al procesC}y a la resolucin del Caso,

En primer lugar, el derecho de acceso a/juez est vJnculado con el

principio pro accin que exige que las normas procesales se interpre_
ten del modo ms favorable posible -dentro del marco jurldJco_ por
la admisIn de la accin y la tuteJa Judicial.

.,,~ En segundo lugar, el derecho al proceso, esto es, el derecho de las

'~, persnnas a que sus prelensiones se tramiren y resuelvan segn las
.. normas preestablecidas. Este derecho comprende -a su vez- olros
"',:, derechos uslrumenlales, enlre e/los, los derechos a ofrecer y produ.
 53!
El {)ROCESO CONHNCIOSO ADMINISTMrlVO
,
CARLOS F. BAle IN . ro;"
530
cl b
'.-,>

,'. ,; \',.:nlstratlvo,particularmente en el contexto actual, deben reformularse

~iIc

rp~ue as, al patrocinio letrad ' .. ,,""', " .desde otras bases.
por ultimo, al proceso sin dI! ,o, al acceso y publicidad del prcl por ejemplo, el carcter revisor del controlludlclal debe Interpre-
_ aelones. ""
tarse slu cr, ~""lnn, de congruencia entre las preleJlslones plantea-
cb1 ero
e" lercer ugm, lus ~ersuJlus "
dflmenle fu"dada en lns heci JleJlen uerecitu u """ decisi;, 'ti"
:' das ante el!ljecutlvO y, luego, en el pruce,o udl , r en ningn
mente, el derecho de flcceso ;ns y el ordenamiento jurldtco ft ~IJI i , caso extenderlo sobre el campo de los hechos, el derechu o lo' medios
decisiones. fI os reCl/rSflS,es decir, a la revlsl~ d;~'
, , .{. probatorioS.
!ln conclusin, el proceso cOlllellclosoadmlnlslrallvo y Sil carticter
revisor debenl"antearse y cOllslrulrsedesde las perspectivas de las 1''''
1.2, El mayor obstcul 1 '" <' !elisiones de las persollas y sus derechos Yno simplemente desde el oh-
contencioso: el ca ' o a accesu Judicial eJl el marco dI"
r cter revisor del proceso
'1,;,
e proce jeto impugnado, esto es, las conductas estatales.

. El ClIrcler estrIctamente re I . '~'~.', Este cuadro nos permite:

CISionesestatales reduce noto ~ SOl de/Jl'Ocesojl/fllclal sobre las d .- a) en primer lugar, de,dlbujar el carcter revisor con criterio \i.
razones: r amente el control judicial 1)0r var le"
as
mltado Y restrictivo en el marco del proceso contencioso Y
ampliarlo hasta el mayor extremo posible en el contexto nor-
1. En
I ItanW el proceso 'ud'lC Ia I es slrnlJle ' ...' ",:,'~f
'f. mativo actual-revisin de pretensiones Yproteccin dc dere-
Cs unes del Ejecutivo ,mente revisor de los d' '.
. 1 ' es necesario que [ di ~-
revlO e acto admlnlstratl s e cte con carcter' Ch05-,
m' vo que
P enlo es Simple. El juez s610 ued exprese l' '
~u va untad. El argu~/ t.~.
l b) en segundo lugar, acull1ular las pretensiones del interesado en
-actos admlnlstratlvos-'P e revlsal conductas estatales,:;r: ,.' un mismo procesn garantizando asilos principios de celeridad
algo Inexistente no C ya que no es posible hacerlo sobre"Ir:'l;.- ~!
1~ onsecuenci I - .' - l . yeconomla,
el acto estatal y slo entone es recurrlr
a, c partIcular ' 'o ;
debe obtenet,: .~~'."'"J:\':'
a las vas judiciales c) en tercer lugar, hacer mayor hincapi en los derechos de las
personas y su acceso al nlbito judicial, Y
2. En I I el juez simple mente revisa las act
. tanto i . '. o{~
," ,~' enle
ses gu eron ante el Ejecutivo 1 uac onesprevlasque', !I' .,. d) en cuarto lugar, si bien es necesario planteur judlciahn las
occesorlas del trmite t. I ,as pretensiones y las cuestiones ", '1 prelensl y cutnpllr con los recaudos procesales del caso,
batorlus y el derecho_-labes como los hechos, los medios PlO- '; ! ones
no eS Imprescindible llevar puntualmente ante el juez el acto.
(e en p(antears I '.."
cut va y slo -en tal caso y en segul d e1pr mero ante el Eje ~ ".' ",~ De este modo eS posible abrir canales de acceso judicial con
I
revisin judicial. 1 o ugar- Intentarse su ' .
mayor simplicidad y amplitud.
El : ,1
ar!, 30 (LPA)dIce que "el
chos y derechos que se invocar~elclamo versar sobre los mismos he-\ , Il. El. ltG1MEN JuniUICO APLICABLE
ser resuelto por las autor Id d 1 en la eventual demanda Judicial
va." al m eoos en el es citadas" . Es d ec 1r, e 1 texto normatl-Y
. marco delareclal
i En el plano federal no existe un Cdigo Procesal ContenciosO Ad-
, f!lnclPiO revisor del control judICIO~.o administrativo previo, prev el ministrativO, mientras que en las Provincias y en la Ciudad de !lue-
noS Aires, los legisladores locales si dlclaron el cdigo procesal res-
De todos
se cul es sumodos admltl
alcan~e?En d
ot~as!l:~lcrIterIo revIsor, cabe preguntar~
pectivo.
tua/mente
. por cal'ctel' 1 p abras, qu debe entenderse pUJJ~
rev sor del controljud/c/al? m CMlgo Procesal Contellcioso Federal cleblera regularerlte
las lIor-
",as de 1I'ocedlmlenlOjndlclal sobre los objetoS ",aterlalm fe-
Creemos que es necesarIo aclarar derales. As!, las leyes de Derecbo Administrativo federales _que es-
que pr~vn las normas jurd . que muchos de estos conce tos
ludiamos en el marco de este manual- dehen ser aplicadas por los
mtIcdsya Inexistentes en n~~:: pos~lvas parten de postulados ~og
temente-los principios e instIt~~~~nes
",~~lento y queProcesal
e Derecho -consecuen:
Adml~

---_._---- .. -- -
 j
532 CARLOS F. BAl.lIfN

El PROCESO CUNTENClOSO ADMI

jueces fedentles segllO el cdigo procesal federal. Sin embargo, este NISTRATlVO
cdigo 110 existe. ' 533
-es decir, eJ paso Jlor el tamiz de los rJ
tratlvo_ nos permite aplicar las p ncipios del Derecho Adminls.
Cmo debemos cuhrir, entonces, este vado normativo? Cabe re-
creadas por el Legislador en el 'n~:~):c~a~procesales tal como fuero'n
cordar que la ley de procedimiento federal cuyo ohjeto principal es el
porque no existe cOlllradiccl6n em el proceso civil y comercial
procedimiento administrativo y no el proceso judicial, establece cier.
Uva, salvo el capEtulo sobre medid re stas y el Derecho Adlllinistra~
tos principios bsIcos del proceso contencioso, esto es, las condicio- naJ. as cmite l ares y la prueba c f
nes de acceso a las vas judiciales. . " OOleSIO.

En efecto la LPA exige el cumplimiento tlc ciertos recaudos preli.

,
.~,-,

millares propios dellrtfmitejlldicial. As, los articulos 25 y 30, LPA, Uf. LAS CUESTIONES I'ltOPIAS DEL PROCH:O
<
disponen el agotamiento de las vas administrativas y el plazo en el CONTENCIOSO AlJMINJSTItATIVO
,~.
que debe deducirse la impugnacin judicial de las conductas estata-
les (plazo de caducidad de las acciones judiciales). Es decir, las condi- AnalJcemos a continuacin los as
ciones de admisibilidad de las acciones contra el Estado. ca deJ proceso COntencIoso di' I pectos ms relevantes en el mar-
a m n stratlvo.
Sin embargo, es ohvio que estas disposiciones son absolutamente
/11.1. Lalegltlmacl/l
Insuficientes ya que s610 regulan aspectos sustanciales pero prelimi-
nares del proceso judicial y -adems-, como es fcil advertir, estn
insertas en un cuerpo normativo extrao. En este punto nos remilirnos al C' E
rfd~c.as subjetivas. Vale quizs recor ap. tufo sobre las situaciones ju.
Cmo debemos llenar este fuerte vndo normativu? legitimados en el marco del dal simplemente que los sujetos
-segn nuestro CriterJo_lo~};~~~So contencioso administrativo son
En primer lugar, es necesario despejar ciertas cuestiollus procesa-
cdenda colecllva. ares de derechos subjetivos y de in.
les que el legislador ya regl. As, dertos aspectos del proceso conten-
cioso han. sido objeto de regulacin de modo expreso, a saber,

a) las condiciones de admisin de la accin en el marco del pro- Uf.2. La competencJa Contencioso ndmJnJsfrnUva
ceso contencioso, esto es, el agotamiento de las vas adminis-
trativas y el plazo de caducidad en que deben interponerse las Los criterios que utiliza elle I 1
acciones contenciosas y, a su vez, ces la potestad de resolver losco~~tdor para distribUir entre Jos jue.
tos, bJ el obJelo, e) el terrllorlo y d) ICloS Son bslcamenle: a) Jos SuJe.
b) el trmite de ejecucin de las sentencias, tal como veremos e grado del tribunal
ms adelante. Ahora bien, cul es la COIll
so adlJljnlstralJvo? La compet p~tencia del juez federal COlttencio
En segundo lugar, tras dejar de lado estos temas, resta preguntar-
nos qu normas rigen Jos otros aspectos del proceso que no han sido
razn del objeto (criterio mate~~~la puede ser fijada bsicamente el;
acuerdo a' primero de ell I ) o el SuJelo (crller/o orgnico) De
objeto de regulacin por el legislador. cacJn de las normas de ::;'e~~~n:ferenda es .dellmitada por la a'pJi-
su fundamento es el principio de:s blj~o (Derecho Administrativo) y
En este contexto debemos aplicar el Cdigo Procesal Civil y Co- juez contencioso es Un Jue dPeclalIzacl6n de los jueces. AsE el
mercial de la Nacin, sin perjuIcio de que ste fue pensado por elle- q 61 z arma o en el DI'
Ue s o ejerce su jurisdJccin b i erec 10 Administrativo y
glslador alrededor de las figuras propias del derecho privado. Sin em- por el Derecho AdrnJnistratl\,o. s ca mente en Jos casos alcanzados
bargo, debemos seguir el Cdigo Procesal de modo analgico, esto es,
traer sus normas adaptndolas al orden jurdico propio y especifico La dificultad ms relevante
del Derecho Procesal Administrativo (prlnclptos). nablcrncnte el COntorno de las e~ e~!e Contexto es aprehender raza-
gidas por el Derecho AdmJnl~t~~:~. as admJnlstrallvas que estn re-
De todos modos, respecto de la mayora de las reglas e institutos
del derecho procesal privadu, el proceso analgico de segundo grado ,/. . En cambJo, si eJ criterio es 01' d .
~i~cla del juez contencioso es I ~ uico, el alcance de Ja competen_
:( e m to de actuacin del sujeto, en este
'~~
 535
EL PROCESO CONTENCIOSU ADMINISTRAIIVO
534 CARLOS F. BAI.BtN

. ,,:t
1'-
'1:: 111,3, La habl\lt.ci6n de la Instancia
caso el Estado Federal, con prescindencia ele las materias en apU
Es claro que este criterio favorece el principio de seguridad Ju#dJ:o I constituye un trmite propio y es.
La hablHtaci6n de la InstanC al sos ndmlnlstratlvos y, por ello, es
porque es ms sencillo definir los casos en qUt! debe conocer. liu"t cesas contenc o d' ' 1
contencioso por p-l SI1!f'.to,!IIP 1 In h:::lrpTnm rr'!r.;>1sendere dc'l#lH~"I:l of'dfico de Ios pro .. ., .,,""t .os ..
(KP~OS}U lCla es.
'd I nmlluut: lU,"U 1"-
terlas. Consecuentemente se suscitan menos conflictos de co'nipei~at.~ dcsconocl o en e as que inicien cualquier
das entre los trlbunales.,::;.l~?t~. 'En qu consiste este trmite? Las p~::~I~ontenciOso adminlstra-
'4~i 1fo~eso Judicial contra el Estado -Plrl~lciones de admisibilidad, Por
Por ltlrno, es posible fijar criterios mixtos que consideren al suje 1I _ deben cumplir con ciertas ca 1'6 o no con estoS recaudos.
to y las materias para delimitar el mbito de actuacin de los ju~~;~ t va be verificar si se cump I
contenciosos. :'~\<: su parte, el juez de 1 ticular debe cumplir y el
, " Pero, cules son los recaudos que ~o~~~cionan el acceso judicial,
El ordenamiento jurfdico feeleral sigue criterios poco claros Y',- n . uez controlar? Los presupuestos que (1) el agotamiento de las vlas
ciertos aspectos contradictorios, de modo que es dlf(c11rearmar?t!t segn el rgimen jurldlco vlge(~)~~~~~erposlcl6n de la .ccl6n judlcl.l
rompecabezas con bases coherentes y uniformes. :~':;",
administrativas por ~~~~~~;i~por el otro.
En principio y segn el crIterio normativo, el Juez contencioso slo~ dentro de un plazo P er y tramitar los re.
d debe' a) Interpon h
conoce sobre los casos propios del Derecho Administrativo. Es decIr, As el particular interesa o . pectiVOsante el Ejecutlvo Y a-
el criterio es claramente objetlvo respecto de losjuecesjederales cil. :::~~ .rO /~ cursos' o reclamos admin~)~a~~~:. f::cci6n judicial dentro del trmi-
tenciosos con asiento en la Ciudad de Buenos Aires. En Igual sentido: ,'1','~~, .
;(:, cerio en trmino y, luego, laz~ de caducidad.
se han expresado los propios jueces. Estos interpretaron que las cau~i", ,~'f~~':~ no legal conocido como P 11mlento de cualquie-
sas de su competencia son aquellas en las que debe aplicarse de modo .)1mr:!
'1.' .'
c .
'Cul es la consecuen la en c
asodelncump
~ de ue las conductas estata es
I
preponderante el Derecho Administrativo. . : "i::'" '
ra Je estos dos recaudos? La leY ent~:ini~rativa y judicial en los tr-
d
As, por ejemplo, los Jueces federales contenciosos administrativos que no fueron recurridas en ~e e atn firmes Yconsentidas y, canse.
1 eglamentanos es
conocen en las siguientes causas: Impugnacin de actos administra. minos lega es Yr Ibl"mpu['Inar\as.
tivos del Estado federal, contratos administrativos del Estado federal, tyawleSpM ~ o .
cuentemen e, 6 l vas administratiVas
servIcios pblicos federales, poder de polica federal, responsabilidad Ms claro an. Si el partiCU~a~l~~:~~~nc:: no es posible recurrir
del Estado federal y cuestiones aduaneras y tributarias federales, en- de modo correcto Yen el plazo {e
tre otfHS,
judicialmente. d cursa al proceso si
. n su caso ar
Sin embargo es Importante advertir que -ms all del postulado '-.~' El juez slo debe intervemr Y e su uestos. Es decir, las p~rsonus
expuesto de atribucin de competencias a los jueces federales con- el articular cumpli co~ esos pre o~ recaudos -el agotamIento de
tencioso administrativos en trminos objetivos (Derecho Admlnis- lnt~resadas debcn cumphr ~.O~~1~1~O es posible saltearse ningunO de
tratlvo)- existen mltiples casos regidos por ste que tramitan ante las vas y el plazo de caduci a
otros jueces. Por ejemplo, los jueces federales civiles y comercia/es co~
ellos. y repetir este concepto
nacen ~obre nacionalizacin y ciudadana, responsabilidad extracon.
{ract,~alpor mala praxis en los hospitales pblicos nacionales, obras Entendemos que eS impor~ll~~ ~:l~:~~:~stitucl(}nal en los trm,i.

soHales y programas de propiedad participada en los procesos de pri- con claridad _ms alll~d~ t:~ua; ocurre si el particular,no inter::I~~
en que est regu a o. ''1 'Q sucede si el mteresa
vatizacin de las empresas pblicas, nOS d llnlstratlvO en trnllno. u ~ 1> ote el aCto est
el recurso a n I di ial en el plazo legal? Sirop eme
En sntesis, el criterio debe definirse as. Eljuez contencioso admi- inici el proceso u c I1
slble recurr r n,
nistrativo federal entlemle eH todos los casos regidos por el Derecho firme y ya no es po . en ciertos casos el marco
AtlmlfJ/stratlvofederal} sa/rlo ciertas excepciones que son excluidas
de su conochniento y llevadas ante otros jueces aun cuando el caso
Sin embargo existen excepclOnes,
jurf'dlCO vigcnte estahlece que no es necCS
A~" ario agotar las vias adml-

Judicial est regulado por esta rama del onlenarniento Jurdico.

i
 \
SJ6 CARLOS F. BAlD(N
fI. PROCESO CONfENCIOSO ADMINISTRATIVO 537
nistrativas O no es preciso impugnar Judicialmente dentro del estre-
las v/as administrativas o en su caso in
cho marco temporal de la caducidad de las acciones, En tales casos, el plazo de caducidad? ' , terponer la accJnjudicJaJ en
debe tenerse por habilitada la instancia judicial sin ms.
La ley 25.344 dice que en tales cas "
manera la notificacin a la Procuracj~S se c~lfsal' de igual forma y
1Il.3.1. E/trmite de admisl/,Ilidad ele las acciolles jlldic/ales COII- una anlicipacin no menor de tI" i n del1esoro de la Nacin con
Ira el Estado do de la demanda que se CUI"S el nta d/as hbiles judiciales al trasla-
e a organismo pertinente" ,.
En este estado, cabe pregUntarnos I . ,",..
El nudo que nos proponemos desatar aqu es el trmltejJllllclCll vo-, luego de que el juez resol '6 s el Estado -Podr Ejectlti~
para la comprobacin del cumpllmie"to de Jos ,.ecaudos alifes deta- habilitada, puede intenta"r po VI' dquel a instancia est debidamenle
llados. 1 rva e asexcepci . j
ear e j supuesto incumplimiento de 1 . OIles plev as replan_
E! texto de la ley 25.344 -que modific parcialmente la ley 19.549 tamlentodeJasv(asadmini t J os recaudos procesales -ago-
(LPA)- exige claramente que los jueces controlen de oficiu 51, en el que si porque el Estado sin sp:~t ~a~y ~Jato de caducJdad_. Creemos
elel proceso a la jJrocura'c' d I~ c o e a comunicacin preliminar
marco del proceso'judlcial, las partes cumplieron con los presupues- de expresar sus argumentos n sob'e Jesoro no tuvo . .
tos de habilitacin. Es decir, eljuez est obligado a verificar de oficio el opO! tUllIdad procesal
convenienle aclarar que en 1 re es~e ~specto. De todos modos es
cumplimiefJlu del agotamiento de las utas administrativas y el plazo de
caducidad.
la habilitacin de la instanc~~r
i
7
cl c~ s Jueces slo se expiden sobre
demanda por el Estado. uego e traslado y conteslacin de la
Veamos puntualmente cmo es el trmlle:
Finalmente la ley dice que este trml
l (1
1. el juezdehe remitir copia de la demanda y la prueha documen- a 105procesos de amparo y SI ( I te ey 25.344) no es aplicable
linar s mas.
tal que se hubiere acompaado por el actor -por oficlo- a la
Procuracin del Tesoro;
1l1.B.2. El agotamiento de la v{a admilllstratl1a
2. el juez debe, luego, correr vista al fiscal para que se expida so-
bre la competencia del tribunal y la procedencia de la accin; Una de las condiciones de adl . ibll
les Contra el Estado es que 1 nts idad de las acciones Judicia-
3. luego de contestada la vista por el fiscal, el juez dehe expedir~e I as personas leglllmad d b
pr mero ante el propio EJecutl J I as e en recurrir
sobre su competencia y, en particular, si la Instancia Judicial Este trmlle es conocido lcn~o y, s o uego, ante el Poder Judicial.

est no habilitada; vas adminislrativas. camellte como el agotamiento de las

4. si el juez cree que es competente, pero no se cumplieron los Cmo hacer para agotar Jas vas d
presupuestos de habilitacin de la instancia judicial, dehe re- con este lrmite de carcter prev . ~j ministratlvas )' cumpllr as
chazar la accin; y su decreto regJamemario est bJ o, o dgatorlo y necesHrio? La LPA
de Impugnacin Este blo a ec~n iversas vas segn el objeto
5. por el contrario, 51 el juez entiende que el proceso est debi- .
con e propsito lnsistim
que normativo prev 1
I
r'
os ( ISlJntos remedios
damente habilitado, entonces debe coner traslado al Estado tral/vo. ' os, ( e agotar las vas en eJ mhlto adminls-
-Poder Ejecutivo- "por el plazo de treinta das o el mayor
que corresponda, para que se opongan todas las defensas y ex- .Cules Son estos remedios' Hemos'
cepciones dentro del plazo para contestar la demanda". en el capitulo anterior. . contestado este Jnterrog<lnte

La Corte se expidi a favor de la constitucionalidad de este trmite

en los autos "Calten Arazi" (2007). /lJ.3.3. E/ plazo de caducidad

A su vez, iqu ocurre en aquellos casos en que liD es necesario lra-

Hemos dicho que el partlcul l
bUifar la instancia judld(", es decir, cuanuo no es necesario agotar cumple con dos requisito ( bar s () puede acceder ante el juez si
s, a sa cr, el agotamiento de las vas adml-
 53?
El PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
538 CARLOS F. BAI.BIN

nlstratlvas I ,'~ ..~'el punto de partido, es decir, ei inicio del plazo'l Veamns lns diferentes
d 1 I y, llego, la presentacl d I -.
e paza que prev la ley -plazo (~e ca
e das acciones jUdi,c1ales:ij :
ucldad- . . casos.
rOH\i PCl PQP t~rmlnn7DI- I .'. " .;',.;~\nhli
a) En el morco de los oetns admlnistratlvus de alcance particular,
1m el Es/al f,P, p. flrt. 2!i rip.1(1 lPA " ' - '.... ei pi.lO do caducidad debe contarse desde lo notificacin del
plazo ~:~::J~~I~~~~I;,'~~:I
pel'e':I~r~:~: de~;;~I:';:'~~;~;0;1 deJ'Jer
es IIdiciates" . -', -
acto que agot61as vfas admlnistn.\t1w.~.
b) En el coso de los actos administrativos de alcance general, el
A su vez, la ley a re . ' '::;" 'i,'1" plozn debe computarse desde que se notific el acto de recha-
~~t:e:~~~s de~r, ~s ~~e~~e~nq~e'~:~e~~ los recursos j~;d:i~I~~ 1.0 del red amo contra el acto de alcance general.
cla- e' ara e Apelaciones y nn ante antearse dlreetarii.!nt';
dfas-'- ~:':~~o~s,,~e ~elnta dlas hbiles Ju~:~:~~~sdeprimera lti,tan" e) Tratndnse de actos administrativos de olcance general eues-
tlanados por medIo de actoS individuales de aplicacin, el pta.
agote los Instonclo::d~~n~;t~:t~~~~~.n de lo resolue-;;;~~~g~i~~~e;:l) 1.0 comienza. a contarse a partir del da siguiente al de la.nottfi.
catin del acto que agot las vas administrativas.
Pero, i~ul es el sentido del ":'::";1,' .
~~r~~~opublico sllas oeelones ~~~ir~:IP~~s,e~lpeln en el mbito d~:;,\ d) En el caso de las vfos de hecho, el plazo se computa desde que
trml o perentorln de noventa dlas se ,sta 10 deben iniciarse en el ti;: el comportamiento fue conocido por el interesado.
nos, cul es la ra d ' gun e 8rt 25 I PA' E '-~,.
ejemplo de dos o die' -' n e oplleor un plazo d~ " . notros, e) En el morco de los OInlslones, el trmino debe computarse des-
venta dfas el ~eto yaZ:s~~s~si luego de tronseurrido ~;~~~~eldn (poi". de el dia posterior al de la notificacin del rechazo expreso o,
contexto rme y no es poslbl I 00 e no'
,poreee ser que el plozo de preseri I~ mpugnarlo? En este',.: t:~".' segn el criterio IIterol de la ley, desde el dla sIguiente al del
En el derecho bl' pe n es irrelevante. '" r:,' '1' vencimiento del plazO para resolverlo, es declr, noventa dias,
pronto despacho, ms cuarenta y cincO <irasy, por ltimo,
es el ""/lIel ,lo pu leo el "lazo de caducld ".:", "'
exce"c/ ' gellemlllllelltrns que el ,,1 ~d Ysu cUIII"III11/ellto,' ,;," -
f) Cuando el portlcular Impugno un acto administrativo ilegiti-
1
de eadu~;~ad~~~;~:~ en el marco de las eX:~;~I~::;:~~rll,c/lI es slo '~~ ~,:: I mo y,luego, finalizado el proceso judicial, resuelve reclamar lo
~~I~~~~~~orllel plozo ~r~:~:'~~~~~'eE:,~~~~r,.cuando ~~~~~~e~:':r~~
, e as acdones . s, nace el plazo de pres.
('1 I reparacin por los doilos YperjuicioS, no existe plazo de cadu-
cidad sin perlulcio, claro, del plazo de prescripcin,
Cabe agregar que en casa de sHcnclo en cualquiera de los aparta-
Pues ble n, en este contexto es i .' , t
110rige el "lazo de car/uc/darl de la~~~;~~'~~~ reeordor ell qu casos',},:,': i dos (o), (h) Y(c) de los p~rro[os anteriores, no corre el plazo de eadu-
cldod sino slo el de prescripcin. En el supuesto que prev el punto
En primer lugar, cuando I 1
cepciones respecto de es o ey -LPA- prev expreso
I
..,
(e) _silencio estatal en el moren del reclamo- creemOs que tompoco
corre el plazo de caducidad, sin embargo el texto de la ley sigue otro
tomlento de las f . d ~eplozn. Asf, el arto 32 1 PA mente ex- ,"
plozo de eodu v.os a mllllstratlvas ni tam oc" ,no exige ei ago-
el caso de 11 cldad. Otro eJempln El plazo PI o delcnmpllmlento del camino.
s enclo de la Ad 1 I . le ca ucldad n "" La Cnrte reennoci la constitucionalidad del plozo de coducldad
~:~~~l:~~~~~~lan~o podrTI~I~:~~~~;~~~~~~~~del arto 260d~~~~.~~ en el precedente "Serra" (1993),

~:;::~~~i~~~;'~~o;o
. ~t:;,~;~rj~ll~i~ ~~rl~~~:r ct:.~;~~~:~~7d~~~~SC~~~~~~
spon a en materia IlI.3.5. Lo' supuestos de suspe",l" e IlIterru/,cltl de lo, ,,'azos

La LPAy sUdecreto reglameotorio contienen _entre olruS eapltu.

1lI.3.4. El cmputo del plazo de caducidad las- el rgimen de suspensl6n e interrupcin de los plazoS.
En particular, la LPAdlcc que "la Interposicin de recursos admi-
El Interrogante
cdmo qu e .IIltentaremos co t
1 bemos computa,. nistrativos interrumpir el curso de los plozos, aunque hubieren sIdo
(.e el plazo <le 1 estar en este apartado es
11
cae ucldad . E 11 e f eeto, iCllfd es

--.. ..-,.
540 CARLOS r. BAl.!lIN

El PROCESO CONrENCJOSO ADMINISTRATIVO

lIlal calificados, adolezcan de defectos formales Insustanciales o fue- 511
ren deducidos ante rganu incompetente por error excusable" (art. 1, que el cuadro sigue en pie, esto es trein,' s
Inciso e, apartada 7). excepciones y contestar demand~' respec'IIY esenia das para oponer
, vamente.
Por su parte, el decreto reglamentario establece que "si a los efec- Ca he sealar que otros operadores enUeno
tos de articular un recurso adminIstrativo, la parte Interesada necesi. rog el plazo de treinta df.s pal. en que el Cdigo de.
a Oponer excepclon .
tare tomar vista de las actuaciones, quedar suspendido el plazo para temente, el Estado tiene el plazo 'd es y, consecuen.
. . COIlllln e sesenta da
recurrir ... En igual forma a lo estipulado en el prrafo anterior se sus- excepCIOnes y contestar delllanda V I J I s par9 pponer
mayoritario, <. a e R{ ven r que es le es .el crllerlo
pendern los plazos previstos en el art. 25 de la ley de procedimientos ,
administrativos" (art. 76). ,
En el caso de los recursus optativos su Interposicin -segn el ,
j 111.5. Los medidas cautelares
texto de la ley- suspende, pero no interrumpe el plazo del art 25 de
la LPA (arts. 99 y 100 del decreto reglamentario) y otro tanto ocurre
,l
EOlre el In lelo del proceso 'ud'lC I 1
con las "actuaciones practicadas con intervencin de rgano campe. transcurre necesariamente un tlem oa : la resolucin del conflicto
tente". Es decir! en este ltimo caso los plazos legales y reglamentarios e
den tornarse de dlfcJl' ibl P el que las pretensJones pue.
deben suspenderse, "inclusive los relativos a la prescripcin" (art. O, cuando el juez finalme~::r~~~ e cumpIJmienta. De modo que aun
inc. e, apart. 9).
derechos, puede ser imposIble c~~I~~~lre~~)~a~t;a~I~.elrecurrente y sus

Con el objeto de evitar este escen JI. d

111.4. El pinzo para oponer excepciones y contestar demanda reconoce a los jueces el pode 1 I ar o, e al' enamiento procesal
Con carcter preventivo los d:~~~hm ~m?tiempo, el deber de proteger
Cabe aclarar en c~te e~tado dc nuestro anlisis que -segln el C. do por medIo del instituto de las m~~id~10 deb~te. Ese poder es ejerci.
digo Procesal CivIl y Comercial- el plazo para comparecer JI coltles~ cautelares que slo procede POI: pedid adsPlrev as o tambin llamadas
far cuando la parle demandada es el Estallo Nacioual es de sesenta o e as partes.
das.
/11.5.1. El rgimclljurfdlco de las medidas cautelares
Por su parte, la ley 25.344 agreg que el plazo p<lfa oponer las de-
fensas y excepciones es de "<.letreinta das o el mayor que correspon- El rgimen Jurdico de la lid
da". Cdigo Procesal Civil y Con s I~e: d ~s camelares es eJ que prev el
hlbicin de innovar y t lerCla e a Nacin en su art, 230 -pro-
De modo que -en sntesis y segn nuestro criterio- los plazos que -como ya ex )J~anr:oros conco~dantes del mismo texto legaJ par-
para que el Estado oponga excepciones y conteste demanda son dls~
tintos. As, el plazo de que dispone el Estado para contestar demanda en el marco de nu~stro co~~/r~)i:~::)~e un Cdigo procesal especfico
es de sesenta das hbiles judiciales y el plazo para oponer las excep.
En particular, este precepto del Cdi I
clones previas es de treinta das hbiles Judiciales dentro de ese plazo la prohibicin de Innovar en toda cJaseg~ { i.c~(~ue "podr decrctarse
de sesenta das.
t
derecho fuere veroslmll; 2) existiere el peJi e.1U o, siempre que: 1) el
Sin embargo, ms adelante, la ley de reforma del Cdigo Procesal o al.terara, en su caso, la situacin de he ,glO ( e que ~l se mantuviera
Civil y Comercial unific el trmino para oponer excepciones y con- cacIn pudiera lnnulr en la s t . c 10 o de del echo, la modJfl~
testar demanda. El plazo actual es de sesentn das (excepciones y con- Jneflcaz o imposible' 3) la c . te~ encla o .convirtiera su ejecucin en
testacin de demanda). otra medida precaut~rja", au e a no pudiere obtenerse por medio de

Entonces, qu rgimen dehemos aplicar en relacin con el plazo Por su parle, el arl 232 eree bl
para oponer excepciunes, la ley 25.344 o el Cdigo Procesal? Creemos prevJstos en los artCcuios p;ecedel;t;:t~lI~~e t~~~''fl~era ~edlos casos
que en el marco de los procesos judiciales contenciosos administra. para temer que durant J ti ' . ere UIH el o motivo
de su l. e e empo anlenor al reconocimiento JUdicial
Uvas debe aplicarse la ley especial, es decir, la ley 25.344. De modo
bIe PO~j;~:~~i~J~s:~1~~~~~~ sufrir un perjuicio l~lmlnente o Jrrepara.
as urgentes que, segun las circunstancias,
 , ,:1" ~ .,
, ',rW:~',

542 CARLOS F. BALBIN . _'

,.:.i}~~~~
;,*1;i:~!t
,
~ '_ H PROCESO CONTENCIOSO
~8:'---,-------~-~~-~~===-=-=~----=-
ADMINlSTltATIVO 543

fueren ms apta ';" .....$.iI..

\.. gel' preventivamente -es decir, en tiempo oportuno- los derechos
a sentencia" . S para asegurar Ilrovl' slona Imenteelcum .. ,....';.. ;")
p 1Irnlerto.!
I
.

I . ~.i.controvertidos y debatidOSpor las partes.

Es de 1.. . ,.'-; ,\i(JI:.~'
. e, esto,!}precopto!> del C6dl ',," -, Sin emhflr~o los jueces, en principio _criterio que no comparti-
das de no innovar y I l' go Procc:wl establecen i- ",>l! moS-, exigen que el particular soHcllt:, ~ilprimer h'e~r, ante el pro-
I j e r g men de las med' I - d' 'H~dk
s n per ulcln de que luego el cdi 16 !( as cautelares genrlca"&: pio Ejecutivo la suspensi6n del acto cuestionado Yluego transcurrido
l

Sin em go regll otras especficas. 'i"!"~';; cierto plazo _breve- residenciar el planteo ante el Juez.
hargo, otra corriente d ...-LJ I

debe apllcurse el segundo prra~ edop nln minoritarIa sostle~~r~':~~'

p(tlllo 1IId e I Cd Igo Procesal "Modlde larl, 12 de la LP" " -y no 'el,.",,~,
Ca" 111.5.3.Las medidas c(lIdelares Y su coincidencia caula 'JretensJn
articulas 230 y 232 que antes det:1I as cautelares", en partlcuhi, lo;'
mlnlstracin podr, de oficiu o a eamos-, La LPAdice que "la ~AltJ principal
cin fun~ada, suspender la elecll~~ldO d~ parte y mediante res'olt;"~ Cabe preguntarse, las medidas cautelares proceden cuando su
o para evItar perjuicios grave ) I por razones de Inters pbHc'~', contenldo coincide sustancialmente con las pretensiones principales
dada mente una nulidad abso~uata~teresado,o cuando se alegare f~~~ , "
de los recurrentes, es declr, el objeto de fondo del proceso?
Pero, en qu consiste _
glca del CPCCN al proceso c~~: enc
SI . 1
l
prlescnre ca.so-Ia
oso admInistrativo? aplicacin
..;:~::~
anal't~'
"l'.,

.'~i7'"::!'J;
.' ,~.~,
'l"~- El criterio quizs mayoritario es que el objeto cautelar no puede
coincidir con el objeto o pretensin principal del recurrente. Por su
ana izamos los antecedemes 'u ';.~ " .,~ ' parte, el Cdigo procesal no dice nada 81respectO.
tos Inteflogantes en los sigulent J diclales es posible contestar es.' ,,' 'f .. por nuestro lado, creemos que no existe impedimento en este sen-
rostmilltud del derecho (junms ~s t.r~lnos. Los requisitos son la ve. -\'''', ir .~-" tido. Es ms, el juez debe otorgar ias medidas cautelares 51se cumplen
(per/cl/ll/m III mora) previstos en ~:I~l~;Is)y el peligro ell/a tlemora ':'i(';' los recaudos legales, ms all de su superposicin o no con el objeto
pletarse con otros, esto es el "vi 1 g~ Procesal que deben com- '-:@: .
p erj lIlC
. io o notan o,"1 a .,.Irrepllrabilldad del .~#N'..
y, espedalmente,c el "tllte' ~ principal del proceso.
1
CRSO. I s publico comprometido" en el ~-1 ',

En~"'1
general, entre los Jueces el crit ' . ,",~'"
1lI.5.4. El carcler I/I/llateral o bilateral tle las medltlas cautelares
de las medidas cautelares es e cu erl~ sobre admisin o rechazo ~'.-''\"1 tI el anlisis de otros aspectos que rodean las medidas
Sigamos con
verosimilitud del derecho el 11 mplinl.1emo de los extremos de la cautelares. As, iel trmite de las medidas cautelares en los procesoS
tcrs pblico. ' pe gro en la demora y el respeto del in- 1I
, contenclosos debe ser bilateral o no? Es decir el juez, antes de re-
i solver, debe correr traslado al Estado? Si bien el art. 199 del Cdigo
Procesal establece como principio que las medidas cautelares deben
m.5.2. Las metlltlas cal/(el ordenarse Y cumplirse sin traslado, algunos autores consideran que
llistrativas ares y el agotamiento de las v(as lldml~
en el proceso contencioso administrativo, en ra7.n de su rgimen di-
ferenciado ello slo es vlido en ciertos casos.
sa iS.Jgmoscon
~. el anll sIs (eI otras cuestlon
.,;,~.() agotar las vas administrativas es procesales. Es nece- Por nuestro lado, entendemos que el Juez debe resolver las medi-
nar ante el juez el dictado de las ~~~pecto del acto para peHcio- das cautelares sin dar traslado al Estado pero en casos excepcionales
l

de aqul? Debemos al m~ 1 as cautelares de suspe ' en que considere que puede vloiarse el derecho de defensa puede ha-
1 6 I menos agota l' nSI n
ad n cC?nlas medIdas cautela'res r as v as .administrativas en re-
d cerlo antes de resolver.
ante el propio Ejecutivo y s610lue ,els eclr primero hacer el planteo
go l' ante el juez? Finalmente, cabe aclarar que el juez no puede ordenar de oficio
s
Enten4ernos que no porque si f medidas cautelares, sin perjuiciO de que _como ya expUcamo -
medidas cautelares no cumplira d~~~~as el instituto procesal de las puede reemplazar unas por otras.
amente el propsito de prote-
544 CARLOS F. I\AlBIN

EL "ROCESO CONTENCIOSO AOMINJSTltATlVO

JII.5.5. Las cOllt1'acau/elas 545
pueden "decretar ninguna medida cautelar que afecte, obstaculice,
. de los institutos relacionauos di. comprometa, distraiga de su destino o de cualquier forma perturbe,
Tambin debemos analizar OlIO. [ t' es las conlracautelas.
1 telar~s judlcla es, es o ., < los recursos propios del Estado, ni imponer a los funcionarios cargas
rectamente con as cau I 7 El nrt 199 del Cdigo Proce- personales pecunirias".
Pero, en qu consiste la contraca~~t~:be~l ser' ordenadas bajo la res-
sal dice que las medidas cau.tclar deber dar caucin por las
Entonces, puede el juez decretar embargos preventJvs? Por
ponsahilidad de la p~r~e sOhcJtal~t.e qU;casionar. A su vez, la caudn
tas y dailos y perjuIcIos que pu tese nuestro Jada, creemos que este precepto debe aplJcarse sJ~ "respecto
cos . lo real
pllede ser jU""toria, persolla. . .'6 de ios embargos sobre recursos pblicos cuando so trate d obligacio_
nes de dar SUmas de dinero y nu de otras medidas cautelares de dar y
"' establece que no se exlgll' cauel 11
Por su parte, el art. 200, cree, lE t ., Nacional sus repartldo-
b
cuando el que .,o tuvo
l medida es e s auo
Hdadl o una persona que justifique
,
, ',1
ser reCUIl()Clua-
l

hacer -por ejemplo el sllministro de med1camentos_ aunque afec-
ten o desvlen recursos del Estado. Por qu? Porque si bien es derto
nes, unasolvente
ffiUnlClpa que ese mtndafo est incluido en el Cdigo entre las normas gene-
mente o actuare con e 1b ene [,ciD de litigar sin gastos.
1
t rales -articulo 195 crcc_, elerto es tambin que su alcance debe
t interpretarse con un criterio sumamente reslrlclivo en razn de los
principios y derechos bajo debate.
111.5.6. Las otras medidas cautelares. El em burgo prevclllir10
[
Antes de concluir el captulo so bre hs
<
medidas
I stuuio cautelares propia-
de otras cautela- Jl1.6. Eltrrnlte de eJecucJn de scntencJas contra el Estado
mente dichas, es necesario detenernos en e e
res espedficas. , _1
Las sentencIas condellatorlas contra el Estado pueden tener por
'em p re Iestudiamos objeto obligaciones de dar, hacer {}no hacer. Por ejemplo, cuando el
En el Derecho AdminIstrativo Sil 'suspensin -caSI
de los exc u-
actos
I didas caute ares, a d juez condella ai Estado a proveer alimemos o medieamelltus respecto
sivamente- entre as me {bsicamente por os
P ? Creemos que es as 61 de personas Indigentes (dar) apuntalar un edificio (hacer) o 110 cobrar
administrativos. Of qu .
l do
razones. Por un a o, p r.
'1
que segun e la
' I clsico del Estado, ste s o
ti as (abstenciones) y, por e l
,, impuestos relroaclivamente (no hacer).

es responsable por prestacIOnes ner~e:echo Administrativo alre- Estas hiptesis no plantean mayores inconvenientes en el marco
otro, hist6ricamentc con~truh~os e artados anteriores se centraron del trmIte judicial de eJecUCill. En tal caso, el Juez debe lijar el plazo
dedor del acto estatal. POl.eso, o; ~p to es la suspensin del acto razonable en que el Estado debe cumplir con las sentencias.
bsicamente en el acto cautelar t p co, es ,
estatal. l I El mayor inconveniente se ubic histrica mente en el cumplltnien.
to de las sentencias de dar sumas de dinero.
do en el marco del Estado Socia (e
Sin embargo, el papel del Est~ h sociales y nuevos derechos
Derecho con reconocimiento de erec o~ n este contexto- otras
. ii exige incorporm -e E
YprestacIOnes pos t vas, 1
medidas cautelares y no simp emen e t la suspensin de los actos. '5 l//.G.I. El cardcter declarativo de las .'lelltenclas condenatorias de
dar sumas de dinero
decir medidas precautorias de dar y hacer.

En, relacin con las otras cautelares cahe 1aplicar

marco los
de mIsmos crite-
la suspensin La ley 3952 de demandas Contra Ja Nacin dIsponla que "las deel.
rios que desarrollamos anteriormente en e siones que se pronuncien en estos Juicios cuando sean condenarorJos
de los actos estatales. contra la NacJn, tendrn carcter meramente declaratorio 11mJln_.
dos e al simple reconocimIento del derecho que se pretenda" (arl. 7).
Por eJemplo otra cautelar ~pec
ft es el embargo preventivo
t~~ular el art 195 del Cdigo
sobre los recursos del Estado .. ndP~:s medidas ca~telares) ya men .. Es decir, los fallos JudlcInles condenatorios Contra el ESlado te-
Procesal (sobre normas por
genertle~5 nlol! corcter declora,lvo y no ejecutIvo, de modo que el Estado po-
clonado -modificado la ey .:53- establece que los Jueces no -. dIa o no cumplJr las sentencias, sin perjulcJo de reconocer su vaUdez
y autorIdad de cosa juzgada.
 546 CARLOS F. BAlBfN ADMINISTRATIVO
541
EL (lROCESO CONTENCIOSO

111.6.2. El carde/er ejecutivo ,/e las sentencias que cD1ulellalJ ~d.E. - 1 em lo, la suspensin de la eJecu.
IlmIento de las sentenCias. 1or ePI do la consolidacin de
lacio a tlar sumas dadillero . p 1 mpo detenn na , .
ci6n de las sentencias por t el' dldal firme y la espera en trml~
rlp,udas reconocidas por s~nt~n~ a}u .. t .
Posteriormente, la Corte fue fijando IIn crherio distInto en variQs;' n~s de prevlsl6n y ejecuclon L1CI PI~SUPL'CS ...,.
de sus precedentes, es decir, el carcter ejecutivo de las sentencias::" l',
o '.~

Este desarrollo y viraje paulatino comenz en ciertos mbitoll ~h '

1/1,6,3.1, La Sl/spenSl n
,le ejecucin de las sentencias por plazD (Je.
,
rerlales, en panicular el derecho de propiedad (expropiacin, fnter
terminado
dictas de despojo y desalojo) y fue extendindose sobre otros,Bln"jji
das, el caso ms renomhrado de esta corriente JudIcial novedosa fue, ntld ada del Presidente R. AL-
el precedente "Plel1"Qllera" (1966), aunque en verdad no es el nlco.'rit En el ao 1989, tras la renunc~ a M ~ue hahia triunfado en las
tampoco el primero. " '.Jti" PONsfN asumi el Presidente C. HINE. s medidas de gobierno, im-
. , 989 H tre las pr mera d fj .
elecciones del ao 1 . n Ider fundamentales en la e n1-
Cules fueron los fundamentos de la Corte? Primero. La ley 39'5'~( Puls la sancin de leyes que cons \. Ley de Reforma del Estado y
mica esto es, a )
no puede Interpretarse como una autorizacin al Estado para' .n<r;,'~" , cin de su poltica econ , . 696 Y23697 respectivamente.
" nico(leyes 23. .. , ,
cumplir con las sentencias judiciales. SeglUulD. HI sentido, elltonce~;~' ::j~_' Emergencia ccon I dl
de la ley 3952 es otro, esto es, evitar que el Estado se encuentre en la;' :<J;.. 1:, . L de Reforma del Estado suspen
situacin de no poder satisfacer el requerImiento por no tenerlos fon~ ':'"" _' , En particular, el art. 50 d.e la h~~dos arbitrales que condenaban al
dos necesarios o perturbar la marcha normal de la Adminlstracln<";-;H~ la ejecucin de las sentencias. y >1trmino tle dos aos conta-
Estado al pago de sumas de dmero por e
Pblica. Tercero. En el presente caso, la ocupacin del inmueble por ~' 1l:;"::'
dos desde la vlgenclo de lo ley. , Ildad
el Estado, sIn trmhlo temporal, es una "suerte de expropiacin sin, .,~",:" r idi a favor de la constituclOna
indemnizacin 0, cuanto menos, una traba esencial al ejercicio det.' /:f:J#\:,.: l'
Por su parte, la Corte se e;p de las sentencias en los autos "Videla
de lo suspensin de lo ejeeucl n
CI/ello" (1990).
der::':{~:~;s~:I;;::~nol !I'
entendi que el ort. 7 de lo ley 3952 _eo_,':,.';,.""~"r.,~,'""',:,,\,,,,:,,,~,.,'.:',:,',',
rcter declarativo de las sentencias contra el Estado- debe ser inter- _-,,~
I It de previsin presu-
prelado en trminos razonables y na simplemente llterales. Ill,6,3.2. La canso Ildaein de deudas y e tr m e
. '~. pI/escaria Y plazos mximos
Qu ocurri luego? Por un lado, tos Jueces siguieron llSB y lIana- l.
mente el antecedente "Pietranera",de modo tal que el principio decla- , r
ratlvo de la ley 3.952 termin trastocndose por un criterIo c1aramen- ' .j"' , " ,( Transcurridas casi ,los doS] i I ?
anos ue preve!o lo ley 23,696 (Ley de
los decretos de prrroga el Es-
Reforma del Estado), Ysin per u c 0, (e plementarios por medio de la
le ejecutivo de las sentencias condenatorias contra el Estado.
tado decidi seguir dos caminos com ,
ley 23.982, d I \Ie-
111.6.3.Los mecanismos de re!J'trlccindel cardcterejecutivo de las li acianes anteriores, es ec r, aq
sentellcias condenatorias Por un lado, consolidar las ob fuesen de causa o tflulo anterior al
o
!las que estuviesen ya vencidas 'objeto dar sumas de dinero. Por
LP':s ~ituaclones de crisis social y econmica recurrentes en nues. 1 de abril de 1991 y que tuviesen P~l'e el trmite de ejecucin de las
el otro fijar Wl nuevo rgimeu SOl E' t' do
tro:pafs con un altu dficit fiscal y fuerte endeudamiento crearon un ' d ias contra e s a .
escenario lleno de dlflculrades o lisa y llanamente la imposibilidad de sentenci(u con enator oltdacin de
. del modelu de cons
cumplir con las sentencias condenatorias en los trminos fijados por 'Cllles eran las consecuencias lletas las transacciones
los jueces. 1 ntenc as os a, .'
deudas? En prlmer lugar, as se , 'aleonzadas por cl l' gllnen
. 1 n obllgaclOnes . d 1 m-
A partir de allf, el Estado comenz una carrera casi desenfrenada Ios laudos que reconoc a laratlvo Y su mo o l e eu
~e consolidacin slo tenan carcter ~e~ 23982 As, lucgo de re-
y al comps de las crisis econrnlca.s circulares, mediante el uso de
pllmlento era el camino prcvisto por a ey del)fa ~oHcltar el crdito
diversas herramientas Jurdicas pan extender en el tiempo el CUOl- c1hlda la lIquldaci6n, el rgano competente
 548 CARLOS ro BALBIN

El PROCESO CONHNCOSO AI)MINISTRATlVQ

presupuestario respectivo ante la Secretada de Hacienda ClIe debla 549
responder "exclusivamente cuulos recursos que al efecto disponga el ~s, cuando el Poder Ejecutivo COllluni ue _
CongresO de la Naci6n en la ley de presupuesto de cada alo, siguien- al Congreso el reconocimielHo Judic! I I q en el curso del ano 2011
do el orden cronolgico de prelacin", mas de dinero y no exista crdito )re: t e una ~bligacin de dar su-
entonces incorporarlo en el 1 uPUCstallO, el Congreso debe
El Poder Ejecutivo debfa proponer al Congreso que votase anual- acreedOl~ una vez vencido ell~r:r~~~~~to del al10 sigUien~e (2012). El
mente los recursos necesarios para hacer frente al pasivo consolidado es decir, tras elide diciembre del :; ; sesiones de este uItJ;no ailo,
en un plazo mximo de diecisis aos para las obligaciones generales judicialmente su crdito. ,JI o 012, puede eJHon.fS',ejecutar
y de diez aflOS para las de origen de previsin, ,

Sin perJuicio de la va anterior (previsin presupuestaria), los

IlJ.6.3.3. La previsin presupuestaria I .'
acreedores podan optar por suscribir bonos de consolidacin en mo- nos de las leyes 23 ..902 y 24.624 Y fJ azos mXlf1IOS en/os trmi-
neda nacional o en dlares estadounidenses y bonos de cUllsolldacin
de deudas de prevIsin. Los primeros se emitieron a 16 aiias de plazo
El Congreso aprob la ley 24 624 J
y el capital comenz a amol'tlzarse, es decir reintegrarse, mensual-
mente. Por su partc, los bonos de previsin se emitieron a 10 alias de
,
). ,
soure el Presupuesto General d . ~ ,en e mes de diciembre L1e1995,
plazo. .. ejercJcio 1996 e incorp~r6 -i e ~AdmJnlstracJn Nacional pUl'<!~I
Presupuesto sobre el trmJ~a~ as: usuJas en In Ley Permanente de
Cabe ad~rar que la Corte se pronunci reiterndamente en .sentido Estado. e e eJecuci6n de las sentencias COntra el
favorable a la constitucionalldad de los regmenes de consolidacin.
Entre otros, en el precedente "Albarrad,," (2007). Posteriormente, la En primer lugar, este rgimen estaLle l
la necesJdad de previsin dice e principio rector, esto es
ley25.344 del a!lO 2000 estableci un nuevo rgimen de consolidacin l e gasto en el I'resupuest '
de deudas en los mismos trminos que la ley 23.982, casi diez alios ugar, ia vigencJa de la ley 23.982 ("sin ." o y, en segundo
despus. del rgimen establecido en la ley 23,982,~~ljUlCJO del mantenlmientu

El Legislador, adems de regular cmo ejecutar las sentelldas por Luego, el legislador describe cul 1 .
las obligaciones de causa o ttulo anterior al 10 de abril de 1991 (con- corporacin en el presupuesto A' f ie~ e trmite de previsin e lu-
solidacin), tambin regl el lnmite [le ejecucin de seutencias por nanciero en que la condena de'La 8 ' s e pr~supuesto del ejercicJo fi-
S
ton ces el Poder Ejecutivo debe hac e~ atendJ(l~ carece de crdito, en-
obligaciones de dar sUII;as de dinero por causa o titulo posterior al1
de abril ele 1991, es dech el proceclimie1lto ordinario. de su Jnclusl6n en el ejercicio si uJ el la:
~revlsJolles necesarias a fin
Hacjenda debe tomar Con . ~ en;e l cuyo efectu la Secretara de
d J3 (OCll1uento Jehacleme de I d
El trmite para ejecutar las sentencias condenatorias contra el e 1 de agosto del au Con di a con ella antes
Estado cuyo objeto sea la obligacin de dar sumas de dineru es el si- SUpuesto. espon eme al envIo del proyecto de prc-
guiente con las modificaciones que ms adelante detallaremos.
C6mo debemos concillar las leyes 23 9' .
El Poder Ejecutivo debe cOlllllnicar al Congreso los recollUcimien- la ley 24.624 no hUroduce 1 . , a2 y 24.624? Creemos que
tus administrativos y judiciales firmes de obligaciones de dar sumas d III concepto distInto ca J .
o en que la obligacin debe inco!" O. n re ac on al pero-
de dinero o que pudiesen convertirse en tales y que carezcan dc er. slnos610 el trmino de cor! p larse en el PresupllCSIO General
ditos presupuestarlos para su cancelacin "en la ley de presupuesto puede Incidir en parte en e~p':~~~~s, ;131 de a~osto de cada aiio que s
del ao siguiente al del reconocimiento, {) e eJ ecucl6n de las sentencias.
As, lu ohllgacl6n debe Incluirse en el
La ley agrega que "el acreedor estar legitimado para solicitar la reconocimiento Judicial fi E presupuesto posterior a su
ejecucin Judicial de su crdito a panlr de In clausura del perodo de cieiofinanciero en que<la ;;:~e;:~ t~~~entJLI()ente~}(il~nos que "eleJer-
sesiones ordinario del Congreso de la Nacin en el que debera haber. ,.~. de In ley 24.621 es el mlo del. . a ser atendIda en los trminos
se tratado la le}' de presupuesto que contuviese el crdito presupues- 1econoclffllento judicial.
turio respectivo". Si la selHencia es comunicada a I S
del31 de agosto del a, a ecrctara de Hacienda untes
o en (;lUSO, entonces la previ .in debe hacerse
 '", (le:
";"~j~~;.
550 . ',,:~ ~i;;'a 551
CARLOS F. BAlSIN ' ,.. .'~~i4-. EL PR.OCESO CONTENCIOSO ADMINIS1JlATIVO
en 1 J ",'~ :,i~?'l~,
e e erclclo siguiente y si el Bstado ' '-~~"Y/ Por ltimo, el criterio de las pruebas dinmicas disminuye el peso
cl6n desde ello de diciembre de ese :o~umple,es plausible su'eJ~~~15I' , que recae sobre las personas de probar elertos hechos en tanto el Esta-
l' J ' :\i\'.H~'~:Jjjl" ;. do est en mejores condiciones de hacerlo, por caso, los extremos que
oreemplo.S1Jastmtenciadelmesde b .. ;."~:;;r ~:,' . :,';
da a la Secretara de Hacienda ante d l31ad rll del 2011 es comunic~~~~;~)l'''; ",n: '~ surgen de los expedienteS aUlIlllIlstrntlvM.
dodh I s e e agosto d 12011 "P'lh"J!':tC". 1"1"
e e ncorporar ese crdito en 1 j' , e ! eq~~!~l .~t-,'~~
le' Intentemos ordenar de modo secuencial el cuauro probatorio an-
2012 y, en caso de que no hac'l e e erclclo plesupuestario de.t.rio' " ;?'- tes detallado. El Estado debe prohar a travs del expediente admlnis~
IlUede ejecutar judlclalmen y
el o no cumplir con el pago, el acreed6r trativo, es decir, de las actuaciones o trmites, los hechos que susten.
diciembre del al10 2012. te su crdlro contra el Estado desde ein:lb(~
, '. '_.~ :~:,' "
t ten la legitimidad de sus decisiones, pero una vez dictado el acto, ste
goza de presuncin legitimidad y, consecuentemente, es el particular
La otra hiptesis que uede I '. .'
quien debe probar que el acto es tlegtimo,
comunicada a la Secretarfa de H~:i~~~a:se es si la sentencia firme' ~s ~
ao 2011, en cuyo el Estado pued despus del 31 de agosto 'del' .:~ r Sin embargo, respecto de los hechos, si bien es el interesado quien
c1n del presupuesto del ejercJcJOed~lc~~porarlo en cualquier amplla~ '" r~"'f. .. dehe proharlos, esa obligacin recae sobre el Estado cuando ste se
obliga al Ejecutivo a su Incor ura ' 12, pero 51no fuese as, la ley,' . encuentre en mejores condiciones de hacerlo.
y slo despus de c1ausurada~ I c16;1 en el presupuesto del ano 2013 ~I;

de diciembre del 2013 el ;s ses ones de ese perlado, esto es, el1 \~ Luego de fijar los criterios generales es necesario detenerse en los
Jacree oc puede ejecutar su crdito. I medios probatorios especficos. En particular, respecto de la prueha
de ahsolucin de posiciones, cabe decir que sta es Improcedente
porque no es posible escindir las personas fsicas de los rganos es.
111.7. Otras cuestlones procesales
tatales. Es ms razonable entonces que el agente simplemente preste
declaracin como testigo en el marco del proceso judicial. Sin embar-
1Il. 7.1. La prueba go, el decreto 1102/86 deleg en el procurador del Tesoro, Subprocu-
rador y Directores de los servicios Jurdicos, la facultad de absolver
El rgimen de la prueba en el )r posiciones en representacin del Estado nacional.
Igual que en el proceso civil con 1 o~:so contencioso es, en principio,
remos. ma ces menores que luego analiza.

IV. LAS ACCIONES ESPECIALES

Ya hemos dicho que existen dlversus 1
garse en el mbito probatorio:' pr nclpios que deben conJu.
El camino bsico del trmite judicial contra el E.stado nacional es
la accin ordinaria ante el juez de primera instancia con competencia
1. el criterio segm el cual la arte
cisin estatal debe probar P II qlue Intente impugnar una de~ en lo Contencioso Administrativo Federal, cuyo trmite est regulado
plo de presuncin de valid sUd eg tlmidad en raz6n del princi~ en el Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin y las leyes com-
'. l actos estatales;
ez e os
plementarias.
2. el postulado de que l
chos o derecho extra~JPartedquhe Intente valerse de ciertos he. Es entonces una accin comn y ordinaria. Sin embargo, el arde.
'/ ' ero, e e probar su existencl' E na miento jurdico tambin establece 'otras acciones que podramos
'''~r-a su vez- el prIncipio bsico del C6dI J a. 'ste es
llamar especiales ya que constituyen excepciones respecto del prin-
''r merclal y, por 'Ihimo, go I roces al Civil y Ca.
cipio antes menciomido. En este punto cabe estudiar las otras vas de
3. el principio de las pruebas dinmicas. a~ceso al Poder Judicial con el ohjcw de completar el cuadro.

Es decir, si es el Estado . I .
no dehe probarlos en trm~Ulen !llenta va~erse de sus propios actos
IV.!. La accin de amparo
contrarIo, si el particular OSI de materialidad y legitimidad. Por el
entonces,.dehe probar el ~lse~~(:~ pretende Impugnar el acto estatal, El amparo bsicamente es un proceso judicial mucho ms breve y
mente el vicio del acto estatal. e que Intente valerse y partlcular- rpido que los procesos ordinarios ya que, entre otraS cuestiones, su
552 CARLOS r. !'AlBIN
EL PROCESO CONHNCIOSO ADMINISTRATIVO
553
'Les con el prop~lto de darle mayor cc-
rgimen prohbe clertos tr~~l1Ites y las citaciones de tcrceros) y, ade- personas Jurldlcas Justifiquen -mediante la exhihlcJn de sus estatu-
leridad (entre ellos, los l He en
tos- que no contraran una finalidad de bien pblico.
ms, prev plazos ms curtos.
, aranta de proteccin de los de- Luego, el Cdigo Procesal Civil y Comercial incorpor el amparo
Como sabemos el amparo es una g
[echos fundamentales que naci de los pr~r
l. reeedentesdelaCorte
~~~nces el ordenamiento
"Slrt" (1957) y "Kot" (1956) ya que, en nqu lI~ertades ~ersonnles- y no
COntra Jos actos u omisiones de los particulares.

Posteriormente, el convencional constituyente regul en p(~'rt.13,

jurdico s610 regulaba el hbeas corpus -d la Corte cre la figura del eN, el amparo individual y c~lcctlvo. I '

lal Fue entonces cuan o .

otro proceso espec . tizar los derechos constltu- PrJmer prrafo: "Toda persona puede interpuner accin expedita
amparo con el objeto de protegJ~~icrn~rr~~ldo y expedito, y rpida de amparo, siempre que no exista otro medio Judiciulms
cionales mediante un proceso
Idneo, contra todo acto u omis16n de autoridades phlicas o de par-
l. - 1966 el gobierno de facto l11el 61 a 1c.Y 16 986 que,. el! "t pl'l-
d ticulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere
En e <1110 la 'u;ci6n que procede contl a o o
me,. luga1j defini el amparo C~I~ll~ < en forma actual n il1l11inen- o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y ga-
acto 1I omisin de autoridad pll ca que, bitl'ariedad o ilegalidad rantias reconocidas por estu Constitucin, un tratado o una Jey. En el
j Itere o amenace, con al' caso, el juez podr declarar la inconstltucionalidad de la norma en
te, lesione, restr n a, a (lcita o Implcitamente reeo- .

que se funde el acto u omisin lesiva".
manifiesta/ los derechos o garant as ~,xp en segundo lugar, estableci
nocidas por la Constitucin Na~ UUt c~sos en que no procede el am- Segundo prrafo: "Podrn interponer esta accin contra cualquier
un conjunto de excepciones, ~s ec 1', d ',rtuaron el sentido y alcall- forma de discriminacIn y en lo relativo a los derechos que protegen
' estro crllerlo- esv

I
paro)' que -segul~ ndui ial Veamos cules sun estas cortapisas: al ambIente, a la competencia, al usuario y al consumidor, as como a
ce de este proceso JU c . ,
los derechos de incidenda colectiva en general, el afectado, el defen-
di s o recursos judiciales o adIm- sor del pueblo y las asociaciones que propenden a esos fines, registra.
a) la existencia de otros. reme o. I rotecci6n del derecho ()
nlstrativos que permitan obtener a p das conforme a la ley, la que determinar los requisitos y formas de S1l
garanta constitucional; l organizad6n", "
f'
h) los actos d e l P o der Judicial o aquellos d'le'1a d 0,s por nplicacin ~' Cules son las reformas ms Importantes Introducidas en el tex-
de la ley 16,970; to constitucional del ao 1994 en relacin con el amparo regulado
por la ley 16,9867 Veamos primero las cuestiones no cOlltrovertidas, ; ,
d I In crvendn judicial afecte di- El amparo comprende no slo los derechos garantlzudos por el texto
c) su inadmisibilldad cuan o a 1 t.. , d continuidad o eficacia
d constitucional sino tambin aquellos reconocidos por los tratados y
recta o Indirectamente la r~~u a~':b~C:)o el desenvolvimiento las leyes,
de la prestacin de un servlc o p
de las actividades esenciales del Estado;
A su vez, es obvio, tal como surge del texto del art. 43, eN, que no
.. 'Btud de debate o prueba o el planteo es necesario agotar las veas administrativas para Interponer la accin
d) la eXigencia de mayor dmp 111 d de la Horma y, finalmen-
)' declaracin de Inconstltuclona (a judicial de amparo y que el juez puede declarar la inconstltuclonall_
le, dad de las normas cuestionadas en el marco de este proceso.
., ms all de los quince dras hbiles Analicemos entonces Jos aspectos ms controvertidos, Ellos son,
e) la presentacin de la aCClOn I cto fue ejecutado o
contados "a partir de la fecha en que e a segn nuestro criterio, los siguientes.
debi producirse",
Por un lado, la legltimacilI, cuestin que hemos analizado e.n el
, ,6 . de los presupuestos del amparo, esto caphulo sobre las situaciones juddicas subjetivas,
A su vez, elleglsl~dor fiJ oUo deducir esta accin? Las personas
es, la legitimacin. Quin puede derecho -afectadas en sus de- Por el otro, el'llazo de caducidad que prev la ley 16,986/ es decir,
individuales y jurdicas tltulafe.s d~ un ue sin revestir el carcter de el trmino de quince d(as en que debe Interponerse el amparo. El Jn-
fechas o garantfas- )' las aso CinC ones q
terrogante puntualmente es el siguiente, ,;,est en pie ei pinzo de quin-
 5S5
S54 El JlROC50 CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
CAR1.0S F. BAlBIN

ce das despus de la reforma constituclonal? En'
entienden que el plazo de eaduc.,dad es t v l'gente. general, los
.,
Asimismo, el Convencional Incorpor el a 'J'.:,.~,;~'I:!!.
mparo
do que este instcumenlU est rodeado 1'0 rarslaspropl
I Cl Es ~abi~
colectivo.,
estos aspectos procesales especficos? L _1 as. u es ~O~l-:t
mente la legithnacln -ya tratada en ~l a p~ I~era cuestin es obvla~_ ";:'
jurdicas subJetlvas-. Otro aspecto es eti)
tu o sobre las sltuaclbn]~ ~.
este punto tambin cahe remitIrnos al e ecllOde las sentencias ",":,"'I
cap tu o ya mencionado-
bies, Pero, cul es el lmite temporal en que debe resolver el Ejecl1ti.
jueces.
-- l.
vo" Creemos que el art. lO, LPA, responde debidamente este nteno.
~flnte. Dice el arto 10, LPA, que "si las normas especiales no previeren
un plazo determinado para ei pUJIlunclamlcr.to, st~ no pnrlr:\ exce.
... del' de sesenta das". El precepto agrega luego que "vencido el plazo
que corresponda, el Interesado requerir pronto despacho y si trans-
X,0
currieren otros treinta das sin producirse dicha resolucin se cons1.
derar que hay silencio de la Administracin". Este ltimo apartado,
.',','.'- esto es, el pronto despacho y el plazo complementario de treinta das ,',':

para resolver, es propIo y especifico del instituto del silencio admhs. ',',
A su vez existen otras cuestiones . -; .' ~.\'1~r ~','
proceso del amparo colectivo' que es necesarIO plantear en
'e~\ trativo y, consecuentemente, no cabe extenderlo sobre el amparo por
tlvo, a saber, a) el proceso de ~oi~~c~~:~en tener trataro,lento legisla'. '/ mora.
del amparo colectivo a todos los i t ~ ~ comunicacin dellnlc1o",
modo ms razonahl d h n eres al os y, particularmente, 'el "o'
En otras palabras, el amparo por mora procede cuando, a) venci

: , ms aln si existen i~te:es:~~~~;t~) la representacin de los titulare,s; .I:,n.";., ..: el plazo especfico y el Ejecutivo no contest o b) el EjecutIvo no con-
mismo sector. Por ejemplo ued:~pues~os entre los miembros de un {.~-'~ test y no existe plazo especial, pero transcurri el plazo razonable
ciertos usuarIos o consumid currn que la decisin favorezca a -es decir, los sesenta das hbiles administrativos que prev la prl.
costas del proceso, es decir ores y, a s~ vez, perjudique a otros y e) las mera parte del segundo prrafo del art. 10 LPA-.
costo de las notificaciones ~ ,~~Shftstu,s del j~II~IOcomo por ejemplo el ; Cabe aclarar que el amparo por mora no procede en el campo de
rlos y gastos de los peritos. caclones e os edictos y los honora~
los recursos adminlstf(ltlvos ya que aquf el transcurso de los pla.
zas constituye por s mismo el rechazo del planteo. Ms claro. En el
i
marco de los recursos administrativos, el silencio no slo constituye
IV.2. La accin de amparo por mora i incumplimiento de In Administracin de dar re'spuesta sino que es
;:. I
I interpretado lisa y llanamente como rechazo del planteo d~ fondo,
El amparo por mora es un proc 1 ,
i
Juez se expida sobre la demora del E~:~l~~~eoteene par ~bJeto que el Cmo es el trmite del amparo por mora'r El parUcular, una vez
tensiones de los partiulares en su cas n respon ee a las pre. cumplidos los recaudos de admisin del amparo, es declr, el transcur.
hubiese Incurrido en retardo":' arde lo-es decir, si el Ejecutivo so del plazo y la falta de respuesta de la Administracin, debe presen .
perentorio, nar e que resuelva en un plazo ! .
. tar el planteo Judicial.
Es importante aclarar que este Luego, el juez requiere al rgano competente que informe sobre
decisiones del Ejecutivo o resolve;~~~es~ n~ tiene por o~jet() revisar las causas del retraso. Una vez contestado el Informe o vencido el pta.
mente, Insistimos, obligarle a qu "d . on ha I el planteo SinO slmple- zo que el juez fije a ese efecto, debe resolver la aceptacin o rechazo,
e espac e as actuaclones".
En caso de aceptacin, el juez ordena a la Administracin que resuel-
E1art. 28 de la LPA dice ue a I
min,is,tratlvo puede sollc1ta~ ' d~~el que es parte e~ el expediente ad. va en el plazo que l establece segn la naturaleza y complejidad del
pronto des acho e ti c a mente que se IIhre unA orden de asunto pendiente de decisin estatal.
,1M actuac1~nes. on el objeto de que seohllgue al Ejecutivo a resolver
Por ltimo, el propio textu delar!. 28, LPA, dice que la decisin jU-
dlclal es inapelable. Sin embargo la Cmara Federal en pleno C'1tans-
En efecto, el actor del amparo
derecho subjetivo, inters legtimo
expediente administrativo,
~or d
m~~a ~be ser el titular de un
mel s ca ectlvo en el marco del
portadora de Caudales Zuhdesu" -1985-) sostuVO que la decisin
Judicial de declarar admisible el amparo por mora es inapelable, pero
no as la resolucin en sentido contrario, es decir, el rechazo.
Cundo procede el a~pnro por ' e
do vencer los plazos para re I mora. ,uando el Estado ha deja. Qu ocurre en caso de desobediencia a la orden de pronto despa.
,sovero encaso de ll" I I
pazos,
I haya Iranscurrido un tie " e no ex st esen tales clwjLUlicial? El arto 29, LPA, establece que en caso de incumplimiento,
mpo qu~ excede los lmites razona-
556 CARI.OS F. BALB[N
El PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
557
.'d d su criar del agente responsa~
el juez debe comunicarlo a l~ au1m ;a: s~n~I~l1esdisciplinarias. iPue. Por el Olro, el Estado no debe agotar las vas administrativas
por-
i
hle a los efectos de la aplicacin de l' lcumplimiento? Creemos que que esto es un privilegio estatal y, adems, la LPA establece de modo
de el juez aplicar (lstreintes en caso , e I 1juez puede imponer "san~ expreso que "no habr plazos para accionar en los casos en que el Es-
d
no existe ningn obstculo, u,e roo o ~er:sivas tendientes a que las
dones pecuniarias COlTlpUIS1Va~ y ~ it; orte ser a favor del IItlgan-
parles cumplan sus mandatos. cuy t " ~()r ejemplo. la Corte sostuvo
tado o sus entes autrquicos fueren actores, sin perjuicio de lo que
corresponda en materIa de prescripcin".

te perjudicarlo por ellncumrllmi~n u'e los jueces deben compeler a Port'il!imo, cabe recordarqueel Estado tambin es parte a9 en
iora
e'l el caso "Cabe Estructura (200 ) q 1 sus obligaciones en el oiros procesos judiciales, por ejemplo, a) las ejecuciones fisclcs, b) el
, 'bl' que curnp u con . proceso de ejecucin de los actos que no tienen fuerza ejecutoria por
la Admlnlstracion pu lca a '. 1 j apercibimiento de Imponer
trmite de ejecucin de sentenCiaS la o aplicacin de las excepciones del art. 12, LPA, o e) el caso de desalojo
sanciones conminatorias. de inmuebles de su propiedad.
. roceso contradictorio? El amparo por
El amparo por mora es ~n p 0(( ue el EstaLlo ejerce su derecho

mora es un proceso contradIctorio p 1 mentas mediante el nfor. IV.4. Los recursos directos
de defensa, en particular expone sus argu
me salvo que el juez no lo requiriese.
Los recursos directos son acciones judiciales que tramitan y se re.
, e el ob 'etrJ del proceso, de carcter suelven directamente por el tribunal de alzada (Cmara de Apelacio-
Cabe insistir una vez ms en qu d blJ circunscribirse al control
hemos visto, e e d nes) y no por los jueces de primera instancia. De alH que el legislador
contradictorio como ya l decisorio judIcial slo compren e utilice el concepto de proceso directo, es decir, trmite o recurso di-
del retardo estatal y, en su caso, el 'n el plazo que fije el juez a ese recto ante el tribunal de apelaciones.
la orden de que el Ejecutivo resue va e
efecto.
Estos recursos proceden contra las decisiones estatales (comn.
mente actos administrativos) en los casos en que est previsto expre-
IV,3. La accin de eslvldad samente en la ley y tienen un rgimen especial distinto del proceso
ordinario.
. . cUlivo debe revocar sus decisiones
Hemos dicho que el Pode1 EJe lIo no fuese posIble porque el acto Veamos cul es el trdmite de los recursos directos. Bn primer lugar,
ilegtimas por s y ante s y, cua~. o ~ derechos subjetivos que nacle. la LPA establece que el plazo para Jnterponer los recursos directos es
fue nutIficado o se estn cump len j odlclales con el propsito de que de treinta dias hbiles judiciales desde la notIficacin de la resolucin
ron de l, debe Iniciar las acclo~~~ u Este proceso y la accln respec. definitiva que agot las instancIas administrativas, salvo que las nor-
el Juez sea quien declare su inva ez.
mas fijen otro plazo. Por ejemplo,. el recurso contra los actos que dls.
tlva llevan el nombre de leslvldad.
ponen la cesanta o exoneracin de los agentes estatales, en cuyo caso
As! la accIn de leslvldad procede c uando elEstado es parte actora
I l'dos ste puede acudir a la sede judIcial "o recurrir directamente por ante
y prete;Jde la invalidez de sus propios actos 1IV I la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso AdmInistrativo
Federal o por ante las Cmaras federales Con asiento en las Provin-
1 a su ropla torpeza, esto es, la ne- cias" en el plazo de noventa das hblJes judiciales.
En este contexto, el Estado a e~in ~.ohlblda en el marco del de-
gligencla en sus actuaclones, cue\ p del derecho pblico y en
recho privado pero admitida en e campo, . Por su parte, el agotamiento de las vas administrativas debe
relacin con el Estado. d 1 guiarse por las normas respectivas ya que el recurso directo, Jnsis.
timos, es slo el lado procesal. En otras palabras, el recurso directo
. os analizar aqu. Por U1I la o, e
Dos aspectos procesales debem ecial respecto de las acciones de debe ubicarse en el cap{tulo sohre las ccmdlciones de admlslbllJdad
CdIgo no establece un proceso esp r las normas del proceso or. de las acciones y, en particular, el plazo de caducidad de stas -es
leslvirlad sino que stas deben regirse po
decir, el plazo en que el particular debe impugnar JudIcialmente.el
dinar lo. acto estatal, habiendo ya agotado las v{as admJnlstrativas_,

558 CARLOS F. BAlllfN
J)
2)
3)
~xc~~:~ ::, e~I~~~~:dcOa~~sl::
~~~~~:~sO~~I~~~~I~~~~~u~e::~e;:~~~~~
reemos que el fundamento de los recursos directos en el mbito
dlclal contencioso es simplemente la dlstrlhucln d t b' J Jlu-
tribunales de diferentes Instancias. e ra a o entre os
.
:~
Conviene aclarar que el recurso directo no es siro le
proceso de revisin, limitndose el tribunal coleglado!d ~~nt~ un
:Ic~~~~~r 1<~h~chos y medios probatorios producidos y de~at~ao:';;;
como 51 ~eatr~ nls~ratlvo, sIno que es un proceso judicial pleno, tal
ase e un proceso ordinarIo ante los jueces delas pri-
meras Instancias.
Por eso, el trmite del recurso directo no debe ser restrictivo del
acceso y con~rolJudicial, salvo -c1aro- el acceso a la doble instan-
cia, en cuyo (;850 s es cierto que en este marco, las partes slo ueden
recurrir ante la Corte y por las veas de excepcin, p
V. Los MEDIOS ALTERNATIVOS DE RESOLUCIN DE CONFLICTOS
I En ~te contexto cabe advertir que el acceso ms amplio a la Justi
~a~~~~o:::;,~: ~aest:::~~~I~~~~j~~~:~::::;~J~~;:::';~ J:J~lcular, en e
Justida masiva y a un Poder Judicial colapsado. Es cierto p~:~: ~~~
~~;.1r~::~:~~lm~~ Idneos en el marco Judlclal, tal como ~curre con
v1~s alternat.ivaSe~e~~~'of~;~~~:sl~~~~~g~c::s nee:~::~~n~se::z~t~~~
bies y expedItivos. Analicmoslos por separado".
V.l. El arbitraje
El Llhro V del Cdigo Prnccsal Civil y Comercial establece el ro
ceso
podrarbitral
'. en los1 sl~lllentes trminos' . "toda cuestin e nt re partes
P- ...
sel somet\( a a la decisin de jueces rbitros, antes o despus
559
ElI'ROC[SO CONTENCIOSO ADMINlSTRATlVO
de deducida en juicio y cualquiera fuese el estado de ste. La sujecin
a juicio arbitral puede ser convenida en el contrato o en un acto pos.
terior".
Cabe recordar, tambin, que el Cdigo Procesal prev~ -en este
marco-la posibilidad de renunciar a los recursos, pero ello "no obs-
tar, sin embargo, a la admlslbl1ldad del de aclaratoria Yde nulidad,
fundado en falta esencial del procedimiento, en haber fallado los r- ":
bitros fuera del pla:l.O,o sobre puntos no comprometidos".
Es aplicable el proceso arbitral al Estado? El decreto 411/80, tex-
to ordenado por el decreto 1265/87, dispone que "la facultad de re-
presentar en juleto Incluye la de entablar y contestar demandas ()
reconvenciones ... Podrn, tambin, con autorizacin ex.presa de las
autoridades u rganos mencionarlos en el art. 1,o, en su caso, en el
art. 2 cuando tambin se les hubiere delegado esta facultad, formu.
lar ullanamientos Ydesistimientos, otorgar quitas y esperas, transigir, "1'
,.
conciliar, rescindir contratos, someter {l Juicio arbltml o de amiga.
bles componedores, aceptar herencias o legados, e Iniciar y proseguir
Juicios sucesoriOS".
V.2. El arbitral e Internacional
El texto ordenado de la Ley Permanente de Presupuesto reconoce
la potestad del Ejecutivo de someter las controversias con personas
extranjeras ante los Jueces de otras jurisdicciones, tribunales arbitra.
les o la Corte Internacional de Justicia de La Haya,
En sentido coincidente, el Cdigo Procesal Civil y Comercial es-
tablece que las partes pueden prorrogar la competencia territorial en
asuntos exclusivamente pntr1monialesy que, cuando el asunto sea de
ndole internacional, cabe admitir la prrroga de jurisdiccin aun a
favor de Jueces extranJeros y rbitros que acten fuera de la Repbli- '.
ca, salvo en los casos en que los tribunales argentinos tengan jurlsdlc. l',1
cln exclusiva o cuando la prrroga est prohibida por ley. i
Por su parte, el tratado del CIADI-suscrito pornuestro pas- dice
que "todo Estado contratante reconocer al laudo dictado conforme a
este Convenio carcter obligatorio Yhar ejecutar dentro de sus terrl.
torios las obllgaclones pecuniarias impuestas por el laudo como si se
tratase de una sentencia firme dictada por un trib\.lnal existente en
dicho Estado". Adems, el tratado agrega que el laudo arbltn\l debe
ejecutarse segn las normas del pas en que deba ser cumplido. pur su
lado, los tratados bllaterales de proteccin de Inversiones -celebra-
dos en el marco del CIAD1- entre Argentina YotroS Estados prevn
__ ~_._ . _ .,.,.4'. ..............---~
 CARlOS r. BAlBIN
560 d
. . e'omo mudo de resolucin
tambin el procedimiento de arbaraJe e
las controversias.

V.3. La mediacin

La ley 24.573 cre con car~cter t

bU atorio la mediacin previa a
l;anzar una solucin a los eun-
todo proceso Judicial con el ob~eto( e ~
actor debe formalizar su Ar~Nr)JcE ,
'".".

flIetas sin Intervencin de los Ju~ces;oc~~l:rse al sorteo del mediador

pretensin ante el Pad.cr Ju~icla y P vcntualmente intervendr en el JURISPRUDENCIA DE LA CORTE SUPREMA
y a la aslgnacl(JI} del Juzga o que e
DE JUSTICIA DE LA NACIN
caso. I . t de me-
exclu e del proced ffilell o
Sin embargo, el 8rt. 2 de l~ ley Y el Estado Nacional o sus
dlacin obligatoria a aquellas causas "en que C,\P{TtJLU 2
entidades descentralizadas sean parte.
a Femdndez Arias, Elena y otros c, Poggio, Jos ,HlC" Fallos 247:646,
1960.

I o Monges, Analfa c. Universidad

o A.mciacin Benghalellsis
Fallos 32J:1339, 2000.
de Buenos Aires, Fallos 319:3148, 1996,
y otros c, Ministerio de Salud y Accin Social,

n Campodllico de Bevlacqua, Ana c. Ministerio de Salud y Accin So-

cial, Fallos 323:3229, 2000.
o Asociacin de Esclerosis !vllltiple de Salta c. Ministerio de Salud _ Esta .
do Nacional, Fallos 326:4931, 2003.
o Sdllchez, Norma c. Estado Nacional, Pallas 327:1444, 2004,
CI UJschltz, Graciela c. Estado Nacional, Fallos 327:2413, 2004.
o Edenor S,A. e. Resolucin 664/99 ENIU~ Fallus 327:1220, 2004.
o Gas Natural Ban S.A. e. Resuluein 506/97 ENARGAS, Fallos 327:281,
2004.
,. o Vizzotti, Carlos c. AMSA S.A., Fallos 327:3677,2004.
a Angel Estrada y eh S.A. el resol. 71196 _ Seco Ener. y Puertos, Fallos
320:651,2005.

o Reyao,o, Nllda c. INSSjP' Fallus 329:1638, 2006.

a Esquivel, Roberto y otro c. Provincia de Buenos Aires y otros, Fallos
329:548,2006.
o Badaro, Adolfo c. A NSES, Fallos 329:3089, 2006.
o Auchdn Argentina S.A. y Wonderland Ca. S.A., Fallos 329:1951,2006.
o Mendoza, Beatriz y otros c. Estado Nacional y otrus, Fallos 329:3528,
2006.
 URISPR.UDENCIA DE L\ COR.TE SU1'REMA DE USTICIA DE LA NACiN 563
562 CARLOS F. BAlBfN li
2./' Vlcieo Club Dreams c. ITlStltuto Naciollal de Clnematograjia, Palios I'
'.; :
o AsocfaclTI de Superficiarios de la J>atagonla e 318:1154,1995.
329:3493,2006. .
IJ o Glroldl, Horaclo y olro, Fallos 318:614,1995. :l' I
o Provincia de Neuqufn c. listado NacIOnal, fallos 3:t1;~4:,:lUUti,
o Defensor del Pueblo de la Nacin e, Estado Nacional y otra F'II . ~rl,.~,1!i~1' .01:'
: o Rodriguez, Jorge, Fallos 320:~1j51 1~~7.
'l'
.,
' a os...."," " DelIa Blanca Luis y otro c.lnd. Met. Pescarmona S.A., Palios 321:3123
330:4590,2007. , .",i~',L ,,,,,1..'
','_
1998.
o Asociacin de n-abaJadores del Estado (A TE) e E t d NI' .:-'_~;.::1.S!_:-', t 2-- Verrocclll Rzio Daniel c. Poder Ejecutivo Nacional - Admlnlstraet611
otro, Fallos 331:2499, 2008. . .. . s a o oc onal y '~,:'~,.,J.'. (J

Nacional de Aduanas, Fallos 322:1726,1999.

[] llalabl E : "
, mesto c. Poder Ejecutivo Nacional, Fallos 332:111, 2009. :':'-: .,~;:1~~~.,
.,'
';\.t,ml;. ," .
(J Gulda Llllana c. Poder Ejecutivo Nacional, PalIos 323:1566, 2000.
CJ Defensor del Pueblo de fa Nacin c. Estado Nacional y
332:1759 2009
I '
I
o ros, a 05 ! 1.;.1. >:<.
'~.~*
..l.l, .
. F 1I l. ','.'" ",'f'>\':~.~

"t;:.i'
(J RlsoUa de Ocampo, Maria Jos c. Rojas, Julio Csar y otros Fallos
323:1934,2000.
l'

, .!~ o Prol/incla de San Luis c. Estado Nacional, Fallos 326:417 2003.

CAPTULO 3
o Rodrfguez Vare/a, Florencia c. Corte Suprema de Justicia de la Nacidn
Fallos 315:2990, 1992.
o Charpin, OSlJaldo e. Estado Nacional - Poder Judicial de fa N 16
Fallos 331:536, 2008. ae 11,
CAPTULO 5
o A.M. Delfino y Cia., Fallos 148:430, 1927.
1. ~o Mouvlel, Ral y otros, Fallos 237:636, 1957.
o ~:~~zucarera Thcummw S.A. c. Estado Nacional; Fallos 312:1725,
o Porcelli, Luis A. c. Ballco de la Nacidll Argenllna, Fallos 312:555, 1989.
o PeralJa, Luis y otro c. Estado NaCional, Fallos 313:1513 1990.
o D~o~ti, Jos RO~Jerto(Ministro de Obras y Servicios Pblicos de la Na-
ci "1s/ avocacin en autos: Fontela, Moiss c. Rstado Nacional Fallos
313:863, 1990.
o Ar~emar SAPCe/ y otros Fallos 315:908, 1992.
$ o ...fPcchia, Jorge c. Estado Nacional y otro, Palios 316:2624 1993
. a l.ogltex S.A., Fallos 3IG:1247, 1993.' ' .
o Compm1fa General de Combustibles S.A. Fallos 316:1533, 1993,
o dFlbracl'I'
ConstructoraS.C.A. c. Comlslnl)iecnicaMixta de Salto Gran-
e, Fa os 316:1669,1993.
[] Card;,zale, MiguelAngel c. BCRA, Fallos 317:1505,1994.
<O o Cafs'La Vlrglllla S.A., Palios 317:1282, 1994.
o HorvatJl, Pablo c. Fisco Nacional (DGn Fallos 318:676, 1995.
o Selcro S.A. c. Jefatura de Gablnete de Ministros, Fallos 326:4251, 2003.
e Arallclbia Clavel, ElIrique y otros, Fallos 327:3294, 2004.
' "
I, e Legllizamn Romero Abel y otra c. /SSJyP, Fallos 327:5559 2004.
~. I
e Bustos, Alberto y otros c, Estado Nacional y otros, Fallos 327:~495,
!
! 2004.
o Simn, Julio y otros, Fallos 328:2056, 2005.
o Sllchez, Mar(a del Carmen c. ANSES, Pallos 328:1602, 2005.
o Ferreyra fetor y otro c. V.1.C.O.V.S.A., Fallos 329:646, 2~06.
.}- o Mazzeo, Julio y otros, Fallos 330:3248, 2007.
" Comisin Nacional de Valores c. Estableclmiento Modelo Terrabusl
S.A., Fallos 330:1855, 2007.
o Mexicana de Aviacin S.A. de c..v.
c. Estado Nacional- Ministerio de
Defellsa - FF.AA., Fallos 331:1942, 2000.
4 o Colegio Pblico de Abogados de la Capital Federal c. Estado Naclonal-
PEN, Fallos 331:2406, 2008.
o Consumidores Argentinos c. Estado Nacional, Fallos 333:633. 2010.
'
CAPiTULO 6
o Industria Maderera LtmbJ S,R.L. c, Nacldn, Fallos 298:223.1977.
o Almirn Gregorla c. Nacin Argentina, Fallos 305:1489,1903.
o Fadlala de Ferreym, Celia, Fallos 306:126, 1984.
o Arenzdll Gabriel c. Nacidn Argentina, Palios 306:400, 1984.
o Duello S.A., Fallos 313:153, 1990.
o ComunidatllIomosexual Argentina c. Resolucin /lIspeccl611 General
defustlela, Fallos 314:1531,1991.
 1
I
561 CARlOS f. BAlBfN i
URISPRUDENCIA DE LA CORTE SUPREMA DE USTICIA DE LA NACIN 565
i
el Astilleros Alimlza S.A. c. Estwio Nacional, Fallos 314:1202, W91,
o Pausa, Lorenzo, Fallos 273:66, 1969.
1] Camejo de Presiderlcla de la Delegacin Ballfa n/anca de la Asamblea
Permanente por los Derechos Humanos, Fallos 315:1361, 1992. o Vldeia Cuello, Marcelo sucesin de c. Provincia de la Rioja, Fallos
313:1838,1990.
o "I/fe, Iill"" Palios 316:3077, 1993.
o Peralta, Luis Arcenlo y otro c. Estado Nacional, FaUo,c; 313:1513, 1990.
o Sold, Roberto y otros c. Estado Nacional, Fallos 320:2509, 1~197.
o GOllzlez, Alejandro y olros c. Ministerio de Cultura y EducacllI I?a. o Sen,leio Nacional de Parques Nacionales e, Fra1lzini, Carlos, Fallos
318:445, 1995. J. ',: .
1I0s 325:3435, 2002.
o llanco de Galicfa y IJueno.~Aires
,
sI solicita interv. urgetlle n: Smith,
o Verbitsky, Horado, Fallos 320:1146, 2005.
Carlos c. Poder Ejecutivo Nacional, Fallos 325:28, 2002,
o A.wciaci6/l Lucha por la Identidad 1i"alJesti.Dmlsexual c. Inspeccin
General eleJuslicia, Fallos 329:5266, 2006. o Tobar, Lenidas e. Contadurla General del Ejrcito, Fallos 326:2059,
2002.
o Editorial n(o Negro S.A. c. Provincia de Neuqull, Palios 331:2237,
2008. " Provincia de San Luis c. Estado Nacional, Fallos 326:4 17,2003.
e Scfmaidermall, Emesto c. Bstado Nacional, Fallos 331:735, 2008, a Bustos, Alberto R. y otros e, Estado Nacional y otros, Fallos 327:4495,
2004.

CAPTULO

el
7

Puebla, Germn c. PrO/Jillciade Mendoza, Fallos 156:126, 1929.

" Massa, Juan Agustn c. Poder Ejecutivo Nacional,
2006.

o Rnaldi, Francisco y otro c. Guzmdn

Fallos 329:5913,

Toledo, Rorlal y otra, Fallos

o Toms Devoto y CIa. S.A. c. Gobiemo Nacional, Fallos 16H:l11, 1933.
1 330:855, 2007.

n Ferrocarril Oeste c. Provincia de Buenos Aires, Fallos lBO:253, 1938. o Longobardl, frene Gfvelldoliney otros C./IISlituto de Educacin ftllegral
CI

o
Vadefl, Jorge c. Provincia de Buenos Aires, Fallos 306:2030,1984.
Rivademar, Angela c. Municipalidad de Rosario, Fallos 312:326,1989.
t a
San Patricio S.R.L., Fallos 330:5345, 2007.
Benedetti, Estela Sara e, Poder Ejecutivo Nacional, Fallos 331:2006, !
o Universidad de Buenos Aires c. Estado Nacional, Fallos 314:570, 1991.
2006.
ii
a Municipalidad de la Ciudad de /lusario e. Provinci(J deSaflta Fe, Fallos o Alvarez, !laquel c. Siembra Seguros de Retiro S.A., Fallos
2009.
332:253, ,
314:495, 1991. i
a MWlicipalldad de La Plata si in constitucionalidad del decreto-ley 9111,
Palios 325:1249, 2002. CAPTUI.O 11

o lNADI c. Estado Nacional, Fallos 327:5571, 2004.

o Gmez, Juan n. e. Empresa del Ferrocarril Central, Fallos 146:207,
CI Ponee, Carlos c. Prauincia de Satz Luis, Palios 328:175, 2005. 1926.

o Yantomo, Benjam{n e, Compmla Hispano Americana (le Electricidad,

CAPTULO 10
Palios 155:410, 1929.

a Saladerislas Podest, Bertam, Alldersoll, Perrer y otros e, Provincia de n Venta/rida, Vlctore. CIa. Unin Telefnica, Pullas lB4:306, 1939.
Buenos Aires, Fallos 31:273, 1867. a Barlco de la Nacin Argentina c. Municipalidad de San Rafael, Fallos
234:663, 1956.
a Horta, Jos c. Hargu/ndeguy, Emes/o, Fallos 137:47, 1922.
a Mango, Leonardo c, Traba, Ernesto, Fallos 144:219, 1925. a Ferndndez Arias, Elena y olros e. Pogglo, Jos suc. Fallos 247:646,
1960.
a Avica, Oscar c. de la Pesa, Sml, Fallos 172:21, 1934.
a Cine Callao, Fallos 247:121, 1960. a Compaia de T'ranv(as Anglo Argentina c. Nacin, Fallos 262:555,
1965.
a Ercolano, Agustln c. [anteri de Rertshaw, Julleta, Fallos 136:161, 1963.
a Pradelco e, Poder Ejecutivo Nacional, Fallos 321:1252, 1998.
 JURISPRUDENCIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIN 567
566 CARLOS F. BAlBIN
o El Rincn de los Artistas e, Hta/. Nac, Profesor Alejandro Posadas, Pa-
e i~~~l.lba S.C.A. c. Secretarfa de la Marina Mercante, Fallos 321:1764,- lios 326:3700, 2003, i
a F errltHl d ex, UarH c. listado NacIOnal, Fallos 3:l2:30ulj, HH:l~
el Miragaya, Mareelo c. Comlt Federal de Radiodifusin, Fallos 326:3316,
!\
a Provincia
2000, de Entre Rfos y ()1ro c. R.stado Nacional, Fallos. 323:1825, e
2003.
EIJacarand S.A. c. Estado Nacional, Fallos 328:2654, 2005.
~i
,;\1
e Sclmafderman, Emesto c, Estado Nacional, Fallos 331:735, 2000. 1,
.11
n Angel Bstrada y Cra, S.A. el resol . 71/96 S ee. B/ler. y Puertos,
328:651,2005. ,- Fallos o Admiuistraci" Federal de Ingresos P[lbltcos r, Intel'corp S.ltL., Fallos
333:935,2010.
a Central Trmfca Gel nes S..A si resolucin 1650/98 ENRE, Fa'llos
329:3986,2006.
CAPTULO 14

CAPiTULO 12
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.,' . (] Eduardo Sncllez Granel Obras de Ingen/eria S,A. e. Direccin Nacio-
o Carman de Cantn Elena l c. Nacin Argentina, Fallos 175:366, 1936.
lIal de Vialidad, Fallos 306:1409,1904,
o Ganadera Los Lagos S,A, c. Naci/l Argentina, Fallos 190:142, 1941. o Mevopal S,A. y otra c. Banco Hipotecarlo Nacional, Palios 307:2216,
o L/para, Napolen c. Nacin, Fallos 250:36, 1961. 1985.
a Pustelnfk, Carlos y Olr~SI Fallos 293:133, 1975. D Mart(nez Surez de Tinayre, Rosa Mar(a y otro e. Argentina Televisara
o CermCa San Lorenzo S.A. c. Nacin, Fallos 295:1017,1976. Color LS 82 Callal7 S.A., rallos 308:821,1986.

o Nacin c. Aoll Hnos., Fallos 294:69, 1976. o LlbeditlSky, Jorge S.A, e. Municipaltdad de la Ciudad de Buenos Aires,
Fallos 310:548, 1987.
(] Meta/mecnica S.A. c. Nacin, Palios 296:672, 1976.
o lJotelInternaciunallguaz!1 S.A. c. Estado Nue/onal, Fallos 310:2653,
(] Duperlal S.A. c, Nacin, rallos 301:953, 1979,
1987.
o Austral Lineas Areas S,A. c. Nacin Argentina, PalIos 302:535, 1980. o La Buenos A{res Compailfa de Seguros S,A, e, Petroqll.imica Balda'
a ~~~~mientD Seout Argentino c. Nadn Argentina, Fallos 302:545, Blanca S.A., Fallos 311:750, 198B,
o Maroeco y Cta. S.A. c, Direccin Nacional de Vialidad, Fallos 312:84,
o Rodriguez Blanco de SerraD, 1, e, PalIos 304:898, 1982. 1989.
D Motor Once S.A. c. Municipalidad de la Cilldad de Buenos Aires rallo o Dulcamara S,A. c. ENTel, Fallos 313:376, 1990.
312:659,1989. ' s D Yacimientos Petrnllferos Fiscales c, Provincia de Corrientes Y otro, Pa-
o Juncaln Forestal AgropeCllaria S.A. c. Provincia de Buenos Aires, Fa- lios 315:158, 1992.
llos 312:2266, 1989, o Astllleros Princfpe y Menghl S.A, c. B(weo Nacional de Desarrollo, Fa-
(] S,~, f"rlotti 8et/en Hnos, c.INV, Palios 314:322,1991. llos 315:1161, 1992.

o 'A~I.f/1d'te,
Ro~erto ,A. r, Provincia de Tierra d;l Fuego, Antrtida e Islas del D Fume/seo Gacik e Hijos S.A. c, Direccin Nacional de Vialidad, Fallos
t ntico Sur, Pallo!\ 320:521,1997. 315:865,1992.
o Almagro, Gabriela y otra c, Universidad Nacional de Crdoba Pall o Cinplast lAPSA e, ENTel, Fallos 316:212, 1993.
321:169,1998.' - , os o Ruiz OrrieD,Juan C. c. Estado Nacional, Palios 316:1025,1993.

D Comparj{(l Azucarera Concepcin S.A. c, Estml N f f o Vicente Robles S.A, c. Estado Nacional,. Fallos 316:382, 1993.
322:496, 1999. o ae ona J Fallos
o Gypobras S,A. c. Estado Nacional, Fallos 318:441,1995.
o La lntemacional Empresa de 'J}-atlSportede Pasajeros c ('NRT. Fall o Chediak S.A. c. Estado Naclc)fJal, Fallos 319:1681, 1996.
324:4289,2001. ,J ." , os
 568 CARLOS r. BAlBrN
URISPRUDENCIA DE LA CORTE SUPREMA DE USTlClt\ DE U\ NACiN $69
o HerpazQIIQ S.R.L. c. Ballco de la Nacin Argentina, Fallos 320:2808,
1997. o Hotelera /UO de la Plata S.A. ". Provincia de Buenos Aires, Fallos
307:821,1985.
o S,A. Organizacin Coordinadora Argentina c. Secretaria de blteligcn"
e/a del Rstado, Fallos 321:174, 1998. o lJtcheverry, Luisa Marta y otros c. Provincia de Buenos Aires, Naci"
Argentina y otros, Fallos 308:2494, 1986.
(] Mas Consultores Emp,.esa.~S.A. c. Provincia de Santiagu del Estero, Fa-
llos 323:1515, 2000. o Galanti, Carlus A. c. Municipalidad de Buenos Aires, Fallos 310:2824,
1987.
o ngenlerla Omega S.A c, Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires,
Palios 323:3924, 2000. o Vig/lO"i, Antonio Sirio c. b'stado Naciunal, Fallos 3J 1:1007, 19.n~:'.
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1989.
(] /lldicom S.A. c. Provincia de Buenos Aires, Fallos 327:84, 2004.
el Pradera del Sol c. Municipalidad de General PueyrredlI, Fallos o Ledesma S.A, Agr(coia industrial c. Estado Nacional, Fallos 312:2022,
1989,
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(] El }acarand S.A. c. Estado Nacional, Fallos 328:2654, 2005,

o Brumeco S.A. c. Provincia de Buenos Aires, Fallos 313:907, 1990.

e Transportes Automotores La Estrella S.A. c. PralJincia de R(o Negro, Fa- o Lanati, Marta Noem( y otros c. Direccin Nacional de Vialidad, Fallos
314:661, 1991.
llos 328:4198, 2005.

ti Desaci S.A. y otros c. Ferrocarrl1esArgentinos, Fallos 328:2490, 2005. a Pose, Jos Daniel c. Provincia de C/ubut y aIra, Fallos 315:2834, 1992.

ti Cardlocorp S.R.L, c. Municipal/dad de la Ciudad de Buenos Aires, Fa- a Columbia S,A. de Ahorro y Prstamo para la V/u/enda c. Banco Central
llos 329:5976, 2006.
de la Repblica Argentina, Fallos 315:1026, 1992.

ti Astarsa S.A. y otros c. Ministerio de Ecoflom(a, Obras y Servicios Pbli- a Bullorini, Jorge A. y otro c. Provincia de Crdob.a, Fallos 317:144, 1994.
cos, Fallos 329:3537, 2006. a Romdn S.A.c. c. ESlado Nacional, Fallos 317:1233,1994.
a IMSA MICSA c. Estado Nacional, Fallos 332:2801, 2009. o De Gandia, Beatriz Isabel c. Proulncia de Buenos Aires, Fallos 318:845,
1995.

CAPTULO 15
o Revestek S.A. c. Rallf.:oCentral de la Repl,blica Argentina y otro, Fallos
318:1531,1995.
a Toms Devoto y Cta. S.A. c. Gobierno Nacional, Fallos 169:111, 1933. a Ba(/(I1, Rubn y olros c. Provincia de Buenos Aires, Fallos 3l8:2002,
1995.
a Ferrocarril Oeste c. Provincia de Buenos Aires, Fallos 180:253, 1938,
o Laplacette, Juan su sucesin y otros c. Provincia de RuellOSAires, Fallos o Halda, Miguel Angel c. Provincia de Buenos Aires, Fallo's 318:1990,
195:66, 1943. 1995,

o Banco de la Nacin Argentina c. Provincia de Buenos Aires, Fallos o EgiJes,Alberto Jos c. ProlJincla de Buenos Aires, Fallos 319:2527, 1996.
273:269, 1969,
o Zacar(as, Claudia c. Provincia de Crdoba, Fallos 321:1124, 199B.
o Corporacin Inversora Los Pinos S.A. c, Municipalidad de la Ciudad de o Rosa, Carlos Alberto c. Estado Nacional, Fallos 322:2683, 1999.
Buenos Aires, Fallos 293:617, 1975.
a 'Arroyo, Carlos c. Empresa Nacional de Correos y TeMgra/os Fallos
o Cant", Mario E/bio c. Nacirl, Fallos 301:103, 1979. 323:4018,2000. l

ti Odo/S.A. c. Nacin Argentina, Fallos 304:651,1982. o Colavita, Salvador y otru e, Prouincla de Ruenos Aires y otros) Fallos
323:3lB,2000.
o Wlnklel~ Juan Len c. Nacin Argerltlna, Fallos 305:1045, 1983.
o Vadell, Jorge c. Provincia de nllenOS Aires, Fallos 306:2030, 1984. o Deoca, Corlna del Rusario c. Paredes, P/del Len/das y otro, Fallos
324:1701,2001.
570 CARtOS F. f\AlnlN JURISPRUDENCIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIN 57\

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324:1243,2001. General Impositiva, Fallos 331:2769, 2008.

o Caruee! vfllda de G/O/do, Filomena c. Provincia de Buenos Aires, Fallos

324:1253,2001. CAVlTULO lU

o Vergnano de Rodrfgllez, Susana c. Provincia de Buenos Aires y otro, o Sir', Angel, Fallos 239:459,1957.
Fallos 325:1271, 2002. o Samuel Kot S.R.I .., Palios 241:291, 1958.
o Modll, Ermanno y otra c. Provine/a de Buenos Aires, Fallos 326:847, o Pietranera, Josefa Y otros e, Naci6/1, Fallos 265:291, 1966,
2003.
o Videla Cuello, Marcelo sucesin de c. Provincia de La RIoJa, Fallos
o El Jacarand S.A. c. Estado Nacional, Fallos 328:2654, 2005. 313:1638,1990.
e eohen, EIlazar c, Provincia de Rio Negro y otros, Fallos 329:4147, 2006. o Serra, Fernando Horacio y otro c. Municipalidad de la Ciudad de Blle~
o Friar S.A. c. Estado Nacional, Fallos 329:3966, 2006. n"s Aires, Fallos 316:2454,1993.

a Ferreyra, V(ctor y otro c. \/'/.C.o, v. S.A., PalIos 329:646, 2006.

o Cabe Estructura S.e. c. Universidad Nacional de Catamarea, Fallos
327:4749,2004.
o Himlchi, lsabel del Carmen Pereyra de c. 'Pro[Jillcla de Buenos Aires y
o Albarracfn, Pedro Arturo c. Administracin Nacional de la Seguridad
otra, Fallos 329:4944, 2006.
Social, Pallas 330:3400, 2007.
o 'lbrtorelll, Mario N. c, Provincia de Buenos Aires, Fallos 329:1881,
e ColJen Arazi, Eduardo c. Estado Nacional, Palios 330:5032, 2007.
2006.
o Mendozu, Beatriz Silvia y otros c. Estado Nacional y otros, Fallos
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o Cid, Jos Francisco c. Provincia de RuellOSAires, Fallos 330:3537, 2007.
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o Serradllla, RmUAlhertoc, Provincia deMelldozayotro, PalIos 330:2748,
2007.
o Mosca, J-lugo c. Nouincia de Buenos Aires y otros, Fallos 330:563,
2007.
o Cleland, Guillermo c. Costilla, Ral y otra, Fallos 330:2570, 2007.
o Jurez, Carlos y otra c. Poder Ejecutivo de la Nacin, Fallos 330:4113,
2007.
o FeuermaTltl, Roberto c. Estado Nacional, Fallos 331:881, 2008.
o H,isisaArgentina S.A. c. Naeln Argentina, Fallos 331:1730, 2008.
o, :n~ynot. manco, Salvador c. Provincia de Santiago del l!stero, Fallos
." 331:1690,2008.

o Ha/abl, Emesto c, Poder Ejecutivo Nacional, Fallos 332:111, 2009.

CAPtrULO 17

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RMINO De IMPIUMIR eN LA lRA QUINCENA DRJUNlO De 2011

SE TE ~ 1_ B"ERNARD1NO mVADAVlA 130
EN LOS TALLERES GRAFICOS DE LALI!.YS,A.R,e . . N NA
AVBLLANEDA. PROVINCIA DE BUENOS AIRES. REPUBL1CA ARGE T

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