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Sociedade civil e Estado no Brasil: da autonomia interdependncia poltica

Leonardo Avritzer

Departamento de Cincia Poltica - Universidade Federal de Minas Gerais.


avritzer1@gmail.com

RESUMO

O conceito de sociedade civil bastante contestado no seu uso e na sua


capacidade de explicao analtica. Reelaborado na teoria democrtica nos
anos 1990, ele tem sido bastante utilizado no Brasil em diferentes acepes.
Alguns autores defendem o seu uso, tal como estabelecido na sociologia-
poltica norte-americana (Cohen e Arato) enquanto outros criticam a ideia
da autonomia social a ele inerente. Neste artigo, descrevo o surgimento da
sociedade civil no Brasil durante os anos setenta e analiso suas principais
reas de atuao durante sua primeira fase. Analiso tambm uma segunda
fase de interao entre Estado e sociedade civil, mostrando a existncia de
uma interdependncia entre ambos.

Palavras-chave: sociedade civil; autonomia; interdependncia;


democratizao; participao social

ABSTRACT

The concept of civil society is essentially contested in its capacity to explain


modern societies. It has been re-elaborated during the early nineties and in
its renewed version has been employed in Brazil. A few authors defend its
analytical use within the new anglo-saxon model provided by Cohen and
Arato whereas other authors criticized the idea of social autonomy. In this
article I will describe the emergence of civil society in Brazil during the late
seventies and will approach its main area of social action during this rst

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stage. I will also approach a second phase in civil society organization in


which it moved to a strategy of inter-dependency with the state.

Keywords: civil society; autonomy; interdependency; democratization;


social participation

Sociedade civil foi um conceito relacionado aos pases da Europa e aos


Estados Unidos at o incio da terceira onda de democratizao (COHEN &
ARATO,1992; KEANE, 1988a). Tal conceito surgiu no sculo XIX, por volta
de 1820, como uma dimenso dualista capaz de expressar duas mudanas
trazidas pela modernidade ocidental: a diferenciao entre as esferas
econmica e familiar com a abolio da escravido, e a diferenciao entre
Estado e sociedade causada pela especializao sistmica do Estado
moderno. Nesse contexto, diferenciao social signicou que "...o Estado
no o Estado se sempre se funde com a sociedade civil e esta no
sociedade quando sociedade poltica ou o Estado" (RIEDEL,1984, p. 133).
Assim, em sua primeira formulao, a sociedade civil um conceito
dualista, que expressa o incio de um processo de diferenciao entre
Estado e sociedade na Europa.

Ao longo do sculo XIX, o conceito de sociedade civil no pde ser utilizado


para alm dos limites dos pases do Atlntico Norte porque os processos
sociais que expressava pertenciam exclusivamente queles. No caso do
Brasil, as primeiras diferenciaes modernas entre a economia domstica e
a esfera privada no tiveram lugar no mesmo perodo, com a grande
propriedade rural servindo de "locale" para o exerccio da dominao
econmica e poltica. O conceito no era aplicvel at, pelo menos, o incio
do sculo XX a uma situao de pouca diferenciao entre o privado e o
pblico. O Brasil do incio do sculo XIX ainda passava por um processo
poltico privatista (FREYRE, 1959) no qual a grande propriedade rural era o
lugar de realizao das atividades pblicas. Esse processo anterior resultou
em uma esfera privada desproporcionalmente grande e a possibilidade
sempre aberta de estender as relaes pessoais para o campo poltico.
Nenhum processo de diferenciao social que conduzisse a uma ideia de
separao entre grandes interesses privados e o Estado poderia ter surgido
nesta situao.

O conceito surgiu ou ressurgiu na cena poltica e social no nal do sculo


XX com duas grandes diferenas do seu signicado em relao ao sculo
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XIX: primeiro, envolvendo um signicado tripartite, em que a sociedade


civil se diferencia tanto do mercado como do Estado. Assim, diferentemente
do incio do sculo XIX, o mercado entendido como a esfera das atividades
econmicas privadas tambm se diferencia da sociedade civil. Em segundo
lugar, o conceito de sociedade civil reaparece para explicar os processos
sociais que estavam ocorrendo nos pases da Europa do Leste e nas
sociedades latino-americanas (ARATO, 1981; COHEN & ARATO, 1992;
KEANE, 1988a; 1988b; 1998; HABERMAS, 1995). O signicado tripartite do
conceito est ligado diferenciao do nal do sculo XX entre o mercado e
a sociedade e tem recebido diferentes formulaes na literatura. Cohen e
Arato, em seu trabalho seminal sobre a sociedade civil, diferenciaram a
sociedade civil dos "...mecanismos que coordenam a ao na economia
(dinheiro) ou em organizaes formalmente organizadas e
burocraticamente estruturadas (poder)"(COHEN & ARATO, 1992, p. 429).
Eles relacionaram a sociedade civil ao nvel institucional de um mundo da
vida, entendido como um lugar de socializao, interao social e atividades
pblicas. Esta uma das razes de um modelo tripartite da sociedade civil,
que tambm pode ser identicada em outras tradies do pensamento
social, entre elas a diferenciao entre sociedade civil, sociedade poltica e
Estado em Gramsci (BOBBIO, 1988; OXHORN, 1995). Aqueles que defendiam
um conceito gramsciano de sociedade civil tentaram concentrar-se mais
fortemente na ideia de conito e na ideia de uma luta pela hegemonia
cultural no seio da sociedade civil (FONTANA, 2011). Para eles, o elemento
central das sociedades civis latino-americanas deveria ser a tentativa de ir
alm de uma concepo funcional da poltica para se concentrar em
disputas de hegemonia no campo da cultura e no territrio geogrco
(OXHORN, 1995). H ainda uma terceira fonte para o ressurgimento do
conceito de sociedade civil, que uma tradio neo-tocqueviliana ou neo-
durkheimiana que diferenciou a esfera do Estado da esfera das associaes
voluntrias. Nesta concepo, a sociedade civil uma instncia autnoma
de produo de solidariedade social (SHILLS, 1990; FEINBERG, WAISMAN e
ZAMOSC, 2006). Nos trs casos, a sociedade civil adquiriu o signicado de
um conceito cujo ressurgimento foi alm dos modelos dualistas do sculo
XIX, de diferenciao do Estado e da sociedade, tanto devido sua
independncia da economia de mercado, quanto ao reconhecimento de que
o problema da solidariedade social no pode encontrar uma soluo
satisfatria na esfera privada.

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Durante a democratizao brasileira, a sociedade civil surgiu como um


conceito relacionado sua nova forma tripartite e expressou a nova
concepo de maneira particular: atrelou o surgimento do conceito ao
processo de reconstituio dos laos sociais pelos pobres da Amrica Latina
(OXHORN, 1995; ALVAREZ, DAGNINO & ESCOBAR, 1998; AVRITZER, 1994)
e setores de classe mdia (WEFFORT, 1989; STEPAN, 1989) em uma
situao em que os atores sociais estavam sob a presso de um regime
autoritrio. A sociedade civil foi, ento, entendida como sendo um conceito
capaz de diferenciar os novos atores sociais emergentes tanto do mercado,
aqui entendido como os interesses econmicos privados associados ao
regime autoritrio, como do Estado autoritrio. Todos os Estados
autoritrios latino-americanos, com a exceo do Mxico, buscaram formas
antissociais de organizao social atravs da interveno em sindicatos e
associaes voluntrias. Assim, o conceito de sociedade civil na Amrica
Latina surgiu como um conceito tripartite adaptado s formas de
diferenciao entre o mercado, o Estado e a sociedade que se consolidou na
regio ao longo do sculo XX.

No entanto, uma importante ressalva permaneceu no uso do conceito com o


avano da democratizao no Brasil: as diferentes formas de relao entre a
sociedade civil e o Estado (DAGNINO, 2002). No havia ferramentas
conceituais para compreender estas novas situaes. Alguns autores
argumentaram na direo de um novo corporativismo em que a organizao
da sociedade civil desempenharia o papel de novas formas de organizao
da sociedade para ser integrada na estrutura do Estado (REIS, 1995),
enquanto outros queriam sublinhar a dimenso neopluralista. Em todos os
casos, houve a necessidade de teorizar as novas prticas democrticas
desenvolvidas pela sociedade civil brasileira e descobrir as maneiras pelas
quais ela interage com o Estado.

Teorias da sociedade civil durante o nal dos anos 1980 e incio de 1990
trataram as prticas de atores da sociedade civil em termos de autonomia,
que, nesse caso, foi entendida em um sentido muito amplo; como
autonomia organizacional do Estado1 bem como uma esfera independente
para a ao do Estado (SADER, 1988; AVRITZER, 1994). Na medida em que
postulou essa ideia de autonomia social, o conceito de sociedade civil
incorporou uma dimenso do debate internacional, mas tambm envolveu
fortes elementos locais. Ele incorporou todos os tipos de movimentos
sociais na dimenso autnoma da sociedade
http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0104-62762012000200006&script=sci_arttext civil e, at mesmo, uma ideia 4/25
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geral de autonomia que vinha do prprio sindicalismo2 . Esta dimenso de


autonomia mostrou-se muito forte durante o autoritarismo e inuenciou
um conjunto de movimentos, entre os quais cabe destacar o associativismo
comunitrio, o movimento de sade, o movimento da reforma urbana e
quase todos os movimentos com a presena de ativistas da igreja catlica.
Mas a verdade que este movimento pela autonomia social no sobreviveu
democracia com a mesma concepo com que surgiu.

Uma segunda fase tanto da prtica democrtica quanto da teoria da


sociedade civil surgiu em meados dos anos noventa do sculo XX e colocou
a questo da interdependncia entre a sociedade civil e o Estado. No caso
brasileiro, a interdependncia foi motivada pela sua associao com o
aprofundamento democrtico (DAGNINO, OLVERA & PANFICHI, 2006). Os
atores da sociedade civil superaram uma fase de demarcao de espao com
o Estado e comearam a interagir em conselhos de polticas (TATAGIBA,
2002; 2004) bem como em projetos especcos que envolvem a
implementao de polticas pblicas (ABERS & KECK, 2006; AVRITZER,
2008). Neste artigo, descrevo o surgimento da sociedade civil no Brasil
durante os anos setenta e analiso suas principais reas de atuao durante
sua primeira fase. Analiso tambm uma segunda fase de interao entre
Estado e sociedade mostrando que a sociedade civil ainda semiautnoma
(CORNWALL & COELHO, 2007), ou seja, interage com o Estado mantendo a
sua prpria dinmica organizacional e o seu prprio processo de tomada de
deciso. Na ltima parte do artigo, proponho um modelo analtico para
analisar a sociedade civil brasileira.

Sociedade Civil no Brasil: explicando a emergncia do conceito e a prtica


dos atores sociais

A emergncia da sociedade civil no Brasil foi uma consequncia de vrios


processos: a forma antissocial adotada pelo autoritarismo brasileiro, que,
ao mover a populao pobre do campo para as cidades, interferiu nos
processos societrios mais bsicos (SANTOS, 1987; CALDEIRA, 2000). O pas
passou por um dos processos de urbanizao mais rpidos da histria,
sendo em grande parte um pas rural na dcada de 1940 e passando a ter
mais de 80% de sua populao vivendo em cidades no nal do sculo XX
(SANTOS, 1987). No processo de deslocamento do campo para a cidade, a
populao de baixa renda foi despojada de direitos e alocada nas grandes
capitais em lugares com pouco ou sem nenhum tipo de servio pblico. A
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organizao dos pobres brasileiros para lutar por servios pblicos uma
das origens da sociedade civil brasileira.

Uma segunda razo que levou emergncia da sociedade civil no Brasil a


caracterstica do processo de modernizao econmica do Brasil, que
transformou as polticas de planejamento urbano, sade e educao em
questes tecnocrticas (ESCOREL, 1998). O regime autoritrio brasileiro
assumiu uma viso tecnocrtica de desenvolvimento urbano e polticas
pblicas, e tentou integrar os atores de classe mdia em seu projeto top-
down de modernizao. Contudo, os atores de classe mdia reagiram a esse
projeto e organizaram formas de ao coletiva e associaes para disputar
esses elementos tecnocrticos. Economistas, mdicos, advogados,
professores universitrios estavam entre os principais atores do processo de
reorganizao da sociedade civil brasileira (BOSCHI, 1987; AVRITZER,
2002).

Uma terceira razo que levou reorganizao da sociedade civil brasileira


foi a oposio dos setores liberais e de classe mdia ausncia de regras e
accountability nos processos polticos e civis, que transformou a Ordem dos
Advogados do Brasil (OAB) em um dos principais grupos de oposio ao
autoritarismo. Embora essas caractersticas estivessem presentes durante
todo o perodo da democratizao (1977 a 1988, quando a nova Constituio
foi promulgada), elas interagiram com dois outros fatores que zeram a
sociedade civil mais ou menos autnoma vis--vis o Estado: o
aprofundamento democrtico que teve lugar durante e aps o processo de
elaborao da Constituio, e a forma como as reformas neoliberais
interagiram com as responsabilidades dos atores da sociedade civil nas
polticas pblicas. a partir do resultado dessa interao que diferentes
padres de relaes entre Estado e sociedade civil surgiram.

A sociedade civil brasileira ressurgiu durante o processo chamado de


"liberalizao" que comeou durante meados dos anos setenta
(O'DONNELL & SCHMITTER, 1986), momento em que o regime autoritrio
brasileiro liberou o controle em relao a algumas proibies de reunies
pblicas de associaes voluntrias, mas no sobre as regras de competio
poltica (STEPAN, 1989). Assim, estudantes puderam reconstituir seu
movimento, muitas categorias prossionais como arquitetos, engenheiros e
advogados passaram a se reunir de novo e a reorganizar suas associaes,
muitos sindicatos comearam a ser dirigidos pela oposio e o Ministrio do
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Trabalho no ousou intervir. Foi como resultado deste processo que muitas
formas de organizao da sociedade civil surgiram: (1) a organizao dos
movimentos populares dos pobres urbanos em nvel local (GAY, 1994;
GOHN, 1991); (2) a organizao do movimento sanitarista por um Sistema
nico de Sade (ESCOREL, 1998); (3) O movimento para uma Reforma
Urbana Nacional (SAULE JNIOR, 2005); (4) A organizao de membros de
associaes prossionais, como advogados, mdicos, professores
universitrios, entre outros e (5) o desenvolvimento de muitas formas de
organizao no campo brasileiro, incluindo o surgimento do MST
(NAVARRO, 2002). Estes no so todos os movimentos que surgiram ao
longo deste perodo. Movimentos feministas (ALVAREZ, 1990) e
movimentos negros tambm surgiram nessa mesma poca, ainda que
inicialmente no tivessem tanta inuncia como os movimentos apontados
anteriormente.

O processo de democratizao e organizao de muitas formas de ao


coletiva que teve lugar entre 1974 e 1985 levou a mudanas impressionantes
no padro de associao do pas (SANTOS, 1993; GAY, 1994; AVRITZER,
1994; 2000; 2004; BAIOCCHI, 2005) . A democratizao produziu um
aumento signicativo na propenso para criar formas voluntrias e
independentes de associao. Boschi (1987) demonstrou que mais
associaes voluntrias foram criadas no Rio de Janeiro entre 1978 e 1980
do que durante todo o perodo democrtico anterior. Santos (1993)
demonstrou um fenmeno semelhante para todas as categorias de
associaes voluntrias nas maiores cidades do pas. A Tabela 1 mostra o
aumento no nmero de associaes voluntrias criadas em So Paulo, Rio
de Janeiro, e Belo Horizonte durante a longa transio do Brasil para a
democracia:

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Vale a pena chamar a ateno para vrios aspectos deste fenmeno: o


nmero total de associaes dobrou em So Paulo nos anos 1970 e triplicou
em Belo Horizonte na dcada de 1980. O aumento foi menor no Rio de
Janeiro do que nas outras duas cidades, porque, por razes histricas e
polticas, j tinha a maioria das associaes voluntrias. Tambm
importante notar que tem havido no s um aumento quantitativo na vida
associativa brasileira (em Belo Horizonte e So Paulo o ritmo de aumento
de associaes quase o dobro do crescimento da populao no mesmo
perodo), mas tambm uma mudana qualitativa. Algumas formas de
associao voluntria, que no eram muito fortes antes de meados dos anos
setenta, cresceram em nmero e inuncia: Em Porto Alegre, entre 1986 e
1990, o nmero de associaes de bairro cresceu mais de 50% - de 240 para
380 (BAIOCCHI, 2005). Os aumentos nas cidades de So Paulo e do Rio de
Janeiro tambm foram impressionantes: das associaes de moradores das
duas cidades, 97,6 % e 90,7%, respectivamente, foram criadas depois de
1970. Outros tipos de associao tambm foram relativamente novas em
todas as trs cidades: 92,5% das associaes dos prossionais de sade em
So Paulo foram criadas depois de 1970, assim como 76% das associaes
dos advogados no Rio de Janeiro (SANTOS, 1993). Em Belo Horizonte, todas
as 29 associaes que lidam com meio ambiente, direitos humanos e
questes tnicas foram criadas durante esse perodo. Assim, possvel falar
que, em todas as quatro cidades, houve uma mudana muito
impressionante no padro de associao, um processo que envolveu uma
propenso crescente para associar-se; um nmero maior de associaes;
novas associaes para reivindicar benefcios materiais como melhoria da
comunidade; e o surgimento de associaes lidando com reivindicaes
ps-materiais, tais como proteo ambiental e direitos humanos.

A mudana no padro de associao no Brasil est de acordo tanto com os


argumentos de densidade (PUTNAM, 1993) como de igualdade (COHEN &
ROGERS, 1995) que tm prevalecido na literatura sobre os efeitos das
associaes voluntrias na sociedade como um todo. O rpido crescimento
no nmero de associaes mostra que as associaes voluntrias no so
somente ligadas ao processo de formao histrica do pas, como Almond e
Verba (1963), e at mesmo Putnam, armam, mas podem mudar de forma
relativamente rpida em resposta a circunstncias polticas. No Brasil, o
gatilho para essa mudana foi uma experincia autoritria em que o Estado
interveio profundamente na vida cotidiana dos pobres atravs da remoo
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das favelas das reas centrais das cidades brasileiras e incentivou uma
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migrao em massa dos habitantes do campo para as cidades, sem


fornecer-lhes sade, educao e infraestrutura adequadas. Esse fenmeno
mostra tambm o lado igualitrio do processo de formao de associaes
voluntrias (COHEN & ROGERS, 1995, p. 43). Embora as associaes
voluntrias no Brasil tenham crescido de modo geral, as que mais
cresceram foram aquelas que lidavam com a insero dos pobres na
poltica. Os pobres organizaram-se no Brasil a m de reivindicar o acesso a
bens pblicos distribudos de forma desigual nas cidades brasileiras. Acesso
sade, educao, gua tratada e esgoto eram muito baixos em todas as
regies do pas ao m do autoritarismo (SANTOS, 1987). A organizao dos
pobres em associaes voluntrias desempenhou, desse modo, o papel de
criar uma nova fora que poderia inuenciar o processo de distribuio de
bens pblicos.

A principal caracterstica da sociedade civil brasileira durante este primeiro


perodo foi a reivindicao de autonomia em relao ao Estado e aos
partidos polticos. A histria do Brasil dos anos 1930 dcada de 1980 foi de
forte interveno do Estado na organizao da sociedade como
demonstrado anteriormente. Durante a democratizao, a reivindicao de
autonomia tinha dois signicados principais:

Autonomia organizacional em relao ao Estado. Do trabalho a todas as


outras formas de organizao dos pobres, a autonomia foi reivindicada
pelos atores sociais no perodo de 1977 a 1985. Autonomia foi entendida
como agir sem pedir autorizao do Estado e, ao mesmo tempo, ignorar os
limites colocados pelo Estado organizao interna e externa das
associaes voluntrias. Isso signicou que novas associaes voluntrias
emergiriam e novas formas de apresentar reclamaes em pblico para o
Estado tornar-se-iam prticas comuns. Foi neste perodo que prticas
comuns, que podemos chamar de um repertrio democrtico de ao
coletiva pelas associaes voluntrias brasileiras, surgiram. Prticas tais
como organizao de abaixo-assinados, convocao de autoridades estatais,
demonstraes em frente a edifcios pblicos e organizao de assembleias
de base surgiram neste perodo.

A autonomia signicou tambm a tentativa de propor formas de


administrao de polticas sem a participao do Estado. Assim, o
movimento sanitarista de So Paulo durante a primeira metade da dcada
de 1980 props uma forma de organizao das polticas de sade
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independente do Estado. Por mais difcil que seja visualizar como seria a
organizao desta poltica pblica, o fato de a proposta existir expressa bem
o assim chamado "esprito da poca". Ainda durante a VIII Conferncia
Nacional de Sade, realizada em 1986, havia grupos propondo a
organizao de servios de sade independentemente do Estado (SADER,
1988; AVRITZER, 2008). O movimento pela reforma urbana, de modo
semelhante, props formas de democracia local, que seriam capazes de
vetar a ao do Estado relacionada s polticas urbanas (SILVA, 1990). A
UAMPA, criada em Porto Alegre durante a primeira metade dos anos 1980,
props no seu segundo congresso a tomada de decises sobre questes de
oramento baseadas em um conselho de associaes de bairro. Estes so
alguns exemplos da fora da ideia de autonomia nos movimentos sociais
brasileiros na primeira metade dos anos 1980.

Assim, durante a primeira fase de organizao da sociedade civil, podemos


notar dois fenmenos: o crescimento quantitativo do nmero de
associaes voluntrias lidando com a organizao dos pobres e a
participao de seus atores na implementao de polticas pblicas. Este
argumento, que vale tanto para o incio da democratizao quanto para a
sua fase posterior (AVRITZER, 2004), expressa uma nova correlao de
foras entre a sociedade civil e o Estado no Brasil. O segundo fenmeno
envolve a ideia de que a sociedade civil pode lidar com polticas pblicas de
forma independente do Estado. Esta foi a concepo de movimentos
importantes, como o movimento da sade/sanitarista e o movimento de
reforma urbana. Os dois movimentos radicalizaram a ideia da autonomia
social e tiveram forte inuncia neste perodo. No entanto, existe um
divisor de guas entre a reivindicao de autonomia do Estado nesta
primeira fase (1977-1985) e a reivindicao de autonomia durante a
segunda fase (1985 at hoje): a Assembleia Nacional Constituinte e o
engajamento dos atores da sociedade civil em uma nova fase, que eu chamo
de "aprofundamento democrtico". Ela redeniu profundamente a ao da
sociedade civil e gerou um novo conceito de autonomia.

A Sociedade civil e o Estado no ps Assembleia Constituinte: a criao de


interdependncia poltica

O perodo entre 1985 e 1988 foi um divisor de guas na poltica brasileira,


com a convocao da Assembleia Nacional Constituinte (ANC) e a
elaborao da nova Constituio. Uma notvel caracterstica da ANC
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adquiriu importncia com o tempo, a sua orientao participativa. A ANC


permitiu emendas populares e desencadeou uma campanha popular para
obteno de assinaturas para muitas propostas ligadas s polticas pblicas.
Alguns entre os mais importantes movimentos da sociedade civil, tais como
a sade e os movimentos de reforma urbana, da mesma forma que outros
importantes atores sociais, como a CUT (Central nica de Trabalhadores) e
o MST (Movimento dos Trabalhadores Sem Terra), tambm se juntaram
campanha para emendas populares (WHITAKER, 1994). Este foi um
primeiro momento de um processo de aprofundamento democrtico que
criou instituies participativas nas reas de sade, planejamento urbano,
meio ambiente e assistncia social. Uma emenda popular na rea da sade
foi apresentada com pouco menos de 60 mil assinaturas (RODRIGUES
NETO, 2003). Seus principais elementos foram: obrigar o Estado a ser o
principal provedor de sade no Brasil; a criao de um sistema de sade
nacional unicado, sem precondies para o acesso; a descentralizao da
prestao de servios de sade; a promoo da ampla participao popular
na elaborao e implementao de servios de sade (PEREIRA, 1996, p.
446). Apesar da insero tardia da subcontratao para o setor privado, o
movimento de sade foi muito bem sucedido dentro da Assembleia
Constituinte. O artigo 198 da Constituio descreveu a sade como um
sistema integrado organizado de acordo com os seguintes princpios: (1)
descentralizao; (2) cuidado unicado com foco na preveno; e (3)
participao da sociedade civil nas deliberaes de polticas. No entanto, a
Constituio exigia a elaborao de uma lei orgnica da sade para
especicar melhor as formas de participao exigidas no artigo 198.

Aps quase dois anos da promulgao da Constituio de 1988, a Lei


Orgnica da Sade (LOS) foi vetada pelo Presidente Collor, criando um
impasse com o Congresso e protestos no pas. A lei 8.080 pretendia instituir
um sistema de sade unicado com ampla participao poltica, destacando
os artigos sobre a participao para veto (ZAULI & RODRIGUES, 2002). Com
a lei 8.142, de dezembro do mesmo ano, resolveu-se o impasse,
regulamentando a participao no sistema de sade atravs da criao de
duas guras institucionais, quais sejam, as conferncias de sade e os
conselhos de sade. De acordo com a lei, conselhos de sade sero
instituies deliberativas permanentes compostas por representantes do
Estado, prestadores de servios e representantes da populao que atuariam
na elaborao de estratgias, bem como no controle da execuo das
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polticas de sade em cada um dos nveis de governo (BRASIL, 1990). No
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rescaldo da aprovao desta lei, muitas cidades brasileiras promulgaram


leis locais, todas prevendo a organizao de conselhos de sade baseadas na
paridade entre sociedade civil e Estado. Atualmente, existem no Brasil mais
de 5.000 conselhos de sade.

De forma semelhante, o MNRU tambm fez uma proposta de emenda


popular na rea de poltica urbana. A emenda popular sobre a reforma
urbana foi apresentada Assembleia Nacional Constituinte com 131 mil
assinaturas e desencadeou uma batalha de lobby com os interesses de
imobilirios conservadores. O Comit Temtico sobre Questes Urbanas e
Transporte, inicialmente, no atraiu muitos Constituintes inuentes, j que
setores conservadores tinham questes mais prementes em curto prazo
(ARTURI, 2001). Os interesses de imobilirios no interior da Assembleia
Constituinte procuraram transferir a deciso nal sobre as questes
urbanas para outra arena, fora do processo de elaborao constitucional, a
m de evitar a aplicao automtica de qualquer nova legislao (SAULE
JNIOR, 1995, p. 28). As propostas da subcomisso sobre questes urbanas
permaneceram intactas, em sua maioria, mas estavam integradas com a

exigncia de que as cidades deveriam ter "Planos Diretores"4 , uma


proposta feita pelo "Centro", um grupo informal de parlamentares que
reuniu interesses conservadores na Assembleia Constituinte. Assim, o 1
do artigo 182 da Constituio de 1988 exigiu a participao de organizaes
da sociedade civil na tomada de decises sobre questes urbanas e um
"plano diretor da cidade aprovado pela Cmara Municipal como obrigatrio
para todas as cidades com mais de 20.000 habitantes..." (BRASIL, 1988).
Todas as propostas de reforma urbana foram condicionadas ao
cumprimento desta clusula, e a consequncia da subordinao da agenda
de reforma urbana a planos diretores foi a exigncia de um estatuto ou um
processo infraconstitucional de especicao da constituio. Aps uma
batalha legal de 13 anos no Congresso, desde a proposta de legislao pelo
Senador Pompeu de Sousa, o chamado "Estatuto da Cidade" foi aprovado

em 20015 . A obrigatoriedade de planos diretores com audincias pblicas


dene a presena de associaes da sociedade civil levando a que centenas
de cidades brasileiras tenham planos diretores em que os atores civis e o
Estado interagem de perto. Hoje, existem perto de 1500 cidades brasileiras
com planos diretores municipais.

Ao mesmo tempo em que a participao nas reas de sade e planos


http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0104-62762012000200006&script=sci_arttext 12/25
diretores municipais desencadearam uma forma intensa de participao
04/07/2017 Sociedade civil e Estado no Brasil: da autonomia interdependncia poltica

com base em associaes da sociedade civil, o oramento participativo


tambm estava em ascenso. Em Porto Alegre, Olvio Dutra o introduziu
quando eleito prefeito em 1988. O Oramento Participativo (OP) uma
poltica participativa que gera um processo de deliberao entre sociedade
civil e Estado no nvel local. Ele inclui atores sociais, membros de
associaes de bairro e cidados comuns em um processo de negociao e
deliberao que acontece em duas etapas: uma etapa participativa, em que a
participao direta, e uma etapa representativa, na qual a participao
ocorre atravs da eleio de delegados e/ou conselheiros. O OP em Porto
Alegre, de 1990 a 2004, envolveu duas rodadas de assembleias regionais,
uma rodada de reunies intermedirias e o funcionamento de um corpo de
representantes chamado de Conselho do OP durante o ano todo. A
participao nessas reunies individual, mas, durante o processo de
registro, indivduos so solicitados a demonstrar participao em
associaes voluntrias. Alm disso, as regies de Porto Alegre que tiveram
nveis mais altos de participao ao longo do processo de implementao do
oramento participativo (1990-1992) foram as que tinham o maior nmero
de associaes de bairro (WAMPLER & AVRITZER, 2004). Processo
semelhante ocorre em Belo Horizonte e Recife, cidades com oramentos
participativos e com incentivos para a participao dos delegados em
associaes da sociedade civil, exemplicando uma forte interao entre a
presena de associativismo e a operao de um processo participativo por
parte do Estado.

Com a consolidao do oramento participativo em Porto Alegre, Belo


Horizonte, Recife, Ipatinga, Belm, entre outras cidades, muitos lderes de
associaes de bairro comearam a participar mais intensamente do
sistema poltico local, seja em gabinetes de vereadores ligados ao Partido
dos Trabalhadores, seja em entidades com maior expresso poltico
partidria. Nota-se, dessa forma, uma forte mudana no foco da
participao de meados dos anos oitenta a meados dos anos noventa do
sculo XX. Durante a primeira metade dos anos oitenta no Brasil, a
sociedade civil estava preocupada com a autonomia, a democratizao das
polticas pblicas e o estabelecimento de formas de controle pblico sobre o
Estado, preocupaes que inspiraram o marco analtico que pensou a
questo da autonomia. Este marco recebeu um conjunto de crticas de
natureza mais analtica (LAVALLE, 2004), mas o grande vetor de mudana
foi, de fato, uma realidade prtico-poltica que inspirou novos trabalhos
http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0104-62762012000200006&script=sci_arttext 13/25
sobre o tema. A partir de meados dos anos noventa, a sociedade civil
04/07/2017 Sociedade civil e Estado no Brasil: da autonomia interdependncia poltica

brasileira comeou a se preocupar com o estabelecimento de uma forma


mais ampla de participao pblica na maioria das reas de polticas
pblicas (DAGNINO, 2002). Com o forte trabalho de extenso da
participao de organizaes da sociedade civil no interior do Estado nas
reas de polticas pblicas, a questo colocada foi como tais
associaes/atores poderiam manter a sua autonomia em relao ao Estado.

H duas questes-chave a serem compreendidas no processo de

transformao organizacional da sociedade civil brasileira6 : a primeira


que o seu crescimento e da sua inuncia poltica seguiram uma lgica
mista entre autonomia e dependncia. Em uma pesquisa sobre o
comportamento de atores associados aplicada em So Paulo em 2004, esta
mistura de caractersticas no perl de participao foi observada.
Perguntamos a 2.043 pessoas de uma amostra aleatria de toda a cidade se
elas participavam de associaes da sociedade civil e se costumavam
participar, sem no momento serem membros de qualquer associao da

sociedade7 . A Tabela 2 mostra os resultados:

Clique para ampliar

Os dados sugerem para So Paulo um fenmeno muito interessante. Devido


implementao da participao por duas administraes do PT, em 1988 e
em 2000, e sua posterior descontinuao por administraes
conservadoras, os dados mostram que as associaes da sociedade civil tm
um ncleo composto de formas religiosas de participao pblica que tm
uma lgica autnoma vis--vis as polticas do Estado8 . Esta lgica
autnoma mais bem expressa no nmero constante de participantes
nessas associaes por um longo perodo de tempo. Assim, a liao em
associaes religiosas no alterou muito entre as diferentes administraes
do PT. Este ncleo mais forte do que o resto de todas as associaes

tomadas em conjunto9 . Contudo, quando consideramos o grupo de


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associaes mais especializadas da sociedade civil, encarregadas de
04/07/2017 Sociedade civil e Estado no Brasil: da autonomia interdependncia poltica

pressionar pela ampliao do acesso s polticas pblicas, observamos um


fenmeno diferente. Dentro deste grupo de associaes, vemos uma
diminuio no nmero de pessoas que aderem s associaes voluntrias no
ano de 2004. Este decrscimo parece estar relacionado s mudanas na
sociedade poltica e na parceria entre Estado e associaes da sociedade
civil nestas diferentes reas de polticas pblicas. Se tomarmos a rea de
sade ou de habitao, que tem acolhido movimentos tradicionais na cidade
de So Paulo (SADER, 1988; DOIMO, 2004), vemos uma forte queda em
2004 em relao aos nveis anteriores de organizao e participao. No
por acaso, estas foram reas em que a administrao anterior investiu
fortemente na parceria entre Estado e sociedade civil e em que as aes
conjuntas foram interrompidas entre os anos de 1993 e 2000, durante os
governos conservadores de Paulo Maluf e Celso Pitta. Assim, o que temos
em termos de organizao da sociedade civil na cidade de So Paulo , ao
mesmo tempo, um ncleo de associaes religiosas cuja participao forte
e varia muito pouco com as mudanas no sistema poltico e um segundo
grupo de associaes relacionadas s polticas pblicas em que a
participao varia de acordo com a disposio do Estado para incentivar ou
impedir formas de colaborao com OSC. Nesse sentido, o argumento para
uma completa interdependncia entre a sociedade civil e o Estado parece
no se sustentar, mesmo para a cidade de So Paulo, onde a propenso
participao mudou mais. Isto particularmente importante uma vez que o
caso de So Paulo muito diferente dos de Porto Alegre e Belo Horizonte.
Nestas cidades, o pertencimento a organizaes da sociedade tende a ser
mais constante devido a uma tendncia de longo prazo para a colaborao
conjunta entre sociedade civil e Estado nas administraes populares

ligadas ao Partido dos Trabalhadores10 . Neste caso, mais difcil


apresentar evidncias das utuaes na participao da sociedade civil.

Entre autonomia e dependncia poltica: uma nova perspectiva sobre a


sociedade civil brasileira

A sociedade civil brasileira teve sua institucionalidade criada por dois


processos, a reao dos setores populares ao processo antidemocrtico de
modernizao do pas que interferiu intensamente na sua vida cotidiana e
um processo de democratizao que fez das associaes civis atores
importantes no processo de aprofundamento democrtico. As associaes
da sociedade civil mostram uma variedade de concepes de participao
que resultam de ambos os processos. A sociedade
http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0104-62762012000200006&script=sci_arttext civil brasileira tem um 15/25
04/07/2017 Sociedade civil e Estado no Brasil: da autonomia interdependncia poltica

forte grupo de associaes religiosas que participam de atividades de


autoajuda e na organizao dos pobres urbanos para reivindicar bens
pblicos. Este grupo tem uma forte presena na cidade de So Paulo,
particularmente na zona leste, e tambm forte em outras cidades como
Recife e Belo Horizonte. Em Porto Alegre, este grupo menos forte devido a
maior inuncia dos setores de esquerda na formao da sociedade civil
local (BAIOCCHI, 2005). Este grupo mais ativo que o grupo de associaes
civis de polticas pblicas no sentido em que se rene mais vezes por
semana, e tambm mais voluntarista e mais preocupado com os
problemas da comunidade (AVRITZER, 2004).

A sociedade civil brasileira tambm formada por um grupo de associaes


fortemente ligadas ao Estado na implementao de polticas pblicas. Este
grupo tem ligaes profundas com uma nova tradio de esquerda que
surgiu durante a redemocratizao. Seus laos mais fortes so com o
Partido dos Trabalhadores e com as polticas participativas por ele
implementadas no nvel local, e sua participao varia em funo da
presena ou no do PT no poder. Quando o partido est no poder, este
grupo de associaes amplia-se em termos de membros, mostrando uma
espcie de expanso e contrao dinmica que faz parte do comportamento
da sociedade civil de So Paulo, devido forte variao das orientaes
polticas no governo local desta cidade. O grupo religioso mais estvel,
seus membros so mais ligados aos hbitos da populao pobre e
geogracamente est localizado fora do centro da cidade de So Paulo, e na
maioria das periferias de grandes concentraes urbanas no pas. O grupo
de polticas pblicas parece ser o que est mais fortemente comprometido
com a democratizao da ao do Estado. No entanto, ele est,
predominantemente, localizado nas regies centrais das grandes cidades.
No caso de So Paulo, ele se radica na regio oeste, uma das regies mais

auentes da cidade11 . Ele tambm interage mais com a sociedade civil


tradicionalmente baseada na esquerda, tais como grupos feministas e ONGs.

impossvel compreender a sociedade civil brasileira sem analisar os dois


grupos ao mesmo tempo. Associaes que lidam com as polticas pblicas
so associaes constitudas na maioria das vezes por atores de esquerda da
classe mdia localizados em algumas cidades brasileiras, particularmente
So Paulo. Reduzir a sociedade civil a este pequeno grupo de associaes, tal
como fazem Houtzager, Lavalle e Charia, equivale a ignorar o extenso
processo de organizao atravs do qual a
http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0104-62762012000200006&script=sci_arttext populao de baixa renda no 16/25
04/07/2017 Sociedade civil e Estado no Brasil: da autonomia interdependncia poltica

Brasil tm se empenhado nos ltimos 30 anos, em prol da reconstruo de


um antigo argumento de esquerda sobre as ligaes entre os partidos e os
atores da sociedade civil. melhor, heurstica e politicamente, considerar a
ampla gama de atores e objetivos que constituem a sociedade civil brasileira
como uma instituio pluralista.

Os novos comportamentos polticos da sociedade civil brasileira ajudaram a


modicar o padro de associao no pas. O Brasil fez uma transio difcil
de um pas com uma forte tradio de privatismo para um pas com vrias
tradies polticas, entre elas a tradio de associaes da sociedade civil
independentes. O pas tambm fez uma difcil transio do autoritarismo
democratizao limitada e, aps o processo constituinte, para uma
democracia muito participativa. Associaes voluntrias no Brasil,
verdade, interagem tanto com o Estado como com partidos polticos.
Entretanto, a interao no tem mais o signicado de um controle exercido
pelo Estado, tal como ocorreu durante o perodo populista. Nenhum
movimento expressa to bem essa dupla face da interao entre o Estado e
a sociedade civil como o Movimento dos Sem-Terra, na sua relao de
aproximao e distanciamento do Estado. Importantes OSCs seguem a
mesma lgica, tal como ns temos presenciado em relao aos negros e
quilombolas. S possvel entender essa lgica a partir da perspectiva de
uma sociedade civil pluralista que se entende como independente dos
partidos. justamente essa independncia que lhe permitiu sobreviver
crise poltica que tm assolado o Brasil durante os ltimos anos e manter a
sua legitimidade entre amplos setores da sociedade.

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Submetido publicao em setembro de 2011.


Verso nal aprovada em outubro de 2012.

1 O Brasil teve um modelo de corporativismo introduzido durante os anos


1930 por Getlio Vargas, (1930 a 1945), no qual o Estado tinha a
prerrogativa de intervir nos sindicatos e associaes civis. O Ministrio do
Trabalho poderia remover a seu critrio o presidente dos sindicatos. Alm
disso, todas as associaes civis, a m de serem capazes de atuar, teriam
http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0104-62762012000200006&script=sci_arttext 22/25
04/07/2017 Sociedade civil e Estado no Brasil: da autonomia interdependncia poltica

que ser registradas em cartrios, que obedeciam s leis do Estado sobre as


formas aceitveis e no aceitveis de organizao (WEFFORT, 1979).
Durante o processo de democratizao, a questo da autonomia da
sociedade civil bem como sindical emergiu fortemente no espao pblico.
Os movimentos da sociedade civil e do sindicalismo reivindicaram
autonomia em relao ao Estado (KECK, 1989).
2 Vale a pena lembrar que a maior parte da literatura sobre sociedade civil
exclua as aes do movimento sindical da categoria sociedade civil. No
entanto, no caso brasileiro, a ideia de autonomia adquiriu contornos
prprios e houve um trnsito claro entre sindicalismo e associativismo civil.
Vide Keck (1989).
3 importante ressaltar que o crescimento foi signicativo se comparado
com o aumento da populao nas trs cidades no mesmo perodo. A
populao de So Paulo aumentou 43% entre 1970 e 1980 e 13,5% entre
1980 e 1990. Contudo, o nmero de associaes na cidade dobrou neste
perodo. O diferencial entre o crescimento de associaes e crescimento da
populao durante todo o perodo foi de 36,45%. Dados para o Rio de
Janeiro e Belo Horizonte so ainda mais convincentes.
4 Os planos diretores da cidade no so dispositivos conservadores per se,
embora tenham sido considerados conservadores pelo movimento da
reforma urbana devido maneira como surgiram durante a Assembleia
Constituinte. Algumas cidades brasileiras como Porto Alegre tm planos
diretores desde o nal dos anos setenta. A novidade introduzida pela
Assembleia Constituinte foi a exigncia de vnculo entre ter um plano
diretor e ser capaz de introduzir os outros dispositivos aprovados pela
Constituio em seu captulo sobre a cidade. Ver Avritzer (2008).
5 H um caso muito interessante de cancelamento do plano diretor da
cidade de Salvador (Bahia), devido violao da exigncia de audincia
pblica durante a prefeitura de Imbassay. A cidade de Salvador convocou
apenas uma audincia pblica durante a preparao do seu plano diretor. A
audincia pblica no foi amplamente divulgada e o Ministrio Pblico
Brasileiro pediu seu cancelamento, que foi concedido por um tribunal de
Salvador (AVRITZER, 2008).
6 Houtzager, Lavalle e Charia compreenderam mal as caractersticas mais
importantes desta mudana de perspectiva pelos atores da sociedade civil.
Segundo os autores, "a leitura dicotmica das relaes Estado-sociedade,
surgida nas lutas contra os vrios tipos de regimes autoritrios na segunda
metade da dcada de 1970 e 1980, tem sido
http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0104-62762012000200006&script=sci_arttext fundamental para a literatura 23/25
04/07/2017 Sociedade civil e Estado no Brasil: da autonomia interdependncia poltica

sobre a sociedade civil e infelizmente tem sido reforada recentemente...


Ainda que as discusses sobre a sociedade civil tenham abandonado as
primeiras interpretaes de oposio do Estado e sociedade a m de
abordar uma srie de temas emergentes - cidadania, novos espaos de
participao, desenvolvimento local, governana e prestao de
contas/responsividade - a interpretao dicotmica de relaes Estado-
sociedade tem sido amplamente reproduzida, ainda que de formas mais
sutis A metfora sugere agentes autnomos que se cruzam, descobrem
certos interesses sobrepostos e escolhem se envolver com o outro atravs
de vrios mecanismos institucionais" (HOUTZAGER, LAVALLE & CHARIA,
2004, p.312-313). Em contraste com o argumento dos autores, toda a
literatura recente sobre a sociedade civil enfatiza as interconexes entre a
sociedade civil e o Estado. A razo muito simples: o modelo de autonomia
plena estava ligado concepo dos atores sociais e no a uma concepo
normativa pr-concebida como os autores alegam. Ver, Dagnino (2002);
Avritzer (2004); Dagnino, Olvera e Panchi (2006).
7 Esta pesquisa teve como objetivo atualizar as formas de participao na
cidade de So Paulo que passaram por fortes modicaes entre o perodo
nal do autoritarismo e o comeo do sculo. O principal achado da pesquisa
que o associativismo civil paulistano altamente instvel e se divide em
dois grupos, um mais autnomo e um outro que responde aos incentivos
participao proposto por administraes de esquerda. A pesquisa mostrou
tambm uma intensa variao da participao social por regies da cidade
de So Paulo. Assim, as regies leste e oeste da cidade tem grande
participao, ao passo que a regio sul muito pouco organizada.
8 importante ter em mente que a maioria das associaes religiosas no
Brasil so no-formais no sentido de que elas no se registram no cartrio
de registro de associaes voluntrias. Isso tambm criou diferenas
importantes entre as associaes religiosas e de polticas pblicas. Ver
Avritzer (2004).
9 importante ter em mente que, devido a graves falhas metodolgicas,
Houtzager e Lavalle ignoram esta categoria. Para Houtzager, Lavalle e
Charia, "laos com os sindicatos e as organizaes religiosas no parecem
afetar a propenso de atores da sociedade civil a participar (ver Houtzager,
Lavalle e Charia, 2003, p. 8). A razo pela qual os autores chegaram a esta
concluso se deve a que eles usaram uma metodologia "bola de neve" para
entrar num universo que muito pluralista. Todos os seus pontos de
partida foram relacionadas quer com os sindicatos
http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0104-62762012000200006&script=sci_arttext ou com formas de aes 24/25
04/07/2017 Sociedade civil e Estado no Brasil: da autonomia interdependncia poltica

patrocinadas por partidos. No surpreende que eles no encontraram a


categoria que mais expressiva em termos de participao na cidade de So
Paulo, as associaes religiosas. Em um survey de uma amostra estatstica
da populao com 2403 entrevistas, esta surgiu como a categoria mais
importante. Ver Avritzer (2004).
10 Por motivos de nfase conceitual, o problema da relao entre o
associativismo civil e as administraes locais do PT no foi muito
desenvolvido neste artigo, apesar de constituir pano de fundo do processo
de mudana de perl de muitas associaes da sociedade civil. Diversos
atores da sociedade civil estabeleceram relaes com atores polticos, em
especial aqueles que so membros do grupo que denominei de
associativismo popular. Essa relao tem diminudo desde o comeo do
governo Lula e hoje se v um setor forte do associativismo popular
independente do PT.
11 Devido diviso da Arquidiocese de So Paulo pelo Papa Joo Paulo II
durante o incio dos anos oitenta e mais tarde a indicao do bispo
conservador nova arquidiocese na cidade, a regio sul de So Paulo
permaneceu como uma regio com baixo nmero de associaes e pessoas
ligadas s associaes. Ver Doimo (2004).

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