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OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO

OFICINA SUBREGIONAL DE LA OIT PARA LOS PASES ANDINOS


Bolivia - Colombia - Ecuador - Per - Venezuela

214

Repblica de Bolivia:
Diagnstico del Sistema de Seguridad Social

Gustavo Picado Chacn


Fabio Durn Valverde

Abril de 2009
214

Repblica de Bolivia:
Diagnstico del sistema de seguridad social

Gustavo Picado Chacn


Fabio Durn Valverde

Abril de 2009

1
Copyright Organizacin Internacional del Trabajo 2009
Primera edicin 2009

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puede encontrar la organizacin de derechos de reproduccin de su pas.

DURAN VALVERDE, Fabio; Picado Chacn, Gustavo.


Repblica de Bolivia - Diagnstico del sistema de seguridad social. Lima: OIT/ Oficina Subregional para los Pases
Andinos, 2009. 135 p. (Serie Documentos de Trabajo, 214).

Seguridad social, poltica de la seguridad social, financiacin de la seguridad social, proteccin social, condiciones
sociales, rgimen de pensiones, Bolivia.

ISBN: 978-92-2-322608-4 (impreso)


978-92-2-322609-1 (web pdf)

ISSN:
Datos de catalogacin de la OIT

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Impreso en Per

2
ADVERTENCIA
El uso de un lenguaje que no discrimine ni marque diferencias entre hombres y mujeres
es una de las preocupacionees de nuestra Organizacin. Sin embargo, no hay acuerdo
entre los lingistas sobre la manera de hacerlo en nuestro idioma.
En tal sentido y con el fin de evitar a veces la sobrecarga grfica que supondra utilizar
en espaol o/a para marcar la existencia de ambos sexos, hemos optado por emplear en
ocasiones el masculino genrico clsico, en el entendido de que todas las menciones en
tal gnero representan siempre a hombres y mujeres.

3
PRESENTACION

La seguridad social, tal como se enuncia por la constitucin de la Organizacin Internacional


del Trabajo, es un instrumento fundamental para el progreso y el desarrollo de los pueblos. Su
promocin y extensin se enmarca dentro de los objetivos estratgicos de la OIT.

La realizacin peridica de diagnsticos de los sistemas nacionales de seguridad social, constituye


una tarea estratgica que nos permite como parte de nuestra misin suministrar a las autoridades
pblicas y a las organizaciones de empleadores y de trabajadores, insumos que permitan conocer la
situacin y el desempeo general de dichos sistemas. Por lo tanto, son una gua para la formulacin
de polticas nacionales de seguridad social.

En este orden de ideas, el trabajo que aqu se presenta, tiene como objetivo analizar, entre otras
cosas, la evolucin reciente del sistema boliviano de seguridad social, sus logros ms recientes, los
problemas vigentes y los retos ms importantes que afronta.

Adems de proveer un anlisis del contexto social dentro del cual se desenvuelven las polticas de
seguridad social en Bolivia, se aborda el estudio y anlisis de la estructura programtica del siste-
ma de proteccin social, la distribucin de las principales funciones con nfasis en las instituciones
de seguridad social, la administracin y las caractersticas del esquema de gobierno y campo de
aplicacin, as como el desempeo en cuanto a la cobertura y financiamiento.

El presente estudio es el fruto del esfuerzo del equipo de trabajo en seguridad social de la Oficina
Subregional de la OIT para los Pases Andinos y del Departamento de Seguridad Social de OIT/
Ginebra. Fue desarrollado a travs del Proyecto BOL/06/50M/NET Programa de Apoyo al Traba-
jo Decente PATD, el cual es financiado por la Cooperacin del Reino de los Pases Bajos.

Para la OIT, representa una muestra de su inters por acatar la Resolucin sobre Seguridad So-
cial, de la 89 Conferencia Internacional del Trabajo de la OIT, junio de 2001. Consideramos
que constituye un esfuerzo valioso y necesario en aras de contar con instrumentos que faciliten al
Gobierno e interlocutores sociales cumplir con el mandato de garantizar la seguridad social como
un Derecho Humano. A la Oficina Internacional del Trabajo, le permite ofrecer el apoyo y acom-
paamiento necesario para avanzar en ese sentido.

Jos Luis Daza Prez


Director
Oficina Subregional de la OIT
para los Pases Andinos
6
INDICE

INTRODUCCIN

CAPTULO 1
CONTEXTO ECONMICO Y SOCIAL DE BOLIVIA: UN ANLISIS DESDE
LA PERSPECTIVA DEL DESARROLLO HUMANO Y DE LOS OBJETIVOS
DE DESARROLLO DEL MILENIO............................................................................. 1
1.1. Principales rasgos del desarrollo humano en Bolivia................................................ 3
1.2. Factores estructurales que explican el dbil crecimiento econmico y el alto nivel
de pobreza ................................................................................................................. 17

CAPTULO 2
CARACTERSTICAS GENERALES DEL SISTEMA DE SEGURIDAD
SOCIAL EN BOLIVIA.................................................................................................... 27
2.1. Desarrollo histrico y legal........................................................................................ 27
2.2. Campo de aplicacin y estructura del sistema de Seguridad Social........................... 29
2.3. Financiamiento........................................................................................................... 30
2.4. Accin protectora........................................................................................................ 30

CAPTULO 3
CARACTERSTICAS BSICAS DEL SISTEMA DE SALUD.................................. 33
3.1. Estructura y agentes del Sistema Nacional de Salud................................................. 34
3.2. Seguros pblicos de salud.......................................................................................... 38
3.2.1. Seguros pblicos de maternidad y niez ................................................................. 39
3.2.2. Seguro pblicos pblicos para el adulto mayor ..................................................... 42
3.2.2.1.Seguro Mdico Gratuito de Vejez ........................................................................ 42
3.2.2.2. Seguro de Salud Para el Adulto Mayor ................................................................ 44
3.3. Exclusin social en el sistema de salud de Bolivia .................................................. 46

CAPTULO 4
LA SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD........................................................................ 51
4.1 Cobertura Legal.......................................................................................................... 51
4.2. Financiamiento.......................................................................................................... 55
4.3. Cobertura administrativa de la poblacin total.......................................................... 56
4.4. Otras caractersticas del aseguramiento en salud de la seguridad social................... 60
4.4.1. Cobertura de la Poblacin Econmicamente Activa.............................................. 63
4.4.2 Cobertura por nivel de ingreso ................................................................................ 68
4.4.3. Desequilibrios en la relacin cotizantes activos/rentistas...................................... 70
4.4.4. Brechas en los niveles de ingresos y gastos de los seguros sociales de salud......... 72
4.4.5. Recursos y capacidad de produccin de servicios.................................................. 73
4.4.6. Brechas en la produccin de servicios y costos...................................................... 74
4.4.7. Subsidios entre la seguridad social y el subsector pblico..................................... 76
4.4.7. Asegurados del seguro de corto plazo y el seguro de largo plazo............................ 78

7
CAPTULO 5
SISTEMA DE PENSIONES CONTRIBUTIVO Y NO CONTRIBUTIVO 81
5.1. Sistema de Reparto: antecedentes y argumentos para su sustitucin........................... 83
5.2. Sistema de Cuenta Individual: caractersticas generales.............................................. 87
5.3. Sistema de reparto residual: beneficios otorgados en la transicin.............................. 92
5.4 Costo fiscal del sistema de reparto .............................................................................. 97
5.5 Resultados iniciales del Seguro Social Obligatorio .................................................... 100
5.6. Pensin no Contributiva Universal ............................................................................. 107
5.6.1. BONOSOL ............................................................................................................... 107
5.6.2. Renta Universal de Vejez (RENTA DIGNIDAD)..................................................... 113

CAPTULO 6
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ............................................................. 115

BIBLIOGRAFA .............................................................................................................. 131

8
INDICE DE TABLAS

Tabla 1 : Amrica Latina: Indicadores de Desarrollo Humano, 2004............................. 3


Tabla 2 : Bolivia: Comparaciones ndice de desarrollo humano segn quintil de
ingreso, 2002-2003 .......................................................................................... 5
Tabla 3 : Bolivia: ndice de Desarrollo Humano segn departamento, 2001.................. 6
Tabla 4 : Bolivia: Distribucin de municipios y poblacin segn nivel de desarrollo
humano............................................................................................................. 7
Tabla 5 : Bolivia: ndice de desarrollo humano de los diez primeros y diez ltimos
municipios, 2001.............................................................................................. 8
Tabla 6 : Bolivia: Indicadores de crecimiento demogrfico y de la estructura
poblacional, 1950-2050.................................................................................... 9
Tabla 7 : Tasa de mortalidad infantil para nios menores de cinco aos segn
sexo y estrato de ingreso. Tasa por mil nios nacidos vivos............................ 10
Tabla 8 : Bolivia: Indicadores generales de situacin de salud y de compromiso
con la salud....................................................................................................... 11
Tabla 9 : Amrica Latina: Indicadores de alfabetizacin y educacin........................... 12
Tabla 10 : Bolivia: Clasificacin de los jvenes de 15 a 19 aos de edad segn
su distribucin a lo largo del ciclo escolar (%), 2002....................................... 13
Tabla 11 : Amrica Latina. Indicadores de compromiso con la educacin: gasto pblico 14
Tabla 12 : Porcentaje de nios y nias que finalizan la educacin primaria segn estrato
de ingreso.......................................................................................................... 14
Tabla 13 : Amrica Latina: Indicadores de resultados econmicos.................................. 15
Tabla 14 : Porcentaje de la poblacin bajo las lneas de pobreza e indigencia por zona
geogrfica, 2004................................................................................................ 16
Tabla 15 : Bolivia: Nivel y distribucin del ingreso de los hogares segn zona
geogrfica, 2002................................................................................................ 17
Tabla 16 : Bolivia: Distribucin de la Poblacin Econmicamente Activa Ocupada segn
categora ocupacional y rama de actividad econmica (%)............................. 18
Tabla 17 : Bolivia: Distribucin de la Poblacin Econmicamente Activa Ocupada por
gnero y zona geogrfica segn insercin laboral, 1997-2004 (%)................. 19
Tabla 18 : Bolivia: Distribucin de la Poblacin Econmicamente Activa Urbana
Ocupada en sectores de baja productividad (% del total de la poblacin
urbana ocupada) ............................................................................................... 20
Tabla 19 : Bolivia: Proporcin del empleo por cuenta propia por gnero
segn grupo etario y nivel educativo, 1990-1999 (%)..................................... 21
Tabla 20 : Amrica Latina y otras regiones: Duracin del desempleo
promedio perodo 1990-2001 (%) .................................................................... 22
Tabla 21 : Subempleo en Amrica Latina, promedio perodo 1990-2001 (% del empleo) 23
Tabla 22 : Amrica Latina y otras regiones: Brechas de desempleo por zona geogrfica,
gnero, edad y nivel de escolaridad, promedios perodo 1990-2001............... 24
Tabla 23 : Continente Americano: Tasa de mortalidad infantil e indicadores
relacionados, 2004............................................................................................ 34
Tabla 24 : Establecimientos de salud del SNS segn subsector, nivel de atencin y
rea, 2006.......................................................................................................... 37

9
Tabla 25 : Caractersticas fundamentales de los seguros pblicos de maternidad y niez,
1996-2006. ....................................................................................................... 41
Tabla 26 : Poblacin cubierta por el Seguro Mdico Gratuito de Vejez, 2005................. 43
Tabla 27 : Primas anuales segn los niveles de atencin en salud................................... 46
Tabla 28 : Forma de pago de primas de cotizaciones........................................................ 46
Tabla 29 : Amrica Latina y el Caribe: Interaccin entre el financiamiento pblico y
las cotizaciones de la seguridad social en el sector salud................................. 47
Tabla 30 : Definicin de asegurados y beneficiarios de la seguridad social de corto plazo 52
Tabla 31 : Prestaciones en dinero de los seguros de enfermedad, maternidad y riesgos...
profesionales a corto plazo: duracin, condiciones y cuanta del beneficio..... 55
Tabla 32 : Grupo de pases seleccionados de Amrica Latina. Afiliacin a seguros de
salud, cobertura efectiva e incidencia de la exclusin social en salud............. 58
Tabla 33 : Poblacin total asegurada por el sistema de seguros de salud..........................
Cifras absolutas y relativas. 1996 - 2004.......................................................... 59
Tabla 34 : Cobertura de la seguridad social en salud respecto a la PEA (%), 1996-2003 63
Tabla 35 : Cobertura de la PEA segn caracteristica del empleo y establecimiento
2002 (%)........................................................................................................... 67
Tabla 36 : Cobertura de la PEA segn cobertura ocupacional, 2002................................ 68
Tabla 37 : Poblacin protegida por los seguros sociales de salud, segn condicin de
aseguramiento (promedio) 1956-2007.............................................................. 71
Tabla 38 : Indicadores de activos/rentistas y beneficiarios/activos segn Caja o
Seguro de Salud, 2007...................................................................................... 71
Tabla 39 : Ingreso promedio anual por cotizante activo y asegurados totales segn
Caja de Salud. Cifra en bolivianos. Ao 2007................................................. 72
Tabla 40 : Establecimientos, mdicos y camas disponibles en los seguros sociales de
salud, 2007........................................................................................................ 73
Tabla 41 : Indicadores de produccin de los servicios prestados por los seguros
sociales de salud, 2007..................................................................................... 75
Tabla 42 : Seguros sociales de salud: costo promedio y tasa de variacin anual de
consulta externa, egreso y da estancia, perodo 1999-2007............................ 76
Tabla 43 : Centro de atencin de las personas que reportaron enfermedad o accidente
en la Encuesta de Hogares MECOVI 2002...................................................... 77
Tabla 44 : Nmero de cotizantes activos a los seguros de corto y largo plazo. 2007....... 78
Tabla 45 : Modelos y caractersticas de las Reformas de Pensiones en
Amrica Latina, 2003....................................................................................... 83
Tabla 46 : Sistema de pensiones de Reparto
Cobertura de la PEA y relacin activos/pasivos.............................................. 86
Tabla 47 : Tasas de contribucin por agente: Sistema de Reparto vs. Sistema
Cuenta Individual. Cifras en %......................................................................... 89
Tabla 48 : Distribucin de los afiliados al SSO segn AFP, 1997-2007............................ 93
Tabla 49 : Costo Proyecto vs. Ejecutado de la Reforma de Pensiones
1997-2001. Cifras en millones de US$............................................................. 98
Tabla 50 : Costo de la Reforma de Pensiones segn distintos modelos de proyeccin
Cifras en millones de US$................................................................................ 98

10
Tabla 51 : Costos adicionales por categora de la Reforma de Pensiones
Cifras en millones de US$................................................................................ 99
Tabla 52 : Nmero e indicadores de los afiliados al SSO, Diciembre 2007
Septiembre 2008............................................................................................... 101
Tabla 53 : Porcentaje de afiliacin de las PEA a las AFP, 2002....................................... 103
Tabla 54 : Poblacin ocupada urbana: Motivos por los que no est afiliado
a una AFP, 2005................................................................................................ 106
Tabla 55 : Distribucin relativa del portafolio de inversiones del SSO (%)
1997, 1999, 2001, 2003, 2005, 2007................................................................. 107
Tabla 56 : Caractersticas generales de pensiones universales en el mundo, 2003........... 109
Tabla 57 : BONOSOL: Beneficiarios, transferencias individuales y totales y relacin
respecto PIB 1997-2004................................................................................... 110
Tabla 58 : Sostenibilidad del BONOSOL segn diversos escenarios y supuestos
2006-2080........................................................................................................ 112
Tabla 59 : Pago del BONOSOL por departamento 2003-2007......................................... 112
Tabla 60 : Nmero total de pago por departamento y sexo. Febrero - Septiembre 2008.. 113

11
INDICE DE GRAFICOS

Grfico 1 : Evolucin IDH Bolivia por componentes, 1975-2001................................ 4


Grfico 2 : Pases seleccionados de Amrica Latina: incidencia de pobreza,
1989-2002.................................................................................................... 16
Grfico 3 : Cobertura de los seguros de salud respecto a poblacin total (%),
1956-2004.................................................................................................... 57
Grfico 4 : Cobertura de la poblacin total por sexo, 2007........................................... 61
Grfico 5 : Cobertura de la poblacin total por zona, 2007........................................... 61
Grfico 6 : Distribucin de la poblacin cubierta por la seguridad social en salud
segn grupo etreo, 2007............................................................................. 62
Grfico 7 : Pases seleccionados de Amrica Latina. Cobertura de PEA en seguridad
social de salud (%)....................................................................................... 64
Grfico 8 : Cobertura PEA por grupo de edad, 2002..................................................... 65
Grfico 9 : Cobertura PEA por rama de actividad......................................................... 66
Grfico 10 : Distribucin porcentual de la poblacin segn pertenencia a
seguros de salud, 2002................................................................................. 69
Grfico 11 : Nmero de cotizantes activos a los seguros de corto y largo plazo, 2007.. 79
Grfico 12 : Relacin activo/pasivo de los fondos complementarios de pensiones.
Diciembre 1995........................................................................................... 86
Grfico 13 : Seguro Social Obligatorio de Largo Plazo. Nmero de cotizantes
activos y porcentajes respecto a PEA. 1997 - 2005.................................... 102
Grfico 14 : Probabilidades estimadas de afiliacin a las AFP de los trabajadores
independientes. Modelo Probit con correccin Heckman en dos etapas.... 104
Grfico 15 : Poblacin ocupada urbana segn afiliacin a las AFP, 2005....................... 105

12
Lista de Acrnimos

BRISAS Brigadas de Salud


CNS Caja Nacional de Salud
CORDES Corporaciones de Desarrollo
COSSMIL Corporacin del Seguro Social Militar
CSBP Caja de Salud de la Banca Privada
CPS Caja Petrolera de Salud
DILOS Directorios Locales de Salud
EXTENSA Extensin de Coberturas
HIPC Pases Pobres Altamente Endeudados
IDH Impuestos Directos a los Hidrocarburos
INASES Instituto Nacional de Seguros
INE Instituto Nacional de Estadstica
MSD Ministerio de Salud y Deportes
SINEC Seguro Integral de Salud
SSPAM Seguro de Salud Para el Adulto Mayor
SPVS Superintendencia de Pensiones Valores y Seguros
TGN Tesoro General de la Nacin

13
INTRODUCCION

En las ltimas dcadas, Bolivia ha progresado sustancialmente en la mejora de algunos indicadores


claves del desarrollo humano tales como la tasa de mortalidad infantil, y en menor grado, en la
reduccin de los niveles de pobreza. No obstante, an no cuenta con un sistema de proteccin
social apropiadamente estructurado y articulado, que responda de manera eficaz y oportuna a las
mltiples necesidades de sus habitantes. Tales necesidades han ido aumentado con el transcurso
de los aos, particularmente despus de la crisis econmica de mediados de los aos ochenta, la
disminucin del empleo pblico producto de la privatizacin de numerosas empresas y el incremento
del empleo informal.

En el campo de la salud se tiene un sistema sumamente segmentado y fragmentado, con un


importante gasto de bolsillo que pone en riesgo la estabilidad financiera de los individuos y
familias. La exclusin social en salud es un fenmeno generalizado, pero que incide sobremanera
en la poblacin indgena, residentes de las reas rurales, trabajadores de la economa informal,
personas de escasos recursos, mujeres y adultos mayores. La seguridad social en salud registra
una de las coberturas ms bajas de Amrica Latina y el Caribe, y su gestin est a cargo de veinte
cajas o seguros de salud, que con la nica excepcin de la Caja Nacional de Salud, tienen un
vnculo directo y absoluto con el aseguramiento de trabajadores de ciertas actividades econmicas
o instituciones.

Por otro lado, en mayo de 1997 entr en vigencia una reforma al sistema de pensiones, que
permiti el cierre del antiguo sistema de reparto pblico y el inicio de un rgimen de capitalizacin
individual. El financiamiento de las cuentas individuales para la jubilacin est a cargo nicamente
del trabajador (10% del salario o ingreso devengado), cuya administracin corresponde a dos
Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP). Los riesgos de invalidez y muerte son financiados
conjuntamente por el trabajador y empleador, y hasta finales del ao 2006, su gestin corresponda
a dos compaas de seguros. Si bien el nmero de afiliados ha crecido significativamente, los
aportantes o cotizantes activos, permanecen en un nivel en proporcin a la PEA, tan bajo como el
registrado en el antiguo sistema pblico de reparto.

Uno de los rasgos distintivos de Bolivia en materia de pensiones, es la creacin de la Renta Universal
de Vejez o Renta Dignidad (anteriormente Bonosol), que constituye una pensin universal, pues
la nica condicin para percibirlo es contar con 60 aos o ms. Este beneficio tiene una funcin
de pensin mnima, su financiamiento est condicionado a los ingresos por el Impuestos Directo a
los Hidrocarburos (IDH) y los dividendos de las empresas pblicas capitalizadas, en la proporcin
accionaria que corresponde a los bolivianos.

En este contexto, el objetivo fundamental de este estudio es presentar un anlisis detallado de la


situacin actual de la seguridad social en Bolivia, particularmente, del seguro de salud y seguro de
pensiones. Se hace un especial nfasis al tema de la cobertura, pues ste evidencia las limitaciones
del enfoque clsico de aseguramiento a partir de la condicin laboral, as como las reducidas
capacidades contributivas de una proporcin elevada de la poblacin de este pas.
El documento est estructurado en seis captulos, ms esta seccin introductoria. El captulo I
aborda aspectos relativos al contexto socioeconmico laboral que ha caracterizado a Bolivia en las
ltimas dcadas, con especial nfasis en el anlisis de los principales indicadores y condicionantes
del desarrollo humano, nivel de pobreza y estructura del mercado laboral. El captulo II describe
a grandes rasgos el sistema de seguridad social que opera en Bolivia, precisando momentos
cruciales de su evolucin histrica, as como campo de aplicacin y regmenes que lo integran.

El captulo III trata sobre el sistema de salud boliviano, dimensionando la participacin de la


seguridad social en ste y sealando las limitaciones que se experimentan, particularmente en
materia de exclusin social de salud, dada la segmentacin y fragmentacin que lo distinguen. En
el captulo IV, se profundiza en la cobertura, administracin, gestin y financiamiento del conjunto
de cajas y seguros de salud que cubren los riesgos de enfermedad, maternidad y riesgos de trabajo
de corto plazo, poniendo en evidencia las limitaciones observadas en materia de cobertura y
desempeo.

El captulo V aborda el sistema de pensiones, incluyendo tanto el sistema de reparto y gestin


pblica cerrado en mayo de 1997, una descripcin y evaluacin del nuevo sistema de capitalizacin
individual, as como aspectos bsicos asociados al Bonosol como a la actual Renta Dignidad. En
el ltimo captulo, se sintetizan las principales conclusiones, y se esbozan en lneas muy generales,
un conjunto de recomendaciones tiles para la elaboracin en un futuro prximo, de un plan de
expansin y fortalecimiento de la seguridad social en Bolivia.

Los autores desean dejar constancia de su profundo agradecimiento a todas aquellas personas e
instituciones que aportaron insumos, anlisis y comentarios tiles para la elaboracin del presente
estudio. En especial, un reconocimiento a la Licda. Marcela Alcocer, funcionaria del Proyecto
Trabajo Decente de OIT que opera en Bolivia, quien actu como coordinadora de las misiones
llevadas a cabo en el transcurso de este estudio; al Doctor Rommel Rivero, Director General del
Instituto Nacional de Seguros de Salud, INASES; al Estadstico Juan Alczar Castro, Director
Estadstico de INASES; a la Dra. Nancy Tufio, quien tuvo a su cargo la revisin y actualizacin
de la ltima versin de este informe. En el mbito de la OIT, al Dr. Bolvar Pino, Director de
SIAL/OIT (Sistema de Informacin y Anlisis Laboral) quien tuvo a su cargo la coordinacin del
procesamiento especial de las Encuestas de Hogares utilizadas para la elaboracin del presente
informe, as como a Rocio Zegarra Torres de la Oficina Subregional de la OIT para los Pases
Andinos, quien tuvo a su cargo el cuidado de la edicin de la presente publicacin. As tambin, los
autores desean agradecer muy especialmente al Departamento de Seguridad Social de OIT, SOC/
SEC de Ginebra, por sus aportes tcnicos en la formulacin de contenidos, revisin y comentarios
orientados a enriquecer el presente documento, en especial a Carmen Solorio, Encargada de
Coordinacin de Actividades en Seguridad Social de OIT para Amrica Latina.
CAPTULO 1
CONTEXTO ECONMICO Y SOCIAL DE BOLIVIA: UN ANLISIS
DESDE LA PERSPECTIVA DEL DESARROLLO HUMANO Y DE LOS
OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO

El anlisis del contexto econmico y social de se utiliza en el presente informe el Indice


Bolivia constituye un elemento fundamental de Desarrollo Humano (IDH) que publica
para comprender muchos de los elementos el Programa de las Naciones Unidas para
que en relacin al grado de eficiencia y de el Desarrollo (PNUD) con el fin de valorar
equidad de los subsistemas de salud, pensiones los avances logrados por los pases ms all
y seguridad en el trabajo se abordarn en del producto interno bruto per cpita, que
el presente Informe. En razn de ello, este es la medida tradicional en esta materia.
captulo tiene como objetivo fundamental Este ndice es una medida sinttica que
aportar informacin que permita al lector resume para cada pas, un conjunto de
dimensionar las oportunidades y/o amenazas indicadores relativos a la salud (esperanza
que el entorno socioeconmico impone a tales de vida) y a la educacin (alfabetismo y
subsistemas, as como dilucidar los principales matrcula escolar), que complementan el
factores estructurales que lo explican. indicador del ingreso (ingreso per cpita).
Dos temas constituyen los ejes articuladores Los indicadores relativos a la salud,
de la informacin que se presenta: buscan dimensionar las oportunidades y
capacidades de los habitantes de una nacin
i) Visin de Desarrollo Humano, la cual para el disfrute de una vida larga y saludable;
plantea que el desarrollo es el proceso de mientras que los de Educacin, las relativas
ampliacin de oportunidades y capacidades a la adquisicin de conocimientos. Por su
humanas para vivir una vida plena, parte, los indicadores de ingreso miden las
entendiendo por esta el disfrute de una oportunidades y capacidades de la poblacin
vida larga y saludable, con adquisicin de para el acceso a recursos necesarios para un
conocimientos, acceso a los recursos para nivel de vida digno.
un nivel de vida digno, conservndolos
para las generaciones futuras, garantizando ii) Objetivos de Desarrollo del Milenio,
la seguridad personal, y logrando la definidos en el ao 2000 en el seno de
igualdad para todos, hombres y mujeres; las Naciones Unidas por autoridades
lo cual implica que las personas son gubernamentales de 147 pases, incluido
tanto el fin ltimo del desarrollo como el Bolivia; los cuales persiguen: i) erradicar
medio para lograrlo. Dada la aceptacin la pobreza extrema y el hambre, ii) lograr la
generalizada de esta visin del desarrollo, enseanza primaria universal, iii) promover

1
la igualdad entre los sexos y la autonoma A ello se une la posibilidad de su desagregacin
de la mujer, iv) reducir la mortalidad en indicadores que miden el estado de las
infantil, v) mejorar la salud materna, vi) oportunidades y capacidades para el disfrute
combatir el VIH/SIDA, el paludismo y de una vida larga y saludable, la adquisicin
otras enfermedades, vii) garantizar la de conocimientos y el acceso a recursos
sostenibilidad del medio ambiente, y viii) necesarios para un nivel de vida digno.
fomentar la asociacin mundial para el
desarrollo. Cada objetivo contiene metas Dado que los Objetivos de Desarrollo del
cuantificables en las que se indica para Milenio guardan estrecha relacin con la visin
cada pas, el nivel que deberan alcanzar que promueve el Desarrollo Humano, no
en el ao 2015 las principales variables slo interesar en el presente captulo analizar
econmicas y sociales que comprenden los el grado en que Bolivia ofrece oportuni-
objetivos propuestos.1 dades e invierte en generar capacidades a sus
habitantes; sino tambin el grado de avance
Una de las principales ventajas de utilizar que a la fecha este pas ha logrado respecto a
el IDH para dimensionar el entorno las metas econmicas y sociales contempladas
socioeconmico de los subsistemas de salud, en el marco de tales objetivos. Ello tiene el
pensiones y seguridad en el trabajo, es su potencial de ser un medio slido no slo para
comparabilidad tanto en el plano internacional comprender las dimensiones de la privacin
como en el intranacional (i.e. regiones, de oportunidades y capacidades, sino tambin
departamentos, municipios, grupos sociales). para identificar reas susceptibles de mejora.

Tal relacin se ilustra en la Tabla siguiente:

Relacin entre las capacidades y condiciones fundamentales para el desarrollo humano


con los Objetivos de Desarrollo de Milenio

Capacidades y condiciones
fundamentales para el desarrollo Objetivos de Desarrollo del Milenio correspondientes
humano
a- Vida larga y saludable. 4- Reducir la mortalidad infantil.
5- Mejorar la salud materna.
6- Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras
enfermedades.
b- Adquisicin de conocimientos. 2- Lograr la enseanza primaria universal.
3- Promover la igualdad entre los sexos y la autonoma de la
mujer.
c- Nivel de vida digno. 1- Erradicar la extrema pobreza y el hambre.
d- Libertad civil y poltica n.a.
e- Sostenibilidad ambiental . 7- Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente.
3- Promover la igualdad entre los sexos y la autonoma de
f- Equidad de gnero.
la mujer
dddddd 1
g- Entorno econmico global 8- Fomentar la asociacin mundial para el desarrollo.

1 Tales objetivos tienen un fuerte sustento en la visin integral derivada de los acuerdos suscritos en las cumbres
mundiales de las Naciones Unidas celebradas en la dcada de 1990 y forman parte de la Declaracin del Milenio
de alcance an ms amplio, en la que se propone, entre otros temas importantes, el desarrollo de consensos en torno a
temas de fundamental importancia como la paz, la seguridad y el desarme, los derechos humanos, la democracia y el
buen gobierno y el fortalecimiento de las Naciones Unidas.

2
Para tal propsito se utilizan indicadores 1.1. Principales rasgos del desarrollo
publicados en el Informe sobre Desarrollo humano en Bolivia
Humano 2006 del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD), los cuales i. Fuerte desequilibrio entre los componentes
se complementan con indicadores contenidos econmico-sociales del proceso de desarrollo
en los informes Panorama Social de Amrica humano. De conformidad con la metodologa
Latina 2006 y Objetivos de Desarrollo del del IDH, Bolivia alcanz en el 2004 un IDH
Milenio: una mirada desde Amrica Latina de 0.692, el cual se ubica dentro del rango de
y el Caribe, publicados por la Comisin [0.500, 0.800[correspondiente a los pases con
Econmica para Amrica Latina y el Caribe desarrollo humano medio.
(CEPAL); as como en el Anuario Estadstico
2005, del Instituto Nacional de Estadstica (INE).

Tabla 1
Amrica Latina: Indicadores de Desarrollo Humano, 2004
Valor del Tasa Tasa bruta
Indice Esperanza PIB
Pas de combinada de
Desarrollo de vida Per cpita
alfabetizacin matriculacin
Humano al nacer (PPA en
de adultos, primaria, secundaria
(aos) 2004 US$),2004
1975 2004 (%), 2004 y terciaria, (%), 2004

America Latina y el Caribe .. 0,795 72,2 90,2 81 7.964


IDH alto
1 Barbados .. 0,879 75,3 .. 89 15.720
2 Argentina 0,784 0,863 74,6 97,2 89 13.298
3 Chile 0,700 0,859 78,1 95,7 81 10.874
4 Uruguay 0,756 0,851 75,6 .. 89 9.421
5 Costa Rica 0,749 0,841 78,3 94,9 72 9.481
6 Cuba .. 0,826 77,6 99,8 80 ..
7 San Cristobal y Nieves .. 0,825 70,0 97,8 80 12.702
8 Bahamas .. 0,825 70,2 .. 66 17.843
9 Mxico 0,684 0,821 75,3 91,0 75 9.803
10 Trinidad y Tobago 0,751 0,809 69,8 .. 67 12.182
11 Panam 0,710 0,809 75,0 91,9 80 7.278
12 Antigua y Bermunda .. 0,808 73,9 85,8 69 12.586
IDH medio
13 Dominica .. 0,793 75,6 88,0 83 5.643
14 Brasil 0,643 0,792 70,8 88,6 86 8.195
15 Colombia 0,667 0,790 72,6 92,8 73 7.256
16 Santa Luca .. 0,790 72,6 94,8 76 6.324
17 Venezuela, RB 0,715 0,784 73,0 93,0 74 6.043
18 Per 0,639 0,767 70,2 87,7 86 5.678
19 Ecuador 0,627 0,765 74,5 91,0 .. 3.963
20 Granada .. 0,762 65,3 96,0 73 8.021
San Vicente y las
21
Granadinas .. 0,759 71,3 88,1 68 6.398
22 Suriname .. 0,759 69,3 89,6 72 ..
23 Paraguay 0,674 0,757 71,2 .. 70 4.813
24 Repblica Dominicana 0,622 0,751 67,5 87,0 74 7.449
25 Belice .. 0,751 71,8 75,1 81 6.747
26 El Salvador 0,595 0,729 71,1 .. 70 5.041
27 Guyana 0,679 0,725 63,6 96,5 76 4.439
28 Jamaica 0,687 0,724 70,7 79,9 77 4.163
29 Nicaragua .. 0,698 70,0 76,7 70 3.634
30 Bolivia 0,514 0,692 64,4 86,7 87 2.720
31 Honduras 0,522 0,683 68,1 80,0 71 2.876
32 Guatemala 0,514 0,673 67,6 69,1 66 4.313
33 Hait .. 0,482 52,0 .. .. 1.892
Promedio ALC/ Bolivia 1,12 1,04 0,93 2,93
Fuente: PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano 2006.

3
Grfico 1
Evolucin IDH Bolivia por componentes, 1975-2001
0,750

0,700
0,672
0,648
0,650 0,628
0,596
0,600
0,572
0,546
0,550
0,512

0,500

0,450

0,400
1975 1980 1985 1990 1995 1999 2001

Indice de avance social Indice de avance econmico IDH-Bolivia

Fuente: PNUD 2002-PNUD 2003

Si bien durante las ltimas tres dcadas este Este hecho se ratifica al observar en la Tabla 1
indicador ha experimentado un crecimiento que la brecha entre el PIB per cpita del pas es
importante (0.514 en 1975), en el 2004 el pas mucho menor a las que resultan de comparar
ocup la posicin treinta dentro del total de los indicadores sociales, particularmente los
treinta y tres pases y territorios que conforman relativos a la educacin. As, mientras que
Amrica Latina y el Caribe2. Slo Honduras, en trminos desagregados el IDH de Bolivia
Guatemala y Hait estn en posiciones combina una esperanza de vida al nacer
inferiores. de 64.4 aos, una tasa de alfabetizacin de
adultos de 86.7%, una tasa bruta combinada de
Qu factor explica esta modesta ubicacin de matriculacin primaria, secundaria y terciaria
Bolivia dentro del ranking de IDH de Amrica del 87%, y un PIB per cpita de $2,720 ppa3; los
Latina y el Caribe? Fundamentalmente, el respectivos promedios regionales ascienden a:
hecho de que en los ltimos treinta aos el 72.2 aos, 90,2%, 81%, y $6.746,3 ppa. Ntese
proceso de desarrollo humano en Bolivia refleja que en promedio, los habitantes de Bolivia
un desequilibrio entre importantes logros en perciben al ao un ingreso per cpita que es
los aspectos sociales del desarrollo (salud y aproximadamente la tercera parte del ingreso
educacin), y un notable estancamiento en la per cpita de la regin. Este desequilibrio o
dimensin econmica del mismo (Grfico 1). asimetra entre el avance social y el econmico,
constituye el primer rasgo a destacar respecto
al proceso de desarrollo humano boliviano.

2 Desde una perspectiva internacional ms amplia, Bo- 3 El trmino ppa significa: ajustado por paridad del
livia ocupa la posicin: i) 115 dentro del total de 177 poder adquisitivo.
pases para los cuales el IDH es calculado, ii) 52 den-
tro del subconjunto de 83 pases de desarrollo humano
medio.

4
Tabla 2
Bolivia: Comparaciones ndice de desarrollo humano segn quintil de ingreso, 2002-2003
Componentes IDH
Quintil IDH Esperanza PIB
Educacin
de vida per cpita Escala mundial IDH
I 0,561 0,63 0,72 0,33 1,0
II 0,638 0,62 0,83 0,46 0,9 Noruega
III 0,699 0,67 0,89 0,54 0,8 Polonia 20% ms rico
(0,862)
IV 0,749 0,69 0,92 0,63 0,7
V 0,820 0,68 0,95 0,83 0,6 Bolivia Promedio (0,690)
Promedio 0,690 0,65 0,87 0,55 0,5 Pakistn 20% ms pobre
(0,561)
0,4 Kenia
Razones: 0,3 Nigeria
V / I: 1,46 0,2
1,08 1,32 2,52
I / promedio: 0,81 0,1
0,97 0,83 0,60
V / promedio: 1,19 0,0
1,05 1,09 1,51
Mundo Bolivia
Fuente: PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano 2006.

Qu tan sostenible ser a futuro esta situacin? ii. Acentuadas brechas sociales y
Al respecto, Rains y Stewart (2002) sealan territoriales. Un segundo rasgo a destacar
que con el tiempo, la parte ms dbil [la respecto al desarrollo humano en Bolivia,
economa] actuar como freno sobre la otra consiste en la significativa desigualdad que
[rea social] y producir un crculo vicioso4. impera entre diferentes grupos sociales y
Desafortunadamente, segn el ltimo territorios del pas. As, desde la perspectiva
Informe Nacional de Desarrollo Humano, del nivel de ingreso, el puntaje del IDH del
ste precisamente parece ser el caso, pues el 20% de la poblacin ms rica corresponde a
perodo actual de crisis, inflexin y cambio se 1,46 veces al puntaje del 20% de la poblacin
caracteriza por una regresin del PIB per cpita ms pobre. Esta relacin equivale a decir que
acompaado por fuertes dificultades para el 20% ms rico de la poblacin de Bolivia se
preservar niveles significativos de inversin ubica dentro del grupo de desarrollo humano
social5. Tal como se seala a continuacin, alto, comparable al de Polonia; mientras
este patrn de desarrollo humano, caracterizado que el 20% ms pobre se ubica en un nivel
por un crecimiento econmico endeble, ha compatible al promedio de Pakistn. Los dos
consolidado fuertes disparidades sociales y grupos estn separados por 97 posiciones en el
territoriales. cuadro mundial del IDH (Tabla 2).

Desde un enfoque territorial, los informes


4 Se aclara que ambos autores tambin sealan que que a nivel de regiones, departamentos y
si a lo largo del tiempo se fortalecen las vinculaciones,
quiz con una modificacin de polticas, se podra gene-
municipios ha publicado para Bolivia el PNUD,
rar tambin un crculo virtuoso. evidencian tambin la presencia de importantes
inequidades. Una breve caracterizacin de las
5 Bolivia, Informe Nacional de Desarrollo Humano mismas se presenta a continuacin:
2004, Captulo 2: La Economa Posible, pg.58.

5
Brechas entre departamentos: El territorio Segn se observa en la Tabla 3, el nmero de
boliviano se subdivide en nueve departamentos, veces que el valor del IDH del departamento
siete de ellos con un nivel de desarrollo humano mejor calificado (Santa Cruz) contiene
medio-medio (Santa Cruz, Tarija, Beni, La al valor del peor calificado (Potos) es de
Paz, Cochabamba, Pando y Oruro), y dos con 1.34. Por otro lado, a nivel desagregado
un nivel de desarrollo humano medio-bajo todos los departamentos presentan un logro
(Potos y Chuquisaca)6. Los departamentos educativo ligeramente superior al de salud,
con mejores niveles de desarrollo humano se y sobre todo muy por encima del indicador
encuentran al oriente (Santa Cruz) y al sur del de ingresos. Oruro muestra la brecha ms
pas (Tarija), en tanto que los de menor nivel se importante entre indicadores: ms de tres
ubican en las zonas altas del occidente y sobre dcimas de diferencia entre el indicador de
todo en los valles centrales. Mientras que en logro en educacin (0.781, segundo lugar
Santa Cruz reside el 25.3% de la poblacin entre los departamentos y cercano a un nivel
del pas (y es el nico departamento que alto de desarrollo humano) y el indicador
supera el IDH promedio nacional en todos sus de ingresos (0.476, el antepenltimo del
componentes), para Potos y Chuquisaca ese pas y caracterstico ms bien de un nivel
porcentaje asciende en conjunto a un 11.5%. de desarrollo humano bajo).

Tabla 3
Bolivia: ndice de Desarrollo Humano segn departamento, 2001

Componentes IDH Diferencial


%
Departamento poblacin IDH Salud Educacin Ingresos IDH /1

Santa Cruz 25,34 0,689 0,702 0,792 0,574 1,34


Tarija 4,87 0,641 0,702 0,722 0,501 1,25
Beni 4,32 0,639 0,673 0,757 0,487 1,24
La Paz 27,90 0,631 0,621 0,768 0,504 1,23
Cochabamba 17,73 0,627 0,627 0,736 0,517 1,22
Pando 0,71 0,624 0,637 0,746 0,488 1,21
Oruro 4,60 0,618 0,598 0,781 0,476 1,20
Chuquisaca 6,38 0,563 0,622 0,624 0,443 1,10
Potos 8,15 0,514 0,539 0,621 0,382 1,00

Pas 100,00 0,641 0,638 0,748 0,537 1,25

Nota 1: Para determinar la brecha o diferencial en IDH por departamentos se toma a Potos como base por ser
el departamento con menor nivel de desarrollo humano.
Fuente: PNUD, Bolivia.

6 La clasificacin de los departamentos segn su nivel


de desarrollo, se realiza conforme al siguiente criterio:
i) desarrollo humano medio-bajo: si IDH oscila entre
[0.500, 0.600[, ii) desarrollo humano medio-medio: si
IDH oscila entre [0.600, 0.700[, y iii) desarrollo huma-
no medio-alto: si IDH oscila entre [0.700, 0.800[.

6
Tabla 4
Bolivia: Distribucin de municipios y poblacin segn nivel de
desarrollo humano

Municipios Poblacin
Rango IDH Absoluto Porcentual Absoluto Porcentual

Alto [0.700, 0.800[ 6 1,91% 2.569.984 31,06%

IDH medio Medio [0.600, 0.700[ 73 23,25% 3.001.769 36,28%

Bajo [0.500, 0.600[ 169 53,82% 1.865.628 22,55%

IDH bajo < 0.500 66 21,02% 836.944 10,11%


Total 314 100% 8.274.325 100%
Fuente: Con base en cifras de INE 2005.

Brechas entre municipios: El ranking una vinculacin directa con los entornos
de los 314 municipios muestra una mayor internacionales y la globalizacin en al menos
desigualdad. Del total de municipios, slo cuatro macroregiones: i) el altiplano martimo,
seis, o sea el 1.9%, son calificados como de compuesto por los departamentos de La
desarrollo humano medio alto; los mismos Paz, Oruro, el suroeste de Per y el norte de
absorben al 31.1% del total de la poblacin Chile, ii) el norte amaznico, integrado por
del pas. Tal como se observa en la Tabla 4, Pando y Beni, el norte de los departamentos
el resto de municipios (98.1%), que absorben de La Paz, Cochabamba y Santa Cruz, y los
al 68.9% de la poblacin, poseen un nivel de departamentos Madre de Dios (Per) y Acre
desarrollo humano menor. (Brasil), iii) el sudeste Cruceo, conformado
por el sur de Santa Cruz y el sur de Brasil, y iv)
Resalta el hecho de que alrededor de la quinta el eje sur, compuesto por el departamento de
parte del total de municipios, se ubica en Tarija y el norte de Argentina y Paraguay. De
una categora de desarrollo humano baja. conformidad con tales informes, en todos los
En razn de ello, el nmero de veces que el casos las dinmicas macroregionales agrupan
valor del IDH del municipio mejor calificado nexos histricos, socioculturales, econmicos
(Cochabamba) contiene al valor del peor y polticos que justifican un tratamiento
calificado (Arque) es de 2,38. binacional o trinacional de problemas comunes
que van ms all de la dinmica fronteriza.
Para mitigar tales inequidades, los Informes La integracin macroregional, por tanto,
Desarrollo Humano de los departamentos de: es aconsejable porque puede impulsar una
i) La Paz y Oruro, ii) Pando y Beni, iii) Santa insercin externa ms dinmica de conjuntos
Cruz, y iv) Tarija, publicados por el PNUD, territoriales competitivos.
abogan respectivamente por potenciar

7
Tabla 5
Bolivia: ndice de desarrollo humano de los diez primeros y diez ltimos municipios, 2001
% Componentes IDH Diderencial
IDH
Municipio Departamento
Ranking Poblacin 2001 Salud Educacin Ingresos IDH/1

Las primeras diez posiciones


1 Cochabamba Cochabamba 6,2 0,741 0,69 0,87 0,66 2,38
2 Santa Cruz de la Sierra Santa Cruz 13,7 0,739 0,73 0,84 0,64 2,38
3 Camiri Santa Cruz 0,4 0,715 0,72 0,81 0,62 2,30
4 La Paz La Paz 9,6 0,714 0,66 0,86 0,62 2,30
5 Puerto Quijarro Santa Cruz 0,2 0,710 0,73 0,81 0,59 2,29
6 Montero Santa Cruz 1,0 0,709 0,72 0,81 0,59 2,28
7 Puerto Surez Santa Cruz 0,2 0,694 0,72 0,81 0,55 2,23
8 Tarija Tarija 1,9 0,694 0,75 0,80 0,53 2,23
9 Cobija Pando 0,3 0,689 0,70 0,83 0,54 2,22
10 Trinidad Beni 1,0 0,688 0,69 0,84 0,54 2,21

Las ltimas diez posiciones


305 Vila Vila Cochabamba 0,1 0,365 0,39 0,45 0,25 1,17
306 Tinguipaya Potos 0,3 0,363 0,47 0,42 0,20 1,17
307 San Pedro de Buena
Potos 0,3 0,362 0,40 0,47 0,22 1,16
Vista
308 Tacopaya Cochabamba 0,1 0,361 0,43 0,47 0,18 1,16
309 Caripuyo Potos 0,1 0,360 0,26 0,56 0,26 1,16
310 Tacobamba Potos 0,2 0,358 0,47 0,37 0,23 1,15
311 Ocur Potos 0,2 0,357 0,47 0,38 0,22 1,15
312 Presto Chuquisaca 0,1 0,347 0,44 0,35 0,26 1,12
313 Colquechaca Potos 0,4 0,341 0,41 0,36 0,25 1,10
314 Arque Cochabamba 0,1 0,311 0,41 0,34 0,18 1,00

Pas 0,641 0,64 0,75 0,54

Fuente: Anuario Estadstico 2005, Instituto Nacional de Estadstica.

iii. Alta mortalidad infantil: principal ser el equivalente al registrado en los 25 aos
factor que limita las condiciones para una anteriores, lo cual denota una desaceleracin
vida larga y saludable. Segn estadsticas del de la tasa de crecimiento anual de la poblacin.
Instituto Nacional de Estadstica (INE), al 2005 Este comportamiento es consecuencia de la
la poblacin de Bolivia ascendi a 9.427.219 accin de los tres componentes de la dinmica
habitantes7. Estimaciones de la CEPAL demogrfica: mortalidad, natalidad y migracin
indican que en el 2050 alcanzar 16.734.338 internacional. En efecto, la tasa de natalidad
personas. El aumento entre el 2005 y el 2050 que fue alta a principios de los aos cincuenta,

7 Segn sexo: 49,8% varones, 50,2% mujeres. Segn zona


geogrfica: 62,1% urbano, 37,9% rural.

8
se ha reducido sistemticamente a lo largo del elevada. He aqu un rasgo adicional del
tiempo. Por otro lado, han persistido niveles desarrollo humano de la sociedad boliviana,
relativamente altos de mortalidad infantil, el cual limita el disfrute de una vida larga y
y parte de la poblacin ha emigrado a otros saludable y que, como es de esperar, se agrava
pases, especialmente en el perodo 1950-1980 an ms para los estratos inferiores de ingreso.
(Tabla 6). En efecto, segn se ilustra en la Tabla 7, en
Bolivia los nios nacidos en el 20% ms pobre
Si bien en los ltimos cincuenta y cinco aos de la distribucin del ingreso corren un riesgo
la expectativa de vida al nacer ha crecido 4.6 veces mayor de morir antes de los cinco
en forma significativa (pasa de 40,4 en el aos que los nios nacidos en el 20% ms rico.
quinquenio 1950-1955 a 71,7 en el quinquenio Esta relacin es mucho ms acentuada para el
2000-2005), esta pudo haber sido mayor si sexo femenino (5.9).
la tasa de mortalidad infantil no fuese tan

Tabla 6
Bolivia: Indicadores de crecimiento demogrfico y de la
estructura poblacional, 1950-2050

Indicadores de crecimiento
demogrfico 1950 1975 2000 2045
(Quinquenios) 1955 1980 2005 2050

Tasa de crecimiento de la poblacin (por cien) 2,1 2,4 2,2 0,6


Tasa bruta de natalidad (por mil) 47,0 41,0 30,5 13,6
Tasa de mortalidad infantil (por mil) 175,7 131,2 55,6 14,0
Tasa de migracin (por mil) -2,1 -1,4 0,0 0,0
Esperanza de vida al nacer 40,4 50,1 63,8 76,4

Indicadores de la estructura poblacioal


1955 1980 2005 2050
(aos)

Distribucin de la poblacin (%)


0-14 aos 41,9 42,5 38,0 20,3
15-64 aos 54,7 53,9 57,6 67,9
65 y ms 3,4 3,6 4,4 11,8
Relacin de dependencia (por cien) 82,7 85,5 73,7 47,2
Edad media de la poblacin 19,0 18,6 20,9 35,3
Indice de masculinidad (por cien) 98,7 97,3 99,4 99,6
Relacin adultos mayores/jvenes (%) 8,0 8,3 10,7 58,1
% de mujeres en edad frtil 46,4 46,4 49,3 50,1
Fuente: Estadsticas de poblacin CELADE-CEPAL.

9
Tabla 7
Tasa de mortalidad infantil para nios menores de cinco aos
segn sexo y estrato de ingreso. Tasa por mil nios
nacidos vivos

Sexo Quintil de ingreso Razn


I II III IV V I/V

Hombre 150,8 111,0 113,9 47,2 39,5 3,8

Mujer 142,0 119,0 93,8 48,5 23,8 5,9

Total 146,5 114,9 104,0 47,8 32,0 4,6


Fuente: Gwatkin y otros. Socio-economic differences in health, nutrition, and population in
Bolivia, 2005.

La dinmica demogrfica descrita, se asocia que propicien no slo la generacin de empleos


a moderados cambios en la estructura de la calificados, sino tambin una menor exclusin
poblacin tanto desde el punto de vista de la de los programas de proteccin social en salud
edad y como de la urbanizacin. Por una parte, y educacin.
mientras que la proporcin de personas de 15
a 64 aos ha crecido un 5,3% (pasa de 54,7% Aunado a ello, se experimenta un importante
en 1955 a 57,6% en 2005), la de 65 aos y proceso de urbanizacin. Mientras que en 1975
ms lo ha hecho en un 29,4% (pasa de 3.4% en apenas 41,3% de la poblacin total resida en
1955 a 4.4% en el 2005). Como consecuencia reas urbanas, en el 2001 dicha cifra alcanz
de ello, la importancia relativa de la poblacin el 62,9%, y se estima que para el 2015 ronde
entre 0 y 14 aos decrece un 9,3% al pasar de el 70%. Estos factores ejercen una fuerte
41.9% en 1955 a 38,0% en el 2005. presin en trminos de acceso a los servicios
de seguridad social, haciendo necesaria la
Dadas estas tendencias, se estima que la razn presencia de instituciones que, con un marco
adultos mayores/jvenes se incrementar ms amplio de recursos y un uso ms eficaz
de 8,0% (1955) a 58,1% (2050), mientras de los mismos, asuman los efectos del
que la relacin de dependencia disminuir crecimiento poblacional mediante el aumento
de 82.7% (1955) a 47,2% (2050). Ello hace de la oferta de los servicios para cada grupo de
que el pas se encuentre en una situacin demanda especfico. Este cambio de estructura
demogrfica que potencialmente crea nuevas es congruente con la tendencia que se observa
oportunidades econmicas y sociales. Durante en Amrica Latina y el Caribe.
algunas dcadas el pas tendr, entre sus
habitantes, una mayor proporcin de personas En adicin a la perspectiva demogrfica, un
en capacidad de aportar a la economa, y a segundo elemento a evaluar tiene que ver con
la seguridad social, que los que dependen de las condiciones de salud de la poblacin. Desde
quienes trabajan. Esta relacin de dependencia este punto de vista, la Tabla 8 presenta dos
podra ofrecer condiciones para el aumento del tipos de indicadores: A) generales del estado
ahorro y la inversin, pero para aprovecharlas de salud y B) de compromiso con la salud. En
es indispensable contar con polticas pblicas cuanto a los primeros, se observa que Bolivia,

10
al igual que muchos pases de Amrica Latina, y HIV/SIDA. Por su parte, algunos de los
presenta algunas situaciones desfavorables. indicadores que miden el nivel de compromiso
As por ejemplo, se estima que existe una con la salud, tampoco son favorables. Por
probabilidad de 16% de nacer y no sobrevivir ejemplo, slo un 70% de la poblacin tiene
hasta los 40 aos de edad. Adicionalmente, un acceso a servicios de salud adecuados,
23% de la poblacin padece de desnutricin, entre el 50 y 79% tiene acceso sostenible a
un 17% de la poblacin no cuenta con acceso medicamentos esenciales asequibles, slo un
sostenible a fuentes de agua mejoradas, y un 59% de los partos son atendidos por personal
10% de los nios menores de cinco aos tienen sanitario especializado, y el gasto publico en
un peso inferior al normal. A ello se une la salud asciende a 4,3% del PIB.
presencia de casos de paludismo, tuberculosis

Tabla 8
Bolivia: Indicadores generales de situacin de salud y de
compromiso con la salud
A- Indicadores generales situacin de salud
Probabilidad de nacer y no sobrevivir hasta los 40 aos de edad (% de la cohorte),
16
2000-2005
Personas desnutridas (% de la poblacin total), 2001/2003 23
Nios con peso insuficiente para la edad (% de menores de 5 aos), 1996-2004 8
Personas con VIH/SIDA
Adultos (% entre 15-49 aos), 2001 0,1
Mujeres (entre 15-49 aos), 2001 1200
Nios (entre 0-14 aos), 2001 160
Casos de paludismo (por 100, 000 habitantes), 2000 378
Casos de tuberculosis (prevalencia por cada 100.000 habitantes), 2004 290

B- Indicadores de compromiso con la salud: acceso, servicios y recursos


Gasto en salud
Pblico (% del PIB), 2003 4,3
Privado (% del PIB), 2003 2,4
Per cpita (PPA en US$), 2003 176
Nios de un ao totalmente inmunizados
Contra la tuberculosis (%), 2001 93
Contra el sarampin (%), 2001 64
Nios con diarrea que reciben terapia con rehidratacin oral y alimentacin
54
continuada (% de menores de 5 aos), 1996-2004
Indice de prevalencia del uso de anticonceptivos (% de mujeres casadas ente 15 y
58
49 aos), 1996-2004
Partos atendidos por personal sanitartio especializado (%), 1996-2004 67
Mdicos por cada 100.000 personas, 1990-204 263
Poblacin con acceso a saneamiento sostenible (%), 2004 46
Poblacin con acceso a fuentes de agua mejoradas (%), 2004 85
Poblacin con acceso sostenible a medicamentos esenciales asequibles (%), 1999 50-79

Fuente: Informes sobre Desarrollo Humano 2003, 2006, PNUD.

11
iv. Alta desercin escolar: principal factor una tasa de alfabetizacin de adultos de 86.7%,
que limita las condiciones para la adquisicin lo cual implica un nivel de analfabetismo
de conocimientos. La Tabla 9 presenta la para este grupo poblacional de 13.3%, cifra
evolucin de las tasas de alfabetizacin comparativamente alta respecto a las que
y educacin para Amrica Latina durante para el mismo ao reportan Argentina (2.8%),
el perodo 1990(1)-2004. Como se puede Costa Rica (5.1%) y Chile (2.9%). A nivel de
observar, Bolivia al igual que la regin muestra matrcula escolar, se presentan dificultades en
una tendencia de incremento en la cobertura la secundaria, pues la tasa neta de matriculacin
educativa. Sin embargo, en el 2004, registra en este nivel asciende a 74%.

Tabla 9
Amrica Latina: Indicadores de alfabetizacin y educacin
Tasa de Tasa de Estudiantes
Tasa neta de Tasa neta de
alfabetizacin alfabetizacin Nios de terciaria en
matriculacin matriculacin
de adultos de jvenes que llegan ciencias, ingeniera,
en primaria en secundaria
(% de 15 aos (% de 15 a 24 al 5 ao fabricacin y
Pas (%) (%)
y ms) aos) (% de construccin (% de
alumnos de todos los estudiantes
1990 2004 1990 2004 1991 2004 1991 2004 1er grado) de terciaria)
1999-2004

America Latina
y el Caribe 85,6 90,2 93,3 96,7 .. .. .. .. .. ..
Argentina 85,0 97,2 98,2 98,9 .. 99,0 .. 79,0 84,0 19,0
Belice 89,1 .. 96,0 .. 94,0 95,0 31,0 71,0 91,0 9,0
Bolivia 78,1 86,7 92,6 97,3 .. .. .. 74,0 86,0 ..
Brasil 82,0 88,6 91,8 96,8 85,0 93,0 17,0 76,0 .. 16,0
Chile 95,7 95,9 98,1 99,0 89,0 .. 55,0 .. 99,0 29,0
Colombia 88,4 92,8 94,9 98,0 69,0 83,0 34,0 55,0 77,0 32,0
Costa Rica 93,9 94,9 97,4 97,6 87,0 .. 38,0 .. 92,0 23,0
Ecuador 87,6 91,0 95,5 96,4 98,0 98,0 .. 52,0 76,0 ..
El
Salvador 72,4 .. 83,8 .. .. 92,0 .. 48,0 73,0 23,0
Guatemala 61,0 69,1 73,4 82,2 .. 93,0 .. 34,0 78,0 19,0
Honduras 68,1 80,0 79,7 88,9 89,0 91,0 21,0 .. .. 23,0
Mxico 87,3 91,0 95,2 97,6 98,0 98,0 44,0 64,0 93,0 33,0
Nicaragua 62,7 76,7 68,2 86,2 73,0 88,0 .. 41,0 59,0 ..
Panam 89,0 92,9 95,3 .. 98,0 .. 64,0 62,0 84,0 21,0
Paraguay 90,3 .. 95,6 .. 94,0 .. 26,0 .. 82,0 ..
Per 85,5 87,7 94,5 96,8 .. 97,0 .. 69,0 90,0 ..
Uruguay 94,0 .. 98,7 .. 91,0 .. .. .. 88,0 ..
Venezuela 88,9 93,0 96,0 97.2 87,0 92,0 18,0 61,0 91,0 ..
Fuente: Informe sobre Desarrollo Humano 2006, PNUD.

12
De lo anterior se deduce por tanto, que el pro- la CEPAL, alrededor del 45% de la poblacin
blema educativo se refleja en los altos niveles de jvenes bolivianos entre 15 a 19 aos ha
de desercin del ciclo escolar. Segn datos de desertado del ciclo escolar. (Tabla 10).

Tabla 10
Bolivia: Clasificacin de los jvenes de 15 a 19 aos de edad
segn su distribucin a lo largo del ciclo escolar (%), 2002

Situacin de estudios Total Hombre Mujer

No ingresaron al sistema educativo 0,8 0,6 1,1

Desertores escolares 45,3 43,5 47,1


Desertores primarios (durante el ciclo primario) 21,3 21,1 21,6
Desertores al finalizar el ciclo primario 7,0 6,4 7,5
Desertores al inicio del ciclo secundario 6,9 6,4 7,4
Desertores al trmino del ciclo secundario 10,1 9,6 10,6

Estudiantes y egresados 53,8 55,8 51,9


Estudiantes muy retrasados 9,1 8,6 9,6
Estudiantes poco retrasados 9,7 11,6 8,0
Estudiantes al da 22,4 23,1 21,6
Egresados 12,6 12,5 12,7

Total 100,0 100,0 100,0


Fuente: Panorama Social de Amrica Latina 2004-2005, CEPAL.

Lo sealado anteriormente contrasta con los educacin de Bolivia asciende a 6.4% del PIB,
esfuerzos que el Estado boliviano realiza en ligeramente superior al realizado por los pases
torno a la educacin. En efecto, tal como se con un mayor desarrollo relativo como lo son
visualiza en la Tabla 11, dentro del contexto Argentina, Costa Rica, Chile y Mxico.
de Amrica Latina el gasto pblico en

13
Tabla 11
Amrica Latina. Indicadores de compromiso con la educacin: gasto pblico
Gasto pblico en educacin Gasto pblico en educacin por nivel
(% de todos los niveles)
Pas % del gasto Preescolar y
% del PIB pblico total primaria Secundaria Terciaria
1991 2002-2004 1991 2002-2004 1991 2002-2004 1991 2002-2004 1991 2002-2004
Argentina 3,3 3,5 .. 14,6 .. 43,2 .. 39,2 .. 17,6
Belice 4,6 5,1 18,5 18,1 61,3 55,3 .. 28,2 .. 13,2
Bolivia 2,4 6,4 .. 18,1 .. 49,3 .. 25,3 .. 22,6
Brasil .. 4,1 .. 10,9 .. .. .. .. .. ..
Chile 2,5 3,7 10,0 18,5 .. 49,8 .. 39,1 .. 11,1
Colombia 2,4 4,9 14,3 11,7 .. 42,2 .. 29,1 .. 12.9
Costa Rica 3,4 4,9 21,8 18,5 38,2 65,7 21,6 34,3 36,1 ..
Ecuador 3,4 ,, 17,5 .. .. .. .. .. .. ..
El Salvador 1,8 2,8 15,2 20,0 .. 60,0 .. 23,6 .. 7,0
Guatemala 1,3 .. 13,0 .. .. .. .. .. .. ..
Honduras 3,8 .. .. .. .. .. .. .. .. ..
Mxico 3,8 5,8 15,3 .. 39,4 49,2 27,6 28,6 16,7 19.6
Nicaragua 3,4 3,1 12,1 15,0 .. .. .. .. .. ..
Panam 4,6 3,9 10,9 8,9 35,9 .. 22,4 .. 20,2 ..
Paraguay 1,9 4,3 10,3 10,8 .. 54,6 .. 28,3 .. 16,9
Per 2,8 3,0 .. 17,1 .. 44,1 .. 28,4 .. 15,0
Uruguay 2,5 2,2 16,6 7,9 36,4 .. 29,3 .. 24,4 ..
Venezuela 4,5 .. 17,0 .. .. .. .. .. .. ..
Fuente: Informe sobre Desarrollo Humano 2006, PNUD.

Las tasas de finalizacin escolar tambin varan pesar que la disparidad del gnero es igualmente
y las desigualdades de gnero interactan con marcada. Estas variaciones considerables de las
las disparidades basadas en la riqueza. En oportunidades en funcin de las caractersticas
Bolivia, tanto los nios como las nias del 20% heredadas de ventaja o desventaja, manifiestan
ms pobre de la distribucin del ingreso tienen la necesidad de polticas pblicas que nivelen
posibilidades mucho menores de finalizar su las oportunidades y opciones mediante la
escolarizacin que aquellos con ingreso alto, a ampliacin de las libertades reales.

Tabla 12
Porcentaje de nios y nias que finalizan la
educacin primaria segn estrato de ingreso
Quintil de ingreso
Sexo
I II III IV V Promedio

Nios 53 76 87 95 98 83

Nias 29 52 72 85 93 71

Fuente: PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano 2006.

14
v. Pobreza generalizada: principal factor que cpita (-0.4% como promedio anual), durante
limita las condiciones para el acceso a recursos los ltimos once aos de ese perodo el
necesarios para un nivel de vida digno. Desde crecimiento fue ms acelerado al ubicarse en
la perspectiva econmica, el desempeo de 1.4% como promedio anual; tasa de crecimiento
Bolivia presenta resultados mixtos. Entre muy similar al promedio regional (1.5%). A
lo positivo resaltan dos hechos que inciden ello se une el hecho de que el valor actual del
favorablemente sobre las condiciones de ingreso per cpita ($2,720) es un 4.1% mayor
acceso a recursos por parte de la poblacin de al valor ms alto ($2,613) obtenido en 1978.
Bolivia. En primer lugar, en los ltimos aos En segundo lugar, los niveles de inflacin han
la economa boliviana ha dado muestras de un disminuido moderadamente: la tasa promedio
mayor dinamismo. En efecto, si bien durante anual de inflacin durante el perodo 2000-
el perodo 1975-2001 el pas experiment, 2001 es cinco veces inferior a la tasa promedio
respecto al contexto latinoamericano, una de registrada en el perodo 1990-2001.
las ms bajas tasas de crecimiento del PIB per

Tabla 13
Amrica Latina: Indicadores de resultados econmicos
PIB Per cpita
Cambio medio anual -ndice
Valor ms de precios al consumo (%)
PIB per Tasa de
alto durante Ao del
cpita crecimiento anual
Pas 1975-2001 valor ms
(PPA en US$) PIB per cpita (%) 1990-2004 2003-04
(PPA en US$) alto
2004 1975-2004 1990-2004

America Latina y
el Caribe 7.964 0,6 1,1 .. .. .. ..
Argentina 13.298 0,4 1,3 14.097 1998 7,1 4,4
Belice 6.747 3,2 2,6 6.895 2002 1,7 3,1
Bolivia 2.720 (.) 1,2 2.763 1978 6,6 4,4
Brasil 8.195 0,7 1,2 8.195 2004 98,3 6,6
Chile 10.874 3,9 3,7 10.874 2004 6,7 1,1
Colombia 7.256 1,4 0,5 7.256 2004 16,1 5,9
Costa Rica 9.481 1,3 2,5 9.820 1999 13,7 12,3
Ecuador 3.963 0,3 0,2 3.963 2004 36,0 2,7
El Salvador 5.041 0,2 1,8 5.544 1978 6,2 4,5
Guatemala 4.313 0,4 1,3 4.327 2002 8,8 7,4
Honduras 2.876 0,2 0,2 2.933 1979 15,7 8,1
Mxico 9.803 0,9 1,3 9.843 2000 15,7 4,7
Nicaragua 3.634 -2,3 0,1 7.429 1977 20,4 8,4
Panam 7.278 1,1 2,2 7.278 2004 1,1 0,4
Paraguay 4.813 0,4 -0,8 5.670 1981 11,5 4,3
Per 5.678 -0,5 2,1 5.999 1981 16,6 3,7
Uruguay 9.421 1,1 0,8 10.126 1998 23,9 9,2
Venezuela 6.043 -0,9 -1,2 8.255 1977 39,3 21,8
Fuente: Informe sobre Desarrollo Humano 2006, PNUD.

15
El resultado negativo tiene que ver con los extrema expresada en trminos porcentuales
altos niveles de pobreza. Segn cifras del sigue siendo considerablemente superior en las
PNUD, en Bolivia el 79,9%% de la poblacin reas rurales que en las urbanas. El 58,0% de
vive con dos o menos dlares diarios. Es la poblacin rural es indigente, a la vez que en
sabido que la pobreza y la indigencia se las reas urbanas la tasa asciende a 20,2%. No
manifiestan de modo distinto, en cuanto a obstante, en gran parte debido a la creciente
magnitud, intensidad y caractersticas, en las urbanizacin, el nmero de indigentes urbanos
reas urbanas y rurales. La identificacin de ha venido en aumento respecto al nmero
estas diferencias es esencial para el diseo de correspondiente a las zonas rurales. Debe
polticas adecuadas de reduccin de la pobreza aclararse que estas desfavorables condiciones
que respondan a las necesidades y formas de de pobreza, aunque en menor grado, prevalecen
interaccin social y productiva en cada una tambin en buena parte de los pases de la
de estas reas. La incidencia de la pobreza regin.

Tabla 14
Porcentaje de la poblacin bajo las lneas de pobreza e
indigencia por zona geogrfica, 2004
Poblacin bajo la Poblacin bajo la
Zona lnea de la pobreza lnea de la indigencia

Total pas 63,9 34,7


Zona urbana 53,8 20,2
Ara metropolitana 50,5 17,3
Resto urbano 60,4 26,0
Zona rural 80,6 58,0
Fuente: CEPAL, Informe Panorama Social de Amrica Latina 2006.

El Grfico 2 ilustra internacionalmente la magnitud del problema.

Grfico 2
Pases seleccionados de Amrica Latina:
Incidencia de Pobreza 1989-2002
70,0
62,0
61,0
60,0

50,0 48,0 48,0 48,0


46,0
44,0

38,0 38,0
40,0
40,0

30,0

21,0 21,0
20,0

10,0

0,0
Chile Brasil Amrica Latina Argentina Venezuela Bolivia

Incidencia pobreza 1989-1990 Incidencia Pobreza 2000-2002


Fuente: CEPAL

16
1.2. Factores estructurales que explican el de las dificultades de acceso a los mercados,
dbil crecimiento econmico y el alto nivel el pas depende fuertemente de los recursos
de pobreza naturales (petrleo y gas) y en menor cuanta
En trminos generales puede afirmase que son de los productos manufacturados (poca
seis los factores estructurales que contribuyen diversificacin de exportaciones); por lo
a explicar el endeble crecimiento econmico y que estn expuestos a las oscilaciones en los
el elevado nivel de pobreza de Bolivia. precios de los productos bsicos.

i) Desigualdad en la distribucin del ingreso: iii) Alta informalidad e ineficiencia en


Como primer factor se tiene el alto nivel de mercado de trabajo: tal como se expone
desigualdad en la distribucin del ingreso que a continuacin, el tercer factor explicativo
en los ltimos aos se ha mantenido en los altos est asociado a la estructura y al grado
niveles preexistentes. El 10% de la poblacin de eficiencia del mercado de trabajo. En
urbana con ingreso ms elevado se apropia de trminos de estructura, sobresale el hecho de
un 38.40% del ingreso nacional, mientras que que el empleo asalariado no es la forma que
el 40% con menor ingreso se apropia de slo predomina en el mercado laboral boliviano,
13.9%. Aunado a ello, tal como se aprecia en sino ms bien el empleo independiente y el
la Tabla 15, en las zonas rurales el nivel de familiar no remunerado, los cuales en conjunto
inequidad es relativamente mayor al observado representan el 63.8% del total de ocupados.
en las zonas urbanas. Sin duda alguna, esta forma de insercin
al mercado laboral impone dificultades al
ii) Barreras geogrficas: El segundo factor momento de considerar las posibilidades que
explicativo resulta del hecho de que una tienen los subsistemas de salud, pensiones y
proporcin importante de la poblacin habita en seguridad en el trabajo para incrementar su
zonas interiores de gran altitud, lo cual aunado nivel de cobertura contributiva. En estrecha
a la carencia de costas, resta competitividad relacin con lo anterior, el 56.3% del empleo se
internacional a la economa por los elevados concentra en actividades afines a la agricultura
costos de transporte en que debe incurrir para y al comercio (informal), donde tpicamente es
acceder a los mercados. Como consecuencia difcil la extensin de la cobertura.

Tabla 15
Bolivia: Nivel y distribucin del ingreso de los hogares
segn zona geogrfica, 2002
Concepto Zona Urbana Zona rural

Ingreso medio/1 7.7 3.5

Participacin del ingreso total del:


40% ms pobre 13.9% 8.2%
30% siguiente 21.4% 21.6%
20% inferior al 10% ms rico 26.4% 30.7%
10% ms rico 38.4% 39.5%

Nota 1: Ingreso medio de los hogares en mltiplos de la lnea de pobreza per cpita.
Fuente: CEPAL, Panorama Econmico de Amrica Latina 2006.

17
Tabla 16
Bolivia: Distribucin de la Poblacin Econmicamente Activa Ocupada segn
categora ocupacional y rama de actividad econmica (%)

Categora ocupacional (2005)/1 Rama de actividad econmica (1999) /2


Trabajador por cuenta propia 36,6 Agricultura, ganadera, caza y silvicultura 35,0
Trabajador familiar o aprendiz sin Comercio por mayor, por menor, restaurantes 21,3
27,2
remuneracin y hoteles
Empleado 20,6 Servicios comunales, sociales y personales 13,4
Obrero 8,6 Industrias manufactureras 12,5
Patrono o socio 4,4 Construccin 7,0
Empleada del hogar 2,3 Transporte, almacenamiento y comunicacin 5,8
Cooperativista de produccin 0,3 Est. financieros, seguros, bienes inmuebles y
serv. a empresas 2,9
Explotacin de minas y canteras 1,7
Suministro de electricidad, gas y agua 0,3
Notas:
1: Elaboracin propia con base en la Encuesta de Hogares MECOVI 2002, INE.
2: Segn estadsticas de empleo Banco Interamericano de Desarrollo.

Al incorporar en el anlisis las variables de minora pues representaron en el 2004 un 4.7%


gnero y zona geogrfica, saltan a la vista de los ocupados urbanos, iii) en el agregado
cuatro importantes caractersticas adicionales urbano, el grupo de trabajadores asalariados
del mercado laboral boliviano i) En primer privados que no son profesionales ni tcnicos
trmino, en el mbito urbano los asalariados y que laboran en empresas de hasta cinco
privados casi quintuplican a los pblicos y trabajadores, es ligeramente superior al de sus
tienen una importancia relativa muy similar homlogos que laboran en establecimientos
a la de los trabajadores por cuenta propia y de ms trabajadores, y iv) en el mbito rural,
familiares no remunerados. ii) los profesionales las actividades agrcolas desempeadas por
y tcnicos que laboran en el sector privado trabajadores por cuenta propia y familiares
asalariado urbano, quienes es de esperar no remunerados, absorben alrededor de dos
tengan mayor capacidad contributiva, son una tercios del empleo de este sector (Tabla 17).

18
Tabla 17
Bolivia: Distribucin de la Poblacin Econmicamente Activa Ocupada por
gnero y zona geogrfica segn insercin laboral, 1997-2004 (%)

Total Hombres Mujeres


Categora ocupacional
1997 2004 1997 2004 1997 2004

Urbano
Empleadores 7,0 4,9 10,1 7,0 2,8 2,3
Asalariados 46,1 49,2 52,0 57,3 38,5 39,5
Sector pblico 10,5 8,7 10,0 8,1 11,1 9,4
Sector privado 35,6 40,5 42,0 49,2 27,4 30,1
Profesionales y tcnicos 6,7 4,7 7,8 5,6 5,4 3,7
No profesionales ni tcnicos 28,9 35,8 34,2 43,6 22,0 26,4
En establecimientos de ms de cinco
personas 14,3 14,5 19,6 20,0 7,3 7,8
En establecimientos de hasta cinco
personas 11,0 16,7 14,1 23,4 7,0 8,6
Empleo domstico 3,6 4,6 0,5 0,2 7,7 10,0
Trabajadores por cuenta propia y familiares no
remunerados 46,8 45,8 37,9 35,6 58,7 58,2
Profesionales y tcnicos 1,9 1,7 2,4 2,1 1,3 1,2
No profesionales ni tcnicos 44,9 44,1 35,5 33,5 57,4 57,0

Rural
Empleadores 3,3 4,4
Asalariados 8,9 16,4
Sector pblico 2,4 4,4
Sector privado 6,5 12,0
Agricultura 2,7 5,4
Otros sectores 3,8 6,6
Trabajadores por cuenta propia y familiares no
remunerados 87,8 79,2
Agricultura 79,9 64,2
Otros sectores 7,9 15,0
Fuente: CEPAL, Panorama Social de Amrica Latina 2006.

Aunado a ello, siete de cada diez trabajadores predominan en el comercio y en los servicios
urbanos laboran en sectores de baja llevados a cabo por mujeres independientes
productividad. Segn se observa en la no calificadas, seguidas por los asalariados
Tabla 18, los niveles de baja productividad varones no profesionales ni tcnicos.

19
Tabla 18
Bolivia: Distribucin de la Poblacin Econmicamente
Activa Urbana Ocupada en sectores de baja productividad
(% del total de la poblacin urbana ocupada)
Total Hombres Mujeres
Categora ocupacional
1989 2004 1989 2004 1989 2004

Total 58,5 70,9 48,8 64,4 71,5 78,7


Microempresas 11,6 22,2 15,3 30,7 6,5 11,7
Empleadores 1,1 4,1 1,5 5,7 0,4 2,0
Asalariados 10,5 18,1 13,8 25,0 6,1 9,7
Profesionales y tcnicos 0,9 1,4 0,9 1,6 0,9 1,1
No profesionales ni tcnicos 9,6 16,7 12,9 23,4 5,2 8,6
Empleo domstico 5,8 4,6 0,6 0,2 12,9 10,0
Trabajadores independientes no
calificados 41,1 44,1 32,9 33,5 52,1 57,0
Industria y construccin 9,8 10,8 11,5 12,5 7,5 8,7
Comercio y servicios 30,0 28,9 19,9 17,2 43,6 43,2
Agricultura 1,3 4,4 1,5 3,8 1,0 5,1
Fuente: CEPAL, Panorama Social de Amrica Latina 2006.

Profundizando en las caractersticas del grupo un grupo donde predominan las trabajadores
de trabajadores independientes (cuenta propia) entre 50 y 64 aos de edad, y en el cual la
que constituye el ms representativo de los escolaridad de las mujeres es superior a la de
ocupados, la Tabla 19 revela que en el caso de los varones en prcticamente todos los niveles
los que radican en las zonas urbanas, se trata de de educacin.

20
Tabla 19
Bolivia: Proporcin del empleo por cuenta propia por gnero
segn grupo etario y nivel educativo, 1990-1999 (%)

Ao Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres

Zona geogrfica Nacional Urbana Rural


1994 21,4 18,6 25,6 24,8 21,9 29,2 14,4 11,5 18,4
1997 18,2 15,8 21,3 22,5 19,9 26,0 10,8 8,4 13,8
2000 18,0 15,6 21,1 22,4 20,2 25,4 10,8 7,9 14,4

Grupo etario /1 15-24 25-49 50-64


1990 15,7 13,7 18,2 38,4 31,1 49,1 52,1 41,9 68,2
1993 12,3 9,5 15,5 33,3 26,1 43,4 49,7 38,5 64,8
1995 14,2 9,7 19,5 33,5 24,8 45,0 48,4 37,4 64,1
1996 13,8 8,8 19,5 34,4 26,3 44,7 46,2 37,3 59,2
1997 17,4 16,7 18,3 39,3 32,8 48,1 49,2 40,7 62,9
1999 21,3 18,1 25,7 41,2 33,1 52,1 56,1 46,0 69,7

Nivel de educacin/1
Sin educacin Primaria incompleta Primaria completa
1990 34,7 nr nr 49,9 36,8 61,7 42,6 32,6 54,3
1993 71,8 43,7 76,5 47,3 34,4 57,8 37,8 30,3 45,8
1995 64,5 43,4 69,7 51,4 35,5 62,3 43,6 33,0 53,3
1996 60,4 41,3 64,5 50,1 40,0 58,8 41,3 35,9 46,6
1997 71,7 69,3 72,5 53,5 45,2 61,9 48,7 40,1 59,0
1999 70,6 nr 75,5 54,9 42,1 67,4 57,5 44,5 74,9

Secundaria incompleta Secundaria completa Algo de terciaria


1990 34,3 30,2 41,6 30,0 26,7 37,3 15,3 18,5 9,5
1993 29,6 23,6 40,7 25,6 24,0 28,8 13,9 16,2 10,9
1995 30,6 24,3 41,2 20,9 17,5 26,7 14,0 14,9 12,6
1996 29,9 22,6 41,2 22,3 18,7 28,3 14,8 16,5 12,1
1997 37,8 31,8 48,5 26,2 22,9 32,9 17,2 19,8 13,6
1999 37,2 32,1 48,3 35,1 31,6 41,5 18,7 18,2 19,4

Nota 1: Slo considera zonas urbanas.


Fuente:Encuestas de Hogares y Estadsticas de empleo Banco Interamericano de Desarrollo.

21
En trminos de la eficiencia con la que el En efecto, segn se ilustra en la Tabla 20,
mercado asigna trabajadores a puestos de en promedio un 22.6% de los desocupados
trabajo, debe indicarse que si bien la tasa de estuvo desempleado un ao o ms, lo cual
desempleo abierto ha tendido a disminuir, prcticamente duplica el comportamiento
ubicndose en un nivel cercano 4% (uno de promedio de Amrica Latina (11.2%). En el
los ms bajos de la regin), existe evidencia otro extremo de la distribucin del desempleo,
de que la incidencia del desempleo de largo el comportamiento es inverso, slo un 15.22%
plazo, definida este como la proporcin de de los desocupados estuvo desempleado un
desempleados que pasaron un ao o ms en mes o menos, siendo una de las tasas ms
bsqueda de empleo, es relativamente alta. bajas de la regin.

Tabla 20
Amrica Latina y otras regiones: Duracin del desempleo
promedio perodo 1990-2001 (%)

De corto plazo De largo plazo


Ao
Hasta un mes Un ao o ms

Amrica Latina 36,14 11,18


Argentina 27,05 9,22
Bolivia 15,22 22,6
Chile 49,16 2,74
Colombia 20,06 33,72
Costa Rica 37,26 10,57
Ecuador (1998) 57,35 5,2
Guatemala (1998) 52,24 0,08
Honduras 46,01 4,01
Mxico 49,66 0,78
Nicaragua (2001) 65,37 1,16
Panam 13,20 24,63
Paraguay (1999) 9,25 21,61
Per 52,00 1,1
Repblica Dominicana (1988) 44,55 3,3
Uruguay 19,32 23,48
Venezuela 19,91 14,75

Europa continental 11,36 42,04


Europa del Este 8,28 41,52
Estados Unidos 39,65 7,35
Otros pases desarrollados 17,32 32,51
angloparlantes
Fuente: Estimaciones del Banco Interamericano de Desarrollo en Informe de progreso econmico y social 2004:
Se buscan nuevos empleos. Los mercados laborales en Amrica Latina.

22
Si bien esta cifra parece indicar en principio Segn estimaciones del Banco Interamericano
que el mercado reasign los trabajadores de Desarrollo, en los aos noventa el 10,22%
con una eficiencia extraordinaria, las cifras de la fuerza laboral de Bolivia, en promedio,
de subempleo8 sugieren ms bien que los trabaj menos de 30 horas semanales y declar
trabajadores enfrentan limitaciones en su que habra preferido trabajar ms horas. Por
bsqueda de empleos bien remunerados, y en otro lado, el 12.34% trabaj menos de 30 horas
funcin de ello tienden a laborar menos horas semanales y declar que no deseaba trabajar
que la jornada completa. ms horas. Ambos indicadores superan a los
respectivos promedios de Amrica Latina.
(Tabla 20).

Tabla 21
Subempleo en Amrica Latina, promedio perodo
1990-2001 (% del empleo)

Sub empleo Subempleo


Ao
involuntario voluntario

Amrica Latina 8,42 8,77


Argentina 13,98 8,3
Bolivia 10,22 12,34
Colombia 4,56 7,86
Costa Rica 8,08 7,59
Ecuador (1998) 21,78 5,9
El Salvador (1999) 3,80 0,47
Guatemala (1998) 13,95 10,9
Honduras 2,75 14,16
Mxico .. 0,36
Nicaragua (2001) 13,39 5,77
Panam 6,56 6,72
Paraguay (1999) 5,93 7,59
Per 3,30 25,38
Uruguay 7,61 13,17
Venezuela 2,03 5,09
Fuente: Estimaciones del Banco Interamericano de Desarrollo en Informe de progreso econmico y social 2004:
Se buscan nuevos empleos. Los mercados laborales en Amrica Latina.

8 La tasa de subempleo mide el nmero de personas


que trabajan menos horas que una jornada laboral com-
pleta como proporcin del empleo total. Existen dos
tipos de sub empleo. Subempleo voluntario: mide
la proporcin de personas que trabajan menos de 30
horas semanales y que no desean trabajar ms horas.
Subempleo involuntario: mide la proporcin de per-
sonas que trabajan menos de 30 horas semanales y que
desean trabajar ms horas.

23
Aunado a ello, se presenta una brecha de es la segunda ms alta de Amrica Latina y
considerable magnitud entre el desempleo supera con creces el promedio regional. En
urbano y rural, pues en promedio las tasas de forma mucho ms moderada, se presentan
desempleo de las ciudades son 13.27 veces ms brechas entre los hombres jvenes versus los
altas que las tasas de las zonas rurales; lo cual hombres adultos, entre hombres y mujeres, y
es un indicativo de que hay todava grandes entre trabajadores con educacin secundaria
diferencias entre las estructuras del mercado versus trabajadores con educacin primaria.
laboral de zonas rurales y urbanas. Esta cifra

Tabla 22
Amrica Latina y otras regiones: Brechas de desempleo por zona geogrfica,
sexo, edad y nivel de escolaridad, promedios perodo 1990-2001

Hombres Nivel de escolaridad


Urbano/ Jovenes/ Mujeres/ Secundaria/ Alguna terciaria/
Pas
Rural Adultos Hombres Primaria Secundaria

Amrica Latina 4,31 2,65 1,30 1,68 0,67


Argentina 2,55 1,24 0,81 0,71
Bolivia 13,27 2,23 1,16 2,43 0,77
Brasil 3,54 2,56 1,57 1,28 0,55
Chile 1,40 2,82 1,45 1,22 0,67
Colombia 2,06 2,74 1,94 1,82 0,60
Costa Rica 1,08 3,31 1,56 0,95 0,59
Ecuador (1998) 4,47 1,88 1,03 2,88 0,55
El Salvador (1999) 1,20 1,93 0,62 1,79 0,68
Guatemala (1998) 2,59 1,97 0,52 2,53 0,39
Honduras 3,30 1,80 0,95 1,22 0,71
Mxico 3,20 1,23 1,39 0,88
Nicaragua (2001) 2,55 1,39 1,10 1,36 1,00
Panam 2,00 2,75 1,39 2,16 0,60
Paraguay (1999) 3,32 2,83 1,36 1,78 0,40
Per 20,67 3,45 1,11 3,33 0,90
Repblica Dominicana (1988) 1,47 3,64 2,75 1,27 0,68
Uruguay 4,62 1,63 0,92 0,68
Venezuela 1,72 1,99 0,85 1,12 0,73

Fuente: Estimaciones del Banco Interamericano de Desarrollo en Informe de progreso econmico y social 2004:
Se buscan nuevos empleos. Los mercados laborales en Amrica Latina.

iv) Dficit fiscal recurrente: Frente al rigidez estructural. En ese sentido, conviene
estancamiento de las recaudaciones tributarias indicar que el funcionamiento del Estado y
que experimenta el pas, el gasto pblico ha la provisin de bienes y servicios pblicos
tendido a subir de forma sostenida debido a su como educacin, salud y seguridad, absorben

24
casi un 84% del gasto pblico. A ello se une que afecta seriamente la produccin agrcola
el hecho de que las reformas estructurales han boliviana, constituye el tercer elemento que
incrementado notablemente la presin sobre contribuye a explicar el crecimiento endeble
el gasto pblico, porque su costo en relacin y la pobreza, que de no contrarrestarse con
al tamao de la economa fue subestimado, y adecuadas polticas agrava la vulnerabilidad de
calculado bajo el supuesto de que el crecimiento la estructura productiva del pas. Claro ejemplo
sera del 5% del PIB, cifra que no se dio en de ello son las precipitaciones acontecidas a
los ltimos aos y que parece improbable en finales del 2006 y principios del 2007 que han
la coyuntura actual. Actualmente, la reforma causado grandes prdidas en la infraestructura
de pensiones absorbe la mayor parte del gasto productiva con devastadoras inundaciones en
pblico y su costo no slo no ha dejado de el oriente y sur del pas que han obligado a las
crecer en los ltimos aos, sino que ha llevado autoridades gubernamentales a modificar las
a un endeudamiento interno, a condiciones de prioridades de las reformas que se proyectaban
mercado, cuyo mantenimiento supone erogar financiar con los excedentes derivados de
casi 1,5 puntos del PIB por ao. Si bien se la venta de gas natural. En el corto plazo, el
reconoce que la perspectiva de obtener futuros crecimiento del PIB se ver afectado, mientras
ingresos por la exportacin de gas natural que en el mediano se requerir reorientar
constituye un factor atenuante, todo apunta el gasto para reconstruir la infraestructura
a la necesidad de avanzar hacia una reforma perdida.
fiscal polticamente viable, tomando en cuenta
las restricciones impuestas por la situacin A los factores estructurales descritos, se unen
social y la fragilidad de la democracia. Adems elementos coyunturales de inestabilidad
debe ser viable econmicamente, en el sentido poltica, econmica y social. En resumen, del
de no generar un efecto recesivo sobre la esbozo general sobre el estado del desarrollo
economa, reduciendo an ms los ingresos humano en Bolivia presentado en el presente
tributarios y obligando a mayores ajustes para captulo, se puede concluir que pese a los
cerrar la brecha fiscal. El reto central por tanto, avances logrados en las ltimas dcadas, en
es cmo combinar a mediano plazo un ajuste Bolivia an persisten condiciones de pobreza
fiscal compatible con una recuperacin del humana (medida en niveles no satisfactorios
crecimiento econmico. de mortalidad infantil, desercin escolar,
desnutricin, de nios con bajo peso al nacer, de
v) Elevado endeudamiento externo: La analfabetismo en adultos, de acceso a servicios
deuda externa constituye un factor limitante de salud adecuados, de acceso a medicamentos
para el desarrollo de Bolivia. Segn el Informe esenciales asequibles y de acceso a fuentes de
sobre Desarrollo Humano 2006, el servicio agua mejoradas) y de ingresos (medida
total de la deuda de Bolivia (medido como por los niveles no deseables de inequidad
proporcin del PIB), ascendi en el 2004 a en el ingreso y de indigencia). Dados los
un 5.9% .Como es de esperar, dicha deuda factores estructurales de inequidad de ingreso,
tiene como costo de oportunidad asociado las informalidad e ineficiencia del mercado de
inversiones necesarias para aumentar el stock trabajo, dficit fiscal, endeudamiento externo
de capital humano y alentar el crecimiento y de adversidad ambiental, lo anterior plantea
econmico. importantes desafos al sistema de seguridad
social Boliviano.
vi) Fenmeno climtico El Nio: Esta
fluctuacin cclica de temperaturas y lluvias

25
26
CAPTULO 2
CARACTERSTICAS GENERALES DEL SISTEMA DE SEGURIDAD
SOCIAL EN BOLIVIA 10

A9
2.1. Desarrollo histrico y legal contingencias cubiertas y personas protegidas,
unidad legislativa y de gestin10.
El derecho a la seguridad social en Bolivia
est consagrado en el artculo 158 de su El Cdigo de Seguridad Social, incluye ocho
Constitucin Poltica, que determina la de las nueve contingencias recomendadas en
obligacin que tiene el Estado de resguardar el el Convenio 102 de OIT- Normas Mnimas
capital humano del pas, protegiendo la salud de Seguridad Social: enfermedad, materni
de la poblacin, asegurando la continuidad de dad, riesgos profesionales de corto y largo
los medios de subsistencia y la rehabilitacin de plazo, invalidez, vejez, muerte, asignaciones
las personas en situacin de incapacidad laboral familiares y vivienda de inters social. De
temporal o permanente, as como procurando forma explcita no incorpora la proteccin del
mejorar las condiciones de vida del grupo desempleo, cuya cobertura se da a travs de
familiar. El actual sistema de seguridad social, las regulaciones de la Ley General del Trabajo.
fue concebido a partir de la promulgacin El esquema de financiamiento es tripartito,
del Cdigo de Seguridad Social Boliviano, basado en aportaciones de los trabajadores,
sancionado por el Congreso Nacional el 14 de los empleadores y del Estado, con tasas
de diciembre de 1956, sustentado en los diferenciadas segn corresponda a los seguros
principios de solidaridad econmica y social, establecidos.
universalidad en el campo de aplicacin y

10 No obstante, los antecedentes histricos de algunos


esquemas o regmenes de seguridad social, son an ms
antiguos. As por ejemplo, los programas de previsin
social se iniciaron con la constitucin en el ao 1831,
del Fondo de Jubilaciones en favor de los funcionarios
del Estado; el rgimen de riesgos de trabajo, con la pro-
mulgacin de la una ley sobre accidentes de trabajo y
enfermedades profesionales, dictada en beneficio de los
9 Esta seccin se basa en la Resea Histrica de la sectores fabril y minero, en el ao 1924; y la Ley de
Seguridad Social, artculo incluido en el Anuario Es- 11 de diciembre de 1951, del Seguro Social Obligatorio
tadstico 2003 del INASES, y escrito por el Sr. Juan que incorpor, gradual y progresivamente, las presta-
Antonio Alczar, funcionario del INASES. ciones en forma geogrfica.

27
Con la promulgacin del Reglamento del Caja de Seguro Social Militar, que asegura

Cdigo de Seguridad Social, mediante Decreto a todos los militares profesionales,
Supremo N 05315 del 30 de septiembre de cualquiera que sea su grado y jerarqua y
1959, se estableci en su Artculo 296 que: empleados de la misma Caja.

La gestin, aplicacin y ejecucin Caja de Seguro Social de Trabajadores



de los regmenes de Seguridad Social, Petroleros, que asegura a los grupos de
estarn a cargo de los siguientes trabajadores petroleros (petrleo crudo
organismos: y gas natural) y de las refineras, a los
trabajadores de transportes de petrleo
a) Caja Nacional de Seguridad crudo, refinado, gas natural por oleoductos
Social. y empleados de la misma Caja.
b) Caja de Seguro Social de
Ferroviarios y Anexos. Caja de Seguro Social Bancario, que

c) Caja de Seguro Social Militar. asegurar a todos los grupos de trabajadores
d) Caja de Seguro Social Bancario y de Bancos, otros establecimientos
Ramas Anexas. financieros, seguros privados y empleados
e) Caja de Seguro Social de de la misma Caja.
Trabajadores Petroleros.
Caja Nacional de Seguridad Social, que

Esta definicin de los gestores de la seguridad asegurar a todos los dems grupos y
social, supone una ampliacin de aquellos trabajadores de la misma Caja.
establecidos originalmente en el Cdigo de
Seguridad Social, pues se incorporaron dos El Reglamento del Cdigo, adems determina
nuevos: la Caja de Seguro Social Bancario la estructura orgnica de los Entes Gestores,
y Ramas Anexas y la Caja de Seguro Social define las prestaciones, los derechos y
de Trabajadores Petroleros. De esta forma, obligaciones de empresas y trabajadores
y con base en el Cdigo Nacional de Ramas asegurados y las condiciones que se deben
y Actividad Econmica, se determinaban las cumplir para adquirir derecho a las prestaciones
siguientes distribuciones: en los diferentes regmenes. Asimismo
establece nuevos parmetros en aportes
Caja de Seguro Social de Ferroviarios y
laborales, patronales y estatales diferenciando
Ramas Anexas, que asegura los grupos de por seguros, pero manteniendo cierto equilibrio
transporte ferroviario, tranviario, mnibus, y racionalidad en la distribucin porcentual de
por mar y agua, adems de los de energa los tres sectores aportantes.
elctrica, gas, vapor y empleados de la
misma Caja.11 Durante la fuerte crisis econmica que
enfrenta Bolivia a mediados de la dcada de
los ochenta, se dicta la Ley No. 924 del 15 de
abril de 1987, que reestructura profundamente
el sistema de seguridad social del pas,
11 Ente gestor que por Decreto Supremo nm. 24.520 fundamentalmente en el mbito de la gestin.
de 10 de marzo de 1997 se liquid y sus afiliados pa- Esta ley separa en dos la administracin del
sivos fueron transferidos; a la Caja Nacional de Salud rgimen integral: por un lado, se establecen
la red Occidental y a la Caja Petrolera de Salud la red
Oriental. las Cajas de Salud, como entes responsables
de la provisin de servicios de salud y los

28
beneficios econmicos compensatorios por Ley 2427, se establece el beneficio del Bono
las incapacidades derivadas de la enfermedad de Solidaridad (Bonosol), que constituye
o maternidad; por otro lado, la administracin una pensin universal no contributiva, cuyos
de las pensiones contributivas de invalidez, beneficiarios son todos aquellos bolivianos
riesgos, vejez y muerte, recae sobre los Fondos de 21 aos o ms al 31 de diciembre de
Complementarios de Pensiones en primera 1995. Este beneficio tiene como fuente de
instancia, posteriormente se cre el Fondo de financiamiento las utilidades de las empresas
Pensiones Bsicas y en la actualidad el sistema de propiedad pblica capitalizadas en la
de reparto, se encuentra a cargo del Servicio dcada de los noventa, en el marco, de la Ley
Nacional del Sistema de Reparto (SENASIR). 1544-Ley de Capitalizacin, e incluyo, las
siguientes empresas: Yacimientos Petrolferos
No obstante, con la promulgacin de la Ley Fiscales Boliviano (YPFB), Empresa Nacional
de Reforma del Sistema de Pensiones, Ley de Electricidad (ENDE), Empresa Nacional
No. 1732, del 29 de noviembre de 1996, las de Telecomunicaciones (ENTEL), Empresa
prestaciones a largo plazo de invalidez, vejez, Nacional de Ferrocarriles (ENFE) y Empresa
muerte y riesgos profesionales adquieren una Metalrgica Vinto, a partir de febrero de 2008,
doble administracin, la denominada de reparto, el BONOSOL fue sustituido por el Seguro
como ya se dijo, administrada por la Direccin Universal de Vejez conocido tambin como
Nacional de Pensiones que por disposicin del Renta Dignidad.
Decreto Supremo 27.144, de 27 de agosto de
2003, modifica su estructura denominndose 2.2. Campo de aplicacin y estructura del
Servicio Nacional del Sistema de Reparto sistema de Seguridad Social
SENASIR, que depende del Ministerio de
Hacienda y las Administraciones de Fondos El sistema de Seguridad Social boliviano
de Pensiones, encargadas de la recaudacin, es obligatorio para todas las personas,
administracin y calificacin y reconocimiento nacionales o extranjeras, que trabajen en el
de las prestaciones de jubilacin, invalidez y territorio de la Repblica y presten servicios
riesgos profesionales a largo plazo del nuevo remunerados a otra persona, natural o jurdica,
rgimen de pensiones que dependen de la mediante designacin, contrato de trabajo
Superintendencia de Pensiones, Valores y o de aprendizaje, sean stos de carcter
Seguros. privado o pblico, expreso o presunto.
Obliga a los empleadores de las empresas,
En efecto, esta ley puso en vigor el nuevo entidades, organizaciones pblicas o privadas,
rgimen de pensiones, basado en los principios autnomas o semiautnomas, autrquicas
de capitalizacin individual que se hace efectiva o semiautrquicas, descentralizadas o
a partir del mes de mayo de 1997, una vez desconcentradas, universidades, cooperativas
constituidas las Administraciones de Fondos de contratistas, subcontratistas o intermediarios y
Pensiones, bajo normas y principios regulados en general a todos los que tengan trabajadores
mediante reglamento. Su financiamiento a su servicio, a su incorporacin dentro del
se basa en el sistema contributivo, con campo de aplicacin del Cdigo de Seguridad
aportaciones nicamente laborales destinadas Social.
al pago de las pensiones que se originen en el
tiempo. Independientemente de las pensiones No estn sujetos al Cdigo, los que ejecutan
por jubilacin, de invalidez y de sobrevivencia trabajos ocasionales extraos a la actividad
(derecho habientes) mediante Ley 1732 y ordinaria del empleador, siempre que su

29
duracin no exceda de quince das; las personas 2.3. Financiamiento
afiliadas a una institucin oficial extranjera
para fines de los Seguros de Invalidez, Vejez Las prestaciones de salud, las asignaciones
y Muerte; las personas extranjeras empleadas familiares y las correspondientes al nuevo
por las agencias diplomticas, consulares e rgimen de pensiones se financian mediante
internacionales que tienen su sede en Bolivia una modalidad contributiva; las dos primeras
y que gocen de inmunidades y privilegios utilizando el sistema financiero de reparto
diplomticos y los que ejecuten trabajos simple, y las terceras en base al sistema
remunerados en moneda extranjera hasta la de capitalizacin. En el seguro de riesgos
cuanta sealada por el Reglamento. profesionales, se aplica el sistema financiero
de reparto de capitales.
Los trabajadores independientes, artesanos,
campesinos, gremiales y otros, pueden El financiamiento de las pensiones del rgimen
solicitar su incorporacin a los beneficios de la de reparto se encuentra a cargo del Estado, quien
Seguridad Social siempre que tomen a su cargo a la fecha de vigencia (abril de 1997) asumi
la totalidad de las cotizaciones y sean salvadas los activos y pasivos; en consecuencia, si bien
las dificultades tcnicas, administrativas y se constituye en un rgimen no contributivo, los
financieras que impidan o impidieron su rentistas en curso de pago y derechohabientes,
incorporacin. De este modo, con excepcin as como los que tienen la expectativa de
de las personas no protegidas y en las que se derecho, en su momento aportaron para el
halla diferido su seguro, todos los trabajadores financiamiento de las prestaciones. La tasa de
que prestan servicios remunerados, estn financiamiento para el seguro de salud alcanza
incorporados a los beneficios de la Seguridad el 10% de la totalidad de los salarios sujetos a
Social Boliviana, dentro de la Tesis cotizacin, a cargo exclusivo del empleador.
Laboral. En el seguro de pensiones de jubilacin del
nuevo rgimen, la tasa de financiamiento
Las personas protegidas por el Seguro Social alcanza al 10% para el seguro de invalidez,
son: el asegurado y los siguientes familiares; 1.71%, ambos como aportes exclusivamente
cnyuge, los hijos, hasta los 19 aos, el padre a cargo de los trabajadores y 1.71% a cargo
invlido y la madre siempre que no dispongan de los empleadores, esta ltima destinada
de rentas personales para su subsistencia, los al financiamiento del seguro de riesgos
hermanos hurfanos o cuyos padres no perciben profesionales. La Ley 3785 de 23 de noviembre
rentas y vivan a expensas del asegurado hasta de 2007 y el Decreto Supremo 29.423 de 16
la edad sealada para los hijos. de enero de 2008, destinaron el 20% de las
primas de invalidez (riesgo comn) y riesgo
Las disposiciones del Cdigo regulan las profesional, a la cuenta bsica previsional,
prestaciones del Seguro Social Obligatorio para financiar la Pensin Mnima.
y las Asignaciones Familiares. El Seguro
Social Obligatorio comprende los Seguros 2.4. Accin protectora
de Enfermedad, Maternidad, Riesgos
Profesionales, Invalidez, Vejez y Muerte. Las A partir del mes de abril de 1997 operan dos
Asignaciones Familiares a los subsidios pre modelos bsicos de prestaciones: 1) Cdigo
natal, de natalidad, de lactancia y de sepelio de Seguridad Social, para las prestaciones
desde 1987, conforme dispone el Decreto del seguro de enfermedad, maternidad,
Supremo 21.637, de 25 de junio de 1987. asignaciones familiares, riesgos profesionales

30
a largo plazo e invalidez, vejez y muerte, las que son reconocidas a travs de la
estas ltimas para asegurados que habiendo Compensacin de Cotizaciones, cuyo importe
cumplido las condiciones mnimas de edad (50 no puede ser superior a 20 veces el salario
55 aos mujer u hombre respectivamente) y mnimo vigente y que en el momento de ser
15 aos de cotizaciones hasta el mes de abril reconocido y transferido por el Estado a una
de 1997, opten por la prestacin, hasta el 31 AFP no puede ser superior a Bs. 7.974,54 y los
de diciembre del ao 2001 (prestaciones en capitales e intereses acumulados en la cuenta
extincin) y 2) Prestaciones establecidas por individual del asegurado que registra, controla
la Ley de Pensiones para el nuevo rgimen de y califica la AFP. El asegurado que cumple
prestaciones por jubilacin, prestaciones por 60 aos de edad conforme dispone la Ley
invalidez comn y prestaciones por riesgos 3785 de 23 de noviembre de 2007 y el Decreto
profesionales Supremo 29.423 de 16 de enero de 2008, pero
que no cuente con un capital que garantice
i) Seguros de Salud: Las prestaciones en una pensin vitalicia, puede efectuar retiros
especie del seguro de enfermedad, maternidad mnimos. En ningn caso estos retiros pueden
y accidentes no profesionales (asistencia ser inferiores al 70% del salario mnimo
mdica general y especializada, intervenciones vigente al momento de solicitar la pensin.
quirrgicas, servicios dentales y suministro Sin embargo, si el afiliado cumpliere con los
de medicamentos) protegen al conjunto de requisitos exigidos para acceder a la Pensin
asegurados y afiliados, cuyos empleadores Mnima, bajo la modalidad de financiamiento
aportan econmicamente el 10% de los mixto, tendra derecho a prestacin vitalicia.12
salarios de sus trabajadores dependientes para
su financiamiento. Tambin estn protegidas iii) Seguro de invalidez: El asegurado
las mujeres, los nios y las personas de la declarado invlido accede a la pensin, si la
tercera edad no incorporadas obligatoriamente invalidez declarada es igual o superior al 60%
al rgimen de Seguridad Social; los primeros de prdida de capacidad que exige el nuevo
financiados por las Alcaldas Municipales y rgimen de pensiones. El afiliado activo o
los segundos por las Alcaldas Municipales pasivo puede causar rentas de supervivencia en
Departamentales y Provinciales incluyendo favor de sus herederos o personas declaradas
stos los recursos que reciben del IDH. como tales.

Adems de las prestaciones en especie, el iv) Riesgos Profesionales: La prestacin


seguro de salud reconoce prestaciones en por riesgo profesional se reconoce como
dinero para cubrir los subsidios de enfermedad, consecuencia del accidente de trabajo o
maternidad y riesgos profesionales a favor de la enfermedad profesional que provoca el
los trabajadores dependientes de un empleador fallecimiento o la incapacidad definitiva al
afiliado al seguro social. afiliado para continuar realizando el trabajo que
desempeaba. La incapacidad puede calificarse
ii) Seguro de Jubilacin: La pensin jubila- como total o parcial, si en este caso supera
toria puede ser vitalicia o de mensualidad el 10% de prdida de su capacidad laboral
vitalicia variable. Se accede si el asegurado en el trabajo que desempeaba. Se asimila a
cuenta con una edad determinada y un capital
necesario nico en su cuenta de capitalizacin,
el mismo que se halla conformado por las 12 Ley nm. 3785 de 23 de noviembre de 2007. Art.
aportaciones efectuadas al antiguo rgimen 11 y el Decreto Supremo nm. 29.423 de 16 de enero
de 2008 Arts. 17 y siguientes.

31
accidente de trabajo aquel accidente ocurrido e hijos) o a falta de stos, los de segundo
en el trayecto de o hacia su fuente de trabajo grado (padres o hermanos). Situacin similar
sin necesidad que el empleador provea los es aplicada a los fallecidos incorporados
servicios de transporte. Este seguro reconoce, al rgimen de vejez o de jubilacin. Estos
adems de las prestaciones econmicas de pueden, sin embargo, en el caso de no existir
largo plazo, las otorgadas por las cajas de beneficiarios de primer y segundo grado, dejar
salud; prestaciones econmicas a corto plazo como herederos a los de tercer grado, personas
y las prestaciones de salud necesarias para la que no pertenecen a cualquiera de los grados
recuperacin y rehabilitacin del asegurado. anteriores y que son declarados libremente por
el afiliado a la AFP cuando contrate su seguro
v) Rgimen de asignaciones familiares: El vitalicio o mensualidad vitalicia variable,
rgimen de asignaciones familiares otorga segn corresponda, siempre que al momento
prestaciones en favor de los titulares y de activarse el derecho el afiliado fallecido
beneficiarios de los asegurados, consiste en hubiere cumplido los requisitos para acceder
prestaciones econmicas y en especie. a una pensin de jubilacin.

vi) Prestaciones por muerte: Las prestaciones Mediante Ley 1732 de 29 de noviembre de
por muerte consiste en pensiones que se pagan 1996, el control y fiscalizacin de los entes
a favor de los derechohabientes en caso de privados que administran los regmenes de
fallecimiento del afiliado, tanto en el rgimen vejez, invalidez, muerte y riesgos profesionales
de reparto como en el de capitalizacin. Al estn a cargo de la Superintendencia de
fallecimiento por causa de invalidez o riesgo Pensiones, Valores y Seguros (SPVS), en tanto
profesional, cada uno de los derechohabientes que para el rgimen de reparto la fiscalizacin
perciben una pensin resultante de aplicar los corresponde directamente al Ministerio de
porcentajes asignados a cada uno de ellos. Hacienda y Desarrollo Econmico.
La suma de estas pensiones en ningn caso
pueden ser superiores al 100% de la pensin El Ministerio de Salud y Previsin Social ejerce
que perciba o le corresponda al asegurado la tutela sobre los entes gestores que administran
titular fallecido. los seguros de salud y a los empleadores en
cuanto respecta a las asignaciones familiares.
Tienen derecho a estas prestaciones los El control y la fiscalizacin estn a cargo
derechohabientes de primer grado (esposa del Instituto Nacional de Seguros de Salud
(INASES).

32
CAPTULO 3
CARACTERSTICAS BSICAS DEL SISTEMA DE SALUD

La tasa de mortalidad infantil (TMI) y la tasa asociado a una atencin inadecuada a nivel
de mortalidad materna (TMM) registrada en de los servicios de salud, producto en gran
Bolivia, se encuentra entre las ms altas de medida de la exclusin social que enfrenta
Amrica Latina y el Caribe, an cuando en los un nmero significativo de sus habitantes
ltimos aos estos indicadores han exhibido (barreras geogrficas, sociales, econmicas
algunas mejoras importantes. En la literatura y culturales), pero adems, se asocia con las
clsica sobre el desempeo de los sistemas de extensas carencias materiales en que viven los
salud, ambas tasas se consideran indicadores hogares y familias bolivianas. En trminos de
pertinentes de las condiciones generales registros, los principales problemas de salud
de salud de un pas, pues sus resultados directamente responsables de la muerte de los
sintetizan en gran medida la situacin que se recin nacidos, son las enfermedades diarreicas
experimenta con los macro-determinantes de agudas (EDA), infecciones respiratorias
sta, incluyendo el nivel de desarrollo socio- agudas (IRA) y malnutricin, as como otras
econmico de una nacin o regin geogrfica. enfermedades infecciosas y condiciones
Dada esta premisa, las dos medidas forman perinatales.
parte de la metas establecidas en los Objetivos
de Desarrollo del Milenio (ODM), en el En un contexto ms amplio, adems de
contexto del pacto mundial sucrito en la los altos niveles de mortalidad infantil y
Cumbre del Milenio, llevada a cabo en el materna, la situacin de salud en Bolivia se
ao 2000, y cuyo compromiso general es la caracteriza por un cuadro de morbi-mortalidad
erradicacin de la pobreza en sus diferentes causado fundamentalmente por enfermedades
manifestaciones con el propsito de avanzar transmisibles, las cuales son clasificadas en
hacia la consecucin del desarrollo econmico enfermedades endmicas y enfermedades
y social sostenible. epidmicas. En la categora de endmicas se
ubican la malaria, la enfermedad de Chagas, la
En el documento preparado para Bolivia, tuberculosis, infecciones respiratorias agudas
titulado Cuarto Informe: Progresos de los y diarreas (principalmente en poblacin
Objetivos del Milenio (UDAPE, 2006) se infantil). En la segunda categora, destaca la
aborda el tema de los diversos factores que incidencia del dengue y rabia humana, sta
inciden sobre la TMI. En este caso, se seala ltima, a consecuencia del aumento de la rabia
que el riesgo de mortalidad infantil est animal, en algunas zonas del pas.

33
Tabla 23
Continente Americano: Tasa de mortalidad infantil e indicadores
relacionados, 2004
Tasa Global de
Tasa Mortalidad Infantil Esperanza de vida
Pas o rea Fecundidad (nmero
(por 1,000 nacidos vivos) al nacer (aos)
hijos por mujer)

Amrica del Norte 7 2,0 78


Amrica Latina y el Caribe 29 2,6 72
Amrica Central 27 3,0 74
El Caribe 41 2,7 69
Hait 80 4,7 51
Amrica del Sur 29 2,5 71
Bolivia 54 3,8 63
Colombia 26 2,6 72
Ecuador 30 3,0 71
Per 33 2,8 69
Venezuela 20 2,8 73
Fuente: Population Reference Bureau

Dos sealamientos ms sobre este tema. Por proporcin de poblacin indgena, la medicina
un lado, destacar que gracias a las acciones de tradicional tiene una indudable importancia
los programas de vacunacin llevados a cabo como una alternativa en la atencin de la salud
en el pas, se ha logrado la erradicacin de de los bolivianos, aunque se tienen enormes
enfermedades como la Poliomielitis (1988) y limitaciones para conocer con precisin el
el Sarampin (2001), as como una reduccin volumen de servicios o recursos econmicos
significativa de la incidencia de la Difteria, que se canalizan a travs de ste. A modo de
el Ttanos, la Tos ferina y la Rubola. Por sntesis, a continuacin se describen los tres
otro lado, an cuando no se cuenta con un sub-sectores:
sistema de informacin para enfermedades
crnicas no transmisibles, lo cierto es que los i. Sub-sector pblico: En el mbito
padecimientos como cncer, las enfermedades nacional, este subsector est encabe-
cardiovasculares, las enfermedades zado por el Ministerio de Salud y
respiratorias crnicas, la diabetes, y otras ms, Deportes, encargado de la normativa e
se han incrementado en los ltimos aos. implementacin de polticas nacionales en
materia de salud. En el nivel departamental,
3.1. Estructura y agentes del Sistema las prefecturas son responsables de la
Nacional de Salud administracin de los recursos humanos.
En el mbito municipal, y segn la
El Sistema Nacional de Salud (SNS) en Bolivia, Ley 1551 de Participacin Popular y el
est integrado por los tres clsicos subsectores Decreto Supremo 24.447, los Gobiernos
que predominan en la mayora de pases de la Municipales (GM) son los responsables
Regin: subsector pblico, subsector seguridad de administrar los establecimientos de
social y subsector privado. Dada la alta salud y la capacitacin de los recursos

34
humanos municipales, el mantenimiento considerado en la Ley del SUMI, cuyas
y conservacin de los equipos mdicos, prestaciones se pueden hacer efectivas
la adquisicin de suministros e insumos cuando corresponde, de acuerdo a los usos
mdicos, el pago de los servicios bsicos de y costumbres de los pueblos indgenas,
agua, energa elctrica, telfono y limpieza originarios y campesinos de Bolivia.
de los establecimientos, mantenimiento de Las Compaas de Seguros y Medicina
la infraestructura existente y construccin Prepagada, constituyen receptores de
de nueva infraestructura mdica. fondos para financiar los servicios de salud
del sector privado, la principal fuente de
ii. Sub-sector de la seguridad social: recursos para estas organizaciones son los
Est constituido por las Cajas de Salud hogares y las empresas, a travs de pagos
que prestan servicios en el subsector de primas por seguros de salud.
de Seguridad Social y dependen de la
Direccin General de Previsin Social El modelo de gestin del SNS establece la
del Ministerio de Salud y Deportes. El existencia de tres niveles de atencin que se
Instituto Nacional de Seguros de Salud diferencian por el alcance y complejidad de
es la instancia de coordinacin, control los servicios que ofrecen. El Primer Nivel
y supervisin de las Cajas de Salud, la se encarga de la promocin y prevencin
cuales protegen fundamentalmente a los de la salud y comprende la medicina
trabajadores asalariados y organizados tradicional, las Brigadas Mviles de Salud
y cubre con prestaciones de salud por (BRISAS)14, los puestos de salud, policlnicos
enfermedad, maternidad y riesgos del y policonsultorios. El Segundo Nivel se
trabajo. encarga de la atencin en establecimientos de
salud con especialidades bsicas en medicina
iii. Sub-sector Privado: Este subsector interna (los hospitales bsicos de apoyo
incluye a las Clnicas y Centros pertenecen a este nivel). Por ltimo, el Tercer
especializados, la consulta privada formal Nivel presta servicios de atencin mdica de
y tradicional, as como los centros de mayor complejidad (los hospitales generales,
atencin de la Iglesia Catlica y las ONGs hospitales de especialidades e institutos de
(Organizaciones No Gubernamentales). diagnstico y tratamiento de alta tecnologa,
La actividad de las de ONGs y la Iglesia, forman parte de este nivel).
destacan por su presencia en nmero
y contribucin en las prestaciones de El primer nivel de atencin, tiene una funcin
servicios de salud en reas dispersas. de puerta de entrada al sistema, aunque, en
Las ONGs prestan fundamentalmente casos de emergencia, los hospitales de segundo
servicios de atencin primaria en salud con y tercer nivel reciben directamente a los
financiamiento que proviene de recursos pacientes, sin el filtro de los establecimientos
externos13. La medicina tradicional se ha
14 Las BRISAS pertenecen al programa de salud
EXTENSA, un Programa Nacional de Salud destina-
13 Para prestar servicios de salud en el Sistema Na- do a fortalecer la oferta y organizar la demanda en la
cional de Salud, la ONG, previamente inscrita en el atencin bsica de salud en los municipios rurales ms
Viceministerio de Inversin Pblica y Financiamiento pobres del pas, con poblacin indgena y originaria
Externo (VIPFE), debe firmar convenios con el Minis- altamente dispersa. El EXTENSA tiene el objetivo de
terio de Salud y Deportes para establecer las regiones o disminuir las an elevadas tasas de mortalidad materna
reas de intervencin. e infantil locales a travs de la extensin de coberturas
del SBS y posteriormente del SUMI.

35
SECTOR SALUD DE BOLIVIA

SUBSECTOR SEGURIDAD SUBSECTOR SEGUROS DE


PBLICO SOCIAL PRIVADO SALUD PRIVADOS

HOSPITALES HOSPITALES CLNICAS Y


COMPAAS DE
GENERALES POLICLNICOS CENTROS
SEGURO PRIVADO
ESPECIALIZADOS

HOSPITALES DE PUESTOS CONSULTA PRIVADA SUPERINTENDENCIA DE


APOYO MDICOS FORMAL Y VALORES, PENSIONES
TRADICIONAL Y SEGUROS

CENTROS DE
SALUD ONGs/IGLESIA

de menor complejidad. La gestin del SNS se gestin municipal; sus principales atribuciones
realiza en cuatro mbitos: el mbito nacional son la coordinacin y supervisin de la gestin
que corresponde al Ministerio de Salud y de los servicios de salud as como cumplir y
Deportes (MSD); el mbito departamental hacer cumplir la poltica en salud y las normas
a cargo de los Servicios Departamentales de orden pblico en cada departamento. Los
de Salud (SEDES); el mbito municipal SEDES dependen administrativamente de
correspondiente al Directorio Local de las prefecturas departamentales (el Prefecto
Salud (DILOS); y el mbito local bajo la nombra al Director Tcnico que dirige el
responsabilidad de los establecimientos SEDES), sin embargo, tcnicamente dependen
de salud locales y las BRISAS como nivel del MSD. Esta doble dependencia interfiere en
operativo. las funciones de los SEDES pues no se cuenta
con una nica instancia superior definida.
El MSD es el rgano rector y normativo de
la gestin en salud a nivel nacional; sus El DILOS es la mxima autoridad en la gestin
principales competencias son la formulacin de salud dentro de cada municipio y se encarga
de estrategias, polticas, planes y programas de vigilar el cumplimiento de la poltica
nacionales, adems de dictar la normativa nacional de salud, la implementacin del
pertinente para el SNS. SUMI y la aplicacin de programas que tengan
prioridad para el municipio. Cada DILOS
Los SEDES son la mxima autoridad de los est conformado por el Alcalde Municipal o
departamentos en la gestin tcnica de salud su representante (quien preside el DILOS), el
y deben articular las polticas nacionales y la Director Tcnico del SEDES o su representante,

36
y el presidente del Comit de Vigilancia o su comparativo de las estadsticas reportadas
representante. Las Redes de Salud, a su vez, en el 2007 respecto a las consignadas en el
estn conformadas por establecimientos del 2006, resalta el fuerte crecimiento de los
SNS. Existen dos tipos de Redes de Salud: a) establecimientos de salud pertenecientes a
la Red Municipal de Salud, que cuenta con organizaciones privadas, particularmente en el
establecimientos de Primer Nivel y alguno segundo nivel de atencin, los cuales pasaron
de mayor nivel de complejidad (funciona de 57 a 80, con lo que superan a los de las cajas
bajo la responsabilidad del Gerente de Red, y seguros de la seguridad social. Las ONG y la
nombrado por el respectivo DILOS); y b) la Iglesia, por su parte, contaban principalmente
Red Departamental de Salud, conformada por con establecimientos de primer nivel, una
varias redes municipales y establecimientos de caracterstica distintiva de su participacin en
Tercer nivel (el Director Tcnico del SEDES los sistemas de salud de Amrica Latina.
es responsable de la organizacin de la red
departamental). Desde el punto de vista de ubicacin por rea
geogrfica, los establecimientos del subsector
De acuerdo con los registros del Sistema pblico predominan en las zonas rurales, aunque
Nacional de Informacin en Salud, que maneja la casi totalidad de los hospitales generales y
las Estadsticas del sistema de salud incluido los institutos especializados (tercer nivel de
al Ministerio de Salud y Deportes (MSD), atencin) continan situados en los centros
hacia el ao 2007, el SNS tena 2,875 centros de las grandes ciudades. De igual manera, los

Tabla 24
Establecimientos de salud del SNS segn subsector,
nivel de atencin y rea, 2007
Distribucin por
Nivel de atencin
Subsector Total rea (%)
Primer Segundo Tercer Urbana Rural
FF.AA. de la Nacin 7 1 0 8 37.5 62.5
Iglesia 96 15 3 114 25.4 74.6
Organismos Privados 73 80 9 162 14.8 85.2
ONG 153 6 0 159 34.6 65.4
Pblico 2,412 82 29 2,523 83.5 16.5
Seguridad Social 134 26 19 179 37.4 62.6
Total 2,875 210 60 3,145 72.7 27.3
Fuente: Sistema Nacional de Informacin en Salud, Estadstica de Salud 2007

o establecimientos de atencin del primer establecimientos de la seguridad social son


nivel, de los cuales ms del 80% perteneca predominantemente urbanos, una condicin
al subsector Pblico. Los establecimientos de que restringe la capacidad de este sub-sector
salud de segundo y tercer nivel, a su vez, se para atender la demanda de servicios de su
encontraban concentrados en los subsectores poblacin asegurada que vive en las zonas
pblico y de seguridad social, as como en rurales del pas, limitacin que se tratar en
los organismos privados. En un anlisis una seccin posterior de este estudio.

37
Dada las altas tasas de mortalidad infantil y 3.2. Seguros pblicos de salud
mortalidad materna, el Modelo de Gestin del
Sistema de Salud est particularmente dirigido La respuesta organizada del Estado en procura
a la reduccin de la morbilidad y mortalidad de reducir los altos niveles de mortalidad
de los grupos de poblacin ms vulnerables, materna y mortalidad infantil registrados en
en un marco de proteccin del capital humano, Bolivia, ha sido el diseo de un seguro pblico
proponiendo aumentar la equidad en el acceso gratuito dirigido a la cobertura de las mujeres
a los servicios de salud, velar por la calidad en estado de embarazo y los nios menores
de las prestaciones, eficiencia en la gestin de cinco aos. En la ltima dcada, desde
y efectividad en el sistema para atender la puesta en marcha del Seguro Nacional
enfermedades emergentes y re-emergentes. de Maternidad y Niez (SNMN) en 1996,
Uno de los cambios importantes de las este seguro ha evolucionado positivamente
polticas de salud se refiere a la articulacin de en trminos del nmero de prestaciones y
redes de servicios de salud con redes sociales. poblacin efectivamente protegida. Un
Esta poltica se da en un contexto global estudio reciente elaborado conjuntamente
que permite extender una adecuada oferta y por UDAPE y UNICEF, recoge evidencia
demanda de servicios, especialmente en el rea cuantitativa sobre el menor riesgo de muerte
rural y zonas peri urbanas, bajo un enfoque de que tienen las personas que usan los servicios
interculturalidad, gnero y generacional. Las de este seguro, en contraposicin, a aquellas
redes estn conformadas por establecimientos que no lo hacen.
de la seguridad social de corto plazo y otras
instituciones que hayan firmado algn convenio Una estrategia similar se ha seguido con otro
con el MSD. Cada Red debe tomar en cuenta grupo de poblacin de alta vulnerabilidad, las
los tres niveles de atencin de manera tal que personas adultas mayores, con la creacin
cada una tenga un centro de referencia en el en 1996 del Seguro Mdico Gratuito de
nivel superior. Vejez (SMGV), cuya poblacin objetivo son
todas las personas mayores de 60 aos que
Actualmente, las cuatro estrategias priorizadas no estn protegidas por la seguridad social15.
por el gobierno son: la implementacin de la En este seguro los proveedores hasta finales
gestin compartida con la participacin popu- del ao 2006, han sido cinco Cajas de Salud
lar, la consolidacin del Seguro Universal Ma- pertenecientes a la seguridad social de
terno Infantil (SUMI), el desarrollo del Pro- corto plazo, circunstancia que ha limitado
grama Nacional de Extensin de Coberturas de sobremanera la cobertura efectiva de la
en Salud (EXTENSA) y el control de enfer- poblacin meta en las reas rurales, dada la
medades transmisibles e inmuno-prevenibles. escasez de centros de atencin de stas en tal
El Sistema Nacional de Salud establece cuatro zona.
mbitos de gestin: a) Nacional, correspon-
diente al Ministerio de Salud y Deportes b) Dada la importancia central de ambos
Departamental, correspondiente al Servicio seguros en la actividad del subsector pblico
Departamental de Salud SEDES, dependien-
te de la Prefectura. c) Municipal, correspon-
diente al Directorio Local de Salud DILOS 15 Con la aprobacin de la Ley N 3323 se crea el
Seguro de Salud para el Adulto Mayor (SSPAM), que
d) Local, correspondiente al establecimiento constituye el sustituto del Seguro Mdico Gratuito de
de salud en su rea de influencia y brigada m- Vejez (SMGV), cuya entrada en vigencia formal estuvo
vil como nivel operativo. condicionada a la aprobacin del Decreto Supremo n-
mero 28.968, en el mes de diciembre de 2006.

38
y su vnculo con los gestores de la seguridad nacionales provenientes de las recaudaciones
social, a continuacin se presenta una breve de la Aduana Nacional y el Servicio
descripcin de cada uno de ellos, enfatizando de Impuestos Nacionales, siendo stos
aspectos de cobertura, financiamiento, distribuidos en funcin al nmero de
prestaciones e impacto en el estado de las habitantes de cada municipio. En trminos
personas beneficiadas. concretos, la normativa legal dispona que el
aporte al SNMN fuera equivalente a un 3.2%
3.2.1. Seguros pblicos de maternidad y del 85% del monto total de coparticipacin
niez tributaria, recursos que se destinaban a cubrir
los costos de los medicamentos, los insumos y
El aseguramiento del binomio madre-nio, la hospitalizacin. Los otros costos como la
tiene como antecedente inicial la creacin inversin y mantenimiento de la infraestructura
del Plan Vida, que oper durante el perodo y el equipo mdico quedaban a cargo del
1993-1996, con el propsito de disminuir municipio y el pago del recurso humano bajo
significativamente la mortalidad materna, la responsabilidad del Tesoro General de la
perinatal y de los nios. En 1996, se crea Nacin (TGN). Los fondos transferidos de la
el Seguro Nacional de Maternidad y Niez cooperacin internacional, representaban una
(SNMN), mediante Decreto Supremo 24.303, fuente complementaria de financiamiento.
con vigencia a partir del 01 de julio de ese
mismo ao. El paquete de prestaciones Los resultados del SNMN, conjugaban avances
de este seguro, fue en un principio de 26 en ciertas reas con deficiencias en cuestiones
intervenciones, incrementndose luego a 36. tan fundamentales como el abastecimiento
de medicamentos esenciales. Por un lado, se
La administracin del SNMN estaba a cargo destac que el acceso a los servicios de salud
de los Directorios Locales de Salud (DILOS) por parte de las personas pobres aument con
de cada municipio, en el marco de la Ley de la implementacin del seguro, as como las
Participacin Popular, la de Descentralizacin atenciones peditricas de EDAs e IRAs. Por
Administrativa y la del Sistema Nacional otro lado, adems del inconveniente con las
de Salud. La lista de proveedores del medicinas, se detectaron fallas en el proceso
seguro inclua obligatoriamente a todos los de pago a los establecimientos de salud,
establecimientos pblicos y de la seguridad insuficiencia de recursos humanos en ciertos
social, y los establecimientos de ONGs o municipios, falta de capacitacin al personal
la Iglesia, que hubieran suscrito convenio y la ausencia de mecanismos precisos para la
especial para tales fines. De igual manera, cancelacin de servicios entre municipios.
la prestacin del paquete de servicios era de
carcter gratuito, reconociendo las barreras En el contexto del Proyecto de Reforma de
econmicas que enfrentaban los potenciales Salud, impulsado por el Ministerio de Salud
beneficiarios del SNMN, dado el cobro de y Previsin Social a partir de un crdito
aranceles o tarifas en los servicios pblicos de otorgado por el Banco Mundial, el 01 de enero
salud. de 1999 entr en vigencia el Seguro Bsico
de Salud (SBS), sustituyendo al SNMN, con
El financiamiento del SNMN provena de la una poblacin objetivo integrada por todos
coparticipacin tributaria transferida a los los habitantes del pas. Los beneficiarios se
municipios. Los recursos de coparticipacin dividieron en tres grupos: los nios y nias
tributaria representan el 20% de los ingresos menores de cinco aos, las mujeres en estado

39
de embarazo y la poblacin en general. El probabilidad de acceder a los beneficios del
conjunto total de prestaciones ofrecidas SBS (dada una mayor tasa de personal mdico
por el SBS ascenda a 92 intervenciones, por habitante), en contraposicin, con aquellas
incluyendo las ms costo-efectivas dirigidas a que habitan en municipalidades con pocas
las principales causas de mortalidad materna probabilidades de acceso a esos beneficios.
e infantil, as como las principales causas Otro resultado destacable, es que se estim
de morbilidad en el pas. La proteccin del que los beneficios del SBS lograban impactos
binomio madre-nio mantena condiciones mayores entre las mujeres indgenas del rea
similares a las otorgadas por el SNMN; la rural que contaban con bajos ingresos.
proteccin de la poblacin en general, estaba
enfocada en diagnsticos y tratamientos de Con la aprobacin de la Ley 2426 del 21 de
la tuberculosis, malaria, clera, planificacin noviembre de 2002, el SBS fue sustituido por
familiares y enfermedades de transmisin el Seguro Universal Materno Infantil (SUMI),
sexual. que an en la actualidad se mantiene vigente.
El inicio formal de este seguro es a partir del
El financiamiento del SBS tambin se sustentaba 01 de enero de 2003, y como su nombre lo
en la Coparticipacin Tributaria, pero en esta indica, est fundamentado en un principio de
oportunidad, el porcentaje se increment a un universalidad, en tanto, el SBS era un seguro
6.4% del 85% de lo percibido por este concepto. focalizado a la poblacin de escasos recursos.
Los recursos provenientes de tal fuente, cubran Los beneficiarios potenciales del SUMI son
los costos de medicamentos e insumos, costos todos los nios menores de cinco aos y todas
de consulta externa, hospitalizacin, exmenes las mujeres embarazadas, desde el inicio de la
de laboratorio clnico, entre otros. El pago gestacin hasta los 6 meses posteriores al parto;
del recurso humano estaba a cargo del TNG, no cubre la atencin de la poblacin general
y algunos medicamentos e insumos (vacunas, por las enfermedades incluidas en el paquete
jeringas, sulfato ferroso, medicamento para el del SBS. La Ley 3250 de 5 de diciembre de
tratamiento de la malaria y tuberculosis, etc.) 2005, amplia las prestaciones del SUMI a las
eran distribuidos por los programas nacionales mujeres no embarazadas de 5 y hasta los 60
de salud. aos, en procura, de una maternidad segura
a mujeres en edad frtil, la obligatoriedad en
El SBS gener un incentivo econmico para la prevencin del Cncer Cervio Uterino,
la produccin de ciertos servicios, en tanto, tratamiento de lesiones pre-malignas, adems
la tarifa que se pagaba por prestaciones como de mtodos de anticoncepcin e infecciones
el parto y la planificacin familiar, superaban de transmisin sexual (ITS).
la reposicin de los medicamentos e insumos
sealados en los protocolos de atencin. El SUMI contiene un nmero mayor de
Tambin estableci reglas claras para el pago prestaciones que los anteriores seguros
intermunicipal, es decir, el pago por la atencin pblicos. El SUMI cuenta con seis paquetes
brindada a un habitante de un municipio en un distintos de prestaciones, para un total de
establecimiento de otra jurisdiccin. 547 prestaciones protocolizadas: a) mujer
embarazada; b) mujer no embarazada de
En trminos de resultados, en un estudio de 5 a 60 aos; c) neonatologa; d) pediatra;
Vidal (2003), se concluy que la tasa de parto e) odontologa; y f)laboratorio, gabinete
institucional tuvo un mayor incremento entre e imagenologa, servicios de sangre y
las mujeres pobres de municipios con mayor traumatologa. No obstante, el SUMI permite

40
a los establecimientos de salud brindar y el porcentaje asignado, respecto al SNMN
cualquier otra prestacin no incluida en las y el SBS. Estos fondos quedan disponibles
547, siempre y cuando, no se encuentre en la para cubrir los costos de insumos, materiales
lista de exclusiones. y medicamentos esenciales; en caso de que
los ingresos por Coparticipacin Tributaria
En materia de financiamiento, el SUMI fueran insuficientes. La Ley 2235 del Dilogo
cuenta como fuente principal el equivalente Nacional 2000 determina que el Seguro podr
a un 10% del total de los recursos obtenidos acceder, hasta un 10%, al denominado Fondo
por el municipio de la Coparticipacin Solidario Nacional (FSN) de los recursos de la
Tributaria, de manera que se ampla la base Cuenta Especial de Dilogo 2000.

Tabla 25
Caractersticas fundamentales de los seguros pblicos de maternidad y niez,
1996-2006.
Instrumento SNMN D.S. No. 24303 SBS D.S. No. 25265 de SUMI Ley No.2426 de
Legal de julio 1996 diciembre 1998 noviembre 2002

Garantizar a todos los


Brindar prestaciones de salud en
habitantes del pas
todos los niveles de atencin del SNS
acceso a un paquete
dirigidas a mujeres embarazadas,
Disminuir las tasas de prestaciones de
desde el inicio de la gestacin hasta
Objetivo de mortalidad carcter promocional,
seis meses posteriores al parto; y
materna e infantil. preventivo, curativo,
a nios y nias menores de cinco
orientado a reducir la
aos. Eliminar la barrera econmica
mortalidad materna e
de acceso a servicios de salud.
infantil.

Mujeres en edad frtil,


Mujeres y nios y Mujeres embarazadas hasta los seis
Poblacin nios y nias menores
nias menores de meses despus del parto y nios y
Objetivo de cinco aos y pobla-
cinco aos. nias menores de 5 aos.
cin general.

Nmero de
32 92 547 (protocolizadas).
prestaciones

Municipios: el
3.2% del 85% de Municipios: el 6.4% del
Municipios: el 10% del 100% de
los recursos de 85% de los recursos de
los recursos de Coparticipacin
Financiamiento Coparticipacin Coparticipacin Tribu-
Tributaria. TGN y Cuenta Dilogo
Tributaria. TGN taria. TGN y Cooperacin
2000: hasta el 10%.
y Cooperacin Internacional.
Internacional.

Brigadas mviles de salud.


Sector pblico y Sector pblico y
Establecimientos del sector pblico
seguridad social. seguridad social. Otros
y seguridad social de corto plazo.
Proveedores La Iglesia y ONG a proveedores mediante
La Iglesia, ONG, privados sin fines
travs de la firma la firma de convenios
de lucro y medicina tradicional que
de convenios. especiales.
ingresen bajo convenio.

Fuente: UDAPE(2006). Evaluacin de los seguros de maternidad y niez en Bolivia, 1989-2003.

41
3.2.2. Seguro Pblico para el adulto de Previsin Social del Ministerio de Salud
mayor y Deportes (MSD) y el Instituto Nacional de
Seguros de Salud (INASES), que es el ente
3.2.2.1 Seguro Mdico Gratuito de Vejez fiscalizador del cumplimiento de la Ley 1886
y sus normas reglamentarias.
El envejecimiento demogrfico en Bolivia
an se encuentra en una fase incipiente, pues De conformidad al Cdigo de Seguridad So-
la poblacin mayor de 60 aos representa tan cial, la Ley 1886 y el Decreto Supremo 25.186
slo 6.5% del total, aunque se espera que en los del Seguro Mdico Gratuito de Vejez, este
prximos 25 aos su proporcin se duplique. seguro brinda atencin mdica integral a los
Considerando que este representa el grupo asegurados que consiste en consulta externa;
de edad con mayor incidencia de pobreza servicios de emergencias y primeros auxilios;
y vulnerabilidad16, as como las mltiples exmenes complementarios en general; inter-
falencias del sistema de salud respecto al venciones quirrgicas; hospitalizacin; medi-
abordaje mdico y teraputico de los adultos camentos; rehabilitacin; medicina preventiva
mayores, mediante Decreto Supremo 24.448 y atenciones odontolgicas. Los beneficiarios
del 24 de mayo de 1996, se cre el Seguro de son todos los bolivianos de 60 aos o ms, con
Vejez. Este seguro permita que las personas residencia permanente en el territorio nacional
mayores de 65 aos tuvieran acceso a un y que no cuentan con otro seguro de salud, es-
conjunto gratuito de atenciones en todos los pecficamente, los seguros o cajas que integran
centros de la Caja Nacional de Salud (CNS). la seguridad social. En trminos generales, las
Este seguro se financiaba con aportes de la prestaciones en salud a las que tienen derecho
Lotera Nacional de Beneficencia y Salubridad los beneficiarios, deben ser iguales a las reci-
que provenan de la prima de las ganancias de bidas por los rentistas y jubilados del sistema
las empresas de juegos de azar. Esta fuente de de seguridad social, pero en la prctica se ob-
financiamiento se extingui con la prohibicin servan varios tipos de discriminacin.
legal de los juegos de azar, y con ello, el
contenido financiero del Seguro de Vejez. De acuerdo con las estadsticas del Ministe-
rio de Salud y Deportes y el INE, la poblacin
Con el objeto de solucionar este inconveniente, mayor a 60 aos en el ao 2005, alcanz las
se dise un nuevo seguro. La Ley No. 1886 615,773 personas, de las cuales se estima que
Ley de Derechos y Privilegios y Seguro el 28%, es decir, 164,086 personas cuentan con
Mdico Gratuito de Vejez, del 14 de agosto aseguramiento formal en el rgimen del segu-
de 1998, crea el Seguro Mdico Gratuito ro social obligatorio (SSO). Hasta ese mismo
de Vejez (SMGV) y el Decreto Supremo ao, el SMGV haba logrado afiliar a 182,325
25.186, reglamenta su estructura operativa, personas, quedando una poblacin potencial
prestaciones, financiamiento e implementacin. para ser afiliada de 269,362 personas, que re-
El SMGV est coordinado por la Direccin presentan el 59.6% de la poblacin objetivo.

16 De acuerdo con datos del Censo de Poblacin y


Vivienda del 2001, el 63% de los adultos mayores son
pobres, de los cuales 27% son pobres moderados, 30%
indigentes y 5,9% marginales. En cuanto a niveles de
educacin, el 48% de las personas de este grupo son
analfabetas, 68% vive en el rea rural y 32% en el rea
urbana (UDAPE/OPS, 2004).

42
Tabla 26
Poblacin cubierta por el Seguro Mdico Gratuito de Vejez, 2005

2005
Poblacin Nmero
% cobertura
de personas

Poblacin Total 9,427,219


Poblacin mayor a 60 aos 615,773 100.0
Poblacin en el rgimen de corto plazo 164,086 26.6
Poblacin Objetivo 451,687 73.4
Poblacin afiliada al SMGV 182,325 40.4
Poblacin objetivo sin cobertura del SMGV 269,362 59.6
Fuente: Ministerio de Salud y Deportes e INE.

Los proveedores de las prestaciones del certificado de nacimiento, y adicionalmente,


SMGV son algunas de las Cajas de Salud que esta situacin se agrava con limitaciones para
integran la seguridad social de corto plazo. En conocer con precisin el lugar de residencia.
el Anexo a la Ley de Beneficios para el Adulto
Mayor, se distribuy la carga de afiliacin por El Art. 10 del Decreto Supremo 25.186,
municipios segn Cajas de Salud. En realidad dispone que el Seguro Mdico Gratuito de
son un total de cinco proveedores, siendo Vejez se financia con una prima anual de
la CNS la que mantiene el mayor nmero US$56 por cada afiliado, que ser pagada en
de adultos mayores afiliados al SMGV, la proporcin del 60% por el TGN y el 40%
aproximadamente un 87% del total; las otras por Gobiernos Municipales. No obstante, los
cajas pertenecientes al sistema de seguridad de pagos hacia las cajas de salud, no han fluido
corto plazo que cooperan con el SMGV son con la oportunidad requerida, acumulndose
la Caja Petrolera, la Caja de Caminos, la Caja en ciertos perodos deudas significativas,
CORDES y la Caja Bancaria Estatal, contando particularmente por parte del TGN.
con un nmero de afiliados significativamente
menor al registrado por la CNS. En un anlisis del SNMV, incluido en el
documento Caracterizacin de la exclusin
En materia de afiliacin, el Gobierno Municipal social en salud en Bolivia (UDAPE/OPS,
es el encargado de tramitar la Ficha de Afilia- 2004), se admite que el diseo mismo de este
cin Individual del asegurado y la lista general seguro, tiene un alto grado de exclusin, con un
de sus beneficiarios se enva a los entes ges- sesgo a favor de las personas que residen en las
tores correspondientes a cada municipio para zonas urbanas. Este cuestionamiento se asocia
su registro y emisin del carn de afiliacin. a que las prestaciones ofrecidas se brindan en
El sistema de afiliacin no es complicado, no los establecimientos de las entidades gestoras
obstante, como sucede para los efectos de la que se encuentran localizados en un 90% en
jubilacin y otros beneficios como el BONO- las ciudades o centros urbanos, quedando los
SOL, se tienen algunas dificultades en la iden- habitantes rurales casi totalmente excluidos,
tificacin de esta poblacin, dada la ausencia siendo su perfil socio-econmico precisamente
en muchos casos de un carn de identidad o uno de los ms vulnerables.

43
Aunque el seguro inici su implementacin El SSPAM es un seguro de salud no
desde el ao 1998, an continan territorios sin contributivo, que otorga prestaciones en todos
una definicin precisa respecto a cul debera los niveles de atencin del Sistema Nacional
ser el gestor de los servicios, o en otros casos, de Salud a ciudadanos mayores de 60 aos
municipios que tienen asignadas a ciertas cajas de edad que no se encuentren asegurados en
de salud que no cuentan con establecimientos el Seguro Social Obligatorio de corto plazo
en el rea. De igual manera, no se cuenta con ni en otro Seguro de Salud, sean bolivianos
un sistema de registro e indicadores propios o extranjeros con residencia en el territorio
del SMGV, pues las prestaciones de ste, nacional.
se llevan a cabo con los mismos insumos
de los entes gestores, lo que impide hacer La administracin del SSPAM es de carcter
la desagregacin de costos y del nmero y descentralizado, de base municipal y
caractersticas de atenciones especficas que se participativa con niveles de responsabilidad
han dado a esta poblacin. En consecuencia, no en el mbito nacional y departamental, por lo
se tiene estadsticas especficas ni indicadores que trabajan conjuntamente el Ministerio de
de atencin, calidad, etc., ni metas de gestin Salud y Deportes, el Servicio Departamental
para el seguro. de Salud, el Directorio Local de Salud y
finalmente los Establecimientos de Salud.
Por ltimo, an con estimaciones muy gruesas
de los costos de atencin, los gestores de el Intervienen en la gestin del SSPAM, el
SMGV, han presentando reclamos sobre un Gobierno Nacional, a travs de los Ministerios
presunto dficit provocado por la prestacin de de Salud y Deportes, el Ministerio de
los servicios a los asegurados de este seguro, Hacienda; las Prefecturas de Departamento
argumentando que los US$56 pactados para mediante los Servicios Departamentales de
tales fines, es una suma insuficiente. La Salud y los Gobiernos Municipales a travs de
entidad encargada de hacer el seguimiento y los Directorios Locales de Salud (DILOS).
control de las acciones de las cajas de salud
como es el Instituto Nacional de Seguros de Para ser considerado beneficiario del
Salud (INASES), tampoco exige mayor detalle SSPAM, las personas deben acreditar tal
sobre la poca informacin estadstica que se condicin ante su respectivos Gobiernos
tiene sobre el seguro. Municipales presentando uno de los siguientes
documentos:
3.2.2.2 Seguro de Salud Para el Adulto
Mayor i) Cdula de Identidad.
ii) Carnet de Registro nico
El 16 de enero del 2006, mediante Ley 3323 Nacional - RUN.
se crea el Seguro de Salud Para el Adulto iii) Libreta de Servicio Militar.
Mayor (SSPAM) en todo el territorio nacional, iv) Certificado de Nacimiento.
de carcter integral y gratuito, representando v) Certificado de Bautismo.
una renovacin al Seguro Mdico Gratuito de
Vejez (SMGV), siendo reglamentada mediante Mientras los Gobiernos Municipales no
Decreto Supremo 28.968 el 13 de diciembre determinen una nueva afiliacin de los adultos
de 2006, orientado a otorgar prestaciones en mayores ya afiliados a las diferentes Cajas de
salud, basado en la aplicacin de los principios Salud como consecuencia de la Ley 1886 SMGV,
de universalidad, solidaridad, equidad, estas instituciones quedan obligadas a seguir
integralidad y gratuidad. prestando servicios mdicos en la modalidad

44
de pago de la prima anual anterior ($us56). i. El Primer Nivel, es la primera atencin
Esto debido a la responsabilidad asignada que recibe el paciente adulto mayor, que
a los Gobiernos Municipales de investigar, puede ser en las brigadas mviles, puesto
identificar, elegir y suscribir convenios de salud, consultorio mdico, centro de
especficos para cada nivel de prestacin, salud, policlnicas, policonsultorios y en la
con los establecimientos de salud del Sector red de medicina tradicional reguladas por
Pblico, de Seguridad Social y en caso de no el Ministerio de Salud. El adulto mayor
existir estos servicios con las Organizaciones recibe atencin de consulta mdica, estudios
no Gubernamentales vinculadas a servicios de complementarios bsicos, medicamentos e
salud, organizaciones religiosas, instituciones internacin de trnsito.
privadas con y sin fines de lucro y otras del
Sistema Nacional de Salud. ii. El Segundo Nivel, se trata de una atencin
mdica de mayor cuidado que requiere
Dentro de este marco, Chuquisaca, con internacin hospitalaria donde la permanencia
sus respectivos municipios, fue el primer de los pacientes debe ser corta en las
departamento de Bolivia que puso en marcha especialidades bsicas de: Medicina Interna,
el SSPAM, mediante la firma de convenios Geriatra, Ciruga y Ginecologa, con sus
con diversos centros de salud el ao 2007. Su servicios complementarios de diagnstico y
vigencia es progresiva en los municipios de tratamiento.
los diversos departamentos. Sin embargo, los
Gobiernos Municipales an no han firmando iii. El Tercer Nivel, otorga la atencin mdica
convenio con las diferentes Cajas de Salud, de especialidad. Se destaca la especialidad
entre las cuales se encuentra la Caja Nacional en Geriatra y Gerontologa, internacin
de Salud que abarca la mayor cantidad hospitalaria, ciruga en las diferentes
de afiliados del SMGV, por lo que siguen especialidades y dems servicios. Los
prestando servicios del anterior seguro bajo la establecimientos de salud de este nivel lo
modalidad de cobro de la prima anual. conforman los Hospitales Generales, Institutos
y Hospitales de especialidades.
La Caja Nacional de Salud, solo firm convenio
con el Gobierno Municipal de El Alto, de El financiamiento del SSPAM es solventado
modo que fue el primer municipio en poner por una fuente plural de recursos municipales,
en total vigencia el nuevo seguro. En el caso a saber: los recursos de Coparticipacin
del Municipio de La Paz, el SSPAM entr en Tributaria por concepto del Impuesto Directo
vigencia en centros de salud pblicos, aunque a los Hidrocarburos (IDH), Ingresos propios y
debido a la inexistencia de convenios la Caja recursos del Tesoro General de la Nacin.
Nacional de Salud contina con la prestacin
del SMGV. El financiamiento del SSPAM funciona
mediante una prima anual nica equivalente
El SSPAM determina tres niveles de a Bs. 450.80 (cuatrocientos cincuenta 80/100
atencin que deben otorgarse en todos los bolivianos). La prima anual se divide para el
establecimientos de salud que hayan suscrito primer, segundo y tercer nivel de atencin, de
los convenios respectivos con uno o ms la siguiente manera:
Gobiernos Municipales:

45
Tabla 27
Primas anuales segn los niveles de atencin
en salud
Fraccin de En
Nivel de atencin en salud
la prima bolivianos
Primer nivel de atencin 19.60% 88.55
Segundo nivel de atencin 26.80% 120.75
Tercer nivel de atencin 53.60% 241.5
Fuente: Elaboracin propia en base al Decreto Supremo 28.968

Los establecimientos de salud tienen el derecho


de solicitar el cobro de la prima cada cuatro
meses, es decir que el pago de los servicios se
realiza en tres perodos anuales: al 30 de abril,
30 de agosto y 31 de diciembre.

Tabla 28
Forma de pago de las primas segn nivel de atencin y perodo

Nivel de Enero Mayo Septiembre


atencin a abril a agosto a diciembre

Primer Nivel Bs. 29.51 Bs. 29.51 Bs. 29.51


Segundo Nivel Bs. 40.25 Bs. 40.25 Bs. 40.25
Tercer Nivel Bs. 80.50 Bs. 80.50 Bs. 80.50
Fuente: Elaborado con base en el Decreto Supremo 28.968

3.3. Exclusin social en el sistema de salud el ausentismo laboral superior al promedio de


de Bolivia otras personas. El rendimiento en la educacin
tambin est condicionado por el estado de
La exclusin social en materia de salud, es una salud de los estudiantes, as como la estructura
de las formas de exclusin ms dramticas, y tamao de las familias, pudiera transformarse
pues se manifiesta en toda su magnitud, en con la informacin y conocimientos recibidos
momentos donde tener acceso a ciertos servicios por los padres respecto a la salud reproductiva
o atenciones, puede marcar la diferencia entre y los mtodos de planificacin familiar,
la vida y la muerte. Y an cuando la situacin proporcionada por los centros de atencin del
no sea tan crtica, la exclusin o negacin del sistema de salud.
derecho a la salud, tarde o temprano tendr
que producir algn tipo de desventaja sobre las Los sistemas de proteccin de la salud no son
personas o grupos excluidos. Cuando se trata neutrales respecto de la exclusin en salud
de personas o familias pobres, la probabilidad sino que, por el contrario, pueden determinar
de romper el crculo de la pobreza, se reduce diversos grados de exclusin dependiendo de
considerablemente, si ellas no tienen una su estructura y de sus arreglos organizacionales
buena salud, pues su productividad es baja y (OPS/OMS, 2003). Precisamente, en un

46
Tabla 29
Amrica Latina y el Caribe: Interaccin entre el financiamiento pblico y
las cotizaciones de la seguridad social en el sector salud

Tipo 1 Tipo 2 Tipo 3


Financiamiento: rentas Financiamiento: integracin de Financiamiento: baja o
generales, sistemas rentas generales y cotizaciones a nula integracin de rentas
integrados a partir la seguridad social. generales o cotizaciones
de financiamiento no a la seguridad social.
contributivo.

En todos los casos hay algn La estructura de la


La estructura de
grado de separacin explcita prestacin pblica es
la prestacin es
de funciones de financiamiento heterognea, y existen
heterognea entre
y prestacin. Tambin varan distintos tipos de
prestadores pblicos y
el nivel de integracin del vinculacin entre el sector
privados.
financiamiento. pblico y privado.
Prestacin pblica y Tipo 2A: Integrado con Argentina, Bolivia,
Privada: mantenimiento del financiamiento Ecuador, El Salvador,
contributivo y nivel nico de Guatemala, Honduras,
Bahamas, Barbados, cobertura a cargo de la seguridad Mxico, Nicaragua,
Belice, Brasil, Dominica, social: Costa Rica. Panam, Paraguay, Per,
Granada, Guyana, Hait, Uruguay.
Jamaica, Saint Kitts y Tipo 2B: Integrado con cobertura
Nevis, Santa Luca, San diferenciada entre financiamiento
Vicente y las Granadinas, contributivo y no contributivo:
Suriname, Trinidad Colombia, Antigua y Barbuda,
y Tobago, Repblica Repblica Dominicana.
Bolivariana de Venezuela.
Tipo 2C: Modelo dual con
Prestacin solo a travs integracin parcial: Chile.
del sistema pblico: Cuba

anlisis del impacto sobre los principios de la segmentados sin un grado de coordinacin
seguridad social, de las reformas que se han satisfactorio17.
llevado a cabo en los sistemas de salud de
Amrica Latina, Mesa-Lago (2006), observa
que el grado de segmentacin de estos sistemas
ha tendido a profundizarse con las estrategias
adoptadas, an ms, que la situacin presentada
inicialmente. Con la excepcin de Cuba, donde
rige un sistema pblico unificado; Costa Rica, 17 En los pases del Caribe no latino, prevalece un sis-
con un seguro social unificado; y Brasil con un tema de salud de tipo unificado, cuyo financiamiento es
va impuestos y asignacin presupuestaria y no existe
sistema dual segmentado (pblico y privado), una separacin de funciones. El rol del sector privado
con tendencia a unificarse, los restantes pases es subsidiario y complementario al del sistema pbli-
de la regin muestran sistemas muy o altamente co.

47
El sistema de salud de Bolivia est incluido en la prdida de economas de escala, pues cada
categora Tipo 3, donde el nivel de integracin uno de los subsistemas, tiende a cumplir las
entre los subsectores pblico y seguridad funciones de financiamiento, aseguramiento y
social es escaso o casi nulo, tanto en materia provisin de servicios. Por otro lado, no se
de financiamiento como en organizacin y puede garantizar un estndar de atencin o un
prestacin de servicios. La coexistencia de los paquete de servicios bsico, pues los recursos
tres subsectores antes citados, ha producido, un disponibles y la lgica de funcionamiento de
sistema de proteccin a la salud, caracterizado cada uno de ellos no lo permiten; encarece
por la segmentacin y la fragmentacin; el costo de las intervenciones; y no fomenta
ambas caractersticas limitan la capacidad del un uso eficiente de los recursos al interior del
sistema para producir la cobertura requerida, sistema en su conjunto.
y por el contrario, conducen a la exclusin de
las atenciones a la salud de grupos amplios de Una caracterstica adicional del sistema de
la poblacin. salud boliviano, es el predominio del pago
directo o de bolsillo como mecanismo de
La segmentacin, trata de la existencia financiamiento, en el que la posibilidad de
de subsistemas con distintos arreglos de recibir las atenciones de salud demandadas
financiamiento, afiliacin y provisin, los depende de la capacidad de pago de cada
cuales se especializan en diversos segmentos persona o familia. Este rasgo se vincula con
de la poblacin, determinados por su nivel de la ausencia o limitada cobertura de esquemas
ingresos, y que actan sin el nivel apropiado de de seguros solidarios, as como problemas
coordinacin. Como se seal, en el contexto en la calidad, contenido y oportunidad de los
boliviano, habitualmente el subsistema servicios de salud entregados por el subsector
pblico, se orienta a pobres e indigentes (con pblico y/o el de la seguridad social.
recursos insuficientes y/o mal administrados);
los seguros sociales de salud, se dirigen a El Sistema Boliviano de Salud, de alguna forma
trabajadores del sector formal y cubren a sus presenta los cuatro elementos que identifica la
dependientes (con restricciones); y el sector OPS/OMS como los contributivos a la exclusin
privado, cubre a los segmentos de la poblacin en salud. El sistema es segmentado debido a
de ms altos ingresos. Las condiciones de que se cuenta con un subsistema pblico cuya
acceso definidas en cada uno de los subsistemas, principal funcin es atender a la poblacin de
tienden a excluir a ciertos grupos sociales ms menores recursos en el marco de los seguros
que otros, por ejemplo, los pobres, residentes pblicos como el Seguro Universal Materno
de zonas rurales y trabajadores de la economa Infantil (SUMI), y a pesar que en los ltimos
informal; y si bien, la exclusin no es total, aos se ha incrementado la disponibilidad de
la calidad y extensin de las prestaciones recursos, stos no han sido administrados con
recibidas muestran marcadas diferencias entre eficiencia para tener un mayor impacto sobre
un subsistema y otro. la poblacin ms excluida. Por otra parte, se
cuenta con la seguridad social de corto plazo,
La fragmentacin se produce cuando estos que bajo un modelo bismarckiano, atiende a
subsistemas no operan en forma coordinada y los trabajadores formales en una economa
sinrgica, sino ms bien, tienden a competir altamente informal. Finalmente, se cuenta con
entre s y se puede manifestar en el ejercicio un sector privado poco articulado en el que se
de todas o alguna de las funciones del sistema. engloban, por una parte, a las ONGs y la Iglesia
Este tipo de arreglo institucional provoca una que atiende a poblacin de ingresos medios y

48
bajos, y por otra parte, las compaas de seguro, coordinar y regular a la red pblica de servicios
la medicina prepagada y las clnicas privadas y menos al sector privado, an teniendo estas
y consultorios particulares que atienden una atribuciones, particularmente, la Unidad
demanda de poblacin con ingresos altos. Departamental de Gestin del SUMI .

El sistema es fragmentado, debido a que La incidencia de exclusin en salud a nivel


el subsistema pblico tiene su propia nacional alcanza a 77%, y supera el 94% en el
infraestructura al igual que la seguridad rea rural. La exclusin en Bolivia se entiende
social, las ONGs, la Iglesia y la oferta privada como la imposibilidad de un individuo
de clnicas y consultorios privados. A pesar de acceder a atencin en salud de manera
que los seguros pblicos han logrado que de adecuada en uno o ms de los subsistemas:
alguna manera existan convenios pblico- seguridad social, servicios pblicos y privados.
seguridad social (MSD-Cajas de salud) y Las causas de la exclusin son mltiples y
pblico-privados (MSD-ONGs e Iglesia) para pueden ser exgenas o endgenas al sistema
atender el SUMI y el Seguro de Salud Para de salud. La dimensin externa es responsable
el Adulto Mayor (SSPAM), antiguo Seguro del 60% de la exclusin en salud, donde el
Mdico Gratuito de Vejez (SMGV), an no analfabetismo de las mujeres es la variable ms
existe una integracin de los subsistemas que importante, seguida de la barrera econmica
permitan disminuir los costos de transaccin. financiera asociada al fenmeno de pobreza
y la ruralidad, y que a su vez, est tambin
El gasto de bolsillo, sigue siendo parte asociada a barreras geogrficas que impiden
importante del flujo financiero del sistema, el fcil acceso de la poblacin a los servicios.
sobre todo porque los seguros pblicos, El origen tnico es un elemento que genera
aunque tienen la premisa de universalidad, discriminacin y exclusin y muchas veces se
sta se aplica slo a las prestaciones y no as a expresa en la demanda contenida por razones
la poblacin. Slo est protegida la poblacin culturales.
ms vulnerable, como las madres y menores de
5 aos en el caso del SUMI y los mayores de Existe una severa incidencia de exclusin en
60 aos en el SSPAM. La mujer en edad frtil, poblaciones que residen en el altiplano de
los adolescentes y nios mayores a 5 aos, la La Paz y valles rurales. Los departamentos
poblacin en edad productiva, se encuentran con mayor exclusin son Potos, Oruro y
fuera del esquema de aseguramiento pblico y Chuquisaca. La poblacin indgena es la ms
si no son beneficiarios de la seguridad social, excluida del proceso de aseguramiento formal,
tienen que recurrir al gasto de bolsillo para debido a su no insercin en la economa
satisfacer sus necesidades de salud. formal del pas. Finalmente debe decirse que
el anlisis de situacin de salud del pas refleja
Dada la fragmentacin del sistema, es muy una problemtica actual y relevante, pues si
difcil que exista una labor efectiva de bien en las ltimas dcadas se han producido
regulacin del sistema. Slo se cuenta con cambios importantes en la forma de enfermar y
el Instituto Nacional de Seguros de Salud morir de la poblacin boliviana; sin embargo,
(INASES), instancia que realiza actividades empieza a advertirse un proceso de transicin
de fiscalizacin antes que de regulacin en los epidemiolgica, con un incremento importante
establecimientos de salud de la seguridad social en los procesos crnicos no trasmisibles y
(Cajas de Salud). El Servicio Departamental causas externas; condicionadas por un lado,
de Salud (SEDES), poco puede hacer para por una transicin demogrfica y por una

49
recurrente crisis socioeconmica y poltica en el cuidado de la salud; lo que no ha sido
que atraviesa el pas. Todo ello agravado por debidamente tenido en cuenta en el desarrollo
la falta de informacin y educacin sanitaria de las polticas nacionales de salud.
de la poblacin que no toma parte activa

50
CAPTULO 4
LA SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD

4.1 Cobertura Legal por los riesgos de invalidez, vejez y muerte,


continan percibiendo las prestaciones de
La seguridad social en Bolivia se ha enfermedad y maternidad. Con el transcurso
desarrollado, fundamentalmente, bajo un de los aos, otras categoras adicionales
enfoque o criterio laboral, dirigiendo su de asegurados se han ido creando, tales
cobertura a los trabajadores asalariados del como: Benemritos de la Guerra del Chaco
sector formal, y con escasos esfuerzos en la y sus beneficiarios (1957); Cooperativistas
incorporacin de los trabajadores indepedientes Mineros, al amparo de convenios suscritos
y/o informales, que en conjunto representa el en la Federacin Nacional de Cooperativas
porcentaje ms alto en la estructura de empleo Mineras de Bolivia y la Caja Nacional de Salud
del mercado laboral del pas. De acuerdo con (1974); Abogados colegiados sin relacin de
el Cdigo de Seguridad Social, la afiliacin dependencia laboral, que ejercen funciones
al rgimen de enfermedad, maternidad y en la Judicatura Nacional (1983); Personas no
riesgos profesionales, es obligatorio para videntes agrupadas en el Instituto Boliviano
todas las personas nacionales y extranjeras, de la Ceguera (1991); Menores bajo tutela del
que trabajan en el territorio de la Repblica Estado (1999); Alumnos de los Institutos de
de Bolivia y prestan servicios remunerados Enseanza Policial, que incluye Caballeros
a otras personas, natural o jurdica mediante cadetes de la Academia Nacional de Policas
designacin, contrato de trabajo o de y dems alumnos de este tipo de instituciones
aprendizaje, sean estos de carcter privado o de enseanza.
pblico, expreso o presunto. El artculo 12
del citado Cdigo, indica sobre la posibilidad Finalmente, las iniciativas de seguros pblicos
de un aseguramiento voluntario por parte de impulsadas por el Estado en la ltima dcada,
grupos de trabajadores no obligados por ley, tambin han ampliado el campo de accin de
y tambin, la alternativa de un aseguramiento los seguros sociales de salud. La Ley 1886
para continuar con la proteccin otorgada por de agosto 1998 y el Decreto Supremo 25.186
ste, en aquellas situaciones que los individuos de septiembre 1998, crean y reglamentan
queden cesantes. el Seguro Mdico Gratuito de Vejez, cuyas
prestaciones cubren a todas las personas
De igual manera, se reconoce que todas las mayores de 60 aos, que no cuenta con un
personas que gocen de una renta o pensin seguro de salud. Estas prestaciones quedaron

51
a cargo de cuatro instituciones de la seguridad el Decreto Supremo 28.968, en el mes de
social (Caja Nacional de Salud, Caja Petrolera diciembre de 2006.
de Salud, Caja Cordes de Salud, Caja Caminos
de salud), con un pago equivalente a US$56 Asimismo, aunque la responsabilidad inicial
anuales por persona protegida, financiados en recae en los Gobiernos Municipales, las perso-
un 60% por el Tesoro General de la Nacin nas cubiertas por el Seguro Universal Materno
(TGN) y el restante 40% por los gobiernos Infantil (SUMI), pueden elegir alguna de las
municipales. instituciones de seguridad social, para recibir
el paquete de prestaciones estipuladas en este
La Ley 3323 sustituye el Seguro Mdico seguro. No obstante, de acuerdo con cifras del
Gratuito de Vejez y crea el Seguro de Salud 2003, tan slo un 1.38% del total de prestacio-
para el Adulto Mayor (SSPAM) que debi nes otorgadas por el SUMI, fueron suministra-
entrar en plena vigencia conforme establece das en la seguridad social (UDAPE, 2006)18.

Tabla 30
Definicin de asegurados y beneficiarios de la seguridad social de corto plazo
Asegurados Personas protegidas por
Otros asegurados Beneficiarios
obligatorios norma legal

Trabajadores Rentistas de Invalidez, Los miembros de la familia del Mujeres gestantes y


que prestan Vejez y Muerte asegurado directo, de acuerdo nios menores de 5 aos
servicios con los siguientes criterios: sin seguro, al amparo
Viudas de guerra ex-
remunerados a de la Ley 2426 -Seguro
enfermeras
otras personas i) Esposa o conviviente Universal Materno Infantil
naturales Defensora Nacional del ii) Hijos menores hasta los 19 (SUMI).
o jurdicas Menor, Mujer y Familia. aos.
mediante Seguro Mdico Gratuito
Abogados Libres. iii) Padre invlido y madre, sin de Vejez, creado
designacin
ingresos. conforme el Decreto
o contrato No videntes.
de trabajo o iv) Los hermanos menores hasta Supremo 25186, dirigido
aprendizaje, sin Alumnos de Institutos de los 19 aos, sin ingresos. a personas mayores de
discriminacin Enseanza Policial 65 aos sin seguro.
v) Los hijastros menores hasta
de ingresos, Cooperativistas Mineros los 19 aos, sin ingresos, Seguro de Salud para el
edad, sexo y
Mujeres Gestantes y con dependencia del titular Adulto Mayor (SSPAM),
nacionalidad.
Menores de cinco aos. asegurado. dirigido a personas
mayores de 60 aos sin
Asegurados Voluntarios. vi) los nietos menores hasta los
seguro, creado por Ley
19 aos, hurfanos, sin ingresos,
3323 en sustitucin del
con dependencia absoluta del
Seguro Mdico Gratuito
titular asegurado.
de Vejez, vigente por
el Decreto Supremo
28.968, desde el mes de
diciembre de 2006.

18 En las estadsticas recopiladas por el INASES,


existe una categora especfica para los asegurados del
Seguro Gratuito de Vejez, pero no para los beneficiarios
del SUMI, situacin explicada en parte, por la exclusi-
vidad en la prestacin de las instituciones de seguridad
social en el primer seguro, y el poco uso de sus servi-
cios en el segundo seguro.

52
La cobertura de los hijos mayores de 19 aos, Las prestaciones para los asegurados y
puede extenderse hasta los 25 aos, en tanto, beneficiarios que los protegen del riesgo de
stos se encuentren estudiando; no obstante, enfermedad, comprenden la asistencia mdica
el asegurado titular, queda obligado a pagar y dental, general y especializada, quirrgica,
un 50% del costo total de las prestaciones hospitalaria y el suministro de medicamentos
otorgadas a su hijo. que requiera su estado mrbido, en este caso,
sin lmite de tiempo, de conformidad con la Ley
No estn sujetas a las regulaciones del Cdigo 3505 de octubre 2006, que deroga los artculos
de Seguridad Social, en materia del Seguro de 16 y 17 del Cdigo de Seguridad Social, 39 y
Corto Plazo, las siguientes personas: 40 de su Decreto Reglamentario, 16 y 17 del
Decreto Ley 10.173 de 28 de marzo de 1972
Las que ejecutan trabajos ocasionales,
y 11 del Decreto Ley 14.643 de 3 de junio
extraos a las actividad ordinaria del de 1977 que imponan el plazo mximo de 26
empleador, siempre que su duracin no semanas prorrogables por otras 26, es decir
exceda los 15 das del trabajo. No obstante, una extensin mxima de 52 semanas para
esta disposicin no limita, que el trabajador una misma enfermedad. Otras prestaciones,
pueda afiliarse en calidad de asegurado incluyen el pago de un subsidio monetario a los
voluntario. trabajadores activos asegurados que enfrenten
una incapacidad temporal causada por una
Las personas extranjeras empleadas por
enfermedad comn, equivalente al 75% del
las Agencias Diplomticas, Consulares sueldo cotizable, a partir del cuarto da de
e Internacionales que tienen su sede en la incapacidad, los tres primeros das paga
Bolivia y gozan de inmunidad y privilegios el empleador en el 100%. Las prestaciones
diplomticos. de maternidad estn destinadas a la asegu
rada directa (titular del derecho), la esposa
Las prestaciones por enfermedad, maternidad y o conviviente del asegurado y comprenden
riesgos profesionales de corto plazo, mantienen la necesaria asistencia mdica, quirrgica,
la clasificacin habitual, es decir, en especie y hospitalaria y el suministro de medicamentos
en dinero, en los siguientes trminos: que requiera el estado de la paciente, adems
del pago del subsidio de incapacidad temporal
Prestaciones en especie a los trabajadores y
en los perodos de gestacin, parto y puerperio
sus beneficiarios, en casos de enfermedad, en beneficio de la trabajadora cotizante, 45
maternidad o accidente no profesional. das antes y 45 das despus del parto, en el
90% del sueldo (total ganado) cotizable.
Prestaciones en especie, solamente a los

trabajadores en casos de accidentes y Las prestaciones mdicas en caso de
enfermedades profesionales. enfermedad o accidente laboral19, incluyen

Prestaciones en dinero, solamente a los



19 El concepto de accidente de trabajo se refiere a aquel
cotizantes activos en casos de incapacidad que se produce cuando el trabajador desarrolla su labor
temporal, motivada por enfermedad, diaria o realiza una actividad para cumplir esa labor,
maternidad, accidente no profesional y determinando la disminucin o prdida de su capacidad
de trabajo. En tanto, enfermedad profesional es aquella
riesgos profesionales de corto plazo. que se produce por evolucin lenta y progresiva, tenien-
do como causa, la accin de agentes nocivos que pue-
dan existir en el lugar donde se desarrolla el trabajo.

53
adems de las descritas para la enfermedad declara su incapacidad permanente total o
comn, la provisin, reparacin y renovacin de parcial.
aparatos de prtesis y ortopedia; y tratamiento
apropiado para la recuperacin y readaptacin La renta de riesgos profesionales segn el grado
profesional. De igual manera, tiene derecho de incapacidad se divide en: i) incapacidad
a un subsidio por incapacidad temporal, en permanente total, que es equivalente al 100%
los mismos trminos que el sealado para los de incapacidad para el trabajo, con el grado de
trabajadores aquejados por una enfermedad disfuncin del 60% al 100%; y, ii) incapacidad
comn para una enfermedad profesional y por permanente parcial, que es calificada como tal,
accidente de trabajo, un subsidio del 90% del cuando los servicios mdicos determinan una
sueldo cotizable. incapacidad para el trabajo superior del 25% e
inferior a 60%. Cuando la renta es calificada
Si bien, el trabajador no puede ser despedido entre el 60% y el 100% de incapacidad
de su puesto de trabajo en el perodo de para el trabajo es requisito indispensable
incapacidad temporal; si los servicios mdicos la presentacin de la papeleta de retiro del
del seguro determinan la irrecuperabilidad trabajador. Si la valoracin definitiva alcanza
de la enfermedad que lo incapacita, debe hasta el 10% no se conceder prestacin alguna,
declararse invlido y, por tanto, transferido al si es mayor del 10% y llega al 25% se pagar
seguro de pensiones. en sustitucin de la renta, una indemnizacin
global equivalente al grado de disfuncin por
Despus de un tratamiento mdico y cuando cuatro anualidades de la renta que le hubiese
no es posible la curacin del trabajador correspondido al asegurado.
accidentado o enfermo, el mdico tratante

54
Tabla 31
Prestaciones en dinero de los seguros de enfermedad, maternidad y riesgos
profesionales a corto plazo: duracin, condiciones y cuanta del beneficio

Riesgo cubierto Duracin Condiciones Cuanta


Enfermedad Rige a partir del cuarto Contar con un mnimo El subsidio por incapacidad
da de la incapacidad, de 2 meses de cotizacin, temporal por enfermedad
en consecuencia en el perodo previo al comn, es equivalente al 75%
de la Ley 3505 las episodio de enfermedad. del salario cotizable percibido
prestaciones no tienen al inicio de la incapacidad.
plazo definido. Cesa
si ste es declarado
invlido.


Maternidad La asegurada tiene Acreditar un mximo de El subsidio por maternidad
derecho a percibir 4 cotizaciones mensuales ser equivalente al 90% del
el subsidio de dentro de los 12 meses salario cotizable al inicio de
incapacidad temporal anteriores a la fecha que la incapacidad.
por un lapso de 45 inicia el goce del derecho
das antes y despus a la incapacidad.
del parto.


Riesgos A partir del primer da No se requiere acreditar El subsidio de enfermedad
profesionales de la incapacidad por cotizaciones previas. profesional, es equivalente
de corto plazo mdico tratante, sobre al 75% del salario cotizable,
la base de la denuncia al inicio de la incapacidad.
de accidente de trabajo. El subsidio por accidente de
Las prestaciones se trabajo, es equivalente a un
otorgan sin plazo 90% del salario cotizable al
definido. Cesa si ste inicio de la incapacidad.
es declarado invlido.

4.2. Financiamiento El Estado como tal no asigna recursos para el


financiamiento de las prestaciones otorgadas
El esquema de financiamiento de las Cajas o por la seguridad social en salud, salvo los
Seguros Sociales de Salud, es relativamente recursos en calidad de pago de los servicios
simple, pues tan slo incorpora las brindados a las poblaciones protegidas por los
contribuciones de un 10% sobre la totalidad de seguros pblicos de salud: Seguro Universal
remuneraciones percibidas por el trabajador, Materno-Infantil (SUMI) y Seguro de Salud
Para el Adulto Mayor (SSPAM). Se encuentra
con cargo exclusivo al empleador. Los rentistas
obligado a contribuir en su condicin de
del antiguo Sistema de Reparto y del nuevo empleador, la tasa del 10% sobre los salarios
Sistema de Cuenta Individual, cotizan un 3% devengados por sus trabajadores, aunque la
sobre el monto total de la pensin percibida. evidencia recogida a travs de las Encuestas
En ambos casos, no se han impuesto ni lmites de Hogares muestra que la cobertura de los
superiores ni lmites inferiores sobre la base empleados pblicos est muy lejos de alcanzar
cotizable. el 100%, como debiera ser.

55
Los trabajadores independientes que disponibles son menores cuando la demanda
voluntariamente se afilian al seguro social por atenciones a la salud ms bien crece.
de corto plazo, tambin estn obligados a un
aporte del 10% sobre el ingreso que declaren, 4.3. Cobertura administrativa de la
sin recibir una contribucin subsidiaria del poblacin total
Estado, que parcialmente sustituya la ausencia
de la figura del empleador. En el acpite De acuerdo con los registros administrativos
correspondiente a la cobertura de la seguridad del Instituto Nacional de Seguros de Salud
social en salud respecto a la Poblacin (INASES), el nmero total de asegurados
Econmicamente Activa, se demostrar el (directos y beneficiarios) registrados en las
bajo nivel de aseguramiento de los trabajadores distintas Cajas de Salud, represent en el ao
pertenecientes a esta categora ocupacional. 2007, un 30.7% de la poblacin nacional.
En un contexto temporal ms amplio, este
La Ley establece un sistema de prima de reparto porcentaje de cobertura, es el ms alto logrado
simple para el financiamiento del seguro de por el conjunto de seguros de salud de Bolivia
salud, modelo que demanda un equilibrio de desde el ao 1956, y marca una tendencia
corto plazo entre los costos de las atenciones de recuperacin de los niveles de cobertura,
a la salud producidas por estos seguros y el despus de un perodo de retroceso a finales
porcentaje de contribucin salarial, tan slo, de la dcada de los ochenta y principios de los
con un margen para la constitucin de ciertas noventa, producto de la recesin econmica
reservas tcnicas. Dado que el financiamiento experimentada en el pas, dada la fuerte cada
de las cajas o seguros sociales de salud se de la actividad minera20.
sustenta en las cotizaciones salariales, sus
finanzas se comportan de una manera cclica
con el desempeo de la economa. En aquellos
aos o pocas de recesin, las necesidades
de prestaciones mdicas de la poblacin
tienden a crecer (mala nutricin, inversin en
actividades preventivas de salud menores a las
ptimas, incremento en la violencia domstica
y los problemas de salud mental, etc.), y
simultneamente durante esos tiempos, las
personas registran una cada en sus ingresos,
20 Mesa Lago (2006) recopila y analiza diversas fuen-
producto del aumento de las tasas de desempleo tes de informacin sobre la cobertura de los seguros y
y/o subempleo, y un menor dinamismo de los servicios de salud en Bolivia. La conclusin bsica es
salarios reales. La prdida del empleo provoca que los datos reportados son tan diversos como incon-
sistentes. As por ejemplo, en 1997 se estim de que
la salida de las personas de la seguridad social 66.3% de la poblacin estaba cubierta, distribuida por
en salud, aunque no necesariamente de forma subsector como sigue: 30% por el pblico, 25.8% por el
inmediata, y quienes pagaban por un seguro seguro social y 10.5% por el privado (10% por ONGs y
otros no lucrativos y 0.5% por seguros privados). En el
privado, probablemente no cuenten con los ao 2000, el Banco Mundial estim que 65-70% estaba
recursos suficientes para seguir contratando la cubierto por el subsector pblico pero explicando que
pliza. En consecuencia, el monto recaudado para la inmensa mayora de [esta] poblacin, la protec-
cin contra los riesgos de salud radica exclusivamente
por contribuciones al seguro social disminuye, en el recientemente implementado seguro pblico de
y con una alta probabilidad, tambin los salud, o sea, el paquete bsico focalizado en el grupo
impuestos generales y especficos: los recursos materno-infantil.

56
Grfico 3
Cobertura de los Seguros de Salud respecto a poblacin total (%),
1956-2004

28.5%
28.0%
30 (2004)
(1983)

25
20.3%
(1987)

20
13.8%
-% cobertura-

(1956)
15

10

0
1956 1960 1964 1968 1972 1976 1980 1984 1988 1992 1996 2000 2004

No obstante, el porcentaje de cobertura de la de la baja cobertura de la seguridad social,


seguridad social en salud en Bolivia, contina responde tambin, a la no obligatoriedad de
siendo uno de los ms bajos de Amrica afiliacin de los trabajadores independientes
Latina, formando parte de un grupo de pases y la ausencia de programas que incentiven
con un nivel de cobertura inferior al 30% y su aseguramiento, una reducida capacidad
con altos indicadores de exclusin social en contributiva de este segmento de trabajadores,
salud (Tabla 32). Esta situacin se asocia en la limitada cobertura geogrfica de la red de
lo esencial, con la estructura de su mercado servicios de la seguridad social en la zona
laboral, caracterizado por un predominio rural, un elevado grado de evasin de los
del empleo informal, cuya tendencia ha sido empleadores, y los bajos niveles de calidad y
creciente en los ltimos lustros. El fenmeno satisfaccin de los usuarios.

57
Tabla 32
Grupo de pases seleccionados de Amrica Latina
Afiliacin a seguros de salud, cobertura e incidencia de la
exclusin social en salud
Poblacin sin
Poblacin sin Incidencia
Pas/Indicador cobertura efectiva
Seguro de salud (%)a/ de exclusin (%)c/
(%) b/
Ecuador (2000) 77.0 20.7 51.0
Guatemala (2000) 82.2 33.0 n.d.
Honduras (2001) 83.1 39.3 56.0
Paraguay (2001) 81.1 51.4 62.0
Per (2001) 73.0 31.0 40.0
El Salvador (2002) 81.3 41.7 53.0
Bolivia (2002) 72.7 55.0 77.0
Rep. Dominicana (2001) 76.4 20.0 n.d.
a/ Incluye cualquier tipo de seguro de salud, tanto de la seguridad social como seguro privado.
b/ La cobertura efectiva se midi a travs de encuestas nacionales donde se consult a las personas si
cundo se sintieron enfermas de dolencias no leves o estuvieron acciden tadas, asistieron o no a un
centro de salud, y en caso afirmativo, si recibieron la atencin que ameritaban o no.
c/ Este concepto es medido a travs del ndice de exclusin social, desarrollado por OPS.
Fuente: Acua (2005), Exclusin, proteccin social y el derecho a la salud

Las cifras de la Tabla 32 evidencian la ausencia de Salud (5.9%), seguida de la Corporacin


en este conjunto de pases de mecanismos de del Seguro Social Militar (2.3%) y el Seguro
aseguramiento a travs de seguros de salud, de la Universidad de Cochabamba (2.1%).
y en el caso de Paraguay y Bolivia, ms de Las restantes Cajas no superan en conjunto el
la mitad de la poblacin que declar haber 8.0% y en nueve de ellas, el nmero absoluto
necesitado atenciones de salud, no pudo de asegurados no excede los 10,000.
satisfacer su demanda en ninguno de los
subsectores del sistema de salud. En relacin
con el ndice de exclusin en salud propuesto Si bien es cierto, el aumento del nmero de
por la OPS, que en su versin inicial mide el asegurados en la seguridad social registrado
porcentaje de la poblacin que sufre algn tipo en los ltimos aos, que ha permitido una
de exclusin, se determin que este fenmeno tasa de cobertura de un 28.5% respecto a la
supera en casi todos los pases seleccionados poblacin total, es una seal positiva, tambin
el 50% (a excepcin de Per), donde Bolivia es conveniente, apuntar algunos aspectos que
es el pas que registra la mayor incidencia de pudieran estar distorsionando tales cifras: i) el
exclusin en salud. nmero de pensionados del antiguo Sistema
de Reparto, creci fuertemente despus de la
Cuando se analiza la distribucin de la poblacin aprobacin de la Reforma de Pensiones en el
asegurada segn Caja o Seguro de Salud, es ao 1997, y en consecuencia, los beneficiarios
notable la alta concentracin de stos en la
de stos; ii) a partir del ao 2004, el registro
Caja Nacional en Salud, cuyo peso relativo en
el 2006 arrib a 82.2% del total, manteniendo de los derechohabientes y sus familiares, se
as, el predominio histrico asociado con la incluy como parte de los asegurados pasivos;
condicin otorgada por el Cdigo de Seguridad iii) a partir de la aprobacin Seguro Gratuito
Social, de seguro abierto a la afiliacin de de Vejez en el ao1997, la estadsticas
todos los trabajadores bolivianos. La segunda recopiladas por las Cajas de Salud y el
en orden de importancia es la Caja Petrolera INASES, incorporaron una nueva categora

58
para las personas protegidas por este seguro; son producto de la afiliacin de sus estudiantes
y, iv) la expansin de algunos de los Seguros activos, los cuales, normalmente no forman
Universitarios (Cochabamba, Potos, Oruro), parte de la fuerza laboral del pas.

Tabla 33
Poblacin total asegurada por el sistema de seguros de salud, 1996-2006
Intituciones Poblacin total asegurada
1996 1998 2000 2002 2004 2006
NUMERO DE ASEGURADOS
Caja Nacional de Salud 1,476 1,704,524 1,851,540 1,923,607 2,171,485 2,298,937
Caja Petrolera de Salud 81,546 98,741 104,338 127,218 145,399 164,722
Caja Bancaria Estatal de Salud 5,422 5,117 5,117 4,898 4,662 4,482
Caja Ferroviaria de Salud (Red OCC) 23,431 - - - - -
Caja Ferroviaria de Salud (Red ORT) 6,328 - - - - -
Caja de Salud Banca Privada 21,050 26,665 28,585 30,801 33,407 39,141
Caja dee Salud CORDES 16,8 18,678 25,499 28,272 36,691 44,657
Seguro de Salud SINEC 5,444 5,462 5,91 5,918 4,47 6,000
Caja de Salud de Caminos 27,092 31,478 27,941 26,731 28,33 33,313
Seg. Social Univ. La Paz 8,737 8,348 8,75 9,165 9,497 9,871
Seg. Social Univ. Cochabamba 7,894 7,770 6,762 50,994 55,459 57,703
Seg. Social Univ. Sucre 2,734 2,947 3,242 3,261 3,812 4,309
Seg. Social Univ. Santa Cruz 5,417 5,588 5,574 6,127 6,681 6,687
Seg. Social Univ. Tarija 1,282 1,560 1,802 1,591 1,661 1,745
Seg. Social Univ. Trinidad 1,44 957 967 1,326 6,435 7,482
Seg. Social Univ. Potosi 1,694 2,226 2,271 2,342 15,930 17,396
Seg. Social Univ. Oruro 4,197 2,869 3,037 23,149 25,405 26,869
Seguro Delegado de COTEL - 2,975 2,749 2,447 2,485 2,827
COSSMIL 69,732 63,968 62,196 63,419 72,948 65,263
Seguro Mdico Delegado EECC - - - - 2,901 5,438
TOTAL 1,766,036 1,989,900 2,146,280 2,311,266 2,627,658 2,796,842
DISTRIBUCION % DE ASEGURADOS
Caja Nacional de Salud 83,6 86,7 86,3 83,2 82,6 82,2
Caja Petrolera de Salud 4,6 6 4,9 5,5 5,5 5,9
Caja Bancaria Estatal de Salud 0,3 0,3 0,2 0,2 0,2 0,2
Caja Ferroviaria de Salud (Red OCC) 1,3 - - - - -
Caja Ferroviaria de Salud (Red ORT) 0,4 - - - - -
Caja de Saluda Banca Privada 1,2 1,3 1,3 1,3 1,3 1,4
Caja de Salud CORDES 1 1,2 1,2 1,2 1,2 1,6
Seguro de Salud SINEC 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,2
Caja de Salud de Caminos 1,5 1,3 1,3 1,2 1,2 1,2
Seg. Social Univ. La Paz 0,5 0,4 0,4 0,4 0,4 0,3
Seg. Social Univ. Cochabamba 0,4 0,3 0,3 2,2 2,2 2,1
Seg. Social Univ. Sucre 0,2 0,1 0,2 0,1 0,1 0,1
Seg. Social Univ. Santa Cruz 0,3 0 0,3 0,1 0,3 0,2
Seg. Social Univ. Tarija 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,3
Seg. Social Univ. Trinidad 0,1 0 0 1,0 0,1 0,6
Seg . Social Univ. Potos 0,1 0,1 0,1 0,1 1
Seg. Social Univ. Oruro 0,1 0,1 0,1 2,7 1 0,1
Seguro Delegado de COTEL 0,1 0,1 0,1 - 0,1 2,3
COSSMIL 3,9 3,2 2,9 2,7 2,8 0,2
Seguro Mdico Delegado EECC - - - - 0,1 0,2
TOTAL 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Fuente: Elaboracin propia con base en los datos del Anuario Estadstico 2007, INASES

59
4.4. Otras caractersticas del aseguramiento tipo de seguro de salud (incluyendo la Caja
en salud de la seguridad social Nacional de Salud, seguro privado, Seguro
Nacional de Vejez y otros), concluyendo que
La disponibilidad de Encuestas de Hogares un 16.1% de la poblacin total boliviana est
en Bolivia, permite extender el anlisis de la protegida por un seguro de salud, con una
cobertura de los seguros de salud, a partir de marcada brecha entre los habitantes de la zona
informacin con la que no se cuenta a nivel urbana y rural, con indicadores de cobertura
administrativo. En este apartado, se har una de 20.6% y 8.6%, respectivamente.
descripcin de los niveles de aseguramiento,
en consideracin a clasificaciones alternativas Considerando un breve anlisis adicional, el
de la poblacin, as como se indagar sobre cual no altera el trasfondo de los resultados
las caractersticas esenciales de los grupos antes expuestos, es factible sugerir que la
asegurados y de los que han quedado excluidos discrepancia estimada entre los registros del
de la proteccin otorgada por el esquema de INASES y la Encuesta de Hogares 2002, es en
seguridad social en salud imperante en el pas. realidad, mucho menor. La tesis que apoya esta
Dada la inclusin de un mdulo especial de afirmacin, es la existencia de una especie de
salud, y en particular, de una pregunta sobre sub-declaracin de los beneficiarios familiares
la afiliacin o no a los seguros de salud, se ha del derecho adquirido por el asegurado directo.
valorado pertinente, llevar a cabo el anlisis As por ejemplo, la Encuesta de Hogares reporta
en cuestin, con base en los resultados de la un total aproximado de 418,000 asegurados que
Encuesta de Hogares MECOVI 200221. pertenecen a la Poblacin Econmicamente
Activa, ms 134,000 rentistas del Sistema de
Sin duda, uno de los aspectos que ameritan Reparto, y suponiendo 2.1 beneficiarios por
una atencin especial, es la discrepancia asegurado directo, entonces el nmero total
que se presenta entre los indicadores de de asegurados de la seguridad social, sera
cobertura calculados con base en los registros de 1,726,000, equivalente a un 20.2% de la
administrativos del INASES, y aquellos poblacin total.
estimados con las Encuestas de Hogares. En
contraposicin a las cifras reportadas por el Extendiendo el anlisis de la cobertura de
INASES, la Encuesta de Hogares 2002, registra la seguridad social en salud de acuerdo
una cobertura de la poblacin total de tan slo con ciertas caractersticas de la poblacin,
un 12.0% (cifra que se incrementa a 15.8% se determina que la cobertura por sexo no
con seguros privados y otro tipo de seguros), muestra diferencias significativas, aunque sta
un porcentaje muy inferior al 28.5% citado favorece ligeramente a los varones, la cantidad
con anterioridad. No obstante, este resultado de trabajadoras cotizantes es inferior que la de
es consistente con datos proporcionados por hombres. El equilibrio en trminos globales,
la Encuesta Continua de Hogares 2003-2004, se da con la incorporacin de la poblacin
que tambin indag sobre la afiliacin a algn de mujeres beneficiarias o derechohabientes
de los asegurados cotizantes directos, sean
trabajadores activos o rentistas del sistema de
21 La pregunta que indaga sobre la condicin de ase- pensiones.
guramiento de los habitantes, se encuentra en la Seccin
3, Parte B: Acceso a servicios de salud: est usted afi-
liado o cubierto por un seguro de salud?. La respuesta
tena cuatro opciones: 1.Pblico (Caja Nacional de Sa-
lud, Seguro Nacional de Vejez); 2. Privado; 3.Ninguno
y 4.Otro (Especifique).

60
Grafico 4
Cobertura de la poblacin total por sexo, 2007
16,0% 15,4% 15,4%
15,3%
15,0%

14,0%

13,0%
12,0%

11,0%

10,0%
Hombres Mujeres Ambos Sexos
Fuente: Anuario Estadstico 2007, INASES.

Usando el criterio de zona de residencia, y por el contrario, el predominio en las reas


se observa una importante brecha entre el rurales del trabajo no remunerado o por cuenta
indicador de cobertura de la zona urbana en propia. En efecto, un 85.1% de los trabajadores
relacin con el correspondiente a la zona rural. que pertenecen a la PEA rural, desempean
Este resultado es una de las caractersticas ms su trabajo en las categoras Trabajador
destacables del aseguramiento provisto por el por Cuenta Propia o Trabajador familiar
sistema de seguros sociales de salud en Bolivia, o aprendiz sin remuneracin, ambas sin
situacin asociada a la concentracin del obligacin de afiliacin a la seguridad social
empleo formal en ciudades y reas perifricas y con fuertes limitaciones en su capacidad
urbanas (particularmente del empleo pblico), contributiva.

Grfico 5
Cobertura de la poblacin total segn zona, 2007
50 45.2
45
40
35 30.7
30
25
20 14.5
15
10
5
0
Urbana Rural Total
Fuente: Anuario Estadstico 2007, INASES

61
El anlisis geogrfico puede complementarse Segn datos estadsticos del INASES para
haciendo uso de estadsticas de cobertura a nivel el 2007 referentes a la poblacin cubierta
de Departamento, recopiladas por el INASES. por grupos de edades, el indicador ms alto
De acuerdo con esta fuente de informacin, en de cobertura se alcanza en las personas de
el ao 2007, el conjunto de seguros de salud 60 aos y ms, para quienes se alcanza un
lograron una cobertura de la poblacin total 14.9% del total. Este resultado tan favorable,
de 30.71% y 52.9%, en los departamentos de en el contexto del objetivo fundamental de
La Paz y Santa Cruz, respectivamente, ambos incrementar la cobertura de la seguridad social,
los ms desarrollados y urbanos del pas. Por est explicado en gran medida por la inclusin
el contrario, la cobertura en el departamento en las estadsticas de asegurados de aquellas
Chuquisaca tan slo fue de 4.6%, dado un personas protegidas por el Seguro Gratuito de
74% de poblacin indgena y una incidencia Vejez, seguro pblico a cargo del Ministerio
de pobreza mayor del 70%. En los restantes de Salud y Deportes, con un financiamiento de
seis departamentos, la cobertura se distribuye US$56 anuales, y cuya prestacin de servicios,
de la siguiente manera: Cochabamba (15.2%), inicialmente, ha estado a cargo de algunas
Oruro (8.7%), Potos (10.5%), Tarija (4.1%), Cajas de Salud. Otro factor explicativo de
Beni (3.5%), Pando (0.6%). tal situacin, es el significativo aumento en

Grfico 6
Distribucin de la poblacin cubierta por la seguridad social en salud
segn grupo etario, 2004

75 y ms
Mujeres 70-74 Hombres
65-69
60-64
55-59
50-54
45-49
40-44
35-39
30-34
25-29
20-24
15-19
10-14
5-9
0-4

700,000 600,000 500,000 400,000 300,000 200,000 100,000 0 0 100,000 200,000 300,000 400,000 500,000 600,000 700,000

Poblacin Total Asegurados CNS

62
el nmero de pensionados, experimentado 4.4.1. Cobertura de la Poblacin Econ-
antes y despus del inicio de la Reforma de micamente Activa
Pensiones, en mayo del ao 1997. No existe
una tendencia marcada en los grupos integrados De acuerdo con los registros consolidados
antes de los 34 aos, con indicadores que giran del INASES, el conjunto de seguros sociales
en torno al 8.1%, no obstante, en los siguientes de salud que operan en Bolivia, han logrado
grupos, se evidencia una tendencia decreciente incrementar la cobertura de la PEA desde un
conforme la edad aumenta, pasando de 5.66% 10.9% en 1996 hasta un 13.5% en el 2003.
en la poblacin de 35 a 39 aos hasta un 3.16% Si bien este hecho debe valorarse de forma
en la categora de 75 aos y ms. El anlisis positiva, lo cierto es que no puede negarse
de las estadsticas del INASES respecto a el discutible desempeo del sistema en
los asegurados de los seguros sociales de materia de cobertura y la necesidad urgente
salud segn grupo etario, muestra una fuerte de tomar medidas para extender la afiliacin
discrepancia en comparacin con los datos a los amplios grupos que en actualidad no
provenientes de la Encuesta de Hogares 2002. estn incluidos a la seguridad social en salud,
En particular, tal como se observa en el Grfico particularmente a los trabajadores que laboran
6, el porcentaje de cobertura de las personas por cuenta propia. En la seccin relativa a las
mayores de 60 aos es significativamente conclusiones y recomendaciones del presente
mayor. Los porcentajes concretos indica que estudio, se ahondar en esta temtica, con
ms de un 60% de las personas adultas mayores la exposicin de alternativas de accin para
pertenecen a la seguridad social, sea como aumentar la cobertura de este grupo.
asegurados directos, rentistas, beneficiarios o
afiliados a travs del Seguro Mdico Gratuito
de Vejez.

Tabla 34
Cobertura de la seguridad social en salud respecto a la PEA (%),
1996-2006
PEA/
Poblacin Cotizantes Cotizantes
Ao PEA Poblacin
total activos activos/PEA (%)
(%)
1996 7,589,296 3,627,637 47.8 396,157 10.9
1997 7,826,844 3,645,165 46.6 429,459 11.8
1998 7,847,998 n.d. - 421,241 -
1999 8,000,798 3,802,361 47.5 445,317 11.7
2000 8,274,803 3,820,208 46.2 472,340 12.4
2001 8,248,404 4,099,151 49.7 540,583 13.2
2002 8,547,091 4,046,536 47.3 553,379 13.7
2003 8,778,538 4,346,862 49.5 587,862 13.5
2004 9,226,511 4,377,167 47.4 620,560 14.2
2005 9,427,219 4,502,353 47.7 647,474 14.4
2006 9,627,269 4,793,841 49.8 694,418 14.5
Fuente: Elaboracin propia con base Anuario Estadstico INE-2006 y Anuario
Estadstico INASES-2007

63
Dos sealamientos sobre las cifras contenidas En el contexto de un grupo seleccionado de
en la Tabla 34. En primera instancia, destaca pases de Amrica Latina, que abarcan aos
el lento crecimiento de la PEA durante el diversos del perodo 2001-2004, el indicador
perodo 1996-2003, con una tasa de variacin de Bolivia es el ms bajo, seguido por otros dos
interanual de 1.8%, inferior al 2.3% de aumento pases de la Comunidad Andina, Per (17%)
en la Poblacin en Edad de Trabajar (PET), y Ecuador (24.0%). Los pases de ms alta
y por tanto, asociada con una acumulacin cobertura en la regin son Chile (63.7%), Costa
adicional de la Poblacin Econmicamente Rica (61.5%) y Uruguay (60.0%), sin que exista
Inactiva (PEI). Por otro lado, la inclusin otra nacin que supere el 50% del indicador en
de los estudiantes asegurados en algunas cuestin. Sin duda, una estructura del mercado
de los Seguros Sociales Universitarios, ha laboral caracterizada por un predominio del
incrementado la cifra de Asegurados Directos empleo formal versus el informal, favorece la
Activos, cuando en realidad, una proporcin obtencin de mejores resultados en la cobertura
mayoritaria de ellos, no pertenece a la fuerza de la poblacin trabajadora, as como la
de trabajo del pas. Esta distorsin, justifica constitucin de modalidades no tradicionales
al menos 1.5 puntos porcentuales de la de aseguramiento, dirigidas en lo fundamental,
discrepancia de 2.6 puntos porcentuales, que a trabajadores independientes y trabajadores
se da entre la cobertura de la PEA medida por con escasa capacidad contributiva.
el INASES y la Encuesta de Hogares 2002.

Grfico 7
Pases seleccionados de Amrica Latina
Cobertura de PEA en seguros sociales de salud (%).

63.7
Chile

Costa Rica 61.5

Uruguay 60.0

Panam 47.1

Brasil 46.4
43.6
Colombia
38.4
Argentina

Mxico 31.2

Ecuador 24.0

17.0
Per
10.9
Bolivia

0.0 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0

Fuente: Elaborado con base en datos procesados por SIAL/OIT.

64
Las dimensiones de anlisis de la cobertura importante indicar que las personas menores
de la PEA, se amplan con la ayuda de la de 24 aos, representan un 59.7% de la
Encuesta de Hogares 2002, incorporando categora denominada Trabajador familiar
diversas clasificaciones o caractersticas o aprendiz sin remuneracin y un 56.3%
vinculadas con los individuos pertenecientes del Empleado de hogar. Los trabajadores
a este grupo, el empleo que ejecutan, y la activos mayores de 60 aos, exhiben los
rama de actividad econmica y tamao de mejores porcentajes de cobertura, pero stos
la empresa donde laboran. As por ejemplo, pueden vincularse a la proteccin otorgada por
se observa que la cobertura total de la PEA el Seguro Gratuito de Vejez y no a la afiliacin
asciende a un 10.9%, cifra inferior a la tasa y aportacin a los seguros sociales de salud.
de cobertura a nivel de la poblacin nacional En las edades intermedias, aquellas de ms
(12.0%), y cuya desagregacin segn sexo, alta productividad, se evidencia un cierto
muestra una leve superioridad de las mujeres repunte respecto a los cohortes ms jvenes,
(11.5%) sobre los hombres (10.5%). pero sus tasas de aseguramiento no superan en
promedio el 15.0%.
El indicador segn grupo etario, pone de
manifiesto las tradicionales dificultades de los Desde la perspectiva de las ramas de actividad
trabajadores ms jvenes para incorporarse a econmica, existen diferencias notables en
la seguridad social, debido a la precariedad de los ndices de cobertura de la PEA que se
los empleos que obtienen. Ilustrativamente, es manifiestan con bastante independencia del

Grfico 8
Cobertura PEA por grupo de edad, 2002

21.5
75 y ms
70-74 30.8

65-69 20.7

60-64 18.3

55-59 15.2
14.3
grupos etarios

50-54
45-49 13.2

40-44 15.0

35-39 13.5
30-34 10.1
25-29 11.2
20-24 4.8
15-19 3.3

10-14 2.6

0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0 30.0 35.0

% cobertura
Fuente: Molina y Soria (2006).

65
tamao del establecimiento. En este sentido, (11%), constituyen dos terceras partes de los
la actividad productiva que goza la ms puestos de trabajo.
alta cobertura de los seguros sociales de
salud, es la Enseanza (73.9%), junto con La cobertura de la PEA se incrementa conforme
Administracin pblica y defensa, planes el tamao del establecimiento aumenta. Con
de seguridad social (54.0%), ambas con un la nica excepcin de los establecimientos en
el rango de 50 a 99 personas, la asociacin
predominio de instituciones u organizaciones
entre uno y otro indicador es alta y positiva,
empleadoras de carcter pblico. Para el resto
circunstancia consistente con la tesis de que
de las actividades, los porcentajes no superan la empresas de mayor tamao, no pueden
el 36.8%. De stas, los casos ms extremos gestionarse al margen del cumplimiento de
son la agricultura (3.3%) y la construccin la normativa laboral y dems disposiciones
(5.0%), que en suma representan el 47.8% del legales impuestas por el Estado, precisamente,
total de empleo, y que agregando el Comercio por la visibilidad que le da su propio tamao.

Grfico 9
Cobertura PEA por rama de actividad, 2002

Organizaciones extraterritoriales 33.5


Hogares privados con servicio domstico 3.5
Otras act. Comunales, sociales y personales 10.0
Actividades de servicios sociales y de salud
36.8
Enseanza 73.9
Adm. pblica y defensa, planes seg. social 54.0
Activ. Inmob., empresariales y de alquiler 13.3
Intermedicacin financiera 14.2
Transporte, almacenamiento y comunicaciones 4.8
Servicios de hotelera y restaurantes 11.1
Comercio al por mayor y menor 11.0
Construccin 5.0
Electricidad, Gas y Agua 29.3

Industria manufacturera 11.5

Explotacin de minas y canteras 27.7

Agricultura, ganadera, caza y silvicultura 3.3

% cobertura 0 10 20 30 40 50 60 70 80

Fuente: Molina y Soria (2006).

66
Tabla 35
Cobertura de la PEA segn caractersticas del empleo y establecimiento,
2002 -porcentajes-
Categora ocupacional Tamao de establecimiento
Asalariados 24.5 Trabajo solo 8.8
Pblicos 59.3 2 a 4 personas 4.8
Privados 13.5 5 a 9 personas 4.6
No Asalariados 5.3 10 a 14 personas 27.9
15 a 19 personas 33.4
Antigedad en el puesto de trabajo 20 a 49 personas 40.3
1 mes a menos de 6 meses 14.4 50 a 99 personas 29.4
6 meses a menos de 1 ao 16.1 100 y ms personas 51.4
1 ao a menos de 5 aos 8.5
5 o ms aos 13.3
Fuente: Elaboracin propia con base en Encuesta de Hogares MECOVI, 2002

Contrario a lo esperado, los indicadores Los asalariados, es decir, los trabajadores


de cobertura resultantes con la variable que laboran por cuenta ajena, a favor de un
Antigedad en el puesto de trabajo, no patrono o empleador, y quienes de acuerdo
evidenciaron una correlacin positiva con con el Cdigo de Seguridad Social de Bolivia,
el tiempo de permanencia, ms bien, el estn obligados a afiliarse a la seguridad
porcentaje de afiliacin a los seguros sociales social, tan slo logran una tasa de cobertura de
de salud es mayor cuando los trabajadores un 24.5%, producto de un 59.3% de cobertura
no superan el ao de laborar, sufriendo una de los asalariados pertenecientes al sector
drstica reduccin, cuando el perodo es pblico y un 13.5% de los correspondientes
mayor, particularmente, en el rango de un ao a las empresas del sector privado. El discreto
a menos de cinco aos (8.5%). Asmismo, porcentaje de aseguramiento de los asalariados
se reporta una atpica igualdad entre los pblicos, contradice la tesis que presume de
indicadores de afiliacin de trabajadores con stos, una afiliacin de casi un 100%, dada
un mes a menos de seis meses de ocupar su la formalidad de sus empleos y la ineludible
actual puesto de trabajo (14.4%) y aquellos obligacin de la Administracin Pblica de
con cinco o ms aos (13.3%). Esta aparente cumplir con las disposiciones legales vigentes
inconsistencia, sugiere la necesidad de revisar en materia de proteccin social.
exhaustivamente la pregunta formulada en
la encuesta, y precisar las causas del posible
desvo de las respuestas declaradas por las
personas entrevistadas22.

22 Un patrn similar al comentado para Bolivia, tam-


bin se ha producido en las encuestas de hogares de
otros pases. Por ejemplo, en Brasil, con una encuesta
del ao 2003, se obtuvo porcentajes de cobertura casi
idnticos entre los trabajadores de un mes a menos de
seis meses de antigedad (47.7%) y aquellos con ms
de cinco aos (36.6%). De igual manera, los trabajado-
res de un ao a cinco de antigedad, tenan el indicador
ms bajo de cobertura (31.9%), fenmeno comn a Co-
lombia y Panam.

67
Tabla 36
Cobertura de la PEA segn categora ocupacional, 2002

Cantidad de % respecto a Asegurados Cobertura por


Categora ocupacional
trabajadores PEA Total seguridad social categora (%)
Empleado 787,281 20.6 249,221 31.7
Obrero 330,185 8.6 24,048 7.3
Patrono o socio 170,168 4.4 12,770 7.5
Trabajador por cuenta propia 1,398,977 36.6 95,713 6.8
Cooperativista de produccin 9,937 0.3 6,083 61.2
Trabajador familiar o
1,039,117 27.2 27,392 2.6
aprendiz sin remuneracin
Empleada del hogar 89,273 2.3 2,727 3.1

TOTAL 3,824,938 100.0 417,954 10.9


Fuente: Elaboracin propia con base en la Encuesta de Hogares MECOVI 2002, INE.

Para el caso de los trabajadores no asalariados, 4.4.2 Cobertura por nivel de ingreso
los cuales representan casi un 70% de la PEA
total, la tasa de aseguramiento alcanza un Dado el enfoque laboral que gua los principios
crtico 5.3%. Si bien la legislacin vigente y disposiciones fundamentales del Cdigo de
est abierta a la inscripcin de trabajadores no Seguridad Social, la cobertura de los seguros
asalariados, que en forma voluntaria deseen de salud que integran este sub-sector, tiende a
acogerse a la proteccin de los seguros sociales incrementarse conforme aumenta el nivel de
de salud, lo cierto, es que persisten algunas ingreso de los individuos, pues la formalidad
condiciones que limitan una cobertura mayor del empleo es una condicin ms presente
de este grupo. En particular, pueden sealarse en aquellos puestos de trabajo que pagan o
al menos cuatro argumentos explicativos de generan ms altos salarios o ingresos. De esta
esta situacin: i) un 27.2% de la PEA total forma, la seguridad social logra la proteccin
est compuesta por Trabajadores familiares de un 25.3% de las personas que pertenecen
o aprendiz sin remuneracin, cuya capacidad al quintil ms rico de la poblacin (indicador
contributiva es muy reducida, pues no perciben equivalente a un 37.5%, cuando se incluye
ingresos de forma regular; ii) la precariedad de otro tipo de seguros o seguros privados).
los trabajadores no asalariados; iii) la falta de Contrariamente, en el quintil ms pobre de
incentivos para afiliarse a los seguros de salud; la poblacin, nicamente un 2.1% de las
y, iv) falta de cultura de aseguramiento. personas se encuentran afiliadas a los seguros
sociales de salud, y los resultados en los
restantes quintiles, aunque con una tendencia
a incrementarse, no superan el 20%.

68
Grfico 10
Distribucin porcentual de la poblacin segn pertenencia a
seguros de salud, 2002

97.4
100 93.7
87.3
90
80.3
80

70 62.6

60
-porcentajes-

50

40

30 25.3

16.9
20
12.2
10.9
10 2.1 4.9
0.5 1.4 1.8 2.8

0
Quintil I Quintil II Quintil III Quintil IV Quintil V

CNS/SGV Privado/Otros Ninguno

Fuente: Encuesta de Hogares MECOVI 2002. Instituto Nacional de Estadstica.

Este fenmeno observado en la seguridad social nmero de asegurados del quintil ms pobre
en Bolivia, no es un caso atpico en el contexto supera a los pertenecientes al quintil ms rico.
de la Regin. Mesa-Lago (2006) recopila
las estadsticas de un nmero importante de Los bajos niveles de aseguramiento y la
pases latinoamericanos; concluye que en la concentracin en los quintiles de ms altos
situacin extrema (Honduras), la relacin ingresos, condicionan de sobremanera, la
entre los asegurados del quintil V y el quintil funcin redistributiva que se asocia con los
I, es casi de 55 veces. En la continuacin de la seguros sociales de salud. En principio, sta
lista, se tiene precisamente a Bolivia con 12.0, se logra, en tanto, los asegurados de mayores
Guatemala 9.9, Per 6.8 y Uruguay 4.0; en los ingresos y probablemente ms saludables,
indicadores ms favorables se ubica, Brasil financian las prestaciones de los asegurados
con 1.4 y Colombia con 2.13. Costa Rica, es el ms pobres y con una necesidad de bienes
nico pas, dada la cobertura a cargo del Estado y servicios de salud mayores. No se cuenta
de la poblacin pobre, donde la relacin objeto con estimaciones apropiadas para el caso
de anlisis es inferior a 1.0 veces, es decir, el de Bolivia, pero es factible presumir poco

69
impacto redistributivo del conjunto de seguros estancamiento en los ltimos aos, en valores
de salud. cercanos a 3.0 beneficiarios por aportante a los
seguros sociales de salud. La estabilizacin de
4.4.3. Desequilibrios en la relacin cotizantes este indicador, se puede asociar con diversas
activos/rentistas circunstancias, siendo las ms relevantes, las
siguientes dos: i) una mayor incorporacin
En el perodo inicial de constitucin de la de las mujeres en la fuerza de trabajo, las
seguridad social contempornea en Bolivia cuales, gozan de una tasa de aseguramiento
(1956-1959), el nmero de asegurados a la seguridad social, levemente superior a
directos activos equivala a 11.2 veces el la correspondiente a los hombres; y, ii) una
nmero de pensionados, situacin totalmente disminucin en el nmero de hijos promedio
comprensible, dado el an incipiente rgimen por familia.
pblico de invalidez, vejez y muerte. Con el
transcurrir de las dcadas, la proporcin entre En este ltimo argumento, tiene sustento en
uno y otro grupo, ha descendido drsticamente, los resultados de la Tasa Global de Fecundidad
hasta ubicarse en el quinquenio 2000-2007 en (TGF) reportados en las ltima ENDSA 2003,
4.5 asegurados directos activos por rentista que seala un descenso de casi medio hijo por
(pensionista), con un mnimo de 3.0 veces en mujer en relacin con la encuesta de 1998:
la dcada de los noventa. 3.8 versus 4.2, respectivamente. El descenso
registrado entre ambos perodos, se produce a
El aumento en el nmero de pensionados expensas del rea rural donde la disminucin es
respecto a los cotizantes activos, tiene un de casi un hijo, mientras que en el rea urbana
efecto negativo sobre el financiamiento de se mantiene sin alteracin. De acuerdo con
los seguros sociales de salud, pues adems esta fuente de informacin, persisten grandes
de la disminucin normal que se da entre el diferencias por nivel de educacin y grado de
salario cuando se encuentra an laborando y pobreza: las mujeres sin instruccin tienen
la renta que percibe en condicin de inactivo, un TGF de casi 7 hijos por mujer, en tanto,
el porcentaje de contribucin desciende de aquellas con instruccin media o ms tan slo
un 10% a tan slo un 3.0%. Pero tambin, 2.1 hijos por mujer; las mujeres que viven
el impacto de esta situacin se percibe desde en municipios ms pobres tienen alrededor
la perspectiva de los gastos, dado que la de 5 hijos comparados con las que viven en
demanda de bienes y servicios de salud por capitales departamentales que tienen menos
parte de este contingente, es ms intensa que de tres; las mujeres que viven en el rea rural
la de otros grupos, sea una cuestin de la edad tienen en promedio 5.5 hijos por mujer frente
(jubilados) o de un estado de salud disminuido a un promedio de 3.1 hijos en las mujeres que
(invalidez). residen en rea urbana. Dado que la cobertura
de la seguridad social en salud se concentra en
De una forma menos dramtica, la los hogares de quintiles de ingresos ms altos
relacin entre los beneficiarios familiares y en residentes de zonas urbanas, es factible,
y los asegurados contribuyentes, es decir, suponer que ambas condiciones, favorecen
cotizantes activos y pensionistas, ha tendido una reduccin gradual en el nmero de hijos
a incrementarse, pero con un cierto grado de dependientes del asegurado directo activo.

70
Tabla 37
Poblacin protegida por los seguros sociales de salud,
segn condicin de aseguramiento (promedio)
1956-2007

Pensionistas/
Asegurados Activos/
Periodo Rentistas Beneficiarios asegurados
directos activos Pensionistas
directos activos

1956-1959 116,911 10,449 312,646 11.2 2.7


1960-1969 128,279 22,356 367,959 5.7 2.9
1970-1979 228,883 42,741 701,160 5.4 3.1
1980-1989 322,539 78,358 1,033,066 4.1 3.2
1990-1999 374,062 123,176 1,211,446 3 3.2
2000-2007 610,198 147,555 1,770,005 4.5 2.9
Fuente: Elaboracin propia con base en informacin del INASES.

Un anlisis ms desagregado, evidencia importantes significativa del empleo en esta actividad, as como
problemas en la estructura de aportaciones y el traslado de ciertas instituciones a otras Cajas, en
dependencia de la poblacin asegurada, en algunas de especial, a la Caja de Salud de la Banca Privada. En
las Cajas o Seguros de Salud. As por ejemplo, en la el plano financiero, el corolario ha sido la acumulacin
Caja de Salud de la Banca Estatal, el nmero de rentistas de un dficit en la gestin del bienio 2006-2007, con
(pensionistas) casi duplica al nmero de asegurados rasgos de un desequilibrio crnico.
activos, fenmeno causado por una disminucin

Tabla 38
Indicadores de activos/rentistas y beneficiarios/activos segn
Caja o Seguro de Salud, 2007
Asegurados Rentistas Activos/ Beneficiarios/
Institucin directos (pensionistas) Beneficiarios Rentistas asegurados
activos directos activos
Caja Nacional de Salud 522,613 79,403 1,657,712 6.6 3.2
Caja Petrolera de Salud 64,249 9,083 102,498 7.1 2.6
Caja Bancaria Estatal de Salud 813 1,321 2,285 0.6 2.8
Caja de Salud Banca Privada 19,062 1,313 24,624 14.5 1.3
Caja de Salud de Caminos 10,425 1,407 21,203 7.4 2
Seguro de Salud de CORDES 19,724 1,874 30,471 10.5 1.5
Caja de Salud SINEC 2,071 342 3,356 6 1.6
Seg. Social Univ. La Paz 3,473 858 6,156 4 1.8
Seg. Social Univ. Cochabamba 53,969 550 4,926 98.1 0.1
Seg. Social Univ. Santa Cruz 2,921 197 4,321 14.8 1.5
Seg. Social Univ. Chuquisaca 1,284 335 2,716 3.8 2.1
Seg. Social Univ. Oruro 21,036 140 5,789 150.2 0.3
Seg. Social Univ. Potos 14,633 172 1,901 85.1 0.1
Seg. Social Univ. Tarija 710 113 1,092 6.3 1.5
Seg. Social Univ. Beni 9,471 0 1,162 - 0.1
Seguro Delegado de COTEL LPZ 9,13 1 2,358 913 2,6
Seguros Mdicos Delegados 3,214 0 6,876 - 2.1
COSIMIL 14,029 4,677 46,159 - 3.2
TOTAL 764,970 101,786 1,898,436 29.6 2.5
Fuente: Elaboracin propia con base en informacin Anuario 2007 INASES.

71
4.4.4 Brechas en los niveles de ingresos y sta tiene una proporcin de beneficiarios o
gastos de los seguros sociales de salud asegurados dependientes mayor que el resto
de seguros de salud.
Una caracterstica adicional de los seguros de En los resultados antes expuestos, contenidos
salud en Bolivia, son las amplias diferencias en la Tabla 39, sobresale la situacin
que se registran entre cada uno de ellos, experimentada por los seguros universitarios,
respecto a los ingresos percibidos por concepto pues representan, ambos extremos de la
de aportaciones. As por ejemplo, el ingreso distribucin de los ingresos promedio por
promedio por cotizante activo en el ao 2007, cotizante activo y por asegurados totales. En
vara desde Bs. 10,719 en el Seguro Social el lado alto de la distribucin, se encuentran los
de la Universidad de Tarija hasta Bs. 373 en seguros de las Universidades de La Paz, Sucre,
el Seguro Social de la Universidad de Oruro, Santa Cruz y Tarija, que incluyen nicamente
o alternativamente, estableciendo como a personal docente y administrativo de estas
referencia los ingresos de la Caja Nacional instituciones. En el lado opuesto, se tiene a los
de Salud (CNS), el mayor ingreso equivale seguros de las Universidades de Cochabamba,
a 4.9 veces y el menor 0.1 veces del monto Trinidad, Potos y Oruro, precisamente aquellos
sealado. Cuando la relacin de los ingresos entes que en aos recientes, incorporaron
se dimensiona considerado la totalidad de los en su cobertura a un nmero significativo
asegurados, la brecha con la CNS tiende a de sus estudiantes, cuyas aportaciones son
incrementarse en todos los casos, dado que sumamente bajas.

Tabla 39
Ingreso promedio anual por cotizante activo y asegurados totales
segn Caja de Salud. Cifra en bolivianos. Ao 2007
Ingreso promedio (bolivianos)
Institucin Cotizante respecto Asegurados Respecto
activo a CNS totales a CNS
Caja Nacional de Salud 2,175.8 1.0 4.57.5 1.0
Caja Petrolera de Salud 5,015.2 2.3 1,834.4 4
Caja Bancaria Estatal Privada 9,629.4 4.4 1,771.6 3.9
Caja de Salud Banca Privada 6,704.4 3.1 2,840.1 6.2
Caja de Salud CORDES 3,031.9 1.4 1,148.5 2.5
Seguro de Salud SINEC 5,728.6 2.6 2,056.5 4.5
Caja de Salud de Caminos 2,757.2 1.3 870.1 1.9
Seg. Social Univ. La Paz 10,633.2 4.9 3,521.5 7.7
Seg. Social UniV. Cochabamba 417.9 0.2 379.4 0.8
Seg. Social Univ. Chuquisaca (Sucre 8,584.1 3.9 2,542.6 5.5
Seg. Social Univ. Santa Cruz 8,911.5 4.1 3,499.2 7.6
Seg. Social Univ. Tarija 10,719.1 4.9 3,974.2 8.7
Seg. Social Univ. Trinidad (Beni) 532.9 0.2 474.7 1.0
Seg. Social Univ. Potos 730.8 0.3 640.1 1.4
Seg. Social Univ. Oruro 373.8 0.2 290.9 0.6
TOTAL 2,442.6 1.1 620.3 1.3
Fuente : Anuario Estadstico 2007, INASES.

72
4.4.5. Recursos y capacidad de produccin Desde el punto de vista del nmero de
de servicios establecimientos, la CNS posee el 43.4% del
total de la seguridad social, la Caja Petrolera
En el punto anterior, se ha constatado la de Salud 10.9%, la Caja de Salud CORDES
inequidad dominante en los seguros y cajas 7.4% y COSSMIL 6.3%. Es decir, tres cuartas
de salud, respecto a los ingresos por cotizante partes de stos se concentran en cuatros cajas
activo o asegurado, particularmente, cuando de salud, aunque los pesos relativos entre ellas,
se compara la Caja Nacional de Salud con los no son proporcionales al nmero de asegurados
restantes gestores del sistema. Esta situacin, que protegen. Por otro lado, la clasificacin por
lgicamente, se traduce en diferencias en los nivel de complejidad, muestra que las mismas
acervos de recursos fsicos y humanos con los cuatro cajas de salud son las que cuentan con
que cuenta cada uno de stos, a propsito de la mayor cantidad de hospitales y clnicas,
prestar las atenciones a la salud demandadas aparentemente desproporcionado en algunos
por sus asegurados. La Tabla 40 contiene tres casos, tales como la Caja de Salud CORDES,
indicadores asociados con tales capacidades: con un total de asegurados de 52,069 y 1323
establecimientos de atencin, mdicos y camas establecimientos de este tipo.
censables.

Tabla 40
Establecimientos, mdicos y camas disponibles en los seguros
sociales de salud, 2007
Mdicos Camas
Institucin Estableci- Nmero estndar Nmero de Por 1,000
mientos ocupacin 6 Por 1,000 camas asegurados
horas asegurados disponibles
Caja Nacional de Salud 159 1,882 0.8 2,363 0.9
Caja Petrolera de Salud 40 280 1.6 458 2.6
Caja Bancaria Estatal de Salud 1 19 4.3 34 7.7
Caja de Salud Banca Privada 23 259 5.8 55 1.2
Caja de Salud de Caminos 31 374 11.3 74 2.2
Seguro de Salud de CORDES 27 147 2.8 98 1.9
Caja de Salud SINEC 2 29 5 20 3.5
Seg. Social Univ. La Paz 1 40 3.8 32 3
Seg. Social Univ. Cochabamba 2 44 0.7 30 0.5
Seg. Social Univ. Santa Cruz 2 27 3.6 0 0.0
Seg. Social Univ. Chuquisaca 7 21 4.8 0 0.0
Seg. Social Oruro 2 24 0.9 21 0.8
Seg. Social Potos 7 22 1.3 16 1
Seg. Social Univ. Tarija 1 28 14.6 3 1.6
Seg. Social. Uni. Beni 1 14 1.3 2 0.2
Seguro Delegado COTEL LPZ 2 19 5.8 0 0.0
Seguro Mdicos Delegados 35 104 10.3 0 0.0
COSSMIL 23 157 2.4 369 5.7
TOTAL 366 3,187 1.1 3.575 1.2
Fuente: Elaboracin propia con base en informacin en Anuario Estadstico INASES, 2007.

23 Anuario Estadstico 2007 INASES.

73
El nmero de mdicos por 1,000 asegurados estadsticas del ao 2007, los asegurados de
inicia desde 0.7 en el Seguro Social la CNS, obtuvieron un promedio anual de 1.8
Universitario de Cochabamba, pasando por consultas mdicas y odontolgicas, en tanto,
0.8 en la CNS, hasta 6.2 en la Caja Bancaria la cifra fue de 10.6 en las personas afiliadas a
Estatal de Salud (duea de una sola Clnica la Caja de Salud de la Banca Privada y de 6.4
en todo el pas). De acuerdo con la Gua de en aquellas pertenecientes a la Caja Bancaria
indicadores tcnicos de salud y administrativos Estatal de Salud.
presupuestarios, instrumento aprobado
mediante Resolucin Administrativa 101- En los egresos hospitalarios, medidos respecto
2002 de octubre de 2002, para la formulacin y a 100 consultas externas, la distribucin es
evaluacin de Programas Operativos Anuales menos dispersa, con los ms altos indicadores
y Anteproyectos de Presupuestos de los Entes en el Seguro Social de la Universidad de
Gestores de la Seguridad Social de Corto Potos (2.9), CPS (3.1) y CNS (2.6). De
Plazo, se establece como relacin mnima 1.3 manera complementaria, la CNS tuvo los
mdicos por cada 1.000 personas protegidas. internamientos de ms larga duracin con
un total de 6.5 das en promedio por egreso,
En este sentido, la relacin considerada seguido por 6.2 das en el COSSMIL. El
aceptable en el indicador de camas por 1,000 indicador de recetas por egreso tiene un rango
asegurados, es una equivalente a 2. La CNS con el lmite mximo de 38.7 en el Seguro Social
muestra una insuficiencia en este aspecto, Universitario de Santa Cruz hasta un mnimo
con un indicador de 0.9 camas, situacin de 2.4 en el Seguro Social Universitario de
que experimentan casi la totalidad de los Trinidad (Beni), el seguro que registra mayor
seguros universitarios, con la excepcin del nmero de exmenes de laboratorio por egreso
correspondiente al Departamento de Potos. (13.5) es el Seguro Social Universitario24.
La Caja Bancaria Estatal de Salud, exhibe
nuevamente el indicador ms alto (7.7). Un aspecto estrechamente ligado con el tema
de la produccin de los servicios de salud, es
4.4.6 Brechas en la produccin de servicios el concerniente a sus correspondientes costos.
y costos Con base en la informacin recopilada a nivel
del INASES, se aprecia que durante el perodo
En un sentido terico, todos los asegurados 2007, los costos de la consulta externa y los
de las instituciones de seguridad social tienen egresos hospitalarios, tuvieron una variacin
acceso a las prestaciones en salud establecidas respecto al perodo 2006, con una subida de
en el Cdigo de Seguridad Social. En la 3.1 y 3.3. respectivamente. El costo del da
realidad, los indicadores de produccin de estancia se increment anualmente 5.0%,
servicios de uno y otro seguro, muestran sugiriendo entonces, que el incremento del
notables contrastes, dado los diversos niveles, costo de los egresos hospitalarios, ha sido
usos y productividad de los recursos e insumos va incremento en el nmero promedio de da
con que stos disponen. De acuerdo con las estancia.

24 Dada la cobertura en la CNS de poco ms de un


80% del total de asegurados del seguro social de corto
plazo, el promedio de los indicadores de produccin se
asemejan al reportado para sta, aunque el grado de va-
riacin entre un seguro y otro es sumamente amplio.

74
Tabla 41
Indicadores de produccin de los servicios prestados por los seguros sociales de
salud, 2007
Consultas Egresos Da Exmenes Exmenes Recetas Recetas
mdicas y por promedio laboratorio por por por
Insititucin
odontolgicas 100 de estancia por 100 egreso consulta egreso
consultas por egreso consultas
Caja Nacional de Salud 1.8 2.6 6.5 75.5 10.3 1.5 20.2
Caja Petrolera de Salud 4.9 3.1 4.6 91.4 8.4 0.8 6.3
Caja Bancaria Estatal de Salud 6.4 1.9 4.9 67.5 5.1 1.9 25.2
Caja de Salud Banca Privada 10.6 1.2 3 69.3 7.1 1 15.7
Caja de Salud CORDES 6.4 1.5 3.2 28.4 2.9 1.3 13.4
Caja de Salud SINEC 7.7 1.8 3.7 13.7 1.7 0.7 10.9
Caja de Salud de Caminos 5.2 1.9 4.8 39.7 6.5 1.3 14.6
Seg. Social Univ. La Paz 9.4 1.2 4.1 69 13.5 1.6 15.7
Seg. Social Univ. Cochabamba 2.3 1.8 2.9 71.7 4.3 1.1 20.7
Seg. Social Univ. Chuquisaca 9.2 1.2 2.9 53.4 1 1.5 4.9
Seg. Social Univ. Santa Cruz 7.7 1.9 4.1 82.1 0 1.2 38.7
Seg. Social Univ. Tarija 7.9 1 3.5 60.7 6 2 18.9
Seg. Social Univ. Trinidad 1.9 0.8 2.8 36.3 0 1 2.4
Seg. Social Univ. Potos 3.3 2.9 2.3 42.1 1.9 1.6 11.4
Seg. Social Univ. Oruro 1.3 2.9 3.4 51.4 4.6 1.3 12
Seguro Delegado de COTEL 17.6 0.5 4.2 25.9 4.7 0.9 30.6
Seguro Mdico Delegado
EECC 7.7 1.2 3.3 22.2 0.9 1.1 7.7
COSSMIL 6.7 2 6.2 46.4 9.4 1.3 10.7
TOTAL 2.5 2.4 5.8 70.3 9.2 1.3 17.1
Fuente: Anuario Estadstico 2007, INASES

El anlisis de los datos a nivel de seguro posee la red ms amplia de hospitales de la


de salud, refleja nuevamente, las marcadas seguridad social.
diferencias que existen entre uno y otro gestor,
dada las brechas que persisten en materia de En relacin con las tasas de variacin,
recursos fsicos, humanos y financieros. En puede destacarse que los entes gestores;
la mayor parte de los seguros universitarios, Caja Nacional de Salud, Caja de Salud de
el costo de una consulta externa duplica el Caminos, Seguros Sociales Universitarios de
correspondiente a la CNS, incluso, en algunos La Paz, Tarija y Beni, son las instituciones
de ellos la proporcin asciende al triple o de seguridad social, cuyos costos crecieron
un poco ms. En los egresos hospitalarios, en los tres rubros incluidos en la Tabla 42,
el costo ms alto se concentra en la Caja con particular fuerza el costo de da estancia
Bancaria Estatal de Salud (US$1.568,54), que en los Seguros Sociales Universitarios de La
contrata estos servicios externamente pues no Paz y Tarija, que pasaron de 10.5 a 53.2 en el
tiene hospitales propios, y la Caja Petrolera de equivalente a US$ 113.1 y de -23.8 a 63.9 en
Salud (US$ 994,03), que proporcionalmente el equivalente a US$ 77, respectivamente.

75
Tabla 42
Seguros Sociales de salud: costo promedio y tasa de variacin anual de consulta
externa, egreso y da estancia, perodo 2007

Consulta externa Egreso Da Estancia


Costo Tasa Costo Tasa Costo Tasa
Institucin promedio variacin promedio Variacin promedio Variacin
anual (%) anual (%) anual (%)
(US$) (US$) (US$)
Caja Nacional de Salud 8.8 2.8 687.8 4.4 105.8 2.8
Caja Petrolera de Salud 14.8 0.5 994 3.9 216.1 -16.4
Caja Bancaria Estatal de Salud 17.1 -16.1 1,568.5 -15.9 320.1 23.5
Caja de Salud Banca Privada 18.7 7.8 557.7 -5.1 185.9 -5.1
Caja de Salud de Caminos 15.2 24.1 291.9 27.7 60.8 11.7
Seguro de Salud de CORDES 12.6 2.7 209.2 -18.7 65.4 -18.7
Caja de Salud SINEC 6.9 -12.9 302.2 -25.6 81.7 -19.6
Seg. Social Univ. La Paz 23.4 7.4 1,334.4 18.5 325.5 53.2
Seg. Social Univ. Cochabamba 11.9 -20.4 600.2 31.5 206.9 36
Seg. Social Univ. Santa Cruz 17 3.8 405.8 -7.3 98.9 -7.3
Seg. Social Univ. Chuquisaca 14.3 9.3 593.9 10 204.8 -5.2
Seg. Social Univ,. Oruro 8.2 -5.3 281.9 -8.4 82.9 -11.1
Seg. Social Univ. Potos 27.3 29.5 121.1 0.5 52.6 -12.6
Seg. Social Unv. Tarija 18.7 1.1 691.4 96.4 197.5 63.9
Seg. Social Univ. Beni 11.1 10.4 686.4 11.4 236.7 11.4
TOTAL 11.1 3.1 708.7 3.3 122.2 5.0

La Tasa de variacin se realiz en relacin al ao 2006.


Fuente: Elaboracin propia con base en informacin Anuario 2007 INASES.

4.4.7 Subsidios entre la seguridad social y una red de instalaciones insuficiente y la nica
el subsector pblico alternativa para la mayora de sus asegurados
son los centros de salud pblicos. De acuerdo
Dada la estructura del sistema nacional de salud, con la Encuesta de Hogares MECOVI 2002,
caracterizado por la pluralidad de proveedores, de los asegurados de la seguridad social que
es frecuente que ante la necesidad de atencin tuvieron que atenderse alguna enfermedad o
de un malestar o enfermedad, las personas accidente en las cuatro semanas previas a la
aseguradas en alguno de los seguros o cajas entrevista, nicamente el 50.7% de los que
de salud, se movilicen a los centros del sector residen en la zona urbana y el 20.4% de
pblico para recibir los servicios requeridos. En aquellos que viven en la zona rural, fueron
particular, este fenmeno encuentra su mxima atendidos en los hospitales y centros de salud
expresin, en la atencin primaria de las reas pertenecientes a los gestores de los seguros
rurales, donde la seguridad social cuenta con sociales de salud.

76
Tabla 43
Centro de atencin de las personas que reportaron enfermedad o accidente
en la Encuesta de Hogares MECOVI 2002
Centro de atencin
Zona de residencia/Condicin
TOTAL
de aseguramiento Seguridad Casa/otro
Pblico Privado
Social sitio

Urbano
Asegurado seguridad social 18.3 50.7 16.6 14.4 100.0
Asegurado privado/otro 18.4 20.9 50.2 10.5 100.0
No Asegurado 36.5 0.4 27.2 35.8 100.0

Rural
Asegurado seguridad social 47.3 20.4 5.0 27.4 100.0
Asegurado privado/otro 58.9 8.6 13.1 19.3 100.0
No Asegurado 35.7 0.0 6.2 58.1 100.0

TOTAL 33.2 9.2 17.6 40.0 100.0


Fuente: Elaboracin propia con base en Encuesta de Hogares MECOVI 2002.

En el rea urbana, el 49.3% de los restantes El uso de los servicios del sector pblico es
asegurados, distribuyeron su atencin tambin intenso cuando se trata de partos, pues
de manera bastante equitativa entre las de las mujeres que declararon haber tenido al
instalaciones pblicas, clnicas u hospitales menos un hijo vivo en los ltimos doce meses
privados y el domicilio. Por el contrario, previos a la Encuesta de Hogares 2002, el
el 79.6% correspondiente al rea rural, se parto de un 25.6% de las protegidas por la
concentraron bsicamente en centros de seguridad social (24.4% rea urbana y 32.2%
atencin pblicos (47.3%) y en la casa u rea rural), se llev a cabo en las clnicas y
otro sitio (27.4%). En trminos globales, tan hospitales pblicos. En un estudio del Banco
slo un 9.2% de las personas que se sintieron Mundial (2004), se estim que el subsidio en
enfermos o tuvieron un accidente, acudieron materia de servicios de salud del subsector
a las instalaciones de los seguros o cajas de la pblico a favor de la seguridad social, ascenda
seguridad social, en contraposicin, al 28.5% aproximadamente a US$18 millones anuales.
de cobertura poblacional reportado en las
estadsticas del INASES25.

25 Narvez (2002) seala que tan slo un 52% de la


poblacin enferma en 1999 se atendi institucional-
mente: 34% en el subsector pblico, 10% en el privado
y slo 7% en el seguro social; el restante 48% se atendi
por medicina tradicional o se automedic en farmacias
Las proporciones de cobertura en 1997 eran 30% en el
pblico, 25,8% en el seguro social y 10,5% en el priva-
do lo cual sugiere que el acceso real es mucho menor
que la cobertura en el seguro social.

77
En el sentido contrario, las instituciones concepto, ascendi en el ao 2007, a casi
de la seguridad social tambin subsidian al US$10 millones.
subsector pblico. Por un lado, porque se
encuentran en la obligacin de conceder el 4.4.8 Asegurados del seguro de corto plazo
paquete de servicios ofertados por el SUMI no y el seguro de largo plazo.
slo a mujeres y nios afiliados a sus seguros,
sino tambin, a todos aquellos no afiliados Una de las consecuencias lgicas del esquema
que as lo exijan. No obstante, las estadsticas de responsabilidades separadas en materia
evidencian una demanda muy limitada de de recaudacin de las contribuciones a los
servicios por parte de esta poblacin, pues regmenes de seguridad social, es que el
del total de prestaciones del SUMI otorgadas nmero total de cotizantes activos discrepa
en el ao 2004, nicamente el 1.4% fueron entre los seguros de corto y largo plazo. As
efectuadas en las instituciones de la seguridad por ejemplo, en el ao 2007, se encontraban
social (UDAPE, 2006). registrados en los seguros y cajas de salud
764.970 trabajadores cotizantes activos, en
Por otro lado, las cajas o seguros de la tanto, en las Administradoras de Fondos
seguridad social estn legalmente obligados de Pensiones, el nmero de stos arribaba a
a transferir un 5% de sus ingresos totales nicamente 509.842. En las cifras globales, la
al gobierno nacional, a modo de subsidio diferencia es de un 33.4% a favor del seguro
a las intervenciones en salud a cargo del de corto plazo; segn cifras de la Tabla 44,
subsector pblico. Con base en los ingresos el Departamento de Santa Cruz es el nico
registrados por los seguros sociales de salud, que cuenta con mayor nmero de cotizantes
la transferencia total de recursos por este activos en largo plazo.

Tabla 44
Nmero de cotizantes activos a los seguros de corto y largo plazo, 2007

Pando Beni Tarija Chuquisaca Potos Oruro Santa Cruz Cochabamba La Paz

Largo Plazo 2,033 12,417 19,127 23,568 27,069 24,077 151,545 74,635 175,371
Corto Plazo 5,026 30,176 28,091 30,950 80,409 74,289 131,347 142,238 242,444
Fuente: Anuario 2007, INASES.

78
Grfico 11
Nmero de cotizantes activos a los seguros de salud y pensiones, 2007

La Paz

Cochabamba

Santa Cruz

Oruro
Corto Plazo
Potos
Largo Plazo
Chuquisaca

Tarija

Beni

Pando

0 50000 100000 150000 200000 250000 300000

Fuente: Anuario 2007, INASES.

La discrepancia que se produce entre ambos El resultado no es extrao, por el contrario,


seguros, indica que junto con una cobertura es propio de la miopa de los trabajadores
excesivamente baja respecto a la PEA, el respecto a las necesidades de proteccin
esquema de afiliacin y recaudacin en los econmica de mediano y largo plazo, y de
regmenes de seguridad social, permite una alguna forma, sugiere la conveniencia de contar
cierta clase de escogencia de empleados y con un sistema de afiliacin y recaudacin
empleadores, respecto a cul seguro afiliarse; centralizado, acompaado de un servicio de
la eleccin favorece a las prestaciones de ms inspeccin eficiente y legislacin que sancione
corto plazo, en contraposicin, a la cobertura fuertemente los actos de evasin en todas sus
de los riesgos de invalidez, vejez y muerte. formas.

79
80
CAPTULO 5
SISTEMA DE PENSIONES CONTRIBUTIVO Y NO CONTRIBUTIVO

En noviembre de 1996, se aprob en Bolivia de pago y aquellos que lograron consolidar


la denominada Ley 1732-Ley de Pensiones, este derecho antes del 01 de mayo de 1997,
que es el instrumento legal que sustenta la re- quedaron totalmente a cargo del Estado. Por
forma del sistema de pensiones de este pas, otro lado, el sistema de cuenta individual
eliminado el prevaleciente sistema de reparto boliviano, no posea ningn mecanismo de
por uno basado en el concepto de capitaliza- solidaridad financiera que asegure una pensin
cin individual. Esta reforma sigue en lneas mnima, una condicin presente en la prctica
generales la transformacin llevada a cabo a de otros pases, hasta la promulgacin de la
inicios de la dcada de los ochenta en Chile, Ley 3785 de 23 de noviembre de 2007, que
y posteriormente, implementada en algunos adecua la participacin de los trabajadores
otros pases de Amrica Latina. El sistema estacionales en el Seguro Social Obligatorio de
adoptado se basa en aportes exclusivos de los Largo Plazo (Seguro de Pensiones) y adems,
trabajadores -a excepcin de las prestaciones establece la Pensin Mnima que equivale a un
de riesgos de trabajo que son financiadas por salario mnimo nacional vigente, anualmente
el empleador- que se acumulan en cuentas in- actualizada de acuerdo con la variacin de la
dividuales administradas por entidades priva- Unidad de Fomento a la Vivienda (UFV).
das conocidas como Administradoras de Fon-
El financiamiento para la Pensin Mnima,
dos de Pensiones (AFPs), que operan bajo la
se traduce en la Cuenta Bsica Previsional,
supervisin y control de una o varias entidades
compuesta por un patrimonio autnomo y
gubernamentales especializadas en la materia.
diverso del patrimonio del ente gestor del
Seguro Social Obligatorio de largo plazo,
La reforma del sistema de pensiones de Bolivia,
compuesto por: i) 20% mensual de las primas
tiene como uno de sus rangos esenciales, que el de riesgos comn y riesgo profesional
nuevo sistema sustituye totalmente el antiguo, (1,71%); ii) $US 5,000,000 de las cuentas de
en contraposicin, a otras experiencias de siniestralidad por nica vez; iii) $US 5,000,000
modelos paralelos o modelos multi-pilares. de las cuentas de riesgos profesionales por
En consecuencia, todas aquellas personas nica vez; iv) 10% de la diferencia entre el total
que se encontraban cotizando en el sistema ganado menos 60 salarios mnimos nacionales,
de reparto, sin excepcin alguna, fueron cuando la diferencia sea positiva; v) otras
trasladadas automticamente al esquema de fuentes normadas por el Poder Ejecutivo, sin
cuenta individual, y los pensionados en curso comprometer recursos de TGN.

81
En un sentido amplio, la reforma seguida en fundamentalmente el rol que juega el rgimen
Bolivia, se inserta en el marco de la discusin pblico en el sistema nacional de pensiones,
internacional de sistemas de gestin pblica sea porque ste es sustituido completamente
versus sistemas de gestin privada, y de por un esquema privado (modelo sustitutivo),
reformas estructurales y no estructurales. porque se introduce la competencia de un
Mesa-Lago (2004) propone una caracterizacin componente privado (modelo paralelo) o se
de los primeros, segn cuatro caractersticas adiciona el rgimen privado, a modo de un
esenciales: cotizacin, prestacin, rgimen pilar ms del sistema (modelo mixto). Por
financiero y administracin. El sistema pblico el contrario, las reformas no estructurales o
se caracteriza por una tasa de cotizacin paramtricas tratan de procesos que mejoran el
no definida, en el sentido, de que tiende a sistema de pensiones pblico, especialmente,
incrementarse en el largo plazo, a causa del en relacin con su sostenibilidad financiera de
envejecimiento poblacional y la maduracin mediano y largo plazo, gracias a variaciones
propia del sistema, no obstante, la prestacin en aspectos tales como la edad de retiro,
ofrecida est definida, de acuerdo a un conjunto el nmero de cotizaciones que permiten
de parmetros y frmulas de clculo. De forma consolidar el derecho a la jubilacin, los
adicional, estos sistemas usan un rgimen porcentajes de contribucin, la tasa de
financiero de reparto o de capitalizacin reemplazo, entre otros ms. De acuerdo con
parcial colectiva (CPC), y su administracin la Tabla 45, la reforma seguida en Bolivia
es responsabilidad de una entidad autnoma o pertenece al modelo sustitutivo, caracterstico
directamente dependiente del Estado. de otros cinco pases de Amrica Latina: Chile
(1981), Mxico (1997), El Salvador (1998), la
Por su parte, el sistema privado est diseado a Repblica Dominicana (implantacin gradual
partir de una cotizacin definida, pero con una entre 2003-2006) y Nicaragua (inicio en marzo
prestacin no definida, pues depende de los de 2004).
recursos acumulados en la cuenta individual
del asegurado, monto que en ltima instancia, La Ley de Pensiones 1732, tambin incorpor
est en funcin de los salarios reportados, el un elemento innovador en la proteccin
porcentaje de contribucin, la densidad de co- econmica de los bolivianos mayores de
tizaciones, el rendimiento de las inversiones 65 aos, con la creacin a su favor, de una
del fondo que integra la cuenta del asegurado anualidad vitalicia. De acuerdo con el Artculo
y otros factores adicionales. El rgimen finan- 3 de la citada ley, los recursos provenientes
ciero es de capitalizacin plena e individual de las empresas capitalizadas, deben destinarse
(CPI), y la administracin privada y compe- al pago de una anualidad vitalicia denominada
titiva, aunque tambin los gestores pueden ser Bono Solidario (BONOSOL) y al pago de
organizaciones de capital pblico o mixto. gastos funerarios, a todo aquel ciudadano que
supere los 65 aos. Este beneficio se otorgar
En el segundo de los temas sealados en a todos los bolivianos residentes en el pas que
lneas anteriores, se entiende como una al 31 de diciembre de 1995, tuvieran al menos
reforma estructural aquella que transforma 21 aos (mayora de edad).

82
Tabla 45
Modelos y caractersticas de las Reformas de Pensiones en Amrica Latina, 2003

Modelo, pas y fecha Rgimen


Sistema Cotizacin Prestacin Administracin
inicio de la reforma Financiero
REFORMAS ESTRUCTURALES
Modelo Sustitutivo Privado Definida No Definida CPI Privada
Chile: Mayo 1981
Bolivia: Mayo 1997
Mxico: Sept. 1997
El Salvador: Mayo 1998
R. Dominicana: 2003-2006
Nicaragua : Marzo 2004
Modelo Paralelo Pblico o No Definida Definida Reparto Pblica
Per: Junio 1993 Privado Definida No Definida CPI Privada
Colombia: Abril 1994
Modelo Mixto Pblico o No Definida Definida Reparto Pblica
Uruguay: Abril 1996 Privado Definida No Definida CPI Mltiple
Costa Rica: Mayo 2001
Ecuador: Enero 2004

REFORMAS PARAMTRICAS O
Reparto o
SIN REFORMA Pblico No Definida Definida Pblica
CPI
Brasil, Cuba, Guatemala, Hait
Honduras, Panam, Paraguay
Venezuela
Fuente :Mesa Lago 2005)

Esta seccin, tiene el propsito fundamental, los inicios del siglo XX. En un principio, el
de analizar los distintos componentes del sistema se basaba en programas independientes
sistema de pensiones de Bolivia, siguiendo de retiro de diversos sectores, aunque con el
como gua bsica los siguientes aspectos: tiempo se determin que stos tenan graves
i) descripcin del antiguo sistema de reparto y problemas en su diseo tcnico y sostenibilidad
las causas que motivaron su cierre ii) adminis- financiera. Con la promulgacin del Cdigo
tracin del sistema de reparto residual, de Seguridad Social, a finales del ao 1956,
incluyendo los beneficios otorgados despus se fijaron las bases para el funcionamiento
del cierre del sistema y el costo fiscal de la de un rgimen pblico de pensiones,
reforma; iii) caracterizacin y evaluacin basado en un esquema de financiamiento de
del nuevo sistema de cuenta individual; y, reparto, cuya afiliacin era obligatoria para
iv) hechos relevantes del BONOSOL, desde la todos aquellos trabajadores que laboraban
ptica de un programa o rgimen de pensiones remuneradamente para otra persona fsica o
no contributivas o asistenciales. jurdica. La participacin de los trabajadores
independientes, tuvo carcter de voluntaria,
5.1. Sistema de Reparto: antecedentes y siendo responsabilidad del Poder Ejecutivo
argumentos para su sustitucin impulsar la incorporacin gradual de este grupo
en el rgimen de reparto. La administracin
El sistema de seguridad social en Bolivia en de este rgimen correspondi directamente al
materia de pensiones, tiene sus orgenes en Estado, en su momento, a travs del Instituto

83
Boliviano de Seguridad Social (IBSS), y a comprendan desde un 3.5% hasta un 12% del
partir de 1990, al Fondo de Pensiones Bsicas salario de los trabajadores, con un promedio
(FOPEBA). de 6.3%. La edad de retiro en el sistema de
reparto se estableci en 50 aos para mujeres y
Desde mediados de la dcada de los 55 aos para hombres, con un mnimo de 180
sesentas, pero con especial nfasis, en cotizaciones27, incluyendo la posibilidad de
los setentas, diversas organizaciones y una jubilacin anticipada, con una penalizacin
grupos de trabajadores (maestros, mineros, de 8% por cada ao por debajo de la edad de
militares, policas, etc.) constituyeron Fondos retiro, hasta un mximo de 5 aos.
Complementarios de Pensiones (FCP)26, cuyo
nmero ascendi al momento previo de la En relacin con los beneficios concedidos, la
reforma ejecutada a partir de 1997, a un total pensin otorgada por FOPEBA era equivalente
de 38, incluyendo ocho fondos de seguridad a un 30% del salario promedio de los ltimos
social de universidades pblicas y uno de las 24 meses de contribucin. Los beneficios de
fuerzas armadas. El objetivo de estos fondos los fondos complementarios de pensiones,
complementarios, era generar una prestacin representaban aproximadamente un 40%
adicional que incrementara la tasa de reemplazo de estos salarios. No obstante, cuando se
de las pensiones bsicas, pues las otorgadas supera el mnimo de cotizaciones, la renta
por el esquema de reparto se consideraban bsica y complementaria se incrementaba en
insuficientes. La mayora de fondos 2 puntos porcentuales y en 1 punto porcentual,
complementarios pertenecan a trabajadores respectivamente, la complementaria tambin
del sector pblico, y si bien, su afiliacin en se incrementaba por edad mayor a la mnima,
principio fue voluntaria, en la prctica, la en 1 punto porcentual por ao, hasta un tope
casi totalidad de trabajadores pertenecientes a mximo de un 100% del salario relevante para
FOPEBA, tambin contribuan a alguno de los la jubilacin. Estas rentas eran canceladas en
fondos complementarios existentes. bolivianos y ajustadas anualmente a un 90%
del incremento en los salarios promedios
Las pensiones bsicas se financiaban generales decretados por el Gobierno, aunque
con contribuciones mensuales tripartitas, despus de la reforma, fueron inicialmente
calculadas con base en el salario devengado o indexados al valor del dlar estadounidense,
ganado por los trabajadores: 2.5% aportados y posteriormente (2004), vinculadas con las
por los mismos trabajadores, 4.5% el Unidades de Fomento de Vivienda (UFV) e
empleador y 1.5% el Estado. El financiamiento inversamente proporcional.
de los fondos complementarios provena de
contribuciones exclusivas de los trabajadores, Las justificaciones o razones que motivaron
con tasas no totalmente homogneas, que la reforma del sistema de pensiones adoptada

26 El Fondo Complementario del Magisterio Fiscal, 27 El proyecto inicial del Cdigo de Seguridad Social
fue creado en 1966, y representa el primer fondo de este fijaba la edad de jubilacin en 60 aos para los hom-
tipo en el sistema de pensiones boliviano. En la dcada bres y 55 aos para las mujeres, pero en el proceso de
de los setenta proliferaron la mayora de estos fondos, su promulgacin se modific a 55 aos para hombres y
pero an, en los ochentas continuaron crendose: COR- 50 aos para mujeres. Estos parmetros quedaron con-
DECRUZ (1983), Banca Privada (1984), Municipali- dicionados a la realizacin de un estudio actuarial que
dad de Santa Cruz (1985) y Poder Judicial (1987). fijara las edades reales de jubilacin, no obstante, ste
nunca se llev a cabo.

84
Tabla 46
Sistema de pensiones de Reparto
Cobertura de la PEA y relacin activos/pasivos

1980 1985 1990 1991 1992 1993 1994 1995

Cotizante Activo 323,842 342,534 226,321 253,754 283,675 296,943 314,437 306,698
Pensionado 62,119 76,817 106,610 102,036 106,034 108,779 114,116 113,326
Activo/Pensionado 5.2 4.5 2.1 2.5 2.7 2.7 2.8 2.7
Activo/PEA (%) NA NA NA 10.3 11.2 11.6 11.7 NA

Fuente: Escobar y Nina (2004), con base en datos del Instituto Nacional de Seguros de Pensiones.

con la Ley 1732, se pueden agrupar en dos salarios, dado que los beneficios a la jubilacin
principales: i) insostenibilidad financiera; y se calculaban con base en los salarios
ii) administracin ineficiente con altos costos. reportados en los ltimos doce meses.

Insostenibilidad financiera: El fundamento Una situacin similar se experiment


financiero de los sistemas de reparto son los en un nmero importante de los fondos
contratos intergeneracionales, en los cuales, complementarios de pensin, incluso, en
las contribuciones de los cotizantes activos algunos de ellos, la razn activos/pasivos
son usadas para pagar las pensiones de los era inferior a 1. De acuerdo con un informe
trabajadores jubilados (pasivos), mecanismo elaborado por una Comisin multidisciplinaria
que requiere una cierta relacin entre activos y integrada para medir el costo fiscal de la reforma
pasivos. En el caso de Bolivia, con el transcurrir y sugerir alternativas para su financiamiento28,
de los aos, esta razn pas de 10 a 1 desde la aquellos fondos complementarios que
promulgacin del Cdigo de Seguridad Social administraban aproximadamente un 68.0%
hasta un 2.7 en 1995. Escobar y Nina (2004), de la totalidad de recursos, registraban ratios
con base en diversos estudios, sugieren los activos/pasivos inferiores a 5, tal como, se
siguientes aspectos como explicativos del observa en el siguiente grfico.
fenmeno experimentado en el sistema bsico
de pensiones: i) la tendencia hacia el envejeci-
miento de la poblacin en Bolivia; ii) la baja
cobertura del sistema que no superaba el 12% 28 La Comisin Tcnica Interinstitucional y Multidis-
de la Poblacin Econmicamente Activa; ciplinaria Pensiones fue creada en el mes de enero 2004,
iii) la desregulacin del mercado laboral; con la coordinacin de la Superintendencia de Pensio-
nes, Valores y Seguros y la participacin de profesiona-
iv) la prdida en los trminos de intercambio, les de diversas instituciones y organizaciones afines a la
especialmente, en el sector minero; v) la alta temtica. El propsito de la Comisin se defini como
evasin en el pago de las contribuciones a la el anlisis de la situacin actual del costo del Sistema de
Reparto y su impacto en el dficit fiscal, y la propues-
seguridad social; vi) la privatizacin de las ta de alternativas de solucin conducentes a contener
compaas estatales a finales de la dcada de los niveles de financiamiento propios de la reforma de
los ochenta que redujo el empleo pblico; y, pensiones, minimizando el efecto sobre los rentistas y
derechohabientes. El informe final fue entregado en el
vii) el fuerte incentivo a la sub-declaracin de mes de noviembre 2004.

85
Grfico 12
Relacin activo/pasivo de los fondos complementarios de Pensiones,
diciembre 1995

Minero
Profesionales de la Minera
Aduana
Ferroviario Red Andina
Banca Estatal
Ferroviario Red Oriental
Trabajadores YPFB
Comunicaciones
Trabajadores CNS
Municipal La Paz
Metalrgico
Aeronutica Nacional
Fabril
Administracin Pblica
Mdico
Caminos
Municipal de Santa Cruz
Polica Nacional
0 0.5 1 1.5 2 2.5 3 3.5 4 4.5 5

La insostenibilidad financiera tambin se extremo, que existan fondos cuyas reservas


vincul con las bajas edades de jubilacin y la permitan nicamente el pago de un mes de las
elevada tasa de reemplazo, dada la exigencia pensiones otorgadas.
de tan slo 180 cotizaciones (15 aos) de
contribucin para la consolidacin del beneficio Administracin ineficiente y con altos
de vejez, asociado con una probabilidad de costos: La proliferacin de los fondos
vida despus del retiro de entre 20 y 25 aos. complementarios de pensiones, adems
Von Gersdorff (1997) argumenta adems la de generar inconvenientes en materia de
fuerte erosin que sufrieron las reservas del equidad en las prestaciones, produjeron una
sistema, ante el proceso de hiperinflacin que estructura administrativa muy segmentada,
experiment Bolivia a mediados de la dcada y con unidades cuyo nmero de afiliados era
de los ochenta, que redujo su valor en trminos tan bajo, que los costos de administracin
reales de una manera significativa. resultaban sumamente altos. Von Gersdorff
(1997), reporta que un 17% en promedio de las
Con fines ilustrativos, cabe citar que las contribuciones se destinaba a cubrir los costos
reservas del Fondo de Pensiones Bsicas al administrativos; Escobar y Nina (2004) sealan
31 de diciembre de 1995 ascendan a US$ 121 un porcentaje para todo el sistema de 6.2%,
millones, un monto que no permita cubrir ni cifra estimada considerando los aportes tanto
tan siquiera un ao de rentas. En el caso de para el seguro de salud como el de pensiones,
los fondos complementarios de pensiones, el y un gasto absoluto por cotizante activo de
estado variaba de uno a otro, aunque la norma US$ 25.6, con un mximo de US$ 43.5 en los
general era una frgil situacin financiera, a tal Fondos Complementarios Universitarios.

86
De manera adicional, la gestin del sistema reduccin en la relacin activo/pasivo y los
en general y los fondos complementarios en dems factores, continuaban agravando la
particular, se caracteriz por serias deficiencias, sostenibilidad de ste. El Estado tambin tuvo
entre las cuales, pueden sealarse como las que asumir parte de las obligaciones financieras
ms relevantes las siguientes: de ocho fondos complementarios de pensiones,
ante una declaratoria de insolvencia, aos
Decisiones adoptadas sin criterios tcnicos,
antes de la reforma.
vinculadas en muchas oportunidades,
a intereses personales o de grupos 5.2. Sistema de Cuenta Individual:
especficos. caractersticas generales

Dbil control y supervisin por parte de


La reforma de pensiones en Bolivia, tal
las instancias gubernamentales creadas como se seal con anterioridad, se concret
para tales fines, dada la fuerte oposicin a travs de la Ley de Pensiones promulgada
de los administradores de los fondos el 29 de noviembre de 1996 - Ley 1732.
complementarios. Esta ley establece el cierre del antiguo
sistema de reparto, incluyendo los Fondos
Ausencia de incentivos para la afiliacin de
Complementarios de Pensiones, y su sustitucin
nuevos trabajadores, y sin los mecanismos por un sistema de cuenta o capitalizacin
necesarios para controlar la evasin de individual en lo concerniente al seguro de
contribuciones y la sub-declaracin de vejez. Este nuevo sistema se denomina Seguro
salarios. Este ltimo fenmeno, se reverta Social Obligatorio de Largo Plazo (SSO),
durante los dos ltimos aos previos a y adems de la proteccin econmica para
la jubilacin, con reportes de salarios el retiro o jubilacin, tambin contempla el
superiores a los realmente devengados. aseguramiento de los riesgos de invalidez y
muerte, as como los gastos funerarios, aunque
Las reservas de los fondos complementarios
con una forma de financiamiento va primas.
se concentraban en instrumentos de
corto plazo del sistema financiero, en El sistema de capitalizacin individual es
inmuebles con baja rentabilidad y en de aportes definidos, el riesgo de obtener la
prstamos otorgados a sus afiliados, que se tasa de sustitucin esperada (pensin/salario)
traducan en carteras con altos niveles de recae en los propios trabajadores, dado que
morosidad. el monto de la pensin est directamente
relacionado con los aos de aportes efectivos,
En tanto, la gestin de los fondos, inclua
el rendimiento de la inversin de los recursos
ambos seguros, una prctica comn, fue contenidos en los fondos de pensiones, y con
el uso de los recursos del seguro de salud el promedio de ingresos que se considere
para financiar las prestaciones del rgimen para calcular el monto de la prestacin. Los
de pensiones, erosionando an ms, las riesgos de invalidez y muerte, hasta el mes de
reservas para los pagos futuros. noviembre del ao 2006, se transferan de las
AFP a compaas aseguradoras, por medio de
En este contexto, desde la dcada de los aos la suscripcin de una pliza. No obstante, a
setenta, el Tesoro General de la Nacin (TGN) partir del mes sealado, la gestin de ambos
estuvo obligado a incrementar las transferencias riesgos, ha quedado bajo la responsabilidad de
para financiar el rgimen bsico, en tanto, la las AFP, pues la licitacin para la contratacin

87
de las aseguradoras, fue declarada infructuosa y Servicios Financieros. El Seguro Social
y no se consider conveniente extender el Obligatorio de Largo Plazo es gestionado por
contrato con las aseguradoras que venan las Administradoras de Fondos de Pensiones,
prestando sus servicios. y parcialmente, por compaas aseguradoras
de los riesgos de invalidez y vejez. La
El SSO entr en vigencia a partir del 01 de Superintendencia de Pensiones, Valores y
mayo de 1997, siendo su afiliacin obligatoria Seguros (SPVS), regula, controla y supervisa
para todas las personas que laboran por cuenta las actividades de las AFP, en el marco de la
ajena o en relacin de dependencia, y voluntaria Ley 1732 y normativa conexa.
para los trabajadores independientes. En
relacin con el sistema de reparto, se tomaron Las caractersticas ms sobresalientes del
las siguientes disposiciones generales: nuevo sistema de pensiones, se exponen a
continuacin:
i) Los afiliados al sistema de reparto,
excepto aquellos con rentas en curso de a) Contribuciones: La contribucin individual
pago o en proceso de adquisicin, son de los trabajadores es equivalente a un 12.21%
transferidos a una Administradora de de su salario devengado, desglosado de la
Fondos de Pensiones (AFP). siguiente manera: i) 10% corresponde a la
cuenta individual para la jubilacin; ii) 1.71%
ii) Los pensionados del sistema de reparto para cubrir la invalidez y muerte por Riesgo
por Riesgo Profesional, sea en curso Comn; y, iii) 0.5% por concepto de comisin
de pago o en proceso de adquisicin pagadas a las AFP por el servicio de afiliacin,
del beneficio, quedan adscritos a una recaudacin y administracin de las cuentas
AFP, que tiene la obligacin de su individuales. De manera adicional, cuando se
administracin y financiamiento con trata de un trabajador dependiente o por cuenta
recursos del SSO. ajena, el empleador debe pagar un contribucin
de 1.71% del salario del trabajador para
iii) El pago de las rentas de los pensionados cubrir el Riesgo Profesional (RP). La Cuenta
del sistema de reparto se har con recursos Bsica Previsional con destino al pago de la
del Tesoro General de la Nacin. Pensin Mnima es un patrimonio autnomo,
indivisible, imprescriptible e inafectable
La administracin del sistema de reparto residual, por gravmenes o medidas precautorias de
con tareas ligadas fundamentalmente, al pago cualquier especie, conforme dispone la Ley
de las pensiones y jubilaciones otorgadas por 3785.
el sistema antes de la reforma, la valoracin de
las solicitudes de derechos de trabajadores que El sistema fija un tope mximo cotizable
han cumplido con los requisitos que exiga el para los asegurados obligatorios de sesenta
sistema de reparto antes del 01 de mayo 1997, salarios mnimos nacionales. Los trabajadores
la emisin de certificados de Compensacin independientes aportan los mismos porcentajes
de Cotizaciones y el pago de beneficios que los obligatorios, con una base gravable
alternativos, es competencia del Servicio equivalente a los ingresos mensuales que
Nacional de Sistema de Reparto (SENASIR), l libremente declare, mantenindose este
institucin pblica desconcentrada bajo la monto entre uno y sesenta salarios mnimos
dependencia del Ministerio de Hacienda, nacionales. El aporte de 1.71% para cubrir el
a travs del Viceministerio de Pensiones Riesgo Laboral en caso de muerte o invalidez

88
Tabla 47
Tasas de contribucin por agente: Sistema de Reparto versus
Sistema Cuenta Individual. Cifras en %.

Sistema de Reparto Sistema Cuenta


Cotizante
Individual-AFPs
Bsico Complement. Total

Trabajadores 2.5 6.4 8.9 12.2


Empleadores 4.5 1.3 5.8 1.7
Sub-total 7.0 7.7 14.7 13.9

Gobierno 1.5 0.0 1.5 0.0

Total 8.5 7.7 16.2 13.9


Fuente: Escobar y Nina (2004), con base en datos de INASEP y AFPs

causados por accidente o enfermedad bien disminuy en 2.3 puntos porcentuales,


laboral, es voluntario para los trabajadores resultado muy vinculado con la eliminacin
independientes. del aporte del Estado29.

En este nuevo esquema de pensiones, las Junto con las contribuciones obligatorias, los
contribuciones del Estado desaparecen, y afiliados del SSO pueden tambin realizar apor-
tampoco participa del financiamiento de la tes adicionales, con el fin de incrementar los
Cuenta Bsica Previsional para la pensin recursos acumulados en su cuenta individual.
mnima, que no se financia con el rendimiento Asimismo, pueden convenir con los emplea-
mnimo de los fondos invertidos, sino, con dores el depsito de beneficios sociales, que
fondos provenientes de las primas y aportes permitan un incremento en la pensin de retiro
del sistema y de los afiliados, en consecuencia, o una reduccin en la edad de la jubilacin,
no asume ningn riesgo financiero. Por otro siempre condicionado al cumplimiento de los
lado, el empleador est obligado a retener 50 y 55 aos de edad mnimos, para mujeres y
del salario de sus trabajadores, el porcentaje hombres, respectivamente, que exige para su
establecido por ley para el SSO y para la Cuenta efectividad la Compensacin de Cotizaciones;
Bsica Previsional. Las AFP recaudan estas para reducirlas, dispone una reduccin del 8%
aportaciones, junto con las correspondientes al por cada ao menor de las establecidas, hasta
patrono, a travs de las entidades del sistema un mximo de disminucin del 40%.
financiero nacional.

De acuerdo con Mesa-Lago (2001), la


eliminacin de las contribuciones de los
empleadores ha provocado incrementos 29 El artculo 62 de la Ley de Pensiones, seala que el
aporte patronal existente para los seguros de invalidez,
importantes en las contribuciones de los vejez y muerte del Sistema de Reparto, se fusiona al
asegurados en muchos pases de Amrica sueldo o salario de los trabajadores afiliados. De igual
Latina. No obstante, en la caso de la reforma manera, el aporte estatal dispuesto para el financiamien-
to de este sistema, queda extinto con la promulgacin
boliviana, la tasa de contribucin global ms de la ley en cuestin.

89
Por otro lado, el Decreto Supremo 29.537 crea b.1) Beneficios por Vejez: La Ley de
cotizaciones voluntarias a favor de terceros, Pensiones 1732, establece que la prestacin
pudiendo el afiliado dependiente autorizar de jubilacin se pagar al Afiliado,
a su empleador par que le descuente de su independientemente de la edad, cuando tenga
total ganado el monto correspondiente para en su Cuenta Individual un monto acumulado
la contribucin a favor de un tercero. Estos que permita el financiamiento de una pensin
descuentos ingresan a las cuentas individuales igual o superior al setenta por ciento (70%) de
de los ltimos en calidad de aportes voluntarios, su salario base y la prestacin por muerte a sus
constituyndose el empleador en agente de derechohabientes. El salario base considerado
retencin. para estos efectos, es equivalente al promedio
de los salarios reportados en los ltimos
b) Beneficios: El SSO no establece una edad sesenta meses.
fija de retiro, pues los trabajadores pueden
jubilarse antes de los 65 aos (aunque la edad La pensin es financiada con la cuenta
mnima en el sistema de reparto es de 55 individual de cada afiliado, junto con el monto
aos para hombres y 50 aos para mujeres), derivado de la Compensacin de Cotizaciones
en tanto, tengan recursos acumulados en su (CC), producto de sus aportes al antiguo
cuenta individual, suficientes para generar Rgimen de Reparto. El monto otorgado por
una renta mensual, calculada actuarialmente, este ltimo concepto est determinado por dos
equivalente al menos a un 70% del promedio variables: i) el nmero de aos que el afiliado
de sus salarios registrados en los ltimos cinco contribuy en el sistema de reparto; y, ii) los
aos. En sntesis, las prestaciones econmicas salarios registrados en dicho sistema.
ofrecidas por el SSO son:
Los afiliados que cumplan con las condiciones
Pensiones vitalicias de jubilacin para el anteriores, pueden elegir entre dos modalidades
afiliado. distintas de beneficios: i) Seguro Vitalicio que
es contratado con una Compaa de Seguros, y
Pensiones vitalicias para el cnyuge, en caso que consiste en el pago de un pensin mensual
de muerte del afiliado. fija y vitalicia, cuyos riesgos de rentabilidad
Pensiones temporales para los hijos, de los recursos aportados por el pensionado
hermanos o padres, en caso de muerte del y longevidad, son asumidos por la firma
afiliado. aseguradora, o, ii) Mensualidad Vitalicia
Pensiones de invalidez por Riesgo Comn Variable que debe ser contratada con una AFP,
y consiste en una pensin variable, calculada
Pensiones de invalidez por Riesgo
anualmente, en funcin de la rentabilidad del
Profesional.
fondo de pensiones y las tasas de sobrevivencia
Pensiones por muerte, por Riesgo Comn o de aquellos jubilados que han elegido esta
Riesgo Profesional. modalidad de prestacin. En ambos casos, para
Pago de Gastos Funerarios al fallecimiento acceder a la compensacin de cotizaciones la
del afiliado segn corresponda. edad mnima es 55 aos para hombres y 50
para mujeres.
Las Pensiones de jubilacin, invalidez y
muerte, por Riesgo Comn y Profesional en Los afiliados al sistema de cuenta individual
el SSO, tienen mantenimiento de valor a la que superen los 65 aos de edad, pero an no
Unidad de Fomento de la Vivienda (UFV). han acumulado los recursos suficientes para fi-

90
nanciar una renta igual o superior a un 70% del al 60% se otorga una renta por incapacidad
salario mnimo nacional, no califican para los permanente parcial, y cuando el grado alcanza
beneficios de la jubilacin. En estos casos, las a 60% hasta 100%, una renta de incapacidad
AFP pagan un monto mnimo mensual equi- permanente total.
valente al 70% del salario promedio registrado
por el afiliado, hasta que los fondos acumula- Una caracterstica especial relacionada con el
dos en su cuenta individual se agoten. financiamiento de las pensiones de Riesgos
de Trabajo del Sistema de Reparto, es que
El Decreto Supremo 29.537 dispone el acceso ste fue transferido a cargo de las compaas
a la pensin de jubilacin con los recursos aseguradoras y no al fisco, como en los restantes
de su capital acumulado y su compensacin riesgos. Esta medida permiti reducir la carga
de cotizaciones, cuando el afiliado hubiese fiscal de la transicin de un sistema a otro,
efectuado menos de 180 aportes, tenga 60 aos pero implica un subsidio de las contribuciones
de edad o ms y cuando la pensin referencial del empleador a las obligaciones adquiridas
sea menor al 70% del salario base y mayor al por el Estado.
70% del salario mnimo nacional.
c) Administracin y distribucin del
b.2) Pensiones por invalidez y muerte: mercado: Una caracterstica particular del
Las compaas aseguradoras contratadas por sistema de pensiones actual de Bolivia, es el
las AFP cubren los beneficios de invalidez y nmero de AFP. Desde el inicio, el Gobierno
vejez, tanto cuando ests condiciones se den decidi que nicamente dos AFP operaran en
por Riesgo Comn (RC), como cuando ocurren el mercado, con un perodo de exclusividad
por circunstancias ligadas con la actividad de 5 aos. Este decisin tiene como
laboral, conocido como Riesgo Profesional propsitos fundamentales: i) reducir los costos
(RP). El pago de estas pensiones se lleva a administrativos del sistema, eliminando los
cabo ahora hasta los 60 aos, momento en que gastos excesivos de publicidad y mercadeo;
se convierte en una pensin de jubilacin a ii) introducir administradoras con solvencia
cargo de la AFP. econmica y experiencia previa en el manejo de
fondos de pensiones; iii) fijar condiciones tales
Adems del pago mensual de las pensiones que, compaas internacionales consideraran
por invalidez y muerte, equivalente a un 70% atractivo el mercado de pensiones de Bolivia,
del salario base del afiliado, las compaas dadas las condiciones iniciales de monopolio;
aseguradas estn comprometidas a transferir un iv) evitar la proliferacin de pequeas AFP,
10% del salario base del pensionado invlido a ligadas con intereses sectoriales, que pudieran
su cuenta individual. Por otro lado, la cobertura generar un riesgo sistmico en la administracin
de la pensin de invalidez por RC, requiere del fondo de pensiones; y, v) contar con un
una declaracin de invalidez permanente administrador experto de portafolios para el
igual o superior a 60%. En aquellos casos Fondo de Capitalizacin Colectiva (FCC).
de afiliados con declaraciones de invalidez
por RP, mayores a un 10% pero menores a un El perodo de exclusividad finaliz en mayo
25%, recibirn un pago global por una nica 2002, no obstante, continan operando
vez, en calidad de indemnizacin, igual a nicamente las dos AFP originales. Las
cuarenta y ocho veces su salario base por el razones de esta situacin, son las siguientes:
porcentaje de su incapacidad, cuando el grado i) La SPVS, con el propsito de ampliar la
de disfuncin alcanza a ms de 25% y menor participacin de AFP en el mercado boliviano

91
de pensiones, promovi un nuevo proceso como fuentes de financiamiento las siguientes
licitatorio, sin embargo, no hubo ninguna cuatro comisiones:
firma interesada, siendo necesario, declarar Comisin por afiliacin: 0.5% del salario
la licitacin infructuosa; y, ii) no existe una ganado por el trabajador.
normativa disponible para distribuir recursos Comisin pago de beneficios: 1.32% de la
del FCC a una nueva AFP. Por otro lado, pensin pagada al afiliado.
despus de que el perodo de exclusividad Comisin por administracin del
expir, no se ha dado una competencia real portafolio: % variable, calculado sobre el
en las zonas de exclusividad. As las cosas, total de recursos del Fondo de Capitalizacin
Escobar y Nina (2004), reportan que en el Individual, invertidos en ttulos valores.
ao 2002, la AFP Futuro afili 249 casos en Comisin por custodia: % deducible del
la zona de exclusividad de la otra AFP, en total de recursos, invertidos en ttulos valores,
tanto, los resultados en la AFP Previsin, se que conforman el Fondo de Capitalizacin
aproximaron a los 750 casos. Individual.

El Gobierno dividi el pas en tres zonas Los recursos generados por estas comisiones,
geogrficas: Norte, Sur y Comn o Zona ingresan a los flujos financieros de las AFP
Central. La zona Norte fue asignada a la como tales, y stos les permiten cubrir sus
AFP Futuro de Bolivia S.A. La zona Sur gastos de operacin e inversin, as como
a la AFP Previsin S.A. y la zona Comn obtener una tasa de rentabilidad en su calidad
fue distribuida entre las dos, segn fecha de de empresa comercial. El patrimonio de
nacimiento de los potenciales afiliados. Este las AFP, se encuentra separado del Fondo
esquema de distribucin, prcticamente de Capitalizacin Individual y el Fondo
estableci una cuota de mercado inicial de un de Capitalizacin Colectiva, los registros
50% para cada una de las AFP; sin embargo, contables y las disposiciones de inversiones
con el transcurrir de los aos, y dado un son particulares para los recursos propios de
incremento en la actividad econmica en la la AFP y aquellos administrados a favor del
Zona Sur, la AFP Previsin S.A. ha ganado SSO y sus afiliados.
una mayor participacin relativa.
5.3. Sistema de reparto residual: beneficios
La medida de vincular a los afiliados durante otorgados en la transicin
cinco aos con la misma AFP, ha provocado
que despus de vencido el perodo de El cierre tcnico del Sistema de Reparto, se
exclusividad, el movimiento de una a otra program tomando en cuenta dos medidas
AFP, sea realmente escaso. De acuerdo con bsicas. En primera instancia, se habilit
informacin reportada en la Memoria Anual hasta el 31 de diciembre de 1997 (extendido
de la SPVS, durante el ao 2005 se dieron un posteriormente hasta el 31 de diciembre 2001)
total de 4,013 traspasos de una a otra AFP, con para que todos los trabajadores que cumplan
una diferencia a favor de Previsin S.A. de tan con los requisitos exigidos por este sistema
slo 150 casos. Durante el 2007, se tuvo el total al entrar en vigencia la Ley de Pensiones,
de 4.890 traspasos de AFP, con una diferencia presentaran ante la entidad competente,
de 286 casos a favor de Futuro de Bolivia. una solicitud formal para la aprobacin
del respectivo derecho. Esta disposicin
d) Costos de administracin: La actividad de tericamente limitaba la creacin de nuevas
administracin de los recursos que integran el obligaciones en el antiguo sistema, aunque, la
SSO, llevada a cabo por parte de las AFP, tiene realidad fue bastante distinta.

92
Tabla 48
Distribucin de los afiliados al SSO segn AFP, 1997-2007

Ao Nmero de Distribucin %
afiliados
AFP Futuro AFP Previsin

1997 328,884 50.3 49.7


1998 459,917 46.6 53.4
1999 518,816 47.4 52.6
2000 633,152 47.6 52.4
2001 675,889 46.5 53.5
2002 760,959 46.2 53.8
2003 846,588 46.7 53.3
2004 878,343 46.1 53.9
2005 934,304 45.9 54.1
2006 988,967 45.5 54.5
2007 1,077,814 45.5 54.5
Fuente: Memorias Anuales 1997-2007, SPVS.

Por otro lado, el artculo 63 de citada costo de estos beneficios, no considerados al


ley, establece los fundamentos para el momento de la Reforma, ha incrementado la
reconocimiento de las aportaciones de los carga fiscal en materia de pago de pensiones.
afiliados del Sistema de Reparto, que al
momento de entrada en vigencia de esa ley, Las amplias concesiones del sistema de reparto,
no cumplieron con los requisitos necesarios an en su fase residual, ya tenan antecedentes
para consolidar el derecho a la jubilacin. El previos a la aprobacin de los Beneficios
mecanismo en cuestin se ha denominado Alternativos. Una de las ms interesantes, fue
Compensacin de Cotizaciones (CC), y en el retiro anticipado con reduccin de pensin,
principio, supona la nica forma de transicin que solo se permita para ciertas actividades
de los aportes del sistema antiguo al nuevo catalogadas como peligrosas o insalubres, la
sistema. jubilacin anticipada en un mximo de cinco
No obstante, los trabajadores que no cumplieron aos, es decir, 45 aos y 50 aos, para mujeres
los requisitos de edad o de cotizaciones para y hombres, respectivamente. Esta opcin del
acceder a una renta del Sistema de Reparto, Sistema de Reparto, aplicaba con un descuento
grupo conocido en Bolivia como la Generacin del 8% de la pensin por cada ao de edad
Sndwich, y particularmente aquellos en anticipado, y dada la aprobacin de una lista
condicin de desempleo o de edad avanzada, ms extensa de actividades sujetas a esta
ejercieron una fuerte presin social ante el disposicin, el nmero de retiros anticipados
Gobierno, que culmin con la creacin de creci de forma significativa. A la fecha las
los Beneficios Alternativos de Pago Mnimo personas que reciben la pensin o renta con
Mensual (PMM) y Pago nico (PU). El reduccin de edad, se organizaron y estn

93
exigiendo el pago de la pensin completa sin De acuerdo con el nmero de cotizaciones
reduccin por haber cumplido la edad durante acreditadas en el antiguo sistema, y
su vigencia, esto encarecera mucho ms el lgicamente, condicionado al cumplimiento
dficit fiscal. de los requisitos antes sealados, existen dos
tipos de prestaciones de CC:
A continuacin, se presenta, una breve
descripcin de los diversos beneficios que se a.1) CC Mensual: Los afiliados que registren
han concedido despus del cierre del Sistema sesenta (60) o ms cotizaciones en el Sistema
de Reparto. de Reparto, tienen derecho a una renta de CC
mensual vitalicia, calculada de la siguiente
a) Compensacin de Cotizaciones (CC): manera:
Las condiciones generales para tener derecho
a una CC, son las siguientes: CC M = 0.7 * WiOct96 * DAiSR
i 25
Haber realizado cotizaciones al Sistema de

Reparto en forma previa al 01 de mayo de donde,
1997. Wi Oct96 : Salario a Octubre de 1996 o anterior
actualizado al individuo i.
Se encuentren registrados en alguna de las

Administradoras de Fondos de Pensiones DAiSR : Aos Aportes al Sistema de
(AFP) conforme a ley; y, Reparto del Individuo i.

No encontrarse incluido en una de las causales


El monto resultante de la CC no puede exceder
de exclusin, que fundamentalmente, estn el valor de veinte veces el salario mnimo
asociadas con la recepcin efectiva de una nacional vigente al momento del clculo de la
pensin o pago compensatorio del Sistema CC mensual. De igual manera, cuando se lleve
de Reparto: a cabo el pago efectivo de la CC mensual, ste
tendr un tope equivalente al monto mximo
Estar percibiendo una renta por vejez, pagado de renta en el Sistema de Reparto30.
invalidez o riesgo profesional, adquirida
en el Sistema de Reparto. a.2) Pago global de CC: Los afiliados que
registren menos de sesenta (60) cotizaciones
Haber cobrado un Pago Global del en el Sistema de Reparto, tienen derecho a
Sistema de Reparto por Vejez o Invalidez un Pago global CC, equivalente a 100 veces
por Riesgo Comn, sea que corresponda la CC mensual. Este monto se acredita a la
al rgimen bsico y/o complementario. cuenta individual del afiliado por una nica
Esta exclusin no aplica cuando el vez, con el propsito, de que ste acumule
Pago Global recibido deriva de Riesgo
Profesional.
Mantener un trmite de renta en proceso 30 De acuerdo con el Decreto Supremo N 28888 de
de calificacin en el Sistema de Reparto. 18 de octubre de 2006, en el mes de octubre 2006, la
En estos casos, el interesado tiene la CC mensual mxima era de Bs.7,974.54. Por otro lado,
el salario mnimo nacional ascenda a Bs.500, situacin
opcin de renunciar a este trmite y que implic la necesidad de que las AFP y Entidades
acceder a la CC. Aseguradoras, tuvieran que recortar a algunos de los
pensionados su pago de CC, al valor mximo antes se-
alado.

94
los recursos suficientes para consolidar el perodos anteriores a mayo de 1997 a los
derecho a la jubilacin, o en caso de muerte, entes gestores del Sistema de Reparto.
se otorguen los beneficios que corresponda a Tener registrados como mximo
sus derechohabientes. veinticuatro (24) perodos aportados al
Seguro Social Obligatorio de Largo Plazo
b) Pago Mnimo Mensual (PMM) y Pago administrado por las AFP correspondiente
nico (PU): En el contexto de una fuerte a perodos anteriores a enero de 2004.
presin social, en el mes de mayo de 2004 No percibir la Compensacin de Cotizacin
el Poder Ejecutivo dict el Decreto Supremo de carcter mensual.
27.542, en el que se otorgan a los afiliados del No percibir el Pago de Reparto
Sistema de Reparto, que a la entrada en vigencia Anticipado.
de la Ley 1732 no haban logrado satisfacer No hallarse comprendido en ninguna de
los requisitos para el derecho a la jubilacin, las causas de exclusin relativas al CC.
dos prestaciones o beneficios alternativas a
la Compensacin de Cotizaciones: el Pago Las condiciones fijadas para el Pago nico
Mnimo Mensual y el Pago nico, cuya gestin (PU) son en trminos generales, las mismas
qued bajo la responsabilidad del SENASIR. exigidas para el PMM, con la diferencia de
que este beneficio se otorga a los asegurados
Estos dos beneficios, supusieron una apertura que hubieran efectuado entre veinticuatro (24)
del Sistema de Reparto, que exceda las dispo- y ciento setenta y nueve (179) cotizaciones al
siciones jurdicas contenidas en la Ley 1732, Sistema de Reparto, previo a la vigencia de la
pues estaban dirigidos a grupos de trabajado- Ley nm. 1732.
res que no cumplan con el nmero de cotiza-
ciones o con la edad mnima de retiro. En am- El monto del PMM es fijo, calculado de manera
bos casos, una de las restricciones fundamen- independiente al valor del Salario Cotizable
tales, es que los potenciales beneficiarios, no o al nmero de aportes en exceso a las 180
hubieran tenido ms de 6 aportes en las AFP, cotizaciones exigidas para tener derecho a este
nmero que posteriormente se increment a beneficio. De acuerdo con el Decreto Supremo
no ms de 24 aportes. En opinin de algunos 27.542, el PMM es equivalente a Bs. 480 en
expertos, estos beneficios tenan ms carcter el ao 2004 y a la fecha equivale a Bs. 583,
de una prestacin de cesanta o desempleo de y en los aos siguientes, se ajustar con base
larga duracin, dado que en principio, implica- en la variacin de la Unidad de Fomento a la
ba que seis aos de implementada la reforma, Vivienda (UFV) y est sujeto al descuento
nicamente se tuvieran acreditadas menos de mensual del 3% destinado a la cobertura
6 aportes en el sistema de cuenta individual. de salud en la Caja Nacional de Salud. El
PMM es un pago individual, mensual y
En trminos ms concretos, el Decreto Supremo vitalicio a favor del afiliado titular, o en caso
27.542, estableci que los asegurados que de fallecimiento, de sus derechohabientes de
hubieran efectuado cotizaciones al Sistema viudedad u orfandad.
de Reparto podrn elegir el Pago Mensual
Mnimo (PMM) en sustitucin de la CC, en El PU es calculado por el SENASIR como el
tanto, cumpla con los siguientes requisitos: resultado de multiplicar el nmero de aos,
o fraccin de ellos, cotizados al Sistema de
Haber efectuado ciento ochenta (180) Reparto (densidad de aportes) por el valor del
cotizaciones o ms correspondientes a Salario cotizable que le fuera reconocido al

95
afiliado titular. El monto del salario cotizable de Compensacin de Cotizaciones, el Decreto
relevante para la estimacin del PU, no Supremo 28.394 de 6 de octubre de 2005, se
podr exceder veinte veces el salario mnimo amplia el beneficio a los derechohabientes en
nacional vigente31. curso de adquisicin.

PU = Densidad de Aportes*Salario Cotizable El monto mensual total del PRA a ser otorgado
por el SENASIR se fij en dos tipos, de acuerdo
c) Pago de reparto anticipado (PRA): Hasta con las siguientes especificaciones:
el 31 de diciembre de 2001, los afiliados del
Sistema de Reparto tuvieron oportunidad Un mil cincuenta y seis Bolivianos

para entregar su solicitud de calificacin de (Bs. 1.056.-) para los trmites en curso
renta, en el supuesto de que haban cumplido de adquisicin no sujetos a reduccin de
con todos los requisitos para tales fines antes edad, salvo los comprendidos a reduccin
del 01 de mayo de 1997. No obstante, an de edad conforme al Decreto Supremo
a inicios del ao 2004, el SENASIR tena 17.305 de 24 de marzo de 1980, que
un nmero importante de expedientes sin la comprende al sector minero en campos de
respectiva resolucin, particularmente, los aplicacin Metalurgia, Cooperativistas,
relacionados con Riesgo Profesional. Dado el Minera Privada y COMIBOL por
excesivo tiempo transcurrido en este proceso, trabajos insalubres o penosos.
y la situacin econmica que experimentaban
muchos de los interesados y sus familias, el Setecientos noventa y nueve Bolivianos

Gobierno emiti el Decreto Supremo 27.543 (Bs.799) para los trmites en curso de
de 31 de mayo de 2004, en el cual se crea el adquisicin sujetos a reduccin de edad.
Pago de reparto anticipado (PRA). Sobre la base de los montos sealados
se aplicarn los descuentos legales que
El PRA es un anticipo de la renta en curso correspondan.
de adquisicin, derivado de derechos en el
Sistema de Reparto por los aportes efectuados Los montos anteriores, no estn sujetos a ningn
al mismo, ste se paga mensualmente hasta la tipo de actualizacin o incremento de valor en
emisin de la Resolucin que defina el derecho el tiempo. El financiamiento del PRA, est a
del titular del pago. La elegibilidad de los cargo exclusivamente del Tesoro General de la
beneficiarios de esta prestacin, exige que se Repblica, cuando se trate de trmites de vejez
haya presentado el trmite a ms tardar el 31 e invalidez. En aquellos casos de invalidez por
de diciembre 2001 y contar con el requisito de Riesgo Profesional del Sistema de Reparto, el
edad al 30 de abril de 1997. El PRA no aplica PRA ser financiado con recursos del Tesoro
cuando el interesado ya cuenta con una renta en General de la Nacin y la Reserva Financiera
curso de pago, haya recibido un Pago Global o a cargo de las Entidades Aseguradoras.

Por ltimo, el Decreto Supremo 27.543,


31 De acuerdo con el Artculo 8 del Decreto Supremo
dispone que el SENASIR contar con un
N 27542, los titulares o derechohabientes del Pago ni- plazo de veinte (20) meses, computables
co podrn afiliarse a los servicios de salud de la CNS, desde enero de la gestin 2005, para emitir
autorizando la deduccin del 3% de un salario mnimo
nacional multiplicado por los meses que requiera cober-
las Resoluciones que definan el derecho de los
tura. El mximo de meses de afiliacin voluntaria es de titulares del PRA, que pueden ser: Renta, Pago
24, contados a partir del mes siguiente de la emisin de Global o Compensacin de Cotizaciones.
la papeleta del PU.

96
d) Garanta de 100% en la renta de las mnimo de renta y el nuevo monto para el
Fuerzas Armadas: El sector de las Fuerzas tramo ms bajo llega a Bs. 850. Esto significa
Armadas se incorpora a la Ley de Pensiones, que los jubilados y rentistas tuvieron un
sobre la base del Acuerdo del Ministerio incremento en el monto mnimo de renta que
de Capitalizacin, el Ministerio de Defensa no se compara con el porcentaje de incremento
Nacional, las Fuerzas Armadas de la Nacin salarial recibido por los trabajadores. Mientras
y COSSMIL, suscrito el 20 de noviembre algunos trabajadores no reciben aumento,
de 1996. El 29 de noviembre se aprueba la los maestros y empleados del sector salud,
Ley de Pensiones y se establece que tendr perciben aproximadamente un 10 % anual, los
carcter general y obligatorio, incluyendo a jubilados obtienen un aumento del 300 % en
los miembros de las Fuerzas Armadas. el monto mnimo de renta durante el perodo
1998 al 2002.
La diferencia de los afiliados a COSSMIL
con relacin a la poblacin civil no afiliada Este incremento causa distorsiones severas en
a esa entidad, es que los primeros tienen la economa pues mientras el salario mnimo
garantizada, al momento de su jubilacin, nacional para los trabajadores es de Bs.
una pensin equivalente al 100% de su ltimo 450, el monto mnimo de renta es de Bs.940
salario, obviando la fecha de corte (30 de abril generando un incentivo perverso, por el cual
de 1997). los desocupados presionan al gobierno para
mantener abierto el sistema antiguo y recibir
En el caso particular de los afiliados a COSSMIL renta de 940 bolivianos, rechazando cualquier
cotizantes al nuevo sistema, la determinacin propuesta del gobierno sobre puestos de trabajo
del costo del pago de su pensin mensual, con salario inferior al monto mnimo de renta.
considera el valor de la brecha a cubrir para Esto provoc el fortalecimiento de la llamada
alcanzar el nivel de pensin garantizada. Generacin Sndwich que luego de presionar
en forma desmedida, logr conseguir el Pago
e) Incremento del monto de la renta Mensual Mnimo, que consiste en un pago
mnima: Otra manifestacin clara de la falta individual, mensual y vitalicio equivalente a
de disciplina en la aplicacin de la reforma, es Bs. 480.
la poltica gubernamental adoptada en relacin
al monto mnimo de renta, puesta en prctica 5.4 Costo fiscal del sistema de reparto
durante los aos 2000 y 2001.
La sustitucin del antiguo sistema de Reparto
La marcha de jubilados que origin el por el sistema de cuenta individual, implica
Convenio de Caracollo, provoca el incremento indefectiblemente un costo de transicin
de Bs. 300 a Bs.550 para el tramo ms bajo para el Estado, pues ste asume el pago
de renta. La compensacin inicialmente de las rentas de los jubilados del sistema
establecida con exclusividad para los rentistas cerrado sin beneficiarse de las aportes de
mineros, posteriormente se amplia para el los cotizantes activos; se trata de un costo
resto de los sectores, se aplica inclusive a las estndar de cualquier reforma de este tipo. Las
rentas obtenidas con reduccin de edad y con estimaciones proporcionadas por la antigua
el mnimo de aportes (180 cotizaciones). Secretara Nacional de Pensiones y UDAPE,
antes de la reforma, sealaba que el costo
El convenio de Patacamaya suscrito al ao de la transicin ascenda en Valor Presente
siguiente, incrementa an ms el monto Neto (VPN) a US$2,360 millones, durante el

97
perodo 1997-2060. Por el contrario, el costo informacin del sistema que permitieron que
fiscal del escenario sin reforma se ubicaba en un nmero significativo de personas, a travs de
un VPN equivalente a US$3,395 millones. modificar su edad, accederan a los beneficios
del sistema de reparto de manera irregular, as
En trminos del PIB, se tena previsto que la como los acuerdos de compensacin monetaria
Reforma de Pensiones implicara una carga de Caracollo y Patacamaya, que mejoraron
fiscal inicial prxima al 3.5%, pero con una las rentas ms bajas del sistema y las rentas
tendencia descendente en los siguiente aos, pagadas a los miembros de COSSMIL. Un
hasta ubicarse en el 2018 en tan slo un 1% del elemento an no considerado de manera plena
PIB. No obstante, desde un inicio, los costos en esta revisin de los costos efectivos de la
efectivos superaron de manera importante las Reforma, era el costo de la Compensacin
proyecciones oficiales, tal como se evidenci en de Cotizaciones, pues su reglamentacin y
un estudio elaborado para la Superintendencia clculos recin haban iniciado en el 2001.
de Pensiones, Valores y Seguros en el ao
2002 (Gamboa, 2002). En el citado estudio, En los aos siguientes, y tomando en cuenta
las discrepancias entre una y otra estimacin la evidencia sobre un costo efectivo bastante
se asociaron bsicamente a un nmero de ms alto que el estimado en las proyecciones
rentistas por concepto de invalidez, vejez y de la ex Secretara Nacional de Pensiones, se
muerte, superior en un 35% al nmero previsto desarrollaron otros modelos de estimacin,
originalmente. Este fenmeno se vincul con destacando entre ellos, los elaborados por un
las pensiones consolidadas con reduccin de grupo de consultores del Banco Interamericano
edad y la extensin del plazo original para de Desarrollo (BID) en el 2003, y el Banco
presentacin de trmite de calificacin de Mundial en el 2004. Este ltimo modelo
renta del 31 de diciembre de 1997 al 31 de cont con la colaboracin de funcionarios
diciembre de 2001. de la SPVS, Ministerio de Hacienda y el
SENASIR, y result uno de los ejes centrales
Tabla 49 sobre los que gir el trabajo de la Comisin
Costo Proyecto vs. Ejecutado de la Tcnica Interinstitucional y Multidisciplinaria
Reforma de Pensiones de Pensiones, constituida para el anlisis del
1997 - 2001. Cifras en millones de US$ impacto fiscal de la Reforma y propuesta de
alternativas de financiamiento.
Ejecutado Proyectado
Ao Diferencia
UPF SNP-UDAPE Tabla 50
1997 271.7 231.5 40.2 Costo de la Reforma de Pensiones
1998 341.2 225.3 115.9 segn distintos modelos
1999 339.9 219.3 120.6 de proyeccin
2000 373.2 213.4 159.8
Cifras en millones de US$
2001 386.7 207.4 179.3 Proyeccin VPN
Fuente: Gamboa (2002) Ex Secretara Nacional de Pensiones (1997-2006) 2,360
Modelo BID/Junio 2003 (2002-2060) 3,179
De igual manera, se seala como factores de Modelo BID/ Diciembre 2003 (2002-2060) 5,170
la diferencia entre el costo fiscal ejecutado y Modelo I-Think/BM/Diciembre 2004 (2004-2060) 5,790
las proyecciones previstas de la Reforma de Fuente: Gamboa (2005).
Pensiones, la debilidad de los sistemas de

98
Ninguno de los modelos incluidos en la Uno de los aspectos que se han cuestionado
Tabla 50, incluye el efecto de los beneficios ms insistentemente al Gobierno, ha sido su
alternativos de Pago Mnimo Mensual y falta de capacidad para recuperar las reservas
Pago Unico, ni tampoco del Pago de Reparto y otros activos de los fondos complementarios
Anticipado, pues los decretos que sustentaron cuando asumi sus obligaciones. A pesar de
su creacin, fueron promulgados a mediados de que la pobre condicin financiera de muchos
2004. Sin embargo, la conclusin es evidente, de los fondos complementarios hizo que la
en la actualidad, el costo fiscal de la Reforma recuperacin de sus activos fuera problemtica
de Pensiones en Bolivia es aproximadamente en muchos casos, los fondos complementarios
2.5 veces mayor que la estimada antes de su de las fuerzas armadas, la polica y el poder
entrada en vigencia, y el gasto pblico en judicial fueron excepciones importantes. En
pensiones ha oscilado en los ltimos aos en particular, el fondo complementario de las
el rango de 4.5%-5.0% del PIB. fuerzas armadas (COSSMIL) cubre cerca de
7,500 jubilados con beneficios promedio de
Este resultado inesperado para las autoridades jubilacin cercanos al doble del promedio
fiscales de Bolivia, si bien es producto de algunos y pagos totales por jubilacin por cerca de
supuestos incorrectos, particularmente, la 0.5% del PIB. Los activos y las reservas de
subestimacin del costo de la Compensacin COSSMIL, incluyendo los hospitales y las
de Cotizaciones, tambin refleja la concesin clnicas que tambin proporcionan beneficios
excesiva de ciertos beneficios posteriores al 01 de seguro de salud, no fueron transferidos al
de mayo de 1997, tales como las pensiones con gobierno.
reduccin de edad, el incremento de las rentas
mnimas y la proteccin del 100% de tasa de Por ltimo, es importante reconocer que uno
reemplazo para los miembros de las Fuerzas de los factores que puede incidir de manera
Armadas. Gamboa (2005), ilustra esta situacin adicional en el costo fiscal de la transicin, es la
de manera muy precisa, logrando vincular la edad a la cual los trabajadores podrn recibir sus
proyeccin inicial de la ex Secretara Nacional CCs (55 aos para varones y 50 para mujeres).
de Pensiones con la resultante del modelo I Adems, en la actualidad para jubilarse antes
Think del Banco Mundial. de los 60 aos, los trabajadores deben cumplir
con la regla del 70% que adiciona sus CC al
pago esperado de una cuenta individual. A
Tabla 51 pesar de que se presume ser difcil lograr,
Costos adicionales por categora de la existen tres factores que podran facilitar un
Reforma de Pensiones retiro anticipado, al margen del acceso a la
Cifras en millones de US$ Pensin de Jubilacin dispuesta por el Decreto
Categora VPN
Supremo 29.537 32 : i) los trabajadores podrn
Estimacin 1997 (*) 2,360
reducir su participacin en el sector formal
Reduccin de Edad (+) 576
para reducir el denominador usado en la regla
COSSMIL (+) 592 del 70%, (ii) actualmente, los trabajadores
Caracollo y Patacamaya (+) 215
Diferencia de Clculo de CC (+) 1,383
Otros:fondos complementarios, fraude, 32 El Art. 16 del Decreto Supremo 29.537 de 1 de
664
supuestos de tasas de mortalidad (+) mayo de 2008, reconoce la Pensin de Jubilacin si es
Estimacin Modelo I-Think 5,790 mayor al 70% del salario mnimo nacional y cuando el
(*) VPN 1997-2060. afiliado tenga menos de 180 cotizaciones, su pensin
referencial sea menor al 70% del salario base y cuente
Fuente: Gamboa (2005).
con 60 o ms aos de edad.

99
pueden anticipar un ao de participacin 5.5.1. Cobertura de la fuerza de trabajo
en el sistema pagando una contribucin
mnima por anticipado, tambin reduciendo el Uno de los principales indicadores de
denominador, y (iii) la indexacin de las CC seguimiento en los pases que han adoptado
al dlar desde 1997 pueden haber resultado en una reforma en su sistema de pensiones, es la
un numerador mayor bajo la regla del 70%. cobertura que se logra de la fuerza de trabajo.
En Amrica Latina, por ejemplo, los resultados
5.5 Resultados iniciales del Seguro Social han sido diversos, particularmente, porque la
Obligatorio cobertura se correlaciona positivamente con el
nivel de desarrollo del pas, y especficamente,
Casi una dcada despus de implementada con el tamao del empleo formal. En el caso
la Reforma de Pensiones en Bolivia, existen de Bolivia, el nmero de afiliados ha crecido
fuertes cuestionamientos respecto a los significativamente durante los aos despus
avances logrados con sta. En particular, de la reforma, evolucin explicada en buena
los argumentos ms relevantes son: i) la parte, por las metas de afiliacin anual fijadas
tasa de cobertura permanece en niveles por las AFP en los aos de exclusividad. La
excesivamente bajos, aunque el nmero de mayora de estos afiliados, provienen del
afiliados representa un 19% de la PEA, los sector formal de trabajadores asalariados.
cotizantes activos continan estancados en
un 11%; ii) durante el perodo de transicin, En efecto, la proporcin de afiliados al Seguro
el Estado ha concedido generosos beneficios, Social Obligatorio ascendi en el ao 2005 a un
tanto para los pensionados del antiguo sistema 21.9% de la PEA, en contraposicin, al 9.0%
de reparto, como para aquellos transferidos registrado en el ao de implementacin de la
al sistema de cuenta individual, incluso, reforma del sistema de pensiones. El aumento
posibilit la jubilacin con reduccin de edad, en trminos absolutos ha sido constante, no
a grupos que no cumplan con los requisitos obstante, los progresos en la incorporacin
exigidos en el sistema de reparto; iii) la bondad de los trabajadores independientes, son
antes descrita, ha provocado un incremento escasos, pues su participacin relativa en el
sustancial en el costo fiscal de la transicin, total de afiliados no supera el 5%, pese a su
con un financiamiento de todos los bolivianos predominio en la estructura del mercado laboral
y unos beneficios para un nmero reducido; boliviano. En el perodo 1999-2000, la SPSV
iv) la creacin de las cuentas individuales no y el Gobierno, introdujeron regulaciones para
ha tenido el efecto esperado en el ahorro, la incentivar que los trabajadores independientes
inversin o el crecimiento econmico, dado contribuyeran a las AFP (Escobar y Nina,
que el portafolio de inversiones de las AFP se 2004); estas disposiciones, permitieron un
ha limitado casi exclusivamente en ttulos del modesto incremento en la afiliacin de este
gobierno o depsitos bancarios de corto plazo; grupo de trabajadores, particularmente en
v) la rentabilidad de los recursos de las cuentas el trienio 2000-2002, pero sin un impacto
individuales ha descendido drsticamente en adicional en los aos siguientes.
los ltimos aos, situacin que en el largo
plazo implica perodos de cotizacin ms De acuerdo con estadsticas recopiladas y
extenso por parte de los actuales afiliados, y publicadas por la Asociacin Internacional
un retraso en su edad de jubilacin. de Organismos de Supervisin de Fondos de

100
Tabla 52
Nmero e indicadores de los afiliados al SSO, 1997-2005

Afiliados Distribucin % segn empleo


% respecto
Ao
Var. anual a PEA
Nmero Asalariado Independiente
(%)
1997 328,884 9.0 99.8 0.2
1998 463,170 40.8 12.4 98.3 1.7
1999 527,425 13.9 13.6 98.7 1.3
2000 623,773 18.3 16.6 96.4 3.6
2001 675,949 8.4 16.5 95.9 4.1
2002 758,831 12.3 18.8 96.0 4.0
2003 844,920 11.3 20.7 95.9 4.1
2004 878,343 4.0 21.1 95.6 4.4
2005 934,304 6.4 21.9 95.6 4.4
Fuente: Anuario Estadstico 2005, INE.

Pensiones (AIOS), respecto a los distintos y transferir las cuotas de sus trabajadores a las
regmenes de capitalizacin individual que AFP, as como la prdida temporal de empleo
operan en Amrica Latina, en el ao 2005, el del afiliado o el retiro del mercado laboral sin
porcentaje de afiliados en el rgimen de Bolivia un beneficio de pensin. En este sentido, un
exhiba el valor ms bajo como indicador de la indicador ms representativo de la cobertura
PEA (21.9%), muy por debajo del promedio de un rgimen de pensiones es la relacin
regional de un 59.6% y el 115.2% reportado cotizantes activos/ PEA.
en el caso de Chile. Los otros pases con
resultados similares a Bolivia son: Per El nmero total promedio de cotizantes
(29.7%), Colombia (30.1%) y Repblica activos en las AFP que administran los fondos
Dominicana (31.6%). del sistema de capitalizacin individual en
Bolivia, arrib en junio de 2005 a 382,091
La tendencia natural del nmero de afiliados a (AIOS, 2006), cifra que equivale a un 10.6%
un rgimen de pensiones, es a incrementarse de la PEA. Como puede apreciarse en el
en el tiempo, pues este concepto incluye grfico adjunto, este indicador de cobertura
a todos aquellos trabajadores que han no ha tenido variaciones sustanciales en el
efectuado al menos una contribucin a ste, perodo de vigencia de la nueva estructura del
independientemente que en la actualidad, se sistema de pensiones, con la excepcin del
encuentren incluidos o no en las correspon- ajuste natural que se dio entre los aos 1997 y
dientes planillas mensuales de aportaciones. 1998. En tanto, el nmero de afiliados crece
Los factores asociados con la interrupcin en la sostenidamente, los cotizantes activos no,
contribucin son mltiples, pero comnmente situacin que ha generado un drstico descenso
destaca la evasin o el incumplimiento del en la relacin cotizantes/afiliados, pasando de
empleador de su responsabilidad de recaudar un 87.5% en 1997 a un 42.2% en el 2005.

101
Grfico 13
Seguro Social Obligatorio de Largo Plazo (pensiones)
Nmero de cotizantes activos y porcentaje respecto a PEA, 1997-2005

500,000 14.0

450,000
12.0
400,000

350,000 10.0
-cotizantes activos-

300,000
8.0

% PEA
250,000

6.0
200,000

150,000 4.0

100,000
2.0
50,000

0 0.0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Cotizantes Activos % PEA

Fuente: Elaboracin propia con base en datos de SPVS, INE y AIOS.

Estos resultados ratifican que la cobertura de condiciones menos favorables en materia de


la seguridad social en Bolivia, tanto en su ver- cumplimiento de la normativa laboral y afilia-
sin de corto plazo como de largo plazo, es cin a los sistemas de seguridad social.
sumamente baja, ubicndose entre los peores
indicadores de la regin latinoamericana. Este En la Encuesta de Hogares 2002, se incluy
fenmeno est asociado en gran medida, a la una pregunta general sobre la afiliacin de los
estructura de su mercado laboral, caracterizado trabajadores a las AFP. De acuerdo con esta
por un predominio del empleo informal, con fuente de informacin, el porcentaje de la PEA
especial nfasis en el auto-empleo. Tal con- que declar pertenecer a una AFP fue de un
dicin se ha acentuado en las ltimas dcadas, 9.0%, un porcentaje menor al que se obtiene
con la crisis de la actividad minera a mediados haciendo uso de los registros administrados
de los ochenta y el proceso de privatizacin de publicados por la SPVS en la medicin de los
empresas pblicas, que oblig a una cantidad cotizantes activos. En este sentido, parece
importante de asalariados regulares a movili- correcto asumir que las respuestas dadas
zarse hacia medianas o pequeas empresas o por los entrevistados, estuvieron orientadas
al desempeo de actividades por cuenta pro- hacia el concepto de cotizantes activos y no
pia, alternativas que frecuentemente, exhiben precisamente al de afiliacin.

102
Tabla 53
Porcentaje de afiliacin de la PEA a las AFP, 2002

Trabajadores % cobertura
Categora ocupacional PEA
afiliados AFP de PEA
Empleado 787,281 292,561 37.2
Obrero 330,185 16,465 5.0
Patrono o socio 170,168 8,385 4.9
Trabajador por cuenta propia 1,398,977 17,723 1.3
Cooperativista de produccin 9,937 4,678 47.1
Trabajador familiar o aprendiz sin
1,039,117 3,411 0.3
remuneracin
Empleada del hogar 89,273 91 0.1

TOTAL 3,824,938 343,314 9.0


Fuente: Elaboracin propia con base en la Encuesta de Hogares MECOVI 2002, INE.

Los porcentajes de cobertura son las edades. As por ejemplo, y pese a que los
extremadamente bajos para las categoras de trabajadores menores de 25 aos representan
Trabajador por cuenta propia y Trabajador el 41.1% de la PEA total, nicamente 4.8%
familiar o aprendiz sin remuneracin, los de ellos se encuentran afiliados a una AFP,
cuales en conjunto representan poco ms de aspecto que tendr un efecto negativo sobre
dos terceras partes de la PEA. Con la nica la probabilidad de lograr en un futuro una
excepcin de la correspondiente a la categora jubilacin temprana.
Empleado, todas las restantes tasas de cobertura
son inferiores a las observadas en los seguros Con base en los datos de la Encuesta
sociales de salud, una situacin tpica cuando de Hogares MECOVI 2002, Molina y
se trata de esquemas de aseguramiento de Soria (2006), investigaron cules son las
beneficios de corto plazo versus aquellos de principales variables que condicionan el que
mediano o largo plazo. un trabajador independiente del mercado
laboral boliviano, se afilie en forma activa al
El aseguramiento por quintil de ingreso, Seguro Social Obligatorio, tema que tiene la
seala que un 25.5% de los trabajadores mayor relevancia, dado que tan slo un 4%
que pertenecen al quintil ms rico estn de los afiliados a las AFP pertenecen a este
afiliados a una AFP, porcentaje que desciende grupo, pese a su elevado peso relativo dentro
fuertemente en los siguientes quintiles: 9.7% de la PEA. El estudio en cuestin, aplica un
(IV quintil), 5.0% (III quintil), 1.8% (II quintil) modelo de estimacin de probabilidades tipo
y 0.5% (I quintil). De igual manera, cuando PROBIT, con una correccin de los resultados
el anlisis gira en torno a los grupos de edad, por auto-seleccin, a travs del procedimiento
se determina que las tasas de cobertura ms denominado Heckman en dos etapas. El
alta pertenecen a trabajadores con un rango problema de auto-seleccin genera sesgos
de edad entre los 30 y 45 aos, el indicador en los estimadores, adems imposibilita
desciende al trasladarse hacia los extremos de generalizar los resultados a toda la poblacin.

103
Grfico 14
Probabilidades estimadas de afiliacin a las AFP de los trabajadores
independientes Modelo Probit con correccin Heckman en dos etapas

2.438%
General

0.464%
Mujeres

2.464%
Hombres
-Modelos-

2.536%
Indgena

3.328%
No Indgena

3.188%
Urbano

Rural 1.867%

0.0% 0.5% 1.0% 1.5% 2.0% 2.5% 3.0% 3.5% 4.0%

probabilidad (%)

Fuente: Molina y Soria (2006).

De acuerdo con las probabilidades ilustradas en luego de la correccin por Heckman, son si
el grfico anterior, la probabilidad de afiliacin la persona no tiene familia, si pertenece al
al sistema de capitalizacin individual de grupo de 45 a 65 aos, si es jefe de hogar, los
un trabajador dependiente es tan slo de un aos de estudio (escolaridad), si la empresa
2.4%, que tiende a incrementarse cuando se en la que trabaja es de 10 a 14 personas o si
calcula nicamente para los trabajadores no es de 100 o ms, si pertenece a los deciles
indgenas y los trabajadores que residen en el de ingreso 5, 9 10 o si pertenece al rea
rea urbana. Los hombres e indgenas tienen rural. El efecto marginal ms significativo
una probabilidad muy similar a la reportada est relacionado al tamao de la empresa en
en el modelo general, y por el contrario, los la que trabaja y a la edad, mientras los aos
trabajadores del rea rural y las mujeres, de estudio presentan un efecto relativamente
muestran las menores probabilidades. pequeo en la probabilidad de afiliacin al
sistema de pensiones. Una descripcin similar
Los distintos modelos fueron construidos se encuentra en el estudio de Molina y Soria,
incluyendo un conjunto de variables explicati- para los restantes subgrupos.
vas relacionadas con: i) caractersticas persona-
les; ii) caractersticas del empleo; iii) tamao En un estudio elaborado en el INE con base en la
del lugar de trabajo; iv) programa de salud; Encuesta de Hogares 2005, se ha profundizado
v)ocupacin u oficio; vi) horas trabajadas a en el tema de la afiliacin a las AFP de los
la semana; vii) Deciles/Quintiles del Ingreso; trabajadores urbanos ocupados, excluyendo de
y, viii) lugar de residencia. En este sentido, stos, a las (os) Empleadas(os) del Hogar, dadas
las variables relevantes en el modelo general, sus caractersticas particulares y a la ausencia

104
Grfico 15: Poblacin ocupada urbana segn afiliacin a las AFP, 2005

100 93.2
S No
90 78.9

80
64.8
70

60

-%- 50
35.2
40

30 21.1
20
6.8
10

0
Empleados/obreros Trabaj. No Asalariados Total

Fuente: Estudio sobre informalidad de empleo en Bolivia, INE (sin publicar).

de cierta informacin bsica. Adems, tampoco un total de 1,091,915 personas. El Grfico 15,
se consideraron a productores agrcolas muestra la distribucin de respuestas afirmati-
asentados en ciudades y zonas urbanas, pues vas y negativas a la pregunta de si se encuen-
sus caractersticas son en general ms afines tra afiliado a una AFP, cuyo valor promedio de
a las reas rurales. Finalmente, la poblacin afiliacin es de 21.1%. Es importante tener
ocupada urbana objeto de anlisis, ascendi a presente dos aspectos de sumo inters: i) el
un total de 2,205,116 trabajadores. concepto de afiliacin que se aborda en la En-
cuesta de Hogares, ms est dirigido a cono-
Inicialmente, a estos trabajadores se les efec- cer cules trabajadores estaban contribuyendo
tu la siguiente pregunta: Est usted afiliado a una AFP al momento de la entrevista, y por
a una AFP (Administradora de Fondos de Pen- tanto, las estadsticas obtenidas se asemejan
siones)?. En el caso de una respuesta negativa, a los cotizantes activos; y, ii) la estructura de
se indag sobre: Cul es el motivo por el que la poblacin ocupada rural est concentrada
no est afiliado a una AFP?. Para efectos ana- en trabajadores no asalariados, y por tanto,
lticos, se integraron dos grupos distinguidos su porcentaje de afiliacin puede ubicarse en
por su condicin de asalariados (empleados y las proximidades del 6.8% estimado para este
obreros) y aquellos no asalariados (trabajador grupo en la zona urbana.
por cuenta propia; patrono, socio o empleador;
cooperativista de produccin; y, trabajador fa- En relacin con los motivos por los cules el
miliar o aprendiz sin remuneracin). 78.9% de la poblacin urbana ocupada decla-
r que no estaba afiliada a una AFP, sobresale
De esta forma, el grupo de empleados/obre- el asociado con el desconocimiento de cmo
ros qued integrado por un total de 1,113,201 funcionan las AFP, que explica casi la mitad
personas y los trabajadores no asalariados por de las respuestas.

105
Tabla 54
Poblacin ocupada urbana:
Motivos por los que no est afiliado a una AFP, 2005.

Cul es el motivo por el que Empleados/ Trabajadores No


TOTAL
no est afiliado a una AFP? obreros Asalariados
Su empleador no lo afili 17.7 0.1 7.4

El contrato de trabajo no contempla


7.5 0.7 3.5
afiliacin a AFPs

No le alcanza el dinero para aportar 25.2 27.4 26.5


No confa en las AFPs 7.6 16.0 12.5
Desconoce como funcionan las AFPs 40.1 52.3 47.3
Otro 1.9 3.5 2.8
TOTAL 100.0 100.0 100.0
Fuente: Estudio sobre informalidad basado en resultados de la Encuesta de Hogares 2005,
Instituto Nacional de Estadsticas. Sin publicar.

En segundo orden de importancia, surgen las profundidad y un espectro ms amplio de


limitaciones en la capacidad contributiva de instrumentos de inversin.
los trabajadores, que tanto, para los empleados/
obreros y trabajadores no asalariados, De acuerdo con los reportes publicados por
representan poco ms de una cuarta parte de la Superintendencia de Pensiones, Valores y
las respuestas. Por ltimo, se tiene la falta Seguros, los fondos administrados por las AFP,
de confianza en las AFP y el incumplimiento mantienen una alta concentracin en ttulos de
del empleador de afiliar a sus trabajadores, deuda pblica del Gobierno de Bolivia, de un
particularmente, en aquellos pertenecientes a 72.4 del total en el ao 2007. Este fenmeno
la categora empleados/obreros. responde en parte a las disposiciones emitidas
por el propio Gobierno, que obligan a las AFP
5.5.2. Diversificacin y rentabilidad de las a destinar un porcentaje de sus recursos a la
AFP compra de sus instrumentos, aunque tambin
se asocia con un mercado de capitales poco
La administracin eficiente de una cartera de desarrollado, carente de opciones de inversin
inversiones, demanda un equilibrio entre la de largo plazo.
rentabilidad lograda con respecto al riesgo
que asume con los distintos instrumentos que Pese a lo anterior, en trminos comparativos,
se adquieren. El riesgo global de los fondos, las cifras del ao 2007 revelan una cierta me-
se reduce con una estrategia guiada por la jora respecto al ao inicial de la Reforma de
diversificacin de las inversiones, tanto, en Pensiones. La participacin relativa de los
trminos de instrumentos, emisores, plazos instrumentos de emisores privados ha decre-
y monedas o unidades de denominacin. No cido de manera importante, 9.6% del total, en
obstante, la experiencia registrada en muchos contraposicin, a un ascenso de los depsitos
pases, es que el aumento de las reservas a plazo del sistema bancario (14.6%), comn-
acumuladas en los sistemas de capitalizacin mente con vencimiento de corta duracin y ta-
individual, exigen un desarrollo paralelo del sas de rentabilidad bajas. Asimismo, existe una
mercado de capitales, que permitan mayor incipiente colocacin de recursos en mercados

106
Tabla 55
Distribucin relativa del portafolio de inversiones del SSO (%)
1997, 1999, 2001, 2003, 2005, 2007

Instrumento de inversin 1997 1999 2001 2003 2005 2007

Bonos de deuda pblica 69.5 67.2 73.2 64 70 72.4


Depsitos a plazo 22.4 29.5 10.5 7.3 6.8 14.6
Instrumento emisores privados 0 0.4 13.4 16.9 13.5 9.6
Ttulos mercados internacionales 0 0 0 1.7 2.5 2.2
Acciones de Empresas Capitalizadas 0 0 0 8.6 6.2 0
Otros 8 2.8 2.9 1.5 0.9 1.2

TOTAL (US$ millones) 106.6 592.1 935.6 1,493.20 2.059,50 2,910.30


Fuente: Elaboracin propia con base de datos de SPVS.

internacionales, 2.2% del total, que requiere 5.6. Pensin no Contributiva Universal
un fortalecimiento en los siguientes aos. Las
estructuras de las carteras de las dos AFP que 5.6.1. BONOSOL
intervienen en el SSO son relativamente simi-
lares, dado que las regulaciones impuestas en Uno de los rasgos ms destacables de la Reforma
materia de inversiones, reduce el margen de de Pensiones en Bolivia, es que junto con las
maniobra de una y otra. disposiciones relativas al sistema de pensiones
contributivo, se cre una pensin universal no
Esta estructura del portafolio de inversiones, contributiva, cuyos beneficiarios son todos
condiciona su tasa de rentabilidad a las tasas aquellos bolivianos de 21 aos o ms al 31 de
que el Gobierno pague por sus ttulos de diciembre de 1995. Este beneficio tiene como
deuda pblica. En la Tabla 55 se observa fuente de financiamiento las utilidades de las
que la rentabilidad del FCI en Bolivianos empresas de propiedad pblica capitalizadas
tuvo una tendencia creciente de 1997 al en la dcada de los noventa, en el marco de la
2002, a excepcin de la gestin 2000, cuando Ley 1544-Ley de Capitalizacin, e incluy a las
se registra una cada de 16,78% a 14,90%. siguientes empresas: Yacimientos Petrolferos
A partir del 2003, la tendencia ha sido
Fiscales Boliviano (YPFB), Empresa Nacional
decreciente, hasta alcanzar el valor de 6,80%
de Electricidad (ENDE), Empresa Nacional
en diciembre de 2005. La tendencia decreciente
de Telecomunicaciones (ENTEL), Empresa
de la rentabilidad en Bolivianos y tambin en
Nacional de Ferrocarriles (ENFE) y Empresa
dlares estadounidenses desde el 2003 al 2005,
Metalrgica Vinto.
es explicada por distintos aspectos acontecidos
durante este perodo, entre ellos se puede citar
a uno de significativa importancia, el cual es La capitalizacin consisti en el incremento
la obligatoriedad en la compra de Bonos del del capital de estas empresas, por medio de
TGN a una tasa del 5% en UFV, tasa menor a nuevos aportes de inversores extranjeros
la de los Valores adquiridos hasta el ao 2002 privados, en un monto equivalente al valor
(Bonos en MVDOL a una tasa del 8%). En la en libro de stas. De forma tal que el 50%
gestin 2007 se tiene una tendencia creciente de sus acciones pasaron a manos de los
en DPFs, los que alcanzan un nivel de 14,6%. inversionistas privados, y el otro 50%, se

107
transfiri a ttulo gratuito, en beneficio de los de las empresas capitalizadas del FCC y/o la
ciudadanos bolivianos residentes en el pas venta de las mismas; y v) las Administradoras
y que al 31 de diciembre de 1995 contaban de Fondos de Pensiones (AFP), por ser las
con la mayora de edad, es decir, 21 aos. administradoras del FCC, son las responsables
Con estas ltimas acciones, se constituy el del pago de este beneficio.
Fondo de Capitalizacin Colectivo (FCC),
cuya administracin corresponde a las AFP Por otra parte, los Gastos Funerarios fueron
del Seguro Social Obligatorio, siendo sus definidos como una prestacin que consiste
utilidades y/o venta de las acciones, la fuente en el pago por una sola vez de Bs. 1,100 con
exclusiva de financiamiento del Bonosol. mantenimiento de valor respecto al dlar
estadounidense, a favor de la persona que
Willmore (2006) aprecia tres ventajas acredite haber efectuado los Gastos Funerarios
destacables en el esquema de financiamiento del beneficiario fallecido.
del Bonosol. En primer lugar, independiza
las finanzas del programa de los recursos del Con el pago del Bonosol, Bolivia es el nico
Gobierno, condicin que reduce el riesgo pas de Amrica Latina con una pensin
poltico de recortes en las transferencias a ste. universal, una de las formas menos frecuentes
Segundo, permiti que la capitalizacin de de las denominadas pensiones no contributivas.
las empresas estatales se convirtiera en un Estas pensiones son poco frecuentes. En
proyecto polticamente viable, pues antes de la actualidad, existen en el mundo tan slo
su vnculo con el Bonosol, no contaba con el ocho pases con este tipo de beneficio: Nueva
Zelandia, Mauritius, Namibia, Bostwana,
suficiente apoyo popular. Por ltimo, dado que
Bolivia, Nepal, Samoa y Brunei. Los requisitos
la administracin del Fondo de Capitalizacin
bsicos de elegibilidad estn asociados con
Colectiva recae en las AFP del nuevo sistema
una cierta edad, en todos los casos superior
de pensiones, las comisiones recibidas por
a los 60 aos, y determinadas condiciones de
esta actividad, pudiera permitir el cobro de
ciudadana y residencia, tal como, se observa
comisiones menores para la administracin
en la Tabla 56.
de las cuentas individuales del Seguro Social
Obligatorio.
El nivel de las prestaciones es diverso, con
los montos ms altos en trminos absolutos
El BONOSOL, creado a travs del Artculo en Nueva Zelandia y los ms bajos en Nepal,
3 de la Ley de Pensiones, tena las siguientes donde apenas representan US$2 mensuales.
caractersticas: i) la poblacin elegible con Si bien es cierto que el Bonosol de Bolivia
derecho a este beneficio son todos los equivale a una renta mensual de US$19, en
bolivianos residentes mayores de 21 aos al trminos relativos, significa un 26% del PIB
31 de diciembre de 1995, sin discriminacin per cpita del ao 2003, y de acuerdo a Von
alguna; ii) el pago del beneficio se hace efectivo Gersdorff (1997), un 85% de los ingresos de
a partir de la gestin de los beneficiarios al las personas en extrema pobreza y un 50%
cumplir los 65 aos o subsiguientes, en ningn de aquellos que viven en estado de pobreza
caso antes; iii) ese beneficio no es heredable, bsica. Los beneficiarios efectivos superan la
en consecuencia, se extingue con la muerte poblacin elegible, en parte, por la adulteracin
del beneficiario; iv) el beneficio se financia de edades o el cobro de la renta de personas
con los dividendos que generan las acciones fallecidas.

108
Tabla 56
Caractersticas generales de pensiones universales en el mundo, 2003

Pas Nueva Zelandia Mauritius Namibia Bostwana Bolivia Nepal

Edad calificacin beneficio 65 60 60 65 65 75

Poblacin objetivo 12.0% 9.2% 6.0% 5.0% 4.5% 1.1%

Ciudadanos con
21aos o ms,
Requerimientos de 10 aos o ms de 12 aos (ciudadanos) Ciudadanos Ciudadanos
residentes en Bolivia
Ciudadanos
residencia residencia 15 aos (no ciudadanos) residentes residentes
al 31 de diciembre
residentes

1995

Nmero de beneficiarios
446,000 116,324 97,767 85,000 411,063 211,343
efectivos
% beneficiarios/poblacin
93% 103% 93% 96% 105% 77%
objetivo
US$ 61 (60-89 aos)
US$ 737 (soltero)
Pensin mensual US$ 229 (90-99 aos) US$23 US$30 US$19 US$2
US$ 554 (casado)
US$ 262 (100 y ms)

16% 6
% pensin del PIB per
46% 0% 16% 10% 26% 10%
cpita
68%
% transferencias totales 4.32% (bruto)
1.66% 0.87% 0.48% 1.20% 0.08%
del PIB 3.56% (neto)
Fuente: Willmore (2006).

En un principio, con base en una serie de al pago del Bonosol, los Gastos Funerarios y
supuestos sobre poblacin objetivo, tasa de Comisiones.
rentabilidad de las acciones de las empresas
capitalizadas y valor del FCC, las autoridades Las proyecciones preliminares para el pago
competentes fijaron en US$ 248 el monto correspondiente a 1998, incluyendo la deuda
del Bonosol, que regira en el perodo 1997- contrada por las AFP con la banca del pas,
2002. No obstante, el pago del Bonosol en evidenciaron un potencial dficit superior
1997 represent US$94 millones para un total a los US$ 127 millones. A mediados ese
de 364 mil beneficiarios (70 mil ms que la mismo ao, la Ley de Propiedad y Crdito
cifra proyectada), y tan slo se contaba con Popular sustituy el Bonosol por el Bolivida,
utilidades capitalizadas por US$ 45 millones. y estableci las disposiciones generales para
Esta situacin oblig a las AFP a financiar la entrega de las Acciones Populares (AP),
los US$48 millones restantes, a travs de un aunque este beneficio finalmente no se lleg
crdito en el sistema financiero nacional, y en a concretar. Los beneficiarios potenciales
ltima instancia fueron stas las que tuvieron del Bolivida eran todos aquellos bolivianos
que cancelar la deuda y sus intereses, pues residentes mayores a 50 aos de edad al 31 de
la Ley de Pensiones no permita el desvo diciembre de 1995. La poblacin beneficiaria
de los recursos del FCC para un fin distinto de las AP, seran los bolivianos residentes

109
Tabla 57
BONOSOL: Beneficiarios, transferencias individuales y totales y
relacin respecto PIB

Poblacin Pago anual-beneficiario Transferencias totales


Ao Objetivo Beneficiarios
(% PIB per (millones
(miles) US$ (% PIB)
cpita) US$)
1997 324 364,261 248 24.4 90.3 1.1
1998 335 318,544 60 5.6 19.1 0.2
1999 346 340,420 60 5.9 20.4 0.2
2000 357 334,411 60 5.9 20.1 0.2
2001 369 351,206 60 6.3 21.1 0.3
2002 381 - - - - -
2003 392 411,063 229 25.6 94.3 1.2
2004 404 410,024 227 24.0 92.9 1.1
Fuente: Willmore (2006)

mayores de 21 aos y menores de 50 aos al de las empresas capitalizadas, con la opcin,


31 de diciembre de 1995. que las utilizaran como instrumentos de
garanta para el acceso a crditos. Y por otro
El Bolivida era una anualidad vitalicia lado, se manifest que el diseo financiero del
variable no heredable que se pagaba a Bolivida permita su sostenibilidad financiera
partir del cumpleaos 65 de cada uno de los de largo plazo, contrario, a lo que ocurra con
beneficiarios; en caso de que el beneficiario el Bonosol.
falleciera antes de los 65 aos, los herederos
obtendran un pago nico equivalente a dos El pago correspondiente a las gestiones 1998
Bolividas. Las AP representaban certificados y 1999, se fij en US$60, mediante Decreto
fiduciarios con un valor inicial de emisin, Supremo de diciembre 2000, y se llev a
eran transmisibles por sucesin hereditaria, cabo, entre ese mes y junio de 2001. El total
libremente transferible y poda constituirse en de beneficiarios ascendi a aproximadamente
garanta, adems, redimibles a travs de las 312 mil y 334 mil, respectivamente, con un
AFP, fuera en efectivo o como una anualidad desembolso total de Bs260 millones. Estas
vitalicia no heredable que inclua los gastos transferencias fueron consideradas como parte
funerarios. del Programa de Reactivacin Econmica,
implementado con el propsito de impulsar la
Uno de los principales argumentos para la demanda interna.
sustitucin del Bonosol por el Bolivida y
las AP, es que con este ltimo beneficio, se En diciembre de 2001, se inici el pago del
lograba reconocer de manera efectiva, el Bolivida correspondiente a las gestiones 2000
derecho de propiedad que tenan las personas y 2001. El monto fijado permaneci en US$60,
mayores de 21 aos y menores de 50 aos al y los beneficiarios promediaron en ambos aos
31 de diciembre de 1995, sobre las acciones los 345 mil y los desembolsos Bs.143 millones.

110
Los pagos totales del perodo 1998-2001, no punto porcentual en la rentabilidad del FCI
requirieron la venta de acciones constituidas a lo largo de todo el perodo de cotizacin
en el FCC, aunque si fue necesario usar todos (aproximadamente 25 aos), obliga a que se
los dividendos generados por este fondo. La tenga que cotizar alrededor de dos aos ms
distribucin de AP, no se llev a cabo, por la para obtener el mismo monto de pensin, o
ausencia de una reglamentacin aprobada para que alternativamente, se acepte una reduccin
tales fines. del nivel de la pensin en un 15%.

No obstante lo anterior, con la Ley 2427- Ley Este mismo autor, desarrolla un modelo
del Bonosol , aprobada en noviembre 2002, para estimar el valor de los beneficios a
se restituy el Bonosol, y en consecuencia, se otorgar por el Bonosol (anualidad vitalicia y
eliminaron el Bolivida y las AP. El monto del gastos funerarios) en el perodo 2006-2080,
beneficio se fij en Bs.1,800 para el perodo siguiendo diversos escenarios. Las alternativas
comprendido entre el 01 de enero de 2003 y proporcionadas son mltiples, pero destaca,
el 31 de diciembre 2007. El monto que regir el clculo del monto de la prestacin del
en los aos siguientes, ser definido por la Bonosol, considerando que ste cubra la
SPVS, con base en un estudio actual elaborado totalidad de sus beneficiarios (exgenamente),
para tales fines. El Bonosol de Bs. 1,800 se ha con los recursos que se cuentan el en FCC. El
pagado desde el ao 2003, empleando la Base valor del FCC puede incluirse con el valor de
de Beneficiarios del Bonosol administrada capitalizacin de las acciones de las empresas
por la SPVS. Las denuncias de fraude en la capitalizadas, o bien, con el valor patrimonial
declaracin de edad, suplantacin de personas de stas, registradas al 30 de septiembre 2005,
y cobro de no residentes, no han desaparecido, cada uno de ellos, con las respectivas tasas de
aunque se encuentran en proceso algunos rentabilidad histricas (1997-2004).
programas y medidas con el fin de subsanar
estas deficiencias. Los resultados finales del citado modelo,
indican que el monto del Bonosol, en caso
En el esquema de financiamiento de esta nueva de pretenderse cubrir la totalidad de sus
versin del Bonosol, se dispuso que las AFP beneficiarios, debe oscilar entre Bs. 677 y
invirtieran parte de los recursos que constituyen Bs. 702, en trminos constante del ao 2006.
el Fondo de Capitalizacin Individual, Por otro lado, si el propsito es mantener el
propiedad de todos aquellos afiliados al Seguro beneficio actual de Bs.1,800, sera necesario
Social Obligatorio, en acciones de las empresas que las utilidades de las acciones de las
capitalizadas incluidas en el FCC. Gamboa empresas capitalizables se dupliquen respecto
(2005) seala que el FCI logr rendimientos a sus valores histricos, pues de lo contrario,
superiores al 8% antes del ao 2002, en tanto, los recursos para financiar el Bonosol se
las empresas capitalizadas tuvieron utilidades extinguiran aproximadamente en el 2020,
cercanas al 3% de su valor de capitalizacin, quedando casi un 60% de los potenciales
situacin que representa un subsidio desde beneficiarios sin la cobertura ofrecida.
el FCI hasta el FCC, y un deterioro en la
capacidad de acumulacin de recursos El pago del BONOSOL, hasta antes de entrar
para una posible prestacin por jubilacin. en vigencia la Renta Universal de Vejez (Renta
Asimismo, argumenta que de acuerdo con Dignidad) alcanz el total de Bs. 2,369,966,
estimaciones actuariales de clculo de pensin como muestra la Tabla 59 por departamento
en el nuevo sistema, la disminucin de un del 2003 al 2007.

111
Tabla 58
Sostenibilidad del Bonosol segn diversos escenarios y supuestos
2006-2080

Beneficiarios
Ao de
Rentabilidad Bonosol de la Determinacin
Valor FCC extincin
(histrica o (Bs. constantes Capitalizacin de los
(millones Bs.) del
requerida) 2006) sin Cobertura beneficios
beneficio
del Beneficio

11,846 3.59% (h) 702 2080 - Endgenamente


Escenario 1

3.59% (h) 1.800 2022 1,556,322 Exgenamente


8.97% (r) 1.800 2080 - Exgenamente
3.59% (h) 1,800 hasta el 2007 2029 998,071 Exgenamente
5.72% (r) 1,800 hasta el 2007 2080 - Exgenamente

8,996 4.73% (h) 677 2080 - Endgenamente


Escenario 2

4.73% (h) 1.800 2019 1,759,588 Exgenamente


11.19%(r) 1.800 2080 - Exgenamente
4.73% (h) 1,800 hasta el 2007 2021 1,631,604 Exgenamente
7.98%(r) 1,800 hasta el 2007 2080 - Exgenamente
Fuente: Tomado de Gamboa (2006).

Tabla 59
Pagos del BONOSOL por departamento 2003 - 2007

Pagos
Departamento BONOSOL BONOSOL BONOSOL BONOSOL BONOSOL TOTAL
2003 2005 2007
2004 2006
Chuquisaca 34,893 35,578 37,199 37,095 36,791 181,556
La Paz 142,768 145,673 152,177 154,231 156,942 751,791
Cochabamba 81,968 84,416 88,726 90,020 90,801 435,931
Oruro 28,639 28,709 29,776 29,967 30,294 147,385
Potos 52,187 52,578 53,859 53,434 52,650 264,708
Tarija 23,992 25,413 27,285 27,721 27,975 132,386
Santa Cruz 68,822 70,760 76,201 78,256 80,450 374,489
Beni 14,293 14,430 15,251 15,225 15,300 74,499
Pando 1,302 1,357 1,469 1,516 1,577 7,221
TOTAL 448,864 458,914 481,943 487,465 492,780 2,369,966
Fuente: Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros.

112
5.6.2. RENTA UNIVERSAL DE VEJEZ que estn amparados bajo el seguro social
(RENTA DIGNIDAD) obligatorio, con un total anual que alcanza a
Bs.1.800. La periodicidad del pago se realiza
El 28 de noviembre de 2007 mediante Ley mensualmente, segn el da de cumpleaos del
3791 se elimina el BONOSOL, y se crea La adulto mayor. Esta renta se encuentra vigente
Renta Universal de Vejez (Renta Dignidad), desde el primero de febrero del presente ao.
dentro del rgimen de seguridad social no Para canalizar y depositar los recursos del
contributivo, reglamentada mediante Decreto pago de la prestacin, se cre el Fondo de
Supremo 29.400 de 29 de diciembre de 2007. Renta Universal de Vejez, segn las siguientes
fuentes de financiamiento:
La Renta Dignidad es una prestacin vitalicia
i) El 30% de todos los recursos percibidos
de carcter no contributivo que el Estado
del Impuesto Directo a los Hidrocarburos
boliviano otorga a todos los bolivianos
(IDH), de las prefecturas, municipios, fondo
residentes en el pas, mayores de 60 aos, que
indgena y Tesoro General de la Nacin.
no perciban una renta del sistema de seguridad
ii) Los dividendos de las empresas pblicas
social de largo plazo o una remuneracin
capitalizadas en la proporcin accionaria
contemplada en el Presupuesto General de la
que corresponde a los bolivianos.
Nacin. De igual manera se otorga a aquellos
que perciben una renta o pensin del sistema La prescripcin del pago de la Renta Universal
de seguridad social, en el equivalente a un de Vejez y Gastos Funerales, es de un ao
75% del monto de la Renta Universal de calendario.
Vejez. Entre sus beneficiarios se encuentran
los titulares y los derechohabientes; cubre La Tabla 60 refleja los pagos efectuados
tambin los gastos funerales. por departamento. El ms alto corresponde
al Departamento de La Paz y el ms bajo a
El monto de la Renta Dignidad equivale Pando. En relacin con la afluencia al cobro
a Bs. 200 mensuales para personas que no de la Renta Dignidad, es mayor en lo que se
perciban una renta o pensin del sistema refiere a mujeres que a hombres, lo cual se
de seguridad social que alcanza un total refleja en ocho departamentos de Bolivia, con
anual de Bs. 2.400; de Bs.150 para aquellos excepcin el Departamento de Pando.

Tabla 60
Nmero total de pagos por departamentos y sexo.
Febrero - septiembre 2008
Sexo
Departamento Total
Hombres Mujeres
Chuquisaca 125,187 162,715 287,902
La Paz 689,550 774,508 1,464,058
Cochabamba 375,581 501,095 876,676
Oruro 140,370 171,630 312,000
Potos 145,026 195,473 340,499
Tarija 113,931 136,725 250,656
Santa Cruz 400,470 428,615 829,085
Beni 71,184 69,025 140,209
Pando 8,062 6,419 14,481
Total 2,069,361 2.446.205 4,515,566
Fuente: SPVS, Base de Datos de la Renta Dignidad.

113
114
CAPTULO 6
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

El presente estudio se ha enfocado en un 6.1. Avances recientes en el sistema de


anlisis del sistema boliviano de seguridad seguridad social
social con nfasis en sus regmenes de salud
y pensiones, sustentado en una amplia gama Pese a todo, pueden distinguirse algunos logros
de informacin recopilada de muy diversas interesantes, sean desde la seguridad social, o
fuentes e interpretada a travs de numerosas bien desde otros mbitos de la proteccin social.
sesiones de trabajo con los actores principales Estos avances pueden constituir las bases
de este sistema. En los ltimos tres lustros, para continuar discutiendo y planificando la
el sistema de seguridad social boliviano ha introduccin de otros elementos que conlleven
experimentado un conjunto de importantes a un sistema ms eficaz, eficiente, equitativo
transformaciones, diseadas e impulsadas y solidario, principios que constituyen el eje
con el objetivo de extender de forma ms central de cualquier sistema de proteccin
acentuada la proteccin y beneficios que de social que pretenda incrementar sostenidamente
ella se derivan, especialmente en materia de la calidad de vida de sus habitantes. De una
pensiones. No obstante, los resultados respecto forma sinttica, pueden citarse los siguientes
a la extensin de cobertura, no han sido los aspectos, como los avances recientes de
esperados; an el pas contina registrando los mayor trascendencia en los sistemas de salud
niveles ms bajos de cobertura en seguridad y pensiones de Bolivia:
social de la regin.
i) Cobertura muy baja, con leve tendencia
Bolivia es un pas con un elevado grado a incrementarse
de informalidad econmica, de modo que
la adopcin de formas no convencionales De acuerdo con estadsticas administrativas
de aseguramiento, y principalmente la del INASES, la cobertura de la totalidad de
incorporacin de los trabajadores indepen- las cajas y seguros sociales de salud arrib en
dientes a la contribucin de la seguridad el ao 2007 a un 31% de la poblacin total,
social, es un aspecto crtico, sin que todava cifra que representa un repunte significativo
haya existido una voluntad poltica manifiesta respecto al 28.5% en el 2004, registrado en
de avanzar en tal sentido. los aos posteriores a la crisis econmica de

115
mediados de los ochentas. En los ltimos aos, iii) Operacin del modelo previsional de
el aumento en la cobertura de la poblacin capitalizacin individual
ha estado impulsado por la apertura de los
Seguros Universitarios a sus estudiantes, as Desde el punto de vista de la extensin de
como a un incremento del nmero de rentistas la cobertura, el Seguro Social Obligatorio
y sus dependientes, producto del cierre del instaurado a partir de mayo de 1997 no ha
antiguo sistema pblico de reparto. logrado superar las bajas tasas de aseguramiento
que registraba el antiguo sistema pblico de
ii) Extensin de la proteccin en salud a reparto. Si bien el nmero de afiliados ha
travs de los seguros pblicos crecido con mucho dinamismo, los cotizantes
activos no; situacin que estara reflejando
Las altas tasas de mortalidad infantil y problemas importantes de evasin, y en menor
mortalidad materna, ha sido abordada por las medida, la prdida temporal del empleo o el
autoridades sanitarias del pas, a travs de la retiro del mercado laboral sin una prestacin
implementacin de un seguro pblico dirigido jubilatoria. Se trata muy probablemente de un
a la proteccin de los nios y las mujeres problema vigente desde el anterior rgimen de
embarazadas. En la actualidad, este seguro se reparto; sin solucin an.
denomina Seguro Universal Materno Infantil
(SUMI), que representa la figura evolucionada Con casi una dcada de operacin, el modelo
del Seguro Nacional Materno Infantil y Seguro como tal, junto con los actores relevantes
Bsico de Salud. Los indicadores nacionales (especialmente la Superintendencia), se ha
de mortalidad infantil y mortalidad materna, consolidado. Los procesos de afiliacin y
han registrado una disminucin significativa, recaudacin se han facilitado de manera
especialmente el primero de ellos, gracias importante, con la ayuda de los servicios que
en buena medida a este seguro pblico. De brindan las entidades del sistema bancario y
manera reciente, el SUMI ampli su cobertura la tecnologa de comunicacin. La gestin de
a mujeres de 5 a 60 aos, en procura de las pensiones por invalidez es relativamente
mejorar la salud de stas en otros perodos de eficaz y el otorgamiento de las prestaciones
sus vidas. por viudez y orfandad tambin; la recopilacin
y produccin de informacin ligada con las
De igual manera, desde el ao 1998 se puso cuentas individuales cumple con las exigencias
en marcha el Seguro Mdico Gratuito de Vejez de la Superintendencia y las mejores prcticas
(SMGV), con cobertura sin costo para las
internacionales en el campo, as como la
personas adultas mayores. Hasta finales del
administracin de las inversiones. Y los
ao 2006, la prestacin del paquete otorgado
costos administrativos de las AFP reflejados en
por el SMGV fue una tarea asignada a cinco
las tasas de comisin, se encuentran entre los
gestores de la seguridad social, incluyendo
ms bajos de otras organizaciones similares en
entre ellos, la Caja Nacional en Salud.
Amrica Latina.
Cabe destacar que el SMGV fue sustituido
iv) Introduccin de una pensin no
por el Seguro de Salud Para el Adulto
contributiva universal
Mayor (SSPAM) que mantiene las mismas
caractersticas, mediante la suscripcin de
convenios con los municipios que incluyen la Con la Renta Dignidad, Bolivia se ha
modificacin de su financiamiento segn nivel convertido en el nico pas de Amrica Latina
de atencin en salud. con una pensin no contributiva de carcter

116
universal, lo que lo hace parte de un pequeo as como los trabajos econmicamente no
grupo de ocho pases en el mundo, que poseen remunerados en actividades de explotacin
un rgimen similar. Este beneficio se concreta agrcola; situacin que se une a los altos
a travs de un pago nico de aproximadamente niveles de pobreza que afectan a ms de dos
U$230, que se entrega conforme las personas terceras partes de la poblacin total.
cumplan sus 65 o ms aos. En un inicio,
hubo dificultades en la identificacin de los Pese a que el Cdigo de Seguridad Social
beneficiarios, pues fue frecuente la adulteracin vigente desde el ao 1956 en su calidad de
de las fechas de nacimientos; no obstante, con norma legal por excelencia en que se sustenta
el transcurrir del tiempo, se han implantado la seguridad social en Bolivia, establece la
medidas cada vez ms seguras para tales fines, posibilidad de incorporar en condicin de
incluyendo la identificacin biomtrica. asegurados voluntarios a los trabajadores
independientes. En la actualidad nicamente un
6.2. Hallazgos principales 4% de los afiliados a las AFP pertenece a este
grupo; similar es la situacin que se presenta
El sistema boliviano de seguridad social en las Cajas de Salud. No cabe duda que las
exhibe importantes limitaciones de ndole autoridades gubernamentales competentes no
muy diversa, incluyendo desde aspectos de han ejecutado las iniciativas suficientes para
concepcin y doctrina, hasta otros relacionados avanzar con mayor vigorosidad en este tema,
con su estructura y organizacin. En orden y que los gestores de ambos seguros no poseen
de prioridades, el principal reto que afronta los instrumentos ni los incentivos necesarios
el sistema boliviano de seguridad social es de para extender la cobertura contributiva
extender su cobertura. hacia ellos. El Estado sigue ausente del
financiamiento del costo de aseguramiento de
i) Una baja cobertura del sistema. los trabajadores independientes, subsidiando
o complementando el sacrificio adicional
Uno de los rasgos ms sobresalientes del que estos trabajadores deben hacer, dada la
sistema de seguridad social boliviano es el ausencia de la figura del empleador; lo que
registro de una cobertura sumamente baja, a la larga genera al mismo Estado costos por
con niveles de indicadores ubicados entre los la va del financiamiento de los servicios de
ms precarios de Amrica Latina y el Caribe. salud pblica.
Puede argumentarse que este fenmeno tan
poco deseado es producto de un diseo y ii) Pluralidad de gestores de la seguridad
concepcin de la seguridad social dirigido social en salud, sin una definicin apropiada
casi exclusivamente a los trabajadores de la de condiciones y requisitos mnimos para su
economa formal urbana, donde existe una operacin.
relacin laboral de dependencia y donde
los empleos son relativamente ms estables Con la nica excepcin de la Caja Nacional
(pblico y de medianas y grandes empresas de Salud, los restantes gestores de la
privadas) y con cierta capacidad contributiva. seguridad social en salud exhiben limitaciones
En consecuencia, la exclusin de la seguridad importantes en materia de objetivos de
social de la mayora de la poblacin boliviana cobertura, pues algunas son organizaciones
es un hecho totalmente previsible, pues las de carcter privado, con cobertura cerrada,
formas de empleo ms comunes de sta, son enfocadas en poblaciones de actividades
el trabajo independiente o por cuenta propia, especficas (no necesariamente trabajadores,

117
tal como sucede en los seguros universitarios) algunos casos, sostenibilidad financiera. La
o selectivas en el ingreso de las empresas consecucin de estos principios, demanda
y trabajadores que aseguran. Seis de las transformaciones radicales en ciertas reas,
dieciocho cajas y seguros de salud que integran con una participacin y rol ms activo y
la seguridad social en Bolivia, no superan en constructivo por parte del Estado, as como
trminos absolutos los 30,000 asegurados; en una conduccin y rectora mejor orientada de
una de stas, el nmero de rentistas casi duplica las instituciones competentes en este campo.
el nmero de asegurados directos activos.
iii) Reforma de pensiones sin mayor impacto
Estas cifras ponen en evidencia al menos tres en la cobertura, y costos de transicin
elementos de carcter estratgico para una superiores a los pronosticados.
eventual reestructuracin de la seguridad social
en salud: i) el nmero de personas protegidas La reforma del sistema de pensiones que
en relacin con los costos de administracin entr en vigencia en mayo de 1997, no ha
y operacin de casi la mitad de las cajas de logrado cumplir con el propsito esencial de
salud, sugiere la necesidad de un eventual extender la cobertura de la fuerza de trabajo,
proceso de consolidacin o traslado de sus de manera que la proporcin de cotizantes
asegurados a la Caja Nacional de Salud; o bien, activos (cobertura contributiva) permanece
al menos una unificacin del financiamiento en niveles equivalentes a los observados en
orientado a un sistema ms solidario en el el antiguo sistema de reparto. Los actuales
financiamiento; ii) es indispensable una datos de afiliacin a las AFP, probablemente
evaluacin de la sostenibilidad financiera en solo reflejan mejoras en los registros de
el corto y mediano plazo de las cajas de salud, aportaciones. De igual manera, la transicin
particularmente aquellas donde el equilibrio de este ltimo sistema hacia el nuevo sistema
entre los asegurados activos, pensionados de capitalizacin individual ha generado unos
y beneficiarios, tiende a debilitarse con el costos mayores a los que se tenan previstos
transcurso de los aos; y, iii) una poltica de antes del inicio del proceso de reforma,
extensin de cobertura habra de estar orientada producto de un sinnmero de concesiones
hacia el fortalecimiento de la Caja Nacional de otorgadas a trabajadores que de acuerdo a la
Salud, procurando la afiliacin de trabajadores normativa que rega este sistema no cumplan
de ingresos medios y altos comprendidos con los requisitos para su jubilacin o
actualmente ya sea en categoras con evasin pensin. En particular, se favoreci el retiro
contributiva o no incluidos legalmente en la anticipado de ciertos grupos de trabajadores,
cobertura obligatoria por su condicin de el incremento significativo en los lmites
trabajadores no asalariados. mnimos de las pensiones y el otorgamiento de
pagos mensuales permanentes a trabajadores
En este orden de ideas, se concluye que que no satisfacan los criterios de elegibilidad
la seguridad social en salud que opera en para una prestacin pensionaria.
Bolivia, est lejos de cumplir con algunos de
los principios fundamentales de este tipo de iv) Rgimen de cuenta individual: promesa
seguro, como por ejemplo: universalidad en de pago cuestionable.
la cobertura; equidad en el financiamiento, y
por tanto equidad en el acceso; solidaridad y La rentabilidad media de los fondos
redistribucin del ingreso; comprensividad administrados por las AFP ha descendido
y suficiencia de las prestaciones; y en drsticamente en los ltimos aos, producto de

118
una poltica de reduccin de las tasas de inters de las empresas pblicas capitalizadas, en
pagadas por los ttulos propiedad del Gobierno, la proporcin accionaria que corresponde
y la actual crisis econmica probablemente a los bolivianos, siendo objetivo prioritario
incidir en reducciones an ms significativas el asegurar su sostenibilidad financiera,
en la rentabilidad. En tanto la regla para debido a la vulnerabilidad de su fuente de
jubilarse es la acumulacin de recursos que financiamiento.
aseguren una tasa de sustitucin de un 60%
-anteriormente fijada por largo tiempo en 6.3. Recomendaciones: insumos para el
70%- la disminucin de la rentabilidad de dilogo social
las inversiones incrementa significativamente
la cantidad de aos que un aportante debe El rgimen de seguridad social que ha
cotizar en el Seguro Social Obligatorio. Esta estado vigente en Bolivia durante las ltimas
tasa de reemplazo o sustitucin, en el marco dcadas, no ha sido capaz de garantizar el
de la experiencia internacional, se considera derecho a la proteccin social a la mayora de
sumamente alta o poco factible de lograr. los bolivianos y bolivianas. Esta situacin se
refleja no slo en los reducidos indicadores
En el acpite dedicado a las recomendaciones de cobertura estadstica que se registra en los
del estudio, se analizarn estimaciones de seguros de salud y pensiones, sino tambin
diversas fuentes, las cuales sugieren que con por la altsima proporcin de personas sin
un aporte de un 10%, la tasa de sustitucin un acceso efectivo a las atenciones a la salud
no sobrepasar el 40% del salario medio (particularmente grave en las zonas rurales),
cotizable final. Este es un elemento que o de personas que en edad de jubilarse, an
demanda la mayor de las atenciones, pues se no cuentan con un derecho a una pensin, o
vincula directamente con las expectativas que no estn acumulando derechos jubilatorios, y
tienen los afiliados a las AFP al momento de se exponen a un alto grado de vulnerabilidad
su jubilacin, y de manera colateral, pone en econmica. Las reformas impulsadas en los
juego la credibilidad del sistema. ltimos aos, si bien han cosechado algunos
logros interesantes especialmente en cuanto
v) Financiamiento de la Renta Universal de a la universalizacin de las pensiones,
Vejez an necesitan una mayor profundidad o
hacerse acompaar de estrategias y acciones
La Renta Universal de Vejez o Renta Dignidad complementarias.
constituye una estrategia apropiada para lograr
el objetivo de asegurar un ingreso mnimo a las Este apartado de recomendaciones y
personas adultas mayores, independientemente propuestas tcnicas, apunta a una eventual
de su relacin con el seguro contributivo de reforma integral del sistema de seguridad
pensiones. Desde la visin del sistema de social de Bolivia. Las propuestas se sustentan
pensiones, este beneficio representa un pilar en las conclusiones y hallazgos del estudio,
de proteccin an ms amplio que el anterior y en consideracin a los instrumentos de
BONOSOL. diseo, financiamiento y gestin que aporta la
experiencia internacional de varias dcadas de
La Renta Universal de Vejez se financia a travs evolucin de la seguridad social en el mundo.
de un porcentaje de los recursos econmicos Desde un inicio, los actores claves en un
que se obtienen por el Impuesto Directo a proceso de esta envergadura, deben tener total
los Hidrocarburos (IDH) y los dividendos claridad respecto a la importancia del dilogo

119
social, con el fin de arribar a los mltiples ciertos principios bsicos. En especial,
consensos que exige la modernizacin del las prestaciones deberan ser seguras
sistema Boliviano de seguridad social. y no discriminatorias; los regmenes
deberan administrarse de forma sana y
i) Definicin de un modelo de seguridad transparente, con costos administrativos
social que se ajuste a la realidad econmica, tan bajos como sea factible y una fuerte
social, cultural y poltica de Bolivia. participacin de los interlocutores
sociales.
Una de las lecciones ms valiosas aprendidas
de los numerosos procesos de reforma que se ii) Extensin de la cobertura de la seguridad
han ejecutado alrededor del mundo entero en social
materia de sistemas de proteccin en salud y
pensiones, es que no existe un modelo ideal o La cobertura de la seguridad social respecto
nico til para todos los pases. En efecto, tal a la PEA que muestra Bolivia estn entre los
como se describi en el Captulo 1 del estudio, ms bajos de Amrica Latina. Uno de los retos
Bolivia exhibe una serie de caractersticas principales del pas es lograr el aseguramiento
muy particulares, en especial, respecto a la contributivo de amplios grupos de trabajadores
estructura de la economa y del empleo, nivel que se desempean en la economa informal,
de pobreza, brechas en materia de desarrollo en particular, de aquellos que actan en calidad
humano y concentracin tnica de su poblacin, de trabajadores no asalariados. La inclusin de
que condicionan la cobertura e impacto de este ncleo plantea diversos retos de carcter
una seguridad social basada en el concepto administrativo y operativo.
tradicional de aseguramiento asociado con la
situacin laboral de las personas. Una estrategia o programa bsico de extensin
de cobertura, en el contexto de un pas
La posicin de OIT sobre este tema, qued como Bolivia, habra de girar en torno al
expresada en la Conclusin 4 de la Conferencia diseo e implementacin de modalidades de
Internacional del Trabajo del ao 2001, en su aseguramiento dirigidas hacia los trabajadores
89 reunin, al sealar que: independientes, para lo cual resultara
indispensable tomar decisiones precisas
No existe un modelo idneo de seguridad respecto a los siguientes aspectos:
social. Crece y evoluciona con el tiempo.
Existen regmenes de asistencia social, Afiliacin voluntaria u obligatoria?

regmenes universales, regmenes de Cuando se trata de afiliacin voluntaria,
seguro social y sistemas pblicos o la calidad y oportunidad de los servicios
privados. Cada sociedad debe elegir de salud entregados por los gestores de la
cul es la mejor forma de garantizar la seguridad social en salud, se convierte en un
seguridad de ingresos y el acceso a la elemento esencial para atraer a potenciales
asistencia mdica. Esta eleccin reflejar afiliados. El trabajador valora cuestiones
sus valores sociales y culturales, su historia, como el contenido y extensin del paquete
sus instituciones y su nivel de desarrollo de servicios, la disponibilidad geogrfica
econmico. La funcin prioritaria del de los centros de atencin, la cobertura de
Estado es facilitar, promover y extender familiares o personas a cargo, los copagos
la cobertura de la seguridad social. requeridos y algunos otros elementos. En la
Todos los sistemas deberan ajustarse a afiliacin a un seguro de pensiones, la visin

120
de corto plazo de los individuos incide la modalidad de trabajador independiente,
negativamente sobre su decisin, as como dado que siempre resulta ms econmica.
la percepcin que tengan sobre el equilibrio
entre las aportaciones y beneficios que le Recaudacin y gestin de cobro. La

otorga el esquema de proteccin. recaudacin de las contribuciones puede
gestionarse directamente con el trabajador
Una va factible y recomendable es progresar independiente, y no a travs del empleador,
gradualmente hacia una afiliacin obligatoria como se hace con los trabajadores
de los trabajadores no asalariados. En un asalariados. Esta situacin incrementa los
niveles de morosidad, y genera elevadas
principio, este proceso podra iniciarse
deudas que nicamente son canceladas
con profesionales de ejercicio liberal, tales
cuando se requiere hacer uso de los servicios
como, mdicos, abogados, consultores,
brindados por los establecimientos de salud.
profesionales y trabajadores independientes La gestin de la cobranza es tambin menos
de alta calificacin, entre otros, que se eficaz y ms onerosa en estos casos.
presume cuentan con la necesaria capacidad
para contribuir con la seguridad social. En el caso de los trabajadores independientes
Adicionalmente, se incorporara a los que pertenecen a gremios, cooperativas,
patronos o socios activos de las empresas, asociaciones, entre otras ms, puede optarse
y en una fase posterior a los trabajadores por modalidades de aseguramiento colectivo,
pertenecientes a gremios o asociaciones de de carcter voluntario, lo cual permitira
ramas similares. incorporar a los miembros integrantes de estas
organizaciones a los regmenes de la seguridad
Tasa de contribucin subsidiada por
social bajo ciertas condiciones especiales,
el Estado? Dado que no existe la figura particularmente respecto al monto base de
del empleador, la fijacin de una tasa contribucin y la tasa de aportacin. En esta
de contribucin para los trabajadores modalidad el Estado tambin habra de asumir
independientes igual a la aplicable a los un papel subsidiario.
trabajadores por cuenta ajena, constituye
una carga financiera excesiva e injusta, Una forma en que se podra incrementar la
cobertura para los grupos tradicionalmente
y una seria limitacin para aumentar la
excluidos, es permitir que los gestores de la
afiliacin entre este tipo de trabajadores.
seguridad social en salud, puedan establecer
Por otro lado, fijar un porcentaje menor de
planes de seguros especficos para los grupos
cotizacin, tendra implicaciones negativas con ingresos precarios. Tales planes de seguros
en los costos de contratacin en el mercado no necesariamente tendran que tener la misma
laboral, convirtindose en menos onerosa la cobertura de prestaciones, ni los mismos
contratacin de un trabajador independiente requisitos que en el aseguramiento obligatorio,
en relacin con un trabajador subordinado. pero podran equipararse gradualmente con
En muchos pases, la solucin a esta aquellos. De manera transitoria, tampoco
encrucijada ha sido incluir al Estado con sera un requisito que el afiliado adquiera
un aporte subsidiario, que complemente la cobertura para todos y cada uno de los
cuota del trabajador independiente de bajo riesgos, sino slo para los riesgos que pueda
ingreso. Esta medida tiene la ventaja de considerar convenientes de acuerdo con su
unificar las tasas de contribucin, pero no capacidad contributiva y con sus expectativas
evita el uso incorrecto del aseguramiento en individuales.

121
Dos ejemplos de planes de seguros de bajo las dificultades para el acceso a los servicios
costo y fcil acceso, podran ser: a) un seguro ambulatorios, de primer y segundo nivel, por
bsico de salud, con prestaciones limitadas parte de los asegurados; la situacin actual,
al primer y segundo nivel de atencin en caracterizada por altos costos de transaccin
salud, con atenciones hospitalarias de baja para el acceso (colas y listas de espera)
complejidad y costo; b) un seguro bsico no parece satisfacer las expectativas de un
de pensiones, bajo el esquema de cuentas importante sector de los asegurados.
individuales, con garanta de pensin mnima
por parte del Estado, equivalente por ejemplo, En el marco de las ideas antes expuestas, a
a un 50% del salario mnimo nacional. En este continuacin se presentan un conjunto de
punto la Ley 3785 de 23 de noviembre de recomendaciones o aspectos a valorar, con
2007 estableci la Pensin Mnima como una un inters especial de enfocar la actividad
prestacin de vejez que brinda el sistema de principal de las cajas o seguros de salud,
pensiones, a favor de los titulares de 60 o ms hacia las cuestiones inherentes a la funcin
aos de edad y sus derechohabientes hasta el de aseguramiento, con independencia a la
segundo grado; el afiliado debe contar con al provisin de los servicios de salud.
menos 180 cotizaciones y cuando su capital
necesario nico no le alcance para obtener la Enfasis en el proceso de aseguramiento

pensin mnima (salario mnimo nacional), en
cuyo caso, se completa con la cuenta bsica Una de las opciones para la situacin particular
previsional. En consecuencia, la prestacin de Bolivia, es llevar a cabo un rediseo de
equivaldra al cien por ciento del salario la estructura organizativa y funcional de
mnimo nacional. la seguridad social en salud. Inicialmente,
y conforme a una definicin precisa de un
iii) Elementos para la reforma de la seguri- paquete de servicios y atenciones a la salud
dad social en salud de las personas cubiertas por ste, una entidad
superior de supervisin tipo Superintendencia
El sistema boliviano de salud es altamente de Seguridad Social (propuesta en un acpite
segmentado, con un subsector pblico dirigido posterior), podra establecer las condiciones
fundamentalmente a grupos vulnerables, tales y requisitos para que las actuales Cajas o
como el binomio madre-nio y los adultos Seguros de Salud puedan acreditarse como
mayores; la seguridad social concentrada en entes aseguradoras de este seguro. En su
la cobertura de los trabajadores del sector condicin de tal, no podran negar la afiliacin
formal y sus dependientes; y los gestores a ningn trabajador o empresa, ni menos
privados enfocados en la poblacin de ms an, condicionar su ingreso a un anlisis o
altos ingresos. valoracin de carcter econmico-financiero;
en consecuencia, algunas de ellas, perdern
Junto con el problema de la escasa cobertura su estatus de cajas privadas o selectivas de
de la seguridad social en salud, sus gestores afiliacin, quedando abiertas a todos los
presentan dos grandes problemas. En primera trabajadores dependientes o independientes,
instancia, el enfoque de la proteccin sigue interesados en tomar su cobertura.
basado en el concepto de reparacin de
daos, y por lo tanto, sigue un modelo de Para el cumplimiento de la funcin de
atencin en salud bsicamente curativo y muy provisin de los servicios de salud, las Cajas
costoso. Un segundo problema consiste en Aseguradoras de la seguridad social en salud,

122
podran optar por elegir el mecanismo que atenciones a la salud que se le estn cubriendo
consideren conveniente entre la prestacin a los asegurados, incluso, considerando la
directa, la contratacin de terceros (pblicos o tecnologa mdica y abordaje farmacolgico
privados) o una combinacin de las anteriores. en situaciones con dos o ms alternativas. El
De forma independiente a la modalidad paquete de prestaciones convierte un derecho
elegida, todas las empresas o unidades que difuso a la proteccin de la salud o a recibir
figuren en las lista de proveedores del seguro asistencia de salud, en un derecho objetivo:
de salud, habran de someterse a un proceso recibir unos servicios especficos, definidos
de acreditacin ante la entidad supervisora, lo previamente. Un ejercicio interesante,
que permitir conocer la capacidad con que llevado a cabo de forma reciente en Bolivia,
cuenta, en funcin de los servicios y nivel de es la elaboracin del documento Paquetes
complejidad que ofrecen. De igual manera, y Prestaciones SUMI, el cual contiene una
quedarn sometidas a procesos de revisin descripcin sumamente detallada de los
sobre sus prcticas y satisfaccin de los servicios y actividades prestadas por el Seguro
usuarios. Universal Materno Infantil, clasificados en las
categoras: mujer embarazada, mujer de 5 a
Todos los proveedores, incluidos las unidades 60 aos, Neonatologa, Pediatra, Odontologa
propias, podran ofrecer un Plan Integral de y laboratorio-gabinete. Esta experiencia se
Salud, de primer y segundo nivel ambulatorio, podra adaptar al concepto de cobertura de
definido y controlado por el Ministerio de aseguramiento universal.
Salud y Deportes y el Instituto Nacional de
Seguros de Salud. Aprovechamiento de economas de escala

en centros de atencin de alta complejidad
Caja de Salud del Estado

En esta propuesta de elementos para una
En concordancia con el enfoque de posible reforma de la seguridad social en salud,
aseguramiento universal, es indispensable la se ha sugerido que los servicios de primer y
inclusin de la poblacin con escasa y nula segundo nivel de atencin, sean prestados por
capacidad contributiva a los esquemas de proveedores internos o externos, contratados
aseguramiento. En ese sentido, la creacin de por una tarifa per cpita y sujetos a un Plan
una Caja de Salud del Estado, financiada con Integral de Salud. No obstante, cuando se trata
recursos del Estado, representara una opcin de servicios de alta complejidad o alto costo,
viable para garantizar el acceso universal a tales como tratamientos de enfermedades
aseguramiento. La Caja de Salud del Estado crnico-degenerativas o infecciones como el
ofrecera un paquete de prestaciones idntico VIH/SIDA, resulta ms conveniente mantener,
al del resto de entidades de seguros de salud integrar y fortalecer la red pblica de hospitales
de la seguridad social. y centros especializados.

Definicin de un conjunto uniforme de


Esta opcin exige un anlisis profundo, pero una
prestaciones asegurable solucin es que las Cajas de Salud, propietarias
de centros con este perfil, integren una red
No es factible avanzar en una efectiva de servicios nica, y habiliten sus servicios
separacin de las funciones de aseguramiento para todo aquella persona protegida por la
y provisin de servicios, en tanto no se seguridad social, quedando con la posibilidad
haya definido con precisin cules son las de ofrecer estos servicios a los seguros

123
pblicos administrados por el Ministerio de iv) Elementos para la reforma del sistema
Salud y Deportes. En el proceso de transicin de pensiones
demogrfica y epidemiolgica en que se
encuentra Bolivia, en un perodo de tiempo En el extenso debate sobre la idoneidad
relativamente corto, las enfermedades de alto de un sistema de capitalizacin individual
costo ocuparn un sitio preponderante en el para generar la proteccin econmica de los
cuadro de demanda de los habitantes del pas, trabajadores, en aquellas situaciones que vean
lo cual demanda soluciones innovadoras. reducidas total o parcialmente sus capacidades
laborales remuneradas, en la Conferencia
Avanzar hacia un sistema con Internacional del Trabajo, 89 Reunin, la
financiamiento solidario OIT expres su posicin sobre el tema en la
Conclusin 13, sealando:
En la estructura actual de la seguridad
social en salud, se da una concentracin En los sistemas de pensiones con
de trabajadores de altos ingresos en ciertas prestaciones definidas basadas en el
Cajas de Salud, lo cual genera que stas reparto, el riesgo se asume colectivamente.
obtengan ingresos por asegurado activo 5 6 En los sistemas de cuentas de ahorro
veces superiores a los registrados en la Caja individuales, en cambio, son las propias
Nacional de Salud. Esta situacin limita la personas las que asumen el riesgo. Si
solidaridad financiera del aseguramiento en bien se trata de una alternativa que existe,
salud y la funcin redistributiva que debe ello no debera debilitar los sistemas
cumplir cualquier modelo de seguridad de solidaridad, en los que el riesgo est
social. De forma complementaria, dado que repartido entre todos los afiliados al
en el contexto de las ideas propuestas en este rgimen.
captulo, las atenciones de salud de ms alta
complejidad y costo, podran ser atendidas En consecuencia, se interpreta que las cuentas
en una red nacional pblica de centros individuales son un instrumento vlido,
especializados, sera importante contar con pero habran de estar acompaadas por
una fuente de financiamiento que provenga instrumentos que garanticen la solidaridad y
de las contribuciones de los asegurados a las el reparto de los riesgos, ya sea mediante la
distintas Cajas de Salud. existencia de solidaridad entre quienes aportan
contribuciones sociales, o por la va impuestos
Una solucin viable consistira en establecer dirigidos a financiar las prestaciones de los
un fondo nico de financiamiento solidario, trabajadores de ingresos ms bajos o de la
constituido por las aportaciones de todas las poblacin excluida del sistema por falta de
Cajas, con el fin de que establecer una tarifa capacidad contributiva. En la reforma de
per cpita para cubrir las mismas prestaciones pensiones que inici en Bolivia en mayo de
a todos los asegurados, independientemente 1997, el rgimen pblico de reparto se cerr,
de la caja de salud a la que se encuentren sustituyndose por un rgimen de capitalizacin
afiliados. Algunas cajas de salud podran tener individual que hizo desaparecer la solidaridad,
prestaciones complementarias en salud, en pues no est asegurada una renta pensionaria
funcin de aportes complementarios realizados mnima, ni interna ni externamente al sistema.
por sus afiliados. El Estado no asumi esta tarea, y an ms, se

124
eliminaron las contribuciones que sobre los de tal magnitud. Por otro lado, porque desde
salarios reportados efectuaba en su condicin el punto de vista doctrinario y la experiencia
como tal. adquirida en los pases ms desarrollados,
no es razonable pretender dichos niveles de
A continuacin se abordan dos tpicos centrales reemplazo. Una de las decisiones probables,
del sistema actual de pensiones que opera en ser modificar la regla del 60%, ajustndola
Bolivia, ambas consideraciones son esenciales a resultados consistentes para Bolivia en
en el diseo de una potencial reforma integral cuanto a tasa de contribucin, aos promedio
de ste. La discusin de fondo, habr de girar de participacin en el mercado laboral de un
en torno a la forma o alternativas que existen trabajador boliviano, densidad de cotizacin,
para introducir un rgimen complementario expectativa de vida al momento del retiro y
al rgimen de cuentas individuales y producir tasa media de rentabilidad de los recursos que
con ello, un cierto grado de solidaridad entre conforman las cuentas individuales.
las aportaciones y beneficios que obtienen los
afiliados por la va contributiva. De un modelo sustitutivo de cuenta
individual a un modelo mixto
Tasa de reemplazo o sustitucin

Con el paso de los aos, se ha ido reconociendo
La normativa que regula la jubilacin en el las importantes limitaciones de los regmenes
Seguro Social Obligatorio de Largo Plazo de cuenta individual, y gradualmente las
(SSO), no fija una edad para tales fines propuestas tcnicas acogen con ms frecuencia
(aunque la edad mnima es de 55 aos para la opcin de modelos mixtos, integrados por
hombres y 50 aos para mujeres), sino por un componente solidario de reparto (con una
el contrario, condiciona el retiro, en tanto pensin mnima asegurada) y un componente
el asegurado logre acumular en su cuenta complementario basado en el principio
individual, un monto total que permita el de las cuentas individuales. Este modelo
financiamiento de una pensin igual o superior bsico, permite un sinnmero de variantes,
al setenta por ciento (70%) de su salario base; por ejemplo, pensiones no contributivas o
recientemente ajustado al 60%. Esta tasa de asistenciales dirigidas a los trabajadores de
reemplazo o sustitucin, valorada en el marco menos ingresos, selectivas o universales;
de la experiencia internacional, se considera esquemas de contribucin voluntarios de
relativamente alta y poco factible de alcanzar cuenta individual, con incentivos fiscales para
para la mayora de los afiliados. promover su adopcin, entre otros ms.

En el caso del SSO en Bolivia, una sugerencia En el caso particular de Bolivia, es


inicial es que se lleve a cabo una revisin indispensable que se valoren diversas
exhaustiva de los clculos actuariales, que alternativas, pero siempre guiadas por el
permitieron fijar en un 60% la tasa de reemplazo principio de la solidaridad y de un nivel mnimo
requerida para acceder a prestaciones de proteccin econmica. En trminos simples,
pensionarias. Por un lado, porque con una sin profundizar en aspectos adicionales de
contribucin del 10% sobre los salarios diseo, organizacin y gestin, pueden citarse
devengados por los trabajadores, es poco como potenciales modelos de reforma, los
factible que se logre acumular los recursos siguientes tres:
suficientes para financiar el pago de una renta

125
a) Modelo multi-pilar con financiamiento pblica y reparto, como para incrementar las
separado cuentas individuales. As por ejemplo, hasta
menos de dos salarios mnimos todos los
Este es un sistema de pensiones sustentando trabajadores aportan para ambos regmenes,
en tres pilares, que actan con carcter de solidario y cuenta individual; salarios mayores
complementarios entre s. El primer pilar, con a tal umbral, estaran obligados a contribuir tan
dos componentes: i) contributivo-obligatorio, slo para su cuenta individual. De esta forma,
cuya tasa de reemplazo oscilara entre un sin debilitar los mecanismos de solidaridad en
35% y un 45%, pero con un lmite inferior, el tramo de ingresos que abarca el componente
que corresponde a una pensin mnima, para solidario, hace que los trabajadores de mayor
fortalecer la solidaridad; los aportes globales ingreso puedan destinar una fraccin mayor de
seran en el rango del 8% y 10%, y los su ingreso a las cuentas individuales, pero slo
beneficios de pensin por vejez se consolidan a partir de cierto tramo de ingresos.
considerando tanto la edad de la personas como
el nmero de cuotas aportadas al rgimen; ii) no Un esquema de este tipo crea un incentivo
contributivo-asistencial, dirigido a los adultos para la declaracin real de los salarios para los
mayores de 65 aos o ms, representado por la trabajadores de ingresos medios y altos, donde
actual Renta Dignidad. la experiencia latinoamericana usualmente
muestra una conducta hacia la prevalencia de
El segundo pilar, responde al esquema elevadas tasas de evasin de contribuciones.
actual vigente en Bolivia, basado en cuentas Una menor tasa de evasin para los salarios
individuales, sin solidaridad financiera medios y altos, tiene la ventaja adicional de que
interna, con administracin pblica o privada favorecera tambin el financiamiento de los
o mixta. Este podra funcionar como rgimen dems componentes del sistema de seguridad
obligatorio, en condiciones similares al social, a saber, el seguro de salud y el de riesgos
pblico, y con una tasa de reemplazo esperada laborales, en tanto, el proceso de recaudacin
de aproximadamente un 20%, dada una se centralice a travs de una instancia central
contribucin media no superior al 5.0% del de recaudacin que se propone ms adelante
salario devengado por el trabajador. Por ltimo, en este informe.
un tercer pilar, voluntario, de cuenta individual
y complementario a las pensiones de los c) Modelo de cuenta individual comple-
otros dos pilares, incentivado por exenciones mentado con pensiones solidarias
fiscales, que presumiblemente, ser usado por
trabajadores de ingresos medios y altos, con Este modelo permitira continuar con la
una mayor capacidad contributiva. operacin del actual rgimen de capitalizacin
individual, pero incluyendo un componente de
b) Modelo multi-pilar con rangos diferen- solidaridad para los trabajadores con un nivel
ciados de contribucin bajo de renta. Por ejemplo, en los trminos
usados en la propuesta de reforma del sistema
La estructura de este modelo es similar al de chileno, un trabajador que haya consolidado
descrito anteriormente, con una caracterstica el derecho a una pensin de un nivel inferior
distinta: la fijacin de topes o rangos a $200.000 (pesos chilenos), se le entregar
salariales sobre los cuales aplican niveles un Aporte Provisional Solidario (APS), que
de cotizaciones diferenciados, tanto para actuar en calidad de complemento a su
financiar el componente solidario de gestin pensin. En cuanto a las pensiones ubicadas

126
en el rango de $0 a $50.000, el APS ser v) Creacin de un seguro de riesgos del
equivalente a $75.000; el componente solidario trabajo
decrece hasta extinguirse para los pensionistas
cuyas pensiones alcancen un monto superior En la actualidad, las Cajas de Salud o Seguros
a $200.000. Sociales de Salud de corto plazo, cubren tanto
los riesgos de maternidad y enfermedad, como
Pero adems, las pensiones solidarias tambin las consecuencias sobre la salud y la capacidad
benefician a personas que por diversas razones de generacin de ingresos de los accidentes
no contribuyeron al sistema de capitalizacin y enfermedades laborales. No obstante, es
individual obligatorio y no poseen ningn importante reconocer que los riesgos que se
otro tipo de pensin, es decir, su Pensin enfrentan en el mbito laboral, son de una
Contributiva es de $0. El beneficio que se naturaleza muy distinta a los que se presentan
les otorga a ellos se denomina Pensin Bsica en otros mbitos del quehacer humano. La
Solidaria (PBS), la que en principio tendra un proteccin ofrecida para los tres riesgos, es
valor de $75.000. financiada con el mismo 10% aportado por el
empleador, cuyo clculo se lleva a cabo sobre
el salario total.
Fortalecer la Renta Dignidad como parte

del sistema de proteccin econmica en la De acuerdo con el principio de responsabilidad
vejez. objetiva que rige los sistemas de riesgos
profesionales, los accidentes y enfermedades
Este es un desafo comn a otras muchas laborales caen en la esfera de responsabilidades
naciones de la Regin. El impulso de polticas del empleador, dado que el desarrollo de su
y programas de proteccin no contributiva actividad empresarial es la situacin que da
para grupos pobres sin capacidad de pago origen al riesgo profesional. Un Seguro de
de cuotas, es un componente crtico en toda Riesgos del Trabajo, no slo desempea una
reforma integral de un sistema de pensiones. funcin de reparacin o mitigacin del dao,
En Amrica Latina, Argentina, Brasil, Costa a travs de sus prestaciones asistenciales y
Rica, Chile y Uruguay, cuentan con programas econmicas; sino que tambin es un mecanismo
de pensiones asistenciales, no contributivas, formal por excelencia para incentivar la
focalizadas a ancianos pobres sin derechos adopcin de una gestin preventiva o sistema
contributivos. Bolivia se encuentra en una de gestin en seguridad y salud en el trabajo, a
fase ms avanzada, pues otorga con carcter nivel de las organizaciones productivas.
de universalidad la Renta Dignidad.
Contrario a un esquema clsico de seguridad
Este beneficio constituye en un cierto modo, social en salud, los seguros de riesgos de trabajo
la pensin mnima garantizada por el Estado a operan con esquemas de tarifas diferenciadas
todos los adultos mayores. No obstante, para por registros histricos de accidentalidad
que cumpla apropiadamente con tal objetivo, segn actividad econmica, con premios
es necesario establecer nuevas fuentes de y cargas cuando los resultados mejoran o
financiamiento para asegurar su sostenibilidad empeoran, respecto a ciertos parmetros
en el tiempo, y para incrementar gradualmente previamente establecidos. La inclusin de
el monto de pensin. la gestin preventiva empresarial, es una
estrategia sumamente til, con el propsito de

127
reducir los indicadores de siniestralidad de una complementarios, y despus de mayo de 1997
empresa, de modo que stas quedan sujetas el rgimen de capitalizacin individual),
a bonificaciones o descuentos en la prima a asumieron de forma independiente un conjunto
pagar, con base en los resultados obtenidos. de funciones de carcter administrativo y
Asimismo, los servicios de asistencia y operativo, esenciales en materia de gobierno
asesora tcnica son indispensables para el de los seguros sociales.
control y reduccin de los riesgos laborales,
en especial, en las micro y pequeas empresas En aspectos tan fundamentales como la
de alto riesgo, que carecen de los medios para afiliacin y recaudacin de las contribuciones,
tales efectos cada uno de los gestores de estos seguros,
llevan a cabo sus propias actividades, a travs
En la ptica de la potencial constitucin de de mecanismos muy diversos y poco eficaces
un Seguro de Riesgos de Trabajo, resulta desde el punto de vista de la visin de un
sumamente til tener presente el principio de sistema integral. As por ejemplo, una AFP
automaticidad, el cual implica que ante un cuenta con una versin electrnica de nmina
accidente o enfermedad laboral, el trabajador y la posibilidad de cancelar va Internet los
no requiere cumplir ninguna formalidad, para pagos correspondientes a las cuotas de los
tener derecho a las prestaciones establecidas trabajadores inscritos en ella. No obstante,
por ley. Por tanto, la sola ocurrencia del el desarrollo tecnolgico no es homogneo, y
siniestro laboral hace nacer en el trabajador por el contrario, los empleadores responsables
el derecho a las prestaciones (de salud y de retener y transferir los recursos a estos
monetarias), an cuando el empleador no se gestores, incurren en costos indirectos
encuentre al da en el pago de las cuotas e importantes a fin de cumplir con la normativa
independientemente de la forma que asuma vigente. Los costos no son mayores, dado
el contrato laboral. La administracin deber que nicamente existen dos Administradoras
tener las facultades e incentivos suficientes de Fondos de Pensiones, y comnmente todos
para recuperar los costos de atencin, y los los trabajadores de una misma empresa estn
riesgos del no aseguramiento (evasin) y afiliados a una sola Caja o Seguro de Salud;
del incumplimiento de normas (sanciones), pero al considerar por separado el sistema de
cuando el empleador haya incumplido con sus cajas de salud, el problema se acrecienta.
obligaciones de aseguramiento y pago.
Otros servicios como las labores de Inspeccin,
vi) Fortalecimiento de la institucionalidad no existen en trminos efectivos. Este servicio
de la seguridad social es particularmente crtico, es un pas como
Bolivia donde est vigente una estructura de
En una visin retrospectiva, uno de los hechos empleo caracterizada por la alta informalidad
que ha marcado el desempeo de la seguridad y por una escasa cultura de aseguramiento.
social en Bolivia durante los ltimos veinte Como lo demuestra este estudio, uno de los
aos, fue la separacin en la gestin del resultados ms interesantes cuando se examinan
rgimen de corto plazo de la administracin los indicadores de cobertura de la seguridad
del rgimen bsico de largo plazo, dada la social en salud, consiste en que poco ms de un
aprobacin de la Ley 0924 de abril de 1987. 40% de los trabajadores que declararon laborar
A partir de este momento, la seguridad para instituciones u organizaciones pblicas,
social en salud y el respectivo de pensiones no se encontraban afiliados a ninguna caja o
(inicialmente el sistema de reparto y los fondos seguro de salud. Es un resultado contrario a la

128
experiencia internacional, pues precisamente, empleados pblicos declararon no encontrarse
el nivel de cobertura de los seguros sociales afiliados a ningn sistema de seguridad social
contributivos, ha descansado en buena medida, en salud, pese a la obligatoriedad que existe en
en la afiliacin casi total de los empleados del tal sentido. La evasin no slo se manifiesta
sector pblico. en el no aseguramiento, tambin puede darse
como sub-declaracin salarial, en especial
Tesorera de la Seguridad Social: para trabajadores con ingresos superiores a un
centralizar la afiliacin y recaudacin cierto umbral.

La experiencia en Amrica Latina seala que no Dentro de la estructura organizativa y funcional


conviene descentralizar todas las funciones de de la Tesorera se habra de incorporar un
los sistemas de seguridad social, especialmente servicio de inspeccin de la seguridad social,
en aquellos sistemas previsionales o de cuyas tareas fundamentales estaran enfocadas
salud que operan con mltiples gestores. en la extensin de la cobertura contributiva,
Particularmente, esta tesis es vlida de cara sea por medio de la atencin de las denuncias
a los sistemas segmentados de recaudacin de no aseguramiento, la inscripcin de nuevos
de aportes, pues por su propia naturaleza asegurados o la ejecucin de programas
se reduce la oportunidad de aprovechar las especiales de aseguramiento de forma oficiosa,
economas de escala que acompaan a un diseados por reas geogrficas o actividades
sistema centralizado de recaudacin, y adems econmicas.
recarga sobre las empresas, especialmente las
ms pequeas, los mayores costos que implica Consejo Nacional de Seguridad Social o
interactuar simultneamente con varios alguna instancia superior de rectora
sistemas de recaudacin.
Dada las caractersticas particulares del sistema
En este punto, la propuesta consiste en la de seguridad social de Bolivia, en especial,
creacin de una Tesorera de la Seguridad la convivencia de mltiples gestores en los
Social, cuyas funciones esenciales seran la seguros de corto plazo (salud) y largo plazo
centralizacin de la recaudacin, transferencia (pensiones) y la separacin casi absoluta en
de recursos hacia los gestores, afiliacin materia de administracin entre unos y otros,
de nuevos patronos y trabajadores, control es prcticamente imposible, que de forma
contributivo, inspeccin, denuncias en natural y espontnea, pueda darse la necesaria
va judicial ante el incumplimiento de un coordinacin y articulacin en actividades
empleador de sus obligaciones con la seguridad estratgicas prioritarias a nivel del sistema.
social, produccin de estadsticas relevante del As por ejemplo, la puesta en marcha de un
sistema, entre otras ms. plan de extensin de la cobertura contributiva,
que permita incrementar gradualmente los
Una de las tareas prioritarias de una tesorera indicadores de cobertura de la fuerza de trabajo,
de la seguridad social sera implementar una exige el concurso de todas las organizaciones
estrategia de corto y mediano plazo de lucha que integran el sistema de seguridad social,
contra la evasin de la seguridad social, situacin
incluyendo las responsabilidades de llevar a
que como se pudo constatar, no es un fenmeno
cabo un financiamiento conjunto de ste. La
exclusivo de las empresas privadas, pues de
extensin de la cobertura es un fin supremo
acuerdo con la informacin proporcionada por
del sistema de seguridad social y de la poltica
las Encuestas de Hogares, dos de cada cinco
de proteccin social del Estado, pero sera

129
muy poco probable, que las iniciativas que tado una experiencia positiva en la medida que
se adopten a nivel de las cajas o seguros de la supervisin y regulacin se encarga a una
salud, o bien, las AFP, tengan las dimensiones entidad especializada con criterio indepen-
suficientes para lograr resultados significativos diente de quien no participa directamente en
en este tema. la gestin de los programas del sistema. En el
contexto de Bolivia, se cuenta con la Superin-
En este sentido, resulta conveniente valorar tendencia de Pensiones, Valores y Seguros, que
la opcin de crear un organismo tipo Consejo ejerce funciones de supervisin y regulacin,
Nacional de Seguridad Social, integrado por tanto en el nuevo rgimen de capitalizacin
representantes de los empleados, patronos y individual, as como en el sistema residual de
Estado, cuya tarea fundamental sera ejercer reparto. En lo relativo a los seguros sociales
de salud, el Instituto Nacional de Seguros de
la rectora y articulacin de las polticas en
Salud (INASES) realiza funciones similares a
el campo de la seguridad social, y que habra
las de una superintendencia, pero con alcance
de contar con la infraestructura jurdica
legal relativamente limitado.
y administrativa que le permita cumplir
apropiadamente las tareas de coordinacin y Una propuesta de fortalecimiento de la super-
planificacin que demanda el sistema. Las visin institucional de sistema comprendera
labores administrativas y operativas del tanto la creacin de una superintendencia es-
Consejo se podran desarrollar a travs de una pecializada de pensiones, independiente de
Secretaria Ejecutiva. temas de mercado de valores y seguros; as
como el fortalecimiento del INASES y su
Fortalecimiento de la Supervisin dotacin jurdica respectiva para que pueda
institucional cumplir funciones de superintendencia en el
mbito de los seguros de salud. Un esquema
A nivel de Amrica Latina, la creacin de Su- alternativo podra considerar una sola Super-
perintendencias especializadas en funciones intendencia de Seguridad Social, con dos in-
de seguridad social, tales como las superinten- tendencias adscritas, una en pensiones y otra
dencias de pensiones o de salud, han represen- en seguros de salud.

130
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