FEDERAL CONCURSOS

Direito Administrativo

Jefferson Aparecido Dias (jeff.bojador@gmail.com)

ADMINISTRAO INDIRETA
(citaes doutrinrias de MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO contidas em seu livro: Direito Administrativo,
23. edio, Ed. Atlas, pgs. 410 a 504)

Administrao Direta: a constituda pelos governos da Unio, dos Estados e dos Municpios e seus Ministrios e
Secretarias.

Administrao Indireta: Compem-se das autarquias, fundaes institudas pelo poder pblico, as sociedades de
economia mista e as empresas pblicas, bem como as empresas sob controle acionrio do Estado e tecnicamente
falando, dever-se-iam incluir as empresas concessionrias e permissionrias de servios pblicos, constitudas ou
no com participao acionria do Estado.

Descentralizao: a distribuio de competncias de uma para outra pessoa, fsica ou jurdica.

Desconcentrao: a distribuio de competncias dentro da mesma pessoa jurdica.

Descentralizao poltica: ocorre quando o ente descentralizado exerce atribuies prprias que no decorrem do
ente central. Ex: Estados-membros, cujas atribuies decorrem da prpria Constituio.

Descentralizao administrativa: ocorre quando as atribuies que os entes descentralizados exercem s tem o
valor jurdico que lhes empresta o ente central, vez que suas atribuies decorrem do poder central. Pode ser
territorial ou geogrfica e por servios, funcional ou tcnica.

Descentralizao administrativa territorial ou geogrfica: se verifica quando uma entidade local, geograficamente
delimitada, dotada de personalidade jurdica prpria, de direito pblico, com capacidade administrativa genrica.

So caractersticas desse ente descentralizado:

1) personalidade jurdica de direito pblico;
2) capacidade de autoadministrao;
3) delimitao geogrfica;
4) capacidade genrica, ou seja, para exercer a totalidade ou a maior parte dos encargos pblicos de interesse da
coletividade;
5) sujeio a controle pelo poder central.
Esta descentralizao a que ocorre nos Estados unitrios (Frana, Portugal, Itlia, Espanha, Blgica e no Brasil
Imperial).
Atualmente no Brasil, temos nesta categoria os territrios federais.

Descentralizao administrativa por servios, funcional ou tcnica: a que se verifica quando o poder pblico
(Unio, Estados ou Municpios) cria uma pessoa jurdica de direito pblico ou privado e a ela atribui a titularidade
e a execuo de determinado servio pblico.

Descentralizao por colaborao: a que se verifica quando, por meio de contrato ou ato administrativo unilateral,
se transfere a execuo de determinado servio pblico a pessoa jurdica de direito privado, previamente existente,
conservando o poder pblico a titularidade do servio.
...
Isto lhe permite dispor do servio de acordo com o interesse pblico, envolvendo a possibilidade de alterar
unilateralmente as condies de sua execuo e de retom-la antes do prazo estabelecido; o controle muito mais
amplo do que aquele que se exerce na descentralizao por servio, porque o poder pblico que detm a
titularidade do servio, o que no ocorre nesta ltima.

Originariamente, nessa forma de descentralizao por colaborao, que se faz por concesso, permisso ou
autorizao do servio pblico, o poder pblico delegava a execuo do servio a pessoas jurdicas j constitudas
com capital exclusivamente privado ...
Mais recentemente, adotou-se o procedimento de delegar a execuo do servio pblico a empresas sobre controle
acionrio do poder pblico, referidas na Constituio como categoria prpria, diversas das empresas pblicas e
sociedades de economia mista (arts. 37, XVII, e 165, 5., II).

A confuso do legislador

Art. 10, do Decreto-lei n. 200, 25/02/1967.

...
1 A descentralizao ser posta em prtica em trs planos principais:
a) dentro dos quadros da Administrao Federal, distinguindo-se claramente o nvel de direo do de execuo;
b) da Administrao Federal para a das unidades federadas, quando estejam devidamente aparelhadas e mediante
convnio;
c) da Administrao Federal para a rbita privada, mediante contratos ou concesses.

A letra a, na verdade, trata-se de desconcentrao.

A letra b, se refere a cooperao entre os governos federal, estadual e municipal.
A letra c, realmente descentralizao.

Organizao administrativa

Art. 4 A Administrao Federal compreende:

I - A Administrao Direta, que se constitui dos servios integrados na estrutura administrativa da Presidncia
da Repblica e dos Ministrios.
II - A Administrao Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade
jurdica prpria:
a) Autarquias;
b) Emprsas Pblicas;
c) Sociedades de Economia Mista.
d) fundaes pblicas. (Includo pela Lei n 7.596, de 1987)
Pargrafo nico. As entidades compreendidas na Administrao Indireta vinculam-se ao Ministrio em cuja
rea de competncia estiver enquadrada sua principal atividade. (Renumerado pela Lei n 7.596, de 1987)
Art. 5 Para os fins desta lei, considera-se:
I - Autarquia - o servio autnomo, criado por lei, com personalidade jurdica, patrimnio e receita prprios,
para executar atividades tpicas da Administrao Pblica, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gesto
administrativa e financeira descentralizada.
II - Emprsa Pblica - a entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, com patrimnio prprio
e capital exclusivo da Unio, criado por lei para a explorao de atividade econmica que o Govrno seja levado a
exercer por fra de contingncia ou de convenincia administrativa podendo revestir-se de qualquer das formas
admitidas em direito. (Redao dada pelo Decreto-Lei n 900, de 1969)
III - Sociedade de Economia Mista - a entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, criada por
lei para a explorao de atividade econmica, sob a forma de sociedade annima, cujas aes com direito a voto
pertenam em sua maioria Unio ou a entidade da Administrao Indireta. (Redao dada pelo Decreto-Lei n
900, de 1969)
IV - Fundao Pblica - a entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, sem fins lucrativos,
criada em virtude de autorizao legislativa, para o desenvolvimento de atividades que no exijam execuo por
rgos ou entidades de direito pblico, com autonomia administrativa, patrimnio prprio gerido pelos respectivos
rgos de direo, e funcionamento custeado por recursos da Unio e de outras fontes.(Includo pela Lei n 7.596,
de 1987)

Questes:

1) o legislador deixou de incluir, indevidamente, na Administrao Indireta as concessionrias e permissionrias;

2) incluiu, indevidamente, na Administrao Indireta as empresas pblicas e sociedades de economia mista que
explorem atividades econmicas, uma vez que somente ocorre descentralizao quando o servio realizado
pblico.

Interveno no domnio econmico

a) indireta regulamentao e fiscalizao de atividade econmica
b) direta empresas estatais

Duas modalidades de empresas estatais:

1) as que desempenham atividade econmica com base no art. 173, da CF (interveno direta) regime
jurdico de direito privado
2) as que desempenham servios pblicos e se submetem ao art. 175, CF regime jurdico de direito pblico.

Lei n. 11.107, de 06/04/2005 consrcio pblico que pode ter personalidade jurdica de direito pblico (hiptese
que assume a denominao associao pblica art. 41, inciso IV, Cdigo Civil).

A expresso Administrao Indireta na Constituio

Apesar do pouco rigor terminolgico da Constituio, em resumo, a Constituio usa a expresso Administrao
Indireta no mesmo sentido subjetivo do Decreto-lei n. 200/67, ou seja, para designar o conjunto de pessoas
jurdicas, de direito pblico ou privado, criadas por lei, para desempenhar atividades assumidas pelo Estado, seja
como servio pblico, seja a ttulo de interveno no domnio econmico.

Regime jurdico

Das pessoas privadas:

1) origem na vontade do particular;

2) fim geralmente lucrativo;
3) finalidade de interesse particular;
4) liberdade de fixar, modificar, prosseguir ou deixar de prosseguir seus prprios fins;
5) liberdade de se extinguir;
6) sujeio a controle negativo do Estado ou a simples fiscalizao (poder de polcia);
7) ausncia de prerrogativas autoritrias.

Das pessoas pblicas:

1) origem na vontade do Estado;

2) fins no lucrativos;
3) finalidade de interesse coletivo;
4) ausncia de liberdade na fixao ou modificao dos prprios fins e obrigao de cumprir os escopos;
5) impossibilidade de se extinguirem pela prpria vontade;
6) sujeio a controle positivo do Estado;
7) prerrogativas autoritrias de que geralmente dispem (supremacia do interesse pblico sobre o particular)
Ocorre que quando o Estado cria uma pessoa jurdica privada, ela aparece com praticamente todas as
caractersticas indicadas para as pessoas pblicas.

Assim, a regra a derrogao parcial do direito privado por normas de direito pblico.

Traos comuns (das entidades estatais):

1) personalidade jurdica prpria, o que implica direitos e obrigaes definidos em lei, patrimnio prprio,
capacidade de autoadministrao (possibilidade de gerir-se de acordo com o disposto na lei, no se confundindo
com autonomia), receita prpria;
2) a sua criao sempre feita por lei, exigncia que consta agora do art. 37, XIX, da Constituio;
3) a sua finalidade essencial no o lucro e sim a consecuo do interesse prprio;
4) falta-lhes liberdade na fixao ou modificao de seus prprios fins; a prpria lei singular que, ao criar a
entidade, define o seu objeto, o qual s pode ser alterado por outra lei da mesma natureza;
5) elas no tm a possibilidade de se extinguirem pela prpria vontade; sendo criadas por lei, s outra lei poder
extingui-las;
6) a todas elas se aplica o controle positivo do Estado, o qual tem por finalidade verificar se a entidade est
cumprindo os fins para os quais foi criada.

Diferenas:
1) prerrogativas
2) restries

AUTARQUIAS

O vocbulo autarquia
Segundo Jos Cretella Jnior, o termo autarquia, incorporado h cerca de trs dcadas ao nosso lxico, formado
de dois elementos justapostos: auts (= prprio) e arquia (= comando, governo, direo), significando, letra,
etimologicamente, comando prprio, direo prpria, autogoverno.
...

Conceito

Autarquia: pessoa jurdica de direito pblico, o que significa ter praticamente as mesmas prerrogativas e
sujeies da Administrao Direta; o seu regime jurdico pouco difere do estabelecido para esta, aparecendo,
perante terceiros, como a prpria Administrao Pblica.

Evoluo no direito brasileiro e Conceito

...
Segundo alguns, a primeira autarquia teria sido a Caixa Econmica (atualmente transformada em empresa pblica),
instituda em 1861, portanto, pelo Governo Imperial; no entanto, controvrsias existem sobre a sua natureza
jurdica.
...
O primeiro conceito legal de autarquia foi dado pelo Decreto-lei n. 6.016, de 22-11-43 que a definia como o
servio estatal descentralizado, com personalidade de direito pblico, explcita ou implicitamente reconhecida por
lei.

Atualmente, seu conceito legal consta do artigo 5., I, do Decreto-lei n. 200: servio autnomo, criado por lei,
com personalidade jurdica, patrimnio e receita prprios, para executar atividades tpicas da Administrao
Pblica, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gesto administrativa e financeira descentralizada.
...
Conceito de Celso Antnio Bandeira de Mello: autarquia so pessoas jurdicas de direito pblico de capacidade
exclusivamente administrativa.

Conceito de Maria Sylvia Zanella Di Pietro: autarquia e a pessoa jurdica de direito pblico, criada por lei, com
capacidade de autoadministrao, para o desempenho de servio pblico descentralizado, mediante controle
administrativo exercido nos limites da lei.

Caractersticas
1) criao e extino por lei;
2) personalidade jurdica pblica;
3) capacidade de autoadministrao (e no autonomia, vez que no cria o prprio direito);
4) especializao dos fins ou atividades
5) sujeio a controle ou tutela

Classificao

a) Quanto ao tipo de atividade:

1) econmicas, destinadas ao controle e incentivo produo, circulao e consumo de certas mercadorias,
como o Instituto do Acar e do lcool;
2) de crdito, como as Caixas Econmicas (hoje transformadas em empresas pblicas);
3) industriais, como as Estradas de Ferro (hoje tambm transformadas em empresas);
4) de previdncia e assistncia, como INAMPS e o IPESP;
5) profissionais ou corporativas, que fiscalizam o exerccio de profisses, como a OAB, o CREA e o CRM;
6) as culturais ou de ensino, em que se incluem as Universidades.
b) Quanto a capacidade administrativa:
1) geogrfica ou territorial, que de capacidade genrica; e
2) a de servio ou institucional, que de capacidade especfica.
c) Quanto a estrutura:
1) fundacionais, quando o elemento essencial o patrimnio destinado realizao de certos fins que
ultrapassam o mbito da prpria entidade, indo beneficiar terceiros estranhos a ela;
2) associativa ou corporativa, quando o elemento essencial a existncia de determinados membros que se
associam para atingir a certos fins que a eles mesmos beneficiam.

d) Quanto ao mbito de atuao:

1) federais;
2) estaduais;
3) municipais.

FUNDAO

Conceito: a pessoa jurdica composta por patrimnio juridicamente personalizado, destacado pelo seu fundador,
ou fundadores, para uma finalidade especfica.

Quanto ao assunto, existem duas correntes: de um lado, a que defende a natureza privatstica de todas as
fundaes institudas pelo poder pblico, e, de outro, a que entende possvel a existncia de fundaes com
personalidade pblica ou privada, a primeira das quais como modalidade de autarquia. Aps a Constituio de
1988, h quem entenda que todas as fundaes governamentais so pessoas jurdicas de direito pblico.

Conceito de Maria Sylvia Zanella Di Pietro: Pode-se definir a fundao instituda pelo poder pblico como o
patrimnio, total ou parcialmente pblico, dotado de personalidade jurdica de direito pblico ou privado, e
destinado, por lei, ao desempenho de atividades do Estado na ordem social, com capacidade e autoadministrao e
mediante controle da Administrao Pblica, nos limites da lei.

Caractersticas
1) dotao patrimonial, que pode ser inteiramente do poder pblico, ou semi-pblica ou semi-privada;
2) personalidade jurdica, pblica ou privada, atribuda por lei;
3) desempenho de atividade atribuda ao Estado no mbito social;...
4) capacidade de autoadministrao; e
5) sujeio ao controle administrativo ou tutela por parte da Administrao direta, nos limites estabelecidos na lei.

Normas aplicveis s fundaes de direito privado, institudas ou mantidas pelo poder pblico:

1) subordinao fiscalizao, controle e gesto financeira (arts. 49, inciso X, 72 e 73 CF);

2) constituio autorizada por lei (art. 1, inciso II, Lei 7.596 e art. 37, inciso XIX, CF);
3) extino somente poder ser feita por lei (no se aplica o art. 69, do C. Civil);
4) equiparao dos seus empregados aos servidores pblicos;
5) sujeio dos dirigentes mandado de segurana (quando exeram funo delegada), sujeito passivo de ao
popular e sujeito ativo de ao civil pblica;
6) juzo privativo na esfera estadual (art. 36, do Cdigo Judicirio do Estado de So Paulo Decreto-lei
complementar 3, 27/08/69);
7) submisso lei das licitaes e contratos;
8) em matria de finanas pblicas, submisso aos arts. 52, VII, 169 e 165, 5. e 9., da CF;
9) imunidade tributria referente ao imposto sobre patrimnio, a renda ou servios vinculados a suas
finalidades essenciais ou s delas decorrentes (art. 150, 2, Constituio).

EMPRESAS ESTATAIS

Alcance da expresso
Com a expresso empresa estatal ou governamental designamos todas as sociedades, civis ou comerciais, de que o
Estado tenha o controle acionrio, abrangendo a empresa pblica, a sociedade de economia mista e outras empresas
que no tenham esta natureza e s quais a Constituio faz referncia, em vrios dispositivos, como categoria
parte (arts. 22, XXVII, 71, II, 165, 5., III, 173, 1.).

Sociedade de Economia Mista e Empresa Pblica

Sociedade de Economia Mista uma empresa de capital pblico e particular, com direo estatal e personalidade
jurdica de direito privado.

Empresa Pblica uma empresa de capital inteiramente pblico, dedicada a atividades econmicas, tendo, porm,
personalidade jurdica de direito privado.

Traos Comuns
1) criao e extino por lei;
2) personalidade jurdica de direito privado;
3) sujeio ao controle estatal;
4) derrogao parcial do regime de direito privado por normas de direito pblico;
5) vinculao aos fins definidos em lei instituidora;
6) desempenho de atividade de natureza econmica.

Traos Distintivos
1) Forma de organizao: a sociedade de economia mista deve ser estruturada sob a forma de sociedade annima e
a empresa pblica, sob qualquer das formas admitidas em direito; assim a primeira sempre sociedade
comercial e a segunda pode ser civil ou comercial;
2) Composio do capital: a sociedade de economia mista constituda por capital pblico e privado e a empresa
pblica, por capital pblico.

Algumas Normas Comuns s Entidades da Administrao Indireta

1) Exigncia de criao autorizada por lei (art. 37, XIX e XX, da Constituio);
2) Controle estatal, abrangendo o interno, pelo Poder Executivo, e o externo, pelo Poder Legislativo, com o auxlio
do Tribunal de Contas (arts. 49, X, 70 e 71);
3) Sujeio s normas constitucionais em matria de finanas pblicas;
4) Normas especficas em relao aos servidores pblicos das entidades da Administrao Indireta;
5) Restrio para que deputados e senadores firmem ou mantenham contrato com pessoa jurdica de direito
pblico, salvo quando o contrato obedecer a clusula uniforme; aceitar ou exercer cargo, funo ou empregado
remunerado em tais entidades ou patrocinar causas que tais entidades sejam beneficiadas;
6) cabvel o mandado de segurana contra autoridades de entidades da Administrao Indireta;
7) A ao popular cabvel contra as entidades da Administrao Indireta;
8) As entidades da administrao indireta tm legitimidade ativa para propor ao civil pblica;
9) Com relao ao juzo privativo, abrange, na esfera federal, as autarquias e empresas pblicas, salvo nas aes de
falncia, acidentes de trabalho e as sujeitas s Justia Eleitoral ou do Trabalho. As sociedades de economia mista
no possuem juzo privativo (Smula 556, STF);
10) Em caso de estado de stio, as empresas prestadoras de servios pblicos ficam sujeitas interveno (art.
139, VI da Constituio);
11) As entidades da Administrao Indireta esto sujeitas lei das licitaes (Lei n. 8.666/93);
12) A Constituio estabelece a responsabilidade objetiva das pessoas de direito pblico e de direito privado
prestadoras de servios pblicos;
13) A prescrio quinquenal das dvidas, direitos e aes contra a Fazenda Pblica foi estendida s entidades da
Administrao Indireta.
14) No esto sujeitas lei das falncias

Natureza jurdica dos bens das entidades da Administrao Indireta

So bens pblicos de uso especial no s os bens das autarquias e das fundaes pblicas, como tambm os das
entidades de direito privado prestadoras de servios pblicos, desde que afetados diretamente a essa finalidade (cf.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Revista da Procuradoria Geral do Estado, 1988, v. 30:173-186).

AGNCIAS

AGNCIA nos EUA: qualquer autoridade do Governo dos Estados Unidos, esteja ou no sujeita ao controle de
outra agncia, com excluso do Congresso e dos Tribunais (Lei de Procedimento Administrativo Administrative
Procedure Act) excludos os trs Poderes do Estado, tudo agncia

Afirma-se que o direito administrativo norte-americano o direito das agncias (cf. Elosa Carbonell)

Em nosso direito, agncia sinnimo de ente administrativo.

Nos EUA existem vrios tipos de agncias, sendo que a classificao antiga considerava duas modalidades,
conforme tivessem ou no poderes normativos delegados pelo Congresso, para baixar normas que afetassem os
direitos, as liberdades ou atividades econmicas dos cidados:

a) agncias reguladoras (regulatory agency)

b) agncias no reguladoras (non regulatory agency)
Outra distino que se faz entre as:

a) agncias executivas (executive agency)

b) agncias independentes (independent regulatory agency or comissions)

Nas primeiras, os dirigentes so livremente destitudos pelo Presidente da Repblica e nas segundas possuem maior
estabilidade, somente podendo perder os cargos nos casos previstos em lei.

As agncias norte-americanas possuem funes quase-legislativas e quase-judiciais, sendo estas aceitas sem
maiores problemas, enquanto que as funes quase-legislativas esto sendo bastante questionadas.

Aps uma fase de grande prestgio, as agncias norte-americanas esto passando por uma fase em que os seus
poderes vm sendo bastante limitados, por inspirarem desconfiana dos cidados e dos governantes.

Apesar disto, esto sendo usadas como modelo em todo o mundo, num fenmeno j chamado de agencificao
(cf. Mrio P. Chiti), que decorre do processo de globalizao.
Apesar de possuir uma certa independncia do Poder Executivo, as agncias no significam uma grande novidade,
vez que h muito tempo existem entidades pblicas que atuam com esta independncia: OAB, CADE, Banco
Central, Conselho Monetrio Nacional, etc.

Outro aspecto novo a instituio da agncias reguladoras assumiram a funo do poder pblico em promover
concesses e permisses de servios pblicos (ANEEL, ANP e ANATEL).

No Brasil j se pode falar em duas modalidades de agncias:

1) agncia executiva
2) agncia reguladora

AGNCIA EXECUTIVA

Agncia executiva a qualificao dada autarquia ou fundao que celebre contrato de gesto com o rgo da
Administrao Direta a que se acha vinculada, para a melhoria da eficincia e reduo de custos.

Em tese no se trata de entidade instituda para este fim, mas sim de entidade preexistente (autarquia ou fundao
governamental) que preenchidos os requisitos legais, recebe a qualificao de agncia, nos termos dos Decretos
Federais n.s 2.487 e 2.488, de 02/02/98.

Esta medida visa melhorar a eficincia das entidades autrquicas ou fundacionais.

Se for aprovado um plano de reestruturao e de desenvolvimento institucional, a entidade firmar um contrato de

gesto com o Ministrio a que est vinculada e a qualificao como agncia ser feita atravs de Decreto.

O objetivo deste Decreto seria dar maior autonomia oramentria, administrativa e financeira para a entidade mas,
em face do princpio da legalidade, parece impossvel esta ampliao se ela no estiver prevista em lei.

A matria poder ser solucionada quando for promulgada a lei prevista no art. 37, 8. da Constituio que, com a
redao dada pela Emenda Constitucional n. 19/98, estabelece: a autonomia gerencial, oramentria e financeira
dos rgos e entidades da administrao direta e indireta poder ser ampliada mediante contrato, a ser firmado
entre seus administradores e o poder pblico, que tenha por objeto a fixao de metas de desempenho para o rgo
ou entidade, cabendo lei dispor sobre: I o prazo de durao do contrato; II os controles e critrios de avaliao
de desempenho, direitos, obrigaes e responsabilidade dos dirigentes; III a remunerao do pessoal.
A Lei n. 9.648, de 27/05/98, que alterou a lei de licitaes, trouxe benefcios s autarquias e fundaes
qualificadas como agncias executivas ao ampliar os limites de dispensa de licitao.

Por fim, destaque-se que os Decretos mencionados somente podem ser aplicados na esfera federal, cabendo aos
Estados e Municpios, se desejarem, regulamentar de forma semelhante a matria.

AGNCIA REGULADORA

Em sentido amplo, seria qualquer rgo da Administrao Direta ou entidade da Administrao Indireta com
funo de regular as matrias que lhe so afetas.

Esta funo j era exercida por rgos da Administrao Pblica no Brasil, tanto que h muito estudamos o poder
regulamentar ou poder normativo.

A novidade consiste no fato destas agncias estarem assumindo os poderes que, na concesso, na permisso e na
autorizao, era da Administrao Pblica Direta.

Assim, estas agncias esto estabelecendo as regras de concesso, permisso e autorizao de servios pblicos,
bem como fiscalizando o cumprimento dos contratos, impondo sanes, etc.

O regime especial vem definido na prpria lei criadora e diz respeito:

- maior autonomia em relao Administrao Direta

- estabilidade de seus dirigentes, garantida pelo exerccio de mandato fixo, que eles somente podem perder
nas hipteses expressamente previstas, afastada a possibilidade de exonerao ad nutum
- ao carter final de suas decises, que no so passveis de apreciao por outros rgos ou entidades da
Administrao Pblica

As agncias reguladoras no direito norte-americano possuem independncia em relao aos trs Poderes.

No Brasil, praticamente no existe independncia em relao ao Poder Judicirio, vez que a agncia apenas pode
dirimir em ltima instncia administrativa as questes a ela submetida, mas nada impede que a pessoa prejudicada
busque a tutela do Poder Judicirio, em face do princpio da inafastabilidade do Poder Judicirio (art. 5., XXXV,
da Constituio), que poder rever as decises da agncia.

Tambm no possui independncia em face do Poder Legislativo, tendo em vista que os seus atos administrativos
precisam respeitar o princpio da legalidade.

Alm disto, as agncias esto sujeitas ao controle do Congresso Nacional (art. 49, X, Constituio) e ao controle
financeiro, contbil e oramentrio do Poder Legislativo, exercido com auxlio do Tribunal de Contas (art. 70 e ss.
da Constituio).

A independncia maior que existe em face do Poder Executivo, assim mesmo nos limites estabelecidos na lei.

Com a criao de uma agncia, a lei estaria retirando do Poder Executivo as atribuies ligadas concesso,
permisso ou autorizao de servio pblico e transferindo-as agncia.

Assim, as agncias somente poderiam tomar medidas amparadas em leis.

Porm, est sendo permitido s agncias ditar normas com fora de lei.
Apenas duas agncias possuem previso constitucional, razo pela qual as leis que as criaram estavam
regulamentando a Constituio.

J as agncias criadas por leis, sem previso legal, esto recebendo as suas atribuies pela prpria lei criadora.

Mas as agncias no podem regular matria no disciplinada em lei, uma vez que no nosso ordenamento jurdico
no temos mais a figura dos decretos autnomos.

Alm disto, as normas expedidas pelas agncias no podem criar obrigaes ou direitos, vez que em face do
princpio da legalidade, ningum obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei.

Consrcio pblico

Esto previstos no art. 241, da CF (introduzido pela EC 19/98): a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios disciplinaro por meio de lei os consrcios pblicos e os convnios de cooperao entre os entes
federados, autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de
encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios transferidos.

Antes da promulgao da Lei n. 11.107/05, havia certo consenso doutrinrio em considerar o convnio e o
consrcio como acordos de vontade, sendo o consrcio utilizado quando os entes consorciados eram do mesmo
nvel (consrcio entre municpios ou entre Estados) e o convnio, quando se tratava de entidades de nveis
diferentes, como por exemplo os convnios entre Unio e Estados ou Municpio, ou entre Estados e Municpios.

Com a lei, porm, surgem novas figuras:

Art. 6. O consrcio pblico adquirir personalidade jurdica:

I de direito pblico, no caso de constituir associao pblica, mediante a vigncia das leis de ratificao do
protocolo de intenes;
II de direito privado, mediante o atendimento dos requisitos da legislao civil.
1o O consrcio pblico com personalidade jurdica de direito pblico integra a administrao indireta de todos os
entes da Federao consorciados.
2o No caso de se revestir de personalidade jurdica de direito privado, o consrcio pblico observar as normas
de direito pblico no que concerne realizao de licitao, celebrao de contratos, prestao de contas e
admisso de pessoal, que ser regido pela Consolidao das Leis do Trabalho - CLT.

Privilgios:

1) poder de promover desapropriaes e instituir servides nos termos de declarao de utilidade ou

necessidade pblica, ou interesse social, realizada pelo Poder Pblico (art. 2, 1., inciso II).
2) Possibilidade de ser contratado pela administrao direta ou indireta dos entes da Federao consorciados,
com dispensa de licitao (art. 2, 1., inciso II).
3) Limites mais elevados para fins de escolha da modalidade de licitao (8 do artigo 23 da Lei n. 8.666, de
21/06/1993, acrescentado pela Lei 11.107/05).
4) Poder de dispensar a licitao na celebrao de contrato de programa com ente da Federao ou com
entidade de sua Administrao Indireta, para a prestao de servios pblicos de forma associada nos
termos do autorizado em contrato de consrcio pblico ou em convnio de cooperao (art. 24, XXVI, da
Lei n. 8.666/93, acrescentado pela Lei n. 11.107/05).
5) Valores mais elevados para dispensa de licitao em razo do valor, prevista no art. 24, incisos I e II, da Lei
n. 8.666/93, conforme alterao introduzida no pargrafo nico do art. 24 da Lei n. 11.107) o dobro.

Conceito:
Associaes formadas por pessoas jurdicas polticas (Unio, Estados, Distrito Federal ou Municpios), com
personalidade de direito pblico ou de direito privado, criadas mediante autorizao legislativa, para a gesto
associada de servios pblicos.

Constituio, alterao e extino do consrcio

a) subscrio de protocolo de intenes (art. 3)

b) publicao do protocolo de intenes na imprensa oficial (art. 4, 5.)
c) lei promulgada por cada um dos partcipes, ratificando, total ou parcialmente, o protocolo de intenes (art.
5) ou disciplinando a matria (art. 5, 4).
d) Celebrao de contrato (art. 3)
e) Atendimento das disposies da legislao civil, quando se tratar de consrcio com personalidade de direito
privado (art. 6, II).

Contratos de rateio
Previsto no art. 8, da Lei 11.107/05, constitui instrumento mediante o qual os entes consorciados entregaro
recursos ao consrcio pblico, devidamente previstos em lei oramentria de cada consorciado.

Gesto associada
1) consrcio pblico
2) mediante acordos de vontade, como convnio de cooperao ou contrato de programa

Convnio
No constitui modalidade de contrato, mas sim um ajuste entre o Poder Pblico e entidades pblicas ou privadas
para a realizao de objetivos de interesse comum, mediante mtua colaborao.
No contrato, as obrigaes divergem, ou seja, caminham em direes opostas, enquanto no convnio as
obrigaes so dirigidas a um mesmo fim.

Contratos de programa
Pode ser celebrado em duas hipteses:
a) no prprio mbito do consrcio pblico, quando um dos consorciados se comprometer a prestar algum servio
para o consrcio;
b) fora do mbito do consrcio, quando um contrato de programa visar a gesto associada de algum servio.

Controle administrativo ou tutela das entidades da Administrao Indireta

Decorre dos princpios da tutela, autotutela, e controle hierrquico.

Servios Sociais Autnomos

Hely Lopes Meirelles (2003, 362): so todos aqueles institudos por lei, com personalidade de Direito Privado,
para ministrar assistncia ou ensino a certas categorias sociais ou grupos profissionais, sem fins lucrativos, sendo
mantidos por dotaes oramentrias ou por contribuies parafiscais. So entes paraestatais, de cooperao com o
Poder Pblico .... Exemplo: SESI, SESC, SENAI, SENAC, SEST, SENAR, SEBRAE.
Pelo Decreto-lei, no so considerados da Administrao Indireta.
Porm, pelo conceito da Maria Sylvia, fazem parte da Administrao Indireta.

Entidades de Apoio

Podem-se entender as pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, institudas por servidores pblicos,
porm em nome prprio, sob a forma de fundao, associao ou cooperativa, para a prestao, em carter privado,
de servios sociais no exclusivos do Estado, mantendo vnculo jurdico com entidades da administrao direta ou
indireta, em regra por meio de convnio.
Isso ocorre com grande frequncia em Universidades Pblicas.

Organizao Social

a qualificao dada a pessoa jurdica de direito privado pr-existente, sem fins lucrativos, instituda por iniciativa
de particulares, e que recebe delegao do Poder Pblico, mediante contrato de gesto, para desempenhar servio
pblico de natureza social. Nenhuma entidade nasce com o nome de organizao social; a entidade criada como
associao ou fundao e, habilitando-se perante o poder pblico, recebe a qualificao; trata-se de ttulo jurdico
outorgado e cancelo pelo poder pblico.

Caractersticas:
a) definida como pessoa jurdica de direito privado, sem fins lucrativos;
b) criada por particulares, deve habilitar-se perante a Administrao Pblica, para obter a qualificao de
organizao social; ela declarada, pelo art. 11 da Lei 9.637/98, como entidade de interesse social e
utilidade pblica;
c) ela pode atuar nas reas de ensino, pesquisa cientfica, desenvolvimento tecnolgico, proteo e
preservao do meio ambiente, cultura e sade;
d) seu rgo de deliberao superior tem que ter representantes do Poder Pblico e de membros da
comunidade, de notria capacidade profissional e idoneidade moral;
e) as atribuies, responsabilidade e obrigaes do Poder Pblico e da organizao social so definidas por
meio de contrato de gesto ...
f) superviso pelo Poder Pblico controle de resultado;
g) ajuda pelo Poder Pblico
h) o descumprimento das normas do contrato leva sua desqualificao como organizao social.

Exigncias mnimas:

1) escolha por meio de licitao e submisso aos seus princpios;

2) comprovao da pr-existncia da entidade;
3) demonstrao de qualificao tcnica e idoneidade financeira para administrar patrimnio pblico;
4) imposio de limitaes salariais quando os empregados forem pagos com recursos oramentrios do
Estado
5) prestao de garantia como nos contratos administrativos em geral.

Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP)

Trata-se de qualificao jurdica dada a pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, institudas por
iniciativa de particulares, para desempenhar servios sociais no exclusivos do Estado com incentivo e fiscalizao
pelo Poder Pblico, mediante vnculo jurdico institudo por meio de termo de parceria

A grande diferena est em que a OS recebe ou pode receber delegao para a gesto de servio pblico, enquanto
a Oscip exerce atividade de natureza privada, com a ajuda do Estado (atividades privadas de interesse pblico).

Caractersticas:

a) tem personalidade jurdica de direito privado, sem fins lucrativos:

b) criada por particulares e habilitada perante o Ministrio da Justia;
c) deve atuar em reas especficas (art. 3, da Lei n. 9.790);
d) vnculo com a Administrao Pblica estabelecido por meio de termo de parceria;
e) superviso de atividades pelo Poder Pblico;
f) fomento ou colaborao pelo Poder Pblico;
g) possibilidade de perder a qualificao mediante ato administrativo (devido processo legal, ampla defesa, etc.)
h) possibilidade de responsabilizao por malversao de bens ou recursos pblicos.

A expresso ENTIDADE PARAESTATAL

Jos Cretella Jnior: paraestatal ou parestatal vocbulo hbrido formado de dois elementos, a saber, a partcula
grega par, que significa ao lado de, lado a lado, e estatal, adjetivo formado sobre o nome latino status, que
tem o sentido de Estado. letra, paraestatal algo que no se confunde com o Estado, porque caminha lado a lado,
paralelamente ao Estado.

Para Cretella Jnior, baseado na lio de Miguel Reale, paraestatal so as autarquias que conservam fortes laos
de dependncia burocrtica ...

Hely Lopes Meirelles: entidades paraestatais so pessoas jurdicas de direito privado, cuja criao autorizada por
lei especfica, com patrimnio pblico ou misto, para realizao de atividades, obras ou servios de interesse
coletivo, sob normas e controle do Estado; so o meio-termo entre o pblico e o privado; compreendem as
empresas pblicas, as sociedades de economia mista, as fundaes institudas pelo Poder Pblico e os servios
sociais autnomos.

Celso Antnio Bandeira de Mello: a expresso abrange pessoas privadas que colaboram com o Estado
desempenhando atividade no lucrativa e qual o Poder Pblico dispensa especial proteo ... no abrange as
sociedades de economia mista e empresas pblicas; trata-se de pessoas privadas que exercem funo tpica
(embora no exclusiva do Estado), como as de amparo aos hipossuficientes, de assistncia social, de formao
profissional (SESI, SESC, SENAI).

Maria Sylvia Zanella Di Pietro: Na realidade, o vocbulo no deveria ser utilizado na legislao, a no ser
que fosse por ela definido (No utiliza em sua obra, por entender que no tem sentido jurdico
preciso).

Citaes doutrinrias de MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO

Direito Administrativo, 23. edio, Editora Atlas, pgs. 89 a 79

Poderes da Administrao

Embora o vocbulo poder d a impresso de que se trata de faculdade da Administrao, na realidade trata-se de
poder-dever, j que reconhecido ao poder pblico para que o exera em benefcio da coletividade; os poderes
so, pois, irrenunciveis.

Todos eles encerram prerrogativas de autoridade, as quais, por isso mesmo, s podem ser exercidas nos limites da
lei.

a) Poder Discricionrio e Vinculado

Quanto aos chamados poderes discricionrio e vinculado, no existem como poderes autnomos; a
discricionariedade e a vinculao so, quanto muito, atributos de outros poderes ou competncias da
Administrao.

b) Poder Normativo
Normalmente, fala-se em poder regulamentar; preferimos falar em poder normativo, j que aquele no esgota toda
a competncia normativa da Administrao Pblica; apenas uma das suas formas de expresso, coexistindo com
outras, conforme se ver.

O poder regulamentar pode ser definido como o que cabe ao Chefe do Poder Executivo da Unio, dos Estados e
dos Municpios, de editar normas complementares lei, para sua fiel execuo.
...
O poder regulamentar privativo do Chefe do Executivo (art. 84, IV, da Constituio) e se exterioriza por meio de
decreto.

Alm do decreto regulamentar, o poder normativo da Administrao ainda se expressa por meio de resolues,
portarias, deliberaes, instrues, editadas por autoridades que no o Chefe do Executivo; estabelecem normas
que tm alcance limitado ao mbito de atuao do rgo expedidor. H, ainda, os regimentos, pelos quais os rgos
estabelecem normas sobre o seu funcionamento interno.

Em todas as hipteses, o ato normativo no pode contrariar a lei, nem criar direitos, impor obrigaes, proibies,
penalidades que nela no estejam previstos, sob pena de ofensa ao princpio da legalidade.

c) Poder Disciplinar
o que cabe Administrao Pblica para apurar infraes e aplicar penalidades aos servidores pblicos e demais
pessoas sujeitas disciplina administrativa; o caso das que com ela contratam.

No abrange as sanes impostas a particulares no sujeitos disciplina interna da Administrao, porque, nesse
caso, as medidas punitivas encontram seu fundamento no poder de polcia do Estado.

No que diz respeito aos servidores pblicos, o poder disciplinar uma decorrncia da hierarquia.

(Poder relativamente discricionrio, vez que a Administrao, apesar de no poder escolher entre punir ou no
punir, pode estabelecer as infraes, o procedimento e a pena a ser imposta - nota do professor)

d) Poderes decorrentes da Hierarquia

d.1) editar atos normativos
d.2) dar ordens
d.3) controlar a atividade dos rgos inferiores, podendo anular os atos ilegais e revogar os inconvenientes e
inoportunos
d.4) aplicar sanes
d.5) avocar atribuies
d.6) delegar atribuies

Conceito de Hierarquia: vnculo que coordena e subordina uns aos outros os rgos do Poder Executivo,
graduando a autoridade de cada um.

Apenas substituiramos a expresso Poder Executivo por Administrao Pblica, j que nos outros Poderes
existem rgos administrativos com a mesma organizao hierrquica e a mesma relao de hierarquia.

Nos Poderes Judicirio e Legislativo no existe hierarquia no sentido de relao de coordenao e subordinao,
no que diz respeito s suas funes institucionais.

Citaes doutrinrias de HELY LOPES MEIRELLES

Direito Administrativo Brasileiro, 19. edio, Editora Malheiros, pgs. 88/93 e 100/113.

Os Poderes e Deveres do Administrador Pblico

Os poderes e deveres do administrador pblico so os expressos em lei, os impostos pela moral administrativa e os
exigidos pelo interesse da coletividade.
Cada agente administrativo investido da necessria parcela de poder pblico para o desempenho de suas
atribuies. Esse poder de ser usado normalmente, como atributo do cargo ou da funo e no como privilgio da
pessoa que o exerce.

a) Poder-Dever de Agir
O Poder tem para o agente pblico o significado de dever para com a comunidade e para com os indivduos, no
sentido de que quem o detm est sempre na obrigao de exercit-lo.

O poder do administrador pblico, revestindo ao mesmo tempo o carter de dever para a comunidade,
insuscetvel de renncia pelo seu titular.

b) Dever de Eficincia
Dever de eficincia o que se impe a todo agente pblico de realizar suas atribuies com presteza, perfeio e
rendimento funcional.

A eficincia funcional , pois, considerada em sentido amplo, abrangendo no s a produtividade do exercente do

cargo ou da funo como a perfeio do trabalho e sua adequao tcnica aos fins visados pela Administrao.

c) Dever de Probidade
O dever de probidade est constitucionalmente integrado na conduta do administrador pblico como elemento
necessrio legitimidade de seus atos. O velho e esquecido conceito romano do probus e do improbus
administrador pblico est presente na nossa legislao administrativa, como tambm na Constituio da
Repblica, que pune a improbidade na Administrao com sanes polticas, administrativas e penais.

d) Dever de Prestar Contas

O dever de prestar contas decorrncia natural da administrao como encargo de gesto de bens e interesses
alheios. Se o administrar corresponde ao desempenho de um mandato de zelo e conservao de bens e interesses de
outrem, manifesto que quem o exerce dever contas ao proprietrio.

A regra universal: quem gere dinheiro pblico ou administra bens ou interesses da comunidade deve contas ao
rgo competente para a fiscalizao (rgo Legislativo de cada entidade estatal, atravs do Tribunal de Contas,
que o auxilia - nota do professor).

Distino entre Poderes Administrativos e Poderes Polticos

Para bem atender ao interesse pblico, a Administrao dotada de poderes administrativos - distintos dos poderes
polticos - consentneos e proporcionais aos encargos que lhe so atribudos. Tais poderes so verdadeiros
instrumentos de trabalho, adequados realizao das tarefas administrativas. Da o serem considerados poderes
instrumentais, diversamente dos poderes polticos, que so estruturais e orgnicos, porque compem a estrutura do
Estado e integram a organizao constitucional.

a) Poder Vinculado
Poder vinculado ou regrado aquele que o Direito Positivo - a lei - confere Administrao Pblica para a prtica
de ato de sua competncia, determinando os elementos e requisitos necessrios sua formalizao.

b) Poder Discricionrio
Poder discricionrio o que o Direito concede Administrao, de modo explcito ou implcito, para a prtica de
atos administrativos com liberdade na escolha de sua convenincia, oportunidade e contedo.

Convm esclarecer que poder discricionrio no se confunde com poder arbitrrio. Discricionariedade e arbtrio
so atitudes inteiramente diversas. Discricionariedade liberdade de ao administrativa, dentro dos limites
permitidos em lei; arbtrio ao contrria ou excedente da lei.
c) Poder Hierrquico
Poder hierrquico o de que dispe o Executivo para distribuir e escalonar as funes de seus rgos, ordenar e
rever a atuao de seus agentes, estabelecendo a relao de subordinao entre os servidores do seu quadro de
pessoal. Poder hierrquico e poder disciplinar no se confundem, mas andam juntos, por serem os sustentculos de
toda organizao administrativa.

Hierarquia a relao de subordinao existente entre os vrios rgos e agentes do Executivo, com a distribuio
de funes e a gradao da autoridade de cada um. Dessa conceituao resulta que no h hierarquia no Judicirio
e no Legislativo, pois ela privativa da funo executiva, como elemento tpico da organizao e ordenao dos
servios administrativos (?).

(Com base neste poder, o superior hierrquico pode: dar ordens, fiscalizar, delegar, avocar e rever os atos de seu
subordinado - nota do professor).

d) Poder Disciplinar
Poder disciplinar a faculdade de punir internamente as infraes funcionais dos servidores e demais pessoas
sujeitas disciplina dos rgos e servios da Administrao.

e) Poder Regulamentar
O poder regulamentar a faculdade de que dispem os Chefes do Executivo de explicar a lei para a sua correta
execuo, ou de expedir decretos autnomos sobre matria de sua competncia ainda no disciplinada por lei.
um poder inerente e privativo do Chefe do Executivo (CF, art. 84, IV), e, por isso mesmo, indelegvel a qualquer
subordinado.

Regulamento o ato administrativo geral e normativo, expedido privativamente pelo Chefe do Executivo (federal,
estadual ou municipal), atravs de decreto, com o fim de explicar o modo e forma de execuo da lei (regulamento
de execuo) ou prover situaes no disciplinadas em lei (regulamento autnomo ou independente).

NOTA IMPORTANTSSIMA:
Maria Sylvia Zanella Di Pietro entende incabvel a existncia de decretos ou regulamentos autnomos, defendendo
que este sempre supe a existncia de uma lei a ser regulamentada e sustentando que na atual Constituio no h
mais espao para decretos autnomos.

Citaes doutrinrias de CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO

Curso de Direito Administrativo, 7. edio, Editora Malheiros, pgs. 54/55

Poderes da Administrao

As prerrogativas que exprimem a supremacia do interesse pblico sobre o privado no so manejveis ao sabor da
Administrao, porquanto esta jamais dispes de poderes. Na verdade o que nela se encontram so deveres-
poderes. Isto porque a atividade administrativa desempenho de funo.

Tem-se funo apenas quando algum est assujeitado ao dever de buscar, no interesse de outrem, o atendimento
de certa finalidade. Para desincumbir-se de tal dever, o sujeito de funo necessita manejar poderes, sem os quais
no teria como atender finalidade que deve perseguir para a satisfao do interesse alheio. Assim, ditos poderes
so irrogados, nica e exclusivamente, para propiciar o cumprimento do dever a que esto jungidos; ou seja: so
conferidos como meios impostergveis ao preenchimento da finalidade que o exercente de funo dever suprir.

Segue-se que tais poderes so instrumentais: servientes do dever de bem cumprir a finalidade a que esto
indissoluvelmente atrelados. Logo, aquele que desempenha funo tem, na realidade, deveres-poderes. No
poderes, simplesmente. Nem mesmo satisfaz configur-los como poderes-deveres, nomenclatura divulgada a
partir de Santi Romano. Com efeito, fcil ver-se que a tnica reside na idia de dever, no na de poder. Da a
convenincia de inverter os termos deste binmio para melhor vincar sua fisionomia e exibir com clareza que o
poder se subordina ao cumprimento, no interesse alheio, de uma dada finalidade.

Interesse pblico ou primrio o pertinente sociedade como um todo e s ele pode ser validamente objetivado,
pois este o interesse que a lei consagra e entrega compita do Estado como representante do corpo social.
Interesse secundrio aquele que atina to-s ao aparelho estatal enquanto entidade personalizada e que por isso
mesmo pode-lhe ser referido e nele encarnar-se pelo simples fato de ser pessoa.

NOTA:
Celso Antnio Bandeira de Mello discorre sobre o regulamento nas pginas 182 a 208 de seu livro Curso de
Direito Administrativo, 7. edio.
Citaes doutrinrias de MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO
Direito Administrativo, 23. edio, Editora Atlas, pgs. 114 a 122

Poder de Polcia

Evoluo

1) POLCIA - do grego politeia, designava todas as atividades da cidade-estado (polis)

2) IDADE MDIA - perodo feudal - poder do prncipe (jus politiae) de fazer tudo o necessrio boa ordem da
sociedade civil.

3) SCULO XV - Alemanha - jus politiae - justificava e baseava toda a atividade do Estado.

4) ESTADO DE DIREITO - Liberalismo - passou a existir apenas a polcia de segurana, com o objetivo de
manter a ordem pblica.

5) ESTADO DE DIREITO - Intervencionismo - a polcia passou a ter como objetivo manter a ordem pblica,
econmica e social

Polcia Geral - segurana pblica

Polcias Especiais - demais setores da atividades dos particulares (polcia de costumes, a polcia sanitria, a
polcia das construes, a polcia das guas, a polcia dos meios de comunicao e
divulgao, a polcia da atmosfera, a polcia florestal, a polcia de trnsito, a polcia das
profisses, a polcia ambiental, a polcia da economia popular ...)

Conceito

Pelo conceito moderno, adotado no direito brasileiro, o poder de polcia a atividade do Estado consistente em
limitar o exerccio dos direitos individuais em benefcio do interesse pblico.

No direito brasileiro, encontra-se conceito legal de poder de polcia no artigo 78 do Cdigo Tributrio Nacional:
considera-se poder de polcia atividade da administrao pblica que, limitando ou disciplinando direito, interesse
ou liberdade, regula a prtica de ato ou absteno de fato, em razo de interesse pblico concernente segurana,
higiene, ordem, aos costumes, disciplina da produo e do mercado, ao exerccio de atividades econmicas
dependentes de concesso ou autorizao do Poder Pblico, tranqilidade pblica ou ao respeito propriedade e
aos direitos individuais ou coletivos.

A razo de o Cdigo Tributrio Nacional dar o conceito de poder de polcia decorre do fato de constituir, o
exerccio desse poder, um dos fatos geradores da taxa (cf. art. 145, II, da Constituio Federal e art. 77 do referido
Cdigo).

O poder de polcia reparte-se entre Legislativo e Executivo. Tomando-se como pressuposto o princpio da
legalidade, que impede Administrao impor obrigaes ou proibies seno em virtude de lei, evidente que,
quando se diz que o poder de polcia a faculdade de limitar o exerccio de direitos individuais, est-se
pressupondo que essa limitao seja prevista em lei.

Em razo dessa bipartio do exerccio do poder de polcia, Celso Antnio Bandeira de Mello (1995:479:480) d
dois conceitos de poder de polcia:
1) em sentido amplo, corresponde atividade estatal de condicionar a liberdade e a propriedade ajustando-as aos
interesses coletivos; abrange atos do Legislativo e do Executivo;

2) em sentido restrito, abrange as intervenes, quer gerais e abstratas, como os regulamentos, quer concretas e
especficas (tais como as autorizaes, as licenas, as injunes) do Poder Executivo, destinadas a alcanar o
mesmo fim de prevenir e obstar ao desenvolvimento de atividades particulares contrastantes com os interesses
sociais; compreende apenas atos do Poder Executivo.

Polcia Administrativa e Judiciria

A principal diferena que se costuma apontar entre as duas est no carter preventivo da polcia administrativa e
repressivo da polcia judiciria. A primeira ter o objetivo de impedir as aes anti-sociais e, a segunda, punir os
infratores da lei penal.

A diferena no , no entanto, absoluta, pois a polcia administrativa tanto pode agir preventivamente (como, por
exemplo, proibindo o porte de arma ou a direo de veculos automotores), como pode agir repressivamente (a
exemplo do que ocorre quanto apreende a arma usada indevidamente ou a licena do motorista infrator).

Conforme lvaro Lazzarini (in RJTJ-SP, v. 98:20-25), a linha de diferenciao est na ocorrncia ou no de ilcito
penal. Com efeito, quando atua na rea do ilcito puramente administrativo (preventiva ou repressivamente), a
polcia administrativa. Quando o ilcito penal praticado, a polcia judiciria que age.

A primeira se rege pelo direito administrativo, incidindo sobre bens, direitos ou atividades; a segunda, pelo direito
processual penal, incidindo sobre pessoas.

Outra diferena: a polcia judiciria privativa de corporaes especializadas (polcia civil ou militar), enquanto a
polcia administrativa se reparte entre diversos rgos da Administrao, incluindo, alm da prpria polcia militar,
os vrios rgos de fiscalizao aos quais a lei atribua este mister (reas de sade, educao, trabalho, previdncia
e assistncia social).

Meios de Atuao

1) atos normativos em geral, a saber: pela lei, criam-se as limitaes administrativas ao exerccio dos direitos e das
atividades individuais; disciplinando a aplicao da lei aos casos concretos, pode o Executivo baixar decretos,
resolues, portarias, instrues.

2) atos administrativos e operaes materiais de aplicao da lei ao caso concreto (medidas preventivas e
repressivas).

Caractersticas

Costuma-se apontar como atributos do poder de polcia a discricionariedade, a autoexecutoriedade e a

coercibilidade, alm do fato de corresponder a uma atividade negativa.

1) Discricionariedade

Quanto discricionariedade, embora esteja presente na maior parte das medidas de polcia, nem sempre isso
ocorre.
Em outras hipteses a lei j estabelece que, diante de determinados requisitos, a Administrao ter que adotar
soluo previamente estabelecida, sem qualquer possibilidade de opo. Nesse caso, o poder ser vinculado. O
exemplo mais comum do ato vinculado a licena.

Exemplos:

a) ato vinculado - a lei prev os requisitos diante dos quais a Administrao obrigada a conceder o alvar de
licena: o que ocorre na licena para dirigir veculos automotores, para exercer determinadas profisses, para
construir ...
b) ato discricionrio - a lei consente que a Administrao aprecie a situao concreta e decida se deve ou no
conceder a autorizao, diante do interesse pblico em jogo: o que ocorre com a autorizao para porte de
arma, com a autorizao para circulao de veculos com peso ou altura excessivos, como a autorizao para
produo ou distribuio de material blico.

Assim, o poder de polcia pode ser vinculado ou discricionrio.

2) Autoexecutoriedade

A autoexecutoriedade (que os franceses chamam de executoriedade apenas) a possibilidade que tem a

Administrao de, com os prprios meios, pr em execuo as suas decises, sem precisar recorrer previamente ao
Poder Judicirio.

Alguns autores desdobram o princpio em dois: a exigibilidade e a executoriedade. O primeiro seria a possibilidade
que tem a Administrao em tomar decises executrias, ou seja, decises que dispensam a Administrao de
dirigir-se preliminarmente ao juiz para impor a obrigao ao administrado e o segundo consistiria na faculdade que
tem a Administrao de realizar diretamente a execuo forada de sua deciso, usando, se for o caso, da fora
pblica para obrigar o administrado a cumprir a deciso.

Pela exigibilidade, a Administrao se vale de meios indiretos de coao (exemplo: imposio de multas) e pela
executoriedade, a Administrao faz valer sua deciso materialmente, usando meios diretos de coao (exemplo:
apreenso de mercadorias).

A autoexecutoriedade no existe em todas as medidas de polcia. Para que a Administrao possa se utilizar dessa
faculdade, necessrio que a lei a autorize expressamente, ou que se trata de medida urgente, sem a qual poder ser
ocasionado prejuzo maior para o interesse pblico.

Em resumo, pode-se dizer que a exigibilidade est presente em todas as medidas de polcia, mas no a
executoriedade.

3) Coercibilidade

A coercibilidade indissocivel da autoexecutoriedade. O ato de polcia s autoexecutrio porque dotado de

fora coercitiva. Alis a autoexecutoriedade, tal como conceituamos no se distingue da coercibilidade, definida
por Hely Lopes Meirelles (1989:117) como a imposio coativa das medidas adotadas pela Administrao.
Outro atributo que alguns autores apontam para o poder de polcia o fato de ser uma atividade negativa,
distinguindo-se, sob esse aspecto, do servio pblico, que uma atividade positiva.

Ensina Celso Antnio Bandeira de Mello (in RDP 9:55) que o poder de polcia atividade negativa no sentido de
que sempre impe uma absteno ao particular.
H que se lembrar, porm, que alguns autores consideram como inseridas no poder de polcia as obrigaes de
fazer impostas ao proprietrio, compelindo-o a usar o imvel de acordo com a sua funo social. Nesse caso, no
se pode fazer que o objetivo do poder de polcia seja uma absteno, uma atividade negativa.

Limites

Como todo ato administrativo, a medida de polcia, ainda que seja discricionria, sempre esbarra em algumas
limitaes impostas pela lei, quanto competncia e forma, aos fins e mesmo com relao aos motivos ou ao
objeto.

O ato de poder de polcia deve ter como fim atender o interesse pblico e quanto competncia e forma deve
observar as normas legais pertinentes.

Quanto ao objeto, ou seja, quanto ao meio de ao, a autoridade sofre limitaes, mesmo quando a lei lhe d vrias
alternativas possveis. Tem aqui aplicao um princpio de direito administrativo, a saber, o da proporcionalidade
dos meios aos fins; isto equivale a dizer que o poder de polcia no deve ir alm do necessrio para a satisfao do
interesse pblico que visa proteger; a sua finalidade no destruir os direitos individuais, mas, ao contrrio,
assegurar o seu exerccio, condicionando-o ao bem-estar social.

Alguns autores indicam regras a serem observadas pela polcia administrativa, com o fim de no eliminar os
direitos individuais:

a) a da necessidade
b) a da proporcionalidade
c) a da eficcia

Por isso mesmo, os meios diretos de coao s devem ser utilizados quando no haja outro meio eficaz para
alcanar-se o mesmo objetivo, no sendo vlidos quando desproporcionais ou excessivos em relao ao interesse
tutelado pela lei.

Citaes doutrinrias de HELY LOPES MEIRELLES

Direito Administrativo Brasileiro, 19. edio, Editora Malheiros, pgs. 113 a 129

NOTAS:

1) Deve-se distinguir o poder de polcia originrio do poder de polcia delegado, pois que aquele nasce com a
entidade que o exerce e este provm de outra, atravs da transferncia legal. O poder de polcia originrio
pleno no seu exerccio e consectrio, ao passo que o delegado limitado aos termos da delegao e se
caracteriza por atos de execuo. Por isso mesmo, no poder de polcia delegado no se compreende a imposio
de taxas, porque o poder de tributar intransfervel da entidade estatal que o recebeu constitucionalmente.

2) Alvar o instrumento da licena ou autorizao para a prtica de ato, realizao de atividade ou exerccio de
direito dependente de policiamento administrativo. O alvar pode ser definitivo ou precrio; ser definitivo e
vinculante para a Administrao quando expedido diante de um direito subjetivo do requerente, quando teremos
uma licena, que no pode ser invalidada discricionariamente, s admitindo revogao por interesse pblico
superveniente ou justificado, mediante indenizao; ou cassao por descumprimento das normas legais na sua
execuo; ou anulao por vcio. J o alvar precrio e discricionrio concedido por liberalidade da
Administrao, podendo ser revogado sumariamente a qualquer momento.