DIREITO ADMINISTRATIVO Prof.

Jefferson Dias

08.06.10 tera-feira

EXTINO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

1. Ato eficaz:

1.1. cumprimento de seus efeitos:

a) esgotamento do contedo jurdico (gozo de frias do funcionrio)

b) execuo material (demolio da casa)

c) implemento de condio resolutiva ou termo formal

1.2. desaparecimento do sujeito ou do objeto;

1.3. retirada:

a) revogao

b) invalidao

c) cassao (o destinatrio descumpriu condies)

d) caducidade (nova lei que formou impossvel ato lei de zoneamento)

e) contraposio (ou derrubada: praticado um novo ato com efeitos contrapostos,

ex: exonerao e nomeao)

1.4. renncia (renncia do cargo)

2. Ato ineficaz:

a) Mera retirada (revogao ou invalidao) neste caso, no cabe mais MS, mas
cabe ao de reparao de danos

b) Recusa quando o ato administrativo depende de uma vontade do administrado,

mas este no mais o deseja. Ex: prorrogao da permisso de uso

ANULAO OU INVALIDAO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

 o desfazimento do ato administrativos por razes de ilegalidade.

Como a desconformidade com a lei atinge o ato em suas origens, a anulao produz
efeitos retroativos data em que foi emitido (efeitos ex tunc, ou seja, a partir de ento).

A anulao pode ser feita pela Administrao Pblica, com base no seu poder de
autotutela sobre os prprios atos.

E a anulao pode tambm ser feita pelo Poder Judicirio, mediante provocao dos
interessados.

O que se discute quanto ao carter vinculado ou discricionrio da anulao: a

Administrao deve, obrigada a anular o ato ilegal, ou pode, possui a faculdade de
anular o ato ilegal? Maria Sylvia: a Administrao, em regra, tem o dever de anular os
atos ilegais, podendo deixar de faz-lo quando o prejuzo resultante de sua anulao
puder ser maior do que o decorrente de sua manuteno.

I. Vcios relativos ao sujeito:

1. Incompetncia usurpao de funo (pessoa que pratica o ato sem estar

investida no cargo, emprego ou funo crime previsto no art. 328 do
CP), excesso de poder (o agente est investido no cargo pblico, s que
extrapola os limites de sua atuao), abuso de poder (vcio do ato
administrativo que ocorre quando o agente pblico exorbita de suas
atribuies excesso de poder ou pratica o ato com finalidade diversa
da que decorre implcita ou explicitamente da lei desvio de poder. Pode
configurar crime de abuso de autoridade) e funo de fato (ocorre
quando a pessoa que pratica o ato est irregularmente investida no cargo,
emprego ou funo, mas a sua situao tem toda a aparncia de
legalidade).

Obs: ao contrrio do ato praticado por usurpador de funo, que a

maioria dos autores considera como inexistente, o ato praticado por
funcionrio de fato considerado vlido, precisamente pela aparncia de
legalidade de que se reveste; cuida-se de proteger a boa-f do
administrado.

2. Incapacidade Alm dos vcios de incompetncia, ainda existem os de

incapacidade, previstos nos artigos 5. e 6. do Cdigo Civil, e os
resultantes de erro, dolo, coao, simulao ou fraude.

Obs: parte da jurisprudncia entende que, nos atos estritamente

vinculados (exemplo: aprovao de planta para construo civil), apenas
a incapacidade do agente no provoca, necessariamente, o vcio do ato.
II. Vcios relativos ao objeto a ilegalidade do objeto ocorre quando o
resultado do ato importa em violao de lei, regulamento ou outro ato
normativo (art. 2., pargrafo nico, c, da Lei n. 4.717). Ocorrer quando
o objeto for:

1. Proibido pela lei (ex: um Municpio que desaproprie bem imvel da

Unio)

2. Diverso do previsto pela lei (ex: a autoridade aplica a pena de suspenso,

quando cabvel a de repreenso)

3. Impossvel porque os efeitos pretendidos so irrealizveis, de fato ou

de direito (ex: a nomeao para um cargo inexistente)

4. Imoral (ex: parecer emitido sob encomenda, apesar de contrrio ao

entendimento de quem profere)

5. Incerto em relao aos destinatrios, s coisas, ao tempo, ao lugar (ex:

desapropriao de bem no definido com preciso)

III. Vcios relativos forma do ato:

O vcio de forma consiste na omisso ou na observncia incompleta ou

irregular de formalidades indispensveis existncia ou seriedade do ato (art.
2., pargrafo nico, b, da Lei n. 4.717).

O ato ilegal, por vcio de forma, quando a lei expressamente a exige ou quando
determinada finalidade s possa ser alcanada por determinada forma.

IV. Vcios relativos ao motivo: (os motivos sempre so anteriores prtica do

ato)

1. Inexistncia dos motivos

2. Falsidade dos motivos

V. Vcios relativos finalidade:

Desvio de poder ou desvio de finalidade verifica-se quando o agente pratica o

ato com inobservncia do interesse pblico ou com objetivo diverso daquele
previsto, explcita ou implicitamente, na lei.

A grande dificuldade com relao ao desvio de poder a sua comprovao, pois

o agente no declara a sua verdadeira inteno; ele procura ocult-la para
 produzir a enganosa impresso de que o ato ilegal. Por isso mesmo, o desvio
de poder comprova-se por meio de indcios; so os sintomas a que se refere
Cretella Jnior:

a) a motivao insuficiente

b) a motivao contraditria

c) a irracionalidade do procedimento, acompanhada da edio do ato

d) a contradio do ato com as resultantes dos atos

e) a camuflagem dos fatos

f) a inadequao entre os motivos e os efeitos

g) o excesso de motivao

(*) Existem atos administrativos anulveis?

- Para Celso Antnio Bandeira de Mello:

a) Atos nulos so os que no podem ser convalidados, entram nesta categoria: os

atos que a lei assim declare; e os atos em que materialmente impossvel a
convalidao, pois se o mesmo contedo fosse novamente produzido, seria reproduzida
a invalidade anterior: o que ocorre com os vcios relativos ao objeto, finalidade, ao
motivo, causa.

b) Atos anulveis: so os que a lei assim declare; e os que podem ser praticados
sem vcio; o caso dos atos praticados por sujeito incompetente, com vcio de vontade,
com defeito de formalidade.

c) Atos inexistentes: consistem em comportamentos que correspondem a

condutas criminosas, portanto, fora do possvel jurdico e radicalmente vedadas pelo
Direito.

- Para Hely Lopes Meirelles:

No existem atos administrativos anulveis, pela impossibilidade de preponderar o

interesse privado sobre atos ilegais, ainda que assim o desejem as partes, porque a isto
se ope a exigncia de legalidade administrativa. Da a impossibilidade jurdica de
convalidar-se o ato considerado anulvel que no passa de um ato originariamente
nulo. Embora mencionando o ato inexistente, nega, como a maioria dos autores, a
importncia dessa distino, porque os atos inexistentes se equiparam aos atos nulos.

- Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro:

Admite a existncia de atos anulveis, quando o vcio seja sanvel ou convalidvel,
hipteses em que a nulidade relativa. No demais casos, os atos so nulos.

R) Portanto, segundo HLM, no existem atos administrativos anulveis, apenas ato nulo
(logo, no poderia ser convalidado). J CABM entende que sim, podendo ser
convalidado (posio majoritria). A convalidao um ato administrativo
discricionrio ou vinculado pelo qual suprido o vcio existente em um ato ilegal, com
efeitos retroativos. possvel a convalidao apenas se o vcio for no sujeito e na
forma. No motivo e na finalidade, no. Em relao ao objeto, no, mas possvel a
converso.

CONVALIDAO (SANEAMENTO OU SANATRIA)

o ato administrativo discricionrio (ou vinculado mudana de posio) pelo qual

suprido o vcio existente em um ato ilegal, com efeitos retroativos data em que este foi
praticado.

Ela feita, em regra, pela Administrao, mas eventualmente poder ser feita pelo
administrado, quando a edio do ato dependia da manifestao de sua vontade e a
exigncia no foi observada.

No entanto, no poder ser convalidado um ato que cause prejuzo a terceiros ou que
tenha sido produzido de m-f.

Segundo Celso Antonio Bandeira de Mello no possvel a convalidao se o ato j foi

impugnado, salvo no caso de motivao tardia.

(*) Quando a convalidao ser discricionria?

R) Weida Zancaner: s existe uma hiptese em que a Administrao Pblica pode optar
entre o dever de convalidar e o dever de invalidar segundo critrios discricionrios. o
caso de ato discricionrio praticado pela autoridade incompetente. Nos demais casos, a
convalidao ser obrigatria/vinculada.

Quanto ao sujeito, se o ato for praticado com vcio de incompetncia, admite-se a

convalidao, que nesse caso recebe o nome de ratificao, desde que no se trate de
competncia outorgada com exclusividade, hiptese em que se exclui a possibilidade de
delegao ou de avocao.

Em relao forma, a convalidao possvel se ela no for essencial.

Quanto ao motivo e finalidade, nunca possvel a convalidao.

O objeto ou contedo ilegal no pode ser objeto de convalidao. possvel a

converso, que consiste na substituio de um ato por outro: a Administrao converte
um ato invlido em ato de outra categoria, com efeitos retroativos data do ato original,
visando aproveitar os efeitos j produzidos.

No se confunde converso com reforma, pois aquela atinge ato ilegal e retroage,
enquanto esta afeta ato vlido, se faz por motivos de oportunidade e convenincia, e
produz efeitos para o futuro.

- Converso: substituio de um ato ilcito por outro lcito (ex: uma concesso de uso
feita sem licitao, quando a lei exige, pode ser convertida em permisso precria, em
que no h a mesma exigncia)

- Reforma: ampliao do objeto de um ato administrativo lcito (ex: um decreto que

expropria parte de um imvel reformado para abranger o imvel inteiro)

- Confirmao: a deciso da Administrao que implica na renncia ao poder de

anular um ato ilegal (ato discricionrio).

No direito administrativo, a Administrao no pode ficar sujeita vontade do particular

para decretar ou no a nulidade. Mas a prpria Administrao pode deixar de faz-lo por
razes de interesse pblico quando a anulao possa causar prejuzo maior do que a
manuteno do ato.

Somente possvel quando no causar prejuzo a terceiros, uma vez que estes, desde
que prejudicados pela deciso, podero impugn-la pela via administrativa ou judicial.

Outra hiptese de confirmao a que ocorre em decorrncia da prescrio do direito de

anular o ato.

Obs: para alguns autores, a confirmao seria a convalidao do ato com vcio no
sujeito.

(*) Para Celso Antonio Bandeira de Mello:

a) Ratificao: convalidao pela mesmo autoridade da qual emanou o ato viciado.

b) Confirmao: convalidao realizada por outra autoridade.

c) Revogao o ato administrativo discricionrio pelo qual a Administrao extingue

um ato vlido, por razes de oportunidade e convenincia. Como a revogao atinge um
ato que foi editado em conformidade com a lei, ela no retroage; os seus efeitos se
produzem a partir da prpria revogao; so efeitos ex nunc (a partir de agora).

Enquanto a anulao pode ser feita pelo Judicirio e pela Administrao, a revogao
privativa desta ltima porque os seus fundamentos - oportunidade e convenincia - so
vedados apreciao do Poder Judicirio.

Limites revogao:
 1) no podem ser revogados os atos vinculados; quando a lei preveja
impropriamente a revogao de ato vinculado, ocorre uma verdadeira desapropriao de
direito, a ser indenizada na forma da lei;

2) no podem ser revogados os atos que exauriram os seus efeitos; como a

revogao no retroage, ela pressupe ato que encontra-se produzindo efeitos

3) a revogao no pode ser feita quando j se exauriu a competncia

relativamente ao objeto do ato; apresentado recurso, apenas a autoridade superior
poder revogar o ato.

4) a revogao no pode atingir os meros atos administrativos como certides,

atestados, etc.

5) tambm no podem ser revogados os atos que integram um procedimento,

pois a cada novo ato ocorre a precluso com relao ao ato anterior

6) no podem ser revogados os atos que geram direitos adquiridos (Smula 473,
STF)

Quanto competncia, s quem pratica o ato, ou quem tem poderes, implcitos ou

explcitos, para dele conhecer de ofcio ou por via de recurso, tem competncia legal
para revog-lo por motivos de oportunidade e convenincia, competncia essa
intransfervel, a no ser por fora de lei, e insuscetvel de ser contrasteada em seu
exerccio por outra autoridade administrativa (Miguel Reale, 1980:37).

PRESCRIO

Ela designa, de um lado, a perda do prazo para recorre de deciso administrativa; de

outro, a perda do prazo para que a Administrao reveja os prprios atos.

- No primeiro aspecto:

a) os servidores pblicos federais, por exemplo, tm o prazo de cinco anos para

pleitear na esfera administrativa a reviso dos atos que decorreram demisso, cassao
da aposentadoria ou disponibilidade e 120 dias nos demais casos (art. 110 da Lei
8112/90);

b) o art. 59 da Lei 9784/99 estabelece que salvo disposio legal especfica,

de dez dias o prazo para interposio de recurso administrativo, contado a partir da
cincia ou divulgao oficial da deciso recorrida;

- No segundo aspecto, o tema bastante polmico:

 a) para Rgis Fernandes de Oliveira no h, com relao do Poder Pblico, prazo
para que se reconhea a invalidao de qualquer ato, pouco importando se nulo ou
anulvel.

b) Celso Antonio Bandeira de Mello defende, pela aplicao analgica do

Cdigo Civil, que no caso de atos anulveis o prazo de prescrio para a Administrao
Pblica ser de 4 anos e no caso de atos nulos, de 20 anos.

c) Para Hely Lopes Meirelles, no silncio da lei, o prazo ser de cinco anos
(Decreto 20910/32). Mas, no caso de direitos de natureza real, aplicam-se os prazos do
Cdigo Civil.

A Lei 9784/99 definiu que: o direito da Administrao de anular os atos

administrativos de que decorram efeitos favorveis para os destinatrios decai em cinco
anos, contados da data em que foram praticados, salvo de comprovada m-f. 1. no
caso de efeitos patrimoniais contnuos, o prazo de decadncia contar-se- da percepo
do primeiro pagamento.

Quanto ao direito de punir, no mbito federal, prescreve em 180 dias a pena de

advertncia, em dois anos a de suspenso e em cinco anos as de demisso, cassao de
aposentadoria ou disponibilidade e destituio de cargo em comisso (art. 142, Lei
8112/90). No Estado de SP, os prazos so de 2 a 5 anos (art. 261, Estatuto).

Quanto aos atos decorrentes do exerccio do poder de polcia, a Lei 9873/99 estabelece
o prazo de prescrio de 5 anos.

Resumindo:

- perda do prazo para recorrer de deciso administrativa:

a) Lei n. 8.112/90 5 anos

b) Lei n. 9.784/99 10 dias

- perda do prazo para que a Administrao reveja seus prprios atos:

a) Rgis Fernandes de Oliveira no existe prazo

b) CABM 20 anos (atos nulos) e 4 anos (atos anulveis)

c) Maria Sylvia Zanella Di Pietro 5 anos (Decreto n. 20.910/32); direito real (CC); 5
anos (Lei n. 9.784/99)

- perda do prazo para aplicao de penalidades administrativas:

a) Lei n. 8.112/90: 180 dias (advertncia), 2 anos (suspenso) e 5 anos (demisso,

cassao de aposentadoria, disponibilidade e destituio do cargo)

b) Poder de polcia: 5 anos

PROCESSO ADMINISTRATIVO

- Processo e procedimento:

O vocbulo processo, etimologicamente, tem o sentido de marcha para a frente, avano,

progresso, desenvolvimento; seria, na linguagem de Jos Frederico Marques, um
fenmeno em desenvolvimento. O processo sempre forma, instrumento, modo de
proceder.

Partindo-se do processo, nesse sentido amplo, em que se apresenta como uma srie de
atos coordenados para a realizao dos fins estatais, pode-se fazer uma primeira
classificao, separando-se, de um lado, o processo legislativo, pelo qual o Estado
elabora a lei, e, de outro, os processos judicial e administrativo, pelos quais o Estado
aplica a lei.

O processo judicial se instaura sempre mediante provocao de uma das partes (o autor)
que, por ser titular de um interesse conflitante com o de outra parte (o ru), necessita da
interveno de terceira pessoa (o juiz), o qual, atuando com imparcialidade, aplica a lei
ao caso concreto, compondo a lide: a relao jurdica trilateral: as partes (autor e ru)
e o juiz.

O processo administrativo, que pode ser instaurado mediante provocao do interessado

ou por iniciativa da prpria Administrao, estabelece uma relao bilateral, inter
partes, ou seja, de um lado, o administrado, que deduz uma pretenso e, de outro, a
Administrao que, quando decide, no age como terceiro, estranho controvrsia, mas
como parte que atua no prprio interesse e nos limites que lhe so impostos por lei.
(pgs. 395/396, obra citada).

No se confunde processo com procedimento. Enquanto processo o conjunto de atos

praticados, procedimento a seqncia em que estes atos so praticados.

- Modalidades:

a) Contencioso o que se desenvolve perante um rgo dotado de

imparcialidade, cuja decises possuem fora de coisa julgada. Existe nos pases
que adotam o contencioso administrativo, como a Frana, no sendo adotado no
Brasil.

b) Gracioso (adotado no Brasil) o processo administrativo no Brasil gracioso,

vez que a Administrao atua como parte e no como ente imparcial. Nas
palavras de Maria Sylvia: os prprios rgos da Administrao so
encarregados de fazer atuar a vontade concreta da lei, com vistas consecuo
 dos fins estatais que lhe esto confiados e que nem sempre envolvem deciso
sobre pretenso particular.

- Classificao para HLM:

a) Processo administrativo propriamente dito aqueles que encerram um litgio

entre a Administrao e o administrado ou o servidor

b) Processo de expediente os demais processos que tramitam pelos rgos

administrativos, sem qualquer controvrsia entre os interessados.

- Princpios:

a) Publicidade

b) Oficialidade

c) Obedincia forma e aos procedimentos

d) Gratuidade

e) Ampla defesa e contraditrio

f) Atipicidade

g) Pluralidade de instncias (e o depsito prvio?)

h) Economia processual

a) Princpio da publicidade:

Em regra, os processos administrativos se desenvolvem em ampla publicidade,

conforme expressamente determinado no art. 37, caput, da Constituio.

Este princpio, na esfera administrativa, mais amplo que na esfera judicial, somente
podendo ser limitado em casos bastante excepcionais.

b) Princpio da oficialidade:

Enquanto no processo judicial o princpio da oficialidade se aplica apenas aps iniciada

a ao, no podendo o juiz atuar de ofcio, em razo da sua inrcia, na esfera
administrativa o princpio assegura a possibilidade da Administrao instaurar ex
officio o processo e desenvolv-lo.
Alm de poder instaurar o processo administrativa de ofcio e de instru-lo, a
Administrao pode, ainda, rever de ofcio as suas decises.

c) Princpio da obedincia forma e aos procedimentos:

Em regra, no processo administrativo, vigora o informalismo, ou seja, no est sujeito a

formas rgidas.

Assim, referido princpio aplicado de forma mais rgida no processo judicial.

Apenas em alguns casos o processo administrativo exige maiores formalidades, como

ocorre nos processos de licitao, disciplinar e tributrio.

d) Princpio da gratuidade:

Diante do interesse da Administrao, que atua como parte no processo administrativo,

decorre a sua gratuidade.

e) Princpio da ampla defesa e do contraditrio:

Por fora de disposio constitucional (art. 5., LV), aos litigantes, em processo judicial
ou administrativo, e aos acusados em geral, so assegurados o contraditrio e a ampla
defesa, com os meios e recursos a ela inerentes.

Uma das polmicas sobre o assunto consiste na necessidade ou no do duplo grau de

jurisdio como um dos requisitos de garantia do contraditrio e da ampla defesa,
existindo decises judiciais nos dois sentidos.

f) Princpio da atipicidade:

No direito administrativo, no que tange a esfera disciplinar, ao contrrio do que ocorre

no direito penal, prevalece a regra da atipicidade, ou seja, as faltas e as suas graduaes
(grave, leve, etc) so fixadas de forma subjetiva e vaga, permitindo a discricionariedade
do administrador. Porm, quanto mais delimitada for as infraes administrativas e as
suas punies, menor a possibilidade de serem questionadas judicialmente.

Um dos efeitos desta atipicidade a necessidade de fundamentao dos atos do

administrador.

g) Princpio da pluralidade de instncias:

Em regra, em face do poder de autotutela, pelo qual a Administrao Pblica pode rever
os prprios atos, quando ilegais, inconvenientes ou inoportunos, existe a pluralidade de
instncias na esfera administrativa.

Assim, salvo excees, o superior hierrquico poder rever e alterar o ato de seu
subordinado.

h) Princpio da economia processual:

Tendo em vista que o processo apenas instrumento para o alcance de um fim,

prevalece o princpio da economia processual, pelo qual os atos somente sero repetidos
se as nulidades forem insanveis, aproveitando-se os atos processuais e evitando-se
formalismos excessivos.

PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR

O processo administrativo disciplinar a forma pela qual a Administrao apura um

ilcito administrativo praticado por um servidor pblico e, caso necessrio, aplica-lhe
uma punio disciplinar.

A Constituio exige o processo administrativo disciplinar para a aplicao de penas

que impliquem na perda do cargo para o funcionrio estvel, bem como, aps a
Reforma Administrativa, para a aplicao da pena de demisso por ineficincia.

A Lei 8.112/90 exige o processo administrativo para a aplicao das penas de:
suspenso por mais de trinta dias, demisso, cassao de aposentadoria, disponibilidade
e destituio de cargo em comisso.

Em So Paulo, exigido o processo administrativo para a aplicao da pena de

demisso.

- Fases:

a) Instaurao

b) Instruo

c) Defesa

d) Relatrio

e) Deciso

1) instaurao: mediante portaria da autoridade competente, na qual dever constar os

nomes dos integrantes da comisso processante;
2) instruo: como no processo judicial, o processo administrativo dever ser instrudo
com a juntada de provas documentais e a oitiva de testemunhas, de todos os atos
devendo ser notificado o investigado;

3) defesa: como j vimos, o contraditrio e a ampla defesa so princpios que devero,

obrigatoriamente, ser observados no processo administrativo.

4) relatrio: no relatrio, a comisso processante expe os fatos, as provas obtidas e a

soluo que entende correta para o caso.

5) deciso: a autoridade competente receber o relatrio elaborado pela comisso

processante e, aps analis-lo, apresentar a sua deciso que no est vinculada ao
contedo do relatrio.

PROCESSO SUMRIO

- Sindicncia:

Segundo Jos Cretella Jnior, o meio sumrio de que se utiliza a Administrao do

Brasil para, sigilosa ou publicamente, com indiciados ou no, proceder a apurao de
ocorrncia anmalas no servio pblico, as quais, confirmadas, fornecero elementos
concretos para a imediata abertura de processo administrativo contra o funcionrio
responsvel.

Como vemos, o conceito acima equipara a sindicncia ao inqurito policial, ou seja, a

concebe como uma fase preliminar do processo.

Alm disto, a sindicncia prevista como forma de processo sumrio atravs do qual
podero ser aplicadas punies que no a demisso (multa, repreenso, advertncia e
suspenso).

Apesar da legislao no estabelecer o procedimento da sindicncia, este dever

observar os preceitos constitucionais que norteiam os processos administrativos, ou seja,
devem ser respeitados o contraditrio e a ampla defesa.

- Verdade Sabida:

Segundo Maria Sylvia, o conhecimento pessoal e direto da falta pela autoridade

competente para aplicar a pena.

A lei permitia a aplicao da pena pela simples verdade sabida, quando se tratar de
repreenso ou suspenso.

Para a autora citada, com a Constituio de 1988, no possvel a aplicao de

penalidades pela verdade sabida, sem o devido processo, sumrio ou ordinrio, no qual
se garanta o contraditrio e a ampla defesa.