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Versin preliminar

Lineamientos para el desarrollo de la


Gestin Descentralizada de los
Servicios Pblicos

Documento elaborado por:

Cinthya Arguedas

Consultora

Documento solicitado por la Secretara de


Descentralizacin de la PCM, en el marco del programa
de apoyo:

Enero 2013
TABLA DE CONTENIDOS

I. Introduccin ................................................................................................................................ 3
II. Finalidad de la gestin descentralizada....................................................................................... 4
III. Objetivos de los lineamientos ..................................................................................................... 4
IV. Base legal ..................................................................................................................................... 5
V. mbito de aplicacin ................................................................................................................... 9
VI. Bases conceptuales para el entendimiento del enfoque de gestin descentralizada ................ 9
A. Antecedentes .......................................................................................................................... 9
B. Enfoque de gestin descentralizada ..................................................................................... 10
C. Elementos que sustentan la gestin descentralizada ........................................................... 12
D. La gestin descentralizada en el marco de las polticas, estrategias y planes ...................... 13
E. Caractersticas de un modelo de gestin descentralizada de servicios pblicos .................. 13
F. El servicio pblico bajo el enfoque de gestin descentralizada ............................................ 14
VII. Roles y funciones de los tres niveles de gobierno en el marco de la gestin descentralizada . 15
A. Nivel nacional ........................................................................................................................ 18
A.1. Competencias exclusivas ................................................................................................... 18
A.2. Competencias compartidas ............................................................................................... 21
A.3. Competencias delegables .................................................................................................. 23
B. Nivel regional ........................................................................................................................ 24
C. Nivel local .............................................................................................................................. 25
D. Relacin entre la autonoma de gobierno regional y local, y las Polticas Nacionales y
Sectoriales. .................................................................................................................................... 26
VIII. De las fases para la implementacin de un sistema de gestin descentralizada de las funciones
de un ministerio ................................................................................................................................ 26
IX. Instrumentos para el desarrollo de la gestin descentralizada ................................................ 28
A. Comisiones Intergubernamentales ....................................................................................... 28
B. Convenios de gestin ............................................................................................................ 29
C. Convenios de delegacin....................................................................................................... 29
X. Elementos positivos al abordar la gestin descentralizada ...................................................... 30
XI. Bibliografa................................................................................................................................. 32
I. Introduccin

En el 2009, la Secretaria de Descentralizacin incorpora el enfoque de gestin descentralizada a travs


del DS. N 047-2009-PCM1, entendida como la gestin articulada realizada por el Gobierno Nacional,
Regional y Local, donde cada nivel de gobierno cumple funciones complementarias en un espacio
territorial. El propsito es otorgarle al proceso de descentralizacin una mayor eficiencia y calidad al
ejercicio de competencias y funciones transferidas, pero ahora tomando como eje los servicios que se
entregan a las personas. Este enfoque, si bien se plantea en dicha norma, requiere definicin y
construccin a un nivel ms operacional, razn por la cual se han trabajado los presentes lineamientos
que buscan plantear los aspectos generales en torno a dicho enfoque que debern ser incorporados por
los distintos Ministerios con competencias compartidas a la hora de desarrollar modelos de gestin
descentralizada.

En el presente documento se busca dar mayor contenido a los lineamientos establecidos en el artculo 2
del DS N 047-2009-PCM:

Los gobiernos regionales y locales sern responsables por el ejercicio de las competencias y
funciones especficas que les hayan sido transferidas en el marco de las competencias
compartidas, de acuerdo a las normas vigentes.

El ejercicio de las competencias y funciones transferidas implicar, en el marco de las polticas


nacionales y sectoriales que obligan al Estado en su conjunto, reformas en los roles de los tres
niveles de gobierno, en sus relaciones, y arreglos institucionales para mejorar continuamente la
prestacin de los bienes y servicios pblicos.

El desarrollo de la gestin descentralizada implica considerar un cambio progresivo del


enfoque sectorial a un enfoque territorial de servicio pblico orientado al ciudadano.

La implementacin del desarrollo de la gestin descentralizada implica identificar los procesos


de gestin compartida y la delimitacin de roles por niveles de gobierno; as como determinar
los respectivos recursos humanos y financieros, bienes, servicios y otros recursos asociados.

Los ministerios deben establecer las medidas necesarias para la definicin, formulacin y
desarrollo de su rol rector, a partir de sus responsabilidades sobre las polticas nacionales y
sectoriales, considerando los intereses generales del Estado y la diversidad de las realidades
regionales y locales.

Las acciones para desarrollar el rol rector de los Ministerios debern llevar en el mediano plazo,
a la reforma de la prestacin o produccin de bienes y servicios pblicos, que en forma
progresiva y ordenada debern ir asumiendo los gobiernos regionales y locales.

1Con este Decreto, se aprueba el Plan Anual de Transferencia de Competencias a los Gobiernos Regionales y Locales 2009,
que incorpora el denominado Nuevo enfoque orientado a fortalecer el ejercicio de las competencias y funciones transferidas
El desarrollo de la gestin descentralizada se realizar a travs de Comisiones
Intergubernamentales, y aplica como herramientas, los Convenios de Gestin y los Convenios
de Delegacin, y otros que se establezcan por concertacin de las partes involucradas.

La introduccin de este enfoque permitir generar cambios en la forma con la que se ha venido dando
seguimiento a las funciones transferidas, para que el eje articulador sea el servicio pblico que se entrega
a la poblacin, siempre dentro del marco de las competencias que corresponda a cada nivel de
gobierno.

Bajo la ptica del bien o servicio se busca adems, una delimitacin de roles y responsabilidades ms
clara, en virtud que nuestro marco normativo competencial no necesariamente contribuye a
circunscribir o esclarecer hasta donde llega la participacin de los distintos actores en la produccin de
bienes y servicios que estn asociados a las funciones compartidas objeto de la transferencia.

En ese marco, la Secretara de Descentralizacin de la Presidencia del Consejo de Ministros (SD/PCM),


como ente responsable de dirigir, coordinar, y articular la poltica nacional en materia de
descentralizacin de manera concertada en los tres niveles de gobierno, ha considerado necesario
elaborar los presentes lineamientos y orientaciones generales para la gestin descentralizada con la
finalidad de facilitar su realizacin por parte de los tres niveles del gobierno

Con este fin, el documento se divide en dos secciones principales. La primera seccin, que incluye hasta
el apartado VI, presenta las bases conceptuales para el entendimiento del enfoque de gestin
descentralizada; as como los roles y funciones de los tres niveles de gobierno en el marco de la gestin
descentralizada de bienes y servicios pblicos al servicio de las personas. Este enfoque se fundamente
en la articulacin de acciones del Gobierno Nacional, Regional o Local, donde cada nivel de gobierno
cumple funciones complementarias en un espacio territorial, con el aporte de la sociedad civil
organizada. La segunda seccin, a partir del apartado VII, presenta las fases de implementacin de un
sistema de gestin descentralizada, as como los instrumentos para el desarrollo de la gestin
descentralizada. Adicionalmente, se plantean algunas consideraciones adicionales para la aplicacin de la
metodologa en las fases y actividades a realizar bajo competencia sectorial.

II. Finalidad de la gestin descentralizada

La finalidad principal del enfoque de gestin descentralizada est relacionado con el art. 4 de la Ley N
27658, Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado, donde se seala que la finalidad
fundamental es la obtencin de mayores niveles de eficiencia del aparato estatal, de manera que se logre una mejor atencin
a la ciudadana, priorizando y optimizando el uso de los recursos pblicos. Por lo tanto, el fin ltimo del enfoque
de gestin descentralizada es acercar el Estado a la poblacin a travs de una mayor eficiencia del
aparato estatal.

III. Objetivos de los lineamientos

El objetivo principal de estos lineamientos es configurar un marco conceptual comn que d claridad a
los diferentes niveles de gobierno sobre los roles, procedimientos y herramientas vinculados con el
enfoque de gestin descentralizada. Con un entendimiento comn ser ms factible que los Ministerios
sigan una lgica de actuacin similar, evitando iniciativas aisladas para enfrentar la gestin
descentralizada sin un marco conceptual claro2.
Como objetivos especficos se encuentran:
Presentar el ciclo de gestin a travs del cual se entregan o brindan los bienes y servicios
pblicos a las personas y dnde intervienen, a lo largo de sus fases, distintos niveles de
gobierno -desde la definicin de la poltica nacional correspondiente hasta la entrega de los
bienes o servicios a la poblacin-, en el marco de sus competencias.
Plantear una delimitacin de roles en el marco de la gestin descentralizada para los tres niveles
de gobierno, en el marco de lo sealado por el marco normativo.
Establecer los requerimientos y necesidades a nivel institucional, interinstitucional y sectorial
para conducir, articular y dar seguimiento a la gestin descentralizada de los bienes y servicios
que se entregan al ciudadano.

IV. Base legal

La base legal sobre la que se sostiene la gestin descentralizada es:

La Constitucin Poltica del Per, modificada por la Ley N 27680, Ley de Reforma
Constitucional del Captulo XIV del Ttulo IV, sobre Descentralizacin.
Ley N 26300, modificado por Leyes N 26670, 27520, 27706, 28421, Ley de los Derechos
de Participacin y Control Ciudadanos.
Ley N 27444, modificada por las Leyes N 28015, 28032, 281690 y 28187, Ley del
Procedimiento Administrativo General.
Ley N 27658, Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado.
Ley N 27783, modificada por las Leyes N 27950, 28139, 28274 y 28453, Ley de Bases de la
Descentralizacin.
Ley N 27806, modificada por Ley N 27927, Ley de Transparencia y Acceso a la
Informacin Pblica.
Ley N 27867, modificada por las Leyes N 27902 y 28013 y complementada por la Ley N
28161, Ley Orgnica de Gobiernos Regionales.
Ley N 27972, Ley Orgnica de Municipalidades.
Ley N 28273, Ley del Sistema de Acreditacin de los Gobiernos Regionales y Locales.
Ley N 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto.
Ley N 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales.
Ley N 29158, modificada por Ley N 29209, Ley Orgnica del Poder Ejecutivo.
Ley N 29289, Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2009.

2 En los ltimos aos se han dado importantes esfuerzos de diversos Ministerios para plantear lineamientos de gestin
descentralizada desde el punto de vista sectorial que han servido de aprendizaje y con cuya experiencia se ha podido
desarrollar este documento.
Decreto Legislativo N 276 y sus normas modificatorias, Ley de Bases de la Carrera
Administrativa y de Remuneraciones del Sector Pblico.
Decreto Legislativo N 955, Ley de Descentralizacin Fiscal.
Decreto Legislativo N 1023, crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR).
Decreto Legislativo N 1026, establece un rgimen especial facultativo para los Gobiernos
Regionales y Locales que deseen implementar procesos de modernizacin institucional
integral.
Decreto Legislativo N 1057, regula el rgimen especial de contratacin administrativa de
servicios.
Decreto Supremo N 005-90-PCM, aprueba Reglamento de la Ley de Bases de la Carrera
Administrativa y de Remuneraciones del Sector Pblico.
Decreto Supremo N 030-2002-PCM, aprueba Reglamento de la Ley Marco de
Modernizacin de la Gestin del Estado.
Decreto Supremo N 036-2003-PCM, aprueba Cronograma de Transferencia paras el ao
2003 a Gobiernos Regionales y Locales de fondos, proyectos y programas sociales.
Decreto Supremo N 038-2004-PCM, aprueba el Plan Anual de Transferencia de
Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales del ao 2004.
Decreto Supremo N 080-2004-PCM, aprueba el Reglamento de la Ley del Sistema de
Acreditacin de Gobiernos Regionales y Locales.
Decreto Supremo N 052-2005-PCM, aprueba el Plan Anual de Transferencia de
Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales del ao 2005.
Decreto Supremo N 114-2005-EF, aprueba Reglamento de la Ley de Descentralizacin
Fiscal.
Decreto Supremo N 021-2006-PCM, aprueba el Plan Anual de Transferencia de
Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales del ao 2006.
Decreto Supremo N 068-2006-PCM, establece culminar al 31 de diciembre de 2007, las
transferencias programadas en el Plan de Mediano Plazo 2006-2010, de Funciones
Sectoriales, Fondos, Proyectos Sociales, Programas Sociales de Lucha contra la Pobreza y
Proyectos de Inversin en Infraestructura Productiva de alcance Regional, a los Gobiernos
Regionales y Locales.
Decreto Supremo N 076-2006-PCM, aprueba ampliacin del Plan Anual de Transferencia
de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales del ao 2006.
Decreto Supremo N 077-2006-PCM, aprueba la Transferencia de la Gestin de la Atencin
Primaria de la Salud a las Municipalidades Provinciales o Distritales.
Decreto Supremo N 007-2007-PCM, crea la Secretara de Descentralizacin de la
Presidencia del Consejo de Ministros.
Decreto Supremo N010-2007-PCM, precisa que los Ministerios son responsables de
ejecutar las transferencias de atribuciones y recursos dispuestas por el DS N 068-2006-
PCM, a travs de un Viceministro encargado de presidir la Comisin Sectorial de
Transferencia respectiva.
Decreto Supremo N027-2007-PCM, define y establece las polticas nacionales en materia de
descentralizacin y se asigna su supervisin a la Secretara de Descentralizacin de la PCM,
modificado por el Decreto Supremo N 025-2010-PCM.
Decreto Supremo N 036-2007-PCM, aprueba el Plan Anual de Transferencia de
Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales del ao 2007.
Decreto Supremo N063-2007-PCM, aprueba el Reglamento de Organizacin y Funciones
de la Presidencia del Consejo de Ministros.
Decreto Supremo N074-2007-PCM, prorroga plazo para culminar la transferencia de la
funcin n), del Art. 51 de la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, hasta el 31 de diciembre
de 2008.
Decreto Supremo N 093-2007-PCM, dispone medidas para la identificacin y
cuantificacin de recursos asociados a la transferencia de funciones sectoriales a los
Gobiernos Regionales y Locales, correspondientes a los planes anuales de transferencia 2004
-2007.
Decreto Supremo N 049-2008-PCM, aprueba Plan Anual de Transferencias 2008.
Decreto Supremo N 001-2008-PCM, amplia plazo para culminar las transferencias
dispuestas en el Decreto Supremo N. 036-2007-PCM.
Decreto Supremo N 002-2008-PCM, crea la Comisin Multisectorial de Desarrollo de
Capacidades para la gestin pblica.
Decreto Supremo N 025-2008-PCM, prorroga plazo para culminar la transferencia de las
funciones del Art. 62 de la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, hasta que concluya
reorganizacin de la SBN.
Decreto Supremo N 029-2008-PCM, que dicta medidas complementarias para culminar el
proceso de transferencia de competencias, funciones, atribuciones, fondos, programas,
proyectos, empresas, activos y otros organismos, a los Gobiernos Regionales y Locales,
correspondiente al ao 2007.
Decreto Supremo N 047-2009-PCM, aprueba el Plan Anual de Transferencia de
Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales del ao 2009.
Decreto Supremo N 004-2010-PCM, aprueba el Plan Nacional de Desarrollo de
Capacidades.
Decreto Supremo N 015-2010-PCM, aprueba Plan Anual de Transferencias 2010.
Decreto Supremo N 053-2010-PCM, establece medidas para culminar el proceso de
transferencias de competencias sectoriales a los gobiernos regionales y locales
correspondientes al ao 2007.
Decreto Supremo N 103-2011-PCM, que establece medidas para continuar las
transferencias pendientes de funciones, fondos, programas, proyectos, empresas, activos y
otros organismos del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales y Locales,
programados hasta el ao 2010.
Resolucin Ministerial N 228-2010-PCM, que aprueban el Plan Nacional de Simplificacin
Administrativa.
Resolucin Directoral N 060-2008-EF/76.01, aprueba Lineamientos para la aplicacin de la
Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2009-Ley N 29289, Cuadros de
Plazos en la Fase de Ejecucin Presupuestaria para el ao 2009, y modelos y formatos que
forman parte de la Directiva N 003-2007-EF/76.01 as como modificatorias y derogatorias
de la misma.
Resolucin de Secretara de Descentralizacin N 003-2007-PCM/SD, aprueba la Directiva
N 001-2007-PCM/SD, que establece un procedimiento simplificado para la transferencia de
funciones a los Gobiernos Regionales.
Resolucin de Secretara de Descentralizacin N 025-2007-PCM/SD, aprueba la Directiva
N 006-2007-PCM/SD, que establece el procedimiento para la etapa de efectivizacin de la
transferencia de funciones.
Resolucin de Secretara de Descentralizacin N 032-2007-PCM/SD, aprueba la Directiva
N 007-2007-PCM/SD, que establece normas para la transferencia de funciones al Rgimen
Especial de Lima Metropolitana.
Resolucin de Secretara de Descentralizacin N 041-2008-PCM/SD, dicta disposicin
respecto a la suscripcin de Actas de Entrega y Recepcin en los Gobiernos Regionales,
comprendidas en el Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los
Gobiernos Regionales y Locales del ao 2008.
Resolucin de Secretara de Descentralizacin N 044-2008-PCM/SD, aprueba la Directiva
N 003-2008-PCM/SD, que establece medidas para la culminacin e implementacin de la
transferencia de funciones sectoriales a los Gobiernos Regionales. Resolucin de Secretara
de Descentralizacin N 059-2009-PCM/SD, aprueba la Directiva N 004-2009-PCM/SD,
que aprueba la Directiva para la transferencia de fondos, programas, proyectos, empresas,
infraestructura y otros instrumentos asociados a las funciones transferidas a los gobiernos
regionales y locales, y la utilizacin de la delegacin de competencias entre niveles de
gobierno, en el marco del proceso de descentralizacin.
Resolucin de Secretara de Descentralizacin N 320-2011-PCM/SD, amplan plazo de
adecuacin de entidades del Gobierno Nacional y Gobiernos Regionales y Locales a la
Directiva General para la formulacin, aprobacin, implementacin, monitoreo y evaluacin
de los planes de desarrollo de capacidades.
Resolucin de Secretara de Descentralizacin N 154-2011-PCM/SD, que aprueba la
Directiva N 001-2011-PCM/SD para la formulacin, aprobacin, implementacin,
monitoreo y evaluacin de los Planes de Desarrollo de Capacidades
Directiva N 001-2007-PCM-SD, normas para la ejecucin de la transferencia del ao 2007 a
los Gobiernos Regionales y Locales de las funciones sectoriales incluidas en los Planes
Anuales de Transferencia.
Directiva N 001-2011-PCM-SD, aprueban la directiva general para la formulacin,
aprobacin, implementacin, monitoreo y evaluacin de los planes de desarrollo de
capacidades.
Decreto Supremo N 109-2012-PCM de 1 de noviembre de 2012, aprueba la estrategia de
modernizacin de la gestin pblica.
Decreto Supremo N 004- 2013- PCM de 9 de enero de 2013, que aprueba la poltica
nacional de modernizacin de la gestin pblica.

V. mbito de aplicacin

El mbito de aplicacin de estos lineamientos para el entendimiento de la gestin descentralizada es de


carcter nacional con lo que estn dirigidos a los tres niveles de gobierno.

VI. Bases conceptuales para el entendimiento del enfoque de gestin


descentralizada

A. Antecedentes

El proceso de descentralizacin se inicia en el Per a partir del ao 2002, con la Ley N 27680, Ley de
Reforma Constitucional del Captulo XIV del Ttulo IV, en el que se seala que este proceso es una
forma de organizacin democrtica y constituye la poltica permanente de Estado, de carcter obligatorio, que tiene como
objetivo fundamental el desarrollo integral del pas. De acuerdo a ello, se plantea que el proceso de
descentralizacin se realizara por etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a criterios que
permitieran una adecuada asignacin de competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional
hacia los gobiernos regionales y locales.

En el mismo ao, se publica la Ley de Bases de Descentralizacin (LBD), Ley N 27783 que establece
el marco legal para la ejecucin de la descentralizacin quedando expresamente sealado que cada
sector y rgano nacional se encarga de precisar las funciones que son objeto de transferencia (LBD,
2002: art. 4). En la LBD tambin se establecen dos objetivos claves para el proceso: el desarrollo
integral, armnico y sostenible del pas, mediante la separacin de competencias y funciones; as como
un equilibrado ejercicio del poder por parte de los tres niveles de gobierno en beneficio de la poblacin
(LBD, 2002: art. 3). Seguidamente, se promulgan la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (LOGR,
Ley N 27867), Ley Orgnica de Municipalidades (LOM, Ley N 27972) y Ley Orgnica del Poder
Ejecutivo (LOPE, Ley N 29158) en las cuales se establece las funciones y competencias que sern
asumidas por los diferentes niveles de gobierno.

Se reconoce tambin como poltica de Estado en el Acuerdo Nacional sealndose que existe un
compromiso para garantizar que se cuente con un Estado eficiente, transparente y descentralizado 3.

3 El Acuerdo Nacional es el conjunto de polticas de Estado elaboradas y aprobadas sobre la base del dilogo y del consenso,
luego de un proceso de talleres y consultas a nivel nacional, con el fin de definir un rumbo para el desarrollo sostenible del pas
y afirmar su gobernabilidad democrtica. La suscripcin del Acuerdo Nacional se llev a cabo en un acto solemne en Palacio
de Gobierno, el 22 de julio de 2002, con la participacin del entonces Presidente de la Repblica, Alejandro Toledo, el
Presidente del Consejo de Ministros, y los principales representantes de las organizaciones polticas y de la sociedad civil
integrantes del Acuerdo Nacional.
Para ello, se estableci un compromiso de desarrollar una integral descentralizacin poltica, econmica y
administrativa, transfiriendo progresivamente competencia y recursos del gobierno nacional a los gobiernos regionales y
locales con el fin de eliminar el centralismo (mediante la construccin de) un sistema de autonomas polticas,
econmicas y administrativas, basado en la aplicacin del principio de subsidiariedad y complementariedad entre los niveles
de gobierno nacional, regional y local del Estado, con el fin de fortalecer stos ltimos y propiciar el crecimiento de sus
economas.4

Todo ello, en el marco de un Estado unitario y descentralizado; es decir, un Estado que tiene una
administracin nacional con objetivos de mbito nacional indispensables para el desarrollo de la
colectividad, pero que a partir de la descentralizacin involucra en la prestacin de servicios pblicos a
otras autoridades elegidas en los departamentos, provincias y distritos que son tan autnomas y que al
ser elegidas democrticamente cuentan con legitimidad democrtica para cumplir con dicha labor.

Bajo este marco se desarrolla el proceso de descentralizacin, que en el plano administrativo se


concentra principalmente en el de traspaso de competencias y funciones desde el nivel de Gobierno
Nacional al nivel regional o municipal; as como, en la creacin de condiciones necesarias para que las
decisiones administrativas sean tomadas o ejercidas por la institucionalidad descentralizada.

En el ao 2009, a varios aos de iniciado el proceso de transferencias, se plantea desde la Secretara de


Descentralizacin que el enfoque administrativo de entrega de competencias y funciones a los
diferentes niveles de gobierno haba sido muy intra-Estado y que haca falta reforzar un enfoque
dirigido a las personas a las que se prestan los servicios. Esto implicaba tomar como eje del servicio
pblico que se entrega a la poblacin y, a partir de ah, buscar una mejor delimitacin de roles y
responsabilidades de manera de generar mayores niveles de eficiencia y lograr mayor transparencia.

Esto motiva a que en el 2009, la Secretaria de Descentralizacin incorpore el enfoque de gestin


descentralizada a travs del DS. N 047-2009-PCM5, con el fin de otorgarle a este proceso una mayor
eficiencia y calidad al ejercicio de competencias y funciones transferidas, pero ahora tomando como eje
los servicios que se entregan a las personas.

B. Enfoque de gestin descentralizada

Como se ha sealado, el DS. N 047-2009-PCM establece un nuevo enfoque de gestin descentralizada.


Esta es definida como la gestin articulada realizada por el Gobierno Nacional, Regional o Local, donde cada
nivel de gobierno cumple funciones complementarias en un espacio territorial, que con el aporte de la sociedad civil
organizada, producen bienes y servicios pblicos al servicio de ciudadano6. Por tanto, la base para el
fortalecimiento del proceso de descentralizacin est en la complementariedad de esfuerzos para la
produccin de los bienes y servicios pblicos.

Este enfoque de gestin descentralizado est relacionado con el art. 4 de la Ley N 27658, Ley Marco
de Modernizacin de la Gestin del Estado, donde se seala que la finalidad fundamental del proceso
de modernizacin del Estado es la obtencin de mayores niveles de eficiencia del aparato estatal, de
manera que se logre una mejor atencin a la ciudadana, priorizando y optimizando el uso de los

4 Acuerdo Nacional (2004). Descentralizacin. Propuestas de largo plazo. PNUD.


5 Con este Decreto, se aprueba el Plan Anual de Transferencia de Competencias a los Gobiernos Regionales y Locales 2009,
que incorpora el denominado Nuevo enfoque orientado a fortalecer el ejercicio de las competencias y funciones transferidas
6 Art. 2, DS. N 047-2009-PCM.
recursos pblicos. En ese marco, el proceso de modernizacin de la gestin del Estado busca mejorar la
prestacin de los servicios pblicos, mediante la eliminacin de duplicidades o superposiciones de
competencias, funciones y atribuciones entre sectores y entidades o entre funcionarios y servidores.

El enfoque propuesto parte del entendimiento de que los bienes y servicios pblicos se entregan o
brindan a las personas a travs de un ciclo de produccin en donde intervienen distintos niveles de
gobierno, en el marco de sus competencias, a lo largo de sus fases que va desde la definicin de
polticas hasta la entrega efectiva del bien o servicio -. Si ese proceso se completa con la evaluacin de los
resultados de ese ejercicio y la retroalimentacin de las respectivas polticas pblicas, se configura as un ciclo de produccin
de los bienes y servicios pblicos7.

Ilustracin N 1. Ciclo de produccin de los bienes y servicios pblicos

Seguimiento,
Diseo de
monitoreo y
polticas
evaluacin

Prestacin de
Planeamiento
servicios

Normatividad
Financiamiento
y regulacin

Elaboracin propia

Ahora bien, si bien el enfoque parte de los bienes y servicios pblicos stos deben estar enmarcados en
objetivos especficos conforme a resultados esperados para mejorar las condiciones de vida de la
colectividad o de grupos especficos de la sociedad. Por tanto, cada Ministerio debe identificar los
campos de accin pblica o mbito material que corresponden al sector bajo su competencia y los
resultados esperados en el marco de las polticas nacionales y sectoriales. Con ello, se puede llegar a
tener una mejor precisin de la cartera de bienes y servicios que requiere ser desarrollada para cumplir
con dichos resultados; as como, las interdependencias existentes con otros sectores, para que los bienes
y servicios lleguen a los ciudadanos de manera efectiva y con la calidad debida.

7Molina, Ral. (2011), Propuesta tcnica para el diseo y desarrollo de la gestin descentralizada en servicios de salud.
Documento preliminar de trabajo, PARSALUD.
A partir de la identificacin del ciclo de produccin de cada bien o servicio pblico, se debe construir el
modelo de gestin descentralizada, el cual implica la definicin del rol que corresponde a cada nivel de
gobierno en cada fase de ese ciclo, de manera que se pueda lograr la mayor calidad y cobertura posible
del servicio a los ciudadanos, con las capacidades de conjunto del Estado en ese momento.

Para el desarrollo de un modelo de gestin descentralizada se debe tomar en consideracin el marco de


las leyes orgnicas vigentes, leyes de organizacin y funciones de los Ministerios, las matrices de
delimitacin de competencias y distribucin de funciones y dems normas conexas; pero tambin, las
capacidades disponibles en el Estado para prestar dicho bien o servicio. Una vez construido el modelo
de gestin se ver si es preciso realizar algunos ajustes a nivel normativo, transferir funciones, fondos,
programas, proyectos adicionales; as como, ajustar las estructuras organizacionales o fortalecer
determinados aspectos de gestin de las entidades pblicas involucradas para lograr una efectiva
implementacin del modelo, buscando mejoras en la calidad y cobertura adecuada en beneficio de las
personas.

Mediante este ejercicio, cada Ministerio podr establecer las medidas necesarias para la definicin,
formulacin y desarrollo de su rol rector; considerando sus responsabilidades sobre las polticas
nacionales y sectoriales, los intereses generales del Estado y la diversidad de las realidades regionales y
locales, en el marco de un Estado Unitario y Descentralizado. Asimismo, mediante este ejercicio se
deber contemplar tambin la necesidad de asegurar estndares y normas mnimas en la calidad de los
servicios pblicos a nivel nacional y en las decisiones administrativas que se tomen; as como, establecer
mecanismos de coordinacin vertical y horizontal entre los niveles de gobiernos del Estado.

Este planteamiento trasciende el enfoque sectorial de la provisin de los servicios pblicos, para darle
una dimensin territorial, puesto que si bien la construccin de modelos sern impulsadas por los
Ministerios con la participacin de las Comisiones Intergubernamentales, el aterrizaje debe hacerse en
cada territorio con la participacin de gobiernos regionales y locales, para que se hagan evidentes las
particularidades y caractersticas que afectan los costos, calidad y cobertura de los bienes y servicios
pblicos. Se espera que con este cambio de enfoque las personas sean mejor atendidas, en el marco de
sus derechos, gnero e interculturalidad, en todo el territorio peruano.

C. Elementos que sustentan la gestin descentralizada

La gestin descentralizada se sustenta en los siguientes elementos:

Corresponsabilidad y complementariedad: La transferencia de competencias y funciones


conlleva que los niveles nacional, regional y local asuman responsabilidades en la prestacin de
bienes y servicios pblicos, los cuales deben articularse para lograr un mejor efecto.
Servicio a las personas: El ejercicio pleno de las competencias y funciones transferidas se
orientan al servicio de la poblacin, con calidad y eficiencia, en cada nivel de gobierno
involucrado en el desarrollo de las competencias compartidas.
Gestin por resultados: Para optimizar el proceso de asignacin de recursos y crear mayor
valor pblico, se privilegia una administracin que se comprometa ante los ciudadanos a la
obtencin de resultados y a rendir cuentas de la ejecucin de los mismos.
D. La gestin descentralizada en el marco de las polticas, estrategias y planes

El enfoque de gestin descentralizada que se plantea est articulado a las orientaciones de poltica y
prioridades para una gestin ms eficiente y mejora en la calidad de los bienes y servicios que se
entregan a la poblacin. Como se ha sealado, ya en el Acuerdo Nacional se plantea como poltica que
se logre un Estado eficiente, transparente y descentralizado que se sustente en la intervencin
complementaria de los tres niveles de gobierno y basado en la aplicacin del principio de
subsidiariedad.

De igual forma, en el marco de la Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado desde la
Presidencia del Consejo de Ministros la Secretara de Gestin Pblica viene impulsando acciones cuyo
foco de atencin son los servicios pblicos as como tambin un trabajo estrecho con los Ministerios
para una mejor delimitacin de competencias y funciones. Estos insumos y resultados se incorporan
como parte del anlisis que los Ministerios, las Comisiones Intergubernamentales, los Gobiernos
Regionales y Locales deben incorporar en el proceso de desarrollo de los modelos de gestin
descentralizada.

Asimismo, el Ministerio de Economa y Finanzas tiene un avance significativo con los programas
presupuestales cuya metodologa es de suma relevancia para la identificacin de insumos asociados a los
servicios; as como, para el costeo respectivo y delimitacin de responsabilidades de los actores
involucrados. Todos estos aspectos, como se ha sealado forman parte de lo que implica la gestin
descentralizada.

Una apropiada provisin de los bienes y servicios a la ciudadana slo se lograr si las polticas,
estrategias y planes nacionales que orienten y articulen a los distintos actores del Estado y a los niveles
de gobierno van en una misma direccin. La implementacin de la gestin descentralizada en el marco
de polticas es pertinente y favorece la eficacia de los resultados, generando complementariedad.

E. Caractersticas de un modelo de gestin descentralizada de servicios


pblicos

Las principales caractersticas de un modelo de gestin descentralizada de servicios pblicos son:


a. Alineamiento del sector y los diferentes subniveles de gobierno con las necesidades de las personas.
El modelo de gestin descentralizada pretende alinear a los tres niveles de gobierno en la
provisin de bienes y servicios a las personas.

b. Descentralizado
La gestin descentralizada se implementa y gestiona en el marco de la normatividad vigente,
atendiendo el principio de subsidiariedad del proceso de descentralizacin; donde uno de los
dos niveles de gobierno subnacionales, ya sea el regional o el local, es el proveedor del servicio
pblico, y donde los tres son responsables del mismo, segn sus roles, funciones y
responsabilidades que les corresponda en el ciclo de produccin del bien o servicio pblico,
donde el gobierno nacional siempre ser el rector.
c. Coordinacin vertical y horizontal
El modelo de gestin descentralizada requiere de coordinacin en las dos dimensiones: a)
vertical: con acciones de diseo, implementacin, acompaamiento, supervisin, monitoreo y
evaluacin desde los Ministerios (Gobierno Nacional), como entes rectores de la poltica
sectorial, pero en coordinacin con los gobiernos regionales y locales; y b) horizontal: entre los
niveles de gobierno que se ubican en los territorios para darse soporte (regional - local-) en el
marco de sus autonomas y competencias, segn los roles que les corresponda cumplir a los
tres niveles de gobierno.

d. Participativa y de construccin social


El modelo de gestin descentralizada por su naturaleza de carcter territorial requiere la
participacin de la poblacin para confirmar y garantizar que el bien o servicio pblico se
adecua a las necesidades reales de los ciudadanos.

e. Dinmico y de ajuste continuo


La gestin descentralizada opera procesos que tienen un carcter dinmico y de ajuste
continuo.

f. De enfoque sistmico
La gestin descentralizada hace posible un enfoque integral y de abordaje holstico de su
contenido a travs de procesos que llevan a la provisin de bienes y servicios necesarios para la
ciudadana.

F. El servicio pblico bajo el enfoque de gestin descentralizada

El servicio pblico est relacionado con los fines que persigue el Estado y que son su razn de ser,
como lo es la consecucin del bienestar comn. En consecuencia, su poder se convierte en funcin, es
decir, su derecho de mandar deviene en deber de administrar actividades en beneficio de los
ciudadanos8.
Se entender en el presente documento y en general al hablar de gestin descentralizada de los
servicios pblicos como las actividades, acciones o prestaciones realizadas por las entidades pblicas en
beneficio de las personas, en el marco de sus derechos constitucionales, con el objetivo de garantizar su
desarrollo individual y colectivo. Los servicios pblicos se desarrollan bajo la autorizacin, control,
vigilancia y fiscalizacin del Estado, en el marco de las leyes correspondientes, sin discriminacin
alguna.

De esta manera, el Estado realiza actividades esenciales para la colectividad, prestaciones que cubren
necesidades pblicas o de inters comunitario; es decir, provee servicios pblicos que estn asociados
al ejercicio de determinadas competencias (que sealan qu se puede hacer) y en el marco de polticas
nacionales y sectoriales (que delimitan cules son los resultados que se buscan alcanzar para el beneficio
de la colectividad).

8 Dromi, Roberto (2005). Derecho Administrativo, Lima, Gaceta Jurdica, Lima.


En el marco del proceso de descentralizacin, la prestacin de los servicios pblicos a la ciudadana
requiere la participacin de los tres niveles de gobierno a lo largo del ciclo de produccin, asumiendo
responsabilidades distintas conforme a las competencias y funciones que correspondan a cada entidad.
Los servicios pblicos deben responder a determinados principios9:
Generalidad: Todos los administrados tienen derecho a exigirlo en igualdad de condiciones
respecto de la ley.
Uniformidad: La tarifa, si es que corresponde, debe ser una para cada clase y categora de
servicio pblico.
Continuidad: Indefinida y por excepcin definida.
Regularidad: funcionamiento normal, dentro de las mismas condiciones.
Obligatoriedad: El derecho de usar servicio pblico se funda en la obligacin del Estado de
tutelar inters pblico y darle satisfaccin.
Calidad y eficiencia: Hace referencia a que el servicio que se ofrece cumpla la satisfaccin de
los usuarios y se adapte efectivamente a sus necesidades y condiciones.
En este caso, los servicios que prestan las entidades pblicas en el marco de las polticas nacionales,
deben ser conformes a los principios antes expuestos, para procurar la mejora en la provisin de los
mismos por parte del Estado. Asimismo, cabe sealar que, el cumplimiento de las polticas nacionales
del Estado es de responsabilidad compartida de las autoridades del Gobierno Nacional, los gobiernos
regionales y los gobiernos locales, en sus respectivas jurisdicciones.

VII. Roles y funciones de los tres niveles de gobierno en el marco de la gestin


descentralizada

A travs de la descentralizacin, se distribuye el poder del Estado entre sus diferentes niveles de
gobierno. Este proceso, como afirma Ugarte (2006), implica la realizacin de elecciones de autoridades
descentralizadas y la transferencia de funciones, atribuciones, responsabilidades y recursos con carcter definitivo. Es
decir, con la descentralizacin se configura un nuevo esquema institucional donde lo poltico y
econmico adquiere un nuevo orden pues el gobierno nacional comienza a ceder parte del poder y
control, que primigeniamente tena, sobre la toma de decisiones y la ejecucin de polticas pblicas
hacia otros niveles de gobierno, pero considerando la diversidad de necesidades y pluralidad de
intereses.

En ese sentido, el proceso de reforma del Estado ha supuesto un cambio en la forma cmo se van a
ejecutar las funciones transferidas:

- Antes de la Descentralizacin enfoque sectorial

Las funciones eran ejecutadas por el gobierno nacional y los rganos desconcentrados que este tena en
los departamentos bajo una lgica de operacin que privilegiaba los resultados del sector, sin

9 Bielsa, Rafael (1967). Derecho Administrativo, Tomo I, Editora La Ley, Buenos Aires
necesariamente articular esfuerzos con otros sectores en la misma zona de intervencin. Por tanto, se
podan producir intervenciones inorgnicas y con bajo impacto.

- Con la Descentralizacin enfoque territorial

Se transfieren las funciones desde los distintos sectores a una nica instancia subnacional.

Es decir, con la descentralizacin se tiene la posibilidad de combinar la ejecucin de las funciones


transferidas centrada exclusivamente en la actividad sectorial (forma como la autoridad nacional
operaba las funciones transferidas), a un enfoque territorial que toma en consideracin factores
provenientes de otros sectores que podran impactar en dicha actividad, pues al transferrsele a una
misma autoridad funciones de diversos sectores, le permite a sta integrarlas de acuerdo a las
necesidades y demandas existentes en su territorio.

En este sentido, la entidad que previo a la descentralizacin concentraba todo el ciclo de produccin de
una cartera de bienes y servicios, con un gran nfasis en el rol ejecutor, al transferir las funciones
detenta la rectora debiendo concentrar ahora sus esfuerzos en la formulacin y promocin de polticas
sectoriales, la planificacin y diseo de intervenciones especficas (a ser adecuadas y ejecutadas por los
gobiernos regionales y locales), la captacin y canalizacin de recursos, y las labores de monitoreo y
evaluacin.

En su Rol Rector, cada Ministerio debe fijar los marcos polticos y normativos sectoriales a nivel
nacional y supervisar su cumplimiento. De all la importancia de contar con polticas pblicas sectoriales
nacionales claras, as como con una normatividad nacional que establezca los lineamientos necesarios
para el cumplimiento de las funciones transferidas, ahora bajo la conduccin de un conjunto de
autoridades subnacionales que cuentan con autonoma poltica, administrativa y econmica en su
espacio territorial.

En este contexto, las estructuras orgnicas del nivel nacional sectorial deben adecuarse a su nuevo rol.
Ello implica fortalecer sus reas encargadas de disear polticas, proveer asistencia tcnica a los
gobiernos regionales y locales; crear sistemas de informacin y mecanismos de coordinacin entre
niveles de gobierno que permitan un flujo de la informacin en ambos sentidos para la toma de
decisiones oportunas sobre la conduccin del sector; y, efectuar el seguimiento y evaluacin de las
funciones transferidas.

La rectora a nivel nacional sobre un sector determinado implica el desarrollo de algunas reformas,
para lo cual se debe tomar en consideracin:

Creacin de nuevas capacidades en el personal como la negociacin poltica, para


relacionarse con otros niveles de gobierno.

Rediseo de los mecanismos de financiamiento de funciones para introducir incentivos


que faciliten la adopcin de prioridades nacionales en los niveles descentralizados (por
ejemplo, fondos de cofinanciamiento, transferencias por resultados, etc.)
Fortalecimiento de sistemas de informacin y capacidades de monitoreo y evaluacin,
como herramientas de poltica pblica.

Desarrollo normativo de polticas sectoriales para garantizar su obligatoriedad, pese a la


prestacin descentralizada (por ejemplo, fijacin de estndares, protocolos, etc.).

Reestructuracin de entidades que dejan de prestar directamente servicios al ciudadano,


bajo una ptica de que los prestadores de servicios son los gobiernos descentralizados (por
ejemplo, asistencia tcnica, informacin).

Reduccin progresiva del aparato administrativo nacional, acorde a la transferencia de


funciones.

Mejorar la coordinacin entre entidades nacionales para evitar polticas contradictorias que
afecten el desempeo de los gobiernos descentralizados, o bien generar que los bienes y
servicios tengan el enfoque que desde el Estado se quiere promover (igualdad de
oportunidades, inclusin social, gnero, proteccin de derechos de poblaciones
vulnerables, entre otros). Este aspecto es clave en el caso de Ministerios cuyo mbito de
accin es de naturaleza multisectorial en la medida que gran parte de los objetivos de
poltica ligados a sus mbitos de competencia sectorial requieren de la prestacin de bienes
y servicios bajo responsabilidad de otros sectores.

La rectora o rol rector implica el anlisis y desarrollo de las prcticas y atributos que permiten
direccionar las polticas pblicas sectoriales y nacionales para el cumplimiento de sus fines y objetivos.
Ello a partir de la conduccin y formulacin de polticas pblicas, la definicin del marco regulatorio
que garantice la obligatoriedad de las polticas formuladas; y, la coordinacin y articulacin con los
diferentes actores pblicos y privados para lograr su adecuada implementacin.

En cuanto al rol asociado a las competencias en el nivel regional y local, ste involucra la conduccin y
formulacin de polticas regionales y locales; definicin, fiscalizacin y aplicacin de sanciones con
motivo de un marco regulatorio regional y local que garantice la obligatoriedad de estas polticas; as
como, la coordinacin y articulacin con los diferentes actores pblicos y privados para su adecuada
implementacin en el mbito territorial y en base a las materias expresamente atribuidas en el marco
normativo. Adems, siempre su ejercicio debe realizarse en concordancia con las polticas nacionales y
sectoriales que defina el organismo que ostente la rectora a nivel nacional.

De acuerdo a l marco institucional del proceso de descentralizacin, las entidades pblicas (Ministerios,
Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales, entre otros) deben cumplir determinadas funciones. Dichas
funciones estn enmarcadas en las competencias definidas en las correspondientes leyes orgnicas; as
como, en las otras normas nacionales de carcter general y las normas sectoriales que son aplicables
tanto por el Gobierno Nacional como por los gobiernos regionales y las municipalidades.
En atencin a ello, la presente seccin presentar un panorama especfico respecto de las funciones
que, por nivel de gobierno, debern ejercer las entidades que deben cumplir funciones en el mbito de
un Sector, tomando en consideracin si son exclusivas, compartidas o delegables10.

A. Nivel nacional

En el marco del proceso de descentralizacin, las competencias y funciones que corresponden a cada
nivel de gobierno se deben definir buscando la utilizacin ms eficiente de los recursos y los mejores
resultados en la provisin de servicios a la poblacin.

Por ello, la delimitacin del papel y competencias de cada nivel de gobierno debe ser lo suficientemente
claro para conocer quien est encargado de realizar qu, caso contrario la probabilidad de que existan
organismos realizando las mismas funciones o la no ejecucin de la funcin ser alta, generando
ineficiencias y desperdicio de recursos11.

A.1. Competencias exclusivas

Los ministerios y las entidades pblicas ejercen sus funciones en respuesta a una o varias reas
programticas de accin, las cuales son definidas para el cumplimiento de las funciones primordiales del
Estado y para el logro de sus objetivos y metas. Para ello, se asigna como competencias exclusivas del
Poder Ejecutivo12: i) el papel principal dentro del proceso de formulacin de polticas nacionales y
sectoriales; y ii) la competencia sobre materias especficas que por su naturaleza le son inherentes.

En otras palabras, las competencias exclusivas del nivel nacional de gobierno son las que, a partir de la
implementacin de un proceso de descentralizacin, deben ser nicamente emprendidas por dicho
nivel de gobierno, dada la trascendencia que puedan tener para el conjunto del Estado. La competencia
exclusiva se establece normativamente.

Formulacin de Polticas Nacionales y Sectoriales

Una poltica pblica de calidad corresponde a cursos de accin y flujos de informacin relacionados
con un objetivo pblico definido en forma democrtica; la cual debe incluir orientaciones o contenidos,
pero tambin instrumentos o mecanismos, definiciones o modificaciones institucionales, as como la

10 Segn el artculo 13 de la Ley N 27783, los tipos de competencias para cada nivel de gobierno son: (i) competencias
exclusivas: aquellas cuyo ejercicio corresponde de manera exclusiva y excluyente a cada nivel de gobierno conforme a la
Constitucin y la ley. (ii) competencias compartidas: aquellas en las que intervienen dos o ms niveles de gobierno, que
comparten fases sucesivas de los procesos implicados. La ley indica la funcin especfica y responsabilidad que corresponde a
cada nivel. (iii) competencias delegables: aquellas que un nivel de gobierno delega a otro de distinto nivel, de mutuo acuerdo y
conforme al procedimiento establecido en la ley, quedando el primero obligado a abstenerse de tomar decisiones sobre la
materia o funcin delegada. La entidad que delega mantiene la titularidad de la competencia, y la entidad que la recibe ejerce la
misma durante el perodo de la delegacin.
11 UGARTE, Mayen. (2006) Apuntes para apoyar la discusin del proceso de descentralizacin. Konrad Adenauer Stiftung y

Instituto Peruano de Economa Social de Mercado. Lima.


12 Ver artculo 4 de la Ley N 29158, Ley Orgnica del Poder Ejecutivo.
previsin de los resultados13. Entonces, las polticas nacionales y sectoriales en tanto polticas pblicas
contienen acciones concretas para lograr el desarrollo de una sociedad en un contexto determinado.

Dado que la descentralizacin implica que el gobierno nacional deje atrs ciertas funciones vinculadas a
la provisin directa de bienes y servicios en algunos sectores, ste debe empezar a cumplir nuevos roles
relacionado al establecimiento de objetivos a nivel nacional, es decir generar marcos regulatorios y la
vigilancia del adecuado desempeo de los mismos14.

En ese sentido, como fuera indicado lneas arriba, el nivel nacional de gobierno debe enfocar su
accionar en el establecimiento de prioridades de polticas pblicas, la provisin de normativa general, la
implementacin de estndares mnimos que aseguren equidad y la supervisin de su cumplimiento a
nivel nacional.

Al respecto, la LOPE ha sealado como competencia exclusiva del Poder Ejecutivo el diseo y
supervisin de las polticas nacionales y sectoriales, precisando las caractersticas esenciales y el
contenido mnimo de dichas polticas pblicas15.

En ese entender, el proceso de formulacin de polticas pblicas comprende en trminos generales tres
etapas: el diseo, su ejecucin y la supervisin de las mismas.

Diseo. Es el desarrollo de una serie de estrategias y alternativas a travs de las cuales se


pretende resolver un problema pblico nacional o sectorial que hayan sido previamente
identificadas y priorizadas. En esta etapa, se debe tener en cuenta los lmites y contenido
mnimo normativo que deben tener las polticas nacionales y sectoriales. Asimismo, se deben
establecer mecanismos de coordinacin y participacin con los gobiernos regionales y locales
cuando la naturaleza de la poltica lo requiera.

Ejecucin. En esta etapa los rganos ejecutivos de los diferentes niveles de gobierno ejercen
sus atribuciones y competencias para gestionar y aplicar diferentes acciones conducentes a
implementar la poltica nacional o sectorial diseada por el gobierno nacional. El nivel nacional
en tanto se arroga el rol rector en el proceso de formulacin de polticas nacionales y
sectoriales debe constituirse como un prestador de servicios programticos y financieros para
que los niveles de gobiernos regionales y locales se avoquen a la prestacin directa de los
servicios.

Supervisin. Corresponde al seguimiento de los avances en la implementacin de las polticas


nacionales y sectoriales formuladas, la evaluacin de resultados y en la posibilidad de realizar
enmiendas o correcciones a tiempo para lograr los objetivos planteados. Para tal efecto, se
requiere la asignacin de responsabilidades, plazos y recursos lo suficientemente claros a fin de
evitar duplicidad de funciones, superposiciones de programas y realizacin de actividades
difusas o poco adecuadas para el cumplimiento de objetivos.

13 LAHERA, Eugenio. (2008) Introduccin a las polticas pblicas, 2da Edicin. Fondo de Cultura Econmica. Chile.
14 USAID. (2009) Democratic Decentralization Programming Handbook. Washington DC.
15 Segn el artculo 4 de la Ley N 29158 las polticas nacionales definen los objetivos prioritarios, los lineamientos, los

contenidos principales de las polticas pblicas, los estndares nacionales de cumplimiento y la provisin de servicios que
deben ser alcanzados y supervisados para asegurar el normal desarrollo de las actividades pblicas y privadas. Asimismo, las
polticas nacionales y sectoriales consideran los intereses generales del Estado y la diversidad de las realidades regionales y
locales; adems establece mecanismos de coordinacin con los gobiernos regionales, locales y otras entidades, segn requiera o
corresponda a la naturaleza de cada poltica.
Lo anterior exige la elaboracin de esquemas institucionales que, junto con otorgar autonoma,
garanticen la orientacin, el seguimiento y la coherencia de las polticas pblicas.

El gobierno nacional debe reforzar su papel normativo, regulador y orientador del proceso,
mientras que los gobiernos regionales y locales deben mejorar la administracin financiera de
sus recursos y su capacidad tcnica para asumir con mayor eficacia la prestacin de servicios y
la promocin de la participacin ciudadana.

Materias de competencia exclusiva

Por otro lado, dada su perspectiva unitaria16, el gobierno nacional mantiene algunas competencias
sectoriales para la provisin directa de bienes y servicios en ciertas funciones crticas que ningn otro
actor puede cumplir eficientemente, especficamente con el fin de (i) mantener el orden interno, (ii)
asegurar la defensa del territorio y el manejo de la poltica exterior y (iii) procurar la estabilidad
macroeconmica y el financiamiento del Estado a nivel nacional17.

En este marco, en el inciso 2) del artculo 4 de la LOPE se ha detallado una lista de las materias de
competencia exclusiva del nivel nacional de gobierno peruano, otorgando la facultad de poder
desconcentrar, pero no delegar, las funciones y atribuciones inherentes a dichas materias. Estas son:

a. Relaciones Exteriores;

b. Defensa, Seguridad Nacional y Fuerzas Armadas;

c. Justicia, con excepcin de la Administracin de Justicia;

d. Orden Interno, Polica Nacional del Per y de Fronteras;

e. Administracin Tributaria de alcance nacional y endeudamiento pblico nacional;

f. Rgimen de Comercio y Aranceles;

g. Regulacin de la Marina Mercante y Aviacin Comercial;

h. Regulacin de los Servicios Pblicos de su responsabilidad;

i. Regulacin de la infraestructura pblica de carcter y alcance nacional;

j. Otras que le seale la ley conforme a la Constitucin Poltica del Per.

16 Ello se da especficamente en las reas en que deben primar las prioridades nacionales antes que las regionales y locales.
17 USAID. (2009)
A.2. Competencias compartidas

Con el proceso de descentralizacin se fortalece la eficiencia de las polticas pblicas toda vez que se
mejoran las capacidades de los distintos niveles de gobierno para identificar y priorizar las necesidades
de la ciudadana. En ese sentido, las competencias compartidas entre los distintos niveles de gobierno
son las que deben ser desarrolladas simultneamente por el gobierno nacional y los gobiernos regionales
y locales bajo una lgica de coordinacin y complementariedad18.

Los criterios que definen el marco sobre el cual opera la distribucin intergubernamental de
competencias y funciones, incluyen: (i) la subsidiariedad, que implica que el nivel de gobierno ms
cercano a la poblacin es el ms idneo para ejercer la competencia, (ii) la selectividad y
proporcionalidad, que toma en cuenta la capacidad efectiva de gestin del organismo receptor de la
transferencia, (iii) la provisin, que busca garantizar que la transferencia de competencias est
acompaada de los recursos respectivos, (iv) la concurrencia, a efecto que cuando la competencia
corresponda a ms de un nivel de gobierno se respete el campo de atribuciones propio de los dems y
(v) otros criterios complementarios19.

Rol del Gobierno Nacional en la transferencia de competencias, recursos y funciones.

El gobierno nacional al inicio del proceso adquiere un rol relevante en la transferencia de competencias,
recursos y funciones hacia los niveles regionales y locales en el marco del proceso de descentralizacin,
dado que es el que debe prever y disear los mecanismos y medidas para una transferencia ordenada y
adecuada que responda a las caractersticas especficas de los gobiernos regionales y locales (generacin
de competencias, sistemas de acreditacin, transferencias graduales por delegacin, mecanismos de
monitoreo, incentivos e instrumentos de asistencia tcnica).

Es decir, el gobierno nacional articula la estrategia que responda a sustentos tcnicos que consideren la
viabilidad y razonabilidad para transferir determinada competencia ya sea a los gobiernos regionales o
locales. Asimismo, identifica las necesidades de los recursos indispensables para el cumplimiento de las
funciones transferidas; de lo contrario, los gobiernos regionales y locales careceran de fuentes de
financiamiento que les permitan cumplir con las atribuciones encomendadas.

De igual forma, el nivel nacional debe afianzar los mecanismos de comunicacin y coordinacin
intersectorial e intergubernamental para evitar el riesgo de que una vez transferidas las competencias a
los gobiernos regionales y locales, stos se divorcien de las prioridades nacionales, afectando factores
crticos de desarrollo econmico y social.

Asimismo, le corresponde establecer los mecanismos para el seguimiento y monitoreo en relacin al


cumplimiento de las funciones transferidas. Como se ha indicado en la primera parte del presente
documento, lo que se quiere desarrollar e implementar a futuro es un seguimiento desde la ptica de los
servicios a efecto que los resultados se midan por mejoras en la cobertura o calidad de los bienes y

18 Cabe aclarar que la ejecucin compartida de competencias entre niveles de gobierno puede ser eficiente en algunas
circunstancias y una prdida de recursos en otras. En la medida en que esta se desarrolle como una forma de complementar las
capacidades tcnicas de los gobiernos regionales y locales puede ser considerada eficiente. Sin embargo, si se deriva de una
transferencia incompleta o indefinicin de responsabilidades en el marco del proceso de descentralizacin, generara
duplicacin de esfuerzos o una menor provisin de los mismos.
19 ARGUEDAS, Cinthya. (2004) El Estado. International IDEA, Asociacin Civil de Transparencia. Lima,
servicios que se ofrecen a los ciudadanos en el territorio. Esto sin desconocer que la responsabilidad del
nivel nacional podra estar en otras fases en el ciclo de produccin del bien y no nicamente en lo
correspondiente al seguimiento y evaluacin.

Ejercicio de competencias compartidas.

A pesar de que los distintos niveles de gobierno mantengan una serie de competencias en comn, si se
compara el nivel nacional de gobierno con los gobiernos regionales y locales, el ejercicio de las mismas
presenta modalidades distintas para cada uno de ellos.

El gobierno nacional tiene dos funciones especficas en lo que respecta al ejercicio de competencias
compartidas. En primer lugar, funcin de instruccin que asegure la capacidad tcnica de los gobiernos
regionales y locales para ejercer eficientemente las nuevas tareas encomendadas. En segundo lugar, la
funcin de coordinacin que busque agregar los esfuerzos de los distintos actores para as evitar la
duplicidad en la provisin de servicios.

- Asistencia tcnica: como parte del proceso de descentralizacin los niveles regionales y
locales han adquirido responsabilidad en la provisin de servicios anteriormente realizados por
el gobierno nacional, este ltimo tiene por labor realizar un proceso de acompaamiento a los
mismos, con el fin de fortalecer la operacin de los servicios y garantizar su coherencia con las
polticas nacionales y sectoriales aprobadas.

- Coordinar implementacin de Polticas Nacionales y Sectoriales: La funcin de


coordinacin que debe cumplir el gobierno nacional en la implementacin de polticas
nacionales y sectoriales resulta fundamental, ya que mediante esta labor se pretende evitar el
desperdicio de recursos y la provisin ineficiente de servicios. Para ello el gobierno nacional
debe emprender la difcil tarea de generar instancias de coordinacin operativas que ayuden a
evidenciar las acciones de los distintos actores en el ejercicio de sus competencias compartidas;
as como, la ejecucin de los recursos producto de las mismas.

En el caso de los gobiernos regionales y locales, se presenta un escenario totalmente distinto como
producto de la descentralizacin. Una vez implementada, dichas instituciones comienzan a proveer un
mayor porcentaje de servicios directamente, lo que implica que sus funcionarios deben emprender la
demandante labor de aprender a desarrollar e implementar polticas territoriales, las mismas que deben
guardar necesariamente relacin con las polticas nacionales y sectoriales aprobadas.

A pesar de que los niveles regionales y locales de gobierno cuentan con la autonoma suficiente para
desarrollar las competencias que han sido transferidas, an se deben regir bajo la normativa y estndares
adoptados por el gobierno nacional para el cumplimiento de sus polticas. En ese sentido deben actuar
dentro de las normas de carcter nacional, mantener prcticas democrticas y utilizar sus recursos para
los objetivos previstos.

Asimismo, en tanto el gobierno nacional financie la provisin de algunos servicios (sea a partir de
transferencias de recursos), los gobiernos regionales y locales deben responsabilizarse por la ejecucin
de los mismos ante el nivel nacional20.

20 Banco Interamericano de Desarrollo, (2001).


A.3. Competencias delegables

Las competencias delegables estn definidas en el numeral 13.3 del artculo 13 de la Ley de Bases de
Descentralizacin, correspondiendo a aquellos supuestos autorizados por Ley- en los cuales un nivel
de gobierno titular de una competencia determina (por razones de conveniencia o especializacin) que
uno distinto ejerza sus atribuciones. No obstante ello, el titular de la competencia (i) determina la
modalidad, condiciones y duracin de la delegacin; (ii) mantiene la responsabilidad por los actos que
ejecute el rgano en quien la deleg; y, (iii) debe abstenerse de tomar decisiones sobre la materia o
funcin delegada.

Como toda transferencia, para el caso de la delegacin, de conformidad al numeral 14.2 del artculo 14
de la norma referida concordantemente con el criterio de provisin- debe estar necesariamente
acompaada de los recursos financieros, tcnicos, materiales y humanos directamente vinculados a los
servicios transferidos, de forma que se asegure su continuidad y eficiencia.

Existe un conjunto de competencias que conforme a la normatividad no son susceptibles de delegacin.


En el artculo 26 de la Ley de Bases de la Descentralizacin se establece que las competencias
exclusivas del gobierno nacional son indelegables. Asimismo, por la definicin de competencias
exclusivas, sea del nivel de gobierno que fuere, no pueden ser materia de delegacin.

Es importante sealar que la normativa de descentralizacin (LBD, LOPE, LOGR y LOM) contempla
la delegacin de funciones del gobierno nacional a los gobiernos subnacionales (regional y local); del
gobierno regional a los gobiernos locales (contemplado en la Directiva N 004-2009-PCM/SD,
numeral 4, aprobada por la RSD N 059-2009-PCM/SD); as como, la delegacin del gobierno local a
otros gobiernos locales o al gobierno regional.

Esto es concordante con la Ley del Procedimiento Administrativo General Ley N 27444, que
establece que cualquier entidad del Estado puede delegar funciones en otro (artculo 67) por un plazo
determinado y en ciertas materias, siempre y cuando no sean competencias exclusivas y sustantivas de la
entidad delegante.

En la Directiva N 004-2009-PCM/SD, numeral 4, antes mencionada, se establece el proceso a seguir


para la delegacin de competencias, que contempla, entre otros, la suscripcin de un convenio a ser
suscrito entre las partes.

Ilustracin N 2. Componentes de la delegacin de competencias

Forma La delegacin podr ser general o selectiva, segn involucre a todas o a parte
de las facultades o atribuciones de una funcin o del del servicio pblico
asociado a sta

Condicionalidad La delegacin estar condicionada a que se brinden los servicios pblicos, al


menos con el mismo nivel de eficiencia y eficacia que prestaba el gobierno
delegante. Se dotar al delegatario de los recursos necesarios (presupuestales,
personal, bienes y acervo documentario) al delegatario.
Temporalidad La delegacin ser otorgada por un perodo efectivo de tiempo no menor a un
(1) ao, el mismo que ser acordado por las partes, durante el cual ser
sometida a una evaluacin peridica y sistemtica

Vigilancia El delegatario ser sometido a un Rgimen de Vigilancia. En caso que los


indicadores de gestin, que sern evaluados cada 60 das, demuestren un
deterioro paulatino de la calidad de los servicios pblicos, se extinguir la
delegacin.

Extincin i) Cuando no se haya presentado el Plan de Recuperacin correspondiente; ii)


cuando no se hayan superado las deficiencias encontradas y, iii) cuando sea
solicitada por el delegatario, mediante comunicacin formal al delegante.

Fuente: Resolucin de la Secretara de Descentralizacin N 059-2009-PCM/SD. Elaboracin propia.

Como se ha sealado, la delegacin de funciones se da mediante un convenio de delegacin. Este


convenio debe contener todos los trminos y condiciones de la delegacin (recursos asociados, rgimen
de vigilancia, temporalidad y las causas de extincin). Adems, debe contemplar las capacidades de
gestin requeridas por el delegatario para ejercer las competencias, la coparticipacin en el desarrollo de
las mismas y la factibilidad de optimizar la prestacin de los servicios pblicos a la ciudadana.

B. Nivel regional

En lo que respecta al gobierno regional, ste asume principalmente dos funciones complementarias:

o Funcin de adecuacin de polticas nacionales y sectoriales

Corresponde al gobierno regional, en base a la diferenciacin funcional producto del proceso de


descentralizacin, la funcin de intermediario entre lo sectorial y territorial. En este sentido, el gobierno
regional debe analizar la poltica nacional o sectorial aprobada y, en base a lo establecido en ella, tiene
que llevar a cabo los siguientes pasos:

Definir los intereses y necesidades del departamento a fin de sustentar la formulacin de


polticas regionales en las distintas materias que conforman sus competencias y funciones.

Formalizar mecanismos de participacin de los gobiernos locales, la sociedad civil y otros


actores (stakeholders) en la definicin de las polticas regionales.

Ponderar los intereses y necesidades del departamento con los objetivos de la poltica
aprobada, garantizando su implementacin en base a los criterios mnimos contenidos en la
Poltica Sectorial.

Establecer indicadores que permitan monitorear el avance en la implementacin de


polticas nacionales, sectoriales y regionales.
Definir las modalidades de intervencin, en funcin a los lineamientos dictados por el
gobierno nacional, que permitan cumplir con los correspondientes objetivos de la poltica
nacional o sectorial.

o Funcin de prestacin de servicios.

La ejecucin de algunos de los servicios debieran ser prestados por el gobierno regional, por lo que es
preciso identificar aquellos que deben proveerse desde este nivel o bien su participacin en el ciclo de
produccin de servicios que estaran en el nivel local. As, una vez adecuada la poltica nacional y
sectorial al territorio de cada uno, el gobierno regional debe implementar su poltica regional aprobada,
para lo cual tiene la responsabilidad de:

Definir una estructura administrativa encargada de la prestacin de los servicios a su cargo,


considerando (i) la forma de prestacin anterior del servicio; (ii) las necesidades
territoriales; y, (iii) los lineamientos dictados por el gobierno nacional.

Normar procesos y procedimientos que posibiliten la ejecucin de las modalidades de


intervencin determinadas por el gobierno regional en funcin a los lineamientos del
gobierno nacional.

Establecer estndares de atencin y calidad de servicio a fin que dicha prestacin pueda ser
medible y objeto de mejora continua.

Solicitar la asesora tcnica del gobierno nacional en el desarrollo de capacidades orientados


a la prestacin de los servicios correspondientes.

Implementar mecanismos para el seguimiento y monitoreo de la calidad de los servicios


que brinda a la ciudadana de manera directa o bien de aquellos brindados por el gobierno
local en el departamento.

C. Nivel local

El gobierno local tiene una funcin eminentemente vinculada con la satisfaccin de necesidades de la
comunidad al brindar directamente bienes o servicios en el marco de su competencia21, al ejecutar
acciones que contribuyan a que bienes o servicios bajo competencia de otros niveles de gobierno se
entreguen en su territorio o bien; al articular a los actores de la sociedad civil que tambin intervienen
en el territorio. Conviene recordar que las municipalidades son el nivel de gobiernos ms cercano a la
poblacin y por ello puede cumplir el papel de interlocutor con la comunidad; por ello, esta
caracterstica deber ser aprovechada por las instancias regionales y nacionales para la formulacin de
sus polticas pblicas.

21 En estos casos le corresponde implementar, para la poltica local aprobada y los servicios locales asociados, las mismas
responsabilidades sealadas para el nivel regional.
D. Relacin entre la autonoma de los gobiernos descentralizados y las
Polticas Nacionales y Sectoriales.

Los gobiernos regionales y locales cuentan con autonoma econmica, poltica y administrativa en su
respetivo mbito territorial para el desarrollo de sus competencias y funciones; sin embargo, en la
medida en que los distintos Sectores del gobierno ejerzan su rol rector, las polticas que desarrollen y
aprueben conforme a la Ley (sectoriales y nacionales), sern de obligatorio cumplimiento por parte de
los Gobiernos Regionales y las Municipalidades Provinciales y Distritales22. En ese sentido, al ejercer
sus propias competencias, los gobiernos descentralizados debern actuar en concordancia con las
polticas definidas por el nivel nacional de gobierno.

No obstante, las polticas nacionales y sectoriales debern incorporar la realidad especfica de todo el
territorio. Para ello, en la medida en que cada poltica lo requiera, se ha previsto que durante su
formulacin se requiera la coordinacin de las entidades del gobierno nacional con los gobiernos
regionales y locales. Asimismo, una vez aprobadas, los niveles regionales o locales de gobierno cuentan
con la facultad de adecuar las mismas a las realidades de su mbito territorial.

De esa forma, resulta lgico que las polticas nacionales y sectoriales aprobadas sean de obligatorio
cumplimiento por parte de todos los organismos pblicos a nivel nacional. Sin embargo, estas debern
adecuarse mediante el uso de mecanismos de coordinacin a la realidad especfica de cada territorio, sin
distraer ni faltar al cumplimiento del logro de los objetivos nacionales planteados.

VIII. De las fases para la implementacin de la gestin descentralizada de los


servicios pblicos

El proceso de desarrollo de la gestin descentralizada de los servicios pblicos, en la que participan de


manera conjunta los tres niveles de gobierno, implica el desarrollo de una serie de fases23:

1) Fase de Identificacin, Caracterizacin y Priorizacin de los Servicios Pblicos, que debe


responder al inters ciudadano y generar compromisos e involucramiento del gobierno nacional,
regional y local. Ello parte de caracterizar adecuadamente el servicio pblico y el nivel de calidad
que se pretende.

El propsito de esta fase es lograr la identificacin de bienes o servicios pblicos que sern materia
de desarrollo en el enfoque de gestin descentralizada. Esta fase debe estar caracterizada por el
trabajo concertado que deben desarrollar los representantes de los niveles de gobierno para poder
identificar, en la fase siguiente, el ciclo de produccin del bien o servicio pblico.

Un tema a considerar en la primer fase es que los bienes y servicios pblicos que se proveen desde el
Estado podran estar asociados al cumplimiento de ms de un objetivo de poltica pblica y por tanto,
un mismo servicio podra repetirse a lo largo de las matrices de cadena sectorial que construya cada

22 Incluso el artculo 4 de la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo seala que el cumplimiento de las polticas nacionales y
sectoriales del Estado es de responsabilidad tanto de las autoridades del Gobierno Nacional, como de los gobiernos regionales
y locales.
23 Estas fases corresponden a las sealadas en la propuesta de Plan de Transferencia de Mediano Plazo 2011-2015 con

enfoque de gestin descentralizada que en la actualidad est pendiente de aprobacin en el Consejo de Ministros.
Ministerio.

Se debe tomar en cuenta que el bien o servicio pblico identificado debe contribuir efectivamente al
cumplimiento de los objetivos estratgicos y resultados esperados para cada una de las materias. Por
tanto, es importante mirar el enfoque, poblacin objetivo y acciones implementadas a la hora de ubicar
un bien o servicio en la cartera de una determinada materia sectorial.

Si es que efectivamente un mismo servicio contribuye a distintos resultados de poltica se deber tener
cuidado a la hora de plantear en los convenios de gestin los indicadores a efecto que lo que se mida
realmente sea la contribucin de dicho servicio con el resultado planteado.

2) Fase de Diseo de los Modelos de Gestin Descentralizada de los Servicios Pblicos-


Esta fase tiene como propsito la definicin del ciclo de produccin del bien o servicio pblico
para el desarrollo de la matriz de gestin descentralizada. Con ello se procedera a la identificacin
de roles segn niveles de gobierno y determinacin de la problemtica de gestin asociada para la
construccin de un plan de accin que facilite la implementacin del modelo de gestin
descentralizada propuesta para el bien o servicio pblico priorizado.

Esta fase debe permitir contar con un protocolo de entendimiento respecto a la gestin
descentralizada de los servicios y constituir un modelo a partir del cual se pueda arribar a un
anlisis especfico en cada jurisdiccin de los gobiernos regionales a fin de asegurar se contemple
una estrategia de implementacin que se articule con la realidad heterognea y diversa del nivel
local en sus respectivas jurisdicciones.

El desarrollo debe considerar slo bienes o servicios pblicos que involucran competencias
compartidas entre dos o ms niveles de gobierno, es decir, en donde dos o ms niveles de
gobierno comparten fases sucesivas de los procesos implicados y en donde todos asumen
responsabilidad compartida sobre el producto final en funcin del rol que deban cumplir.

La construccin del modelo se podra desarrollar en funcin del estado actual de descentralizacin
del bien o servicio pblico (para aclarar o precisar las funciones por nivel de gobierno) o bien,
diseando el modelo de gestin descentralizada al que se aspira llegar una vez completado el
proceso de descentralizacin del mismo.

Como resultado del diseo del modelo se obtendrn una serie aspectos que requerirn ser
trabajados por los tres niveles de gobierno, conforme a los roles y responsabilidades que se
delimiten. Estos aspectos involucran desde el costeo del servicio pblico por nivel de gobierno,
evitando, en todo momento, la superposicin, duplicidad e ineficiencia en la utilizacin de los
recursos pblicos; la identificacin de funciones, fondos, programas, proyectos, empresas, activos
y otros organismos del Gobierno Nacional que requieren ser transferidos para cumplir con los
roles; las propuestas de modificacin de normas legales relacionadas con el servicio pblico bajo
anlisis; la adecuacin de los instrumentos de gestin de los tres niveles de gobierno, en funcin de
las normas legales modificadas; la identificacin de necesidades para el desarrollo de capacidades
de los recursos humanos que participarn en la lnea de produccin de los servicios pblicos, en
los tres niveles de gobierno; entre otros aspectos relevantes que se identifiquen en el proceso de
construccin de los modelos.

Todos los elementos anteriores debern ser recogidos en un plan de trabajo que debe ser
aprobado por los niveles de gobierno participantes para lo cual se suscribirn actas de acuerdo que
luego requerirn ser validadas por la mxima autoridad del sector mediante Resolucin Ministerial;
y, en el caso de los gobiernos regionales y locales por su correspondiente Consejo/Concejo.

3) Fase de Implementacin de los Modelos de Gestin Descentralizada de los Servicios


Pblicos. El objetivo es disear y planificar la estrategia de implementacin del modelo de gestin
descentralizada del servicio pblico, segn la hoja de ruta establecida y el cronograma de
actividades a ser desarrolladas.

Esta fase toma en cuenta que los gobiernos locales se constituyen en los actores principales de
articulacin territorial de los servicios pblicos, segn corresponda; los gobiernos regionales
complementan y facilitan el soporte poltico, administrativo, tcnico y financiero, para la
prestacin de los servicios pblicos; y, el gobierno nacional fortalece la gestin descentralizada con
la rectora y evaluacin de la implementacin de la poltica nacional.

4) Fase de Seguimiento, Monitoreo y Evaluacin de la Implementacin de los Modelos de


Gestin Descentralizada de los Servicios Pblicos, que comprende la identificacin de los
indicadores consensuados por los tres niveles de gobierno, la lnea base y la retroalimentacin al
modelo de la gestin descentralizada. Esta fase controla el desarrollo del modelo de gestin
descentralizada de los servicios pblicos desde los marcos institucionales y desde la percepcin del
usuario.

IX. Instrumentos para el desarrollo de la gestin descentralizada

A. Comisiones Intergubernamentales

En el DS. N 047-2009-PCM se seala que el desarrollo de la gestin descentralizada debe ser realizado
a travs de las Comisiones Intergubernamentales (CI), las cuales estn conformadas por los Ministerios
con la participacin de los gobiernos regionales y locales; contando, para tal efecto, con la asistencia
tcnica de la Secretara de Descentralizacin de la PCM y el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF),
en lo que corresponda.

Las Comisiones Intergubernamentales se constituyen en los espacios para discusin y generacin de


consensos en el desarrollo de los modelos de gestin descentralizada. Estas Comisiones deben ser
alimentadas por equipos tcnicos que se constituyan en cada Ministerio con participacin de
funcionarios responsables del proceso de descentralizacin en la entidad pero tambin por los tcnicos
que manejan la temtica relacionada con el servicio pblico. Los gobiernos regionales y locales deben
contar con su propio equipo tcnico que revise, analice y aporte en la construccin de los modelos de
gestin descentralizada.
Desde la Comisin Intergubernamental se espera que aporte en:

- El diseo y consenso de los modelos de gestin descentralizada

- El monitoreo y evaluacin de los resultados (a nivel de productos finales y objetivos


especficos) que surjan de la implementacin de los modelos de gestin descentralizada

- La identificacin de las causas de los avances o la existencia de retrasos que afectan los
resultados establecidos por las partes.

- La revisin/actualizacin de la asignacin de roles (en la prctica, competencias exclusivas


dentro de la materia compartida) o el diseo del modelo de gestin descentralizada cuando se
identifiquen problemas para alcanzar los resultados esperados.

Cada Ministerio debe evaluar el nmero de Subcomisiones o Grupos de Trabajo a crear, teniendo
presente el rol que debe cumplir en el proceso de construccin e implementacin de los modelos de
gestin descentralizada. De igual forma, el que exista una Comisin Intergubernamental no impide que
el sector desarrolle otros espacios en los que se discutan distintos temas relacionados con aspectos
tcnicos o de gestin.

B. Convenios de gestin24

El convenio de gestin es una de las herramientas clave de la gestin por resultados. Se trata de
convenios o acuerdos que incluyen compromisos e incentivos para una mejor gestin basada en
resultados. En general, los Convenios de Gestin identifican algunas metas (resultados) cuantificables
en un perodo determinado de tiempo, cuyo cumplimiento genera recompensas y el incumplimiento
ocasiona castigos.

Los Convenios de Gestin en el marco de la gestin descentralizada sern de carcter obligatorio para
garantizar una adecuada implementacin de los modelos de gestin descentralizada. Se debe elaborar
un convenio de gestin tripartito en el que los tres niveles de gobierno conforme a las
responsabilidades delimitadas, fijan objetivos y metas de obligatorio cumplimiento. Ello requerir una
correcta definicin de los indicadores de gestin o desempeo los cuales debern estar referidos a
metas de cobertura o calidad de los bienes o servicios pblicos planteados en el modelo de gestin
descentralizada.

C. Convenios de delegacin

El convenio de delegacin es un instrumento de gestin por el cual un nivel de gobierno delega a otro
de distinto nivel, de mutuo acuerdo y conforme al procedimiento establecido en la ley, quedando el
primero obligado a abstenerse de tomar decisiones sobre la materia o funcin delegada. La entidad que
delega mantiene la titularidad de la competencia, y la entidad que la recibe ejerce la misma durante el
perodo de delegacin.

24 Informacin recogida de acuerdo a documento del MEF. Disponible en:


http://www.mef.gob.pe/contenidos/presu_publ/documentac/UsoyEfectividaddelosConveniodeGestion.pdf
Por su parte, el Poder Ejecutivo podr delegar a los Gobiernos Regionales y Locales, funciones de su
competencia mediante convenios de delegacin suscritos por ambas partes, sujetos a las capacidades de
gestin requeridas para ello, la coparticipacin en el desarrollo de las mismas, la factibilidad de
optimizar la prestacin de los servicios pblicos a la ciudadana.

Segn el art.5 del DS N. 047-2009-PCM, en el marco del Desarrollo de la Gestin Descentralizada, las
competencias y funciones por transferir a cargo de los Ministerios podrn ser objeto de delegacin a los
Gobiernos Regionales y Locales, mediante Convenios de Delegacin a celebrarse en el marco de los
artculos 13 y 52 de la Ley de Bases de Descentralizacin, y las resoluciones de la Secretara de
Descentralizacin. En el caso de la transferencia de la gestin educativa y de gestin de atencin
primaria en salud a los Gobiernos Locales, los Gobiernos Regionales podrn celebrar convenios de
delegacin a favor de stos, a efectos de evaluar la experiencia en el ejercicio de estas funciones de
manera previa a la transferencia definitiva, a dicho efecto, la Secretaria de Descentralizacin emitir las
disposiciones complementarias.

En el ao 2009, al evidenciarse la falta de regulacin en el proceso de delegacin, la Secretara de


Descentralizacin de la Presidencia de Consejo de Ministros aprob la Directiva para la Transferencia
de Fondos, Programas, Proyectos, Empresas, Infraestructura y Otros Instrumentos asociados a las
funciones transferidas a los Gobiernos Regionales y Locales, y la utilizacin de la Delegacin de
Competencias entre niveles de Gobierno, en el marco del Proceso de Descentralizacin (aprobada
mediante Resolucin de Secretara de Descentralizacin N 059-2009-PCM-SD). La finalidad de este
dispositivo es constituirse en una herramienta fundamental de la descentralizacin administrativa del Estado, al
contemplar los distintos procedimientos de transferencia, entre otros la delegacin de competencias, del Gobierno Nacional a
los Gobiernos Regionales y Locales o de los Gobiernos Regionales a los Gobiernos Locales, segn corresponda .

En la directiva se establece que la delegacin de funciones es una tcnica de transferencia de


competencias temporal, en la cual una entidad (delegante) autoriza y se desprende de una o algunas
competencias atribuidas a favor de otra entidad (delegatario), al cual la competencia no le haba sido
asignada. La delegacin puede darse de arriba hacia abajo o de abajo hacia arriba.

Se debe recalcar, que segn el criterio de provisin, la delegacin de competencias, significa tambin la
transferencia de todos los recursos necesarios para el ejercicio de las mismas25.

X. Elementos positivos al abordar la gestin descentralizada

Es importante recalcar algunos elementos positivos que se deducen del desarrollo de modelos de
gestin descentralizada:

Permite identificar posibles duplicidades que pudieran estarse generando mediante


intervenciones promovidas por distintas entidades a nivel nacional, regional y local. En tanto
cada gobierno regional revisar la cartera de servicios asociados con los resultados de poltica
del sector, podr mirar en el territorio cuales de stos se brindan efectivamente a los
ciudadanos de su departamento y por qu entidades. Es en ese momento que se identificarn
posibles duplicidades y permitir que no solo el gobierno regional o local genere mecanismos

25Ello tomando en consideracin lo que fundamenta la delegacin, puesto que podra ser que lo que lo impulse es la ausencia
de capacidades de un nivel de gobierno para su ejercicio y el nivel que lo recibe, asume la responsabilidad del ejercicio con sus
propios recursos.
para focalizar mejor las intervenciones, sino tambin impulsar a las entidades del nivel
nacional a buscar sinergias o bien delimitar las formas de intervencin que ejecuta en
determinado territorio.
Genera conocimiento en los niveles descentralizados sobre la cartera de bienes y servicios que
estn siendo provistos desde el Estado para el cumplimiento de determinados resultados de
poltica y que, en caso de no estar siendo prestados en su jurisdiccin pudiera contribuir al
cumplimiento de objetivos y prioridades regionales y locales. Ello motivar que coordinen con
las instancias correspondientes para su implementacin en su mbito, mediante el desarrollo de
los mecanismos institucionales correspondientes; o bien que conforme a sus capacidades
desarrollen programas regionales o locales para su prestacin.
Permite tener mayor claridad sobre grupos especficos de la sociedad que no estn
debidamente atendidos en el marco de las polticas y prioridades del Estado. Esto se har
evidente en la primer fase del proceso, en el momento en que cada regin diagnostique cules
son los bienes y servicios se estn prestando y la cobertura de cada uno de stos.
Facilitar el replanteamiento de enfoques de intervenciones en la medida que no estn
debidamente alineados a los objetivos y prioridades de poltica pblica. Al momento de
identificarse las acciones que deben desarrollarse para que funcione el modelo de gestin
descentralizada, se podra identificar tambin que existen programas, proyectos, fondos que no
estn alineados a los objetivos de poltica y que requieren ser evaluados para determinar su
continuidad o rediseo.
Permite reconocer que hay campos de accin sectorial que no tienen asociados una cartera de
bienes y servicios sectoriales sino que son de naturaleza multisectorial (caso Ministerio del
Ambiente, Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social, Ministerio de la Mujer y Poblaciones
Vulnerables) y que por lo tanto, el tratamiento que debe darle el Ministerio a esas materias
debe estar ms en el desarrollo de instrumentos, estudios, directivas; fortalecimiento de
capacidades y ejecucin de acciones para la articulacin, coordinacin; as como, para el
seguimiento que lleve a que los bienes y servicios que proveen otros tengan el enfoque o
cumplan los estndares regulados por el Ministerio y se alcancen los objetivos del Estado. Por
tanto, no siempre se deben desarrollar modelos de gestin descentralizada. Solo tienen sentido
cuando existen servicios que llegan directamente a la ciudadana y para su prestacin
intervienen ms de un nivel de gobierno.
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