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3 COMPREENSO DA PROBLEMTICA URBANA

O presente captulo pretende abordar a lacuna metodolgica existente em

relao construo dos atuais instrumentos de planejamento urbano,
principalmente em se tratando do planejamento integrado do uso do solo e o sistema
de transportes em suas etapas iniciais. Para tanto, busca-se evidenciar a
importncia do diagnstico para o processo de planejamento, sua relevncia para a
construo dos objetivos e as particularidades do processo em considerar elementos
dos dois subsistemas de interesse ao longo de suas etapas.

Assumindo, que o processo de planejamento possa ser dividido em duas

grandes fases (compreenso e proposio), apresenta-se adiante um mtodo
focado na fase de compreenso da problemtica que tem como principal produto a
etapa de diagnstico, atravs da qual visa-se o entendimento da problemtica
analisada, suas causas e efeitos. Espera-se que o mtodo proposto possibilite a
definio de objetivos para os sistemas considerados baseados em um processo
racional de compreenso e negociao acerca dos problemas levantados.

3.1 O conceito de diagnstico no Planejamento Integrado

Est claro que o ato de planejar remete ao futuro, ou, como coloca Souza
(2001), tenta simular os desdobramentos de um processo, com o objetivo de melhor
precaver-se contra provveis problemas, ou (...) com o fito de melhor tirar partido de
provveis benefcios. Deste modo, para que o sistema urbano possa basear-se em
uma poltica coerente e articulada entre o ordenamento do territrio, a proviso de
infraestruturas, o meio ambiente e a realidade socioeconmica em que se insere,
necessita de um processo de planejamento integrado capaz de identificar e
diagnosticar problemas, mobilizar recursos para corrigir e transformar positivamente
as situaes indesejveis e socialmente injustas (BRASIL, 2006).

Matus (1991) explica a teoria da planificao estratgica atravs da

analogia com um jogo. Em sua interpretao, o plano o resultado de um jogo semi-
controlado onde todos os agentes participantes disputam por seus interesses. No
entanto, cabe ao apostador (entendido como o tomador de deciso) a aposta pelo
melhor resultado. Segundo a metfora, quanto mais bem informado sobre as regras
do jogo e os possveis resultados, melhor ser o julgamento do apostador.
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A analogia de Matus (1991) explicita o que ao final de suma importncia

para o processo de planejamento: saber explicar a realidade. Em sntese,
compreender a complexidade do objeto de anlise, suas circunstncias, e suas
possibilidades aumentam as chances de decises acertadas. Nesse sentido,
compreender a problemtica envolve alm do esforo de descrever a realidade,
explic-la de forma a contemplar os diferentes jogadores: os atores do sistema
urbano.

Segundo Souza (2001), o planejamento, visto pela tica da cincia social,

nada mais que uma estratgia alimentada por pesquisa social bsica, tanto terica
quanto emprica, ou seja, diagnsticos. Souza (2011) define como pesquisa bsica
ou diagnstico, uma precisa identificao de problemas e suas causas, atravs da
qual possvel conhecer uma realidade e aquilo que a explica. Para o
enfrentamento de problemas, portanto, necessrio conhec-los assim como seu
contexto, o que no mbito do planejamento scio-espacial deve compreender tanto a
reflexo terica, conceitual e metodolgica, quanto o trabalho emprico, tornando-se
assim alicerce para a proposta de intervenes.

Para Tedesco (2008), o diagnstico uma etapa fundamental no

processo de planejamento, pois precede e define as demais etapas, sendo, portanto,
vital estruturao do processo em si. No possvel identificar problemas e
encontrar solues adequadas sem uma correta avaliao do sistema, ou seja, por
meio de um diagnstico que reflita, de maneira mais adequada, a situao atual do
objeto analisado. O diagnstico, como etapa do processo de planejamento, deve
sempre orientar-se por questes acerca das necessidades dos atores do sistema e
os fatores que contribuem para a satisfao das mesmas, assim como da avaliao
ex-post de propostas de intervenes oriundas de esquemas de planejamento
implementados (SOUZA, 2001; MACRIO, 2005; GARCIA et al., 2013).

Souza (2001) destaca, no entanto, a constatao de que, a abordagem

urbanstica em relao ao diagnstico (segundo inclusive alguns autores
urbanistas), apriorstica e que a observao e coleta de dados com intuito apenas de
contextualizar uma proposta de interveno baseada em modelos normativos ou
pautada em idias-fora, como funcionalidade, eficincia ou ordem, no condizem
com o conceito de diagnstico do ponto de vista cientfico. Neste sentido, a
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abordagem da engenharia de transportes, que busca atravs de anlise de dados e

indicadores reconhecer desequilbrios entre relaes de demanda e oferta dentro do
sistema, parece mais adequada ao conceito de diagnstico dentro de uma
perspectiva cientfica.

No entanto, como colocado no captulo anterior, o processo de

planejamento difundido tradicionalmente entre os analistas de transporte, tem seu
foco no provimento da oferta do sistema voltado a solues, negando assim a
necessidade de, antes de se estabelecerem objetivos, compreender o sistema e
seus problemas. A abordagem que tem servido como base para a maior parte dos
esforos de planejamento de transportes ao longo de dcadas, com pequenas
variaes, preconiza que os objetivos sejam estabelecidos antes mesmo da
identificao de problemas (Figura 3), apontando uma lacuna em relao ao
processo de apropriao da realidade que deveria ocorrer antes de se
estabelecerem objetivos e, consequentemente, alternativas de ao.

Figura 3: Abordagem racional do planejamento de transportes (adaptado de Meyer e Miller, 2001).

Apesar disso, Meyer e Miller (2001) destacam como principal objetivo do

planejamento a gerao de informaes teis para a compreenso de problemas, a
identificao e seleo de alternativas e a implementao de estratgias. Para tanto,
resumem o processo de planejamento nas atividades a seguir:

a) estabelecimento de uma viso do que a comunidade quer em termos

de objetivo e como o sistema em anlise se encaixa nessa viso;

b) compreenso sobre os tipos de decises que precisam ser tomadas

para alcanar essa viso;

c) avaliao das oportunidades e limitaes do futuro em relao aos

objetivos e medidas de desempenho desejados para o sistema;
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d) identificao das consequncias de curto e longo prazo das

alternativas concebidas para a comunidade, a fim de tirar partido das
oportunidades ou responder s limitaes.

Em vista da ausncia de um mtodo especfico de diagnstico para o

planejamento integrado do uso do solo e transportes, buscou-se atravs da reviso
do estado da arte acerca das diferentes propostas metodolgicas de planejamento
de transportes feita por Garcia et al. (2013) destacar que, independente da
combinao de abordagens adotadas, a definio de um procedimento ou estrutura
de suporte lgico para o desenvolvimento do processo de planejamento crucial e
que, dentre as propostas revisadas (MEYER e MILLER, 2001; MAY et al., 2005;
MAGALHES e YAMASHITA, 2009), revela-se como grande deficincia a
inexistncia de clareza sobre um mtodo de diagnstico da situao atual do
sistema, essencial na definio dos problemas a serem abordados previamente ao
estabelecimento de objetivos.

Em sua anlise sobre a proposta metodolgica proposta por Meyer e

Miller (2001), Garcia et al. (2013) enfatizam o papel do planejamento de atividades
como atividade de apoio ao processo de tomada de deciso e o uso de medidas de
desempenho como indicadores de eficcia e eficincia de transportes, que refletindo
tanto as preocupaes relacionadas com o funcionamento do sistema como com os
objetivos estratgicos, no intuito de fornecer um feedback para o processo de
tomada de deciso, permitem a avaliao do desempenho do sistema. Deste modo,
o processo de planejamento de transportes orientado deciso resume-se a quatro
fases: identificao / definio dos problemas; debate e a escolha de estratgias
alternativas; implementao de estratgias; e monitoramento do sistema (Figura 4).
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Figura 4: Processo de planejamento de transportes orientado deciso (adaptado de Meyer e Miller,

2001).

Sobre a estrutura proposta por May et al. (2005), Garcia et al. (2013)
destacam a nfase no uso de cenrios para lidar com as incertezas e de indicadores
para medir o desempenho de estratgias, atravs da definio de objetivos e a
identificao de problemas como primeira fase do processo. Em seguida,
resumidamente, as fases consistem em: listagem dos instrumentos polticos;
identificao de barreiras e formulao de estratgias; previso de estratgias,
impactos e sua avaliao em funo dos objetivos; e estratgias ou instrumentos de
implementao, avaliao e monitoramento do sistema (Figura 5).

Figura 5: Estrutura lgica para a tomada de deciso em transportes (adaptado de May et al., 2005).
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A terceira estrutura analisada, de Magalhes e Yamashita (2009), tambm

destaca a importncia do uso de medidas de desempenho, da mesma forma que
nos outros dois processos, e que um sistema de indicadores deva ser usado para
representar as caractersticas do objeto planejado. Suas principais etapas so: a
definio da imagem ou viso para o objeto analisado no processo de planejamento;
o desenvolvimento de um diagnstico do sistema com base em medidas de
desempenho; a identificao dos problemas considerados, como as diferenas entre
o atual estado das coisas e a expectativa por parte dos atores ou da referncia
estipulada para o sistema; o estabelecimento de princpios e valores que orientem a
formulao dos objetivos e o desenvolvimento de aes ou estratgias alternativas
(Figura 6).

Figura 6: Processo de planejamento integrado (adaptado de Magalhes e Yamashita, 2005).

A abordagem proposta nesta pesquisa reconhece o processo de

planejamento como parte integrante de um processo abrangente e contnuo que a
tomada de deciso. Nos casos revisados, apesar das primeiras fases iniciais dos
processos contemplarem a identificao de problemas, no so estabelecidos
procedimentos especficos que auxiliem as atividades de apoio que ajudem a
identificar os problemas relacionados com o sistema. Vale destacar, entretanto, a
nfase dada em todas as propostas revisadas para a importncia da utilizao de
 51

indicadores como ferramenta de apoio ao processo. Cabe ressaltar tambm que, no

caso do mtodo proposto por este trabalho, o foco do processo de planejamento
envolve os subsistemas de uso do solo e transportes, fato que certamente exige
especificidades em relao ao enfoque isolado encontrado no planejamento de
transportes.

A complexidade do fenmeno urbano e as relaes entre seus atores

resultam no desafio que o processo de planejamento urbano integrado enfrenta,
principalmente na definio de uma representao adequada da problemtica que
seja capaz de refletir a compreenso do sistema e a percepo de todos os
envolvidos. Magalhes e Yamashita (2009) apontam que o estado da prtica face
aos problemas atuais capaz de revelar as diversas lacunas de conhecimento
(teorias, mtodos, ferramentas e aplicaes) ainda existentes no mbito do
planejamento, o que tambm dificulta o estabelecimento de indicadores, bem como
a anlise de problemas.

Vriens e Hendriks (2005) destacam que as investigaes acerca do

planejamento e tomada de deciso sofrem pela falta de considerao dada
natureza dinmica dos processos em si, assim como pela alegao de que objetivos
e alternativas de interveno podem ser definidos antes mesmo da explorao e
elaborao dos mesmos como parte integrante do processo de tomada de deciso.
Destaca-se, dentro desta abordagem, que os obstculos estabelecidos previamente
so os mesmos motivos pelos quais uma abordagem convencional de planejamento
voltada s solues considerada insatisfatria, pois ao analisar o processo de
tomada de deciso, percebe-se que as atividades de concepo do problema e
busca por soluo no so dois processos separados, mas sim, atividades
fortemente interligadas.

H que considerar tambm o carter dinmico dos prprios problemas

dentro do processo, j que variaes no conjunto de solues (novos
conhecimentos, impactos de intervenes adotadas, etc.) podem levar a uma nova
concepo dos problemas. Outras complicaes dizem respeito ao nmero de
atores envolvidos no processo, com diferentes interesses, e ao fato de muitas vezes
os problemas percebidos serem na verdade solues camufladas de problemas, no
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se apresentando como os reais entraves a serem combatidos pelo planejamento

(VRIENS e HENDRIKS, 2005).

A sistematizao das etapas do processo de apropriao da realidade,

fornecida pela cincia (ou, na ausncia desta, pelo senso comum), o ponto de
partida para a abordagem do objeto do planejamento, como indicam Magalhes e
Yamashita (2009). Tal esforo deve nortear o processo de planejamento, permitindo
atividades ordenadas desde a identificao da problemtica at a definio de
objetivos e avaliao de alternativas. Esta estrutura, baseada em princpios
previamente estabelecidos, deve se manter ao longo do processo, possibilitando a
formulao de uma viso acerca da realidade do fenmeno analisado, passvel de
comparao com os resultados previstos ou obtidos para o futuro.

3.2 Proposta metodolgica

Para a presente proposta metodolgica, que se dedica em abrir o

caminho para a posterior definio de objetivos estratgicos para os sistemas de uso
do solo e transportes, imperativo que as anlises estejam voltadas aos problemas
relacionados s necessidades e desejos dos cidados e o impacto dos mesmos nas
interaes sociais e econmicas da cidade, para que apenas depois seja possvel a
avaliao da probabilidade de sucesso de cada uma das aes e polticas previstas
como possveis solues para os problemas identificados.

Ao planejamento urbano integrado cabe o desafio de buscar o equilbrio

entre vises conflitantes sobre a situao atual e desejada deste sistema complexo,
que o urbano, durante a elaborao destas informaes em prol de uma melhoria
da qualidade de vida da comunidade, sempre abrindo seu processo aos diferentes
grupos de interesse atravs de instrumentos participativos que assegurem uma
correta leitura da realidade e apresentao de propostas de interesse coletivo.

A definio de um mtodo de planejamento requer o detalhamento das

atividades especficas para o desenvolvimento de cada etapa. A identificao dos
problemas, tidos como as diferenas entre o atual estado do sistema e o estado
desejado ou estipulado como referncia, a caracterizao do sistema e suas
problemticas atravs do uso de indicadores que demonstrem a situao atual, a
definio da situao desejada para o estabelecimento de relaes de causa e efeito
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e de princpios e valores para orientar a formulao dos objetivos, compem

resumidamente as etapas da fase de compreenso da problemtica dentro do
processo de planejamento proposto.

A Figura 7 apresenta o fluxograma que sistematiza as etapas do mtodo

proposto com destaque para a fase inicial de compreenso da problemtica e suas
etapas, recordando que o foco deste esforo deve centrar-se na problemtica da
acessibilidade como fruto da integrao dos subsistemas de uso do solo e
transportes considerados pelo planejamento urbano integrado, alm de estar ligada
a valores relacionados ao desenvolvimento econmico, social e ambiental da cidade,
como se ver adiante.

Figura 7: Estrutura do processo de planejamento proposto.

3.2.1 Princpios, Valores e Viso

O princpio enquanto lei moral um valor que orienta um sujeito a adoptar

determinado comportamento de acordo com aquilo que lhe diz a sua conscincia.
Princpios esto associados liberdade individual, apesar de influenciados
pelo processo de socializao. Podem ser definidos como regras ou normas de
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conduta pelas quais algum governa a sua vida e as suas aes e por isso mesmo
regem a elaborao de leis, acordos e diretrizes de forma incontestvel e
reconhecida pela coletividade.

Diferentemente, valores podem ser definidos como apreciao subjetiva,

que revela as preferncias pessoais de cada pessoa, segundo suas tendncias e
influncias sociais a que est submetida. So caractersticas morais inerentes
pessoa, como a humildade, a responsabilidade, a piedade e a solidariedade. Os
valores tambm so um conjunto de exemplos que a sociedade prope nas relaes
sociais. Pode-se dizer que os valores so crenas de maior categoria, partilhadas
por uma cultura e que surgem do consenso social (VIANA, 2007).

Princpios e valores esto presentes em diversos instrumentos normativos

e de planejamento, como destacam Magalhes e Yamashita (2009) na Figura 8, e
norteiam os processos desde o estabelecimento de uma viso da comunidade sobre
o objeto foco do planejamento (a cidade e o acesso s suas atividades, no caso do
planejamento urbano integrado) e no levantamento junto aos atores sobre suas
percepes individuais acerca de problemas e situaes desejadas, como tambm
alimentam a definio dos objetivos na etapa de proposies. Destaca-se, portanto,
a importncia de esta viso comum ser capaz de auxiliar outras etapas do
planejamento; para tanto indispensvel que seus atributos possam ser traduzidos
na forma de indicadores, como se ver adiante.

Figura 8: Elementos dos quais podem ser retirados valores e princpios para o planejamento
(Magalhes e Yamashita, 2009).
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Na viso do Ministrio das Cidades, o planejamento participativo, que

procura envolver os diferentes segmentos sociais nas definies da cidade e do seu
desenvolvimento desejado, deve seguir diretrizes que foram expressas quando da
orientao para a elaborao dos Planos Diretores, principalmente depois da
aprovao do Estatuto das Cidades (BRASIL, 2007). Dentre as diretrizes da Poltica
Nacional de Desenvolvimento Urbano encontram-se aes diretamente relacionadas
mobilidade urbana, como a descentralizao de atividades, no intuito de melhorar
acessos, a criao de espaos econmicos em reas perifricas e a redistribuio
de setores econmicos industriais e comerciais em todo o territrio; o que mostra
que a integrao entre uso do solo e transportes foco dos processos de
planejamento atuais, ainda que no estejam estabelecidos os mtodos para a
efetivao deste anseio. Na incorporao da mobilidade urbana no Plano Diretor,
destacam-se os seguintes princpios:

a) universalizar o acesso cidade;

b) controlar a expanso urbana;

c) melhorar a qualidade ambiental;

d) democratizar os espaos pblicos;

e) trabalhar com gesto compartilhada;

f) fazer prevalecer o interesse pblico;

g) combater a degradao de reas residenciais, ocasionada pelo trnsito

intenso de veculos.

A Poltica Nacional de Mobilidade Urbana (Lei n 12.587/12) se

fundamenta em princpios estabelecidos em seu Artigo 5 e os coloca como
premissas de interesse coletivo s quais o processo de planejamento da mobilidade
deve se referenciar. So eles:

a) acessibilidade universal;

b) desenvolvimento sustentvel das cidades, nas dimenses

socioeconmicas e ambientais;
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c) equidade no acesso dos cidados ao transporte pblico coletivo;

d) eficincia, eficcia e efetividade na prestao dos servios de

transporte urbano;

e) gesto democrtica e controle social do planejamento e avaliao da

Poltica Nacional de Mobilidade Urbana;

f) segurana nos deslocamentos das pessoas;

g) justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do uso dos

diferentes modos e servios;

h) equidade no uso do espao pblico de circulao, vias e logradouros; e

i) eficincia, eficcia e efetividade na circulao urbana.

Nota-se que os valores de sustentabilidade e equidade citados

anteriormente se fazem presentes nestes instrumentos consolidados e que os
princpios estabelecidos refletem notadamente a questo da acessibilidade, seja do
ponto de vista urbanstico quando trata da forma, da expanso urbana e da
democratizao dos espaos seja do ponto de vista do sistema de transportes
quando aborda o acesso ao transporte pblico e o equilbrio do uso dos espaos de
circulao. Outro princpio merecedor de destaque o da eficincia, mais
comumente ligado ao sistema de transportes, mas que tambm pode se referir ao
sistema urbano. No urbanismo, aps anlise comparativa de diversas cidades,
Rueda (2006) cita como o modelo urbano que melhor se ajusta ao princpio da
eficincia (levando em conta qualidade urbana e habitabilidade versus consumo de
recursos) a cidade compacta em morfologia, complexa em sua organizao,
socialmente coesa e metabolicamente sustentvel.

Garcia et al. (2013) destacam os conceitos de mobilidade, acessibilidade,

sustentabilidade e equidade como valores de suma importncia para o planejamento
da mobilidade urbana, servindo como base para o desenvolvimento do processo e
auxiliando os planejadores numa melhor definio do objeto a ser planejado e do
caminho a ser seguido para tanto. Mobilidade e acessibilidade como citados
anteriormente podem ser vistos como focos do processo de planejamento integrado,
 57

enquanto que sustentabilidade e equidade podem ser considerados como princpios

orientadores.

A Figura 9 esquematiza a relao entre os princpios e o propsito do

planejamento urbano integrado, com destaque para o foco na acessibilidade atravs
da anlise dos dois subsistemas objetos de anlise: uso do solo e transportes.

Figura 9: Estrutura do Planejamento Urbano Integrado.

No planejamento integrado do uso do solo e transportes, portanto, o

conjunto de valores e princpios relacionados aos propsitos finais necessitam
tambm de uma abordagem complexa, pois com o intuito de auxiliar a construo da
viso estratgica que se tem para o sistema, estes devero ser expressos em
indicadores referentes aos dois subsistemas analisados para permitir uma anlise
adequada e de forma realmente integrada na fase de compreenso da problemtica.
Sendo assim, a acessibilidade como foco do planejamento urbano integrado poder
ser expressa quantitativamente atravs de medidas de desempenho oriundas tanto
do sistema de transportes, quanto do sistema de atividades.

Admite-se que a forma como estes princpios se apresentam dentro das

propostas metodolgicas de planejamento importa para a discusso sobre a
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sistematizao do processo em si, uma vez que so cruciais para o estabelecimento

da viso como referncia do que se pretende alcanar em termos de
desenvolvimento urbano. A definio da viso de cidade permeada por estes
princpios e valores consiste em um passo fundamental para o nvel estratgico do
planejamento e, dentro dos mtodos revisados a seguir, possui um espao
garantido, embora em momentos diferentes.

Meyer e Miller (2001) defendem que a construo desta viso est

relacionada com o desejo da comunidade para o futuro do objeto e, portanto,
diretamente com o estabelecimento de metas e objetivos para que se alcance este
estado desejado. Em sua metodologia, esta etapa est presente j no incio do
processo, quando da identificao dos problemas (Figura 10).

Figura 10: Etapa de Identificao da problemtica (adaptado de Meyer e Miller, 2001).

Magalhes e Yamashita (2009), quando defendem a definio de uma

imagem-objetivo tratando de articular os atores envolvidos na construo de uma
viso sobre o fenmeno de interesse para descrever a situao ideal ou desejada,
consideram que a viso concebida paralelamente ao diagnstico para a
identificao de problemas. Os princpios e valores desta proposta, portanto,
tambm norteiam a definio dos objetivos em etapa subsequente (Figura 11).

Figura 11: Etapa estratgica da proposta de planejamento (adaptado de Magalhes e Yamashita,

2009).
 59

Para Garcia et al. (2013), a viso de cidade obtida atravs dos

princpios e valores, atuando diretamente na definio dos objetivos da etapa
estratgica, fruto do diagnstico da problemtica. Em sua proposta, os problemas
so resultado do processo de diagnstico, que por sua vez se baseia nos princpios
e valores que a comunidade tm sobre o objeto de estudo (Figura 12).

Figura 12: Etapa estratgica da proposta de planejamento da mobilidade (adaptado de Garcia et al.,
2013).

Em todas as propostas revisadas, os valores e princpios esto fortemente

ligados etapa de definio dos objetivos. Apenas Garcia et al. (2013) se referem
considerao dos mesmos precedendo o desenvolvimento do diagnstico. Para o
processo proposto, a identificao destes princpios e valores deve preceder a etapa
de identificao da problemtica atravs da participao direta dos atores envolvidos
no processo, uma vez que a viso de cidade resultante do estabelecimento dos
mesmos deve alimentar tanto as etapas da fase de compreenso da problemtica,
quanto da fase de proposio de interveno.

Nesta proposta, espera-se que a fase de compreenso da problemtica

seja permeada pela viso comunitria sobre o que se espera para a cidade, atravs
da enumerao de um conjunto de princpios e valores que fundamentem a
construo de uma representao da situao desejada na etapa de diagnstico.
Assim como destacam Magalhes e Yamashita (2009), nesta etapa no deve ser
feito nenhum juzo de valor acerca das expectativas de cada ator, nem qualquer
considerao sobre viabilidade, mas apenas uma sntese, para o objeto do
planejamento, de um estado de coisas desejado num tempo futuro baseado em
princpios coletivos e norteadores do processo.
 60

Tal como expresso na Poltica Nacional de Mobilidade Urbana, Garcia et

al. (2013) consideram os princpios de sustentabilidade e equidade estratgicos para
a fase de compreenso da problemtica, uma vez que so universais e capazes de
classificar certos tipos de problemas relacionados com a acessibilidade do usurio
(considerados aqui como as deficincias ou lacunas na proviso de acessibilidade).
Devem, portanto, ser ponto de partida do processo de planejamento ou, como
sugerem, da avaliao estratgica. Problemas de baixa acessibilidade, de
inequidade na oferta da acessibilidade e de acessibilidade no sustentvel so
exemplos de problemas a serem caracterizados e diagnosticados no nvel
estratgico do processo de planejamento urbano integrado.

A construo conjunta desta viso de cidade atravs de processo

participativo a primeira atividade de mobilizao e envolvimento dos atores na
proposta metodolgica aqui defendida. Reunir princpios e valores atravs de
tcnicas de brainstorming ou mesmo considerar os estabelecidos em polticas
pblicas e instrumentos existentes podem ser formas de se identificar, junto aos
participantes, premissas relevantes ao processo de planejamento que sirvam de
pano de fundo ao levantamento de problemas e estabelecimento de uma situao
desejada na etapa de diagnstico. A viso de cidade validada com os atores
envolvidos deve, portanto, expressar os princpios desta comunidade e, no caso do
planejamento urbano integrado, conceitos relacionados aos diversos elementos
componentes do objeto planejado.

Apesar de parecer bastante subjetiva, a discusso sobre uma viso para

a cidade est presente no discurso sobre a prtica do urbanismo. Modelos de
desenvolvimento urbano adequados ou ideais sempre foram foco do
planejamento urbano dentro de uma perspectiva voltada a objetivos. Diversas
correntes, em diferentes pocas, empenharam-se em estabelecer princpios que
traduzissem sua viso para uma cidade melhor.

O modelo de desenvolvimento urbano sustentvel que recorre a um

enfoque sistmico da relao entre a cidade como meio e os elementos que a
compem o que melhor se ajusta, segundo o Urbanismo Ecolgico 1, aos princpios
1
O Urbanismo adquire o rtulo de Ecolgico, uma vez que passa por um filtro de um conjunto de
restries (condicionantes e indicadores) que parametrizam o grau de acomodao de um
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de eficincia urbana e habitabilidade representados pelos conceitos de compacidade

(em relao morfologia), complexidade (em sua organizao de usos) e coeso
social (a mescla social traduzida na estabilidade e equilbrio entre os diferentes
atores) como ilustra a Figura 13 (FUNDACI FORUM AMBIENTAL, 1999; RUEDA,
2006; BCNECOLOGIA, 2010). O Urbanismo Ecolgico adota este modelo tanto para
a transformao de tecidos existentes quanto na concepo de novos
desenvolvimentos urbanos, lanando mo para tanto de um conjunto de indicadores
construdos para caracterizar estes princpios.

Figura 13: Modelo sustentvel de cidade (adaptado de BCNecologia, 2010).

Estes conceitos, diretamente ligados construo de indicadores

urbanos, podem ser relacionados tambm ao desempenho do sistema de
transportes (uma vez assumida a influncia de um subsistema sobre o outro) e
devem, portanto, pautar as anlises durante a fase de compreenso da
problemtica, tratando de reforar a participao que um subsistema tem junto ao
outro na definio dos nveis de acessibilidade. Levando-se em conta as relaes
existentes entre uso do solo e transportes expostas no captulo anterior, fcil
compreender o papel que estes conceitos, prprios do urbanismo, possam exercer
sobre o sistema de transportes.

A compacidade o eixo que atende realidade fsica do territrio e,

portanto, relaciona-se s solues formais adotadas como a densidade de

desenvolvimento urbano especfico, bem como de um tecido consolidado, a um modelo de cidade

mais sustentvel na era da informao. Este modelo de cidade mais sustentvel compacto em
morfologia, complexo e denso em sua organizao, eficiente e socialmente coesa. Este novo modelo
incorpora, em relao ao planejamento atual, novas metas que levam a repensar os mecanismos de
organizao e gesto onde a participao da comunidade imposta ao planejamento, construo e
ao uso do espao urbano (BCNECOLOGIA, 2010).
 62

ocupao, a distribuio espacial de reas livres ou sistema virio, o controle da

expanso urbana. Uma cidade compacta apresenta limites definidos e controlados, e
como resultado uma maior densidade de atividades e funes. A compacidade est
ligada proximidade entre usos e funes urbanos e acompanha, portanto, o
modelo de mobilidade que reflete os padres de deslocamento das pessoas e bens
na cidade. Este modelo de ocupao do territrio possibilita a reduo do consumo
de solo e permite a mxima eficincia no uso de recursos naturais, diminuindo
portanto a presso dos sistemas urbanos sobre os sistemas de apoio naturais e
tambm de infraestruturas (RUEDA, 2006).

A complexidade, por sua vez, reflete as interaes estabelecidas na

cidade entre os entes organizados (atividades econmicas, associaes,
estabelecimentos e instituies) e est ligada a uma certa mistura de ordem e
desordem, mistura de usos que podem ser analisados em parte utilizando o conceito
de diversidade. Altos ndices de diversidade permitem que vrias atividades estejam
presentes em uma mesma poro da cidade, possibilitando, entre outras coisas, que
se tenha acesso a diferentes atividades sem a exigncia de muitos ou grandes
deslocamentos. Uma estrutura densa e heterognea de usos e atividades mitiga
tambm a necessidade de mobilidade intraurbana, criando padres de proximidade
entre domiclio-trabalho, domiclio-lazer e domiclio-servios.

A coeso social diz respeito s pessoas e s relaes sociais no sistema

urbano. A mistura social (de culturas, idades, rendas, profisses) tem um efeito
estabilizador sobre o sistema urbano, o que representa um equilbrio entre os
diferentes atores na cidade. Quanto maior esta diversidade, menores as chances de
ocorrncia de segregao scio-espacial, o que pode vir a ocasionar problemas de
instabilidade, como a insegurana e a marginalizao. Bons nveis de acessibilidade
podem ser fruto direto da coeso social presente no modelo urbanstico, refletindo
uma maior equidade na distribuio de oportunidades de acesso, e
consequentemente, melhores condies de justia social.

A eficincia est relacionada com o que Rueda (2006) chama de

metabolismo urbano, ou seja, os fluxos de matria-prima, gua, energia e outras
redes de infraestrutura urbana que constituem a espinha dorsal de qualquer sistema
urbano. A gesto destes recursos deve atingir o mximo de eficincia para manter a
 63

organizao e a qualidade de vida na cidade, evitando o comprometimento de outros

ecossistemas. O conceito de eficincia, o mais presente de todos os citados na
anlise do sistema de transportes, capaz de expressar a relao entre os demais e
o desempenho do sistema em relao ao consumo de recursos (naturais,
energticos e financeiros).

Os atributos da cidade sustentvel expressos pelos conceitos descritos

acima so capazes, portanto, de favorecer a proximidade fsica entre as atividades
de trabalho, lazer, educao e habitao, priorizando a acessibilidade mais que a
mobilidade, e auxiliando na construo da viso estratgica de cidade que se
pretende alcanar com o planejamento.

3.2.2 Identificao da Problemtica

Em se tratando de problemas urbanos relacionados aos sistemas de uso

do solo e transportes difcil imaginar que os planejadores sejam capazes, por si s,
de identificar problemas relacionados acessibilidade e mobilidade apenas atravs
da observao dos sistemas ou de dados relativos a eles. Muitas vezes, dentro do
contexto urbano, problemas apenas so percebidos atravs da vivncia dos mesmos
e sob a tica daqueles que imputam determinado valor, custo ou tolerncia a
situaes impostas pelo modelo urbanstico vigente, pela realidade socioeconmica
da cidade, ou pela gesto dos recursos de oferta de acordo com interesses muitas
vezes excludentes.

Contudo, o simples levantamento de reclamaes acerca do convvio na

cidade no oferece elementos suficientes e teis ao planejamento, sendo
necessrio, portanto, o cumprimento de algumas etapas que facilitem a construo
de uma viso sistematizada acerca da problemtica, traduzindo as percepes dos
atores em matria-prima para a construo de indicadores e medidas de
desempenho que, a sim, possam explicar a realidade do sistema, alm de servir de
base para a viso de futuro que se pretende estabelecer.

Primeiramente, o planejador necessita de uma contextualizao do

sistema que deseja planejar para, a partir da, pensar em uma tcnica, um mtodo
que lhe possibilite articular numa totalidade a sua reflexo sobre as questes
envolvidas no processo. A definio do objeto de estudo to boa quanto o seja a
 64

base de conhecimentos disponveis sobre o mesmo e esta etapa trata,

resumidamente, de delimitar, quando do incio do processo de planejamento, o
objeto sobre o qual se prope atuar (MAGALHES e YAMASHITA, 2009). Neste
contexto surge a tarefa de se considerar, no caso do planejamento urbano integrado,
de forma adequada e coerente, todos os elementos formadores do fenmeno urbano
e que possam afetar a problemtica analisada, definindo bem os subsistemas
apreciados pelo processo e seus componentes de demanda e oferta, suas relaes,
sua abrangncia e alvos de influncia. Uma clara definio do objeto tambm
essencial etapa subsequente de identificao dos atores envolvidos no processo
para que este, alm de participativo, resulte em abordagens mais completas e fiis
acerca do objeto planejado.

Em se tratando do planejamento da acessibilidade e, portanto, dos

subsistemas de transportes e uso do solo, deve-se ter clareza sobre os
componentes bsicos de cada sistema necessrios a esta etapa de
contextualizao. O sistema urbano, to familiar a todos os cidados, apresenta um
grau de complexidade que muitas vezes dificulta sua compreenso racionalizada.

No caso do sistema de transportes, princpios bsicos de anlise

fomentados entre a comunidade tcnica, conforme os apresentados por Manheim
(1967), como os padres de deslocamentos e modos de transporte, o carter
mercadolgico do sistema (com suas relaes de demanda e oferta), a finalidade do
transporte como meio e no um fim em si mesmo, auxiliam na apropriao e
definio do sistema que se quer analisar. Quanto ao uso do solo ou sistema de
atividades, a delimitao da escala territorial de interveno (local, regional,
territorial), o modelo de desenvolvimento urbano corrente e as diferentes dimenses
do planejamento (estrutural, econmica, ambiental, social) so essenciais na
delimitao do objeto a ser analisado, alm do conhecimento acerca dos processos
histricos e culturais de produo dos espaos e do marco legal envolvido.

Vale neste ponto a ressalva de que a contextualizao aqui proposta se

assemelha muito ao que os urbanistas costumam chamar de diagnstico, como j
mencionado anteriormente. Porm, para alm de uma compilao de dados que
descrevam o sistema, torna-se importante, neste ponto do processo, o domnio em
relao dinmica de integrao entre os subsistemas considerados. A
 65

representao conceitual do fenmeno urbano proposta por Lopes e Loureiro

(2013), auxilia nesta etapa de contextualizao, uma vez que busca apresentar a
forma como interagem os elementos dos dois subsistemas em termos de demanda e
oferta. Ter o domnio e a compreenso dos elementos que influem na problemtica
relacionada acessibilidade fundamental para que se possa entender mais
adiante as relaes causais inerentes complexidade do sistema analisado.

A contextualizao do sistema, por sua vez, est diretamente relacionada

com a identificao dos atores envolvidos no processo. Matus (1991) entende que o
planejamento trata-se de um jogo semicontrolado e que a participao de atores que
cooperam com o processo atravs de interesses conflitantes, necessita do suporte e
julgamento fundamentado, seja em processos racionais, seja em preferncias
explcitas por parte de quem planeja.

O plano, na vida real, est rodeado de incertezas,

imprecises, surpresas, rejeies e apoio de outros atores. Em
consequncia, seu clculo nebuloso e sustenta-se na
compreenso da situao, ou seja, a realidade analisada na
particular perspectiva de quem planifica (MATUS, 1991).

Planejar, portanto ,no depende apenas do domnio intelectual da

complexidade do fenmeno analisado, mas tambm da mediao dos diferentes
atores envolvidos no processo e seus conflitos de interesse o que, segundo Matus
(1991), pode gerar tenses em uma situao concreta.

Sendo assim, merece destaque a esta altura a importncia que a

participao dos diferentes atores exerce dentro do processo de planejamento
urbano integrado. Sobre o assunto, Souza (2001) destaca que, sob o ngulo
operacional, a falta de definio sobre as bases para uma parametrizao do
desenvolvimento scio-espacial pretendido pelo planejamento urbano est
diretamente relacionada com o conceito que o autor define como autonomia.

Souza (2001) define portanto, como autonomia individual a capacidade de

cada indivduo em estabelecer, com lucidez, metas para si prprio e persegui-las
com a mxima liberdade possvel, alm de refletir criticamente sobre sua situao e
sobre as informaes de que dispe, pressupondo no apenas condies
psicolgicas e intelectuais favorveis, mas tambm instituies que garantam uma
 66

efetiva igualdade de oportunidades para todos os indivduos. Segundo o mesmo

autor, autonomia coletiva, por sua vez, requer no somente instituies sociais que
garantam a justia, a liberdade e a possibilidade de pensamento crtico, mas
tambm a constante formao de indivduos lcidos e crticos, dispostos a encarnar
e defender essas instituies.

Uma vez que o caminho democraticamente mais legtimo para

se alcanarem mais justia social e uma melhor qualidade de
vida quando os prprios indivduos e grupos especficos
definem os contedos concretos e estabelecem as prioridades
com relao a isso, podem-se considerar justia social e
qualidade de vida como subordinados autonomia individual e
coletiva enquanto princpio e parmetro (SOUZA, 2001).

A autonomia qual os objetivos de mais justia social e uma melhor

qualidade de vida esto subordinados (individual e coletiva, portanto) expressa-se
pelos princpios da gesto democrtica e participativa adotados pelo Poder Pblico.
No Brasil, em todos os nveis de governo, a participao popular legitimada nos
processos de planejamento visando garantir a viso pluralista desejada ao longo do
processo, alm de possibilitar a identificao de problemas decorrentes da
percepo e experimentao da sociedade, muitas vezes ignorados pela viso
institucional e tcnica dos tomadores de deciso.

Magalhes e Yamashita (2009) se referem ao homem coletivo como

fora social capaz de transformao real (contudo, no homogneo em objetivos e
intenes), destacando assim as diversas foras sociais com objetivos e desejos
diferentes em relao ao fenmeno que se prope o planejamento. A relao dos
atores com o objeto planejado apenas possibilita o conhecimento desse como
fenmeno, fruto apenas da sua relao com o objeto e no da relao entre os
demais atores com suas vises parciais e todas estas relaes com o meio urbano,
conferindo ao objeto um carter mutvel, portanto, a depender do que se deseja
e/ou interessa acerca do mesmo. Cabe ao processo de planejamento conciliar as
vises individuais em prol de uma viso plural do objeto (Figura 14).
 67

Figura 14: A unio das diferentes interpretaes do objeto tidas pelos diversos atores uma viso
geral, mais prxima e completa do objeto de planejamento (Magalhes e Yamashita, 2009).

Sempre h que se considerar que, em relao problemtica da

acessibilidade e mobilidade, a viso do cidado que vivencia a interao entre os
subsistemas que deve prevalecer, uma vez que so as suas necessidades de
deslocamento e acesso s atividades que devem ser atendidas pelas decises
provenientes do planejamento.

Alm destes, atores envolvidos com a gesto, regulao e operao dos

dois subsistemas tambm contribuem para a identificao de problemas, uma vez
que lidam com princpios tambm relevantes ao planejamento, como a eficincia, a
legalidade e a prpria mediao poltico-institucional dos recursos e tomadas de
deciso. Destaca-se no entanto o desafio que traduzir a percepo dos atores em
problemas no nvel estratgico, j que usurios tendem a perceber mais facilmente
os problemas operacionais do sistema enquanto gestores e operadores tendem a
perceber os de nvel ttico.

O levantamento dos problemas percebidos pelos atores envolvidos,

baseado na sua relao com o objeto de anlise, deve denunciar de maneira muitas
vezes particular ou intuitiva algum tipo de incmodo ou desaprovao sobre sua
relao com a realidade. Tal exerccio, que pode ser obtido atravs de diferentes
mtodos (pesquisas exploratrias, descritivas, brainstorming, questionrios,
entrevistas, etc.) pode resultar em uma confuso recorrente entre a compreenso do
que seja o problema em si e suas causas, ou at mesmo objetivos, ou solues j
que se est trabalhando com a percepo subjetiva dos atores.

Cabe destacar que, enquanto na esfera do planejamento urbano a

metodologia de diagnstico normalmente se dedica mais identificao de pontos
 68

fracos e fortes (ou fraquezas e potencialidades), no planejamento de transportes

busca-se identificar desequilbrios entre demanda e oferta (na forma de medidas de
desempenho do sistema como congestionamento, velocidade de fluxo, nvel de
servio). Meyer e Miller (2001) destacam que uma questo fundamental na
identificao de um problema a maneira pela qual o problema percebido e
definido, o que por muitos anos levou a crer que o problema do transporte urbano
era visto quase que exclusivamente como os congestionamentos, e a resposta a
essa definio do problema seria simples construir ou expandir a malha viria.

Nos ltimos 20 anos, no entanto, os problemas associados ao transporte

urbano passaram a considerar a relao entre transporte e consumo de energia,
qualidade do ar, equidade, segurana, congestionamento, uso do solo, entre outros,
e as solues para esses problemas deixaram de ser to evidentes, passando a
exigir uma maior complexidade de anlise dada integrao de vrios elementos de
um mesmo sistema.

J os problemas urbanos ligados ao uso do solo normalmente so

atribudos a ocupaes irregulares, m distribuio de atividades ou equipamentos,
agresses ao meio ambiente natural, dficit habitacional e falta de acesso s
infraestruturas, atividades e equipamentos; tambm ligados aos elementos citados
acima, denotando a complexidade que exigem as anlises na busca de solues.

Magalhes e Yamashita (2009) alertam que se a identificao de

problemas crucial para o processo de planejamento faz-se necessrio, portanto,
definir o que um problema, e sugerem que: problema a existncia de uma
desigualdade (distncia) entre um estado atual de coisas e uma expectativa ou
referencial acerca de um objeto. Isto porque, na etapa de identificao da
problemtica, a confuso entre causas dos problemas, os problemas em si, e
objetivos ou expectativas recorrente. Cabe ao planejador interpretar o que possa
ser a expresso de um juzo de valor, uma opinio ou avaliao, ou declarao de
fatos ou percepes dos atores.

Tambm para Meyer e Miller (2001) as decises so tomadas e as

polticas formuladas em resposta a diferenas percebidas entre os estados
desejados e percepo e/ou interpretao da situao real pelo tomador de deciso.
 69

Porm destacam que, apesar de o processo poltico geralmente ser eficaz na

identificao dessas diferenas atravs dos grupos constitudos para tanto, o mesmo
pode muitas vezes negligenciar a percepo da comunidade acerca dos problemas.

Alm disso, dentro do processo poltico, os atores devem ter garantidos

os seus diferentes nveis de conscincia e sua variedade de habilidades para
participar efetivamente e contribuir na identificao destas diferenas. Nesta etapa
da proposta, procura-se identificar problemas relacionados aos dois subsistemas em
questo, porm de uma forma ainda desprovida de parmetros e apenas baseada
na percepo dos atores. Esta atitude implica que em etapas seguintes os
problemas sejam validados, j que o carter subjetivo do processo pode levar a
identificao de situaes que no se configurem como problemas afinal.

Para que a etapa de identificao de problemas seja til ao restante do

processo deve-se, no intuito de clarificar as questes postas, interpretar as
informaes obtidas junto aos atores atravs do levantamento de dados que
corroborem as percepes pesquisadas e permitam, de forma apropriada, expressar
os problemas relacionados ao objeto de anlise.

Depois de elencados os problemas percebidos, a etapa de classificao e

representao dos problemas deve permitir a consolidao integrada da
problemtica, desconstruindo portanto a viso isolada de cada ator ou grupo de
atores sobre os problemas especficos, alm de possibilitar o entendimento da
relao entre os dois subsistemas na ocorrncia de problemas. atravs da
classificao e representao dos problemas que se d o primeiro processo de
negociao sobre a viso e os conflitos de interesses da comunidade dentro do
planejamento urbano integrado. O papel do planejador (figura que conduz o
processo) nesta etapa de facilitador para que haja um canal de comunicao entre
os grupos envolvidos, garantindo sua participao e legitimidade.

A etapa inicial de classificao deve possibilitar uma melhor compreenso

dos problemas dentro do fenmeno analisado e pode ser definida de acordo com
premissas estipuladas preliminarmente, categorizando os problemas em funo de
sua abrangncia, impactos, atores envolvidos ou sistemas de atuao. Os
problemas levantados podem estar ligados a algum dos subsistemas (uso do solo ou
 70

transportes) ou ainda relao entre eles podendo, portanto, ter uma raiz integrada.
Sua classificao pode dizer respeito ao nvel de atuao do planejamento
(estratgico, ttico ou operacional) ou a temas relacionados ao fenmeno, como
nvel de servio, eficcia, eficincia, custo no caso do sistema de transportes; ou
distribuio espacial de usos, acesso rede de infraestruturas, qualidade ambiental
para o uso do solo. Ao final, problemas de acessibilidade podem ser classificados
em relao atividade a qual se deseja o acesso (trabalho, educao, lazer) ou, no
mbito estratgico, em relao aos princpios a que devem responder, como
equidade, sustentabilidade ou eficincia.

O modelo conceitual proposto por Lopes e Loureiro (2013) pode ser um

ponto de partida para a atividade de classificao dos problemas, uma vez que, a
despeito da forma como se d o exerccio de representao, atravs dele que se
devem formular as primeiras hipteses sobre as relaes de causa e efeito da
problemtica identificada e devem tambm ficar evidentes as possveis relaes
entre os sistemas de uso do solo e transportes considerados no processo de
planejamento.

Para garantir a compreenso comunitria sobre a representao dos

problemas formulada importante que o pblico encontre as informaes
sistematizadas atravs de uma linguagem acessvel maioria, pois essas
informaes so importantes para orientar as discusses no sentido de estabelecer
uma compreenso geral da problemtica. No processo de planejamento urbano
integrado esta representao da problemtica tambm importante para que as
comunidades tcnicas envolvidas no processo possam compreender melhor a
participao e interao de cada uma de suas disciplinas dentro do sistema
analisado.

No caso do planejamento da acessibilidade, essa representao dever

ser capaz de evidenciar a participao de cada elemento de cada subsistema na
composio destas relaes de causa e efeito, abordando a participao do sistema
de transportes na oportunizao ou comprometimento de acesso s atividades pelo
seu custo, qualidade ou alcance; ou em como a distribuio de atividades e
equipamentos no espao urbano podem acarretar em padres de deslocamento
pouco sustentveis, caros e de baixa qualidade.
 71

Sempre que ocorre a identificao de problemas relacionados

acessibilidade dentro do sistema urbano, sabe-se que estes envolvero tanto a
componente uso do solo quanto a rede de transportes, com as hipteses acerca das
relaes causais devendo evidenciar, por exemplo, o vnculo entre nveis de
acessibilidade rede, nveis de mobilidade e acesso s atividades, alm de
incorporar elementos de nvel de servio como condicionantes destas possveis
relaes.

Na etapa de validao da representao, os planejadores (tcnicos e

analistas) devem apresentar comunidade os resultados de sua anlise e
representao para que haja, por parte da mesma, uma homologao de sua
representatividade dentro do processo. Ao final da etapa de identificao da
problemtica, portanto, os resultados devem ser aprovados junto comunidade
atravs da validao da representao construda junto aos atores, o que possibilita
que, mais do que somente a apresentao dos resultados, a comunidade possa ter
a chance de conhecer, avaliar e contribuir neste processo. Para tanto, espera-se que
o processo participativo permita a incorporao de elementos, problemas e
hipteses que por ventura possam ter sido ignorados ao longo das etapas
anteriores.

3.2.3 Caracterizao da Problemtica

A etapa de caracterizao da problemtica tem como finalidade a

estruturao das percepes dos atores em dados que sejam capazes de expressar
analiticamente os problemas identificados atravs de suas caractersticas. Espera-se
com isso possibilitar a descrio da situao real dos sistemas em anlise para
efeitos de comparao com as necessidades, desejos ou expectativas da
comunidade. Para tanto, faz-se necessrio o uso de indicadores capazes de
representar os problemas relacionados acessibilidade e mobilidade.

Partindo do pressuposto de que os problemas relacionados ao

planejamento integrado tm seu foco na questo da acessibilidade, h de se obter
atravs das anlises, que fatores afetam a acessibilidade dentro de cada um dos
sistemas luz dos princpios estabelecidos. Isso significa que a problemtica da
acessibilidade poder estar relacionada problemas de sustentabilidade, equidade
 72

e eficincia expostos anteriormente. Lemos (2011), em sua anlise sobre a relao

da acessibilidade e o desenvolvimento, agrupou diversos fatores que afetam a
acessibilidade em dois grupos relacionados ao sistema de transportes e
organizao espacial das atividades do uso do solo (Figura 15).

Figura 15: Conjunto de fatores que influenciam a acessibilidade.

Diversos autores analisam detalhadamente a relao de muitos desses

fatores com os nveis de acessibilidade e inclusive estabelecem parmetros de
avaliao para que cada um deles promova um modelo de cidade sustentvel. Este
trabalho, contudo, pretende apenas ressaltar a importncia e a necessidade da
utilizao de indicadores e parmetros de referncia durante a fase de compreenso
da problemtica, j que, de acordo com o mtodo proposto, essas sero as medidas
capazes de caracterizar e avaliar a problemtica.

A proposio e validao de indicadores fundamental ao processo de

tomada de deciso, pois atravs deles que os decisores tomam conhecimento dos
elementos relevantes ao planejamento e desenvolvem os meios para atingir os
objetivos e analisarem desempenho, eficincia, eficcia e efetividade, alm de
possibilitar a sntese e representao de um fenmeno, o que muitas vezes no
possvel reconhecer apenas a partir de um dado genrico (MAGALHES, 2004).
 73

Segundo Fiori (2006), um indicador pode ser definido como um parmetro

que fornece as informaes sobre um dado fenmeno, devendo ser reconhecido
como um instrumento que permite a percepo de um objeto ou de uma condio de
maneira compreensvel e comparvel. Portanto, o indicador deve ser capaz de
descrever uma realidade baseando-se em dados confiveis e coletados mediante
metodologias cientificamente vlidas. Para Royuela (2001), as funes de um
indicador so: prover informaes sobre os problemas enfocados; subsidiar o
desenvolvimento de polticas e o estabelecimento de prioridades; contribuir para o
acompanhamento das aes definidas, especialmente as de integrao; e, ser uma
ferramenta de difuso de informaes em todos os nveis.

Na literatura atual pode-se encontrar vrios trabalhos que definem

indicador urbano e a partir deles pode-se concluir que um indicador urbano uma
varivel ou estimativa urbana que fornece informao agregada, sinttica, sobre um
fenmeno alm de sua capacidade de representar a si mesmo; ou seja, uma varivel
dotada de um significado atribudo a fim de refletir sinteticamente preocupaes
sociais sobre o meio ambiente e inseri-las de forma consistente no processo de
tomada de deciso (FUNDACI FORUM AMBIENTAL, 1999). Tratam-se, portanto,
de uma unidade de informao medida atravs do tempo que documenta as
mudanas de uma condio especfica em um contexto urbano especfico
(BCNECOLOGIA, 2010).

O sistema de indicadores urbanos, por sua vez, um conjunto ordenado

de variveis sintticas que tem como objetivo fornecer uma viso totalizante em
relao aos aspectos relevantes relativos realidade urbana em questo. A
concepo de um sistema de indicadores na etapa de caracterizao da
problemtica deve passar pelo estabelecimento de critrios para a seleo de
indicadores e um mtodo para a elaborao dos mesmos, caracterizados por uma
estreita interao entre os diferentes atores envolvidos no processo de planejamento
(institucionais, sociais e tcnicos) para que o resultado final possa ser validado pela
comunidade, alcanando assim a credibilidade desejada para um instrumento como
esse (FUNDACI FORUM AMBIENTAL, 1999).

Dos indicadores espera-se que sejam capazes de responder aos critrios

e variveis relacionadas aos objetivos mais adiante; portanto, devem ser
 74

selecionadas de acordo com a disponibilidade de dados, sua capacidade de

representao do fenmeno e sua fcil interpretao. crucial que a definio de
indicadores se d com base nos elementos que se deseja representar e na definio
das necessidades de informao de cada grupo-alvo, levantando os indicadores j
existentes para o elemento em questo e estabelecendo critrios para a escolha e
elaborao de novos indicadores.

Diferentes indicadores podem ser encontrados na literatura sobre anlise

dos sistemas de transportes (capacidade e nvel de servio, por exemplo), e podem-
se citar alguns relacionados ao sistema de atividades sobre complexidade,
compacidade, eficincia e coeso social, por exemplo (BCNECOLOGIA, 2010).
Porm, no caso do planejamento integrado do suso do solo e transportes, ainda faz-
se necessrio um esforo no estabelecimento de indicadores tambm integradores
dos subsistemas. O importante que tais indicadores sejam escolhidos atravs de
critrios que possam garantir a qualidade e a aceitabilidade dos mesmos para o
processo de caracterizao da problemtica da acessibilidade e mobilidade urbanas.
Alm disso fundamental que a utilizao de indicadores e medidas de
desempenho que incorporem elementos dos dois sistemas possa, alm de
caracterizar o objeto analisado, relacion-los em diferentes nveis de tomada de
deciso estratgico, ttico e operacional caracterizando as relaes entre os dois
subsistemas em estudo (MAGALHES e YAMASHITA, 2009).

Lemos (2011) apresenta em seu trabalho um esforo de reviso acerca

de sistema de indicadores relacionados acessibilidade, com o objetivo de
investigar o potencial dos mesmos na anlise da relao entre acessibilidade e
desenvolvimento (neste caso, desenvolvimento socioeconmico), mostrando que,
em se tratando de indicadores de acessibilidade, estes so sensveis s mudanas
tanto no sistema de transporte, quanto no de uso do solo.

Os sistemas analisados por Lemos (2011) ora tm seu enfoque em

medidas de separao espacial, como medidas de frico do tipo distncia e tempo
de deslocamento, refletindo o custo no monetrio de deslocamento e no
considerando as atratividades ou uso do solo; ora em oferta viria, contemplando a
disponibilidade da malha viria e a configurao do sistema de transporte como
atributos de conectividade (ou mesmo um enfoque mais abrangente), baseados em
 75

dados agregados ou desagregados que relacionam aspectos de transportes e uso

do solo. Com relao ao princpio de equidade, por exemplo, a verificao da
distribuio espacial desigual do sistema de transporte, nas cidades brasileiras, e do
agravamento da excluso social dos grupos com baixa mobilidade reforam a
necessidade de se relacionar a acessibilidade com o desenvolvimento social e de se
identificar a distribuio desigual da acessibilidade (LEMOS, 2011).

No se pretende neste trabalho, no entanto, aprofundar a discusso

acerca de indicadores, seno apenas justificar a utilidade dos mesmos para a
caracterizao dos problemas relacionados ao planejamento da acessibilidade. Para
cada princpio estabelecido na formulao da viso de cidade para o futuro, deve
existir um conjunto de indicadores capazes de descrever a situao atual do sistema
em anlise e mais adiante possibilitar a definio das distncias existentes entre
esta situao e a desejada, para cada problema identificado.

As etapas de definio de variveis e coleta de dados devem ter o

objetivo de quantificar ou qualificar os problemas identificados. Aps a seleo de
quais indicadores so teis etapa de caracterizao, necessrio que a
composio dos mesmos seja resultado de coleta e anlise de dados capazes de
fornecer informaes suficientes ao propsito do processo. Vale destacar que
inteno desta proposta metodolgica ressaltar a importncia das tcnicas de
modelagem como aliadas no desenvolvimento desta tarefa de caracterizao da
problemtica e que, para tanto, a atividade de coleta de dados deve-se dar em
consonncia com os requisitos do modelo que se pretende utilizar para a anlise do
fenmeno.

Dados so colees de observaes (como medies, contagens, as

respostas de uma pesquisa) e referem-se reunio de informaes organizadas,
normalmente resultado de observao ou experincia. Um conjunto de dados
compreende um nmero de medies de um fenmeno, tal como o tempo de viagem
entre casa e trabalho. As grandezas medidas so denominadas variveis, cada uma
das quais podendo tomar qualquer valor de um conjunto especfico de valores
(KOTTEGODA e ROSSO,1997).
 76

A disponibilidade dos dados contedo quantificvel e que por si s no

transmite nenhuma mensagem que possibilite o entendimento sobre determinada
situao oferece oportunidades para a obteno de informaes resultado do
processamento de dados que foram analisados e interpretados tanto quanto sejam
necessrias caracterizao da problemtica. Deve-se considerar nesta etapa a
aplicao de metodologias para a avaliao da qualidade dos dados e definio de
procedimentos de coleta com o intuito de garantir uma boa representao da
realidade (MAGALHES, 2004).

O resultado da anlise de dados deve culminar em um modelo de

descrio da situao atual do fenmeno analisado. Uma vez considerados todos os
elementos envolvidos com a problemtica identificada, e de posse dos dados que a
caracterizam, possvel estabelecer a situao em que se encontram os
subsistemas para que se possa mais adiante validar a existncia dos problemas na
etapa de diagnstico. Neste ponto, mtodos de modelagem podem auxiliar na
representao da realidade observada, relacionando as variveis definidas para a
caracterizao da problemtica na obteno de um cenrio atual que expresse os
indicadores. Alm disso, indicadores que no puderem ser obtidos por observao
podem ser alcanados atravs de tcnicas de simulao (modelagem) da realidade
e servirem de base ao estabelecimento de parmetros na fase seguinte.

Diferente do sistema econmico no qual a relao entre demanda e oferta

pode ser compreendida a partir de apenas uma varivel (preo), o planejamento
urbano integrado requer que estes dois elementos (demanda e oferta) sejam
expressos atravs de modelos matemticos que permitam compreender melhor os
efeitos de cada varivel nos subsistemas considerados. Desta forma, a modelagem
tem como objetivo representar, para um sistema real ou hipottico, os componentes
da demanda, o funcionamento dos elementos fsicos e organizacionais, suas
interaes e seus efeitos no mundo externo (CASCETTA, 2009).

Ressalta-se que para cada sistema, cada tipo de usurio, cada poltica ou
modelo de desenvolvimento urbano, as variveis que embasam os indicadores
mudam ou ganham mais ou menos importncia dentro dos modelos. Alm disso, h
de se considerar que elementos muitas vezes subjetivos fazem parte das decises
 77

dos usurios dentro do sistema de transportes ou de uso do solo, o que torna ainda
mais complexa a tarefa de represent-los.

A modelagem, portanto, possui papel fundamental no processo de

planejamento, uma vez que possibilita a representao da situao atual do sistema
e, posteriormente, a previso de seu comportamento dadas mudanas ou alteraes
em quaisquer elementos que o componham, podendo ser usada tanto na etapa de
caracterizao da problemtica quanto para a avaliao de alternativas dentro do
processo. No captulo seguinte, a modelagem ser abordada com maior
profundidade como ferramenta de anlise dentro da fase de compreenso da
problemtica com maior profundidade.

Assim como com a identificao da problemtica, a etapa de

caracterizao se encerra com um esforo de validao da situao atual (como
produto deste passo). Nesta etapa, a validao, alm de resultar de uma atividade
de participao direta dos atores, que devem reconhecer na situao atual descrita
seus problemas de forma qualitativa e quantitativa, deve contar tambm com o
componente tcnico atribudo modelagem atravs da calibrao e validao do
modelo obtido na simulao da situao atual. Para tanto, os indicadores gerados
pelo modelo e suas medidas de desempenho devem ser confrontados aos dados
coletados durante o processo, com o objetivo de se ajustarem discrepncias entre a
realidade percebida e vivenciada e os resultados obtidos pela simulao desta
realidade.

3.2.4 Diagnstico da Problemtica

A etapa de diagnstico dentro da fase de compreenso da problemtica

cumpre o importante papel de validar a existncia dos problemas identificados e
quantificar sua magnitude diante de parmetros estabelecidos para que se
alcancem os objetivos representados pelos princpios formadores da viso
estratgica para a cidade. Ressalta-se tambm a relevncia da compreenso obtida
atravs da etapa de diagnstico acerca das relaes causais entre os problemas e
sua dinmica dentro da complexidade do sistema urbano.
 78

Como passo inicial, da mesma forma que para a identificao de

problemas, devem ser levantadas junto aos atores as informaes necessrias para
a construo da situao desejada pela comunidade para o sistema em anlise. O
conceito de imagem-objetivo proposto por Magalhes e Yamashita (2009) encaixa-
se perfeitamente aos objetivos colocados por esta etapa:

A Imagem-Objetivo (...) a sntese, para o objeto do

planejamento, de um estado de coisas desejado. Consiste no
conjunto das diferentes expectativas dos atores, um referencial
para o qual deve se dirigir todo esforo de planejamento.
uma utopia concreta. descrever o estado desejado do objeto
num tempo futuro (MAGALHES e YAMASHITA, 2009).

Tambm nesta etapa deve-se esperar que o conflito de interesses se faa

presente, afinal, no existe consenso entre os desejos da comunidade, cabendo ao
esforo de planejamento buscar uma forma de como valorar a situao desejada
atravs da negociao com os atores.

Na etapa anterior de Caracterizao da Problemtica realizada a

mensurao dos problemas atravs de indicadores para descrever a situao atual.
Agora, o estabelecimento de uma situao desejada envolve a definio de
parmetros para os indicadores determinados anteriormente que serviro como
referncia da imagem-objetivo que se busca alcanar, de forma que possam ser
comparados com os dados coletados, corroborando ou no a existncia dos
problemas percebidos pelos atores (MAGALHES e YAMASHITA, 2009).

A definio de parmetros, que podem ser encontrados na literatura

especializada ou mesmo estabelecidos atravs de conhecimento prvio acerca da
problemtica, til a esta etapa pois, a depender dos mtodos de modelagem
escolhidos, a seleo dos parmetros deve ou no combinar dados de cada um dos
sistemas. O importante que os parmetros possam ajudar na comparao entre os
dados levantados durante a caracterizao e os dados aceitveis ou desejados para
cada problema analisado durante a fase de compreenso. Aqui, mais uma vez,
evidencia-se o fato de cada uma das disciplinas envolvidas no esforo de
planejamento integrado possuir diversos parmetros consolidados dentro de seus
esforos independentes.
 79

A construo da situao desejada, portanto, deve contar novamente com

o levantamento de informaes junto aos diferentes grupos sociais envolvidos no
processo, para que se estabeleam os parmetros considerados ideais ou
aceitveis. Aqui tambm se faz presente a negociao entre os diferentes grupos
interessados, uma vez que os valores mnimos desejados ou aceitos pelos
diferentes atores podem variar. Neste momento, entra em cena novamente a
questo dos princpios estabelecidos para o processo de planejamento. A autonomia
individual e coletiva deve ser garantida, assim como o foco nos propsitos do
planejamento (qualidade de vida e justia social atravs dos princpios de equidade,
eficincia e sustentabilidade). A determinao de um valor mnimo universal para os
parmetros de referncia dos indicadores de acessibilidade pode no ser suficientes
em se considerando os problemas relacionados a inequidade tanto no sistema de
atividades, quanto no de transportes.

O estabelecimento do dficit entre a situao desejada e a atual permite

finalmente a validao dos problemas identificados no incio do processo, uma vez
que, havendo um diferencial entre os parmetros definidos e os dados coletados
durante a etapa de caracterizao, configura-se de fato a existncia de problemas
no(s) sistema(s). Para cada problema identificado portanto, compara-se o estado
presente do objeto, com o estado desejado. Nos casos em que se constata uma
discrepncia entre o estado atual e o desejado alm de um limite tolervel pelos
atores, verifica-se o problema (MAGALHES e YAMASHITA, 2009). Validados os
problemas e estabelecidos os parmetros possvel ento analisar a intensidade e
magnitude dos problemas, assim como identificar as relaes de causa e efeito
envolvidas na problemtica.

A anlise das relaes de causa e efeito deve gerar o produto principal da

etapa de diagnstico e, consequentemente, da fase de compreenso da
problemtica; aqui, mais uma vez, se acentua o papel da modelagem dentro do
processo. O diagnstico, portanto, alm de apresentar uma anlise do estado do
objeto do planejamento, deve possibilitar a determinao destas relaes para que
em etapas subsequentes seja possvel propor alternativas (ou intervenes) efetivas
no sentido de atacarem as causas da problemtica que motivou o processo em si.
 80

A anlise das relaes de causa e efeito no diagnstico primordial em

se tratando de um processo integrado e tambm deve passar pelo processo de
validao. Assumindo o carter cclico e dinmico j apontado do sistema urbano
como resultado da interao de diversos subsistemas como os de uso do solo e
transportes, de se esperar que problemas identificados em um dos sistemas sejam
causa ou efeito de problemas reconhecidos no outro. Mtodos de modelagem
possibilitam conhecer a interdependncia entre as variveis relacionadas ao
fenmeno e, como consequncia, entre os problemas identificados e suas causas.

Sobre a seguinte etapa, Souza (2001) afirma que um desafio que se

coloca de imediato, ao se debruar sobre a tarefa de planejar, o de realizar um
esforo de imaginao do futuro, no devendo haver dvida quanto ao fato de que o
planejamento necessita ser referenciado por uma reflexo prvia sobre os
desdobramentos do quadro atual ou seja, por um esforo de prognstico. A
evoluo da problemtica (ou prognstico) trata, portanto, de realizar um juzo
antecipado acerca da evoluo dos problemas validados sem a adoo de
alternativas de ao e obter, atravs de tcnicas de modelagem, projees para
cenrios futuros sobre como os problemas se agravaro ao longo do tempo. Para
tanto, preciso prever, por meio de simulao, o comportamento dos problemas ao
longo do tempo num exerccio de diagnstico da evoluo dos mesmos.

A simulao da evoluo da problemtica pode, atravs de seus

resultados, salientar tendncias relevantes para a tomada de deciso. As relaes
de causa e efeito tambm podem mudar ao longo do tempo com o surgimento
inclusive de novos problemas, o que leva necessidade de se considerar um retorno
etapa de caracterizao atravs de um processo de retroalimentao de
problemas. Mais uma vez o uso da modelagem essencial construo destes
cenrios futuros com o uso de variveis ajustadas evoluo da problemtica.

Da mesma forma que nas etapas anteriores, a validao dos resultados

junto aos atores faz-se necessria ao fim do diagnstico, onde os atores podero,
alm de reconhecerem seus interesses nos resultados obtidos em relao
validao dos problemas e suas relaes causais, corroborar o produto da evoluo
da problemtica com a finalidade de identificar quais questes so mais ou menos
graves em relao infringncia dos valores e princpios e das necessidades e
 81

expectativas da comunidade. Mais uma vez, o princpio da autonomia colocado por

Souza (2001) deve subordinar o processo, no intuito de garantir a representatividade
crtica e lcida dos atores envolvidos.

Uma vez validada a problemtica, importante que se avalie a gravidade

dos problemas, identificando quais evoluiro mais rapidamente, comprometendo ou
impactando os sistemas. A tomada de deciso exige a escolha entre alternativas
viveis e, devido aos recursos limitados e ao conflito de interesses, h a
necessidade de se estabelecer prioridades. A etapa de hierarquizao, portanto,
deve refletir mais uma vez a capacidade de negociao entre os atores e os ajustes
necessrios em busca de um resultado consensual.

Este passo, que sintetiza a fase de compreenso da problemtica, a

base para a transio entre as duas fases do processo de planejamento e, como
tanto, servir como referncia para a definio dos objetivos que se desejam
alcanar e como estes devem ser priorizados adiante. Os problemas devem estar
diretamente ligados aos objetivos, mas somente atravs de uma hierarquizao dos
mesmos possvel definir a priorizao de alternativas.

Prope-se, portanto, que os problemas validados sejam hierarquizados

atravs de uma metodologia especfica, escolhida para ponderao dos mesmos de
acordo com a referncia de situao desejada ou imagem-objetivo estabelecida. As
caractersticas especficas do processo de debate e de escolha, no entanto,
dependem de muitos fatores e, para os efeitos da formulao de um processo de
planejamento, espera-se que os atores e tomadores de deciso o faam
racionalmente e dentro de limitaes polticas e de recursos (MEYER e MILLER,
2001).

Sugere-se como mtodo de hierarquizao a avaliao dos problemas

sobre quatro aspectos: gravidade pontual (o quanto um problema j est defasado
em relao a situao ideal); gravidade relativa (o quanto um problema afeta os
demais problemas); urgncia (quando um problema comear a afetar o sistema
com maior gravidade); e tendncia (como o agravamento do problema modificar o
sistema ao longo do tempo). Desta forma, podem-se relacionar os problemas aos
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objetivos propostos na fase seguinte em relao a prazos, uso de recursos e at

mesmo local de interveno.

3.3 Consideraes finais

A partir da representao conceitual da interao entre os subsistemas de

transportes e uso do solo proposto por Lopes e Loureiro (2013), pode-se identificar a
quais elementos dos sistemas em questo as etapas ou atividades do processo
esto atreladas (Figura 16). Essa associao evidencia a viabilidade do mtodo
proposto para a identificao, caracterizao e diagnstico de problemas
decorrentes das relaes existentes entre os elementos de demanda e oferta dos
dois subsistemas, assim como tambm, da prpria relao entre eles. As etapas
propostas, portanto, so capazes de informar o processo de planejamento acerca
dos problemas, bem como, indicar em que relaes do sistema se d a origem dos
mesmos.

Figura 16: Representao do processo de Compreenso da Problemtica.

Os desequilbrios provenientes da interao entre a demanda e a oferta

de cada subsistema representam justamente os problemas identificados pelos
atores. Resultantes do confronto entre a capacidade dos sistemas (capacidade da
rede de mobilidade ou a disponibilidade de espao urbanizvel) e a manifestao
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das demandas, os problemas apontam qualquer tipo de inconsistncia entre os

estados desejados ou necessrios e o real desempenho do sistema. Este estado
atual e o desempenho do sistema, por sua vez, podem ser descritos pela etapa de
caracterizao, que reunir todos os dados e informaes necessrios ao
estabelecimento dos indicadores da situao atual.

Pode-se afirmar que a situao desejada concebida na etapa de

diagnstico tem razes nos elementos de demanda ilustrados pelo modelo
conceitual, uma vez que dizem respeito aos desejos e necessidades da comunidade
em relao aos subsistemas. A interao entre os subsistemas pode ser
representada justamente pelos indicadores de acessibilidade derivados das medidas
de desempenho de cada subsistema. Estes, por sua vez, podem se configurar como
utilidades ou desutilidades capazes de alterar a configurao da demanda,
representando, portanto, as relaes causais entre os subsistemas e, por
consequncia, entre os problemas identificados em cada um deles.

Analisar a relao existente entre a acessibilidade e os diversos

elementos e fatores citados por este captulo permite compreender as lgicas de
integrao entre os sistemas e identificar os problemas resultantes desta integrao.
S ento ser possvel estabelecer os objetivos para superar o estado atual da
problemtica e buscar solues integradas que promovam a incluso social de
zonas segregadas e a gerao de oportunidades econmicas e sociais a seus
habitantes, em funo do acesso s atividades relacionadas ao trabalho, lazer,
sade e educao.

Problemas de baixa acessibilidade, de inequidade na oferta da

acessibilidade e de acessibilidade no sustentvel, como colocados anteriormente,
podem ser identificados como frutos destas relaes, ferindo os princpios
estabelecidos e indicando desequilbrios entre os dois subsistemas ou dentro de um
deles. Porm, o esforo de racionalizao das relaes nas etapas de
caracterizao e diagnstico das problemticas relacionadas ao planejamento
integrado exige mais do que uma anlise emprica.

Essas etapas, se analisadas de forma isolada, podem prescindir de

mtodos sofisticados como a modelagem matemtica e computacional, mas a
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complexidade e o dinamismo das relaes apontam para necessidade do uso de

ferramentas de simulao que a modelagem integrada pode proporcionar. Com isto,
acredita-se que o processo de planejamento urbano integrado possa apoiar-se
verdadeiramente em mtodos racionais e sistematizados de apoio compreenso
da problemtica, uma vez que o uso da modelagem amplamente difundido no
apoio tomada de deciso.