FACULDADE DE ARQUITETURA E URBANISMO

UNIVERSIDADE DE SO PAULO

TESE DE DOUTORADO

Polticas de Urbanizao de Favelas:

evoluo e impasses

Rosana Denaldi

2003
Polticas de Urbanizao de Favelas:
Fa
evoluo e impasses
Rosana Denaldi

FACULDADE DE ARQUITETURA E URBANISMO

UNIVERSIDADE DE SO PAULO

Tese de Doutorado

Prof. Dra. Ermnia T. M. Maricato

orientadora

2003
 Dedico esta tese aos pr ofissionais
profissionais
que tr
traabalham par a melhor
para ar as
melhorar
habitao
condies de ha bitao nas ffaavelas
 Ag
Agrradecimentos
Agradecimentos

Foram vrias as instituies e as pessoas que colaboraram direta ou

indiretamente para que fosse possvel concluir este trabalho. A elas
devo meus sinceros agradecimentos.

Primeiramente, agradeo a Ermnia Maricato, minha amiga e

orientadora, pelo incentivo e pela orientao.

Agradeo a Jeroen Klink, meu companheiro, pelo apoio e pela reviso

crtica de todos os meus textos.

Sou grata a meus colegas da Prefeitura da Cidade de Santo Andr, em

especial da Secretaria de Habitao e Incluso Social e da Secretaria
de Desenvolvimento Urbano, pelo apoio e aprendizado.

Agradeo a Laura Bueno e Suzana Pasternak Taschner pelas sugestes

para melhorar a qualidade do trabalho.

Agradeo aos colegas de vrios governos e instituies de pesquisa,

pelas discusses e informaes: ngela Marquardt, Antonio Augusto
Verssimo, Evangelina Pinho, Fernando Cavallieri, Geraldo Marinho,
Junia Neves, Lvia Miranda, Lucia Maria Roma, Mrcia Bezerra, Maria
do Carmo Romeiro, Mnica C. Bede, Wagner Lamonica, Sonia Carvalho,
Valentina Denizo.

Manifesto ainda minha gratido s seguintes pessoas e instituies:

meus colegas Luis de Pinedo Quinto Jr. e Enio Moro, que me liberaram
de grande parte da carga didtica no ltimo semestre de 2002,
proporcionando-me tempo para concluir o trabalho;

a Universidade Catlica de Santos, pelo apoio financeiro para a

realizao deste trabalho;

Maria Emlia Pereira Chanut e Maria Eugnia da Rocha Nogueira, pela

paciente reviso dos textos;

Cid Blanco Junior, pela edio do trabalho;

Mariana Gauche Motta, Patrcia Boscarol, Roberta Simione e Soraia

Dias, pela coleta de dados, assim como produo de mapas, tabelas
e fotos;

Isabel Quintas Denaldi pelo carinho com que me ajudou a cuidar de

Jan, meu filho, neste perodo em que no pude dedicar-lhe tempo
maior;

meus pais, Jos Francisco Denaldi e Joana de Castro, por tudo.

 Resumo
Resumo

Esta tese trata da institucionalizao e da evoluo das polticas de

urbanizao de favela desenvolvidas nas dcadas de 1980 e 1990.
Focaliza os potenciais e limites dessas polticas, no nvel municipal,
para promover a integrao das favelas cidade e ampliar o acesso
moradia adequada. Estudam-se cinco cidades brasileiras, destacando
a experincia realizada pelo municpio de Santo Andr. A anlise mostra
que a interveno municipal aprimorada no perodo citado,
registrando-se grandes avanos na concepo, gesto e execuo
dos projetos.

No entanto, embora seja significativa a melhora das condies de vida

da populao favelada, nem sempre se alcana abrangncia na
interveno e/ou nveis adequados de recuperao ambiental,
urbanstica e habitacional.

Por fim, apresentam-se os impasses para tornar a interveno

abrangente e sustentvel e destaca-se a importncia de combinar a
urbanizao de favelas com programas complementares de produo
de moradias e promover a gesto urbana inclusiva.

Abstract
Abstr act
Abstract
This thesis deals with the institutionalization and evolution of slum
upgrading policies over the 1980s and 1990s. The analysis is focussed
on the limits and potencials of these municipal upgrading policies in
terms of their impact on the integration of slum with the city and on
increasing the access to adequate shelter. Five Brazilian cities are be-
ing analyzed, with a specific emphasis on the experience of the mu-
nicipality of Santo Andr. The ananlysis shows that, during this pe-
riod, municipal interventions have been improved and significant steps
forwards have been achieved regarding the conception, manangement
and implementation of upgrading projects.

However, although improvements in the living conditions of the slum

population have beens significant, the interventions have not always
been able to become comprehensive, or to establish level of upgrad-
ing according to environmental, urbanistic and housing standards.

Finally, the obstacles are presented that prevent interventions from

becoming comprehensive and sustainable. The importance of com-
bining slum upgrading with complementary programs aimed at physi-
cal housing production, and with an overall inclusive urban manage-
ment, are elements being stressed.
 AApresentao
pr esentao
presentao

Este trabalho analisa polticas de urbanizao de favelas desenvolvidas por governos

municipais nas dcadas de 1980 e 1990, destacando sua evoluo, aprimoramento
e limitaes para promover a integrao da favela cidade e ampliar o acesso
moradia adequada, tornando abrangente a interveno.

A escolha deste objeto de estudo relaciona-se, evidentemente, com minha vivncia

e experincia na rea nos ltimos 18 anos. Nesse perodo, alm de trabalhar em
uma ONG assessorando movimentos e associaes de moradia, participei como
tcnica e dirigente da rea de habitao de cinco governos municipais, em duas
cidades brasileiras: Diadema, no perodo de 1985 a 1996, e Santo Andr, de 1997
a 2002 ambas no Estado de So Paulo.

Como representante desses governos, enfrentei o desafio de implementar polticas

de urbanizao de favelas, procurando inovar e superar as inmeras limitaes
encontradas. Assim, muitas das reflexes aqui registradas so resultado de muitos
anos de prtica profissional nas referidas administraes municipais. Apesar da
vivncia pessoal torna difcil manter o distanciamento necessrio para apresentar
uma viso crtica do processo, no podia deixar de produzir um balano sobre
essa experincia e apresent-lo como contribuio academia.

Outro grande estmulo para a produo deste trabalho foi a convivncia com meus
alunos dos cursos de Arquitetura e Urbanismo da UniSantos (Universidade Catlica
de Santos) e UniABC (Universidade do Grande ABC). A favela, a cidade e a atuao
do arquiteto profissional nessas reas ainda so muito pouco conhecidas pelos
estudantes da rea.

Foi tambm importante minha participao, em 1992, no International Course on

Housing, Planning and Building [Curso Internacional sobre Habitao,
Planejamento e Construo], em especial na disciplina Housing Policy and Evalu-
ation [Poltica e Avaliao de Habitao]. O curso, promovido pelo IHS (Institute
for Housing and Urban Development Studies) [Instituto de Estudos sobre Habitao
e Desenvolvimento Urbano], em Roterd, abriu-me novos horizontes e estimulou-
me a aprofundar a avaliao de minha experincia.

So ainda uma referncia importante para a produo desta tese vrios trabalhos
que produzi, publicados internacionalmente, entre os quais: Constructing an Al-
ternative Housing Policy at the Local Level. The case of Diadema, Greater So Paulo
[Construindo uma Poltica de Habitao Alternativa no Nvel Local. O caso de
Diadema, Grande So Paulo] (1997); Local Government and Community Participa-
tion in Diadema [Governo Local e Participao da Comunidade em Diadema] (1995);
Viable Self-management [Autogesto Vivel] (1997); Community Participation
in Relocation Programs: The Case of the Slum Sacadura Cabral in Santo Andr
So Paulo Brazil [Participao da Comunidade em Programas de Reassentamento
o Caso da Favela Sacadura Cabral em Santo Andr, So Paulo, Brasil] (1999);
Integrated Program for Social Inclusion [Programa Integrado de Incluso Social]
(2000).
 ndice
ndice

Introduo 01

1. Estado, Poltica Habitacional e Favelas no Brasil 08

1.1. A ao governamental at o surgimento do BNH (1964) 08

1.2. O perodo BNH 14

1.3. O perodo ps-BNH 17

1.4. A agenda das agncias internacionais 31

1.4.1. A evoluo da agenda 32

1.4.2. A influncia e financiamento das agncias internacionais no Brasil 36

2. Favela, Tipologia e Parmetros de Interveno 41

2.1. Favelas em metrpoles: mudanas na configurao do espao 41

2.2. Tipologia e parmetros de interveno 49

2.2.1. Tipologia de intervenes em favela 49

2.2.2. Parmetros para a elaborao de projetos urbansticos 59

2.3. Parmetros para anlise das polticas municipais estudadas 66

3. A Dcada de 1980: iniciativas pioneiras de urbanizao e regularizao de favelas 70
3.1. As iniciativas municipais 70
3.2. Recife 73

3.2.1. Antecedentes do PREZEIS 73

3.2.2. Estruturao e consolidao de um modelo de gesto inovador 75

3.2.3. Urbanizao das ZEIS no mbito do PREZEIS 76

3.2.4. Resultados e limitaes das intervenes 81

3.3. Diadema 84

3.3.1. Evoluo das intervenes em favelas (1983 a 1996) 85

3.3.2. Metodologia de interveno 89

3.3.3. Resultados e limitaes 95

3.4. A contribuio dos pioneiros nos anos 1980 99

4. A Dcada de 1990: difuso e consolidao das polticas de urbanizao de favela 102

4.1. O crescimento da atuao dos governos municipais 102

4.2. So Paulo 107

4.2.1. Urbanizao de favelas no governo de Luiza Erundina (1989-1992) 107

4.2.2. O Programa Guarapiranga 107

4.3. Rio de Janeiro: O Programa Favela Bairro 113

4.3.1. Antecedentes do Programa Favela Bairro 113

4.3.2. Concepo e implantao do Programa Favela Bairro 115

4.3.3. Integrao favela bairro: inovao e desafios 124

5. Estudo de Caso: Santo Andr, potencial e limites da ao municipal 132

5.1. Santo Andr: urbanizao e urbanismo 132

5.2. Favelas em Santo Andr: crescimento e caractersticas 137

5.3. Estruturao e evoluo da poltica habitacional 147

5.4. Metodologia e resultados alcanados com os programas 152

5.4.1. Programa PIIS Santo Andr Mais Igual 152

5.4.2. Urbanizao Integrada de Favelas 159

5.4.3. Urbanizao gradual e intervenes localizadas 170

5.4.4. Ainda Melhor 172

5.4.5. Regularizao fundiria 175

5.4.6. Conteno de ocupao 178

5.5. Avanos e limitaes da poltica 179

6. Concluso: Ao municipal em favelas, evoluo e impasses 190

6.1. Institucionalizao e aprimoramento das polticas de urbanizao de favela 190

6.2. Limitaes da poltica para favelas 194

6.2.1 Habitao com eixo da gesto urbana 195

6.2.2 Produo de novas moradias 196

Bibliografia 202

Iconografia 218

Listas 223
 Abr
Abreevia tur
viatur as
turas
Abreviaturas

AEIS rea de Especial Interesse Social

APM rea de Proteo de Mananciais
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
BIRD Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento
BM Banco Mundial
BNH Banco Nacional de Habitao
CA Cities Allience
CCFGTS Conselho Curador do Fundo de Garantia por Tempo de Servio
CDHU Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo
CDS City Development Strategy
CDRU Concesso de Direito Real de Uso
CEF Caixa Econmica Federal
CEPAM Centro de Estudos e Pesquisas de Administrao Municipal
CHISAM Coordenao da Habitao de Interesse Social da rea
Metropolitana do Grande Rio
CMO Conselho Municipal do Oramento Participativo
CODESCO Companhia de Desenvolvimento de Comunidades
COMUL Comisso de Urbanizao e Legalizao
CUT Central nica dos Trabalhadores
FCP Fundao Casa Popular
FGTS Fundo de Garantia por Tempo de Servio
FHC Fernando Henrique Cardoso
FJN Fundao Joaquim Nabuco
FJP Fundao Joo Pinheiro
GRAPROHAB Grupo de Anlise de Projetos Habitacionais
HBB Habitar Brasil/BID
IAP Institutos de Aposentadorias e Penses
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IPMF Imposto Provisrio sobre Movimentaes Financeiras
IPT Instituto de Pesquisas Tecnolgicas
LABHAB Laboratrio de Habitao e Assentamento Humanos da Faculdade
de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo
MDDF Movimento de Defesa dos Direitos dos Favelados
MPO Ministrio do Planejamento e Oramento
OGU Oramento Geral da Unio
ONG Organizao No Governamental
ONU Organizao das Naes Unidas
PAIH Programa de Ao Imediata em Habitao
PAR Programa de Arrendamento Residencial
PASS Programa de Ao Social em Saneamento
PCBH Prefeitura da Cidade de Belo Horizonte
PCR Prefeitura da Cidade do Recife
PCRJ Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro
PIIS Programa Integrado de Incluso Social
PMD Prefeitura Municipal de Diadema
PMSP Prefeitura Municipal de So Paulo
PREZEIS Programa de Regularizao de ZEIS
PROFAVELA Programa Municipal de Regularizao de Favelas (Lei 3995/85)
PROFILURB Programa de Financiamento de Lotes Urbanizados
PR-MORADIA Programa de Atendimento Habitacional
PR-MORAR Programa de Erradicao de Sub-moradia
PR-SANEAMENTO Programa de Saneamento para Populao de Baixa Renda
PSA Prefeitura de Santo Andr
PT Partido dos Trabalhadores
RMSP Regio Metropolitana de So Paulo
RMRJ Regio Metropolitana do Rio de Janeiro
SEAC Secretaria de Ao Comunitria
SEDU Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano -
Presidncia da Repblica
SERFHA Servio Especial de Recuperao das Favelas e Habitaes Anti-higinicas
SFH Sistema Financeiro de Habitao
SFI Sistema Financeiro Imobilirio
URBRECIFE Empresa de Urbanizao do Recife
USAID Agencia para o Desenvolvimento Internacional dos
Estados Unidos da Amrica
ZEIS Zonas Especiais de Interesse Social
Intr oduo
Introduo
 Intr oduo
Introduo
Introduo

O dficit habitacional brasileiro cresceu de 5,4 milhes, em 1991, para 6,5 milhes em 2000,
abrangendo um contingente aproximado de 20,3 milhes de pessoas. Ele se concentra nas
famlias de menor renda: 83,2% em famlias com renda mensal de at trs salrios mnimos,
e apenas 2% em famlias com renda superior a dez salrios mnimos mensais.1 Alm disso,
cerca de 15 milhes de famlias ocupam domiclios que no atendem a critrios mnimos de
habitabilidade e a maior parte desse dficit habitacional qualitativo se encontra nas famlias
com menor rendimento.2 Fato conhecido, o mercado residencial legal no atende a maioria
da populao brasileira.3

1
FUNDAO JOO PINHEIRO - FJP (2000)
2
A FJP/BRASIL (2000) relaciona os critrios mnimos de habitabilidade com os padres
construtivos, de disponibilidade de infra-estrutura urbana e legalidade de ocupao
da terra . Em 2000, dos 36,6 milhes de domiclios durveis existentes em reas
urbanas, 5,5% apresentavam adensamento excessivo; 28% tinham alguma carncia
de infra-estrutura bsica, 4% no dispunham de instalao sanitria; 2%
apresentavam problemas de depreciao e 5%, de irregularidade fundiria.
3
MARICATO (2001: 119) afirma que o mercado residencial privado legal restrito a
uma parcela da populao que em algumas cidades no ultrapassa 30%. O
INSTITUTO CIDADANIA (2000) constatou que, das 4,4 milhes de unidades
produzidas de 1995 a 1999, apenas setecentas mil haviam sido produzidas pelo
mercado.

1
Pela falta de alternativas habitacionais para a populao de menor renda, a cidade ilegal
assume propores sempre crescentes. Na maior parte dos principais centros metropolitanos
cidades como So Paulo, Rio de Janeiro, Recife, Belo Horizonte, Salvador 20% a 40% da
populao total reside em favelas.4 A totalidade das grandes cidades brasileiras (com mais
de quinhentos mil habitantes) apresenta favelas, assim como cerca de 80% das cidades com
populao entre cem e quinhentos mil habitantes.5

Cresce espantosamente a populao que habita em favelas. Em 1980, o IBGE computou

480.595 domiclios em favelas, o que correspondia a 1,89% dos domiclios brasileiros; em
1991 este nmero sobe para 1,14 milhes de domiclios em favelas, representando 3,28% do
total dos domiclios brasileiros. A taxa de crescimento anual dos domiclios em favelas de
7,65% no perodo, quatro vezes maior que a taxa de crescimento anual do parque domiciliar,
de 1,89%.6 Entre 1991 e 2000, o nmero de favelas teria aumentado cerca de 22% em todo
o Brasil (MARICATO, 2001).

H fortes indcios de que as favelas tendem a crescer e a se adensar ainda mais na periferia
das metrpoles (cidades perifricas). Em algumas cidades do Grande ABC (Estado de So
Paulo), como Santo Andr e Ribeiro Pires, a taxa de crescimento anual da populao favelada
chega a ser cerca de nove e 12 vezes maior, respectivamente, que o ndice de crescimento
total da populao residente nas cidades. Nota-se a continuidade do padro perifrico de
crescimento: o processo de periferizao, j evidenciado nas dcadas de 1970 e 1980,
intensifica-se na dcada de 1990.7 Os municpios perifricos das regies metropolitanas
vm crescendo mais rapidamente que os municpios das capitais e tm sido os responsveis
pelo incremento populacional das metrpoles. Segundo MARICATO (2001), das 12 regies
metropolitanas, os municpios centrais cresceram em mdia 3,1% entre 1991 e 1996, enquanto
os municpios perifricos cresceram 14,7%.8

A populao excluda levada a ocupar as reas desprezadas pelo mercado imobilirio, onde
a construo vedada, como reas lindeiras a rios e crregos, reservadas de loteamentos
(institucionais ou verdes) ou ainda de grande importncia ambiental, como as APMs (reas
de Proteo dos Mananciais), florestas e mangues. A ocupao dessas reas, alm de colocar
em risco a integridade fsica dos moradores, causa danos ambientais e compromete a
qualidade de vida na cidade como um todo.

4
LABHAB FAUUSP, citado por MARICATO (2001, p. 38).
5
BREMAKER (2001).
6
TASCHNER (2001: 28).
7
A configurao scio-espacial e a periferizao do crescimento na cidade de So
Paulo e na RMSP so tratadas, entre outros autores, por TASCHNER, S. P. e BGUS
(2000), L. M. M. e na RMRJ, por LAGO, L. C. (2000).
8
Enquanto a taxa de crescimento anual da populao do municpio de So Paulo foi
de 0,87% no perodo 1991-2000 e de 1,1% no perodo 1980-1991, a RMSP apresentou
1,63% e 1,86%, respectivamente, e a regio perifrica (toda a RMSP, excetuando-se
a cidade de So Paulo) apresentou 2,81% e 3,21%, respectivamente. Os denominados
anis perifricos da cidade de So Paulo apresentaram taxas de crescimento muito
superiores s dos demais anis e so responsveis pelo incremento populacional
de 95% entre 1980 e 1991 e de 262% entre 1991 e 1996 (TASCHNER & BOGUS,
2000: 254).

2
Efetivamente, a cidade oculta, representada pelas moradias ilegais, tem um preo oculto,
que vem sendo pago por toda sociedade, ainda que a tragdia do quotidiano de seus
moradores ultrapasse qualquer limite de comparao com as demais faixas da populao.
nica alternativa para milhes de famlias desprezadas pelo poder pblico e ignoradas pela
sociedade, a moradia indigna avana sem limites na ocupao desordenada do solo, com a
construo beira de rios e crregos ou no fundo de vales, contribuindo para o agravamento
de inundaes e enchentes em toda a cidade. Ou tambm com a edificao em encostas,
abrindo caminho para a eroso e deslocamentos de terra, que entopem as galerias de guas
pluviais, crregos e rios, com os mesmos efeitos calamitosos. Ou com a exploso de
verdadeiros bairros, em loteamentos ilegais, em regies importantes para a preservao do
meio ambiente, como as reas de mananciais ou reservas florestais, contribuindo para a
poluio das guas e da atmosfera. nica alternativa para as famlias que precisam de um
domicilio, a moradia indigna , involuntariamente embora, um forte agressor do meio ambiente,
com todas as suas conseqncias desastrosas para a qualidade de vida de toda a populao.
(INSTITUTO CIDADANIA, 2000)

MARICATO (2001) aponta que a favelizao das cidades est relacionada com as
caractersticas excludentes do mercado imobilirio formal e com a urbanizao desigual da
metrpole, relacionada com as caractersticas histricas do desenvolvimento do capitalismo
nos pases perifricos, identificadas como desenvolvimento desigual e combinado.9

O Estado assistiu ao espantoso crescimento da cidade oculta sem intervir com uma poltica
habitacional que atendesse a populao excluda. Fez-se presente no espao da acumulao,
mas se ausentou do espao da misria. 10 O crescimento das favelas , portanto, resultado
tambm da ausncia e conivncia do Estado.

O Brasil no conseguiu incorporar e operacionalizar os fundamentos bsicos daquilo que

Francisco de Oliveira chama uma economia poltica da social-democracia, caracterizada pelo
papel estratgico do chamado fundo pblico, que cria um padro de financiamento voltado
para a reproduo dos custos da fora de trabalho. Ao contrrio, no Brasil, registra-se a
tendncia a considerar os direitos e as conquistas civilizadoras das polticas sociais como
Custo Brasil. De acordo com esse enfoque, esses direitos representariam obstculos ao
desenvolvimento econmico (OLIVEIRA, 1998: 216).

Ainda de acordo com o autor, o paradoxo do modelo brasileiro, e da grande maioria dos
pases da Amrica Latina, consiste em chegar aos mesmos limites superiores do capitalismo
desenvolvido, sem ter atingido seus patamares mnimos (1998: 208). Em outras palavras, a
poltica social em geral, e a poltica habitacional em particular, entram como elementos
residuais e marginais na elaborao de uma estratgia geral de desenvolvimento para o pas.

9
Esse debate tem como referncia obras clssicas de autores como Florestan
Fernandes, Caio Prado Jr. e Celso Furtado. A sntese da discusso, retomada por
autores como SAMPAIO JR. (1997; 1999) para a escala nacional e MARICATO (2000;
2001) para o urbano, que o Brasil no completou o seu processo civilizatrio de
construo da nao, com efeitos dramticos sobre o quadro da excluso social
sofrida por grandes segmentos da sociedade brasileira. SAMPAIO JR. (1999) lembra
que as referidas obras clssicas da literatura brasileira tm uma surpreendente
atualidade em termos da capacidade analtica para explicar o atual estgio de insero
subordinada da nao brasileira no cenrio de globalizao.
10
Sobre o papel do Estado e da legislao, referncia o trabalho de MARICATO
(1996; 2000), que trata do paradoxo que articula legislao, arbitrariedade e
segregao.

3
As favelas, com ou sem interveno, consolidaram-se como espao permanente de moradias
e o tipo de interveno mais praticado passou a ser a urbanizao, tendo como principal
protagonista o municpio. Diante das dimenses do problema e da ausncia do Governo
Federal, como veremos nos prximos captulos, no restou alternativa aos governos
municipais, a no ser intervir com programas de urbanizao.

No incio da dcada de 1980, as polticas de urbanizao de favelas comeam a ser

institucionalizadas, no mbito municipal, como parte integrante da poltica municipal de
habitao. nesse perodo que a urbanizao comea a ser a resposta municipal oficial para
o conjunto de favelas existentes na cidade. Na dcada seguinte, registra-se o aprimoramento
e difuso dos programas de urbanizao. 11

No final da dcada de 1990, momento em que a maioria dos governos comea a desenvolver
programas de urbanizao de favelas, ocorrem recomendaes para que se ultrapasse a fase
de projetos-pilotos e se desenvolvam polticas abrangentes de urbanizao. As agncias
internacionais propem a ampliao da escala dos projetos (Upscaling Slum Upgrading) e o
Governo Federal, por meio do programa Habitar Brasil/BID, exige que os municpios elaborem
o PEMAS Plano Estratgico Municipal de Assentamentos Subnormais, e o subprograma DI
Desenvolvimento Institucional, objetivando capacitar o municpio para estabelecer e
implementar uma poltica habitacional (e de urbanizao de favelas) abrangente. No entanto,
a maioria dos municpios no tem conseguido ampliar a escala de interveno e tem enfrentado
dificuldades para realizar uma recuperao urbanstica e ambiental adequada.

A ao municipal em favelas promove sempre, em algum grau, a melhoria das condies de

habitabilidade da populao. No entanto, h sinais de que nem sempre se est conseguindo
alcanar resultados satisfatrios. As favelas se adensam e se consolidam, com a substituio
dos barracos pelas construes de alvenaria e com a proviso, em alguma medida, de
saneamento e infra-estrutura. Mas so muitas vezes consolidadas sem o equacionamento
dos problemas ambientais, de estrutura urbana e fundirios, ou ainda deixando de garantir o
acesso a uma moradia adequada (digna). Muitas questes permanecem sem resposta. Os
desafios para urbanizar as favelas hoje so os mesmos do incio da dcada de 1980? So as
solues de urbanizao aplicveis a qualquer favela? Essas solues so sustentveis do
ponto de vista da recuperao ambiental das cidades? Quando viabilizam o acesso a uma
moradia adequada? Quanto custa urbanizar favelas? Como promover processos de incluso?
Deixaram as favelas de ser favelas aps a urbanizao? Por que no se consegue regularizar
as favelas urbanizadas?

11
Sobre o conceito e diferenciao entre projetos, programas e polticas habitacionais
ver MACCALLUM (1992).
Para autor: Policy interprets political and social decisions at high levels: policy sets
broad objectives, specifies the basic strategies, indicates general levels and sources
of resource allocation, and relates housing to other polices.
Programmes are the first stage of implementation of policies; programmes convert
strategies to operational activities, set quantitative targets and time schedules, de-
fine sources of funds and allocation mechanisms, specify institutions and organiza-
tions for implementation, and set guidelines for project formulation.
Projects area the final stage of converting policy into action; projects are the site-
specific activities which implement programmes in the form of physical construc-
tions and/or service delivery operations.

4
O objetivo do trabalho contribuir para o aprimoramento de programas e polticas de habitao
e urbanizao de favelas, desenvolvidos em regies metropolitanas, por meio do registro e
anlise de experincias realizadas nas dcadas de 1980 e 1990, apontando suas limitaes,
impasses e potenciais. Trata-se de pensar a sustentabilidade dessas intervenes e, portanto,
ir alm da anlise de uma experincia localizada, estudando-as como alternativa de poltica
pblica aplicvel para solucionar o problema das favelas em seu conjunto, em uma cidade ou
regio.

Embora a questo habitacional e das favelas no se resolva apenas no mbito municipal e

envolva elementos estruturais, como a equao renda-preo de moradia12, esta tese vai se
ater esfera municipal e trabalhar no centro dessas contradies. Este trabalho no tratar
das dimenses estruturais que cercam a questo habitacional no Brasil. Evidentemente, os
governos municipais, sozinhos, no conseguem lidar com as questes estruturais e regionais13
e, no entanto, no podem deixar de intervir. H uma grande quantidade de experincias e de
conhecimentos acumulados, que precisam ser sistematizados e avaliados, at para se discutir
o rumo das polticas de urbanizao de favelas.

Argumentarei neste estudo que, nas duas ltimas dcadas, a poltica de urbanizao de
favelas foi institucionalizada, difundida e aprimorada. Embora sejam relevantes os resultados
de melhoria das condies de vida, assim como as inovaes trazidas pelo aprimoramento
das polticas de urbanizao, a interveno no consegue ter a abrangncia necessria e
nem sempre promove a integrao da favela cidade, alm de no garantir o acesso a uma
habitao adequada.

O problema das favelas no se resolve apenas no mbito municipal, embora o municpio seja
o mais indicado para intervir. necessrio ter a retaguarda de uma poltica estadual e federal
de habitao, contar com uma poltica de subsdios para baixa renda, com programas
(complementares) de produo de novas moradias, para atender tambm a populao de
favelas, assim como estabelecer uma gesto urbana inclusiva no nvel local.

Para discutir a interveno dos governos locais em favela, trabalhei com dois universos
empricos. O primeiro, relacionado minha vivncia profissional, compe-se das cidades em
que atuei na Regio do Grande ABC (Diadema e Santo Andr), e o segundo universo, externo
minha experincia, relaciona-se com o estudo de outras experincias municipais, dentre as
quais destaquei So Paulo, Recife (PREZEIS) e Rio de Janeiro (Favela Bairro). O recurso de
relatar as experincias objetivou dar subsdios para a anlise da evoluo das polticas de
urbanizao e registrar dados importantes e detalhes. Para isso, apoiei-me na anlise da
documentao existente sobre as polticas, em visitas tcnicas e entrevistas com tcnicos,
dirigentes e lideranas comunitrias.

12
Trata-se da insuficincia de renda para arcar com os custos do consumo de
servios habitacionais mnimos e do alto preo da mercadoria habitao, que
uma necessidade bsica da populao. Ver RODELL, M. J. (1983).
13
evidente que os problemas habitacionais dos municpios metropolitanos no se
resolvem nos limites de seu territrio. A questo habitacional est relacionada a
polticas ambientais, de transporte e emprego, que so metropolitanas. Alm disso,
no campo da regularizao fundiria, a legislao estadual, seja a Constituio do
Estado no caso da desafetao de reas pblicas ocupadas (art. 180), seja a Lei de
Proteo de Mananciais no caso das sub-bacias, incide sobre a legislao munici-
pal.

5
A experincia de Santo Andr pormenorizada, a fim de explicitar melhor as limitaes das
polticas de urbanizao em regies metropolitanas. Para analisar a possibilidade de replicar
as solues inovadoras para o conjunto de favelas, incorporei a anlise do contexto urbano
e institucional da cidade.

Esta tese est estruturada em seis captulos. No primeiro, procuro sistematizar a ao

governamental federal no setor habitacional, destacando as diretrizes polticas de interveno
em favelas. Aponto como a favela foi percebida e tratada ao longo do sculo XX e detenho-
me nas propostas do Governo FHC. Nesse captulo abordada tambm a posio das agncias
internacionais, uma vez que a poltica habitacional estabelecida pelo governo brasileiro , em
algum grau e periodicidade, tambm influenciada pelas agendas internacionais.

No captulo dois, enfatizo as mudanas na configurao do espao das favelas e apresento

um resumo da discusso sobre parmetros e tipos de urbanizao de favela, procurando, por
meio da classificao e conceituao dos tipos de interveno, fornecer subsdios para analisar
as polticas de urbanizao estudadas.

O terceiro captulo analisa as polticas municipais de urbanizao de favelas estruturadas na

dcada de 1980 pelos pioneiros, destacando a experincia de Recife e Diadema.

No captulo quatro, discuto o que impulsiona o crescimento da interveno municipal na

dcada de 1990 e trato do aprimoramento das polticas de urbanizao. Dou destaque ao
programa Favela Bairro, desenvolvido pelo governo municipal do Rio de Janeiro, porque se
tornou o programa de maior abrangncia e referncia nacional.

O captulo cinco apresenta o estudo de caso de Santo Andr e trata da evoluo da poltica
municipal de urbanizao de favelas, destacando os avanos e as limitaes da ao munici-
pal.

Por fim, no sexto captulo, fao uma sntese da institucionalizao e aprimoramento das
polticas de urbanizao de favelas e aponto as limitaes e impasses para tornar a interveno
abrangente, garantindo a recuperao urbanstica das favelas e cidades e o acesso a uma
moradia adequada.

6
 1. Estado
Estado,,
Poltica Ha bitacional
Habitacional
eFFaavelas no Br asil
Brasil

7
1. Estado 1.oltica
Estado,, P Estado, Poltica
Poltica Ha Habitacional
bitacional
Habitacional e eFFavelas
avelasnono
Fa Brasil
Br asil
Brasil
Neste captulo ser apresentada uma breve retrospectiva da ao governamental federal no
setor habitacional, dando nfase s propostas formuladas para as favelas. Trata-se de situar
o objeto de pesquisa no quadro histrico das polticas de interveno nacionais mais
relevantes. Discutirei a poltica habitacional em trs perodos: o primeiro perodo, indo do
incio do sculo passado at a criao do BNH; o segundo, o perodo de existncia do BNH
(1964 a 1986); e o terceiro, o perodo ps-BNH, com destaque para a poltica oficial recente
para o setor. Tambm ser tratada a evoluo da agenda das agncias internacionais e sua
influncia na elaborao de polticas habitacionais, mais especificamente na definio de
estratgias para interveno em favelas no Brasil.

1.1 A ao governamental at o surgimento do BNH (1964)

O crescimento das cidades brasileiras foi continuamente acompanhado pelo crescimento de
habitaes precrias, cortios, favelas, loteamentos perifricos, que surgiram como alternativas
habitacionais para a populao mais pobre e historicamente excluda do mercado imobilirio
formal.

Nos pases perifricos, como o Brasil, os gastos com a moradia no foram incorporados aos
salrios pagos pela indstria e nem assumidos pelo Estado. A urbanizao com baixos salrios
e as caractersticas excludentes do mercado imobilirio obrigaram a apelar para a produo
domstica e a invaso de terras. MARICATO (1996a:38) lembra que o aparato legal urbano
fundirio e imobilirio, que forneceu as bases para o incio da formao de um mercado
imobilirio excludente, foi desenvolvido na segunda metade do sculo XIX.
8
Por volta de 1880, a maioria dos prestadores de servios manuais, escravos ou trabalhadores
livres, morava nos locais de trabalho e no chegava a ter moradia prpria. Na cidade imperial,
os escravos viviam com os seus proprietrios, habitando os pores dos sobrados e os fundos
das casas trreas. Como a propriedade imobiliria era pouco valorizada, os homens livres
podiam obter a concesso gratuita de terrenos se pudessem neles construir e pagar os foros
anuais pela sua posse (REIS: 1994b).

Com a emergncia do trabalho livre, se assegurou que a propriedade fosse transformada em

mercadoria e a atividade empresarial imobiliria regulamentada. Em 1850, a Lei de Terras (Lei
n. 601, de 18 de setembro) foi instituda, deixando de ser permitido o acesso terra pelas
vias da ocupao e cesso pblica. Vrios autores apontam a interligao desse acontecimento
com a proibio do trfico de escravos, instituda tambm em 1850, e com a sua libertao.1
Os trabalhadores livres, afastados da possibilidade de tornarem-se proprietrios de terra,
sem acesso ao mercado livre de habitao, so levados a ocupar morros e vrzeas e a habitar
os cortios.

No final do sculo XIX, grandes mudanas, tais como crescimento demogrfico,

desenvolvimento da economia cafeeira, incio da industrializao, libertao dos escravos e
incremento da migrao, ocasionaram a expanso dos centros urbanos e o aumento dos
cortios, que se tornaram a principal alternativa de moradia para a populao mais pobre. 2
As construes de cortios de aluguel cresceram, provocando o agravamento das condies
sanitrias e exigindo a interveno do Estado.

O Estado estabeleceu, ento, legislao para inibir, proibir ou regulamentar a construo de

cortios. BONDUKI (1998: 27-43) aponta que a interveno estatal na Primeira Repblica se
deu por meio do controle sanitrio das habitaes, do estabelecimento de legislao
urbanstica e da participao direta na execuo de obras de saneamento. Esta seria a origem
da interveno estatal no controle da produo do espao urbano e habitao na cidade
moderna brasileira.

Buscou-se eliminar os problemas habitacionais por meio de medidas legais de controle e

eliminao de cortios. Em 1855, o Governo do Rio de Janeiro decretou a proibio da
construo de novos cortios, sem licena da Cmara Municipal da cidade do Rio de Janeiro,
exigindo-se para estas construes todas as condies higinicas; estas construes no
seriam habitveis sem a aprovao da Junta da Higiene Pblica (FINEP/GAP, 1985: 27). Em
1876, o mesmo governo decretou definitivamente a proibio de construo de cortios no
centro da cidade. Em 1893, outro decreto determinou a eliminao dos cortios do centro da
cidade do Rio de Janeiro.

1
MARICATO (1996b), MARTINS (1979), REIS (1994b).
2
O crescimento populacional urbano no final do sculo XIX tratado, entre outros
autores por CANO (1988, 1977), BONDUKI (1998), MARICATO (1998b), REIS (1994
a,b), VAZ (1986).

9
Em So Paulo, posturas semelhantes foram
adotadas, primeiramente mediante a determi-
nao de padres para construo de cortios
e, mais tarde, mediante a proibio de sua
construo. Em 1886, o Cdigo de Posturas
do Municpio de So Paulo regulamentou a
construo de cortios, definindo padres
para a sua execuo. O Cdigo Sanitrio proi-
biu a construo desse tipo de habitao e
atribuiu Municipalidade a responsabilidade
pela extino dos existentes. Outra lei, publi-
cada em 1898, determinou a demolio ou a
reconstruo de cortios considerados infec-
tos e insalubres conforme o padro munici-
pal (BONDUKI, 1998: 38).

No incio do sculo XX, as intervenes sani-

trias seguidas por demolies de cortios
constituram um mecanismo de expulso da
figura 01.
populao de reas centrais. Um dos casos Reforma de Passos no incio do s. XX
mais importantes no Brasil o da remodela- na cidade do Rio de Janeiro.
Projeto de abertura da Avenida Salvador de S.
o urbanstica (Reforma de Passos) no Rio
de Janeiro, no comeo do sculo XX, realizada
pelo engenheiro Francisco Pereira Passos
(1902-1906), quando foram destrudos milha-
res de domiclios. A expulso levou parcelas figura 02.
dessa populao a invadir os morros e cons- Reforma de Passos na cidade
do Rio de Janeiro.
tituir as favelas. Abertura da Avenida Central em 1905.

10
 No Rio de Janeiro, grandes obras de renovao urbana, de inspirao
haussmaniana, resultaram na demolio de 3.000 unidades habitacionais
em cortios. A populao era ento de 805 mil pessoas, cerca de 160 mil
domiclios. Ou seja, 2% dos domiclios foram demolidos para abertura da
Avenida Central em 1906. (TASCHNER, 1997b: 12)

Cortio e aluguel deixam de ser alternativas habitacionais predominantes para a populao

de baixa renda na primeira metade do sculo XX.3 As medidas legais relacionadas ao cortio
mencionadas acima e outras medidas decretadas, relativas ao controle dos valores de aluguis,
alm dos interesses do capital imobilirio e produtivo, podem ser apontadas como as principais
causas dessa mudana.

Os cortios eram localizados nas reas centrais das cidades, obedecendo a uma lgica de
concentrao espacial. Com a valorizao das reas centrais, o Estado intervm,
desobstruindo a rea central da cidade para circulao do capital e localizao da classe
dominante emergente, forando o estabelecimento de uma poltica de segregao dos setores
populares, acentuando-se principalmente a partir das dcadas de 1930 e 1940, com o
amadurecimento do modelo econmico de carter urbano industrial (SILVA, 1989: 36).

Como mencionado, muitas favelas formaram-se no incio do sculo XX, a partir da expulso
da populao moradora de cortios em reas centrais. No Rio de Janeiro, os desalojados
pela Reforma de Passos foram abrigar-se nos morros. ABREU (1994) relata que a expanso
das favelas no tecido urbano carioca teve incio durante essa reforma. Em Recife, a erradicao
dos mocambos para a execuo de melhorias urbanas promoveu a expulso de cerca de 40
mil mocambos para as periferias, morros, inclusive manguezais, sendo que uma moradia foi
construda para cada quatro destrudas (PCR, 2001).

As favelas surgem como alternativa para a populao mais pobre no sc. XX, embora haja
indcios de seu surgimento ainda no sculo XIX.4 TASCHNER (1997a: 5-10) registra que, em
So Paulo, as favelas teriam surgido por volta da dcada de 1940; em Belo Horizonte, por
volta de 1895, na fase de construo da cidade, e em Salvador, tambm na dcada de 1940,
com grandes invases coletivas de terra. No Rio de Janeiro, proliferam-se desde a dcada de
1940 e, em So Paulo, a partir da dcada de 1970. Em So Paulo, a soluo predominante na
primeira metade do sculo XX o loteamento perifrico combinado com a autoconstruo
das moradias.5

3
Segundo BONDUKI (1998: 43) at a dcada de 1930 o aluguel era a forma
predominante de moradia. Em 1920 apenas 19,1% dos prdios da cidade eram
ocupados por proprietrios e provavelmente esses nmeros eram ainda menores
antes desse perodo.
4
No Rio de Janeiro registra-se que uma das grandes favelas teria surgido em
1897, quando soldados vindos da guerra de Canudos ocuparam um morro da
regio porturia, Morro da Favela (Providncia), onde construram moradias
precrias. Nesse mesmo perodo tambm teriam sido ocupados o Morro do
Castelo e o Santo Antnio.
5
Ver BONDUKI e ROLNIK (1979).

11
No caso do Rio de Janeiro, j em meados da dcada de 1920, mais de 100.000 pessoas
habitavam em favelas (ABREU, 1994: 41). Um recenseamento especfico de moradores de
favelas no Estado da Guanabara apontou que, em 1950, a populao moradora em favela
constitua 7,1% da populao total do Rio e, em 1960, 10,2%. Neste perodo (1950-1960), o
nmero de favelas aumenta 149%, e a populao residente em favelas aumenta de 169.305,
em 1950, para 335.063 em 1960, ou seja, 97% (PARISSE, 1969: 145).

A primeira ao governamental foi tentar eliminar as favelas e inibir a construo de novas

por meio do estabelecimento de leis. Em 1934, o Decreto n. 268 probe a construo ou
reconstruo de mocambos no permetro urbano da cidade de Recife (FINEP/GAP, 1983). Em
1937, o Cdigo de Obras do Rio de Janeiro (Decreto n. 6.006, artigos 347 e 349) previu a
eliminao de favelas e a sua substituio por ncleos de habitao de tipo mnimo; proibiu
a construo de favelas e a execuo de qualquer melhoria nas existentes (PARISSE, 1969:
32). Outras medidas podem ser citadas, como a elaborao de planos de controle e erradicao
de favelas e projetos de remoo.

Em 1937 (Estado Novo), para viabilizar a erradicao de favelas, foram criados os Parques
Proletrios Provisrios, visando abrigar famlias removidas de ncleos de favelas. Tratava-se
de alojamentos coletivos construdos com madeira, para onde as famlias eram
compulsoriamente removidas, l permanecendo indefinidamente. Os Parques Proletrios
representavam, ainda no Governo Vargas, uma primeira tentativa de poltica habitacional,
expressando uma mistura de populismo e autoritarismo, e no passaram de amontoados de
barracos e currais eleitorais, pois s ia para l quem tivesse carto poltico (SILVA, 1989: 38).
A remoo para os Parques foi anunciada como primeira etapa do programa. A segunda seria
a construo de edifcios onde as famlias iriam ser abrigadas definitivamente. No entanto,
os Parques Proletrios tornaram-se soluo definitiva. O resultado, segundo PARISSE (1969:
76), foi a destruio de quatro favelas e a construo de trs Parques Proletrios com
capacidade para alojar de 7.000 a 8.000 pessoas, nmero inferior ao anunciado e muito
insuficiente em relao populao total moradora em favelas, estimada em 300.000
habitantes.

No incio do sculo XX, o Governo Republicano estimula os setores privados a construrem

Vilas Operrias. O governo intervm regulamentando (Decreto n. 01 de 1892) e incentivando,
por meio da iseno de impostos, essa modalidade de produo habitacional (FINEP-GAP,
1983). No perodo Vargas (1930-1945), a atuao governamental ocorre tanto no controle dos
valores de locao, como na produo habitacional, por meio das carteiras prediais dos
Institutos de Aposentadoria e Penses (IAPs).

Os IAPs passam a aplicar parcela de seus recursos na construo de moradias para seus
associados. Sua produo foi expressiva, chegando em 1945 a atender cerca de 5,2% da
populao urbana brasileira - estimada em 14,31 milhes - com a produo de cerca de
124.000 unidades habitacionais num perodo de 8 anos - de 1937 a 1945 (TASCHNER, 1997b:
17). Embora a produo tenha sido expressiva, seu atendimento era restrito populao
ligada indstria, deixando sem atendimento grande parcela da populao.

12
Em 1942, o Governo Vargas estabelece a Lei do Inquilinato, que congela os valores dos
aluguis. A medida acaba desestimulando a construo de moradias para aluguel e
estimulando a venda e a difuso da propriedade privada. Com a reduo do estoque de
moradias para aluguel, dificultou-se ainda mais o acesso da populao mais pobre ao mercado
formal.

O Governo Dutra elabora estudos e planos para favelas com o objetivo de erradicao e
controle. Em 1948, no Distrito Federal, o plano de extino de favelas chegava a propor que
os moradores retornassem ao seu estado de origem e que aqueles cujo salrio excedesse o
mnimo estipulado fossem expulsos (LEEDS apud SILVA, 1989: 41).

No mesmo perodo em que so executadas as aes de remoo mencionadas, tambm

so executadas algumas melhorias em favelas, como no caso do Rio de Janeiro, atravs da
Fundao Leo XIII. SILVA (1989) aponta que o governo teria sido movido pelo medo de
infiltrao e disseminao comunista e pela necessidade de controle social da populao.

Em 1946, terminado o Estado Novo, foi criada a FCP - Fundao da Casa Popular. A FCP foi o
primeiro rgo de mbito federal a tratar exclusivamente da proviso habitacional. Segundo
BONDUKI (1998: 115-126), o projeto de criao da FCP propunha a reformulao da atuao
do Estado no setor e partia de uma viso abrangente da habitao, procurando articul-la
com o desenvolvimento urbano. O projeto inicial previa elementos fundamentais, como a
centralizao da poltica habitacional na FCP, a subordinao das operaes imobilirias e
das carteiras prediais dos IAPs e a criao de um emprstimo compulsrio como fonte
permanente de recursos.

Dutra, no perodo populista, priorizou a iniciativa como forma de demonstrar sensibilidade

social e amenizar a crise habitacional e o descontentamento popular, mas seus elementos
fundamentais foram alterados para atender forte presso de diversos segmentos sociais. O
projeto foi desmantelado por uma oposio fortssima, da qual faziam parte a indstria da
construo civil, incorporadores imobilirios, membros dos IAPs (escales superiores),
sindicatos e setores de esquerda, paralelamente resistncia de alguns governos estaduais
e conflitos dentro do prprio aparato do Estado. O resultado da produo habitacional realizada
pela FCP reflete o fracasso do projeto. Em 18 anos de atuao, a FCP produziu 18.143 unidades
em 143 conjuntos habitacionais (BONDUKI, 1998). Sua atuao foi considerada limitada pelos
autores estudados, alm de pulverizada e pautada no clientelismo.

Em 1948, a campanha Batalha no Rio tem grande repercusso, colocando a questo da

favela em debate nacional e tratando-a como um problema global (SILVA, 1989: 52). No
segundo perodo Vargas, foi criado o Servio de Recuperao de Favelas, rgo subordinado
Secretaria da Sade.

13
Na primeira metade do sculo XX e antes da institucionalizao do BNH, os governos passaram
do desconhecimento da favela s polticas pautadas no controle e represso ou clientelismo.
As favelas foram vistas pelos governos como doena social (espao do marginal, preguioso),
ambiente de provvel disseminao comunista, problema social e migratrio e como potencial
eleitoral.6 Os programas oficiais de governo no atenderam os moradores de favela e a
erradicao delas foi a soluo apontada. Algumas experincias de urbanizao foram
realizadas com o apoio de instituies no-governamentais, principalmente aquelas ligadas
Igreja catlica, mas estas no alteraram as estruturas e diretrizes institucionais relacionadas
com a favela.7

At 1937, a interveno do Estado se deu indiretamente, pela adoo de medidas legais e de

cunho sanitarista. No Governo Getlio Vargas, o Estado comea a intervir diretamente, mas a
oferta de habitao restrita aos associados de institutos de previdncia e sua produo,
no relevante quantitativamente. Em 1946, com o final da primeira Era Vargas, a FCP criada,
mas sua atuao limitada. A proposta do Governo Dutra era a extino das favelas. Os
governos que lhe sucederam, a saber, o segundo perodo Vargas e o de Juscelino Kubitschek,
deram pouca prioridade habitao. Em 1956, o SERFHA criado para intervir em
assentamentos considerados subnormais. No Governo de Jnio Quadros criado o Instituto
Brasileiro de Habitao, considerado precursor do BNH. Ao longo desse perodo, fortalece-
se a idia da casa prpria. A idia da propriedade promovida pelos governos como fator de
estabilidade poltica (ANDRADE & AZEVEDO,1982).

1.2 O perodo BNH

Em 1964, no perodo militar (Governo Castelo Branco), criado o BNH - Banco Nacional de
Habitao. O BNH financiou obras de habitao, saneamento bsico e urbano, incluindo
grandes projetos regionais e nacionais das reas de transporte e energia. O Sistema Financeiro
de Habitao (SFH) operou com recursos provenientes de poupanas compulsrias, como o
FGTS (Fundo de Garantia por Tempo de Servio) e voluntrias (cadernetas de poupana),
alm dos recursos dos agentes financeiros e promotores8.

Com o BNH definitivamente difundida a idia da casa prpria. Com a ideologia da casa
prpria, esperava-se alcanar ordem e estabilidade social, alm de atender aos interesses
do capital financeiro, da indstria de materiais de construo e da indstria de construo. A
favela ser tratada como dficit de moradia e controle social (foco de subverso ao regime).

6
Ver ABUJARAMA (1967) e LEEDS&LEEDS (1978).
7
No Rio de Janeiro, em 1947, foi criada a Fundao Leo XIII a partir de um acordo
entre a Igreja e o Governo Federal, com o objetivo de assistir populao moradora
em favelas e, em 1955, a Igreja Catlica criou a Cruzada So Sebastio, rgo no-
governamental que apoiou projetos de urbanizao e remoo de favelas. Em So
Paulo, na dcada de 60, foram criadas, entre outras instituies, o MUD (Movimento
Universitrio de Desfavelamento) e MOV (Movimento das Organizaes Voluntrias
pela promoo do favelado).
8
Sobre o SFH e BNH escrevem vrios autores, entre eles: ANDRADE e AZEVEDO
(1982), BOLAFFI (1977), CASTRO (1999), MARICATO (1987), SILVA (1989).

14
O BNH foi criado sobre uma contradio insolvel: atender prioritariamente, com a produo
de moradias, a populao de baixa renda, e ser lucrativo e auto-sustentvel financeiramente,
supondo que essa populao poderia pagar pela casa prpria no subsidiada. O balano
final de sua atuao mostra que a maior parte de sua produo habitacional foi destinada aos
setores de renda mdia.

Na dcada de 1960 e incio da dcada de

1970, a linha de atuao do BNH para
favelas era ainda a erradicao. A CHISAM
(Coordenao de Habitao de Interesse
Social da rea Metropolitana da Grande
Rio), rgo ligado ao BNH, foi criada em
1968 objetivando exterminar as favelas
existentes no Rio de Janeiro e tornar seus
moradores proprietrios de casas fora da
favela (BNH, 1971). Esta poltica de erradi-
cao tambm intensificada com a alo-
cao de recursos do USAID (United States
Agency for International Development).

Programas compulsrios de remoo de

moradores de ncleos de favela para
loteamentos ou conjuntos habitacionais
na periferia das cidades marcam a sua
atuao nesse perodo. No Rio de Janeiro, foto 01.
Zona sul do Rio de Janeiro (1963-1975).
de 1962 a 1974, foram removidas 80 Erradicao de favelas.
favelas e destrudos 26.193 barracos que
abrigavam 139.218 moradores (VALLADARES, 1978: p.39). A maioria dos barracos localizava-
se na zona sul do Rio de Janeiro e a sua remoo visou desobstruir uma rea valiosa para a
construo de residncias para as classes mdia e alta (SILVA, 1989: 50).9

Em Belo Horizonte, a poltica de erradicao tambm intensificada no final da dcada de

1960 com a criao da CHISBEL Coordenao de Habitao de Interesse Social - cerca de
10.000 famlias, ou seja, 43 mil pessoas, foram expulsas de 423 reas invadidas, em muitos
casos por meios violentos, recebendo indenizao insignificante (GUIMARES apud
FERNANDES, 1998: 141).

9
Em So Paulo tambm se promoveu a remoo de favelas que constituam
obstculo execuo de obras privadas e publicas (obras virias). Inicialmente, as
solues de remoo apontadas para as famlias eram alternativas individuais, como
a indenizao em dinheiro praticada na 2a gesto do Prefeito Prestes (1961-1965). A
partir de 1971, comeam a ser adotadas alternativas coletivas, como a construo
de alojamentos provisrios. As aes de tratamento individual resultavam na
disperso dos favelados por diferentes locais da cidade e a maioria dos alojamentos
se transformou em novas favelas. (BUENO, 2000: 46-60)

15
Estudo realizado por VALLADARES (1978) aponta que expressiva parcela das famlias removidas
de ncleos de favela para conjuntos habitacionais proposta de erradicao de favela
abandona o conjunto e passa a moradia para famlias com melhores condies financeiras.
Aponta vrios fatores como causa desse processo, entre eles a natureza compulsria do
programa, a localizao dos conjuntos quase sempre impondo uma distncia muito grande
entre moradia e local de trabalho, os custos de transporte e moradia, sendo estes ltimos
entendidos como os valores referentes prestao, ao condomnio, s taxas de gua, luz e
impostos.

No incio da dcada de 1970, os elevados ndices de inadimplncia levam o BNH a mudar a

estratgia e elitizar o atendimento. A populao de baixa renda, impossibilitada de arcar
financeiramente com os custos propostos, excluda do atendimento. Nesse perodo, o
BNH aumenta os investimentos em obras urbanas. Na segunda metade da dcada de 1970,
o BNH retoma a idia inicial de voltar-se para a populao de baixa renda. Entre as razes que
levaram o BNH a reinvestir em habitao popular, MARICATO (1987: 89) destaca a presso
popular, a crise econmica de 1974, a presso da indstria de materiais de construo e o
estreitamento do mercado de alto padro.

Os programas PROFILURB e PROMORAR foram institudos para atender a populao de

menor renda. O PROFILURB, criado em 1975, viabilizou a criao de lotes urbanizados e
embries habitacionais destinados populao com renda de 0 a 3 salrios mnimos. At o
final de 1980, menos de 43.000 lotes haviam sido financiados no mbito do programa
PROFILURB em todo o pas (ANDRADE & AZEVEDO, 1982).

O PROMORAR, criado em 1979, representou uma mudana na postura oficial do Governo

Federal em relao s favelas. Foi o primeiro programa habitacional promovido pelo Governo
Federal que admitiu consolidar a ocupao (favela). O programa viabilizava a manuteno da
populao no local, mediante financiamento para substituio do barraco por casas de
alvenaria e para a execuo de infra-estrutura urbana. O programa financiava at 300 UPCs
para construo de unidades-embries de at 25 m. O programa executado por empresas
construtoras financiou 206.000 unidades em todo Brasil at 1984 (BUENO, 1998).

Esses programas no alcanaram resultados expressivos. MARICATO (1987: 65) menciona

seu carter demaggico e propagandstico, uma vez que no consideraram a escala e os
nmeros relativos demanda. O SFH ampliou a proviso de habitao no Brasil, mas no
atingiu expressivamente os setores de baixa renda e no conseguiu solucionar a crise
habitacional brasileira, que se intensificou no perodo. Pode-se afirmar que o BNH no
conseguiu atingir a populao de renda mais baixa. Quase metade das unidades financiadas
(48,8%) foi destinada aos setores de classe mdia.

16
 Do conjunto das unidades construdas entre 1964 e 1986, cerca de 26%
contaram com financiamento do BNH (...) Este desempenho, no entanto,
mostra-se profundamente perverso quando os dados so desagregados.
Assim, de 4,5 milhes de unidades financiadas naquele perodo, somente
1,5 milho (33%) foi destinado aos setores populares, sendo que os atingidos
pelos programas alternativos (entre 0 e 3 salrios mnimos) foram
contemplados com apenas 250 mil unidades, o que significa 5,9% do to-
tal. (AZEVEDO & RIBEIRO, 1996:13)

A populao favelada excluda desse atendimento cresce espantosamente. Alguns autores

apresentam nmeros que revelam a ordem de grandeza desse crescimento.

O crescimento da populao favelada no municpio de So Paulo foi da

ordem de 446%, enquanto a populao total cresceu 44%, de acordo com
dados do IBGE - 1980. No Rio de Janeiro a populao total da cidade cresceu
duas vezes durante o perodo de 1950-1980, enquanto a populao favelada
cresceu quase dez vezes no mesmo perodo, perfazendo um total de dois
milhes de pessoas, ou seja, um favelado para cada trs habitantes (em
1980). (MARICATO, 1987: 65)

1.3 O perodo ps-BNH

A Nova Repblica chega acompanhada por medidas neoliberais do receiturio do FMI, que
provocam a diminuio de gastos tambm no setor habitacional, e recebe como herana um
BNH ineficaz e deficitrio.10 Aps sua extino em 1986, diversos ministrios e secretarias se
responsabilizaram pela poltica habitacional. O perodo marcado por constantes mudanas
ministeriais e arranjos institucionais.11 A CEF incorpora as atividades do BNH e mantida
como agente operador do FGTS.

Aps a extino do BNH, interrompido o programa PROMORAR e cai o investimento em

produo habitacional. TASCHNER (1997a: 52) aponta que o nmero de unidades habitacionais
financiadas de interesse social, que em 1980 foi de 284 mil, cai para 44 mil em 1986 e para 15
mil em 1991. A promoo da melhoria de condies habitacionais na favela no priorizada
ou entendida como responsabilidade dos governos municipais. Os escassos recursos
destinados s favelas obedecem lgica clientelista.12

10
A alta inadimplncia e a concesso de subsdios resultaram no aumento do dficit
do BNH. Em 1999, o Governo Federal (BRASIL - SEDU, 1999) estimava que o
desequilbrio econmico financeiro dos contratos resultava num dficit atuarial do
FCVS de 55 bilhes e de 71 bilhes de descasamentos potenciais no FGTS.
11
Direo da poltica habitacional: 1986: MDU (Ministrio de Desenvolvimento Urbano
e Meio Ambiente); 1987: MHU (Ministrio da Habitao, Urbanismo e Meio
Ambiente); 1988: MBES (Ministrio da Habitao e Bem-Estar Social); 1989:
Ministrio da Previdncia e Ministrio do Interior (Secretaria Especial de habitao e
Ao Comunitria SEHAC); 1990: MAS (Ministrio de Ao Social); 1992: MBES
(Ministrio do Bem-Estar Social); 1995: MPO/SEPURB (Ministrio de Planejamento
e Oramento - Secretaria de Poltica Urbana) e 1999: SEDU/PR Secretaria Especial
de Desenvolvimento Urbano Presidncia da Repblica. (CASTRO, 1999).
12
Entre 1987 e 1990, foi desenvolvido pela SEHAC o Programa Nacional de Apoio as
Comunidades Fala Favela . (CASTRO, 1999)

17
Nesse perodo, o Estado implementou um conjunto de aes pontuais, de carter assistencial,
ao invs de promover uma reestruturao mais ampla das polticas sociais. Foram lanados
programas habitacionais alternativos baseados na autoconstruo de moradias. Em 1985,
viabilizou-se o Programa Mutires, vinculado ao PPS (Programa de Prioridades Sociais), e em
1987 foi criado o Programa Nacional de Mutires Habitacionais, coordenado pela SEAC -
Secretaria de Ao Comunitria. Este ltimo contava com a parceria dos municpios e se
propunha, com verbas oramentrias, a atender famlias com renda inferior a 5 salrios
mnimos. Teve curta durao e financiou apenas 550 mil unidades (AZEVEDO,1996: 82).

Uma vitria alcanada foi a de se ter atingido maior transparncia nas aplicaes dos recursos
do FGTS por conta da participao de representantes da CUT Central nica dos Trabalhadores
no Conselho curador do FGTS (MARICATO, 1998a). Outro ganho foi a incorporao, no
discurso oficial do governo, de vrias das propostas que vinham sendo levantadas pelos
movimentos de moradia e partidos de esquerda, embora caiba repetir que esse discurso no
resultou em mudanas ou resultados significativos na prtica. Sobre essa questo resume
SILVA (1989: 184):

A busca de uma nova poltica habitacional anunciada insistentemente no

incio do governo da Nova Repblica permitiu, de concreto, apenas que a
presso popular (...) impusesse a divulgao de reivindicaes populares,
tais como: reconhecimento da necessidade de que habitao popular fosse
subsidiada, prioridade de atendimento s famlias com renda mensal de at
3 salrios mnimos, participao popular nos programas habitacionais,
reconhecimento de entidades populares como promotoras de projetos
habitacionais, descentralizao da poltica habitacional, situando a habitao
no contexto da cidadania e percebendo a problemtica habitacional como
intrinsecamente vinculada questo urbana, revelando sua natureza de
carter estrutural.

Na dcada de 1990, o neoliberalismo fortalece as propostas de descentralizao, no s

como um meio para democratizar e aumentar a eficcia das polticas pblicas, mas tambm
para atenuar a situao fiscal e financeira de uma Unio falida que deve responder s dvidas
internas e externas (GARCIA, 1995: 6).13 A Constituio Brasileira de 1988 estabeleceu a
descentralizao das polticas pblicas e associou o processo de descentralizao ao de
municipalizao.14

13
KLINK (1998: 3-22) aponta que h indcios de que a Unio tenha aumentado o
papel das contribuies sociais e diminudo o repasse dos recursos negociados
com os municpios como reao perda de recursos tributrios.
14
SATO (1993: 8) constata, cruzando as diretrizes setoriais e regionais, a presena
da autonomia e competncia comum abrindo oportunidades de ao conflitiva ou
cooperativa entre as esferas de governo (conflitos de competncia e responsabilidade)
na promoo de programas habitacionais ou de saneamento bsico.

18
No Governo Collor (1990), a rea de habitao se vincula ao Ministrio de Ao Social que
substitui o MBES e continua desassociada das reas de saneamento e desenvolvimento
urbano. O mais importante programa habitacional lanado foi o PAIH Plano de Ao Imediata
para a Habitao apresentado como medida emergencial e que propunha construir 245 mil
habitaes em 180 dias. O PAIH era composto por trs linhas de atuao: o Programa de
Moradias Populares (produo habitacional), o Programa Lotes Urbanizados e Cesta Bsica e
o Programa de Ao Municipal para Habitao Popular. Foi totalmente financiado com recursos
do FGTS e pretendia atender as famlias com renda familiar mdia de at cinco salrios
mnimos; o custo unitrio mximo de financiamento era de 720 VRFs e 500 VRFs (no caso do
programa Lotes Urbanizados e Cesta Bsica). Segundo AZEVEDO (1996: 84-85), o programa
deixou de cumpriu vrias metas, entre elas o custo mdio financiado, que foi superior ao
fixado, o prazo, que foi estendido, e a meta de produo de unidades, que foi reduzida. A
distribuio regional da produo no obedeceu aos percentuais fixados pelo conselho do
FGTS, desviando-se para objetivos clientelistas.

Em setembro de 1991 foi instalada a CPMI Comisso Parlamentar Mista de Inqurito para
apurar as irregularidades legais praticadas na aplicao e gesto dos recursos. A CPMI
suspendeu as aplicaes do FGTS em novos contratos at que se finalizassem as obras j
contratadas e apenas em 1994 o FGTS reiniciou novas contrataes (SOUZA, 1997). As
irregularidades provocaram crise financeira e institucional e levaram tambm paralisao
da construo de mais de 100 mil moradias iniciadas (CASTRO, 1999: 106).

Estima-se que mais de 200 mil habitaes financiadas ficaram desocupadas ou inconclusas
em 1991, situao que se arrastou para os anos seguintes (CHERKEZIAN & BOLAFFI, 1998:
130). Segundo SOUZA (1997), em 1993, cerca de 103 mil unidades concludas ainda estavam
desocupadas. A CEF relacionou a dificuldade de comercializao a vrios fatores, entre os
quais: o elevado custo final das unidades, superior aos valores de mercado; a desvalorizao
do empreendimento, provocada pela invaso dos conjuntos; o aumento dos saldos devedores
do empreendimento em funo da defasagem de tempo provocada pela paralisao das
obras; a localizao inadequada dos conjuntos (SOUZA, 1997).

Dentre os novos programas habitacionais anunciados em 1990, o Programa de Construo

e Recuperao de Habitaes e reas Degradadas, que contava com recursos oramentrios,
permitia a aplicao destes em projetos de urbanizao de favelas.

O Governo de Itamar Franco (1992/94) formulou o programa Habitar Brasil com a utilizao
de recursos oramentrios para financiar a produo de moradias e a urbanizao de favelas.
Objetivava a gesto participativa dos recursos pelos fundos e conselhos locais compostos
por representantes da sociedade civil e do governo municipal. No mbito do programa Habitar
Brasil, foram atendidas cerca de 15 mil famlias em 1993; em 1994, cerca de 35 mil no
mbito desse e do programa Morar Pequenas Comunidades (SOUZA, 1997). Os resultados
previstos no foram realizados, devido, entre outros motivos, s limitaes impostas pela
excessiva padronizao, documentao exigida e falta de recursos causada pelo no
cumprimento de repasses, em funo do Plano de Estabilizao Econmica (Plano Real).
Este foi tambm o perodo de menor nmero de contrataes (produes habitacionais)
com a utilizao de recursos do FGTS.

19
No incio da dcada de 1990, o Governo Federal comea a estimular a criao de fundos e
conselhos municipais com a justificativa de alcanar maior participao popular e
descentralizao. Nesse perodo, para se ter acesso a financiamentos habitacionais, havia
uma exigncia obrigatria, que era a criao de um Conselho e Fundo municipal ou estadual,
para onde os recursos deveriam ser canalizados. A proposta avana, no sentido de que estimula
o processo participativo e prope democratizar as decises em nvel municipal e estadual.
No entanto, da forma como ocorreu, repentina e legalista, acabou tambm promovendo a
criao de instrumentos meramente formais.

CASTRO (1999: 107) lembra que, apesar da exigncia de criao de conselhos e fundos para
estados e municpios, o Governo Federal no institucionalizou, no nvel federal, espaos
similares de participao mais ampla da sociedade civil, reivindicados pelos movimentos
populares, sindicatos e at representantes do setor empresarial.

Tabela 01.
Financiamentos habitacionais no sistema Financeiro de Habitao 1973-1997
ANOS QUANTIDADE DE UNIDADES CONTRATADAS AO ANO
FGTS SSPF TOTAL
At 1973 520.000,00 454.000,00 974.000,00
1974 35.937,00 60.268,00 96.205,00
1975 77.417,00 64.512,00 141.929,00
1976 164.353,00 109.410,00 273.763,00
1977 209.709,00 58.004,00 267.713,00
1978 279.516,00 58.133,00 337.649,00
1979 274.238,00 108.985,00 383.223,00
1980 366.808,00 260.534,00 627.342,00
1981 198.514,00 266.884,00 465.398,00
1982 282.384,00 258.745,00 541.129,00
1983 32.685,00 44.562,00 77.247,00
1984 43.551,00 42.807,00 86.358,00
1985 42.987,00 34.652,00 77.639,00
1986 44.350,00 19.099,00 63.449,00
1987 99.227,00 13.218,00 112.445,00
1988 98.249,00 137.138,00 235.387,00
1989 32.404,00 81.327,00 113.731,00
1990 169.011,00 30.008,00 199.019,00
1991 356.032,00 8.600,00 364.632,00
1992 - 62.211,00 62.211,00
1993 - 53.707,00 53.707,00
1994 - 61.638,00 61.638,00
1995 - 46.594,00 46.594,00
1996 28.708,00 38.286,00 66.994,00
1997 35.206,00 33.988,00 69.194,00
TOTAL 3.391.286,00 2.407.310,00 5.798.596,00

Elaborada por CHERKEZIAN & BOLAFFI (1998)

fontes: At 1973 - dados do FGTS - mdia dos relatrios do ex-BNH. Aps 1974 - dados de relatrio da ABECIP, elaborados a
partir de dados do BACEN, apresentados nas Comisses Parlamentares de Inqurito do FGTS e do SFH.
Aps 91, dados do FGTS obtidos junto CEF (GEAFU/GEGAP) e SEPURB e do SBPE, de relatrios do BACEN.
FGTS = contratos habitacionais lastreados nos depsitos do FGTS
SBPE = Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo
contratos habitacionais lastreados nos depsitos das Cadernetas de Poupana

20
A retirada do Estado do financiamento ao setor habitacional de mdia renda alavancou,
principalmente no incio dos anos 1990, o autofinanciamento da produo habitacional, que
explode na segunda metade da dcada de 1990.15 A exploso da produo autofinanciada
em 1996 e 1997 em So Paulo resultou da ausncia do Estado no financiamento habitacional
e das mudanas na legislao sobre as cooperativas e a produo de Habitao de Interesse
Social (CASTRO, 1999).

No Governo FHC (do Presidente Fernando Henrique Cardoso), nem sempre prtica e discurso
coincidem. O discurso vai coincidir em muitos aspectos com as bandeiras de luta de
movimentos populares, posies polticas mais progressistas e muitas propostas podem, de
fato, ser consideradas um avano. A moradia passa a ser entendida como o habitat e seu
contexto mais amplo leva a considerar as questes ambientais, urbanas, de saneamento e
desenvolvimento institucional. No primeiro Governo FHC (1995-1998), o MPO - Ministrio do
Planejamento e Oramento - e a SEPURB - Secretaria de Poltica Urbana - so os rgos
responsveis pela poltica habitacional; no segundo governo, a responsabilidade passa a ser
da SEDU-PR (Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano) da Presidncia da Repblica.
A nova proposta propunha a retomada da integrao entre saneamento, habitao e
transportes.

MARICATO (1998a) aponta os principais avanos da proposta evidenciada no documento

oficial Poltica Habitacional de Habitao, elaborado em 1996 pela SEPUR; no entanto, mostra
que entre a proposta e a sua aplicao existe um grande abismo, aberto provavelmente pela
aliana do atraso. So citados os seguintes avanos:

- Reconhecimento da cidade ilegal;

- Novo conceito de dficit habitacional;

- Descentralizao da operao dos programas governamentais;

- Diversidade de programas;

- Reconhecimento da importncia da questo fundiria e urbanstica;

- Reconhecimento de que o dficit habitacional se concentra nas camadas de renda mais

baixa;

- Reconhecimento da importncia de democratizar a gesto da poltica habitacional (proposta

do Conselho de Poltica Urbana).

15
O autofinanciamento consiste em uma alternativa para a produo, que se
reestrutura em busca da reduo de custos, por meio da flexibilizao do
financiamento a partir da centralizao dos capitais dos consumidores pelos
promotores. (CASTRO, 1999: 138)

21
O Governo Federal redefiniu oficialmente o dficit habitacional aps a realizao de uma
pesquisa com diagnstico sobre a situao habitacional no pas, encomendada Fundao
Joo Pinheiro em 1997. O discurso oficial passou a falar em dficit habitacional quantitativo
e qualitativo, entendendo moradia tambm como infra-estrutura e regularizao fundiria. O
diagnstico apresentou um dficit de 4 milhes de moradias na rea urbana e 1 milho na
rea rural, com 5,6 milhes de moradias carentes de infra-estrutura, 5 milhes com infra-
estrutura inadequada e 2,4 milhes de domiclios inadequados por adensamento excessivo
ou uso de material precrio na construo. Do dficit habitacional, 85% correspondiam a
famlias com renda de at 5 salrios mnimos e 55%, de at 2 salrios mnimos (BRASIL,
1997).16

Essa redefinio justificou e reforou a diversificao das modalidades de interveno, a

priorizao de investimentos, principalmente oriundos do OGU, para as faixas de menor renda
e os programas de urbanizao de favelas, saneamento, melhoria habitacional e eliminao
de situaes de risco.

Outro avano seria a parcial descentralizao e a gesto social dos recursos do FGTS. A
alocao de recursos por projeto e municpio no mbito dos programas Pr-Moradia e Pr-
saneamento passou a ser atribuio dos Conselhos Estaduais. O MPO, gestor da aplicao
do FGTS, implantou as Instncias Colegiadas institudas nas unidades de federao, compostas
por representantes dos governos em nvel federal, estadual e municipal e entidades da
sociedade civil, constitudas com a atribuio de hierarquizar e priorizar as propostas de
operaes de crdito com recursos desse fundo. No entanto, as Instncias possuem
autonomia limitada, uma vez que tm de aplicar as regras preestabelecidas pelo Governo
Federal, com pouco espao para adaptao s peculiaridades e necessidades regionais
(CHERKEZIAN & BOLAFFI,1988: 127-128).

O reconhecimento da necessidade de democratizar a gesto da poltica habitacional no se

traduz em medidas concretas no nvel federal. A proposta da Comisso Especial de Habitao
e a criao de um fundo e um conselho com participao de estados, municpios e sociedade
civil, visando tornar mais transparente a aplicao de recursos de vrias fontes, no foi
priorizada pelo Governo Federal.

MARICATO (1988a: 76-77) lembra que o Governo FHC, no decorrer da gesto, desmobilizou
ou fechou os frgeis canais de participao anteriormente existentes e rejeitou parceiros
como as centrais sindicais, movimentos de moradia, representaes de empresrios da
construo e de entidades de classe; no entanto, foi sensvel s demandas do mercado
imobilirio, viabilizando, por exemplo, em curtssimo prazo, o SFI (Sistema Financeiro
Imobilirio), que, devido s turbulncias no quadro econmico nacional e internacional, no
logrou ser implantado.

16
A Fundao Joo Pinheiro atualizou o estudo citado em 2001. Observou-se, no
perodo de 1991 a 2000, um aumento do dficit habitacional de 41,5%, sendo que
83% desse dficit corresponde a famlias com rendimentos inferiores a 3 salrios
mnimos e 97,8% se concentra na faixa at 10 salrios mnimos (Fundao Joo
Pinheiro, 2002).

22
Muitas mudanas na poltica habitacional brasileira buscaram adequao ao iderio neoliberal,
como reduo do papel do Estado e criao de instrumentos para dinamizar o mercado. A
aprovao do SFI, proposta de Lei de autoria da ABECIP (Associao Brasileira de Entidades
de Crdito Imobilirio e Poupana), viabilizou a extenso da alienao fiduciria aos imveis
urbanos e deu maior garantia de sustentabilidade financeira s operaes. CASTRO (1999:
126) conclui que a poltica habitacional do Governo FHC favoreceu a criao de um mercado
imobilirio secundrio, baseado em garantias hipotecrias para financiamentos e tambm
estimulou o associativismo para a produo de moradias com o financiamento pblico
direcionado aos usurios dos recursos, mas no conseguiu atender a populao mais carente
e nem conseguiu fazer decolar o SFI.

O reconhecimento da importncia da questo fundiria e da proporo da ilegalidade das

cidades tambm no se traduziu em medidas concretas para garantir a funo social da
propriedade durante o primeiro governo FHC. Apenas na metade do segundo Governo FHC
foi aprovado o Projeto de Lei Estatuto da Cidade (Lei n. 10.257/01) que, desde 1990, estava
aprovado pelo Senado Federal e que tramitava, na forma de outro projeto de lei
(Desenvolvimento Urbano), desde 1983.

Um grande avano o estabelecimento de programas que financiam a urbanizao de favelas

(com a utilizao de recursos do OGU) como prioritrios e no mais como programas
alternativos. A promoo da urbanizao de favelas a alternativa proposta para solucionar
o problema habitacional da populao moradora nesses ncleos.

Nesse perodo so criados vrios programas de saneamento e habitao voltados para a

urbanizao de reas degradadas (favelas) ou que podem beneficiar a populao dessas
reas. Torna-se possvel intervir na recuperao de reas degradadas (urbanizao de favelas)
com a utilizao de recursos oramentrios, principalmente no mbito dos programas Habitar
Brasil, revisto em 1996 e PASS, e com recursos do FGTS no mbito dos programas Pr-
Moradia e Pr-Saneamento.17 No entanto, os recursos oramentrios so irrisrios e sua
destinao tem sido exclusivamente clientelista, por meio da aprovao de emendas
carimbadas feitas ao oramento da Unio por deputados federais.

O Pr-Saneamento financia obras de abastecimento de gua, esgotamento de esgoto sanitrio,

drenagem, destinao de resduos slidos e desenvolvimento institucional, atendendo famlias
com rendimento de at 12 salrios mnimos e, na modalidade de saneamento, de at 3
salrios mnimos. O programa PASS tambm foi destinado implantao e ampliao desses
servios, e seus beneficirios seriam a populao de baixa renda em bolses de pobreza. A
hierarquizao de atendimento determina que devem ser priorizadas as reas de elevada
mortalidade infantil.

17
Os programas HABITAR/OGU, PASS e PASS/BIRD foram reestruturados em 1995
e identificados como Morar Melhor.

23
Os programas Habitar Brasil (Portaria MPO n. 20, 16/04/97) e Pr-Moradia (Resoluo
CCFGTS 246 e 249/96) destinam recursos para a urbanizao de favelas, infra-estrutura e
construo ou melhoria habitacional. O Habitar Brasil visa a atender a populao com renda
de at 3 salrios mnimos.

O Programa visa a elevar os padres de habitabilidade e de qualidade de

vida em localidades urbanas e rurais, situadas em reas de risco e ocupadas
por sub-habitaes favelas, mocambos, palafitas e cortios, entre outras
onde vivem, predominantemente, famlias com renda mensal de at 3
salrios mnimos e, prioritariamente, nos municpios integrantes do Programa
Comunidade Solidria. (BRASIL, 1997)

Segundo Edson Ortega Marques, os programas Pr-Moradia e Pr-Saneamento

viabilizaram de janeiro de 1995 a junho de 1997, investimentos superiores

a R$ 2 bilhes em 860 municpios, beneficiando 1,7 milho de famlias.
Grandes intervenes em reas degradadas, como favelas e reas de risco,
foram possveis com estes programas. Entre outros exemplos que podem
ser citados esto as favelas Novos Alagados em Salvador, Jacarezinho, na
cidade do Rio de Janeiro, Lagoa do Zeza, em Fortaleza, e vrias outras em
So Paulo, inclusive as do projeto Cingapura. Outras 1.154 obras poderiam
ser listadas. (MARQUES, 1997)

Um balano divulgado pelo Governo Federal em 1999 (BRASIL-SEDU Carta, 1999, n. 04,
junho/99) apresenta um investimento realizado de 1995 a 1999, da ordem de 773 milhes de
reais, no programa Pr-Moradia, de 2.664 milhes no Pr-Saneamento, de 695,1 milhes
no Habitar Brasil e de 803 milhes no PASS. SANTOS (1999: 23) conclui que, no perodo de
1995 a 1998, o Governo Federal atendeu, no mbito do programa Pr-Moradia, 630 municpios,
beneficiando 285.000 famlias e, no mbito do programa Habitar Brasil, 2.446 municpios,
beneficiando 437.542 famlias. Dos recursos alocados nestes dois programas, o autor aponta
que 16,3% teriam financiado intervenes do tipo urbanizao de favelas.

No entanto, esses valores so menores que os orados, portanto sobraram recursos do

FGTS para as faixas mais baixas de renda.

Apesar de toda divulgao do desempenho dos programas, at 30 de junho

de 1997 contratou-se apenas um tero do oramento dos 3 anos anteriores.
E a pior performance de contrataes recai na rea que atende as famlias
de mais baixa renda, moradoras de cortios e favelas. Estas receberam
somente 18,1% dos recursos aplicados no perodo de 1995-97. Comparando-
se com o total de recursos disponveis para contratao, esse percentual
cai para 3,5%. (CHERKEZIAN & BOLAFFI, 1988: 134)

24
Os programas Pr-Moradia e Pr-Saneamento foram suspensos em 1988, devido ao
contingenciamento do crdito ao setor pblico e falta de capacidade de pagamento e
endividamento de estados e municpios (BRASIL, 2002). Com a suspenso, os programas de
Carta de Crdito restaram como principais programas de crdito habitacional, com recursos
do FGTS, destinados ao atendimento da populao de menor renda, mas assim mesmo esse
atendimento se mostrou inexpressivo. No perodo de 1995 a 2000, apenas 5,2% dos recursos
aplicados no programa Carta de Crdito Individual atenderam a populao com renda de at
trs salrios mnimos e nenhum percentual aplicado no programa Carta de Crdito Associativo
atendeu essa faixa de renda (BRASIL, 2002).

Nos programas financiados com recursos do FGTS, h muitas distores entre os valores
orados, contratados e executados por regio. A Tabela 2 compara o percentual de recursos
orados e contratados no mbito dos programas Pr-Moradia, Pr-Saneamento e Carta de
Crdito. De 1995 a junho de 1997, o Pr-Moradia contratou efetivamente apenas 18,1% do
valor previsto no oramento, e o Pr-Saneamento, apenas 23,8%.

Tabela 02.
Programas com recursos do FGTS 1995-1997
DOTAO CONTRATAO EFETIVA
PROGRAMAS ORAMENTRIA.
FGTS VALOR CONTRAT/DOAO %
Pr-moradia 1.911.418,00 346.556,00 18,10
Pr-saneamento 4.499.485,00 1.069.020,00 23,80
Carta de crdito 3.351.829,00 1.871.233,00 55,80
Total 9.762.732,00 3.286.809,00 33,70
Elaborada por CHERKEZIAN & BOLAFFI (1998)
Fonte: Caixa Econmica Federal
Posio em 30/06/97
Valores em R$1.000

Segundo o CCFGTS, a mdia do percentual executado de 65,44% do total orado entre

1995 e 1998; para o item saneamento, esse ndice de 47,23%. Apenas 31,28% das obras
constantes no oramento da regio Norte foram executadas, sendo o correspondente para
saneamento equivalente a 24,66%; na regio Nordeste, o percentual executado de 42,04%
e 35,24% para saneamento. Outra distoro apontada o baixo resultado na Faixa I (populao
de mais baixa renda). Pode-se concluir que Governo Federal encontrou srias dificuldades
para financiar as regies mais carentes e os mais pobres e fazer chegar s favelas os recursos
para melhorar as condies de habitabilidade.

O prprio Governo Federal avalia que ocorreu um direcionamento dos financiamentos com
recursos do FGTS sem levar em conta o perfil de distribuio do dficit. Como exemplo,
pode se observar que, no perodo de 1995/2000, as contrataes para a faixa de at 3 salrios
mnimos utilizaram cerca de 11% dos recursos; a faixa de 3 a 5 salrios mnimos, 12%; a
faixa de 5 a 8, 28%; e a faixa acima de 8 salrios mnimos, 49% (BRASIL, 2002).

Essas dificuldades podem ser atribudas, principalmente, ao despreparo da CEF para tratar
de financiamentos e projetos sociais, s limitaes institucionais e financeiras (capacidade
de endividamento) dos municpios para contratar financiamentos, padronizao rgida das
normas do programa para todo o pas e falta de critrios tcnicos para distribuio dos
recursos do OGU.
25
A CEF um banco comercial e, como nico agente do atual sistema, estava despreparada,
institucional e financeiramente, para promover atendimento social e equacionar a produo
habitacional integrada questo urbana. Muitos esforos vm sendo feitos para superar as
dificuldades de natureza normativa e operacional, mas o fato que existe uma grande
centralizao nesse agente, que tem pouca aptido para promover habitao de interesse
social.

Outra questo relevante que os Estados e municpios que no possuem capacidade de

endividamento no podem tomar financiamentos cuja fonte de recursos o FGTS. Muitos
municpios com grande concentrao de pobreza no possuem capacidade de endividamento
e a poltica de saneamento econmico dos Estados e Municpios acaba penalizando a
populao de mais baixa renda. Os municpios que podem contrair emprstimos tero de se
endividar para promover a recuperao de reas degradadas.

Hoje, na contramo dos objetivos do Plano Nacional de Desestatizao do

Governo Federal, a habitao endivida obrigatoriamente estados e municpios
tomadores de emprstimos que so sabidamente destitudos de capacidade
de endividamento. Por outro lado, os financiamentos concedidos tm prazos
mdios de 20 anos, o que significa que dentro de pouqussimo tempo
nenhum estado ou municpio ter condies de tomar recursos para atender
os programas eminentemente sociais. (CHERKEZIAN e BOLAFFI, 1988: 32)

Os recursos oriundos do OGU so liberados para os municpios somente por meio de emendas
carimbadas, efetuadas no OGU por deputados federais, no cabendo ao MPO sua destinao;
portanto, sua distribuio no obedece a critrios tcnicos, mas clientelsticos.18 Esses recursos
so emendas parlamentares e os valores aprovados no correspondem aos custos totais de
execuo de uma urbanizao de favelas ou produo habitacional. Podem ser maiores ou
menores; usualmente so menores. Os municpios estruturam um projeto a partir do valor
aprovado e no do valor necessrio para executar o projeto (e proposta de interveno), para
no perder os recursos a fundo perdido. Tambm no so necessariamente atendidas as
reas prioritrias do ponto de vista da situao de saneamento e risco. Muitas vezes o deputado
define a rea-objeto da interveno.19

18
Os recursos destinados aos governos estaduais no so necessariamente resultado
de emendas efetuadas no OGU, mas seus critrios de alocao e repasse para os
municpios tambm so polticos.
19
Para exemplificar, para o municpio de Santo Andr, entre 1996 a 1998, foram
aprovadas as seguintes emendas de autoria de diversos deputados: 140 mil reais
para urbanizao da favela Sacadura Cabral no mbito do Habitar Brasil, 340 mil
reais para a favela Tamarutaca no mbito do PASS, 560 mil reais para urbanizao da
favela Capuava no mbito do programa Habitar Brasil, e 350 mil reais para a favela
Cata-Preta no mbito do programa PASS. Sendo que o custo total estimado pela
PSA Prefeitura de Santo Andr para realizao destas urbanizaes de 13
milhes de reais para favela Sacadura Cabral, 2,2 milhes de reais para Cata Preta,
11 milhes de reais para Capuava, e 4,6 milhes de reais para Tamarutaca. O custo
dessas urbanizaes inclui a execuo de saneamento bsico (execuo de redes
de gua, esgoto, drenagem), pavimentao, consolidao geotcnica e, quando for
o caso, de desadensamento, a construo de moradias para remoo parcial de
famlias. Os custos no incluem: terra, financiamento para a autoconstruo de
moradias e outros programas sociais.

26
Outra grande dificuldade a apresentao da documentao exigida. Entre outros, so exigidos
documentos tais como: projeto de parcelamento aprovado, documentao fundiria, atestados
de concessionrias. A situao fundiria em ncleos de favela quase sempre de
equacionamento difcil a curto prazo, quando no impossvel. Muitos ncleos de favela esto
localizados em reas de mananciais, reas particulares com processo judicial, reas verdes e
institucionais de loteamentos cujo parcelamento no aprovado porque contraria a
Constituio Federal do Estado de So Paulo (no caso desse estado).

Alm disso, h tambm a baixa capacidade institucional de alguns governos municipais e

estaduais para implementar programas habitacionais ou de urbanizao de favelas. No se
trata aqui de um problema apenas de cidades pequenas em estados do Norte ou do Centro-
Oeste. O caso do financiamento do Habitar Brasil, destinado urbanizao do complexo de
favelas Jardim Santo Andr, na cidade de Santo Andr, mostra que at mesmo o Governo do
Estado de So Paulo enfrentou srias dificuldades para implantar o programa. Dificuldades
como apresentao de documentao tcnica (projeto e aprovao da mesma pelo prprio
Governo do Estado - GRAPROHAB) atrasaram por cerca de quatro anos o incio das obras.

Buscando solucionar o problema da baixa capacidade institucional dos municpios para

financiar, promover e gerenciar programas de melhoria das condies habitacionais, viabilizar
a descentralizao de suas atribuies e, alm disso, impulsionado pela agenda das agncias
internacionais, como o BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento), o MPO vem lanando
vrios programas e financiamentos voltados para o desenvolvimento institucional.

Este desenvolvimento vem sendo cada vez mais estimulado pelo Governo Federal. O PMSS
(Programa de Modernizao do Setor de Saneamento), e recentemente o Habitar Brasil/BID,
com recursos provenientes tambm do Banco Interamericano de Desenvolvimento, so
exemplos disso.

Por fim, no poderamos deixar de citar outra dificuldade: a padronizao do atendimento. A

Resoluo de 13/01/1998, que estabelece diretrizes para a composio do investimento no
mbito dos programas Habitar Brasil, nica para todas as regies do pas. Ela estabelece,
por exemplo, que, para qualquer modalidade de interveno, o valor do investimento por
famlia beneficiada no deve ultrapassar sete mil reais. Admite-se a construo de moradias
(mdulo bsico) de no mximo 32 m2, sendo que os custos resultantes de acrscimo de rea
devem ser assumidos pelo proponente (geralmente a Prefeitura). A normativa tambm delimita
valores mximos de repasse por componente de Infra-estrutura e Recuperao Ambiental,
assim como para drenagem, em 20%, e obras virias em 15% (DIRIO OFICIAL n. 9,1988).

27
Como sabido, em regies metropolitanas, com elevado custo da terra, alto adensamento
dos ncleos de favela e situaes geotcnicas complexas, no possvel promover
urbanizao de muitas reas degradadas dentro desses limites de valores, a menos que o
municpio assuma a quase totalidade do investimento (SANTO ANDR, 1999a). Para
exemplificar, a urbanizao da favela Castelo Encantado, em Fortaleza, resultou, em 1999,
num custo de 11 mil reais por famlia e a PSA (Prefeitura de Santo Andr) estimou em 2002
que o custo da urbanizao integral das favelas no municpio de Santo Andr era de 12,4 mil
reais por famlia.20

Considerando os limites de financiamento estipulados, conclumos que o valor da terra no

computado no montante do investimento. Os municpios ficam obrigados a resolver a
questo da terra, no caso da remoo de famlias para conjuntos habitacionais, aumentando
enormemente a contrapartida municipal.

Em 1999, no segundo Governo FHC, firmado um contrato de emprstimo com o BID para
desenvolvimento do Programa Habitar Brasil/BID (HBB), tambm voltado para promover a
melhoria das condies de habitao em favelas nos moldes do Habitar Brasil.21 O governo
apresenta o Habitar Brasil/BID como importante instrumento de poltica urbana e visa, com a
implantao deste, alm de atender a populao de menor renda, capacitar os municpios
para elaborar e implementar sua poltica habitacional. Para promover essa capacitao,
condiciona o acesso ao financiamento ao desenvolvimento do subprograma de
Desenvolvimento Institucional (DI) de Municpios (BRASIL, 1998).

No mbito do subprograma DI, os municpios devem elaborar o PEMAS Plano Estratgico

Municipal para Assentamentos Subnormais. O PEMAS, entre outras estratgias, deve conter
a sistematizao da produo de dados sobre os assentamentos, hierarquizao do
atendimento, capacitao dos tcnicos e dirigentes, reviso da legislao para garantir a
funo social da propriedade, e inclusive promover a reviso dos planos Diretores para
incorporar os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade.

Para o desenvolvimento do HBB est prevista a utilizao de recursos da ordem de US$ 417
milhes, sendo 60% correspondentes ao emprstimo do BID (US$ 250 milhes) e 40%
correspondentes contrapartida brasileira (US$ 167 milhes). Para o desenvolvimento do
sub-programa DI sero destinados 15% do total destes recursos. A esse montante devero
ainda ser agregados recursos de contrapartida de estados e municpios, estimados em US$
110 milhes (PONTUAL, 2000).

20
Custo apresentado para favela Castelo Encantado foi apresentado pelo arquiteto
Luiz Renato Bezerra Pequeno em workshop realizado na FAU-USP para discusso
preliminar dos dados levantados na pesquisa Parmetros para Urbanizao de
Favelas. O custo de urbanizao de favelas de Santo Andr refere-se ao programa
UI-PIIS .
21
Emprstimo n. 1126-OC/BR celebrado em 13/09/1999

28
Em 2000, o Governo Federal propunha-se atender 128 municpios brasileiros, incluindo as
principais capitais do pas, com a previso de realizar, por municpio atendido, um investimento
mdio de R$ 5,6 milhes. At setembro de 2000, 82 municpios brasileiros haviam firmado
contrato de financiamento no mbito do subprograma DI e 6 municpios haviam contratado
financiamento no mbito do subprograma UAS (PONTUAL, 2000) 22. Pretendia-se influenciar
a elaborao de polticas municipais de habitao e promover a melhoria do desempenho
municipal. Nesse sentido, cabe mencionar que, de fato, o subprograma DI tem incentivado
os municpios tanto a produzir diagnsticos mais completos sobre os assentamentos como
a promover a reviso e adequao de seu arcabouo jurdico institucional para tratar da questo.
Muitos municpios vieram a conhecer o nmero de favelas e reas de risco na cidade ou at
mesmo a instituir legislao de interesse social por exigncia do programa.

O governo enfrentou muitas dificuldades para fazer deslanchar o Habitar Brasil/BID e iniciar
as contrataes com os municpios e os desembolsos, o que acarretou recursos
disponibilizados (tanto do OGU como do BID) e no contratados. Mais uma vez, exigncias
excessivas, dificuldade institucional dos municpios, alm das constantes mudanas na
regulamentao do programa e da falta de sintonia entre SEDU, CEF e BID podem explicar a
no-contratao de recursos.

Outros dois programas lanados pelo Governo FHC que destacamos so a Carta de Crdito
e o PAR. A Carta de Crdito (Programa Individual ou Associativo) estabelece linhas de
crdito direto ao consumidor (indivduos ou associaes) para aquisio de lote, construo,
melhoria e ampliao, ou aquisio da moradia. O programa pode atender tambm a
populao que possua lotes em ncleos de favela urbanizados. No entanto, como mencionado
anteriormente, o volume das contrataes pela populao de baixa renda ficou abaixo da
mdia esperada. A disponibilidade de imveis em condies regulares para serem financiados,
a ilegalidade em torno do lote, terra ou habitao e at mesmo a documentao pessoal
(como comprovao de renda, situao regularizada no SPC) dificultam o acesso da populao
de baixa renda s cartas de crdito.

O programa PAR Programa de Arrendamento Residencial, criado em abril de 1999 (Medida

Provisria n. 1823, de 29/04/99) destinado populao com renda de at seis salrios
mnimos, na forma de arrendamento, com opo de aquisio do direito de propriedade
mediante o pagamento de taxa de ocupao (0,63% do valor do imvel), aps perodo de
170 meses. Para viabilizar o programa, foi criado pela CEF um fundo financeiro especfico
que conta com recursos provenientes do FGTS, da Unio e ainda de fundos em extino. At
o final de 2000, o Fundo comprava de construtoras ou incorporadoras imveis no valor de at
R$ 20 mil e arrendava-os s famlias.

22
Segundo Marcia Cintra, consultora da SEDU, em outubro de 2002, existiam 19
contratos de DI ativos e 37 contratos de UAS ativos.

29
A CEF vem enfrentando muitas dificuldades para viabilizar o programa na RMSP (Regio
Metropolitana de So Paulo). A escassez e o alto custo da terra praticamente inviabilizam a
produo de imveis ao custo-limite definido.23 A proposta s se viabiliza em reas perifricas
da RMSP, onde se consegue abaixar o peso do custo da terra no valor total de produo do
investimento ou quando as prefeituras cedem o terreno, subsidiando a produo. Com isso,
podemos estar correndo o risco de ver repetidos alguns erros do passado, como a produo
de habitaes em reas distantes dos centros e deslocadas, espacial e regionalmente, da
demanda. Essas habitaes, erguendo-se em reas inadequadas, provocam verdadeiros
desastres ambientais.

A utilizao do PAR para viabilizar a remoo de famlias de favelas e de reas de risco, como
sugerido pela CEF e SEDU, de difcil operacionalizao. As famlias que ocupam as margens
de rios, encostas ngremes ou lixo so as que apresentam menor renda familiar e o programa
no atende famlias com renda inferior a trs salrios mnimos.24

Na metade do segundo Governo FHC, foram criados alguns instrumentos para possibilitar a
implantao da poltica habitacional alm do referido Estatuto da Cidade, finalmente aprovado
em 2001 (Lei n. 10.257/01). Foi criado o Programa de Subsdio Habitao de Interesse
Social (Medida Provisria n. 2.212 de 2001) e o Conselho Nacional de Desenvolvimento
Urbano (Medida Provisria n. 2.220 de 2001).

Em 2002, o Governo Federal lana para discusso a proposta da Nova Poltica Habitacional,
o documento preliminar Documento de Poltica Habitacional e minuta de projeto de lei Poltica
Nacional de Habitao e Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social. Como ao
prioritria, o Governo Federal recomenda que o setor pblico concentre sua ao direta na
facilitao de maiores oportunidades de acesso moradia s populaes com padres de
consumo mais precrios, inclusive no que se refere regularizao dos assentamentos
subnormais existentes (BRASIL, 2002).

No perodo FHC (1995-2002), no discurso oficial se registram grandes avanos no que se

refere questo das favelas. Como mencionado anteriormente, o reconhecimento da cidade
ilegal, da concentrao do dficit nas faixas de menor renda, da necessidade de uma poltica
de subsdio, a integrao com a poltica urbana e a instituio de programas para promover
a urbanizao de favelas, que deixam de ser programas alternativos, so grandes avanos.
No entanto, diante da inexpressiva aplicao de recursos para as faixas de menor renda,
podemos afirmar que o governo fracassa no atendimento populao de menor renda
(populao de favelas) e parece pressupor que o nvel municipal poder resolver o problema
apenas com capacitao institucional. Embora se reconhea a importncia da capacitao
municipal e de programas como o HBB/DI, os municpios sem capacidade de investimento e
endividamento no conseguiro reverter este quadro se no contarem tambm com expressivo
investimento de outras esferas de governo.

23
Na cidade de So Paulo, o governo municipal (Prefeita Marta Suplicy) conta com
esta fonte de financiamento para promover a recuperao de cortios na rea cen-
tral da cidade, mas para viabilizar o projeto vai alocar recursos municipais
complementares e subsidiar parte da operao.
24
Para um imvel de 15 mil (construo, infra-estrutura terreno) a taxa de ocupao
(aluguel) em 2000 era de R$ 95,00.

30
Embora se d especial ateno para que os municpios elaborem polticas habitacionais e
instrumentos que viabilizem o atendimento populao de menor renda, o mesmo no ocorre
no nvel federal. Importantes instrumentos, como o Conselho Nacional de Desenvolvimento
urbano e Fundo, que poderiam democratizar a gesto da poltica habitacional e reverter a
tradio de clientelismo, s so aprovados no final desse perodo e no so implantados at
o final de 2002.

Pode-se concluir que o Estado assistiu ao espantoso crescimento das favelas sem intervir
com uma poltica habitacional e urbana abrangente que atendesse a populao moradora
em cortios e favelas e promovesse sua incluso na cidade. No incio do sculo XX, chega
at mesmo a propor como soluo para o problema favela a proibio de sua existncia e a
sua extino. A erradicao foi a alternativa mais defendida at a dcada de 1960. A partir da
dcada de 1970, quando o Estado intervm, admitindo a urbanizao das favelas, ele o faz
com programas alternativos de pequena abrangncia e desligados do eixo estrutural da
poltica habitacional e das estruturas institucionais. No perodo do BNH, quando se estrutura
o SFH para uma poltica habitacional nacional, a favela tratada como dficit de construo
de novas moradias, mas o que ocorre, na verdade, que o SFH, como j mencionado, no
permitia produo habitacional subsidiada e a populao favelada no conseguia adquirir
uma moradia do sistema. O primeiro programa voltado para a urbanizao de favelas no
mbito do Governo Federal (PROMORAR), institudo no perodo BNH, pode tambm ser
considerado alternativo. A Nova Repblica muda o discurso, mas tambm no atende a
favela; atribui, antes, ao municpio a responsabilidade pela soluo do problema habitacional.
No discurso do Governo FHC, o municpio deve intervir para solucionar o problema da favela
e a populao de menor renda deve ser priorizada. So institudos e adequados vrios
programas visando atender a populao de favelas, mas o volume dos recursos alocados,
assim como a regulamentao para sua utilizao, no permite serem estes os motores da
urbanizao de favelas no Brasil. Levou-se quase um sculo para reconhecer, no discurso
oficial, que precisamos urbanizar favelas, assim mesmo, sem estruturar financeira e
institucionalmente esse atendimento.

1.4 A agenda das agncias internacionais

A evoluo da ao governamental descrita foi acompanhada da evoluo da agenda das
agncias internacionais. sabido que a agenda das agncias multilaterais de cooperao
internacional para pases em desenvolvimento, por meio de sua ajuda internacional,
influenciam em algum grau e periodicidade o desenho das polticas pblicas sociais dos
pases apoiados.25 Percebe-se, nesse perodo recente, uma convergncia entre as diretrizes
das agncias internacionais para a elaborao de polticas habitacionais, ou mais
especificamente para solucionar o problema da favela, e as aes que vm sendo anunciadas
pelo Governo Federal.

25
Sobre o conceito e a natureza dessa ajuda internacional, ver ROSSETTO (1993: 24
-29).

31
Nesta seo ser tratada a evoluo da agenda das agncias internacionais e sua influncia
na elaborao das polticas para a favela no Brasil.

1.4.1. A evoluo da agenda

Visando analisar a evoluo da agenda de desenvolvimento urbano das agncias internacionais,

WERNA (1996: 10-14) agrupa as iniciativas e paradigmas em trs perodos, tambm adotados
por KLINK (2002): o primeiro, que denomina moderno-fordista, se inicia na dcada de 1960
e vai at meados da dcada de 1970; o segundo, que chama de padres locais, de meados
da dcada de 1970 a meados da de 1980; e o terceiro, que denomina processo/institucional,
a partir de meados da dcada de 1980.

No primeiro perodo, a atuao e a priorizao de investimentos das agncias fortemente

influenciada por estratgias geopolticas dos EUA, voltadas para amenizar conflitos sociais e
conter a expanso do comunismo (ROSSETTO, 1993). Os investimentos so direcionados
expanso da oferta de servios como energia, telefonia, saneamento e habitao.

WERNA (1996) relaciona a formulao de polticas nesse primeiro perodo com trs elementos
correlacionados: a modernizao, como paradigma de desenvolvimento, o fordismo,
estratgia de acumulao do capital e de desenvolvimento industrial, e o modernismo,
enquanto escola de pensamento em Arquitetura e Urbanismo.

A influncia desses paradigmas resultou na implantao de polticas urbanas e habitacionais

caracterizadas por promover a produo em massa de bens e servios padronizados. Grandes
conjuntos habitacionais homogeneizados e padronizados foram construdos nas periferias
das cidades, muitas vezes importando modelos aplicados em diferentes contextos histricos
e de desenvolvimento urbano dos pases desenvolvidos.26

Predominaram as alternativas de erradicao de favelas, uma vez que estas no se adequavam

ao conceito de cidade preconizado pelas escolas da modernizao e do modernismo.

Na avaliao do prprio Banco (BANCO MUNDIAL, 1983), foram financiados produtos caros
e inacessveis populao de menor renda, com adoo de alternativas que muitas vezes
acentuaram a segregao espacial da populao. Conclui-se que a maior parte da produo
financiada no beneficiou os mais pobres.

No segundo perodo (padres locais), a diretriz de tornar o projeto acessvel populao de

menor renda levou adoo do conceito de progressividade e formulao de propostas
que buscavam a reduo de padres. O paradigma small is beautiful caracteriza o enfoque
desse perodo.

Os programas passam a buscar a participao da comunidade, reduo de escala e custo.

Prevalecem os investimentos em projetos experimentais, de baixo investimento para gerar
efeito-demonstrao, exemplo a ser reproduzido. Foram priorizados os investimentos em
programas habitacionais que ficaram conhecidos como programas alternativos, como, por
exemplo, as unidades evolutivas, os lotes urbanizados (sites and services), combinados ou
no com programas de autoconstruo ou mutiro, que admitiam a progressividade na
construo da moradia e na urbanizao do assentamento.
26
A modernizao enquanto escola de pensamento preconizava que os paises em
desenvolvimento deveriam seguir o caminho trilhado pelos paises de primeiro
mundo e estimulava a imitao de suas solues. (WERNA, 1996)

32
O conceito de progressividade, difundido com o paradigma housing as a verb, defendido por
John Turner, permitiu revisar o produto ofertado, que passa a ser, por exemplo, o lote e no a
casa, e a infra-estrutura bsica e no a totalidade dos servios pblicos, como pavimentao
e equipamentos.

Foi ganhando importncia a opo pela consolidao e urbanizao das favelas por meio da
proviso de infra-estrutura e servios bsicos, uma vez que essa alternativa era mais barata,
acessvel populao e evitava os desastrosos processos de reassentamento promovidos
no perodo anterior.

A avaliao produzida pelas agncias registrou o sucesso de vrios projetos, mas apontou a
dificuldade de reaplicar em larga escala os casos bem-sucedidos e transform-los em polticas
pblicas. Concluiu-se tambm que as alternativas promoviam limitado acesso economia
urbana, resultado da limitao das possibilidades de gerao de renda e da segregao
socioespacial dos empreendimentos financiados (BANCO MUNDIAL, 1991).

No terceiro perodo (processo/institucional), os projetos so substitudos pelos processos.

enfatizado o desenvolvimento institucional para melhorar o desempenho dos governos,
garantindo a sustentabilidade dos projetos e estabelecendo polticas que aumentem a
produtividade urbana, uma vez que se parte do pressuposto de que macroeconomia e
economia urbana se influenciam mutuamente. A suposio de que bons projetos e programas
so insuficientes se no se garante a sua sustentabilidade, entendida como replicabilidade
para a cidade, leva valorizao do conceito good governance e das estratgias de
desenvolvimento institucional. Os processos de monitoramento (especialmente sistema de
indicadores) e avaliao so elementos valorizados na busca por consolidar processos que
garantam a replicabilidade dos projetos. A estratgia implica tambm maior aproximao
entre governos locais e agncias internacionais, uma vez que as cidades so os novos atores
territoriais.

Associa-se essa importncia dada ao nvel local s tendncias do processo de acumulao,

que apontam para a desregulamentao de polticas nacionais. A cidade seria o palco de
potencialidades visando elaborar, de forma participativa, projetos de desenvolvimento
econmico local e de competitividade urbana. No contexto da descentralizao por ausncia,
o conjunto de atores pblicos e privados poderia articular estratgias de mobilizao produtiva
do territrio (KLINK, 2001; COCCO, 2002).

KLINK (2002) analisa a evoluo da agenda de desenvolvimento urbano das agncias

internacionais, destacando a fase atual, caracterizada pela priorizao da pesquisa, avaliao
e capacitao institucional, e aponta limites do novo paradigma de cooperao internacional.
O autor chama a ateno para falsas dicotomias como produto versus processo,
desenvolvimento institucional e pesquisa versus financiamento, processo de desenvolvimento
urbano versus produo de produtos especficos, nvel local versus nacional.

33
As altas taxas de crescimento da populao nos centros urbanos e, principalmente, as altas
taxas de crescimento da populao de favelas (formas ilegais de ocupao), a constatao
da incapacidade do Estado e do mercado de produzir habitao em escala e custo compatveis
com a demanda e a renda, somada ao entendimento de que a falta desses servios de infra-
estrutura e saneamento afeta a produtividade da economia urbana, no deixou outra alternativa,
a no ser indicar como prioritria a urbanizao de favelas. difcil o acesso a apoio financeiro
para produo de moradias.

O principal documento elaborado para divulgar a poltica urbana do Banco Mundial nesse
ltimo perodo foi sua agenda urbana para os anos 90 (BANCO MUNDIAL, 1991). O documento
sintetiza as principais propostas e recomenda como estratgias:

- melhorar a produtividade da economia urbana (diminuir obstculos para aumentar a

produtividade);

- aliviar a pobreza, aumentando a oferta de trabalho e melhorando o acesso infra-estrutura

bsica e aos servios sociais;

- reverter o processo de deteriorao do meio ambiente;

- estudar a questo urbana.

Para aumentar a produtividade urbana, prope-se: diminuir as deficincias de infra-estrutura

(obstculos produo), rever (flexibilizar) a regulamentao urbanstica, fortalecer as
instituies municipais e, por ltimo, investir em infra-estrutura urbana. Para aliviar a pobreza
so apontadas diretrizes para estimular a oferta por trabalho e aumentar o acesso infra-
estrutura, habitao e aos servios sociais.

As agncias internacionais vm centrando esforos, de forma articulada, nesse novo

paradigma. Em 1999, o Banco Mundial se associou a vrias outras agncias, entre as quais
HABITAT e PGU, e lanou o ambicioso programa direcionado para cidades, o City Develop-
ment Strategy (CDS), com o objetivo de estimular a elaborao de planos para a diminuio
da pobreza e o desenvolvimento econmico.

No mesmo ano, foi criada a agncia Cities Alliance (CA) para implementar o CDS. Seu objetivo
central aprimorar e ampliar a escala dos programas de urbanizao de favelas e contribuir
para o desenvolvimento de planos estratgicos de desenvolvimento local .

Predomina o entendimento de que a urbanizao de favelas uma estratgia importante

para aliviar a pobreza e que o desempenho do governo elemento fundamental para evitar a
proliferao das favelas. Slums are the products of failed polices, bad governance, corrup-
tion, inappropriate regulation, dysfunctional land markets, unresponsible financial systems,
and a fundamental lack of political will (CITIES ALLIANCE, 1999).

Para a agncia CA, a urbanizao de favelas consiste na promoo de melhoramentos fsicos,

sociais, econmicos, organizacionais e ambientais, promovidos localmente e em parceria
com grupos comunitrios, governo local, ONGs, setor privado. Devem incluir:

- proviso ou melhoria de infra-estrutura;

- recuperao ambiental;

34
- incentivos para gerenciamento e manuteno da comunidade;

- construo ou reforma de equipamentos comunitrios;

- regularizao fundiria;

- melhoria habitacional;

- reassentamentos (relocation/compensation for the small number of residents dislocated by

the improvements);

- acesso a programas sociais (educao, sade, segurana);

- acesso a programas de gerao de renda;

- construo de capital social e estrutura institucional para sustentar o melhoramento.

Privilegiam-se projetos de maior vulto conjugados com reformas institucionais para melhorar
o desempenho do governo. Os investimentos na rea habitacional e de desenvolvimento
urbano so direcionados para programas integrados de saneamento, recuperao ambiental
e urbanizao de favelas. Valoriza-se a elaborao de polticas integradas de melhoria dos
assentamentos e as aes multissetoriais.27

A discusso sobre a evoluo na conceituao, na forma de medir a pobreza,

bem como o avano no que diz respeito explicao de suas causas,
permitem concluir que sua natureza heterognea e complexa. Portanto,
para que uma abordagem seja eficaz no sentido de romper o ciclo da pobreza,
so imprescindveis aes multissetoriais, coordenadas entre si, que possam
dar soluo tanto a problemas de carncia de ordem ambiental e habitacional
de baixa renda quanto s necessidades especficas dos grupos mais
vulnerveis. (...) Assim, as polticas urbanas e sociais mais recentes j no
se concentram apenas na construo de moradias, mas buscam a soluo
integrada s mltiplas carncias enfrentadas pelos pobres. (BRAKARZ, 2002:
9)

BRAKARZ (2000: 87) indica que os projetos integrados devero receber apoio das agncias
internacionais. O BID, assim como as outras organizaes de financiamento que atuam
nessa rea, deve continuar apoiando esse modelo, seja como um setor especfico de
investimento, seja incorporando-o a operaes de luta contra a pobreza urbana (BRAKARZ,
2000: 87).

A agncia recomenda que os programas de urbanizao sejam ainda complementados com

outras estratgias para reduzir a pobreza e evitar a proliferao de favelas, tais como reviso
da legislao urbanstica e poltica fundiria, financiamento com engajamento de instituies
privadas, aumento do emprego (trabalho), removendo obstculos de regulamentao e
melhora no desempenho dos governos.

27
Segundo BRAKARTZ (2002: 20) esta abordagem foi proposta pelas Naes Unidas
em 1988 em sua Estratgia Global de Habitao para 2000, foi incorporada pelo
Banco Mundial em 1993 em seu Documento de Poltica Habitacional e vem sendo
promovida pelo BID por meio de seus emprstimos.

35
Analisando a evoluo da agenda internacional e, mais especificamente, os diagnsticos
relacionados com sua formulao, podemos resumidamente afirmar que o problema da favela
foi considerado inicialmente como falta de moradia (ampliao do estoque habitacional),
passando a ser entendido como falta de renda e oferta de produtos acessveis (como
saneamento), at ser relacionado com o desempenho dos governos e com polticas urbanas
e seu vnculo com a macroeconomia. As propostas de polticas formuladas para favelas
evoluram no sentido de substituir (em importncia) os projetos por processos e valorizar
intervenes integradas e a articulao com a poltica urbana e econmica.

Os diagnsticos formulados pelas agncias internacionais sobre a pobreza (e as condies

de habitao) denunciaram a gravidade do problema e contriburam para sensibilizar os
governos e influenciar sua atuao, mas no reconheceram as causas estruturais desta
pobreza. Como lembra MARICATO (1996b), no cabem nesses diagnsticos as contradies
e conflitos que alimentam e aprofundam a excluso social, e solucion-los [...] sem tocar
nas relaes sociais de apropriao destes bens, entretanto, como fazer omeletes sem
quebrar os ovos.

No novo receiturio das agncias internacionais, permanece uma contradio de fundo

relacionada com o protagonismo das cidades. A insero competitiva das cidades no cenrio
da globalizao tende a anestesiar o debate sobre a ausncia de um modelo nacional de
desenvolvimento com mais eqidade.

1.4.2. A influncia e financiamento das agncias internacionais no Brasil

A influncia das agncias internacionais no desenho das polticas pblicas de habitao

maior que o volume de recursos que disponibilizam para os pases tomadores de emprstimo.
O Banco Mundial, particularmente, elaborou polticas setoriais (sociais) que se constituram
em referncia tanto para direcionar os financiamentos como para a elaborao de polticas
pblicas. Segundo ROSSETO (1993), at a dcada de 1980, a maior parte dos recursos do
Banco Mundial e BID no foi alocada na rea social, mas privilegiou o setor produtivo,
financiando a execuo de grandes obras necessrias produo. Na Amrica latina, cerca
de 80%, em mdia, dos recursos concedidos nas dcadas de 1970 e 1980 foram alocados no
setor produtivo. Cerca de 15% dos recursos do BM e BID destinados Amrica Latina foram
alocados nos setores sociais (habitao, saneamento e educao), sendo que cerca de 50%
desses recursos foram destinados rea social, e o correspondente a 8% do total dos recursos
foi aplicado em saneamento, ou seja, expanso de redes de gua e esgoto (ROSSETTO,
1993: 31).

Como mencionado anteriormente, os recursos do BID financiados na dcada de 1960 foram

alocados em programas habitacionais diversificados, objetivando aplacar eventuais focos
de tenso que pudessem germinar movimentos de desestabilizao da ordem capitalista
(ROSSETTO, 1993: 64). No Brasil, a erradicao de favelas a principal modalidade de programa
habitacional financiada.

ROSSETO (1993) analisa a influncia das agncias internacionais na elaborao de polticas

pblicas habitacionais no Brasil, principalmente no segundo perodo (padres locais),
destacando a institucionalizao de programas de autoconstruo.

36
 Percebe-se que existem pontos de convergncia entre as polticas dos
organismos internacionais e aquelas implementadas no Brasil pelo BNH.
Existem tambm divergncias, principalmente em relao aos objetivos
dessas polticas e uma defasagem temporal na sua aplicao, que denota a
importncia e a influncia do processo histrico, da conjuntura poltica, social
e econmica, que modela o cotidiano de cada pas. (ROSSETTO, 1993:
143)

A autora conclui que, embora as diretrizes habitacionais do Banco Mundial e do BNH tenham
sido marcadas por um modelo economicista, no caso brasileiro a agncia no conseguiu
influenciar o BNH, em meados da dcada de 1970, a instituir polticas de autoconstruo
como alternativa poltica convencional de construo de conjuntos habitacionais por
empreiteiras.28 Os programas dessa natureza surgem apenas no final da dcada de 1970,
quando foi necessrio adotar polticas de baixo custo como resposta crise financeira e pela
necessidade de legitimao do regime junto s classes populares. No se constituiu, portanto,
como resultado de avaliaes negativas de outras formas de enfrentar o problema habitacional.
29

Nesse segundo perodo, tambm se observa uma defasagem temporal na institucionalizao

de programas de urbanizao de favelas. Como mencionado anteriormente, desde meados
da dcada de 1970 (segundo perodo), as agncias internacionais j recomendavam a
urbanizao de assentamentos do tipo favela; no entanto, a institucionalizao dos programas
de urbanizao, no nvel local, s ocorre no Brasil a partir de meados da dcada de 80, e no
nvel nacional, como programa prioritrio, na dcada de 1990.

No Brasil, no final da dcada de 1980 e principalmente no incio da dcada de 1990, so

aprovados vrios financiamentos internacionais para promover a urbanizao de favelas e a
recuperao ambiental.

Em 1989, o Banco Mundial aloca recursos no projeto Grande Rio e, em 1992, este mesmo
Banco inicia o financiamento do Programa de Saneamento Ambiental do Reservatrio
Guarapiranga, envolvendo tambm urbanizao das favelas localizadas nas bacias
hidrogrficas. Em 1993, o BID comea a financiar o programa municipal Favela-Bairro,
desenvolvido pela PCRJ e, em 1994, o Programa Cingapura, promovido pela PMSP.

No terceiro perodo, percebe-se maior convergncia entre as diretrizes recomendadas pelas

agncias internacionais para solucionar o problema favela e aquelas elaboradas pelo Governo
Federal. So priorizadas as aes de desenvolvimento institucional, a reformulao do marco
regulatrio e normativo e os investimentos em programas de urbanizao e regularizao de
favelas e cortios (aes corretivas).
28
O BNH objetivava principalmente reativar a economia atravs do setor da construo
civil e do setor financeiro. Para o Banco Mundial, os investimentos na construo
civil alavancam processos econmicos, promovem a expanso do mercado de
produo e consumo, melhorando a produtividade urbana e, por conseguinte, o
desempenho da macroeconomia. A preocupao do Banco Mundial com a expanso
do mercado habitacional no inicialmente compartilhada com o BNH.
29
No Brasil, pode-se relacionar o surgimento desses programas a momentos
conjunturais particulares: como necessidade legitimadora do regime militar (MELO,
1989, 1990 e AZEVEDO, 1990) e como alternativa mais barata no limiar da crise
financeira que levou o BNH falncia (ROSSETTO, 1993: 118)

37
Como mencionado anteriormente, em 1998, o Governo Federal assina com o BID um contrato
de emprstimo para viabilizar o programa HBB, com o objetivo de financiar prioritariamente
projetos de urbanizao de favelas e, simultaneamente, capacitar municpios a elaborar
polticas habitacionais e urbanas. Segundo Heleno Franco Mesquita, coordenador do
programa,

(...) o recurso destinado ao sub-programa UAS (execuo de obras de infra-

estrutura e edificao) no o objetivo central, apenas elemento para
estimular os municpios a se desenvolverem institucionalmente, revendo
sua poltica urbana, elaborando diagnstico da situao habitacional e
estabelecendo um plano global para interveno nos assentamentos.

O Governo Federal apresenta o Programa Habitar Brasil/BID como instrumento de poltica de

desenvolvimento urbano e explicita a influncia da agenda internacional no seu desenho.

A estruturao do Subprograma DI de Municpios, do qual participam,

juntamente com a Secretaria Especial da Presidncia da Repblica (SEDU/
PR), o BID e o IPEA, foi inspirada nas recomendaes da Conferncia Habi-
tat II e em estudos realizados por entidades internacionais de fomento, nos
quais est explcito o reconhecimento de que, alm da pobreza da populao,
o despreparo de vrios nveis da administrao pblica e a inadequao do
marco regulatrio ou normativo so importantes condicionantes do quadro
de carncias existentes no setor habitacional. (BRASIL/SEDU/PR, 2001: 07)

Como veremos nos prximos captulos, muitas das atuais recomendaes das agncias
internacionais e do prprio Governo Federal coincidem com o que j vinha sendo praticado
localmente por muitos municpios desde o incio da dcada de 1980. No entanto, permanecem
desconhecidas pelas agncias outras questes com as quais as cidades em regies
metropolitanas vm lidando. Percebe-se uma tendncia a homogeneizar as polticas pblicas,
j detectada por WERNER (1996), que se revela nos diagnsticos comuns e estratgias
nicas formuladas para diferentes pases e, no caso brasileiro, para diferentes regies dentro
do mesmo pas.30

A realidade brasileira pressupe maior diversidade de diretrizes conceituais e operacionais.

O citado programa HBB, por exemplo, trata da mesma forma todo o territrio brasileiro.
Determina, por exemplo, patamares mximos de investimento por famlia que, no caso das
regies metropolitanas, dificulta a promoo de reassentamentos, com maior adensamento
dos escassos vazios urbanos (proporcionado pela verticalizao das construes). Outro
exemplo que pode ser citado refere-se ao programa Favela Bairro. No mbito do contrato de
emprstimo firmado entre a PRJ e o BID, acordou-se um limite mximo de investimento com
reassentamento, que inferior ao necessrio para promover o desadensamento e a eliminao
de situaes de risco das favelas.
30
Conforme j citado neste trabalho, o Brasil classificado como sendo um dos
poucos pases de industrializao recente e isto o diferencia da maioria dos pases
em desenvolvimento. Muitas das polticas urbanas desenhadas internacionalmente
tendem a generalizar os problemas nos pases em desenvolvimento. Isto causa um
problema principalmente para pases que esto longe da mdia, como o caso do
Brasil. (WERNER, 1996: 19)

38
Confirma-se que, quando h convergncia de interesses, as agncias internacionais
influenciam em algum grau e periodicidade o desenho das polticas pblicas de habitao e,
mais especfica e recentemente, o desenho dos programas de urbanizao de favelas no
Brasil, por meio de suas regras e estratgias de financiamento.

39
 2. Favela, Tipolo
Fa gia e
Tipologia
Parmetr os de Inter
armetros Intervveno

40
2. Favelas
Fa elas,, 2.Tipolo
Favela,gia
Tipologia e P armetr
Parmetr
Tipologia armetros osde
e Parmetros de Urbanizao
Interveno

Os resultados e as limitaes das polticas de urbanizao, que sero tratados nos prximos
captulos, esto tambm relacionados com a configurao do espao nas favelas e com as
tipologias e parmetros de interveno. Elementos da poltica de urbanizao de favelas, tais
como custo de urbanizao, regularizao fundiria, grau de integrao da favela urbanizada
com a cidade e replicabilidade, esto vinculados com os parmetros e tipos de urbanizao
adotados.

Objetivando subsidiar a anlise das polticas municipais, discutirei neste captulo as principais
mudanas na configurao do espao nas favelas, assim como os tipos de interveno em
favelas e parmetros para a elaborao de projetos urbansticos. Destacarei tambm os
principais parmetros para a anlise das polticas municipais de urbanizao estudadas nesta
tese. A discusso sobre a evoluo da ao do Estado sobre as favelas, iniciada no primeiro
captulo, ser retomada no captulo trs.

2.1. Favelas em metrpoles: mudanas na configurao do espao

As favelas so territrios de ilegalidade e excluso social. So a expresso da desigualdade.

As definies de favela traduzem duas de suas principais caractersticas: a ilegalidade fundiria
e urbanstica.

41
O IBGE (2000) conceitua o setor aglomerado subnormal (favela e seus assemelhados) como:

Conjunto constitudo por no mnimo 50 domiclios, ocupando ou tendo

ocupado, at perodo recente, terrenos de propriedade alheia (pblica ou
particular) dispostos, em geral, de forma desordenada e densa e carentes,
em sua maioria, de servios pblicos essenciais. O que caracteriza um
aglomerado subnormal a ocupao desordenada e que, quando da sua
implantao, no houvesse posse da terra ou ttulo de propriedade.

BUENO (2000: 17) define as favelas como aglomerados urbanos em reas pblicas ou
privadas, ocupadas por no-proprietrios, sobre as quais os moradores edificam casas
margem dos cdigos legais de parcelamento e edificao.

Para o UN-HABITAT, as favelas so

assentamentos que carecem de direitos de propriedade, e constituem

aglomeraes de moradias de uma qualidade abaixo da mdia. Sofrem
carncias de infra-estrutura, servios urbanos e equipamentos sociais e/ou
esto situadas em reas geologicamente inadequadas ou ambientalmente
sensveis.1

A maioria da populao de favelas vive em regies metropolitanas, fato que leva afirmao
de que o fenmeno favela metropolitano. No Brasil, 78% dos domiclios em favela esto
localizados em nove regies metropolitanas do pas; no Estado de So Paulo, 75,4% esto
na RMSP; no estado do Rio de Janeiro, 92,3% na RMRJ (TASCHNER, 1999).

O crescimento da populao de favelas associado ao surgimento de novas favelas, extenso

fsica das existentes e principalmente adensamento das favelas e unidades domiciliares.
Estudos referentes s regies metropolitanas reafirmam que o crescimento das favelas a
partir da dcada de 1980 no pode ser associado apenas aos processos de migrao que
sofrem forte retrao.2 A maioria da populao chega favela por filtrao descendente3. O
aumento real do preo e escassez da terra, o empobrecimento da populao levando a maior
mobilidade social descendente e a deslocamentos intrametropolitanos, assim como a falta
de acesso ao mercado imobilirio formal, que se torna mais elitizado, so fatores associados
crescente favelizao nas ltimas dcadas. 4
1
Citado por BLANCO (1998, p.11)
2
Analisando a dinmica demogrfica da RMSP, observa-se que, mais acentuadamente a partir
de 1980, altera-se o processo de crescimento populacional, com grande retrao do componente
imigratrio e queda do crescimento populacional. A taxa de crescimento populacional passa de
5,44% no perodo de 1970/60 e 4,46% em 1980/70 para 1,86% em 1991/80 e 1,63% em 2000/
1991. A migrao apontada como o fator de maior peso na reduo desse crescimento. O
saldo migratrio da RMSP que, no perodo de 1970/80 foi superior a dois milhes de pessoas,
no perodo de 1980/91 tornou-se negativo em 274 mil pessoas (dados da EMPLASA, 1994).
Essa alterao da dinmica demogrfica associada, entre outros fatores, queda da
fecundidade e aos processos de desconcentrao industrial. A partir da dcada de 70, acelera-
se o processo de desconcentrao industrial (concentrada) e de interiorizao da atividade
econmica e da populao no territrio do Estado de So Paulo (DINIZ, 1995).
3
TASCHNER & VERAS (1990: p.67)
4
SILVA (2000) aponta que entre 1964 e 1986 o preo dos terrenos aumentou 290%, ao passo
que o salrio mnimo foi reduzido a 54,5% de seu valor. TASCHNER & VERAS (1990) registra
que, na dcada de 1970, o aumento real do preo do m2 do terreno foi de 160%, enquanto que
o salrio mnimo de 1987 representava 60% do de 1977. GUIMARES (2001), analisando tempo
de moradia e local de origem da populao de favelas de Belo Horizonte, apresenta os seguintes
dados: 47,2% da populao que mora h menos de dois anos e 53,1% da que mora de dois a
cinco anos nas favelas procederam de bairros da prpria cidade de Belo Horizonte. LAGO (2000)
detecta que aumentam na cidade do Rio de Janeiro os fluxos de populao cuja origem a
prpria metrpole.

42
Observa-se o que alguns autores
denominam de periferizao da
populao metropolitana e a
favelizao das metrpoles. 5
Nota-se a continuidade do pa-
dro perifrico de crescimento:
o processo de periferizao j
evidenciado nas dcadas de 1970
e 1980 se intensifica na dcada
de 1990. 6 Os municpios perifri-
cos das regies metropolitanas
foto 02.
vm crescendo mais rapidamen- Casas em Favela - Belm do Par. 2002
te que os municpios das capitais
e tm sido os responsveis pelo
incremento populacional das
metrpoles. Segundo MARICATO
(2001), das 12 regies metropo-
litanas, os municpios centrais
cresceram em mdia 3,1% entre
1991 e 1996, enquanto que os
municpios perifricos cresceram
14,7%.

Aps um sculo de favela, muitas

mudanas so percebidas. 7 A
imagem da favela associada ao
barraco no corresponde mais
realidade da maioria das favelas foto 03.
em metrpoles. A invaso, gra- Casas na Favela Pintasilva (APM) -
Santo Andr. 2000
dual ou repentina, individual ou
em grupo, de uma terra sem infra-estrutura, com a autoconstruo de uma moradia com
material provisrio como madeira, palha, deixam de ser caractersticas predominantes.

5
Analisando a configurao socioespacial, a periferizao do crescimento na cidade
de So Paulo e na RMSP tratada, entre outros autores, por BOGUS & TASCHNER
(2000) e na RMRJ por LAGO (2000).
6
Enquanto o municpio de So Paulo apresentou taxa de crescimento anual da
populao de 0,87% no perodo de 1991-2000 e de 1,1% no perodo de 1980-1991,
a RMSP apresentou 1,63% e 1,86%, respectivamente, e a regio perifrica (toda a
RMSP excetuando-se a cidade de So Paulo) apresentou 2,81% e 3,21%,
respectivamente. Os denominados anis perifricos da cidade de So Paulo
apresentaram taxas de crescimento muito superiores s dos demais anis e so
responsveis pelo incremento populacional de 95% entre 1980 e 1991 e de 262%
entre 1991 e 1996 (BOGUS & TASCHNER, 2000: p. 254).
7
TASCHNER & VRAS (1990) descrevem as mudanas e a evoluo das favelas no
municpio de So Paulo nas dcadas de 1970 e 1980. Ver tambm TASCHNER (1997a;
2001) sobre caractersticas e evoluo das favelas na cidade de So Paulo e RMSP;
PRETECEILLE & VALLADARES (2000) sobre caractersticas das favelas no Rio de
Janeiro e GUIMARES em Belo Horizonte (2000).

43
As pesquisas do IBGE, assim como vrios outros estudos, apontam mudanas.8 As favelas
se adensam, verticalizam e grande parcela das moradias construda em alvenaria; a imagem
do barraco substituda pelos tijolos aparentes. Aumenta a cobertura por servios de infra-
estrutura. A forma de acesso favela passa a ser preponderantemente pela via do mercado
imobilirio informal e o comprador, na maioria das vezes, adquire uma moradia j parcialmente
construda. Constata-se tambm a diversidade espacial e social: no so apenas os mais
pobres que habitam favelas.

TASCHNER (1997a: 17) aponta que a condio de vida da populao de favelas melhorou em
funo do aumento da cobertura de servios pblicos como gua encanada, coleta de esgoto,
energia eltrica e coleta de lixo domiciliar. Em 1991, o IBGE registrou que 99,6% dos domiclios
de favela na cidade de So Paulo dispunham de energia eltrica, 89,6% de gua encanada,
26% de ligao de esgoto e 63,8% de coleta pblica de lixo. 9

A autora lembra que, em que pesem as diferenas regionais, a condio de vida da populao
brasileira como um todo melhorou. Em 1991, no Brasil, o percentual de domiclios servidos
por rede pblica de gua era de
86%; com instalao adequa-
da de esgoto em zonas urba-
nas, de 63,6%. Em 1970, esses
percentuais eram de 60% e
47,3%, respectivamente. No
Estado de So Paulo, 96,4%
dos domiclios em zona urbana
estavam ligados rede de gua
em 1991 (TASCHNER, 1999).
Em 2000, 72,05% dos domic-
lios urbanos contavam com
instalao adequada de esgoto
(rede ou fossa sptica). (IBGE,
fotos 04 e 05.
2000) Favela Parque So Bernardo - So Bernardo do Campo. 1984/1985

8
Opt citado.
9
MARICATO (2001: 27) relaciona a expanso do acesso rede de gua com a evoluo
positiva dos indicadores de mortalidade infantil e o da esperana de vida ao nascer.
Em 1940, o Brasil apresentava a taxa de 149 mortes entre 1000 nascidos vivos antes
de atingir um ano de idade e, em 1999, essa taxa caiu para 34,6 mortes.

44
Cabe ressaltar que, embora se registrem melhorias no atendimento por redes de esgoto nas
ltimas dcadas, a precariedade mantm-se e at mesmo se acentua na ltima dcada, em
funo da falta de investimentos na rea de saneamento. Em 1998, 48,9% dos domiclios
urbanos no eram atendidos por rede de esgoto e apenas 15% do esgoto sanitrio produzido
pelos domiclios brasileiros recebiam tratamento (SEDU-PR apud MARICATO, 2001: 40).

O estudo realizado pela FJP - FUNDAO JOO PINHEIRO (2000) apontou uma queda
significativa, em nmeros absolutos, na quantidade de domiclios brasileiros que no possuem
um padro mnimo de servios bsicos. Estes eram, em 1991, 17,5% dos domiclios urbanos
durveis e, em 2000, passam a ser 8,3%, sendo que se detectou, por outro lado, uma forte
concentrao de carncia de um nico servio: 79,8% esto nessa situao. O esgotamento
sanitrio o servio responsvel pela inadequao da maioria dos domiclios.

As condies sanitrias dentro dos domiclios tambm apresentaram melhora. Na cidade de

So Paulo, em 1973, 65,8% das casas em favela no tinham banheiro e/ou utilizavam banheiro
coletivo. Esse percentual reduz-se a 38,5% em 1980 e a 10,9% em 1987, quando se observou
que 70,5% das moradias utilizam banheiro individual interno (TASCHNER, 1990: 60). Em 1991,
o IBGE registrou a inexistncia de sanitrio ou existncia de sanitrio coletivo atingindo 12,6%
dos domiclios de favela (TASCHNER, 2001: 53). A FJP (2001) apontou a inexistncia de unidade
sanitria domiciliar interna em 4% dos domiclios urbanos durveis brasileiros. Nas regies
metropolitanas o percentual cai para 2,6%.

foto 06.
Favela Tamarutaca - Santo Andr. 2000

foto 07.
Favela Jardim Salgueiro - Mau. 2000

45
Os barracos de madeira so substitudos por construes de alvenaria e aumenta a rea
construda do domiclio.

Se, por um lado, o aumento da populao favelada em So Paulo

espantoso, de outro no se pode negar que houve uma relativa melhora nas
condies de vida: a rea construda do domiclio cresceu, em mdia, de
16,2% em 1973 para 28,9% em 1987; o percentual de domiclios com piso
de terra batida desceu de 46,3% para 7,4% e para 4,5% em 1993 (...) em
1973 e em 1980, 1,3% e 2,4% das casas eram de alvenaria; em 1987, 50,5%
dos domiclios favelas tm paredes externas em tijolo ou bloco de concreto
e, em 1991, 75% das casas so de material durvel. (TASCHNER, 1997a:
17)

fotos 08 e 09.
Ncleo Morro Cabritos - Rio de Janeiro. 2002

foto 10.
Favela
Pedro Amrico -
Santo Andr. 2000

foto 11.
Favela Naval -
Diadema. 1987

Apesar da melhoria da qualidade da habitao, que passa a ser construda com material
durvel e a apresentar unidade sanitria interna, suas condies continuam muito precrias.
Embora os indicadores de cmodos/domiclio e rea mdia construda por domiclio melhorem,
a anlise de pessoas por dormitrio revela a precariedade. Cerca de 24,53% dos domiclios
apresentavam mais de quatro pessoas por dormitrio (TASCHNER, 2001: 52-60). O grande
adensamento dos domiclios, somado inadequao das condies de iluminao e ventilao
e segurana das moradias, resulta em habitaes insalubres e de grande precariedade. 10

10
Em algumas favelas do municpio de Santo Andr, como Coria e Centreville,
cerca de 30% dos domiclios possuem trs ou mais pavimentos. Cerca de 28% dos
domiclios de favela abrigam mais de uma famlia (SANTO ANDRE/ CTA, 1999).

46
Alguns estudos apontam que as favelas so heterogneas
espacial e socialmente e que no so os nicos setores
pobres da cidade. PRETECEILLE & VALLADARES (2000),
analisando as favelas do Rio de Janeiro, afirmam que nelas
habitam alguns indivduos no to pobres e as situaes
de pobreza urbana extrema so mais freqentes fora das
favelas. TASCHNER (2001: 99) tambm afirma que as
favelas apresentam estrutura social diversificada, dotada
de mobilidade e insero e que categorias no miserveis
tambm se encontram nelas. O que deve ser lembrado
que a favela local de moradia tambm de proporo
embora pequena da classe mdia (7,7% dos chefes e
11,16% da populao) e da pequena burguesia (3,18% dos
chefes e 2,66% da populao). Assim, nela habitam alguns
setores no to pobres.11

O espao da favela tambm no um espao homogneo.

Percebe-se que h espaos diferenciados ocupados por
pessoas com diferentes nveis de renda, e que a qualidade foto 12.
Ncleo Apucarana - Santo Andr
das construes corresponde a diferentes nveis de renda Verticalizao e adensamento. 2000
e preos de moradia (TASCHNER, 2001: 142).

Outros estudos acusam a existncia de mercado imobilirio

nas favelas, inclusive com a presena de intermedirios e
de imobilirias.12 ABRAMO (2001: 1578 - 1583) aponta o
esgotamento da dinmica de ocupao de reas como
principal forma de acesso moradia em favelas e afirma
que, nas ltimas dcadas, o acesso favela passa a ser
preponderantemente pela via do mercado imobilirio in-
formal.

foto 13.
Ncleo Salgueiro - Mau
Precariedade, insalubridade e adensamento das moradias. 2000

11
Classe Mdia (empregados de escritrio, supervisores, tcnicos, artistas,
trabalhadores em sade, educao, justia, segurana, Correios) e Pequena
Burguesia (pequenos empregadores, comerciantes por conta prpria) so categorias
socio-ocupacionais construdas por TASCHNER (2001) projeto RONEX com dados
censitrios do IBGE.
12
Sobre o mercado informal nas favelas, ver AZEVEDO (2000), BALTRUSIS (2000),
TASCHNER (1982; 2001), VALLADARES (2000), TASCHNER & VERAS (1990). Sobre
o funcionamento do mercado imobilirio nas favelas e a formao de seus preos,
referncia o trabalho de ABRAMO (1999, 2001).

47
O autor revela que os preos imobi-
lirios nas favelas (...) primeira vista,
so excessivamente elevados quando
comparados com as qualificaes do
imvel em si mesmo e/ou quando
comparados com os preos dos im-
veis dos bairros do seu entorno.
ABRAMO relaciona a formao dos
preos elevados principalmente com
o componente auto-referencial13 do
foto 14.
mercado e com a liberdade do direito Ncleo Nova Centreville - Santo Andr
de construir na favela, que no est Adensamento e verticalizao das favelas. 2002

subordinada s leis de controle urba-

nstico da cidade legal. Comparando com conjuntos habitacionais para abrigar a populao
de favelas, conclui que a rigidez da territorialidade do conjunto habitacional no permite a
ampliao da moradia e seu uso como forma de complementao de renda. Essa liberdade
de construir compensaria a inexistncia de titulo legal de propriedade. Assim, teramos uma
relao de troca compensatria entre a garantia do ttulo legal de propriedade no conjunto
habitacional e a liberdade de construo na favela (ABRAMO, 2001: 1583). Por fim, o autor
alerta que a dinmica de funcionamento e formao de preos apresenta uma grande
sofisticao cognitiva e o seu entendimento exige maiores investimentos em pesquisa.

fotos 15, 16 , 17 e 18.

Casas venda em ncleos de favela em Santo Andr. 2002

MAUTNER (1999) assinala que a incorporao das favelas cidade ocorre concomitantemente
expanso do capitalismo nesses territrios e que a moradia, resultado da produo de valores de
uso, transforma-se em valor de troca. Outros autores, como RAMIRES, FIORI, HARMS e MATHEY
(1992), tratam do valor de mercado adquirido pelas moradias e identificam o processo como
commodification.

13
Para ABRAMO (2001: 1580-1583) o componente auto-referencial estaria relacionado
com o superinvestimento em materiais de construo nos imveis, que se torna
referncia para a formao de preos na favela, independentemente do valor
objetivo de mercado, e tambm com a grande assimetria informacional desse
mercado.

48
2.2. Tipologia e parmetros de interveno
2.2.1. Tipologia de intervenes em favela

A classificao tipolgica proposta por BUENO (2000:162) traduz a evoluo histrica da

interveno do Estado sobre as favelas, iniciada entre as dcadas de 1930 e 1940.14 A autora
identifica trs tipos principais de poltica de interveno: erradicao (remoo ou
desfavelamento), reurbanizao e urbanizao.

Para autora, a urbanizao seria tambm a aceitao da favela como fenmeno urbano,
mantendo as caractersticas do parcelamento de solo e das habitaes e a reurbanizao
seria:

Aceitao da favela enquanto fenmeno urbano, mas no a aceitao da

forma e da tipologia urbanstica e habitacional que ela revela, levando
demolio da favela e reconstituio de tudo no mesmo lugar, com um
padro urbanstico e arquitetnico semelhante linguagem dominante. Este
tipo de interveno, a que denominaremos de reurbanizao, tambm tem
sido aplicado em favelas suscetveis a mar e com problemas de inundao.

A erradicao, como descrita no primeiro captulo, abandonada na dcada de 1980, pela

maioria dos governos, que passa a promover a remoo total da favela apenas quando no
possvel consolid-la, quando, por exemplo, as favelas se localizam sob redes de alta tenso
ou sobre aterro sanitrio. No entanto, embora predominem as polticas de urbanizao (ou
reurbanizao), a erradicao tambm praticada, para atender os interesses do mercado
imobilirio. Exemplo o caso em So Paulo, na dcada de 1990, da remoo das famlias
que habitavam o complexo de favelas guas Espraiadas (FIX, 2001).

Projetos pioneiros de reurbanizao, como o projeto de Brs de Pina no Rio de Janeiro,

promoveram a demolio das moradias (quase sempre barracos), o reparcelamento da rea
ocupada e a reconstruo das moradias, resultando num padro urbanstico mais prximo
do existente na cidade.15 Ressalta-se, entretanto, que so distintas as concepes dos projetos
de reurbanizao, que englobam desde intervenes centradas na execuo de saneamento
at aquelas focalizadas na produo de moradias. No Rio de Janeiro, houve projetos de
reurbanizao, principalmente nas dcadas de 1940 e 1950, que optaram por demolir todos
os barracos e reconstruir edifcios de apartamentos nas favelas, colocando a unidade
habitacional como preocupao central.16 Outros projetos de reurbanizao, como os
desenvolvidos na dcada de 1980 em Diadema e em So Bernardo do Campo, adotaram
solues de desenhos menos convencionais, com a reduo do dimensionamento de vias e
lotes, assim como a preservao, quando possvel, das construes em alvenaria; a
autoconstruo e o financiamento da moradia eram deixados para o prprio morador. Projetos
de reurbanizao tambm englobam solues combinadas.

14
BUENO (2000: 162-206) apresenta um histrico dos partidos urbansticos de
projetos de interveno em favela.
15
O projeto Brs de Pina foi desenvolvido pelo escritrio Quadra Arquitetos
Associados, recebeu apoio da CODESCO (Companhia de Desenvolvimento em
Comunidades) e foi implantado em 1968-69.
16
O projeto Pedregulho de Reidy, entre outros, trabalhou com essa concepo.
(BUENO, 2000: 168).

49
A escolha da reurbanizao como partido urbanstico pode estar relacionada com a falta de
aceitao da forma urbana da favela. Sobre esta forma urbana, BUENO (2000: 280-297) chama
a ateno para o valor esttico, arquitetnico e cultural dos assentamentos de favela e prope
que se resgate a qualidade urbanstica da forma urbana tpica da ocupao e edificao
paulatinas. Defende que as polticas de urbanizao de favelas respeitem ao mximo a forma
do assentamento e as edificaes existentes.

Compara a forma urbana resultante das favelas urbanizadas a setores de cidades medievais
europias e cidades coloniais brasileiras e aponta semelhanas nas solues e adaptaes
do tecido urbano. Nessas cidades, lembra, a tecnologia adaptou-se e respondeu forma
urbana.

Restringindo o olhar s intervenes urbansticas, vemos que nessas

parcelas de cidades europias os servios de infra-estrutura urbana foram
executados sem se questionar a forma urbana existente, deixando-se para
as reas de expanso urbana os novos traados e parcelamentos de desenho
mais regular ou formal preconizados pela Revoluo Industrial. (BUENO,
2000: 289)

A discusso sobre o respeito tipicidade de ocupao merece, a meu ver, ser aprofundada.
Entre os projetos de reurbanizao que propem uma interveno do tipo terra arrasada e
aqueles que propem respeito absoluto pelo existente, pode existir uma gama de alternativas.
Questiona-se at que ponto todos os becos, estreitamentos de viela e cantos devam ser
preservados quando podem comprometer a segurana dos moradores e consolidar situaes
inadequadas quanto ao conforto e salubridade das moradias, alm de dificultar a manuteno
urbana ou at mesmo torn-la mais cara.17 Queremos enfatizar aqui que no estamos
recomendando a adequao dos projetos aos princpios do urbanismo cartesiano e
modernista, mas propomos que se realizem anlises de custo-beneficio, da forma como, por
exemplo, prope o estudo elaborado pelo IPT, Procedimentos para Tomada de Deciso em
Programas de Urbanizao de Favelas (CARVALHO et al., 2002).

A escolha da reurbanizao como partido urbanstico nem sempre resultado da no-

aceitao da forma urbana da favela. comum que condicionantes econmicas/financeiras,
fisiogrficas, urbansticas e sociais determinem a escolha deste partido.

No caso das favelas do Dique, em Santos, e de Alagados, em Salvador, a escolha do partido

est relacionada com as condies fisiogrficas.18 No caso de Diadema, que ser tratado no
capitulo trs, a escolha do partido urbanstico, reurbanizao, associa-se, entre outros fatores,
importncia dada pela populao e governo municipal garantia da posse de uma frao
ideal de terra (lote) aproximadamente igual para todos moradores, o que implicava promover
um reparcelamento da rea. O fato de que, na dcada de 1980, predominavam construes
de madeira nas favelas, contribuiu para viabilizar o partido.

17
UEMURA (2000: 74) verificou que na favela Santo Lcia na cidade de So Paulo,
urbanizada no mbito do programa Guarapiranga (Programa de Saneamento
Ambiental da Bacia do Guarapiranga), os moradores fecharam com portes todas
as vielas estreitas e sem sada.
18
Sobre a urbanizao de Alagados ver HEREDA (1991) e sobre a urbanizao da
favela do Dique ver BLANCO JR. (1998).

50
 figura 03.
Projeto de
reurbanizao da
Favela Alagados -
Salvador.
dcada de 1980

foto 19.
Favela Alagados -
Salvador.
dcada de 1980

fotos 20, 21 e 22.

Favela do Dique -
Santos.
dcada de 1990

Em outros casos, quando se promove a verticalizao com a construo de edifcios de

apartamentos, a escolha da reurbanizao pode ainda estar relacionada com o alto
adensamento da favela e a necessidade ou convenincia de manter a maioria da populao
no local. No municpio de So Paulo, durante a gesto de Luiza Erundina (1989/92), props-se
a verticalizao das favelas quando estas apresentavam alta densidade e localizavam-se em
reas centrais e valorizadas da cidade. O ncleo gua Branca e um setor da favela Helipolis
so apontados por BUENO (2000: 181) como exemplos desse tipo de interveno.

51
figura 04.
Projeto do Conjunto Habitacional
Minas Gs - So Paulo. 1992

foto 23.
Urbanizao da Favela
Minas Gs -
So Paulo. 1992

fotos 24 e 25.
Conjuntos Habitacionais
foto 26. Delamare/Helipolis -
Urbanizao da Favela gua Branca - So Paulo. 1992
So Paulo. 1992

BUENO (2000) lembra que esses tipos de interveno, embora tenham uma seqncia
histrica, convivem no tempo e no espao. Atualmente, em funo de condies fisiogrficas
especficas e de interesses contraditrios relacionados ao espao urbano, h cidades
adotando, ao mesmo tempo, remoo, erradicao, demolio e reconstruo, e a urbanizao
integral de favela.

De fato, a maioria dos municpios estudados adota simultaneamente solues de

reurbanizao e de urbanizao, ou, o que mais comum, combinaes destas. Para
exemplificar, no municpio de Santo Andr, no mbito do mesmo programa de urbanizao
UI (Urbanizao Integral), encontramos os trs partidos urbansticos e variaes destes. A
favela Sacadura Cabral foi reurbanizada para equacionar os problemas de inundao, que
atingiam cerca de 75% da rea do ncleo. A fim de eliminar a situao, executou-se um
alteamento mediante a construo de um aterro e a substituio do tecido urbano da rea
(fig.07).19
19
Ver DENALDI, SAMPAIO & GIS (2000) e DENALDI & OLIVEIRA (1999).

52
A favela Capuava est sendo urbanizada praticamente sem alterar a tipologia de ocupao
existente (fig. 05). Se tomarmos ao p da letra os conceitos apresentados, as favelas
Tamarutaca e Quilombo apresentam setores urbanizados e setores reurbanizados. Na favela
Tamarutaca promoveu-se um novo parcelamento, mantendo a maioria das construes de
alvenaria existentes, mas viabilizando simultaneamente a abertura e melhoramento de virio,
promovendo, para tanto, a demolio, o reparcelamento e a reconstruo de muitas moradias
(fig. 06).20 Em todos os casos, para promover a urbanizao ou reurbanizao, foi necessrio
eliminar situaes de risco e promover o desadensamento das favelas para melhoria ou
abertura de virio; para isso, cerca de 18% das famlias foram removidas para novas unidades
habitacionais, construdas fora da favela. No municpio de Santo Andr, o projeto urbanstico
do complexo Jardim Irene prev a verticalizao de setores da favela com a construo de
novas moradias e urbanizao de outros, preservando a tipicidade de ocupao.

Cabe ressaltar que, mesmo dentro do partido da urbanizao, propem-se solues

diferenciadas. Denomina-se urbanizao desde um conjunto de intervenes pontuais para
melhorar as condies de saneamento e acessibilidade das favelas, at projetos que
incorporam estratgias de integrao da favela com o bairro, de recuperao ambiental de
sub-bacias hidrogrficas e complementao da urbanizao de reas mais amplas ou, ainda,
que se inserem no mbito de estratgias mais amplas de combate excluso social.

Outros autores e instituies diferenciam os tipos de poltica de urbanizao a partir de seus

componentes, valorizando a estratgia de integrao das intervenes fsicas com outros
programas sociais e a articulao da interveno com as propostas de gesto urbana.

figura 05.
Projeto de urbanizao do Ncleo Capuava - Santo Andr

20
Entendemos por relocao o deslocamento da famlia de um local para outro
dentro da prpria rea da favela com a construo de uma nova unidade habitacional
ou a simples reconstruo do barraco. Por remoo compreendemos seu reassen-
tamento em outra rea (alojamento, loteamento ou conjunto habitacional) localizada
fora da favela.

53
 figura 06.
Projeto de urbanizao do Ncleo Tamarutaca - Santo Andr.

Nesta direo, BRAKARTZ (2002:39), analisando experincias internacionais de urbanizao

de assentamentos informais, aponta dois tipos principais de urbanizao: programas de
regularizao da propriedade e programas integrados de melhoramentos de bairro. Os
programas de regularizao estariam voltados para a regularizao da propriedade da terra
nos assentamentos informais, alm de promover a melhoria da infra-estrutura urbana e das
moradias. Os programas de melhoramento de bairros combinariam a melhoria da infra-
estrutura dos assentamentos informais com a prestao de servios sociais por meio de
ao integrada e multissetorial. O programa de melhoramento de bairros recomendado
pelo autor como uma das estratgias de superao da pobreza urbana, uma vez que buscam,
alm da melhoria habitacional, a soluo integrada s mltiplas carncias enfrentadas pelos
pobres.

Tambm nesta direo, a PSA adota uma classificao que busca diferenciar as intervenes
a partir de seus componentes. Para tanto, classifica os ncleos de favela em ncleos
consolidveis e no consolidveis e adota como principais tipos de interveno: remoo,
urbanizao e urbanizao integrada. Os ncleos no consolidveis so objeto de interveno
do tipo remoo e reassentamento em novas reas. Os ncleos consolidveis so objeto
de intervenes de urbanizao ou urbanizao integrada (UI) (SANTO ANDR, 1998, 1997).

54
 figura 07.
Projeto de reurbanizao do Ncleo Sacadura Cabral - Santo Andr

O ncleo consolidvel aquele que apresenta condies favorveis de recuperao

urbanstica e ambiental e de reordenamento urbano (abertura ou readequao de sistema
virio, implantao de infra-estrutura bsica, regularizao urbanstica do parcelamento do
solo), com ou sem necessidade de remoo de parcela das famlias moradoras. E ncleo
no consolidvel aquele que no apresenta condies de recuperao urbanstica e
ambiental e de reordenamento urbano. Trata-se de ncleos comprometidos por situaes de
risco e insalubridade no solucionveis, como por exemplo, os que se localizam sob aterro
sanitrio, oleoduto, virio estrutural da cidade, reas de risco, de preservao ambiental e
non aedificandi.

Neste caso, a urbanizao compreende a proviso de infra-estrutura completa e execuo

de obras voltadas para a eliminao de situaes de risco, regularizao fundiria, melhoria
do sistema virio. A urbanizao integrada compreende as intervenes por meio de aes
integradas e multidisciplinares, tanto para promover a melhoria das condies de habitao
e a integrao da favela cidade, como para tratar dos mltiplos aspectos da excluso social
por meio do desenvolvimento integrado de programas sociais, de educao, sade, gerao
de trabalho e renda. A unidade de planejamento e interveno das aes fsicas no
necessariamente precisa se ater aos limites da rea ocupada pela favela.

55
Em ambos os casos, os projetos de urbanizao podem envolver a construo de novas
moradias, tanto no ncleo de favela como fora deste, para equacionar situaes de risco ou
de alta densidade.

Muitas vezes, os municpios se vem obrigados a adotar diferentes modalidades de urba-

nizao para responder ao problema da limitada capacidade municipal de investimento frente
necessidade de tratar situaes emergenciais e de grande precariedade habitacional. Em
geral, pode-se considerar que tanto a urbanizao como a urbanizao integrada (UI) podem
ser executadas gradualmente ou em curto espao de tempo, integralmente, como denominam
muitos governos municipais, como o de Santo Andr.

A urbanizao gradual (ou parcial) consiste na

execuo de melhorias ao longo de muitos
anos. Trata-se da urbanizao parcial, de seto-
res da favela, ou da somatria de intervenes
pontuais realizadas pela populao e pelos
governos que, com o passar dos anos, acabam
resultando na sua consolidao. As interven-
es executadas podem ou no ser orientadas
por um plano geral de urbanizao. Em funo
de condicionantes financeiras, sociais e
polticas, a urbanizao gradual a modalidade
foto 27.
que mais tem sido adotada pelos governos Interveno Pontual no Ncleo So Bernardo: implantao
de rede provisria de gua e esgoto - Santo Andr. 2000
municipais.

Considerando, como mencionado anterior-

mente, que o conceito de urbanizao (ou
reurbanizao) de favelas engloba diferentes
tipos e modalidades de interveno, defende-
se a necessidade de definir tambm os
padres de qualidade urbanstica e habita-
cional alcanados. Pode-se identificar trs
padres de qualidade de urbanizao (padro
urbanstico):

foto 28.
Interveno Pontual no Stio dos Vianas:
fotos 29 e 30.
construo de muro de arrimo - Santo Andr. 2002
Urbanizao Gradual no Jardim Oratrio -
Mau. 2000

56
- padro mnimo de urbanizao: implan-
tao de redes de gua e de esgoto, drena-
gem e eletrificao, com solues de coleta
de lixo e melhoria da acessibilidade, alm
de recuperao das reas de risco;
- padro intermedirio de urbanizao:
somaremos eliminao de situaes de
risco e implantao de infra-estrutura a
proviso de equipamentos urbanos (praas,
centro comunitrio, escola, creche), a reade-
quao do virio e interveno no entorno,
quando necessrio, buscando solucionar
questes ambientais ou deficincias de
estrutura urbana;
- padro alto de urbanizao: soma-se
adequao da densidade com definio de
parcelamento, com a grande maioria dos
lotes tendo tamanho igual ou superior a 44
m2, a eliminao de situaes de insalubri-
dade e insegurana das moradias, a
readequao do virio para permitir acessibi-
lidade a todas as moradias, adotando o
padro de vias com largura superior a dois fotos 31 e 32.
metros, ou vias de pedestre que distem Favela Santa Sofia antes e depois da
urbanizao - Diadema. 1993/1996
menos de 60 metros de uma via de veculos,
e a promoo da regularizao fundiria.

fotos 33 e 34.
Urbanizao Integrada
no Ncleo Calux -
So Bernardo do Campo. 2000

57
 foto 35.
Ncleo Jardim Salgueiro - Mau:
favela parcialmente urbanizada

fotos 36 e 37.
Ncleo D.E.R. -
So Bermardo do Campo:
antes e depois da urbanizao

fotos 38, 39, 40 e 41.

Ncleo Jardim Oratrio - Mau:
favela parcialmente urbanizada, com trechos
dotados de toda infra-estrutura e
outros sem nenhum tipo de interveno

58
2.2.2. Parmetros para a elaborao de projetos urbansticos

Para viabilizar a urbanizao de favelas, os governos vm adotando parmetros projetivos

que diferem dos praticados no restante da cidade legal. BUENO (2000) afirma que j temos
no Brasil uma sistemtica de procedimentos tcnicos e operacionais para intervir em favelas.

Vrios governos municipais e instituies de ensino e pesquisa produziram propostas de

mtodos de interveno, normatizao e parmetros projetivos. Destacaremos a seguir
algumas destas propostas e par-metros projetivos desenvolvidos.

O CEPAM (FUPAM: 1982;1983) produziu os seguintes estudos: Estudo de normas legais de

edificao e urbanismo adequado s reas de assentamentos subnormais ou de baixa renda;
Normas legais de edificao e urbanismo em favela, apresentando padres mnimos de
lote, vias, e de distncia entre edificaes. A Prefeitura de So Paulo (1989/92) produziu um
conjunto de normas, orien-taes e especificaes para a elaborao de projetos e contratao
de obras, tais como o Caderno de Encargos para desenvol-vimento de projetos de saneamento
e drena-gem e o caderno Especificaes de obras em favelas e formas de medio e paga-
mento (SO PAULO, 1992).21

BUENO (2000: 316-341) elaborou recomendaes para o desenvolvimento de projetos e obras

de favela incluindo parmetros projetivos e de manuteno urbana. Destaco a recomendao
de que o diagnstico e a proposta de interveno extrapolem os limites da favela e que seja
analisado o interesse urbano do restante da cidade na urbanizao de cada favela. Para tanto,
a autora prope que a unidade de planejamento seja a sub-bacia hidrogrfica ou setores
urbanos onde a favela se insere e que a urbanizao de uma favela deve fazer parte de um
conjunto de intervenes visando complementar a urbanizao de reas mais amplas.

Vrias propostas metodolgicas valorizaram a produo de diagnstico integrado dos

assentamentos.22 A complexidade da interveno, os agentes envolvidos e o alto grau de
interdependncia das variveis envolvidas (urbanstica-ambiental, jurdica-legal, social, poltica)
exigem uma abordagem integrada e interdisciplinar. Uma das propostas formuladas para
apoiar a elaborao de diagnsticos o SIM Sistema de Informaes Integradas, elaborado
pela empresa Diagonal e CAD 126, com o apoio da Universidade de Bolonha e do UN-HABI-
TAT. O sistema, utilizando tecnologias informatizadas (geo-referenciamento de dados), organiza
uma base de dados quantitativos e qualitativos para cada uma das variveis, a fim de embasar
o diagnstico. Como subprodutos so tambm produzidas cartas-sntese: sntese de infra-
estrutura, risco, da qualidade das casas e reas dos domiclios e lotes, renda (MELLO et al.,
1995).

21
Ver tambm MORETTI (1997), que desenvolveu recomendaes para parcelamento
e execuo de infra-estrutura em empreendimentos habitacionais.
22
BUENO (2000: 320-323); MELLO et al. (1995), SANTO ANDR (2000), RIO DE
JANEIRO (1996), entre outros.

59
 figuras 08 e 09.
Ncleo Sacadura Cabral - Santo Andr:
Cartas Temticas: Diagnsticos de Qualidade Ambiental Risco de Inundao
Qualidade dos Domiclios - consolidao das habitaes
Elaborado pela Consultoria Diagonal Urbana . 1998

60
 figuras 10 e 11.
Ncleo Sacadura Cabral - Santo Andr:
Cartas Temticas: Densidade por Quarteiro
Renda dos Chefes de Famlia
Elaborado pela Consultoria Diagonal Urbana . 1998

61
O LABHABFAUUSP (1998-1999) desenvolveu uma importante pesquisa, intitulada Parmetros
para urbanizao de favelas, que analisou os resultados da urbanizao de oito favelas em
cinco cidades brasileiras: So Paulo, Rio de Janeiro, Diadema, Goinia e Fortaleza.23 A pesquisa
avaliou os aspectos tcnicos e tecnolgicos das obras de urbanizao de favelas, tendo
como referncia os indicadores de replicabilidade, adequabilidade e sustentabilidade e como
objetivo discutir um conjunto de recomendaes para urbanizar favelas.24

A pesquisa desenvolvida pelo LABHAB revelou o alto grau de satisfao dos moradores com
a urbanizao executada e o potencial dos projetos de urbanizao estudados como
instrumento de recuperao da qualidade ambiental urbana. Observou-se que esses projetos
foram desenvolvidos com grande flexibilizao dos parmetros urbansticos.

Os projetos analisados buscaram criar um sistema de acesso para veculos e de integrao

viria com o bairro. Adotou-se largura mnima de vias no convencionais: via carrovel de
cinco metros, vias exclusivamente para pedestres, trechos em rampas e escadarias. A distncia
mxima encontrada entre as casas e uma via de veculos de 100 metros, sendo que a
pesquisa aponta que o grau de insatisfao dos moradores aumenta quando esta distncia
superior a 50 metros, embora sejam toleradas distncias de at 60 metros. O coeficiente de
aproveitamento dos lotes ficou prximo de dois e as taxas de ocupao, de 100%, o que
indica alto adensamento.

SOUZA (2002) apresenta um procedimento de avaliao de desempenho das vias em projetos

de urbanizao de favelas, comparando desempenhos de vias e impactos gerados por
diferentes alternativas de projeto. Esse tipo de procedimento ferramenta importante para
definir parmetros de projeto, porque levanta benefcios e impactos de cada alternativa. Na
maioria das vezes, o aumento da qualidade de interveno, nesse caso melhorando o
desempenho do sistema virio, exige um aumento do nmero de remoes de famlias e,
portanto, implica investimento e impacto social maiores.

BUENO (2000: 245-256) compara os valores de densidade de conjuntos habitacionais

estudados com os valores de favelas pesquisadas e encontra tanto valores superiores como
inferiores. As densidades de favelas oscilam de 89 hab/h no Jardim Conquista, em Goinia, a
1.193 hab/h (ou 881 contando com equipamento) na Ladeira dos Funcionrios/Parque So
Sebastio, no Rio de Janeiro, e 881 hab/h no Jardim Esmeralda, em So Paulo.

A rea mdia das unidades habitacionais construdas nas favelas pesquisadas varia de 51 m2
em Vila Olinda (Diadema) a 75 m2 em Jardim Dom Fernando (Goinia). BUENO (2000: 265)
compara o tamanho das moradias (rea construda em metros quadrados) e o nmero de
pessoas por domiclio nas favelas pesquisadas com outras situaes de habitao popular e
conclui que a rea construda mdia nas favelas da amostra superior dos outros casos.
exceo de Goinia, a mediana dos lotes foi encontrada entre 41,5 m2 e 90,8 m2.

23
A pesquisa foi financiada pela Finep (Financiadora de Estudos e Projetos) e pela
CEF (Caixa Econmica Federal) e tambm apoiada pela FUPAM; a coordenao
geral da pesquisa foi da Prof. Dra. Ermnia Maricato e a coordenao tcnica da
Profa. Dra. Laura Bueno. Resumo dos resultados da pesquisa apresentado por
BUENO (2002).
24
Sobre o conceito de replicabilidade, sustentabilidade e adequabilidade ver LABHAB
(2000) e BUENO (2002). Sobre o conceito de sustentabilidade ver tambm PEQUENO
(2001: 26-41).

62
Os dados coletados mostram que a rea construda mdia da unidade nas favelas pesquisadas
superior de outros casos, inclusive conjuntos habitacionais. Quanto quantidade de
pessoas por domiclio, os nmeros se aproximam. No se alcana o ndice preconizado de
15 m2 de rea construda por habitante (BUENO, 2000).

BUENO (2000) observa que os projetos de saneamento bsico apresentam caractersticas

convencionais. Esse fato, percebido pela pesquisa, refora a tese de que nos projetos de
saneamento, o fundamental no a opo tecnolgica convencional ou no. O mais
importante a adequabilidade da soluo adotada, frente realidade fsica e institucional do
local. BUENO (2000: 182 191) analisa o desenvolvimento de novos padres de infra-estrutura
bsica e solues tecnolgicas de saneamento para viabilizar a consolidao da favela.

Os parmetros adotados para promover a urbanizao de favelas resultam em distintos padres

e custos de urbanizao, assim como possibilidades de regularizao fundiria.

Estudo desenvolvido por tcnicos do IPT (CARVALHO et al., 2002) analisa procedimentos
para tomada de deciso em Programas de Urbanizao de favelas, baseados no estudo e
comparao de diferentes alternativas de intervenes, com a adoo de diferentes parmetros
e padres urbansticos e seus respectivos custos.

O mtodo proposto consiste em levantar o diagnstico da situao inicial da favela, formular

alternativas de interveno (correspondentes a diferentes padres de urbanizao) e analis-
las comparativamente. Para o desenvolvimento do estudo, foi eleito o ncleo Parque Amlia/
Santa Margarida, que foi objeto de urbanizao no mbito do Programa de Saneamento
Ambiental da Bacia do Guarapiranga, adotando-se como referncia o levantamento de cus-
tos e padres urbansticos realizado no conjunto de favelas urbanizadas no municpio de So
Paulo, no mbito do referido programa.

O estudo considerou inadequados os seguintes indicadores urbansticos associados rea

de sistema virio:

- Setores em que o lote equivalente mdio inferior a 45m2;

- Vias de largura inferior a dois metros ou de dois a quatro metros, distando mais de 60
metros de uma via de veculos.

Consideraram-se as seguintes alternativas de interveno:

Alternativa 1
Alternativa 1: visa basicamente implantao de redes de gua e de esgoto,
mesmo que em condies mnimas de desempenho, acessibilidade a
todas as moradias, e recuperao das reas de risco.

Alternativa 2
2: visa atender aos objetivos da primeira proposta de interveno,
somando-se a eles a requalificao do sistema virio do ncleo, com base
nos critrios estabelecidos no item de caracterizao do sistema virio
existente.

63
 Alternativa 3
3: visa implantao de sistemas de saneamento bsico, ao
controle das reas de risco e adequao do sistema virio existente, da
forma como foi contemplado pela segunda alternativa, somando-se, porm,
medidas de adequao da densidade de ocupao do ncleo, para que
esta se enquadre nos critrios propostos na caracterizao da densidade
de ocupao. No caso da favela em estudo, a proposta se baseia na remoo
extensiva das famlias de reas cujo lote equivalente mdio seja menor que
45 m2 por edificao, resultando em espaos livres a serem utilizados para
relocao de unidades habitacionais.

Alternativa 4: tem por objetivo atender s medidas estabelecidas pela

alternativa 3 e, complementarmente, atender s restries legais, visando
regularizao fundiria do ncleo favelado. No caso do Parque Amlia/Santa
Margarida, impe-se somente a restrio da Lei Federal n. 6.766 (1979),
relativa s faixas no edificveis ao longo de cursos dgua. Como foi visto,
essa faixa deve ser de no mnimo 15 metros de cada lado, o que impe a
remoo de todas as famlias que estejam nela situadas, alm daquelas
que sofreram remoo nas alternativas anteriores.

Alternativa 5: objetiva o total reordenamento fsico do ncleo, com

demolio de toda a estrutura existente, readequao fsica e construo
de novas unidades habitacionais, visando tambm regularizao fundiria.
Na favela Parque Amlia/Santa Margarida, a tipologia habitacional adotada
para substituio o prdio de quatro andares; ainda, a nica restrio
legal atendida aquela imposta pela Lei n. 6.766/79, tal como a Alternativa
4. (CARVALHO et al., 2002: 26-29)

A Tabela 3 apresenta os resultados urbansticos e custos por famlia obtidos em cada uma
das alternativas. O estudo demonstra que diferentes padres de urbanizao (e parmetros
de projeto) resultam em diferentes custos de urbanizao. E trata-se de diferentes tipos de
interveno, todos denominados de urbanizao, mas apresentando diferentes resultados.

Tabela 03.
Alternativas de Urbanizao do Ncleo Parque Amlia/Santa Margarida:
custo por famlia e resultados urbansticos

Alternativas
Descrio
1 2 3 4 5
rea de sistema virio (%total) 4,4 12,5 14,5 16,3 27,7
rea institucional e/ou verde (%total) 3,4 5,6 5,6 22,3 22,3
rea edificada (%total) 53,8 51,3 54,3 45,9 50
Remoes previstas (famlia) 23 83 238 362 736
Nmero de relocaes (famlias) 0 0 176 112 544
Reassentamento (famlias) 23 83 62 250 192
Custo total 2.322,84 6.582,52 9.957,17 17.260,70 26.535,32

fonte: CARVALHO et al (2002)

64
 figura 12.
Ncleo Parque Amlia/Santa Margarida - So Paulo
Alternativa 1: saneamento bsico e controle de riscos

figura 13.
Ncleo Parque Amlia/Santa Margarida - So Paulo
Alternativa 2: saneamento bsico, controle de riscos
e adequao do sistema virio

figura 14.
Ncleo Parque Amlia/Santa Margarida - So Paulo
Alternativa 3: saneamento bsico, controle de riscos,
adequao do sistema virio e da densidade

Crrego
Virio Existente
Viela/caminho consolidado
rea protegida pela Lei n. 6.766/79
Creche existente
Limite da favela
Moradias removidas
Moradias existentes no removidas
Praa projetada
figura 15. Elaborao: CARVALHO et al (2002)
Ncleo Parque Amlia/Santa Margarida - So Paulo
Alternativa 4: saneamento bsico, controle de riscos, adequao do
sistema virio e da densidade e atendimento Lei Federal n. 6.766/79

65
O estudo um alerta para quem busca definies de custo de urbanizao e padronizao de
solues e parmetros urbansticos. Os custos de urbanizao esto relacionados com as
caractersticas fisiogrficas especficas de cada ncleo e com os parmetros de projeto
adotados, que, por sua vez, resultam em diferentes patamares de qualidade de moradia,
possibilidades de regularizao, recuperao ambiental e regularizao fundiria.

Outra reflexo importante diz respeito possibilidade de traar normas nicas. Uma
determinada alternativa de interveno pode se mostrar vivel para um ncleo e invivel para
outro, dependendo das caractersticas especficas, assim como dos impactos e custos
resultantes. Apesar da importncia do tema, pouco se tem apropriado e sistematizado sobre
as solues tecnolgicas e urbansticas executadas, seus custos e a qualidade de projeto
resultante.

Parece importante que a tomada de deciso seja orientada pela anlise das alternativas de
interveno e dos custos e benefcios resultantes, tanto para os moradores de favela como
para a cidade.

2.3. Parmetros para anlise das polticas municipais estudadas

Na anlise das polticas municipais estudadas, enfocamos os parmetros abaixo relacionados,

que privilegiam os aspectos urbansticos e de gesto. Minha experincia profissional e a
pesquisa Parmetros Tcnicos para Urbanizao de Favelas (LABHAB, 1999) foram
importantes referncias para a escolha desses parmetros.

So parmetros para a anlise das polticas municipais de urbanizao de favela estudadas:

A os resultados alcanados em termos de:

- Abrangncia de atendimento (nmero de favelas urbanizadas e percentuais da populao

municipal de favela atendida);

- Regularizao fundiria (nmero de favelas com regularizao concluda e nmero de famlias

atendidas);

- Cobertura das favelas urbanizadas por servios de manuteno e controle urbano;

- Melhoria das condies de habitao (acesso a moradia adequada);

- Recuperao urbanstica e ambiental da favela e cidade;

- Democratizao da gesto municipal setor habitacional;

B Grau de integrao da poltica habitacional com a poltica urbana e ambiental;

C Capacidade (institucional e financeira) de o governo municipal promover a urbanizao

de favelas e reaplicar as solues de urbanizao integral para o conjunto das favelas existentes
na cidade.

A definio desses parmetros incorpora conceitos polmicos e complexos adotados aqui

como simples traduo de preocupaes, que devem orientar a anlise das experincias
estudadas. No aprofundaremos a discusso desses conceitos, mas tentaremos explicit-
los.

66
Entendemos que os programas de urbanizao devem promover a melhoria das condies
de habitao nas reas degradadas, recuperando-as ambientalmente e tratando-as como
parte de setor da cidade ou micro-bacias hidrogrficas, como tambm sugerem BUENO
(2000) e MARICATO (2001: 79). A maioria das favelas ocupa reas frgeis do ponto de vista
ambiental, como encostas, fundos de vales (beira de crregos), APMs. Essa ocupao traz
conseqncias negativas para a cidade como um todo. MORETTI (2000) lembra que a cidade
como um todo sofre efeitos indiretos quando ocorrem, por exemplo, inundaes. Outros
efeitos so a contaminao dos cursos dgua e a dificuldade de obter gua superficial de
boa qualidade. O autor recomenda a execuo de projetos e programas integrados de
recuperao e qualificao de bairros, que venham abranger um determinado setor da cidade,
incluindo aes de captao e tratamento de esgoto, recuperao e tratamento paisagstico
de fundos de vale, recuperao de micro-bacias hidrogrficas, alm de preveno de riscos
geotcnicos.

Sobre o conceito de replicabilidade:

A replicabilidade diz respeito possibilidade de aplicao de uma dada

soluo em outras situaes concretas, e possibilidade de se adaptar a
alternativa tcnica a outras situaes. A replicabilidade diz respeito, portanto,
construo de solues especficas para favelas que possam ser utilizadas
em outros ncleos. Como as situaes de favela so muito especficas,
muitas vezes o mximo de replicabilidade possvel est no estabelecimento
de parmetros locais para o programa que possam ser usados com
adaptaes para outros programas. Isso muito importante, portanto, para
o futuro da urbanizao de favelas como poltica pblica, de forma a reduzir
o componente artesanal que tem marcado os programas de urbanizao de
favelas at o momento presente. (LABHAB, 1999: 10)

Para nossa anlise, adiciona-se que a replicabilidade relaciona-se com a possibilidade de

aplicao de uma determinada alternativa de urbanizao (tipo de interveno) maioria das
favelas existentes num determinado municpio.

O conceito de moradia adequada muito complexo e impreciso. TASCHNER (1982) lembra

que moradia adequada no significa o mesmo para cada segmento da sociedade e para cada
momento histrico, e pode se diferenciar de um pas para outro, de regio para regio e,
principalmente, no tempo. O conceito est relacionado ao estabelecimento de padres
mnimos de habitao, que tambm no podem ser traduzidos em normas aplicveis a
qualquer pas, regio, clima, cultura e economia.25

A autora discute que o conceito de habitao adequada envolve no mnimo a unidade

habitacional (unidade domiciliar) e o seu habitat, entendido como a relao do domiclio
com a teia de relaes sociais, servios, instituies que compem a paisagem cultural, a
integrao na trama urbana, servios de infra-estrutura e equipamentos sociais (VERAS,
1980: 259 apud TASCHNER, 1982: 259).
25
TASCHNER (1982: 173) lembra que este conceito de mnimo resultou tanto na
adoo de padres ambiciosos como no estabelecimento de normas mnimas para
a reduo de custos de urbanizao. A autora tambm apresenta comparaes en-
tre normas e padres para exemplificar sua relatividade por lugar e perodo.(1982:
184-189)

67
Para efeito da anlise deste trabalho, moradia adequada em favelas urbanizadas envolve a
unidade domiciliar e o seu habitat.26 Em relao ao domiclio, consideramos adequados
aqueles que apresentam nveis mnimos de segurana, durabilidade, salubridade e tamanho.27
Destacamos alguns dos padres (ou indicadores) considerados mnimos (por domiclio):

- Estar sendo atendido por redes de gua e esgoto e eletrificao;

- Presena de servios pblicos de coleta de lixo;

- Presena de unidade sanitria domiciliar interna;

- Localizao defronte a uma via de veculos ou a uma distncia desta superior a 60 metros;

- Condies satisfatrias de conforto e salubridade, e ventilao e iluminao adequadas;

- Lote com rea igual ou superior a 44m2, possibilitando uma rea construda, mesmo que
gradativamente, que comporte um dormitrio para no mximo trs pessoas;

- Ausncia de risco geotcnico.

O referencial de tamanho mnimo de lote e unidade habitacional, e rea construda por

habitante, utilizado neste trabalho para discutir o adensamento das favelas e o alto ndice
de ocupao e utilizao e, muitas vezes, a elevao dos lotes resultante do processo de
urbanizao de favelas. Mas polmica a definio de rea construda mnima por habitante.
Muitos so os estudos e as tentativas de quantificao e qualificao do espao habitado e
de definio de parmetros mnimos. TASCHNER (1982) apresenta uma reviso bibliogrfica
da evoluo histrica das normas e leis que tratam da mensurao das condies
habitacionais. Sobre a quantificao do espao habitvel adequado, levanta definies de
diferentes mnimos recomendados por diversas organizaes: 60 m2 de superfcie mnima
habitvel para uma famlia mdia de cinco a seis pessoas, defendido pela Unio Panamericana
(1954), ou 15 m2 por pessoa, recomendado pela OMS. Sabe-se que a maioria das unidades
domiciliares em favelas e conjuntos habitacionais no atinge esses patamares. A rea mdia
construda das unidades habitacionais em conjuntos habitacionais de interesse social no
supera 45m2. O referencial adotado para a distncia entre o domiclio e uma via de veculo foi
recomendado nos estudos elaborados pelo IPT (CARVALHO et al., 2002) e pelo LABHAB-
FAUUSP (1999). 28

Como mencionado anteriormente, a discusso de moradia adequada e de padres mnimos

muito complexa e, embora de grande importncia, aqui lembrada apenas como referncia
na tentativa de caracterizar melhor as intervenes que vm sendo produzidas pelos governos
municipais, lembrando que o objeto central desta tese a anlise especfica no dos projetos,
mas das polticas e programas de urbanizao.

26
A FUNDAO JOO PINHEIRO (2001) conceitua como inadequados os domiclios
carentes de infra-estrutura, com adensamento interno excessivo (mais de trs
moradores por dormitrio), com inadequao fundiria, inexistncia de unidade
sanitria domiciliar interna e com inadequao em funo da depreciao.
27
Ver TASCHNER (1982),
28
O CEPAM (FUPAM: 1982) recomendou que a distncia mxima de uma via de
veculo a ser percorrida pelo pedestre no seja maior que 50 metros.

68
 3. A Dcada de 1980:
iniciati
iniciati
tivvas pioneir as
pioneiras
de urbanizao e
avelas
regularizao de ffa
69
 3. A Dcada de 1980:
3. A Dcada Inicia
Iniciati
de 1980: ti
tivvasPioneiras
Iniciativas Pioneir deas de
Pioneiras
Urbanizao e Regularizao de Favelas
Urbanizao e RReegularizao de F avelas
Fa
Neste captulo, ser retomada a discusso da evoluo da ao do Estado sobre as favelas,
iniciada no primeiro captulo. Sero discutidas as polticas municipais pioneiras de urbanizao
de favelas desenvolvidas no incio da dcada de 1980 como parte integrante da poltica
municipal de habitao. Para tanto, foram eleitas duas experincias municipais: o PREZEIS
(em Recife), com foco no sistema de gesto e estabelecimento de legislao urbanstica
especfica, e o Programa de Urbanizao de Favelas de Diadema, com foco no reconhecimento
da posse da terra, promoo de parcelamento e infra-estrutura nas favelas.

3.1. As iniciativas municipais

As dcadas de 1960 e 1970 se definem como um perodo de estratgias ambguas em

relao favela. No Rio de Janeiro, por exemplo, convivem no perodo a CODESCO
(Companhia de Desenvolvimento de Comunidades 1968/1971), criada com o objetivo de
urbanizar favelas, e a CHISAM, voltada para a sua remoo.

Nesse perodo, as polticas predominantes de erradicao convivem com a execuo de

melhorias (intervenes pontuais) nas favelas e com experincias de urbanizao que no
constituem alternativas de polticas pblicas de habitao. Como exemplos, h o caso da
experincia da urbanizao da favela de Brs de Pina, vitria da mobilizao popular contra a
remoo, e tambm o da urbanizao de favelas no Rio de Janeiro pela CODESCO (Companhia
para o Desenvolvimento da Comunidade).
70
Nesse perodo, vrias fundaes e organizaes no-governamentais de naturezas distintas
foram criadas com o objetivo de trabalhar com favelas.1, 2 Suas aes foram diversificadas,
indo desde intervenes pontuais, como a construo de uma igreja ou a promoo de
cursos de alfabetizao, at a promoo de urbanizao ou remoo de favelas com a
construo e o financiamento de moradias. Foram pautadas em objetivos religiosos, polticos
(conteno do comunismo), assistencialistas e at mesmo baseadas em propostas de
reformas de base.

Nos anos 1980, muitos governos municipais estruturaram polticas de urbanizao e

regularizao de favelas respeitando a tipicidade de sua ocupao e propondo sua
consolidao como espao definitivo de moradia.3 a partir desse perodo que so
inauguradas as polticas pblicas de urbanizao de favelas que vo alm de projetos
alternativos ou de experincias isoladas.

Essas aes se desenvolvem no contexto da redemocratizao do pas, perodo da abertura

poltica, com o fim da ditadura militar. Coincidem com o momento de fortalecimento dos
movimentos sociais urbanos, quando o tema do acesso terra urbana torna-se uma de
suas mais importantes reivindicaes. A ao do movimento de favelas, apoiada pelo setor
progressista da Igreja Catlica e por outros setores da sociedade civil, era feita no sentido
de conquistar o reconhecimento do direito dos favelados permanncia na terra que
ocupavam.

No incio dos anos 1980, duas cidades brasileiras, Recife e Belo Horizonte, so pioneiras no
estabelecimento de legislao municipal visando promover a urbanizao e a regularizao
de favelas, e enfatizam a regularizao da posse da terra. As legislaes de parcelamento e
uso do solo passam a reconhecer a existncia das favelas e a prever sua consolidao
mediante a adoo de padres urbansticos diferenciados dos aplicados cidade formal.
Tambm so aplicados instrumentos buscando reconhecer a posse da terra, como a CDRU
(Concesso de Direito Real de Uso) e o Usucapio coletivo. Em 1983, o governo municipal
de Belo Horizonte institui o PROFAVELA (Programa Municipal de Regularizao de Favelas);
em 1983 e 1987, o governo municipal de Recife institui as ZEIS (Zonas de Especial Interesse
Social) e o PREZEIS (Plano de Regularizao das ZEIS), respectivamente.

Muitos autores consideram que os instrumentos foram precursores de legislaes que

buscam garantir a funo social da cidade.4 Para MARINHO (1999:11), (...) antecipa os
principais instrumentos que foram mais tarde consagrados nos textos legais que caracterizam
a oficializao de novos parmetros de relacionamento entre Estado e sociedade civil no
Brasil ps-ditadura. Para FERNANDES (1998:149), o PROFAVELA (...) foi um instrumento
avanado e pioneiro que antecipou o contedo do Projeto de Lei de Poltica Urbana (...).

1
No Rio de Janeiro, foi criada, em 1947, a Fundao Leo XIII e, em 1955, a
Cruzada So Sebastio. Em So Paulo, foram criados, em 1961, o MOV
Movimento das Organizaes Voluntrias pela Promoo do Favelado e o MUD
Movimento Universitrio de Desfavelamento, entre outros.
2
Sobre o MUD ver TANAKA (1995) e sobre o MOV ver ABUJAMRA (1967).
3
Registra-se, sem entrar no mrito de seu desempenho, que alguns Governos
Estaduais estabeleceram, nesse perodo, programas habitacionais visando
promover a melhoria das condies de habitao nas favelas. o caso do
PRODECOM Programa de Desenvolvimento de Comunidades, institudo em
1979 pelo Governo Estadual de Minas Gerais.
4
Ver AZEVEDO A. (2000), BOTLER & DINIZ (1993), FERNANDES ( 2001) e MARINHO
(1999).

71
O modelo de gesto e regulamentao institudo altera a prtica do planejamento urbano
oficial, que ignora a cidade ilegal e inova ao dar tratamento legal s reas de ocupao
informal da cidade. MARICATO (1996) discute o paradoxo que articula legislao, arbitrariedade
e excluso urbanstica representada pela ocupao ilegal do solo urbano e destaca que (...)
a ocupao ilegal de terras informalmente consentida pelo Estado que, entretanto, no
admite o direito formal de acesso terra e cidade.

Outras cidades iniciaram programas de urbanizao com foco na melhoria das condies
de saneamento. Em 1983, Diadema, na RMSP, iniciou interveno na maioria das favelas
existentes na cidade.

No Rio Janeiro, em 1979, surge o Projeto Rio para promover a urbanizao das favelas da
rea da Mar. Em 1983, o Governo do Estado do Rio de Janeiro, por intermdio da CEHAB
(Companhia Estadual de Habitao) e da CEDAE (Companhia Estadual de gua e Esgoto),
institui um programa para levar saneamento s reas de favela. Em 1983, criada a SMDS
Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social, que institui o Projeto Mutiro, programa
centrado na execuo de saneamento, que visava promover a urbanizao das favelas.

Em So Paulo, nos anos 1980, na administrao do Prefeito Mrio Covas, desenvolveram-se

experincias de reurbanizao de favelas com a manuteno da populao nos ncleos e
com a definio de nova tipologia urbanstica. J no final dessa dcada, no perodo de 1989-
1992, na RMSP, os municpios de So Paulo, So Bernardo e Santo Andr iniciam o
desenvolvimento de polticas de urbanizao de favelas.

Como mencionado anteriormente, a partir

da dcada de 1980, predominam as polticas
de urbanizao de favelas, mas os projetos
de erradicao no so totalmente abando-
nados. Em So Paulo, o Governo de Jnio
Quadros volta a adotar polticas de erradica-
o de favelas e realiza algumas remoes
de reas de grande visibilidade, como ocor-
reu com as favelas Cidade Jardim, Juscelino
Kubitschek e favela Formigueiro. FIX (2001)
retrata o caso da remoo das favelas em
gua Espraiada onde a PMSP (Prefeitura
Municipal de So Paulo), na gesto de Paulo
Maluf (1993-96), promoveu a desocupao
e a valorizao de terrenos particulares an-
teriormente invadidos e a expulso da popu-
lao, que passou inclusive a ocupar APM
(rea de Proteo dos Mananciais).

fotos 42 e 43.
Vista area e detalhe da Favela Jardim Edith
removida para a construo da Avenida
guas Espraiadas - So Paulo. 1996

72
3.2. Recife

Recife, no comeo da dcada de 1980, inicia o desenvolvimento de sua poltica municipal de

urbanizao de favelas por meio da estruturao de um modelo de gesto participativa e
tambm pelo estabelecimento de arcabouo jurdico-institucional para tratar da urbanizao
e legalizao das favelas. Esse modelo de gesto urbana, caracterizado por promover a
democratizao do planejamento e execuo dos programas de urbanizao de favelas,
constitui uma inovao institucional e se torna referncia nacional de gesto municipal no
campo de programas de urbanizao de favelas. (BOTLER & DINIZ, 1993).

Recife uma das cidades brasileiras com o maior percentual de sua populao total habitando
favelas. A PCR/FJN (2001) estima que cerca de 49% de sua populao total, ou 660 mil
habitantes, residam em favelas (reas pobres) que se espalham por toda a rea urbana.5 A
PCR (2001) afirma: nenhum bairro da cidade se situa a uma distncia superior a 1,2 km de
uma favela.6 Os indicadores urbansticos revelam uma condio de habitabilidade bastante
precria. Esgoto inexiste em 92,16% desses assentamentos e apenas 1% dos ncleos conta
com drenagem em 100% de seu territrio.7 Estima-se a existncia de cerca de 600 favelas.
Em 2001, existiam 66 ZEIS institudas e 35 ZEIS com COMULS instaladas, denominadas
pela PCR de ZEIS Efetivas (PCR/FJN, 2001). Essas ZEIS ocupam 12% da superfcie do
territrio do municpio, 80% das reas de favela e 40% da populao total de Recife.

3.2.1. Antecedentes do PREZEIS

No se pode deixar de lembrar do ambiente de conflitos fundirios que ocorreram na cidade

de Recife para compreender a importncia dada legalizao da posse da terra e, em espe-
cial, ao processo que estrutura o PREZEIS (Plano de Regularizao das Zonas de Especial
Interesse Social). MARINHO (1999) lembra que a velocidade de expanso urbana da cidade
acentuou disputas pelo territrio e resultou em crescentes tenses entre o mercado imobilirio
e a populao pobre assentada na plancie. A Igreja Catlica (Comisso Arquidiocesana de
Justia e Paz) e os moradores das reas pobres de Recife viram nesses instrumentos um
modo de proteo s ameaas de expulso e de reintegrao de posse.8

5
A populao residente nestas reas foi estimada a partir de foto-interpretao
pela PCR/FJN (2001).
6
So considerados Assentamentos Populares ou reas Pobres: as Zonas
Especiais de Interesse Social (ZEIS), os assentamentos precrios passveis de
remoo, os assentamentos precrios passveis de ser reabsorvidos pelo tecido
urbano e os reassentamentos. A precariedade dos assentamentos, da mesma
forma que no Cadastro anterior, caracteriza-se pela ocupao desordenada das
habitaes, pela carncia de infra-estrutura fsica e/ou irregularidade do
assentamento quanto propriedade do solo e/ou quanto s condies de uso
previstas na Lei de Uso do Solo (PCR/FJN, 2001: 85).
7
necessrio considerar que a cidade inteira carente de esgoto: em 1991 a
rede de esgoto da cidade atendia apenas a 51% dos seus domiclios.
8
Destaca-se a importncia do papel da Igreja Catlica, por meio da Comisso de
Justia e Paz, que, assessorando os movimentos sociais, apresentou projeto de
lei para as ZEIS, cujo contedo foi quase totalmente incorporado na Lei do
PREZEIS. Ver Folha nos Bairros: n. 21, maio/junho de 1989 e n. 20, abril de
1989.

73
 Mapas 01 e 02.
Recife: localizao das favelas (reas pobres) e das ZEIS

Convm considerar tambm um certo redirecionamento das polticas urbanas em Recife,

que comea a ser ensaiado no final da dcada de 1970 e incio da de 1980, marcado por
algumas experincias ou tentativas de legalizao da ocupao de favelas, alterao do
arcabouo jurdico-institucional e viabilizao de espaos de participao da comunidade.

Pode-se citar o Plano de Desenvolvimento para o Recife (1980-83), que propunha programas
de legalizao das ocupaes (favelas) e a criao de 26 reas especiais (Decreto n. 11.670/
80) pelo Governo de Gustavo Krause, buscando atender s exigncias para a obteno de
recursos no mbito do programa PROMORAR. O tratamento diferenciado dado a essas 26
favelas se configurava como uma ao poltica localizada, mas acabou se transformando
em um conjunto de diretrizes legais de cunho permanente.

As Comisses de Legalizao da Posse da Terra, compostas por membros da administrao

municipal e da comunidade, criadas para viabilizar a legalizao dos ncleos Coques, Coelhos
e Braslia Teimosa tornaram-se exemplos de gesto participativa (PCRF/FJN, 2001). BOTLER
& MARINHO (1997) consideram que estas prticas de legalizao da posse da terra (formato
de gesto), por meio das Comisses de Julgamento, constituram-se em referncia para a
elaborao do projeto de lei de PREZEIS, entregue em 1986 ao Prefeito Jarbas Vasconcelos.

74
AZEVEDO (2000:33) ainda lembra que, no incio da dcada de 1980, o governo local passa a
reconhecer a importncia eleitoral desses assentamentos e busca legitimao colocando na
agenda a aproximao com o movimento popular.

3. 2.2. Estruturao e consolidao de um modelo de gesto inovador

O governo municipal de Recife, em 1983, instituiu as ZEIS Zonas de Especial Interesse

Social no mbito da Lei de Uso e Ocupao do solo (Lei n.o 14.511/83), e transformou 27
ncleos em ZEIS. A PCR passou a reconhecer esses assentamentos e a admitir a manuteno
da populao no local, assim como a necessidade de promover sua urbanizao e
regularizao.

Em 1987 foi institudo o PREZEIS Plano de Regularizao das Zonas de Especial Interesse
Social e o Frum do PREZEIS (Lei n.o 14.947/87), um sistema de gesto visando promover
a urbanizao das ZEIS.9 O PREZEIS passou a ter a atribuio de transformar outras favelas
em ZEIS. Para promover a regularizao de uma ZEIS, a lei exige que seja constituda uma
COMUL Comisso de Urbanizao e Legalizao composta por representantes do governo,
da populao e de assessorias tcnicas.

So fundamentalmente duas as instncias de participao e co-gesto: a COMUL e o Frum

do PREZEIS, institudo em 1988. O Frum rene as lideranas das distintas ZEIS/COMULs e
nesse mbito que se busca ampliar a discusso, fazendo com que as lideranas deixem
de focar apenas o especfico de cada ZEIS e passem a conduzir uma poltica unificada. O
PREZEIS vincula-se URB-Recife Empresa de Urbanizao de Recife (empresa indireta da
administrao pblica da esfera municipal, constituda em 1973), que tem a atribuio de
promover a urbanizao das ZEIS.

MARINHO (1999) define o PREZEIS como um sistema de gesto:

Caracteriza-se, antes de tudo, como um sistema de gesto do processo

de reabilitao das favelas, no qual ficam definidas, alm das normas para
regularizao, as responsabilidades dos agentes governamentais e
representaes das comunidades interessadas, bem como a
institucionalizao de arenas de discusso e deliberao sobre os
investimentos e polticas voltadas para as ZEIS.

MARINHO (1999) divide em dois perodos o processo de evoluo do sistema do PREZEIS:

o primeiro perodo, de 1987, quando institudo o PREZEIS, at 1993, que se caracteriza
pela estruturao do sistema de gesto, e um segundo perodo, de 1993 a 1999, que denomina
consolidao do sistema de gesto do PREZEIS.

9
Essa legislao revisada e complementada por outras Leis: Lei n. 15.790/93,
que institui o Fundo Municipal do PREZEIS; Lei n. 16.176/96 Lei de Uso e
Ocupao do solo, que amplia a classificao de ZEIS e remete ao PREZEIS a
definio dos mecanismos de instituio e regularizao das ZEIS; Lei n. 161.113/
95 Plano de Regularizao das ZEIS PREZEIS, que reformula a Lei do PREZEIS
e altera ndices urbansticos; Lei n. 16.303/97, que estabelece elementos para
regulao dos padres de construo das ZEIS e Zonas de Urbanizao de Morros
(ZUM) (PCR/FJN, 2001).

75
No primeiro perodo, registra conquistas na esfera poltica institucional. O Frum no era
deliberativo, no gerenciava recursos financeiros, no havia sido regulamentado e no contava
com o necessrio apoio tcnico da PCR ou de ONGs que desempenhavam essa funo
(FREIRE et al., 1998). O Frum do PREZEIS se constituiu inicialmente como um espao
poltico de defesa da posse e regularizao da terra.

Naquele momento, as aes de urbanizao a serem promovidas pelo poder pblico eram
interpretadas sob desconfiana entendidas como aes predatrias na medida em que
potencializavam uma ao especulativa do setor imobilirio: em registros de manifestaes
populares, chegava-se a empunhar faixas de protesto contra possveis iniciativas de
urbanizao, sem que antes fosse promovida a regularizao da posse. (BOTLER & MARINHO,
1997: 35)

Uma vez atenuados os conflitos fundirios, o movimento comea a lutar por melhorias fsicas,
que passam a ser a principal reivindicao. No segundo perodo, so alocados recursos do
Fundo do PREZEIS e o Frum passa tambm a deliberar sobre a aplicao destes. Registra-
se o aprimoramento da gesto (operacionalizao do sistema, gerenciamento de recursos
financeiros, regulamentao do Fundo do PREZEIS) e o incio da execuo de obras de infra-
estrutura nas reas de ZEIS.

Registra-se, no entanto, que, na primeira fase desse segundo perodo, no se conseguiu

gastar os recursos disponibilizados e alocados no Fundo. Apontam-se alguns fatores para
explicar este fato: ausncia de projeto, lentido de processos de licitao e dificuldades de
disponibilizao de reas por meio de desapropriao, falta de preparo dos membros do
PREZEIS, entre outros.

Parte das dificuldades encontradas para promover o PREZEIS como sistema de gesto est
relacionada com as oscilaes polticas devidas a mudanas de governo. Nem todos os
governos municipais estavam politicamente determinados a operacionalizar o modelo de
gesto. A gesto de Jarbas Vasconcelos (1986-1988) impulsiona o processo, mas a gesto
seguinte, de 1989-1992 (Joaquim F. Cavalcanti e Gilberto M. Paulo), no demonstra interesse
em fazer avanar o processo. A gesto de 1993-1996 (Jarbas Vasconcelos) volta a investir na
estruturao do Frum e promove investimentos nas ZEIS.

O posicionamento dos representantes do movimento social tambm oscilou, indo de posturas

propositivas e de enfrentamento at atitudes clientelistas e aposta em aes pontuais. Muitos
apontam as ambigidades geradas pelo pagamento de jeton a membros representantes
das comunidades na COMUL.

3.2.3. Urbanizao das ZEIS no mbito do PREZEIS

As intervenes em favela no mbito do PREZEIS so desenvolvidas a partir do segundo

perodo apontado (a partir de 1993) e caracterizam-se, na grande maioria, como obras pontuais
de melhorias inseridas numa estratgia de urbanizao gradual dos ncleos.

76
A PCR/FJN (2001) considerava concluda a urbanizao de apenas trs ZEIS, entre as quais a
Coronel Fabriciano e a Joo de Barros. Um estudo realizado pela PCR/FJN (2001) mostrou
que at 2001 apenas 8,57% das ZEIS eram servidas integralmente por redes de esgoto,
2,86% por drenagem e pavimentao e 42,86% e 48,57% das ZEIS apresentavam a totalidade
de seus domiclios com medidores de energia e gua, respectivamente (Tabela 4). No
conseguimos obter um balano quantitativo conclusivo das obras de urbanizao executadas,
mas os dados obtidos revelam certa pulverizao dos investimentos do Fundo do PREZEIS,
utilizados para a execuo de pequenas obras de melhoria em diversos assentamentos
(Tabela 5). At 1995, as URB contabilizavam a realizao de obras em 20 ZEIS, beneficiando
cerca de 190 mil habitantes.

Tabela 04.
Infra-Estrutura: cobertura nas favelas e conjunto de 35 ZEIS (Recife)1

C o b e rt u ra T o d a s a s f a v e la s 3 5 ZE I S
I n f ra - E s t ru t u ra ( re a s p o b re s ) 2 (% ) (% )

0% 92,16 74,29
E sg o t o
100% 0,95 8,57
0% 40,86 22,85
D re n a g e m
100% 0,95 2,86
0% 31,59 20,00
P a v im e n t a o
100% 4,28 2,86
0% 6,89
M d ia d e E n e rg ia
100% 40,62 42,86
0% 10,69 48,69
M d ia d e g u a
100% 2,86 48,57

1
Tratam-se das ZEIS Efetivas com COMUL
2
Inclui as ZEIS
fonte: PCR/FJN (2001, p-138-139)

As obras foram realizadas pela URB por meio da contratao dos servios ou ainda em
parceria com a comunidade, que executava parcela dos servios em regime de mutiro. A
urbanizao da ZEIS Coronel Fabriciano, onde se desenvolveu uma das aes mais completas
no mbito do PREZEIS, foi parcialmente executada em regime de mutiro.

Muitas intervenes foram, inclusive, realizadas por outras esferas de governo e mesmo no
mbito de outros programas municipais. Essas intervenes se sobrepunham territorialmente
quelas realizadas pelo PREZEIS.

No perodo de 19801999, 23 ZEIS foram beneficiadas por programas financiados em outras

esferas de governo (PROMORAR, Cho e Teto, Habitar Brasil, PAIH) e 8.730 moradias foram
construdas, atendendo a populao dessas ZEIS no perodo. Cabe lembrar que a cidade de
Recife contou, at 1995, com expressivo aporte de recursos federais e estaduais destinados
rea habitacional. A PCR/FJN levanta que 70% das aes na rea habitacional, realizadas
no perodo de 1980 a 1997, foram financiadas pelo Governo Estadual.

77
 Tabela 05.
Urbanizao das ZEIS com COMUL em Recife:
Investimentos realizados a partir de 1993

P ro du o H ab . F in an c ia d a pe lo
O bra s
G overn o F ed e ra le E sta d ua l
1 P ro jeto e T o ta lP R EZ E IS -
N c le o/ Z E IS
P e sq u isa PCR N de
In fra H a b ita o 2 P ro gra m a
h a bita e s

N o vo P ra d o 23.358,50 160.313,08 183.671,58

C a m p o d o V ila 8.800,00 8.800,00
C a ote 25.569,25 477.290,18 502.859,43
A fo ga d o s 27.014,05 278.019,06 189.048,33 494.081,44
R u a d o R io 9.000,00 1.158.737,80 1.167.737,80
B e irrin h a 11.500,00 1.034.114,80 1.045.614,80
A ritan a 240.342,14 99.362,65 339.704,79
A es P ontuais/
C o q ue 26.660,97 276.263,41 302.924,38
1942 C B TU /P rom orar
C a ran g u eijo/
- H abitarBrasil
T a ba ia res 116
Ja rdim U ch a 50.153,00 92.107,90 142.260,90
E n tra A p ulso 97.097,71 120.738,50 164.726,00 382.562,21
V . E sp e ra n a /
21.100,00 21.100,00
C a b oc
P ra do (b re g a e
2.910,00 2.910,00
c h iqu e )
P ref.D o R ecife/
T o rre s 38.500,00 637.489,36 117.604,87 793.594,23 P R EZEIS /P rom orar/P A IH /
390 C ho e Teto
C am po do
15.300,00 80.307,68 95.607,68
B a n co
V ila F e lic id a d e 10.328,00 10.328,00 164 H abitarBrasil
S u b to tal3 3 6 7.2 91 ,4 8 4 .5 5 5 .7 2 3 ,9 1 5 7 0.7 41 ,8 5 5 .4 9 3 .7 5 7 ,2 4
Jo o d e B arros 10.840,00 211.600,00 25.960,75 248.400,75
R o sa S e lvag e m 15.511,21 15.511,21
V ila S o Jo o 7.500,00 105.000,00 112.500,00
T r s C a rn e iro s 73.849,25 730.780,99 804.630,24 109 C ho e Teto
S itio G ra n de 295.856,89 295.856,89 150 H abitarBrasil
S ito d o C a rd o so 172.565,79 172.565,79

S itio d o B e ra rdo 19.607,18 314.480,15 334.087,33

P la n e ta d o s
77.000,00 46.804,51 123.804,51 C ho e Teto
M ac a c os 1
P in a / En c a nta
67.385,00 67.385,00
M o a
M an g u eira 65.358,48 581.294,59 230.512,10 877.165,17 42 C om pesa
Jiqu i R e m d io s 155.417,08 2.265.426,17 2.420.843,25

Ib u ra 123.370,83 381.306,64 504.677,47

G re ve G e ra l 14.196,00 1.197,97 15.393,97
C o e lh os 12.050,00 489.220,30 501.270,30
C a m p o G ra n d e 14.018,00 445.480,00 459.498,00
B ra slia P rom orar/C ho e Teto/
15.279,98 15.279,98
T e im o sa 577 M utires
TO TA L 5 8 8.7 18 ,0 3 6 .1 2 3 .6 7 8 ,9 8 2 5 6.4 72 ,8 5 6 .9 6 8 .8 6 9 ,8 6

As ZEIS com COMUL so denominadas pela PCR de ZEIS Efetivas

1

2
Incorpora tambm custo de desapropriao e indenizao no valor de R$99.362,65 referente a ZEIS Aritana
3
Referente a ZEIS Efeitva com estudos e projetos elaborados
fonte: PCR/FJN (2001)

78
Os dados indicam que as diferentes esferas de governo, incluindo a municipal de Recife,
investiram nos ncleos de favela independentemente de sua delimitao enquanto ZEIS.
Analisando o estudo elaborado pela PMR/FJN (2001), que levanta o nvel de cobertura de
infra-estrutura urbana bsica existente, observamos que os investimentos foram realizados
tanto nas ZEIS como nas reas pobres, embora as ZEIS apresentem maior cobertura (Tabela
5). impossvel precisar em que medida a alocao de recursos pblicos de quaisquer
esferas federal, estadual, municipal foi ou influenciada pelo fato de ser ou no uma
favela reconhecida como ZEIS ou mais, de fazer parte ativamente do sistema de gesto do
PREZEIS. (MARINHO, 1999: 99)

A falta de sincronia e de coordenao entre as esferas de governo chegou a levar

superposio de projetos para a mesma rea. AZEVEDO (2000, p.39) cita o exemplo das
ZEIS Vila Felicidade e Stio Grande, que foram objeto de dois planos urbansticos, um
elaborado pelo municpio e outro pelo Estado.

Recife, assim como as demais capitais de regies metropolitanas, assistiu a um espantoso

crescimento e adensamento das favelas. Esse adensamento, somado s caractersticas
geomorfolgicas das reas ocupadas, impe que expressivo percentual da populao tenha
de ser reassentada para ser possvel promover a urbanizao das reas com recuperao
ambiental e eliminao das situaes de risco. O baixo investimento em produo habitacional
para atender a essas situaes dificulta promover a urbanizao das reas. Estimativas feitas
tomando como referncia 18 ZEIS que possuem projetos definidos apontam que o percentual
de remoo de 32%. (Tabela 6)

Esta questo no era perceptvel para os membros do PREZEIS no perodo de sua

estruturao; eles inclusive estabeleceram diretrizes permitindo que os recursos alocados
no Fundo (1993) fossem disponibilizados exclusivamente para proviso de infra-estrutura.

No entanto, a falta de destinao de recursos municipais para habitao em ZEIS agrava a

problemtica interna das reas por trs razes bsicas: primeiro, a implantao de infra-
estrutura nas reas requer freqentemente remoes e substituies de casas existentes
sobre redes projetadas; segundo, pela existncia de habitaes subnormais, que devem
tambm ser substitudas, e terceiro, pela alta densidade ocupacional das reas, que muitas
vezes abrigam mais que uma famlia no mesmo lote. (AZEVEDO, 2000: 48)

Outra grande dificuldade para promover a urbanizao das ZEIS a falta de disponibilizao
de terras para apoio urbanizao incluindo reassentamento (PCR/FJN, 2001, p.73). O fato
de no ter sido implementada a delimitao de ZEIS em reas vazias, prevista na Lei n.
16.113/95, provavelmente dificultou essa ao.10

10
A PCR/FJN aponta que a existncia de interesses fundirio-imobilirios que se
expressam no mbito das instncias governamentais, principalmente na esfera
do poder legislativo, constituiu obstculo transformao de reas vazias em
ZEIS (2001: 73).

79
 Tabela 06.
Estimativa de investimento para concluso da urbanizao das ZEIS (com estudos e projetos) de Recife

Re mo e s C usto E stima do de I mplanta o

% pop. I nfra E strutura e outros P rodu o H abita c ional 1
N c le o / ZE I S N famlia s N me ro total R$ % R$ % T ota l T ota
Novo Prado 332 80 24,10 1.437.806,50 58,45 1.022.226,00 41,55 2.460.032,50
Campo do Vila 178 69 38,76 492.205,00 31,02 1.094.698,00 68,98 1.586.903,00
Caote 2167 251 11,58 2.757.331,20 38,50 4.405.050,00 61,50 7.162.381,20
Afogados(Pe Miguel) 302 88 29,14 913.468,40 39,55 1.396.138,00 60,45 2.309.606,40
Rua do Rio (Iraque) 635 332 52,28 1.642.810,00 26,77 4.494.000,00 73,23 6.136.810,00
Beirinha(mangue seco) 101 11 10,89 295.432,80 68,19 137.794,80 31,81 433.227,60
Aritana 232 49 21,12 393.019,00 33,87 767.380,00 66,13 1.160.399,00
Coque(Esp. Estevinho) 267 91 34,08 1.029.931,50 41,64 1.443.733,00 58,36 2.473.664,50
Carangueijo/Tabaiares 1098 732 66,67 1.141.920,00 8,95 11.613.326,00 91,05 12.755.246,00
Jardim Ucha 449 259 57,68 843.648,00 16,31 4.329.962,00 83,69 5.173.610,00
Entra Apulso 545 250 45,87 1.342.604,90 25,29 3.966.300,00 74,71 5.308.904,90
Coqueiral 245 72 29,39 413.410,00 26,57 1.142.294,00 73,43 1.555.704,00
V. Esperana/Caboc 257 168 65,37 3.210.152,00
Prado(brega e chique) 107 53 49,53 174.551,00 17,19 840.855,00 82,81 1.015.406,00
Torres 466 47 10,09 2.110.595,50 84,08 399.500,00 15,92 2.510.095,50
Campo do Banco 590 39 6,61 1.253.262,40 74,41 430.950,00 25,59 1.684.212,40
Vila Felicidade 165 46 27,88 1.270.639,50 68,80 576.233,00 31,20 1.846.872,50
T ota l 8 13 6 2 63 7 3 2,4 1 1 7.5 1 2 .63 5 ,7 0 3 1,5 1 3 8.0 6 0 .43 9 ,8 0 6 8,4 9 5 5.5 7 3 .07 5 ,5 0
1
O valor calculado incorpora BDI 30%
fonte: URB Recife 2001

80
Na primeira fase de operao do PREZEIS no foi dada prioridade elaborao de planos
urbansticos e projetos executivos de urbanizao e sua inexistncia dificultou o
dimensionamento dos investimentos necessrios. At 1993, apenas duas ZEIS possuam
Planos Urbansticos. A partir desse perodo, inicia-se a elaborao de projetos, motivada em
parte pela perspectiva de captao de recursos no mbito dos programas federais, como o
Habitar Brasil. Registra-se que em 2001 foram elaborados 18 planos urbansticos.

A inadequao dos primeiros projetos dificultou a execuo das obras e resultou algumas
vezes em qualidade no satisfatria (FREIRE et al., 1998).

Atualmente, a PCR-URB vem investindo na elaborao de projetos e planos de urbanizao

e percebe-se um esforo para a atualizao do cadastro das favelas, elaborao de
diagnsticos e planos de interveno global (ZEIS e reas pobres). Cabe ressaltar que Recife
vem obtendo recursos no mbito do programa federal HBB que exige a elaborao do PEMAS
Plano Estratgico Municipal de Assentamentos. O estudo elaborado pela FJN foi contratado
para atender as exigncias do programa.

Tambm pouco se avanou em relao aos processos de regularizao fundiria das ZEIS.
At 2001, haviam sido concedidos 467 registros de CDRU nos 14 anos de existncia do
PREZEIS. Esses registros foram concedidos aos moradores dos ncleos Coronel Fabriciano,
Entra Apulso, Toores, Coelhos e Vila Unio que, juntos, abrigam 3.640 domiclios. Coronel
Fabriciano era considerado o nico ncleo regularizado integralmente no mbito do PREZEIS
e uma das primeiras experincias de ao de regularizao jurdico-fundiria coletiva, na
forma de frao ideal por famlia, utilizando o instrumento da CDRU(PCR/FJN, 2001: 32-33).
Nesse perodo, encontrava-se em andamento o processo de regularizao de 5 ZEIS,
envolvendo um total de 2.719 famlias.

3.2.4. Resultados e limitaes

Vrios estudos constatam que as inovaes introduzidas com o PREZEIS, relacionadas com
a estruturao de um modelo de gesto participativa, no foram acompanhadas de melhoria
das condies de habitabilidade nas ZEIS ou de sua regularizao.11 Percebe-se um grande
investimento em gesto e baixo resultado de interveno frente ao universo geral das favelas
da cidade.

MARINHO (1999) analisa os resultados obtidos dez anos aps a implementao do PREZEIS
e constata

(...) uma srie de avanos notveis, principalmente quanto ao

desenvolvimento de prticas democrticas e de polticas pblicas concretas,
mas fica evidente que, aps 10 anos de luta e consolidao social do Plano,
os resultados em termos de impactos reais nas condies de vida da
populao nas reas de ZEIS ficam aqum das potencialidades imaginadas.

11
Ver Marinho (1999), Moraes (2000), PCR/FJN (2001).

81
Esses resultados esto relacionados com questes de flutuaes polticas e de mobilizao
do movimento, mas tambm com o baixo volume de investimento em obras de urbanizao
e a pulverizao desse investimento. A Tabela 5 mostra que, a partir de 1993, foram investidos
cerca de seis milhes de reais na execuo de obras de infra-estrutura em 32 ZEIS. MARINHO
(1999), a ttulo de experimentao metodolgica, compara o volume estimado de
investimentos para concluir a urbanizao das ZEIS Efetivadas12 at 1998 com a capacidade
de investimento do Fundo e conclui que, se mantida a mdia de aporte de recursos praticada
at 1998 e ainda se apenas recursos dessa fonte forem investidos, mantendo-se a mdia
anual de receitas, sero necessrios 124 anos para concluir a urbanizao somente das
ZEIS Efetivadas.13

No que diz respeito s ZEIS com Planos Urbansticos, que somam 18, foi estimado um
custo de cerca de 63 milhes de reais para promover sua urbanizao integral, mas os
recursos plurianuais previstos de fontes oramentrias (incluindo o Fundo do PREZEIS) e
recursos provenientes do Governo do Estado e OGU somam cinco milhes, ou seja, menos
de 10% do necessrio para viabilizar a urbanizao de apenas 18 ZEIS (PCR, 2001).14 A
consolidao do sistema passar tambm pela construo de resultados concretos na
melhoria das condies de habitao das favelas e, para tanto, ser necessria a mobilizao
e alocao de expressivo montante de recursos, inclusive na produo habitacional, como
mostra a Tabela 6.15

Cabe esclarecer que a gesto de parcela expressiva do montante de recursos investido nas
ZEIS no ocorre no mbito do PREZEIS. Os recursos municipais e os oriundos de outras
esferas de governo, como os recursos recentemente contratados no mbito do HBB, no
so alocados no Fundo do PREZEIS. O PREZEIS se configura hoje como um programa a
mais, ao lado de um conjunto de outros que o governo municipal desenvolve para atender
as favelas.

Um grande desafio colocado para os integrantes do PREZEIS (governo municipal, assessorias

tcnicas e populao) torn-lo, de fato, uma instncia de conduo da ao pblica em
ncleos de favelas ou rever seu papel, centrando sua ao na conduo da poltica municipal
de habitao e na articulao com outras instncias de participao da sociedade civil.

12
As ZEIS com COMUL so denominadas pela PCR de Zeis Efetivadas
13
Cabe alertar que o autor adota um custo relativamente baixo, ou seja, de R$
1.500,00 por famlia em 1999. Este valor no incorpora a totalidade dos custos de
produo habitacional e operacionalizao, terra e operacionalizao do programa.
14
A PCR estima que tem de produzir cerca de 34 mil unidades habitacionais para
promover a urbanizao e recuperao das favelas, eliminar situaes de risco e
promover a recuperao ambiental de reas degradadas, investir no centro e
atender desabrigados. Para tanto, seria necessrio um investimento da ordem de
300 milhes de reais, sendo que o atual governo consegue dispor de pouco mais
de 10% deste montante (46 milhes) no perodo dos quatro anos de governo.
15
JACOBI (1990:139) alerta para o impacto da combinao de recursos restritos
e demandas sociais ampliadas na descentralizao das polticas pblicas: A
exigidade dos recursos pblicos, frente ao alto volume de demandas sociais,
constitui um problemtico elemento descentralizao poltico-administrativa
municipal (p. 45).

82
O modelo de co-gesto torna-se ainda mais complexo com a instituio e a sobreposio
de novas instncias de participao, como OP (Oramento Participativo), que passa tambm
a definir prioridades de investimento nas favelas. Alm das instncias do OP, outros fruns
de discusso sobre a cidade, e especificamente sobre habitao, foram institudos, como o
Frum da Cidade, Estaes dos Morros, Frum da Terra e Moradia.

A criao e o aprimoramento de um referencial de regulamentao urbanstica , sem dvida,

um dos avanos do Programa. Esta regulamentao reconhece a tipicidade de ocupao,
estabelece o plano especfico de urbanizao para garantir que as especificidades de cada
ncleo sejam consideradas, reconhece como legtimo o padro de configurao espacial
diferente dos constantes nas normas, mas estabelece normas para garantir condies de
salubridade e habitabilidade. Por exemplo, no define recuos, mas estabelece a necessidade
de abertura de janelas em todos os cmodos; no define coeficiente de utilizao do lote,
mas estabelece limites de gabarito mximo (quatro pavimentos), que pode ser reduzido
para novas construes com altura maior que o dobro da largura da via.

No entanto, observa-se no perodo

uma grande desarticulao dos pla-
nos e aes desenvolvidos para as
ZEIS e as polticas de desenvolvimen-
to urbano e de habitao. Exemplo
a inexistncia de uma poltica fun-
diria que estimule a disponibiliza-
o de imveis para empreendimen-
tos habitacionais, por exemplo, com
a possibilidade de instituio de ZEIS
em reas vazias. S recentemente
vem se buscando essa articulao.
foto 44.
O governo municipal que teve incio Conjunto Habitacional para abrigar famlias
em 2000 lanou o programa removidas de reas de risco em Recife

habitacional Nossa Casa Recife

como parte integrante da poltica urbana traada para a cidade. A proposta diversifica as
modalidades de interveno e busca estabelecer mecanismos e instrumentos para
desestimular o adensamento residencial de bairros saturados e estimul-lo no centro
expandido da cidade, alm de propor o levantamento das reas vazias na cidade e sua
delimitao como ZEIS. Os principais programas habitacionais propostos so: Urbanizao
de favelas (ZEIS e Morros); Programa Guarda-chuva Monitoramento e eliminao de
risco; Reocupao das unidades dos espaos centrais da cidade; Apoio produo
habitacional; Promoo de melhoria habitacional nas reas consolidadas; Reordenao do
adensamento nos bairros, Vida nos Bairros; Produo de novas habitaes e lotes
urbanizados, Nossa Terra (PCR, 2001).

83
3.3. Diadema16

Diadema, na regio sudeste da RMSP, foi uma das primeiras cidades brasileiras a estabelecer,
em 1983, uma poltica abrangente de urbanizao de favelas. Inovou ao tratar a questo da
urbanizao de favelas no mais como mera interveno pontual ou programa alternativo. A
continuidade poltico-administrativa propiciada pela eleio consecutiva de trs governos
progressistas do mesmo partido (Partido dos Trabalhadores), que administraram a cidade
por 14 anos de 1983 a 1996 , garantiu que a poltica para favelas fosse consolidada e
aprimorada.

A abrangncia das intervenes em favela deve ser entendida dentro do contexto da Repblica
Socialista de Diadema, que promoveu a transformao da cidade .17

Diadema possui 323.116 habitantes (IBGE, 1996) em 30,7 km2, uma das maiores densidades
demogrficas do pas: um municpio com 10.300 hab/km2. At o incio da dcada de 1980, a
imagem da cidade era a de um grande acampamento, sem condies mnimas de infra-
estrutura. (KAYANO, 1994)

O primeiro governo petista mudou a orientao da poltica municipal anterior, inverteu

prioridades de investimento e democratizou a gesto municipal. Com a destinao de recursos
para as reas sociais, promoveu a melhoria do atendimento educacional e de sade e executou
obras de infra-estrutura, priorizando a populao de menor renda.

Na opinio de Ermnia Maricato, em entrevista concedida revista Livre Mercado (1999),

Diadema estava fadada a ser mero depsito do que rejeitado pela sociedade da metrpole
e o esforo das administraes municipais de esquerda, que no optaram pelo urbanismo
fashion, elevou a qualidade de vida da populao.

Segundo a PMD, em 1983, apenas 15% das ruas oficiais de Diadema eram pavimentadas e,
em 1996, essa percentagem ampliou-se para 99%, sendo que tambm 99% das ruas
passaram a possuir iluminao pblica. (Mapa 03) A rede de gua estende-se a 99,5% dos
domiclios, a rede de esgotos a 76%, sendo que os domiclios sem atendimento estavam
localizados nas APM (DIADEMA, 1995; 1999). O servio de coleta de lixo passou a atender
98,4% dos domiclios (EMPLASA, 1998). Em 1983, as EMEIS Escolas Municipais de
Educao Infantil atendiam aproximadamente 15% da demanda; em 1995 atenderam
cerca de 65% da demanda. A rede de servios de sade foi ampliada, a taxa de mortalidade
infantil, que em 1980 era de 82,93 crianas por mil nascidas, passou em 1994 para 20,6 por
mil nascidos, percentual inferior mdia do Estado de So Paulo.18 Dos duzentos ncleos
de favela existentes, 144 foram urbanizados at 1999 e outros 37 estavam parcialmente
urbanizados nessa data.

16
O trabalho Urbanizao de favelas em Diadema, produzido pela autora em
1999, referncia para a produo deste texto. Ver tambm DENALDI (1995) e
DENALDI , BAGNARIOLLI e KLINK (1997).
17
Titulo dado a Diadema pela revista Livre Mercado, edio de abril de 1999, que
trazia como manchete de capa Diadema 16 anos depois. Nossa Repblica
Socialista e que analisava as transformaes ocorridas na cidade no perodo de
1983 a 1996, quando foi administrada pelo PT.
18
Segundo a SEADE, a taxa de mortalidade infantil em Diadema, que era de 82,93
em mil em 1980, caiu para 36,79 em 1990 e, segundo a PMD, para 26,3 em 1993,
e para cerca de 22 em 1995.

84
 Mapa 03.
Pavimentao em Diadema

CAMPANRIO TABOO

CANHEMA
PIRAPORINHA

ro
do
via
do
CENTRO

s imi
gr
an
te
s
VILA
NOGUEIRA
CONCEIO

SERRARIA CASA
GRANDE

INAMAR

Pavimentao - Diadema
Prefeitura Municipal de Diadema - 1996

ELDORADO Pavimentao Anterior a 1980

Pavimentao Posterior a 1980

Divisa de Municpio

Divisa de Proteo de Mananciais

Fonte: PMD

3.3.1. Evoluo das intervenes em favelas (1983 a 1996)

O programa de urbanizao de favelas passou por transformaes e foi sendo aprimorado

ao longo dos anos, acompanhando as mudanas de orientao e estruturao do governo
municipal. 19 Podemos afirmar que os governos optaram pela urbanizao gradativa
(Urbanizao Gradual) com nfase no parcelamento e reconhecimento da posse da terra.
Optou-se por intervir na grande maioria dos ncleos, diluindo a aplicao dos recursos,
porm promovendo a melhoria das condies de saneamento para uma parcela maior da
populao de favelas. Embora no exista registro do perodo exato de durao de todas as
intervenes, podemos afirmar que aproximadamente 43% dos ncleos urbanizados sofreram
intervenes durante os trs perodos de governo citados, 34% destes durante dois perodos,
sendo que 23% foram urbanizados durante um dos trs perodos.20

19
Denominaremos urbanizao as intervenes em favela. Embora
considerando a definio apresentada no segundo captulo, nos dois primeiros
perodos de implantao da poltica as intervenes se caracterizam como
reurbanizao.
20
Durante o primeiro governo, foi concluda a urbanizao de oito ncleos de
favela, durante o segundo governo, de sete ncleos, e durante o terceiro
governo, de 13. No foi possvel precisar o perodo de urbanizao de sete
ncleos urbanizados (PMD: 1999, 1995).

85
O passo inicial do primeiro governo municipal do PT (1983 a 1988) foi reconhecer a existncia
das favelas e propor sua urbanizao. Essa administrao implementou uma poltica
habitacional centrada na urbanizao de favelas. Para viabilizar a implementao do programa,
criou uma pequena estrutura administrativa (Servio de Urbanizao de Favelas), at ento
inexistente, arriscou definir um mtodo de urbanizao, buscou formas de garantir a posse
da terra e contou com a colaborao da prpria populao beneficiada, que participou
ativamente do processo.

O mtodo de urbanizao caracterizava-se pela adoo de novo parcelamento do solo, com

a definio de lotes unifamiliares e a abertura de vias e vielas para permitir a implantao de
infra-estrutura que, na maioria dos ncleos, no chegou a ser concluda. Com a contribuio
do arquiteto Lus Fingerman, definiram-se padres urbansticos especiais de parcelamento
do solo, posteriormente adotados como referncia por outros municpios da regio.21 Para
manter a populao no local, adotou-se o lote mnimo de 44m2 e vielas de quatro metros ou
menos de largura. Foi priorizado o parcelamento dos ncleos. Muitos eram parcelados mesmo
se a PMD no tivesse condies de executar a infra-estrutura. Wagner Lamonica lembra que
a reivindicao mais expressiva da populao das favelas nesse perodo era a marcao de
lotes: queremos que a Prefeitura v l no ncleo marcar os lotes.

Outra preocupao central foi garantir populao a posse da terra. A Lei Municipal n. 819/
85 autorizou o governo municipal a outorgar a CDRU (Concesso de Direito Real de Uso). As
concesses tiveram por objeto a concesso da rea do ncleo como um todo, de forma
indivisa; sua outorga independia da concluso das obras de urbanizao, do equacionamento
da situao de domnio das reas pblicas ou mesmo da aprovao administrativa do
parcelamento. Para a populao de favelas, ela representava a legalidade de ocupao do
lote.

A estrutura administrativa criada era muito pequena. Na maior parte do perodo do primeiro
governo do PT, a equipe era composta por um coordenador, dois engenheiros e oito estagirios
(a maioria em Arquitetura). Os membros da equipe eram, na maioria, militantes do partido, e
despenderam grandes esforos para viabilizar o projeto. Poucos eram, de fato, fortemente
preparados para exercer essa atividade profissionalmente. Essa reduzida equipe interveio
em 74 ncleos de favela, o que, de um lado, comprova seu alto envolvimento com o trabalho
e, de outro, a precariedade das condies operacionais. Um dos membros da equipe lembra:
(...) amos de final de semana, sem bater carto e de nibus, marcar com trena os lotes nas
reas particulares. A favela Rua do Futuro foi feita assim.

Aps a marcao de lotes, o Setor de Urbanizao de Favelas encaminhava Sabesp a

solicitao de ligao de gua e Eletropaulo, o pedido para a execuo de eletrificao.
Nesse perodo, a Prefeitura executou algumas obras de infra-estrutura, como a canalizao
dos crregos da Santa Cruz e Naes e o incio da construo de galerias na D. Joo VI. No
entanto, foram realizadas poucas obras de conteno, pavimentao e drenagem, se
considerarmos o nmero de frentes de urbanizao abertas. As obras eram realizadas por
administrao direta ou em regime de mutiro, com a participao dos moradores.

21
Esse padro de parcelamento foi posteriormente adotado pela Prefeitura Mu-
nicipal de So Bernardo do Campo, em 1989, no governo do prefeito Maurcio
Soares, e no municpio de Santo Andr, tambm em 1989, na administrao do
prefeito Celso Daniel.

86
A organizao da populao moradora em favela (por meio da existncia de uma comisso,
associao ou representantes) era uma pr-condio para o atendimento municipal. O governo
municipal era muito sensvel s presses populares, que definiram a maior parte das
intervenes: quem pressionava mais tinha seu atendimento priorizado. Com vontade poltica
e audcia, usando apenas recursos de dotaes oramentrias municipais, promoveram-se
intervenes em aproximadamente 74 ncleos de favelas do municpio, sendo que apenas
oito desses ncleos foram integralmente urbanizados nesse primeiro governo.22

O segundo governo municipal do PT (1989 a 1992) deu continuidade ao processo e suas

intervenes concentraram-se na implantao de infra-estrutura (redes de gua e esgoto,
drenagem, pavimentao) e equipamentos urbanos.

A equipe do Servio de Urbanizao

foi ampliada, mas continuou composta
por grande nmero de estagirios, res-
ponsveis pela assessoria populao
e pelo acompanhamento da execuo
das obras. O processo de regulariza-
o continuou limitado concesso de
uso da terra. A execuo das obras
ocorreu por administrao direta, em-
preitada (contratao de empreiteira)
e mutiro. Era comum tambm man-
dar o material para o pessoal fazer a foto 45.
Ato de posse da rea de Sanko (AEIS 1)
viela e, nesse caso, grupos de mora- comprada pelas associaes comunitrias e PMD -
Diadema. 1995
dores, em regime de mutiro, execu-
tavam melhorias provisrias, quase sempre sem contar com projeto ou assistncia tcnica
adequados. O provisrio se tornou definitivo na maioria dos casos.

Nesse perodo, foi criado o Fundo Municipal de Habitao de Interesse Social Fumapis,
cujo conselho era formado por representantes da Cmara, governo municipal e movimento
de moradia. O Fundo contava apenas com recursos oriundos do oramento municipal e
financiou vrias obras de infra-estrutura em favelas e conjuntos habitacionais.

O terceiro governo municipal do PT (de 1993 a 1996) iniciou a segunda etapa do processo,
dando continuidade ao programa de urbanizao de favelas, buscando consolidar a poltica
habitacional integrando-a s propostas de desenvolvimento urbano. Promoveu a reviso da
legislao existente, a diversificao das modalidades de interveno e a ampliao da
participao popular na gesto dos projetos habitacionais.

No mbito da poltica urbana, buscou-se criar instrumentos que facilitassem o acesso da

populao terra e regularizao fundiria das favelas. O instrumento mais importante
criado no mbito do Plano Diretor foram as AEIS (Lei n. 25/94).

22
O dado uma estimativa da Diviso de Planejamento Habitacional - DPH -
Prefeitura Municipal de Diadema, 1995.

87
Nesse perodo, o governo municipal investiu cerca de 5% do oramento municipal na rea
de habitao e interveio de alguma forma em 114 ncleos de favela. Concluiu muitas
urbanizaes iniciadas nos perodos anteriores e outros 13 ncleos sem interveno foram
urbanizados (PMD, 1996a). Na maioria dos ncleos cuja urbanizao havia sido iniciada mas
no concluda, ou dos ncleos sem interveno, havia maior complexidade de interveno,
o que exigiu a elaborao de projetos executivos e execuo de obras de custo elevado,
como canalizao de crregos e contenes ou remoo de famlias para outra rea. (...)
coube atual administrao atuar nos ncleos de maior densidade populacional e dificuldade
tcnica para execuo das obras, alm de concluir o trabalho iniciado pelas duas
administraes anteriores. (PMD, 1996a) Para
viabilizar a urbanizao de reas altamente
adensadas, a abertura de virio e situaes
de risco, a PMD iniciou nesse perodo a
produo de unidades habitacionais, na forma
de edifcios de apartamentos.

A equipe tcnica ampliada e mais bem

capacitada buscou aprimorar a metodologia
de interveno nos ncleos. A PMD, sempre
que possvel, viabilizou a realizao de
levantamentos planialtimtricos cadastrais e
projetos executivos de infra-estrutura e
parcelamento para a execuo das obras.
Tambm diversificou suas formas de atuao,
com a execuo de obras por empreiteira,
administrao direta, mutiro ou autogesto
da populao.

Em 1996, foi criado o programa Ps-

Urbanizao, objetivando integrar ao bairro os
ncleos de favela, estivessem estes
urbanizados ou em processo de urbanizao. fotos 46 e 47.
O programa previa aes do tipo: assistncia Ncleo Macauba antes e depois da
urbanizao da favela. 1993/96
tcnica autoconstruo de moradias,
instituio de controle urbano, numerao e
oficializao de ruas, desenvolvimento de
aes scio-educativas. Embora houvesse
grande quantidade de ncleos urbanizados, o
programa foi levado a um pequeno nmero
deles, devido ao reduzido quadro de
profissionais.

foto 48.
Conjunto Habitacional Jupiter:
reassentamento

88
No perodo de 1993-1996, intensificou-se tambm o desenvolvimento de atividades scio-
educativas junto populao dos ncleos de favela em processo de urbanizao. Foram
desenvolvidos projetos como o MOVA Movimento de Alfabetizao de Adultos, que levava
cursos de alfabetizao para as favelas; o SEJA Servio de Educao de Jovens e Adultos;
o Bal na Favela, que promovia aulas de dana dentro dos ncleos urbanizados; o Jardineira
da Economia, com venda de produtos alimentcios por um preo inferior ao do mercado
regional; Projeto Autogerenciamento da Coleta de Entulho. Muitas outras atividades eram
promovidas nos equipamentos comunitrios existentes no bairro. A PMD no viabilizou a
existncia de escritrios de campo (central de atendimento) nas favelas.

Podemos afirmar que o programa evoluiu principalmente em duas direes: integrao com
a poltica urbana (uso e ocupao do solo, meio ambiente e poltica fundiria) e ampliao
das modalidades de interveno e qualificao desta.

3.3.2. Metodologia de interveno

Embora a atuao em favelas tenha evoludo e se diferenciado de um governo para outro, e

at mesmo de um ncleo para outro, o programa de urbanizao gradual dos ncleos de
favela em Diadema obedeceu, de modo geral, metodologia que descreveremos a seguir.

Antes de iniciar a implantao de um projeto, as famlias eram cadastradas pela Prefeitura. O

cadastro orienta a definio do tamanho de lote e do tipo de atendimento. Aps o
cadastramento, considera-se que sero atendidas apenas as famlias cadastradas, na tentativa
de congelar a ocupao indiscriminada da rea.

De forma geral, a primeira etapa de implantao do projeto de urbanizao de favelas buscava

viabilizar um reparcelamento de lotes com a abertura de vias e vielas. Adotavam-se um ou
mais lotes-padro, que representassem a diviso igualitria da terra entre os ocupantes.
Para reordenar a ocupao do solo, promovia-se a relocao interna de barracos que, na
maioria das vezes, era executada pela prpria famlia, que reutilizava o prprio material de
seu barraco para reconstru-lo em outro local indicado no ncleo. A PMD, no perodo de 1983
a 1992, no trabalhava com rea de apoio para relocaes temporrias na forma de alojamento
provisrio ou rea pulmo. Iniciava-se o reparcelamento, sempre que possvel, na rea
menos densa da favela. A equipe de topografia marcava os lotes de um determinado setor
e as famlias desmanchavam e reconstruam seus barracos no mesmo dia, ou final de semana,
contando com o apoio dos vizinhos para abrigar as crianas, os pertences e garantir a
alimentao.

O parcelamento, na maioria das vezes, era executado a partir de um estudo preliminar

elaborado pelos prprios tcnicos e estagirios, que no contavam com levantamentos
cadastrais e planialtimtricos. (figuras 16 18)

89
Nos dois primeiros governos, a maio-
ria dos projetos foi elaborada pela pr-
pria equipe, nunca no nvel de projeto
executivo, e o desenho do parcela-
mento propunha um traado regular
(ortogonal) que, muitas vezes, pouco
coincidia com o existente. Tentava-se
ainda evitar a destruio de casas de
alvenaria, que, todavia, no eram
muitas na dcada de 1980. Wagner
Lamonica lembra que no primeiro
governo era comum fazer o projeto
no prprio campo. No terceiro
governo, iniciou-se a contratao de figura 16.
Projeto de urbanizao de favela elaborado
levantamentos e projetos executivos pela PMD na 1a. gesto do PT (1983-1988)
de infra-estrutura e parcelamento.

Com a abertura das vias ou vielas,

promovia-se a implantao de infra-
estrutura bsica, como redes de gua
e esgoto, drenagem, pavimentao e,
quando necessrio, obras para canali-
zao de crregos e conteno de en-
costas. Dependendo do tamanho e
densidade do ncleo, a execuo de
obras de saneamento num setor oco-
rria simultaneamente ao reparcela-
mento de outro setor. Em muitos
casos, a execuo de redes de gua
figura 17.
e esgoto no era acompanhada da Projeto de urbanizao de favela elaborado
execuo de pavimentao e drena- pela PMD na 1a. gesto do PT (1983-1988)

gem, em funo de limitaes ora-

mentrias do perodo.

Na maioria das reas cortadas por

crregos (como Vila Olinda, Marilene,
Vila Popular, Itlia, Unio B), o virio
principal era aberto em cima do
crrego canalizado, e o esgoto e a
drenagem eram canalizados juntos e
despejados no crrego com evidentes
conseqncias que sero tratadas
mais frente.

figura 18.
Planta de favela urbanizada:
exemplo de traado regular (ortogonal)

90
 figura 19.
Projeto de urbanizao do Ncleo Marilene elaborado na 3a. gesto do PT (1993-1996)

91
 foto 49
49. foto 50
50.
Ncleo Vila Popular Ncleo Vinicius de Moraes:
reassentamento de famlias

A remoo de famlias ocorreu em raros casos;

por exemplo, a remoo dos moradores do n-
cleo Almiro Sena Ramos, Rua Itlia e Vila Popu-
lar para o Conjunto Jpiter. De forma geral, mes-
mo quando necessria, no se praticava a remo-
o para viabilizar a urbanizao dos ncleos.

A forma de participao da populao na

execuo da infra-estrutura relacionava-se com
seu grau de organizao e com a modalidade
de interveno. Podemos classificar as modali-
foto 51.
dades de interveno da seguinte maneira:
Ncleo Vila Olinda: mutiro para
execuo de pavimentao. 1995
executadas por empreiteiras ou diretamente
pela administrao municipal;

executadas por mutiro: a populao

moradora em um ncleo de favela organiza-se
para executar total ou parcialmente as obras
de infra-estrutura em regime de mutiro. Nesse
caso, tcnicos da Prefeitura davam assessoria
tcnica;

autogeridas pela populao (somente no

perodo de 1993-1996): a PMD, por meio de
foto 52.
convnio, repassa os recursos financeiros para Ncleo Inverno e Vero:
rea de lazer
uma associao de moradores que representa
a populao moradora de determinado ncleo,
e esta gerencia a aplicao dos recursos e execuo do projeto. Nesse caso, a assessoria tcnica
prestada por ONGs (organizaes no-governamentais), contratadas diretamente pela associao.

92
Era comum a combinao de diferentes modalidades de interveno no mesmo ncleo de
favela para promover sua urbanizao. Muitas vezes, enquanto se executavam muros de
arrimo ou canalizao de crregos por empreiteira, viabilizava-se a pavimentao do ncleo
por mutiro ou se executavam redes de gua e esgoto por administrao direta. De maneira
geral, as obras mais complexas, como as de geotecnia e drenagem, foram executadas por
empreiteira ou por administrao direta. A populao, em alguns casos, mobilizava-se para
executar em regime de mutiro a pavimentao de vias e redes de gua e esgoto.23

A PMD considerava difcil o processo de construo em mutiro organizado diretamente

pela Prefeitura, em funo da complexidade de algumas obras, da necessidade de mobilizao
da populao e de diversas dificuldades operacionais. A PMD enfrentava muitas dificuldades
para adquirir e distribuir, estocar e controlar a utilizao adequada do material de construo
nos ncleos. Muitas vezes, os servios nos ncleos eram paralisados por atrasos na licitao
e compra de um nico tipo de material. Muitos ncleos no possuam locais adequados ou
seguros para estocar material, que precisava ento ser transportado aos poucos para o
canteiro de obras, o que exigia disponibilidade de caminhes. Alm disso, as obras exigiam
grande acompanhamento dos tcnicos da Prefeitura nos finais de semana e a reduzida
capacidade operacional do governo limitava o nmero de frentes de trabalho abertas.
(DIADEMA, 1996a)

Em alguns ncleos, era difcil mobilizar a populao para executar obras em regime de
mutiro. Segundo a PMD (1996a), a necessidade da populao de fazer bico nos fins-de-
semana para complementar a renda mensal contribua para a desmobilizao do mutiro.
Outro fator que desmobilizava era o fato de que, nos ncleos parcialmente urbanizados,
aps a subdiviso dos lotes, os moradores se voltavam para a execuo de melhorias em
sua prpria moradia, deixando de lado os processos coletivos.

As intervenes autogeridas pela populao ocorreram somente durante o terceiro governo

e apenas em cinco favelas do municpio: Santo Ivo, Vila Olinda, Pablo Neruda, Macaba e
Cavina, totalizando 1.605 famlias. O programa FUNACOM, desenvolvido no municpio de
So Paulo durante o governo de Luiza Erundina (1989-1992), foi referncia para a estruturao
dessa metodologia de interveno (DENALDI, 1997). Os projetos foram financiados pelo
Fumapis e o repasse de recursos, autorizado pela Cmara de Vereadores. Segundo a norma
instituda, os recursos poderiam ser utilizados para mo-de-obra, compra de material de
construo, contratao de servios e contratao de assessoria tcnica. A PMD buscou
essa alternativa para reduzir custos, fortalecer a organizao popular e ampliar a capacidade
operacional de atendimento.

23
As obras de canalizao de crrego, conteno geotcnica, pavimentao e
escadaria foram executadas com a utilizao de diferentes tecnologias. A escolha
das alternativas ocorreu em funo da complexidade das obras, forma de execuo
e disponibilidade financeira da PMD no perodo executado.

93
Segundo a PMD (1996a, p.34), a resposta da populao proposta municipal de autogesto
do processo de urbanizao foi diferente de um ncleo para outro. Em alguns projetos,
alcanou-se melhor qualidade, com reduo de custos, inclusive com alterao da estrutura
de poder e deciso no ncleo, que passou a ser mais democrtica (coletiva) e autnoma.
Em outros projetos, foi deficiente a mobilizao da populao para a execuo das obras
em regime de mutiro e a concentrao de tarefas administrativas nas lideranas polticas
do ncleo acabou por fortalecer seu centralismo e autoritarismo.

Com o parcelamento do solo e o

incio da execuo das obras de sa-
neamento, a populao imediata-
mente comeava a transformar o
seu barraco em uma construo de
alvenaria. O Servio de Urbanizao
fornecia algumas plantas-padro e
algum acompanhamento tcnico e
as moradias eram autofinanciadas
e construdas pelos prprios mora-
dores. Usualmente, a famlia mora-
va no lote enquanto ocorria a cons-
truo. A foto ao lado mostra um foto 53.
exemplo de convivncia de parte do Substituio do barraco pela alvenaria dentro do lote
urbanizado em nbcleo de favela em Diadema. 1994
barraco e a nova alvenaria no lote
de 44m2.

No ltimo governo, tentou-se estruturar melhor a assistncia tcnica autoconstruo, in-

clusive com a contratao, pela PMD, de ONGs para executar este e outros servios, mas o
programa no atendeu um nmero expressivo de famlias.

A urbanizao foi quase totalmente subsidiada pelo governo municipal. A Concesso de

Direito Real de Uso da Terra foi outorgada gratuitamente e as obras de urbanizao e
saneamento no foram cobradas. O terceiro governo do PT iniciou a cobrana de
pavimentao por meio do Plano Comunitrio de Pavimentao e do Fumapis. O Fumapis
financiava, por meio de subsdios, a pavimentao de ruas e vielas, desde que o ncleo
apresentasse parcelamento definitivo e houvesse 70% de adeso dos moradores. A
pavimentao podia ser executada em regime de mutiro ou por empreiteira. No perodo de
1995 a 1996, houve a pavimentao de cerca de 69.000 m2 de vias no mbito desse programa,
beneficiando 18 ncleos de favela. 24
(DIADEMA, 1996b)

24
A PMD estima que no perodo de 1993 a 1996 foram pavimentados cerca de
120 mil metros quadrados de vias e vielas em ncleos de favela e loteamentos
(PMD, 1996)

94
 muito difcil apropriar os custos de urbanizao, uma vez
que no foram registrados, principalmente durante os dois
primeiros governos, os investimentos realizados pelo
governo municipal e pelas concessionrias para promover
o parcelamento e a proviso de infra-estrutura. Um estudo
elaborado por GHOUBAR (PMD, 1996a) e que tomou como
referncia o banco de dados municipal e o projeto de quatro
favelas de Diadema (Vila Popular, Maria Tereza, Pablo Neruda
e Vila Alice) apontou que o custo unitrio (famlia) de
urbanizao variava de cerca de um mil a 2,5 mil dlares.
Nesses valores no esto computados os custos referentes
terra, iluminao e eletrificao, reassentamento de
famlias, construo de equipamentos pblicos, assim
como os custos relacionados com os programas de Ps-
Urbanizao.

3.3.3. Resultados e limitaes das intervenes foto 54.

Ncleo Toca da Raposa: pavimentado
Dos duzentos ncleos de favela, 144 foram de alguma pelo Plano Comunitrio. 1995

forma urbanizados. Os ncleos considerados urbanizados

possuem infra-estrutura completa ou em fase final de implementao (redes de gua e
esgoto, eletrificao, drenagem, pavimentao, contenes). Outros 37 ncleos esto
parcialmente urbanizados e 12 receberam intervenes pontuais, sendo que apenas sete
no sofreram nenhuma interveno, porque devero ser totalmente removidos. Dos ncleos
localizados em APM, 62% esto urbanizados e 32% parcialmente urbanizados (Mapa 04).

A queda da mortalidade infantil e a diminuio dos ndices de violncia tambm esto

relacionadas com este processo. H muitos outros resultados no mensurveis, como o
desenvolvimento scio-econmico dos bairros, a capacitao dos agentes envolvidos (setor
pblico e comunidade) e a construo de um processo participativo e de educao popular,
cujos desdobramentos so polticos, econmicos e sociais.

Se, por um lado, essa poltica de

urbanizao de favelas melhorou as
condies de vida de milhares de
habitantes, por outro lado, da forma
como foi desenvolvida, consolidou
situaes inadequadas de moradia. No
caso de Diadema, as condies
inadequadas a que nos referimos
compreendem s seguintes situaes:

foto 55.
Ncleo Vila Olinda: acesso virio sobre leito de crrego
canalizado garantiu acesso aos servios pblicos. 1996

95
ro
do
via
do
s
imi
gr
an
te
s

Mapa 04.
Diadema
Favelas - Intervenes
Urbanizada
Parcialmente Urbanizada
Intervenes Pontuais
Sem Intervenes
Sem Dados
Fonte: PMD

96
- ncleos urbanizados que no contam com reas para implantao de praas, reas de
lazer e equipamentos comunitrios no seu interior ou entorno prximo;

- ncleos urbanizados com moradias consolidadas beira de crrego, em vrzea, em reas

de alta declividade, em faixa de domnio da Eletropaulo;

- ncleos urbanizados, mas sem regularizao urbanstica e fundiria concluda;

- ncleos com baixo padro (qualidade) de urbanizao;

- ncleos com baixa qualidade do espao construdo (conjunto das moradias).

As condies inadequadas so resultado das caractersticas experimentais do processo. A

insuficincia de recursos humanos e financeiros, a impossibilidade de executar a remoo
de famlias, o alto grau de ocupao da terra em Diadema, a complexidade das intervenes
em favelas e a necessidade de promover amplo atendimento so fatores apontados pela
PMD para explicar a consolidao dessas situaes inadequadas.

Impossibilitados de remover famlias, os governos optaram, muitas vezes, por mant-las

em locais inadequados e promoveram sua urbanizao consolidando situaes imprprias
de moradia. Um exemplo a favela da Rua Itlia, onde as moradias, hoje construdas de
alvenaria, so o prprio anteparo do crrego. A inexistncia de alternativas para a remoo
de famlias e eliminao de situaes de risco tambm inviabilizou a liberao de reas
dentro dos ncleos para a construo de espaos de lazer e de equipamentos, que no
foram priorizados no processo.

Os profissionais aprenderam errando. As situaes inadequadas foram, algumas vezes,

resultado da falta de preparo tcnico da equipe, principalmente da equipe tcnica que comps
o primeiro e o segundo governos (1983 a 1989). Entre outros, podemos citar o exemplo de
parcelamento de solo promovido no ncleo Naes, em que se desprezaram as
caractersticas morfolgicas do terreno e princpios de drenagem, colocando lotes em linhas
de drenagem e represando as guas de chuva dentro do ncleo, o que provoca, em perodos
de chuva, a inundao de lotes e moradias.

A qualidade do ambiente construdo poderia ter sido elevada com um trabalho de ps-
ocupao. O programa Ps-Urbanizao, embora aponte nessa direo, pode ser
considerado um ensaio do ltimo governo. A existncia de um escritrio de campo,
orientao tcnica para a autoconstruo das moradias e aes de fiscalizao provavelmente
teriam evitado a apropriao de espaos pblicos pelas moradias, como caladas, por
exemplo, assim como a construo de cmodos sem iluminao e ventilao, alm de
outras situaes, at mesmo de risco.

97
As AEIS foram estabelecidas para viabilizar a urbanizao e regularizao de favelas, com o
objetivo de ampliar o acesso moradia por meio do incentivo produo de moradias
populares e, de fato, o instrumento promoveu a ampliao da oferta de terras para habitao
na cidade.25 Tambm se estabeleceram mecanismos para outorgar a CDRU. Diadema outorgou
a CDRU aos moradores de 78 assentamentos, num universo de duzentos ncleos existentes.
At o final de 2000, porm, dos 78 assentamentos, apenas dois, Maria Tereza e Jardim
Inamar, tiveram as CDRU registradas em cartrio, sendo que nenhum teve o seu parcelamento
regularizado. Ressalta-se com isto que os moradores desses dois assentamentos possuem
apenas a concesso da frao ideal da terra de um parcelamento ou condomnio no aprovado
por aquela Municipalidade, ou seja, legalmente inexistente.26

Os ncleos urbanizados ainda no fazem parte da cidade do ponto de vista jurdico. A PMD
encontrou muitas dificuldades para viabilizar juridicamente a cobrana da pavimentao (Plano
Comunitrio de Pavimentao) e do IPTU. Segundo a PMD, como as famlias no so
proprietrias da terra e como o lote no existe, em caso de inadimplncia a Prefeitura teria
dificuldades para proceder cobrana judicial, uma vez que ela a proprietria da terra. No
exercido controle urbano nestes ncleos e a manuteno urbana precria e diferenciada
da realizada na cidade formal, por exemplo, no caso da manuteno do virio e dos servios
de coleta de lixo.

Quanto participao popular, inegvel o avano em direo democratizao da gesto

municipal; no entanto, os desafios futuros esto relacionados qualificao dessa
participao. Ainda esto presentes resqucios do clientelismo poltico praticado por lideranas
populares, representantes do governo e, principalmente, do legislativo. Quanto consolidao
da participao popular, no s os governos tm muito a aprender, como tambm o prprio
movimento de moradia e as organizaes comunitrias. Muitas vezes, estas se distanciam
muito de seus objetivos, criando, para sua sobrevivncia, seja uma extrema dependncia do
governo municipal, seja um vnculo com projetos polticos individuais, ou ainda, afastando-
se do trabalho comunitrio, da vida e do projeto daqueles que representam.

O processo de urbanizao de favelas em Diadema aumentou o grau de incluso social

(jurdica e ambiental) de 90% da populao moradora em ncleos de favela do municpio,
aproximadamente 27% da populao total do municpio, e beneficiou direta ou indiretamente
40% dos moradores da cidade (DIADEMA, 1999). A urbanizao de favelas executada foi a
possvel frente grande abrangncia da demanda e grave situao de falta de saneamento
das favelas. Estas foram gradualmente sendo urbanizadas e a metodologia de interveno
foi se desenvolvendo e aprimorando. No podemos afirmar que o acesso a um urbanismo e
moradia de boa qualidade esteja garantido, mas sim que a condio de habitabilidade e de
vida foi melhorada.

25
Ver HEREDA & KARAZAWA e KLINK. & BALTRUSIS (1997).
26
Informaes obtidas em entrevista realizada com Mrcia Pelegrini, Dbora
Carvalho Baptista e Manuel Fernando Marques da Silva, ex-integrantes da equipe
de governo 1993-97, em novembro de 2000.

98
3.4. A contribuio dos pioneiros nos anos 1980

Na dcada de 1980, os municpios estabeleceram polticas municipais de urbanizao e

regularizao de favelas, buscando garantir o direito terra a seus ocupantes e priorizaram a
execuo de obras de saneamento, tentando promover a melhora gradativa das condies
de habitao.

Foi dada grande importncia ao reconhecimento legal da existncia dos assentamentos e

possibilidade de sua consolidao como forma de garantia da posse da terra. Para muitos
moradores das favelas de Diadema, no incio da dcada de 1980, a outorga da concesso
administrativa, ou at mesmo a demarcao dos lotes em campo, era to ou mais importante
que a realizao das obras de infra-estrutura. Em Recife, o PREZEIS, no primeiro perodo de
implantao, transformou-se num espao poltico de defesa da posse da terra, muito mais
que um espao de co-gesto do processo de urbanizao de favelas.

Uma importante contribuio dos pioneiros relaciona-se com o estabelecimento de um

referencial de regulamentao urbanstica. Os municpios, no incio da dcada de 1980, j
haviam adotado padres urbansticos especiais de parcelamento de solo e instrumentos
como as AEIS (ou ZEIS) e a CDRU, mesmo antes da edio da lei Estatuto da Cidade e at
mesmo antes de esses padres se tornarem recomendaes do governo federal e das
agncias internacionais.

Os dispositivos estabelecidos nas legislaes do PREZEIS e PROFAVELA se tornaram

referncia nacional para municpios que instituram legislao de interesse social. O padro
de urbanizao de favelas institudo (mesmo informalmente) em Diadema, principalmente
os referenciais de tamanho de lote e dimenso de vias, tambm se transformou em referncia
para outros governos municipais. As prefeituras de So Bernardo do Campo e Santo Andr
na RMSP e Santos, entre outras, adotaram parmetros semelhantes aos de Diadema.

Nesta fase inicial, os processos de urbanizao, em geral, ficaram desvinculados da

regularizao, que depende da existncia de projetos e levantamentos, assim como da
concluso das obras de urbanizao. Em Recife, os investimentos na elaborao de projeto
de urbanizao (execuo de obras de infra-estrutura) iniciaram-se aps 1993, ou seja, 10
anos aps a instituio das ZEIS. Em Diadema, at 1996, nenhum projeto de urbanizao de
favelas (parcelamento) havia sido aprovado dentro da PMD e at o final de 2000 nenhum
ncleo da cidade tinha concludo a regularizao urbanstica e fundiria, embora se tenha
realizado um investimento expressivo em urbanizao de favelas, resultando no final da
dcada de 1990 na concluso da urbanizao de cerca de 144 ncleos. As AEIS foram
institudas no mbito do Plano Diretor em 1994, quando cerca de 80% das favelas j estavam
urbanizadas ou em processo de urbanizao.

99
A urbanizao promovida, na maioria das vezes, caracterizou-se pela soma de intervenes
pontuais, no necessariamente orientadas por um plano (integral) de urbanizao ou por
projetos executivos de infra-estrutura e parcelamento. Em geral, alcanaram-se baixos
patamares de qualidade de urbanizao. A unidade de planejamento adotada foi apenas a
favela e as intervenes executadas no se inseriram em estratgias maiores de recuperao
ambiental e urbanstica da cidade. Alm disso, at o final da dcada de 1980, poucas
urbanizaes haviam sido concluidas. Em Recife, at 2000, consideravam-se integralmente
urbanizadas apenas 3 ZEIS; em Belo Horizonte, apenas seis ncleos/vilas; Diadema, com o
maior percentual de urbanizaes concludas, apresentava, at 1989, oito ncleos de
favelas integralmente urbanizados.

No caso de Diadema, diferentemente de Recife, os resultados alcanados no final da dcada

de 1990 esto relacionados com a continuidade poltico-administrativa, que permitiu aprimorar
o programa e torn-lo abrangente.

O caso de Recife exemplifica a grande dependncia do municpio de recursos externos para

viabilizar a urbanizao das favelas. Os custos de concluso da urbanizao das ZEIS Efetivas
apontam ainda a necessidade de alto investimento em produo habitacional para viabilizar
o reassentamento. O investimento em produo habitacional, que no incorpora o valor de
disponibilizao da terra, soma 64% do valor total do investimento necessrio para concluir
a urbanizao das ZEIS. Diadema sentiu menos o peso desse componente, porque iniciou a
poltica de urbanizao de favelas com o parcelamento do solo no incio da dcada de
1980, quando era menor o grau de adensamento das favelas. Alm disso, como mencionado
anteriormente, para fugir dos custos de reassentamento, acabou consolidando situaes
inadequadas de moradia e parcelamento e no solucionou o caso das favelas no
consolidveis, cuja interveno deve ser a remoo total das famlias.

Em que pese o fato de que a concluso do processo de urbanizao de favelas no foi

alcanada na maioria das ZEIS (e reas pobres) de Recife e que, muitas vezes, como no
caso de Diadema, tenham se consolidado situaes inadequadas de saneamento e moradia,
incontestvel a melhoria das condies de habitao, principalmente a decorrente da
execuo de obras de saneamento.

Como vimos, tratou-se de um processo de aprender fazendo, de construo de um saber

tcnico, elemento fundamental para que a prtica fosse aprimorada na dcada seguinte. A
execuo de obras num territrio construdo e habitado, no mbito de um programa oficial
que no mais se restringe a uma ou duas favelas, e envolvendo toda a complexidade jurdica,
social, urbanstica e ambiental conhecida, resultou num acmulo de experincia que, sem
dvida, contribuiu para a construo institucional das polticas de urbanizao e para o
desenvolvimento de parmetros tcnicos de interveno.

Por fim, a institucionalizao da participao popular e a democratizao da gesto munici-

pal so outras grandes contribuies dos pioneiros, como exemplificam as experincias
relatadas.

100
 4. A Dcada de 1990:
difuso e consolidao
das polticas de
urbanizao de ffa
avela

101
 4. A Dcada de
4. A 1990:
Dcada Difuso
de 1990: e eConsolidao
Difuso Consolidao
das P olticas
Polticas de Urbanizao
das Polticas de Urbanizao de Favela
Fa
de Favela

Neste captulo tratarei da difuso e consolidao das polticas de urbanizao de favelas.

Discutirei o que impulsiona o crescimento da interveno municipal na dcada de 1990 e
apresentarei exemplos de polticas e programas desenvolvidos no perodo. Sero discutidos
os programas: Guarapiranga e Urbanizao de Favelas(1989-1992) em So Paulo e Programa
Favela Bairro no Rio de Janeiro. Darei maior destaque ao Programa Favela Bairro, programa
municipal de maior abrangncia, porque se tornou modelo de interveno e vem inspirando
propostas semelhantes.

4.1. O crescimento da atuao dos governos municipais

Na dcada de 1990, cresce o nmero de favelas e de governos municipais que passam a

desenvolver programas de urbanizao e regularizao. Os dados levantados pelo IBGE em
1999 apontam que, dos municpios brasileiros que possuam favelas, 52,3% executavam
programas de urbanizao de assentamento e 33,3%, de regularizao (BREMAEKER, 2001).
Esse percentual aumenta quando analisamos os municpios classificados como de grande
porte, onde se concentra a maioria da populao de favelas. Dos municpios com mais de
quinhentos mil habitantes que possuem favelas, 84,6% executavam programas de urbanizao
de assentamentos, 80,7% realizavam programas de regularizao de assentamentos e 96%
possuam rgo especfico para o setor habitacional.

102
Trata-se de um nmero expressivo de municpios se considerarmos que, at a dcada de
1980, no era prioridade a ao governamental em urbanizao de assentamentos.

Tabela 07.
Distribuio dos municpios que possuem favelas, programas de urbanizao e regularizao de
assentamentos e rgos especficos para o setor habitacional, segundo faixas de populao

MUNICPIOS 1
Faixa da com programa de com programa
com rgos especficos
populao com favelas urbanizao de de regularizao
n. total p/ o setor habitacional
(por mil) assentamentos fundiria
n. % n. %2 n. %2 n. %2 %
at 20 4119 827 20,08 422 51,03 234 28,30 899 100 21,8
20 a 100 1187 527 44,40 261 49,53 174 33,02 486 92,22 40,94
100 a 500 174 139 79,89 89 64,03 77 55,40 136 97,84 78,16
500 e mais 26 26 100,00 22 84,62 21 80,77 25 96,15 96,15
TOTAL 5506 1519 27,59 794 52,27 506 33,31 1546 100,00 28,08
No inclu o Distrito Federal
Percentual em relao ao n. total de municpios que possuem favelas
Percentual em relao ao n. total de municpios
fonte: BREMAEKER/ IBAM (2001) - dados IBGE. Pesquisa de informaes bsicas municipais 1999

Outros estudos confirmam a atuao municipal. Pesquisa do IPPRU/UFRJ-FASE, sobre a

produo pblica habitacional com participao das prefeituras, realizada em 45 dos maiores
municpios brasileiros, durante a gesto de 1993-1996, revelou que 75% deles executavam
programas de urbanizao de assentamentos e 64% desenvolviam programas de regularizao
fundiria (CARDOSO & RIBEIRO, 2000: 31). O mesmo estudo revelou tambm que 62% desses
municpios haviam adotado instrumento do tipo AEIS (reas Especiais de Interesse Social).

J na dcada de 1980, os municpios passam a ser os responsveis pelas maiores parcelas

do investimento na rea habitacional. A participao federal nos gastos com programas
habitacionais caiu de 61% em 1980 para 20% em 1990, enquanto a participao dos estados
aumentou de 9% para 17% e a dos municpios, de 30% para 64% (MEDICE & MACIEL, 1996:
61).

O aumento do investimento municipal e estadual no compensa a queda do gasto federal.

Os gastos totais com habitao reduziram-se cerca de 33% no perodo.

A participao federal nos investimentos na rea de saneamento caiu de 47% em 1980 para
31% em 1990, enquanto a participao dos estados aumentou de 42% para 61%. A
participao dos municpios declinou de 12% para 9% (MEDICE & MACIEL, 1996: 60).

O que impulsionou a interveno municipal? Vrios autores associam o crescimento da

interveno municipal ao processo de descentralizao consagrado pela reforma constitucional
de 1988.1 Nota-se tambm que o momento que antecede essa descentralizao coincide
com o perodo de abertura poltica, de mobilizao dos movimentos sociais e da retomada
do processo eleitoral para governos estaduais e municipais.

1
Ver AGHN (1995, 1996); ARRETCHE (1996b); SATO (1993); GARCIA (1995)

103
O acelerado processo de urbanizao e especialmente de crescimento das favelas (cidade
ilegal), que alcana propores enormes, tornou ainda mais evidente a necessidade da
interveno governamental.2 ARRETCHE (1996b: 114) lembra que os estados e municpios se
tornaram os principais alvos polticos da demanda de movimentos organizados. O atendimento
dessas demandas foi muitas vezes movido por interesses poltico-eleitorais locais.3 A retomada
das eleies conferiu maior permeabilidade demanda desses movimentos.

Ainda sobre o papel dos movimentos sociais, RIBEIRO (1994) lembra que a Constituinte de
1988 impulsionou um processo de reforma institucional no plano local influenciada pela agenda
da reforma urbana proposta pelo FNRU Frum Nacional da Reforma Urbana , que propunha,
por exemplo, a inverso de prioridades na alocao de recursos pblicos e a universalizao
do direito urbano.4

ALMEIDA (1996: 16) afirma que o processo de democratizao e a crise fiscal constituem os
dois grandes condicionantes da transformao do sistema federativo brasileiro. O autor
considera que, no incio da dcada de 1980, os impulsos liberados pelo processo de
democratizao foram mais importantes e, aps 1988, a crise financeira e fiscal ganhou maior
importncia. Sobre a condicionante da democratizao, lista trs impulsos descentralizadores.
O primeiro relacionado com o aumento da importncia dos governadores e estados. O segundo
relacionado com a associao entre descentralizao-democracia e cidadania feita pela
oposio ao regime autoritrio. E o ultimo relacionado com a crtica ao padro de proteo
social dos governos autoritrios e a percepo da descentralizao como instrumento da
universalizao do acesso e aumento do controle dos beneficirios sobre os servios sociais
(ALMEIDA, 1996:17).

GARCIA (1995) aponta trs principais foras impulsoras do processo de descentralizao. A

primeira decorrente da crise financeira que atingiu o Governo Federal a partir da segunda
metade da dcada de 1970. Essa crise levou reduo dos repasses financeiros e
reivindicao dos estados e municpios por maior descentralizao tributria, financeira e
decisria. A segunda fora impulsora do processo de descentralizao seria tambm a luta
pela democratizao do pas, que ocorreu no incio da dcada de 1980.

Tais movimentos, ao fazerem avanar a democratizao poltica do pas,

evidenciaram a necessidade de se repensar as atribuies e partilhas de
responsabilidades, poder e recursos na prestao de servios pblicos e,
com isso, ingressaram no debate sobre a descentralizao, introduzindo
uma concepo democrtica a esse processo, que no estava de todo
presente na fora impulsora anteriormente comentada. (GARCIA, 1995)

2
Sobre o crescimento das favelas na dcada de 1980 ver TASCHNER (1986; 1997a;
2001).
3
Ver BOTLER & MARINHO (1997), MARINHO (1999).
4
O FNRU do qual participavam ONGs, entidades profissionais e movimentos
populares foi criado formalmente em 1987 e desempenhou importante papel na
defesa e disseminao das propostas de reforma urbana durante o processo
constituinte e, posteriormente, ainda atuou nos nveis estaduais e municipais,
debatendo a formulao das constituintes estaduais, leis orgnicas e planos diretores
(MARICATO, 1994; RIBERIO, 1994).

104
A terceira fora apontada pelo autor seriam as receitas internacionais de polticas econmicas
e sociais de cunho neoliberal.

De fato, a tica da descentralizao fortalecida na dcada de 1990, quando as polticas

neoliberais influenciam fortemente o desenho das polticas governamentais. A descentralizao
no fortalecida como meio de democratizar ou aumentar a eficcia das polticas pblicas,
mas de aliviar a situao fiscal e financeira da Unio. Descentralizar passa ser um imperativo
para atenuar a situao fiscal e financeira de uma Unio falida, que deve fazer frente a pesados
encargos das dvidas interna e externa, e para reduzir o tamanho do governo central,
caminhando em direo a um Estado mnimo (GARCIA, 1995: 6).

KLINK (2000, p. 92) analisa as fragilidades do federalismo brasileiro, do padro de financiamento

das cidades e seu impacto sobre o financiamento e a configurao das polticas sociais e de
desenvolvimento econmico nacional. Argumenta que se intensificam os conflitos dentro do
modelo federal, decorrentes da necessidade de compatibilizar a descentralizao com a poltica
de estabilizao, caracterizada pela opo de insero na globalizao financeira.

Eixo central da gesto macroeconmica a partir de 1994, o uso da ncora cambial para a
eliminao da inflao impediu que a economia crescesse. Seu impacto resultou na queda
da arrecadao de estados e municpios e o aumento do estoque da dvida interna de estados
e municpios. Parte dos custos da estabilizao macroeconmica foi repassada aos estados
e municpios.

Os fundos sociais, importante fonte de financiamento das polticas sociais, tambm dependem
dos ciclos macroeconmicos para garantir fluxo estvel. Com o colapso do crescimento da
economia formal, acentua-se a fragilidade do padro de financiamento das polticas sociais.

A Constituinte de 1988 definiu um novo arranjo federativo, com significativa transferncia de

capacidade decisria, funes e recursos do governo nacional para os estados, e
especialmente os municpios. No entanto, as fragilidades do federalismo brasileiro no
permitiram que se alavancassem as reformas mais profundas.

ARRETCHE (1996b) lembra que, no caso da rea habitacional, apesar de a utilizao dos
recursos do FGTS imprimir uma caracterstica de descentralizao tutelada, o que se observa
um processo de descentralizao autnoma ocasionada pela inexistncia de repasses
negociados do Governo Federal, e que resulta no que muitos autores denominam
descentralizao por ausncia de polticas setoriais. Estados e municpios desenvolvem
polticas e programas habitacionais prprios, assumindo de forma autnoma o seu
gerenciamento e financiamento.5

5
Considera-se descentralizao autnoma quando financiada com recursos
dos prprios municpios, descentralizao vinculada quando ocorrem os re-
passes automticos, estabelecidos por lei ou pela constituio ou, ainda, atravs
de frmulas pr-definidas e descentralizao tutelada quando os repasses so
negociados (recursos voluntrios). Ver ALMEIDA (1996), ARRETCHE (1996b),
KLINK (2000).

105
A extino do BNH, seguida da crise do FGTS e da desarticulao institucional, tratada no
primeiro captulo, resultou na progressiva ausncia do Governo Federal no que se refere,
tanto a sua capacidade de manter os nveis anteriores de produo pblica da habitao,
quanto a sua capacidade de reorganizar e implementar a poltica habitacional. Como resposta
ausncia do Governo Federal, teve lugar uma progressiva autonomizao da poltica
habitacional para a baixa renda (ARRETCHE, 1996: 114).6

Para ALMEIDA (1996: 28):

O colapso da poltica nacional de habitao deu margem proliferao de

iniciativas estaduais e municipais autnomas. A importncia da moradia
para as camadas mais pobres da populao e seu inequvoco rendimento
eleitoral, alm do interesse das empresas de construo na continuidade
dos programas governamentais, construram poderosos estmulos ao
dos governos subnacionais.

O autor lembra tambm que o prprio formato anterior da poltica comandada pelo BNH
criou condies propcias para que estados e municpios assumissem funes crescentes
na rea da habitao popular. Esse formato combinava centralizao poltica e financeira de
recursos na agncia federal com descentralizao da operao para as COHABs (agncias
promotoras), que se caracterizavam como uma rede de agncias distribudas pelo territrio,
operando com alguma autonomia em relao implementao do programa.

Podemos concluir que os municpios so levados a implementar polticas e programas de

urbanizao de favelas, assumindo de forma autnoma seu gerenciamento e financiamento.
Ao mesmo tempo que a responsabilidade municipal aumenta, sua capacidade de investimento
reduzida e o Governo Federal se ausenta da rea. Condicionantes macroeconmicas
provocam a queda da arrecadao de estados e municpios, a instabilidade das fontes de
financiamento (como os fundos sociais) resultando na fragilidade do padro de financiamento
das polticas sociais.

Na dcada de 1990 observamos duas tendncias: o crescimento da interveno municipal,

com a institucionalizao de programas de urbanizao como parte integrante da poltica
municipal de habitao, e o aprimoramento das polticas de urbanizao, com elevao do
patamar tcnico de interveno. Para discutir este aprimoramento, assim como o resultado e
as limitaes das intervenes, destacaremos as experincias realizadas em So Paulo e Rio
de Janeiro.

6
O termo autonomizao usado para explicitar que os programas so autnomos
em relao ao Governo Federal.

106
4.2. So Paulo
4.2.1. Urbanizao de favelas no governo de Luiza Erundina (1989-1992)

Em So Paulo, no governo de Luiza Erundina (1989-1992), pela primeira vez se estruturou um

programa municipal de urbanizao de favelas como parte integrante da poltica habitacional
municipal.7 As caractersticas marcantes dessa poltica, assim como de outras implementadas
em cidades administradas por partidos de esquerda, foram a reverso de prioridades,
participao popular e alocao de recursos municipais garantindo o atendimento de
expressiva parcela da populao de favelas.8

Segundo MARICATO (1997), (...) das 135.482 famlias moradoras de favelas em reas pblicas
que constituam a demanda da prefeitura, foi possvel atender 20% do total durante os
quatro anos. As obras foram executadas pela prefeitura (administrao direta), empreiteira e
por mutiro, no mbito do subprograma FUNAPS-FAVELA. 9

Para coordenar o programa de urbanizao, foi criado o GEUFAVELAS (Grupo Executivo de

Urbanizao de Favelas), ligado Superintendncia de Habitao Popular da SEHAB (Secretaria
de Habitao). Os projetos e aes eram desenvolvidos pelas regionais da Superintendncia,
escritrios regionais de habitao, contando com a participao da populao. Segundo
BUENO (2000: 101), foram criados 13 escritrios regionais e essa organizao propiciou
maior agilidade e eficincia no desenvolvimento dos projetos.

Destaca-se a preocupao do governo

em estabelecer diretrizes para o
projeto e execuo da obra em favelas
que considerassem a diversidade das
situaes fsicas encontradas nas
favelas. Como mencionado no
segundo captulo, foram produzidos
cadernos de especificaes para
contratao de projetos e obras,
como o caderno de encargos para o
desenvolvimento de projetos de
saneamento e drenagem e o caderno
Especificaes de obras em favelas foto 56.
Favela Nova Jaguar: conteno de encosta
e formas de medio e pagamento. em situao de risco - So Paulo. 1992

7
Para anlise da ao do governo municipal em favelas de So Paulo entre 1989 a
1992, ver BUENO (2000).
8
BUENO (2000: 115), que coordenava o GEUFAVELAS, lembra que foi atravs da
ao para resolver os problemas de risco que a urbanizao de favelas tornou-se,
no prioridade, mas um programa relevante dentro da poltica de HABI, na disputa
por encaminhamentos tcnicos e administrativos e por recursos financeiros.
9
Sobre o FUNAPS (Fundo de Atendimento Populao Moradora em Habitao
Subnormal), ver GOMIDE e TANAKA (1997).

107
O governo municipal inovou, per-
mitindo a autogesto popular
dos empreendimentos. O sub-
programa FUNAPS-Favela viabi-
lizava, de forma indita, a
autogesto popular do empreen-
dimento. Os moradores de uma
favela, organizados em uma
associao comunitria legal-
mente constituda, podiam fir-
mar convnio com a PMSP-
FUNAPS para a execuo das
obras no ncleo, desde que con-
tratassem um assessoria tcni-
ca qualificada. Por meio do con-
vnio, eram repassados os re-
cursos financeiros necessrios
para promover a urbanizao da
favela. A associao, com esse
recurso, adquiria material de
fotos 57 e 58.
construo, contratava mo de Favela antes e depois do processo de urbanizao -
So Paulo. 1992
obra, enfim gerenciava a execu-
o das obras e mobilizava os
moradores para a execuo de parte dos servios em regime de mutiro.10 Este tipo de
convnio foi firmado com associaes representativas de nove favelas.11

Esse governo tambm inova ao introduzir a alter-nativa de verticalizao de favelas. Muito

antes da gesto de Paulo Maluf (19931996), que lanou o Projeto Cingapura, a gesto
Erundina construiu edifcios de apartamentos em favelas muito densamente ocupadas, para
viabilizar a manuteno da maioria de seus moradores no prprio local. Mas essa alternativa
estava integrada a um plano global e s era proposta quando a urbanizao se mostrava
invivel e quando o diagnstico tcnico urbanstico e econmico o recomendava. Esta
alternativa foi aplicada, entre outras, nas favelas de gua Branca e Minas Gs (vide Captulo
2, pg. 52).12

Segundo MARICATO (1997: 44), a gesto ficou restrita aos aspectos institucionais,
administrativos e de infra-estrutura urbana e ambiental; no foram viabilizados elementos
importantes do programa de urbanizao de favelas, como a assessoria autoconstruo
das moradias e a regularizao fundiria. Quanto regularizao, o governo municipal no
conseguiu aprovar na Cmara Municipal um projeto de lei que estabelecia a desafetao de
reas de favela e permitia a concesso de direito real de uso. 13
10
Ver DENALDI (1997)
11
MARICATO (1997)
12
Ver BONDUKI (2000), MARICATO (1997).
13
Sobre o embate poltico travado para fazer aprovar o referido projeto de lei que
viabilizaria o incio dos processos de regularizao, ver BUENO (2000: 74-81).

108
 figura 20.
Planta padro dos
apartamentos do
Projeto Cingapura -
So Paulo. 1996

fotos 59 e 60.
Projeto Cingapura -
So Paulo. 1996

4.2.2. O Programa Guarapiranga

Importante programa de urbanizao de favelas, o programa Guarapiranga foi concebido

como componente do Programa de Saneamento Ambiental da Bacia do Guarapiranga na
RMSP. A mais importante inovao do programa foi propor a bacia hidrogrfica como unidade
de planejamento e modelo de gesto. Ainda que, como demonstra UEMURA (2000), a prtica
tenha se distanciado da concepo, o programa se constituiu em importante referncia para
interveno, porque rompe com a viso setorial que predomina junto aos rgos que trabalham
tanto com as questes de habitao como com as de meio ambiente.

O Programa Guarapiranga foi elaborado em 1992, como parte do Programa de Qualidade da

gua e Controle da Poluio Hdrica em reas Metropolitanas, e contou com recursos do
Banco Mundial.14 Foram definidos como objetivos principais:

- A recuperao sanitria e ambiental do manancial (por meio de obras nas reas habitacionais,
melhorando as condies de saneamento e habitao);

- A implantao de um sistema de gesto integrada da bacia, com a participao do Estado,

administraes municipais e sociedade;

- Controle da qualidade da gua.

109
Para cumprir esses objetivos, foram criados
cinco subprogramas: (1) Servios de gua
e Esgoto, (2) Coleta e Disposio do Lixo,
(3) Recuperao Urbana, (4) Proteo
Ambiental e (5) Gesto. As intervenes em
favelas ocorreram no mbito do subpro-
grama 3 Recuperao Urbana, execu-
tado pelo CDHU (Companhia de Desenvol-
vimento Habitacional e Urbano do Estado
de So Paulo) e PMSP. O subprograma 3
previa a urbanizao e a adequao da in-
fra-estrutura nas favelas e loteamentos
irregulares ou clandestinos, buscando
diminuir a carga de esgoto aportado fotos 61, 62 e 63.
represa e o transporte de slidos para os Programa Guarapiranga
Urbanizao da favela Jardim Esmeralda/
cursos dgua responsveis pela poluio Iporanga com canalizao do crrego,
execuo do sistema virio e
dos mananciais.15 construo de unidades habitacionais

A meta era o atendimento de 25 mil famlias

em 168 favelas e 35 mil em 54 loteamentos.
At maio de 2000, havia obras executadas
em 67 favelas, beneficiando cerca de oito
mil famlias. 16 Para tanto, 1.752 novas
moradias haviam sido construdas,
correspondendo remoo de cerca de
21% das famlias que habitavam ncleos
de favela. A meta inicial era a construo
de cerca de 2.981 novas unidades e a
remoo de cerca de 12% da populao
de favelas (UEMURA, 2000: 108). At esta
data, haviam sido atendidos 37,6% da meta prevista pelo programa.

O programa previa inicialmente investimentos da ordem de 262 milhes de dlares, dos

quais 119 milhes seriam aportados pelo Banco Mundial. Os investimentos foram ampliados
para 366 milhes, sendo que 75,1% dos investimentos realizados como contrapartida brasileira
foram alocados no subprograma 3 para promover a urbanizao de favelas e a construo de
conjuntos habitacionais, o que corresponde a 62,4% do total do investimento do Programa
Guarapiranga (UEMURA, 2000: 137).

14
A proposta de financiamento foi acordada com o Banco Mundial em 1992. O trmino
previsto era 1997 e acabou se estendendo para 2000.
15
Estima-se que, em 1995, 117.954 habitantes moravam em 168 favelas e 188.648
habitantes em loteamentos irregulares. Essa populao ocupava 34,4Km2 dos
101Km2 urbanizados na bacia. No municpio de So Paulo, localizava-se 94,8% dessa
ocupao. (UEMURA, 2000)
16
UEMURA (2000: 110) considera que houve urbanizao de fato em 28 ncleos.
Nas outras favelas, houve complementao da infra-estrutura.

110
At o incio de 2000, 162 milhes ha-
viam sido investidos em urbanizao
e adequao urbana, sendo que
destes, 44 milhes haviam sido em-
pregados na produo de novas uni-
dades habitacionais, o que representa
cerca de 25% do total investido no
subprograma e cerca de 40% do total
investido em favelas (UEMURA,
2000:118).

Os parmetros de custos adotados

para as primeiras contrataes foram
foto 64.
de 4.500 dlares/ famlia para urbani- Espao pblico de lazer em favela urbanizada
no Programa Guarapiranga
zao e dois mil dlares/famlia para
adequao. A variao de custos de um a 12 mil reais (R$ 1.116,88 no Jardim Santa Luzia II
e R$ 12.158,12 no Jardim Esmeralda) (UEMURA, 2000:104).

O custo mdio das obras de urbanizao realizadas pelo CDHU foi estimado em R$ 14.155,00
por famlia (incluindo construo de novas unidades habitacionais nas favelas, gerenciamento
e projeto). O custo mdio das obras realizadas pela PMSP, utilizando-se a mesma composio
de custos, foi de R$ 11.936,00 (UEMURA, 2000: 114). Esses valores superaram em muito os
valores estimados de investimento por famlia, que eram de R$ 6.900,00 por famlia (pela
PMSP) e de R$ 5.966,00 por famlia (pela unidade de gesto do programa).

foto 65.
Espao pblico de lazer em favela urbanizada no Programa Guarapiranga

111
UEMURA (2000) analisa a
execuo do programa e
conclui que, at 2000, os
resultados no haviam
sido alcanados. Os ins-
trumentos de gesto no
tinham sido implantados,
os servios de gua e
esgoto e recuperao ur-
bana estavam em anda-
mento e no havia nenhu-
ma sub-bacia em que
todos os loteamentos e
favelas tivessem sido
urbanizados ou recupe- foto 66.
Espao pblico de lazer em favela urbanizada no Programa Guarapiranga
rados. A disperso dos
recursos e a pulverizao
das obras, que se iniciaram simultaneamente em diversas sub-bacias, contrapuseram-se
diretriz inicial, que era priorizar as sub-bacias com maior contribuio de esgoto. O objetivo
de melhorar a qualidade da gua no fora alcanado, porque os esgotos ainda no estavam
sendo transportados para fora da bacia.

No caso das obras de saneamento, os coletores esto interrompidos em

diversos trechos, fazendo com que os esgotos no possam ser exportados
para fora da bacia. Em relao ao trabalho de recuperao urbana, executado
pela PMSP Prefeitura Municipal de So Paulo, em So Paulo, e pela CDHU
Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So
Paulo, nos outros municpios que compem a bacia (Embu, Itapecerica da
Serra e Embu-Guau), apenas 67 das 168 favelas foram urbanizadas, ou
seja, 40% das obras foram concludas e 70% dos recursos j foram gastos,
resultando na paralisao de obras ou reduo dos servios a serem
executados, como est acontecendo em grande parte das obras realizadas
pela CDHU. (UEMURA, 2000)

A autora destaca a falta de integrao entre os agentes e os setores de governo que deveriam
construir um novo modelo de gerenciamento de recursos hdricos, baseado na
descentralizao e integrao. No entanto, constata a fragilidade da articulao dos rgos
envolvidos, que no atuam em regime de cooperao, e conclui que o papel mais importante
do modelo de gerenciamento proposto cumprir exigncias impostas pela agncia
internacional para a obteno de financiamento.

112
4.3 . Rio de Janeiro: Programa Favela Bairro

Muitas polticas de urbanizao de favelas so estruturadas, a partir da dcada de 1990,

enfocando a integrao da favela cidade. O programa Favela Bairro, desenvolvido pelo
governo municipal do Rio de Janeiro, um dos exemplos mais importantes. Trataremos de
seus aspectos de amplitude, metodolgicos e, mais especificamente, de seu potencial de
promover a integrao da favela ao bairro.

4.3.1. Antecedentes do Programa Favela Bairro

No Rio de Janeiro existem cerca de 1.200 assentamentos populares, entre favelas e

loteamentos populares. Segundo a SH/PCRJ (Secretaria de Habitao da Prefeitura da Cidade
do Rio de Janeiro), existem 580 favelas com cerca de um milho de habitantes, o que
corresponde a cerca de 18% da populao total do Rio de Janeiro.17 A populao favelada
est ou pulverizada em favelas menores e mais homogneas, com at mil habitantes, ou
concentrada em grandes complexos de favela com contrastes internos e que chegam abrigar
mais de cinqenta mil habitantes (como, por exemplo, a Rocinha, com cerca de quarenta mil
habitantes, Rio das Pedras em Jacarepagu, com populao estimada de 59 mil habitantes,
Jacarezinho, com 48 mil). A populao de favelas com at mil habitantes soma 63% do total
da populao de favelas, e cerca de 15 favelas com mais de 10 mil habitantes abrigam cerca
de 23% da populao de favelas (LABHAB-FAUUSP, 1999).

Mapa 05.
Favelas da cidade do Rio de Janeiro

17
Em 2000, a cidade do Rio de Janeiro apresentava uma populao de 5.851.914
habitantes e a populao de favelas era de 1.092.783 habitantes. Fonte: PCRJ IPP
(Instituto Pereira Passos) e IGBE.

113
Os projetos de urbanizao desenvolvidos na dcada de 1980, na cidade do Rio de Janeiro,
propiciaram um acmulo de experincia tcnica e administrativa que por sua vez possibilitaram
o desenvolvimento do programa Favela Bairro, na dcada seguinte (CARDOSO: 2002).

Destacamos alguns acontecimentos que antecederam o Favela Bairro e contriburam para

criar condies para a sua formulao e implementao.

Em 1984, a SMDS Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social iniciou o desenvolvimento

do Projeto Mutiro. Este projeto promovia melhorias nas favelas por meio, inicialmente, da
execuo de obras pontuais de saneamento e da contratao da mo-de-obra dos prprios
moradores, evoluindo para a execuo de acessos, escadarias, drenagem e reflorestamento,
e desenvolvimento de programas de educao ambiental. No mbito deste projeto foram
realizadas intervenes pontuais em cerca de 60 favelas (CARDOSO, 2002, p.40).

Em 1983, o Governo do Estado do Rio de Janeiro amplia o raio de atuao da CEDAE

(Companhia Estadual de gua e Esgoto) e institui o PROFACE com o objetivo de levar
saneamento para as favelas. Em 1985, um convnio firmado entre a CEDAE e SMDS propicia
a execuo de saneamento em favelas.

Calcula-se que, em uma dcada de atuao em favelas e loteamentos

irregulares, este Projeto tenha beneficiado aproximadamente 570 mil pessoas
em 380 comunidades. Estima-se que tenham sido instalados 670.000 m de
canalizao de esgoto sanitrio, 62.000 m de drenagem, 270.000 m2 de
pavimentao, 43.000 m de escadaria e 14.000 m de pequenas contenes.
(LABHAB-FAUUSP, 1999)

CARDOSO ( 2002, p.49) aponta como aspecto positivo a valorizao desta experincia anterior.

A deciso de criar um rgo tcnico-administrativo que incorporasse a

experincia anterior dos quadros administrativos da Prefeitura revelou-se
extremamente profcua, por incluir um aprendizado institucional, que
condio fundamental para o xito das intervenes em qualquer setor de
atuao do poder pblico.

O Plano Diretor PDDC, aprovado em 1992, recomenda que as favelas sejam urbanizadas
respeitando sua tipicidade de ocupao e integrando-as ao bairro, e prev que elas sejam
institudas como AEIS (reas de Especial Interesse Social).18 Em 1993, na gesto Csar Maia,
criado o GEAP (Grupo Executivo de Assentamentos Populares), que institui seis programas
habitacionais estruturadores da poltica habitacional, entre eles o Favela Bairro, o Programa
de Regularizao Fundiria e o Morar sem Risco. O GEAP foi o embrio da Secretaria de
Habitao, criada em 1994.

Mais tarde, e em funo da diversidade e tamanho das favelas, a atuao em favelas foi
organizada institucionalmente em trs subprogramas: o Favela Bairro, atendendo ncleos
que possuam de quinhentos a 2.500 domiclios, o Favela Bairrinho, atendendo favelas com
at quinhentos domiclios e o Grandes Favelas, atendendo favelas com mais de 2.500
domiclios.
18
Sobre o processo de elaborao e aprovao do Plano Diretor, ver CAVALIERI
(1994).

114
4.3.2. A concepo e implantao do Programa Favela Bairro

O Programa Favela Bairro vem sendo desenvolvido desde 1993. Durante esse perodo, sofreu
alteraes na forma de conduo e gerenciamento, mas no chegou a ser interrompido. O
Favela Bairro foi iniciado na primeira gesto do Prefeito Csar Maia (1993/1996), foi aprimorado
e ampliado na gesto do Prefeito Lus Paulo F. Conde (1997/2000) e continua sendo
implementado na atual segunda gesto do Prefeito Csar Maia.

A partir de 1993, com o Programa Favela Bairro, a urbanizao de favelas se constitui no mais
importante programa habitacional desenvolvido pelo governo municipal do Rio de Janeiro.19
A PCRJ afirma que a poltica municipal de habitao deixar de estar centrada na construo
de moradias e buscar meios de melhorar as condies de habitao consolidando as
ocupaes existentes. O reassentamento da populao de favelas e a sua transferncia para
novos conjuntos s sero admitidos para eliminar situaes de risco ou quando se fizerem
muito necessrios, para viabilizar a abertura de vias ou a construo de equipamentos (RIO
DE JANEIRO, 1999).

Destacamos algumas caractersticas do Favela Bairro:

- A moradia no o foco. A urbanizao de favelas pensada como um problema de urbanismo

e no s de proviso habitacional ou saneamento. Trata-se de construir a cidade onde j
existe habitao;

- O esforo de integrar a favela ao bairro introduzindo valores urbansticos (saneamento,

virio, equipamentos e servios pblicos) da cidade formal;

- Interveno nos espaos livres ou de uso comum (ruas, vielas, praas, equipamentos) sem
promover grandes transformaes nas reas ocupadas por moradias. No se objetiva viabilizar
um parcelamento adotando lote mnimo ou frao mnima de terra por famlia;

- Buscar uma ao interinstitucional e o desenvolvimento de outros programas sociais

simultaneamente;

- Manter a PCRJ e outras instituies dentro do ncleo aps sua urbanizao, atuando na
manuteno, controle urbano e prestao de servios.

A proposta de integrao da favela ao bairro a caracterstica mais marcante do Programa,

que prope alcan-la promovendo a execuo de infra-estrutura, equipamentos, servios
pblicos e melhoria ou abertura de acessos na favela, conectando-os malha viria do entorno.

Integrao significa, inicialmente, levar a cidade informal s mesmas

matrias e elementos urbanos que circulam pela cidade formal: infra-
estrutura e servios pblicos de educao, sade, limpeza e segurana. O
desafio consiste, portanto, em romper as barreiras que isolam certas reas
e construir leitos de circulao. (RIO DE JANEIRO, 1999: 11)

19
Ver MAGALHES (2002), RIO DE JANEIRO (1996).

115
Uma grande inovao o tratamento dado aos equipamentos, que objetiva trazer para dentro
da favela os valores urbansticos e os elementos arquitetnicos da cidade formal, na busca
de simbolizar sua identificao e integrao com esta ltima. Os melhoramentos, como quadra
de esportes e praas, tambm visam diluir as fronteiras urbansticas e simblicas entre a
favela e o bairro formal, fazendo com que no haja uma diviso abrupta entre o novo bairro e
as reas ao seu redor (RIO DE JANEIRO, 1999: 27).

Esses equipamentos so construdos em terrenos contguos favela ou na prpria favela,

utilizando espaos existentes ou novos, resultado da demolio de algumas edificaes.

ANDRADE (2000: 81) associa a arquitetura desses equipamentos valorizao do componente

esttico das intervenes e considera que a insero de objetos arquitetnicos (belas imagens
arquitetnicas) pode estar associada a vrias estratgias. Pode se tratar de levar smbolos
da cidade formal, necessrios para criar uma imagem positiva de mudana da favela e construir
simbolicamente a referncia de localidade.20 Pode ainda, como lembra a autora, estar associada
ao sentido mercadolgico do programa, necessrio materializao do discurso poltico da
transformao prometida ou, ainda, preocupao esttica com o suprfluo ou com as
propostas de embelezamento da cidade e do papel dos objetos arquitetnicos na sociedade
do espetculo.
fotos 67 e 68.
Favela Ladeira dos Funcionrios
antes e depois da interveno
fotos 69 e 70.
Favela Ferno Cardim
antes e depois da interveno

20
FIORI (2001: 09) considera que a valorizao do componente esttico necessria
para mudar a percepo da favela no imaginrio da cidade e criar a percepo de
que a favela diferente, mas parte da cidade.

116
A PCRJ optou por terceirizar a elaborao
dos projetos e a execuo das obras e bus-
cou construir uma metodologia para intervir
em favelas na cidade do Rio abrindo essa
discusso, com a participao dos escri-
trios de arquitetura e instituies acadmi-
cas. Como vimos no captulo anterior, as po-
lticas de urbanizao de favelas estruturadas
na dcada de 1980 haviam dado pouca
importncia elaborao de planos e pro-
jetos de urbanizao. O Favela Bairro inovou
ao valorizar o projeto e ao buscar nesses
escritrios a colaborao sobre um tema
usualmente restrito aos quadros institu-
cionais. Acabou contribuindo para fortalecer
uma nova prtica de trabalho profissional.

Buscando construir uma metodologia de

interveno, a PCRJ realizou, em maro de
1994, um concurso pblico com a partici-
pao do IAB/RJ e IPLANRio para selecionar
propostas metodolgicas de interveno em
favelas. O concurso apontou 15 equipes
interdisciplinares para atuarem na primeira
fase do Programa. Essa foi considerada uma
fase experimental: a SMH-PCRJ definiu a
diretriz genrica e os escritrios puderam
desenvolver com certa liberdade suas
propostas metodolgicas e solues
espaciais. Na fase seguinte, a partir de 1995,
a SMH e o BID abandonaram o referencial
muito genrico e estabeleceram o
Regulamento Operacional (Decreto n.
14.332/95) e o Caderno de Encargos, que
reunia especificaes tcnicas para a fotos 71, 72 e 73.
rea esportiva na Favela do Vidigal e
elaborao do projeto e a execuo da obra. Centros Comunitrios nas Favelas
Ladeira dos Funcionrios e Tijuquinha
Na avaliao da gerente do programa, as
propostas metodolgicas dos vencedores
do concurso resultaram em bons planos de interveno, mas no davam conta de inovar e
consubstanciar uma metodologia de trabalho, provavelmente em funo da ausncia de
conhecimento sistemtico sobre interveno urbanstica em favelas (LABHAB-FAUUSP, 1998:
39).

117
Na opinio de algumas equipes contratadas, a mudana promoveu uma engenheirizao do
programa e o momento da regulamentao coincide com o aumento do nmero de favelas
atendidas, uma sistematizao de rotinas de gerenciamento do projeto e obras que passam
a ser feitas pelas gerenciadoras (ANDRADE, 2000: 86).

Cabe ressaltar que a terceirizao mobilizou expressivo contingente de profissionais da rea

de arquitetura e urbanismo, com a incumbncia de elaborar projetos. Escritrios particulares
de arquitetura e urbanismo, afastados dessa prtica profissional, acabaram absorvendo uma
nova experincia profissional e cultura urbanstica.

Dentro do programa, haviam sido efetivados 83 contratos para a execuo de projeto at

junho de 2000. Na primeira fase do programa, j se contava com cerca de 150 profissionais
envolvidos e aproximadamente vinte escritrios (ANDRADE, 2000: 74).

Das 15 equipes se-lecionadas no concurso realizado em 1994, somente cinco eram escritrios
constitudos, sendo que os demais foram formados por ocasio da contratao. Engajaram-
se profissionais ligados a rgos pblicos e universidades, mas tambm escritrios
estruturados que no se interessavam previamente pela rea e estavam distantes dessa prtica
profissional. Independentemente das motivaes profissionais, o Favela Bairro constitui uma
enorme frente de trabalho para arquitetos e urbanistas.21

O Favela Bairro vem sendo desenvolvido com

grande aporte de recursos externos captados junto
ao BID (Banco Interamericano de Desenvolvi-
mento). Essa agncia internacional fixou con-
dies contratuais de financiamentos, negociadas
com a PCRJ, que por sua vez tambm contribuiu
para definir o desenho do programa.

O projeto financiado pelo BID foi denominado

PROAP-RIO (Programa de Urbanizao de Assenta-
mentos Populares) e abrange os programas
Regularizao de Loteamentos e Favela Bairro.
O PROAP-RIO foi subdividido em duas grandes
etapas: PROAP I e PROAP II. A estimativa de
atendimento de 141 favelas, cerca de 520 mil
habitantes, nas duas etapas, o que representaria
cerca de 50% do total da populao de favelas do fotos 74 e 75.
Rio e a totalidade da populao que habita favelas Favela Parque Royal antes e
depois das obras de urbanizao
de mdio porte (de 500 a 2.500 domiclios).22
21
ANDRADE (2000) analisa a experincia desses profissionais envolvidos e busca
saber como vem se dando a sistematizao desse novo conhecimento e avalia que
as prticas esto em processo de consolidao. Afirma que alguma socializao de
experincias vem se dando nos meios acadmicos e de entidades de classe nacionais
e internacionais.
22
O dado referente ao atendimento (nmero de favelas) no mbito do programa
PROAP I e II foi fornecido pela gerncia do Programa Favela-Bairro e consta no relatrio
de fevereiro de 2002 PROAP I e II Relao das Comunidades e Populao por AP
fornecido pela SMH - Secretaria de Habitao da PMRJ. O dado difere de outros
divulgados em informativo da SMH-PMRJ (maio de 2001), que apresentam os
nmeros 121 e 158 como nmero de reas atendidas e estimam cerca de 600 mil
beneficiados.

118
No final de 1995, o BID Banco Interame-
ricano de Desenvolvimento aprovou a
primeira etapa do projeto de financiamento,
no valor de trezentos milhes dlares e, em
2001, a segunda, perfazendo um total de
seiscentos milhes, dos quais 40% so a
contrapartida municipal. A primeira etapa
(PROAP I) beneficiou 54 favelas, cerca de
197 mil habitantes e a segunda etapa
(PROAP II) beneficiar outros 87 ncleos,
aproximadamente 323 mil habitantes. 23
Considera-se concluda a urbanizao em 47
favelas, que abrigam cerca de 167 mil
habitantes (PROAP I) e representam cerca
de 33% do contrato com o BID, ou 18% da
populao de favelas. As obras de urbani-
zao da segunda etapa (PROAP II) foram
iniciadas em 24 ncleos, que abrigam cerca
de 28% da populao que ser beneficiada.
Os demais ncleos esto na fase de contra-
tao de obras ou elaborao de projeto. 24

figuras 21 e 22.
Favela Bairro:
projeto de urbanizao
das Favelas Tuiuti e
Santa Maria

23
Outros documentos elaborados pela PCRJ divulgam o nmero de 54 favelas
atendidas no mbito do PROAP II. O nmero considerado, 87 ncleos, foi apresentado
pela SH-PCRJ em maro de 2002.(PCRJ, 2002)
24
Informao fornecida pela Secretaria Municipal de Habitao PCRJ em maro de
2002.

119
O BID considerou investimentos elegveis do Programa a implantao de redes de infra-
estrutura, iluminao, coleta de lixo, sistema virio, conteno de encostas, equipamentos,
reas de lazer, regularizao fundiria e reassentamento e, quando necessrio, a eliminao
de situaes de risco geolgico e ambiental ou, ainda, o desadensamento para abertura de
virio principal. Uma das condies acordadas entre a PCRJ e o BID foi o percentual mximo
de investimento em remoo de moradias (reassentamento), inicialmente fixado em 5% do
total de investimento por ncleo.25 Tambm se fixou o custo mdio de investimento por
domiclio em 3.500 dlares e o custo mximo, em 4.500 dlares.

Na opinio de dirigentes da PCRJ, para o BID, seria necessrio resolver basicamente os

problemas de saneamento e arruamento, o que a equipe da prefeitura defendia como no
sendo suficiente (LABHAB-FAUUSP, 1998).

O investimento mdio por famlia (domiclio) apropriado, considerando a totalidade de valores

contratados no mbito do PROAP I, foi de 5.042,59 dlares por famlia (RIO DE JANEIRO,
2001: 07). O levantamento de custos de uma amostra do PROAP II , que levantou preos de
urbanizao de nove favelas em 1999, apontou que o investimento por famlia, no mbito do
PROAP II, era de 3.029 dlares.26 A expressiva alterao do investimento mdio por famlia
de um contrato para outro principalmente explicada em funo da variao da taxa de
cmbio no perodo. 27

A anlise da composio do investimento realizada na primeira fase (PROAP I) aponta que

cerca de 7% dos recursos foram comprometidos com indenizao e desapropriao, 2%
com o projeto, 77,68% com obras de infra-estrutura e 13,06% com obras de edificao (equipa-
mentos comunitrios e produo de novas moradias). A anlise da composio de custos de
urbanizao de uma amostra de projetos de urbanizao do PROAP II aponta que, do total
dos investimentos realizados, 10% foram aplicados em reassentamento, 8,4% em construo
de equipamentos comunitrios e 2,7%, 5,1% e 7,2%, respectivamente, com gua, esgoto e
drenagem. (Tabelas 8 e 9)

Cabe ressaltar que os valores apresentados no computam todos os investimentos realizados

nessas favelas no mbito de outros programas municipais como, por exemplo, os
investimentos realizados pela GEORIO em obras de consolidao geotcnica e eliminao
de situaes de risco. Alm disso, um dos critrios adotados para eleger as favelas que
seriam atendidas no mbito da PROAP I teria sido o maior volume de recursos investidos
anteriormente, ou seja, as favelas que receberam maior volume de investimento em obras de
infra-estrutura em perodos anteriores foram prioritariamente escolhidas.28 Esses fatos levam
suposio de que os custos de interveno so ainda maiores que os apresentados.

25
Segundo a arquiteta Lcia Maria Roma, da coordenao da Programa Favela-Bairro
(em entrevista realizada em maro de 2002), esse limite de investimento com
reassentamento foi elevado posteriormente para 8%.
26
Dados apresentados por Fernando Cavallieri no Seminrio Internacional: A cidade
da informalidade: custos e possibilidades, realizado nos dias 29 e 30 de abril no
IBAM, na cidade do Rio de Janeiro, e organizado pelo IPPUR / UFRJ.
27
A taxa de cmbio que em setembro de 1994 era de R$ 0,95 sobe para R$ 1,89 em
setembro de 1999.
28
Informaes fornecidas em maro de 2002 por Fernando Cavalieri da PCRJ. Um
sistema de pontuao baseado em indicadores de pobreza tambm norteou a escolha
das reas de favela atendidas no mbito do PROAP I.

120
 Tabela 08.
Favela Bairro - composio dos custos de urbanizao
componente em US$ %
virio, iluminao, resduos e risco 10.387.101,00 27,10
gua potvel 1.020.550,00 2,70
gua servida 1.960.655,00 5,10
drenagem pluvial 2.778.017,00 7,20
equipamentos comunitrios 3.236.859,00 8,40
reassentamentos 3.876.637,00 10,10
outros 4.160.989,00 10,80
obras complementares 10.968.323,00 28,60
TOTAL 38.389.131,00 100,00
total por famlia 3.039,00

nmero de famlias = 12.634

10 favelas - set/99 - 1US$=R$1,897

Elaborao: BID. Anlise socioeconomica do PROAP II - Paulo Borba, 1999

O programa no prev a cobrana dos custos totais ou parciais de urbanizao. Existe a

previso de cobrana de parte dos valores correspondentes ao IPTU e s taxas de servios
pblicos e servios urbanos, aps a urbanizao (CAVALIERI, 2000).

Os casos de remoo so solucionados por meio de indenizao ou remoo para novas

moradias, construdas dentro dos ncleos ou na proximidade destes. A indenizao calculada
considerando o valor despendido na construo, e o recurso pode ser utilizado para a aquisio
de outra moradia, dentro ou fora do ncleo/bairro.

A modalidade de reassentamento mais utilizada foi a indenizao pelo valor da benfeitoria.

J em 1995, a necessidade de demolir moradias para construir em seu lugar novas moradias
ou equipamentos levou a PCRJ a estabelecer a indenizao, alojamento provisrio e aluguel
provisrio como formas de viabilizar a remoo temporria ou definitiva (no caso da
indenizao) de famlias. A metodologia que define o valor da indenizao e calcula as
benfeitorias foi sendo aprimorada no sentido de permitir a aquisio de outra moradia. Grande
parcela das indenizaes foi paga diretamente aos proprietrios das novas moradias
adquiridas pelas famlias indenizadas. O percentual de gastos com reassentamento, na forma
de compra de moradia, aumentou no perodo de implantao do programa. Em 1996, 16%
dos recursos destinados a reassentamentos foram gastos na compra de moradia e 82%, em
indenizaes. Em 2002, 84% dos recursos foram comprometidos com compra de moradia e
apenas 16% com indenizao. Foram indenizadas 4.258 famlias (cadastros pagos) no perodo
de 1995 a 2001. Em 2001, a PCRJ estimava que a construo de uma nova moradia custava,
em mdia, R$ 19.066,67 (US$ 8.113,48) e o gasto mdio de indenizao e compra de uma
moradia era de R$ 10.886,66 (US$ 4.632,62).29 A PCRJ no tem conhecimento do motivo que
levou as famlias a venderem suas moradias dentro da favela para famlias reassentadas e
nem do local para onde foram essas famlias e as outras que receberam indenizao em
dinheiro .

29
As informaes sobre o numero e valor das indenizaes foram apresentadas por
Marcia Bezerra tcnica da PCRJ no Seminrio Internacional: A cidade da
informalidade: custos e possibilidades realizado nos dias 29 e 30 de abril no IBAM -
na cidade do Rio de Janeiro e organizado pelo IPPUR / UFRJ.

121
Tabela 09.
Custos de Implementao PROAP I - Favela Bairro
N Custos BID/ PROAP 1
domiclos Projeto Indenizao Desapropriao Obra Total domiclio
Ncleo R$ % R$ % R$ % R$ % Total

Ladeira dos Funcionrios

673 146.957,18 7.464.899,88 11.091,98
Parque So Sebastio
1,97 116.955,00 1,57 0,00 7.200.987,70 96,46
Vila Clemente Ferreira 241 40.234,00 3,26 69.814,00 5,66 0,00 1.122.497,11 91,07 1.232.545,11 5.114,30

Parque Vitria
Parque Boa Esperana 2324 320.986,00 13.448.484,00 5.786,78
Quinta do Caj
2,39 0,00 0,00 13.127.498,00 97,61

Morro do Escondidinho
12.473,31
Morro dos Prazeres
2151 257.621,68 0,96 1.999.914,00 7,45 151.311,00 0,56 24.421.248,47 91,02 26.830.095,15
Tuiut 1777 171.776,00 2,28 0,00 195.400,00 2,59 7.180.290,26 95,14 7.547.466,26 4.247,31
Vila Candido
Guararapes 8.190,15
Cerro Cor 1083 122.428,00 1,38 2.090.970,10 23,57 63.156,63 0,71 6.593.382,50 74,33 8.869.937,23
Vidigal 2754 355.876,50 2,70 20.730,00 0,16 52.300,00 0,40 12.741.346,25 96,74 13.170.252,75 4.782,23
Mata Machado 666 315.958,10 3,63 2.474.999,52 28,46 0,00 5.904.000,20 67,90 8.694.957,82 13.055,49
Borel 2557 489.266,50 3,44 266.283,00 1,87 0,00 13.461.030,17 94,69 14.216.579,67 5.559,87
Salgueiro 1084 176.838,00 1,45 305.564,00 2,51 239.400,00 1,97 11.457.754,75 94,07 12.179.556,75 11.235,75

Morro da Casa Branca 7.940,69

758 154.839,99 2,57 2.170.063,95 36,05 0,00 3.694.137,75 61,37 6.019.041,69
Morro da Formiga 2146 281.003,00 2,38 413.410,00 3,50 - 0,00 11.113.862,00 94,12 11.808.275,00 5.502,46
Andara
Arrelia 8.353,69
Jamelo 1904 108.040,00 0,68 1.216.599,60 7,65 0,00 14.580.788,05 91,67 15.905.427,65

Chcara del Castilho 6.232,02

635 157.613,67 3,98 651.612,00 16,47 51.830,00 1,31 3.096.278,89 78,24 3.957.334,56
Bacia
3.863,08
Encontro 1557 191.076,00 3,18 276.523,00 4,60 0,00 5.547.215,93 92,23 6.014.814,93
Morro do Urubu 996 148.300,00 2,67 39.998,00 0,72 0,00 5.368.074,67 96,61 5.556.372,67 5.578,69
Ferno Cardim 850 120.445,25 2,17 0,00 0,00 5.427.563,76 97,83 5.548.009,01 6.527,07
Parque Proletrio do
4.239,28
Groto 867 97.568,25 2,65 343.880,00 9,36 0,00 3.234.010,63 87,99 3.675.458,88
Morro do Sereno
Caracol
9.210,60
Caixa Dgua
Frei Gaspar 2752 566.254,82 2,23 3.338.169,50 13,17 234.133,00 0,92 21.209.010,57 83,67 25.347.567,89
Morro da F 820 104.904,63 1,91 201.512,50 3,66 0,00 5.197.042,26 94,43 5.503.459,39 6.711,54
Parque Royal 1362 123.383,00 2,54 204.154,90 4,20 0,00 4.538.741,75 93,27 4.866.279,65 3.572,89
Serrinha 604 100.986,80 1,23 109.146,00 1,33 0,00 8.027.089,80 97,45 8.237.222,60 13.637,79

Morro do Sossego / Sap

Buriti / Congonhas
10.299,06
Faz Quem Quer
Moiss Santana
3256 549.311,10 1,64 3.430.463,60 10,23 172.310,00 0,51 29.381.656,00 87,62 33.533.740,70
Morro do Fub
Vila Campinho
5.978,76
Morro da Iguaiba
R. Com. Pinto 2902 450.400,00 2,60 0,00 0,00 16.899.956,98 97,40 17.350.356,98
Caminho do Job 732 91.121,86 9,12 0,00 0,00 907.690,56 90,88 998.812,42 1.364,50
Morro Unio 1924 132.131,46 4,81 0,00 0,00 2.613.725,02 95,19 2.745.856,48 1.427,16
Bairro Proletriado do
7.338,39
Dique 1202 507.449,04 5,75 0,00 0,00 8.313.299,59 94,25 8.820.748,63
Canal das Tachas
14.740,64
Vila Amizade 592 109.572,40 1,26 0,00 0,00 8.616.885,32 98,74 8.726.457,72
Floresta da Barra 1100 135.034,67 1,52 494.689,00 5,56 0,00 8.268.915,73 92,92 8.898.639,40 8.089,67
Vila Sap 987 135.034,67 1,86 1.159.871,00 16,00 0,00 5.952.941,15 82,13 7.247.846,82 7.343,31
Fazenda Mato Alto 1125 135.034,67 2,55 0,00 0,00 5.154.155,81 97,45 5.289.190,48 4.701,50
Bairro Nova Aliana 2260 111.192,00 1,38 683.839,00 8,48 0,00 7.270.132,68 90,14 8.065.163,68 3.568,66
Tres Pontes 1341 256.206,72 3,47 0,00 0,00 7.135.657,51 96,53 7.391.864,23 5.512,20
Divinia 1452 312.092,11 5,05 0,00 0,00 5.862.723,14 94,95 6.174.815,25 4.252,63

Complexo da Mangueira
Mangueira
Candelria
Telgrafos
8458 682.140,00 1,98 2.574.993,00 7,48 17.100,00 0,05 31.147.808,48 90,49 34.422.041,48 4.069,76
Total 56551 7.590.779,24 2,08 24.654.154,67 6,74 1.176.940,63 0,32 331.769.399,44 90,71 365.759.572,81 6.467,78

Um elemento importante do programa o POUSO Posto de Orientao Urbanstica e So-

cial que instalado no perodo de execuo da obra e permanece no local. O POUSO tem
a funo de articular as aes do municpio dentro da favela urbanizada, orientar a execuo
de novas construes ou ampliao das existentes, o uso de equipamentos pblicos
implantados, exercer fiscalizao urbanstica e edilcia e participar da elaborao de legislao
especfica. Sua ao mais centrada no controle urbanstico, objetivando preservar os limites
dos espaos pblicos, manter o alinhamento das vias e evitar a ocupao de reas de risco.

122
Tambm pressuposto do programa promover a
regularizao fundiria e o desenvolvimento de
outros programas sociais por meio de articulao
interinstitucional. Para tanto, foram previstas
inmeras parcerias com rgos do governo
estadual, no mbito da estrutura interna da
administrao municipal, com ONGs, prestadoras
de servio, organizaes comunitrias e empre-
sariais.

Embora a PCRJ declare que todas as moradias

so devidamente regularizadas do ponto de vista
legal e administrativo (RIO DE JANEIRO, 1999: 27),
at outubro de 2002 apenas uma favela, Quinta
do Caju, era considerada regularizada. Segundo
depoimentos de Antnio Carlos Verssimo (coor-
denador do Programa de Regularizao Fundiria)
e Lcia Maria C. Roma (coordenadora do Pro-
grama Favela Bairro), nenhuma favela urbanizada
teve a sua regularizao conclu-da at maro de
2002. Vrios n-cleos possuem Projeto de Ali-
nhamento aprovado pela PCRJ.

Tambm so pressupostos do
programa a articulao interins-
titucional e a participao da
populao. A proposta da PCRJ
prev a integrao com outros
programas de alcance social,
como programas de educao
(por exemplo, aumento do grau
de escolaridade e capacitao
profissional), de gerao de tra-
balho (como Agncia do Traba-
lhador Autnomo, Desenvolvi-
mento de Autogestores e Micro-
empreendedores), atividades
esportivas e implantao de
equipamentos como creches e fotos 76 e 77.
Favela Bairro - Cabritos:
CEMASI Centro Municipal de alta densidade e declividade -
aceso por vielas estreitas e escadarias
Atendimento Integrado.

123
O IBAM (1996) realizou uma avaliao das condies institucionais do Programa Favela Bairro
e apontou que, apesar de formalizada pelo regulamento operacional do PROAP-RIO, a
institucionalizao da articulao interinstitucional no tem sido suficiente para promover a
estreita integrao entre os rgos participantes do programa. Conclui que tem havido
articulao e no integrao institucional.

Na avaliao, o fato relacionado aos entraves de natureza poltica e administrativa, como a

ausncia de uma cultura tcnica no interior de muitos rgos, volume da demanda de trabalho
incompatvel com a capacidade institucional, dificuldade poltica de estabelecer parceria com
o Governo do Estado.

Na fase de execuo do projeto, ocorre que a ao fica muito orientada no sentido da

interveno urbanstica e os programas sociais no so suficientemente articulados. Em muitos
casos, os programas sociais ficam margem do plano de interveno, como no caso da Vila
Pereira, e isso acaba dificultando a manuteno dos servios quando concluda a urbanizao
(MEDEIROS, 1999: 107).

A participao da populao, no discurso, valorizada e se inicia na fase de elaborao do

projeto. Aps a contratao da empresa, convocada uma assemblia geral para apresentar
o programa e a empresa contratada. Essa empresa realiza workshops relacionados a temas
especficos como infra-estrutura, integrao da favela ao bairro e polticas sociais, com o
objetivo de construir um Plano de Ao Social Integrado. Uma vez definido o projeto, este
aprovado pela Associao de Moradores e por outra assemblia geral da comunidade.

No entanto, a participao desta, em alguns projetos, acaba reduzida organizao de uma

assemblia geral para oficializar a entrada do programa e apresentar as fases do trabalho e
equipe tcnica, e uma outra para apresentar o projeto. Muitas vezes, a apresentao do
projeto corresponde sua aprovao. A participao da comunidade no perodo de execuo
das obras centrada na soluo de problemas individuais. As associaes de moradores
nem sempre so representativas e as assemblias e reunies promovidas pelos escritrios
de arquitetura muitas vezes so reunies realizadas formalmente para cumprir as obrigaes
contratuais, sem contar com freqncia expressiva dos moradores (ANDRADE, 2000: 83-85).

As condies contratuais firmadas com o BID, assim como os compromissos polticos,

impem que os levantamentos, diagnsticos e diretrizes de interveno sejam estabelecidos
em cinqenta dias pelos escritrios de arquitetura. Essa rapidez na elaborao do projeto
no um facilitador do processo de participao.

4.3.3. Integrao favela-bairro: inovao e desafios

Pode-se afirmar que o Favela Bairro o programa municipal brasileiro de maior abrangncia.
Considerando que o PROAP I - II termine no final de 2003, em menos de dez anos a PCRJ ter
urbanizado, apenas no mbito desse programa, cerca de 50% de seus ncleos de favela,
beneficiando cerca de quinhentos mil habitantes, quase 10% da populao da cidade do Rio
de Janeiro. Cabe lembrar que, no mbito dos programas Favela Bairrinho e Intervenes
em Grandes Favelas, outras favelas tambm so urbanizadas.

124
O Favela Bairro uma referncia importante de poltica de urbanizao de favela, tanto pela
abrangncia quanto pela visibilidade. CARDOSO (2002: p.48) conclui que o programa consagra
a pratica de urbanizao de favelas.

O programa tem como fator positivo dar visibilidade urbanizao de

favelas, consagrando essa pratica como forma adequada de interveno
sobre o problema das favelas. Embora seja uma prtica que tem aparecido
em todas as grandes cidades brasileiras no perodo recente, a publicidade
em torno do projeto, o apoio do BID e o fato de ter se realizado na cidade
que se caracterizou, nos anos 70, pelo maior programa de remoo da
Amrica latina, d um sentido simblico a essa interveno que deve ser
ressaltada. Outrossim, ressalta-se que se trata de uma iniciativa de um
governo de carter conservador.

Sua maior inovao a mudana de enfoque. Trata o problema da favela como problema da
cidade e do urbanismo e aponta como insuficientes apenas as intervenes urbansticas
frente situao de excluso de seus moradores. Decorrente desses pressupostos, o Favela
Bairro busca integrar a favela cidade por meio das intervenes urbansticas e agregar
componentes de gerao de renda e polticas sociais, numa estratgia de buscar tambm a
integrao socioeconmica de seus moradores.

Muito se fala da necessidade de integrar as favelas cidade. J no incio da dcada de 1980,

muitos planos diretores e polticas habitacionais anunciavam essa necessidade. Mas a
complexidade da questo nos leva a indagar se possvel definir quando a favela est de fato
integrada cidade. Conclumos ser mais adequado trabalhar com graus de integrao e
parmetros, que podem se diferenciar de uma cidade para outra, e at mesmo de uma favela
para outra na mesma cidade. No o mesmo discutir a integrao de uma favela na cidade
de Goinia ou em cidades altamente densas como Rio de Janeiro e So Paulo, assim como
tambm no se pode analisar com os mesmos parmetros os complexos de favela no Rio de
Janeiro, com mais de 45 mil habitantes, e favelas que abrigam menos de mil habitantes.

A integrao da favela cidade, em sua dimenso urbanstica, envolve o desempenho de

muitos elementos de um programa de urbanizao, como melhoria das condies de
acessibilidade, saneamento, proviso de equipamentos pblicos e manuteno urbana.
Tambm se relaciona com aspectos do padro de ocupao consolidado, compreendido
como densidade de ocupao, qualidade das construes (localizadas nos espaos pblicos
e privados) e seu grau de diferencial do padro existente no entorno, alm de outros aspectos
relacionados com dimenses culturais e sociais, que no constituem objeto de estudo deste
trabalho.

A integrao das favelas urbanizadas ao bairro, no mbito do programa Favela Bairro, atingiu
inquestionavelmente um patamar mais elevado com a melhoria das condies de
acessibilidade, saneamento ambiental dos ncleos e construo de equipamentos pblicos.
No entanto, h indcios de que, para alcanar outros patamares de integrao ser necessrio,
por exemplo, viabilizar a manuteno e controle urbano dos ncleos urbanizados, melhorar a
acessibilidade e reduzir seu adensamento.

125
A concepo de intervir sempre con-
solidando o padro implantado (mes-
mo quando inadequado) e restringindo
o nmero de reassentamentos possibi-
lita maior abrangncia de atendimento
e minimiza conflitos e custos sociais,
mas, em alguns casos, impossibilita
que a integrao alcance os patamares
desejados. Programa F avelaBairro
FavelaBairro
Cabritos - RJ

O projeto urbanstico equacionado de LEGEND

LEGENDA A
Sistema Virio

forma a evitar reassentamentos e pre- Habitaes/lotes com acesso

para via de veculos

so a limites financeiros pode acarretar Habitaes/lotes com acesso para

vias de pedestres ou escadarias

queda da qualidade da urbanizao.

O caso da urbanizao das favelas

Ladeira dos Funcionrios e Parque So
Sebastio um exemplo. Constatou-
se que o nmero de remoes nece-
ssrias era muito maior do que possibi-
litariam as diretrizes do Programa e,
dada a impossibilidade de reprograma-
o oramentria, inviabilizou-se a ur- Programa F avelaBairro
FavelaBairro
Cabritos - RJ
banizao integral da rea nos patama-
LEGEND
LEGENDA A
res desejados, provocando, inclusive, Sistema Virio

Via <1, 50m

conflitos entre moradores e PCRJ
Via entre 1,50m e 5m
(LABHAB-FAUUSP). Via > 5m

No perodo da urbanizao, deixou-se

de recuperar a rea do Mufu porque
figuras 23 e 24.
esta recuperao envolveria a remoo Programa Favela Bairro
de outras 55 famlias, e o resultado a Cabritos: levantamento e projeto de adequao do sistema virio

existncia de uma favelinha dentro da

favela urbanizada. A remoo dessas famlias no havia sido realizada at maio de 2002.
Tambm em relao a esse ncleo, a projetista teve de abandonar a idia de transformar a
rua Jos M. Rodrigues em uma avenida e melhorar sua integrao com o virio do bairro,
tambm em funo das limitaes oramentrias para viabilizar remoes. No incio de 2002,
a PCRJ estava tentando viabilizar projeto de reassentamento das famlias que ocupam a rea
do Mufu.

No caso da Vila Pereira, o projeto sofreu alteraes para reduzir o nmero de remoes. Para
viabilizar a reduo do nmero de remoes, eliminou-se a execuo de praas e de importante
ligao viria com o bairro.

126
 Ao retirar do projeto a ligao viria entre a Vila Pereira e o bairro Santa
Tereza, retira tambm a possibilidade de livre circulao de pedestres e
no completa a estrutura viria; essa rea consiste na nica passagem para
o bairro de Santa Tereza, sendo um beco restrito a moradores da favela.
(MEDEIROS, 1999: 108)

O nmero de remoes ficou reduzido apenas s famlias que moravam em reas de risco. A
restrio ao reassentamento inviabilizou a instalao da creche comunitria e a execuo de
virio de integrao com o bairro. A creche ofereceria s mes a oportunidade de trabalharem.30
Na Vila Parque da Cidade, o virio principal tambm deixou de ser executado para reduzir o
nmero de reassentamentos e minimizar o impacto social das remoes.

A irreversibilidade dos padres implantados pode consolidar condies inadequadas de

moradia. No Morro dos Cabritos, favela com cerca de 1.500 domiclios que est sendo
urbanizada no mbito do Programa PROAP, algumas moradias distam cerca de 250 m de uma
via de veculos; cerca de 80% das moradias esto localizadas junto a vias de pedestres de
aproximadamente 1,5 m de largura.

Como o programa no promove o reparcelamento, com adoo de um lote mnimo ou frao

mnima de terra, muitas vezes so consolidadas situaes inadmissveis do ponto de vista do
conforto ambiental. Trata-se, por exemplo, do caso de moradias insalubres construdas em
lotes menores que 20 m2 e que no contam com condio adequada de ventilao e
iluminao. Algumas residncias continuam muito precrias e at mesmo perigosas
(ANDRADE, 2000: 105).

KLEIMAN (1998) lembra que a integrao da favela ao bairro tambm a integrao pelo vis
das redes e servios de gua e esgoto. Trata-se de integrar a cidade-das-redes com a cidade
fora-das-redes (ou parcialmente fora das redes).A falta de manuteno dos servios de gua
e esgoto outro fator que compromete a integrao. A PCRJ no conseguiu estabelecer
parceria com o CEDAE para a operao e manuteno das redes. O CEDAE no reconhece o
sistema implantado e no assume sua manuteno. Esta realizada por moradores
contratados pela SMH. Alm disso, o tipo de estrutura urbana e o alto adensamento dificultam
que a manuteno seja realizada em alguns setores de favelas pela prpria SMH.

O IPPUR/UFRJ avaliou o tratamento dado questo do abastecimento de gua e esgotamento

sanitrio e concluiu que inquestionvel a melhoria de saneamento das reas, mas a qualidade
dos servios no alcana patamares desejveis. No est equacionada a questo do destino
final e tratamento de esgoto e no h garantia quanto presso, volume e quantidade no
fornecimento de gua.

O autor observa que os dados coletados pelo IBGE indicam uma melhoria das condies de
saneamento, mas alerta que esses resultados so discrepantes com os obtidos por meio de
outras fontes e por observaes de campo. Destaca a importncia de ampliar o elenco de
indicadores para avaliar o programa e dos parmetros qualitativos, por exemplo, buscando
saber o volume, qualidade e uniformidade do fornecimento de gua e no apenas registrar o
nmero de ligaes.

127
Os problemas de falta de manuteno nas favelas urbanizadas so detectados em quase
todas as cidades que desenvolvem programas de urbanizao e no deixa tambm de ser
problema no Rio de Janeiro no mbito do Programa Favela Bairro.

Alm da questo da manuteno das redes de gua e esgoto mencionada anteriormente,

tambm se registram problemas de manuteno dos equi-pamentos pblicos e de constncia
ou eficincia dos servios pblicos. Em muitas reas, as caambas existentes, assim como
os sistemas de coleta adotados, no do conta do volume de lixo.

A pesquisa do LABHAB (1998) aponta que, no caso da Ladeira dos Funcionrios, a comunidade
reivindica maior conservao e manuteno de praas, jardins e quadras esportivas.

Na Tijuquinha, outro ncleo urbanizado com cerca de novecentos domiclios, representantes

da comunidade se queixam da falta de manuteno. Observamos em campo, em maro de
2002, que a estao de tratamento de esgoto construda dentro do ncleo no estava operando
e o esgoto estava sendo jogado in natura no crrego que desemboca em reas de preservao
ambiental. Segundo depoimentos da comunidade, no permitido construir mais de trs
pavimentos, mas isto vem ocorrendo e as lideranas no so atendidas pela PCRJ quando
pedem sua ao de fiscalizao.

Sobre a falta de manuteno das favelas urbanizadas, muitos tcnicos e dirigentes concluem
que falta de cultura de outras secretarias trabalhar em favelas.

fotos 78, 79 e 80.

Favela Bairro - Tijuquinha:
rea de depsito de lixo ao lado da estao de tratamento de esgoto.
Por falta de manuteno da estao, o esgoto lanado diretamento no crrego.

128
 figuras 25 e 26.
Programa Favela Bairro:
Clula Urbana do Jacarzinho

Enquanto se busca solucionar os problemas de manuteno urbana, vm sendo estudadas

novas alternativas para dinamizar a relao favela-cidade aps a urbanizao da primeira,
como o novo projeto Clula Urbana. Uma parceria firmada entre a PCRJ e a Fundao
Bauhausvem desenvolver o projeto Clula Urbana de Jacarezinho, um empreendimento
pblico e privado que buscar consolidar as intervenes promovidas no mbito do programa
Favela Bairro, melhorando a qualidade habitacional e viabilizando atividades de cultura,
comrcio e servio voltadas para atender tanto os moradores da cidade como os da favela. A
universidade ser o principal componente integrador da Clula de Jacarezinho com a cidade
e a favela: nessa clula estaro localizados servios de apoio universidade, ampliao do
CIEP e o CPP (Centro de Pesquisa e Projetos).

129
Para tanto, est previsto o desadensamento da rea e a demolio de edificaes para a
construo e reforma dos edifcios que abrigaram essas atividades, assim como para a
viabilizao de reas pblicas (ptios) de convvio social. A Clula de Jacarezinho se iniciar
com a construo de um ncleo experimental que abrigar o CPP e outros servios (RIO DE
JANEIRO, 2002).

130
 5. Estudo de Caso:
Santo Andr, potencial e
limites da ao municipal
131
 5. Estudo5. de Caso:
Estudo Santo
de Caso: SantoAndr, P otencial
Potencial
Andr, Potencial
e Limites da Ao Municipal
e Limites da Ao Municipal
Neste captulo, discutirei o potencial e os limites da atuao municipal em favelas, tomando
como exemplo o municpio de Santo Andr, localizado na Regio do Grande ABC, na RMSP
(Regio Metropolitana de So Paulo). Focalizarei a estruturao da poltica habitacional (e de
urbanizao de favelas) e sua articulao com a poltica urbana e com estratgias de incluso
social. Apontaremos tambm as limitaes enfrentadas pelo governo municipal para reaplicar
as propostas inovadoras de urbanizao para o conjunto de favelas da cidade.

5.1. Santo Andr: urbanizao e urbanismo

Santo Andr localiza-se na Regio do Grande ABC, a sudeste da RMSP, e possui 648 mil
habitantes (IBGE, 2000).1 O processo de crescimento das cidades na Regio do Grande ABC
assemelha-se em muitos aspectos ao da cidade de So Paulo. Foram os loteamentos
particulares, nas primeiras dcadas do sculo XX, que configuraram o desenho da cidade.
Foi tambm a combinao do loteamento precrio com a autoconstruo de moradias que
fez a cidade se expandir e que se apresentou como alternativa habitacional para a populao
de mdia e baixa renda.

1
A Regio do Grande ABC, tambm denominada Grande ABC ou ainda Regio do
ABC, composta por sete municpios: Diadema, Mau, Santo Andr, So Bernardo,
So Caetano , Ribeiro Pires e Rio Grande da Serra.
2
Ver SANTO ANDR (1991), LANGENBUCH (1979)

132
 Mapa 06.
Localizao da Regio do Grande ABC
na Regio Metropolitana de So Paulo

Francisco Sta. Isabel

Morato
Franco da Rocha Mairipor

Cajamar
Pirapora Caieiras Aruj
do Bom Guarulhos
Guararema
Jesus
Itaquaquecetuba
Santana do
Parnaba

Barueri Po
Osasco So Paulo Ferraz de
Jandira Mogi das cruzes Salespolis
Itapevi Carapicuiba Vasconcelos

Biritiba Mirim
Taboo S.C. do Sul
V. Gde Paulista Suzano
da Serra
Embu Mau

Cotia Diadema Rib. Pires

R.G. da Serra
Itapecerica
da Serra Santo Andr
S.B. do
Campo

S. Loureno Embu
da Serra Guau

Juquitiba

RMSP
Regio do Grande ABC

A importncia econmica da Regio e de sua industrializao no compatvel com a quase

inexistncia da produo habitacional estatal.3 As iniciativas dos governos municipais
restringiram-se a definir padres legais para a construo.

Na dcada de 1950, momento em que se constituem as cidades da Regio do ABC e se

consolida a diviso administrativa dos municpios de So Bernardo, Santo Andr e So Caetano,
o planejamento se difunde como instrumento de previso e controle do crescimento urbano.
Coincide com o terceiro perodo de formao do pensamento urbanstico no Brasil, identificado
por LEME (1996; 1991), em que o processo de urbanizao das cidades acelerado e se
iniciam os planos regionais4.

Nessa dcada, urbanistas que vinham atuando na cidade de So Paulo e em outras cidades
brasileiras, como Francisco Prestes Maia e Luis Igncio de Anhaia Mello, so contratados
como consultores para elaborar propostas urbansticas para Santo Andr. LEME (1999) lembra
que a difuso das idias urbansticas no meio profissional ocorria por meio dessas consultorias
de especialistas. 5
3
Ver DENALDI (2001), MINDRISZ (1981), PASSARELLI (1994).
4
LEME (1999) identifica trs perodos na anlise da formao do pensamento urbanstico no
Brasil: o primeiro de 1895 a 1930, o segundo de 1930 a 1950, e o terceiro at 1964. No primeiro
perodo, destacam-se as propostas de melhoramento para partes da cidade e a preocupao
com as questes de saneamento, circulao e reas centrais. O segundo perodo marcado
pela elaborao de planos para o conjunto da cidade que se expande; so formuladas as primeiras
propostas de zoneamento e o urbanismo se afirma como rea de conhecimento e de prtica
profissional. O ltimo perodo marcado pela preocupao com a questo regional.
5
Prestes Maia e Anhaia Mello influenciaram as idias urbansticas at a dcada de 1960,
polarizando as discusses com propostas de modelos de interveno muito diferenciados.
Prestes Maia, que elaborou o Plano de Avenidas de So Paulo em 1930 (um sistema articulado
de vias radiais e perimetrais, permitindo a expanso da cidade), no acreditava que se devesse
limitar o crescimento das cidades, e sua preocupao central estava voltada para o sistema
virio. Anhaia Mello desenvolvia, no meio acadmico, idias sobre o planejamento da cidade,
com forte nfase nas questes de limitao do crescimento e no zoneamento e uso do solo.
MEYER (1991) analisa o embate de idias entre os dois urbanistas.

133
O planejamento urbano da cidade ensaiado na primeira metade da dcada de 1950. Em
1951, cria-se a Comisso de Planejamento Urbanstico Geral da Sede do Municpio de Santo
Andr e seus distritos (lei municipal n. 598), com o objetivo de estabelecer diretrizes para o
planejamento urbano da cidade. A comisso era composta por membros do Executivo Mu-
nicipal e pelo engenheiro Prestes Maia. Este, preocupado em fazer a cidade circular, props
um plano virio e recomendou a contratao de um Plano Diretor.

Para acompanhar a elaborao dos planos de obras e melhoramentos (Lei Municipal n.

1.330), criou-se, em 1958, o Conselho de Desenvolvimento do Municpio (CONDEMSA), que
contratou, no ano seguinte, o Professor Luiz Igncio de Anhaia Mello, do Centro de Pesquisas
e Estudos Urbansticos da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP, para coordenar a
elaborao do Plano Diretor Preliminar (Lei n. 1.501, de 1959).

O plano demonstrava preocupao com conter o crescimento da cidade, considerando os

aspectos socioeconmicos e territoriais. Tratava do sistema virio, sistema de zoneamento
(com a setorizao da cidade em 28 setores de vizinhana e a diviso da zona urbana em
setores residencial, comercial e industrial) e reas verdes; estabelecia coeficientes de ocupao
e utilizao do solo, e trazia como anexo o Sistema Escolar Primrio. Previa tambm a
realizao de um convnio com os municpios vizinhos, para tratar dos aspectos de drenagem
e sistema virio (SANTO ANDR, 1959).

O primeiro Plano Diretor elaborado pela equipe do Prof. Anhaia Mello (o PD1, como ficou
conhecido), foi alterado, revisado e detalhado por planos que lhe sucederam, principalmente
no que se refere ao sistema virio: PD2 (1965), PD3 (1975) e PD4 (1982). Nas dcadas de
1960 e 1970, instituem-se vrias leis delimitando zonas de expanso urbana (Lei n. 2.287, de
1964; Lei n. 4.169, de 1973).

Em 1976, instituiu-se a Lei de Uso e Ocupao do Solo, elaborada pelo Professor Celson
Ferrari. Ela prope a organizao da cidade por usos predominantes e a organizao do uso
residencial com base nos padres de renda. Estabelece tambm mecanismos de controle de
densidade, demonstrando grande preocupao com a conteno do crescimento da cidade.

Os Planos de 1959 e 1976 foram desfigurados em virtude de inmeras intervenes pontuais

na lei. A interpenetrao de usos, a proliferao de loteamentos irregulares e favelas, assim
como a ocupao de APM e de outras reas ambientalmente sensveis so exemplos de
como a cidade cresceu ilegal e, s vezes, legalmente, desconhecendo as diretrizes desses
Planos, como ocorreu na maioria das cidades brasileiras.

A legislao urbana elaborada nas dcadas de 1960 e 1970 desconhece muitos aspectos da
cidade real. Apesar da crescente demanda por moradias e lotes populares, no se oferecem
alternativas para as reas ocupadas e prope-se, muitas vezes, uma legislao que cobe a
produo de moradias populares. o caso da Lei n. 2.756, que probe a construo de duas
moradias em um nico lote ou a edificao de unidades em vilas.

134
No incio da dcada de 1990, momento que coincide com o movimento da Reforma Urbana,
com a aprovao da nova Constituio (1989) e com a eleio do prefeito Celso Daniel, do
Partido dos Trabalhadores PT, novas leis so institudas, buscando democratizar o acesso
terra e cidade. Em 1990, aprovada a Lei Orgnica do Municpio de Santo Andr,
procurando garantir as funes sociais da cidade e a garantia de bem-estar de seus
habitantes. Indica-se a utilizao de instrumentos como o parcelamento e a edificao
compulsria, e o imposto progressivo relativo ao tempo sobre a propriedade predial e territo-
rial.

Em 1989, instituda a lei n. 6.540, estabelecendo diretrizes para a construo de conjuntos

habitacionais de interesse social, permitindo-a em quase toda a cidade. Segundo a PSA
(Prefeitura Municipal de Santo Andr), foram imediatos os resultados da edio da lei, com a
abertura de expressivo nmero de processos de aprovao de conjuntos habitacionais.

Em 1991, a Lei n. 6.864 cria as AEIS reas de Especial Interesse Social, com o objetivo de
viabilizar a urbanizao e a regularizao de favelas, a fim de ampliar o acesso moradia pelo
incentivo produo de moradias populares, reduo de preo dos terrenos e ampliao de
sua oferta.

Observa-se a existncia de um receiturio de planejamento urbano e arcabouo jurdico,

que se repete em cidades administradas por partidos de esquerda. As propostas se
caracterizam por tentar ampliar a participao da populao na gesto municipal, reverter as
prioridades de investimentos, instituir instrumentos e legislao especfica para promover a
regularizao fundiria e urbanstica de reas ocupadas por favelas, assim como para facilitar
a produo de empreendimentos habitacionais destinados populao de baixa renda.

No perodo de 1989 a 1992, a Prefeitura elaborou um novo Plano Diretor, s aprovado no

governo seguinte, em 1995, com algumas alteraes (Lei n. 7.333, de 1995).

O plano estabelece um macrozoneamento e zoneamento especial, com a instituio das

reas de especial interesse social, urbanstico ou ambiental. Define tambm diretrizes gerais
para as polticas de meio ambiente, saneamento, habitao, educao, sade, abastecimento
alimentar, segurana pblica, desenvolvimento econmico, promoo social e transporte
(SANTO ANDR, 1995).

Em 1997, o PT assume novamente o governo e retoma os programas habitacionais destinados

populao de favelas, dando prioridade s questes de regularizao fundiria, mas abandona
a proposta de elaborao de leis mais gerais, do tipo Plano Diretor ou Lei de Zoneamento.
Institui leis especficas para impulsionar o desenvolvimento do comrcio e da indstria, como
a Lei de Desenvolvimento Industrial LDI (Lei n. 7958, de 1999), que permite a instalao de
indstrias na maior parte do territrio, e a Lei de Desenvolvimento Comercial LDC (Lei n.
8247, de 2001), que flexibiliza a instalao dos diferentes usos do comrcio e dos servios na
cidade. Tambm d prioridade a projetos de revitalizao urbana, como Eixo Tamanduatehy,
Centro com Vida (centro da cidade) e Centros de Bairros, mas observa-se a desarticulao
desses projetos e a falta de dilogo entre eles e o resto da cidade. A fragmentao do
planejamento se fragmenta observada.6

6
Sobre o projeto Eixo Tamanduatehy, ver OLIVEIRA & DUARTE (2000), SANTO ANDR
(2002d).

135
A partir de 2002, aps a aprovao do Estatuto da Cidade (Lei n. 10.257, de 2001), o governo
municipal inicia a reviso do Plano Diretor, buscando incorporar os instrumentos trazidos
pela referida lei. A proposta de lei em discusso aponta na direo de coibir a reteno de
terrenos para especulao. Discute-se a criao de um Banco de Terras, a delimitao de
reas vazias (propriedade privada) como AEIS, inclusive ao longo do Eixo Tamanduatehy, a
aplicao de instrumentos como a Edificao e Parcelamento Compulsrios, o IPTU
Progressivo, a Desapropriao por Ttulos da Dvida Pblica. Tambm se prope encaminhar
para um fundo destinado a investir nas reas de favela os recursos provenientes da outorga
onerosa do direito de construir.

No sculo XX, principalmente aps 1930, ao mesmo tempo em que se afirma a proposta de
planejar o crescimento das cidades, Santo Andr cresce de modo desordenado. No incio da
segunda metade do sculo XX, instituem-se diversas leis e planos, mas a cidade se expande
desconhecendo-os. As legislaes urbansticas no conseguem assegurar um
desenvolvimento socioeconmico e ambiental equilibrado.

A esse respeito, MARICATO (2000: 124) insiste:

No por falta de planos urbansticos que as cidades brasileiras apresentam

problemas graves. No tambm, necessariamente, devido m qualidade
desses planos, mas porque seu crescimento se faz ao largo dos Planos
aprovados nas Cmaras Municipais, que seguem interesses tradicionais da
poltica local e grupos especficos ligados ao governo de planto.

MARICATO (2000) lembra que o crescimento ocorre independentemente dos planos, que
cumprem um papel ideolgico e no tratam da cidade ilegal, guardando distncia da realidade
concreta, contribuindo para ocultar a cidade real e formar um mercado imobilirio restrito.

A partir do final da dcada de 1980 e, mais particularmente, no bojo das propostas de reforma
urbana, difundem-se idias sobre a funo social da cidade e a democratizao da gesto
municipal. A maioria dos municpios da Regio do Grande ABC passa a formular legislaes
urbansticas e programas voltados para a agregao da cidade ilegal. Mas o efeito muito
limitado. No nvel do discurso, deu-se novo rumo poltica urbana, mas na prtica no se
conseguiu alterao substancial.

Como na maioria dos municpios do ABC, observa-se em Santo Andr, na dcada de 1990,
por exemplo, a continuidade da ocupao ilegal de terras, o adensamento dos setores
perifricos e o esvaziamento dos setores centrais (bairros mais consolidados da cidade). A
populao se desloca do centro para a periferia. Diagnsticos elaborados pela PSA (1998;
2002f) apontam que o maior adensamento ocorre nas regies horizontalizadas e perifricas.
As regies consolidadas, onde se registra um movimento de verticalizao das construes,
acabam perdendo populao, ocorrendo exatamente o oposto do que propunha a Lei n.
6540, de 1989.7 Os bairros mais consolidados da cidade perdem cinqenta mil habitantes na
dcada de 1980 e cerca de sessenta mil na dcada seguinte, enquanto a populao da APM
apresenta um crescimento anual de 5,56% na dcada de 1980, e de 6% na dcada de 1990.
7
SILVA (1998) trata do papel da gesto do uso do solo na valorizao imobiliria. Analisando o
caso de So Paulo, a autora alerta que a verticalizao em reas urbanizadas no resulta
necessariamente em maior densidade demogrfica e, quando produz unidades de padro muito
superior quelas do entorno, acaba gerando valorizao imobiliria do conjunto do bairro e
expulso das famlias de baixa e mdia renda.

136
Nesse perodo, o acesso terra torna-se ainda mais difcil, em razo de sua maior escassez e
do conseqente aumento de preo. O governo municipal no conseguiu implementar
instrumentos que permitissem algum controle da valorizao dos terrenos e que facilitassem
sua disponibilizao para a habitao popular. As alteraes pontuais na legislao continuaram
ocasionando a valorizao dos terrenos vazios. Deixou-se de instituir medidas que poderiam
aumentar a oferta de terra para habitao e, provavelmente, conteriam a valorizao imobiliria
como a delimitao de reas vazias como AEIS. A Planta Genrica de Valores no foi atualizada
na mesma proporo da valorizao dos imveis, e os valores de IPTU arrecadados no
aumentaram significativamente.

A rea do Eixo Tamanduatehy (ao longo da Avenida dos Estados), onde se concentra grande
parcela dos imveis e terras vazias ou subutilizadas dentro da rea urbana, foi objeto de
inmeras operaes urbanas; no entanto, nenhuma parcela significativa dessas contrapartidas
foi direcionada para melhorar as condies de habitao nas favelas e periferias.8 Na primeira
etapa de desenvolvimento do projeto (1998-2000), no se havia reservado nenhuma rea
vazia nova para a implantao de empreendimentos para a populao de baixa renda (renda
familiar menor que cinco salrios mnimos).

A reviso do Plano Diretor em curso aponta para a mudana do quadro, mas sabemos que os
efeitos sero sentidos apenas a mdio e longo prazo. A incluso das favelas na cidade, sua
legalizao e a interrupo da produo ilegal de moradias vo passar, entre outros aspectos,
pela construo de umagesto urbana inclusiva.

5.2. Favelas em Santo Andr: crescimento e caractersticas

Aproximadamente 20% do total da populao do municpio de Santo Andr, 132 mil pessoas
9
, moram em 139 ncleos de favela. Estas surgem na Regio do Grande ABC por volta da
segunda metade da dcada de 1950 e proliferam nas dcadas de 1970 e 1980. Em Santo
Andr, h registro de que os primeiros ncleos de favela se instalaram em 1957 (Ncleo
Anhaia Melo), em 1958 (lvares Maciel) e em 1959 (Mirandpolis, Sacadura Cabral).10

Em 1996, O IBGE computou 328 mil pessoas morando em favelas na Regio do ABC (14,7%
do total da populao) e 65 mil no municpio de Santo Andr, correspondendo a 10,4% da
populao do municpio 11 (Tabelas 10 e 12). Para o municpio de So Paulo, o percentual era
de 7,6% (TASCHNER, 2001).

8
Estima-se que o governo municipal tenha obtido, como contrapartida das operaes
urbanas, valores da ordem de 16,13 milhes de dlares em trs anos (Santo Andr
SDU Programa Eixo Tamanduatehy, 2002). Em toda a rea do Eixo podem ser
construdos os CHIS (Conjunto Habitacional de Interesse Social).
9
A fonte a PSA/DEHAB/GDC. O dado, que se refere a outubro de 2002, foi produzido
tomando como referncia o Cadastro Municipal de Domiclios em Favela e
considerando a mdia de 4,4 pessoas por ncleo familiar, obtida na Pesquisa Amostral
dos Assentamentos Informais do Municpio de Santo Andr, realizada em 1999 pela
CTA- PSA.
10
Em So Bernardo do Campo, registra-se o incio da formao da favela D.E.R. no
final da dcada de 1940 (1949).
11
Fonte: IBGE,1996.

137
 So
Caetano
do
Sul

Diadema Mau

Via

Rodovia
Ribeiro Pires

An
Rio

ch
Grande

iet
a
So Santo Andr da

dos
Serra
Bernardo
do
Mapa 07.
Campo Ncleos de Favelas
Diadema, Mau, Santo And
So Bernardo e Ribeiro Pire

Imigra
Ncleos

ntes
Represa Billings
Principais Vias de Acesso

138
Fonte: Prefeituras Municipais
Desenho: Patricia Boscarol
Os dados fornecidos pelas prefeituras da regio indicam que o percentual da populao
residente em favelas ainda maior. A pesquisa Favelas na Regio do Grande ABC, 12
coordenada pela autora, mostrou que em 2000 havia cerca de 450 mil habitantes em 566
ncleos, representando cerca de 19% do total da populao da Regio do ABC e cerca de
20% do total da populao dos cinco municpios que apresentam favelas. 13, 14

Acompanhando a tendncia detectada nas RMs (regies metropolitanas), as taxas de

crescimento da populao de favela so superiores s da populao total. Na Regio do
Grande ABC, no perodo de 1980 a 1996, a populao de favela cresceu aproximadamente
quatro vezes mais que a total. A taxa geomtrica de crescimento anual (TGCA) da populao
total residente na Regio do ABC, para o perodo de 1980 a 1991, de 2,13%; para o perodo
de 1991 a 1996, de 1,68%. A TGCA da populao total de favelas, nos mesmos perodos, de
9,21% e 6,88%, respectivamente. No perodo de 1991 a 1996, a taxa de crescimento anual da
populao moradora em favelas de Santo Andr foi de 3,78%, ao passo que, para a populao
total, foi de 0,31% 15.

Tabela 10.
Evoluo da populao residente em favelas: Mau, Ribeiro Pires,
So Bernardo do Campo, Santo Andr, Diadema e Regio do Grande ABC4

1991 1996
Regi es
P op.R egio P op.Favela % P op.Fav. P op.R egio P op.Favela % P op.Fav.

Diadema 305.289 62.016 20,3% 323.116 77.678 24,0%

Mau 294.631 38.930 13,2% 342.909 60.805 17,7%
S. Andr 615.112 53.985 8,8% 624.820 65.011 10,4%
S. Bernardo 566.330 80.139 14,2% 660.396 123.903 18,8%
R. Pires 85.035 351 0,4% 97.550 1.035 1,1%
3
Grande ABC 1.866.397 235.421 12,6% 2.048.791 328.432 16,0%

fonte: IBGE
1: Censo Demogrfico 1991 - IBGE.
2: Contagem da Populao 1996 - IBGE.
3: Compreende os municpios: Santo Andr, So Bernardo do Campo, Ribeiro Pires, Diadema e Mau.
4: Incluem-se as favelas urbanizadas, parcialmente urbanizadas e sem urbanizao.

12
Esta pesquisa, realizada em 1999 e atualizada em 2000, foi coordenada pela
autora e apoiada pela UNIABC (Universidade do Grande ABC). Levantou dados
sobre o nmero e caracterstica das favelas nos municpios que as apresentavam.
Estes eram, em 2000: So Bernardo do Campo, Santo Andr, So Caetano, Mau,
Diadema e Ribeiro Pires.
13
O percentual da populao de favelas pode ser maior, uma vez que os dados
dos municpios provm tanto de cadastramento de moradores, como de
estimativas, que no so atualizadas todos os anos. Para exemplificar, a PSA
estimava que cerca de 1.100 famlias habitassem o ncleo Esprito Santo em
2000, e o cadastro realizado em 2001 contou aproximadamente 1.500 famlias.
14
Ver DENALDI (2000).
15
Dados do IBGE: Censo Demogrfico de 1991 e Contagem da Populao de
1996.

139
 Tabela 11.
Crescimento anual da populao residente em Favelas (1980/1996)

TGCA (% )
Regi es 1991/80 1996/91
Regio Favela Regio Favela
Diadema 2,26 10,61 1,14 4,6
Mau 3,32 14,01 3,08 9,32
S. Andr 0,97 12,08 0,31 3,78
S. Bernardo 2,63 6,35 3,12 9,1
R. Pires 3,78 - 2,78 24,14
Grande ABC1 4,96 9,21 1,88 6,89

fonte: Censos Demogrfico 1991, 2000 e Contagem da Populao 1996 - IBGE.

1 Compreende os municpios: Santo Andr, So Bernardo do Campo, Ribeiro Pires, Diadema e Mau.
2 fonte: TASCHNER(2001).

Tabela 12.
Evoluo dos domiclios em favelas:
Mau, Ribeiro Pires, So Bernardo do Campo, Santo Andr, Diadema e Regio do Grande ABC5.

1980 1991 1996

Regi es
D om .R egio D om .Favela % D om .Fav. D om .R egio D om .Favela % D om .Fav. D om .R egio D om .Favela % D om .Fav.

Diadema 57.581 5.112 8,9% 76.120 14.012 18,4% 83.834 18.661 22,3%
Mau 49.956 1.993 4,0% 72.125 8.439 11,7% 86.931 13.590 15,6%
S. Andr 144.437 3.244 2,2% 164.513 12.201 7,4% 171.717 15.230 8,9%
S. Bernardo 109.547 9.522 8,7% 148.661 18.187 12,2% 178.216 30.180 16,9%
R. Pires 15.104 - - 20.884 68 0,3% 25.082 231 0,9%
Grande ABC4 376.625 19.604 5,2% 482.303 34.652 7,2% 545.780 47.481 8,7%
So Paulo 2.277.956 71.259 3,1% 2.547.035 142.802 5,6% - 176.905 -
RMSP 3.089.693 100.326 3,2% 3.643.572 233.023 6,4% - - -
fonte: IBGE
1: Dados produzidos por TASCHNER (2001) - Censo Demogrfico 1980 - IBGE
2: Censo Demogrfico 1991 - IBGE/ 3: Contagem da Populao 1996 - IBGE.
4: Compreende os municpios: Santo Andr, So Bernardo do Campo, Ribeiro Pires, Diadema e Mau.
5: Incluem-se as favelas urbanizadas, parcialmente urbanizadas e sem urbanizao.

Tabela 13.
Populao em favelas em 2000:
Mau, Ribeiro Pires, So Bernardo do Campo, Santo Andr, Diadema e Regio do ABC.

Fa vel a s
Regi es No. Ncleos Populao % Pop. Total
Diadema 203 110.629 30,98%
Mau 122 76.718 21,11%
S. Andr 139 119.803 18,45%
S. Bernardo 99 142.133 20,21%
R. Pires 3 1.302 1,25%
Grande ABC4 566 450.586 19,14%

fonte: Prefeituras municipais da regio do Grande ABC

140
Um estudo recentemente desenvolvido pela CIS (Coordenadoria de Indicadores Socio-
econmicos) da PSA (Prefeitura de Santo Andr), que analisa o padro de crescimento
populacional da cidade, confirma a tendncia que alguns autores denominam periferizao
da populao.16 Constata-se que as regies (compostas por setores censitrios concebidos
pelo IBGE) consolidadas, mais centrais e mais bem servidas por infra-estrutura, perdem
populao ou ficam estagnadas, enquanto as regies perifricas se adensam, apresentando
grande crescimento populacional.

O municpio de Santo Andr, no decorrer da dcada de 1990, apresentou TGCA de 0,55%,

correspondente a um aumento de populao de 32.340 habitantes, ndice inferior aos
registrados para a PMSP (Prefeitura Municipal de So Paulo) e para a Regio do Grande ABC,
respectivamente 1,6% e 1,5%. Este dado poderia sugerir que o crescimento demogrfico
no constituiu problema para o municpio nesse perodo; no entanto, no o que podemos
concluir quando analisamos o estudo de PAULA (2002), que desagrega as informaes sobre
o crescimento populacional por regies e bairros da cidade.

A Tabela 14 apresenta o comportamento demogrfico em termos de crescimento, estagnao

ou reduo populacional. O conjunto de setores censitrios que corresponde s regies
mais consolidadas do municpio perde cerca de sessenta mil habitantes. Cerca de 93 mil
novos habitantes passam a residir no conjunto de setores censitrios que corresponde s
regies mais perifricas, onde se verifica um aumento populacional aproximadamente trs
vezes maior que o registrado para toda a cidade no mesmo perodo (32.340 habitantes).
Cerca de 75% dos setores que apresentam crescimento populacional localizam-se nas regies
sul e sudeste do municpio, reas perifricas e de expanso. Os setores de crescimento
populacional tambm coincidem com as regies onde se localizam as favelas. Ressalta-se
que cerca de 25% desse crescimento populacional (22 mil habitantes) ocorre dentro dos
limites das favelas (Mapa 08).

Tabela 14.
Populao total e variao populacional nos conjuntos
de setores censitrios em Santo Andr em 1991 e 2000

Conj unt os de s et or es P opul a o P opul a o V a r i a o 1991-2000 V a r i a o 1991-2000

c ens i t r i os em 1991 em 2000 (va l or es a bs ol ut os ) (va l or es per c ent ua i s )
reas em crescimento 146.534 239.588 93.054 63,50%
reas estagnadas 96.718 96.031 -687 -0,70%
reas com reduo 373.741 312.825 -60.916 -16,30%
Total Global 616.993 648.444 31.451 5,10%

elaborao: Coordenadoria de Indicadores Socioeconmicos /SPE /PMSA - 2002

fonte: Censos Demogrficos de 1991 e 2000 -IBGE - Dados por setores censitrios
dados preliminares

16
Ver CARDOSO (2000), que analisa a desagregao das taxas de crescimento por
regio administrativa da cidade do Rio de Janeiro, e BGUS & TASCHNER (2000),
que analisa as taxas de crescimento populacional por anel do tecido urbano na cidade
de So Paulo.

141
Mapa 08.
Santo Andr
reas de Crescimento Populacional
e Localizao de Favelas
Favelas
reas de Crescimento Populacional *
rea Proteo de Mananciais
Fonte: CIC/ SPE/ PMSA
* Regies responsveis por 75% do crescimento
populacional do municpio entre 1991 e 2000

142
Os impactos desse padro de crescimento j comeam a ser sentidos pelo governo munici-
pal. Enquanto sobram salas de aula nas escolas localizadas em reas centrais, adequadamente
providas de servios e equipamentos urbanos, nas reas perifricas os equipamentos
existentes no conseguem acompanhar o ritmo do crescimento populacional, nem mesmo
com o acrscimo dos novos equipamentos que vm sendo construdos. Na regio do Jardim
Santo Andr e Cata Preta, por exemplo, faltam salas de aula para o ensino de primeiro grau.

Em relao populao total das cidades, a das favelas caracteristicamente mais jovem,
com nveis inferiores de escolaridade e renda e menor acesso ao mercado de trabalho.17

A Pesquisa Socioeconmica em Favelas do Municpio de Santo Andr (CTA), contratada

pela PSA e realizada pela empresa CTA (Consultoria Tcnica e Avaliaes) no segundo semestre
de 1999, apresenta o perfil socioeconmico dos moradores e aspectos da moradia e dos
ncleos de favela em Santo Andr.18

A pesquisa apontou que, em 1999, 19% dos chefes de famlia de favelas de Santo Andr
eram mulheres e 14,5%, analfabetos. Mostrou tambm que os chefes de famlia residentes
em favelas de Santo Andr tinham uma renda mdia de 3,35 salrios mnimos por ms. Nos
ncleos urbanizados, a mdia de 4,48 salrios mnimos; aproximadamente 7% dos chefes
de famlia ganham mais de sete salrios mnimos e cerca de 18,7% ganham at um salrio
mnimo. O desemprego era muito alto nas favelas de Santo Andr: cerca de 32% da
populao; outros 14,2% faziam bicos esporadicamente. Em 1991, aproximadamente 18%
da populao acima de dez anos estava desocupada, procurando trabalho ou sem ocupao.19

A pesquisa constatou ainda que o local anterior de moradia da maioria da populao de

favela (75,3%) no era outra favela; destes, 45,25% moravam anteriormente no prprio
municpio de Santo Andr. A moradia anterior de outros 14,8% localizava-se em outras cidades
da Regio do ABC, e de 11,2%, na cidade de So Paulo, ou seja, cerca de 60% habitava
anteriormente a Regio do ABC. Os dados confirmam a grande mobilidade intramunicipal e
regional da populao e seu rebaixamento socioespacial.
17
TASCHNER (2001) analisa a diversidade social e espacial entre as favelas do municpio
de So Paulo e da Regio do Grande ABC (excetuando-se Ribeiro Pires), tomando como
fonte de dados o IBGE (Censo de 1991 e Contagem de 1996), apresentando caracterizao
da populao, da moradia e infra-estrutura das favelas no ABC. Comparando as favelas
do municpio de So Paulo e da Regio do ABC, a autora conclui que os nveis de infra-
estrutura so semelhantes, assim como o perfil etrio, de escolaridade e renda da
populao. Quanto s categorias socioocupacionais, observa que a populao de favela
do Grande ABC apresenta, em relao de So Paulo, um percentual maior de ocupados
no setor secundrio. Na Regio do ABC, o percentual de 56% dos chefes de famlia e
de 46% da populao em geral, ao passo que na cidade de So Paulo os percentuais
so de 39,51% e 35,68%, respectivamente. A autora observa tambm a diminuio do
fluxo migratrio para as favelas do municpio de So Paulo e da Regio do Grande ABC.
A populao favelada migrante est na cidade h menos tempo que a populao migrante
total e os favelados migrantes dos municpios do ABC so mais recentes que os favelados
do municpio de So Paulo. Nas favelas da Regio do Grande ABC, 53,49% da populao
reside h menos de dez anos no municpio, ao passo que na cidade de So Paulo o
percentual de 43,79%. A renda mdia domiciliar da populao de favelas no Grande
ABC era de 4,02 salrios mnimos em 1991 e a do chefe de famlia, de 3,63 salrios
mnimos.
18
Foram aplicados 2.500 questionrios, em entrevistas realizadas em 29 ncleos de
favela, divididos em trs universos: favelas urbanizadas (720 entrevistas), favelas
parcialmente urbanizadas (880 entrevistas) e favelas sem interveno (novecentas
entrevistas). A amostra estatisticamente vlida para analisar e comparar os trs
universos e representativa para o municpio de Santo Andr, sendo que a margem de
erro absoluto de 1,85%, e de erro mximo por universo, 3,15%.
19
Sobre desenvolvimento econmico do Grande ABC ver AGNCIA DE
DESENVOLVIMENTO ECONMICO DO GRANDE ABC (1999, 2000, 2001), DANIEL (1997)
e NIENTED& KLINK (1998).

143
 Grfico 01.
Distribuio da populao residente em favela
no municpio de Santo Andr por condio de atividade

urbanizados
40
36,6 pr-urbanizados
35 32,2 no- urbanizado
31,2
30,2
30 28,5 todos os ncleo
% da populao

26,5
25,4
25 22,5

20
14,8
15,3
15 13,8 13,5
13,7
14,4
14,2

10 7,9 8,1
9,9

5,2 6,9
5,0
5 4,3
2,3 1,8
3,3
1,7
1,6 1,4 1,4 1,4 2,3 2,7

0
ro ro do os ta do
ist ist ga bic io nis nta
reg reg re
Fa
z ns os
e
m m mp Pe Ap
se co se
o o De
p reg p reg
Em Em

Grfico 02.
Percentual da populao residente em favela
no municpio de Santo Andr que morava anteriormente em favela

urbanizados
80 75,3 74,2 74,7 74,6 pr-urbanizados
no urbanizados
todos os ncleos
60
% de respostas

40

23,9 25,5 24,8 24,9

20

0,8 0,3 0,6 0,5

0
sim no outros

elaborao: Prefeitura de Santo Andr/CTA, 1999.

144
 Grfico 03.
Localizao da moradia anterior da populao residente
em favela no municpio de Santo Andr

urbanizados
pr-urbanizados
60 no urbanizados
51,5 todos os ncleos
45,5
% de entrevistados

43,6 45,2

40
29,2
25,4
22,8

20 17,3
15,6
13,5
14,8
13,8
17,7

9,0 9,7 11,2

4,4 2,3 3,9 3,3 0,1
0,0 0,1
0,0
0
Santo Andr outras So Paulo outras outros outros pases
cidades do cidades de estados
ABC SP

localizao anterior

elaborao: Prefeitura de Santo Andr/CTA, 1999.

Em 1999, 69% do total de moradias construdas em favelas eram de alvenaria; nos ncleos
considerados urbanizados, o percentual subia para 92,8% e nos ncleos sem interveno
(no urbanizados), caa para 61,1%. Aproximadamente 76,2% do total de moradias nas favelas
eram constitudos de um pavimento, 22,5% de dois pavimentos e 1,3% de trs, e do total
de ncleos urbanizados, 56,7%, 38,9% e 4,3% apresentavam um, dois e trs pavimentos,
respectivamente. Os lotes de 78,8% do total dos ncleos e 72,6% dos urbanizados abrigavam
uma nica moradia; 14,6% (total) e 19,2% (urbanizados) abrigavam duas moradias e 5,9% e
7,8%, trs moradias, respectivamente. Lembremos que, nos ncleos urbanizados, os lotes
definidos pelo plano de urbanizao apresentam em mdia 50 m2. Nos ncleos urbanizados
de Santo Andr, vem crescendo a verticalizao de lotes de tamanho reduzido, que passam
a abrigar mais de uma moradia e famlia. A densidade media das favelas de 550,21 hab/ha.20

O fenmeno acompanha a tendncia, encontrada nas cidades, de os lotes legais acomodarem

mais de uma famlia ou domiclio. Em 2001, nos municpios de Santo Andr, So Caetano e
So Bernardo, a mdia de domiclios por lote unifamiliar era de 1,6.21 No municpio de
Diadema, em 1995, a mdia (mediana) era de duas famlias por lote ou terreno; apenas 45,5%
dos lotes ou terrenos eram ocupados por apenas uma famlia e cerca de 32% eram ocupados
por trs famlias ou mais (DIADEMA, 1995).
20
Estimativa da PSA (DEHAB-GDC), novembro de 2002. Este dado refere-se a uma
amostra de 27 favelas que apresenta cadastro atualizado dos moradores e
levantamento perimtrico.
21
Resultado da Pesquisa Socioeconmica semestral (agosto de 2001) realizada
pelo IMES/ INPES Instituto Municipal de Ensino Superior de So Caetano do Sul/
Instituto de Pesquisa. A mdia de domiclios por lote unifamiliar, adotando como
fator de ponderao o nmero de domiclios apurado no Censo de 2000 (IBGE), para
os municpios de So Caetano, So Bernardo e Santo Andr, respectivamente de
dois, 1,57 e 1,52 domiclios por lote unifamiliar.

145
Embora essa situao seja verificada nos municpios como um todo, tende a ser mais
congestionada nas favelas, onde o lote pode apresentar at 40 m2.

Considerando a classificao adotada pela PSA na cidade at julho de 2002, 64 ncleos,

abrigando cerca de 23,7% da populao de favelas, estavam consolidados, 58 ncleos,
com cerca de 67,3% da populao de favelas, eram considerados consolidveis e 17 ncleos,
abrigando cerca de 9% da populao, no consolidveis (SANTO ANDR, 2001c).22 Estima-
se que, para promover a urbanizao de favelas adotando padres urbansticos especficos
(mnimos), ser necessrio remover 6.529 famlias moradoras de ncleos consolidveis, ou
seja, 31,8% das famlias. Somando-se com o nmero total de famlias que precisam ser
removidas dos ncleos no consolidveis, obtm-se a cifra de 9.378 famlias, cerca de 30,75%
do total da populao de favelas ou 40,3% do conjunto da populao dos ncleos
consolidveis e no consolidveis, isto , ncleos que ainda exigem interveno. (Tabela 15)

Tabela 15.
Ncleos de favela em Santo Andr
Remoes Restrio a Urbanizao/Regularizao
n. n.
Tipo de Ncleo (famlias) ambiental jurdica outras
ncleos famlias
n abs % % nucl % fam % nucl % fam % nucl % fam
consolidado 64 7.229 115 1,59 4,68 3,73 43,75 17,74 0 0
1
consolidvel 58 20.532 6529 31,8 27,58 27,14 37,93 22,18 1,72 1,21
no consolidvel 17 2.734 2734 100 76,77 96,19 17,64 2,59 29,41 9,54
TOTAL 139 30.495 9378 30,75 23,18 27,78 39,13 19,37 4,34 1,67
1
Esto inclusos os ncleos do Complexo Jardim Santo Andr
fonte: Departamento de Habitao - SISH/PSA

Em Santo Andr, assim como na maioria das regies, a populao ocupou reas no visadas
pelo mercado: reas com impedimentos legais ou imprprias para a ocupao (com restries
urbansticas e ambientais), tornando muito complexa sua regularizao e recuperao. Os
dados da PSA mostram que 23% dos ncleos, abrigando cerca de 28% da populao de
favelas, apresentam restries ambientais e 39%, com aproximadamente 19% da populao,
apresentam restries jurdicas.23 Como mencionado no captulo anterior, a pesquisa Favelas
na Regio do Grande ABC mostrou que apenas 32% dos ncleos de favela de Santo Andr,
que abrigam cerca de 10% da populao moradora de favelas, localizam-se em territrios
sem qualquer restrio ambiental ou geotcnica ocupao.24

A maioria dos domiclios localizados em favela possui conexes domiciliares de gua, esgoto
e eletricidade. Em 1998, 88,7% possuam conexo de gua, 71,6% de esgoto e 99,9% de
eletricidade, computando-se ligaes oficiais e clandestinas (SANTO ANDR- CEPAM/ESCOLA
DE GOVERNO, 2000).
22
A conceituao de ncleo no consolidvel e consolidvel foi apresentada no
segundo captulo. Entende-se por ncleo consolidado aquele onde no existe a
necessidade de reparcelamento de lotes nem de realizao de obras, ou onde as obras
necessrias so de pequeno vulto em relao ao porte do ncleo. So ncleos com
condies satisfatrias de habitabilidade no tocante oferta de infra-estrutura bsica.
23
Consideraram-se ncleos com restries ambientais aqueles que ocupam reas
lindeiras a crregos, reas inundveis, sob rede de eletrificao, localizadas sobre aterro
sanitrio ou oleoduto. Foram considerados ncleos com restries jurdicas apenas
aqueles localizados em reas-reservas de loteamento (verdes e institucionais), cuja
desafetao no seria autorizada pela Constituio Estadual de So Paulo (art. 180).
24
Foram consideradas reas de alta declividade aquelas que apresentam declividades
superiores a 30% em mais de 50% de sua superfcie. Os ncleos podem apresentar
mais de uma restrio ocupao. A existncia da restrio no significa necessariamente
que o ncleo de favela no possa ser total ou parcialmente recuperado ambientalmente.

146
5.3. Estruturao e evoluo da poltica habitacional

A interveno em favelas no mbito de uma poltica municipal de habitao inicia-se em

1989, no primeiro governo do prefeito Celso Daniel. Nessa gesto (1989 1992) foi criada a
Secretaria Municipal de Habitao, a EMHAP (Empresa Municipal de Habitao Popular),
alm de terem sido institudos importantes instrumentos, como a Lei de AEIS, o Fundo Mu-
nicipal de Habitao e o Conselho Municipal de Habitao.

Antes desse perodo, a favela era considerada problema da Promoo Social que, do ponto
de vista da melhoria das condies de habitao, no mximo autorizava as concessionrias a
executar a ligao provisria de gua (torneiras) e de luz em alguns pontos. BAGNARIOLLI
JR. (1999: 176) lembra que (...) o assunto ficava sob alada da promoo social, com vistas
a atuar de forma a impedir as ocupaes ou ampliaes das favelas, ou ainda, acompanhar
as aes de clientelismo levadas a termo pelos governantes.

O mrito da poltica habitacional do primeiro governo de Celso Daniel est no reconhecimento

da existncia das favelas, na afirmao da urbanizao como forma de promover o acesso
habitao, no estabelecimento de uma metodologia prpria para a interveno em favelas e
na estruturao de um arcabouo jurdico-institucional para promover a regularizao desses
assentamentos. BAGNARIOLLI JR. (1999) acredita que a reverso de prioridades foi a princi-
pal marca desse governo.

A metodologia de interveno em favelas definida nesse perodo foi aprimorada e retomada

pelos dois outros governos do mesmo prefeito. Criaram-se dois subprogramas para intervir
em favelas: Urbanizao Integral e Pr-Urb, este incorporando duas modalidades distintas
de interveno, denominadas Urbanizao Gradual e Interveno Pontual. Como mencionado
anteriormente, as favelas foram classificadas em ncleos consolidveis ou no consolidveis.
Os ncleos considerados no consolidveis deveriam ser objeto de outro tipo de interveno,
denominado Reassentamento em Novas reas, mas poderiam tambm receber melhorias
provisrias no mbito do programa Pr-Urb (Interveno Pontual) (RESCHKE, 1992). Com a
definio dos dois subprogramas, Urbanizao Integral e Pr-Urb, procurou-se conciliar a
necessidade de ampliar o atendimento populao de favelas e concluir a urbanizao
completa de algumas, dentro daquela gesto municipal.

O depoimento de Alexandra Reschke, Diretora de Habitao da Secretaria de Habitao no

perodo, ilustra a deciso poltica do governo de atuar em todas as favelas:

Em funo da necessidade de uma linha de trabalho que atuasse

paralelamente ao programa de urbanizao e de maneira mais gil, ainda
que menos profunda, possibilitando aumentar a abrangncia da ao da
PSA em favelas, foi criado mais tarde o Pr-Urb. Atuando de forma articulada,
a meta desses dois programas atingir todas as favelas e para isto o Pr-
Urb realiza desde pequenas intervenes at urbanizaes parciais.
(RESCHKE & BEDE, 1992)

147
Para promover a urbanizao integral das favelas, recorreu-se a um planejamento de aes,
com projetos elaborados pela equipe de governo ou contratados (terceirizados). As obras
eram executadas por administrao direta ou empreiteira, ou ainda parcialmente realizadas
em regime de mutiro, com a participao da populao. As obras executadas no mbito do
programa Pr-Urb nem sempre contavam com projetos e sua execuo, na maioria dos casos,
ocorreu em regime de mutiro.

Destacamos tambm que, desde o incio, o governo buscou viabilizar simultaneamente as

aes de regularizao e de urbanizao. Para viabilizar a regularizao, instituram-se as
AEIS (reas de Especial Interesse Social), cuja proposta inspirada na legislao das ZEIS de
Recife, e criaram-se instrumentos que permitissem outorgar a CDRU. A advogada Evangelina
Pinho, que havia trabalhado na cidade de Recife, junto assessoria tcnica, para a regularizao
das ZEIS daquela cidade, foi contratada para coordenar o trabalho de regularizao fundiria.
Para construir a metodologia de interveno, o governo municipal se apoiou em experincias
que j vinham sendo desenvolvidas em outras cidades, como Belo Horizonte e Recife.

Estabeleceram-se diversos canais de participao, desde assemblias e comisses de favela,

COMULs (Comisses de Urbanizao e Legalizao) at fruns (do Pr-Urb e Urb, que reuniam
representantes e moradores de diversas favelas, e Frum Municipal de Habitao, do qual
participavam o MDDF - Movimento de Defesa dos Direitos dos Favelados e o MST - Movimento
sem Terra).25

Era no mbito dos fruns que se aprovavam os critrios para a eleio das favelas que seriam
atendidas e das prioridades de execuo de obras. Segundo BAGNARIOLLI JR. (1999: 212),
os fruns eram realizados com a participao do MDDF e das lideranas das favelas na
coordenao e reuniam centenas de pessoas.

Destaca-se tambm o esforo para estabelecer, dentro do governo municipal, uma estrutura
institucional matricial de atuao em favelas. Alm da necessidade de desenvolver programas
sociais, as caractersticas da interveno fsica exigiam uma articulao do setor de habitao
com os setores responsveis pelas reas de saneamento, transporte (sistema virio) e
drenagem, entre outras. Buscando essa integrao setorial, foi organizado o Frum Tcnico,
que reunia representantes das diversas reas da PSA envolvidas (RESCHKE & BEDE, 1992).

A primeira gesto petista concluiu a urbanizao de 17 ncleos de favela, beneficiando cerca

de dez mil habitantes, 14% da populao total de favelas no perodo, e, no mbito do programa
Pr-Urb, promoveu melhorias em cerca de cinqenta ncleos, beneficiando (direta ou
indiretamente) cerca de trinta mil moradores, ou seja, 40% da populao de favelas.26

Quanto regularizao fundiria, quatro favelas foram transformadas em AEIS, mas no se

concluiu a regularizao fundiria de nenhuma. Os avanos se relacionam com o
estabelecimento de legislao e procedimentos para essa regularizao.

25
O MDDF de Santo Andr, organizado a partir de 1986, uma ramificao do MDF
(Movimento de Defesa dos Favelados), criado em 1978 em Santo Andr/ Regio do
Grande ABC, com o apoio das CEBs (Comunidades Eclesiais de Base), e que se
estendeu para outras cidades da RMSP e outros estados (RESCHKE & BOLL, 1992).
26
BAGNARIOLLI JR. (1999), SANTO ANDR CEPAM (1999).

148
 foto 81.
Ncleo Vila Junqueira: Urbanizao Integrada

Em 1992, o PT (Partido dos Trabalhadores) perde as eleies municipais e a continuidade

poltica dos programas prejudicada.27 O governo seguinte (1993-1996) deu pouca importncia
s favelas e realizou apenas intervenes relacionadas com a eliminao de situaes de
risco diagnosticadas pela Defesa Civil do Municpio. A interrupo dos trabalhos de
urbanizao acarretou a deteriorao das obras de infra-estrutura e o adensamento dos
assentamentos.

Em 1997, Celso Daniel reeleito. O governo municipal escolhe a incluso social como uma
das cinco principais marcas de sua administrao e retoma e aprimora os programas de
urbanizao de favelas (SANTO ANDR, 1997). No perodo (1997-2000), so estabelecidos
novos programas, como o PIIS Programa Integrado de Incluso Social28, o Programa de
Apoio s Associaes de Moradias, Conteno de Invases, e tambm se oferece apoio ao
setor privado para a produo habitacional. Ajustam-se parcerias com diversas instituies
para promover a assessoria autoconstruo de moradias. Ganham impulso as parcerias
com outras esferas de governo e com organismos nacionais e internacionais, como a
Comisso Europia, alm de universidades e organizaes no governamentais.

Em 2001, Celso Daniel novamente reeleito. Ele prope a continuidade da poltica estabelecida
e d prioridade ao PIIS como a mais importante estratgia municipal de combate excluso
social. Para tal intento, criada a atual Secretaria de Incluso Social e Habitao, que se
estrutura para ampliar o atendimento e reforar a integrao intersetorial.

27
Ver BAGNARIOLLI JR. (1999) sobre o processo poltico que levou o PT vitria nas
eleies de 1988 e derrota em 1992.
28
O PIIS recebeu em 2001 a denominao de Santo Andr Mais Igual.

149
A reforma institucional ocorrida no incio de 2000 alterou a estrutura da SDUH e criou a SISH,
transferindo para esta ltima o gerenciamento da poltica habitacional e tornando ainda mais
difcil sua articulao como parte integrante da poltica urbana. Por um lado, as mudanas
indicam a prioridade dada pelo governo ao matricial em favelas; por outro, indicam a
tendncia a realizar aes focais (compensatrias) em detrimento de processos mais amplos,
que poderiam ampliar o acesso da populao ao mercado habitacional e terra.

No segundo governo de Celso Daniel (gesto 1997-2000), a PSA explicita que sua poltica
habitacional est voltada para a ampliao do acesso da populao de menor renda ao mercado
habitacional formal e a melhoria das condies de habitabilidade em ncleos de favela. 29

A poltica habitacional de Santo Andr est estruturada em trs nveis de

atuao. A Ampliao do Acesso ao Mercado Formal compreende a
construo de novas unidades habitacionais, o apoio a Associaes de
Moradia para o acesso terra e a financiamentos e para a implantao de
obras de infra-estrutura, e a regularizao urbanstica e jurdica de ocupaes
ilegais, mediante a adoo de padres urbansticos especiais. As
Intervenes em Favelas compreendem desde obras para eliminar situaes
de risco geotcnico e de salubridade at a urbanizao completa de
ocupaes precrias, complementadas por atividades de apoio
autoconstruo, aes socioeducativas e de gerao de renda. A
Reabilitao de reas de Proteo de Mananciais compreende o
desenvolvimento de estudos voltados busca de formas de ocupao do
solo sustentveis em reas de proteo ambiental, com a implantao de
um projeto-piloto na rea da Bacia do Rio Grande, junto Represa Billings.
(SANTO ANDR, 2001a; SANTO ANDR/LAB-HAB 2000)

Para promover a melhoria da habitabilidade das favelas e ampliar o atendimento a sua

populao, a PSA desenvolve os programas:

- Urbanizao:

* Integrada: objetiva a integrao da favela ao bairro, viabilizando a regularizao fundiria, a

implantao de infra-estrutura completa e de equipamentos sociais, a consolidao geotcnica,
a construo de unidades de negcio e a promoo de melhorias habitacionais nas reas;

* Gradual: execuo de obras de saneamento e de conteno e abertura de novos acessos,

diretamente pela municipalidade ou com a participao da populao (mutires), melhorando
as condies de saneamento e prevenindo situaes de risco;

- Interveno pontual: execuo de obras de emergncia para a eliminao de situaes de

risco detectadas pela Defesa Civil ou diminuio de insalubridade;

- Regularizao fundiria: promoo da regularizao fundiria e urbanstica dos ncleos de

favela urbanizados ou em processo de urbanizao;

29
A Profa. Dra. Ermnia Maricato, por meio de um contrato de assessoria firmado
entre a PSA e a FUPAM- FAUUSP (LABHAB), contribuiu para a formulao da poltica
municipal de habitao e para a definio de estratgias de interveno.

150
- Apoio autoconstruo: elaborao de projeto e assessoria para autoconstruo de moradias
nas favelas urbanizadas e em processo de urbanizao;

- Produo de novas moradias e de lotes urbanizados: produo de unidades habitacionais

de diferentes tipos (apartamentos, embries de moradia, lotes urbanizados), destinados aos
moradores das favelas em processo de urbanizao, para reassentamento de parcela ou da
totalidade das famlias;

- Requalificao habitacional e ps-uso em favelas (Programa Melhor Ainda): conjunto de

aes e subprogramas para integrar a favela urbanizada ao bairro e melhorar a qualidade das
unidades habitacionais, tais como: concesso de crdito para construo e melhoria
habitacional, assessoria tcnica autoconstruo, manuteno urbana, controle urbano,
educao ambiental;

- Monitoramento de reas de risco: realizao de vistorias, avaliao de risco e execuo de

obras de consolidao geotcnica, alm de cadastramento dos moradores de favelas,
viabilizando o congelamento das situaes at a urbanizao das reas. Desenvolvido em
parceria com o Instituto de Pesquisas Tecnolgicas IPT e Defesa Civil;

- Conteno de invases: controle e fiscalizao de novas ocupaes em reas pblicas para

inibir o adensamento nas favelas existentes e a formao de novas favelas. Desenvolvido
pela Equipe de Defesa do Patrimnio.

Desde 1997, com o OP (Oramento Participativo), o atendimento no mbito do subprograma

Urbanizao Integrada definido junto ao CMO (Conselho Municipal de Oramento)30. Para
subsidiar a deciso do governo e a do CMO quanto escolha dos ncleos a serem atendidos,
estabeleceram-se critrios de prioridade: situaes de insalubridade e de risco; ocupao
em reas de preservao ambiental (mananciais, parques); ocupao em reas de interesse
coletivo; relao custo-benefcio, considerando-se antes o custo da interveno em relao
ao nmero de famlias diretamente beneficiadas, e depois em relao ao benefcio para a
cidade como um todo; impacto na recuperao ambiental e urbana; tempo de existncia do
assentamento; condies favorveis ao reordenamento urbano (adensamento versus
existncia de reas de apoio internas ou prximas); nvel de organizao comunitria; fatores
facilitadores da regularizao fundiria; imposies jurdicas (existncia de aes populares
e/ou reintegraes); existncia de financiamento para a rea; compromissos polticos
(Oramento Participativo, Plano de Governo etc.); visibilidade da interveno.

30
O CMOP Conselho Municipal do Oramento Participativo o instrumento
institudo pela Prefeitura Municipal de Santo Andr para viabilizar a participao da
populao na definio das prioridades de investimento municipal. A cidade foi dividida
em 18 regies. So realizadas plenrias em cada uma das regies e oito plenrias
temticas. As plenrias apontam prioridades e elegem representantes para compor
o conselho CMOP, do qual tambm participam representantes da Prefeitura. O
Conselho analisa as propostas e a capacidade financeira de investimento da Prefeitura
e define os investimentos.

151
5.4. Metodologia e resultados alcanados com os programas
5.4.1. Programa PIIS Santo Andr Mais Igual

Buscando transpor a abordagem setorial e combater a excluso social, o governo municipal

lanou em 1997 o PIIS (Programa Integrado de Incluso Social), dentro do qual se insere o
Programa de Urbanizao Integrada de favelas. O PIIS destina-se a atender as famlias
moradoras de ncleos de favela em processo de urbanizao com diversos programas setoriais
(habitao, educao, sade, garantia de renda, desenvolvimento econmico, entre outros),
articulados institucionalmente e concentrados espacialmente. O slogan Tudo junto, ao mesmo
tempo e no mesmo lugar resume a expresso desta idia (SANTO ANDR, 2002a).

A excluso social vem sendo tratada por vrios autores. 31 Neste trabalho, no vamos entrar
no debate conceitual a respeito, mas relatar como a excluso percebida pelo governo
municipal e como o programa de urbanizao de favelas se insere dentro de uma estratgia
mais ampla de incluso. 32 O governo municipal de Santo Andr entende excluso social
como ausncia de direitos bsicos compatveis com a garantia de mnimos sociais para o
exerccio da cidadania.

A excluso social , antes de mais nada, um fenmeno produzido pela

prpria dinmica social, manifestando-se atravs da inexistncia de
condies para a cidadania plena. A incluso social, por oposio, supe o
acesso de indivduos e famlias a um conjunto de mnimos sociais, na
qualidade de direitos. Trata-se, em outras palavras, da garantia de igualdade
de oportunidades para a conquista do direito cidade.

Excluso e incluso so conceitos multidimensionais, em que a dimenso

econmica trabalho e renda predominante. A ela se somam, tambm,
os aspectos urbano, social, cultural e poltico. Uma pessoa pode ser
economicamente includa, mas ser excluda do ponto de vista de sua
presena na cidade (condies fsicas como habitar um espao ilegal,
desprovido de qualidade de vida). Ou vice-versa.

(. . .)

As conseqncias de incorporao dessas idias na formulao e na

implementao de polticas so muitas. Entre elas, destaca-se a necessidade
de ir alm das abordagens setoriais tradicionais seja um programa de
urbanizao de favelas, uma proposta educacional, um programa de acesso
ao crdito etc. (DANIEL, 2001)

O programa muito ambicioso; no entanto, o depoimento do ex-prefeito Celso Daniel esclarece

que o governo municipal tem clareza quanto ao carter estrutural da excluso e aos limites
da ao municipal.
31
Ver BANCO MUNDIAL (2001), DUPAS (1998, 1999), NARAYAN (2000), MARICATO
(1996), SPOSATI (1997), ROLNIK (1999).
32
Para MARICATO (1996: 83), a excluso um todo (expresso retirada da Charte
Europenne pour le Droit Habiter et la Lutte contre Lexclusion [Constituio Europia
para o Direito Habitao e a Luta contra a Excluso] 1993) porque envolve aspectos
sociais, culturais, econmicos, polticos e ambientais.

152
 claro que o fenmeno tem carter estrutural e seria equivocado imaginar
que um programa de incluso social local, por mais slido que fosse, pudesse
debelar, no interior das fronteiras de um municpio isolado, um processo de
excluso social que, alm de fruto de uma herana histrica agravada no
perodo recente, possui razes que vo alm das fronteiras locais. No entanto,
tal argumento jamais poder servir de pretexto para a falta da ao. (DANIEL,
2001)

Muitos governos anunciaram ou reconheceram a necessidade de levar favela no apenas a

execuo de obras de infra-estrutura, mas diversos programas sociais; vrios estudos e
experincias tambm apontaram a necessidade da interveno integrada, mas, concretamente,
tinha-se avanado muito pouco neste sentido at ento. Na maioria dos programas de
urbanizao de favelas, a execuo de obras sempre teve um peso poltico e institucional
muito maior; as demais aes tinham apenas o papel de apoio para a viabilizao da obra.
Alm disso, a cultura organizacional, marcada por aes setoriais desarticuladas, dificulta ou
impede a gesto matricial de programas. 33

O PIIS busca superar as limitaes dos programas de interveno em favelas, relacionadas

principalmente com a insuficincia de aes fsicas (urbansticas) e a falta de integrao
entre setores do governo municipal. Embora incipiente e de abrangncia limitada, o programa
inovou a atuao em favelas. Seu carter inovador foi reconhecido e premiado por vrios
organismos nacionais e internacionais. Em 2000, ganhou o Prmio Gesto Pblica e Cidadania,
concedido pelas Fundao Getlio Vargas e Fundao Ford, e foi destacado como uma das
cinco melhores experincias de polticas pblicas desenvolvidas no pas. Em 2001, foi includo
entre as 16 melhores prticas do mundo a nica brasileira escolhidas para serem relatadas
na Conferncia das Naes Unidas sobre Assentamentos Humanos Istambul + 5. Ainda
em 2001, foi selecionado entre as dez melhores prticas, com destaque especial para a
urbanizao da favela Sacadura Cabral, e recebeu o Prmio Caixa Econmica Federal de
Melhores Prticas em Gesto Local desse ano. Em 2002, a experincia Gnero e Cidadania,
realizada no mbito do PIIS, foi eleita como uma das dez melhores iniciativas do mundo,
recebendo o Prmio Internacional de Dubai de Melhores Prticas, do Centro das Naes
Unidas para Assentamentos Humanos, o UN-HABITAT.

Cabe lembrar que as propostas de ao integrada passaram a ser recomendadas pelas

agncias internacionais desde o final da dcada de 1990, como relatado no primeiro captulo
deste trabalho.

Quanto estratgia de ao, a PSA (2001) adotou como princpios do programa a integrao,
a territorializao das aes (favelas) e a participao da comunidade, e buscou combater
principalmente as dimenses urbanas, econmicas e sociais da excluso (SANTO ANDR,
2001b/2001d/2002e) .

33
Sobre a proposta de gesto integrada e ao multidisciplinar do Programa
Guarapiranga, ver UEMURA (2000). Sobre a avaliao institucional do Programa Favela
Bairro, ver IBAM/FINEP (1996) e, sobre a ao multidisciplinar no mbito deste, ver
MEDEIROS (1999).

153
Alm dos programas habitacionais, integram o PIIS, entre outros, os programas: Urbanizao
de Favelas e Produo Habitacional; Microcrdito (Banco do Povo); Incubao de
Cooperativas; Capacitao de Empreendedores Populares (Empreendedor Popular);
Formao Profissional; MOVA - Alfabetizao para Adolescentes e Adultos; Renda Mnima,
acoplado ao atendimento escolar; Sade da Famlia proviso descentralizada de servios
de sade, empregando agentes de sade que operam nos bairros; Criana Cidad programa
destinado ao atendimento de crianas (SANTO ANDR, 2000).34

No primeiro perodo de implantao (1997-2000), o PIIS iniciou o atendimento a cerca de

3.700 famlias (16% do total da populao de favelas), em quatro ncleos: Sacadura Cabral 35
(setecentas famlias), Tamarutaca (1.400 famlias), Capuava (1.400 famlias), Quilombo (240
famlias). Para o segundo perodo de implantao (2001-2004), estava previsto o atendimento
a outras 12 favelas, que beneficiaria outras 4.500 famlias.36

O processo de implantao do programa exigiu do governo municipal um esforo de

reorganizao interna para garantir a integrao dos programas sociais. O PIIS est organizado
a partir de trs equipes de gerenciamento: Coordenao Geral, Coordenao Executiva e
Coordenao Tcnica. A Coordenao Geral, formada pelos secretrios envolvidos,
responsvel pela definio das diretrizes gerais e de avaliao do programa. A Coordenao
Executiva, sob a responsabilidade da SISH, tem como principal eixo de atuao a articulao
da prpria gesto matricial. A Coordenao Tcnica formada pelos diretores dos
departamentos e coordenadores dos programas envolvidos, diretamente responsveis pela
execuo dos diferentes programas. Alm dessas trs instncias de gesto, h uma equipe
local para cada favela, formada pelos tcnicos de rea e agentes locais de sade, educao,
habitao, renda mnima, banco do povo, incubadora. Alm disso, fazem parte das equipes
cerca de 14 organizaes (no governamentais), parceiras na implantao do programa, que
atuam diretamente nos ncleos, como, por exemplo, a Peabiru, que presta assessoria tcnica
autoconstruo, e o MDDF, responsvel pelo desenvolvimento do Programa Criana Cidad
(PSA, 2002a).

Entre os principais parceiros (locais, nacionais e internacionais) que acompanharam a

implementao do PIIS, destacam-se: a Comisso Europia, com o Programa de Apoio s
Populaes Desfavorecidas; o Programa de Gesto Urbana da ONU; o Instituto de Governo
e Cidadania do ABC; o IBAM (Instituto Brasileiro de Administrao Municipal); a PUC-SP
(Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo); o MDDF Movimento de Defesa dos Direitos
do Favelado; e o Governo Federal/BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento), que vm
colaborando com dotao de recursos financeiros e/ou apoio tcnico.
34
O componente crdito e fomento aos pequenos negcios desenvolvido pelo
Banco do Povo. O Banco do Povo de Santo Andr foi constitudo em abril de1998 e
estruturado em forma de organizao no governamental, com a participao dos
mais variados segmentos da sociedade local, como empresrios (associaes
comerciais e industriais), sindicatos patronais e de trabalhadores e universidades. O
crdito disponibilizado para estabelecimentos formais e informais, em valores
pequenos, mediante procedimentos relativamente simples, com exigncias flexveis
de garantia.
35
Sobre a urbanizao da favela Sacadura Cabral, ver DENALDI & OLIVEIRA (1999);
DENALDI, GIS & SAMPAIO (2000); DENALDI, ERVILHA & SANTOS (2002); DIAGO-
NAL (1998) e SPOSATI (2001).
36
Para o atendimento no mbito do programa Urbanizao Integral, considera-se
apenas o setor B da favela Tamarutaca, onde residem cerca de 650 famlias. O outro
setor, A, foi urbanizado no primeiro governo de Celso Daniel.

154
A primeira etapa do programa, inaugurada no segundo Gover-
no de Celso Daniel, vem sendo executada com recursos muni-
cipais e outros captados do Governo Federal e de organismos
internacionais. Cerca de 60% do programa financiado pelo
municpio. At julho de 2002, no se conclura a urbanizao
de nenhuma das quatro favelas objeto de interveno no
mbito do UI-PIIS. Na Tamarutaca, cuja urbanizao iniciou-
se em 1991 primeira administrao de Celso Daniel , cerca
de 85% das obras de urbanizao estavam concludas; na
Quilombo, aproximadamente 90%; na Sacadura, cerca de 80%
e na Capuava, 30%. A meta inicial do governo era concluir a
primeira fase at o final do primeiro semestre de 2001. A queda
da capacidade de investimento do governo municipal, o baixo
investimento realizado nos dois primeiros anos da adminis-
trao, a complexidade e o alto custo das intervenes, alm
do atraso do repasse de recursos captados nacional e interna-
cionalmente, podem ser apontados como fatores relacionados
com esse resultado.

O fato de a iniciativa ser recente e de a primeira etapa do pro-

grama ainda no estar acabada impede que se faa uma ava-
liao conclusiva, embora seja inegvel que houve avanos.
Uma avaliao realizada pela PSA no perodo 1998-2000 mos-
trou a significncia dos resultados obtidos. Dos cerca de 15
mil moradores das quatro favelas, 2.500 se capacitaram profi-
ssionalmente no mbito do programa Trabalhador Cidado;
destes, 16% conseguiram trabalho em funo dessa capaci-
tao. Novecentas e sessenta e oito famlias, 27% do total,
receberam benefcio financeiro do programa Renda Mnima.
Cerca de 66% dessas famlias, j fora do programa Renda
Mnima havia mais de 6 meses, afirmaram que suas condies fotos 82 e 83.
de vida tinham melhorado; 41% indicaram a gerao de opor- Cooperativa Olho Vivo e
Programa Criana Cidad
tunidades de trabalho e renda como o motivo principal.

fotos 84 e 85.
Aulas dos programas Ensino Profissionalizante e MOVA

155
 fotos 86, 87 e 88.
Programa Criana Cidad,
aulas dos programas
MOVA e Formao Profissional

fotos 89, 90 e 91.

Atividade com crianas do Programa Sade da Famlia
Programa de Reciclagem/Coleta Seletiva
Reunio dos agentes comunitrios de sade

156
O depoimento de uma moradora confirma que a articulao do Programa Renda Mnima
com outros programas de capacita-o profissional e educao fortalece a perspectiva de
autono-mizao da famlia.

(...) minhas condies de vida so melhores hoje porque eu fiz curso

profissionalizante, fiquei mais desinibida, estou trabalhando, aprendi a cuidar
do dinheiro. Quando eu estava participando do programa Renda Mnima,
eu melhorei minha casa, comprei mveis e abri uma caderneta de poupana.
(SANTO ANDR, 2002a)

Os programas de gerao de trabalho e renda beneficiaram diretamente cerca de oitocentas

pessoas. O Banco do Povo concedeu crditos a 98 moradores, o programa Empreendedor
Popular beneficiou cerca de setecentos moradores, e ainda foram formadas quatro
Cooperativas de Trabalho.37 LARANGEIRA (2002) aponta que, como resultado dessas iniciativas,
o nmero de pessoas empregadas cresceu 10% e o dos que obtm renda com atividade
remunerada aumentou 56%, diminuindo o nmero de desempregados em 25%. Cerca de
27% das pessoas que declararam estar recebendo remunerao estavam trabalhando na
rea para a qual se qualificaram nos cursos.

Vrios outros depoimentos revelaram que o desempenho das crianas na escola melhorara
em algum grau, e que parte da populao tinha voltado a estudar. No incio do programa,
havia poucas salas de alfabetizao de adultos no entorno das reas ociosas; no perodo da
avaliao, encontraram-se 23. Os resultados do Programa de Sade da Famlia tambm fo-
ram positivos. Os agentes de sade levaram parcelas maiores da populao a procurar os
postos de sade e unidades especializadas, para fazer tratamentos preventivos ou de outros
tipos, o que sobrecarregou a rede de atendimento local. As atividades esportivas, de lazer e
culturais, desenvolvidas no mbito do programa Criana Cidad, beneficiaram cerca de
setecentas crianas e adolescentes at o final de 2000.

A PSA (2002a), comparando o desempenho dos programas sociais, nas reas cobertas pelo
PIIS, com o resultado alcanado em regies da cidade com caractersticas semelhantes onde
no se desenvolve o programa, conclui que a eficcia dos programas sociais tende a ser
maior nas reas cobertas pelo PIIS.

Nas outras reas, o Sade da Famlia consegue acompanhar 81% das

gestantes, nas reas do Programa Integrado, 96%. O mesmo ocorre em
relao amamentao de crianas de 0 a 3 meses: nas demais
comunidades, 91%, enquanto nas reas do Programa alcana 95%. A
vacinao das crianas tambm tem ndice mais alto nas reas do programa
(91%) do que nas outras comunidades (83%). (SANTO ANDRE, 2002a)

A avaliao do primeiro perodo de implantao tambm mostrou a necessidade de ampliar

e diversificar o atendimento para alcanar, de alguma forma, maior abrangncia, assim como
de estabelecer indicadores para melhor avaliar os resultados e aprimorar os programas
(DANIEL, 2001).
37
At maio de 2002, o valor mdio dos emprstimos concedidos pelo Banco do
Povo aos moradores das favelas atendidas pelo PIIS foi de mil reais, destinados
sobretudo a capital de giro (80,48%). A maioria dos tomadores de emprstimo
(89,46%) era de empreendedores informais, 44% dos emprstimos foram
concedidos a mulheres e a taxa de inadimplncia foi de apenas 1,13%,
correspondente a dois clientes.

157
Para apropriar os resultados e orientar o desenvolvimento dos programas sociais e polticas
pblicas, o governo municipal vem elaborando um sistema de indicadores. Dentro desse
processo de produo de diagnsticos e indicadores, destacam-se:

- Mapa da Excluso/Incluso Social, construdo em 1999 em parceria com o Programa de

Gesto Urbana das Naes Unidas PGU/ONU, com o ncleo de Seguridade e Assistncia
Social da PUC-SP e com o Instituto Escola de Governo e Cidadania do ABC;

- Diagnstico Participativo, desenvolvido no perodo 1998-2000, pela Fundao Aniela e Tadeusz

Ginsberg, nos ncleos urbanizados no mbito do programa Mais Igual;

- Criao da Coordenadoria de Indicadores Socioeconmicos do Municpio (CIS), responsvel

pela estruturao do Sistema de Indicadores Sociais e Econmicos do Municpio SISEM
e do Observatrio de Qualidade de Vida de Santo Andr.

O sistema de indicadores e monitoramento dos servios de urbanizao de favelas dever

ser articulado ao referido Observatrio de Qualidade de Vida.

No entanto, no so grandes os avanos obtidos com a ampliao do programa. A meta de

atendimento de outras 4.500 famlias, estabelecida no incio de 2001, foi reduzida, na segunda
etapa (julho de 2002), para 2.800. E havia indcios de novas redues, caso a situao financeira
da prefeitura permanecesse inalterada. Alm da reduo das metas, outro problema a
diminuio do ritmo de execuo das obras. A previso de concluso da primeira etapa
estendeu-se para 2004 e, at julho de 2002, a segunda etapa fora iniciada apenas em outros
trs ncleos, onde habitavam cerca de 1.300 famlias. A escassez de recursos municipais e a
dependncia do repasse de outras esferas de governo e agncias internacionais, somadas
impossibilidade de recuperao total dos custos, leva o municpio a depender de
financiamentos e condicionantes externas. A experincia adquirida no perodo permite prever
que ser muito difcil ampliar o desenvolvimento do programa para o conjunto de favelas da
cidade.

Na composio de custos referente implantao do PIIS, observa-se que os custos mais

altos so os de urbanizao/produo habitacional. Durante a implantao da primeira etapa,
a dificuldade de disponibilizao de recursos para a urbanizao acabou acarretando uma
alterao do cronograma de execuo e um descompasso entre a realizao das obras de
urbanizao e o desenvolvimento dos demais programas sociais. No caso da favela Capuava,
por exemplo, a urbanizao, que dependia de recursos externos (Habitar Brasil/BID), iniciou-
se apenas em janeiro de 2002, ao passo que diversos outros programas Renda Mnima,
Crdito (Banco do Povo), Capacitao Profissional comearam a ser implantados em 1999
e 2000. Assim, o desenvolvimento dos programas no ocorreu ao mesmo tempo, o que
acabou gerando distores. As famlias que recebiam recursos do programa Renda Mnima
ou financiamento do Banco do Povo no podiam, por exemplo, melhorar a construo de sua
moradia ou negcio utilizando esse recurso, uma vez que a proposta de reparcelamento
ainda no havia sido executada. Caso o investimento viesse a ser realizado, havia o risco de
perd-lo se o projeto alterasse a delimitao do lote para possibilitar, por exemplo, abertura
de virio.

158
A experincia abre perspectivas para a realizao de vrios estudos. Mesmo reconhecendo
os avanos institucionais, viabilizar a matricialidade, assim como o processo de integrao
proposto pelo PIIS, tarefa difcil mesmo para um governo municipal que prioriza essa ao.
A contribuio dessa experincia para o campo da cultura organizacional da administrao
municipal dever ser objeto de outros estudos.

LARANGEIRA (2002: 22) prope ainda que se estude se de fato existe correlao positiva
entre a fixao da populao nas reas urbanizadas e a gerao de trabalho e renda, ou os
aspectos subjetivos, como a auto-estima da populao (incorporando a noo de que os
moradores so sujeitos de direito). A anlise desses aspectos poderia contribuir para a
construo de estratgias de fixao da populao em reas que so objeto de interveno,
no mbito de programas de urbanizao de favelas.

5.4.2. Urbanizao Integrada de Favelas

Como mencionado anteriormente, a metodologia de interveno em favelas foi formulada

no primeiro governo de Celso Daniel, perodo inicial de implantao da poltica de urbanizao
de favelas (1989 a 1992).

Os projetos de urbanizao (Urbanizao Integrada) procuravam combinar o respeito

tipicidade de ocupao com a promoo de um reparcelamento especial, adotando padres
urbansticos especficos, como o lote mnimo de 45 m2. Tratava-se de promover a melhoria
das condies de saneamento, junto com o reparcelamento do ncleo. Para ilustrar, citamos
trecho do Boletim Informativo Correnteza, do SEMASA (Servio Municipal de Saneamento),
explicando as mudanas que estavam ocorrendo na favela Tamarutaca, em processo de
urbanizao.

Implantar redes de gua e esgoto sem alterar a organizao espacial desse

lugar significaria eternizar essa situao: qual seria o morador disposto a
mudar-se depois que essas melhorias tivessem chegado? Alm disso, como
diz a arquiteta Lcia Cavendish, da empresa Diagonal, no d para investir
cerca de 1,8 milho de dlares (o custo da obra) e deixar tudo como estava.

O plano prev a total reorganizao do espao da favela. Depois de

executado, todas as habitaes tero face voltada para uma rua ou viela
assim, ningum precisar mais atravessar a casa do outro para chegar
sua. (CORRENTEZA, 1992)

No segundo governo de Celso Daniel

(1997-2000), mantm-se essa metodolo-
gia, aprimorada para responder a novos
desafios: os dois principais se relacio-
nam com o alto adensamento das reas
e a necessidade de elevar o patamar de
qualidade da urbanizao.

foto 92.
Conjunto Habitacional Prestes Maia: edifcios de apartamentos
para onde foram removidas as famlias da favela Tamarutaca

159
O alto adensamento das favelas tornou ne-
cessrio remover maior percentual de fam-
lias para viabilizar a urbanizao sem abrir
mo da frao mnima de terra (lote mnimo)
por famlia. Praticam-se solues como a
diminuio do tamanho do lote, chegando
ao mnimo de 40 m2, a verticalizao (cons-
truo de edifcios de apartamentos) de seto-
res da favela e a produo de novas moradias
em outras localizaes.

A avaliao municipal dos resultados da

urbanizao de favelas desenvolvida na
primeira administrao apontou a neces-
sidade de melhorar a qualidade dos projetos
e obras de urbanizao. Para a PSA, a urba-
nizao qualificada deveria promover maior
integrao urbanstica da favela com seu en-
torno e viabilizar, quando necessrio, a
construo de equipamentos comunitrios,
alm de tentar elevar a qualidade de
execuo das obras de infra-estrutura e das
moradias autoconstrudas pela populao.
A estratgia de construo de reas de lazer
e equipamentos exigiu que se conseguisse
maior desadensamento dos ncleos. Nesse
perodo, tcnicos e dirigentes da PSA tomam
conhecimento da proposta do programa
Favela Bairro, desenvolvida no municpio
do Rio de Janeiro, e trazem para Santo Andr
alguns de seus elementos, como, por exemplo, a construo
de equipamentos como elemento integrador da favela com
o bairro.

fotos 93, 94, 95 e 96.

Urbanizao Integrada do Ncleo Tamarutaca - PIIS:
Demolio dos barracos e remoo das famlias para
viablizar desadensamento, abertura de sistema virio
e construo de vias de acesso - escadaria (durante
e depois da obra)

160
Todos os ncleos que vm sendo integralmente urbanizados no mbito do PIIS receberam
algum tipo de equipamento na favela ou em seu entorno. No Quilombo, o menor ncleo
atendido pelo PIIS, construiu-se uma praa com equipamento esportivo no entorno. Na favela
Tamarutaca, construiu-se um centro comunitrio e trs praas com quadras esportivas, duas
dentro da favela e outra no seu entorno. Na Sacadura, edificou-se um centro comunitrio,
praa e rea de lazer e um edifcio para abrigar o que se denominou unidades de negcio,
dentro da rea da favela. Na Capuava, sero construdos centros comunitrios e creches em
reas localizadas no entorno, e praas, reas de lazer e unidades de negcio dentro da rea
da favela.

fotos 97, 98, 99, 100 e 101.

Programa de Urbanizao Integrada - PIIS: construo de equipamentos e reas de lazer nos ncleos
Sacadura Cabral (praa acima e centro comunitrio abaixo), Tamarutaca e Quilombo II (duas tlimas fotos)

161
A construo e a localizao desses equipamentos tambm fazem parte da estratgia de
promover a integrao da favela com o seu entorno. A maioria das favelas urbanizadas con-
tinua com cara de favela, muitas vezes conferida pela adoo de padres urbansticos
diferenciados da cidade (como densidade, largura de virio, tamanho de lotes) e pela qualidade
da construo habitacional e do parcelamento executado. O projeto urbanstico desenvolvido
para essas favelas buscou localizar praas e equipamentos em setores da favela que conurbam
com o bairro, criando uma rea de transio e integrao da favela com o bairro.

As unidades de negcio
so um conjunto de
mdulos integrados por
uma cobertura, destinado
a abrigar unidades eco-
nmicas de empreende-
dores da favela e da
cidade, unidades-ncora,
alm de unidades de ser-
vios como correio, banco
(lotrica). Essas unidades,
quando existentes, tam-
bm se localizam na borda
da favela com o bairro, figuras 27 e 28.
Croqui e maquete eletrnica das unidades de negcio que
para possibilitar a integra- esto sendo construdas no ncleo Sacadura Cabral
o e atrair consumidores
de fora da favela. Objetiva-
se criar oportunidades
para os moradores das
favelas desenvolverem ou
abrirem negcios e
atenderem a demanda de
servios e comrcio do
bairro (ou entorno).

As oportunidades de gera-
o de renda se amplia-
riam, como conseqncia
da disponibilizao de
espao adequado para o
seu desenvolvimento, e tambm por causa do atendimento a consumidores no residentes
na favela. A essa iniciativa somam-se outras, no mbito do PIIS, como a capacitao
profissional e de empreendedor e a oferta de crdito (Banco do Povo).

162
A fim de buscar elementos para a
reviso da poltica de microcrdito
nessas favelas, assim como para
estabelecer parmetros de uso e
destinao das unidades de negcio,
a PSA contratou o Instituto de
Pesquisa do IMES (Instituto Municipal
de Ensino Superior) de So Caetano
do Sul, para realizar uma pesquisa
sobre o perfil dos estabelecimentos
existentes na favela e no entorno, bem
como sobre a demanda potencial de figuras 29 e 30.
Croqui e planta das unidades de
microcrdito nas favelas do PIIS e nas negcio do ncleo Sacadura Cabral
regies prximas a elas.35 Alm disso,
o referido estudo procurou aprimorar a anlise sobre o tipo de novos estabelecimentos a
serem estimulados nos ncleos de favela e nas reas do entorno, em funo de demandas
do bairro (PSA/IMES, 2000a/2000b/2000c).

Na Sacadura Cabral esto sendo construdos 24 mdulos (com 24 m2 cada) para abrigar 18
unidades de negcio e servios em frente ao centro universitrio, a saber, a Fundao Santo
Andr.36 Destas, quatro sero unidades-ncora, destinadas a empreendedores da cidade
nos ramos de farmcia, alimentao e livraria. As demais unidades se destinam a
empreendedores do ncleo da favela Sacadura e s concessionrias de servios (Correio,
Posto de Atendimento da PSA, Central de Apoio ao Trabalhador Autnomo).

38
Sobre o perfil das atividades econmicas e as limitaes dos programas de gerao
de renda e trabalho nas favelas, ver DENALDI (1999b).
39
O primeiro projeto de unidades de negcio foi desenvolvido para a favela Sacadura
Cabral e elaborado pelo arquiteto Minoru Naruto, no mbito de um contrato de
assessoria tcnica firmado entre a PSA e a FUPAM/LABHAB-FAUUSP.

163
Buscando conciliar a necessidade
de melhorar a qualidade de
construo das moradias com a
alta taxa de ocupao dos lotes
aps a urbanizao (reparce-
lamento), a PSA props incorporar
no plano de urbanizao, sempre
que possvel, limites mximos de
densidade por setores. Notou-se
que nos ncleos urbanizados era
comum haver construes, ainda
que ilegais, com um terceiro pavi-
foto 102
mento, mesmo em lotes de dimen- Ncleo Sacadura Cabral - Urbanizao Integrada:
ses reduzidas. Muitas dessas Moradias auto-construdas pela populao com assessoria tcnica.
O 3pavimento permitido em alguns setores pelo plano de urbanizao
construes eram habitaes
insalubres e de risco, pela falta de iluminao e de ventilao adequadas e pela existncia de
riscos geotcnicos. Optou-se, ento, por definir setores onde se admite a possibilidade do
terceiro pavimento, desde que o morador siga a orientao tcnica fornecida pela PSA ou
por escritrio contratado. Com isso, procura-se garantir a qualidade da construo habitacional
e do espao urbanstico.

O ncleo Sacadura Cabral o melhor exemplo da tentativa de controlar a verticalizao

(densidade) dos ncleos urbanizados. Como mencionado anteriormente, em virtude das
condicionantes fisiogrficas do ncleo, que se situa em vrzea e em rea inundvel, foi
necessrio substituir o tecido urbano, promovendo a demolio de todas as casas. A
reconstruo das moradias obedeceu a um novo projeto de parcelamento, que definiu limites
mximos do nmero de pavimentos por setor. Os lotes voltados para as vias de largura
menor que quatro metros poderiam receber apenas construes de dois pavimentos, ao
passo que os voltados para vias de largura maior (por exemplo, sete metros) poderiam
apresentar maior taxa de aproveitamento, com a construo do terceiro pavimento, uma vez
que o afastamento entre as moradias no comprometia as exigncias de iluminao e
ventilao, e que as famlias contavam com assessoria tcnica e projeto, fornecidos pela
Prefeitura.

Critrios estabelecidos junto com a populao definiram democraticamente a distribuio

dos lotes com diferentes potenciais construtivos. Tiveram preferncia as famlias maiores,
com maior capacidade de investimento, e as que desenvolviam ou pretendiam desenvolver
atividades econmicas no domiclio. Alm disso, a ONG contratada pela PSA para assessorar
a autoconstruo das moradias elaborou cerca de trinta tipos diferentes de planta. A famlia
recebia o lote urbanizado escolhido, juntamente com a planta aprovada e discutida
anteriormente com a ONG, alm de contar com orientao tcnica para a sua construo.

Evidentemente, o processo torna-se muito mais complexo e difcil em reas muito

consolidadas, que abrigam grande parcela de construes de alvenaria.

164
 figura 31.
Planta de uso do solo
do ncleo Sacadura Cabral

A situao fundiria, tipo de propriedade da terra (pblica ou particular), no critrio para o

atendimento. So urbanizadas tanto as favelas localizadas em reas pblicas como aquelas
em reas particulares. No caso da UI ( urbanizao integrada), a execuo das obras feita
por empreiteiras e precedida da elaborao de projetos, discutidos com a populao desde
a fase de elaborao do diagnstico. O mais importante dos mtodos utilizados o DRUP
Diagnstico Rpido Urbano Participativo, desenvolvido pela GTZ (Sociedade Alem de
Cooperao Tcnica).37 Esse instrumento tem levado a populao a um envolvimento maior
na elaborao do projeto, atraindo para participar no apenas as lideranas e grupos
organizados, mas a maioria dos moradores. Os moradores expressam seus desejos, valores,
preocupaes e necessidades, e os tcnicos da PSA levam em conta a percepo da populao
quanto aos problemas e solues para a favela.

Aps a urbanizao, a totalidade das moradias ligada rede de esgoto sanitrio, mas no
h na cidade tratamento e destino final adequados de esgoto. A responsabilidade pelo
tratamento de esgotos na RMSP da SABESP Companhia de Saneamento Bsico de So
Paulo, instituio estadual. No caso de Santo Andr, a estao de tratamento est construda,
mas falta executar os interceptores e coletores. A SABESP prev que, at o final de 2003, o
esgoto de 20% da cidade estar tratado.
40
A GTZ Deutsche Gesellschaft fur Technische Zusammenarbeit (Sociedade Alem
de Cooperao Tcnica) vinculada ao Ministrio de Desenvolvimento e Cooperao
Econmica do Governo Alemo. Sobre a aplicao do DRUP nas favelas de Santo
Andr ver SANTO ANDR (2002c).

165
 foto 103
DRUP - Diagnstico Rpido e Participativo
Ncleo Jardim Cristiane: painel de apresentao do histrico de ocupao do ncleo produzido pela populao

fotos 104, 105 e 106.

Diagnstico Rpido e Participativo
Ncleo Gregrio de Matos:
entrevista com moradora e participao da
populao (crianas e jovens) nas atividades

166
O custo mdio de urbanizao, executado e contratado na primeira etapa do PIIS, de R$
10.722,56 por famlia; o maior custo, de R$ 17.961,00 por famlia, se encontra no ncleo
Sacadura, e o menor, de R$ 7.159,18, na Tamarutaca. (Tabela 16) Se incorporarmos o custo da
terra para a produo das novas moradias (remoo), o custo mdio de urbanizao por
famlia sobe para R$ 12.354,10, chegando o maior valor, no caso da Sacadura, a R$ 22.050,00,
e o menor, a R$ 8.697,63. 41 (Tabela 17)

O custo de execuo de projeto e infra-estrutura , em mdia, de R$ 4.388,00 por famlia.

Ressaltamos que o custo mdio de infra-estrutura para o conjunto das reas corresponde a
37% do custo total do investimento e os gastos com execuo de redes de gua, esgoto e
drenagem, a cerca de 12,15%. Incorporando o referido custo da terra, os valores caem para
32,63% e 10,44%, respectivamente. (Tabela 18)

A CDHU (Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo)

vem desenvolvendo um outro programa, tambm denominado Urbanizao Integrada, no
complexo de favelas denominado Jardim Santo Andr42. Trata-se de uma rea de 1,5 milho
de metros quadrados, adquirida pela CDHU em 1977 e parcialmente invadida por seis favelas
(Lamartine, Dominicanos, Toledanos, Cruzado, Campineiro, Missionrios), que abrigam cerca
de sete mil famlias. O trmino do projeto de urbanizao, iniciado em 1994, est previsto
para 2005. A CDHU comeou a interveno construindo novas unidades habitacionais nas
reas vazias no ocupadas. A interveno em reas ocupadas foi iniciada em 1999-2000,
quando se efetuou a canalizao dos crregos Dominicanos e Hamurabi. A urbanizao das
favelas propriamente dita iniciou-se apenas em 2002.43

foto 107.
Vista area do Complexo do Jardim Santo Andr
41
Data-base: maio de 2002.
42
Ver DENIZO (2002).
43
CDHU Quadro Sntese de Aes e Recursos (posio: 18/04/2002).

167
 Tabela 16.
Urbanizao Integrada PIIS (1 etapa): custo das obras de urbanizao
5
NCLEOS DE FAVELA
4
Sacadura Tamarutaca Capuava Quilombo II
R$ % R$ % R$ % R$ %
Projeto / Consultoria 413.917,41 3,08 170.214,25 3,66 469.833,95 4,08 12.881,96 0,6
Infra-estrutura 4.420.424,89 32,90 1.936.538,21 41,61 5.246.345,41 45,52 450.225,12 21,
Equipamentos 1.089.445,51 8,11 237.508,15 5,10 1.601.197,61 13,89 31.700,00 1,4
Produo Habitacional 5.679.714,98 42,27 1.542.316,12 33,14 4.045.026,55 35,10 1.571.118,85 73,9
Alojamento/Reassentamento 1.313.832,13 9,78 280.567,78 6,03 162.080,70 1,41 39.480,00 1,8
Assessoria tcnica 414.341,95 3,08 407.570,45 8,76 20.000,00 0,9
Outros
Crdito habitacional 103.750,00 0,77 78.750,00 1,69
TOTAL 13.435.426,87 4.653.464,96 11.524.484,22 2.125.405,93
100 100 100 10
TOTAL/FAMLIA 17.961,80 7.159,18 8.684,62 9.044,28

Tabela 17.
Urbanizao Integrada PIIS (1 etapa): custo das obras de urbanizao incluindo obteno de terra para produo de novas moradias
5
NCLEOS DE FAVELA
4
Sacadura Tamarutaca Capuava Quilombo II
R$ % R$ % R$ % R$ %
Projeto / Consultoria 413.917,41 3,08 170.214,25 3,66 469.833,95 4,08 12.881,96 0,6
Infra-estrutura 4.420.424,89 32,90 1.936.538,21 41,61 5.246.345,41 45,52 450.225,12 21,1
Equipamentos 1.089.445,51 8,11 237.508,15 5,10 1.601.197,61 13,89 31.700,00 1,49
Produo Habitacional 5.679.714,98 42,27 1.542.316,12 33,14 4.045.026,55 35,10 1.571.118,85 73,9
Alojamento/Reassentamento 1.313.832,13 9,78 280.567,78 6,03 162.080,70 1,41 39.480,00 1,86
Assessoria tcnica 414.341,95 3,08 407.570,45 8,76 20.000,00 0,94
Outros
Crdito habitacional 103.750,00 0,77 78.750,00 1,69
Sub-total 13.435.426,87 4.653.464,96 11.524.484,22 2.125.405,93
100 100 100 100
Sub-total/ Famlia 17.961,80 7.159,18 8.684,62 9.044,28
TERRA 2.000.000,00 1.000.000,00 1.600.000,00 600.000,00
TOTAL 15.435.426,87 5.653.464,96 13.124.484,22 2.725.405,93
TOTAL/FAMLIA 20.635,60 8.697,64 9.890,34 11.597,47
Inclui Projeto equipamentos, infra-estrutura, produo de novas moradias e regularizao fundiria
Inclui construo de novas moradias ou lotes urbanizados e/ou material de construo
Inlcui construo e manuteno de alojamento provisrio, kit barraco, aluguel provisrio, transporte e demolio
4
Custo referente a urbanizao do setor B onde moram cerca de 650 famlias
5
N total: 2990 famlias

168
fonte: PSA (SISH-DEHAB) - Atualizao ndice FIPE/ maio 2002
 Tabela 18.
Urbanizao Integrada PIIS: custo das obras de urbanizao - infra-estrutura
NCLEOS DE FAVELA
INFRA ESTRUTURA Sacadura Tamarutaca Capuava Quilombo II
R$ % R$ % R$ % R$ %
Rede abastecimento de gua 113.870,71 0,85 77.045,96 1,66 477.185,96 4,14 15.200,00 0,7
Rede esgoto sanitrio 781.860,47 5,82 483.298,16 10,39 847.840,46 7,36 25.200,00 1,1
Rede drenagem pluvial 350.120,05 2,61 190.358,42 4,09 485.240,60 4,21 10.000,00 0,4
Sistema Virio 537.010,61 4,00 826.790,56 17,77 1.106.441,00 9,60 80.629,09 3,7
Rede Eltrica/Iluminao Pblica 146.490,82 1,09 94.000,00 2,02 130.014,58 1,13 15.000,00 0,7
Consolidao Geotcnica (aterro) 2.491.072,23 18,54 0,0
Consolidao e estabilizao de
encosta e recuperao de reas 265.045,10 5,70 2.199.622,83 19,09 304.196,03 14,3
degradadas
Sub-total 4.420.424,89 32,90 1.936.538,20 41,61 5.246.345,43 42,52 450.225,12 21,1
Outros 9.015.001,99 67,10 2.716.926,75 58,39 6.278.138,81 54,48 1.675.180,81 78,8
TOTAL 13.435.426,88 4.653.464,95 11.524.484,24 2.125.405,93
100 100 100 10
TOTAL/FAMLIA 17.961,80 7.159,18 8.684,62 9.044,28

Custo referente a urbanizao do setor B (no urbanizada at final 1997) e onde moram cerca de 650 famlias
fonte: PSA (SISH-DEHAB) - Atualizao ndice FIPE/ maio 2002

Tabela 19.
Urbanizao Integrada PIIS: custo das obras de urbanizao por famlia
NCLEOS DE FAVELA
TOTAL
Sacadura Tamarutaca Capuava Quilombo II
R$ R$ R$ R$ R$
Projeto e infra-estrutura 6.463,02 3.241,16 4.307,60 1.970,67 4.432,56
Equipamentos 1.456,48 365,40 1.206,63 134,89 999,95
Produo Habitacional 7.593,20 2.372,79 3.048,25 6.685,61 4.337,22
Outros 2.449,10 1.179,83 122,14 253,11 952,83
Sub Total 17.961,80 7.159,18 8.684,62 9.044,28 10.722,56
Terra p/ produo habitacional 2.673,80 1.538,46 1.205,73 2.553,19 1.756,76
TOTAL 20.635,60 8.697,64 9.890,34 11.597,47 12.479,32
fonte:PSA (SISH-Dehab) - maio 2002

169
O custo total do projeto integral de urbanizao/reassentamento estimado em 130 milhes
e o custo por famlia de R$ 17.820,00.44 Estas cifras incorporam os valores referentes
construo de equipamentos urbanos, alojamentos provisrios e recuperao ambiental de
reas consideradas ambientalmente sensveis. Estima-se que cerca de 67% do total dos
moradores sero removidos e reassentados dentro da prpria gleba.

5.4.3. Urbanizao gradual e intervenes localizadas

A impossibilidade de promover a urbanizao integral do conjunto de favelas cuja ocupao

consolidvel e a necessidade de responder a uma grande demanda levou a PSA a estabelecer
outras modalidades de urbanizao que no resultassem necessariamente na concluso de
todos os servios e obras. Como mencionado anteriormente, no primeiro governo do prefeito
Celso Daniel a interveno foi denominada Pr-Urb (urbanizao gradual ou interveno
pontual). A segunda administrao de Celso Daniel retoma essa modalidade de interveno.
E cabe tudo dentro do conceito de urbanizao gradual. Realizam-se desde urbanizaes
parciais orientadas por um plano global de interveno at obras pontuais, como execuo
de trechos de redes de gua e esgoto (provisrios ou no) ou muros de conteno e escadarias.
Algumas das intervenes pontuais so realizadas em ncleos classificados como no
consolidveis.

Objetiva-se melhorar as condies de habitao, eliminando ou minimizando situaes de

insalubridade e de risco geotcnico, enquanto no possvel promover a urbanizao inte-
gral, que requer investimento mais elevado. A modalidade da maior parte das intervenes
realizadas em favelas de Santo Andr a Urbanizao Gradual ou Interveno Pontual. Desde
1989, cerca de 87% das favelas receberam intervenes dessa natureza.

fotos 108 e 109.

Ncleo So Sebastio - Urbanizao Gradual:
antes e depois da interveno

44
CDHU Quadro de Urbanizao Integrada Jardim Santo Andr (posio: 29/05/
2002).

170
Os resultados dependem do porte e da somatria das intervenes realizadas ao longo dos
anos. Em algumas favelas onde, por exemplo, apenas se construiu um muro de arrimo, as
condies no so substancialmente alteradas. J em outras favelas, o conjunto de
intervenes pontuais realizadas, no sendo orientadas por projeto global de infra-estrutura
e parcelamento, ou no contando com a possibilidade de realizar remoes, acaba resultando
na consolidao da ocupao existente tal como ela se deu. Com a implantao de infra-
estrutura, mesmo que precria, os moradores investem na construo e ampliao de suas
moradias. Quase que acidentalmente, as favelas so urbanizadas e se consolidam.

Se, por um lado, este tipo de interveno no planejada consolida situaes de moradia e
urbanizao inadequadas, por outro lado traz, a curto prazo, grande benefcio para expressiva
parcela da populao de favelas.

O caso do ncleo So Sebastio, onde moram cerca de 170 famlias, um exemplo. Esse
ncleo, com uma das mais altas densidades, apresentava uma das piores situaes de
insalubridade. Grande parte das famlias construiu seus barracos sobre o crrego que havia
se transformado em canal de esgoto e que transbordava com a menor chuva (SANTO ANDR,
1999b). A maioria das vielas possua menos de um metro de largura, no permitindo a entrada
de iluminao e ventilao nos barracos. Eram verdadeiros corredores de escoamento de
esgoto a cu aberto. Para promover a urbanizao integral, seria necessrio remover cerca de
sessenta famlias e no havia recursos destinados para a necessria produo habitacional.

fotos 110, 111 e 112.

Ncleo So Sebastio - Urbanizao Gradual:
antes e depois da interveno

171
Em 1999, a PSA promoveu uma interveno no setor mais insalubre, removendo 15 famlias
para outro ncleo.45 O crrego foi canalizado, sobre este abriu-se uma via de pedestres e os
esgotos canalizados foram jogados no crrego. Aps a execuo das obras, a maioria dos
moradores daquele setor investiu em suas moradias, mesmo sem que o reparcelamento e o
virio tivessem sido definidos.

Os depoimentos dos moradores revelam a importncia da interveno para a comunidade:

Aqui tem muitos ratos, crianas foram mordidas, eles andam por cima da
cama, da comida. (Izilda A. Coelho, depoimento registrado antes da
interveno)

Quando o meu filho tinha um ano, ficava sentado no cho e os ratos vinham
pegar a bolacha das mos dele. Agora eu aterrei a casa e isto no acontece
mais. (Clarice Lima)

Toda vez que chovia, ficava alerta com as camas, com a comida, para no
irem embora com as guas. (...) Quando enchia, os vizinhos vinham ajudar a
tirar as crianas para elas no morrerem afogadas. A gente tambm tentava
salvar os mveis. Teve um dia que no deu tempo: eu fui desligar a televiso,
mas ela j estava boiando. (...) Em janeiro, cinco meses depois da canalizao
da Prefeitura, veio a pior chuva e rezei e nada aconteceu. Eu comecei a olhar
da janela, esperando pela enchente. Mas a gua simplesmente passava.
(Maria de Ftima)

Antes s quem morava aqui podia falar do esgoto. Depois que lanaram
esse projeto, foi o mesmo que ganhar na loteria. (Antonio I. de Souza)

5.4.4 Melhor Ainda

A constatao de que no basta urbanizar a favela para integr-la cidade levou a PSA a
instituir o programa Melhor Ainda, que integra dois subprogramas: Ps-Uso e Requalificao
Habitacional. Ele procura incorporar as favelas cidade levando o controle e a manuteno
urbana para os ncleos urbanizados, e tambm orientando a construo, ampliao ou reforma
das moradias para elevar a qualidade de sua construo. O programa Ps-Uso rene um
conjunto de aes voltadas para:

- Fortalecer a organizao comunitria;

- Garantir e avaliar a prestao de servios pblicos;
- Viabilizar as aes de controle e manuteno urbana;
- Requalificar as moradias, melhorando sua qualidade.
O Programa de Requalificao Habitacional viabiliza a orientao tcnica para a construo,
reforma e ampliao das moradias, podendo estar associado disponibilizao de crdito
para esse fim. A obteno de crdito condicionada construo ou adaptao da moradia
para responder eliminao de riscos e s diretrizes de conforto ambiental (ventilao,
iluminao) estabelecidas pela PSA (SANTO ANDR, 2002b).
45
As famlias no foram removidas para novas moradias; apenas foram
disponibilizados lotes e kit barraco na rea pblica denominada Alzira Franco, cujo
parcelamento no estava regularizado e a urbanizao, no concluda.

172
O caso do ncleo Coria ilustra
a necessidade desse tipo de
interveno. Estudo realizado
pela PSA-DEHAB sobre o ncleo
Coria, urbanizado durante o
primeiro governo de Celso
Daniel, apontou que alguns lotes
chegam a abrigar cinco famlias
e 15 pessoas. A maioria das
moradias, cerca de 80%, no
apresentava salubridade e
conforto adequados. A PSA
contratou uma ONG, que realizou um levantamento individual
de todas as moradias e lotes e apresentou solues de reforma
para que cada moradia se adaptasse ao que se considerou
como condies mnimas de salubridade. Nesse caso, as
famlias tiveram tambm acesso a crdito municipal para
realizar a reforma.

figuras 32, 33 e 34.

Ncleo Coria:
foto 113. residncia do Sr. Waldomiro Rodrigues
Programa Melhor Ainda: onde moram 5 famlias e 19 pessoas
interveno no Ncleo Coria

173
Apesar de sua importncia, o programa no atende a maioria das favelas urbanizadas ou em
processo de urbanizao. Ele vem sendo desenvolvido em apenas quatro ncleos: dois
abrangidos pelo PIIS, com a utilizao de recursos provenientes da Unio Europia (Tamarutaca
e Sacadura) e outros dois ncleos urbanizados no primeiro governo de Celso Daniel (Coria e
Nova Conquista).

O alto custo da execuo do programa, por famlia,

somado limitada capacidade de investimento mu-
nicipal, explica a dificuldade de expandir esse servio
para a maioria dos ncleos. No caso do Coria, o
custo mdio da assessoria tcnica foi de R$ 3.600,00
por famlia e o gasto municipal com a disponibilizao
de crdito, de R$ 2.700,00. No ncleo Tamarutaca, o
custo mdio com a assessoria foi de R$ 1.342,00 por
famlia.

Nas reas do PIIS onde o Ps-uso vem sendo desen-

volvido, o j mencionado Observatrio de Qualidade
dos Servios promove uma avaliao contnua da
qualidade da prestao dos servios pblicos, por
parte dos moradores46.

Esse processo foi implementado primeiramente nos

ncleos Sacadura Cabral e Tamarutaca. Em 2001,
estruturou-se o Observatrio do ncleo Sacadura
Cabral nas quadras cuja urbanizao estava concluda,
com o objetivo de avaliar a qualidade dos servios
de abastecimento de gua, esgoto, drenagem,
energia eltrica e coleta de lixo. Os observadores
foram os prprios moradores (em um total de 13)
que, para esse fim, receberam treinamento como
avaliadores. Os resultados foram discutidos em um
frum do qual fizeram parte observadores, moradores
e a equipe tcnica da PSA e que resultou em
encaminhamentos s concessionrias responsveis
pela prestao de servios.

Antes do estabelecimento do Observatrio, a PSA

definiu padres desejveis de qualidade dos servios
instalados, por meio de comparao com os padres
efetivados no bairro, o que desencadeou um
processo de divulgao e conscientizao da
importncia de os novos padres superarem os
patamares de baixa qualidade anteriormente
existentes.
fotos 114, 115, 116 e 117.
Observatrio de Qualidade dos Servios:
treinamento dos observadores dos ncleos
Sacadura Cabral e Tamarutaca
46
Ver DENALDI, ERVILHA & SANTOS (2002).

174
Os observadores da populao no foram tratados como fontes de informao, mas como
protagonistas da gesto dos resultados. Foram capacitados para conhecer os padres
estabelecidos a priori e os procedimentos de monitorizao desses servios, assim como
orientados sobre o papel das concessionrias e da Prefeitura (departamentos) na verificao
das irregularidades que venham a ocorrer com o tempo.47

5.4.5 Regularizao fundiria 48

O programa de urbanizao e regularizao de favelas do Municpio de Santo Andr teve

incio em 1989, no primeiro governo de Celso Daniel. Como mencionado anteriormente, nesse
perodo foi promulgada a Lei n. 6.864/91, que institui as reas de Especial Interesse Social
(AEIS) e permite a outorga da CDRU, principal instrumento utilizado pela PSA para promover
a regularizao fundiria de favelas.

As aes do programa so desenvolvidas em terras pblicas ou particulares, situadas no

municpio. A transformao de uma gleba em AEIS ocorre mediante a promulgao de lei
especfica, precedida de estudo da viabilidade tcnica, jurdica e financeira. Instituda a AEIS,
d-se incio ao processo de constituio da Comisso Municipal de Urbanizao e Legalizao
(COMUL), composta por representantes da PSA e de moradores do assentamento. Essa
Comisso responsvel pela elaborao e aprovao do Plano de Urbanizao, que estabelece
a forma de diviso e ocupao dos lotes, decide sobre a convenincia e necessidade de
realizao de obras e de outras formas de interveno do governo municipal na rea. O plano
de urbanizao fica sujeito aprovao, por decreto, pelo chefe do Executivo municipal.

Ao final do processo, no caso de terrenos pblicos, outorga-se a cada famlia o Termo de

Concesso de Direito Real de Uso (CDRU), instrumento que confere aos outorgados o direito
posse do imvel por um tempo que varia entre 35 e noventa anos, renovvel por igual
perodo, mediante o pagamento de valor mensal varivel em funo da dimenso dos lotes.
Em caso de morte do concessionrio, o direito transmissvel aos herdeiros. Os termos de
concesso so encaminhados ao Cartrio Imobilirio para averbao. O pagamento do valor
da concesso, que reverte para o Fundo Municipal de Habitao, visa recuperao do valor
gasto pelo Municpio, mesmo que parcialmente, com obras de infra-estrutura no ncleo,
possibilitando novos investimentos no programa.

Nas reas particulares, a Prefeitura Municipal de Santo Andr presta a assistncia jurdica
necessria obteno do ttulo de propriedade dos imveis pelas famlias, o que se faz,
geralmente, mediante negociao direta dos moradores com o proprietrio, ou pela propositura
de aes de usucapio das glebas.

47
Esse Observatrio vem sendo desenvolvido em parceria com a CERFE, no mbito
do convnio firmado entre a Comisso Europia e a PSA (Conveno BRA/B7
3010/IB/95/115 de 06/04/1998).
48
Ver DENALDI & SPERTINI (2000) e DENALDI & DIAS (2001).

175
Em 1999, a PSA reformula a Lei de AEIS e envia Cmara um projeto de lei substituindo a Lei
n. 6.864 de 1991 (Lei de AEIS). A Lei n. 8.300 de 2001 substitui a anterior. A alterao da
legislao veio responder a novas situaes concretas, tais como o esgotamento do estoque
de terras pblicas, o adensamento dos ncleos de favela existentes, a necessidade de
verticalizar as construes e de permitir e regulamentar outros usos que no s o habitacional,
a necessidade de agilizar os procedimentos de regularizao e de instrumentalizar novas
polticas pblicas adotadas pelo municpio, como a gerao de emprego e renda para os
moradores das reas urbanizadas.

A alterao da lei possibilitou: a verticalizao das construes, com a instituio de lotes

condominiais, hiptese no prevista na Lei n. 6.864/91; a destinao de lotes do parcelamento
aprovado implantao de unidades econmicas, alm das usuais unidades residenciais, ou
mistas (essas duas alteraes podem permitir a regularizao de reas cujo parcelamento
prev lotes destinados s Unidades de Negcio, como, por exemplo, as reas do Programa
Integrado, tais como Sacadura Cabral e Capuava); a execuo, pela Municipalidade, de obras
em reas particulares, mediante contrapartida do proprietrio em reas no municpio ou em
moeda corrente; a simplificao de procedimentos no que tange constituio das Comisses
Municipais de Urbanizao e Legalizao COMUL; a admisso, alm da concesso de
direito real de uso, como instrumento de regularizao jurdica, da venda dos lotes de
parcelamento em terras pblicas municipais, como o estabelecimento de nova frmula de
clculo para o valor de urbanizao, que serve de base para a cobrana do preo da concesso
em reas municipais, entre outras alteraes (DENALDI & DIAS, 2001).

No perodo de 1991 a 1994, houve intervenes em 42 assentamentos; em 12 deles a

urbanizao foi concluda e, no plano jurdico, foram delimitadas quatro AEIS, com a nomeao
de uma COMUL. No segundo governo de Celso Daniel (1997-2000), retomaram-se as atividades
de regularizao fundiria: 72 processos iniciaram ou reiniciaram seus trmites, num universo
de 139 assentamentos no municpio. Ao final, 39 ncleos foram delimitados como AEIS, 29
COMUL foram nomeadas e 12 assentamentos foram regularizados administrativamente.

At julho de 2002, o Santo Andr possua 13 assentamentos regularizados administrativamente,

ou seja, com planos de urbanizao (que inclui o parcelamento) aprovados pela Prefeitura e
em fase de regularizao cartorial. Desses 13, sete encontram-se instalados em reas pblicas
e cinco em particulares.49 At esta data havia 45 reas institudas como AEIS, incluindo os 13
assentamentos e outras, cerca de 50, em processo de regularizao e delimitao como
AEIS.

Apesar da alta prioridade poltica dada a esse programa e da existncia e reviso da legislao,
so grandes as dificuldades encontradas pela prefeitura de Santo Andr nos procedimentos
de regularizao fundiria no municpio. Esto relacionadas com a cultura formalista da
burocracia, com a incidncia de legislaes estaduais e federais restritivas, situao irregular
de domnio das reas pblicas e particulares, grau de anormalidade das ocupaes e inter-
face com problemas e restries ambientais. 50
49
Os processos de regularizao fundiria na Prefeitura de Santo Andr encontram-
se sob a responsabilidade da Encarregatura de Regularizao Urbanstica e Fundiria
(ERUF), subordinada ao Departamento de Habitao (DEHAB), rgo vinculado
Secretaria de Habitao e Incluso Social (SISH) do municpio.
50
Sobre as dificuldades e limites da regularizao fundiria, ver DENALDI & DIAS
(2002) e DENALDI & SPERTINI (2000).

176
Mapa 09.
Santo Andr
Favelas - Restrio a Ocupao ou Regularizao

Restrio Ambiental e Legal

Restrio Ambiental
Restrio Legal*
Sem Restries
rea Proteo de Mananciais
fonte: PSA
* Considerou-se apenas as reas que ocupam reservas
de loteamento (verde ou institucional)

177
Uma grande dificuldade a impossibilidade de desafetao das reas pblicas-reserva de
loteamento (reas verdes e institucionais), determinada pela Constituio do Estado de So
Paulo (artigo 180, inciso VII).

O Municpio de Santo Andr possui aproximadamente 139 ncleos de favelas, 96 em reas

pblicas municipais. Destes ltimos, sessenta, ou seja, 43% do total de ncleos de favela
existentes no Municpio, e 62,5% dos localizados em reas pblicas foram formados em
reas reservadas de loteamentos (verdes ou institucionais) 51 de propriedade do Municpio.
Esse nmero compreende o universo de 6.800 famlias, aproximadamente.

Na prtica, essas reas foram ocupadas pela populao de baixa renda, tendo, por conseguinte,
sua destinao alterada de fato, bem antes da existncia do referido dispositivo constitucional.
Todavia, no se admite o registro do parcelamento de interesse social sem a prvia desafetao
da rea pblica, cuja formalizao limitada pelo referido artigo 180, inciso VII da Constituio
Estadual.

No que se refere ao problema das ocupaes em reas de manancial, a Prefeitura firmou um

acordo com o Ministrio Pblico do Estado de So Paulo, nos autos de ao civil pblica
ambiental proposta contra o Municpio, mediante o qual se compromete a urbanizar a Favela
Pintassilgo, localizada em rea do Parque do Pedroso, s margens da Represa Billings 52.

5.4.6 Conteno de ocupao

Em 1998, foi criada a CDP Coordenadoria de Defesa do Patrimnio, com o objetivo de

conter invases de reas pblicas vazias ou ocupadas; no caso das favelas, evitando seu
crescimento e adensamento na zona urbana da cidade. 53 A ao desenvolvida com o apoio
do Ministrio Pblico Estadual, atravs das Curadorias de Habitao e Urbanismo e Meio
Ambiente (SPERTINI, 2002).

Tendo em vista a impossibilidade de cobrir satisfatoriamente todas as reas municipais vazias

e ocupadas, priorizam-se as reas vazias, as de ocupao recente em processo de expanso
e as de favela em processo de urbanizao, objetivando seu congelamento. Tambm
priorizada a fiscalizao de reas que so objeto de denncias de ocupao.

A estratgia de conteno a fiscalizao permanente, buscando inibir a invaso na fase

inicial, ou seja, quando o barraco ainda est sendo erguido. Nesse caso, a equipe de fiscalizao
demole imediatamente a construo e recolhe o material; quando se depara com construes
j erguidas e habitadas, avalia-se o interesse de propor ao judicial de reintegrao de posse.
54

51
As denominaes das reas reservadas podem variar. Algumas so gravadas como
reas livres. Entende-se, contudo, que sempre se destinam implantao de
equipamentos pblicos ou instituio de reas verdes (praas, jardins, sistemas
de recreio etc.).
52
Ver SCARAMBONE (2002).
53
A fiscalizao de APMs realizada pelo Departamento de Gesto Ambiental do
SEMASA.
54
De janeiro de 2001 a junho de 2002 expediram-se 5.330 notificaes extrajudiciais,
demoliram-se 198 novas construes no concludas e 493 aumentos de construes.
FONTE: PSA/DEHAB nov. 2002.

178
Essa ao no tem conseguido congelar o conjunto das reas de favela, mas evita
parcialmente seu crescimento. O xito da fiscalizao de determinadas reas se relaciona
ainda com o grau de permeabilidade do ncleo, sua acessibilidade e visibilidade, e com
caractersticas de segurana. Em alguns ncleos, ou setores destes, a CDP/PSA no consegue
entrar.

5. 5. Avanos e limitaes da poltica

Analisando a primeira e segunda gestes do prefeito Celso Daniel, constata-se que a poltica
habitacional de Santo Andr evolui na direo de diversificar as modalidades de interveno,
institucionalizar e ampliar a participao popular mediante instrumentos como OP e promover
maior integrao institucional dos setores de governo com o desenvolvimento de projetos
integrados. Em especial, so inovadoras as mudanas operadas institucionalmente para buscar
a ao matricial visando ao aumento da eficcia das intervenes urbansticas, que deixam
de operar isoladamente. No entanto, do ponto de vista de resultados quantitativos, pouco se
avana no segundo governo de Celso Daniel.

Os progressos obtidos, relacionados principalmente ao aprimoramento da poltica de

urbanizao e s mudanas institucionais, no so acompanhados de resultados concretos
em termos de nmero de projetos concludos e de famlias atendidas. No se concluiu a
urbanizao de nenhuma favela objeto de interveno no mbito do subprograma UI-PIIS. O
balano final da segunda gesto de Celso Daniel (1997-2000) na rea habitacional revela que
53 favelas, cerca de 55 mil habitantes, receberam alguma melhoria no mbito das modalidades
Urbanizao Integrada, Interveno Pontual e Urbanizao Gradual, beneficiando direta
ou indiretamente 40% da populao de favelas, mas aponta que no se concluiu a urbanizao
de nenhuma favela nesse perodo (SANTO ANDR, 2001).

Apontamos como uma das maiores limitaes do programa UI-PIIS sua pequena abrangncia
e seu baixo potencial de replicabilidade para o conjunto de favelas existentes na cidade.

Para discutir as limitaes da poltica de urbanizao de favelas, vamos resumidamente retomar

o diagnstico da situao habitacional, mais especificamente das favelas, e discutir que tipo
e volume de recursos seriam necessrios para tornar abrangente o atendimento no mbito
do UI-PIIS.

Dos 139 ncleos de favela, 64 ncleos j urbanizados abrigam cerca de 23,7% da populao;
58 ncleos, que abrigam cerca de 67,3% da populao, apresentam condies favorveis de
urbanizao com a remoo de 31% de sua populao para novas reas e, no restante dos
ncleos, os no consolidveis, dever ser removida a totalidade das famlias. No total,
necessria a remoo de cerca de 9 mil famlias.

Considerando os preos praticados pela PSA para promover a urbanizao e produo

habitacional, e considerando tambm o custo mdio do metro quadrado de terra no mercado,
estimamos o volume de recursos necessrios para promover a urbanizao integrada dos
ncleos consolidveis e a remoo das famlias dos ncleos no- consolidveis.

Para esse clculo, tomou-se como referncia o valor mdio das obras contratadas pela PSA
(no perodo de 1997-2000) e adotaram-se os seguintes custos mdios:

179
- no caso de urbanizao, de R$ 6.400,00 por famlia, excluindo o custo de produo de
novas moradias;

- no caso de remoo, de vinte mil reais por famlia, de uma unidade habitacional tipo
apartamento, com cerca de 41 m2, e trinta mil reais por famlia, incluindo, alm da produo
habitacional, o custo da terra. 55,

Concluindo, possvel estimar, grosso modo, que, para promover a urbanizao integrada
de todas as favelas existentes na cidade, incluindo o complexo Jardim Santo Andr, assim
como promover a remoo das famlias dos ncleos no consolidveis, seriam necessrios
recursos da ordem de 347 milhes de reais, dos quais 26% corresponderiam aos gastos com
urbanizao e 74% s despesas com produo habitacional (remoo), incluindo o custo da
terra que representa cerca de 27% do total.

Se excluirmos os custos de urbanizao do complexo Jardim Santo Andr, que vem sendo
urbanizado pelo Governo do Estado de So Paulo CDHU, seriam necessrios
aproximadamente 250 milhes de reais, sendo que 72% corresponderiam a gastos com
produo habitacional, incluindo a aquisio de terras.

Para compreender o tamanho desse desafio, preciso analisar a capacidade do governo

municipal de disponibilizar terras e recursos financeiros a curto e a mdio prazo para promover
essa poltica.

Segundo a PSA SF (Secretaria de Finanas), a capacidade de investimento municipal vem

sendo reduzida ano a ano. Nas duas ltimas dcadas, Santo Andr vem perdendo participao
na composio do ICMS do Estado. Em 1975, apresentava um ndice de 4,6 %; em 1985,
este ndice cai para 2,89%, em 1995 para 1,92% e em 2002 para 1,56%.56 No perodo de 1994
a 2001, a Regio do Grande ABC perde 34% de seu Valor Adicionado e apresenta uma queda
de 22,4% no chamado ndice de Participao dos Municpios. Lideranas da regio associam
a queda de arrecadao dos municpios dessa regio com a abertura econmica durante o
Plano Real e com o processo de desconcentrao industrial que teria atingido a regio.57

A receita municipal no aumenta na mesma proporo de seu custeio e o municpio perde

capacidade de investimento. A receita tributria prpria per capita subiu 17,8% no perodo de
1996 a 2000. A capacidade anual de investimento caiu de 47.147 milhes de reais em 1995
para 15.859 milhes de reais em 1998 (66,4%); o custeio subiu cerca de 53,2% e a receita
total, aproximadamente 14,3% no mesmo perodo.58

55
O custo de produo de uma nova moradia incorpora os custos de projeto, infra-
estrutura, edificao habitacional e equipamento. A referncia so as unidades
construdas pela PSA no Conjunto Habitacional Prestes Maia, no perodo de 1998 a
2001. O custo estimado da terra, por famlia, o preo mdio do metro quadrado
encontrado na cidade, para glebas acima de cinco mil metros quadrados.
56
Dado fornecido pela Secretaria de Finanas da PSA.
57
Entre outros, CELSO DANIEL (1998), DANIEL LIMA (2002).
58
A PSA relaciona o aumento do custeio tambm com o aumento da oferta de
servios pblicos. A recesso e o desemprego levam um percentual maior da
populao a procurar servios pblicos sobretudo nas reas de sade, educao
e cultura. (SANTO ANDR - Secretaria de Finanas, 1999)

180
 Tabela 20.
Urbanizao de favelas em Santo Andr:
estimativas de custos de urbanizao e produo de novas moradias

URBANIZAO PRODUO DE NOVAS MORADIAS

4 Infra-estrutura e
FAVELAS Construo Terra TOTAL
Equipamento
R$ % R$ % R$ % R$ %
Ncleos
R$ 89.619.200 31,4 R$ 130.580.000 45,7 R$ 65.290.000 22,9 R$ 195.870.000 68,6
Consolidveis
Ncleos No
0,0 R$ 34.680.000 55,9 R$ 27.340.000 44,1 R$ 62.020.000 100,0
Consolidveis
TOTAL R$ 89.619.200 25,8 R$ 165.260.000 47,6 R$ 92.630.000 26,7 R$ 257.890.000 74,2

1: Incorpora custos de projeto, infra-estrutura, equipamentos urbanos,alojamento e

reassentamento, assessoria tcnica a auto-constro. Custo mdio por familia de RS
6.400,00 em agosto de 2002. No incorpor custos operacionais, de gerenciamento e
desenvolvimento de programas sociais.
2: Custo mdio de RS 20.000,00 por familia. Referncia: Conjunto Habitacional Prestes
Maia construdo pela PSA no periodo 1998-2002.
3: Custo mdio PSA/ 2001
4: Incorpora os ncleos pertencentes ao Complexo Jd. Santo Andr (6.908 familias) que
vem sendo urbaniazdo pelo CDHU - Governo do Estado de So Paulo. Para efeito desta
estimativa foram adotados tamm neste caso os valores praticados pela PSA.

181
Para DANIEL (1998: 4),

o municpio vive uma crise fiscal estrutural, agravada por baixa receita prpria
(IPTU, ISS e Taxas) e, sobretudo, pelo substancial aumento das despesas
com pessoal a partir do Plano Real, em funo da elevao do salrio real (o
percentual da despesa com pessoal passa de 37% em 94 para 64% em 97).
Agrega-se, afinal, a existncia de um volumoso estoque de dvida resultante
de precatrios judiciais relativos a desapropriaes.

Para LIMA (2002),

(...) o Grande ABC sofreu as conseqncias da desmedida abertura

econmica e tambm da sobrevalorizao cambial que marcou o real du-
rante mais de quatro anos. Tambm ajuda a explicar a queda da regio a
descentralizao produtiva do setor automotivo, com implantao de no-
vas fbricas em diferentes Estados brasileiros.

O quadro agravado pelo fato de a PSA, nos ltimos anos, no apresentar capacidade de
endividamento para contrair emprstimos, o que leva o municpio a depender ainda mais da
captao de recursos a fundo perdido, junto ao governo federal e a organismos internacionais.

No vamos focalizar a questo das finanas pblicas, que merece anlise muito mais atenta;
o que queremos frisar que promover a urbanizao integrada implica a utilizao de recursos
volumosos, no disponveis no mbito dos governos municipais. 59 Excluindo os custos
relacionados com a urbanizao do complexo Jardim Santo Andr e os investimentos j
realizados, e considerando apenas o investimento municipal, seriam necessrios
aproximadamente 38 anos, se congelada a situao, para solucionar o problema de todas
as favelas, promovendo sua urbanizao ou remoo.

Outra grande dificuldade a disponibilizao de terras, tendo em vista seu alto custo e
escassez. Estudo elaborado pela PSA aponta que, mesmo se o crescimento das favelas
fosse congelado, apenas para viabilizar sua remoo e urbanizao seriam necessrios cerca
de seiscentos mil metros quadrados de terra para a produo de novas moradias, ainda que
fosse adotada uma alta densidade de ocupao, tanto nas favelas como nos novos conjuntos.
A estimativa considerou novas moradias como edifcios de apartamentos de cinco pavimentos,
com unidades habitacionais de 41 m2 cada, ou loteamentos utilizando os mesmos padres
urbansticos das favelas urbanizadas (admitindo o lote mnimo de 45 m2 e vielas de quatro
metros de largura).

59
Sobre a receita pblica e a reforma tributria, ver AFFONSO & SILVA (1995, a, b).

182
Estudo realizado pela PSA (DDU/DEHAB) em 2000 analisou 536 reas pblicas maiores que
mil metros quadrados; apenas 15, correspondendo a 2% das reas vistoriadas, puderam ser
destinadas habitao social (cerca de 105.000 m2). 64 65 Entendeu-se por condio de
disponibilizao a possibilidade legal de utilizar a rea que, para tal fim, deve: ser passvel de
desafetao, no caso de reas institucionais ou verdes; no estar destinada construo de
equipamentos pblicos (escola, unidade de sade), obras de drenagem ou abertura de virio
(Plano Virio); ou, ainda, no apresentar condies ambientais desfavorveis. Tambm foi
analisada a situao de titularidade das reas com condio de disponibilizao, por meio de
consulta ao Cartrio de Imveis.

O estoque de terras de propriedade de particulares maior. Estima-se que haja seis milhes
de metros de lotes vazios maiores que mil metros quadrados na zona urbana do municpio
(SANTO ANDR, 1998). 64 Destes, cerca de 3,6 milhes de metros quadrados localizam-se
nos setores perifricos ao sul do municpio. A maioria est concentrada em dois setores da
cidade, ao longo da Avenida dos Estados (Eixo Tamanduate) e na franja da cidade, prximos
APM, a maior parte constituda por morros de alta declividade (Setor Sul).

No h estudo municipal conclusivo que identifique as reas de propriedade privada com

aptido para abrigar habitao social, alm de que a informao sobre o percentual de rea
vazia pode no ser fiel realidade, uma vez que as reas ocupadas com empreendimentos
no aprovados pela PSA constam como vazias no cadastro municipal. No mbito de um
estudo iniciado pela PSA (DDU/DEHAB) para identificar reas de propriedade privada vazias
ou subutilizadas para a implantao de empreendimentos habitacionais, foram vistoriados
44% dos 504 imveis cadastrados at julho de 2002. Destes, 13% apresentaram vocao
ou condio de destinao para uso habitacional de interesse social (cerca de 270.000 m2). A
seleo dessas reas foi feita com base na Listagem de terrenos urbanos vazios ou sub-
utilizados com rea igual ou superior a 1.000 m. Uma das tarefas colocadas pela reviso do
Plano Diretor diz respeito identificao das reas particulares que apresentem vocao
para esse uso, e aplicao de instrumentos que viabilizem sua reverso com vistas a essa
finalidade.

Mas no se trata apenas de escassez de terra, mas tambm de seu alto custo. O levantamento
que realizamos junto SDU-PSA e que rene tanto informaes de imobilirias da cidade
como resultado de avaliaes feitas pela Comisso Especial de Avaliao da PSA-SDU aponta
que o metro quadrado de terras que vm sendo utilizadas pela PSA para a produo de novas
moradias gira em torno de RS 178,00. 63
60
A seleo das 536 reas foi feita com base no cruzamento das informaes contidas
nos documentos: Listagem das reas desapropriadas sem uso definido - 88 reas
(posio: abril de 2001), Relatrio de prprios municipais 1185 reas (posio:
maro de 1999) e Relatrio dos terrenos pblicos maiores de 2.000 m2 e sem registro
de rea construda 444 reas (posio: julho de 1997).
61
So, no total, 1.685 reas pblicas, que somam cerca de nove milhes de metros
quadrados, incluindo lotes de qualquer dimenso, sendo que grande parcela desses
terrenos pode estar ocupada por equipamentos pblicos ou construes particulares,
e parcela ainda maior pode apresentar situao de propriedade (domnio) no
regularizada.
62
O total de reas particulares em zona urbana de nove milhes de metros
quadrados e, no total do municpio, de 66 milhes de metros quadrados. Fonte: PSA
Diagnstico de Uso e Ocupao do Solo (1998).
63
Segundo LARANGEIRAS (2002), o preo mdio do metro quadrado de terreno
urbanizado de RS 185,00 e de terrenos localizados em loteamentos irregulares, de
R$ 80,00.
183
Outro dado levantado pela PSA (2000) em 1998 aponta que o preo mediano do metro
quadrado de terreno altamente desenvolvido era de R$ 232,92, de algo desenvolvido, R$
149,03 e sem desenvolvimento, R$ 56,79. O preo mnimo encontrado foi R$ 24,41 e o
mximo, R$ 624,25.64

Para se ter uma idia do peso da terra no custo total do empreendimento, citaremos dois
casos. O primeiro o do Conjunto Habitacional Avenida urea, empreendimento do tipo
vila, onde foram implantados, em um terreno de cerca de 4.400 m2, 42 lotes unifamiliares de
44 m2 e unidades habitacionais evolutivas (primeiro pavimento) de 24 m2 para abrigar a
populao removida da favela Tamarutaca. O projeto de parcelamento adotou vielas de
quatro metros de largura e destinou uma rea para lazer (praa), ocupando uma rea de
aproximadamente 500 m2. O terreno foi avaliado, em fevereiro de 2000, em R$ 779.886, 77,
ou seja, R$ 177,20/m2, o que resultou num custo de R$ 18.570,00 por famlia, enquanto que
a execuo de toda a infra-estrutura e a construo do mdulo habitacional resultaram em
um custo aproximado de R$ 14.000,00 por famlia. Ou seja, mesmo adotando um alto
adensamento e padro urbanstico especial, o custo da terra maior que a somatria da
infra-estrutura e produo habitacional e equivalente a 57% do total do empreendimento.

figura 35.
Conjunto Habitacional Avenida urea

64
Considerou-se altamente desenvolvida a terra que conta com vias, gua, eletricidade
e possivelmente com drenagem e esgoto. A fonte da PSA baseou-se em dados de
oferta de terrenos vazios publicados no principal jornal da cidade no perodo de
1995 a 2000.

184
 fotos 118 e 119.
Conjunto Habitacional Avenida urea:
reassentamento de famlias removidas do ncleo Tamarutaca

O conjunto habitacional localizado junto Avenida dos Estados e financiado no mbito do

programa federal HBB, que abrigar cerca de oitocentas famlias removidas das favelas
Capuava Unida e Gamboa, outro exemplo. Esses ncleos de favela so considerados no
consolidveis: Gamboa, por exemplo, est localizada sob rede de alta tenso. O custo
estimado para a execuo das obras de infra-estrutura, equipamentos (praas, quadras
esportivas, creche e centro comunitrio) e para a produo de mdulo habitacional (unidades
evolutivas) de cerca de dez mil reais por famlia. O custo de mercado referente ao percentual
da gleba de terra destinado a esse projeto era, em 1998, de no mnimo 21 mil reais por famlia
e o valor que a PSA est sendo obrigada a pagar em processo de desapropriao era no
mnimo o dobro, cerca de 42 mil reais por famlia. 65 Ou seja, subestimando o valor da terra,
que est desatualizado, e desconsiderando o valor da precatria, seu custo representa, no
mnimo, 67% do valor total do empreendimento.

O padro de parcelamento
adotado semelhante ao
do caso anterior, com lotes
de 45 m2 e vias e vielas de
dimenso reduzida. Nessa
rea no foi possvel verti-
calizar o empreendimento
promovendo maior adensa-
mento, porque as regras do
Programa Habitar Brasil/
BID, como mencionado no
primeiro captulo, fixam o foto 120.
Conjunto Habitacional Alzira Franco:
valor de oito mil reais como reassentamento que abrigar as famlias removidas
teto mximo por famlia dos ncleos Gamboa e Capuava Unida

para a produo habitacio-

nal, ou seja, com a utiliza-
o desses recursos exter-
nos no possvel financiar
edifcios de apartamento.
65
O trabalho desenvolvido por Ermnia Maricato, Tomas Moreira e outros sobre o
preo da desapropriao de terras apresenta, entre outros, o caso do processo de
desapropriao e superindenizao da rea denominada Jardim Alzira Franco em
Santo Andr. Segundo os autores, o valor de indenizao da rea de cerca de duzentos
mil metros quadrados foi atualizado em 1998 para cerca de 77 milhes de reais. A
rea que ser utilizada para a implantao do projeto financiado pelo programa fed-
eral Habitar Brasil/BID possui cerca de cem mil metros quadrados e abrigar cerca
de novecentas famlias (MARICATO et al. 2000).

185
 figura 36.
Conjunto Habitacional Alzira Franco

186
Em ambos os casos, somente possvel atender a populao de favelas porque o municpio
no cobra o custo da terra, subsidiando enormemente a operao. Para grande parcela dos
municpios localizados em RMs, onde a terra escassa e o preo alto, entrar com a terra no
mais uma tarefa simples e inviabiliza a realizao de empreendimentos do tipo urbanizao
de favela quando se requer a remoo das famlias para novos conjuntos.

Para exemplificar, em 1998, os municpios da Regio negociaram com o Governo do Estado

de So Paulo, por intermediao da Cmara do Grande ABC, a produo de unidades
habitacionais na Regio. No mbito desse acordo, foram destinadas para Santo Andr 1.400
unidades, mas o municpio no conseguiu destinar ou indicar o montante de terras necessrio
e, assim, a construo no foi realizada. Os demais municpios da Regio do Grande ABC
encontraram a mesma dificuldade. Tambm o CDHU tentou, no perodo de 1999-2001, produzir
conjuntos habitacionais na regio, no mbito da linha de execuo Empreitada Global; no
entanto, a grande maioria das licitaes deram vazias ou apresentaram custos de produo
muito acima do que se esperava praticar para a populao de menor renda. O custo elevado
da terra foi o principal responsvel pelo fracasso dessa iniciativa.

No caso de Santo Andr, o estoque de terras municipais com vocao para o uso habitacional
insuficiente para atender s necessidades do municpio e os terrenos particulares da regio
do Grande ABC apresentam alto custo. Para transpor o obstculo, o governo municipal vem
tentando ampliar seu estoque de terras mediante permuta de reas, aquisio sob a forma
de doao em pagamento (no caso de proprietrios com dvidas de IPTU Imposto sobre a
Propriedade Territorial Urbana) e doao de reas pelo setor privado, como contrapartida em
operaes urbanas ou interligadas.

Cabe ressaltar, como j foi mencionado, que a PSA est promovendo a reviso do Plano
Diretor a fim de incorporar os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade para ampliar o
acesso terra. No entanto, sabemos que essas medidas s repercutiro a mdio e a longo
prazo e lamentamos no terem chegado antes da dcada de 1980, quando o estoque de
terras, principalmente terras adequadas para uso habitacional, era maior.

Enquanto no se consegue estender a urbanizao integrada para o restante da cidade, as

intervenes dos tipos urbanizao gradual e interveno pontual vo, por um lado,
garantindo alguma melhoria das condies de habitao, promovendo o atendimento bsico
e emergencial para a maioria da populao de favelas e, por outro lado, consolidando situaes
de moradia inadequadas e reforando a segregao espacial dos ncleos. Questes como
a baixa qualidade da interveno urbanstica nas favelas, baixa qualidade da construo
habitacional, falta de manuteno e controle urbano, regularizao, ficam mais difceis de
equacionar, uma vez que se consolidam condies urbansticas possveis, mas no adequadas.

A poltica habitacional de Santo Andr combina a necessidade de atender uma grande demanda
com o objetivo de produzir intervenes qualificadas. Seria impossvel, a curto prazo, contando
quase exclusivamente com recursos municipais, promover a urbanizao integrada de todos
os ncleos de favela existentes no municpio e solucionar o histrico dficit da cidade. No
se pode abrir mo da abrangncia do atendimento nem recusar o desafio de promover a
incluso social desenvolvendo programas inovadores. A soluo encontrada foi a diversificao
das modalidades de interveno.

187
A questo da disponibilizao de terras teria sido amenizada se o governo municipal tivesse
conseguido ampliar o acesso terra por meio da estruturao de uma poltica de terras
(poltica fundiria) e garantido maior integrao das polticas habitacional e urbana. Como
vimos, at a dcada de 1990, em Santo Andr, como na maioria das cidades brasileiras, os
planos ignoravam a cidade ilegal e acabaram acentuando a excluso e a segregao. Mesmo
nessa dcada, quando as correntes progressistas e governos de esquerda chegam cidade,
pouco se consegue alterar da lgica da segregao e produo ilegal da cidade.

Como mencionado anteriormente, a PSA iniciou em 2002 uma discusso pblica para a reviso
do atual Plano Diretor, a fim de incorporar os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade.
Em que pesem os avanos que essa reviso, se bem sucedida, trar para a cidade, h que se
considerar que o municpio j dispunha de instrumentos como as AEIS e j reconhecia e
outorgava a CDRU mesmo antes da edio da referida lei e que o impacto da aplicao de
muitos instrumentos de democratizao do acesso terra s ser sentido a longo prazo.

188
 6. Conc luso:
Concluso:
ao m unicipal em ffa
municipal elas,,
avelas
evoluo e impasses

189
 6.6.Conc luso:
Concluso:
Concluso:
Aoem
Ao Municipal Municipal
F
Fa em Favelas,
avelas
elas, , Ev Evoluo
oluo
Evoluo e eImpasses
Impasses

6.1. Institucionalizao e aprimoramento das polticas de urbanizao de favela

Na dcada de 1980 assistimos ao incio da construo institucional das polticas de urbanizao de

favelas. Como mencionado anteriormente, este momento coincide com o perodo de abertura
poltica, de mobilizao dos movimentos sociais e de retomada do processo eleitoral para governos
estaduais e municipais.

Na dcada de 1990, a urbanizao de favelas deixa de ser promovida por meio de programas
alternativos e passa a ser objeto de poltica habitacional. Constata-se o protagonismo do municpio.
A maioria dos municpios que apresenta favelas passa a desenvolver programas de urbanizao e
regularizao como parte integrante da poltica municipal de habitao. So eles os responsveis
pelas maiores parcelas de investimento na rea habitacional. Alguns municpios priorizam os
programas de urbanizao colocando-os no centro de sua poltica habitacional, como foi observado
nos casos estudados de Santo Andr, Recife e Rio de Janeiro. Outros municpios chegam ainda a
implement-los como nico programa habitacional municipal, como foi o caso de Diadema du-
rante a maior parte do perodo estudado.

Discutimos no quarto captulo que o crescimento da interveno municipal est relacionado, entre
outros fatores, com o que se denominou descentralizao por ausncia: o processo de
descentralizao consolidado pela reforma constitucional de 1988 e a ausncia do Governo Fed-
eral da rea, relacionada com o processo de estabilizao macroeconmica.
190
Cabe lembrar que a institucionalizao das polticas de urbanizao de favelas ocorre tambm
no mbito do Governo Federal. A partir de 1995 (perodo FHC), so institudos e adequados
vrios programas destinados a promov-la. O Governo Federal prope que o setor pblico
concentre sua ao direta na ampliao do acesso da populao de menor renda moradia.1
Embora seja inexpressivo o volume de investimento federal na rea, os recursos do OGU e
outros captados internacionalmente so destinados prioritariamente ao financiamento da
urbanizao de assentamentos (favelas). Alm de priorizar o investimento em urbanizao de
favelas com recursos do OGU, o Governo Federal, por intermdio da SEDU e no mbito do
programa Habitar Brasil/BID-DI (Desenvolvimento Institucional), busca influenciar os municpios
na elaborao e implementao de polticas municipais de habitao, com o intuito de articul-
las com a poltica urbana e tornar a interveno em favelas (assentamentos subnormais)
prioritria e abrangente.

Os estudos apresentados comprovam tambm o aprimoramento das intervenes municipais

em favela nas duas ultimas dcadas. Analisando essa evoluo a partir dos pioneiros,
constatam-se grandes avanos na concepo de polticas de urbanizao de favela e na
gesto, elaborao e execuo dos projetos de urbanizao.

A concepo das polticas desenvolvidas pelos pioneiros orientava-se para o reconhecimento

legal da posse da terra e a garantia de direitos sociais mnimos, como o acesso ao
saneamento. Na dcada de 1980, a ao municipal se caracteriza pela interveno
emergencial, destinada a promover, em algum grau, a melhoria das condies de infra-
estrutura, com projetos quase sempre executados in loco e que se atm, na grande maioria
dos casos, aos limites do territrio ocupado pela favela. Na dcada seguinte, esta concepo
evolui: agora se procura orientar as intervenes na direo da integrao das favelas
cidade, rompendo com a viso setorial, tratando conjuntamente as questes scio-
econmicas, ambientais e urbansticas.

A seguir, destacamos os aspectos que julgamos mais importantes na evoluo das polticas.

Os pioneiros no priorizaram a elaborao de projetos e planos urbansticos. Na dcada de

1980, os municpios de Diadema e Recife davam pouca importncia a projetos. Em Recife,
at 1993, apenas duas ZEIS possuam planos urbansticos; no entanto, na maioria das ZEIS e
reas pobres, tinham sido realizadas intervenes pontuais. Em Diadema, executavam-se
as obras e o parcelamento sem contar com projeto e levantamento planialtimtrico cadas-
tral. Faziam-se apenas estudos preliminares, quase croquis, como exemplificamos no terceiro
captulo, e era comum fazer o projeto no prprio campo. Em Belo Horizonte, na dcada de
1980, os projetos correspondiam aos levantamentos de campo. 2 Como apontado
anteriormente, a falta de projetos e diagnsticos completos contribuiu para que se
consolidassem situaes inadequadas de habitao e dificultou o dimensionamento de
investimentos. Muitas urbanizaes acabaram por agravar problemas ambientais. No caso,
por exemplo, da urbanizao da favela Naes em Diadema, os problemas de drenagem do
ncleo e entorno foram agravados, porque a interveno desconsiderou as condies
morfolgicas do terreno e sua ligao com o entorno.

1
BRASIL (1999, 2002)
2
BEDE & PINHO (1995)

191
Na dcada de 1990, o projeto passa a ser valorizado, o que significa um grande salto na
qualidade de interveno. Em Santo Andr, So Paulo (Guarapiranga) e no Rio de Janeiro, no
mbito do programa Favela-Bairro, a execuo dos projetos , na maioria das vezes, terceirizada
e as obras de urbanizao so realizadas com base em projetos executivos. No Rio de Janeiro,
chegou-se a lanar um concurso, na tentativa de estabelecer uma metodologia de interveno.
Em So Paulo, na gesto de Luiza Erundina, so elaborados cadernos de especificaes para
a execuo e contratao de projetos e obras de saneamento e drenagem.

Na dcada de 1990, tambm os pioneiros passam a valorizar o projeto. A partir de 1996,

Diadema passa a elaborar e contratar projetos executivos de urbanizao. O Ncleo Marilene
um exemplo. Tambm em Recife, a partir de 1993, comea-se a dar maior ateno ao
projeto, mesmo para captar recursos externos e responder a exigncias impostas pelos
programas federais, como o Habitar Brasil e Habitar Brasil/BID.

Com a elaborao de projetos e a definio de normas para a execuo e contratao dos

servios de urbanizao, a execuo da obra aprimorada. A existncia de planos de
urbanizao e projetos executivos garante, como no caso de Belo Horizonte, que intervenes
pontuais ou a urbanizao gradativa do ncleo sejam orientadas por um plano global integrado
de interveno.3

A concepo de integrar a favela cidade leva os municpios a construrem equipamentos

pblicos dentro da favela ou no seu entorno imediato, como praas, centros comunitrios,
centros esportivos, creches e postos de sade. O acesso da populao aos servios pblicos
ampliado e as construes contribuem para elevar a qualidade urbanstica da interveno.
Tanto o municpio do Rio de Janeiro como Santo Andr viabilizam o desadensamento dos
ncleos para permitir a construo de tais equipamentos. No caso da favela Sacadura Cabral,
em Santo Andr, essa diretriz contribuiu muito para aumentar o percentual de remoo
necessrio para viabilizar a urbanizao. No mbito do Programa Guarapiranga, a valorizao
dos equipamentos tambm articulada com a necessidade de dar uso s reas ngremes, a
fim de impedir que venham a ser novamente ocupadas.

3
No caso de Belo Horizonte, instituiu-se o Plano Global Especfico PGE , um
estudo constitudo de levantamento de dados da realidade fsica, social e jurdica,
de diagnstico completo e de um conjunto de diretrizes e propostas para promover
a regularizao e urbanizao das favelas, assim como sua integrao cidade.
Busca uma soluo integrada para os problemas e se constitui importante
instrumento de planejamento, voltado para orientar as decises de interveno do
governo municipal, das concessionrias de servios pblicos e organizaes no
governamentais. Segundo a PBH (2000), a partir de 1998, a aplicao de recursos do
OP nas favelas passou a estar subordinada priorizao estabelecida no PGE. Passou
a ser freqente a reivindicao da elaborao do PGE pelas comunidades, no mbito
do OP. At 1999, o OP havia aprovado a execuo de 33 PGE.

192
Embora o discurso nem sempre coincida com a prtica, na dcada de 1990 ganha importncia
o entendimento de que o projeto e a interveno no devem se ater aos limites da rea
ocupada pela favela, ou seja, no possvel tratar a favela como unidade isolada. A interface
com as questes de desenvolvimento urbano, ambientais e de drenagem da cidade leva os
governos e as agncias internacionais a valorizarem solues integradas para as favelas. 4 O
Programa Guarapiranga de So Paulo, em seu discurso oficial, associa a urbanizao gesto
ambiental da bacia hidrogrfica. Em Belo Horizonte, o governo municipal instituiu o Plano
Global Especfico, no mbito do qual se desenvolve um complexo diagnstico urbanstico,
ambiental, social e jurdico da favela e entorno.

Os projetos elaborados tomando como unidade de planejamento a favela e seu entorno

(bairro), ou ainda as microbacias hidrogrficas, contribuem para que a urbanizao tambm
desencadeie um processo de recuperao urbanstica-ambiental de setores da cidade.

A perspectiva de integrao da favela cidade refora o reconhecimento do direito mais

amplo cidade (direito cidade) e induz elaborao de projetos e modelos de gesto que
focalizem tanto a favela como a cidade, buscando solues que respondam simultaneamente
aos problemas ambientais e de estrutura urbana.

Outro aprimoramento se relaciona com a diversidade de solues, de tipologias de interveno.

Os pioneiros estudados se limitavam execuo de infra-estrutura, ou seja, redes de gua,
esgoto, drenagem e pavimentao. Na dcada de 1990, a interveno aprimorada e observa-
se a combinao de diversas tipologias e solues habitacionais e urbansticas que buscam
responder ao problema do alto adensamento das reas e da integrao da favela cidade.
Algumas solues combinam a execuo de infra-estrutura no ncleo com a execuo de
novas moradias dentro ou fora deste, solues de verticalizao da favela para viabilizar a
manuteno da totalidade da populao no ncleo, como exemplificam os casos de gua
Branca e Mina Gs em So Paulo. Alm disso, alguns municpios, como Santo Andr, passam
a articular os programas de urbanizao com outros programas habitacionais, como o Melhor
Ainda, programa de requalificao das moradias e financiamento e assessoria
autoconstruo habitacional. No Rio de Janeiro, a Clula Urbana uma tentativa de dinamizar
a relao favela-cidade.

4
Neste perodo so produzidos vrios trabalhos acadmicos, que apontam a
necessidade de uma ao integrada. BUENO (2000) e MARICATO (2001, p. 79)
recomendam, por exemplo, que a interveno em favelas seja executada
considerando-a como parte integrante de microbacias hidrogrficas que, por sua
vez, devem ser adotadas como unidade de planejamento. UEMURA (2000) refora a
importncia da integrao entre agentes e setores de governo para viabilizar um
modelo de gesto de recursos hdricos e articular as estratgias de urbanizao de
favelas com as de recuperao das microbacias hidrogrficas. O trabalho produzido
pelo LABHAB (1999) produz recomendaes que valorizam a anlise e a ao integrada
em favelas.

193
Tambm no campo da gesto e participao popular, registram-se grandes avanos. So
institudas vrias instncias de participao. No nvel da cidade, o OP institucionalizado em
vrios municpios e as prioridades de atendimento so estabelecidas por meio de um amplo
processo democrtico de discusso. Instituem-se fruns e conselhos de habitao. No nvel
do ncleo de favela, mtodos como o DRUP, desenvolvido pelo municpio de Santo Andr,
buscam a participao da populao, lideranas e moradores, na elaborao e implementao
do projeto.

Os instrumentos urbansticos precursores, elaborados pelos pioneiros, tambm so

aprimorados. A lei de AEIS de Santo Andr, elaborada em 1991, grandemente inspirada nas
ZEIS e PREZEIS de Recife, revisada em 2001, incorporando novos elementos, como a
possibilidade de produo de novas habitaes verticalizadas e a destinao de lotes para
empreendimentos de comrcio e servios. Na dcada de 1990, os municpios de Santo Andr
e Diadema instituem reas vazias como AEIS, garantindo sua destinao para uso habitacional
de interesse social.

Tambm ganha importncia o entendimento de que a favela no pode ser tratada apenas
como problema habitacional. Busca-se valorizar o desenvolvimento de programas sociais,
antes concebidos como complementares urbanizao, como elementos estruturadores
de estratgias de incluso social da populao de favelas. Nesse caso, o programa Mais
Igual, desenvolvido por Santo Andr, o exemplo mais importante porque, de fato, institui a
organizao matricial e promove a integrao de programas sociais.5

6.2. Limitaes da poltica para favelas

Com o aprimoramento das polticas de urbanizao de favelas, registram-se avanos inegveis
nas dcadas de 1980 e 1990. No entanto, embora sejam relevantes os resultados alcanados
na melhoria das condies de vida, principalmente no tocante aos aspectos de saneamento
e sade, as intervenes no alcanam a abrangncia necessria ou nem sempre promovem
a integrao da favela cidade e o acesso da populao a uma moradia adequada.

O caso de Santo Andr exemplifica que o municpio no conseguir ampliar a escala de

interveno e financiar a urbanizao das favelas, a curto e a mdio prazo, promovendo uma
recuperao urbanstica e ambiental adequada. A dimenso que a cidade ilegal (favelas) as-
sume na virada do sculo, principalmente nas regies metropolitanas, a complexidade e o
alto custo das intervenes, assim como a diminuta capacidade de investimento municipal,
no permitem que o governo municipal reaplique solues de urbanizao integrada de favelas
(com reassentamento) para o conjunto de assentamentos da cidade. Os outros casos
estudados apontam na mesma direo. A abrangncia do programa Favela Bairro s foi
possvel porque houve grande injeo de recursos externos, do BID, e porque se adotaram
parmetros de urbanizao que reduziram ao mximo o nmero de remoes, mesmo que,
dessa forma, em muitos projetos a condio de moradia adequada no fosse alcanada.
Diadema deixou de solucionar graves problemas ambientais. Recife e Belo Horizonte, cidades
pioneiras, no conseguiram tornar abrangente sua interveno do tipo urbanizao integrada.
5
A integrao entra para a agenda internacional. As agncias internacionais passam
a recomendar aes integradas e, inclusive, a estratgia de combinar a proviso de
infra-estrutura com o desenvolvimento de outros programas sociais (BRAKARTZ,
2002).

194
A anlise das polticas apresentadas indica que os governos municipais esto em um im-
passe. Muitas vezes, diante da necessidade e impossibilidade de tornar abrangente o
atendimento, assegurando o acesso a uma moradia digna (adequada) e promovendo a
integrao da favela cidade e sua recuperao urbanstica ambiental, a maioria das
intervenes acaba promovendo a urbanizao possvel. Por um lado, minimiza-se a
precariedade das condies de habitao de enorme parcela da populao, mas, por outro,
consolidam-se situaes precrias.

Os casos estudados mostram que a abrangncia de atendimento, e a qualidade que dela

resulta na urbanizao e na habitao em RMs, dependem, entre outros fatores, da produo
e financiamento de novas moradias para a populao de favelas e da construo, na prtica,
de um planejamento e gesto urbana inclusiva. Para tanto, necessrio combinar a interveno
em favelas com programas complementares de produo habitacional e ter a retaguarda de
uma poltica estadual e federal de habitao, contando tanto com a destinao de recursos
para a esfera municipal, como com uma poltica de subsdio para a populao de baixa
renda.

6.2.1. Habitao como eixo da gesto urbana

A moradia uma mercadoria especial, que se vincula com a questo fundiria urbana e com
a macroeconmica, visto que depende de regulao pblica e de subsdios ao financiamento.

bvia a importncia de articular a poltica habitacional com o planejamento e gesto ur-

bana. Por um lado, a ampliao da oferta de moradias se relaciona com a ampliao do
acesso a terra urbana servida por infra-estrutura e servios. Depende do estabelecimento de
uma poltica urbana e fundiria que amplie a oferta de terra urbanizada, garantindo o uso
social do espao urbano e combatendo a especulao imobiliria, assim como tambm do
estabelecimento de instrumentos urbansticos para regular o mercado e promover a moradia
social.

Por outro lado, a deteriorao das cidades produto das caractersticas excludentes do
mercado imobilirio. A falta de alternativas de moradia deteriora a qualidade ambiental ur-
bana. A cidade oculta tem um preo oculto, como lembra o Projeto Moradia (INSTITUTO
CIDADANIA: 2000).

No discurso oficial, muito se fala na articulao da poltica urbana com a habitacional. Como
mencionamos no primeiro captulo, o Governo FHC reconhece a necessidade de integrar as
polticas de habitao, saneamento, desenvolvimento urbano e transporte. As agncias
internacionais tambm passaram a recomendar a reforma das polticas urbanas municipais
como estratgia para prevenir a proliferao de assentamentos informais.6 Os governos
municipais, principalmente os administrados por partidos de esquerda, tambm anunciaram
maior articulao das polticas de habitao e urbana. E embora s recentemente o Estatuto
da Cidade tenha sido aprovado, muito pouco se avanou nesta direo.

6
Ver BRAKARZ (2002), BID (1995) e BANCO MUNDIAL (1993).

195
Mesmo antes da aprovao do Estatuto da Cidade, muitos municpios estabeleceram
instrumentos para a regularizao fundiria, como as ZEIS e CDRU. Como mencionado no
captulo 3, desde o incio da dcada de 1980, alguns municpios criaram padres urbansticos
especiais de parcelamento, assim como modelos participativos de gesto. No entanto, o
aprimoramento deste referencial de regulamentao urbanstica no foi acompanhado pela
instituio de outros mecanismos e instrumentos que efetivamente interferissem no mercado
de terras, para ampliar sua oferta e conter sua valorizao. Ou seja, conseguimos estabelecer
um arcabouo jurdico-institucional para consolidar e regularizar a cidade ilegal, mas no
para alterar a lgica de sua formao.

Os casos de Recife e Santo Andr so exemplos de que s recentemente os governos

municipais tm buscado, na prtica, maior articulao das polticas de habitao e
desenvolvimento urbano.

De fato, h muito atraso na articulao dessas polticas. Por exemplo, acontece de importantes
instrumentos urbansticos chegarem a cidades em regies metropolitanas que j no possuem
um estoque expressivo de terras pblicas e particulares e tm grande parte de suas reas
ambientalmente sensveis ocupadas e deterioradas. preciso romper a distncia entre o
discurso e a prtica para construir uma poltica urbana inclusiva e colocar a habitao como
eixo central da poltica e gesto urbana, como lembra MARICATO (2001).

6.2.2. Produo de novas moradias

At a dcada de 1980, a erradicao foi a principal linha de atuao em favelas. Muitos

desses casos viabilizaram a desocupao de reas centrais valorizadas e de interesse de
apropriao pelo setor imobilirio, como ocorreu, por exemplo, nas cidades de Recife, Rio de
Janeiro e Belo Horizonte. A maioria da populao removida acabou formando novas favelas
nos morros e nas periferias das cidades.

Tornaram-se conhecidos os impactos negativos dos programas de remoo compulsria.

Vrios estudos nacionais e internacionais registraram o fracasso das alternativas de erradicao
mediante a transferncia das famlias para loteamentos e conjuntos habitacionais construdos
na periferia das cidades. VALLADARES (1978) relatou o fracasso dos projetos de remoo no
Rio de Janeiro, nas dcadas de 1960 e 1970. O BANCO MUNDIAL (1983) elaborou e divulgou
vrias avaliaes de processos de remoo e concluiu que os produtos financiados eram
caros e inacessveis populao de menor renda, e as alternativas oferecidas muitas vezes
acentuaram a segregao espacial da populao.

Como mencionado antes, o fracasso das experincias de erradicao, somado ao espantoso

crescimento das favelas, no deixou para os governos a no ser a alternativa de consolidar a
ocupao de favelas. A urbanizao, respeitando a tipicidade de ocupao, firmou-se como
alternativa de interveno e a remoo passou a ser repudiada e associada a impactos
negativos pela maioria dos governos e organismos internacionais. Alm disso, a urbanizao
se teria transformado em alternativa para escapar da distoro concernente relao renda
versus preo da habitao.

196
Na agenda dos anos 1990, a produo ou a melhoria habitacional no so consideradas uma
questo central nos programas de urbanizao de favelas. O Governo Federal, em publicao
que orienta os municpios na elaborao de polticas municipais de habitao, no cita a
recuperao ou produo habitacional como componente de Programas de Urbanizao de
Assentamentos (BRASIL, 2001: 56-60). E, na seo que trata da produo de conjuntos
habitacionais, afirma que essa soluo invivel para o atendimento populao de menor
renda (zero a cinco salrios mnimos), ou seja, no atende a populao de favelas.

O Favela Bairro, o programa municipal brasileiro de urbanizao de favelas de maior

abrangncia, anuncia que, na urbanizao de favelas, trata-se de construir a cidade onde j
existe habitao. Os governos anunciam com veemncia que a proposta no de remoo,
mas de consolidao, respeitando a tipicidade de ocupao.

O Governo Federal (BRASIL, 2001: 47), assim como as agncias internacionais, (BRAKARZ,
2002: 38), sugere a reduo dos padres de parcelamento do solo como medida para evitar
a remoo e produo de novas moradias. Como vimos nos captulos anteriores, essa medida
foi tomada por vrios municpios em RMs, desde o incio da dcada de 1980. Para PONTUAL
(2000: 11), chegou-se at mesmo definio de padres mnimos exagerados. Alm disso,
o adensamento das favelas e a formao de novos ncleos em reas cada vez mais imprprias
ocupao aumenta a necessidade de remoo e verticalizao. Promover a urbanizao de
favelas, mesmo com a adoo de padres urbansticos mnimos, implica um percentual
cada vez maior de remoo e reassentamento. Como vimos, em cidades como Santo Andr,
Recife, Belo Horizonte, esse percentual pode chegar prximo a 30% da populao total de
favelas. E ressalta-se que muitos municpios que apresentam populao de favelas no
possuem diagnstico do percentual de remoo necessrio.

Evidentemente, a necessidade de remoo de parcela da populao de favelas, alm de

provocar impacto social, aumenta o custo de urbanizao e da recuperao.

Entre os argumentos utilizados para defender a urbanizao de favelas, est o fato de a

urbanizao ser considerada inmeras vezes mais barata que a produo de novas moradias.
Outros argumentos so a preservao do investimento j realizado pela populao de favelas
na construo de moradias e, muitas vezes, na infra-estrutura, a fixao da populao em
reas prximas ao local de trabalho e j equipadas (equipamentos urbanos) e a impossibilidade
de a populao financiar produtos mais caros, como uma habitao pronta.

No h dvida da importncia de preservar a localizao da populao mais prxima aos

centros de trabalho e da cidade, assim como de reconhecer o investimento j realizado por
ela, mas no h estudos conclusivos que apontem quanto custa urbanizar favelas no contexto
das cidades metropolitanas. Cabe ressaltar que no estou me referindo a um projeto especfico,
mas a um conjunto de favelas existentes em regies metropolitanas, com soluo dos
complexos problemas ambientais, geotcnicos e de drenagem, incorporando tambm os
custos operacionais, de manuteno urbana e de produo habitacional, inclusive com
disponibilizao de terra.

197
Os governos no dispem de levantamento e sistematizao de informaes e os estudos
acadmicos tm dado pouca ateno questo; muitos sequer incorporam os custos
operacionais e de produo habitacional quando apresentam os custos de urbanizao. Alm
disso, lembramos que o custo de uma poltica de urbanizao de favelas depende, entre
outros fatores, dos parmetros de urbanizao adotados, caracterstica dos stios, preo e
disponibilidade de terra, fatores que se diferenciam de uma cidade para outra e de um programa
para outro.

No entanto, h indcios de que a urbanizao nem sempre inmeras vezes mais barata
que a produo de novas moradias, quando incorporamos todos os custos envolvidos na
urbanizao e decorrentes dela. Dependendo da complexidade da interveno, dos parmetros
de urbanizao e do grau de adensamento, o custo da urbanizao de favelas se aproxima do
custo de produo de novas moradias, como o caso da favela Sacadura Cabral, urbanizada
pelo governo municipal de Santo Andr, e do complexo Jardim Santo Andr, que vem sendo
urbanizado pelo governo do Estado de So Paulo, ambos apresentados no captulo 5.

Os estudos apresentados neste trabalho revelam que no se pode subestimar a importncia

e o peso da remoo no financiamento e formato das polticas de urbanizao de favelas. A
Tabela 21 apresenta informaes de diversos programas e, apesar de os levantamentos no
incorporarem a totalidade de custos e serem diferentes as formas de apropriao destes,
elas so fortes indicadores de que o custo da produo habitacional aproximadamente
igual, se no superior, ao custo da urbanizao de favelas, que incorpora os custos de proviso
de infra-estrutura e equipamentos. Os custos com a produo de novas moradias (remoo)
representam cerca de 68% do custo total de urbanizao em Recife, 48% no caso do programa
Guarapiranga em So Paulo e 46% no caso do PIIS em Santo Andr.

Tabela 21.
Custo de Urbanizao e Remoo

Custo produo
Custo infra-
n. de n. de Remoo habitacional/
PROGRAMA estrutura
favelas famlias reassentamento
% % %
Santo Andr 139 30.000 31,0 35,0 65,0
PIIS - UI SANTO ANDR , 4 3.700 14,0 54,0 46,0
5
Programa Guarapiranga - So Paulo 11 6.168 21,0 4 52,0 48,0
PREZEIS (ZEIS com COMUL e projeto) Recife 17 8.136 32,0 31,5 68,5
Favela Bairro/PROAP I - Rio de Janeiro 54 56.551 - 89,0 11,0

Considerando o total dos ncleos de favelas consolidveis e no consolidveis e o complexo JardimSanto Andr.
Inclui urbanizao e produo de novas moradias
fonte (IPT, 2002)
Referente 2.990 familias, exluindo setor B da Tamarutaca
4
Dado retirado de UEMURA (2000) referente at maio de 2000
5
Excluindo custo referente a atividade operacional

Os casos de Santo Andr e Recife, entre outros, ilustram que a remoo um dos principais
gargalos da urbanizao. Os municpios no conseguem equacionar o financiamento dessa
remoo e, conseqentemente, deixam de promover a urbanizao qualificada (urbanizao
integrada).

198
Embora o saneamento seja um direito social mnimo, ele no pode continuar sendo
considerado a nica questo central em programas de urbanizao que buscam integrar a
favela cidade e promover a incluso social. O peso da remoo e da produo de novas
moradias para viabilizar a urbanizao, assim como a baixa qualidade da moradia que resulta
dos processos de urbanizao, so indicadores de que nas RMs no se trata apenas de levar
a cidade aonde j tem moradia. Ser necessrio combinar os programas de urbanizao
com programas complementares de produo de novas moradias e priorizar aes de
assessoria tcnica autoconstruo de moradias, alm de aes de manuteno e controle
urbano.

Apesar da relevncia desses fatos, vrios programas e linhas de financiamento nacionais e

internacionais continuam tratando a favela apenas como problema social e de saneamento.
Analisamos no primeiro captulo que os programas federais Habitar Brasil/BID e Habitar Brasil
fixam limites de financiamento por famlia que no permitem dar soluo s favelas no-
consolidveis nem permitem, em RMs, otimizar os escassos vazios urbanos, uma vez que
no financiam valores correspondentes construo de unidades habitacionais verticalizadas.
No Rio de Janeiro, o BID e o PCRJ fixaram um percentual de financiamento destinado a
reassentamento menor que o necessrio e a estratgia de interveno se adaptou s condies
de financiamento acordadas.

Os governos tendem a consolidar a favela tal como est, sem definio de parcelamento ou
adoo de lote mnimo ou, ainda, sem a eliminao de situaes ambientalmente inadequadas.
Essa opo, muitas vezes, dificulta a realizao da regularizao e manuteno urbana e
compromete a qualidade de vida da populao de favelas e da populao da cidade como
um todo. No Rio de Janeiro, a urbanizao resulta, em alguns casos, em lotes menores que
20 m2 e habitaes que distam mais de 250 m de uma rua de veculos. So muitas as habitaes
insalubres, edificadas antes da urbanizao, e que assim permaneceram. Em Diadema, para
tornar o atendimento abrangente sem promover a remoo de famlias, consolidaram-se
situaes inadequadas de moradia, manteve-se a ocupao de reas imprprias, o que
resultou, em alguns casos, no comprometimento da qualidade ambiental da cidade e do
bairro. Nos moldes em que a urbanizao de favelas vem sendo desenvolvida, ainda no
podemos afirmar que a urbanizao resulte sempre em moradias dignas (adequadas) e
integradas cidade.

Para intervir nas favelas a fim de melhorar tanto a qualidade de vida de seus moradores,
como tambm a do restante da cidade, necessrio que se realizem diagnsticos completos
e integrados (interdisciplinares) do conjunto das favelas existentes. O diagnstico deve apontar
o que urbanizar, como urbanizar, e o que consolidar e regularizar. Os projetos devem combinar
os aspectos sociais e de habitao (domiclio) com os aspectos de drenagem, meio ambiente,
estrutura urbana, regularizao fundiria. Esse diagnstico pode apontar alternativas de
interveno e orientar a tomada de deciso, que deve tambm ser resultado de uma anlise
custo-benefcio (entendida aqui como custo financeiro, econmico e social beneficio para a
populao de favelas, como tambm para a cidade).

199
A questo da produo habitacional para promover a urbanizao traz de volta, de certa
forma, a equao renda versus custo de habitao. Na maioria das RMs, no bastar reduzir
os padres de parcelamento e edificao. Ou teremos de produzir habitao para um segmento
da populao que no tem renda suficiente para arcar com seu financiamento (no estilo cost-
recovery), ou teremos de permitir que as favelas se consolidem (quase) como esto, implicando
que nem sempre estaremos garantindo o acesso a uma moradia adequada, nem promovendo
a integrao da favela ao bairro ou, ainda, recuperando ambientalmente a cidade.

Tanto para promover a urbanizao das favelas existentes como para evitar seu crescimento,
faz-se necessrio ampliar o acesso ao mercado residencial legal, que restrito a uma pequena
parcela da populao, e promover na prtica o planejamento e gesto urbana inclusiva.

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217
 Icono
Iconog g rafia
Iconografia

pg
pg.. 10
figura 01. FINEP/GAP, 1985
figura 02. ABREU, 1982
pg
pg.. 15
foto 01. acervo PCRJ/IPP
pg
pg.. 43
foto 02. Erika de Castro, 2002
foto 03. Rosana Denaldi, 2000
pg
pg.. 44
fotos 04 e 05. Rosana Denaldi, 1984/1985
pg
pg.. 45
foto 06. Rosana Denaldi, 2000
foto 07. Roberta Simeoni, 2000
pg
pg.. 46
fotos 08, 09 e 10. Rosana Denaldi, 2000/2002
foto 11. acervo PMD
pg
pg.. 47
foto 12. Rosana Denaldi, 2000

218
foto 13. Roberta Simeoni, 2000
pg
pg.. 48
fotos 14, 15, 16, 17 e 18. Rosana Denaldi, 2002
pg. 51
figura 03. HEREDA, 1991
foto 19. HEREDA, 1991
fotos 20 e 21. acervo PMS
foto 22. Cid Blanco Jr, 1998
pg
pg.. 52
fig. 04. acervo PMSP
fotos 23, 24, 25 e 26. acervo PMSP
pg
pg.. 53
figura 05. acervo PSA
pg
pg.. 54
figura 06. acervo PSA
pg
pg.. 55
figura 07. acervo PSA
pg
pg.. 56
foto 27. Rosana Denaldi, 2000
foto 28. acervo PSA
fotos 29 e 30. Roberta Simeoni, 2000
pg
pg.. 57
fotos 31 e 32. acervo PMD
fotos 33 e 34. Roberta Simeoni, 2000
pg
pg.. 58
fotos, 35, 38, 39, 40 e 41. Roberta Simeoni, 2000
fotos 36 e 37. Rosana Denaldi
pg
pg.. 60
figuras 08 e 09. acervo PSA
pg
pg.. 61
figuras 10 e 11. acervo PSA
pg
pg.. 65
figuras 12, 13, 14 e 15. CARVALHO et al. 2002
pg
pg.. 72
fotos. 42 e 43. FIX, 2001
pg
pg.. 74
mapas 01 e 02. Observatrio UFPE

219
pg
pg.. 83
foto 44. acervo PCR URB
pg
pg.. 85
mapa 03. Patrcia Bascarol, 2002
pg
pg.. 87
foto 45. acervo PMD
pg
pg.. 88
fotos 46, 47 e 48. acervo PMD
pg
pg.. 90
figuras 16, 17 e 18. acervo PMD
pg
pg.. 91
figura 19. acervo PMD
pg
pg.. 92
fotos 49, 50, 51 e 52. acervo PMD
pg
pg.. 94
foto 53. Rosana Denaldi, 1994
pg
pg.. 95
fotos 54 e 55. acervo PMD
pg
pg.. 96
mapa 04. Patrcia Bascarol, 2000
pg
pg.. 107
foto 56. acervo PMSP
pg
pg.. 108
fotos 57 e 58. acervo PMSP
pg
pg.. 109
figura 20. acervo PMSP
fotos 59 e 60. acervo PMSP
pg
pg.. 110
fotos 61, 62 e 63. PMSP, 2000
pg
pg.. 111
fotos 64 e 65. PMSP, 2000
pg
pg.. 112
foto 66. PMSP, 2000
pg
pg.. 113
mapa 05. PCRJ/IPP
pg
pg.. 116
fotos 67, 68, 69 e 70. acervo PCRJ/IPP

220
pg
pg.. 117
fotos 71, 72 e 73. acervo PCRJ/IPP
pg
pg.. 118
fotos 74 e 75. acervo PCRJ/IPP
pg
pg.. 119
figuras 21 e 22. acervo PCRJ/IPP
pg
pg.. 123
fotos 76 e 77. Rosana Denaldi, 2002
pg
pg.. 126
figuras 23 e 24. acervo PCRJ/IPP
pg
pg.. 128
fotos 78, 79 e 80. Rosana Denaldi, 2002
pg
pg.. 129
figuras 25 e 26. acervo PCRJ/IPP
pg
pg.. 133
mapa 06. Patrcia Bascarol, 2000
pg
pg.. 138
mapa 07. Patrcia Bascarol, 2000
pg
pg.. 142
mapa 08. Patrcia Bascarol, 2000
pg
pg.. 144
grficos 01 e 02. PSA/CTA
pg
pg.. 145
grfico 03. PSA/CTA
pg
pg.. 149
foto 81. Rosana Denaldi, 2002
pg
pg.. 155
fotos 82, 83, 84 e 85. acervo PSA
pg
pg.. 156
fotos 86, 87, 88, 90 e 91. acervo PSA
pg
pg.. 159
foto 92. Cid Blanco Jr, 2000
pg
pg.. 160
fotos 93, 94 e 95. Rosana Denaldi, 2000
foto 96. acervo PSA
pg
pg.. 161
fotos 97, 98, 99, 100 e 101. acervo PSA

221
pg
pg.. 162
figuras 27 e 28. acervo PSA
pg
pg.. 163
figuras 29 e 30. acervo PSA
pg
pg.. 164
fotos 102. acervo PSA
pg
pg.. 165
figura 31. acervo PSA
pg
pg.. 166
fotos 103, 104, 105 e 106. acervo PSA
pg
pg.. 167
foto 107. acervo CDHU
pg
pg.. 170
foto 108. acervo PSA
foto 109. Rosana Denaldi, 2002
pg
pg.. 171
foto 110. acervo PSA
foto 111 e 112. Rosana Denaldi, 2002
pg
pg.. 173
figuras 32, 33 e 31. acervo PSA
foto 113. acervo PSA
pg
pg.. 174
fotos 114, 115, 116 e 117. acervo PSA
pg
pg.. 177
mapa 09. Patrcia Bascarol, 2000
pg
pg.. 184
figura 35. acervo PSA
pg
pg.. 185
fotos 118, 119 e 120. acervo PSA
pg
pg.. 186
figura 36. acervo PSA

222
 Listas
Listas
Lista de tabelas
tabela 01. (pg
(pg.. 20)
Financiamentos habitacionais no sistema Financeiro de Habitao 1973-1997
tabela 02. (pg
(pg.. 25)
Programas com recursos do FGTS 1995-1997
tabela 03. (pg
(pg.. 64)
Alternativas de Urbanizao do Ncleo Parque Amlia/Santa Margarida: custo por
famlia e resultados urbansticos
tabela 04. (pg
(pg.. 77)
Infra-Estrutura: cobertura nas favelas e conjunto de 35 ZEIS (Recife)
tabela 05. (pg
(pg.. 78)
Urbanizao das ZEIS com COMUL em Recife: Investimentos realizados a partir
de 1993
tabela 06. (pg
(pg.. 80)
Estimativa de investimento para concluso da urbanizao das ZEIS (com estudos
e projetos) de Recife
tabela 07. (pg
(pg.. 103)
Distribuio dos municpios que possuem favelas, programas de urbanizao e
regularizao de assentamentos e rgos especficos para o setor habitacional,
segundo faixas de populao
tabela 08. (pg
(pg.. 121)
Favela Bairro - composio dos custos de urbanizao
tabela 09. (pg
(pg.. 122)
Custos de Implementao PROAP I - Favela Bairro

223
tabela 10. (pg
(pg.. 139)
Evoluo da populao residente em favelas: Mau, Ribeiro Pires, So Bernardo
do Campo, Santo Andr, Diadema e Regio do Grande ABC
tabela 11. (pg
(pg.. 140)
Crescimento anual da populao residente em Favelas (1980/1996)
tabela 12. (pg
(pg.. 140)
Evoluo dos domiclios em favelas: Mau, Ribeiro Pires, So Bernardo do
Campo, Santo Andr, Diadema e Regio do Grande ABC
tabela 13. (pg
(pg.. 140)
Populao em favelas em 2000: Mau, Ribeiro Pires, So Bernardo do Campo,
Santo Andr, Diadema e Regio do ABC
tabela 14. (pg
(pg.. 141)
Populao total e variao populacional nos conjuntos de setores censitrios em
Santo Andr em 1991 e 2000
tabela 15. (pg
(pg.. 146)
Ncleos de favela em Santo Andr
tabela 16. (pg
(pg.. 168)
Urbanizao Integrada PIIS (1 etapa): custo das obras de urbanizao
tabela 17. (pg
(pg.. 168)
Urbanizao Integrada PIIS (1 etapa): custo das obras de urbanizao incluindo
obteno de terra para produo de novas moradias
tabela 18. (pg
(pg.. 169)
Urbanizao Integrada PIIS: custo das obras de urbanizao - infra-estrutura
tabela 19. (pg
(pg.. 169)
Urbanizao Integrada PIIS: custo das obras de urbanizao por famlia
tabela 20. (pg
(pg.. 181)
Urbanizao de favelas em Santo Andr: estimativas de custos de urbanizao e
produo de novas moradias

Lista de grficos
grfico 01. (pg
(pg.. 144)
Distribuio da populao residente em favela no municpio de Santo Andr por
condio de atividade
grfico 02. (pg
(pg.. 144)
Percentual da populao residente em favela no municpio de Santo Andr que
morava anteriormente em favela
grfico 03. (pg
(pg.. 145)
Localizao da moradia anterior da populao residente em favela no municpio
de Santo Andr

Lista de mapas
mapas 01 e 02. (pg
(pg.. 74)
Recife: localizao das favelas (reas pobres) e das ZEIS
mapa 03. (pg
(pg.. 85)
Pavimentao em Diadema
mapa 04. (pg 96)
Diadema. Favelas - intervenes
mapa 05. (pg
(pg.. 113)
Favelas da cidade do Rio de Janeiro
mapa 06. (pg
(pg.. 133)
Localizao da Regio do Grande ABC na Regio Metropolitana de So Paulo
mapa 07. (pg
(pg.. 138)
Ncleos de Favelas no Grande ABC

224
mapa 08. (pg
(pg.. 142)
Santo Andr - reas de crescimento populacional e localizao das favelas
mapa 09. (pg
(pg.. 177)
Santo Andr. Favelas - restrio a ocupao ou regularizao

Lista de figuras
figura 01. (pg
(pg.. 10)
Reforma de Passos no incio do s. XX na cidade do Rio de Janeiro. Projeto de
abertura da Avenida Salvador de S.
figura 02. (pg
(pg.. 10)
Reforma de Passos na cidade do Rio de Janeiro. Abertura da Avenida Central em
1905.
figura 03. (pg
(pg.. 51)
Projeto de reurbanizao da Favela Alagados - Salvador. dcada de 1980
figura 04. (pg
(pg.. 52)
Projeto do Conjunto Habitacional Minas Gs - So Paulo. 1992
figura 05. (pg
(pg.. 53)
Projeto de urbanizao do Ncleo Capuava - Santo Andr
figura 06. (pg
(pg.. 54)
Projeto de urbanizao do Ncleo Tamarutaca - Santo Andr.
figura 07. (pg
(pg.. 55)
Projeto de reurbanizao do Ncleo Sacadura Cabral - Santo Andr
figuras 08 e 09. (pg
(pg.. 60)
Ncleo Sacadura Cabral - Santo Andr: Cartas Temticas: Diagnsticos de
Qualidade Ambiental Risco de Inundao Qualidade dos Domiclios - consolidao
das habitaes. Elaborado pela Consultoria Diagonal Urbana . 1998
figuras 10 e 11. (pg
(pg.. 61)
Ncleo Sacadura Cabral - Santo Andr: Cartas Temticas: Densidade por
Quarteiro Renda dos Chefes de Famlia. Elaborado pela Consultoria Diagonal
Urbana . 1998
figura 12. (pg
(pg.. 65)
Ncleo Parque Amlia/Santa Margarida - So Paulo. Alternativa 1: saneamento
bsico e controle de riscos
figura 13. (pg
(pg.. 65)
Ncleo Parque Amlia/Santa Margarida - So Paulo. Alternativa 2: saneamento
bsico, controle de riscos
e adequao do sistema virio
figura 14. (pg
(pg.. 65)
Ncleo Parque Amlia/Santa Margarida - So Paulo. Alternativa 3: saneamento
bsico, controle de riscos, adequao do sistema virio e da densidade
figura 15. (pg
(pg.. 65)
Ncleo Parque Amlia/Santa Margarida - So Paulo. Alternativa 4: saneamento
bsico, controle de riscos, adequao do sistema virio e da densidade e
atendimento Lei Federal n. 6.766/79
figuras 16 e 17. (pg
(pg.. 90)
Projeto de urbanizao de favela elaborado pela PMD na 1a. gesto do PT (1983-
1988)
figura 18. (pg
(pg.. 90)
Planta de favela urbanizada: exemplo de traado regular (ortogonal)
figura 19. (pg
(pg.. 91)
Projeto de urbanizao do Ncleo Marilene elaborado na 3a. gesto do PT (1993-
1996)
figura 20. (pg
(pg.. 109)
Planta padro dos apartamentos do Projeto Cingapura - So Paulo. 1996

225
figuras 21 e 22. (pg
(pg.. 119)
Favela Bairro: projeto de urbanizao das Favelas Tuiuti e Santa Maria
figuras 23 e 24. (pg
(pg.. 126)
Programa Favela Bairro - Cabritos: levantamento e projeto de adequao do
sistema virio
figuras 25 e 26. (pg
(pg.. 129)
Programa Favela Bairro: Clula Urbana do Jacarzinho
figuras 27 e 28. (pg
(pg.. 162)
Croqui e maquete eletrnica das unidades de negcio que esto sendo
construdas no ncleo Sacadura Cabral
figuras 29 e 30. (pg
(pg.. 163)
Croqui e planta das unidades de negcio do ncleo Sacadura Cabral
figura 31. (pg
(pg.. 165)
Planta de uso do solo do ncleo Sacadura Cabral
figuras 32, 33 e 34. (pg
(pg.. 173)
Ncleo Coria: residncia do Sr. Waldomiro Rodrigues onde moram 5 famlias e
19 pessoas
figura 35. (pg
(pg.. 184)
Conjunto Habitacional Avenida urea
figura 36. (pg
(pg.. 186)
Conjunto Habitacional Alzira Franco

Lista de fotos
foto 01. (pg
(pg.. 15)
Zona sul do Rio de Janeiro (1963-1975). Erradicao de favelas.
foto 02. (pg
(pg.. 43)
Casas em Favela - Belm do Par. 2002
foto 03. (pg
(pg.. 43)
Casas na Favela Pintasilva (APM) - Santo Andr. 2000
fotos 04 e 05. (pg
(pg.. 44)
Favela Parque So Bernardo - So Bernardo do Campo. 1984/1985
foto 06. (pg
(pg.. 45)
Favela Tamarutaca - Santo Andr. 2000
foto 07. (pg
(pg.. 45)
Favela Jardim Salgueiro - Mau. 2000
fotos 08 e 09. (pg
(pg.. 46)
Ncleo Morro Cabritos - Rio de Janeiro. 2002
foto 10. (pg
(pg.. 46)
Favela Pedro Amrico - Santo Andr. 2000
foto 11. (pg
(pg.. 46)
Favela Naval - Diadema. 1987
foto 12. (pg
(pg.. 47)
Ncleo Apucarana - Santo Andr. Verticalizao e adensamento. 2000
foto 13. (pg
(pg.. 47)
Ncleo Salgueiro - Mau. Precariedade, insalubridade e adensamento das
moradias. 2000
foto 14. (pg
(pg.. 48)
Ncleo Nova Centreville - Santo Andr. Adensamento e verticalizao das favelas.
2002
fotos 15, 16 , 17 e 18. (pg 48)
Casas venda em ncleos de favela em Santo Andr. 2002

226
foto 19. (pg
(pg.. 51)
Favela Alagados - Salvador. dcada de 1980
fotos 20, 21 e 22. (pg
(pg.. 51)
Favela do Dique - Santos. dcada de 1990
foto 23. (pg
(pg.. 52)
Urbanizao da Favela Minas Gs - So Paulo. 1992
fotos 24 e 25. (pg
(pg.. 52)
Conjuntos Habitacionais Delamare/Helipolis - So Paulo. 1992
foto 26. (pg
(pg.. 52)
Urbanizao da Favela gua Branca - So Paulo. 1992
foto 27. (pg 56)
Interveno Pontual no Ncleo So Bernardo: implantao de rede provisria de
gua e esgoto - Santo Andr. 2000
foto 28. (pg
(pg.. 56)
Interveno Pontual no Stio dos Vianas: construo de muro de arrimo - Santo
Andr. 2002
fotos 29 e 30. (pg
(pg.. 56)
Urbanizao Gradual no Jardim Oratrio - Mau. 2000
fotos 31 e 32. (pg
(pg.. 57)
Favela Santa Sofia antes e depois da urbanizao - Diadema. 1993/1996
fotos 33 e 34. (pg
(pg.. 57)
Urbanizao Integrada no Ncleo Calux - So Bernardo do Campo. 2000
foto 35. (pg
(pg.. 58)
Ncleo Jardim Salgueiro - Mau: favela parcialmente urbanizada
fotos 36 e 37. (pg
(pg.. 58)
Ncleo D.E.R. - So Bermardo do Campo: antes e depois da urbanizao
fotos 38, 39, 40 e 41. (pg
(pg.. 58)
Ncleo Jardim Oratrio - Mau: favela parcialmente urbanizada, com trechos
dotados de toda infra-estrutura e outros sem nenhum tipo de interveno
fotos 42 e 43. (pg
(pg.. 72)
Vista area e detalhe da Favela Jardim Edith removida para a construo da
Avenida guas Espraiadas - So Paulo. 1996
foto 44. (pg
(pg.. 83)
Conjunto Habitacional para abrigar famlias removidas de reas de risco em
Recife
foto 45. (pg
(pg.. 87)
Ato de posse da rea de Sanko (AEIS 1) comprada pelas associaes
comunitrias e PMD - Diadema. 1995
fotos 46 e 47. (pg
(pg.. 88)
Ncleo Macauba antes e depois da urbanizao da favela. 1993/96
foto 48. (pg
(pg.. 88)
Conjunto Habitacional Jupiter: reassentamento
foto 49. (pg
(pg.. 92)
Ncleo Vila Popular
foto 50. (pg
(pg.. 92)
Ncleo Vinicius de Moraes: reassentamento de famlias
foto 51. (pg
(pg.. 92)
Ncleo Vila Olinda: mutiro para execuo de pavimentao. 1995
foto 52. (pg
(pg.. 92)
Ncleo Inverno e Vero: rea de lazer
foto 53. (pg
(pg.. 94)
Substituio do barraco pela alvenaria dentro do lote urbanizado em nbcleo de
favela em Diadema. 1994

227
foto 54. (pg
(pg.. 95)
Ncleo Toca da Raposa: pavimentado pelo Plano Comunitrio. 1995
foto 55. (pg
(pg.. 95)
Ncleo Vila Olinda: acesso virio sobre leito de crrego canalizado garantiu
acesso aos servios pblicos. 1996
foto 56. (pg
(pg.. 107)
Favela Nova Jaguar: conteno de encosta em situao de risco - So Paulo.
1992
fotos 57 e 58. (pg
(pg.. 108)
Favela antes e depois do processo de urbanizao - So Paulo. 1992
fotos 59 e 60. (pg
(pg.. 109)
Projeto Cingapura - So Paulo. 1996
fotos 61, 62 e 63. (pg
(pg.. 110)
Programa Guarapiranga Urbanizao da favela Jardim Esmeralda/Iporanga com
canalizao do crrego, execuo do sistema virio e construo de unidades
habitacionais
foto 64. (pg
(pg.. 111)
Espao pblico de lazer em favela urbanizada no Programa Guarapiranga
foto 65. (pg
(pg.. 111)
Espao pblico de lazer em favela urbanizada no Programa Guarapiranga
foto 66. (pg
(pg.. 112)
Espao pblico de lazer em favela urbanizada no Programa Guarapiranga
fotos 67 e 68. (pg
(pg.. 116)
Favela Ladeira dos Funcionrios antes e depois da interveno
fotos 69 e 70. (pg
(pg.. 116)
Favela Ferno Cardim antes e depois da interveno
fotos 71, 72 e 73. (pg
(pg.. 117)
rea esportiva na Favela do Vidigal e Centros Comunitrios nas Favelas Ladeira
dos Funcionrios e Tijuquinha
fotos 74 e 75. (pg
(pg.. 118)
Favela Parque Royal antes e depois das obras de urbanizao
fotos 76 e 77. (pg
(pg.. 123)
Favela Bairro - Cabritos: alta densidade e declividade - aceso por vielas estreitas e
escadarias
fotos 78, 79 e 80. (pg
(pg.. 128)
Favela Bairro - Tijuquinha: rea de depsito de lixo ao lado da estao de
tratamento de esgoto. Por falta de manuteno da estao, o esgoto lanado
diretamento no crrego.
foto 81. (pg
(pg.. 149)
Ncleo Vila Junqueira: Urbanizao Integrada
fotos 82 e 83. (pg
(pg.. 155)
Cooperativa Olho Vivo e Programa Criana Cidad
fotos 84 e 85. (pg
(pg.. 155)
Aulas dos programas Ensino Profissionalizante e MOVA
fotos 86, 87 e 88. (pg
(pg.. 156)
Programa Criana Cidad, aulas dos programas MOVA e Formao Profissional
fotos 89, 90 e 91. (pg
(pg.. 156)
Atividade com crianas do Programa Sade da Famlia Programa de Reciclagem/
Coleta Seletiva Reunio dos agentes comunitrios de sade
foto 92. (pg
(pg.. 159)
Conjunto Habitacional Prestes Maia: edifcios de apartamentos para onde foram
removidas as famlias da favela Tamarutaca

228
fotos 93, 94, 95 e 96. (pg
(pg.. 160)
Urbanizao Integrada do Ncleo Tamarutaca - PIIS: Demolio dos barracos e
remoo das famlias para viablizar desadensamento, abertura de sistema virio e
construo de vias de acesso - escadaria (durante e depois da obra)
fotos 97, 98, 99, 100 e 101. (pg
(pg.. 161)
Programa de Urbanizao Integrada - PIIS: construo de equipamentos e reas
de lazer nos ncleos
Sacadura Cabral (praa acima e centro comunitrio abaixo), Tamarutaca e
Quilombo II (duas tlimas fotos)
foto 102. (pg
(pg.. 164)
Ncleo Sacadura Cabral - Urbanizao Integrada: Moradias auto-construdas pela
populao com assessoria tcnica.
foto 103 (pg
(pg.. 166)
DRUP - Diagnstico Rpido e Participativo. Ncleo Jardim Cristiane: painel de
apresentao do histrico de ocupao do ncleo produzido pela populao
fotos 104, 105 e 106. (pg
(pg.. 166)
Diagnstico Rpido e Participativo. Ncleo Gregrio de Matos: entrevista com
moradora e participao da populao (crianas e jovens) nas atividades
foto 107. (pg
(pg.. 167)
Vista area do Complexo do Jardim Santo Andr
fotos 108 e 109. (pg
(pg.. 170)
Ncleo So Sebastio - Urbanizao Gradual: antes e depois da interveno
fotos 110, 111 e 112. (pg
(pg.. 171)
Ncleo So Sebastio - Urbanizao Gradual: antes e depois da interveno
foto 113. (pg
(pg.. 173)
Programa Melhor Ainda: interveno no Ncleo Coria
fotos 114, 115, 116 e 117. (pg
(pg.. 174)
Observatrio de Qualidade dos Servios: treinamento dos observadores dos
ncleos Sacadura Cabral e Tamarutaca
fotos 118 e 119. (pg
(pg.. 185)
Conjunto Habitacional Avenida urea: reassentamento de famlias removidas do
ncleo Tamarutaca
foto 120. (pg
(pg.. 185)
Conjunto Habitacional Alzira Franco: reassentamento que abrigar as famlias
removidas dos ncleos Gamboa e Capuava Unida

229