XXI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santiago, Chile, 8 - 11 nov.

2016

Innovacin institucional

Bernab Aldeguer Cerd

Algunas consideraciones previas
El presente captulo de esta obra colectiva tiene como propsito emitir y catalogar, siquiera de forma
preliminar, un conjunto de reflexiones y consideraciones acerca del papel contemporneo de la
Innovacin pblica o institucional- en la generacin de oportunidades organizativas y culturales-, en
la adopcin de medidas y en la implementacin de estrategias dirigidas a la realizacin y la consecucin
de la Regeneracin Democrtica.

Se presenta pues una aproximacin al concepto de innovacin aplicada al mbito de la Gestin Pblica
y de la actividad poltica democrtica y democratizadora a la luz de algunas de las ms recientes
reflexiones doctrinales detalladas sobre esta cuestin.

Este estudio evala tambin la inspiracin y la orientacin de la Innovacin institucional, pblica o

administrativa en trminos de su relevancia, utilidad u orientacin democratizadora, al margen, o al
menos de forma adicional y complementaria a otras justificaciones o legitimaciones exclusivamente
economicistas o tecnocrticas que, mayoritariamente procedentes de la gestin empresarial privada, han
venido sustentando el concepto, las caractersticas y la idoneidad de la innovacin.

En ltima instancia pues, el texto aborda la cuestin acerca de qu retos, lmites, potencialidades y
oportunidades ofrece el estudio de la innovacin y de los cambios o novedades que sta supone en el
seno de las organizaciones pblicas en aras del fortalecimiento institucional de la democracia y la
consecucin de la Regeneracin Democrtica?

Como planteamiento inicial, la aproximacin del trabajo es eminentemente y predominantemente

institucional (lista), por cuanto centra su atencin en las instituciones pblicas como objeto de estudio,
enfatizando la capacidad de las mismas para generar cambios deseables en el sentido de una ms
cualificada democratizacin como presupuesto e hiptesis.

Dicha orientacin institucionalista permite erigir el trabajo sobre una preliminar pero esencial concepcin
de la innovacin como modo y estrategia de mejorar la democracia promoviendo la eficacia del
desempeo pblico, as como buttressing popular sovereignty to ensure the loyalty and cooperation of
the citizenry (Apter, 1977).

Junto con el liderazgo, los movimientos sociales y la sociedad civil, las instituciones importan en tanto
que problema-solvers, pero tambin como problema-creators, en el marco de los contextos en los que
operan y se incardinan (Laponce & Saint-Jacques, 1997).

No se obvia ahora bien, la importancia indudable de otras dimensiones, actores y estrategias apropiadas
para la consecucin de la Regeneracin Democrtica, tales como el rol que representan y que se atribuye
a los partidos polticos, a la configuracin de la cultura poltica, a los estilos de adopcin democrtica de
decisiones (adversarial vs. consensual) (Mc Rae, 1997), al propio nivel de gobierno1, al tipo de sistema

1
El mbito local ha sido considerado como el ms apropiado para la implementacin exitosa de medidas democratizadoras,
en tanto en cuanto, conforme a Nabaskues: la escala local facilita de manera notable este proceso de regeneracin
democrtica, ya que permite poner en prctica experiencias de participacin ciudadana por ser el poder ms cercano al
1
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poltico (v. gr. Parlamentario vs. Presidencialista, parlamentarizado o presidencializado)2. La innovacin,

en cualquier caso, queda condicionada por factores tales como el entorno, las instituciones, las redes de
las relaciones entre los actores y la presencia de determinadas capacidades y actitudes (Oostrom, 2012).

La Innovacin aplicada al mbito institucional o del Sector Pblico- y la Regeneracin Democrtica

han devenido en trminos que, aun no siendo nuevos, refieren y conceptualizan precisamente nociones
acerca de lo nuevo3, siendo recurrente su utilizacin, mxime en contextos de declive o crisis de la
democracia.

Se trata de conceptos simples y complejos al mismo tiempo (Belmonte, 2014), si bien, con gran
proyeccin meditica, poltica y acadmica, en un contexto caracterizado por la necesidad de ofrecer
propuestas tiles y aplicadas frente a la crisis de confianza, eficacia y legitimidad de las democracia
representativas y de las Administraciones Pblicas (en adelante, AAPP) que de aquella penden en la
ejecucin de las decisiones polticas4.

Innovacin y Regeneracin Democrtica quedan estrecha e inevitablemente vinculadas en la medida en

que ambos conceptos se originan y destinan en un mismo sentido dirigido a la generacin de nuevos
mbitos, lgicas y espacios de cambio y mejora.

Supone toda medida de Regeneracin Democrtica una Innovacin? Toda Innovacin constituye una
Regeneracin Democrtica? Slo a travs de la Innovacin es posible la consecucin de la Regeneracin
Democrtica y slo sta ltima conlleva, por tanto, Innovaciones? El manido recurso a la Regeneracin
Democrtica y a la Innovacin puede llevar a una elasticidad conceptual en extremo a nivel acadmico,
y a una trivializacin en trminos del discurso poltico y de la aplicacin prctica de ambos.

ciudadano (Nabaskues, 2005). Joaqun Costa, como parte del programa regenerador propuesto en Oligarqua y Caciquismo,
sealaba la importancia de implementar un enunciado prctico consiste en el fortalecimiento del self-government local,
abolido el criterio de uniformidad y de tutela, procediendo a una generalizacin del sistema de concejo o democracia directa
conforme a la costumbre actual de gran parte de la Pennsula, o, en su defecto, del referndum (Costa, 1967). Canales &
Prez destacan el papel crucial de los gobiernos locales, que no quedando legitimados nicamente por su origen electoral,
sino tambin por los resultados, se erigen como autnticos gobiernos que deben ser pioneros en el proceso de profundizacin
de la democracia, y ello con una mayor capacidad de flexibilidad, y anticipacin ante los nuevos cambios y retos econmicos,
sociales, polticos y administrativos (Canales & Prez, 2002). La modernizacin administrativa ha contemplado la reforma
del mbito local, los procesos de descentralizacin administrativa y la reorganizacin o la consolidacin de entes locales
(Colino, 2013). No obstante lo expuesto, resulta igualmente cierto que () la Administracin pblica en la actualidad puede
ser profesional, eficiente, objetiva, y al mismo tiempo ubicua gracias a los avances tecnolgicos, con lo que el principio de
subsidiariedad perdera parte de su sentido, al menos en cuanto a valor de la cercana fsica (Gil & Casamayor, 2010). Para
un estudio exhaustivo de las propuestas tericas y prcticas sobre el papel y el lugar del Gobierno Local en la poca
contempornea ver Alba, C. & Vanaclocha, F. (1997). El sistema poltico local: un nuevo escenario de Gobierno. Madrid:
Universidad Carlos III de Madrid BOE.
2
Toda innovacin institucional abordada tratando de importar innovaciones de otros contextos geogrficos deber tener en
consideracin la compatibilidad derivada de la mayor semejanza o diferencia cultural e institucional, con objeto de evitar
desajustes o en su caso, mejorar las potencialidades de cambio. El intercambio de conocimientos y experiencias, como
consecuencia de la contingencia jurdica, poltica y sistmica de cada caso, debe llevarnos a evaluar la compatibilidad de las
instituciones extranjeras con las instituciones y tecnologas nacionales, para lo cual es aconsejable, de acuerdo con Metcalfe:
1. Realizar una descripcin mucho ms amplia y correcta de la diversidad institucional internacional; 2. Analizar el
problema de la adaptacin institucional; y, 3. Desarrollar una habilidad para adoptar, cambiar y renovar el marco
institucional, sin dinamitar las bases institucionales internas (Metcalfe, 1996).
3
La creacin de modelos nuevos y previamente desconocidos o insuficientemente identificados y conceptualizados
analticamente, hace de la innovacin un mtodo til y conveniente (Johnson & Lundvall, 1994).
4
Gil & Casamayor sealarn el papel crucial de la innovacin en la supervivencia de nuestras sociedades y nuestro modo de
vida en general, y de las organizaciones en particular, sobre todo debido al nuevo contexto social, econmico y poltico en
que nos encontramos (Gil & Casamayor, 2010).
2
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Por todo ello, la innovacin, en ltima instancia, nos inserta plenamente en la eterna cuestin acerca de
a partir de qu punto aquello que a nivel institucional ha servido para la resolucin de los conflictos y la
canalizacin democrtica de los mismos en el pasado y hasta el momento presente, puede seguir sirviendo
a partir de tal instante y como proyeccin de futuro, y qu posibles caminos pueden resultar factibles
para una resolucin efectiva de tales escenarios, conflictos y dilemas (Warren et alii. 1976).

No poniendo en cuestin la naturaleza del sistema democrtico y la posibilidad y necesidad de introducir

en el mismo cambios que revisen sus procedimientos, la reflexin sobre la calidad democrtica emerge
a partir de los mecanismos que contribuyen a su consecucin (Valls, 2004)5. Es en este marco inicial de
consideraciones previas en el que se desarrolla el presente captulo.

1. La innovacin pblica: alcance y dimensiones

El concepto de innovacin se ha extendido con notoria rapidez, profusin y cierto xito entre la doctrina
administrativa, el propio pensamiento administrativo a nivel terico y en la praxis de las AAPP, en una
oleada pendiente de consolidarse o bien de resultar desapercibido y temporal, en tanto que moda y no
como paradigma. El trmino ha irrumpido paulatinamente en el mbito educativo, cientfico,
universitario o tecnolgico, entre otros, constando de una connotacin positiva vinculada a la
introduccin de cambios y mejoras digitales, a la calidad y a la transparencia esencialmente.

Pollit subraya el componente polismico del concepto, utilizado tcnica y polticamente al amparo de
una connotacin positiva y con una significativa carga de riesgos tambin, aun cuando no constituye una
contribucin novedosa y tampoco exclusivamente procedente del sector privado (Pollit, 2008). Frente a
la imitacin, la innovacin se articula, precisamente, como una alternativa de significativa potencialidad
y utilidad (Metcalfe, 2012), de tal suerte que, conforme a Marcet: debemos crear una innovacin pblica
ms capaz de crear productos y servicios nuevos, propios, hasta ahora ha estado solamente orientada a
nuevos procesos (Marcet, 2014). A partir de la configuracin polidrica del concepto, el mismo se
presenta especialmente til en los procesos de mejora democrtica, debindose ponderar adecuadamente
en cualquier caso, el xito de otras experiencias desarrolladas en entornos distintos (geogrficos,
polticos, culturales, privados, entre otros).

Como substantivo, la Real Academia de la Lengua Espaola (RAE) define la voz innovacin como
accin y efecto de innovar, as como, desde una perspectiva comercial o empresarial, la creacin o
modificacin de un producto, y su introduccin en el mercado. Innovar implica mudar o alterar algo,
introduciendo novedades.

La OCDE ha definido la Innovacin como el proceso complejo que aplica nuevas ideas basadas en el
conocimiento para generar valor a la organizacin, respecto de productos, tecnologas, organizacin,
mrquetin, servicios y procesos (OCDE, 1997). En este sentido, Harrison et alii. sugieren que el valor
pblico de las polticas pblicas se compone de seis dimensiones: financiera, poltica, social, tica-
ideolgica, legitimidad y respeto y estrategia, destacando en esta ltima los recursos que son movilizados
para la innovacin por parte de los actores polticos e institucionales (Harrison et alii. 2011). En un
mbito aplicado, el Plan de Innovacin Pblica del Gobierno Vasco 2014/2016 entiende por innovacin
pblica la aplicacin de ideas y prcticas novedosas en el mbito de la gestin pblica con el objeto de
generar valor social (PIPGV, 2014/2016).

5
El inters y la preocupacin actual se ha centrado de forma esencial en categorizar, operativizar y medir el grado y nivel de
democraticidad de la democracia (Diamond & Morlinio, 2005).
3
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La innovacin, entendida equivocadamente- como imitacin o importacin de las tcnicas de gestin

del sector privado conduce a una inevitable senda mercantilista y privatizadora, no exenta de
controversia, pues () se ha destacado que, siendo la mejora de la gestin pblica una funcin poltica,
las reformas no pueden quedar en las soluciones propias del mundo de los negocios y nada se arregla con
imitarlo, pues hay que buscar innovaciones (Baena, 2000). Introducir en las AAPP una perspectiva de
la innovacin como suplantacin de lo pblico por parte de lo privado, supone convertir a la innovacin
en una suerte de Caballo de Troya dirigido a dilapidar la lgica propia e inherente de las AAPP, el
servicio pblico, la legitimidad democrtica o la satisfaccin y realizacin de derechos constitucionales6.

La innovacin en el sector privado, corporativo, empresarial o de los negocios persigue maximizar la

generacin de valor econmico o la obtencin de mayor beneficio, bajo parmetros eficientistas, mientras
que en el mbito pblico la innovacin tiene como propsito generar valor pblico, valor social, y
adecuar el rendimiento institucional y gubernamental a las demandas y a las necesidades de la sociedad
en trminos de calidad y eficacia, entre otros principios y finalidades. La importacin de tcnicas y
soluciones de gestin empresarial privada-, en la medida en que adems la eficiencia deviene en una
cuestin poltica y no nica ni meramente tcnica (Baena, 2000), hace de la innovacin un frtil mbito
y campo para la introduccin de estrategias y mtodos que, en cualquier caso, deben ser adaptados a la
propia naturaleza organizativa y deontolgica o dogmtica, en trminos constitucionales- del Estado.

En la medida en que Abranowitz utilizara el concepto de capacidad social definindola como la

capacidad de una sociedad para absorber las experiencias tcnicas generadas en otros contextos
(Abranowitz, 1989), a nivel institucional cabra asumir tal planteamiento conceptual descartando toda
idea acrtica de imitacin. En su caso, considerando una cierta idea de adaptacin, no del contexto
institucional a las innovaciones externas al menos, no nica y exclusivamente-, resultara idneo
referirse a una acomodacin e importacin de los conocimientos, las experiencias y las prcticas de las
que pueda derivarse un provecho en trminos de democratizacin, dirigida por tanto al fortalecimiento
institucional como consecuencia de la dinmica social. La innovacin desde una perspectiva
institucionalista debiera permitir pues, el equilibrio entre la capacidad de liderazgo de los actores y las
instituciones pblicas de un aparte, y la responsiveness debida a una exigencia procedente de la
ciudadana, en aras de la eficacia.

Por el contrario, y con respecto a lo previamente sealado, la innovacin adquiere un papel protagonista
en la medida en que permite contribuir a la consolidacin del potencial transformador de las instituciones
pblicas en tanto que generadoras de marcos idneos para el diseo y la ejecucin de estrategias,
prcticas y experiencias innovadoras, tanto a nivel interno como externo.

Las propias instituciones pues, junto con el mbito privado de la investigacin, el modelo productivo y
el entramado empresarial, son uno de los motores centrales de la innovacin, al amparo de las cuales y
por medio de cuyo impulso se articulan los marcos institucionales en los que se desarrollar la
inversin en innovacin7. Centrando la atencin en la direccin pblicoprivado, el entramado
institucional deviene en una variable clave, en tanto en cuanto las AAPP resultan decisivas para que una
economa desarrolle su capacidad innovadora (Johnson & Lundvall, 1994).

6
Conforme ha expuesto Gil Ibez, en el seno de la corriente neoliberal: se produjo un perodo de imitacin y hasta casi
adulacin a lo privado como sinnimo de calidad y eficiencia, concretado, por ejemplo, en los procesos de privatizacin (Gil
Ibez, 2003).
7
Conforme a Johnson & Lundvall: las Instituciones son factores bsicos en el proceso de innovacin, junto con la inversin
en capital fsico y humano, el descubrimiento de Nuevos recursos y la dinmica demogrfica (Johnson & Lundvall, 1994).
4
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Toda innovacin supone un cambio, mientras que todo cambio no implica siempre ni necesariamente
una innovacin. As pues, la innovacin requiere y se fundamenta en la introduccin consciente de
cambios, que lejos de la aleatoriedad y la improvisacin, canalice las ideas resultantes de un ejercicio
constante de creatividad y aprendizaje. Frente a cambios voluntaristas o artesanales, Canales liga la
innovacin a un proceso en el que debe haber una decisin poltica previa, un liderazgo, una estrategia,
unos objetivos, unos medios, y unos actores (Canales, 2001).

As pues, la innovacin requiere adems la aplicacin de dichas ideas para la consecucin de un

resultado deseado (Pastor, 2013). No conviene pues, confundir la innovacin con la creatividad
tampoco, aun cuando el desarrollo de la capacidad de innovacin en los empleados pblicos, con objeto
de potenciar una cultura de creatividad y de innovacin, deviene en un elemento indispensable de la
innovacin administrativa, pudindose concebir esta ltima como la adopcin de nuevos sistemas de
direccin, de gestin administrativa y/o de gestin de los recursos humanos (Santos & lvarez, 2008).

La innovacin en s, cuando se impregna de un ejercicio consciente, estratgico y reflexivo, deviene en

una innovacin para s, constituyendo toda innovacin aqul cambio teleolgicamente operado, a la luz
de qu objetivos se pretenden y qu impacto debe causar (Abril Abadn, et alii., 2013). De esta forma,
la innovacin, en trminos de Drucker, y siguiendo a Pastor: requiere de un trabajo duro, sistemtico,
organizado y dirigido (Pastor, 2013), siendo el Estado, ante los problemas que debe afrontar, un mbito
idneo y ptimo para la introduccin de innovaciones (Metcalfe, 1996).

En este sentido, Canales caracteriza la innovacin a partir de la planificacin, el carcter estratgico de

la misma, la gestin del cambio, la prevencin de los conflictos y la perspectiva de resolucin de los
conflictos a largo plazo (Canales, 1997). De hecho, la falta de un esfuerzo estratgico y deliberado ha
sido identificado, junto con la perspectiva ad hoc y aislada de experiencias puntuales o la falta de un
liderazgo innovador, como uno de los factores que han limitado el xito de la innovacin en el mbito de
los pases de la Unin Europea (Smits, 2014).

Frente a la institucionalizacin de la rigidez (formal, normativa y cultural) y el arraigo de la rutina propia

de los procedimientos aparentemente indiscutibles y legitimados por la lgica de lo establecido, la
innovacin o adaptacin al futuro requiere interiorizar la incertidumbre y una cultura de adaptabilidad
constante en la promocin del cambio permanente (Gil & Casamayor, 2010), superando los hbitos
altamente institucionalizados que pueden devenir en obstculos a la innovacin cuando nos encontramos
ante entornos de cambio rpido y discontinuo (Metcalfe, 1996). En este punto, la capacidad para resolver
los conflictos, el ingenio, la creatividad y el riesgo son, siguiendo las caractersticas de una gestin que
supere las respuestas rutinarias (Metcalfe, 1996).

Debiendo reconocer, incentivar y potenciar la mayor comprensin de las circunstancias sociales por parte
del Estado, se hace necesario garantizar la innovacin institucional permanente, como modo de evitar
la acumulacin de rigideces y cuellos de botella a la gestin pblica (Lahera, 1993), en la medida en
que la democratizacin y la modernizacin poltico-administrativa constituye un proceso inacabable e
inacabado (Canales, 2001). As, la innovacin requiere de una tolerancia a la imprevisibilidad y una
orientacin a la gestin del riesgo connatural a aquella, debindose articular unas lgicas institucionales
facultadas para asumir de forma constante toda una plyade de cambios administrativos que hacen de la
mejora un proceso inconcluso, en todo momento preciso, y que estar ntimamente relacionado con el
sistema poltico-administrativo vigente y con las demandas de la sociedad civil (Canales, 1997).

5
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La propia Carta Iberoamericana de la Calidad en la Gestin Pblica seala que: la adopcin de

estrategias de innovacin, racionalizacin y mejora de la gestin pblica, orientadas por la calidad,
permitir a las Administraciones Pblicas iberoamericanas posicionarse favorablemente frente a la
incertidumbre, reforzar su influencia en un entorno dinmico y complejo y acometer el necesario
desarrollo organizativo para la gestin del cambio y la formulacin de soluciones de mejora creativas,
con el fin de cumplir al mximo las expectativas de la ciudadana, proporcionando un instrumento para
lograr la coherencia en la direccin estratgica a seguir (Carta Iberoamericana de la Calidad en la
Gestin Pblica, 2008).

Por cuanto al mbito de la Funcin Pblica se refiere, la Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica
alude a la innovacin como una de las condiciones de la eficacia de la propia carta, en la medida en que
el diseo de las organizaciones pblicas deberan constar de instancias especializadas orientadas a la
innovacin de las polticas y prcticas de gestin de las personas, incidiendo en un cambio cultural que
permita superar las visiones burocrticas de las AAPP a travs de la sustitucin de las rutinas
normalizadas y de los procedimiento establecidos por enfoques orientados a la produccin de resultados,
la innovacin y el aprendizaje (Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica, 2003).

Como requerimientos funcionales de la Funcin Pblica, se destaca el estudio, diagnstico, evaluacin

e innovacin de las polticas y prcticas de gestin de los recursos humanos y el impulso de las reformas
necesarias para modernizarlo y adaptarlo a las necesidades cambiantes de las organizaciones pblicas
(Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica, 2003).

Conviene tener en consideracin asmismo la profunda transformacin de las Administraciones Pblicas

como una de las dimensiones de mayor trascendencia en el marco de las contemporneas dinmicas de
cambio propias del Estado (Barnes, 2006)8. Por ello, la innovacin orientada a la consecucin de la
eficiencia y la eficacia de las AAPP con carcter exclusivo, implicara un reduccionismo restrictivo, con
lo que cabe valorar la misma en funcin de su contribucin democratizadora. De hecho, Metcalfe ha
reconocido la insuficiencia de la aplicacin y la consecucin de las tres es por s solas, no garantizando
ello una transformacin estructural ni perdurable temporalmente de las innovaciones bajo tal motivacin
articuladas.

Algunas propuestas de innovacin, de acuerdo con las dimensiones que sta abordara, son las siguientes:

a) Conforme a Villoria y Ramrez Alujas, los argumentos contemporneos y las razones aducidas para
fomentar la innovacin son: 1) responder ms eficazmente a los cambios en las necesidades pblicas y
las crecientes expectativas ciudadanas; 2) como instrumento de contencin del gasto y la consecucin
de la eficiencia; 3) como elemento de mejora de las polticas pblicas; y, 4) como desarrollo de las
potencialidades propias de las TIC. (Villoria y Ramrez Alujas, 2012).

b) Algunos campos de innovacin son, conforme a Abril Abadn et alii., los siguientes: 1) la cooperacin
con la empresa privada; 2) la transferencia de innovacin entre Administraciones; 3) la gestin del
personal para la innovacin; 4) la cooperacin entre la Administracin y partes interesadas para la
innovacin; y, 5) Innovacin para la reduccin de las cargas administrativas.

8
Siguiendo a Barnes (2006), el conjunto de cambios ms importantes se ciernen sobre la Administracin contempornea y
afecta a su misma comprensin, estructura, responsabilidades y relaciones con la sociedad y las restantes estructuras
administrativas en el mbito interno y ms all de las fronteras estatales (Barnes, 2006).
6
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c) Pastor identifica la innovacin en las siguientes dimensiones: 1) en el mbito de la Funcin Pblica

(empleados pblicos); 2) en la tecnologa, mxime en un contexto en el que bien pudiera proclamarse,
siguiendo a Clift, que democracy is online (Clift, 2000); 3) con los ciudadanos; y, 4) con la
Administracin (Pastor, 2013). Particularmente, innovar con los ciudadanos implica una perspectiva
inclusiva de la gestin de los servicios pblicos, de tal suerte que una open innovation, en este sentido,
puede entenderse como: the use of purposive inflows and outflows of knowledge to accelerate internal
innovation, and expand the markets for external use of innovation, respectively (Chesbrough, 2005).

d) Por su parte, Rivero seala las siguientes reas en las que articular las estrategias de innovacin: 1) la
organizacin administrativa; 2) los procedimientos administrativos; 3) la Funcin Pblica 9; 4) los
contratos administrativos; y, 5) las estrategias regulatorias (Rivero, 2012).

e) Canales identifica como las principales lneas complementarias para el cambio, las presupuestarias,
las estructurales, las de privatizacin de la gestin y reduccin del gasto pblico, las de gestin de
recursos humanos y las de la relacin con los ciudadanos (Canales, 2001).

f) lvarez Conde identifica, como dimensiones de la modernizacin, las siguientes: 1. La necesaria

reduccin del dficit pblico; 2. El replanteamiento de sus relaciones con la sociedad civil; 3. El nuevo
significado de las polticas pblicas; 4. La utilizacin adecuada de los recursos humanos; y, 5. El
significado de la llamada sociedad de la informacin (lvarez Conde, 2005).

Uno de los ejes de la innovacin institucional y democrtica viene dado por el desarrollo de un gobierno
abierto e inclusivo (Bourgon, 2007). La Open Innovation en una clara expresin reiterativa y
redundante- implica una orientacin dicotmica entre un modelo abierto, permeable, horizontal,
transparente y participativo, y un modelo cerrado, impermeable, vertical, opaco y jerarquizado.
Conforme a Babino, la Gestin Pblica capaz de articular membranas institucionales permeables por
medio de la participacin y la colaboracin, ofrece la posibilidad de reconvertir la creatividad ciudadana
en resultados materiales y operativos para el Buen Gobierno (Babino, 2014). De esta forma, junto con la
creatividad y la iniciativa, la innovacin ha sido considerada como un criterio de valoracin de los
resultados obtenidos en el desempeo de las AAPP.

La permeabilidad de las AAPP respecto a los usuarios de los servicios pblicos se erige como un
componente ineludible de la innovacin, junto con el empoderamiento de los directivos y de los gestores
pblicos, y la generacin de informacin (Ballart, 2001). Es as como la porosidad de la frontera entre
la dimensin poltica y la micro-administrativa, en trminos de Schmidt-Amann, deviene en un aspecto
decisivo para la accin institucional, resultando indispensable para el fortalecimiento de la legitimidad
de la AP (Schmidt-Amann, 2006)10. Desde esta perspectiva de apertura, Cohen y Levinthad
identificaron la habilidad de las organizaciones para reconocer el valor de lo nuevo y la informacin
externa, as como la asimilacin de ambas, como un factor crtico para potenciar sus capacidades
innovadoras. As: the ability to exploit external knowledge is thus a critical component of innovative
capabilities () (Cohen y Levinthal, 1990).

9
Conforme a Canales, la despolitizacin y la profesionalizacin de la Funcin Pblica constituye una variable propia de la
regeneracin democrtica (Canales, 2013).
10
La consecucin del equilibrio debe advertir los extremos siguientes; a saber: una frontera impermeable asla a la institucin
de su medio social y todo cuanto en ella ocurre tiene exclusivo sentido microadministrativo; por el contrario, una frontera
absolutamente permeable equivale a disolver los valores institucionales en los polticos, suprimiendo lo microadministrativo
y politizando la totalidad de la accin (Schmidt-Amann, 2006).
7
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La puesta a disposicin del pblico de informacin actualizada y veraz deviene en el paso previo
fundamental o key step para la participacin y la implicacin ciudadana. En ltima instancia, la
centralidad de la cuestin presentada se incardina en la lnea de contacto entre el Estado (a travs de la
accin del Gobierno y del entramado administrativo) y las exigencias sociales (Beltrn, 2000). De este
modo, todo modelo de Open Data se integra en una perspectiva de la colaboracin y la innovacin por
medio de la sofisticacin de las metodologas, los contenidos y las aplicaciones que fomentan la
transparencia (Prince & Jolias, 2013).

En este contexto, adquieren una valiosa importancia las valoraciones de los ciudadanos con respecto a
los resultados, la mejora continua de los procesos, y el enriquecimiento de la retroalimentacin en tanto
que componentes interactivos o dialcticos organizacin-entorno, propios del paradigma postburocrtico
(Barzelay, 1998). Una participacin ciudadana, en tanto que una de las expresiones de una articulacin
responsiva de las AAPP, que resulte efectiva e innovadora, se convierte en uno de los valores clave del
Gobierno Abierto conforme a la Open Government Partnership (Alianza para el Gobierno Abierto), junto
con el reconocimiento de las Nuevas Tecnologas como parte clave en el fomento de la innovacin (Cruz-
Rubio, 2014).

Si bien, la innovacin no se agota en la introduccin de TICs a los procedimientos administrativos y a

las pautas de funcionamiento de las AAPP, digitalizando de forma parcial y superficial una lgica
administrativa analgica inherente e indiscutida-. Resultara palpablemente equivocado sin embargo,
obviar que las redes sociales constituyen un mbito crucial para la innovacin de la accin gubernamental
y la creacin de valor pblico, tanto a nivel interno, como en relacin con la ciudadana (colaboracin y
participacin) (Criado, 2013).

La innovacin tecnolgica es coadyuvante a la innovacin integral u holstica de las AAPP, con un

indudable potencial dirigido a la democratizacin de los procesos de adopcin de decisiones y de
implementacin de las polticas pblicas. Resulta recomendable, segn la Carta Iberoamericana de
Gobierno Electrnico, que los Estados implementen nuevos modelos de gestin en la Administracin
Pblica que fomenten la mejora continua de los procesos y la constante innovacin (Carta
Iberoamericana de Gobierno Electrnico, 2007).

Por medio de las TICs se trata de desarrollar la democratizacin de las polticas pblicas, as como de
impulsar polticas pblicas de democratizacin, en este caso a travs de la innovacin, en tanto que
rediseo del Estado por la va de una mutacin de las capacidades para gobernar (Dror, 1996). As,
conforme a Subirats, se trata de proponer un cambio profundo en la concepcin de la democracia y la
forma de conceptualizar y llevar a cabo sus polticas vinculndolas a las dinmicas econmicas,
ambientales y sociales. Incorporando las potencialidades del nuevo escenario que genera Internet, e
incorporando a la ciudadana de manera directa, comunitaria y autnoma a la tarea de organizar las
nuevas coordenadas vitales (Subirats, 2012).

No siendo salvficas (Winner, 2008), y teniendo en cuenta que la innovacin requiere compartir y
transmitir el conocimiento (De la Cueva, 2013), las TICs permiten la democratizacin del conocimiento,
de tal suerte que el aprovechamiento de las mejoras ligadas a la implantacin de las TICs no slo debe
atender a una cuestin de eficiencia, sino que en aras de la excelencia debe contemplar la dimensin
tica o de la responsabilidad social (Gil & Casamayor, 2010), en un ejercicio de responsabilidad
democrtica fundamentada sobre el intercambio de informacin y la transparencia (Valls, 2004).

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La innovacin pues, va ms all de una renovacin material o logstica de los procedimientos y de los
soportes (hardwar o software) informticos por medio de los cuales se desarrollan los procesos
administrativos, hacindolos ms giles y accesibles para los ciudadanos, empresas y colectivos sociales
en relacin con la Administracin. Por ello, cuando nos referimos a la innovacin con efectos o
motivaciones democrticas, cabe tener en cuenta el mayor calado del concepto, trascendiendo a la
vocacin participativa e inclusiva de las mismas. De lo contrario, nos encontraremos ante mecanismos
consumeristas, en trminos de Subirats, que desde una concepcin del ciudadano como cliente o mero
consumidor de los servicios pblicos, parten de una perspectiva centrada en el uso de las TICs como
elemento facilitador de la eficacia y la eficiencia de las instituciones (Subirats, 2002).

No cabe duda de que las TICs han constituido la arena o el mbito de mayor nivel y profundizacin en
cuanto a los cambios que en ella han operado a nivel democrtico, configurando una suerte de
democracia electrnica, basada en las TICs como cauce para el desarrollo de los procesos polticos
(Colombo, 2006). Cotino define la e- democracia a la luz de la concesin de un papel importante a las
tecnologas de la informacin y comunicacin en los procesos democrticos y participativos de los
sistemas democrticos liberales (Cotino, 2013). No obstante, no debe obviarse en qu medida la
introduccin de las TICs en los procesos de adopcin de decisiones supone ms igualdad, un ms fcil y
asequible acceso a la informacin por parte de laciudadana, o si por su parte, implica una posibilidad
cierta, real, efectiva y estructural de participar de un modo directo, como resultado de las limitaciones
intrnsecas a la brecha digital11, el enfrentamiento con la legitimidad de las decisiones adoptadas por los
rganos representativos, la cultura participativa de la ciudadana y de las organizaciones pblicas a travs
de las TICs, o el desigual acceso a los recursos electrnicos por parte de actores polticos e instituciones
pblicas de una parte, y la ciudadana y la sociedad civil de otra parte.

La generacin de conocimiento acerca de los problemas constatados en las Administraciones Pblicas,

en el marco de las contingencias contextuales de las mismas, resulta un factor clave para el aprendizaje
sobre el que sustentar las intervenciones, medidas y estrategias innovadoras. El liderazgo se vuelve
ineluctablemente vinculado a una gestin inteligente de las organizaciones pblicas, debindose
mantener una alta sensibilidad con el entorno, la innovacin y la adaptacin permanente a los
requerimientos ciudadanos (Daz Mndez, 2011), o lo que Canales expuso bajo las necesarias
potencialidades de la evaluacin, la comunicacin interna y externa- de las AAPP y la capacidad de
aprendizaje (Canales, 1997).

Aprender y aprehender implica catalogar las innovaciones cotidianas mediante sistemas adecuados de
produccin, gestin y transmisin de la informacin generada, resultando en este sentido la evaluacin
un pilar y soporte ineluctable de la innovacin, en tanto en cuanto la coadyuva, incentivando la
disposicin de datos y la evidencia suficiente (Feinstein, 2012)12. Se trata, por tanto, de potenciar el
intercambio de ideas (valuable ideas) generadas, no slo internamente, sino adems y fundamentalmente,
a nivel externo, lo cual impela a la articulacin de una arquitectura interna participativa como antesala
para maximizar los resultados y los procedimientos innovadores.

11
Madelin destaca que las AAPP europees will deliver digitally, exercising care towards the vulnerable or those who are
disconnected by choice or necessity (Madelin, 2014).
12
Daz Mndez destaca que la innovacin se produce en los entornos cotidianos. Los grandes avances suelen ser la suma de
pequeas mejoras muy concretas. La organizacin debe generar un entorno de transparencia que fomente el intercambio de
informacin (Daz Mndez, 2011). Si bien, adems de los cambios cotidianos, conviene considerar algunas condiciones
ligadas a los mismos; a saber: que resulten limitados, acotados, identificados e identificables, viables y con un elevado
potencial de incidencia en la generacin de cambios organizativos y culturales (OCDE, 1997).
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Por ello, un componente insoslayable y consustancial a la propia innovacin viene dado por la capacidad
de transformar los aprendizajes extrados de las sucesivas experiencias concretas acumuladas sobre
modernizacin administrativa e institucional, aprovechando de este modo la interactiva acumulacin de
resultados satisfactorios y capaces, desempeados a lo largo de un tiempo dado, y que inductivamente
acaban generando conocimientos en forma de estrategias, medidas y polticas pblicas de innovacin.

Para ello, las instituciones precisan de metodologas inteligentes que absorban los cambios de forma
permanente, superando estructuras y procedimientos caducos, incapaces de gestionar las
transformaciones constantes del Estado (Schn, 1998). La innovacin institucional, como expresin
especfica en el mbito organizativo pblico de la innovacin social, se proyecta por medio de una
innovacin inteligente como fundamentos bsicos para el cambio organizativo que requiere la ejecucin
de las polticas pblicas (Canales, 2014). La inteligencia innovadora, en trminos de Babino, en tanto
que la particular habilidad para la resolucin de los problemas, expresa la capacidad de repensar cmo
enfrentamos los problemas, no centrados exclusivamente en mejorar las soluciones actuales con
tecnologas, sino en tener capacidad de entender y satisfacer las necesidades mediante nuevos cambios y
diseos (Babino, 2014).

Reconociendo la capacidad de aprendizaje como uno de los ms importantes procesos inherentes a la

innovacin, Johnson & Lundvall definen los sistemas de innovacin como algo que comprende todos
los elementos que contribuyen al desarrollo, la introduccin, la difusin y el uso de innovaciones,
entendidas estas como un proceso social e interactivo en un entorno social especfico y sistmico
(Johnson & Lundvall, 1994).

2. Innovacin pblica, legitimidad y regeneracin democrtica

Las estrategias de innovacin con propsitos de regeneracin democrtica requieren una perspectiva
integral de las medidas en que tal innovacin se concreta13, de tal suerte que la adopcin de medidas
aisladas, sin coherencia ni interdependencia entre s, puede abocar a un fracaso de las mismas, a una
contravencin de los resultados establecidos, y a una negacin de la propia lgica en que se articulan.

As pues, y tal y como se ha anunciado ms arriba, Daz Mndez seala, por ejemplo, que la innovacin
consistente hacer las cosas de forma diferente e, incluso, haciendo cosas radicalmente nuevas, requiere
el diseo de marcos especficos para la Innovacin en las AAPP, proponiendo aspectos tales como los
procesos organizativos, la aplicacin de nuevas tecnologas, la importancia del liderazgo transformador,
la gestin del cambio y la integracin de servicios (Daz Mndez, 2011). La innovacin no puede
configurarse ni concebirse desde una perspectiva aislada o sectorial, sino que ms bien al contrario, cabe
considerarla desde una orientacin o aproximacin integral que transversalice al conjunto de la
organizacin o Administracin correspondiente.

13
En este sentido, todo programa de regeneracin democrtica no puede obviar ni realizarse al margen de una democratizacin
que incida en la configuracin de los rganos de gobierno de la justicia, tal y como para el caso espaol representa el Consejo
General del Poder Judicial (C.G.P.J.). Fernndez Riveira pone de manifiesto la proyeccin de tales procesos contemporneos
sobre la propia reforma del Poder Judicial, destacando, no obstante, que la actual configuracin del rgimen de
comparecencias de los miembros del C.G.P.J.: se sita en las antpodas de la demanda social de responsabilidad poltica,
transparencia y regeneracin democrtica. Se propone, en su caso, el estricto cumplimiento de los plazos y de los
procedimientos en la renovacin de los miembros del C.G.P.J. como una necesaria medida que aportara aires de
regeneracin u oxigenacin en unas inercias perversas de juego poltico difciles de erradicar, sealando que la actual reforma
para la provisin de puestos del Consejo, no slo no regenera y no fortalece nuestra democracia, sino que incide muy
negativamente granjeando todo tipo de desconfianzas fundadas (Fernndez Riveira, 2014).
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La legitimidad democrtica de las instituciones vertebradoras del Estado del Bienestar ha quedado ligada
a las agendas, demandantes y complejas, que las sociedades les exigen asumir (Longo, 2012). Pues,
general y bien sabido y conocido es en el contexto de las democracias representativas, tanto en la arena
del mbito terico como de la prctica y aplicada, que tan extendida se ha vuelto la democracia como
serios son sus dficits en diferentes dimensiones, destacando los partidos polticos como uno de los
actores esenciales de la democracia (Guedn, 2004)14. En este sentido, conforme a Gil Ibez, comienza
a ser considerado que, en un contexto de cambio rpido y continuo, la legitimacin de la actuacin
administrativa no pueda agotarse en el respeto a la Ley, sino que debe ser combinada con los instrumentos
legitimadores ms concretos, tales como: la participacin directa, la informacin y el apoyo a los
destinatarios y afectados por dichas acciones (Gil Ibez, 2003).

La innovacin democrtica puede y debe servir como aproximacin instrumental para afrontar la
complejidad del demos, la consecucin de una representacin descriptiva y substantiva de la diversidad
y de la pluralidad sociodemogrfica en trminos de Pitkin, y en ltima instancia, para contribuir
constructiva y normativamente al fortalecimiento del linkage (anclaje) conforme Lawson (1980) o
Luttberg (1974)- entre el entramado institucional y la sociedad civil a nivel individual y colectivo-. De
esta forma, adquiere sentido la consideracin de las relaciones entre la sociedad, el mercado y los
individuos, como uno de los fundamentos de los procesos de innovacin (Arenilla, 2014), en un contexto
de creciente complejidad donde la satisfaccin de las demandas resulta crecientemente difcil, ms all
de los insoslayables catlogos de derechos y libertades constitucionales. A la luz del debate doctrinal
sobre la gobernanza, ha irrumpido la no novedosa, pero s recurrente y relevante cuestin acerca de la
relacin entre las AAPP y la sociedad civil, destacando la importancia de la transparencia, el gobierno
abierto o la rendicin de cuentas, en un contexto en el que se ha puesto de relieve los cambios o desafos
a las tradicionales relaciones entre actores pblicos y privados (Colino, 2013).

Junto con la emergencia de la tica Pblica, la Transparencia, el Buen Gobierno o el Gobierno Abierto,
las innovaciones institucionales de raz democrtica (Villoria y Ramrez Alujas, 2012) han constituido
uno de los ejes vertebradores de las iniciativas de democratizacin y fortalecimiento de la legitimidad.
La promocin de la tica Pblica de forma institucionalizada, procedimental y con provisin de
protocolos y sanciones en caso de incumplimiento, se liga a la regeneracin democrtica, en la medida
en que, conforme a Morin: la regeneracin de la tica es, por lo tanto, indisociable de una regeneracin
del civismo que, a su vez, es indisociable de una regeneracin democrtica (Morin, 2004).

En la consecucin de la regeneracin democrtica se ha estimado como una variable clave y fundamental

el compromiso de la ciudadana en una conversin proactiva, creativa y propositiva de la indignacin,
no slo en la actitud de evitar la degeneracin de la democracia, sino en la propia transformacin del
sistema en trminos democrticos (Belmonte, 2014). No siendo un concepto, como advertamos ms
arriba, reciente ni novedoso, la Regeneracin Democrtica ha tenido en ciertos lapsos de la Historia un
tratamiento bio-organicista en la medida en que se ha conceptualizado como estrategia para superar los
males, infecciones o enfermedades del cuerpo social o institucional, legitimando en ciertos casos una
salida autoritaria por medio de un cirujano de hierro, que resuelve la infeccin (Del Moral, XXX). El
despotismo ilustrado (Medrano, 1996), el cesarismo romano, el tirano griego o el canciller de hierro,
tambin han sido presentadas como soluciones salvficas articuladas para superar la descomposicin
institucional de la democracia, a partir no obstante, de la excepcionalidad temporal de la misma.

14
Conforme a Guedn: la revitalizacin de la democracia pasa por hacer frente al descrdito de los partidos polticos
(Guedn, 2014), en la medida en que, de acuerdo con Menndez: () un escenario en el que los partidos polticos reciben
de manera rpida y certera los intereses de los ciudadanos interpretados por las lites y los agentes de la opinin pblica-,
sera el escenario propio de una democracia consolidada (Menndez, 2013).
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Por tanto, tambin las proclamas regeneradoras han venido defendidas y argumentadas desde
planteamientos fascistas que ante la crisis moral, institucional y poltica, enarbolan el discurso de la
regeneracin (Sanmartn, 2012). Cuando el sistema poltico se ve desbordado por necesidades irresueltas,
concern with principles is resurrected in the form of powerful ideological conflicts and totalistic
solutions (Apter, 1977).

La preocupacin sobre el concepto, el alcance, las estrategias y las medidas propias de la regeneracin
democrtica han ido adquiriendo una creciente relevancia pblica en el discurso poltico y de la opinin
pblica, as como en el mbito acadmico y profesional, a la luz de los ndices objetivos y subjetivos o
perceptivos de corrupcin. Ante un escenario decadente de la democracia, emergen los paradigmas
normativos sobre la lucha contra la corrupcin y el fortalecimiento institucional de la democracia a partir
de la tica pblica, la transparencia o el Buen Gobierno.

Si bien, la alusin y el recurso a la regeneracin democrtica no resulta una aportacin, fenmeno o

experiencia novedosa, en la medida en que diferentes movimientos intelectuales y corrientes acadmicas,
filosficas y polticas, han formulado complejas y exhaustivas reflexiones y programas de accin en
favor de la reforma democrtica en aras de su salvaguarda y fortalecimiento. Clebres proponentes del
regeneracionismo democrtico, tales como Ortega y Gasset proclaman la vertebracin social de la
ciudadana y la participacin en el entramado institucional parlamentario (Peris Suay, 2014) como
argumentaciones clave. En la lnea de los regeneracionistas decimonnicos, la contribucin de Joaqun
Costa, con su propuesta de formar un nuevo engranaje tico, parlamentario y poltico en general,
representa un nimo de superacin de las lgicas perversas de la decadencia democrtica.

La innovacin dirigida a la regeneracin democrtica se orienta hacia la consecucin de una legitimidad

basada tanto en el procedimiento (en base a la integridad, la imparcialidad en la aplicacin de la norma
y la democratizacin de la Administracin Pblica en su proyeccin y papel por contribuir a fortalecer
la democracia representativa) como en el rendimiento (conforme a los objetivos, la ineficiencia y las
respuestas a la misma, junto con el impacto de los problemas pblicos)15 (Villoria & Ramrez, 2012).
Siguiendo a Metcalfe, como macroproceso, cabra entender por labor innovativa de la gestin pblica el
desarrollo de capacidades macroorganizativas nuevas y muy especficas para abordar el cambio
estructural en el plano interinstitucional (Metcalfe, 1996).

Siguiendo a Graham Smith, cabra asumir como innovaciones democrticas todas aquellas instituciones
que han sido diseadas especficamente para aumentar y profundizar la participacin ciudadana en el
proceso de toma de decisiones sobre polticas pblicas (Smith, 2009). La innovacin legitima el diseo
de las nuevas metodologas que requieren los procesos decisionales para un marco de complejidad
claramente desafiante para el aparato pblico (Babino, 2014). As, Castel destaca algunas tales como los
foros de consultas, los paneles ciudadanos y los jurados ciudadanos, entre otros. (Castel, 2014), a los que
cabra aadir los referndums (vinculantes o no vinculantes), la propia participacin en la enmienda,
elaboracin y redaccin de distintas normas o leyes (especialmente las de transparencia y buen gobierno),
los presupuestos participativos, la audiencia en los procedimientos (a la luz del artculo 105 de la
Constitucin Espaola, por ejemplo), y la participacin a nivel urbanstico local, as como el propio
rgimen de acceso a la informacin pblica.

15
De acuerdo con Villoria y Ramrez Aluja, las innovaciones implantadas en las AAPP: pretenden contribuir a la
recuperacin de legitimidad en las organizaciones pblicas, esencialmente desde el punto de vista de sus input, pero sin
desdear sus efectos sobre los rendimientos (Villoria y Ramrez Aluja, 2012).
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Las innovaciones democrticas tratan de trascender las deficiencias de la democracia representativa, de

tal suerte que la legitimacin democrtica de la Administracin pasa por el engarce entre el componente
representativo y la participacin ciudadana (Schmidt-Amann, 2006).

En este sentido, la innovacin puede constituir una oportunidad o plataforma para la gestin de la
formacin, motivacin y mentalizacin de la ciudadana; a saber: para articular la pedagoga cvica
con propsitos democratizadores Saward evala el impacto de las nociones innovadoras de la
democracia, tales como la democracia cosmopolita, la de la diferencia, la deliberativa16 o la ecolgica,
considerando la necesidad de introducir mecanismos de representacin que incidan en la ampliacin de
los dominios de la ciudadana y de la democracia, a travs de innovaciones sobre la representacin
(Saward, 2006).

As, Subirats expone el impacto de la innovacin democrtica proyectada o circunscrita, bien al mbito
de la democracia directa, deliberativa y participativa, al de las redes pluralistas, o bien al de la democracia
representativa, mediante en este ltimo caso estrategias demoelitistas que inciden en los procesos de
adopcin de decisiones sin alterar la esencia de la lgica representativa (Subirats, 2002). Cuando la
proyeccin de las innovaciones democrticas incide en un cambio de la lgica decisional, cabra entender
por tales como estructurales, en la medida en que suponen una incidencia innovadora del propio sistema,
y no un cambio parcial en el mismo.

Frente a una aproximacin meramente instrumental a la innovacin, excesivamente simplificadora, la

generacin de propuestas innovadoras impela a la superacin o complementariedad- de una idea aislada
de la mejora interna relativa al funcionamiento de las AAPP, debindose destacar adems, la capacidad
de servir y responder a las necesidades pblicas, y para ello transparencia, control y evaluacin resultan
estrategias imprescindibles (Subirats, 2012).

As, la innovacin institucional tiene una trascendencia o proyeccin democrtica en la medida en que
por medio de aquella, las Administraciones Pblicas satisfacen de forma ms efectiva las exigencias, las
demandas y las necesidades de la ciudadana, generando resultados tangibles sobre los que, conforme a
tal eficacia, se erigir la legitimidad de las instituciones. La mayor adecuacin del desempeo
gubernamental y administrativo a las necesidades ciudadanas impacta de manera central en un
mejoramiento de la gobernabilidad. Conforme a Apter: The more support the executive has from the
people, more effective such actions are (Apter, 1977).

En un contexto en el que la consecucin de los logros materiales del Estado (Gallego, 1997, Guedn,
2014) constituyen la base para la legitimidad del mismo, sobre todo, teniendo en cuenta la medida en que
las capacidades del Estado quedan desbordadas por los problemas cuya resolucin le corresponde
(Metcalfe, 1996), y considerando, conforme a Baena, que la falta de legitimidad supone que no se da
una aceptacin social del Estado y la Administracin, que el sistema no tiene capacidad suficiente para
engendrar y mantener la creencia de que las instituciones polticas existentes son las mejores para la
sociedad (Baena, 2000). De esta forma, tal y como reconoci el Consenso de Madrid: la innovacin en
la gestin estatal para satisfacer las necesidades de los ciudadanos y especialmente de los grupos ms
vulnerables constituye un desafo singular y urgente (Consenso de Madrid, 2005).

16
Siguiendo a Menndez: la democracia deliberativa se nos presenta como un modelo de profundizacin en el paradigma de
la participacin del ciudadano en las sociedades complejas de nuestro presenta; un modelo alternativo y revulsivo ante la
apata ciudadana que caracteriza la crisis del modelo de nacin liberal en el que estas ciudadanas han encuadrado su ideal
democrtico desde principios del siglo XIX (Menndez, 2013).
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Igualmente, la participacin de la plural constelacin de actores sociales y polticos, imprime a la accin

administrativa una proyeccin clara de la colaboracin y la transparencia (Schmidt-Amann, 2006). La
innovacin aporta la capacidad de ajuste constante por parte del entramado institucional democrtico,
articulando transformaciones permanentes17 que impidan que los conflictos lleven al sistema poltico al
nivel de tensin correspondiente al punto crtico en trminos de Easton. Por ello, de acuerdo con Arenilla:
la bsqueda de la legitimidad democrtica no puede hacerse sin la consideracin de la eficacia de la
gestin pblica como un derecho de los ciudadanos (Arenilla, 2014). Cabe pues valorar la innovacin
en la medida en que contribuye a mejorar la gobernabilidad, entendida esta como el grado de ajuste
conseguido entre las necesidades sociales expresadas y los resultados obtenidos por las polticas que el
sistema genera en respuesta a aquellas necesidades (Valls, 2004).

En la articulacin de mecanismos de mayor cercana entre las lites polticas y la ciudadana, resulta de
inters considerar la implementacin reciente de acciones y medidas de Responsabilidad Social Pblica,
como ajuste de la poltica a las peticiones ciudadanas y un uso responsable de la misma, constituyendo
una oportunidad como para el mbito autonmico seala Ruz-Rico- el establecimiento de polticas y
normativas con un nivel superior de compromiso hacia los ciudadanos y actuar de un modo socialmente
ms responsable mediante un plus respecto de las previsiones mnimas legales, especialmente en
competencias como transparencia, informacin pblica o participacin, claves del modelo de RS (Ruz-
Rico, 2014). La RS resulta as un parmetro de calidad de la democracia, en tanto que criterio evaluador
de la legislacin, las polticas pblicas, los partidos polticos y las instituciones (Ruz-Rico, 2014)18.

As pues, las innovaciones democrticas son aquellas estrategias, medidas o procesos de cambio
consciente que a partir de una vocacin, inspiracin y objetivo de democratizacin, permitan coadyuvar
o realizar la Regeneracin Democrtica por medio de reformas en los procesos, las instituciones y los
actores involucrados en la lgica representativa de la democracia, introduciendo lgicas propias de la
democracia directa, as como reformas dirigidas al incremento de la calidad de la democracia y la
legitimidad de las decisiones y de las instituciones pblicas, en la medida en que estas ltimas se refieren
al poder, a su organizacin, a su devolucin, a su ejercicio, a su legitimidad (Duverger, 1981)19. Todo
ello asumiendo, conforme a Valls, la doble dinmica inherente a la accin poltica, entre la continuidad
y el cambio (Valls, 2004).

En base a todo lo expuesto, una agenda innovadora requiere de liderazgos pro-activos y emprendedores,
por una parte, y tambin provistos de consistentes capacidades relacionales y colaborativas, por otra
(Longo, 2012). Liderazgos, en definitiva, que posibilite la adopcin de cambios, en la medida en que
facilita la sensibilidad a las nuevas ideas (Cruz-Rubio, 2014). La anteriormente citada Carta
Iberoamericana de la Calidad en la Gestin Pblica vincula el fomento y el incremento de la credibilidad
y la confianza por parte de la ciudadana en las AAPP a la capacidad de innovacin de stas ltimas, de
tal suerte que la calidad depende, entre otras variables y factores entre los que cabra destacar el
aprendizaje y la mejora continua-, de la creatividad innovadora de sus autoridades, directivos y dems
empleados y funcionarios pblicos.

17
Tal y como ha expuesto Bason, y desde esta perspectiva de ajuste permanente: democracy is a powerful bur imperfect
mechanism that needs to be designed carefully to harness human creativity and which must be constantly adjusted and worked
upon (Bason, 2014).
18
Valls extiende la responsabilidad democrtica a todos los nudos o polos de la red: econmicos, culturales, administrativas,
asociativos, etc. (Valls, 2004).
19
Conforme a Navarro, el diseo de las instituciones, sus reglas y sus valores determinan el comportamiento del os actores
y explican la variacin, la estabilidad y el cambio en las polticas pblicas (Navarro, 2014).
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La Carta de Compromisos con la Calidad de las AAPP espaolas tiene por finalidad, dentro del marco
legislativo y competencial, promover un compromiso con la excelencia y la innovacin en la prestacin
de los servicios pblicos, destacando factores tales como la medicin, la evaluacin, el aprendizaje y la
mejora continua, la estrategia, la planificacin, la gestin de los recursos financieros, la Administracin
electrnica y medidas de gestin y excelencia como elementos necesarios de la innovacin permanente.

El liderazgo, desde una perspectiva contextualizada, se ejerce en un marco propio de un Estado generador
de oportunidades para la participacin y la colaboracin de individuos y colectivos, no desde una
orientacin monopolstica ni dirigista, sino a partir de una perspectiva catalizadora, fomentando
espacios de participacin democrtica, de dilogos y de concertaciones, y por supuesto, tambin de
control (Guedn, 2014). De esta forma, junto con la digitalizacin de los servicios pblicos y la
implicacin de la ciudadana por medio de las tcnicas open data en los procesos de adopcin de
decisiones, Madelin destaca la importancia de generar y articular grupos de trabajo en el seno del Sector
Pblico que aporten herramientas tiles para la innovacin -innovation staff- (Madelin, 2014).

3. Principales conclusiones
En la medida en que los cambios contemporneos que inciden sobre el Estado y las AAPP son de
naturaleza estructural, en la polidrica crisis que debe afrontar, el aprendizaje y la integracin del mismo
a travs de instrumentos sofisticados de informacin y colaboracin interinstitucional, resulta una
variable clave (Metcalfe, 1996). Frente a la ptica decadente y autoritaria que en ocasiones ha venido
acompaando a muchos discursos relacionados con la regeneracin democrtica, tanto en su justificacin
como en su diseo e implementacin, la innovacin constituye una aproximacin pro-activa, orientada
al cambio propositivo, lejos de voluntarismos maximalistas que frustren de origen proyectos
exageradamente ambiciosos y abstrados de las posibilidades sociales e institucionales del contexto.

Parece idneo pensar en el desarrollo de un concepto de innovacin cuya justificacin, legitimidad,

inters y oportunidad venga dada, tanto terica como prctica o aplicativamente, por el grado en que
permita contribuir a la democratizacin de las AAPP a travs de s mismas y a partir de un vnculo de
estas con la dimensin poltica, con una colaboracin ms estrecha, basada en la transparencia y la
participacin. Una orientacin minimalista o tecnocrtica y economicista de la innovacin 20, en la que
no se contemplen e incluyan instrumentos que favorezcan la participacin ciudadana, la deliberacin y
la transparencia entendida sta ltima como algo ms que la transferencia de informacin-, supondr
una modernizacin parcial, si bien carente de trascendencia democrtica, no debiendo olvidar que, tal y
como seala lvarez Conde, como premisa irrenunciable: () la actuacin de la Administracin
Pblica debe subordinarse a los valores democrticos que encierra nuestra Norma Fundamental, y est
obligada a hacer valer ante los ciudadanos su observancia (lvarez Conde, 2005).

Conforme a Bason: A vision of a new public governance model is not about seemingly technocratic
innovation methods; it is about using collaborative problem solving as a vehicle to reimagine our
democracy (Bason, 2014).

La innovacin institucional de carcter democrtico puede estar dirigida a una cualificacin de los
procesos de adopcin de decisiones sin incidir en la lgica de tal proceso decisional; resultando la
transformacin o mejora de la democracia representativa (segn los grados) la mayor y ms trascendente
modificacin.
20
De acuerdo con Rivero, la austeridad en trminos presupuestarios y exclusivamente econmicos no resulta un objetivo al
que necesariamente deba atender la innovacin institucional, sino que cabe entender por tal, ms bien al contrario, la
transformacin real de las estrategias y de las metodologas de las Administraciones Pblicas (Rivero, 2012).
15
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As, de acuerdo con Colombo: la realidad actual es que las TIC introducen cambios en la democracia
representativa, lejos de suponer formas de superacin de la misma o cambios en la manera de entender
las responsabilidades colectivas y la construccin de ciudadana (Colombo, 2006). La innovacin no
slo puede, en definitiva, aportar una rentabilidad econmica fruto de las transformaciones tecnolgicas,
sino una extraordinaria capacidad de fortalecer el capital social, mejorar el desempeo institucional, y
permitir la obtencin de una elevada rentabilidad, no nica y exclusivamente presupuestaria, sino
esencialmente democrtica.

Confundir innovacin con austeridad, reduccin(ismo) o simplificacin administrativa, digitalizacin de

procedimientos o racionalizacin del sector pblico y de los recursos humanos del mismo, implica
reducir los contornos conceptuales y limitar las posibilidades analticas y normativas de un trmino cuyo
parmetro y profundidad trasciende al escenario eminentemente democrtico.

Lejos de una perspectiva que articule analticamente a las instituciones como variable inexorablemente
dependiente del entorno, que haga de la innovacin una suerte de metodologa para la adaptacin o la
imitacin, el cambio institucional fortalece el mejoramiento interno de las AAPP ad intra, pero, de
acuerdo con Canales, tambin se ha demostrado que ejercen un papel importante cara al crecimiento
econmico, la cohesin y la movilidad social (Canales, 2014). En este contexto, la innovacin
democrtica deviene en un frtil mbito para el desarrollo de estrategias con una extraordinaria
potencialidad creativa en el necesario advenimiento de una regeneracin democrtica de las instituciones,
los actores polticos y la sociedad civil en su conjunto.

Bibliografa
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Resea biogrfica
Bernab Aldeguer Cerd. Investigador postdoctoral del rea de Ciencia Poltica y de la Administracin
de la Universidad de Alicante. E-mail: bernabealdeguer@gmail.com / Telfono: +34 676165120

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