Comentarios de la CEJ al PL 047/12 (Cmara).

Desmonopolizacin de la accin penal 1

COMENTARIOS DE LA CORPORACIN EXCELENCIA EN LA JUSTICIA AL

PROYECTO DE LEY 047/2012 CMARA (DESMONOPOLIZACIN DE LA ACCIN
PENAL), CON BASE EN EL TEXTO APROBADO EN PRIMER DEBATE.

Diciembre de 2013

CONTENIDO

1. INTRODUCCIN ........................................................................................................ 1
2. CONSTITUCIONALIDAD DEL ACTO LEGISLATIVO 06 DE 2011 ............................. 3
3. OBSERVACIONES AL PROYECTO DE LEY 047 DE 2012 ....................................... 5
2.1 Delitos en los que se faculta la desmonopolizacin .................................................. 6
2.2 Sujetos facultados para ejercer la accin penal ........................................................ 8
2.3 Conversin de la accin penal................................................................................ 10
2.4 Investigacin .......................................................................................................... 12
2.4 Acusacin y juzgamiento ........................................................................................ 15
4. CONCLUSIONES ..................................................................................................... 17
5. ANEXOS................................................................................................................... 19

1. INTRODUCCIN

La Corporacin Excelencia en la Justicia (CEJ)1 se encuentra ejecutando un proyecto

para realizar el seguimiento permanente a las reformas constitucionales y legales de la
justicia. Esta labor se concreta en la actualizacin permanente del estado de los proyectos
legislativos y en la realizacin de anlisis para evaluar la conveniencia y
constitucionalidad de las iniciativas presentadas; esto con el fin de elevar alertas y sugerir

1
Este proyecto se realiza con el apoyo de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional (USAID). Las opiniones expresadas en este documento son responsabilidad
exclusiva de la Corporacin Excelencia en la Justicia y no reflejan necesariamente los puntos de
vista de USAID o del Gobierno de Estados Unidos.
 Comentarios de la CEJ al PL 047/12 (Cmara). Desmonopolizacin de la accin penal 2

modificaciones que redunden en el mejoramiento del marco normativo del sistema de

justicia.

Uno de los proyectos que ms inters despierta para la CEJ es el referente a la regulacin
de la desmonopolizacin de la accin penal, introducida por el Acto Legislativo 06 de
2011. ste tena como uno de sus objetivos principales la reduccin de la congestin en el
Sistema Penal Acusatorio (SPA)2, reforma procesal a la que la Corporacin le ha hecho
un constante seguimiento y sobre la cual ha advertido sus deficientes resultados en
trminos de eficiencia.

Desde la aprobacin de esta reforma constitucional se han presentado dos propuestas de

regulacin del Acto Legislativo. La primera, el proyecto de ley de 209/2012 (Cmara),
archivado por falta de trmite en la Legislatura 2011-2012 y, la segunda, el proyecto de
ley 047/2012 (Cmara) que actualmente cursa en el Congreso. Adicionalmente, el
Ministerio de Justicia conform en marzo de este ao una comisin de expertos para
realizar una propuesta de regulacin que, hasta donde tiene conocimiento la CEJ, an no
se encuentra terminada.

Con el fin de aportar en el debate de estas iniciativas, la CEJ ha realizado tres mesas de
trabajo en las ciudades de Bogot3, Ibagu4 y Barranquilla5, en las que se han analizado
con acadmicos, litigantes y funcionarios del sistema penal los temas principales de esta
regulacin, tomando como referente el proyecto 047 de 2011 que ya fue aprobado en
primer debate en la Cmara de Representantes

El presente documento pretende sintetizar las principales conclusiones de esas sesiones

de trabajo y del estudio que ha realizado el equipo de la Corporacin sobre el proyecto,

2
La congestin en el SPA se avizor desde sus primeros aos de implementacin. Para
contrarrestarla, en el ao 2007 fue aprobada la Ley 1153 o Ley de pequeas causas, con la cual se
estableci un procedimiento simplificado para los delitos menores, en el cual no intervena la
Fiscala. Mediante la sentencia C-879 de 2008 la ley fue declarada inconstitucional con el
argumento de que bajo el rgimen constitucional vigente en ese momento, la accin penal era
monopolio de dicha entidad. Para corregir esta situacin, el Ministerio del Interior y de Justicia, en
cabeza de Fabio Valencia Cossio, present un nuevo proyecto de ley para el tratamiento de los
delitos menores que estableca unas penas diferenciadas y un procedimiento aparentemente ms
simplificado que el de la Ley 906 de 2004. Con el fin de respetar el fallo de la Corte Constitucional,
en este procedimiento la accin penal era ejercida de forma exclusiva por la Fiscala.
Cuando se estaba adelantando este trmite en el Congreso, la CEJ advirti sobre el poco potencial
que tena la iniciativa para reducir la congestin del SPA; esto debido a que no slo mantena en
cabeza de la Fiscala la obligacin de investigar los delitos, sino tambin a que el trmite procesal
propuesto era prcticamente igual al previsto por la ley 906 de 2004. Al parecer a esta misma
conclusin llegaron las autoridades que estaban impulsando la reforma, pues ella no slo termin
archivada en la legislatura 2011-2012, sino que tambin se radic ante el Congreso la propuesta
de reforma constitucional para la desmonopolizacin de la accin penal, que se convirti en el Acto
Legislativo 06 de 2011.
3
La mesa se realiz el 19 de septiembre de 2012 y fue convocada por la CEJ y la Universidad
Externado de Colombia.
4
Se realiz el 28 de septiembre de 2012, en alianza con la Universidad de Ibagu.
5
Se celebr el 19 de octubre de 2012, con el apoyo logstico de la Cmara de Comercio de
Barranquilla.
 Comentarios de la CEJ al PL 047/12 (Cmara). Desmonopolizacin de la accin penal 3

respecto del cual, como se ver, existen diversas preocupaciones por los negativos
efectos que podra tener tanto para la eficiencia del sistema, como para las garantas de
las vctimas y de los ciudadanos en general. Para ello, el escrito se ha dividido en dos
partes; la primera, dedicada a la eventual inconstitucionalidad del Acto Legislativo 06 de
2011, que ha sido alertada por varios actores en las reuniones y, la segunda, a los puntos
principales del articulado del proyecto 047 de 2012: delitos en los que procede, trmite de
la conversin de la accin pblica a accin privada, facultades de investigacin y
procedimiento para la acusacin y juzgamiento.

La CEJ espera que este escrito sea de utilidad e inters para los debates sobre esta
importante reforma; asimismo pone a disposicin de la academia y las autoridades el
apoyo tcnico y logstico para la organizacin de nuevos escenarios de discusin que
permitan or la voz de las diferentes regiones y actores institucionales y de la sociedad
civil.

2. CONSTITUCIONALIDAD DEL ACTO LEGISLATIVO 06 DE 2011

Algunos juristas6 han sostenido que la Corte Constitucional debera declarar la

inexequibilidad del AL.06/11 por sustitucin de la Constitucin. sta ocurre cuando ()
un eje definitorio de la identidad de la Constitucin es reemplazado por otro opuesto o
integralmente diferente ()7; situacin que a su juicio se present con la modificacin del
Artculo 250 por las siguientes razones:

El constituyente del 91 quiso establecer en cabeza exclusiva del Estado el

ejercicio de la accin penal, para lo cual cre una entidad especializada al interior
de la Rama Judicial: la Fiscala General de la Nacin. Cuando el monopolio se
desmiembra, no slo se desconoce uno de los elementos esenciales de la nueva
Constitucin, sino que tambin se afectan otras obligaciones del Estado, en
especial su deber de proteger la vida, honra, bienes, derechos y libertades de los
ciudadanos.

Como contraargumento a esta crtica debe mencionarse que el pargrafo del

artculo 250 establece que la Fiscala tiene la posibilidad de actuar de manera
preferente en todos los casos, lo que significa que no existe una entrega definitiva
de la funcin de persecucin penal del Estado a los particulares; o una
desconcentracin total de la accin penal en autoridades distintas de la Fiscala.
Adicionalmente, dicho pargrafo no establece una desmonopolizacin libre, sino

6
Una de ellas es la doctora ngela Mara Buitrago Ruiz, quien dedic su intervencin en el XXXIII
Congreso Colombiano de Derecho Procesal a este tema. La ponencia de la doctora Buitrago
puede consultarse en las memorias del Congreso que elabora el Instituto Colombiano de Derecho
Procesal.
7
Esto lo ha dicho la Corte Constitucional en diversas ocasiones: Sentencia C-1040/2005, sentencia
C-588/2009.
 Comentarios de la CEJ al PL 047/12 (Cmara). Desmonopolizacin de la accin penal 4

que impone dos criterios que el legislador debe tener en cuenta a la hora de
permitir que los particulares o autoridades ejerzan la accin penal: la naturaleza
del bien jurdico o la menor lesividad de la conducta punible. Con estos
criterios, aunados a una interpretacin sistemtica de la Constitucin, lo que se
esperara es que el ejercicio de la accin penal de los delitos que afecten los
bienes jurdicos de mayor relevancia y proteccin constitucional no quedara bajo la
responsabilidad de las propias vctimas, sino exclusivamente de la Fiscala.

Por otro lado, hay quienes sostienen que el AL 06/2011 es inconstitucional porque
el pargrafo introducido al artculo 250 se contradice con el artculo 116, referente
a las autoridades que administran justicia. As, mientras el artculo 250 permite
que el legislador le entregue la accin penal a los particulares, el artculo 116
establece que los particulares slo pueden impartir justicia en calidad de rbitros,
conciliadores y jurados en las causas criminales. En lo que respecta a las
autoridades administrativas, este artculo consagra expresamente la prohibicin de
que puedan adelantar la instruccin de sumarios ni juzgar delitos.

Como objecin a esta crtica, puede decirse que el derecho de accin no es lo

mismo que la facultad de administrar justicia. Quien ejerce el derecho de accin
slo pone en movimiento el aparato estatal buscando que un juez o alguna
persona revestida de facultades jurisdiccionales, decida sobre su proceso. Esta
distincin se representa en los conceptos de ius persequendi (derecho de
persecucin del delito) y el ius puniendi (derecho sancionador del Estado).

Ahora bien, aunque existen argumentos para contradecir estas dos crticas de
inconstitucionalidad que ha recibido el Acto Legislativo, la CEJ considera que es
inconveniente avanzar en la regulacin e implementacin de la desmonopolizacin de la
accin penal, sin antes conocer la posicin de la Corte Constitucional respecto de la
eventual sustitucin de la Carta Poltica. (Hasta el momento se ha presentado una
demanda contra la reforma introducida al artculo 2508). No actuar de esta manera llevara
al riesgo de repetir la historia de la Ley 1153 de 2007 (Ley de pequeas causas penales),
que persigui el mismo propsito del Acto Legislativo 06/2011, pero que sali del
ordenamiento jurdico antes de haber cumplido su primer ao de vigencia.

8
Proceso D0009402, demanda radicada el 7 de noviembre de 2012.
 Comentarios de la CEJ al PL 047/12 (Cmara). Desmonopolizacin de la accin penal 5

3. OBSERVACIONES AL PROYECTO DE LEY 047 DE 2012

Tabla 1. Resumen de contenidos del PL 047 de 2012

Tema Subtema Contenido

Persona natural o jurdica perjudicada por el delito;
Requisitos para la conversin de

representantes de menores de edad.

Titularidad
Autoridades que deban o puedan realizar actividades de
investigacin relacionadas con sus funciones, salvo la PGN.
la accin

Delitos querellables
Delitos con sancin punitiva inferior en su mnimo a cuatro aos
Delitos en de prisin.
los que Delitos con contenido patrimonial con pena de prisin superior
procede a cuatro aos, excepto cuando afecten el patrimonio pblico.
En los dems delitos del CP, luego de dos aos de conocida la
noticia criminal.
Se presenta ante el fiscal del caso.
Solicitud de A travs de abogado (Entidades pblicas o privadas que
la atienden vctimas y estudiantes de consultorios jurdicos
conversin pueden ejercer esta representacin).
Hasta antes de la formulacin de imputacin.
El fiscal debe intentarla en los casos en que se trate de un
delito NO querellable. Si hay acuerdo se archiva; si no lo hay o
Conversin

Conciliacin
ste se incumple, se procede a decidir sobre la solicitud de
conversin.
"Providencia" motivada indicando: indiciado, hechos y
calificacin jurdica.
Si se concede: tiene control automtico ante el juez de control
Decisin
de garantas dentro de los 5 das siguientes (Audiencia
sobre la
obligatoria 1); Si no se concede: Posibilidad de que la vctima
conversin
se oponga en audiencia ante el juez de garantas.
La vctima y el Ministerio Pblico deben ser citados a la
audiencia.
El acusador puede realizar las actuaciones investigativas
permitidas al indiciado/imputado. "Para la realizacin de actos
Investigacin
Investigacin y

de investigacin debern observarse las reglas establecidas en

juzgamiento

los Captulos II y III del Libro II" del CPP.

Presentacin del escrito de acusacin ante el Centro de
Servicios Judiciales.
Acusacin y
Verificacin de requisitos formales del escrito de acusacin. Si
Juzgamiento
no se cumplen, se dan 5 das para subsanar los errores.
Audiencia obligatoria 2. (Decisin sobre la admisin/rechazo
 Comentarios de la CEJ al PL 047/12 (Cmara). Desmonopolizacin de la accin penal 6

de la acusacin)
Si se rechaza la acusacin, la noticia criminal se devuelve a la
FGN
Si se admite, se le da traslado al acusado por 10 das
(prorrogables por otros 10, atendiendo a la complejidad del
caso).
Audiencia obligatoria 3 (Intento de aplicacin de
Mecanismos Alternativos de Solucin de Conflictos y
decisin de solicitudes probatorias)
Si se logra un acuerdo, el juez lo aprueba si lo encuentra
viable.
Si no se logra, se decide en la misma audiencia sobre la
solicitud de pruebas de las partes.
Audiencia obligatoria 4 (Juzgamiento). Se rige por las
disposiciones del Cdigo de Procedimiento Penal.
Audiencia obligatoria 5 (Lectura del fallo).
El juez puede decretar de oficio la extincin de la accin
penal cuando los hechos resulten manifiestamente
atpicos.

2.1 Delitos en los que se faculta la desmonopolizacin

El artculo 1 del proyecto de ley establece tres categoras de delitos en las que procede
la desmonopolizacin de la accin penal:

1. Cuando se trate de delitos que requieren querella de parte para su persecucin.

2. Cuando se trate de delitos cuya sancin punitiva sea inferior en su mnimo a

cuatro aos de prisin.

3. Cuando se trate de delitos con contenido patrimonial sancionados con pena de

prisin superior a cuatro aos, excepto cuando afecten el patrimonio pblico.

Sin embargo, adems de estas tres causales, el artculo establece en su inciso final que
Tratndose de los dems delitos, la conversin de la accin pblica en accin privada
podr solicitarse si transcurridos dos aos desde el momento de la denuncia no se
hubiere practicado la audiencia de formulacin de imputacin.

Esta ltima disposicin ha sido criticada unnimemente por los participantes a todas las
mesas de trabajo que ha organizado la CEJ. Para ello, se han esbozado varios
argumentos que son compartidos plenamente por la Corporacin:
 Comentarios de la CEJ al PL 047/12 (Cmara). Desmonopolizacin de la accin penal 7

El inciso abre la posibilidad para que todos los delitos del Cdigo Penal salgan de
la competencia de la Fiscala, lo que implicara que conductas tan graves como los
accesos carnales violentos, las torturas o los homicidios sean investigados y
acusados por sus propias vctimas. Esto podra llevar a que ellas fueran
coaccionadas por sus victimarios para buscar la conversin de la accin y, una vez
aceptada sta, se abstuvieran de impulsar el proceso penal, lo que dejara el delito
en la impunidad. Tambin podra ocurrir que, por una inadecuada investigacin o
deficiente argumentacin jurdica, los procesos derivaran en la absolucin de los
responsables. Como se sabe, en un sistema de partes como el acusatorio, el juez
debe mantener su imparcialidad, lo que impide que ste pueda entrar a subsanar
los defectos en la acusacin, en la solicitud o prctica de pruebas o en la teora del
caso.

En casos de delitos graves estas consecuencias no slo sacrificaran el derecho a

la justicia de las vctimas, sino que tambin podran derivar en demandas contra el
Estado ante instancias internacionales, por ejemplo, la Corte Interamericana de
Derechos Humanos.

Establecer el paso del tiempo como una causal para la desmonopolizacin parece
tener como pretensin la sancin de la inactividad de la Fiscala. Si bien podra
defenderse esta posibilidad entendiendo que con ella se logra proteger los
derechos de las vctimas -que ven cmo pasan los aos sin que su proceso
avance- lo cierto es que sustraer a la Fiscala de sus obligaciones constitucionales
lo nico que logra es evidenciar el fracaso del Estado y descargar en los
ciudadanos toda la responsabilidad de movilizacin del aparato judicial.

Si lo que se busca es que la Fiscala acte con mayor celeridad y pertinencia en

las investigaciones de sus casos, lo que se debe hacer es fortalecer el ente
acusador del Estado con personal capacitado, recursos, mejores equipos etc., en
vez de quitarle la competencia por los problemas estructurales que sta tenga.

El trmino de dos aos que se otorga a la Fiscala para que acte, so pena de que
la vctima pueda solicitar la conversin, desconoce que existen delitos que
demandan de complejas investigaciones, que pueden durar ms que ese lapso.
Adicionalmente, debe recordarse que la Ley 1453 de 2011, que modific el artculo
175 de la Ley 906 de 2004, otorga a la Fiscala plazos de hasta tres y cinco aos
(dependiendo del delito), antes de que le sea exigible que adopte la decisin de
archivo o de imputacin9.

9
De acuerdo con el pargrafo introducido al artculo 175 de la Ley 906 La Fiscala tendr un
trmino mximo de dos aos contados a partir de la recepcin de la noticia criminis para formular
imputacin u ordenar motivadamente el archivo de la indagacin. Este trmino mximo ser de tres
aos cuando se presente concurso de delitos, o cuando sean tres o ms los imputados. Cuando se
trate de investigaciones por delitos que sean de competencia de los jueces penales del circuito
especializado el trmino mximo ser de cinco aos. Antes de la Ley 1453 no exista un trmino
 Comentarios de la CEJ al PL 047/12 (Cmara). Desmonopolizacin de la accin penal 8

Para la CEJ la primera etapa de la desmonopolizacin de la accin penal no debera ir

ms all de algunos de los delitos querellables, como por ejemplo la injuria, la calumnia, la
estafa y el abuso de confianza. Comenzar la implementacin de una reforma de tan
importante calado como la desconcentracin de la funcin de acusacin de los delitos-
implica un riesgo muy alto, que podra tener consecuencias graves para la seguridad, la
convivencia y la confianza de los ciudadanos en sus instituciones. Es mejor una
desmonopolizacin paulatina, que comience por los casos de menor gravedad y en los
que generalmente las pruebas se limitan a testimonios y documentos. A partir de all se
pueden evaluar las bondades y defectos de la figura, a fin de restringir el catlogo de
delitos o de ampliarlo, sin llegar nunca a entregar la funcin de acusacin de delitos
graves y que demandan de investigaciones complejas, pues en estos casos la
competencia debe seguir en cabeza de la entidad que por naturaleza debe cumplir con
esta funcin: La Fiscala General de la Nacin.

Finalmente, se considera que los delitos cometidos por menores de edad, regidos por la
Ley 1098 de 2006, deberan quedar excluidos de la posibilidad de desmonopolizacin a
favor de la vctima. Esto debido al carcter especializado que tiene esta justicia y los fines
educativos, rehabilitadores y protectores que ella persigue, que se pondran en riesgo si
se permite la confrontacin directa entre la vctima y el adolescente infractor.

2.2 Sujetos facultados para ejercer la accin penal

De acuerdo con el proyecto de ley, los titulares de la accin penal privada son: 1) la
persona natural o jurdica perjudicada por el delito; 2) el representante legal del menor de
edad o del incapaz, por los delitos cometidos en perjuicio de su representado; y 3) las
autoridades que en razn de su naturaleza jurdica deban o puedan realizar actividades
de investigacin relacionadas con sus funciones, exceptuando a la Procuradura General
de la Nacin.

En primer lugar, preocupa a la CEJ que el proyecto no establezca una lista taxativa de las
autoridades que pueden ejercer la accin penal. Salvo la exclusin de la Procuradura (la
cual, dicho sea de paso, no se entiende si se tiene en cuenta que uno de los problemas
de justicia que se han diagnosticado, es la coexistencia de procesos penales con
procesos disciplinarios a cargo de dicha entidad), poco prev el articulado en materia de
limitacin de autoridades investidas de esta facultad, puesto que se podra considerar
que en virtud de sus facultades en materia disciplinaria y de control interno,
cualquier entidad pblica podra llevar a cabo actividades de investigacin
relacionadas con sus funciones. Luego, a la luz del parmetro establecido por el
proyecto, todas estaran facultadas para ejercer la accin penal. As las cosas, la CEJ
propone dos puntos de reflexin: 1) examinar la conveniencia de otorgar la accin penal a

para la imputacin, por lo que sta poda realizarse hasta tanto no hubiera prescrito la accin
penal.
 Comentarios de la CEJ al PL 047/12 (Cmara). Desmonopolizacin de la accin penal 9

autoridades pblicas distintas a la Fiscala analizando, por ejemplo, si realmente stas

constituyen los actores ms idneos para adelantar este tipo de actuaciones y si ello no
contraviene el espritu de la Constitucin en lo que atae a los propsitos orientadores de
la creacin de la Fiscala como ente acusador; 2) en caso de que se considere
conveniente y viable se propone, en coherencia con la progresividad propuesta por la CEJ
para la implementacin de la desmonopolizacin, que se inicie otorgando la accin penal
slo a las vctimas; o a lo sumo a un nmero limitado de autoridades aquellas que
puedan ser las ms idneas y cuenten con los recursos econmicos y humanos
necesarios para impulsar la accin penal por cuenta propia.

En segundo lugar, se encuentra que en trminos de representacin legal de los

particulares, la iniciativa permite que esta sea ejercida por un abogado vinculado a una
entidad pblica o privada cuyo objeto sea la proteccin o asistencia a vctimas. De igual
forma, se faculta para tal fin a los estudiantes de los consultorios jurdicos de las
universidades. Sobre estos ltimos, la CEJ comparte la preocupacin manifestada por
funcionarios en la sesin de discusin que se realiz en Ibagu, en el sentido de
que el servicio de los Consultorios para este fin debe ser reevaluado, especialmente
teniendo en cuenta la experiencia precedente con la ley 1153, sobre pequeas
causas penales. En efecto, en la mencionada discusin se seal que bajo dicho
rgimen se presentaron dificultades asociadas a la rotacin de apoderados, puesto que a
medida que los estudiantes concluan su periodo de consultorio jurdico, los casos que
estos llevaban deban ser reasignados a quienes los sucedan. A esto se suma la falta de
preparacin de los estudiantes para asumir dichos casos, mxime si se tiene en cuenta
que (a diferencia de cuando se es representante de vctima dentro de la ley 906) en la
accin penal privada el xito del procedimiento s puede llegar a depender exclusivamente
de la actuacin del representante legal10. Ante esta importante responsabilidad, se
considera que la intervencin de estudiantes que no cuenten con la preparacin necesaria
para impulsar efectivamente una actuacin podra llegar a constituir una vulneracin al
derecho de acceso a la justicia.

Ahora bien, respecto al reconocimiento de entidades privadas como apoderados,

considera la CEJ que la representacin por parte de particulares, en la medida en
que es onerosa, slo podra ser sufragada por quienes cuentan con medios
econmicos para dicho propsito. Sin embargo, se podra refutar que justamente para
aquellos casos de incapacidad econmica, se prev la posibilidad de ser representado por
entidades pblicas. De cualquier manera, se debe tener en cuenta que la entidad pblica
que brindara este apoyo seguramente no tendra dentro de sus funciones naturales el
ejercicio de la accin penal, que como regla general corresponde a la Fiscala. Si, por
ejemplo, esta funcin fuera asumida por el Sistema Nacional de Defensora Pblica
(que actualmente atiende vctimas mujeres, as como nios, nias y adolescentes);
ocurrira que el sistema que se cre para la defensa de los procesados, terminara

10
Esto resulta particularmente preocupante para la CEJ si se tiene en cuenta que la accin penal
privada, bajo la redaccin actual del proyecto, podra llegar a ser procedente para cualquier delito,
sin que se establezca una limitacin correlativa para las causas en las que la representacin legal
se puede ejercer por parte del estudiante de consultorio jurdico.
 Comentarios de la CEJ al PL 047/12 (Cmara). Desmonopolizacin de la accin penal 10

cumpliendo una doble labor al ejercer la acusacin en los delitos de accin privada,
lo que profundizara la desnaturalizacin de la tarea originalmente prevista para ser
llevada a cabo por esta entidad11; pudindose configurar incluso una situacin de
inconstitucional por otorgarle a la Defensora una funcin que desborda el espritu del
constituyente en torno a su creacin en 1991.

2.3 Conversin de la accin penal

El proyecto de ley no le apuesta a la consagracin de delitos de accin privada que

podra denominarse simple, es decir, aquella en la que la titularidad para el ejercicio de
la accin penal se encuentra en cabeza de la vctima desde que ocurre el hecho criminal.
La propuesta consiste en conservar el carcter pblico de la accin, pero permitiendo que
sta pueda transformarse en privada a travs de la figura de la conversin.

Delitos de accin
Delitos de accin Delitos con Delitos de accin
privada por Delitos querellables
pblica querellante adjunto privada
conversin
El Estado es el El Estado es el La accin penal es La accin penal se La vctima es la
titular de la accin titular de la accin pblica, pero puede inicia slo si la titular de la accin
penal penal pero la convertirse en vctima interpone la penal y del proceso.
vctima puede privada por solicitud noticia criminis y el
acusar e intervenir de la vctima. Estado es el
en cualquier responsable del
momento. proceso.

Ilustracin 1. Tipos de accin penal

Al respecto, debe sealarse que la realizacin de este trmite puede desincentivar el uso
de la acusacin privada, pues es plausible que las vctimas- especialmente si se trata de
delitos menores- prefieran no incurrir en el trmite que se necesita para solicitar la
conversin, al cual deben sumarse los costos que se derivan de tener que ejercer la
accin penal a travs de un abogado. As, es probable que en muchos casos ellas
prefieran dejar en cabeza de la Fiscala la tarea de investigar y acusar el delito, lo que
podra derivar en el fracaso de la desmonopolizacin de la accin penal como medida
para reducir la congestin en el sistema penal acusatorio12.

11
Distorsin originada en el otorgamiento de funciones de acompaamiento y representacin de
vctimas en cabeza de esta entidad, por va de las leyes 1098 de 2006 (Cdigo de Infancia y
Adolescencia) y 1257 de 2008 (ley de proteccin contra la violencia y discriminacin contra las
mujeres).
12
Sobre este punto, los expertos han sealado que la accin privada sera una opcin conveniente
para personas naturales y jurdicas que cuentan con los recursos para ejercer la accin penal (v.gr.
los almacenes de cadena que son vctimas de hurtos). Sin embargo, en la mesa de expertos de
Ibagu los asistentes consideraron que en su regin era probable que este tipo de vctimas
tambin prefiriera en la mayora de los casos dejar la accin penal en cabeza de la Fiscala, en
lugar de asumir los costos que implica asumir el proceso por su cuenta.
 Comentarios de la CEJ al PL 047/12 (Cmara). Desmonopolizacin de la accin penal 11

Por otra parte, debe tenerse en cuenta que el Acto Legislativo establece que Atendiendo
la naturaleza del bien jurdico y la menor lesividad de la conducta punible, el legislador
podr asignarle el ejercicio de la accin penal a la vctima o a otras autoridades distintas
a la Fiscala General de la Nacin. Esta redaccin podra interpretarse en el sentido en
que es directamente el legislador, y no la Fiscala General de la Nacin, quien tiene la
facultad de decidir cundo la accin penal es ejercida por la vctima u otras autoridades;
ello sin perjuicio de que esta entidad pueda desplazar al acusador, haciendo uso del
poder preferente que consagra el Acto Legislativo. Con base en esta interpretacin, la
figura de la conversin podra ser demandada por inconstitucional, dado que impone un
condicionamiento para el ejercicio de la accin penal por parte de vctimas y autoridades
que no qued previsto en la Constitucin Poltica.

Ahora bien, estas dos consideraciones no eclipsan las posibles bondades de la figura de
la conversin, dentro de las que se cuentan: (i) la oportunidad que otorga para que la
Fiscala centralice el conocimiento de todos los delitos que ocurren en la sociedad, lo que
resulta til, por ejemplo, para establecer conexiones entre los llamados delitos menores y
la criminalidad grave y organizada; (ii) protege los derechos vctimas, pues no les impone
la carga de ejercer la accin penal, sino que les da la libertad de que ellas decidan si
prefieren valerse de la accin de la Fiscala o avanzar el trmite por su cuenta; (iii) permite
que la desmonopolizacin tenga algn grado de flexibilidad para que en determinados
momentos, y por razones de poltica criminal, la Fiscala prefiera mantener el control de la
investigacin de ciertas conductas, o por el contrario prefiera que las vctimas u otras
autoridades sean las que se encarguen de hacerlo.

Por razones como stas, varios de los expertos que asistieron a las mesas de trabajo
para el anlisis del Proyecto 047 consideraron conveniente incluir en la regulacin la
figura de la conversin. Sin embargo, se pusieron de presente algunos inconvenientes en
la forma como sta debe tramitarse, entre ellos:

(i) Cuando el fiscal autoriza la conversin, procede el control automtico por parte del juez
de garantas, en audiencia en la que debe participar el Ministerio Pblico. Esta
intervencin hace ms engorroso el trmite de la conversin y genera mayor carga de
trabajo para los jueces de garantas y los agentes del Ministerio Pblico. Adems, se
permite que el juez niegue la conversin Cuando estime que el grado de lesividad de la
conducta hace aconsejable el ejercicio del poder preferente de la Fiscala General de la
Nacin13. Esto tiene como consecuencia que sean los jueces de garantas -sujetos
imparciales del proceso- quienes en ltimas determinen en cada caso concreto quin es
el rgano competente para ejercer la accin penal; en lugar de que sea la Fiscala quien
adopte los lineamientos generales para ello.

En esta medida, se considera ms conveniente que la intervencin del juez se d

nicamente en los eventos en los que la vctima o el Ministerio Pblico se encuentren en
desacuerdo con la decisin de la Fiscala tomando como referente, por ejemplo, el
13
Artculo 4 del proyecto 047/2012.
 Comentarios de la CEJ al PL 047/12 (Cmara). Desmonopolizacin de la accin penal 12

procedimiento previsto para el caso del archivo de las diligencias de indagacin

preliminar, dentro de la ley 906. En efecto, si se observa la cantidad de pasos que deben
surtirse para lograr la conversin de la accin penal (solicitud al fiscal, espera de la
decisin de este ltimo y control de legalidad automtico), lo que se advierte es que el
slo intento de poder sustraer a la Fiscala del conocimiento de la noticia criminal implica
un trmite escrito y oral, que puede ser exagerado para los delitos menores -que, como se
ha sealado, deberan ser a los que se restrinja la regulacin de la desmonopolizacin de
la accin penal en una primera etapa-.

(ii) En la decisin que aprueba la conversin se debe realizar la calificacin jurdica del
delito. No existe claridad sobre si esta calificacin es obligatoria para la vctima, o si ella
puede cambiarla en su escrito de acusacin.

(iii) Se establece que la decisin de la conversin la toma el fiscal mediante providencia

debidamente motivada, la cual debera reemplazarse por el trmino de orden motivada,
esto con el fin de guardar coherencia con el artculo 161 de le Ley 906 que establece en
su pargrafo que Las decisiones que en su competencia tome la Fiscala General de la
Nacin (tambin) se llamarn rdenes ()

2.4 Investigacin

El eje del Sistema Penal Acusatorio lo constituye la actividad investigativa,

particularmente en la fase de indagacin preliminar, donde se recauda el material
probatorio conducente a llevar al juez al entendimiento sobre la inferencia de la comisin
de la conducta punible, como bien ocurre en la audiencia de imputacin que da inicio al
proceso penal. Dicha actividad tambin resulta fundamental en la fase de investigacin,
donde se recopilan aquellas pruebas que se quieren hacer valer en el juicio oral, en
respaldo de la acusacin formulada.

Por tal razn, este es uno de los aspectos ms importantes que debera precisar la
regulacin de la desmonopolizacin. Sin embargo, paradjicamente, parece ser uno de
los puntos en los que menos ahonda la iniciativa: el artculo 614, norma que regulara
esta materia, se limita a remitir a los artculos 267 y 268 de la ley 906 de 2004, en materia
de facultades probatorias del acusador privado y del mismo acusado, agregando una
precisin respecto a las actuaciones que normalmente requeriran la orden del fiscal. As
las cosas, se desprenderan los siguientes parmetros para los actos de investigacin
dentro del rgimen de acusador privado:

14
Artculo 6. Actos de investigacin. El titular de la accin privada y el acusado tendrn las
mismas facultades probatorias establecidas en los artculos 267 y 268 del Cdigo de
Procedimiento Penal. Para la realizacin de actos de investigacin debern observarse las reglas
establecidas en los Captulos II y III del Libro II del mismo.
Cuando segn el procedimiento ordinario se requiera orden previa del fiscal para la realizacin de
un acto de investigacin, tratndose de acusacin privada se solicitar esa orden al Juez de
Garantas quien deber ejercer control de legalidad previo o posterior segn corresponda.
 Comentarios de la CEJ al PL 047/12 (Cmara). Desmonopolizacin de la accin penal 13

1) El acusador privado y el acusado podrn buscar, identificar empricamente,

recoger y embalar los elementos materiales probatorios y evidencia fsica.

2) Estos actores podrn hacer examinar dichos elementos por peritos particulares
a su costa, o solicitar a la polica judicial que lo haga. Tambin podrn hacerlos
examinar por el Instituto de Medicina Legal.

3) El acusado podr pedir al juez de control de garantas que ejerza la labor de

control sobre las actuaciones que considere que hayan afectado o afecten sus
derechos fundamentales.

4) Las actuaciones que bajo la Ley 906 requieren orden del fiscal debern ser
sometidas al juez de control de garantas, a fin de que sea ste quien expida la
orden correspondiente.

5) Las actuaciones que afecten derechos fundamentales requieren autorizacin

previa del juez de garantas para poder ser realizadas; sin perjuicio de su facultad
para ejercer control de legalidad posterior sobre la actuacin.

De estos parmetros se desprenden varias consecuencias que preocupan a la CEJ. En

primer lugar, teniendo en cuenta que la conversin de la accin podra proceder para
cualquier conducta como se explic arriba; se tiene como corolario que el acusador
privado podra solicitar la prctica de toda clase de actuaciones investigativas, tales como
allanamientos e interceptaciones. Esta serie de atribuciones, que resultaran cercanas a
equipar a un particular con un fiscal, son consideradas inconvenientes por la CEJ, puesto
que pueden llevar a que a instancia del acusador privado se realicen todas las
afectaciones a derechos fundamentales que han sido confiadas exclusivamente por el
ordenamiento jurdico a la Fiscala General de la Nacin y las entidades investigadoras
que estn bajo su coordinacin.

Se considera que esta facultad en cabeza de un particular puede ser desproporcionada,

en detrimento de las garantas propias del procesado. Adicionalmente se anota que, bajo
el diseo del proyecto de ley y las mltiples eventualidades bajo las cuales podra
proceder la conversin15, dichas actuaciones podran estar circunscritas a delitos de alta
connotacin (v.gr. homicidios, secuestros, delitos sexuales) o conductas que tienen un
trasfondo de delincuencia organizada (v.gr. hurtos sistemticos en grandes superficies,
carteles de extorsin, redes de estafadores). En cuanto a los primeros, se considera que
por su naturaleza los delitos de alta connotacin bajo ninguna circunstancia deberan ser
objeto de la desmonopolizacin de la accin penal, cuya persecucin puede estar sujeta
al inters superior de preservar el orden pblico y la seguridad ciudadana16. En cuanto a
los segundos, se considera que la posibilidad de que el acusador privado impulse estas
15
Al respecto, preocupa particularmente la causal del transcurso de dos aos sin que se hubiera
formulado imputacin tras la interposicin de la denuncia, la cual abarcara cualquier delito.
16
Algunos expertos consideraron, dentro del marco de las mesas de trabajo organizadas por la
CEJ, que el proyecto podra incluso tener la potencialidad de crear una especie de parafiscala,
dado que se podra prestar para que grupos econmicos crearan estructuras encargadas de
ofrecer sus servicios para ejercer la accin penal privada.
 Comentarios de la CEJ al PL 047/12 (Cmara). Desmonopolizacin de la accin penal 14

causas va en detrimento de la posibilidad de que la Fiscala agrupe y priorice casos en los

que existen patrones de sistematicidad, imposibilitando as la desarticulacin de la
criminalidad organizada justamente una de las prioridades de la actual administracin de
la Fiscala General de la Nacin17. Por estos motivos, se reitera la propuesta de la CEJ
en el sentido de acotar la procedencia de la conversin, en un primer momento, a un
catlogo restringido de conductas; de manera que los resultados de esta experiencia
permitan tomar alguna determinacin respecto al acortamiento, mantenimiento o
extensin de dicha lista.

En segundo lugar, en caso de existir un marcado inters por los particulares para realizar
las actuaciones necesarias para el pronto impulso de sus procedimientos de accin penal
privada, se tendra como consecuencia un incremento de solicitudes judiciales para
realizar las actuaciones investigativas respectivas. A juicio de la CEJ, esta situacin
podra tener la consecuencia primaria de incrementar la demanda de audiencias
preliminares frente al juez de control de garantas, teniendo en cuenta que, tras la
actuacin de este funcionario judicial para ejercer control sobre la conversin de la accin
penal, se solicitarn para su autorizacin actuaciones que bajo el sistema actual pueden
ser ordenadas directamente por el fiscal18.

En tercer lugar, la iniciativa no contiene provisiones que aclaren algunos problemas que
podran ocurrir dentro de la puesta en marcha de ste rgimen. As, no queda claro cmo
se ejecutaran las actuaciones investigativas solicitadas por el acusador privado al juez y
autorizadas por este funcionario, preocupacin resaltada por funcionarios a nivel regional
en las mesas de trabajo de la CEJ. El proyecto no descarta que sean particulares quienes
queden investidos con la posibilidad de realizar toda clase de actuaciones, incluso
aquellas que resultan ms lesivas de los derechos y garantas de las personas; en las
cuales se considera imprescindible que intervengan autoridades pblicas, teniendo en
cuenta los riesgos que puede implicar la realizacin de dicho tipo de injerencias en los
ciudadanos por parte de actores privados.

Al examinar la figura del acusador privado en derecho comparado, se encuentra la

tendencia de facultar al juez, en los casos en que se requieran actuaciones investigativas,
para solicitar que stas sean realizadas por el rgano investido del ejercicio de la accin
17
Justamente, desde el pasado mes de octubre se report la puesta en funcionamiento de un
equipo de 100 fiscales y 150 analistas de contexto, para priorizar investigaciones en casos de
delitos sistemticos, por su impacto o por la condicin de las vctimas. Al respecto, ver El Tiempo,
As ser la estrategia de la Fiscala contra la impunidad. 22 de octubre de 2012. Recuperado de:
http://www.eltiempo.com/justicia/ARTICULO-WEB-NEW_NOTA_INTERIOR-12333082.html
18
Esto, sin perjuicio de disposiciones jurisprudenciales que introdujeron deberes de control judicial
alrededor de actuaciones investigativas. Cfr. Corte Constitucional: sentencias C-822 de 2005 (M.P.
Manuel Jos Cepeda), en materia de inspecciones corporales; C-366 de 2007 (M.P. Jaime
Crdoba Trivio), sobre bsquedas selectivas en bases de datos; C-131 de 2009 (M.P. Nilson
Pinilla Pinilla), en materia de interceptaciones de comunicaciones; C-334 de 2010 (MP Juan Carlos
Henao), sobre actuaciones que intervienen en la integridad fsica de una persona. Corte Suprema
de Justicia: Auto Rad. 29992 del 14 de junio de 2008 (M.P. Mara del Rosario Gonzlez de Lemos),
sobre el control posterior a la recuperacin de informacin dejada al navegar por internet u otros
medios que produzcan efectos equivalentes; Autos 29416 del 23 de marzo de 2008 y 32193 del 21
de octubre de 2009 (M.P. Yesid Ramrez Bastidas), sobre la cadena de custodia.
 Comentarios de la CEJ al PL 047/12 (Cmara). Desmonopolizacin de la accin penal 15

penal pblica (normalmente la Fiscala o el Ministerio Pblico, en los dems pases de la

regin19), o por parte de la polica20. Si se aceptara esta solucin dentro del caso
colombiano la CEJ anota que, en un escenario en el que se presente un alto nmero de
solicitudes de actuaciones investigativas por parte de los acusadores privados, los
mismos cuerpos investigativos que actualmente reportan deficiencias de personal para
atender a los requerimientos investigativos de la Fiscala (CTI y DIJIN), resultaran
asumiendo esta carga, perpetuando el cuello de botella actualmente existente en el
sistema penal. Lo anterior, sin perjuicio de la posibilidad de que sea al Fiscal en su
calidad de director de la investigacin penal21, a quien el juez imparta la instruccin de
coordinar las actividades investigativas respectivas, desvirtuando as la finalidad de
descongestin del ente acusador que gua la iniciativa.

Por ende, se debe pensar cuidadosamente en los efectos colaterales que puede tener
cualquiera de las soluciones posibles, teniendo como extremos: a) la inconveniente
afectacin de derechos llevada a cabo por particulares a travs de la ejecucin de
actuaciones investigativas; o b) la sobrecarga de solicitudes a las autoridades encargadas
de la investigacin penal, en caso en que sean stas las llamadas a brindar el apoyo para
la ejecucin de las actuaciones.

2.4 Acusacin y juzgamiento

Simplificacin del procedimiento

El trmite previsto para el ejercicio de la accin penal se diferencia del contenido en la Ley
906 en varios aspectos, entre ellos: (i) no existe audiencia de imputacin de cargos, (ii) la
acusacin se presenta por escrito, (iii) se da la posibilidad durante el proceso de que la
controversia se dirima mediante el uso de mecanismos alternativos de solucin de
conflictos (mediacin, conciliacin). Aunque podra pensarse que la supresin de la
imputacin y la acusacin escrita sirven para la simplificacin el proceso, lo cierto es que
al menos en el nmero de audiencias- no existen diferencias entre el proceso penal
actual y el propuesto por el proyecto.

Audiencias en la Ley 906 de 2004 Audiencias en el Proyecto de ley 047 de

2012
1. Audiencia de imputacin 1. Audiencia de control de legalidad de la
2. Audiencia de acusacin conversin (preprocesal).
3. Audiencia preparatoria 2. Audiencia para decidir sobre la

19
Esta situacin se registra, por ejemplo, en los casos de Venezuela (para delitos de instancia
privada), y en Guatemala (en casos de conversin de la accin penal).
20
Esta situacin se registra, por ejemplo, en el caso de Per (para los casos de querella particular),
21
Tal como lo establece inciso segundo del artculo 200 de la ley 906.
 Comentarios de la CEJ al PL 047/12 (Cmara). Desmonopolizacin de la accin penal 16

4. Audiencia de Juicio Oral admisin/rechazo de la acusacin.

5. Audiencia de individualizacin de pena y 3. Audiencia para el intento de MASC y
sentencia solicitudes probatorias.
4. Audiencia de Juzgamiento.
5. Audiencia de lectura de fallo.
Tabla 2. Audiencias en la Ley 906 y el PL. 047/2012

Como recomendacin, si se decidiera optar por un rgimen diferenciado al de la Ley 906,

la CEJ considera que podra suprimirse la audiencia de admisin de la acusacin,
actuacin que podra surtirse por escrito o realizarse en la misma audiencia de solicitudes
probatorias. As mismo, podra eliminarse la audiencia de lectura de fallo, que si bien
podra justificarse en la intencin de darle publicidad al proceso, lo cierto es que en la
prctica se ha convertido en una labor mecnica, de poco inters para el pblico y que
limita el tiempo con el que cuentan los fiscales, defensores y jueces para atender
actuaciones que sirven para dar impulso a otras noticias criminales que se encuentran en
curso.

En efecto, si se comenzara la regulacin de la desmonopolizacin de la accin penal por

los delitos menores, se debera aprovechar la oportunidad para disear un proceso penal
ms simplificado, lo que contribuira a que ellos pudieran ser evacuados con mayor
celeridad; lo que favorecera tanto a las vctimas como a los procesados.

Beneficios por aceptacin de cargos

La ley no hace referencia a los beneficios por aceptacin de cargos que, salvo algunas
excepciones22, proceden para los delitos que se adelantan bajo la Ley 906. Esta omisin
podra interpretarse en dos sentidos: (i) que para los delitos que impulsan la vctima y las
autoridades distintas de la Fiscala no proceden los beneficios por aceptacin de cargos.
Esta interpretacin podra considerarse violatoria del principio de igualdad, pero adems
limitara la posibilidad de terminacin anticipada del proceso, lo que va en contrava de la
pretensin de eficiencia que se tuvo con la desmonopolizacin de la accin penal. (ii) La
segunda posibilidad es que se deban aplicar por analoga los beneficios previstos por la
Ley 906, opcin que tiene el inconveniente de que la estructura procesal prevista por esta
ley es distinta a la que se propone con el proyecto 047/2012 por ejemplo, al no existir en
esta propuesta la audiencia de imputacin, por lo que podran presentarse discusiones
acerca del monto mximo de la pena que podra reducirse cuando el procesado acepta
los cargos en cada una de las audiencias23.

Para evitar estas interpretaciones, que tendran que ser unificadas por la jurisprudencia,
se considera necesario que el proyecto de ley establezca expresamente cules son los

22
La ley 1098 de 2006 excluy los beneficios por aceptacin de cargos para algunos delitos
cometidos contra nios, nias y adolescentes. Lo mismo hizo la Ley 1121 respecto de los delitos
de terrorismo.
23
En la Ley 906 el monto del beneficio vara dependiendo del momento en el que se acepten los
cargos. As, si el allanamiento ocurre en la imputacin, la rebaja puede alcanzar hasta la mitad de
la pena, si se realiza en la preparatoria, hasta un tercio, y si se realiza en el juicio oral, hasta un
sexto de la pena.
 Comentarios de la CEJ al PL 047/12 (Cmara). Desmonopolizacin de la accin penal 17

beneficios que aplicaran por el allanamiento respecto de cada una de las etapas del
nuevo proceso.

Poder preferente

El proyecto no regula los eventos en los que procede el poder preferente de la Fiscala al
que hace referencia el Acto Legislativo. No se entiende si esta facultad se materializa
nicamente a travs de la decisin de la conversin, o si puede contemplar tambin el
desplazamiento del acusador privado en instancias posteriores del proceso.

4. CONCLUSIONES

Cuando se encontraba en trmite el proyecto que dio origen al Acto Legislativo 06 de

2011, la CEJ manifest que la desmonopolizacin de la accin penal poda ser una buena
medida para mejorar la eficiencia del sistema acusatorio y para fortalecer las garantas de
las vctimas. Consider que a travs de ella se poda materializar la diferenciacin que
existe en otros pases entre los delitos de accin pblica y los de accin privada, que
dejan en manos de los particulares la titularidad de la accin penal en delitos de menor
gravedad como los hurtos simples, las calumnias, las lesiones menores, entre otros.

Sin embargo, el anlisis del proyecto de regulacin ha puesto de presente diferentes

riesgos de entregar la funcin de acusacin a las vctimas, mxime si se adopta un
articulado como el que propone en proyecto 047/12 que ampla las posibilidades de
desmonopolizacin incluso a los delitos ms graves del Cdigo Penal.

Sobre este punto, la CEJ considera que la desmonopolizacin debera iniciarse con
unos pocos delitos de menor gravedad; tal como seran la injuria y la calumnia, tipos
penales sobre los cuales incluso se ha debatido respecto de la conveniencia de su
descriminalizacin24. Aunque podra criticarse esta recomendacin debido a que este
alcance podra anular el impacto en la congestin judicial que quera lograrse con la
reforma constitucional, la CEJ considera que este propsito resulta secundario frente a los
negativos efectos sobre la seguridad, la convivencia y la confianza en las instituciones
que podran generarse con la puesta en marcha en un primer momento de un rgimen
amplio, que comprenda delitos de mayor gravedad.

Por otra parte, para la CEJ resulta importante que la regulacin pueda aprovecharse para
disear un procedimiento ms expedito para el tratamiento de los delitos menores,
pero respetuoso de las garantas y principios del proceso penal. En efecto, los
procedimientos diferenciados para los delitos de acusacin privada se encuentran
contemplados tanto por el Cdigo Procesal Penal Modelo para Iberoamrica25, como por
diferentes regulaciones latinoamericanas que han entregado la titularidad de la accin

24
Incluso en estos delitos podra prescindirse de la figura de la conversin.
25
Disponible en: http://www.cejamericas.org/nexos/62/es/images/textocodigoprocesalpenal.pdf
 Comentarios de la CEJ al PL 047/12 (Cmara). Desmonopolizacin de la accin penal 18

penal de algunos delitos menores a las vctimas. Dentro del diseo de este procedimiento
se debe prever hasta dnde pueden ir las facultades de investigacin del acusador
particular, pues stas no podran llegar a ser tan amplias como las que tiene la Fiscala
General de la Nacin, cuyos funcionarios estn sometidos a controles de gestin, penales
y disciplinarios que no cobijan a los acusadores privados.

As mismo, se debera aprovechar la regulacin para realizar una graduacin de las

penas para los delitos menores, tema que haba sido desarrollado por leyes e iniciativas
legislativas precedentes, pero sobre las que el PL 047/12 guarda silencio. Este aspecto
resulta importante, pues- reiterando que para la CEJ la regulacin debera comenzar por
los delitos menores- es necesario que exista una armona entre las personas facultadas
para ejercer la accin penal, la simplificacin del procedimiento y la pena a imponer. As,
por ejemplo, no sera admisible que un delito grave como el genocidio fuera adelantado
por un particular mediante un procedimiento simplificado; pues la gravedad del caso, la
complejidad de la investigacin y el monto de la pena ameritan que sea el Estado, a
travs de la Fiscala, quien se encargue de la acusacin y logre una condena luego de
agotar un procedimiento ordinario. Tampoco resulta acertado que aquellos delitos
menores sean adelantados por la Fiscala, mediante un procedimiento complejo y que
tengan como consecuencia una pena de varios aos de crcel. Un delito no puede ser
considerado menor para unos aspectos (procedimiento simplificado y titularidad en
cabeza de la vctima) y mayor para otros (penas altas y limitadas a la privacin de la
libertad). Por ello se recomienda revisar las opciones punitivas previstas en proyectos
anteriores (arresto, trabajo social no remunerado, multa), que podran ser efectivas y
proporcionadas para los delitos que se consideren de menor gravedad

Titularidad
de la accin Procedi-
(Vctimas/au miento
toridades)

Penas

Ilustracin 2. Principales mbitos de regulacin de los delitos menores

Finalmente, la CEJ llama la atencin sobre la conveniencia de esperar el primer fallo de la

Corte Constitucional sobre el Acto Legislativo 06 de 2011, pues como se anot, existen
voces que afirman que la reforma constituye una sustitucin de la Constitucin. As, aun
cuando existen contraargumentos para desestimar esta afirmacin, la CEJ considera que
la leccin que dej la ley 1153 de 2007 no puede ser despreciada y que la prudencia en la
implementacin de este tipo de reformas de hondo calado es un acto de responsabilidad
 Comentarios de la CEJ al PL 047/12 (Cmara). Desmonopolizacin de la accin penal 19

que blinda de la inseguridad jurdica y de los efectos adversos en la gestin de las

instituciones que implicara la cada de la norma al poco tiempo de su entrada en vigencia.

5. ANEXOS

Ayuda de memoria de la mesa de expertos-Bogot

Ayuda de memoria de la mesa de expertos-Ibagu
Ayuda e memoria de la mesa de expertos-Barranquilla
Resumen de experiencias sobre el acusador privado en otros pases