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Lua Nova

ISSN: 0102-6445
luanova@cedec.org.br
Centro de Estudos de Cultura
Contempornea
Brasil

Fedozzi, Luciano Joel; Borges Martins, Andr Luis


Trajetria do oramento participativo de Porto Alegre: representao e elitizao poltica
Lua Nova, nm. 95, mayo-agosto, 2015, pp. 181-225
Centro de Estudos de Cultura Contempornea
So Paulo, Brasil

Disponvel em: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=67342198007

Como citar este artigo


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TRAJETRIA DO ORAMENTO PARTICIPATIVO
DE PORTO ALEGRE: REPRESENTAO
E ELITIZAO POLTICA*
Luciano Joel Fedozzi
Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), Porto Alegre, RS - Brasil. <fedozzi@cpovo.net>

Andr Luis Borges Martins


Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), Porto Alegre, RS - Brasil
<andre_sociais@yahoo.com.br>

http://dx.doi.org/10.1590/0102-6445181-223/95

As coisas mais delicadas, abandonadas sua prpria inrcia,


tendem a culminar numa brutalidade inimaginvel.
t. w. adorno

A partir do contexto sociopoltico demarcado pelo perodo


de redemocratizao, o Brasil passou a vivenciar o surgi-
mento e a expanso, em especial em mbito local, mas tam-
bm nas demais instncias da Federao, de novos espaos
de participao institucionalizada da sociedade civil, para
discusso e deciso sobre polticas pblicas, o que passou a
ser denominado pela literatura de novas Instituies Parti-
cipativas (IPs) (Avritzer, 2008; Pires e Vaz, 2010). De forma
indita, em termos de alargamento da democracia na hist-
ria do pas, so constitudas novas instituies calcadas na
participao social para alm dos processos de agregao de
*
Trabalho apresentado no 35 Congresso da Anpocs (Associao Nacional de
Ps-Graduao em Cincias Sociais). parte do projeto Inovaes democrticas no
Brasil: um balano dos 24 anos de participao em Porto Alegre. Agradecemos o apoio
do CNPq e os comentrios dos participantes do GT Controles Democrticos e Ins-
tituies Polticas da Anpocs, reservando aos autores total responsabilidade pelo
resultado ora apresentado.

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Trajetria do oramento participativo de Porto Alegre: representao e elitizao poltica

interesses, oportunizadas pelas eleies representativas do


sistema partidrio. Trata-se de um processo de inovao
democrtica, entendido como a

[...] criao institucional que vai alm da promulgao de


formas de participao cidad direta, como o plebiscito,
o referendo e a iniciativa popular, onde se articulam
modalidades contnuas no extraordinrias de
incidncia social sobre o poder pblico e seu aparato
administrativo, incluindo o prprio sistema poltico (Gurza
Lavalle e Isunza Vera, 2010, p. 19)1.

Esse novo cenrio de experincias inovadoras de gesto


contrrio ao histrico autoritarismo brasileiro vem conce-
dendo ao pas uma referncia no que tange ampliao da
participao institucional na reforma da democracia. Den-
tre as IPs, alm da proliferao dos Conselhos de Polticas
182 Pblicas ou de Direitos, destaca-se o Oramento Participativo
(OP), inovao mais conhecida e difundida no mundo, inclu-
sive em pases de tradio democrtica do Hemisfrio Norte,
a ponto de alguns autores europeus falarem alegoricamente
no retorno das caravelas (Allegretti e Herzberg, 2004). De
fato, aps a emergncia dos OPs no Brasil, com destaque
para o paradigmtico caso de Porto Alegre, vem ocorrendo um
processo crescente de mundializao desse tipo de instituio
participativa, com presena, hoje, em todos os continentes.
Assim, o OP iniciou sua histria no Velho Mundo2 e espalhou-se

1
Todas as tradues de citaes aqui constantes foram feitas pelos autores, espe-
cialmente para uso neste artigo.
2
A Prefeitura de Paris adotou o OP em 2014 (ver em: <https://budgetpartici-
patif.paris.fr/bp/accueil.html>). Na cidade de Nova York, 22 representantes dis-
tritais do Conselho da Cidade (Cmara de Vereadores) desenvolvem o BP (ver
em: <http://council.nyc.gov/PB>). Havana, desde 2014, desenvolve o Oramento
Participativo para a definio de prioridades de restaurao urbana do espao
declarado Patrimnio Cultural da Humanidade no centro histrico da capital
(ver em: <http://outraspalavras.net/outrasmidias/destaque-outras-midias/cuba-
-democracia-direta-na-restauracao-de-havana-velha/>).

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para os demais, em especial na sia e na frica. Recentemen-


te, est presente nas cidades de Paris, Nova York e Havana.
Segundo o estudo de Sintomer et al. (2013), em 2013 havia
cerca de 2,7 mil casos de OP no mundo. Evidentemente,
so modelos distintos, decorrentes dos contextos locais e
dos projetos polticos dos atores que o implementam (Sin-
tomer et al., 2013; Dias, 2013). Apesar das diferenas em
termos de desenho institucional, poder efetivo e incluso de
atores, cinco critrios so adotados para a definio mnima
de uma prtica de Oramento Participativo: (1) a vertente
oramentria e/ou financeira discutida de forma pblica;
o Oramento Participativo lida com recursos escassos; (2) o
envolvimento social no processo se d no mbito da cidade; o
nvel de bairro no suficiente; (3) o processo tem momen-
tos repetidos em instncias, regras e critrios de participao
e de escolha de prioridades oramentrias; um encontro ou
um referendo sobre questes financeiras no so exemplos
de um Oramento Participativo; (4) o processo inclui algu- 183
ma forma de deliberao pblica, no mbito de encontros
especficos ou fruns; a abertura aos cidados das reunies
dos corpos administrativos ou polticos no um Oramento
Participativo; (5) a prestao de contas sobre as decises ado-
tadas essencial (Sintomer et al., 2013).
No Brasil, aps a fase analtica que correspondeu
s duas dcadas de criao e expanso dessas novas IPs
(incluindo-se estudos comparativos internacionais), a inves-
tigao acadmica assume, hoje, carter mais crtico sobre
o funcionamento das mesmas, seus limites estruturais e con-
tingenciais, efetividade e qualidade. Um dos temas atuais
dessa agenda de investigao se refere questo da represen-
tao no interior da participao, isto , ao fenmeno da cons-
tituio de instncias eletivas e processos de representao
no modelo de grande parte das chamadas novas instituies
participativas (Lchmann, 2007; Gurza Lavalle, Houtzager,
Castello, 2006a, Gurza Lavalle e Isunza, 2010; Almeida,

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2010). De fato, se, no formato dos Conselhos de Polticas


Pblicas ou de Direitos, o tema da representao e de sua
possvel elitizao se coloca de forma mais evidente (Santos
Jr., 2001; Tatagiba, 2005; Ribeiro, Fuks, Perissinotto, 2003;
Alencar et al., 2013), nos OPs essa problematizao terica
e emprica parece ter sido pouco explorada at o presente
momento. O desenho dos OPs, que em geral permite par-
ticipao mais ampliada e mais acessvel aos setores pobres
(Cortes e Gugliano, 2010; Ao Educativa e Ibope, 2003),
somado ao enfoque normativo de parcela dos estudos sobre
esse tipo de frum participativo que empolgou ativistas, ges-
tores, pesquisadores e organizaes do pas e do exterior tal-
vez tenham contribudo para que o tema da representao
no se constitusse como problema nos diversos casos de
OPs estudados no pas e no exterior.
O presente artigo toma os OPs, e mais especificamen-
te o destacado caso de Porto Alegre (doravante OP), para
184 analisar uma das importantes questes que expressa o cres-
cente processo de perda de qualidade dessa instituio par-
ticipativa3. O tema diz respeito relao entre os participantes
e os seus representantes que so eleitos4 para as instncias da
estrutura de poder do OP. Pretende-se investigar a hiptese
da elitizao poltica no OP como fenmeno que contraria
o iderio crtico aos vcios da democracia representativa
presente na gnese e no desenvolvimento histrico dessa
inovao democrtica em Porto Alegre.
As sees a seguir do presente artigo abordaro: a defi-
nio de parmetros tericos sobre elitizao, participao
e representao; breve discusso sobre o tema da repre-

3
Cabe esclarecer que a perda de qualidade do OP de Porto Alegre se tornou notria
a partir de 2000 (ltima gesto do PT) e vem piorando durante os anos de gover-
no da nova coalizo partidria que assumiu a Prefeitura a partir de 2005. Sobre a
necessidade de reformas no OP, ver a coletnea de artigos em Verle e Brunet (2002).
4
Investigaes sobre aspectos relacionados ao pblico participante do OP de
Porto Alegre foram objeto de estudos no focados no tema da representao. Ver,
a respeito, Fedozzi (2008, 2009a, 2009b) e Fedozzi et al. (2013).

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sentao, diferenciando-a nos dois principais tipos de IPs,


quais sejam, os Conselhos de Polticas Pblicas ou de Direi-
tos e os OPs; a sntese do funcionamento do OP de Porto
Alegre, seguida da anlise desse processo a partir de indi-
cadores que configuram uma dupla face em sua atual eta-
pa histrica: o carter inclusivo do perfil social do pblico
participante e o possvel processo de elitizao poltica em
sua trajetria.

Teorias democrticas: elitizao, representao e


participao
Nas ltimas duas dcadas, o debate sobre a expanso e a
consolidao da democracia como regime poltico mais
factvel e normativamente justificvel tem sido acompanha-
do, paradoxalmente, pela acentuada crtica aos limites da
representao eleitoral nos moldes das teorias democrti-
cas hegemnicas desde o sculo passado, as teorias realistas,
elitistas e pluralistas, cujos nomes de Weber, Schumpeter e 185
Dahl so os mais destacados.
O Elitismo, ou Teoria das Elites, se constituiu inicial-
mente contra as ideias democrticas e socialistas presentes
no limiar dos sculos XIX e XX. Formulada por Gaetano
Mosca e Vilfredo Pareto, ela tinha como lei sociolgica ine-
xorvel a reteno do poder por uma minoria (Grynszpan,
1996). Ao se desenvolver vinculado com o estudo das elites
polticas, o Elitismo foi (re)definido

[...] segundo o qual, em cada sociedade, o poder poltico


pertence sempre a um restrito crculo de pessoas: o poder
de tomar e de impor decises vlidas para todos os membros
do grupo, mesmo que tenha de recorrer fora, em ltima
instncia (Bobbio, 1983, p. 385).

Isso inclua o sufrgio universal que, segundo essa teo-


ria, produziria legitimao s decises da maioria pelos

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princpios de igualdade e de soberania popular adotados


por esse sistema de representao. As posteriores interpre-
taes dessa teoria fizeram-na de uma tese antidemocrti-
ca, uma tese realista dos sistemas polticos, incluindo-se o
modelo democrtico, que permite a concorrncia aberta
por meio do processo eleitoral (Mannheim, 1956; Dahl,
1971 [1954]). Para essa perspectiva, a existncia de elites
no incompatvel com a democracia. O Elitismo democr-
tico passou, assim, a representar uma abordagem alternati-
va s teorias clssicas da democracia do sculo XIX5.
As teorias clssicas comungavam a ideia de que a forma
democrtica de governo estava identificada com uma medida
substantiva do bem comum. A noo de soberania popular, defen-
dida por Rousseau, e a noo da democracia como forma de
autodeterminao moral, defendida pelas verses mais liberais,
como em Stuart Mill, entendiam o processo de formao da
vontade poltica como um processo racional de discusso e de
186 aferio do bem comum (Avritzer, 1996, pp. 99-151). Contra-
riamente a essa concepo, e em nome da defesa da democra-
cia (no contexto de intenso conflito especialmente vivido pela
Alemanha, aps a Constituio de Weimar, entre correntes
revolucionrias marxistas e nacionalistas de direita), as teorias
elitistas da democracia sustentaram o carter formal da demo-
cracia moderna. Nessa perspectiva, o estreitamento da partici-
pao justificado como algo realista, baseando-se no entendi-
mento de que a racionalidade do sistema encontra na seleo
das elites a sua melhor viabilidade prtica. A democracia des-
vinculada de qualquer significado normativo (moral) devido
impossibilidade de interpretao racional do politesmo de
valores instaurado pela modernidade, conforme Weber (1994).
No ps-guerra, o surgimento da teoria pluralista da
democracia (Dahl, 1971) tambm foi influenciado pelos te-

5
O elemento comum crtica elitista/realista a tese da incompatibilidade, nas
sociedades modernas, entre democracia, participao e racionalidade, suposta por
Weber (1994 [1918]) e por Schumpeter (1961 [1942]).

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ricos do elitismo. Mas os pluralistas interpretam a democra-


cia atribuindo centralidade ao papel dos mltiplos grupos de
interesses em competio pelo poder. A ordem democrtica
exige a poliarquia, isto , o equilbrio entre os interesses em
competio, no qual todos tm algum efeito sobre as polti-
cas, sem que nenhum domine os mecanismos reais de gover-
no (Dahl, 1971, 1989a, 1989b). Contrariamente s teorias
elitistas, a participao introduzida como um critrio de
avaliao da qualidade da poliarquia em cada pas. Por isso,
alguns analistas entendem que Dahl ocupa um lugar inter-
medirio entre o elitismo/realismo e uma concepo parti-
cipativa e normativa de democracia. Todavia, a teoria plura-
lista continua centrada na qualidade do processo eleitoral da
democracia e, portanto, no polo da representao.
O surgimento das teorias da democracia participati-
va nos anos de 1970 e 1980, com Pateman (1992 [1970]),
McPherson (1978) e Barber (2003 [1984]), e, da demo-
cracia deliberativa6, na dcada de 1990 (Habermas, 1995, 187
1997, 1999; Cohen e Arato, 1992; Bohman, 1996; Bohman
e Rehg, 1997; Benhabib, 1992; Dryzek, 1996, 2000; Fraser,
1992; Rawls, 1996; Gutmann e Thompson, 1996; Ackerman,
1991; Silva, 2004), iro estabelecer uma vertente crtica aos
supostos elitistas/realistas ou mesmo pluralistas, ainda que
com divergncias internas nas duas correntes, participativa
e deliberativa. De forma simplificada, o ponto em comum
entre essas teorias a tese de que a legitimidade da democra-
cia est ancorada na reativao do princpio da soberania popular.
No caso das teorias da democracia participativa, a
representao entendida mais pelo vis negativo, inevi-

6
Alm de correntes crticas aos limites da teoria deliberativa como modelo alternativo
factvel (Silva, 2006), parte da investigao sobre as novas IPs sob o enfoque deliberativo
acabou reproduzindo uma sobreposio da teoria em relao empiria. Essa perspectiva em-
basou estudos acrticos sobre os OPs (Avritzer e Pereira, 2005; Avritzer, 2002; Maz, 2004;
Fung e Wright, 2001), contribuindo para certa mitificao do carter dessa inovao
participativa. Um olhar crtico sobre o OP de Porto Alegre e sobre outros casos consta
em Fedozzi (2000a, 2000b, 2002, 2008, 2009a), Navarro (2003), Silva (2006).

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tvel, acentuando-se o polo da participao7. J as teorias


deliberativas, embora pressuponham o alargamento da
participao e o fortalecimento das arenas pblicas, esto
assentadas na ideia comum de que a principal condio de
legitimidade da democracia a

[...] possibilidade da troca racional (intersubjetiva) de


argumentos com possvel transformao dos interesses e
das preferncias individuais nos fruns deliberativos, por
intermdio da reflexo sobre as decises coletivas que lhe
dizem respeito (Silva, 2004, pp. 1-3).

Os processos democrticos so legtimos quando eles


permitem e encorajam a argumentao pblica sobre
questes especficas e tambm sobre as prprias regras do
procedimento discursivo e o modo como elas so aplica-
das (Cunningham, 2009, p. 194). Por isso, a noo de deli-
188 berao se relaciona qualidade do processo que leva a
uma deciso. O grau de formalizao dos procedimentos
variado conforme as distintas correntes deliberativas (Silva,
2004, pp. 1-3). Desde ento, cresceu a teorizao e se diver-
sificaram as posies sobre as possibilidades prticas da
deliberao, seja entre os que acentuam o polo da partici-
pao (Fung e Wright, 2001; Elster, 1998; Santos e Avritzer,
2002; Coelho e Nobre, 2004; Pinto, 2004; Bobbio, 2010;
Santos, 2002), seja na tentativa de conciliar os minipbli-
cos e as deliberaes ampliadas (Chambers, 2003; Goodin,
2008), ou ainda na incorporao da deliberao ao polo
da representao (Manin, 1997; Urbinati, 2006a, 2006b;
Young (2006).
O debate terico em torno da crtica democrtica enca-
minha-se, na atualidade, para a superao da histrica duali-

7
Diferentemente dos modelos de Pateman e de McPherson, Barber (2003, p.
132) exceo quando presume, em sua proposta de democracia forte, o banimento
da representao das prticas democrticas.

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dade entre participao e representao. Inusitadamente, a


crtica democrtica vem se beneficiando no s da expanso
de prticas participativas institucionais de resto, assumida
por atores muito diversificados, tais como o Banco Mun-
dial, partidos de esquerda e movimentos sociais combativos
mas tambm dos considerveis avanos tericos em torno
do tema da representao. O exmio trabalho de recons-
truo histrica e esclarecimento conceitual realizado por
Hanna Pitkin (1967, 2006) cumpriu papel importante nesse
sentido, apesar de mais tarde a filsofa vir a propor a par-
ticipao como corretivo da democracia (Pitkin e Shumer,
1982). Pitkin observa que os tericos da representao espe-
ram extrair de seus argumentos conotaes positivas sobre
a conduta dos representantes o que esses deveriam fazer.
Porm, para a autora, o contedo bsico da representao
a necessidade paradoxal de tornar presente algum (ou
alguma coisa) que na verdade no est. Isso faz com que dei-
xe de ter sentido procurar uma conotao positiva para a 189
representao (Pitkin, 1979, p. 18). A postura adotada para
analisar o fenmeno da representao, segundo a autora,
depende da percepo que se tem dos problemas presentes
na prpria representao, tais como: (i) a natureza dos inte-
resses ou das vontades que esto em jogo; (ii) as capacidades
(polticas) de representantes e representados; (iii) o papel
dos partidos polticos, do processo eleitoral e das organiza-
es institucionais; e (iv) a prpria natureza das questes
polticas (Pitkin, 1979, p. 21). Nesse sentido, a representao
entendida como um sistema institucionalizado de respon-
sabilidade poltica, realizado por designao para determina-
dos organismos polticos. A responsabilidade percebida
como um chamado para responder, prestar contas das pr-
prias aes a quem tem o poder da designao. E, com isso, a
possibilidade de indivduos e ou grupos controlarem o poder
em nome de quem no pode exerc-lo pessoalmente (Pitkin,
1979, p. 21). Portanto, seguindo Pitkin, a noo de repre-

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sentao d suporte a anlises de como, por que e em que


contexto indivduos e/ou grupos esto representados em
processos polticos institucionais.
A dissociao conceitual entre governo representativo e
representao poltica cuja fuso terica durante boa parte
do sculo XX inibiram o desenvolvimento da teoria poltica
permitiu superar os obstculos epistemolgicos que impe-
diam interpretar o novo fenmeno de pluralizao da repre-
sentao (Pinto, 2004; Gurza Lavalle, Acharya, Houtzager,
2005; Lchmann, 2007; Almeida, 2010). Esse novo fenme-
no caracterizado pelo governo representativo cuja repre-
sentao eleitoral funciona com a simultnea diversificao
dos atores, funes e instituies da representao poltica
de carter extraparlamentar, formal e informal (Gurza Lavalle,
Houtzager e Castello, 2006a, p. 52).
As inovaes participativas das ltimas duas dcadas,
apesar da centralidade da representao dos atores da
190 sociedade civil nas mais diversas instncias de deciso das
polticas pblicas, praticamente negligenciaram as transfor-
maes que a representao vem sofrendo. Certamente, so
diversas as causas para tal dficit analtico. Dentre elas, pro-
vavelmente, pesou o enfoque analtico de correntes crticas
representao que atribuem normativamente vnculos
entre participao e formas mais diretas de influncia nas
decises polticas, em tenso (quando no em antagonis-
mo) com a noo de representao, tomada como concep-
o liberal da democracia. Como disse Warren,

[...] embora experimentos de participao poltica


nunca tenham sido to promissores, a linguagem da
participao exauriu muitas das suas capacidades crticas
por sobreutilizao e sobreampliao (apud Gurza Lavalle e
Isunza Vera, 2011, p. 122).

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Representao e tipos de Instituies Participativas


Decorre dos avanos tericos citados anteriormente o fato
de que a agenda de pesquisa sobre as novas Instituies Par-
ticipativas (IPs) precisa tornar transparente os

[...] mecanismos de representao no interior dos prprios


espaos participativos (p&r participao e representao),
cujas especificidades dizem respeito no apenas s
diferenas com relao ao modelo R [representao], como
tambm s diferentes modalidades de p&r (Lchmann, 2007,
p. 150; grifos nossos).

Em decorrncia, duas questes devem ser consideradas


na dmarche contempornea sobre a superao da dualidade
da representao e da participao. A primeira que, no
caso das novas IPs, a natureza da representao parlamen-
tar no a mesma. As novas IPs apresentam caractersticas
especficas, por exemplo: 191

[...] participao e representao individual e coletiva;


voluntria (e, portanto, radicalmente diferente
da atuao poltica profissional e com todas as
consequncias dessa implicao); em diferentes espaos
participativos; e com escolha de representantes mediante
processos variados (fruns, eleies, indicaes etc.)
(Lchmann, 2007, p. 150).

A segunda questo se refere ao fato de que o fenmeno


da pluralizao da representao coloca novos desafios te-
ricos diante da legitimidade dessa nova institucionalidade,
dadas as especificidades dos mecanismos de autorizao e
de accountability nos processos participativos. No caso dos
Conselhos de Polticas Pblicas ou de Direitos, a noo te-
rica da representao virtual juntamente com o conceito revi-
sitado de accountability vm sendo utilizados para dar conta

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do problema da autorizao e da responsividade, isto , s


exigncias de legitimidade nas experincias de represen-
tao extraparlamentar8. Os Conselhos de Polticas Pbli-
cas ou de Direitos apresentam um carter mais complexo
e difuso comparativamente aos OPs. Esto ancorados em
critrios de legitimidade diferenciados, seja por afinidades
e identidades associativas, por conhecimento ou expertise,
ou pela trajetria poltica e social dos sujeitos escolhidos
(Lchmann, 2008, p. 89). Na maioria dos casos, so prti-
cas de representao presuntiva, ou seja, unilaterais por parte
daqueles que as exercem e no autorizadas pelos benefi-
cirios (Gurza Lavalle, Houtzager e Castello, 2006a). Nos
casos dos OPs, quando configuram combinaes entre par-
ticipao e representao, analisa-se, empiricamente, em
cada caso, o tipo e a qualidade da representao. O carter da
representao no interior dos OPs, calcado na identidade
territorial de moradores, apresenta melhores condies
192 para que o mandato dos representantes tenha sua legiti-
midade baseada na vontade expressa dos representados
(mandato delegativo), principalmente quando h previso
de instrumentos de autorizao e de prestao de contas.
Ainda assim, podem se apresentar conexes distintas na
relao p&r: contedos explcitos e vinculantes do mandato
dos representantes (mandato delegativo) ou liberdade de
deciso (carter fiducirio do mandato) (Bobbio, 1983).
O OP de Porto Alegre emergiu de um iderio de for-
te crtica democracia representativa clssica9. Entre-
tanto, seu funcionamento exige a complementaridade

8
Sobre pluralizao da representao, ressignificao da accountability e a discus-
so sobre a legitimidade da participao na teoria democrtica, ver Gurza Lavalle,
Houtzager e Castello (2006a, 2006b); Gurza Lavalle e Isunza Vera (2011); Young
(2006); Lchmann (2007, 2008).
9
A criao do OP foi operada por um background influenciado pela concepo
marxista-leninista-trotskista do duplo poder, representada pela experincia dos
sovietes na Revoluo Russa e vislumbrada nos Conselhos Populares em Porto
Alegre. Ver, a respeito, Fedozzi (2000a).

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inerentemente tensa entre as formas clssicas da demo-


cracia representativa eleitoral (Executivo e Legislativo) e a
participao de setores da sociedade civil, os quais tambm
no prescindem de formas de representao por eleio dos
conselheiros e delegados que iro compor as importantes
instncias representativas, respectivamente o Conselho do
OP e os Fruns de Delegados Regionais e Temticos. A par-
ticipao direta descreve um momento importante do fun-
cionamento do OP de Porto Alegre. Nas assembleias abertas
das Regies e Temticas so aprovadas, por voto individual,
as prioridades oramentrias, e so eleitos os conselheiros
para formar o Conselho do Oramento Participativo (COP).
O nmero de indivduos presentes nas assembleias estabele-
ce quantos delegados sero escolhidos posteriormente para
formar os Fruns de Delegados. Durante o ciclo anual do
OP, grande parte das decises importantes ocorre nessas
instncias de representao. No obstante, so amplamente
utilizadas interpretaes tericas do OP que no correspon- 193
dem a esse arranjo institucional. Conceitos como democra-
cia direta, esfera pblica no estatal (Utzig, 1996; Genro,
1995; Pont, 1997; Baierle, 2007), estrutura autorregulada
pelos prprios participantes (Avritzer, 2003, p. 15) expres-
sam verses ideolgicas e mitificadoras do OP10. Esses con-
ceitos supem tanto a ausncia (irreal) do Estado na confi-
gurao institucional do OP superestimando a autonomia
dos atores da sociedade civil e subestimando a importncia
da presena do Estado , como negligenciam o importante
papel que a representao possui no sistema de participa-
o. Desde sua origem, o OP adotou o modelo delegativo
de representao, com previso do mandato imperativo e
prestao de contas dos representantes para o pblico das
Regies e das Temticas.

10
A dinmica emprica do OP se caracterizou como forma de cogesto, ou seja, cons-
truo compartilhada das regras para distribuio dos recursos e para o sistema de
participao (Fedozzi, 1997, 2000a, 2000b; Abers, 2000; Gret e Sintomer, 2002).

Lua Nova, So Paulo, 95: 181-223, 2015


Trajetria do oramento participativo de Porto Alegre: representao e elitizao poltica

Eis a questo central da presente investigao: esse


carter fundador no modelo das relaes p&r historicamen-
te instaurado pelo OP estaria sofrendo alteraes substanti-
vas? Em caso positivo, qual significado essas transformaes
adquirem em face do carter crtico e inovador que mar-
cou o OP de Porto Alegre como instituio da democracia
participativa?
A seguir, analisaremos duas questes relevantes sobre
o possvel processo de elitizao do OP: o perfil sociode-
mogrfico dos participantes comparativamente popula-
o de Porto Alegre; e a relao representantes/represen-
tados nas instncias que configuram a estrutura de poder
do OP. Antes, porm, cabe sintetizar o funcionamento do
OP de Porto Alegre. um processo de compartilhamento
do poder de deciso sobre as prioridades orament-
rias de investimentos entre a administrao municipal e
a populao da cidade, com as seguintes caractersticas
194 gerais: (a) existncia de regras universais de participao
em instncias institucionais e regulares de funcionamen-
to; (b) um mtodo objetivo de definio da aplicao dos
recursos para investimentos referentes a um ciclo de 24
meses entre as fases de oramentao e de execuo; e (c)
um processo descentralizado em 17 Regies e 6 Plenrias
Temticas.

Participao, incluso e representao


OP como instituio inclusiva?
A natureza territorial dos OPs e o carter aberto par-
ticipao cidad individual configuram, em geral, um
desenho institucional que parece favorecer a incluso
de setores sociais historicamente excludos dos proces-
sos clssicos de representao poltica ou mesmo de ins-
tncias participativas institucionalizadas, a exemplo dos
Conselhos de Polticas Pblicas ou de Direitos. A sntese
do perfil do pblico do OP de Porto Alegre indica que

Lua Nova, So Paulo, 95: 181-223, 2015


Luciano Joel Fedozzi e Andr Luis Borges Martins

ele formado paritariamente por homens e mulheres e


por pessoas com idade proporcionalmente mais avana-
da do que a populao da cidade. Os participantes do
OP, comparativamente populao de Porto Alegre, tem
menor renda familiar (at dois salrios mnimos) (ver
Grfico 1) e menor nvel de ensino (at o ensino funda-
mental) (ver Grfico 2). uma camada social cujas ocu-
paes esto mais ligadas aos servios sem qualificao,
sejam manuais ou no. Em boa parte (32,9%), eles pos-
suem vnculos profissionais como empregados privados
com carteira (23,7%) ou sem carteira (9,2%), autnomos
(19,6%), desempregados (11,2%), aposentados/pensio-
nistas (9,7%) e do lar (5,9%). Um elevado percentu-
al no possui trabalho remunerado (mais de 30%). Por
outro lado, uma parcela considervel exerce jornada de
trabalho acima de 40 horas semanais e at acima de 48
horas (33,4%). Embora o pblico seja ligado s formas
associativas, em especial s Associaes de Moradores, 195
percebe-se tendncia de queda da taxa de associativismo
do pblico em geral (Fedozzi et al., 2013).

Grfico 1
Percentual de participantes do OP e habitantes
de Porto Alegre com at 2 salrios mnimos

100
90
80
70
60 Renda familiar de at 2 salrios
50 53,2 mnimos/OP
49,8
40 39,4 Renda familiar de at 2 salrios
31,0 mnimos/PoA
30
24,9 25,8
20 23,3
17,1
10 13,2 14,0
0
1998 2000 2002 2005 2009

Fontes: Cidade (1999, 2002, 2003), Fedozzi (2007), Fedozzi et al. (2013), PED/
FEE (2009).

Lua Nova, So Paulo, 95: 181-223, 2015


Trajetria do oramento participativo de Porto Alegre: representao e elitizao poltica

Grfico 2
Percentual de participantes do OP e habitantes
de Porto Alegre com at ensino fundamental completo

100
90
80
70 67,6
62,3 64,2
60 Populao at o 1 grau/OP
53,9 54,1 50,5
50 50,0 48,5
50,0
40 46,5 43,0 Populao at o 1 grau/PoA
42,2
30 39,0 32,0
20
10
0
1993 1995 1998 2000 2002 2005 2009

Fontes: Nuez e Fedozzi (1993); Fase, PMPA, Cidade e Abers (1995); Cidade
(1999, 2002, 2003); Fedozzi (2007); Fedozzi et al. (2013); IBGE (Censo demo-
grfico 2010).

O pblico do OP constituiu-se historicamente com


196 relativa paridade entre mulheres e homens nas assembleias
comunitrias. Entretanto, essa relativa igualdade da parti-
cipao feminina, inclusive nas Associaes de Moradores
(AMs), no se refletia nas instncias representativas do pro-
cesso, o Conselho do OP (COP) e os Fruns de Delegados
Regionais e Temticos. Nesses espaos de maior poder, os
homens continuavam sendo maioria. A partir de 1998, con-
tudo, as mulheres reverteram essa situao. Em 2005, tor-
naram-se maioria entre os participantes em geral (52,8%),
entre os que j foram conselheiros (53,5%) e delegados
(52,4%), configurando representatividade semelhante
presena feminina na populao da cidade (PED/FEE,
2009)11 (ver Grfico 3).

11
No OP de Porto Alegre, a paridade de gneros na composio das chapas para
eleio dos conselheiros (COP) e dos Fruns de Delegados foi adotada como re-
comendao a partir de 2003. H casos de OPs cuja paridade regra obrigatria
para a eleio dos representantes, a exemplo do que ocorre na cidade de Rosrio,
Argentina.

Lua Nova, So Paulo, 95: 181-223, 2015


Luciano Joel Fedozzi e Andr Luis Borges Martins

Grfico 3
Percentual feminino de participantes do OP
e entre habitantes de Porto Alegre
100
90
80
70
60 58,0 56,5 54,2 55,2
54,0 54,5 54,5
55,0
50 51,5 54,1 54,1 53,0 Populao feminina/OP
49,5 47,5
40 Populao feminina/PoA

30
20
10
0
1993 1995 1998 2000 2002 2005 2009

Fontes: Nuez e Fedozzi (1993); Fase, PMPA, Cidade e Abers (1995); Cidade
(1999, 2002, 2003); Fedozzi (2007); Fedozzi et al. (2013); PED/FEE (2009).

Quanto participao das raas/etnias, o OP apresenta


um quadro de crescente incluso dos pretos12 em percentuais
mais elevados do que a populao preta da cidade. Em 197
2009, a diferena de autoidentificao chegou a ser mais
de 100% a favor dos no brancos, relativamente ao que este
grupo representa na populao de Porto Alegre (ver Grfi-
co 4). Ao longo do tempo, acentuou-se a sub-representao
dos brancos e a sobrerrepresentao dos pretos e indge-
nas, tanto nas assembleias, como nas instncias representa-
tivas do OP (COP e Delegados), mesmo quando somados
os percentuais dos negros e pardos (PED/FEE, 2009). Esse
fenmeno pode significar tanto o maior envolvimento des-
ses grupos tnicos no OP, como a tendncia de maior autoi-
dentificao em consequncia do aumento da conscincia
tnico-racial verificada no pas.

Apesar da autoidentificao como negro adotada pelo ativismo antirracista em


12

Porto Alegre, optou-se por utilizar aqui a terminologia preto usada pela PED/FEE,
a fim de propiciar anlise comparativa do OP com a populao da cidade.

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Trajetria do oramento participativo de Porto Alegre: representao e elitizao poltica

Grfico 4
Percentual de participantes do OP e habitantes
de Porto Alegre de raa/cor/etnia no branca
100
90
80
70
60 Populao no branca/
50 OP
39,5 43,6
40 32,0 Populao no branca/
26,6 PoA
30
20 20,0
15,0 16,0
10 12,0
0
1995 2000 2002 2009

Fontes: Fase, PMPA, Cidade e Abers (1995); Cidade (2002, 2003); Fedozzi et al.
(2013); IBGE (Censo demogrfico 2010).

Os dados sobre o perfil sociodemogrfico dos parti-


cipantes do OP demonstram o elevado potencial dessa IP
198 para a incluso de camadas sociais com menor capital eco-
nmico e cultural.
A seguir se analisar a dinmica histrica da relao
representantes/representados no interior do OP a partir de
trs indicadores: (1) a prestao de contas dos representan-
tes (accountability); (2) o acesso s informaes como con-
dio para a participao mais equitativa e autnoma dos
cidados, ou seja, o grau de conhecimento sobre a dinmica
do jogo da participao; e (3) e a renovao dos represen-
tantes, em especial para a instncia de maior poder, o Con-
selho do Oramento Participativo.

O OP e as relaes representantes/representados:
elitizao poltica?
A trajetria da accountability na representao do OP
Vasta bibliografia sobre teoria democrtica e inovaes
participativas destaca o lugar central ocupado pela noo
de accountability. De forma sinttica, o termo adotado

Lua Nova, So Paulo, 95: 181-223, 2015


Luciano Joel Fedozzi e Andr Luis Borges Martins

para designar, no mbito das prticas de controle social, a


prestao de contas por meio de mecanismos estveis e reco-
nhecidos de autorizao, responsabilizao e de sano na
relao entre representantes e representados (ODonnell,
1998; Gurza Lavalle e Isunza Vera, 2010, 2011; Wampler,
2005; Arato, 2002). Como j afirmado, no presente caso,
interessa analisar possveis mudanas na accountability hori-
zontal ao longo da trajetria do OP (p&r).
Na configurao institucional do OP de Porto Ale-
gre, a autorizao dos representantes (conselheiros e dele-
gados) ocorre majoritariamente por eleies diretas dos
participantes. Em especial, os conselheiros que formam o
COP so eleitos pelos indivduos com idade a partir de 16
anos presentes nas assembleias das Regies e Temticas. Os
delegados podem ser eleitos ou indicados (pelas organizaes
sociais e/ou comunidades de determinada vila ou bairro) no
momento posterior s Assembleias, conforme a proporo
do nmero de indivduos que delas tenham participado13. 199
Como visto no iderio que animou a construo histrica do
OP, a crtica ao modelo da democracia representativa libe-
ral ensejou a adoo da representao delegativa (responsa-
bilizao pelos contedos e pleitos dos representados) e de
sano, com previso do mandato imperativo (revogao do
mandato pelos representados). Portanto, a prestao de con-
tas dos representantes (supondo-se as dimenses da informa-
o, da justificao das posies e da sujeio sano coleti-
va) adquiriu centralidade no modelo participativo.
A anlise dos dados sobre o item prestao de contas
dos conselheiros e delegados, obtidos a partir da srie his-
trica de pesquisas com os participantes do OP14, expressa
a tendncia de queda gradativa do grau de satisfao dos

Proporo de um delegado para cada dez participantes das assembleias.


13

So enquetes realizadas periodicamente com os participantes das assembleias do


14

OP mediante a parceria entre UFRGS (Fedozzi), Prefeitura Municipal, ONG Cidade


e eventuais pesquisadores do exterior. Ver mais em: <www.observapoa.com.br>.

Lua Nova, So Paulo, 95: 181-223, 2015


Trajetria do oramento participativo de Porto Alegre: representao e elitizao poltica

representados em relao ao dos representantes. Isso


indica ntida trajetria de diminuio da densidade da
accountability. Como se pode verificar no Grfico 5, ocorre
variao significativa das respostas dadas pergunta: Na
sua opinio, os conselheiros e delegados respeitam, encaminham
e do retorno comunidade sobre suas reivindicaes definidas a
cada ano? Enquanto, em 1995, a resposta sempre foi de
62,4%, em 2009 a mesma resposta obteve apenas 28,3%.
Contrariamente, nos mesmos anos a resposta nunca foi,
respectivamente, de 1,4% e de 9,7%. Em que pese a ltima
pesquisa, em 2009, demonstrar a existncia de uma avalia-
o ainda positiva sobre o papel e o vnculo dos represen-
tantes (a soma das respostas sempre e na maioria das
vezes maior do que a soma das respostas poucas vezes e
nunca), percebe-se tendncia de queda da qualidade da
accountability na relao representantes/representados na
trajetria do OP, conforme ilustra o Grfico 5.
200
Grfico 5
Opinio dos participantes do OP de Porto Alegre sobre o respeito,
encaminhamento e retorno comunidade das reivindicaes definidas
a cada ano dados, pelos conselheiros e delegados

1,4 4,7 2 2,3 9,7


100
13,0 12,4 14,3
90
19,3
80 Nunca
23,2 28,2
70 36,7
23,8 40,2
60 Poucas vezes
50
33,8
40 Na maioria das vezes
30 62,4
52,2 48,9
20 43,2 Sempre
28,3
10
0
1995 1998 2000 2002 2009

Fontes: Fase, PMPA, Cidade e Abers (1995); Cidade (1999, 2002, 2003); Fedozzi
et al. (2013).

Lua Nova, So Paulo, 95: 181-223, 2015


Luciano Joel Fedozzi e Andr Luis Borges Martins

Conhecimento e acesso s informaes


sobre as regras da participao
O conhecimento e a prtica das regras que normatizam as
interaes nas instituies participativas constituem um ponto
chave da autonomia cognitiva e moral dos cidados, necess-
ria para uma situao mais igualitria da participao. A par-
ticipao autnoma, conforme teorias democrticas clssicas
e contemporneas, a exemplo das teorias deliberativas, exige
no somente o envolvimento de atores civis na prpria cria-
o das regras do jogo democrtico (Rousseau, 1973; Arendt,
1987; Habermas, 1997; Lefort, 1987; Castoriadis, 1987), mas
tambm um processo de socializao dessas regras, a fim de
universalizar a participao nas decises e oportunizar apren-
dizagens democrticas, independentemente da posio ocu-
pada pelos indivduos na instituio participativa.
Para fins do presente estudo, interessa conhecer a exis-
tncia de possveis desigualdades entre representantes e
representados quanto ao conhecimento das regras do OP. A 201
Tabela 1 clara quanto a essa questo: a maioria dos parti-
cipantes das assembleias (representados) (64,6%) conhece
pouco as regras, inversamente ao estgio de conhecimento
declarado pelos delegados e conselheiros (representantes).

Tabela 1
Tipo de participao por nvel de conhecimento
das regras do OP de Porto Alegre (2009)

Nvel de conhecimento Tipo de participao (em %)


das regras (conhece) Assembleias Delegados Conselheiros
Poucas 64,6 12,5 4,5
Algumas 25,6 33,0 22,7
A maioria 8,5 38,4 39,4
Todas 1,3 16,1 33,4

Total 100,0 100,0 100,0


Fonte: Fedozzi et al. (2013).

Lua Nova, So Paulo, 95: 181-223, 2015


Trajetria do oramento participativo de Porto Alegre: representao e elitizao poltica

Destaque-se a contrastante percepo dos conselheiros


(72,8% disseram conhecer a maioria ou todas as regras).
Em outra oportunidade, avaliou-se a questo do dficit cog-
nitivo sobre informaes bsicas, como as regras de funciona-
mento do OP de Porto Alegre em decorrncia da pedagogia
espontnea que vigeu na maior parte de sua existncia. O reco-
nhecimento internacional adquirido pela inovao funcionou,
paradoxalmente, como freio dogmtico ante a necessidade de
reavaliao constante dos limites apresentados pelo processo,
configurando uma espcie de sndrome dos pioneiros. Da
a relutncia dos atores governamentais e da sociedade civil em
adotar uma pedagogia da participao teoricamente embasada,
visando formao dos participantes, considerando-se a hetero-
geneidade em termos de escolarizao e de socializao prvias
participao, bem como os distintos contextos sociourbanos
em que esto inseridos (Fedozzi, 2007, 2008).
Os dados apresentados reafirmam os resultados gerais
202 de estudo anterior baseado em dados coletados uma dca-
da atrs (assembleias do OP de 1998). Naquela oportunida-
de, verificou-se tanto o uso instrumental e intransparente do
conhecimento das regras do jogo, a fim de maximizar benef-
cios em prol dos grupos de pertencimento, como tambm se
constataram prticas solidrias e dialgicas do conhecimento
das regras, por outros delegados, a fim de universalizar benef-
cios para grupos com menor volume de capitais ou mesmo que
no participavam do OP (Fedozzi, 2008)15. Mas se pode afirmar
que, de forma geral, no item acesso a informaes e conheci-
mento das regras do OP, a desigualdade entre representantes
e representados favorece o processo de elitizao poltica.

15
Estudo realizado para investigar possveis efeitos do OP sobre a conscincia
social dos seus participantes. O estudo apoiou-se na teoria do desenvolvimento so-
ciomoral de Kohlberg (1969), cujas evidncias empricas so utilizadas por Haber-
mas para sustentar a plausibilidade da conscincia moral ps-convencional de-
nominada no referido estudo como conscincia de cidadania crtica. Constatou-
-se intervenincia das variveis escolaridade e tempo de participao no processo
de aprendizagem de cultura cvica no OP.

Lua Nova, So Paulo, 95: 181-223, 2015


Luciano Joel Fedozzi e Andr Luis Borges Martins

A renovao dos representantes conselheiros do OP


O desenho institucional do OP de Porto Alegre adquiriu
carter dinmico, isto , passvel de mudanas originadas
no debate de seu Regimento Interno em cada ciclo anual,
ainda que restrito, regra geral, s instncias representativas
(COP e Fruns de Delegados). Alm do carter delegati-
vo e revogvel dos mandatos dos representantes, j discu-
tido antes, uma das questes que expressou o iderio crti-
co da inovao participativa contrria ao modelo elitista
da democracia representativa diz respeito restrio do
nmero dos mandatos pelo mesmo indivduo, em especial
dos conselheiros, e do carter voluntrio dos mesmos, isto
, inexistncia de qualquer forma de ajuda financeira ou
ressarcimento de custos (jetons). No obstante, os dados
indicam um processo de diminuio da taxa de renovao
dos conselheiros, em especial a partir de 2001. Nesse ano,
a renovao foi de 66,6%, enquanto em 2008 foi de 34%
(ver Grfico 6). Em 2000, apenas 2,2% dos conselheiros 203
haviam sido eleitos cinco vezes ou mais. Em 2009, passou
para 14,1% (ver Grfico 7), e isso sem que tenha ocorrido
diminuio da taxa geral de renovao dos participantes do
OP (ver Grfico 8). A progressiva diminuio da renovao
dos conselheiros foi viabilizada por mudanas nas regras
do Regimento Interno do OP. Em 2004 (ltimo ano das
administraes do PT), a alterao no Regimento possibi-
litou que os conselheiros retornassem ao Conselho (COP),
mesmo depois de dois mandados, ainda que na condio
de suplentes (Cidade, 2007). Entretanto, a possibilidade
de permanncia dos conselheiros no COP chegou ao pice
com a mudana em 2008, quando ocorreu a aprovao da
reeleio permanente dos mandatos16.

16
Ver Artigo 6 O mandato de Conselheiro(a) titular ou suplente de 1 (um)
ano de durao, havendo a possibilidade de reeleio. Fonte: PMPA. Regimento
Interno do OP (2008/2009).

Lua Nova, So Paulo, 95: 181-223, 2015


Trajetria do oramento participativo de Porto Alegre: representao e elitizao poltica

Grfico 6
Taxa de renovao do Conselho do Oramento Participativo (1991-2008)
100
90
79,0
80 76,0 72,0 75,0
72,0
70 65,0
60 64,0 66,0
61,0 62,0 54,0
50 56,0 45,0
40 44,0 34,0
41,0
30 35,0 34,0
20
10
0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Fonte: Cidade (2007).

Grfico 7
Vezes em que os participantes do OP foram eleitos conselheiros (em %)
100
90
80
70 1 vez
60 54,7 53,3 2 vezes
49,2
50
3 vezes
204 40
38,7
33,3 36,1
37,5
4 vezes
28,1
30
5 vezes ou mais
20 14,1 14,1
6,7 7,4
10 6,2
2,2 2,2 2,2 1,7 5 4,6 2,7
0
2000 2002 2005 2009

Fontes: Cidade (2002, 2003); Fedozzi (2007); Fedozzi et al. (2013).

Grfico 8
Taxa de novos participantes e de comparecimentos em anos anteriores
100
90
80
51,4 52,7 52,5 56,4
70 60,5
68,1
60
50 % de comparecimento anos anteriores

40 % de novos participantes
30
48,6 43,5 47,5 43,6
20 39,5
31,7
10
0
1995 1998 2000 2002 2005 2009

Fontes: Fase, PMPA, Cidade e Abers (1995); Cidade (2002, 2003); Fedozzi (2007);
Fedozzi et al. (2013).

Lua Nova, So Paulo, 95: 181-223, 2015


Luciano Joel Fedozzi e Andr Luis Borges Martins

Essa alterao nas regras do jogo altamente simblica


diante do repertrio dos atores participantes e do prprio
Executivo, os quais historicamente procuravam distinguir o
modelo de democracia participativa nascente das prticas con-
sideradas tradicionais da democracia representativa, exempli-
ficada pela crtica Cmara de Vereadores. Nesse iderio crti-
co, propugnou-se pela necessidade de promover a renovao
das lideranas e a igualdade de participao como forma de
incentivo a aprendizagens democrticas e ao arejamento da
democracia, da a limitao dos mandatos a apenas uma ree-
leio, ainda que com a possibilidade de retorno aps novo
ciclo participativo na condio de titular ou de suplente.
Duas questes merecem anlise sobre a mudana dessa
regra. A primeira se refere ao fato de que foi aprovada pelos
prprios conselheiros na instncia de maior poder do OP
(COP). Isto , os representantes legislaram sobre o seu man-
dato sem autorizao dos representados, o que contraria o
princpio da soberania popular e do mandato delegativo pre- 205
sente na gnese e na construo do modelo de Porto Alegre.
A segunda questo se refere dissonncia entre a nova regra
da reeleio e a opinio dos representados. A opinio majori-
tria dos participantes das Assembleias contrria regra da
reeleio permanente: 48% opinou pela restrio do nme-
ro dos mandatos (somando-se as opes apenas uma vez
ou com prazo limitado) contra 37,9% favorveis reelei-
o (Fedozzi et al., 2013) (Ver Grfico 9). O fato representa
um indito distanciamento entre decises dos representantes
sobre o desenho institucional e a opinio dos representados,
o que fortalece a hiptese da elitizao poltica em curso na
trajetria do OP de Porto Alegre.
Diante de tal fato relevante, cabe levantar algumas hipte-
ses, ainda que provisrias e sujeitas a aprofundamento, sobre
as provveis motivaes e/ou condies que contriburam
para que os conselheiros adotassem essa alterao no desenho
institucional do OP. importante frisar que a provvel eliti-

Lua Nova, So Paulo, 95: 181-223, 2015


Trajetria do oramento participativo de Porto Alegre: representao e elitizao poltica

Grfico 9
Opinio dos participantes em relao reeleio
dos conselheiros no OP de Porto Alegre (2009)

14,1% Favorvel apenas uma vez

31,7%
Favorvel sem restrio
16,3%
Favorvel com prazo limitado

No sabe/no respondeu
37,9%

Fonte: Fedozzi et al. (2013).

zao poltica em curso no se encontra isolada do contexto


de crise e reconfigurao do modelo de OP de Porto Alegre.
Grosso modo, se pode aventar pelo menos quatro fatores inter-
206 ligados que compem o contexto no qual ocorreu a mudan-
a de uma regra importante na arquitetura da participao:
(1) acentuao da captura de lideranas comunitrias pelo
governo municipal; (2) mudanas no papel dos principais ato-
res que constituram o modelo histrico de cogesto do OP
(Executivo e comunidades); (3) transformao do carter
das Associaes de Moradores (principais organizaes civis
do OP) e diminuio do grau de associativismo; e, (4) por fim,
prticas de lideranas da sociedade civil que expressam uma
cultura poltica fortemente instrumental.
Veja-se sinteticamente: (a) a questo da captura ou tutela
tema chave na realidade das relaes de poder que se
processam nas IPs; Romo (2011) alerta para a relevncia
do sistema poltico-partidrio nessas instituies. Os dados
atuais do OP indicam pelo menos duas tendncias presen-
tes na formao do Conselho do Oramento Participati-
vo: diminuio do percentual de conselheiros sem filiao
partidria, o que pode indicar aumento da influncia da

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Luciano Joel Fedozzi e Andr Luis Borges Martins

varivel partidria na escolha dos conselheiros; mudanas


na identidade partidria dos conselheiros favorvel nova
coligao que assumiu em 2005. Quanto ao primeiro aspec-
to, apesar do aumento percentual da identificao partid-
ria, importante destacar que o grupo autodenominado
de comunitrios (crticos poltica partidria) prossegue
exercendo grande poder de influncia na eleio de conse-
lheiros e no conjunto do processo. Esse grupo se caracteriza
por grande poder de articulao e de mobilizao a par-
tir de motivaes pragmticas, levada a efeito por lideran-
as de tipo tradicional e que agem com desenvoltura para
se beneficiar dos outputs do processo. Quanto ao segundo
aspecto, a Tabela 2 evidencia que, apesar da permanncia
de conselheiros identificados com o PT e de seu decrscimo
no tempo, ocorreu crescimento de conselheiros filiados aos
principais partidos da coligao que governa desde 2005
(PPS, PMDB, PTB e PDT). Em especial, cresceu a presen-
a de conselheiros filiados ao PPS, PDT e PMDB, partidos 207
que ocuparam o cargo de prefeito a partir de 2005, com o
PDT assumindo em 201017 e sendo reeleito em 2012 (tendo
na vice-prefeitura, hoje, o PMDB). Quanto ao tema da ree-
leio, em que pese no haver atualmente clara diviso da
opinio dos conselheiros identificados com partidos adver-
srios (como ser visto adiante), importante lembrar que
a primeira dcada do OP foi marcada por certos princpios
compartilhados por lideranas mais afeitas ideia da reno-
vao poltica como atributo da democracia participativa.
No obstante, como visto antes, j em 2004 (ltimo ano das
gestes do PT) ocorre flexibilizao quanto ao aumento do
nmero dos mandatos.

17
Aps exercer o primeiro mandato (2005-2008) e ser reeleito, o Prefeito Fogaa
renunciou ao cargo em 2010 para concorrer ao posto de governador do Estado
do Rio Grande do Sul pelo PMDB, em 2010, perdendo para Tarso Genro (PT). O
Vice-Prefeito Jos Fortunati, do PDT (antigo quadro do PT), assumiu o cargo de
prefeito aps a renncia de Fogaa e tambm foi reeleito em 2012.

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Trajetria do oramento participativo de Porto Alegre: representao e elitizao poltica

Tabela 2
Filiao partidria entre os conselheiros titulares (2005, 2009, 2012)

Filiao partidria Casos 2005 (%) Casos 2009 (%) Casos 2012 (%)
Sem filiao 23 53,5 20 45,0 17 37,0
PDT 2 4,7 2 4,5 7 15,2
PT 6 14,0 7 15,9 3 4,3
PTB 3 7,0 4 9,1 2 8,7
PMDB 1 2,3 1 2,3 4 8,7
PPS 2 4,7 5 11,4 4 8,7
PSB 2 4,7 1 2,3 4 8,7
PSDB 1 2,3
PC do B 3 7,0 1 2,2
PSOL 1 2,3 2 4,3
PP 2 4,5
PPL 2 4,3

208 Total 43 100,0 43 100,0 43 100,0


Fontes: PMPA/OP/Plano de Investimentos, 2005, 2009, 2012; e TRE (2012).

Um segundo fator que ajuda a compreender a aprova-


o da regra de reeleio permanente dos conselheiros est
relacionada quebra do modelo baseado na cogesto do
OP, isto , ao compartilhamento do poder de deciso entre
a administrao municipal e o pblico participante sobre
questes relevantes do seu desenho institucional. A noo
de cogesto apoia-se nas crticas s teorias que supem vir-
tudes cvicas intrnsecas sociedade civil, assim como cer-
ta diviso estanque entre Estado e sociedade civil (Gurza
Lavalle, 1999, 2003; Dagnino, 2002; Silva, 2006; Abers e
Blow, 2011; Fedozzi, 1997). Como j afirmado, o processo
instituinte do OP no ocorreu com a autorregulamenta-
o dos atores da sociedade civil, e, sim, com o compar-
tilhamento das decises com papel ativo do Poder Execu-
tivo (Estado). As regras de participao e o mtodo para

Lua Nova, So Paulo, 95: 181-223, 2015


Luciano Joel Fedozzi e Andr Luis Borges Martins

a distribuio dos recursos contaram com o protagonismo


dos atores governamentais, a fim de garantir pluralidade e
evitar excluso de segmentos comunitrios que eram derro-
tados nas eleies dos representantes, bem como consignar
carter equitativo na alocao dos recursos oramentrios18.
No episdio da mudana da regra dos mandatos, a prtica da
nova administrao contrastou com esse modelo. O discurso
de autonomia do OP parece ter sido til ausncia de
compromisso real com a sustentabilidade democrtica do
processo. Essa sustentabilidade requer papel ativo do Esta-
do, incluindo-se a disputa, por meio de argumentos, sobre
questes relativas s garantias democrticas e pluralistas na
moldagem das Instituies Participativas. Esse compromisso
significa, entre outros fatores, grande energia e dedicao
de quadros qualificados e convictos do significado da par-
ticipao popular na gesto pblica, assim como trabalho
unificado do conjunto da administrao municipal para
promover a gesto participativa. A grande quantidade de 209
partidos na composio do novo governo (doze), em sua
maioria historicamente no identificados com a partici-
pao na gesto pblica, criou dificuldades para a manu-
teno do OP, objetivo que se colocou mais como realis-
mo poltico diante do eleitorado (e do prestgio nacional
e internacional do OP de Porto Alegre) do que convico
endgena do projeto vitorioso19. Soma-se a isso a deciso da
administrao municipal de introduzir um novo modelo de
participao paralelo ao OP a Governana Solidria Local

18
Todo o sistema de regramento da participao, incluindo-se o critrio da pro-
porcionalidade na eleio dos representantes ao COP, assim como o mtodo cria-
do para promover equidade na distribuio dos recursos, resultou da discusso,
negociao e deliberao entre os representantes do governo municipal e os re-
presentantes da sociedade civil. Ver descrio detalhada em Fedozzi (2000a).
19
Segundo pesquisa com os eleitores de Porto Alegre, o nvel de concordncia
sobre atributos do OP foram os seguintes: muito importante (65,88%); amplia
a democracia (57,26%); aumenta a eficincia do governo (51,71%); a favor dos
pobres (53,6%); melhora a qualidade de vida (56,91%). Ver BIRD (2008, p. 6).

Lua Nova, So Paulo, 95: 181-223, 2015


Trajetria do oramento participativo de Porto Alegre: representao e elitizao poltica

(GSL)20. Esses fatores acabaram por secundarizar o lugar


e o papel do OP na administrao municipal. Alm disso,
tornou-se vantajoso para o novo governo ter presena sig-
nificativa de apoiadores no Conselho do OP, no momento
em que o processo carecia de legitimidade devido crise
financeira do municpio e a consequente inefetividade das
decises na ltima gesto do PT (2001-2004)21. O contexto
favoreceu a alterao da regra que pretendia diferenciar o
modelo participativo criado das prticas de burocratizao
e de oligarquizao.
Entretanto, a mudana no ocorreria sem a agncia
dos representantes no COP. Adentra-se, assim, nos terceiro
e quarto fatores antes elencados sobre as possveis razes da
aprovao da reeleio: as transformaes que ocorreram
nas formas de organizao e de engajamento dos participan-
tes e a mudana de opinio de lideranas sobre o carter da
representao, algo que remete ao questionamento sobre a
210 cultura poltica at ento promovida pelo OP.
Quanto primeira questo, importante lembrar que
apesar do pluralismo associativo dos participantes as
Associaes de Moradores tiveram historicamente papel
destacado como principais atores coletivos do OP. O tempo
de participao no OP somado participao na dire-
o de alguma Associao de Moradores explicam em 52%
a insero no OP, medido pelas dimenses: presena, fala,
representao e conhecimento das regras do jogo (Martins,
2011). No obstante, a grande maioria dessas associaes,

20
A implantao da GSL contou com apoio da Unesco. O programa apoia-se
em conceitos como oramento social, parcerias com setores privados, territrio,
balano social, comits gestores locais e transversalidade das polticas pblicas
(Busatto e Vargas, 2004). Algumas decises adotadas nos quatro congressos da
Cidade, realizados nas gestes do PT, so concernentes com esses elementos, em
especial a previso dos Comits Gestores Locais nas regies da cidade, a adoo
de indicadores de avaliao e a qualificao das informaes. Essas decises dos
congressos no foram efetivadas no perodo em que o PT governou a cidade.
21
O passivo dos Planos de Investimentos do OP em dezembro de 2004 somava cerca
de 950 demandas no realizadas (18% do total). Ver jornal De Olho na Cidade (2011).

Lua Nova, So Paulo, 95: 181-223, 2015


Luciano Joel Fedozzi e Andr Luis Borges Martins

assim como ONGs e outras entidades, mudaram sua nature-


za reivindicativa e passaram a prestar servios de assistncia
social em decorrncia da nova poltica para essa rea no
pas o Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) , e os
consequentes convnios da Prefeitura com as organizaes
sociais22, com evidentes efeitos de dependncia financei-
ra e, de resto, poltica. Ao mesmo tempo, percebe-se cla-
ra tendncia de decrscimo da taxa de associativismo dos
participantes: em 2009, pela primeira vez, a maioria dos
participantes no possua qualquer vnculo associativo23.
As formas de recrutamento e de mobilizao esto mais
permeadas por relaes de patronagem e de engajamento
irrefletido de parte do pblico que vai s assembleias. Ao
mesmo tempo, essa transformao do tecido associativo no
deixou de se fazer presente no ativismo mais combativo ou
mesmo entre os simpatizantes do PT e da Frente Popular.
Ocorreu simultaneamente mudana ideolgica de quadros
que valorizavam a ampliao da participao poltica repre- 211
sentada pelo OP e o abandono do processo por parte de
uma militncia mais crtica, incluindo-se correntes situadas
esquerda do partido que adotaram essa orientao24. Pro-
vavelmente, a errtica gesto do PT frente do governo

22
Assistncia Social um dos trs componentes do sistema de Seguridade So-
cial no Brasil, entendida como direito do cidado e dever do Estado. O Sistema
nico de Assistncia Social (SUAS) o modelo de gesto que operacionaliza as
aes de assistncia social criado pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome e pela Lei Orgnica de Assistncia Social (LOAS) (Lei Federal
n 8.742/1993). A estrutura do SUAS prev a Poltica Nacional de Assistncia So-
cial, o Conselho Nacional de Assistncia Social, que gere o Fundo Nacional de As-
sistncia Social (FNAS), os conselhos estaduais e municipais, assim como as confe-
rncias. Em 2005, 98,8% dos municpios brasileiros possuam Conselho Municipal
de Assistncia Social. (IBGE, Perfil dos Municpios Brasileiros 2012 Assistncia
social). Disponvel em: <www.ibge.gov.br>. Acesso em: 12 out. 2012.
23
A taxa de associativismo caiu de 61,8%, em 1995, para 48,9%, em 2009 (Fedozzi
et al., 2013, p. 93).
24
Em 2009, 33% dos participantes do OP ainda se declararam simpatizantes do PT,
partido com maior adeso entre o pblico do OP poca. Entretanto, essa simpatia
no se expressa no processo eleitoral dos conselheiros (Fedozzi et al., 2013).

Lua Nova, So Paulo, 95: 181-223, 2015


Trajetria do oramento participativo de Porto Alegre: representao e elitizao poltica

do Estado do Rio Grande do Sul (1998-2002)25 e a crise do


partido aps a derrota em Porto Alegre contriburam para
aprofundar esse quadro. Assim, parcela importante de con-
selheiros identificados com o PT, por ao pragmtica e
por perda de referncias crticas orientadoras do modelo
de democracia participativa at ento construdo (contra o
encastelamento de lideranas tradicionais, democracia
direta etc.), presente no discurso das lideranas de esquer-
da, tambm passou a se posicionar favorvel regra de ree-
leio dos conselheiros:

Sou favorvel em qualquer nvel. Para ser senador e


vereador no tem limite. Por que para ser conselheiro
do oramento pblico deve haver? O Conselheiro vota
o oramento, mas no ano da execuo no participa
mais. No acho que o OP deva ser bienal. Deve ser
como no senado, com continuidade. Eleger parte
212 dos representantes ano a ano, com mandatos maiores
(Conselheiro Hamilton Gubert Viegas, Regio Sul,
participante h 18 anos, assessor de vereador do PT;
PMPA, 2009, p. 4).

25
A prtica da gesto foi pautada pelo confronto permanente, assemelhada a
um contexto de tomada do poder. Exemplo emblemtico foi a transposio
mecnica do modelo do OP de Porto Alegre para o governo do Estado, sem
envolvimento com instncias institucionais de mediao, a exemplo das prefeitu-
ras e dos Coredes (Conselhos de Desenvolvimento Regional). Em Porto Alegre,
o fenmeno do antipetismo surgiu principalmente aps essa gesto no Estado
(1998-2002) e se fortaleceu com o episdio do mensalo. O peso das camadas
mdias significativo na estrutura social da cidade. Em 2006, pela primeira vez
na capital, o candidato Lula (PT) perdeu para Alckmin (PSDB), respectivamen-
te, 42% e 53% (2 turno) (Fonte: <http://www.eleicoes2012.info/candidatos-
-prefeito-porto-alegre-rs/>; acesso em: 23 ago. 2013). Da mesma forma, ocorreu
em 2010, com Serra (PSDB) somando 55% contra 44% de Dilma (PT) (2 tur-
no) (Fonte: <http://g1.globo.com/especiais/eleicoes-2010>; acesso em: 12 set.
2011). A outrora cidade vermelha, reduto do PT, viu os ndices do partido
despencarem para 9,64% nas eleies municipais em 2012, terceiro colocado
atrs das candidaturas do PDT e do PC do B.

Lua Nova, So Paulo, 95: 181-223, 2015


Luciano Joel Fedozzi e Andr Luis Borges Martins

As modificaes no Regimento Interno do OP adotadas


pelo Conselho26, sem envolvimento dos delegados, do pbli-
co e de entidades das Regies e das Temticas, fortaleceram
as instncias de cpula em detrimento do poder e do papel
das instncias de base. Essa curva na trajetria da dinmica
do OP assim sintetizada na anlise da ONG Cidade27:

Modificaes sutis, outras nem tanto, podem passar


despercebidas, em especial aquelas que diminuem o poder dos
Delegados e dos fruns regionais e temticos. Esses espaos perderam
algumas atribuies fundamentais. Vrias regras foram suprimidas.
Foram eliminados alguns artigos do RI que davam poder aos
Delegados de discutir e propor alteraes na LDO e deliberar as
alteraes no regimento em conjunto com os Conselheiros. H
ainda nova norma que desobriga os Conselheiros de realizar pelo
menos uma reunio mensal com Delegados e movimento popular
organizado (grifos nossos).
[...] 213
O novo processo de apresentao de chapas de Conselheiros no
facilita a insero de novas lideranas e tambm no permite
chapas constitudas a partir do contexto da assembleia. Como
a(s) chapa(s) devero ser apresentada(s) com 48 horas de
antecedncia, o processo de disputa de mais de uma chapa
poder gerar inchaos nas plenrias, ou esvaziamento,
em caso de chapa nica. Isso descaracteriza a assembleia do
OP, na qual, alm de escolher Conselheiros, deveriam tambm
eleger as prioridades da Regio e ser apresentada a prestao de
contas do governo o que tem se tornado cada vez mais raro.
Outra questo que no ficou regrada a forma como ser
divulgada a nominata da(s) chapa(s) concorrente(s)

Deciso adotada em janeiro de 2008.


26

Centro de Assessoria e Estudos Urbanos criado em 1989. Desenvolve trabalho


27

de acompanhamento, capacitao e acervo sobre o OP desde sua origem, alm


de outros instrumentos de participao e reforma urbana. Mais informaes em:
<www.cidade.org.br>.

Lua Nova, So Paulo, 95: 181-223, 2015


Trajetria do oramento participativo de Porto Alegre: representao e elitizao poltica

essencial para garantir a lisura do pleito. Dessa forma, as


alteraes concentram as decises no COP e aumentam, ainda
mais, a distncia entre este e os fruns de Delegados (Jornal De
Olho na Cidade, 2008; grifos nossos).

A diminuio da renovao dos representantes acentuou-


-se no perodo posterior s gestes da Frente Popular. Mas ela
no pode ser interpretada como mero resultado da alternn-
cia de poder havida em 2004. A Tabela 3 mostra que, entre
os participantes, no h diferena percentual significativa de
opinio entre os simpatizantes dos partidos de esquerda (opo-
sio e com ampla maioria identificada com o PT) e os sim-
patizantes dos partidos que apoiam a coligao que governa a
cidade, sobre o tema da reeleio dos representantes.

Tabela 3
Opinio quanto reeleio dos conselheiros por blocos partidrios da situao
e da oposio ao governo municipal de Porto Alegre (2009)
214
Simpatia partidria
Situao Oposio Total
Favorvel apenas uma vez 38,0 31,0 31,7
Favorvel com prazo limitado 13,0 16,7 16,3
Opinio
Favorvel sem restrio 35,0 38,3 37,9
No sabe/no respondeu 14,0 14,1 14,1
Total 100,0 100,0 100,0
Fonte: Fedozzi et al. (2013).

A elitizao poltica em curso emblematicamente


representada pela tendncia de perpetuao de conse-
lheiros e pela concentrao de poder na maior instncia
de representao tambm expressa os limites da cultu-
ra poltica dos participantes do OP, conforme verificado
em investigaes anteriores. Para alm da constatao de
aprendizagens democrticas proporcionadas pelo processo

Lua Nova, So Paulo, 95: 181-223, 2015


Luciano Joel Fedozzi e Andr Luis Borges Martins

participativo, so fortes os elementos que demonstram um


significado instrumental da participao nas percepes e
nas prticas dos participantes desse processo de longo curso
(Fedozzi, 2008, 2009b).

***

A agenda atual sobre as investigaes dos processos par-


ticipativos destaca o tema da qualidade e da efetividade
das novas IPs no pas. Nesse contexto, uma das questes
relevantes diz respeito ao exerccio da representao dos
atores da sociedade civil. O estudo com esse enfoque ora
apresentado sobre o OP de Porto Alegre, a mais longeva
e destacada inovao participativa contempornea, explo-
rou a hiptese de uma possvel tendncia de elitizao
poltica em sua atual fase histrica. Como visto, partiu-se
do pressuposto de que apesar das transformaes havi-
das no iderio poltico-ideolgico que animou a gnese e a 215
fase inicial de construo do OP o carter dessa inovao
correspondeu a uma concepo crtica aos limites e vcios
da democracia representativa liberal. Em que pese o car-
ter inclusivo do OP, como visto no perfil socioeconmico
dos participantes vis--vis populao da cidade, os dados
sobre os indicadores analisados fortalecem a hiptese de
um processo de elitizao poltica na relao representan-
tes/representados. Para alm das desigualdades do perfil
socioeconmico dos representantes e dos representados,
importam mais as mudanas nessa relao: diminuio da
intensidade e da qualidade da accountability; diminuio da
taxa de renovao dos representantes (conselheiros); alte-
rao nas regras do jogo em benefcio dos representantes
(reeleio sem limites) adotada sem autorizao dos repre-
sentados e contrria opinio majoritria dos mesmos;
grande desigualdade de informaes e conhecimento das
regras da participao, propiciando uma situao heter-

Lua Nova, So Paulo, 95: 181-223, 2015


Trajetria do oramento participativo de Porto Alegre: representao e elitizao poltica

noma dos representados. Enfim, a anlise indica uma nova


situao de distanciamento entre representantes e repre-
sentados, fortalecendo a hiptese da elitizao poltica em
curso. Cabe a pergunta: estariam as novas IPs mesmo as
com perfil social inclusivo como o caso dos OPs conde-
nadas a esse desiderato? O estudo no permite generaliza-
o a favor da tese da inexorabilidade da elitizao ou oli-
garquizao das instituies participativas. Novas pesquisas
comparativas, suficientemente abrangentes em nmero de
casos longevos, podero oferecer elementos robustos a esse
respeito, assim como sobre as possibilidades de os atores
principais darem outro rumo s IPs desse tipo.

Luciano Joel Fedozzi


professor do Departamento de Sociologia da Universida-
de Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).

216 Andr Luis Borges Martins


doutorando em Cincia Poltica na UFRGS.

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Resumos / Abstracts

TRAJETRIA DO ORAMENTO PARTICIPATIVO DE PORTO


ALEGRE: REPRESENTAO E ELITIZAO POLTICA
LUCIANO JOEL FEDOZZI
ANDR LUIS BORGES MARTINS
Resumo: O artigo trata da investigao sobre a qualidade
das novas instituies participativas que surgiram nas lti-
mas dcadas no Brasil, focalizando o tema da representa-
o no interior da participao. O Oramento Participativo
de Porto Alegre, caso emblemtico de participao social
e poltica, adotado como elemento emprico da anlise.
Aps discusso terica sobre representao, participao e
elitizao, examinam-se duas situaes aparentemente para-
doxais: a permanncia do carter socialmente inclusivo do
Oramento Participativo em termos sociodemogrficos; e as
transformaes recentes no carter da representao, que
sugerem um processo de elitizao poltica em curso. So
analisados dados a partir de trs indicadores: (1) a accounta-
bility na relao representantes/representados; (2) conheci-
mento e informaes sobre as regras da participao; e (3)
mudanas nas normas sobre os mandatos dos representan-
tes. A concluso confirma a hiptese de elitizao poltica
na atual fase do Oramento Participativo.
Participao; Representao; Elitizao; Ora-
Palavras chave:
mento Participativo.

THE TRAJECTORY OF PORTO ALEGRES: PARTICIPATORY


BUDGET: POLITICAL REPRESENTATION AND ELITIZATION
Abstract: The article discusses reports research on the quality of the
new participatory institutions that have emerged in recent decades in
Brazil, focusing on the issue of representation within participation.
Participatory Budgeting in Porto Alegre, an emblematic case of
social participation, is adopted as an empirical element of analysis.

Lua Nova, So Paulo, 95


Resumos / Abstracts

After a theoretical discussion about representation, participation,


and elitization, the article focuses on two seemingly paradoxical
situations: the permanence of the Participatory Budgets socially
inclusive character in socio-demographic terms; and recent
changes in the character of the representation, which suggest a
process of political elitization. Three indicators are selected to
examine this hypothesis: (1) accountability in the relationship
between representatives and those represented; (2) knowledge and
information on the rules of participation; (3) changes in the rules
of representatives terms. The conclusion confirms the hypothesis of
political elitism in the current phase of the Participative Budget.
Keywords:Participation; Representation; Elitization; Participatory
Budgeting.
Recebido: 06/12/2013Aprovado: 08/05/2015

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