CRITERIOS PARA UNA NUEVA ESTRUCTURA DE LA DIVISIN

ADMINISTRATIVA DEL ESTADO PERUANO

Manuel Bermdez Tapia1

I. INTRODUCCIN.

El Per es un Estado democrtico, social, independiente y soberano,

indivisible con un gobierno unitario, representativo y descentralizado,
organizado segn el principio de separacin de poderes, conforme lo
detalla el artculo 43 de la Constitucin Poltica de 1993.

Dicho artculo en esencia es una reminiscencia de las Constituciones

Precedentes, salvo la Ley Fundamental de la Confederacin Peruana
Boliviana de 1837, que dividi al Per en las Repblicas Sud y Nor
Peruanas; en tal sentido, no existe otro antecedente tan opuesto al
artculo 43 de nuestra actual Constitucin.

Sin embargo, el que exista una organizacin administrativa del Estado

Peruano, nuestro pas todava tiene una serie de problemas estructurales
para organizar su Administracin Pblica, que van desde la propia
separacin de poderes, continan con la divisin de funciones
estatales y decaen en la desorganizacin normativa que produce la
divisin del Ejecutivo en cuanto las funciones de los diferentes niveles de
gobierno.

Ante el panorama descrito, resulta conveniente retrotraer algunos

conceptos fundamentales en el sentido constitucional para as poder
plantear una mejor estructura administrativa del Estado Peruano.

II. ELEMENTOS DOGMTICOS FUNDAMENTALES PARA EL

ANLISIS DEL ESTADO PERUANO.

Para analizar la actual estructura del Estado Peruano, conforme lo

predetermina la Constitucin, resulta necesario explicar algunos
conceptos antes detallados en la parte introductoria:

a) La Separacin de Poderes.

Surgido en forma complementaria para la teora contempornea de la

visin de la administracin pblica y de gobierno de los
norteamericanos a raz de la independencia de Inglaterra, bajo la
1
Abogado. Magster en Derecho y docente en las Escuelas de Postgrado de la Universidad
Nacional de Trujillo, Pedro Ruiz Gallo, San Antonio Abad y Academia de la Magistratura.

1
premisa del check and balances (RUBIO, 2006: 66) con el cual
definieron la autonoma del Ejecutivo, Legislativo y del Poder Judicial,
rgano nuevo que terciaba el contrapeso de poderes polticos en el
Estado.

Complementariamente a esta visin de Estado, sin una monarqua,

Montesquieu se constituye como el principal crtico del absolutismo de
la Monarqua Francesa, convirtindose en el pensador poltico ms
influyente de la poca gracias a su teora de divisin de las ramas de
gobierno.

Bajo esta premisa, el Estado en la actualidad debe ser administrado en

forma orgnica por entidades que la componen bajo correctos canales
de atribuciones de competencias, los cuales limitan un ejercicio
excesivo de poder, con lo cual se brinda una mejor proteccin de
derechos a los ciudadanos.

La premisa terica en la actualidad se produce en nuestro pas, sin

embargo, es de observarse que el poder poltico en la mayor parte de
nuestra historia republicana ha limitado y condicionado al Poder
Judicial y a los rganos Constitucionales Autnomos, con lo cual la
divisin de poderes se convierte en un elemento terico que en el
plano material puede ser cuestionado.

b) Divisin de funciones estatales (Poderes)

A los tradicionales poderes del Estado, como son el Legislativo, el

Ejecutivo y el Poder Judicial, el Per ha desarrollado una nueva
divisin de funciones estatales con el surgimiento de los rganos
Constitucionales Autnomos a partir de la Constitucin de 1979.

Los Poderes tradicionales no se desvirtan y conservan su

denominacin de origen, pero actan en base a la funcin que se les
encomienda por disposicin de la Constitucin, junto a otras entidades,
cuya autonoma constitucional les faculta a tener una funcin
especfica.

As surge el Ministerio Pblico, el Consejo Nacional de la Magistratura,

la Academia de la Magistratura y el Tribunal Constitucional en el sector
Justicia; el Banco Central de Reserva en el mbito del control
econmico y monetario del pas; la Defensora del Pueblo, la
Contralora General de la Repblica respecto del control de la gestin
pblica, el Jurado Nacional de Elecciones, la Oficina Nacional de

2
 Procesos Electorales y el Registro Nacional de Identificacin Civil en el
mbito electoral.

Frente a esta divisin de funciones en el Estado, se sobre entiende

que el Poder estatal no se fracciona por divisin, sino en mrito a
una asignacin de competencias de carcter exclusivo a cada entidad
autnoma en la mxima jerarqua estatal en el pas: Poder Legislativo,
Poder Ejecutivo, Poder Judicial y rganos Constitucionales Autnomos.

c) Divisin del Ejecutivo en el Per

A raz de la readaptacin del proceso de descentralizacin iniciado en

la dcada de los aos ochenta del siglo pasado, en el 2002, con la Ley
N 27867 se inici un proceso de descentralizacin denominado
regionalizacin, con lo cual se proyect fraccionar las funciones del
Gobierno Nacional en diferentes entes estructurados en Gobiernos
Regionales y Gobiernos Locales.

La idea de la transferencia de funciones y de niveles de competencias

en funcin a una mayor aproximacin con la poblacin ciudadana,
provoc la sustentacin de un proceso que ha sido modificado
constantemente en el plano normativo.

As se legislaron los procesos de segunda vuelta para el acceso a los

Gobiernos Regionales en caso el candidato a dicha entidad no alcance
la mayora en una primera eleccin y finalmente la limitacin a
procesos de reeleccin, primero en forma de renuncia al cargo y
luego a nivel de prohibicin.

Sea cual fuere el contexto, el proceso de regionalizacin se considera

an en proceso de estructuracin y ello parte en principio de la
desvinculacin de una lnea de Estado respecto de las polticas
pblicas, por cuanto el Gobierno Nacional no ha logrado
institucionalizar proyectos a largo plazo en los Gobiernos Regionales y
Gobiernos Locales.

El escaso nivel de control administrativo en las entidades regionales,

finalmente han provocado en la actualidad que la mayora de la
ciudadana observe en trminos negativos este proceso, al cual lo
consideran corrupto e ineficiente.

Estos tres conceptos preliminares bajo una visin prospectiva de nuestro

pas nos permite sealar que el Estado peruano an est en proceso de
formacin, adecuando los parmetros occidentales europeos a una

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realidad en la cual todava faltan encajar algunos ratios de nuestra
realidad, como por ejemplo una geografa compleja en la cual grupos
sociales estn excluidos en muchos casos y en otros niveles presentan
complejos sistemas de interaccin conflictiva.

Ante este panorama, la organizacin del Estado Peruano, en proceso de

consolidacin, merece un anlisis particular porque no es usual entender
correctamente el principio de la separacin de poderes y las
competencias funcionales de cada entidad que conforma el Estado.

III. EL MAPA DE LA ESTRUCTURA DEL ESTADO PERUANO

En este mapa analizaremos a las Entidades que conforman la ms alta

jerarqua administrativa y funcional del pas: Los poderes Legislativo,
Ejecutivo y Poder Judicial ms los rganos Constitucionales Autnomos.

a) Poder Legislativo.

Actualmente funciona con una sola Cmara, a la cual se devino

principalmente en funcin a una mala percepcin ciudadana de las
labores congresales bien canalizada durante el proceso de reforma
constitucional de 1992.

b) Poder Ejecutivo

Compuesto por el Gobierno Nacional, los Gobiernos Regionales y los

Gobiernos Locales.

El Gobierno Nacional est estructurado en los despachos de

Presidencia de la Repblica, despachos de Vice presidencia (02),
Presidencia del Consejo de Ministros, Ministerios y Organismos
Pblicos Descentralizados, los cuales estn divididos en:

i. Organismos Pblicos Especializados Tcnicos y Reguladores.

ii. Organismos Pblicos Ejecutores.

Los Gobiernos Regionales estn estructurados en el Consejo Regional,

como rgano normativo y fiscalizador, compuesto por el Presidente del
Gobierno Regional, el Vicepresidente del Gobierno Regional y los
Consejeros Regionales.

La bsqueda de una equivalencia a nivel orgnico semejante al del

Estado Peruano propici que este Consejo Regional sea compuesto a
la vez por el representante del Ejecutivo Regional y dicho error

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propici el hecho de que este funcionario adquiera mucho poder y no
pueda ser fiscalizado en esencia, situacin que degener todo el
contexto de corrupcin en las diferentes regiones del pas.

Los Gobiernos Locales divididos en dos entes, si bien no tienen el

mismo panorama conflictivo de los Gobiernos Regionales, s conservan
un nivel de autonoma respecto de las competencias de cada una
provocando finalmente la atomizacin del poder municipal en el pas,
al nivel que las municipalidades distritales pueden limitar las funciones
y competencias de los gobiernos municipales provinciales en el plano
administrativo, con la obstaculizacin de trmites, licencias y permisos
en sus jurisdicciones.

c) Poder Judicial

Estructurado en una nica entidad, dividida en funcin a tres niveles

de gestin institucional. La Sala Plena ser la mxima instancia
jurisdiccional, compuesta por Jueces de la Corte Suprema de Justicia
en condicin de Titulares, esto es nombrados por el Consejo Nacional
de la Magistratura.

La Presidencia de la Corte Suprema de Justicia es a la vez tambin la

que se encarga de la direccin institucional del Poder Judicial y
finalmente el Consejo Ejecutivo que tiene funciones a nivel de gobierno
administrativo, compuesto por magistrados de diferentes niveles de
todo el pas.

d) Organismos Constitucionales Autnomos.

Los cuales son:

i. Ministerio Pblico,
ii. Tribunal Constitucional,
iii. Consejo Nacional de la Magistratura
iv. Academia de la Magistratura,
v. Jurado Nacional de Elecciones,
vi. Oficina Nacional de Procesos Electorales,
vii. Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil,
viii. Contralora General de la Repblica,
ix. Banco Central de Reserva,
x. Superintendencia de Banca, Seguros y AFP,
xi. Defensora del Pueblo,

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 Cada una de ellas asignada con una funcin especial, particular y
exclusiva en el mbito de la gestin del Poder Estatal.

IV. LA MODERNIZACIN DEL ESTADO SOBRE LA BASE DE LA

FUNCIN ESTATAL A CUMPLIR

Toda vez que esta actual estructura del Estado Peruano resulta
disfuncional respecto de los problemas estructurales que an no han sido
resueltos por los diferentes Gobiernos Nacionales en todo nuestro proceso
de consolidacin republicana, corresponde sealar algunos puntos
crticos, a efectos de plantear una reforma estructural.

a) Respecto de las competencias duplicadas en el Estado.

A nuestro criterio existe una clara situacin de complementacin de

funciones entre el Poder Judicial y el Tribunal Constitucional, el cual
se extralimit principalmente por el proceder de los magistrados del
rgano interpretativo de la Constitucin durante el perodo 2004 al
2014.

Sustentamos nuestra posicin en el hecho de que la divisin de

funciones haba sido resquebrajada al nivel que el Tribunal
Constitucional haba condicionado el principio de autonoma del Poder
Judicial, actuando en mltiples oportunidades como una Sala Revisora
de Fallos, provocando en esencia la desnaturalizacin del proceso de
revisin constitucional.

Igualmente la revisin de asuntos de fondo y de forma por parte del

Tribunal Constitucional prcticamente haban superado los niveles
competenciales de cada entidad, definidos tanto por la Constitucin
como por sus propias Leyes Orgnicas.

La redaccin de la STC N 00728-HC/TC, Caso Giuliana Llamoja es una

muestra de cmo haba actuado el Tribunal Constitucional respecto de
los mecanismos de redaccin judicial, al nivel de declarar fundado un
recurso basado en la contravencin a la obligacin de los jueces
ordinarios a fallar conforme a una fundamentacin objetiva en sus
resolucin que pudiera materializar el debido proceso y la tutela
jurisdiccional efectiva.

De esta manera en el Estado Peruano se observa que dos entidades

autnomas y del mismo nivel constitucional se dividen la funcin
jurisdiccional en funcin a la categora del sistema que conforman.
As el Poder Judicial se encarga de los procesos ordinarios o comunes

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y el Tribunal Constitucional se encarga de los procesos de defensa de
derechos fundamentales y de las acciones de inconstitucionalidad.

Sin embargo, la debilidad institucional del Poder Judicial frente al Poder

Poltico (Ejecutivo y Legislativo, en ese orden) no permitiran en el
corto plazo una idea de unificacin de rganos en el mbito de la
funcin jurisdiccional del Estado, y dicho contexto slo nos permite
mejorar el actual sistema de interaccin entre ambas entidades a
efectos de superar los actuales mecanismos de interaccin por
superposicin de funciones y competencias.

b) Respecto de la disociacin orgnica de funciones en el Ejecutivo.

Consideramos que en el Ejecutivo como entidad representativa del

Estado Peruano no existe una lnea orgnica que materialice las
polticas de Estado a largo plazo, al nivel que en mltiples
oportunidades han sido los gobiernos regionales los que han actuado
bajo una lgica de gobierno local municipal y no en funcin a un
objetivo territorial macro.

La lgica de la atomizacin de poderes en el Ejecutivo como patrn

caracterstico ha propiciado que surjan procesos de caudillaje poltico
y de fragmentacin de la masa ciudadana en trminos de polticas
pblicas.

Al no tener un patrn que uniformice criterios a nivel del Ejecutivo, los

procesos de reforma sern constantes y ello podra provocar una
mayor inestabilidad a la gobernabilidad nacional, por cuanto la
ciudadana ya no toma como elemento referencial positivo la divisin
de funciones de las entidades que conforman el Ejecutivo.

Como factor complementario a esta situacin, est el hecho de que

tambin se sucedan una serie de vacos normativos en la Ley Orgnica
de Gobiernos Regionales y Gobiernos Municipales, los cuales no se
encuentran articulados con las funciones de los rganos
Constitucionales Autnomos y del propio Ejecutivo como Gobierno
Nacional.

c) Respecto de la inadecuada calificacin de entidades pblicas en la

estructura del Estado.

Un Estado eficiente usualmente se caracteriza por que su aparato

administrativo es coherente entre los rganos que la componen,

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superando de esta manera las dos primeras crticas expuestas en los
puntos precedentes.

En el caso de nuestro pas, este tercer punto es un elemento referencial

significativo en trminos negativos a todo criterio de eficacia y
eficiencia en la estructura del Estado nacional, por cuanto existen
entidades que no tienen una naturaleza jurdica que justifique su
condicin de rgano Constitucional Autnomo y que eventualmente
tampoco requeriran una asignacin autonmica respecto de su
ubicacin en el Estado.

De esta manera consideramos que no deberan ser consideradas como

rganos Constitucionales Autnomos:

i. La Oficina Nacional de Identificacin y Estado Civil,

ii. La Academia de la Magistratura,
iii. La Superintendencia de Banca, Seguros y AFP.

Consideramos que existe un severo error de conceptualizacin de

funciones competenciales en el Estado respecto de estas tres entidades
pblicas, por las siguientes razones.

En el caso de la Oficina Nacional de Identificacin y Estado Civil,

debemos considerar que a raz de la Reforma Constitucional de 1992
y la Constitucin de 1993, la RENIEC adquiere una autonoma
institucional frente al Jurado Nacional de Elecciones y la Oficina
Nacional de Procesos Electorales, sin tomar en cuenta que sus
funciones estn reducidas al control de la informacin personal de
los ciudadanos y que dicha funcin bien la puede desempear una
Oficina Pblica Especializada Tcnica, como lo es la Superintendencia
Nacional de Registros Pblicos, SUNARP que depende orgnicamente
del Ministerio de Justicia.

Nuestra observacin radica en que en la SUNARP actualmente existe

un registro de personas naturales la cual contiene una informacin
casi equivalente a la que maneja la RENIEC y ello genera una
duplicidad de funciones en trminos prcticos, provocando una sobre
carga econmica, institucional y humana para una nica funcin
estatal que es la de llevar un registro individual de los ciudadanos
nacionales.

LA SUNARP inclusive en el mbito de la informacin que administra es

ms completa que la que detalla la RENIEC, lo cual nos permite

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sostener que la naturaleza jurdica de la ltima no tiene un carcter
constitucional que le garantice una autonoma constitucional.

Los argumentos atenuantes a esta crtica podran materializarse en el

hecho de garantizar una mayor autonoma a los procesos electorales
en el pas, pero ello no es significativamente referencial por cuanto el
escrutinio de los registros personales son constantemente criticados
respecto de la labor que ejecuta la RENIEC al nivel de declarar como
ciudadano hbil en sus ejercicios a personas fallecidas en sus actas
para los procesos electorales.

En el caso de la Academia de la Magistratura, el error parte de la propia

materializacin de su descripcin orgnica en la propia
Constitucional, asignndola a una parte delimitada para otra entidad
autnoma: el Consejo Nacional de la Magistratura.

Tampoco opera a favor de su autonoma que el Presidente del Poder

Judicial deba sustentar su pliego presupuestal ante el Congreso de la
Repblica, con lo cual su autonoma institucional econmica ha estado
sujeta a un contexto ms poltico que el determinado por su propia Ley
Orgnica, Ley N 26335.

La desorganizacin burocrtica interna tampoco permite sostener su

autonoma constitucional por cuanto existe un evidente divorcio
entre el Pleno del Consejo Directivo compuesto por magistrados del
Poder Judicial y del Ministerio Pblico que en esencia hacen mayora
frente al representante del Consejo Nacional de la Magistratura y de la
Junta de Decanos de los Colegios de Abogados de la Repblica (artculo
5 L.O.AMAG) con el rgano Ejecutivo de la AMAG, compuesto por la
Direccin General, quien es funcionario de confianza y cuya
estabilidad est condicionada a la vigencia del Consejo Directivo.

Complementa esta visin inorgnica con la ausencia de facto del

rgano de Apoyo, el Comit Consultivo el cual al no tener ni voz ni
voto en las sesiones del Consejo Directivo (rgano Rector), se limita a
una cuestin superficial intrascendente.

Respecto de la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, es definida

como el organismo encargado de la regulacin y supervisin de los
Sistemas Financieros, de Seguros y del Sistema Privado de Pensiones,
as como el rgano encargado de prevenir y detectar el lavado de
activos y financiamiento del terrorismo.

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 Finaliza la descripcin contenida en su pgina web institucional de la
siguiente manera: su objetivo primordial es preservar los intereses de
los depositantes, de los asegurados y de los afiliados al Sistema
Privado de Pensiones (SBS, 2014).

La crtica que nos permite sustentar nuestra posicin radica sobre todo
en sus propias competencias, las cuales estn ms prximas a una
funcin de organismo supervisor conformante del equipo de
Organismos Pblicos Especializados Reguladores que a un rgano
Constitucional Autnomo.

La defensa de los intereses de los ciudadanos y del propio Estado no

implica necesariamente una funcin de rango especial que exija una
categorizacin de rgano Constitucional Autnomo y que
eventualmente una reasignacin en la Estructura del Estado Peruano
no afectara ni los intereses de los usuarios del Sistema Financiero,
tanto de la Banca como de las Cajas de Ahorro, de las entidades del
Sistema de Prestadoras de Seguros que en nuestro pas estn
estrechamente vinculados al sector de la Banca si es que no es una
dependencia independiente de una misma entidad financiera.

Como tampoco se vera afectado el propio Estado porque la funcin

de control de lavado de activos no es una competencia exclusiva para
la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, dado que esta norma
tiene un alcance inclusivo a todas las entidades pblicas y privadas del
pas.

Tampoco opera a favor el criterio del control econmico y financiero

pblico y privado (RUBIO, 2004: 204) por cuanto dicha competencia
incide ms en las caractersticas propias de un rgano Pblico
Especializado Regulador que a la de un Organismo Constitucional,
donde su principal tarea incide en el control del poder que en la
prestacin de un servicio.

V. NUESTRA POSICIN RESPECTO DE LA ESCTRUCTURA DEL

ESTADO.

Por los puntos anteriormente expuestos, en la composicin del Estado,

nuestra Constitucin debe ser estructurada de una mejor manera, sobre
la base de un criterio tcnico de:

a) Divisin de funciones orgnicas, para as delimitar mejor la

divisin de un poder estatal de un servicio pblico.

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 b) Ubicacin de entidades en funcin a su vinculacin con la
administracin de la competencia de la funcin pblica.
c) Ponderacin de funciones en cuanto a la determinacin de la
creacin, mantenimiento y unificacin de entidades pblicas en
mrito a la duplicidad de funciones.

Eventualmente la materializacin de esta posicin podra verse limitada

por la visin poltica que el legislador o constituyente tenga sobre la
verdadera divisin de poderes y competencias en el Estado, la cual puede
ser adems de imprevista, sujeta a las condiciones coyunturales de la
poca.

VI. BIBLIOGRAFA.

RUBIO CORREA, Marcial (2006) El estado peruano segn la

jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Lima, PUCP
SUPERINTENDENCIA DE BANCA, SEGUROS Y AFP (2014) Pgina
web institucional. www.sbs.gob.pe

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