Presupuestaria
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LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DEL GASTO PBLI-
ESTUDIOS Y NOTAS
157
CO Y LA ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA
Universidad de Granada
SUMARIO
ReSUMen. Este trabajo analiza los principios constitucionales del gasto pblico, consideran-
do necesaria una interpretacin acorde con el principio de estabilidad presupuestaria. Ade-
ms del principio de legalidad, se examinan el principio de asignacin equitativa de los
www.ief.es
recursos pblicos y los criterios de eficiencia y economa. Estos principios constituyen un lmi-
te a la actuacin de los poderes pblicos, pero al mismo tiempo van a estar condicionados en
su aplicacin por la estabilidad presupuestaria. Su necesaria efectividad, a travs de las opor-
tunas tcnicas presupuestarias y de control, deber compatibilizarse con las exigencias de la
estabilidad presupuestaria, de forma que se evite cualquier conficto interpretativo.
Palabras clave: Gasto pblico. Principios. Estabilidad presupuestaria.
AbstrAct. This paper analyses the constitucional principles of public spending, conside-
ring it necessary to have an interpretation consistent with the principle of budgetary stabi-
lity. In addition to the principle of legality, the principle of equitable allocation of public
resources and the criteria of efficiency and economy are examined. These principles cons-
titute a limit on the actions of public authorities, but at the same time their application is
conditioned by budgetary stability. Their requisite effectiveness, through the appropriate
budgetary and control techniques, must be reconciled with the requirements of budgetary
stability, in such manner as to avoid any interpretive dispute.
Keywords: Public spending. Principles. Budgetary stability.
1. InTRODUCCIn
Los principios constitucionales que han de presidir el gasto pblico, en general, han
sido objeto de importantes pronunciamientos doctrinales y jurisprudenciales a que
nos vamos a referir en este trabajo, y dada la incorporacin del principio de esta-
bilidad presupuestaria, resulta necesario, a nuestro entender, un replanteamiento, o
Crnica
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1
Cfr. CALATRAvA ESCOBAR, M. J. (1999), pg. 24.
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2. eLPRInCIPIODeLeGALIDADFInAnCIeRA.LALeGALIDADen
Jos Antonio Snchez Galiana
LAAPROBACInDeLGASTOPBLICO
2
Cfr. SNCHEz SERRANO, L. (1997), pg. 121.
3
Efectivamente, el artculo 5.1 de la LO 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, vigente hasta el 1
Constitucin es la norma suprema del ordenamiento jurdico, y vincula a todos los Jueces y Tribu-
nales, quienes interpretarn las leyes y reglamentos segn los preceptos y principios constituciona-
les, conforme a la interpretacin de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el
4
ORN MORATAL, G. (1995), pg. 57.
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como al resto del ordenamiento jurdico, en cuanto pueda afectar a las decisiones
relacionadas con ste7.
A diferencia del principio de legalidad tributaria, el principio de legalidad en los
gastos pblicos, que integra con ste el principio de legalidad financiera, no se
encuentra en la parte dogmtica de la Constitucin, sino que se contempla en su
parte orgnica por cuanto se entiende que el Parlamento, en ese punto, se limita a
autorizar al Ejecutivo la realizacin de una serie de inversiones pblicas y la ejecu-
Jos Antonio Snchez Galiana
5
Vid., en este sentido, CALATRAvA ESCOBAR, M. J. (1999), pg. 31.
6
En el sentido expresado por BAYONA DE PEROGORDO (1991), el legislador constitucional se refiere,
con este principio, a los preceptos legales que en los diversos textos y en relacin con la ms diver-
sas materias, hacen referencia al gasto pblico, en el sentido de satisfacer las necesidades pblicas
mediante el empleo de fondos pblicos, de modo que no se limita a ordenar la sujecin de la Admi-
nistracin al principio de legalidad en la gestin del gasto pblico, sino que, indirectamente, atribu-
ye a la ley la tarea normativa de disciplinar el gasto pblico. Cfr. BAYONA DE PEROGORDO, J. J. (1991),
pg. 181.
7
Cfr., en este sentido, SOLER ROCH, M. T. (1994), pg. 1838.
8
CAYN GALIARDO, A. (1979), pg. 92.
9
En realidad, y desde hace aos, se reivindica, la sustantividad del Derecho de los Gastos Pblicos,
con una sustantividad propia respecto al Derecho Presupuestario, y que se referira tanto a la orde-
nacin material y formal del gasto pblico, como a todas las modalidades concretas del gasto pbli-
co que han adquirido cierto grado de diferenciacin, tales como el crdito oficial, las subvenciones
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Presupuesto como plan de ordenacin de los gastos pblicos, que es preciso cubrir
161
con los ingresos cuya recaudacin se prev o calcula, debiendo sujetarse, unos y
otros, a unos principios materiales, lo cual conducira al tema de la justicia en el gasto
pblico, o mejor, la justicia financiera en general, en la que est nsita la idea de la
finalidad redistributiva a que responde el conjunto del Derecho Financiero.
Partiendo siempre de la incuestionable constatacin de que el artculo 133.4 CE,
afecta a todas las Administraciones Pblicas, y por tanto todas ellas, en sus decisio-
nes relativas al gasto, se someten a la legalidad vigente, se podra distinguir entre
dos mbitos en que actuara este principio, el relativo a la contraccin de obliga-
ciones y el que se refiere a la realizacin de los gastos, mbitos estrechamente rela-
cionados, ya que ambos vienen a plasmar una actuacin financiera que, afectando
Los principios constitucionales del gasto pblico y la estabilidad presupuestaria
3. PRInCIPIOSDeJUSTICIAMATeRIALeneLGASTOPBLICO
10
MARTNEz GINER, L. A. (2013), pg. 40.
11
Vid., sobre este tema, por todos, LAzO vITORIA, X. (2008), pgs. 163 y ss.
12
Sobre las primeras formulaciones doctrinales del principio de justicia material del gasto vid., por
todos, ESCRIBANO LPEz, F. (1976).
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cial que aparece tradicionalmente entre el principio de justicia del ingreso y el prin-
162
13
Sobre la problemtica relativa a la formulacin de un principio unitario de justicia financiera y su
significacin, vid., por todos, SNCHEz SERRANO, L. (1997), pgs. 253 y ss.
14
Vid., en este sentido, el trabajo de L. vACAS GARCA-ALS (2012), pgs. 2939 y ss.
15
Cfr., en este sentido, CAzORLA PRIETO, L. M (1980), pg. 399.
16
CAzORLA PRIETO, L. M (1980), pg. 400.
17
MONTORO ROMERO, C. (1990), pg. 44.
18
CALATRAvA ESCOBAR, M. J. (1999), pg. 30.
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ms, en el sentido expresado por BAYONA DE PEROGORDO (1999)19, que los criterios
163
3.1. Laasignacinequitativadelgastopblico
19
BAYONA DE PEROGORDO, J. J. (1999), pg. 158.
20
HERRERO SUAzO, S. (1988), pgs. 888-889. Ser esencial, aqu, en el sentido expresado por este
autor, tener en cuenta el nivel mnimo de prestacin de servicios pblicos a que alude la Constitu-
cin en los artculos 40.1, 130 y 158.
21
RODRGUEz BEREIJO, A. (1993), pg. 30.
22
NAvARRO FAURE, A. (2013), pg. 129.
23
ALBIANA GARCA-QUINTANA, C. (1996), pg. 424.
24
CAzORLA PRIETO, L. M. (1979), pgs. 55-56.
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junto a los ineludibles criterios de legalidad en relacin con los ingresos y gastos
pblicos, los criterios de justicia deben inevitablemente conducir a la formulacin
de otros principios materiales de justicia, entre los que destaca el de capacidad eco-
nmica -principio medular respecto al establecimiento del sistema tributario-, que,
en el mbito del gasto pblico, se va a manifestar en la necesaria asignacin equi-
tativa del gasto pblico
Se ha entendido que la asignacin equitativa de los recursos pblicos se refiere a la
propia justicia o equidad, ajustada a las circunstancias concretas de cada situacin,
o lo que es igual, la equidad supondra una distribucin del gasto pblico atendien-
do a las circunstancias sociales, polticas y econmicas de cada momento, y aqu
Los principios constitucionales del gasto pblico y la estabilidad presupuestaria
Ttulo I de nuestra Constitucin, para hacer efectivos los valores que merecen la
proteccin y atencin del Estado -aqu, encontraramos el rgimen pblico de la
Seguridad Social (artculo 41), la garanta en la obtencin de pensiones adecuadas
(artculo 50), el derecho a la salud (artculo 43) o el derecho de todos los espao-
les a una vivienda digna y adecuada (artculo 47)-27.
El principio de asignacin equitativa del gasto pblico, como se ha afirmado, y con
toda razn, preside toda la vida del gasto pblico, desde la decisin sobre su apro-
bacin hasta su ejecucin material, limitando tanto al poder legislativo como al
poder ejecutivo y prohibiendo las discriminaciones y la arbitrariedad28. Y siguien-
do a BAYONA DE PEROGORDO (1979)29, este principio se aplicara en tres niveles: la
garanta de una mnima satisfaccin de necesidades pblicas por encima de intere-
ses particulares, la ausencia de discriminacin en sentido tanto absoluto como rela-
tivo, y la interdiccin de la arbitrariedad. Ms en concreto, y como posteriormente
detall este mismo autor30, la asignacin equitativa de los recursos pblicos com-
porta, como exigencias fundamentales, la de garantizar una satisfaccin mnima de
las necesidades pblicas, en aras a la equidad; la ausencia de discriminaciones -
tanto de unas necesidades respecto de otras, como respecto de diversas situaciones
25
RODRGUEz BEREIJO, A. (1976), pg. 15, y del mismo autor (1978), pgs. 347 y 350. Vid., asimismo,
26
CAzORLA PRIETO, L. M (1980), pg. 401.
27
PREz ROYO, F. (1988), pg. 134.
28
CALATRAvA ESCOBAR, M. J. (1999), pg. 29.
29
Vid. BAYONA DE PEROGORDO, J. J. (1979).
30
BAYONA DE PEROGORDO, J. J. (1991), pgs. 167-168.
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como idea-resumen hacia la que confluye la gran mayora de los preceptos consti-
tucionales de ndole jurdico-pblica. Y, como detalladamente analiza ORN MORA-
TAL (1995)31, proyectara su eficacia en diversos momentos: la eleccin de recursos
para cubrir una concreta necesidad, la autorizacin del empleo de recursos pbli-
cos para la satisfaccin de las necesidades pblicas, y la asignacin de los recursos
autorizados para la satisfaccin de las necesidades pblicas. El principio de equi-
dad en el gasto pblico supondra una limitacin en todas estas fases.
La justicia en el gasto pblico ha de remitirse, en suma, al concepto de inters gene-
ral, el cual, podemos entender, se plasmara, en un sentido negativo, en la inter-
diccin del gasto inicuo, como la financiacin de actividades contrarias a los
Los principios constitucionales del gasto pblico y la estabilidad presupuestaria
criterio finalista de este principio, que en concreto, se referir, como pone de mani-
fiesto PREz ROYO (1988), a la actuacin del Estado como un Estado social y demo-
crtico de Derecho, segn aparece definido en el artculo 1.1 CE34. Y los valores
que integraran las necesidades pblicas referidas, no seran sino los que se concre-
tan en los criterios de la poltica social y econmica plasmados en la propia Cons-
titucin35.
El artculo 31.2 CE goza, en todo caso, de la cobertura jurdica del artculo 53.1 CE,
teniendo un efecto vinculante para todos los poderes pblicos, si bien, ms que un
verdadero derecho de los ciudadanos a una justa y equitativa asignacin de los
recursos pblicos36, configura un principio informador de las decisiones de gasto37
que, a nuestro entender, y como posteriormente veremos, debe ser compatible con
la estabilidad presupuestaria. Y entendemos, en el sentido expresado por LAzO vITO-
31
Vid. ORN MORATAL, G. (1995), pgs. 29 y ss.
32
Cfr. GARCA AOvEROS, J. (1994), pg. 1655.
33
Cfr. BAYONA DE PEROGORDO, J. J. (1982), pg. 32. Estas ideas fueron desarrolladas posteriormente,
34
PREz ROYO, F. (1988), pg. 134.
35
MARTNEz GINER, L. A. (2002), pg. 486.
36
Cfr., en este sentido, RODRGUEz BEREIJO, A. (1978), pg. 353.
37
MARTNEz GINER, L. A. (2002), pg. 488. Ciertamente, y como tambin ha puesto de manifiesto este
autor, el artculo 31.2 no configura un verdadero derecho subjetivo pblico de los ciudadanos en
sentido estricto, sino que encierra un autntico principio que, eso s, encierra ciertas expectativas de
actuacin por parte de los entes pblicos protegidos por el artculo 53.1 CE., de modo que la juri-
dificacin de las decisiones de gasto cobra sentido y fundamento con este principio informador. Cfr.
MARTNEz GINER, L. A. (2013), pg. 37.
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tiene que venir exclusivamente por la va procesal, sino que tambin se debe alcan-
zar por otras vas institucionales y orgnicas, como la distribucin de competen-
cias, funcionamiento de los rganos, o controles internos, entre otras38. Resulta
patente, en el sentido expresado por BAYONA DE PEROGORDO (1982)39, la necesidad
de un desarrollo normativo de este principio, que permita sentar los distintos crite-
rios de equidad en la asignacin de recursos pblicos, tales como la atencin al
nmero de beneficiarios, el coste de la satisfaccin o la relacin inversa con el
grado de satisfaccin de las necesidades individuales. Solo una adecuada concre-
cin de este principio, a travs de las correspondientes disposiciones normativas,
permitir su real efectividad que, adems, y como tendremos ocasin de examinar,
Los principios constitucionales del gasto pblico y la estabilidad presupuestaria
3.2. elprincipioderacionalidad.Laeficienciayeconomaen
elgastopblico
Jos Antonio Snchez Galiana
38
LAzO vITORIA, X. (2008), pg. 142.
39
BAYONA DE PEROGORDO, J. J. (1982), pgs. 32-33.
40
PREz ROYO, F. (1988), pg. 136.
41
CALATRAvA ESCOBAR, M. J. (1999), pg. 29.
42
ALBIANA GARCA-QUINTANA, C. (1996), pgs. 443-444.
43
ESCRIBANO LPEz, F. (1981), pg. 327.
44
Cfr., en este sentido, y entre otros, BAYONA DE PEROGORDO, J. J. (1979), pg. 77, y RODRGUEz BEREI-
JO, A. (1993), pg. 30.
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A estos criterios, y segn el artculo 6.1 de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Esta-
bilidad Presupuestaria, vigente hasta el 1 de enero de 2008, habra que aadir el criterio de calidad
a la hora de ejecucin de la poltica del gasto, que tambin integrara el principio de racionalidad.
En la actualidad, este ltimo criterio se recoge en el artculo 7.2 de la Ley Orgnica 2/2012, de 27
de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Cfr. MARTNEz GINER, L. A. (2002),
pg. 479.
46
LAzO vITORIA, X. (2008), pg. 153.
47
As se ha expresado LvAREz RICO, M. (1986), pg. 171.
48
Cfr., en este sentido, CAzORLA PRIETO, L. M. (1980), pg. 402.
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49
Vid., sobre esta distincin, y por todos, NIETO GARCA, A. (1976), pgs. 588 y ss.
50
LAzO vITORIA, X. (2008), pg. 146.
51
PASCUAL GARCA, J. (1984), pg. 82.
52
Cfr., en este sentido, SUREz SUREz, A.S. (1983), pgs. 62-63.
53
Cfr. MESCHERIAKOFF, M. S. (1990), pg. 125.
54
BAYONA DE PEROGORDO, J. J. (1982), pg. 31.
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eficiencia -en el sentido de eficacia-, trata de que las necesidades pblicas se cum-
169
plan, mientras que la economa trata de lograr la mayor satisfaccin al menor coste,
o sea, con la utilizacin del menor nmero de recursos. Comparto aqu la idea de
NAvARRO FAURE (2013), en el sentido de que, en realidad, el principio de economa
lo que pretende es la combinacin ms idnea de los recursos para dar satisfaccin
a la necesidad cuyo cumplimiento debe estar garantizado por el principio de efi-
ciencia55.Y a esa combinacin de recursos es a la que, efectivamente, podr afec-
tar el principio de estabilidad presupuestaria, as como las ms concretas
limitaciones, entre las que se incluye la relativa al endeudamiento, que, indirecta-
mente, derivarn del Tratado de estabilidad, coordinacin y gobernanza de la
Unin Europea, de 2 marzo de 2012, y que, a nivel estatal, debern ser acogidas
Los principios constitucionales del gasto pblico y la estabilidad presupuestaria
con base en la reforma del artculo 135 CE a que posteriormente nos referiremos.
Se ha entendido, y compartimos esta idea, que, en realidad, el control de raciona-
lidad econmica, de eficiencia, de economa o economicidad son una misma cosa,
refirindose a un control de rendimiento en su versin ms amplia como control
integral, mientras que el control de eficacia sera un control de gestin o actuacin,
referido nicamente a una determinada rea o aspecto de la organizacin objeto de
anlisis, conectndose ms con el cumplimiento de los objetivos del plan o progra-
Jos Antonio Snchez Galiana
55
NAvARRO FAURE, A. (2013), pg. 132.
56
SUREz SUREz, A. S. (1983), pg. 67.
57
CAzORLA PRIETO, L. M (1980), pg. 401.
58
Cfr. PREz DOMNGUEz, F. (2014), pgs. 90 y ss.
59
MARTNEz GINER, L. A. (2013), pg. 38.
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La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn, reitera el mandato constitucional, prescribiendo que la efica-
cia es un principio general de actuacin de las Administraciones Pblicas (artculo 3 en relacin con
el artculo 103.1 CE), as como la eficacia y el servicio a los ciudadanos.
61
El artculo 69.1 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, va a establecer
que los sujetos que integran el sector pblico estatal deben adecuar su gestin econmico-financie-
ra al cumplimiento de la eficacia en la consecucin de los objetivos fijados y de la eficiencia en la
asignacin y utilizacin de los recursos pblicos, en un marco de objetividad y transparencia de la
actividad administrativa.
62
ALBIANA GARCA-QUINTANA, C. (1996), pg. 444.
63
Esta redaccin, debida a la disposicin final 5.1 de la propia Ley 2/2012 es, sin duda, ms expl-
cita que la primitiva redaccin del artculo 17.2 de la Ley 11/1977, General Presupuestaria, de 4 de
enero, el cual, refirindose al control financiero del sector pblico realizado por la Intervencin
General de la Administracin del Estado, determinaba que el preceptivo control de eficacia se ejer-
cer mediante el anlisis del coste de funcionamiento y del rendimiento o utilidad de los respecti-
vos servicios o inversiones, as como del cumplimiento de los objetivos de los correspondientes
programas.
64
As, y como ejemplo, el artculo 29.6 de la LGP, refirindose al contenido obligatorio de los pro-
gramas ministeriales, establece que debern especificarse los indicadores de ejecucin asociados a
cada uno de los objetivos que permitan la medicin, seguimiento y evaluacin del resultado en tr-
minos de eficacia, eficiencia y economa.
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4. LAeFeCTIVIDADDeLOSPRInCIPIOSDeJUSTICIAMATeRIAL
Los principios constitucionales del gasto pblico y la estabilidad presupuestaria
DeLGASTOPBLICO.TCnICASPReSUPUeSTARIASYDe
COnTROL
dar que la inclusin del artculo 31.2 CE en el Captulo Segundo del Ttulo I tiene,
como consecuencia primordial, su efecto vinculante para todos los poderes pbli-
cos, as como la garanta de la proteccin jurisdiccional mediante el recurso de
inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, en el sentido y con las matiza-
ciones aludidas, y sobre el que debemos insistir. Estaramos, pues, ante el tema de
las tcnicas presupuestarias que permitiran hacer efectivos los principios constitu-
cionales del gasto pblico, o lo que es igual, de la necesidad de una concrecin de
los criterios de justicia material del gasto pblico o el control en la aplicacin de
los principios de justicia material del gasto pblico. No cabe duda de que la inefi-
cacia en los necesarios controles en el gasto pblico vendra a incentivar situacio-
nes de evasin fiscal, con importantes consecuencias en la obtencin de recursos.
Debemos reconocer que el artculo 31.2 no establece ni reconoce de forma direc-
ta un derecho subjetivo, en sentido tcnico-jurdico, y sera difcil vislumbrar en l
una garanta institucional protegida mediante el recurso de inconstitucionalidad,
segn el artculo 53.1 CE, quedando reducido el efectivo control de este artculo a
la eliminacin, por el Tribunal Constitucional, de normas claramente arbitrarias o
irracionales. Se debe considerar, en el sentido indicado por PREz ROYO (1988), que
la eficacia del artculo 31.2 tiene ms bien sentido como mandato al legislador, que
impone su concrecin en el contenido de determinadas leyes, adems de constituir
un eficaz elemento o gua para la interpretacin, por lo que resultar esencial el
desarrollo de los principios o reglas que en l se contienen67. Son necesarios, en
65
Cfr., en este sentido, MARTNEz GINER, L. A. (2002), pg. 482. Ibidem (2013), pg. 38.
66
Vid. PREz ROYO, F. (1988), pgs. 136 y ss.
67
PREz ROYO, F. (1988), pgs. 139 y ss.
Crnica
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ESTUDIOS Y NOTAS
este sentido, determinados mecanismos de tutela y control que garanticen a los ciu-
172
distintos a los contenidos en el artculo 31.2; los Tribunales ordinarios podran con-
trolar la constitucionalidad de disposiciones reglamentarias que vulnerasen el artcu-
lo 31.2, en el momento de la asignacin de los recursos ya autorizados; y el Tribunal
de Cuentas, u rganos autonmicos similares, controlaran externamente la actividad
econmica y financiera de todo el sector pblico, aunque en realidad, su control
jurisdiccional se refiere, inicialmente, a la determinacin de responsabilidades con-
tables y a los actos que suponen un menoscabo en los caudales pblicos71.
Jos Antonio Snchez Galiana
68
Sobre la vinculacin de los poderes pblicos a la adopcin de determinados gastos, y en particu-
lar, sobre la virtualidad en este mbito de los principios rectores de la poltica social y econmica,
cfr. ORN MORATAL, G. (1995), pgs. 59 y ss., y en particular, pgs. 71 y ss. Asimismo, sobre el con-
trol de la adecuacin constitucional del gasto pblico, a un nivel general, cfr. ibidem, pgs 85 y ss.
Y, en general, sobre el control de los principios de organizacin de las Administraciones Pblicas,
distinguiendo los controles internos de los externos, y con especial alusin al Tribunal de Cuentas e
instituciones autonmicas similares, vid. LvAREz RICO, M. (1986), pgs. 177 y ss. Cfr., asimismo,
sobre los distintos rganos evaluadores de la eficiencia de las polticas pblicas y funcionalidad, el
trabajo ya citado de F. PREz DOMNGUEz (2014), pgs. 96 y ss., en el que se refiere no solo a los con-
troles interno y externo de la gestin econmico-financiera, sino adems, a los no menos importan-
tes controles de calidad de la gestin administrativa y de impacto o nivel de satisfaccin de las
polticas pblicas, destacando especialmente el llevado a cabo por los rganos de control externo
de las Comunidades Autnomas.
69
Sobre la vasta problemtica que encierra el control parlamentario del gasto pblico, vid., por
todos, vALLS vIvES, F. (2001).
70
Sobre el control interno del gasto pblico, vid., por todos, LAzO vITORIA, X. (2008). Y en particu-
lar, sobre el control financiero y el control de los programas presupuestarios, vid., respectivamente
71
CALATRAvA ESCOBAR, M. J. (1999), pg. 33.
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que sera el presupuesto clsico o administrativo relacin de todos los gastos que
173
72
Una exposicin sinttica de estas tcnicas, as como su evolucin en la formulacin legislativa,
con sus diversas dificultades, ha sido realizada por BORGIA SORROSAL, S. (2004), pgs. 47 y ss.
73
Cfr., en este sentido, HERRERO SUAzO, S. (1980), pg. 99.
74
El Tribunal Constitucional ha invocado expresamente el artculo 31.2 CE para fundamentar la legi-
timidad constitucional del ejercicio de la funcin de control interno por parte de la Intervencin
General de la Administracin del Estado, afirmando en el FJ 3 del ATC 982/1986, que ahora en el
apartado segundo de ese mismo artculo 31 CE es donde se encuentra el fundamento de la activi-
dad de control financiero del Estado frente a una entidad perceptora de ayudas o subvenciones.
75
LAzO vITORIA, X. (2008), pgs. 136 y ss.
Crnica
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pblico. Ser preciso que el sistema de control sea efectivo en orden a asegurar la
174
particular relativa al mbito del gasto pblico que, como indicamos, resultara ms
amplio que el propiamente presupuestario.
5. LOSPRInCIPIOSDeJUSTICIAMATeRIALeneLGASTO
PBLICOYLAeSTABILIDADPReSUPUeSTARIA
Jos Antonio Snchez Galiana
76
En este sentido, el artculo 9 de la Ley Orgnica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas,
establece que su funcin fiscalizadora se refiere al sometimiento de la actividad econmico-finan-
ciera del sector pblico a los principios de legalidad, eficiencia y economa, ejerciendo su funcin
en relacin con la ejecucin de los programas de ingresos y gastos pblicos.
77
BORGIA SORROSAL, S. (2004), pgs. 59 y ss.
78
Cfr., en este sentido, MARTNEz GINER, L. A. (2002), pgs. 471 y ss.
Crnica
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que, en la programacin del gasto, las concreciones derivadas de esta Ley afecta-
rn a la organizacin de la actividad financiera plasmada en el Presupuesto anual,
incluso en relacin con gastos plurianuales. Y especialmente afectar a la potestad
de gasto el establecimiento de un lmite mximo de gasto, as como la regulacin
del Fondo de Contingencias -con la finalidad de posibilitar el cumplimiento y pago
de las obligaciones pblicas- podra afectar a su ejecucin.
Debemos destacar las importantes novedades que introduce la Ley Orgnica
2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera,
modificada por la Ley Orgnica 4/2012, de 26 de septiembre, y ms recientemen-
te por la Ley Orgnica 6/2015, de 12 de junio80, cuyo artculo 3.1 impone la ela-
Los principios constitucionales del gasto pblico y la estabilidad presupuestaria
79
Vid. MARTNEz GINER, L. A. (2002), pgs. 474 y ss.
80
Esta Ley va a reforzar la plasmacin los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad
financiera tanto en la LO 2/2012, como en la Ley Orgnica 8/1980, de 22 de septiembre, de Finan-
ciacin de las Comunidades Autnomas, y entre otras medidas, va a configurar expresamente el
principio de prudencia financiera, que ser introducido en un nuevo artculo 13 bis de la LOFCA.
81
El precedente legislativo de esta norma lo encontramos en la Ley 18/2001, de 12 de diciembre,
General de Estabilidad Presupuestaria y la Ley Orgnica 5/2001, de 13 de diciembre, complemen-
taria de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria. Sobre los aspectos principales de esta Ley, que
afectan al procedimiento de programacin y ejecucin presupuestaria, orientado al objetivo de
especialidad, y en particular, los principios que informan este proceso presupuestario estabilidad
presupuestaria, plurianualidad y transparencia, vid., por todos, LAzO vITORIA, X. (2008), pgs. 351
y ss. y GARCA ROCA, J. (2013), pgs. 76 y ss.
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ESTUDIOS Y NOTAS
te, este artculo 7, que lleva por ttulo Principio de eficiencia en la asignacin y
176
82
Y precisamente, para hacer efectivos estos principios, el apartado 3 de este mismo artculo dispo-
ne: Las disposiciones legales y reglamentarias, en su fase de elaboracin y aprobacin, los actos
administrativos, los contratos y los convenios de colaboracin, as como cualquier otra actuacin de
los sujetos incluidos en el mbito de aplicacin de esta Ley que afecten a los gastos o ingresos pbli-
cos presentes o futuros, debern valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta
al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad
financiera. El artculo 8 se referir al principio de responsabilidad, estableciendo la necesaria asun-
cin de las responsabilidades derivadas del incumplimiento de las obligaciones asumidas por parte
de las Administraciones Pblicas.
Crnica
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antes del 1 de agosto de cada ao, al Consejo de Poltica Fiscal y Financiera (apar-
177
83
Cfr., como ejemplo, el artculo 157.2.h) del Estatuto de Autonoma de Andaluca.
84
En sntesis, el contenido normativo de esta reforma va a consistir en el establecimiento del prin-
cipio de estabilidad presupuestaria; el Derecho europeo como parmetro de constitucionalidad,
referido a los mrgenes establecidos por la Unin Europea respecto al dficit estructural; la delega-
cin al Parlamento para fijar los lmites del dficit; la reserva de ley para la emisin de deuda pbli-
ca de forma condicionada; la posible excepcin a los lmites sobre dficit y deuda; el contenido de
la ley orgnica de desarrollo; y la obligacin de las Comunidades Autnomas de respetar el princi-
pio de estabilidad presupuestaria. Sobre las principales implicaciones de esta reforma, vid, entre
otros, BASSOLS COMA, M. (2012), pgs. 21-41; CARRASCO DURN, M. (2013), pgs. 169-206; GARCA
ROCA, J. (2013), pgs. 40-93; MARC CARRILLO (2014), pgs. 13-41; DE LA HUCHA CELADOR, F. (2012),
pgs. 21-47; MONCHN RUIz, L. (2012); RODRGUEz BEREIJO, A. (2013), pgs. 23-32; RUIz ALMENDRAL,
v. (2012); y RUIz-HUERTA, J. (2012).
85
Sobre el concepto de estabilidad presupuestaria a que se refiere el artculo 135 CE, as como el
concepto de dficit estructural y sus efectos sobre las competencias presupuestarias de las Comuni-
dades Autnomas, vid., entre otros, DE LA HUCHA CELADOR, F. (2012), pgs. 29 y ss.
86
De hecho, y en el sentido expresado por MEDINA GUERRERO, este principio de estabilidad presu-
puestaria no se tena por qu deducir de la referencia que, en el marco de los principios rectores de
la poltica social y econmica, el artculo 40.1 CE hace al deber de los poderes pblicos de promo-
ver una poltica de estabilidad econmica, ya que este no sera ms que un principio general, que
no puede entenderse como equivalente al ms especfico de estabilidad presupuestaria. Cfr. MEDINA
GUERRERO, M. (2012), pg. 138.
87
GARCA ROCA, J. (2013), pg. 66.
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La reforma constitucional del artculo 135 CE fue, sin duda, aprobada con un gran
178
88
En concreto, sobre las repercusiones de las modificaciones de la deuda pblica en el nuevo art-
culo 135 CE, en relacin con las Comunidades Autnomas, que se vern sometidas al principio de
reserva de ley en esta materia, vid., por todos, DE LA HUCHA CELADOR, F. (2012), pgs. 39 y ss.
89
RODRGUEz BEREIJO, A. (2013), pg. 7.
90
A. LPEz DAz (2014) alude a los necesarios ajustes para la vuelta a la estabilidad presupuestaria,
refirindose como importante alternativa a los ajustes sobre el gasto pblico, a la posibilidad de un
91
De hecho, y como ha puesto de manifiesto MARC CARRILLO, la doble referencia que el artculo 135
CE va a hacer al Derecho de la Unin, en los apartados relativos al dficit pblico y a la deuda pbli-
ca, van a convertir al Derecho europeo en parmetro de constitucionalidad a tener en cuenta, que
deber necesariamente ser asumido por el Tribunal Constitucional. Cfr. MARC CARRILLO (2014), pg.
23. Y en este mismo sentido va a afirmar RODRGUEz BEREIJO que el Derecho europeo constituir un
elemento cualificado en la interpretacin de los lmites constitucionales derivados del principio y las
reglas de la estabilidad presupuestaria del artculo 135 CE y en parmetro de constitucionalidad en
tanto la propia Constitucin espaola reenva al Derecho comunitario. Cfr. RODRGUEz BEREIJO, A.
(2013), pg. 32.
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92
Cfr. el comentario crtico que realiza de esta sentencia, en el marco de la doctrina jurisprudencial
sobre la estabilidad presupuestaria, F. ESCRIBANO (2014), pgs. 41 y ss.
93
Entre los principales objetivos de esta Ley destacan, en sntesis, la garanta de la sostenibilidad pre-
supuestaria de todas las Administraciones Pblicas, fortaleciendo la confianza en la estabilidad de
la economa espaola y el reforzamiento de los compromisos de Espaa con la Unin Europea; la
obligacin para todas las Administraciones Pblicas de presentar equilibrio estructural; el estableci-
miento de un lmite de deuda como garanta de sostenibilidad presupuestaria; la formulacin de un
marco presupuestario a medio plazo en el que se enmarcar la elaboracin del presupuesto y a tra-
vs del cual se garantizar una programacin presupuestaria coherente con los objetivos de estabi-
lidad y deuda pblica; la incorporacin de actuaciones preventivas de alerta temprana y de
correccin automtica; y el refuerzo de los mecanismos sancionadores en los que se tendrn en
cuenta, en lnea con la normativa europea, la reincidencia y la gravedad de los incumplimientos.
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94
El profesor ESCRIBANO realiza un estudio crtico sobre los principios generales formulados por la
LO 2/2012, desde la perspectiva de la limitacin de la autonoma financiera de las Comunidades
Autnomas y el excesivo desarrollo de la funcin tuteladora del Estado, que va a desnaturalizar, en
su opinin, esta idea de autonoma financiera, manifestndose, adems, en un conjunto de medidas
preventivas, correctivas y coercitivas. Cfr. ESCRIBANO, F. (2014), pgs. 47 y ss. Y asimismo se mues-
tra crtico con las medidas extraordinarias de apoyo a la liquidez que se concretaron en el RDL
21/2012, de 13 de julio, en desarrollo de la DA 1 de la LO 2/2012 -el FLA supone, sin duda, una
adhesin de las CCAA que lo solicitan a drsticas medidas establecidas unilateralmente por el pres-
tamista-. Ibidem, pgs. 59-60.
95
La doctrina constitucional sobre la reforma del artculo 135 CE se contiene, esencialmente, en la
STC 189/2011, de 23 de noviembre, FJ 4 (doctrina que sigue a la STC 134/2011 y que se reprodu-
cir, entre otras, en las SSTC 197/2011, FJ 4, 198/2011, FJ 4 y 203/2011, FJ 4). De ella destaca la
consideracin relativa a que el nuevo artculo 135 CE se considera ius superveniens que puede ser-
vir de canon de constitucionalidad respecto de asuntos interpuestos antes de la entrada en vigor de
la reforma constitucional; constituye un mandato constitucional que, como tal, vincula a todos los
poderes pblicos y que, por tanto en su sentido principial queda fuera de la disponibilidad de la
competencia del Estado y de las Comunidades Autnomas. Cuestin distinta es la de su desarrollo,
pues aquel sentido principial admite diversas formulaciones, de modo que ser ese desarrollo el que
perfilar su contenido; y la remisin a la Ley Orgnica obviamente estatal, corrobora la compe-
tencia del Estado en esta materia.
96
Sobre las posibles limitaciones de las competencias autonmicas que podran derivarse de este
artculo, y en particular, sobre la fijacin negociada de los objetivos de dficit pblico y de deuda
pblica; la necesaria aplicacin de los principios generales en la elaboracin y gestin de sus pre-
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ESTUDIOS Y NOTAS
las Cortes Generales101; en la fase de elaboracin, este objetivo podr ser modifica-
do por las Cortes, aunque no podrn incluir la regla del dficit sin incumplir lo pre-
ceptuado en el artculo 134.6 CE; en la fase de ejecucin, el principio de
101
En esta fase, y desde una perspectiva institucional, resulta decisiva la participacin de la Comi-
sin Europea, que obligar a un dilogo institucional entre las autoridades econmico-financieras
Crnica
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ESTUDIOS Y NOTAS
gasto pblico que deben plasmar el artculo 31.2 CE deben compatibilizarse con
las exigencias de racionalidad econmica en la ejecucin presupuestaria que, a su
vez, asegura la estabilidad presupuestaria con base en los criterios de eficacia, efi-
ciencia y calidad. La estabilidad presupuestaria no impide la plena vigencia de este
artculo. Es ms, la consecucin de esta estabilidad podra y debera coadyuvar a
hacer efectivos otros principios constitucionales, y en particular, el relativo a la jus-
ticia en el gasto pblico.
Jos Antonio Snchez Galiana
102
MARTNEz GINER, L. A. (2002), pg. 477.
103
Cfr. MARTNEz GINER, L. A. (2002), pgs. 491-492. Este autor, que escribe con anterioridad a la
reforma constitucional, puso de manifiesto la necesidad de que una Ley General del Gasto Pblico
realizase la labor de seleccin cualitativa del gasto, desarrollando el principio de justicia en el gasto,
en el marco de la estabilidad.
104
Se ha destacado, incluso, cmo la propia reforma del artculo 135 CE debera haber previsto,
ESTUDIOS Y NOTAS
por la LGP, bien por la propia LO 2/2012, referidas, por un lado, al control del obje-
tivo de la estabilidad presupuestaria mediante el ejercicio del control financiero
permanente artculo 157 LGP y de un tipo especfico de auditora pblica, y por
otro, a la funcin de elaboracin de un informe en el que se ha de expresar el grado
de cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria106. La constitucionali-
zacin del principio de estabilidad presupuestaria no ha supuesto, pues, en nuestra
legislacin, una ampliacin efectiva de los instrumentos de control sobre las leyes
aplicables, no incorporndose nuevos rganos especficos de control sobre la eje-
cucin de los presupuestos, si bien s podr resultar esencial, en su caso, el control
de constitucionalidad107.
Los principios constitucionales del gasto pblico y la estabilidad presupuestaria
106
Vid., sobre estas funciones, LAzO vITORIA, X. (2008), pgs. 358 y ss. Y sobre la adopcin de medi-
das en caso de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, ibidem, pgs. 362 y ss.
107
En concreto, la Disposicin Adicional Tercera de la LO 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria,
primer apartado, que, de acuerdo con lo previsto en la LOTC se pueden impugnar ante el Tribu-
nal Constitucional tanto las leyes, disposiciones normativas o actos con fuerza de ley de las Comu-
nidades Autnomas como las disposiciones normativas sin fuerza de ley, pudindose llegar, para
preservar el cumplimiento del artculo 135 CE, a adoptar la medida cautelar de suspensin de una
Ley de Presupuestos autonmica, segn deriva del apartado segundo de esa misma Disposicin Adi-
cional Tercera, en cuyo caso se entendern prorrogados los presupuestos del ejercicio anterior. Se
ha considerado, y con razn, la conveniencia de que en relacin con este control sobre el cumpli-
miento del principio de estabilidad presupuestaria, por parte de la Ley de Presupuestos estatal, se
108
Sobre la trascendencia de este principio en el contexto que examinamos, y en relacin adems
109
MARC CARRILLO (2014), pgs. 35-36.
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110
RODRGUEz BEREIJO, A. (2013), pg. 29. El artculo 26 de la LO 2/2012 ha sido declarado constitu-
cional por la STC 215/2014, de 18 de diciembre.
111
RODRGUEz BEREIJO, A. (2013), pg. 17. Y en este sentido, cita el profesor Bereijo la STC 126/1994,
FJ 5 que, refirindose a los derechos de Seguridad Social, afirma que corresponde al legislador en
funcin de las situaciones de necesidad existentes y de los medios financieros disponibles determi-
nar la accin protectora a dispensar por el rgimen pblico de Seguridad Social y las condiciones
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6. AMODODeCOnCLUSIn
Los principios constitucionales del gasto pblico y la estabilidad presupuestaria
de la gestin de los fondos pblicos ser un mecanismo esencial para evitar el des-
pilfarro y la corrupcin.
Resulta evidente, y tras el anlisis realizado, la necesidad, en el Derecho espaol,
de un adecuado tratamiento jurdico del gasto pblico como institucin, mediante
una Ley General del Gasto Pblico, aplicable con carcter general a todas las
Administraciones Pblicas, que enmarcara los principios generales que lo deben
presidir116. Ha sido insuficiente el tratamiento del gasto pblico en la Constitucin,
112
NAvARRO FAURE, A. (2013), pg. 123, ideas que son ampliamente desarrolladas en las pginas 129
y ss.
113
NAvARRO FAURE, A. (2013), pg. 134. Y como bien aade esta autora, y a pesar de la disciplina
presupuestaria, en materia de dficit y deuda pblica, derivada del gobierno econmico de la Unin
Europea, el gasto pblico deber seguir satisfaciendo, en el nivel que permita el objetivo de esta-
bilidad, las necesidades cuya satisfaccin se considera justa. Ibidem, pg. 135.
114
Vid., como ejemplo, sobre los efectos multiplicadores de arrastre econmico y de generacin de
empleo, de las polticas de gasto pblico, RODRGUEz MORILLA, C. y LLANES DAz-SALAzAR, G. (2004),
pgs. 189 y ss.
115
Vid., por todos, GIL IzQUIERDO, M. y ONRUBIA FERNNDEz, J. (2006), pgs. 1 y ss. Y sobre la evolucin,
en la situacin de crisis econmica, de las actitudes de los espaoles respecto a las diferentes polticas
de gasto y los niveles de presin fiscal, vid. CALzADA, I. y PINO, E. DEL (2013), pgs. 171 y ss.
116
En esta Ley del Gasto Pblico, y como, entre otros, puso de manifiesto MARTNEz GINER (2002),
se estructuraran y desarrollaran las cuestiones relativas a los principios jurdicos del gasto pbli-
co, los procedimientos de valoracin y determinacin de las necesidades pblicas a satisfacer, el
rgimen jurdico de las obligaciones pblicas y de los derechos de los acreedores, as como de cual-
quier sujeto afectado por el gasto pblico y los procedimientos de ejecucin del gasto pblico
todo ello desde la perspectiva que ofrece el nuevo marco jurdico de la estabilidad presupuesta-
ria, pg. 475.
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ESTUDIOS Y NOTAS
to, la elaboracin de una ley de principios reguladores del gasto pblico, evitando,
y sobre todo tras la vigencia de la Ley de Estabilidad Presupuestaria, la necesaria
intervencin del Tribunal Constitucional, ante los conflictos que se estn plantean-
do respecto de las competencias autonmicas en la materia.
Efectivamente, el ideal estara en la formulacin de un principio de justicia en el
gasto pblico que integre unitariamente todos los principios y criterios a que nos
hemos referido, debiendo estar, como en otro momento indicamos, a una interpre-
tacin del conjunto de preceptos constitucionales que permita vislumbrar las que
podramos considerar como necesidades pblicas constitucionales117. O como
ha afirmado BAYONA DE PEROGORDO (1999), solo el desarrollo normativo de los
Los principios constitucionales del gasto pblico y la estabilidad presupuestaria
117
CALATRAvA ESCOBAR, M. J. (1999), pg. 32.
118
BAYONA DE PEROGORDO, J. J. (1999), pg. 192.
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