Material de uso exclusivo para fines acadmicos

Perspectivas urbanas:
temas cruciales en polticas del suelo en Amrica Latina

Polticas del suelo a travs de geografa y tiempo:

lecciones de experiencias seleccionadas

Martim O. Smolka y Laura Mullahy

El presente tomo rene una coleccin de artculos escritos durante los ltimos 13 aos sobre
un conjunto de polticas del suelo pertinentes a los pases latinoamericanos en los que ha
trabajado el Instituto Lincoln de Polticas de Suelo. Todos estos artculos, publicados
originalmente en ingls en la revista Land Lines del Instituto, versan sobre materias
estudiadas en los programas de capacitacin, investigacin y otros programas desarrollados
por el Programa para Amrica Latina y el Caribe.

Esta introduccin presenta una visin general de asuntos cruciales sobre polticas del suelo
tomados de las experiencias del Instituto en la regin, y cada uno de los seis captulos
siguientes incluye un ensayo de introduccin que resalta los artculos sobre ese tema. Los
seis temas reflejan las reas principales en las que ha concentrado sus esfuerzos el Programa
para Amrica Latina y el Caribe: tendencias y perspectivas en mercados de suelo; mercados
de suelo informales y regularizacin de tenencia; tributacin inmobiliaria; recuperacin de
plusvalas; planificacin y uso del suelo; y poltica y participacin pblicas. Junto con los
artculos que comprenden cada captulo, estos temas presentan una oportunidad para
explorar las similitudes y diferencias que coexisten hoy en da en el ordenamiento territorial
y en las polticas tributarias de Amrica Latina.

Al reunir estos textos no se pretende hacer una cobertura exhaustiva de la poltica del suelo
y la geografa. No todos los temas son igual de pertinentes en todos los pases, ni todos los
pases estn representados por igual en cada uno de los temas tratados. Esta coleccin

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ofrece, no obstante, un amplio espectro de ideas crticas y originales sobre asuntos de

poltica del suelo.

Una vez dicho esto, surge una duda inmediata referente a la generalidad y pertinencia de las
lecciones que se saquen de esta coleccin para entender la poltica del suelo en una regin
tan diversa. Cualquier referencia que describa a Amrica Latina como una sola entidad
homognea con problemas comunes de poltica de suelo, est equivocada. Adems, los retos
en materia de suelo que enfrentan las grandes reas metropolitanas son de una naturaleza
completamente diferente a los de las ciudades pequeas que operan como comunidades
dormitorio para trabajadores rurales.

De forma similar, en distintos pases se pueden encontrar muchos matices en la forma de sus
instituciones de poltica del suelo, a saber: en la regulacin de derechos de ttulos de
propiedad; derechos privados sobre plusvalas del suelo atribuidas a una accin urbanstica
pblica; los lmites para asociaciones pblico-privadas sobre operaciones urbanas grandes y
complejas; o incluso en los requisitos aplicados a la formalizacin de transacciones de
propiedades. Si bien todas estas diferencias geogrficas e institucionales plantean riesgos
metodolgicos considerables y retos formidables, tambin proporcionan un terreno frtil
para un prometedor anlisis de polticas de suelo.

Comparaciones geogrficas e institucionales: una herramienta de aprendizaje

Hay mucho que aprender de las distintas manifestaciones de mercados del suelo y de
atributos de polticas del suelo en pases o jurisdicciones con estructuras sociopolticas y
econmicas aparentemente similares que producen distintos resultados. Considrese, por
ejemplo, la evidencia de municipios con similares poblaciones, rentas per cpita y bases
econmicas, pero con rendimientos de tributacin inmobiliaria notablemente distintos.
Dichos casos ilustran la forma en que la voluntad poltica puede influir en el rendimiento,
tanto como pueden hacerlo factores administrativos tales como los recursos tcnicos y
humanos.

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Tambin se pueden sacar conclusiones de las similitudes de otros fenmenos relacionados

con el suelo observados en pases o jurisdicciones con estructuras institucionales
aparentemente caractersticas. Por ejemplo, a pesar de las restricciones impuestas por la
peculiaridad del sistema de ejido en la expansin del suelo urbano en Mxico, la aparicin
de ocupaciones de bajos ingresos en las afueras de la Ciudad de Mxico es prcticamente
igual a la de los alrededores de So Paulo y otras megaciudades. La presencia ubicua de
barriadas pobres y asentamientos irregulares, y su parecido fsico en las reas de reciente
expansin de la mayora de las ciudades latinoamericanas sea cual sea su tamao y
posicin funcional en el sistema urbano del pas sugiere ciertamente determinantes
estructurales poderosos (y probablemente comunes) en el funcionamiento de los mercados
del suelo urbano.

Se pueden tambin sacar conclusiones reveladoras sobre la influencia de los procesos

sociales y de mercado en el sostenimiento de polticas del suelo cuando se comparan, por
ejemplo, las tendencias de segregacin social espacial que muestran pases tan radicalmente
diferentes como Cuba y Chile. Su rasgo comn es su experiencia con regmenes autoritarios.
En el mbito de la planificacin urbana, por ejemplo, Cuba suprimi los mercados del suelo,
pero la integracin forzada (asignacin de familias segn la necesidad) qued relegada ante
los intercambios de viviendas clandestinos impulsados por el mercado (las permutas). En
Chile, la segregacin forzada diseada originalmente para corregir la acumulacin de
presuntas distorsiones del mercado dio lugar a fuertes movimientos sociales que
protestaban la inercia integrada de un mercado, por otra parte exitoso, impulsado por el
sistema de documentos probatorios de viviendas. Los resultados originalmente previstos
demostraron ser inestables en ambos casos, lo que pone en evidencia las consecuencias de
no tener en cuenta los aspectos sociales de los mercados del suelo.

Algunos observadores disputan esta idea de que se pueden sacar conclusiones comparando
experiencias a lo largo y ancho de la regin. Segn nuestra experiencia, en cualquier ciudad
que hemos visitado hemos odo argumentos apasionados que aseveran que los mercados del
suelo urbano y las pautas de ordenamiento territorial son absolutamente nicos, que los
precios del suelo estn subiendo como en ningn otro lugar del mundo, y que las personas

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locales interesadas en los mercados del suelo tienen motivos ilgicos, e incluso
cuestionables, para sus acciones; en pocas palabras, todos estn convencidos de la
singularidad de los asuntos del suelo en su pas, ciudad o distrito. No es raro toparse con
mensajes en el sentido de que la realidad le gana a la teora. No hay puntos de
coincidencia ni razones para generalizar, ya que cualquier afirmacin de pertinencia est
circunscrita a lecciones individuales de experiencia local acumulada. Cada caso es un
mundo.

Tras 13 aos de actividad en Amrica Latina relacionndonos con agencias y funcionarios

pblicos, participando en seminarios acadmicos, promocionando la investigacin y
produciendo publicaciones, nos quedamos con una sensacin apremiante de dja vu al or
estas declaraciones. Los mercados de suelo urbano de Amrica Latina parecen verse
afectados por fuerzas macroestructurales definitivas que, en la mayora de los pases, han
engendrado precios muy altos por suelo servido, una informalidad persistente y notable, una
fuerte diferenciacin (segregacin) residencial intraurbana, una retencin significativa del
suelo como reserva de plusvala y una delincuencia urbana extendida.

Tambin solemos observar generalizaciones muy extendidas del tipo una vez visto un caso,
se han visto todos, alegando que sea cual sea su nombre barriadas, barrios, conventillos,
favelas o villas miseria todos los asentamientos informales son iguales, y todos pasan por
los mismos procesos. Sin importar el carcter poco convencional ilegal, irregular,
informal o clandestino de las formas adoptadas por un segmento significativo de la
poblacin para tener acceso y ocupar suelo urbano en diferentes reas (pases, ciudades,
vecindarios), al final reflejan la aseveracin de que los mercados del suelo urbano
aparentemente no funcionan bien en Amrica Latina.

Hace tiempo que se han establecido mercados maduros como la fuerza impulsora principal
detrs de la urbanizacin en Amrica Latina, sin embargo la presencia de asentamientos
informales indica una falla persistente del mercado.

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No es necesario rebuscar en las publicaciones para darse cuenta de la importancia de los

determinantes culturales, histricos e institucionales en la evolucin y el diseo de polticas
del suelo. El no tener en cuenta esos aspectos en las polticas diseadas (o legitimadas por la
necesidad) para mejorar el funcionamiento del mercado del suelo urbano en la regin ha
contribuido considerablemente a la propia existencia, reproduccin y expansin de
ordenamientos territoriales socialmente inaceptables.

Quizs una de las razones que hacen que el trabajo en la poltica del suelo de Amrica
Latina sea tan fascinante, es justamente este contraste siempre presente entre las
caractersticas que son comunes en toda la regin y las anomalas que hacen que la relacin
de cada pas con el suelo sea nica. Los asuntos ms sobresalientes caen en alguna parte del
espectro entre lo comn y lo singular. Nuestro trabajo nos ha permitido discernir algunos de
los asuntos que verdaderamente son crticos, y que a veces son bastante diferentes de los
ms evidentes o ms presentes en la agenda pblica.

Historial de la poltica del suelo de Amrica Latina: restricciones para una

implementacin eficaz

En los mismos trminos establecidos anteriormente, se entiende en general que, a pesar de

las diferencias institucionales, sociopolticas y econmicas, emerge una tendencia general
comn que indica un rendimiento y unos resultados deficientes de la poltica del suelo en la
regin. La mayora de los pases tienen en comn un historial de bajo desempeo de
tributacin inmobiliaria, recuperacin de plusvalas del suelo generadas pblicamente,
diseminacin de infraestructura y servicios urbanos, suministro de alternativas de vivienda
para los pobres en las zonas urbanas, enfrentamiento con una fuerte cultura de morosidad
urbanstica y as sucesivamente. La responsabilidad de esta situacin se atribuye a un
entorno hostil para implementar la poltica del suelo, segn se expresa en la necesidad de
superar la falta de condiciones administrativas adecuadas y recursos humanos y tcnicos, y
la necesidad de contener un fuerte legado de poderosos intereses de tenencia del suelo que
tratan de influir en las polticas del suelo para su propio beneficio.

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Sin negar la importancia de estos factores, la experiencia del Instituto Lincoln en el

desarrollo de programas para funcionarios pblicos en Amrica Latina ha mostrado que
dichos funcionarios desafan constantemente estas restricciones para mejorar el historial de
la poltica del suelo. Hay mucho que aprender de la experiencia ganada por personas de
otras ciudades y pases cuando se han propuesto vencer las limitaciones impuestas por estos
factores.

Se entiende cada vez ms que muchos de los desafos que afectan a los pobladores urbanos
de Amrica Latina no son consecuencia de una ausencia de poltica del suelo, sino que se
deben a la escasez de buenas polticas del suelo. Se pueden encontrar ejemplos en 1) el
cuantioso nmero de barriadas pobres existentes y asentamientos deteriorados que
empezaron como campos de emergencia, o en proyectos de vivienda pblica especficos; 2)
las normas y regulaciones urbansticas difciles de cumplir y elitistas (y sus efectos en los
precios del suelo); o 3) las distorsiones producidas por prcticas clientelistas utilizadas
tradicionalmente al asignar infraestructura y servicios pblicos. Existen incluso indicios
inquietantes de los posibles efectos negativos de muchas polticas de regularizacin sobre la
informalidad misma. Aunque algunos de estos diagnsticos son ahora comunes, sus perfiles
e implicaciones no suelen ser necesariamente percibidos.

Recursos no disponibles o sin explotar

Hemos aprendido que a menudo se exagera la supuesta falta de recursos como uno de los
orgenes de los problemas. La experiencia nos ha mostrado que la falta de capacidad de
operacin o el comportamiento sin escrpulos de las autoridades para gestionar recursos
existentes es frecuentemente un impedimento ms crtico que afecta el desarrollo y la
ejecucin de buenos proyectos (ver el captulo 3). Un ejemplo de ello es la parlisis del
proyecto de la Franja Costera de Asuncin, Paraguay, a pesar de los recursos puestos a
disposicin por el Banco Interamericano de Desarrollo. Por otra parte, la experiencia de
Porto Alegre de usar derechos de desarrollo transferibles como moneda en las costosas
expropiaciones o indemnizaciones del suelo necesarias para construir un importante
corredor de transporte centrourbano demuestra la existencia de recursos latentes a la espera
de ser explotados.

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El uso de medios ms creativos para aprovechar los recursos necesarios se topa a menudo
con una fuerte resistencia. Hay un vergonzoso desequilibrio entre lo que se toma (o
recupera) y lo que se da (o indemniza) por plusvalas del suelo asociadas con las
intervenciones pblicas. Las autoridades locales generalmente son bastante escrupulosas
incluso reticentes cuando se trata de exigir al menos un pequeo porcentaje de la plusvala
del suelo generada cuando los municipios invierten en infraestructura y servicios urbanos
locales, o cuando se otorga a ciertos terrenos unos usos ms importantes (por ejemplo,
mayor densidad o parcelacin ms favorable). Por otra parte est la voluntad descarada de
algunas autoridades de indemnizar generosamente a terratenientes por reclamaciones
cuestionables de derechos jurdicos en procesos relacionados con la adquisicin de suelo
para proyectos pblicos. Aunque no se reconoce frecuentemente, la administracin pblica
termina pagando dos veces: la primera, al mejorar una parcela de terreno, y la segunda, al
indemnizar al propietario por ese suelo cuando sea adquirido ms adelante para usos
mayores legitimados pblicamente.

Es descorazonador que, a pesar de la retrica y la ostentacin sobre la recuperacin o

movilizacin de plusvalas del suelo creadas pblicamente, el saldo general sigue inclinado a
favor de las indemnizaciones dadas a terratenientes privados por la administracin pblica
cuando se adquieren suelos para usos pblicos o sociales. El suelo urbano an parece
representar un activo para algunos a fin de demostrar sus privilegios patrimoniales en la
sociedad, en vez de una base imponible para generar los recursos necesarios. Desde una
perspectiva diferente, el legado histrico del concepto socialmente sesgado de privatizacin
de los beneficios y socializacin de los costos sigue predominando cuando se refiere a la
gestin pblica del suelo urbano. En suma, los recursos estn all, pero no la capacidad y la
voluntad para explotarlos.

Falta de informacin o de la capacidad para usarla

Predomina una idea falsa similar en lo que se refiere al acceso a la informacin relevante
sobre el suelo. La informacin suele existir, pero no la capacidad para encontrarla,
reconocerla, organizarla y sobre todo interpretarla. Considrese la cantidad significativa de

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recursos pblicos invertidos en catastros y otros sistemas avanzados de informacin del

suelo (LIS), investigaciones acadmicas empricas (incluidas tesis de estudiantes
graduados), y trabajos de consultora encargados, por ejemplo. Incluso despus de descontar
los problemas frecuentes relacionados con la actualizacin de los sistemas de informacin,
la falta o la interrupcin de fondos, y la circulacin restringida de estas fuentes, sigue
existiendo un saldo general de informacin interesante y valiosa que se aplica, en el mejor
de los casos, de modo superficial o ceremonioso. El problema bsico es la incapacidad
(adems de la falta de voluntad) de los funcionarios pblicos de asimilar y convertir dicha
informacin en resultados de operacin.

Las idiosincrasias que afectan la oferta y la demanda de informacin pertinente a la

formulacin e implementacin de polticas del suelo parecen ser un fenmeno demasiado
presente. (Por cierto, sta es una de las justificaciones de la propia existencia del Instituto
Lincoln: abordar la necesidad que tienen los funcionarios pblicos de entender mejor los
asuntos de poltica del suelo.) Interesantes datos empricos recopilados en encuestas suelen
interpretarse mal debido a la incapacidad de los investigadores urbanos acadmicos y de los
consultores profesionales de dominar los mtodos bsicos y las tcnicas estadsticas para ir
ms all del anlisis descriptivo, o para sintetizar las complejidades de fenmenos muy
variados en unas relaciones crticas significativas. Los funcionarios pblicos, por su parte,
tambin estn mal preparados para formular claramente su necesidad de una evidencia
emprica pertinente a la poltica y para asimilar resultados cientficos refinados. En
consecuencia, observamos planes de ordenamiento territorial con serios desajustes en la
distribucin espacial de infraestructura y servicios urbanos. A menudo se pueden observar
desajustes similares entre los gastos en acciones curativas en vez de en acciones preventivas
para tratar los problemas de la informalidad, o en reas designadas para el desarrollo que
encuentran poco eco en los urbanizadores.

Falta de dilogo entre los planificadores urbanos y los funcionarios de finanzas pblicas
La elaboracin de la poltica del suelo en Amrica Latina se ve obstaculizada
frecuentemente por la falta de dilogo entre los planificadores, que en su mayor parte estn

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preocupados por la calidad del entorno construido (incluso si su trabajo est restringido a
una pequea rea de la ciudad), y los funcionarios fiscales que tratan de aumentar al mximo
los ingresos pblicos. En la prctica, esto se refleja en planificadores que a menudo
descuidan el modo de financiar los proyectos y en cmo la forma urbana afecta la base
tributaria, o el impacto de las prcticas de recaudacin de impuestos sobre el ordenamiento
territorial. Aunque estas preocupaciones se plasman en los cada vez ms numerosos
proyectos de nueva urbanizacin a gran escala, en todos los casos, o prcticamente en todos,
los beneficios econmicos y financieros tienden a circunscribirse espacial y socialmente,
como es el caso de los enclaves renovados. Los costos reales directos e indirectos
relacionados con estos proyectos se pasan por alto en gran medida o no se tienen en cuenta,
e incluso se deforman deliberadamente. Puerto Madero, el influyente y aclamado proyecto
de urbanismo de Buenos Aires, an no ha sido evaluado en cuanto a su contribucin a la
base econmica y fiscal de la ciudad en su totalidad.

A pesar de la mayor presencia de los llamados instrumentos hbridos (combinacin de

regulacin fiscal y ordenamiento territorial) como la reduccin de la tributacin inmobiliaria
para la conservacin histrica en Quito, o la automejora de los vecindarios, o el uso de
CEPAC (certificados para potencial adicional de construccin) en So Paulo para controlar
las motivaciones de los urbanizadores ansiosos de obtener derechos de construccin en reas
mejoradas por la infraestructura urbana, la indiferencia mutua entre planificadores y
funcionarios de finanzas ejerce una influencia muy negativa en el sostenimiento del
urbanismo (ver el captulo 5).

Discontinuidad de la implantacin de programas

La discontinuidad poltica y administrativa puede alterar, descarrilar y por ltimo abortar
incluso los proyectos aparentemente ms populares o exitosos. Esto es particularmente
importante para las expectativas sobre la permanencia de las reglas del juego (componente
importante que afecta la forma en que los agentes privados se comportan con respecto al
suelo). El desarrollo del ordenamiento territorial es una decisin a largo plazo, y como tal
est llena de expectativas referentes a los entornos fiscal, regulador y administrativo. Con
demasiada frecuencia se crea un ciclo contraproducente: actores interesados, que esperan

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que se suspendan decisiones de poltica del suelo, se aferran a iniciativas que supuestamente
son un objetivo de la poltica. Independientemente de cmo sea de precisa una evaluacin
referente al impacto esperado de la poltica, el comportamiento resultante puede demostrar
realmente que la poltica no es eficaz, lo que al final termina ocasionando su discontinuidad.
Por ejemplo, algunos intentos de introducir iniciativas de recuperacin de plusvalas se han
enfrentado con huelgas de inversin por parte de constructores y urbanizadores como medio
de mostrar su influencia, aunque estos segmentos no deben necesariamente resultar
afectados negativamente por estas polticas. A menudo su reaccin tiene que ver con la falta
de entendimiento referente a la incidencia en contraposicin al pago de la participacin en
plusvalas. Con el tiempo, este tipo de accin inhabilita las iniciativas y no deja a la
administracin municipal otra alternativa que suspenderlas.

Ms all de los daos o del escepticismo que ejercen estas discontinuidades en la confianza
de los ciudadanos en sus administradores locales, tambin representan un desperdicio de
energa y recursos. Considrese toda la investigacin, capacitacin y gestin de personal,
formulacin y debate de sistemas legales, negociaciones para la aprobacin del consejo
municipal, financiacin y diseo de proyectos que hubo que preparar para permitir la
implantacin de una nueva iniciativa, tales como el proyecto Urbanizador Social (ver el
captulo 2). Y considrese luego su cancelacin (incluso antes de evaluar sus mritos) por
motivos sectarios despus del cambio de administracin local en Porto Alegre en 2005. El
proyecto tuvo que redefinirse de forma drstica, y al final se elimin por completo de la
administracin municipal. Este caso no es una excepcin, ni mucho menos, en la historia de
los gobiernos municipales latinoamericanos. El lector encontrar en esta coleccin una serie
de artculos que describen ejemplos de ideas prometedoras que nunca se implantaron con
xito, no por su calidad tcnica o importancia social, sino por intereses polticos o
econmicos francamente mezquinos.

En consecuencia, las decisiones importantes de poltica del suelo son acogidas a menudo
con escepticismo, e incluso provocan la desobediencia civil completa de las personas
interesadas que, de forma consciente, cuentan con esta clase de discontinuidad
administrativa que socava las decisiones desde un principio. Un ejemplo de la desconfianza

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y la sospecha de falta de seriedad de las acciones administrativas es el comportamiento

demasiado familiar de los contribuyentes inmobiliarios, ocupantes informales y
urbanizadores irregulares que entienden, por experiencia, que la ltima amnista propuesta
no es nunca realmente la ltima. Por ejemplo, la fecha lmite de 1996 establecida para las
ocupaciones ilegales en el programa de regularizacin de ttulos del suelo peruano
efusivamente aclamado, no slo fue violada por las autoridades al relajar los lmites
reconocidos de los asentamientos afectados, sino que, lo que es ms importante, contribuy
a la formacin de nuevas ocupaciones informales (Ramrez Corzo y Riofro 2005).

En suma, la falta de constancia en lo que se refiere a las reglas del juego de poltica del suelo
urbano constituye realmente una constante en la regin. Amrica Latina tiene una
desafortunada historia de suspender o abortar prematuramente ideas y propuestas de
polticas. No es difcil encontrar programas sociales ambiciosos anunciados a bombo y
platillo que concluyen antes de que se alcance el 20 por ciento de su objetivo. ste ha sido el
caso de la mayora de los programas de regularizacin urbana en ciudades de toda la regin,
sin mencionar las iniciativas indiferentes de cobertura universal de infraestructura y
servicios urbanos, y proyectos de construccin para grandes hospitales o estadios en casi
cualquier ciudad importante de Amrica Latina.

Historial de la poltica del suelo de Amrica Latina: avances lentos pero persistentes

A pesar de una situacin menos que optimista, es importante recordar que no todo est
mal en la regin. Si nos fijamos bien, en la ltima dcada ha habido seales importantes
de mejoras uniformes en polticas del suelo en ciertas reas. Aunque uno tiende a adoptar un
punto de vista algo nostlgico, muchas iniciativas deliberadas para innovar y mejorar las
polticas han demostrado tener bastante xito.

La historia de implementacin de instrumentos de recuperacin de plusvalas en Colombia

corrobora lo que se dijo anteriormente de que un instrumento bien diseado no es una
condicin ni necesaria ni suficiente para implementar con xito una poltica (ver el captulo
4). Incluso la sofisticada participacin en plusvalas necesita mejorarse y ajustarse. Si se han

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logrado algunos hitos, tienen que ver ms con la creciente legitimidad de estas iniciativas
entre las personas interesadas. En otras palabras, la recuperacin de plusvalas se est
convirtiendo en parte integral de la cultura fiscal y reguladora urbana. No es trivial que la
ciudad de Bogot haya aprobado un nuevo programa para financiar unos US$800 millones
en obras pblicas con una contribucin de valorizacin en los prximos diez aos. Las
indicaciones de bajada de precios del suelo en reas afectadas por la participacin en
plusvalas demuestran mediante expectativas variables por parte de las partes
interesadas la asimilacin del instrumento por el mercado.

La legitimidad pblica de estos instrumentos y su xito en asegurar los pagos indican su

aceptacin en la cultura fiscal existente. Tambin muestran el reconocimiento creciente por
parte de los legisladores a la forma de hacer poltica: el hecho de que, sea cual sea el nivel
de ilustracin del tecncrata en el poder, el cambio y la implementacin exitosa de polticas
requiere la participacin amplia de la sociedad civil en un largo perodo de tanteo. Esto est
bien documentado en la experiencia latinoamericana con intervenciones pblicas en
asentamientos irregulares. Hoy en da, pocas personas cuestionaran la legitimidad de la
mayora de las llamadas ocupaciones informales, reforzadas por movilizaciones y
manifestaciones sociales formidables que acompaaron una transicin, an incompleta, de
regmenes autoritarios a otros ms democrticos en las ltimas dcadas. Aunque se pueden
mejorar muchas polticas en este campo, las innovaciones y los avances judiciales y las
tcnicas diseadas para mejorar los asentamientos consolidados han sido considerables.

La regin se ha convertido en un laboratorio donde se ha sometido a prueba una

combinacin formidable de innovaciones locales importantes: las de tipo institucional como
el derecho a la usucapin colectiva en Brasil; las originadas en el mbito empresarial del
mercado, como las urbanizaciones privadas de servicios completos a precios accesibles de
El Salvador; y aquellos proyectos pblico-privados que comprenden la movilizacin de las
plusvalas del suelo directamente para el suministro de suelo servido para los pobres, como
las experiencias con el proyecto Urbanizador Social en Rio Grande do Sul, regin de Brasil,
o los macroproyectos Nuevo Usme y Pereira de Colombia. Otros ejemplos notables incluyen
la iniciativa de asignar a programas pblicos las contribuciones de tributacin inmobiliaria

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voluntaria ms all del impuesto gravado (Bogot); o el cambio a una tributacin

inmobiliaria de base suelo en muchas jurisdicciones de Baja California en Mxico; o el uso
de la tributacin inmobiliaria como herramienta para la regularizacin de ocupaciones
informales en algunos municipios de Brasil.

La regin tambin exporta conocimientos tcnicos y mtodos innovadores de tratamiento de

la informalidad a funcionarios de frica, e incluso a autoridades de EE. UU. encargadas de
las colonias en Texas. La zonificacin de inters social especial (ZEIS), desarrollada
originalmente en Recife, Brasil, se est asimilando ahora en muchos otros pases.
Igualmente, la experiencia con presupuestos participativos, notablemente en Porto Alegre, se
est diseminando en todos los municipios brasileos y de otros pases, y los corredores
exclusivos de transporte de autobs (metro de superficie) concebidos originalmente en
Curitiba, Brasil estn siendo estudiados por otras jurisdicciones.

La tendencia a subestimar las capacidades, las ideas y la tecnologa locales en favor de

importaciones de los pases desarrollados persiste como fuente principal de inspiracin a
la hora de disear nuevas normas y regulaciones urbansticas. No obstante, la coleccin de
artculos de este tomo refleja el nfasis del Instituto en soluciones locales y en la necesidad
de examinar ms de cerca los recursos disponibles y en reconocer su valor.

Educacin: un ingrediente clave para el cambio de poltica

A lo largo de nuestra larga participacin en el debate de la poltica del suelo de Amrica

Latina, hemos observado que no todas las limitaciones de las mejoras son consecuencia de
poderosos intereses polticos y econmicos creados. Una parte importante de la variacin no
explicada asociada al xito de las polticas del suelo puede atribuirse al mejor entendimiento
de los asuntos (conceptos bsicos, mecnica de las herramientas e impactos probables)
involucrados en la poltica del suelo urbano. De aqu que, las iniciativas de capacitacin e
investigacin educativas tales como las patrocinadas por el Instituto Lincoln pueden
desempear una funcin importante en estrechar la brecha entre la teora y la prctica. El
intercambio de experiencias ente los funcionarios pblicos invitados a nuestros seminarios,

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cursos y talleres ha demostrado de forma inequvoca su gran valor pedaggico. Igualmente,

la enriquecedora influencia mutua entre nuestros programas y sus participantes ha logrado
impactos directos que pueden reorientar las opciones de poltica.

Es difcil identificar casos explcitos en que pueda evaluarse la diferencia marcada por los
programas educativos. No obstante, en un caso, se demostr ser crtico entender el impacto
de los mayores gravmenes en el suelo designado para usos ms importantes sobre la
voluntad de los terratenientes de transferir ese suelo para su urbanizacin. Esto se demostr
grficamente en el caso del cambio de posicin oficial de la Lonja de Propiedad Raz (la
asociacin de valuadores, tradicionalmente conservador) as como del cambio de opinin de
ciertos altos funcionarios en Colombia. De modo similar, los legisladores chilenos se estn
dando cuenta de las complejidades del nexo vivienda-suelo segn se vea afectado por un
exitoso plan de vivienda financiada que hasta la fecha no ha tenido en cuenta el componente
del suelo.

Aunque recibimos informacin anecdtica en lo que respecta al supuesto impacto de

nuestros programas de capacitacin sobre poltica del suelo, no es fcil documentarlo ya que
los canales son numerosos y variados. stos incluyen la funcin del Instituto en revelar la
pertinencia y hacer hincapi en la importancia de entender mejor ciertos conceptos; la
promocin de terreno abonado para el intercambio de ideas; y la pedagoga del efecto de
demostracin y su funcin en la mejora del debate mediante la exposicin de un espectro
ms amplio de alternativas de polticas y modalidades de implementacin. No obstante, hay
indicios del poder de las ideas para reorientar la poltica del suelo.

Ciertos conceptos e ideas clave se destacan como pertinentes para cambiar ciertas actitudes
de los actores interesados en lo que se refiere a iniciativas de polticas del suelo. El efecto de
capitalizacin de un gravamen fiscal en el valor del suelo o en el incremento de la plusvala
parece ser un divisor de aguas. Un componente significativo de la resistencia a la
recuperacin de plusvalas y la tributacin inmobiliaria se basa en la falsa idea de que el
gravamen se transfiere completamente a los precios finales, influyendo as el tamao del
mercado en general y en el poder de adquirir la vivienda en particular. La capitalizacin

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afecta a la forma en que los costos y beneficios de urbanizacin directos e indirectos se

distribuyen finalmente. La falta de entendimiento de las interdependencias entre distintos
lugares en mercados del suelo es otro obstculo importante de los debates sobre la
financiacin de proyectos y el establecimiento de objetivos. Otros temas difciles en el
debate de polticas del suelo son la diferenciacin jurdica entre los derechos de propiedad
del suelo y el derecho privado al valor de usos otorgados por la colectividad.

En general hay muchos malentendidos en forma de mitos, prejuicios e informacin falsa que
deforman seriamente las opiniones de los bienintencionados participantes en el debate de la
poltica del suelo. La lista de falacias es interminable: los propietarios estn motivados por
un poder monopolizador, y todas sus propiedades se ponen en el mercado siguiendo
estrategias para obtener una mxima ganancia especulativa; los urbanizadores equivalen a
especuladores depredadores de la sociedad, mientras que se considera que las familias de
bajos ingresos transfieren el suelo de tenencia o propiedad informal segn su estricto valor
de uso (en vez de valores de intercambio de mercado); las irregularidades del uso del suelo
pueden encontrarse solamente en asentamientos de bajos ingresos; la ocupacin informal es
una estrategia usada por los pobres para engaar al sistema; o es intil gravar las
propiedades de los propietarios de bajos ingresos, ya que no tienen capacidad para pagarlos
y es ms probable que evadan el pago de impuestos.

stas y muchas otras proposiciones similares pueden tener cierto origen histrico, pero la
mayora no ha sido sometida a una prueba emprica rigurosa. La informacin anecdtica
recogida con el paso del tiempo indica que puede haber motivos para cuestionar su validez
percibida. Por ejemplo, la informacin sobre oportunidades de especulacin del suelo sigue
unos canales bien definidos o exclusivos, aunque los costos sociales para sostener estos
canales privilegiados pueden ser mayores que los costos resultantes de la retencin del
suelo. La capitalizacin de las plusvalas notablemente por parte de los ocupantes
originales (incluso invasores) en reas de bajos ingresos es significativa, y el mercado
normalmente predomina en dichas reas. Las irregularidades de alto nivel son de muchas
formas, desde apartamentos de azotea ilegales y ampliaciones de construccin sin licencia
que son objeto de frecuentes amnistas hasta las urbanizaciones enrejadas. Ser informal es

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ms costoso de lo que se piensa; apenas si se puede decir que sea una opcin, pero
frecuentemente es la nica alternativa para las familias de bajos ingresos. Dada una parte
justa de servicios necesarios y derechos de los ciudadanos, los pobres no slo son capaces de
pagar tributos inmobiliarios sino que tambin estn dispuestos a pagarlos.

Muchas de estas proposiciones se han debatido abiertamente en los programas del Instituto
Lincoln en Amrica Latina, pero requieren un estudio ms detallado. Adems, los resultados
de dichos estudios necesitan ser traducidos a los idiomas de las personas interesadas y ser
divulgados a la sociedad. Y lo que es ms importante, esta informacin debe usarse para
calificar a una gama ms amplia de personas interesadas capaces de implantar mejor las
polticas del suelo en la regin y exigir respuestas a la poltica ms especficas y eficaces por
parte de las agencias pblicas. Los esfuerzos para responder a la demanda de la sociedad
civil son un ingrediente tan esencial para una buena poltica del suelo como la habilitacin
de su oferta.

Las sensibilidades polticas son un fuerte determinante en toda la poltica pblica de

Amrica Latina, y la poltica del suelo no es una excepcin. Los artculos de este tomo
representan la importancia que el Instituto da a la pluralidad y a la diversidad poltica a la
hora de enfocar los temas desde distintos puntos de vista y tendencias polticas. Creemos
que la poltica del suelo debe trascender la poltica de los partidos, y nuestros programas han
logrado a menudo un dilogo constructivo entre facciones opuestas. De forma similar,
nuestro trabajo en Amrica Latina trata de llenar un vaco de comunicacin e interaccin
entre los funcionarios pblicos a diferentes niveles del gobierno, representantes de la
sociedad civil y profesionales de urbanismo en diversas disciplinas.

Los autores de los seis ensayos introductorios y de los 63 artculos incluyen a muchos de los
estrechos colaboradores y miembros de la red docente del Programa para Amrica Latina y
el Caribe del Instituto Lincoln. Algunos de estos colegas han adquirido sus conocimientos
tericos y prcticos de sus temas respectivos durante el trabajo que han realizado en el
Instituto Lincoln durante los ltimos 13 aos, y ahora son considerados como algunos de los
voceros ms eminentes y expertos de la regin. La red que hemos construido, incluidos los

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 Material de uso exclusivo para fines acadmicos

docentes y participantes en nuestros programas de capacitacin, es sin duda nuestro recurso

ms valioso al embarcarnos en una nueva etapa de participacin en Amrica Latina. Los
artculos de esta coleccin cuentan la historia de la primera etapa de este viaje fascinante.

REFERENCIA
Daniel Ramrez Corzo y Gustavo Riofro. Derechos de propiedad del suelo: una va para la
inclusin urbana? Poltica y prctica del modelo peruano. Urban Observatory Desco. N-
Aerus, septiembre de 2005: 1-13.

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