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Centro de Polticas Pblicas UC

Nueva institucionalidad indgena


y sus repercusiones para la aplicacin
del Convenio N 169 de la OIT

Temas de la Agenda Pblica


Ao 10 / No 77 / abril 2015
ISSN 0718-9745
Temas de la Agenda Pblica

Nueva institucionalidad indgena


y sus repercusiones para la aplicacin
del Convenio N 169 de la OIT
CENTRO DE POLTICAS PBLICAS abril 2015

Nueva institucionalidad indgena


y sus repercusiones para la aplicacin
del Convenio N 169 de la OIT

Participantes1
Vernica Figueroa Huencho
Directora de la Escuela de Gobierno y Gestin Pblica,
Universidad de Chile

David Barrios Namuncura


Representante, Hbitat para la Humanidad

Rolando Humire Coca


Presidente del Consejo de Pueblos Atacameos

Antonia Urrejola
Abogada independiente.
Consultoras en Derechos Humanos y Pueblos Indgenas

Francisca Rivero
Encargada Nacional, Fundacin AVINA

Kirsten-Mara Schapira
Especialista Principal en Normas Internacionales
y Relaciones Laborales, OIT

rsula Weber
Gerente de Desarrollo Social, Anglo American

Regina Massai
Subgerente Responsabilidad Social Empresarial, MASISA

Juan Pablo Schaeffer


Investigador adjunto Centro de Polticas Pblicas UC
Gerente de Asuntos Corporativos y Sustentabilidad,
Sierra Gorda SCM

Coordinador
Sebastin Donoso
Investigador adjunto Centro de Polticas Pblicas UC
Profesor de Legislacin Indgena,
Facultad de Derecho Pontificia Universidad Catlica de Chile

1 Las opiniones y propuestas contenidas en este documento no representan necesariamente el pensamiento de las instituciones relacionadas con los
integrantes de esta mesa de trabajo. Esta se realiz entre el 22 de abril y el 17 de junio de 2014. La Secretara Ejecutiva de la mesa estuvo a cargo de
Francisca Vergara.

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Nueva Institucionalidad Indgena y sus repercusiones para la aplicacin del Convenio N 169 de la OIT

Introduccin2 blos Indgenas, para lo cual se ha iniciado recientemente


un proceso de consulta a los pueblos indgenas en apli-
Si bien el debate sobre la institucionalidad indgena ha cacin del deber establecido por el Convenio 169 en este
existido desde hace ms de dos dcadas, durante los l- sentido4.
timos aos se ha intensificado de forma patente. Ello es
producto de una sociedad cada vez ms empoderada, lo El programa de gobierno de la actual administracin
que en materia indgena se ve reflejado en la existencia propone trabajar la temtica indgena a partir de refor-
de importantes instrumentos internacionales como el mas polticas que podran traducirse en iniciativas le-
Convenio N 169 sobre pueblos indgenas y tribales en gislativas y administrativas que tienen incidencia en la
pases independientes de la Organizacin Internacional actual poltica de tierras y aguas indgenas, en materia
del Trabajo3 OIT vigente en Chile desde el ao 2009 de orden pblico y defensa de los derechos humanos
y la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los De- de los pueblos indgenas y polticas sectoriales. Dichas
rechos de los Pueblos Indgenas (en adelante Convenio reformas polticas estn destinadas a alcanzar una rela-
169 y Declaracin de la ONU, respectivamente). cin con los pueblos indgenas () basada no solo en
los derechos individuales sino tambin en los derechos
De este modo, tanto en Chile como en el resto del mundo colectivos de los Pueblos indgenas, con una propuesta
se reconoce cada vez con mayor fuerza la importancia real de participacin y superacin de toda forma de mar-
de instar por la existencia de un diseo institucional que ginacin, racismo y discriminacin5, reconociendo la
sea inclusivo y participativo, reconociendo, entre otros, deuda histrica del Estado y la sociedad chilena.
los principios que en esta materia establece el Convenio
169 de la OIT. Pero el programa se refiere, adems, especficamente a
la necesidad de generar una institucionalidad encarga-
La prioridad que se ha asignado a la cuestin de la ins- da de colaborar en la definicin de una poltica ind-
titucionalidad es patente al revisar las propuestas y po- gena para el pas. Para esto reconoce las carencias de
lticas impulsadas al menos por los tres ltimos gobier- la actual institucionalidad, derivadas de los problemas
nos. En 2009, a poco de finalizar el primer gobierno de diseo de dicha institucionalidad que afectan a la
de Michelle Bachelet, se presentaron dos iniciativas de CONADI y los constantes cambios que ha sufrido el lide-
ley orientadas a la creacin de un Ministerio de Asun- razgo poltico en la materia, en la medida que distintos
tos Indgenas, el reemplazo de la Corporacin Nacional gobiernos han manejado el asunto en forma diferente
de Desarrollo Indgena (CONADI) por una Agencia de segn sus respectivos enfoques. En efecto, existe una
Desarrollo Indgena y creacin de un Consejo de Pue- percepcin generalizada en cuanto a que el modelo ins-
blos Indgenas. Posteriormente, el programa de gobier- titucional indgena se encuentra en crisis y que requiere
no de Sebastin Piera propona la transformacin de ser replanteado. La institucionalidad actual ha sido am-
CONADI en una Agencia de Desarrollo Indgena y la pliamente criticada por todos los sectores y en particular
creacin de un Consejo de Pueblos Indgenas, ambos en por los propios pueblos indgenas.
coincidencia con las ideas matrices de los proyectos pre-
sentados en 2009 por su antecesora. No es de extraar, En este escenario, el Centro de Polticas Pblicas de la
entonces, que el programa del segundo gobierno de la Pontificia Universidad Catlica de Chile, convencido de
Presidenta Michelle Bachelet retome la prioridad e im- la necesidad de aportar desde lo acadmico a la discu-
pulso dados a esta temtica por su gobierno anterior y sin nacional en torno a la institucionalidad indgena,
proponga nuevamente la creacin de un Ministerio de convoc a una mesa para reflexionar sobre esta ltima y
Asuntos Indgenas y de un Consejo (o Consejos) de Pue- consensuar una propuesta en relacin a lo que se espera

2 Una versin preliminar de este trabajo fue presentada el 14 de enero de 2015 en un seminario organizado por el Centro de Polticas Pblicas UC. En
la ocasin comentaron el documento Isabel Aninat, investigadora del Centro de Estudios Pblicos, y Jaime Andrade, Gerente de Asuntos Externos de
Lumina Copper.
3 El Convenio 169 es un tratado internacional vinculante que se refiere especficamente a los derechos de los pueblos indgenas y tribales. Fue adoptado
por la Conferencia General de la Organizacin Internacional del Trabajo con fecha 27 de junio de 1989 y aprobado por el Congreso Nacional de Chile
el ao 2008, entrando en vigencia el 15 de septiembre de 2009. Hasta la fecha ha sido ratificado por 22 pases.
4 Consulta Indgena, Ministerio de Desarrollo Social. Disponible en: http://www.consultaindigenamds.gob.cl/doc/MEDIDALEGISLATIVADEMINIS-
TERIODEPUEBLOSINDIGENAS.pdf y http://www.consultaindigenamds.gob.cl/doc/MEDIDALEGISLATIVADELCONSEJOOCONSEJOSDEPINDIGE-
NAS.pdf.
5 Programa de Gobierno Michelle Bachelet, octubre 2013, pgina 172. Disponible en: http://michellebachelet.cl/wp-content/uploads/2013/10/Pue-
blos-Ind%C3%ADgenas-172-177.pdf

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de una nueva institucionalidad indgena. En esta instan- una poltica pblica hacia los pueblos indgenas, entre
cia participaron personas provenientes de actividades los que se cuentan la promulgacin de la Ley N 19.253
y sensibilidades diversas como profesionales y dirigen- o Ley Indgena el ao 1993 y consecuente creacin de
tes indgenas, acadmicos, representantes de empresas la CONADI; firma del Pacto por el Respeto Ciudadano
que interactan con pueblos indgenas, organizaciones en 1999; Comisin de Verdad Histrica y Nuevo Trato
no gubernamentales y organismos internacionales. El y su informe final de 2003; firma de la Declaracin de
presente documento da cuenta de dicha propuesta, la las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos
cual tuvo como punto de partida un diagnstico sobre la indgenas el ao 2007; Pacto Re-Conocer en 2008; ra-
situacin actual, teniendo a la vista el programa de go- tificacin del Convenio 169 ese mismo ao; y la mesa
bierno de Michelle Bachelet y los principios y estndares de consenso del ao 2013 como parte del proceso de
que en esta materia establece el Convenio 169 de la OIT. consulta de la consulta.
La propuesta se organiza del siguiente modo:
Desde el ao 2009 a la fecha, la implementacin del
Diagnstico. Convenio 169 en Chile ha estado marcada por diver-
Estndares del Convenio 169 en materia de institu- sas complejidades, especialmente en lo que se refiere al
cionalidad. cumplimiento del deber de consulta indgena que esta-
Consideraciones previas. blece dicho tratado.
Propuesta. De acuerdo al artculo 6 del Convenio, los gobiernos
Conclusiones. deben consultar a los pueblos indgenas mediante pro-
cedimientos apropiados y en particular a travs de sus
Cabe precisar desde ya que la aspiracin no es propo- instituciones representativas cada vez que se prevean
ner un diseo institucional especfico, sino realizar un medidas legislativas o administrativas susceptibles de
aporte a la discusin, dando origen a un instrumento afectarles directamente (). Dicho derecho-deber se
de consulta para tomadores de decisiones y, en general, encuentra regulado en el reglamento DS 66 del Minis-
para los interesados en la temtica. terio de Desarrollo Social (Reglamento SEIA) y en el DS
40 del Ministerio de Medio Ambiente (Reglamento Ge-
Diagnstico neral de Consulta), ambos del ao 2013.

1. Contextualizacin de la institucionalidad indgena En palabras de James Anaya, exrelator de las Naciones


entre los aos 1989 y 2014 Unidas para Pueblos Indgenas, la esencia de la consulta
El ao 1989 es el comienzo de la institucionalidad ind- estriba en la bsqueda de acuerdos con miras a la obten-
gena como la conocemos hoy. Esta encuentra su origen cin de un consentimiento previo, libre e informado por
en el llamado Acuerdo de Nueva Imperial, el cual fue parte de los indgenas y sus comunidades, lo cual impli-
suscrito por el entonces candidato a la presidencia Pa- ca para los estados la necesidad de desplegar esfuerzos
tricio Aylwin y representantes de algunas organizacio- para la instauracin de un clima de confianza en rela-
nes indgenas del pas lleva el nombre del lugar donde cin con los pueblos indgenas, por la desconfianza hacia
se firm. Por medio de este acuerdo se adquirieron las instituciones del Estado y el sentimiento de margina-
principalmente tres compromisos: (i) el reconocimiento cin que encuentran sus races en realidades histricas
constitucional de los pueblos indgenas y de sus dere- sumamente antiguas y complejas que no terminan de
chos econmicos, sociales y culturales fundamentales, superarse aun6.
(ii) la creacin de la CONADI y (iii) la creacin de la Como se puede ver, de los compromisos incluidos en el
Comisin Especial de Pueblos Indgenas (CEPI), la cual Acuerdo de Nueva Imperial an est pendiente el re-
en un plazo no superior a cuatro aos deba culminar en conocimiento de los pueblos indgenas a nivel constitu-
la promulgacin de una ley indgena y en la creacin de cional. Mientras tanto, la institucionalidad indgena que
la antes mencionada CONADI. cre la Ley Indgena se ha mantenido prcticamente in-
Despus de 1989 se han sucedido una serie de iniciati- clume desde 1993.
vas e hitos como parte de un esfuerzo por implementar

6 Informe del Relator ONU James Araya. Disponible en: http://www.politicaspublicas.net/panel/relator-dpi/docs/389-rs-informe-chile-2009.html

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2. Breve descripcin de la actual institucionalidad - Est integrada por seis miembros de la comunidad
Rapa Nui y representantes de varios ministerios y
La institucionalidad hoy en da est conformada por: servicios, adems del alcalde de Isla de Pascua.
Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena , reas de Desarrollo Indgena, ADI, espacios terri-
CONADI, organismo pblico encargado de promo- toriales en que los organismos de la administracin
ver, coordinar y ejecutar la poltica pblica indgena. del Estado deben focalizar su accin en beneficio del
- La direccin superior de CONADI est a cargo de desarrollo armnico de los pueblos indgenas7.
un Consejo Nacional integrado por 17 miembros, - Actualmente existen 11 a lo largo de todo Chile8.
ocho de los cuales representan a los pueblos ind-
genas y los nueve restantes (incluido el director na- Comunidades y Asociaciones Indgenas, organiza-
cional) al ejecutivo. ciones indgenas creadas por la Ley N 19.253 que
cuentan con reconocimiento oficial del Estado.
- Existen dos subdirecciones nacionales, una en la
Unidades de Asuntos Indgenas. Varios ministerios
ciudad de Temuco para la VIII, IX y X regin y otra
han constituido unidades de asuntos indgenas desde
en la ciudad de Iquique para la I y II regin.
2008 en adelante, en aplicacin del Instructivo Pre-
Ministerio de Desarrollo Social, el que a travs de sidencial N 5 del 5 de junio de 2008.
la Subsecretara de Servicios Sociales est a cargo de
la supervisin de la CONADI. 3. Falencias y carencias de la actual institucionalidad

- Existe una unidad especializada al interior del Mi- Como ya se adelant, existe una percepcin generali-
nisterio de Desarrollo Social, la Unidad de Coordi- zada en el pas en cuanto a que la institucionalidad del
nacin de Asuntos Indgenas. Estado en materia indgena se encuentra en crisis y que
requiere ser replanteada. La institucionalidad actual ha
Comisin de Desarrollo de Isla de Pascua , sido ampliamente criticada por todos los sectores y en
Codeipa, organismo creado por la Ley N 19.253, particular por los propios pueblos indgenas, quienes de-
que cuenta (entre otras) con atribuciones en materia mandan su modificacin y adecuacin a los nuevos es-
de tierras y de formulacin de programas de desa- tndares internacionales, en particular los que establece
rrollo social y cultural a favor de la comunidad Rapa el Convenio 169.
Nui.

Organizaciones creadas por la Ley Indgena


La Ley Indgena crea dos tipos de organizaciones: las Comunidades Indgenas y las Asociaciones Indgenas,
las cuales al constituirse conforme a la ley adquieren personalidad jurdica que les permite tener existencia y
representacin legal.
La Comunidad Indgena (artculo 9) es toda agrupacin de personas pertenecientes a una misma etnia in-
dgena y que se encuentren en una o ms de las siguientes situaciones: (a) Provengan de un mismo tronco
familiar; (b) Reconozcan una jefatura tradicional; (c) Posean o hayan posedo tierras indgenas en comn, y (d)
Provengan de un mismo poblado antiguo.
Por su parte, la Asociacin Indgena (artculo 36) es la agrupacin voluntaria y funcional integrada, por a lo
menos, 25 indgenas que se constituyen en funcin de algn inters y objetivo ().
A la fecha se han constituido 3.213 comunidades y 1.843 Asociaciones indgenas.

7 Las ADI surgen a partir de la aplicacin del artculo 26 de la Ley Indgena, el cual establece: El Ministerio de Planificacin y Cooperacin, a propuesta
de la Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena, podr establecer reas de desarrollo indgena, que sern espacios territoriales en que los organis-
mos de la administracin del Estado focalizarn su accin en beneficio del desarrollo armnico de los indgenas y sus comunidades. Para su estable-
cimiento debern concurrir los siguientes criterios: (i) Espacios territoriales en que han vivido ancestralmente las etnias indgenas; (ii) Alta densidad
de poblacin indgena; (iii) Existencia de tierras de comunidades o individuos indgenas; (iv) Homogeneidad ecolgica, y (v) Dependencia de recursos
naturales para el equilibrio de estos territorios, tales como manejo de cuencas, ros, riberas, flora y fauna.
8 Las 11 ADI que existen a lo largo del pas de norte a sur son las siguientes: Alto Andino Arica Parinacota; Jiwasa Oraje; Alto El Loa; Atacama La Gran-
de; Te Pito o Te Henua; Lleu Lleu; Alto Bo Bo; Ercilla; Puel Nahuelbuta; Lago Budi; y Cabo de Hornos. La actual administracin de las ADI incluye
mecanismos de participacin indgena.

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Cules son las principales falencias de esta institucio- regla general es que falta continuidad en la poltica
nalidad? indgena y que adicionalmente falta consensuar di-
Falta de un reconocimiento de los pueblos ind- chas polticas con los pueblos indgenas. En definitiva
genas en la Constitucin Poltica. Desde 1990 en falta una poltica de Estado que tenga caractersticas
adelante se han discutido en el Congreso proyectos de integralidad y transversalidad.
de reforma a la Constitucin Poltica cuyo objetivo Falta de un organismo representativo de los pue-
es reconocer a los pueblos indgenas y sus derechos, blos indgenas10. Los pueblos indgenas no cuentan
ninguno de los cuales ha prosperado9. con una instancia u organismo que los represente
Dualidad de roles en CONADI. Uno de los proble- (sea en su conjunto como cada uno por separado) en
mas centrales del actual diseo institucional radica forma independiente del aparato estatal. El canal de
en la dualidad de roles que afecta a la CONADI, pues representacin que hoy existe en el Consejo Nacional
es a la vez institucionalidad de los pueblos indge- de CONADI presenta al menos las siguientes falen-
nas canal de representacin indgena y para los cias: (i) solo representa a cuatro de los nueve pueblos
pueblos indgenas agencia estatal encargada de im- indgenas reconocidos en la Ley11; y (ii) los represen-
plementar programas en su beneficio, y esta dua- tantes indgenas son minora en dicho consejo, por lo
lidad ha terminado por debilitar y deslegitimar a la que el gobierno de turno puede imponer su voluntad.
institucin. Por otra parte, las organizaciones creadas por la Ley
N 19.253 han venido a desplazar en muchos casos a
Falta de un organismo de alto nivel en la adminis-
los lderes tradicionales.
tracin. En el actual diseo institucional no existe
en el gobierno central un organismo de alto nivel Falta de canales de dilogo y participacin de los
que (i) lidere y coordine la poltica indgena y (ii) sea pueblos indgenas en las decisiones que les con-
el interlocutor oficial y permanente con los pueblos ciernen. El artculo 34 de la Ley Indgena establece
indgenas. Ni la CONADI ni el Ministerio de Desa- modalidades de participacin que son muy genricas
rrollo Social, sea por debilidad institucional o por su (en especial su inciso primero) y que han tenido esca-
posicin relativa al interior de la administracin del sa o nula aplicacin12. Esta fragilidad ha sido suplida
Estado, han podido cumplir ese rol. parcialmente con la entrada en vigencia del Conve-
nio 169 y la obligacin de participacin y consulta
Falta de continuidad en la forma de abordar la po-
que aquel establece, pero an falta mucho camino
ltica indgena. Hasta la fecha las polticas indgenas
por recorrer. Por otra parte, se aprecia una falta de
a lo largo de los aos han sido ms bien aisladas y no
participacin poltica de los pueblos indgenas en el
han obedecido a proyectos de largo plazo. Distintos
Congreso Nacional, as como tambin en los gobier-
gobiernos han manejado el asunto en forma tambin
nos locales y regionales.
diferente segn sus respectivos enfoques y priorida-
des. Esto se refleja no solo en opciones de poltica p- Clientelismo. La CONADI est afectada por un fuer-
blica utilizacin de la ley antiterrorista, compra de te clientelismo que se manifiesta en dos fenmenos:
tierras, etc., sino tambin en modelos de liderazgo (i) captura de la institucin por cuadros directivos
coordinador de polticas y programas, comisionado funcionales a la agenda de partidos polticos, y (ii)
presidencial, ministro coordinador, asesor especial, las organizaciones indgenas priorizan la puja por
etc.. Si bien hay algunas polticas sectoriales (edu- acceder a los beneficios que entrega la CONADI,
cacin, salud) que han permanecido en el tiempo, la postergando a un segundo plano temas importantes

9 Cabe resaltar el hecho de que Chile, junto a Costa Rica y Uruguay, son los nicos pases de Amrica Latina en los que existen pueblos indgenas a los
que no se ha reconocido en su Constitucin Poltica.
10 Se entiende por pueblos indgenas a aquellos a los que se refiere el artculo 1 de la Ley Indgena y el artculo 1 nmero 1 letra a) del Convenio 169.
11 Integran el Consejo Nacional de CONADI ocho representantes indgenas: cuatro mapuches, un aimara, un atacameo, un rapanui y uno con domicilio
en un rea urbana del territorio nacional (artculo 41 letra d) de la Ley Indgena). Como queda en evidencia, no cuentan con representacin en el
Consejo Nacional los otros cinco pueblos indgenas reconocidos en la ley: quechua, colla, diaguita, kawashkar y yagn.
12 El artculo 34 establece que Los servicios de la administracin del Estado y las organizaciones de carcter territorial, cuando traten materias que
tengan injerencia o relacin con cuestiones indgenas, debern escuchar y considerar la opinin de las organizaciones indgenas que reconoce esta ley.
Sin perjuicio de lo anterior, en aquellas regiones y comunas de alta densidad de poblacin indgena, estos a travs de sus organizaciones y cuando as
lo permita la legislacin vigente, debern estar representados en las instancias de participacin que se reconozca a otros grupos intermedios.

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como cultura, educacin, lengua, indgenas urbanos, cin Nacional de Desarrollo Indgena y creacin, en su
entre otros13. lugar, de un nuevo servicio pblico ejecutor de la poltica
Incumplimiento de obligaciones legales en materia indgena (Agencia de Desarrollo Indgena); y (iii) crea-
de tierras. La CONADI tiene obligaciones en materia cin del Consejo de Pueblos Indgenas como instancia de
de tierras y estas no se han cumplido o se han cum- representacin de los pueblos indgenas ante los organis-
plido imperfectamente, como es el caso de los debe- mos del Estado.
res establecidos en los artculos 63 y 65 de la Ley Por su parte, la propuesta del actual gobierno en este
N 19.253, conforme a los cuales la CONADI en los mbito tiene tres pilares fundamentales: (i) la creacin
procesos de saneamiento y constitucin de la propie- de una nueva institucionalidad que comprende un Mi-
dad de las comunidades indgenas del norte del pas nisterio de Asuntos Indgenas, una cartera de Cultura
deber salvaguardar las tierras de propiedad indge- y Patrimonio y un Consejo o Consejos de Pueblos Ind-
na (individual y comunal), incentivando programas genas; (ii) la necesidad de otorgar participacin poltica
especiales para la recuperacin y repoblamiento de a los pueblos indgenas en el Congreso Nacional; (iii) el
pueblos y sectores actualmente abandonados de las fortalecimiento del programa de adquisicin de tierras;
etnias aymara y atacamea. Es decir, a la fecha, la y (iv) la revisin de los reglamentos de consulta (DS 40
CONADI no ha dado cumplimiento cabal a sus obli- y DS 66) para adecuarlos a estndares internacionales.
gaciones legales en materia de tierras.
En este contexto, el Convenio 169 se convierte en un
Finalmente, sin perjuicio de no tratarse de una falencia instrumento fundamental, ya que estas propuestas de-
del sistema sino ms bien de una consecuencia de las ben ser sometidas a consulta con los propios pueblos in-
mencionadas falencias o de la carga histrica que existe dgenas. A diferencia de como se planteaba la discusin
en esta materia, no se puede olvidar que esta discusin hace algunos aos, los pueblos indgenas son los princi-
se produce en un clima de grave desconfianza por parte pales llamados a participar en esta discusin y as influir
de los pueblos indgenas hacia el Estado y la institucio- decisivamente en la generacin de una institucionalidad
nalidad actualmente existente. que se ajuste a sus valores, intereses y necesidades, as
como a los del pas en su conjunto. En esta lnea, a me-
4. Proyectos relevantes en trmite y propuesta del
diados del ao 201416 el gobierno inici sendos procesos
actual gobierno
de consulta respecto a las propuestas indicadas en el p-
Tal como se adelant, hacia fines de su primer gobier- rrafo anterior, a los que nos referimos con mayor detalle
no Michelle Bachelet present al Congreso Nacional dos ms adelante.
proyectos de ley orientados uno a la creacin de un Mi-
nisterio de Asuntos Indgenas y reemplazo de CONADI 5. Conclusin del diagnstico: la institucionalidad
por una Agencia de Desarrollo Indgena14 y el otro a la actual es inadecuada e insuficiente y requiere una
creacin de un Consejo de Pueblos Indgenas15, inicia- reestructuracin profunda que se adece a los
estndares del Convenio 169
tivas que an se encuentran vigentes aunque sin movi-
miento legislativo. Los objetivos de ambos proyectos se Del diagnstico precedente se concluye que las princi-
podran resumir as: (i) radicacin de la formulacin de pales falencias de la actual institucionalidad se pueden
la poltica pblica indgena en el nuevo Ministerio de resumir en una conclusin: la institucionalidad actual
Asuntos Indgenas; (ii) eliminacin de la actual Corpora- es inadecuada e insuficiente y requiere una reestruc-

13 En esta lnea, el actual intendente de la Araucana, Francisco Huenchumilla, ha sealado en varias oportunidades que la CONADI ya cumpli su
ciclo y no est a la altura de los desafos de hoy y que est agotada y cooptada polticamente. Emol, 05 de octubre de 2014. Disponible en: http://
www.emol.com/noticias/nacional/2014/10/05/683452/indentente-huenchumilla-acusa-que-la-conadi-esta-agotada-y-cooptada-politicamente.html
Adicionalmente, en una entrevista dijo La Conadi se mir, lamentablemente desde siempre, como que era un organismo de los mapuches, en circuns-
tancias que es un organismo del Estado. Radio ADN, 06 de octubre de 2014. Disponible en: http://www.adnradio.cl/noticias/nacional/huenchumilla-
la-conadi-cumplio-su-ciclo-y-no-esta-a-la-altura-de-los-desafios-de-hoy/20141006/nota/2448226.aspx
14 Boletn 6726-06.
15 Boletn 6743-06.
16 Con fecha 24 de junio de 2014 fueron publicadas en el Diario Oficial las Resoluciones N 275 y N 276 de la Subsecretara de Servicios Sociales del
Ministerio de Desarrollo Social que dieron inicio a los Procesos de Consulta del Anteproyecto de Ley que crea el Consejo o Consejos de Pueblos Indge-
nas y del Anteproyecto de Ley que crea el Ministerio de Pueblos Indgenas, respectivamente, y que convocan a los pueblos indgenas y sus instituciones
representativas a la primera reunin de planificacin de ambos procesos de consulta. Disponible en: http://www.consultaindigenamds.gob.cl/doc/
DO-2014%2006%2024.pdf

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CENTRO DE POLTICAS PBLICAS abril 2015

turacin profunda que se adece a los estndares del El Convenio 169 se acerca al tema de la instituciona-
Convenio 169. lidad desde la perspectiva del cmo, lo que es patente
cuando regula la consulta estableciendo que debe rea-
Esta inadecuacin e insuficiencia ha generado y sigue
lizarse a travs de las instituciones representativas de
generando tensiones y conflictos, temores y desconfian-
los pueblos indgenas. La lgica del Convenio 169 de-
zas, todo lo cual ha afectado gravemente a la CONADI
nota una nocin de modalidad, por ejemplo, en el cmo
ya que los mismos pueblos indgenas han cuestionado
se debe consultar y desarrollar la poltica institucional:
pblicamente su legitimidad como actor relevante en
siempre a travs de la institucionalidad de los pueblos
la proteccin de sus derechos y promocin de su de-
indgenas y de sus propios representantes.
sarrollo17. Se hace necesario un cambio de paradigma,
de modo que los pueblos indgenas sean puestos en el En esta lnea, el Convenio 169 en sus artculos 2, 5, 6,
centro de la institucionalidad, como actores y partcipes 7, 8, 12, 27 y 33 establece los siguientes estndares en
principales de la misma. materia de institucionalidad:
Cabe agregar que el diagnstico anterior es compartido Deber de los gobiernos de desarrollar una accin
por todos los actores involucrados y es adems transver- coordinada y sistemtica con el objeto de proteger
sal polticamente sin perjuicio de los matices naturales. los derechos de los pueblos indgenas18;
De este modo, existe un consenso general en cuanto a la Deber de los gobiernos de respeto de los valores,
necesidad imperiosa de introducir cambios estructura- prcticas e instituciones de los pueblos indgenas (vi-
les a la institucionalidad vigente. sibilizar)19;
Deber de establecer los medios necesarios para la
Estndares del Convenio 169 en materia participacin indgena (consulta indgena) 20 ;
de institucionalidad Derecho de decidir sus propias prioridades en lo que
1. Estndares atae al proceso de desarrollo y de controlar, en la
Para la OIT la cuestin de la institucionalidad nunca ha medida de lo posible, su propio desarrollo econmico,
sido tratada como un problema, sino ms bien como una social y cultural (autodeterminacin) 21;
realidad que debe ser enfrentada de un modo correcto.

17 Pedro Cayuqueo, fundador del medio MapucheTimes y director de Espacio Pblico, seal el 16 de octubre de 2014 durante el foro De la tierra al
territorio mapuche; un conflicto geopoltico: La CONADI fue desde su creacin un coto de caza de los partidos polticos y de una burocracia indgena
asociada a los partidos; una caja pagadora de favores polticos. No s si su fin ltimo ser abordar seriamente el conflicto, concluyendo que la actual
poltica de entrega de tierras que lleva a cabo la institucin no tiene ninguna salida, es un pantano donde vamos a entramparnos.
18 Artculo 2. (1) Los gobiernos debern asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participacin de los pueblos interesados, una accin coordinada
y sistemtica con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad; (2) Esta accin deber incluir medidas: (a)
que aseguren a los miembros de dichos pueblos gozar, en pie de igualdad, de los derechos y oportunidades que la legislacin nacional otorga a los
dems miembros de la poblacin; (b) que promuevan la plena efectividad de los derechos sociales, econmicos y culturales de esos pueblos, respetando
su identidad social y cultural, sus costumbres y tradiciones, y sus instituciones; (c) que ayuden a los miembros de los pueblos interesados a eliminar
las diferencias socioeconmicas que puedan existir entre los miembros indgenas y los dems miembros de la comunidad nacional, de una manera
compatible con sus aspiraciones y formas de vida.
19 Artculo 5. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio: (a) debern reconocerse y protegerse los valores y prcticas sociales, culturales, reli-
giosos y espirituales propios de dichos pueblos y deber tomarse debidamente en consideracin la ndole de los problemas que se les plantean tanto
colectiva como individualmente; (b) deber respetarse la integridad de los valores, prcticas e instituciones de esos pueblos; (c) debern adoptarse, con
la participacin y cooperacin de los pueblos interesados, medidas encaminadas a allanar las dificultades que experimenten dichos pueblos al afrontar
nuevas condiciones de vida y de trabajo.
20 Artculo 6. 1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos debern: (a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimien-
tos apropiados y en particular a travs de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles
de afectarles directamente; (b) establecer los medios a travs de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la
misma medida que otros sectores de la poblacin, y a todos los niveles en la adopcin de decisiones en instituciones electivas y organismos administra-
tivos y de otra ndole responsables de polticas y programas que les conciernan; (c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e
iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin. 2. Las consultas llevadas a cabo en aplicacin
de este Convenio debern efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el
consentimiento acerca de las medidas propuestas.
21 Artculo 7. 1. Los pueblos interesados debern tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atae al proceso de desarrollo, en la me-
dida en que este afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar,
en la medida de lo posible, su propio desarrollo econmico, social y cultural. Adems, dichos pueblos debern participar en la formulacin, aplicacin y
evaluacin de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente. 2. El mejoramiento de las condiciones

Nota 21. Contina en pagina siguiente

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Nueva Institucionalidad Indgena y sus repercusiones para la aplicacin del Convenio N 169 de la OIT

Derecho a conservar sus costumbres, instituciones y 2.1 Institucionalidad DE los pueblos indgenas: visibilizar
organismos representativos (visibilizar) 22; la que existe e instar por la creacin de una nueva
cuando no exista o la que exista es insuficiente
Derecho a crear sus propias instituciones y medios de
La OIT percibe la institucionalidad como un vehculo
educacin (instar por una nueva institucionalidad) 23; y
para la implementacin del Convenio 169. En tal senti-
Deber de los gobiernos de asegurar que existan ins- do, la Comisin de Expertos de la OIT se acerca a este
tituciones u otros mecanismos apropiados para ad- tema desde dos ngulos: (i) se debe hacer visible algo
ministrar los programas que afecten a los pueblos que ya existe y (ii) si no existe, se deber instar a darle
indgenas24. visibilidad o instar a su formacin. Esto ltimo deber
ser resultado de un proceso interno de los pueblos ind-
2. Necesidad de que exista una clara distincin entre genas (artculos 7, 8 y 12).
aquella institucionalidad que es DE los pueblos
indgenas con aquella que es PARA los pueblos Los desafos en esta materia son principalmente dos.
indgenas Primero, es necesario encontrar mecanismos que per-
De la revisin de los estndares ya mencionados, un pun- mitan hacer visible la institucionalidad de los pueblos
to de partida bsico es la distincin entre lo que se podra indgenas que ya existe. Y en segundo lugar el princi-
denominar la institucionalidad DE los pueblos indge- pal desafo para la mayora de los pases, se debe instar
nas y la institucionalidad PARA los pueblos indgenas. por la formacin de una nueva institucionalidad cuando
La institucionalidad DE los pueblos indgenas corres- esta no existe o es insuficiente. Esta debe ser resultado
ponde precisamente a lo que el Convenio 169 denomina de un proceso interno de los pueblos indgenas, es decir,
instituciones representativas, es decir, aquellas que ema- debe realizarse desde abajo hacia arriba respetando su
nan de una tradicin o decisin de los propios pueblos derecho a la autodeterminacin.
indgenas. La institucionalidad PARA los pueblos ind- 2.2 Institucionalidad PARA los pueblos indgenas
genas, en cambio, corresponde a las instituciones que el
Estado establece para organizar y canalizar su relacin La OIT entrega aqu dos grandes lineamientos para los
con los pueblos indgenas. gobiernos: (i) deber de desarrollar una accin coordi-

de vida y de trabajo y del nivel de salud y educacin de los pueblos interesados, con su participacin y cooperacin, deber ser prioritario en los planes
de desarrollo econmico global de las regiones donde habitan. Los proyectos especiales de desarrollo para estas regiones debern tambin elaborarse
de modo que promuevan dicho mejoramiento. 3. Los gobiernos debern velar por que, siempre que haya lugar, se efecten estudios, en cooperacin
con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo pre-
vistas pueden tener sobre esos pueblos. Los resultados de estos estudios debern ser considerados como criterios fundamentales para la ejecucin de
las actividades mencionadas. 4. Los gobiernos debern tomar medidas, en cooperacin con los pueblos interesados, para proteger y preservar el medio
ambiente de los territorios que habitan.
22 Artculo 8. 1. Al aplicar la legislacin nacional a los pueblos interesados debern tomarse debidamente en consideracin sus costumbres o su derecho
consuetudinario. 2. Dichos pueblos debern tener el derecho de conservar sus costumbres e instituciones propias, siempre que estas no sean incompa-
tibles con los derechos fundamentales definidos por el sistema jurdico nacional ni con los derechos humanos internacionalmente reconocidos. Siempre
que sea necesario, debern establecerse procedimientos para solucionar los conflictos que puedan surgir en la aplicacin de este principio. 3. La aplica-
cin de los prrafos 1 y 2 de este artculo no deber impedir a los miembros de dichos pueblos ejercer los derechos reconocidos a todos los ciudadanos
del pas y asumir las obligaciones correspondientes.
Artculo 12. Los pueblos interesados debern tener proteccin contra la violacin de sus derechos, y poder iniciar procedimientos legales, sea perso-
nalmente o bien por conducto de sus organismos representativos, para asegurar el respeto efectivo de tales derechos. Debern tomarse medidas para
garantizar que los miembros de dichos pueblos puedan comprender y hacerse comprender en procedimientos legales, facilitndoles, si fuese necesario,
intrpretes u otros medios eficaces.
23 Artculo 27. 1. Los programas y los servicios de educacin destinados a los pueblos interesados debern desarrollarse y aplicarse en cooperacin con
estos a fin de responder a sus necesidades particulares, y debern abarcar su historia, sus conocimientos y tcnicas, sus sistemas de valores y todas
sus dems aspiraciones sociales, econmicas y culturales. 2. La autoridad competente deber asegurar la formacin de miembros de estos pueblos y su
participacin en la formulacin y ejecucin de programas de educacin, con miras a transferir progresivamente a dichos pueblos la responsabilidad de
la realizacin de esos programas, cuando haya lugar. 3. Adems, los gobiernos debern reconocer el derecho de esos pueblos a crear sus propias ins-
tituciones y medios de educacin, siempre que tales instituciones satisfagan las normas mnimas establecidas por la autoridad competente en consulta
con esos pueblos. Debern facilitrseles recursos apropiados con tal fin.
24 Artculo 33. 1. La autoridad gubernamental responsable de las cuestiones que abarca el presente Convenio deber asegurarse de que existen institu-
ciones u otros mecanismos apropiados para administrar los programas que afecten a los pueblos interesados, y de que tales instituciones o mecanismos
disponen de los medios necesarios para el cabal desempeo de sus funciones. 2. Tales programas debern incluir: a) la planificacin, coordinacin,
ejecucin y evaluacin, en cooperacin con los pueblos interesados, de las medidas previstas en el presente Convenio; b) la proposicin de medidas
legislativas y de otra ndole a las autoridades competentes y el control de la aplicacin de las medidas adoptadas en cooperacin con los pueblos inte-
resados.

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CENTRO DE POLTICAS PBLICAS abril 2015

nada y sistemtica con el objeto de proteger los dere- tipologa de organizaciones indgenas que se superpu-
chos de los pueblos indgenas (artculo 2); y (ii) deber de so a las autoridades tradicionales. As, la incertidumbre
asegurar que existen instituciones u otros mecanismos existente en torno a quines son legtimos interlocutores
apropiados para administrar los programas que afecten en los pueblos indgenas es un factor que tiende a agra-
a los pueblos indgenas, y que tales instituciones y meca- var los conflictos. En consecuencia, uno de los aspectos
nismos disponen de los medios necesarios para el cabal que debe considerar una nueva institucionalidad es cla-
desempeo de sus funciones (artculo 33). rificar quines son legtimos interlocutores en el mundo
indgena, tomando en consideracin no solo aquellas
organizaciones indgenas con reconocimiento oficial del
Consideraciones previas
Estado Comunidades y Asociaciones de la Ley Indge-
Se estima que en cualquier discusin y propuesta sobre na, sino que tambin a las instituciones representativas
nueva institucionalidad indgena se debe considerar al tradicionales e incluso a otras formas de organizacin
menos tres dimensiones: poltica, administrativa y jur- que ellos mismos determinen.
dica; las que a continuacin revisaremos.
iii. Reconocimiento constitucional como elemento indis-
1. Dimensin poltica pensable.
i. El dilogo como punto de partida. Como ya se ha dicho, es necesario evitar que el tema in-
Si bien puede afirmarse que el dilogo es un elemento dgena siga siendo una poltica de gobierno que dependa
transversal a las tres dimensiones, se destaca aqu por su de la voluntad de la autoridad de turno, y que en cambio
componente esencialmente poltico. En efecto, se requie- se transforme en una poltica de Estado. Para esto es
re un doble compromiso con el dilogo: en el proceso necesario que exista un marco jurdico que trascienda
mismo de discusin de la nueva institucionalidad y en la discusin poltico-partidista. En este contexto, el re-
que esta ltima establezca espacios robustos y perma- conocimiento constitucional de los pueblos indgenas se
nentes de dilogo, es decir, el dilogo institucionalizado. transforma en un punto de partida de vital relevancia
Este tipo de dilogo implica que una nueva institucio- pues permite generar a la vez reconocimiento y visibili-
nalidad debe identificar claramente al menos (a) cules dad. Cabe recordar que el reconocimiento constitucional
son las materias o decisiones que gatillan instancias de ha sido uno de los principales compromisos de todos los
dilogo, consulta o participacin indgena; (b) quines gobiernos desde la firma del Acuerdo de Nueva Imperial
participan en dichas instancias; y (c) cules son las mo- en 1989. En efecto, en casi todos los mensajes presiden-
dalidades o procedimientos de dichas instancias, inclu- ciales del 21 de mayo ante el Congreso Pleno, desde
yendo los mecanismos de toma de decisiones. el ao 1990 a la fecha, tanto Patricio Aylwin, Eduardo
Frei Ruiz-Tagle, Ricardo Lagos, Michelle Bachelet y Se-
ii. Clarificacin de interlocutores indgenas, segn lo bastin Piera han hecho hincapi en la necesidad de
que ellos mismos determinen. avanzar en el reconocimiento constitucional de los pue-
Una pregunta recurrente tanto para el Estado como blos indgenas25.
para otros actores como las empresas es con quin
dialogar. En efecto, uno de los grandes desafos es hacer iv. Enfoque de interculturalidad.
frente a lo que se percibe como discrecionalidad del di- Otro aspecto relevante es el enfoque con que se disea-
logo, determinada por la dificultad de identificar a los r una nueva institucionalidad, siendo el ms apropiado
interlocutores indgenas y la falta de certeza que otorga el de la interculturalidad. La multiculturalidad supone
dialogar con una u otra organizacin o representante. Si el reconocimiento de que en Chile conviven diversas
bien un diagnstico certero sobre lo anterior requerira culturas, entre ellas las indgenas, con un enfoque de
un anlisis poltico histrico que excede las posibilida- lo que se ha denominado tolerancia pasiva. En tanto la
des de este documento, desde ya se puede decir que esta interculturalidad parte del presupuesto de la multicultu-
situacin es en parte consecuencia de los propios errores ralidad pero da un paso ms y apuesta por una sociedad
del Estado, al generar con la Ley Indgena una nueva en que la relacin con los pueblos indgenas no solo es

25 Compilacin de frases, alusiones y anuncios referidos a asuntos indgenas en los Mensajes Presidenciales ledos ante el Congreso Pleno, Chile. Gobiernos
marzo 1990 - marzo 2014 en http://www.politicaspublicas.net/panel/politica-indigenista-chile/cuentas-presidenciales/1639-chile-mensajes-21mayo.
html

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Nueva Institucionalidad Indgena y sus repercusiones para la aplicacin del Convenio N 169 de la OIT

de reconocimiento y tolerancia pasiva, sino tambin de ii. Desarrollo de dirigentes/representantes indgenas.


encuentro, acogida e intercambio cultural tolerancia La carrera indgena no se ensea en ninguna parte y
activa. Otro desafo entonces de una nueva institucio- los dirigentes indgenas se construyen en base a la ex-
nalidad es cmo incluir ese enfoque de interculturali- periencia. Adicionalmente, los dirigentes indgenas mu-
dad, asumiendo que el punto de partida debiera ser el chas veces carecen de recursos suficientes para poder
reconocimiento constitucional de los pueblos indgenas. seguir prestando este servicio a la comunidad sus car-
gos carecen de remuneracin por lo que su efectividad
v. Rol de otros actores y particularmente de los gobier-
se ve limitada. En este sentido, un desafo para la nueva
nos locales y empresas.
institucionalidad es fomentar la especializacin de los
Otro aspecto de relevancia a considerar en el marco de dirigentes indgenas a travs de instancias de capacita-
la nueva institucionalidad indgena es cmo incorporar cin que les permitan, por ejemplo, participar en forma
a otros actores en la discusin de la nueva instituciona- ms efectiva en los procesos de consulta indgena.
lidad, como organizaciones de la sociedad civil, iglesias,
empresas y gobiernos locales. En el caso de la empresa iii. Desarrollo de funcionarios especializados en el tema
privada, se trata de un actor que tiene importante pre- indgena.
sencia en los espacios territoriales y que siempre se ver Otro aspecto de gran relevancia relacionado con el an-
afectado por la institucionalidad que se cree. Tambin es terior es la especializacin de los funcionarios y profe-
un tema pendiente el rol que deben tener los gobiernos sionales de la administracin del Estado que intervienen
locales en un diseo institucional, ms all del hecho de en el ciclo de la poltica pblica indgena. Quien lleva
que se trata de organismos autnomos, pues su interac- el mensaje debe ser una persona instruida que conozca
cin con los diversos actores involucrados (ministerios, realmente de este tema, sea o no indgena. Al momen-
organizaciones indgenas, etc.) es fundamental. Sin per- to de crear o ejecutar una poltica pblica indgena es
juicio de todo lo anterior, la mesa relev que lo ms im- necesario tener en consideracin los cdigos de la cos-
portante en la discusin de esta nueva institucionalidad movisin indgena, para que tanto la formulacin como
es la visin de los propios pueblos indgenas. la implementacin de dicha poltica sean respetuosas e
inclusivas del mundo indgena. Por lo mismo, en parti-
vi. Necesidad de un garante.
cular cuando son no indgenas quienes tienen responsa-
Relacionado con lo anterior, tambin se discuti en la bilidades en este tema, es muy importante que existan
mesa la necesidad de que la nueva institucionalidad instancias de capacitacin e interaccin con indgenas
cuente con alguna figura que tenga el rol de garante que s sepan de estos cdigos y de la cosmovisin indge-
de los procesos de dilogo y consulta entre los pueblos na. Por tanto, la nueva institucionalidad debe contar con
indgenas, el Estado y otros actores, como las empresas. funcionarios pblicos capacitados para ser interlocuto-
res con los pueblos indgenas, de modo que se genere un
2. Dimensin administrativa
efectivo dilogo intercultural. Una frmula para avanzar
i. Asignacin de recursos suficientes para asegurar capa- en esa lnea podra ser la generacin de protocolos de
cidades institucionales. relacionamiento con participacin de los propios pueblos
Un tema recurrente es la falta de recursos para asegu- indgenas.
rar capacidades institucionales, lo que es vlido no solo
para la CONADI, sino para toda la administracin p- 3. Dimensin jurdica
blica. Un ejemplo patente de lo anterior es la consulta Por ltimo, y relacionado con la institucionalidad en un
indgena, pues hasta la fecha los diversos rganos de la sentido amplio, est la necesidad de evaluar permanen-
administracin del Estado no cuentan en sus respectivos temente la adecuacin de nuestra legislacin a los es-
presupuestos con recursos para desarrollar aquellos pro- tndares internacionales de derechos indgenas, lo que
cesos de consulta que conforme a la legislacin vigente incluye a la legislacin sectorial. Ejemplo de lo anterior
deban realizar, o los que se han asignado son muy es- es la discusin sobre la forma en que debe armonizarse
culidos. Desde este punto de vista, una nueva institu- el sistema jurdico chileno con conceptos como terri-
cionalidad requiere necesariamente reevaluar cuntos torio y participacin en los beneficios que utiliza el
recursos son suficientes para asegurar esas capacidades Convenio 169.
institucionales.

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CENTRO DE POLTICAS PBLICAS abril 2015

Propuesta La nueva institucionalidad debe hacer una distin-


cin clara entre institucionalidad DE y PARA los
1. Aclaraciones previas
pueblos indgenas.
La discusin no puede acotarse solo a las propuestas
especficas en torno al diseo institucional que debera La nueva institucionalidad debe considerar las di-
adoptarse en Chile, sino tambin a qu principios de- ferentes realidades y prioridades de los nueve pue-
ben sustentar el diseo que se adopte. En este sentido, blos indgenas.
se han definido algunos criterios bsicos que aclaran lo La nueva institucionalidad debe considerar el terri-
que se puede esperar de esta propuesta: torio como un factor esencial.
No es un diseo institucional especfico, sino un La nueva institucionalidad debe ser sometida a
aporte para la discusin. consulta a los pueblos indgenas por medio de un
Tal como se indic al principio del documento, esta proceso que se conforme con los estndares del
no es una propuesta para un diseo institucional Convenio 169.
especfico, sino que ms bien un aporte a la discu- La nueva institucionalidad debe hacerse cargo de
sin en torno a dicho diseo institucional. La tarea la cuestin de las tierras y territorios indgenas, in-
de delinear en detalle los contornos de un diseo cluyendo el acceso a recursos naturales y sitios de
institucional corresponde a los propios pueblos in- significacin cultural.
dgenas y a los rganos colegisladores. Desde esa
perspectiva, esta propuesta pone especial nfasis en A continuacin revisaremos en profundidad cada uno
los principales elementos y aspectos que se sugiere de estos elementos.
considerar en el proceso de formulacin, discusin e
a. La nueva institucionalidad debe hacer una clara dis-
implementacin de ajustes al diseo de la institucio- tincin entre institucionalidad DE y PARA los pueblos
nalidad indgena. indgenas
Se refiere tanto al contenido como al proceso. Existe amplio consenso poltico respecto a la importan-
El proceso a travs del cual se genere una nueva ins- cia de realizar esta distincin bsica entre la institucio-
titucionalidad es de vital relevancia. Las razones son nalidad DE los pueblos indgenas y la institucionalidad
fundamentalmente dos: (i) para que un nuevo diseo PARA los pueblos indgenas.
institucional goce de legitimidad social (en particular Justamente desde esta perspectiva es fcil entender las
entre los pueblos indgenas) es indispensable que sea crticas a la CONADI, ya que como organizacin tiene
el resultado de un proceso realizado de buena fe y elementos de una institucionalidad para y de los pue-
que cuente con la efectiva participacin de aquellos; blos indgenas, aunque no cabe duda que en el balan-
y (ii) es complejo discutir y generar cambios a la insti- ce final se trata de un organismo del Estado para los
tucionalidad mientras el bus avanza, es decir, mien- pueblos indgenas. En efecto, una de las falencias de la
tras se siguen tomando decisiones e implementando actual institucionalidad indgena es que su principal r-
polticas en diversos mbitos, por lo que es de vital gano, la CONADI, incorpora y confunde elementos que
importancia que se trate de un proceso que genere son propios de una institucionalidad DE y PARA los
confianza. pueblos indgenas. Ello implica que el mismo organismo
que es responsable de formular polticas y programas e
2. Elementos que deben considerarse en un diseo
institucional que sea conforme con los estndares
implementarlos, es adems un canal de representacin
del Convenio 169 de los pueblos indgenas, representacin que como ya
vimos adolece adems de varios defectos.
Los principales elementos que deben considerarse en
un nuevo diseo institucional que sea conforme con los Institucionalidad DE los pueblos indgenas26
estndares del Convenio 169, y en el proceso tendiente
Tal como ya se adelant, uno de los aspectos que debe
a su creacin, son los siguientes:
considerar una nueva institucionalidad es clarificar

26 La institucionalidad pensada un poco ms all del DE y el PARA debe pensarse tambin desde los gobiernos locales. Si bien en esta propuesta no se
profundizar en este tema, se quiere dejar constancia de que existe una interaccin evidente entre los gobiernos locales y las comunidades, la cual es
bastante sensible y que por tanto debe ser correctamente tratada.

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Nueva Institucionalidad Indgena y sus repercusiones para la aplicacin del Convenio N 169 de la OIT

quines son legtimos interlocutores en el mundo indge- Creacin de un Consejo de Pueblos Indgenas
na. Siguiendo los principios del Convenio 169, los prin- La creacin de un Consejo o Consejos de Pueblos Ind-
cipales desafos en esta materia son dos: (i) visibilizar la genas es una alternativa vlida entre varias posibles. Lo
institucionalidad de los pueblos indgenas que ya existe es porque cumple con el objetivo de generar una institu-
y (ii) instar por la formacin de una nueva instituciona- cionalidad DE los pueblos indgenas, autnoma y que no
lidad cuando esta no existe o la que hay es insuficiente. tenga las falencias que hoy presenta la CONADI, nico
Esta ltima debe ser resultado de un proceso interno de organismo junto con Codeipa en que hoy se canali-
los pueblos indgenas. za la representacin indgena electa por los propios pue-
blos indgenas. En ambos casos, como se mencion al
Visibilizar: validar instituciones que ya existen
principio, los representantes indgenas integran un cuer-
Durante estos ms de 20 aos de implementacin de la po colegiado en que tambin se integran representantes
Ley Indgena se han generado un nmero considerable del gobierno. En el Consejo Nacional de CONADI es el
de organizaciones indgenas a lo largo del pas, algu- gobierno quien tiene mayora, pues designa a nueve de
nas creadas o reconocidas al alero de la Ley Indgena y los 17 miembros del Consejo. Algo similar ocurre con la
otras que corresponden a organizaciones informales de Codeipa, ocho de sus miembros son designados por el
diversa naturaleza. Un ejemplo patente de lo anterior es gobierno, otro es el alcalde de Isla de Pascua y otros seis
el Consejo de Pueblos Atacameos, el que ms all de son electos por el pueblo Rapa Nui.
su calidad de organizacin con reconocimiento oficial
del Estado, se ha transformado en una instancia clara de En esta discusin debieran considerarse los siguientes
representacin del pueblo atacameo. elementos:
(i) Representacin. Cualquiera que sea el organismo
Esta realidad representa un desafo doble: (i) cmo vi-
que se cree, debe tener representacin de los nueve
sibilizar a estas organizaciones; y (ii) qu rol podran
pueblos indgenas, a diferencia de lo que ocurre hoy
jugar en el diseo de una nueva institucionalidad, en la
en que solo cinco pueblos indgenas estn represen-
medida que la existente se estima como insuficiente, de
tados en el Consejo Nacional de CONADI.
tal modo de no partir desde cero y darle visibilidad a
instituciones que ya existen y cuentan con legitimidad. (ii) Equilibrio representativo. Si bien es una realidad
Es claro entonces que organizaciones de esta categora que el pueblo mapuche representa cerca del 85%
deben ser identificadas y visibilizadas a la hora de pro- de la poblacin indgena total, un nuevo diseo ins-
poner una nueva institucionalidad DE los pueblos ind- titucional debe buscar un adecuado equilibrio entre
genas. Se destaca que corresponde a los propios pueblos reconocer dicho peso demogrfico y asegurar al mis-
indgenas decidir en qu medida validan o no a organi- mo tiempo una adecuada representacin de los otros
zaciones ya existentes. ocho pueblos indgenas, aun cuando ello implique
asignar a estos ltimos espacios de participacin ma-
Instar por la formacin de una nueva institucionalidad yores a lo que su peso demogrfico relativo exigira.
cuando esta no existe o la que hay es insuficiente Este elemento es importante porque ha sido una crti-
Sea que se estime que no existe propiamente una institu- ca constante la mapuchizacin de las regulaciones,
cionalidad DE los pueblos indgenas o que la que existe polticas y programas indgenas, en desmedro de los
es insuficiente, la conclusin es la misma: es necesario dems pueblos indgenas.
instar por la creacin de una nueva institucionalidad, (iii) Consejo, Consejos o ambos. Deben evaluarse los
uno de cuyos desafos ser precisamente evaluar en qu pros y contras de crear un Consejo a nivel nacional,
medida puede basarse en las instituciones que ya existen. varios Consejos (uno por cada pueblo) o ambos. Esta
Existe consenso, entonces, en la necesidad de generar flexibilidad es necesaria no solo por el hecho de que
uno o ms rganos de representacin de los pueblos in- existen nueve pueblos indgenas con diferentes reali-
dgenas, autnomos, que tengan capacidad de interlocu- dades, prioridades y formas de tomar decisiones, sino
cin y dilogo con el Estado. Este consenso se ha visto tambin porque hay una dimensin territorial que
reflejado hasta ahora en la propuesta transversal pol- no se puede olvidar, segn la cual las identidades y
ticamente de crear un Consejo de Pueblos Indgenas. culturas de los pueblos indgenas estn fuertemente
arraigadas en los territorios que han ocupado ances-
tralmente.

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CENTRO DE POLTICAS PBLICAS abril 2015

Ahora bien, la creacin de varios Consejos (uno por un 75% de la poblacin indgena en Chile es urba-
cada pueblo) tiene la complejidad de que algunos na y tambin requiere ser representada. Este factor,
pueblos particularmente el pueblo mapuche pre- sin embargo, debe ser considerado para no excluir a
sentan importantes sensibilidades territoriales, por lo la poblacin urbana del diseo de una nueva insti-
que generar un solo Consejo por cada pueblo puede tucionalidad, pero no para provocar una separacin
recoger imperfectamente esas sensibilidades. Sin em- artificiosa entre aquella y la poblacin indgena rural.
bargo, hay consenso en que no parece conveniente (vii) Financiamiento y sistemas de control. Se sugiere
crear un Consejo por cada regin segn la divisin que este Consejo o Consejos reciban financiamiento
administrativa del pas.
pblico a travs de la Ley de Presupuestos y, adems,
Por su parte, la creacin de un Consejo a nivel nacio- considere un sistema de control y de cuentas pblicas.
nal con integracin de todos los pueblos indgenas Este financiamiento debiera permitir que el Consejo o
parece necesaria para abordar aquellas materias que Consejos cuenten con apoyo adecuado para el cumpli-
sean de inters o que afecten a todos los pueblos in- miento de sus atribuciones (por ejemplo, para la con-
dgenas de nuestro pas. Un Consejo a nivel nacional tratacin de asesoras especializadas).
podra abordar adems, por ejemplo, aquellos pro-
cesos de consulta indgena que tengan ese alcance Institucionalidad PARA los pueblos indgenas
(proyectos de ley de inters comn, entre otros). Este Ya se anticip que la institucionalidad PARA los pueblos
Consejo a nivel nacional podra generarse a partir indgenas corresponde a las instituciones que el Estado
de los Consejos por cada pueblo, ya sea de un modo se da para organizar y canalizar su relacin con los pue-
permanente o temporal. blos indgenas.
(iv) Inclusin de organizaciones informales y auto- En este punto deben tenerse presentes los principales
ridades tradicionales. Dado que en la actualidad estndares que establece el Convenio 169 en esta mate-
existen no solo instituciones con reconocimiento del ria: (i) deber de los gobiernos de desarrollar una accin
Estado (comunidades y asociaciones indgenas), sino coordinada y sistemtica con el objeto de proteger los
que tambin otras organizaciones informales y au- derechos de los pueblos indgenas; y (ii) deber de los
toridades tradicionales indgenas, debe evaluarse de gobiernos de asegurar que existan instituciones u otros
qu forma es posible involucrar a todas ellas en la mecanismos apropiados para administrar los programas
generacin de este Consejo o Consejos. Esta es, sin que afecten a los pueblos indgenas, y que tales institu-
embargo, una tarea que compete exclusivamente a ciones y mecanismos disponen de los medios necesarios
los propios pueblos indgenas, pues son ellos quienes para el cabal desempeo de sus funciones.
deben determinar las modalidades en que sus auto-
ridades tradicionales e instituciones representativas Con estos estndares a la vista, cabe mencionar que las
con o sin reconocimiento oficial del Estado parti- principales funciones que debiera ejercer una institucio-
ciparn en la generacin de este Consejo o Consejos. nalidad PARA los pueblos indgenas son las siguientes:
(i) formulacin de una poltica pblica hacia los pueblos
(v) Atribuciones. Un aspecto clave es el de las faculta-
indgenas; (ii) implementacin de los programas en que
des o atribuciones que se asignarn a este Consejo
se traduzca dicha poltica; y (iii) coordinacin de todos
o Consejos. Debe ponderarse si la creacin de esta
los rganos de la administracin que desarrollen pol-
institucionalidad amerita la asignacin de atribucio- ticas o programas que afecten a los pueblos indgenas.
nes cuyo ejercicio tenga carcter vinculante para el
Estado, en equilibrio con otras facultades de natura- En la actualidad estas tres funciones estn confundidas
leza consultiva. Este elemento es central en la medi- en el estatuto legal de la CONADI, aunque en la prctica
da que un rol meramente consultivo podra traducir- la formulacin de poltica y coordinacin intersectorial
se en que este Consejo o Consejos no pueda ejercer han sido ejercidas desde el Ministerio de Desarrollo So-
contrapeso efectivo a la institucionalidad del Estado, cial, Comisionado Presidencial o Ministerio Secretara
por ejemplo un eventual Ministerio de Asuntos In- General de la Presidencia en distintas etapas del periodo
dgenas. 1993-2014.
(vi) Poblacin urbana. Deber evaluarse tambin en Hoy existe consenso en la necesidad de instalar este
qu medida un Consejo o Consejos reconocen en su tema en un rgano de alto nivel en la administracin del
generacin o funcionamiento la realidad de que casi Estado. Este consenso se ha visto reflejado hasta ahora

Pontificia Universidad Catlica de Chile 15


Nueva Institucionalidad Indgena y sus repercusiones para la aplicacin del Convenio N 169 de la OIT

en la propuesta transversal polticamente de crear un estructura descentralizada, de modo que debe eva-
Ministerio de Asuntos Indgenas. luarse si esta descentralizacin es un elemento posi-
tivo que no debiera ser desechado. Por otra parte, la
Creacin de un Ministerio de Asuntos Indgenas alternativa de subsumir a la CONADI en el Ministe-
Tal como en el caso de la eventual creacin de un Con- rio de Asuntos Indgenas permitira hacer frente a las
sejo o Consejos de Pueblos Indgenas, la creacin de esperables crticas en el sentido de que un ministerio
un Ministerio de Asuntos Indgenas es una alternativa no tiene justificacin tcnica y solo genera mayor bu-
vlida entre varias posibles. Lo es porque cumple con rocracia.
el objetivo de generar una institucionalidad PARA los
pueblos indgenas que se distinga claramente de la insti- Por otra parte, mantener una figura como la de la
tucionalidad DE aquellos. CONADI reemplazndola por una Agencia de Desarro-
llo Indgena, u otro organismo similar, tambin tiene as-
En efecto, se requiere una seal poltica clara y potente pectos positivos. Parece recomendable que exista una
en cuanto a que el tema indgena es una prioridad para agencia descentralizada y con un perfil eminentemente
la sociedad en general y el Estado en particular. Esta tcnico que se avoque a la ejecucin de la poltica ind-
seal exige que la institucin que se cree sea de alto ni- gena, bajo la supervisin del Ministerio. En este senti-
vel. Un Ministerio de Asuntos Indgenas cumple con ese do, sus principales cargos debieran ser provedos por el
objetivo y contribuira adems a sentar las bases para el Sistema de Alta Direccin Pblica. Sobre lo que no hay
establecimiento de una nueva relacin entre la sociedad duda, en todo caso, es que la CONADI como se la conoce
en general, el Estado y los pueblos indgenas. hoy est agotada.
En esta discusin debieran considerarse los siguientes (iv) Relacin con la institucionalidad DE los pueblos ind-
elementos: genas. Tal como se coment a propsito del Consejo
(i) Competencias y capacidades. Es indispensable que el o Consejos de Pueblos Indgenas, un aspecto central
Ministerio de Asuntos Indgenas cuente con compe- es la relacin que debe existir entre ambas institu-
tencias y capacidades efectivas para liderar la poltica cionalidades. Desde este punto de vista, uno de los
indgena a nivel nacional, coordinar a los dems mi- aspectos a definir en el Ministerio de Asuntos Ind-
nisterios con atribuciones en la materia27 y coordi- genas es la participacin que tendran el Consejo o
narse asimismo con los gobiernos regionales. Consejos en el ejercicio de las facultades que tenga el
primero. Un elemento fundamental a considerar en
(ii) Inclusin de los pueblos indgenas. Un aspecto a eva-
el Ministerio de Asuntos Indgenas, entonces, es la
luar es si se espera que el Ministerio de Asuntos Ind-
incorporacin de espacios sustantivos de dilogo con
genas incluya entre sus funcionarios a miembros de
la institucionalidad DE los pueblos indgenas.
los pueblos indgenas y, en caso afirmativo, en qu
medida. Uno de los aspectos sensibles a este respecto (v) Coordinacin intersectorial. El Ministerio de Asun-
es el de la debida pertinencia cultural que debe tener tos Indgenas debe coordinar la poltica indgena en
la poltica indgena. toda la administracin, lo cual es muy relevante con-
siderando que existen varios ministerios que admi-
(iii) Decisin respecto a CONADI. La creacin de un
nistran programas claves que cuentan con abultados
Ministerio de Asuntos Indgenas implica evaluar el
presupuestos (como el Ministerio de Educacin con el
futuro de la CONADI, pues una alternativa es que
Programa de Educacin Intercultural Bilinge, PEIB)
las atribuciones y planta funcionaria de esta pasen a
y el Ministerio de Salud con el Programa Especial de
formar parte de la estructura del Ministerio, y otra es
Salud y Pueblos Indgenas, PESPI). En este sentido,
que sea reemplazada por un servicio pblico ejecutor
un Ministerio de Asuntos Indgenas deber contar
de la poltica indgena (del tipo Agencia de Desarrollo
con herramientas adecuadas para realizar esa tarea
Indgena) dependiente de dicho ministerio. Debe te-
de coordinacin y liderar efectivamente la poltica
nerse presente que la CONADI es el nico organismo
pblica hacia los pueblos indgenas a nivel nacional.
de la administracin del Estado que hoy tiene una

27 Las principales carteras involucradas son el Ministerio de Educacin (Programa de Educacin Intercultural Bilinge y Programa de Becas Indgenas),
Ministerio de Salud (Programa Especial Salud y Pueblos Indgenas) y el Ministerio de Agricultura (Programa de Desarrollo Territorial Indgena), a los
que se agregan el Ministerio de Bienes Nacionales, el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes, el Ministerio de Justicia y el Ministerio de Economa,
por mencionar a los que tienen ms directa injerencia en materias indgenas.

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CENTRO DE POLTICAS PBLICAS abril 2015

(vi) Descentralizacin. Se debe evaluar la conveniencia ficios de la CONADI, o bien un modo de articular una
de estructurar el Ministerio de Asuntos Indgenas se- postura poltica en este ltimo caso sus directivos son
gn el modelo convencional (Secretaras Regionales dirigentes polticos ms que representantes indgenas,
Ministeriales) versus optar por un esquema distinto, que un verdadero reconocimiento del concepto de terri-
como sera establecer un encargado ministerial por torialidad que tienen los pueblos indgenas a la hora de
cada pueblo indgena equivalente a un Seremi pero organizarse y validar sus propias instituciones.
sin jurisdiccin regional. Lo anterior se explica por
En este punto se destaca el importante rol que podran
la misma razn que desaconseja la creacin de Con-
cumplir las reas de Desarrollo Indgena (ADI) creadas
sejos regionales de pueblos indgenas, en la medida
por la Ley Indgena. Las ADI estn concebidas en la
en que es la lgica territorial la ms relevante para
Ley Indgena como un instrumento de gestin del Es-
aquellos.
tado sobre el territorio, en la medida que se las defi-
(vii) Unidades de Asuntos Indgenas. En relacin con ne como espacios territoriales en que los rganos de
el aspecto anterior, debe evaluarse tambin la con- la administracin del Estado focalizarn su accin en
veniencia de mantener la poltica que cada minis- beneficio del desarrollo armnico de los indgenas y sus
terio que administre programas para los pueblos comunidades.
indgenas deba contar con una Unidad de Asuntos
En la actualidad existen 11 ADI en todo Chile. Si bien las
Indgenas u otro mecanismo que asegure la debida
ADI fueron creadas como una herramienta del Estado,
pertinencia indgena en dichos programas. Para la
en la prctica en la administracin de algunas de ellas la
mesa la conveniencia de mantener esta figura est
participacin de las comunidades indgenas aledaas ha
directamente relacionada con los recursos que se le
cobrado mucha relevancia. En esta lnea, cobra impor-
asignen y la especializacin de los funcionarios que
tancia la necesidad de perfeccionar la regulacin de las
se desempeen en ella, como ya se ha sealado.
ADI, destacando los siguientes desafos: (i) precisar qu
Finalmente, en el anlisis de la institucionalidad PARA se entiende por desarrollo, en lnea con lo establecido en
los pueblos indgenas no puede dejar de mencionarse el artculo 7 del Convenio 169; (ii) revisar sus lmites y
a las reas de Desarrollo Indgena (ADI) creadas por actualizarlos si es necesario; (iii) transformarlas en una
la Ley Indgena, punto sobre el cual se profundiza ms institucionalidad del tipo DE los pueblos indgenas, bajo
adelante. una lgica de autodeterminacin e incluyendo un enfo-
que territorial (alguna frmula de autonoma) y cultural
b. La nueva institucionalidad debe considerar las dife- (identidad y cosmovisin); y (iv) mejorar decididamente
rentes realidades y prioridades de los nueve pueblos
sus estndares de administracin y gestin.
indgenas

En Chile existen nueve pueblos indgenas desde el l- d. La nueva institucionalidad debe ser sometida a consulta
a los pueblos indgenas por medio de un proceso que se
mite con Per hasta Cabo de Hornos, sin olvidar Isla de
conforme con los estndares del Convenio 169
Pascua cuyas realidades y prioridades son diferentes.
Hay factores demogrficos, geogrficos, climticos y ad- La nueva institucionalidad indgena deber ser objeto de
ministrativos que deben tomarse en cuenta al momento consulta previa. De hecho, el Gobierno ha dado inicio a
de proponer un nuevo diseo institucional. Adicional- la consulta de los proyectos que crean el Ministerio de
mente, debe considerarse el hecho de que ms de un Asuntos Indgenas y el Consejo o Consejos de Pueblos
70% de la poblacin indgena reside en centros urbanos. Indgenas. Este proceso de consulta indgena deber ser
especialmente riguroso en sus esfuerzos para ser ejecu-
c. La nueva institucionalidad debe considerar el territo- tado de buena fe y permitir una participacin vigorosa
rio como un factor esencial de todos y cada uno de los pueblos indgenas de nuestro
El tema del territorio es clave para cualquier institucio- pas. Solo un proceso con esas caractersticas permitir
nalidad indgena que se adopte. A lo largo de los aos que la nueva institucionalidad que surja de ese proceso
el Estado ha intervenido en determinados espacios sin goce de la necesaria legitimidad y contribuya efectiva-
tomar en consideracin la mirada territorial indgena. mente a mejorar la relacin entre el Estado y sus pueblos
As ha ocurrido en parte con las comunidades gene- indgenas.
radas por la Ley Indgena, las que para algunos ms Un aspecto que tambin es preocupante, desde el punto
parecen un medio para poder optar a subsidios o bene- de vista del proceso de consulta, es el hecho de que este

Pontificia Universidad Catlica de Chile 17


Nueva Institucionalidad Indgena y sus repercusiones para la aplicacin del Convenio N 169 de la OIT

ltimo se ejecutar aplicando la normativa actualmente en La Araucana y parte del Bo Bo ameritan pensar
vigente, el Decreto Supremo N 66/2013 del Ministe- en un nuevo diseo institucional que permita al Estado
rio de Desarrollo Social, que regula especficamente la cumplir sus obligaciones legales en materia de tierras.
consulta indgena. Es sabido que existen crticas a este
nuevo reglamento y que algunas organizaciones le des-
conocen toda legitimidad, entre otras razones porque no Conclusiones
hubo acuerdo en materias fundamentales como la defi- La mesa se propuso realizar un aporte a la discusin,
nicin de afectacin directa. Ello implica que se debern ms que proponer un diseo institucional especfico. La
buscar frmulas que permitan superar las desconfianzas tarea de delinear en detalle los contornos de un diseo
que naturalmente existen en algunas organizaciones de institucional corresponde a los propios pueblos indge-
modo de facilitar su participacin en el proceso de con- nas y a los rganos colegisladores. Desde esa perspecti-
sulta, asumiendo que el reglamento en cuestin es la va, esta propuesta pone especial nfasis en los principa-
normativa actualmente vigente y que dicho proceso de les elementos y aspectos que se sugiere considerar en el
consulta como mnimo debe cumplir con la ley. Existe proceso de formulacin, discusin e implementacin de
preocupacin por el futuro de este proceso de consulta, ajustes al diseo de la institucionalidad indgena.
considerando la oposicin que han manifestado algunas Sin embargo, dado que hoy se estn discutiendo pro-
organizaciones indgenas y la percepcin que existe en puestas especficas de institucionalidad creacin de
cuanto a que sus estndares no son del todo consistentes un Ministerio de Asuntos Indgenas y de un Consejo
con otro proceso de consulta que est impulsando el go- o Consejos de Pueblos Indgenas, de todos modos la
bierno respecto a la creacin del Ministerio de Cultura. mesa consider relevante aportar reflexiones sobre las
Adicionalmente, ha sido tambin objeto de discusin la mismas.
forma en que est regulada la consulta indgena en el En este sentido, se relev la importancia de poner aten-
Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental (SEIA) y la cin no solo al resultado (la propuesta misma) sino
posibilidad de radicar la ejecucin de todos los procesos tambin al proceso, pues de ello depende la legitimidad
de consulta tanto dentro como fuera del SEIA en una social de una eventual futura institucionalidad. Cabe
institucionalidad nica o agencia de consulta. Uno de destacar que cualquier propuesta sobre nueva institu-
los aspectos en discusin es si la actual reglamentacin cionalidad indgena debe considerar, al menos, las di-
de la consulta permite dispersin de criterios, lo que al- mensiones poltica, administrativa y jurdica.
gunos plantean podra ser corregido con la implementa-
cin de una oficina nica de consulta. La nueva institucionalidad debe hacer una distincin
clara entre institucionalidad DE y PARA los pueblos in-
e. La nueva institucionalidad debe hacerse cargo de la dgenas, superando as la dualidad que caracteriza a la
cuestin de las tierras y territorios indgenas, in- CONADI y que ha sido una de las principales causas del
cluyendo el acceso a recursos naturales y sitios de
agotamiento de la actual institucionalidad.
significacin cultural
Finalmente, cualquier nueva institucionalidad debe ha- La nueva institucionalidad debe contemplar tambin las
cerse cargo adecuadamente del sensible tema de las tie- diferentes realidades y prioridades de los nueve pueblos
rras y territorios indgenas. Lo anterior se debe mirar indgenas, incluyendo el hecho de que una gran mayo-
al menos desde cuatro ngulos: (i) para los pueblos in- ra de la poblacin indgena reside en centros urbanos.
dgenas debe superarse la nocin acotada de tierras de Es importante destacar que ms all de ciertos temas
la Ley Indgena y avanzar hacia el concepto de tierras comunes no hay homogeneidad en las realidades, inte-
y territorio que introduce el Convenio 169; (ii) respeto reses y aspiraciones de los pueblos indgenas y que, por
de aquellos compromisos que el Estado ya tiene para el contrario, el valor que se debe resaltar es la hetero-
con los pueblos indgenas, como es el caso de los con- geneidad.
sagrados en los artculos 63 y 65 de la Ley N 19.253 Otro punto importante que debe considerar la nueva
a favor de los pueblos indgenas del norte de Chile; (iii) institucionalidad es el territorio como un factor esencial,
uno de los aspectos clave es el acceso de los pueblos in- lo que, entre otras cosas, debe motivar una revisin y
dgenas a los recursos naturales asociados a sus tierras reformulacin de las reas de Desarrollo Indgena como
y territorios y tambin el acceso a sitios de significacin espacios de autodeterminacin.
cultural; y (iv) evaluar si la actual situacin de conflicto

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CENTRO DE POLTICAS PBLICAS abril 2015

Adems, la nueva institucionalidad debe ser sometida a


consulta a los pueblos indgenas por medio de un pro-
ceso que se conforme con los estndares del Convenio
169, cuestin que es de mxima preocupacin dadas las
dificultades que ha enfrentado el proceso iniciado por
el gobierno.
La nueva institucionalidad debe hacerse cargo de la
cuestin de las tierras y territorios indgenas, incluyendo
el acceso a recursos naturales y a sitios de significacin
cultural.
Finalmente, debe tenerse presente que si bien la institu-
cionalidad es muy importante no es el nico aspecto que
requiere reflexin. Un debate que viene emergiendo con
fuerza es la generacin de espacios de autodetermina-
cin y autonoma, as como la posibilidad de reconocer a
Chile como un Estado Plurinacional.

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