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Direitos de Propriedade da Terra Rural no Brasil:

uma proposta institucionalista para
ampliar a governana fundiria
Sebastio Neto Ribeiro Guedes1 e Bastiaan Philip Reydon2

Resumo: O artigo discute, sob uma perspectiva institucionalista, a dimenso do

problema fundirio brasileiro expresso pela fragilidade dos direitos de proprieda-
de da terra rural. Alm dos condicionantes histricos referidos no texto, o artigo
chama a ateno para o papel das instituies de registro e cadastro de imveis
que, por estarem separadas e no integradas, favorecem as prticas de fraude,
apossamento e potencializam os conflitos fundirios. O artigo conclui com uma
proposta de mudana institucional, baseada no aumento da governana da ter-
ra, no recente contexto favorvel ao aperfeioamento da estrutura de direitos de
propriedade da terra.

Palavras-chaves: Economia institucional, direitos de propriedade, poltica fundiria,

governana fundiria.

Abstract: This paper discusses, based on an institutional perspective, the fragility pro
blem regarding rural land property rights in Brazil. It starts by analyzing historical
determinants of the land governance institutional setting, mainly the land registration
and land cadastre systems. It shows that it is not adequate for ruling land squatting,
it creates incentives for frauds and stimulates land conflicts. The paper ends proposing
institutional changes which creates adequate land governance that will assure a security
increase in rural land property rights.

Key-words: Institutional economics, property rights, land policy, land registration, land
governance.

Classificao JEL: Q13, Q15.

1
Professor Doutor do Departamento de Economia da Universidade Estadual Paulista Jlio de
Mesquita Filho (Unesp/Araraquara). E-mail: sebaneto@fclar.unesp.br
2
Professor livre-docente do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas
(Unicamp). E-mail: basrey@eco.unicamp.br
1. Introduo
O problema fundirio que diz respeito
posse, uso, registro e cadastro da terra nunca
foi to atual no Brasil. No h semana em que a
grande mdia deixe de noticiar algum fato a ele re-
lacionado3. Ao mesmo tempo, o prprio cartrio
de registro de imveis vem sendo, enquanto ins-
tituio, alvo de crticas. Aponta-se para sua na-
tureza contraditria como servio pblico do Es-
tado, delegado explorao em carter privado.
Argumenta-se que os emolumentos cobrados dos
usurios, alm de vultosos, no se restringem
remunerao do agente notarial, uma vez que
eles esto excludos do teto remuneratrio do ser-
vio pblico. Do mesmo modo, sobre eles no se
aplica a smula vinculante do STF que veda o ne-
potismo. Por fim, conforme observou Dias (2009):
Embora no estejam divulgados os dados
de 2008, o faturamento dos cartrios do
pas, em 2006, seria suficiente para bancar
toda a despesa prevista no Oramento
de 2009 relativamente Cmara dos
Deputados (R$ 3.532.811.091), ao Senado
Federal (R$2.742.975.855), ao Ministrio
do Meio Ambiente (R$ 3.460.640.619) ou
3
A Folha de S. Paulo, por exemplo, em edio de 27 de junho
de 2008, intitulada 14% da Amaznia terra de ningum,
informa que: um levantamento recm-concludo pelo
Incra (Instituto de Colonizao e Reforma Agrria) revela
que o rgo desconhece uma rea da Amaznia Legal que,
somada, equivale a duas vezes o territrio da Alemanha
ou s reas dos estados de So Paulo, Rio Grande do
Sul e Paran juntos. O Incra no sabe se esses 710,2 mil
quilmetros quadrados esto nas mos de posseiros ou de
grileiros. Nem o que est sendo produzido, plantado ou
devastado nessas terras pblicas da Unio.
RESR, Piracicaba-SP, Vol. 50, N 3, p. 525-544, Jul/Set Impressa em Setembro de 2012
ao Ministrio das Relaes Exteriores
(R$1.891.740.902).
Esses fatos expressam uma particularidade
do momento atual no que diz respeito poltica
fundiria e s instituies que a amparam: o con-
flito e a tenso entre a permanncia e a mudan-
a nas instituies que lidam com os direitos de
propriedade da terra. Apesar de a lei de terras de
1850 ter proibido o instituto da posse como meio
para o acesso propriedade privada da terra, ela
, ainda hoje, um recurso bastante generalizado
e um meio pelo qual se embutem expectativas de
que, no futuro, o Estado regularizar a situao,
trazendo o transgressor ao abrigo da lei.
Assim como no passado, a questo do que
terra pblica e o que terra privada, discriminao
que deveria ter sido feita supostamente pela lei de
terras, permanece angular no que diz respeito
atual questo fundiria, pois a permanncia dessa
indeterminao econmico-jurdico-poltica abre
amplo espao para o avano privado do domnio
pblico, inviabilizando qualquer poltica nacional
de terras4.
O objetivo desse artigo discutir, luz da teo
ria dos direitos de propriedade, como se deu a
estruturao dos direitos de propriedade da terra
rural no Brasil e como tais direitos evoluram at
hoje. Ao mesmo tempo, dado o contexto no qual
se espera que mudanas institucionais sobre regis-
tro e cadastro de imveis ocorram, o artigo apre-
senta uma proposta de interveno fundiria cujo
4
Conforme foi observado por Osrio Silva (1996 e 1997),
Guedes (2006), Rezende e Guedes (2008), Junqueira (1978),
Mueller (2006), Reydon (2007) entre outros.

escopo o de ampliar a regulao fundiria. A
perspectiva defendida nesse texto a de que mu-
danas de natureza bastante heterognea que
dizem respeito defesa do meio ambiente, a obje-
tivos econmicos de certos grupos sociais ligados
aos agronegcios, aliado a interesses especficos
de Estado esto forando uma nova governana
sobre a terra rural no Brasil, acenando para am-
pliar a segurana dos direitos de propriedade.
O artigo est dividido em seis itens, incluindo
esta introduo. O item 2 apresenta a discusso
sobre a teoria dos direitos de propriedade, enfati-
zando suas descobertas mais recentes, cuja tnica
central tem sido os processos de bloqueio insti-
tucional que impedem a emergncia de estrutu-
ras de direitos de propriedade mais eficientes.
O item 3 avana, sobre o caminho pavimentado
pela discusso anterior, no sentido de mostrar a
importncia econmica das instituies de regis-
tro e cadastro de terras, bem como suas vrias for-
mas institucionais. O item 4 apresenta a trajetria
das legislaes e da estrutura de registro de im-
veis e seu papel na gnese da estrutura fundiria
e dos direitos de propriedade no Brasil, desde
a Lei de Terras de 1850. No item 5 apresenta-
da uma proposta de poltica fundiria, centrada
numa reforma institucional para ampliar a go-
vernana fundiria, tecnicamente simples e que
politicamente vivel no contexto explicitado na
seo anterior. O artigo concludo no item 6, que
apresenta as consideraes finais.
2. Instituies e direitos de propriedade
A teoria dos direitos de propriedade surgiu
nos anos 60 do sculo XX5 como parte da
agenda de pesquisa, vanguardeada por Coase,
de instrumentalizar, com o aparato terico da
escola neoclssica, a afirmao genrica da velha
5
Na verdade, essa afirmao deve ser relativizada, pois
Commons, nos anos 30 do sculo XX, empregou o termo
e o utilizou na anlise econmica de modo, verdade,
distinto daquele proposto por Coase e seus seguidores.
provvel, contudo, se se der crdito genealogia do termo
feita pelo prprio Commons, que ele tenha sido utilizado
pela primeira vez em economia por MCLEOD, em 1856. A
respeito disso, ver Commons (2003).
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Sebastio Neto Ribeiro Guedes e Bastiaan Philip Reydon 527
escola institucionalista norte-americana de que as
instituies importam.
O ponto de partida da discusso dos direitos
de propriedade foi o clebre artigo de Coase,(1988)
publicado em 1960, e intitulado The problem of
social cost, que discutiu criticamente a teoria eco
nmica do bem-estar na sua verso dada por
Pigou. Os argumentos e concluses desse arti-
go ficaram conhecidos como Teorema de Coase
porque afirmavam que, dadas algumas hipteses
restritivas, o processo de troca baseado no autoin-
teresse produzir uma nica e economicamente
eficiente alocao de recursos, independentemente
da distribuio inicial de direitos de propriedade. Em
outras palavras, se um ativo pode ser mais pro-
dutivamente empregado por fulano do que por
sicrano, a venda dos direitos de propriedade des-
te para aquele melhoraria a posio relativa de
ambos e restauraria a eficincia.
Todavia, a percepo de que a operao dos
mercados envolve significativos custos de tran-
sao fez deslanchar a pesquisa na rea de direi-
tos de propriedade (GREIF, 2003). Por direitos de
propriedade se entende, em geral, o sistema de
normas e leis que autoriza/probe o uso de deter-
minado recurso, constituindo instrumentos de
incentivo/desincentivo sobre o comportamento
humano (BROCKMEIER, 1998)6.
A teoria afirma que a troca no meramente a
transferncia de bens e servios de uma mo para
outra, como acreditava a tradio em economia,
mas a transferncia de direitos sobre a posse, uso
e disposio daqueles bens, implicando, portanto,
num papel relevante da lei e do Estado (uma vez
que ele quem impe os direitos de propriedade,
pressupe-se, tambm, que ele deva ser forte).
Identificava, ademais, uma cristalina relao en-
tre direitos de propriedade e a eficincia no uso
de recursos escassos, sendo possvel verificar que
onde tais direitos so claros, bem delimitados e
protegidos pela ao do Estado, verifica-se maior
e melhor performance no seu uso, e vice-versa.
Ao mesmo tempo, a teoria declarava, implcita ou
6
Definies convergentes podem ser encontradas em
Alston(1998), Fishel (1985), Cole e Grassman (2002).
528 Direitos de Propriedade da Terra Rural no Brasil: uma proposta institucionalista para ampliar a governana fundiria
explicitamente, que o processo histrico reservou
propriedade privada a forma por excelncia da
propriedade, pois ela contm os mecanismos de
incentivo e de apropriao individual de resul-
tados mais condizentes com a eficincia e efic-
cia econmicas (BINSWANGER; PINGALI, 1986;
JOHNSON, 1972).
O ponto de partida dos estudos com essas ca-
ractersticas foi o artigo de Demsetz (1967). Nele,
o autor chamou a ateno para a importncia dos
direitos de propriedade para a anlise econmica,
porque eles formam as expectativas (na forma da
lei, costumes e moral) que os indivduos podem
razoavelmente sustentar em seu intercmbio com
os outros. Conforme Demsetz (1967), a funo
dos direitos de propriedade a de orientar incen-
tivos para viabilizar uma maior internalizao das
externalidades. Os direitos de propriedade emer-
gem quando os direitos antigos no se ajustam
s mudanas em: 1) tecnologia (novos produtos,
processos e mercados) e 2) preos relativos. Esses
so, grosso modo, os fatores de mudana nos di-
reitos de propriedade.
O exemplo dos ndios da Pennsula de Labra-
dor, no Canad, utilizado para ilustrar sua tese.
Sustentado em estudos de antropologia sobre essa
comunidade indgena, Demsetz observou que, an-
tes do contato com o colonizador e da introduo
do comrcio de peles, a terra era um bem livre,
onde os ndios podiam caar livremente, em geral
para propsitos de autoconsumo, sendo pequena
a quantidade de peles requerida pelas famlias.
Embora houvesse externalidade, ela era peque-
na e desconsiderada pela comunidade. Com o
advento do comrcio, surgiram duas consequn-
cias. Primeiro, um aumento significativo no preo
das peles e, segundo, um sensvel aumento na es-
cala da caa. O resultado foi que as externalidades
se elevaram (o aumento da caa de um indivduo
reduzia a do outro, reduzindo, no longo prazo, o
montante total de caa disponvel para a coleti-
vidade), incentivando a mudana nos direitos de
propriedade. Os direitos de propriedade evolu
ram, ento, em direo a maiores especificaes,
culminando com a definio mais estrita de direi-
tos de propriedade de tipo propriedade privada.
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No interior dessa perspectiva ainda est a
contribuio de North (1990), para quem os direi-
tos de propriedade definidos pelo Estado e por
instituies de ordem pblica so necessrios para
que os mercados sejam estruturados e funcionem.
Alston (1998), no mesmo sentido, reconhece que a
natureza dos direitos de propriedade influencia o
desempenho econmico porque ela determina os
custos de transformao e de transao7.
A aplicao da teoria a estudos de caso tem
sido ampla e variada (GREIF, 2003). No que diz
respeito quela parte desses estudos que envol-
vem a terra e seus usos h uma literatura no me-
nos vasta; por exemplo, ao analisar as mudanas
no regime de propriedade da terra no Mxico,
Vogelgesang (1996) mostrou como a estrutura de
direitos de propriedade evoluiu recentemente
dos ejidos para a propriedade privada plena, como
resultado da liberalizao comercial e da consti-
tuio da Alca, que criou um mercado comum en-
tre, fundamentalmente, EUA e Mxico. Conclu-
ses muito semelhantes tambm sobre o Mxico
alcanaram Gordillo; De Janvry; Sadoulet(1999).
No Brasil, vrios estudos vm sendo publica-
dos, cabendo referir aqui aos de Mueller(2006),
Azevedo; Bialoskorky (2002)8.
Reflexes mais recentes da teoria tm abando-
nado os pressupostos de maximizao presentes
nas primeiras verses da teoria e chamado a aten-
o para a persistncia de direitos de propriedade
que oferecem um nvel menor de eficcia e efi
cincia do que arranjos alternativos. Liebcap (1998)
observou que os processos que definem e impem
os direitos de propriedade determinados por
processos polticos tm implicaes distributivas
sobre a alocao de riqueza e poder, gerando per-
das e ganhos aos grupos sociais envolvidos. Con-
forme a natureza e intensidade desses efeitos e do
poder relativo das partes engajadas no processo
7
Eggertsson (1990) argumenta que o ambiente institucional
influencia o desempenho econmico e o bem-estar social
porque age sobre a estrutura de incentivos das firmas,
estimulando ou no a incorporao de progresso tcnico e
uma melhor distribuio de renda.
8
Para um balano da utilizao no Brasil do arcabouo
institucionalista aplicado aos estudos em economia agrcola
ver Belik; Guedes; Reydon (2007).

de mudana, os ganhos agregados de reduzir os
problemas de propriedade de comuns e os ga-
nhos com o crescimento econmico oriundos de
mudanas nos direitos de propriedade podem
ser bloqueados, preservando a continuidade de
arranjos de direitos de propriedade ineficientes.
Um caso interessante estudado por Liebcap
diz respeito incapacidade dos grandes pecuaris-
tas e madeireiros norte-americanos de modifica-
rem a lei de terras em seu favor. Eles lutaram para
modificla, reivindicando que as terras transferi-
das da Unio tivessem uma rea maior do que os
costumeiros 160 acres, alm de solicitar a elimina-
o da necessidade de comprovar sinais de me-
lhoria agrcola, tais como a construo de casa de
moradia e o cultivo. Antes de 1880, na vasta regio
noroeste dos EUA, o arranjo de propriedade era tal
que podia prescindir de maior especificao. Os pe-
cuaristas simplesmente se apossavam de grandes
reas de terras de pastagem e institucionalizaram
mecanismos informais entre si de reconhecimento
e imposio de direitos de propriedade com base na
antiguidade da posse. Os madeireiros recorreram a
instrumentos mais evasivos, utilizando-se de testas
de ferro que reivindicavam terras gratuitamente
no contexto da Lei do Homestead para, posterior-
mente, aps o recebimento do ttulo, transferi-lo
para as empresas madeireiras. Aps 1880, contudo,
a presso por novos assentamentos e a competio
por terra exigiram maior segurana jurdica, o que
somente poderia acontecer, em sua opinio, com
a instituio da propriedade privada. Da a inicia-
tiva desses grupos sociais de modificar a lei. Eles
esbarrariam, no entanto, em dois tipos de obstcu-
los que neutralizaram seus objetivos de mudana
institucional. O primeiro foi que embora houvesse
perda decorrente da insegurana jurdica, ela no
foi suficientemente grande a ponto de pressionar
o Congresso para estabelecer mecanismos de bar-
ganha sobre os ganhos agregados de um acordo.
O segundo obstculo residia no fato de que a pro-
posta dos dois grupos modificaria uma nfase h
muito tempo estabelecida na poltica de privilegiar
pequenos lotes (160 acres) para agricultores fami-
liares, que teriam limitado seu acesso terra caso as
mudanas propostas fossem aprovadas.
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Sebastio Neto Ribeiro Guedes e Bastiaan Philip Reydon 529
O texto de Liebcap flagra uma situao na
qual a fuga das restries governamentais foi
feita por meio da fraude, no caso dos madeireiros,
e da posse ilegal de terra pblica, no caso dos
pecuaristas, resultando ambos em enorme dissi
pao de recursos que teriam sido poupados se
as terras tivessem sido vendidas sem restries de
tamanho aos compradores.
Nessa mesma perspectiva, Joireman (2001),
em interessante estudo sobre a Etipia, revelou
casos de bloqueio por parte do Estado de mudan-
as nos direitos de propriedade das comunidades
Sidamo e Shoa, cujos resultados, por favorece-
rem grupos sociais poderosos, preservaram ins-
tituies econmicas menos eficientes. De uma
perspectiva marxista, o artigo de Khan (2004), de-
dicado ao estudo de Bangladesh, identificou, na
persistncia de instituies agrrias ineficientes, o
bloqueio por parte de faces poderosas engaja-
das na acumulao primitiva.
Essas descobertas de fatores de bloqueio que
impedem a adoo de uma estrutura institucional
mais eficiente para a alocao de direitos de pro-
priedade, com seus efeitos negativos sobre o uso
dos recursos produtivos, tm particular relevncia
porque auxiliam no entendimento dos motivos da
persistncia de direitos de propriedade menos efi-
cientes, mesmo quando existe alternativa melhor9.
Elas chamam tambm a ateno para a importn-
cia de instituies informais e seu papel na estru-
turao dos direitos. Elas se mostram adequadas,
tambm, aos propsitos de se entender a perma-
nncia, no Brasil, de instituies agrrias de direi-
tos de propriedade menos eficientes.
3. Cadastro e registro de
imveis como instituies
Os estudos de Soto (2000), Deininger (2003),
Galiani e Schargrodsky (2005) tm afirmado que
a existncia de segurana dos direitos de proprie-
dade crucial para assegurar maior eficincia
econmica no uso da terra, alm de garantir es-
tabilidade poltica e social, reduzindo os conflitos
9
Para uma viso de estudos empricos com essa perspectiva
e que envolvem outros setores/atividades no agrrias/
agrcolas, ver Alston (1996) e Liebcap (1989).
530 Direitos de Propriedade da Terra Rural no Brasil: uma proposta institucionalista para ampliar a governana fundiria
em torno da terra. O impacto da segurana dos
direitos de propriedade sobre a pobreza mais
controverso e tem sido objeto de vasta literatura,
sintetizada por Galal e Razzaz(2001).
No que diz respeito ao papel do regime de ca-
dastro e ao sistema de registro de imveis sobre
a eficincia alocativa de direitos de propriedade,
h relativo consenso em torno do seu papel cru-
cial em pelo menos trs dimenses. Primeiro, em
seus efeitos sobre o desenvolvimento do sistema
financeiro, viabilizando o uso da terra legal como
garantia hipotecria; tambm sobre o crescimen-
to econmico em geral, ao impulsionar o investi-
mento, reforar uma alocao mais eficiente e me-
nos custosa dos recursos e transformar a terra em
um ativo; por fim, ela afeta o bem-estar ao reduzir
ou eliminar o conflito fundirio. Ou seja, por an-
corar expectativas de ganho sobre bases slidas e
seguras em relao aos direitos de propriedade.
Sobre as duas primeiras dimenses deve-se
mencionar o artigo de Byamugisha (1999), que
trata do papel do registro de imveis no desenvol-
vimento econmico. O artigo recorre a um mode-
lo economtrico para verificar como uma medida
direta de direitos de propriedade os registros de
imveis rurais se relaciona com o crescimento
econmico. O autor insiste em que os efeitos do
registro de imveis so positivos e no se circuns-
crevem ao mbito setorial (rural), mas espalha-se
por todo o corpo do sistema econmico.
De outro lado, h evidncias suficientes para
afirmar que direitos de propriedade mal definidos
ou resguardados, por inadequado funcionamen-
to do regime de cadastro e de registro de imveis,
produzem, alm de ineficincia produtiva, enor-
me reduo do bem-estar, por conta da prolifera-
o de conflitos fundirios. No Brasil, dados do
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (2008)
apresentam cifras expressivas. Segundo elas, so-
mente em 2007 foram verificadas 1.027 ocorrn-
cias de ocupao de terras e 24 mortes decorrentes
de conflitos agrrios. Alm disso, h evidncias
de que a atuao dos cartrios , em muitas cir-
cunstncias, instrumentalizada para beneficiar
a grande propriedade ou o grande capital, em
detrimento do pequeno proprietrio/posseiro.
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O livro de Moraes Silva (1999) revela em detalhes
o processo sistemtico levado a cabo com o au-
xlio da lei e dos cartrios de expropriao dos
pequenos posseiros que ocupavam secularmente
terras do Vale do Jequetinhonha antes da mo-
dernizao trgica que os acometeu no incio
dos anos 70 do sculo XX.
A importncia das instituies do cadastro e
registro de imveis rurais para a segurana pa-
trimonial foi realada de maneira muito precisa
tambm por Dekker (2003) e (2005). Para ele, a na-
tureza dos bens imveis bem distinta dos m-
veis em pelo menos dois aspectos. Os primeiros
no podem ser levados com seu possuidor como
meio de atestar a propriedade/posse do bem,
como se faz, por exemplo, com uma garrafa de
vinho. Ademais, eles no podem ser ocultados
por exemplo, guardados em uma adega ou em
uma sacola da cobia alheia, pois esto ali, fi-
xos, imveis, visveis para todos da comunidade.
Quando transferida de uma mo para outra, no
a terra que se movimenta, mas os direitos sobre
ela. Por isso que a terra exige, mais do que qual-
quer outro bem, mecanismos especficos de salva-
guardas em relao ao processo de transferncia.
Como saber que a terra foi realmente transferida?
Para quem? Como?
Dekker (2005) demonstrou que transferncias
e negociaes envolvendo a terra so muito an-
tigas, bem como alguns mecanismos de demar-
cao e registro. Na antiguidade, pareceu uma
regra que transferncias de direitos de proprie-
dade necessitavam de testemunhas, no raro do
chefe ou do conselho de sbios da comunidade,
que avalizavam a negociao, oferecendo-lhe
algum tipo de sano coletiva. Antes do uso da
escrita para propsitos de registro, vrios outros
instrumentos foram utilizados, com efeitos sim-
blicos, tais como o ato de o vendedor retirar e
dar suas sandlias ao comprador; guardar o com-
prador uma telha que cobria a casa do vendedor
ou quebrar, com testemunhas, um galho na terra
vendida. Apesar de o registro de casos de trans-
ferncias de direitos de propriedade da terra ser
antigo, essa prtica no era comum nem ensejou
o desenvolvimento de um mercado de terras.

Na verdade, em uma sociedade ou comuni-
dade onde a vida econmica e social implicava
em pequenas e espordicas relaes mercantis e
onde a terra jamais se tornou uma mercadoria no
sentido moderno, o cadastro e registro exatos da
terra eram desnecessrios e contraproducentes.
A concesso de uso da terra se transmitia aos des-
cendentes nas exatas condies herdadas pelo
atual produtor e o controle de acesso e uso da
terra era definido pela comunidade, baseado na
tradio e nos costumes ancestrais.
Apesar de, como vimos, ser antiga a neces
sidade de cadastrar e registrar a terra e garantir o
reconhecimento pblico dos direitos de proprie-
dade, essa necessidade no tem origemnas moti-
vaes privadas de negociar a terra ouseus produ-
tos. Ao contrrio, tal iniciativa parece ter surgido,
pelo menos o que nos informa Dekker(2003)a
respeito da Europa medieval, do Soberano/Esta-
do medieval interessado em ver a terra dos seus
sditos demarcada e registrada, permitindo a
individualizao das parcelas de terra e de seu
proprietrio/ocupante, para fins de tributao.
Sabendo onde estava o lote de terra, seu tama-
nho, o que nele era produzido e quem o ocupava,
o soberano poderia cobrar tributos sobre a terra
ou seus produtos. Sendo a terra o recurso produ-
tivo e de poder mais importante, quando no o
nico, o financiamento dos gastos do soberano
deveria provir de parte do rendimento da terra
ou de seu produto. Foi em reao a isso que os
prprios agentes se colocaram contra e resistiram,
o quanto puderam, s investidas de controle e
voracidade tributria do soberano medieval. Em
outras palavras, para o cidado comum do me-
dievo inviabilizar a instituio de um sistema de
medida e registro homogneo era vital para fugir
sanha fiscal do soberano.
No entanto, medida que se desenvolvia o co-
mrcio e se estabeleciam as bases institucionais de
funcionamento do mercado, a terra perdia impor-
tncia econmica relativa como base da tributao
(porque lentamente iam aparecendo outras ativi-
dades econmicas com potencial de transformar-se
em fontes de tributao, por exemplo, o comrcio e
o artesanato/manufatura estabelecidos nos burgos),
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Sebastio Neto Ribeiro Guedes e Bastiaan Philip Reydon 531
ao mesmo tempo em que ganhavam outras e
relevantes funes, entre as quais a de tornar-se
uma mercadoria como qualquer outra, podendo
ser comprada e vendida. Nesse estgio, registro e
demarcao precisos de imveis rurais passaram a
convergir com os interesses econmicos emergen-
tes, calcados nos mercados. A razo tributria que
orientou no passado a necessidade de registrar e
demarcar as propriedades rurais cedeu lugar ra-
zo mercantil de permitir a viabilizao da trans-
ferncia de direitos de propriedade de bens im-
veis, cuja particularidade, como j foi comentada,
exigia a necessidade de atestar, para o pblico em
geral, que ela de sicrano, e no de beltrano, e
daquele o direito exclusivo de usar e dela dispor.
Em pases capitalistas, onde predomina a
propriedade privada, o registro de imveis tem
importncia bvia para a questo fundiria, por
estar associada diretamente constituio, regu-
larizao e reconhecimento dos direitos de pro-
priedade. crucial tambm para viabilizar pol-
ticas pblicas que envolvem a terra, tais como de
reflorestamento, de proteo do meio ambiente,
de ocupao produtiva sustentvel de atividade
econmica, de assentamentos de reforma agrria,
de utilizao de terras pblicas para recreao e
lazer, entre outras.
O processo histrico cuidou para que hou-
vesse vrios tipos de cadastro e registro de im-
veis rurais. Nos EUA, por exemplo, tanto o cadas-
tro quanto o registro de imveis so oferecidos
como servios pblicos pelo Estado. A instituio
responsvel, desde 1812, o Escritrio da Terra,
subordinado, hoje, ao ministrio do interior da-
quele pas. Alm de administrar 176 milhes de
acres de terras de pastagem, oferecer programas
de administrao ambiental e florestal, garantir a
oferta de reas pblicas de recreao e lazer, emi-
tir licenas para explorao privada sob conces-
so de terras pblicas, o Escritrio de Terras, nas
palavras de Clawson (1971), tem:
Vrias outras atividades, herdadas do
passado, que so de importncia bsica
no s para o Escritrio da Terra, mas
para todos aqueles que possuem ou usam
532 Direitos de Propriedade da Terra Rural no Brasil: uma proposta institucionalista para ampliar a governana fundiria
a terra. Elas so a pesquisa cadastral de
terras, o registro de terras, a classificao
das terras e a distribuio da terra. Em
qualquer tipo de programa de adminis-
trao da terra, essencial identificar a
terra em seus contornos fsicos e dela ter
registros que mostram, clara e decisiva-
mente, o status do ttulo da terra. Isto
verdade tanto para terras particulares
quanto pblicas. Embora aqueles familia-
rizados com o registro de terras dos EUA
estejam conscientes de suas deficincias,
os EUA tm felizmente um sistema de ca-
dastro e registro de terras superior ao de
muitos pases (p. 48).
Complementarmente no caso norteamericano,
h que se referir, conforme Rezende(2006) e
Rezende e Guedes (2008) ao papel crucial que
esse sistema de registro realizou na promoo do
crdito fundirio hipotecrio e na formao de
um mercado secundrio de terras, de no pouca
importncia na democratizao do acesso terra.
Na Europa, por sua vez, predominam vrios
sistemas diferentes de cadastro e registro de imveis.
Dekker (2003) identificou pelo menos trs, eos de
nominou de registro de terras com efeito negativo
baseado em escritura, registro de terra com efeito
positivo baseado em escritura e registro de ter
ras baseado em registro de ttulos com efeito
positivo. O primeiro tpico da Frana, Blgica
e Holanda e baseado na apresentao, por par
ticulares (comprador e vendedor), a um rgo
registrador (pblico), de escritura mostrando a
transferncia de direitos da terra. Este rgo copia
os dados relevantes (conforme a lei estipula) em
registros pblicos confirmando os dados acerca
da inteno de se transferir a terra, mas no d
prova da legalidade dessa transao. A matrcula
apropriada a uma rpida transferncia, uma vez
que nenhuma interferncia do governo exigida
quando todos os documentos apresentados mos
tram que as partes agiram em acordo com a lei. O
efeito negativo significa que a escritura descreve
a inteno das partes envolvidas, mas que os
RESR, Piracicaba-SP, Vol. 50, N 3, p. 525-544, Jul/Set Impressa em Setembro de 2012
fatos registrados podem ser rejeitados por uma
terceira parte. Conforme Dekker (2003)
Na Frana, por exemplo, obrigatrio
que a escritura seja feita por um notrio
e o envolvimento desse funcionrio de-
signado pelo governo (o que torna o no-
trio do continente europeu diferente de
seu colega de mesma designao ingls e
norte-americano) garante que a escritura
seja cuidadosamente preparada. Erros
raramente ocorrem e a obrigatoriedade
de checar transferncias anteriores e os
dados sobre os direitos conservados (a
assim chamada cadeia de ttulos) pelos
notrios antes que seja lavrada a escritura
faz com que o registro de terras na Frana
(e tambm na Blgica e Holanda) bastan-
te confivel (p. 187).
O segundo tipo de registro comum na Dina
marca e nos pases escandinavos. Trata-se de um
regime de registro no qual o registro nacional
de terras do Estado a nica prova judicial de
propriedade e no pode ser questionado, dando
a este tipo de registro seu efeito positivo.
O terceiro tipo, muito semelhante ao segundo,
predomina na Inglaterra e no Pas de Gales. Nele
os dados registrados nos escritrios de registro de
terras de sua majestade e refletem a situao legal
real da propriedade. Um proprietrio de direitos
terra nesses pases recebe um ttulo de terra
depois que o escritrio investigou e processou o
pedido para tornar-se o novo legtimo possuidor
de direitos terra.
Do mesmo modo, h vrias maneiras de ar
quivar as informaes cadastrais e os detalhes
sobre as propriedades, refletindo as diferentes
formas como estas so percebidas. Em termos ge-
rais, so duas as principais: uma mais focada nos
aspectos legais e outra nos aspectos fiscais. A pri-
meira chamada de registro de terras ou sistema de
livro da terra, normalmente onde se concentram
os direitos associados terra. O segundo tipo
o cadastro propriamente dito e frequentemente

contm informaes sobre o tamanho fsico, a for-
ma, a data, os valores e os usos da terra.
O processo de registrar os direitos legais so-
bre a propriedade da terra se d por meio dos
seguintes mecanismos: a) registro do documento
de compra e venda; b) registro do ttulo da pro-
priedade ou c) outro documento associado ao di-
reito de propriedade. Com frequncia, os ttulos
registrados dos imveis tm como suporte mapas
topogrficos, que no necessariamente tm as di-
visas legais ou mapas cadastrais, pois so oriun-
dos da taxao e no do registro dos imveis. Em
geral, os cadastros podem ser descritos como legal
(com foco na propriedade), fiscal (voltado aos va-
lores da terra e do imvel para taxao), uso da
terra (armazenando as diferentes formas como a
terra usada) e multiuso (utilizado para diferen-
tes objetivos). Em alguns pases, o termo cadastro
jurdico se refere a poucas informaes, enquan-
to em outros h uma quantidade maior de infor-
maes. Em alguns pases h vrios cadastros com
informaes semelhantes ou com duplo registro.
Um elemento-chave em muitos sistemas de
informao fundirios so os mapas ou plantas
cadastrais. Estes tm a funo de localizar o im-
vel e fornecer informaes sobre o mesmo. Os
mapas cadastrais podem dar suporte a um livro
de registros de imveis, referindo-se a um imvel
em particular, ou a vrios imveis em uma regio
para identificar cada um deles. Neste ltimo caso,
pode ser menos preciso em termos de definio
dos limites, mas mesmo assim ter valor jurdico
(UN-ECE, 1996).
4. Breve histrico dos fundamentos
legais e institucionais para a ausncia
de regulao adequada nos mercados
de terra no Brasil
Este tpico apresenta, muito rapidamente,como
se constituiu e evoluiu historicamente a gesto fun
diria no Brasil. Aps o fracasso do experimento
das capitanias hereditrias, a coroa portuguesa
instituiu na colnia brasileira, tendo em conta a ex
perincia de relativo xito em Portugal, o sistema
RESR, Piracicaba-SP, Vol. 50, N 3, p. 525-544, Jul/Set Impressa em Setembro de 2012
Sebastio Neto Ribeiro Guedes e Bastiaan Philip Reydon 533
de propriedade da terra conhecido como sesmaria.
Nesse regime, a coroa cedia gratuitamente apar
ticulares o direito de propriedade da terra me
diante a observncia de que fosse efetivamente
ocupado e produtivamente utilizado, caso contr
rio voltava, por meio de cancelamento da conces
so, ao patrimnio da coroa (OSRIO SILVA, 1996).
Embora fosse do ponto de vista legal a nica
forma de adquirir a propriedade da terra, outro
instrumento foi amplamente utilizado, por gran
des e pequenos: a posse. Esses dois institutos
um legal e outro de fato foram efetivos na
ocupao territorial brasileira e, em que pesem as
vrias tentativas da coroa portuguesa de colocar
fim ao descalabro fundirio, explicam a dinmi
ca fundiria no Brasil. Osrio Silva (1996) viu na
posse e na incapacidade da coroa portuguesa de
impor uma gesto fundiria mais ordenada uma
situao funcionalmente adequada aos interes
ses dos grandes proprietrios (muitos na verdade
posseiros) que, dada a baixa incorporao de
progresso tcnico atividade de base agrria
que realizavam, necessitavam de um territrio
amplo e acessvel, para o qual se dirigiam, dele se
apossando, to logo a fertilidade natural do solo
onde haviam se estabelecido se esgotava.
Somente aps a Independncia do Brasil(1822)
e a pacificao que se seguiu pde o novo Estado
brasileiro pretender instituir a propriedade privada
plena da terra e exercer uma poltica fundiria com
o mnimo de controle sobre a ocupao do territ-
rio. Isto aconteceu com a Lei de Terras(1850), cuja
regulamentao ocorreu apenas em 1856. Essa lei
deve ser entendida no contexto mais geral de es-
tabelecimento de leis que colocavam restries ao
acesso terra em todo o mundo colonial10. Seus
principais objetivos foram:
a) Organizar o acesso terra;
b) Eliminar a posse;
c) Estabelecer um cadastro de terras para
definir reas devolutas (do Estado);
d) Transformar a terra em um ativo confivel
para uso como garantia.
10
Como na Austrlia, por exemplo.
534 Direitos de Propriedade da Terra Rural no Brasil: uma proposta institucionalista para ampliar a governana fundiria
Mas em razo dos interesses dos propriet-
rios do Pas, a Lei de Terras manteve aberta a re-
gularizao das posses, possibilitando a ocupao
de terras devolutas e inviabilizando o estabeleci-
mento de um cadastro. Alm da usucapio (que
estabelece que aps alguns anos o posseiro pode
regularizar sua propriedade), os prprios estados
(ou provncias) em alguns momentos histricos
concederam propriedades com ou sem ttulos.
Em 1864, uma nova obrigao institucional
estabeleceu uma tradio que perdura at os dias
de hoje e que acaba por gerar maior indefinio
e incapacidade de se regular efetivamente o mer-
cado de terras: a necessidade de se registrarem as
posses e as propriedades nos cartrios. De alguma
forma, o registro no cartrio d ares de legalidade
ao imvel sem que haja qualquer mecanismo que
garanta isso. O processo de falsificao de posses
e de propriedades pelo setor pblico e dentro dos
cartrios brasileiros comum e generalizado11.
A Proclamao da Repblica em 1889 e, com
ela, a descentralizao poltico-administrativa,
favoreceu a prtica da regularizao fundiria,
uma vez que os Estados ganharam toda a terra
devoluta (pertencente ao Estado) e puderam dela
dispor livremente. A liberalidade na gesto do
patrimnio territorial herdado variou de estado
para estado, mas independentemente disso criou
mais uma ambiguidade na concesso de ttulos
e consequentemente incapacidade de regular o
mercado de terras12.
Foi a promulgao do Cdigo Civil em 1916,
no entanto, que gerou a incapacidade de se re
gularem efetivamente os mercados de terrasno
11
No passado mais distante, isso verdadeiro para o Rio de
Janeiro. Segundo Friedman (1999): vimos que a grilagem
fez parte da evoluo urbana carioca desde a poca colonial,
quando as ordenas religiosas, nobres e funcionrios da
Cmara j falsificavam escrituras e documentos... (p. 296).
12
Apesar disso, houve preocupao em regular a terra ates-
tada pela tentativa frustrada de regulao da proprieda-
de atravs do Registro Torrens (1891), segundo o qual os
posseiros e proprietrios poderiam obter o ttulo definiti-
vo por meio de petio no contestada. Por outro lado, a
possibilidade de legalizao das posses em 1895 e em 1922
(referentes s posses entre 1895 e 1921) acabou por criar as
condies para que as posses perdurem e se enfraquea a
regulao do mercado de terras como expresso na Lei de
Terras de 1850.
RESR, Piracicaba-SP, Vol. 50, N 3, p. 525-544, Jul/Set Impressa em Setembro de 2012
Brasil, tanto por reafirmar o cartrio com a ins
tituio de registro como por possibilitar que as
terras pblicas fossem objeto de usucapio.
A lei estabeleceu que, no caso em que o not-
rio, por omisso, negligncia ou imprudncia afe-
tasse negativamente algum direito, seria respon-
sabilizado administrativamente e ficaria obrigado
a reparar o dano. O Cdigo Civil tambm mudou
a relao das aquisies de propriedade, isto ,
a transferncia somente se tornaria concreta no
momento em que o ttulo aquisitivo fosse passa-
do ao nome do adquirente, junto ao Registro de
Imveis. Desta maneira, somente a escritura p-
blica feita no cartrio de notas, referente aquisi-
o do imvel, no fazia prova de aquisio, ten-
do de ser levada a registro junto ao Registro de
Imveis (SANTANNA, 2008). Essa norma teve
implicaes importantes em termos de incen-
tivar as posses e legitim-las. Friedman (1999) e
Holston (1993) chamaram a ateno para o fato
de que esse aspecto do Cdigo Civil permitiu a
ampla e indiscriminada legitimao das posses,
beneficiando sobremaneira os grupos sociais ca-
pazes de ter acesso e algum controle sobre os pro-
cessos legais/judiciais.
A Lei Federal n. 5.621 de 4 de novembro de
1970 argumentava, em seu artigo 6, inciso IV, que
estava compreendida na organizao judiciria a
classificao, organizao, disciplina e atribuies
dos servios auxiliares da justia, incluindo ne-
les os tabelionatos e ofcios de registros pblicos.
Com a abertura poltica do Brasil, a nova Consti-
tuio, promulgada em 1988, promoveu mudan-
as relevantes no regime jurdico dos notrios.
De acordo com SantAnna (2008), referindo-se
ao artigo 236 da Constituio Federal, os servios
notariais e de registro so exercidos em carter
privado, por delegao do poder pblico. Trs
pargrafos desse artigo so de especial interesse.
O primeiro afirmava que a lei regular as ati-
vidades, disciplinar a responsabilidade civil e
criminal dos notrios, dos oficiais de registro e de
seus prepostos, e definir a fiscalizao de seus
atos pelo Poder Judicirio (a Lei n. 8.935/94 regu-
lamentou os aspectos dos servios notariais e de
registro deste pargrafo). O segundo declarava

que a lei federal estabelecer normas gerais para
a fixao dos emulamentos relativos aos atos pra-
ticados pelos servios notariais e de registro (a Lei
n. 10.169/2000 regulamentou este pargrafo). Por
fim, o terceiro pargrafo dizia que a atividade no-
tarial e de registro depende de concurso pblico
de provas e ttulos, no se permitindo que qual-
quer serventia fique vaga, sem abertura de con-
curso de provimento ou de remoo, por mais de
seis meses (a Lei n. 10.506/2000 alterou o artigo 16
da Lei n. 8.935/94 e regulamentou este pargrafo).
Atualmente, a legalidade institucional no que
diz respeito terra rural no Brasil depende de duas
instituies principais, responsveis, respectiva-
mente, pelo registro e pelo cadastro de imveis. O
primeiro atribuio dos cartrios e o segundo, do
Instituto de Colonizao e Reforma Agrria (Incra).
Conforme Arruda (1999), o cadastro diz respeito
s caractersticas fsicas do imvel e foi institudo
por razes eminentemente fiscais, vinculadas co-
brana do Imposto Territorial Rural (ITR). Desde o
Decreto n. 72.106, de 18 de abril de 1973, a rigor,
todo imvel rural deve ter matrcula junto ao Incra,
a partir da qual este emite o Certificado de Cadas-
tro de Imvel Rural (CCIR), atestando a existncia
do imvel rural. O registro do imvel, por sua vez,
cabe aos cartrios. O registro um documento
jurdico, sujeito nulidade de provas, que atesta
direitos de propriedade sobre imveis declarados.
Do ponto de vista institucional, esses dois procedi-
mentos deveriam ser unos, mas no o so, fato que
um dos responsveis pela fragilidade dos direitos
de propriedade da terra no Brasil e por inmeros
conflitos fundirios (ARRUDA, 1999).
Nem mesmo em normas recentes, como a Lei
n. 10.267/2001, nem nos decretos que a regula-
mentaram existe a obrigao para quem for com-
prar ou vender algum imvel rural de apresentar
o cadastro georreferenciado para lavrar a escritu-
ra pblica. H, assim, um conflito entre as duas
instncias institucionais flagrado por vrios auto-
res, tais como Guimares (2008), Ferreira (2000) e
Formicola (2000).
A Figura 1 procura sintetizar, atravs de uma
viso esquemtica, as inter-relaes entre os rgos
do sistema de Administrao Fundiria do Brasil,
RESR, Piracicaba-SP, Vol. 50, N 3, p. 525-544, Jul/Set Impressa em Setembro de 2012
Sebastio Neto Ribeiro Guedes e Bastiaan Philip Reydon 535
fruto deste conjunto de leis e regras que foram sen-
do estabelecidos ao longo do tempo. Percebese que
no h vnculos entre o Incra e os municpios, fa-
zendo com que haja muitos problemas fundirios
na ligao entre terras rurais e urbanas.
Alm disso, no existe uma instituio que
centralize o cadastro e faa uma ligao com os
rgos do Judicirio que so responsveis pela ti-
tulao dos imveis. No aparece no quadro, mas
grande parte dos problemas fundirios no Brasil,
tanto rurais quanto urbanos, quando no resol-
vidos na esfera administrativa, acabam na justia
e esta, por ter muitos processos em todos os seus
tribunais, acaba por levar anos para julg-los, fa-
zendo com que quase sempre os casos relativos
terra, quer rural quer urbana, sejam julgados
como fatos consumados.
Em resumo, no Brasil os processos de cadas-
tramento e registro de imveis rurais, embora es-
tejam unos em termos jurdicos, esto divorciados
em termos reais. Isso por duas razes. Primeiro,
pela natureza declaratria dos imveis inscritos
nos cartrios e, em segundo lugar, pelo modo
como se realiza a matrcula de um imvel qual-
quer. Em relao natureza declaratria, o sistema
de registro brasileiro aproxima-se daquele chama-
do registro de terras, com efeito, negativo baseado
em escritura, que, como se viu na seo3, tpico
da Frana, Blgica e Holanda. Nele, o aspecto ne-
gativo o fato de que a declarao e registro do
imvel esto sujeitos a nulidades por provas em
contrrio. Esse sistema somente oferece seguran-
a fundiria se ancorado em um sistema de ca-
dastro de imveis preciso.
A separao real entre cadastro e registro e
a natureza hbrida dos cartrios esto na raiz de
algumas das dimenses do problema fundirio
brasileiro. A ausncia de cadastro e a necessidade
de regulao dos mercados de terras foram ates-
tadas por diversos estudos do Incra e do MDA. A
melhor evidncia da incapacidade que o Estado
brasileiro vem tendo de efetivamente regular o
mercado de terras consiste no estabelecimento da
Portaria n. 558/99 do Incra, que imps a todos os
proprietrios de imveis com mais de 10.000 hec-
tares a necessidade de apresentar a documentao
536 Direitos de Propriedade da Terra Rural no Brasil: uma proposta institucionalista para ampliar a governana fundiria

Figura 1. Situao atual da Administrao Fundiria no Brasil.

Presidncia da Repblica Governos estaduais com

com aprovao do Legislativo aprovao do Legislativo
estabelecem: reas de estabelecem: reas de
Conservao e Terras Indgenas Conservao Estaduais

JUDICIRIO homologa
ou cria ttulos em decises de
Cartrio de registro de imovis: registra e qualquer tipo de conflito
titula com base em contratos de compra
e venda (consultando apenas seus registros)

MUNICPIOS:
LEI 10.267 imveis com alteraes decises sobre terras
no cartrio apresentam planta rurais e urbanas, uso,
georeferenciada para cadastro AGU
cobrana de IPTU etc.
repasse
das terras
Institutos devolutas
Estaduais de
Terras:
responsveis
pelas terras INCRA: concede matrcula Receita
pblicas inicial nica, faz cadastro, concede Federal:
estaduais ttulo de concesso de uso aos cobrana
assentados, descriminao das terras de ITR
devolutas e colonizao

Assentamentos de Colonizao destinao de terras

sem-terras pblicas a loteamentos rurais

Fonte: Legislao em vigor e Reydon (2006).

comprobatria de seus imveis, relatada por
Sabbato (2001). Essa incapacidade se evidencia por
dois aspectos da Portaria: a) o prprio ato de ter
que requerer a documentao, pois o Estado de-
veria deter as informaes necessrias de todos
os imveis e b) o fato de 1.438 (46,9%) dos 3.065
imveis no terem respondido, e que somam 46
milhes de ha (conforme se observa na Tabela 1).
Dos 3.065 proprietrios convocados, apenas 1.627
compareceram, fazendo com que 1.438 imveis
(46,9%), perfazendo 46 milhes de ha, fossem ex-
cludos do cadastro.

Tabela 1. Proprietrios/detentores de imveis rurais suspeitos de grilagem Brasil e regies.

Regio/UF N imov. % rea (HA) %
Brasil 1.438 100,0 46.156.619,4 100,0
Norte 128 8,9 5.477.825,1 11,9
Nordeste 152 10,6 4.247.183,1 9,2
Sudeste 187 13,0 7.208.982,5 15,6
Sul 29 2,0 690.607,9 1,5
Centro-Oeste 661 46,0 17.382.403,7 37,7
Endereo no informado 281 19,5 11.149.617,1 24,2
Fonte: Incra, listagem dos imveis que no atenderam notificao da Port. n. 558/99, de 21/12/2000.

RESR, Piracicaba-SP, Vol. 50, N 3, p. 525-544, Jul/Set Impressa em Setembro de 2012


Durante o governo FHC (1994-2002) algumas
iniciativas de regulao fundiria foram tentadas
e deram origem a diversas publicaes que mos-
tram os problemas fundirios decorrentes da (des)
regulao da propriedade privada. Um dos resul-
tados o relatrio Livro Branco da Grilagem de
Terras no Brasil que mostra, a partir de um levan-
tamento preliminar da situao fundiria brasilei-
ra, a ausncia de regulao da propriedade da ter-
ra no Brasil. Segundo o relatrio (INCRA,1999):
Em levantamento indito, o Incra est
mapeando a estrutura fundiria do pas
de modo a localizar, um a um, os casos de
fraude e falsificao de ttulos de proprie-
dade de terras. A grilagem um dos mais
poderosos instrumentos de domnio e
concentrao fundiria no meio rural bra-
sileiro. Em todo o pas, o total de terras sob
suspeita de serem griladas de aproxima-
damente 100 milhes de hectares quatro
vezes a rea do Estado de So Paulo ou a
rea da Amrica Central mais Mxico. Na
Regio Norte, os nmeros so preocupan-
tes: da rea total do Estado do Amazonas,
de 157 milhes de hectares, suspeita-se
que nada menos que 55 milhes tenham
sido grilados, o que corresponde a trs
vezes o territrio do Paran. No Par, um
fantasma vendeu a dezenas de sucessores
aproximadamente nove milhes de hecta-
res de terras pblicas (p.2).
Figura 2. Situao fundiria na Amaznia Legal considerando dados do
Sistema Nacional de Cadastro Rural (2003) e reas protegidas (2006).
Supostamente
32%
privadas
43%
Fonte: Barreto (2008).
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Sebastio Neto Ribeiro Guedes e Bastiaan Philip Reydon 537
O mesmo relatrio do Incra (1999) aponta
para as causas deste problema ao afirmar que:
A fraude foi historicamente facilitada por
algumas brechas institucionais como, por
exemplo, a inexistncia de um cadastro
nico. Os rgos fundirios, nos trs n-
veis (federal, estadual e municipal), no
so articulados entre si. Ao contrrio do
que ocorre em outros pases, no Brasil no
existem registros especiais especficos para
grandes reas. Os dados dos cadastros
federal e estaduais no esto cruzados e
o cadastro federal, pela atual legislao,
declaratrio. A correio (fiscalizao) so-
bre os cartrios deixa a desejar (p. 15).
A ausncia de regulao da propriedade da
terra no Brasil, que uma das facetas da questo
agrria, consiste na prtica do apossamento de
terras, particularmente na Amaznia, que pode ser
observado na Figura 2, obtido de Barreto(2008).
Os dados cadastrais existentes, baseados nas
declaraes dos proprietrios de terras que se ca
dastraram no Incra, mostram que, em 2003, 35%
dos 509 milhes de hectares de terra na Amaznia
Legal estavam ocupados sob o direito de posse pri
vado, seja como propriedade registrada ou como
posse. Barreto (2008) afirma que o recente proces
so de criao de reservas federais e estaduais,
de diferentes tipos, fez com que, hoje, 43% da
Amaznia Legal esteja sob algum tipo de proteo.
Supostamente pblicas
fora de reas protegidas
21%
Proproedades privadas
4% com cadastro validadas
pelo INCRA
reas protegidas
excluindo as APAs
538 Direitos de Propriedade da Terra Rural no Brasil: uma proposta institucionalista para ampliar a governana fundiria
Aproximadamente metade dessa rea era de
terras indgenas e a outra metade, Unidades de
Conservao.
A informao decisiva que se obtm deste
estudo que apenas 4% das reas privadas (20
milhes de ha) esto com os cadastros validados
pelo Incra. Ou seja, na Amaznia, apenas 4% das
terras privadas esto legalizadas. H mais 158
milhes de ha (32%) que so terras supostamen-
te privadas sem validao de cadastro. E os 21%
restantes no estavam em nenhuma dessas cate-
gorias e, portanto, so tecnicamente consideradas
terras pblicas sem alocao.
Mas a situao mais complexa e incerta do
que estes nmeros indicam. Muitas das reas
Protegidas esto fisicamente ocupadas por usu
rios privados, cujas reivindicaes de ocupao
podem ou no ter validade de acordo com a legis-
lao complexa a ser apresentada. A grande rea
descrita como privada pelo sistema cadastral tam-
bm est em dvida. Dos 178 milhes de hectares
declarados como propriedades privadas, 100 mi-
lhes de hectares podem estar baseados em do-
cumentao fraudulenta. Outros 42 milhes de
hectares dessa rea so classificados a partir de
declaraes cadastrais como posse, que podem
ou no ser passveis de regularizao fundiria,
novamente dependendo das suas circunstncias
de tamanho, histria e localizao.
Apesar disso, no se percebia, por parte dos
supostos interessados em aperfeioar tcnica e
organizacionalmente o sistema de cadastro e re-
gistro de imveis, nenhum movimento poltico
substancial para faz-lo. como se a dimenso do
caos fundirio dado pelos problemas de legalida-
de dos ttulos e escrituras de propriedade servisse
aos interesses de grupos ou segmentos sociais es-
pecficos. A convivncia secular com o problema
de titularidade da propriedade rural e a averso
e resistncia s reformas efetivas nas instituies
por elas responsveis revelam amplos e fortes
interesses econmico-sociais que bloquearam a
mudana institucional. Isto est mudando?
RESR, Piracicaba-SP, Vol. 50, N 3, p. 525-544, Jul/Set Impressa em Setembro de 2012
5. Proposta institucional para a
regulao dos mercados de terra:
a governana fundiria
No Brasil, apesar da existncia de legislao e
de responsabilidades institucionais para regular o
acesso terra, estas so sempre ambguas ou per-
mitem o no cumprimento impune, o que sem-
pre beneficia os especuladores e os grileiros de
terras em detrimento do seu melhor uso coletivo.
Isso decorre do fato de que, no Brasil, a especu-
lao com terras tem forte presena nos setores ru-
ral e urbano, estimulada em parte pela ausncia de
instituies pblicas capazes de controlar seus usos.
Apesar disso, h um conjunto de tendncias recen-
tes que colocam um contexto favorvel mudana
institucional em favor da regulao fundiria:
1. a questo ambiental e as presses internas
e externas na defesa das florestas brasilei-
ras, o que exige controle sobre a ocupao
humana de vastas reas do territrio bra-
sileiro. Esse aspecto tem estimulado a per-
cepo do papel negativo sobre o ambien-
te de uma ocupao desregulada e livre do
territrio. Uma expresso dessa fora foi a
aprovao recente pelo governo federal
do Decreto n. 6.169, de 17 de setembro de
2009, que estabeleceu reas geogrficas do
Pas onde a plantao da cana proibida.
2. A questo da segurana nacional gera a
percepo por parte do Estado nacional da
importncia para a integridade territorial
e para o efetivo controle pblico do terri-
trio de registros/cadastros adequados das
terras pblicas e privadas. O exemplo mais
recente foi a aprovao, pelo STF, da de-
marcao das terras indgenas ocupadas
por arrozeiros no estado do Par;
3. A questo da limitao das terras de es-
trangeiros que tem sido objeto de con-
trovrsias h muitos anos e em 2009
ganhou novo arcabouo legal, por meio
do Projeto de Lei n. 4.440. O projeto pre-

v que estrangeiros e empresas brasileiras
controladas por estrangeiros no pode-
ro adquirir rea rural que tenha mais de
50 mdulos rurais. Com a finalidade de
coibir a especulao, o projeto impede a
aquisio por estrangeiros de terras que
no estejam vinculados aos seus objeti-
vos empresariais previstos em estatuto ou
contrato social e aprovados pelo Minist-
rio do Desenvolvimento Agrrio;
4. A prpria dinmica do agronegcio exi-
ge, como condio de competitividade,
melhor regulao da terra rural no Brasil,
haja vista o interesse de capitais estran-
geiros em adquirir terras e produzir em
solo nacional. Isso demanda melhores di-
reitos de propriedade da terra.
Esses movimentos ainda esto difusos, dis-
seminados por amplas e no raro contraditrias
foras sociais. Seu resultado por consequncia so-
mente perceptvel em eventos isolados e que s
ganham significado quando articulados, tais so
as recentes decises do judicirio em relao aos
cartrios, s medidas administrativas do prprio
Incra e s leis aprovadas no congresso nacional.
Os principais exemplos destas propostas so as
seguintes, institudas desde 1995:
a) Portaria n. 558/1999, que visou o reca-
dastramento utilizando notificaes para
imveis com rea total igual ou superior a
10.000 ha em todo o Pas. Como resultado
dessa iniciativa, verificou-se que mais de
50% dos imveis desta categoria no ca-
dastro eram inexistentes;
b) Portaria n. 596/2001, que objetivou o re-
cadastramento tambm utilizando notifi-
caes para imveis com rea total maior
ou igual a 5.000 ha e at 9.999,9 ha, em 68
municpios do Brasil. Nessa etapa foram
selecionados os municpios que apresenta-
ram maior nmero de irregularidades na
primeira fase de recadastramento (Portaria
n. 558/1999);
RESR, Piracicaba-SP, Vol. 50, N 3, p. 525-544, Jul/Set Impressa em Setembro de 2012
Sebastio Neto Ribeiro Guedes e Bastiaan Philip Reydon 539
c) Lei n. 10.267/2001, que prope um reorde-
namento fundirio por meio do Cadastra-
mento Nacional de Imveis Rurais (Cnir);
d) Lei n. 11.952/09, que regularizou a custo
zero as posses de at 400 ha e ps venda
as posses de entre 401 e 1.500 ha (os pos-
seiros tm que comprovar que vivem no
lote desde 2004);
e) O governo federal implementou o Pro-
grama Terra Legal, por meio do Decreto
n. 6.992, de 28 de outubro de 2009. Ele re-
gulamenta a Lei n. 11.952, de 25 de junho
de 2009, para dispor sobre a regulariza-
o fundiria das reas rurais situadas em
terras da Unio, no mbito da Amaznia
Legal, definida pela Lei Complementar
n.124, de 3 de janeiro de 2007, e d outras
providncias;
f) Criao de inmeras APAs (reas Prote-
gidas) na forma de Unidades de Conser-
vao (baseada na Lei n. 9.985 de julho
de 2000) para proteo na beira das prin-
cipais estradas em construo na regio
Amaznica;
g) O governo do estado do Par, atravs do
Iterpa, desenvolveu um intenso progra-
ma na rea de governana fundiria com
resultados expressivos. Cabe destacar as
seguintes principais atividades: regulari-
zao fundiria georreferenciada; conso-
lidao dos ttulos nos cartrios, no Incra
(CCIR e Cnir) e no Instituto de Terras e
cancelamento de ttulos ilegais.
Todas convergem para o movimento de mu-
dana institucional em favor de melhores meca-
nismos de demarcao, registro e imposio de
direitos de propriedade da terra, que, alm de
diminurem a especulao com as terras rurais e
urbanas, faam com que a dinmica de ocupao
leve em conta os melhores usos sociais e ambien-
tais. Com base nessa evidncia, torna-se imperati-
vo regular o mercado de terras efetivamente para
que funcione melhor e que os processos especu-
540 Direitos de Propriedade da Terra Rural no Brasil: uma proposta institucionalista para ampliar a governana fundiria
lativos no se expandam excessivamente. Para o
World Bank e para o BID, a regulao dos mer-
cados o foco principal de suas atividades nessa
rea. Num relatrio publicado pelo Banco Mun-
dial, Burky e Perry (1998) propem numa linha
muito semelhante das Naes Unidas:
as instituies formais dos mercados de ter-
ras deveriam incluir o registro dos imveis,
ttulos de propriedades e o mapeamento
dos imveis. Quando as instituies fo-
rem desenhadas so quatro caractersti-
cas que devem ser levadas em conta:
Definio e clara administrao dos
direitos de propriedade dos imveis;
Mecanismos simples para identificar e
transferir direitos de propriedade;
Compilao cuidadosa dos ttulos de
propriedade e livre acesso a estas in-
formaes;
Mapeamento dos imveis (p. 37).
Mais recentemente, a literatura internacional
vem caracterizando esta mudana institucional
e de atitude como a busca de uma adequada
governana13 fundiria, conforme, entre outros,
FAO (2008) e Doelinger (2010). Nesta, a sociedade
em conjunto com o Estado, faz a gesto das terras
tomando as decises sobre acesso terra, seus
usos e como os interesses que competem pela
terra so gerenciados.
No Brasil h pelo menos duas experincias
de utilizao de informaes digitalizadas e ca-
dastrais que merecem ser citadas: a do caso do
municpio de Lucas do Rio Verde para fins de ges-
to ambiental e a do Instituto de Terras do Par
(Iterpa) para cadastramento e titulao. Marques;
Mancilla; Figueiredo; Bonjour (2009) analisaram
13
FAO (2008) trabalha com uma definio adequada de
governana da terra segundo a qual: Gobernanza is the
system of values, policies, and institutions by which a society
manages its economic, political and social affairs trought
interactions within and among the state, civil society and
private sector. Land gobernanza concerns the rules, processes
and organizations through which decisions are made about
access to land and its use, the manner in which the decisions are
implemented, and the way that competing interest in land are
managed (p. 9).
RESR, Piracicaba-SP, Vol. 50, N 3, p. 525-544, Jul/Set Impressa em Setembro de 2012
o caso de Lucas do Rio Verde, municpio locali-
zado no estado de Mato Grosso, cujo projeto de
desenvolvimento sustentvel local tem sua base
no mapeamento e caracterizao fsico-econmi-
ca das pequenas propriedades rurais utilizando
imagens de satlite e o georreferenciamento. Tal
projeto busca envolver, em compromisso de lon-
go prazo, os agricultores na recuperao de reas
de reserva legal degradadas e na sua manuteno.
A estratgia utilizada envolveu sofisticada ao co-
letiva, mobilizando vrios atores, entre os quais os
prprios pequenos produtores, o Estado, associa-
es de representao patronal de classe, ONGs e
empresas privadas ligadas ao agronegcio.
A segunda experincia envolveu o governo
do estado do Par, atravs do Iterpa. Este de
senvolveu um intenso programa na rea de go
vernana fundiria com resultados expressivos,
cabendo citar as que julgamos mais importantes:
regularizao fundiria georreferenciada; con
solidao dos ttulos nos cartrios, no Incra
(CCIR e Cnir) e no Instituto de Terras, bem como
o cancelamento de ttulos ilegais. A sua me
todologia pode ser encontrada em Instituto de
Terras do Par (2006) e em Reydon e Costa (2010),
ambas importantes fontes de inspirao para a
presente proposta, apresentada a seguir.
Ela se apoia na execuo de projeto que uti
lize uma metodologia simplificada baseada nas
imagens de satlite e na informao dos impor
tantes atores sociais da regio. Associada ao ma
peamento em tcnicas GIS para a consolidao
das informaes, o principal objetivo utilizar
metodologia participativa que clarifique proprie
dades privadas, coletivas, posses e terras devo
lutas para fins de registro, em regies previamente
definidas, utilizando imagens de satlite. A pro
posta se materializa nas seguintes etapas:
a) Escolha participativa de localidade com
ordenamento legal da titularidade da ter-
ra duvidosa com presena de posseiros,
proprietrios privados, terras comuns e ter
ras devolutas para aplicao do piloto (s);
b) Obteno e tabulao das informaes
sobre a propriedade nas diferentes fontes
Incra, cartrios e outros (Lei n. 10.267)

c) Obteno de imagem de satlite da regio
na melhor escala possvel;
d) Utilizando a imagem de satlite, verificar
a titularidade dos imveis, localizao
precisa e identificar as terras devolutas
em reunies com a participao das co
munidades organizadas da regio;
e) Identificar os possveis conflitos sobre a
titularidade da terra;
f) Analisar a possibilidade de que, com con-
senso sobre a titularidade da terra, haja a
adjudicao dos ttulos das propriedades;
g) Criar o cadastro mapeado e com localiza-
o precisa dos imveis pesquisados
h) Expandir a proposta a outros municpios
e desenvolver metodologia que viabilize a
execuo de trabalhos no conjunto do Pas.
6. Consideraes finais
O artigo mostrou a relevncia e pertinncia
da abordagem institucional da questo fundiria,
particularmente quando ela se detm na anlise
dos fatores de bloqueio da mudana. Foras so-
ciais que ganham com o status quo e podem vir a
ser perdedores potenciais em caso de mudana
institucional se articulam para preservar as ins-
tituies vigentes, geralmente ao preo de maior
ineficincia e ineficcia.
O artigo tambm mostrou a importncia e a
diversidade de instituies de registro e cadastro
de imveis no plano internacional. Em segui-
da, contrastou-as com aquelas predominantes
no Brasil, fazendo observar a ineficincia dessas
instituies neste Pas. Apesar das foras de blo-
queio ainda serem hegemnicas, o artigo se re-
fere a fatores de mudana que podem mover a
balana em favor de maior eficincia e equidade
na poltica fundiria brasileira. Em particular, a
questo ambiental, os interesses vinculados se-
gurana nacional e a nova dinmica dos capitais
agroindustriais, com a presena crescente de ato-
res internacionais. Esses fatores pressionam por
mudana institucional, que vem sendo ofertada,
de forma esparsa e tpica, pelo estado nacional.
RESR, Piracicaba-SP, Vol. 50, N 3, p. 525-544, Jul/Set Impressa em Setembro de 2012
Sebastio Neto Ribeiro Guedes e Bastiaan Philip Reydon 541
Nesse esforo, foi apresentada uma proposta
de governana fundiria adequada ao novo con-
texto de mudana institucional, que pode contri-
buir para uma melhor eficincia e equidade na
distribuio e posse da propriedade fundiria no
Brasil. Na verdade, a proposta converge com al-
gumas experincias locais/regionais j em curso
e delas se aproveita, oferecendo um conjunto de
prescries ordenadas cujo mbito de aplicao
mais geral. Elas so financeiramente exequveis
porque no partem necessariamente de exaustivo
e custoso levantamento de informaes de ttulos
e de documentao formal independentemente
dos interessados (posseiros e proprietrios), alm
do que seus custos podem ser divididos entre
os agentes interessados na regulao fundiria,
como ilustrou o caso de Lucas de Rio Verde. Ela
interessante tambm porque est em consonn-
cia com a viso de que o desenvolvimento territo-
rial ser mais adequadamente implementado se
os processos decisrios forem delegados, em mui-
tos aspectos, aos atores locais/regionais, a quem
caber, no final, a implementao dos processos
efetivos de regularizao e regulao fundirios.
A proposta no est, contudo, isenta de difi-
culdades, a mais sria delas a da exigncia de for-
te engajamento e participao dos agentes sociais
envolvidos. Em outras palavras, a proposta pres-
supe o acmulo de capital social para que se pos-
sam viabilizar os projetos de regulao fundiria.
Dada a notria fragilidade da organizao da ao
coletiva em termos locais no Brasil, contrastada
fora dos interesses econmicos locais, este no
um desafio trivial nova governana fundiria.
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