MÃ Dulo 2 AvaliaÃ Ã o Formal PDF

Ciclo de Gesto
do Investimento Pblico
Mdulo
2
Braslia - 2015
Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica
Presidente
Gleisson Rubin
Diretor de Desenvolvimento Gerencial
Paulo Marques
Coordenadora-Geral de Educao a Distncia
Natlia Teles da Mota Teixeira
Conteudista
Prof. Ariel Ceclio Garces Pares
Diagramao realizada no mbito do acordo de Cooperao Tcnica FUB/CDT/Laboratrio Latitude e Enap.
Enap, 2015
Enap - Escola Nacional de Administrao Pblica

Diretoria de Comunicao e Pesquisa
SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia, DF
Telefone: (61) 2020 3096 Fax: (61) 2020 3178
SUMRIO
2. Avaliao Formal (ex ante)............................................................................................... 5
2.1. Reviso Independente ou de Terceira Parte................................................................. 13
2.2. Seleo de Projetos e sua Incluso no Oramento....................................................... 19
2.3. Implementao........................................................................................................... 23
2.4. Ajuste de Projeto........................................................................................................ 28
2.5. Operao.................................................................................................................... 31
2.6. Avaliao (Ex post)...................................................................................................... 33
3. Concluso...................................................................................................................... 34
4. Bibliografia.................................................................................................................... 36
Mdulo
2
2. Avaliao Formal (ex ante)
Os projetos que atendem ao primeiro teste de seleo devem ser submetidos apreciao
da sua viabilidade, o que requer a realizao de anlises para a sua incluso no plano e no
oramento. O objetivo, nesse estgio, saber se uma organizao da administrao direta ou
indireta deve prosseguir com o projeto, mesmo que esteja em alinhamento com as prioridades
do governo.
A tcnica recomendada a de comparao do projeto com alternativas que tentativamente

possam atender aos mesmos objetivos. O resultado desse processo a validao da interveno
governamental, assim como o refinamento dos objetivos, considerando as diversas escolhas e,
sobretudo, o exame dos custos e benefcios de cada uma dessas.
Nesse segundo estgio, o que se promove uma anlise detalhada do projeto (passagem de
um Estudo de um Pr-EVTE para um EVTE), de modo a permitir que possa ser oferecido como
pronto para entrar no oramento. Uma vez orado, o projeto passa ainda pela segunda
e terceira fase de projeto, a de projeto bsico e a de projeto executivo, antes de receber a
ordem de servio para execuo do empreendimento. Alm disso, com intuito de facilitar
a implementao do projeto, sua concepo tambm deve fornecer uma avaliao completa
dos riscos, indicadores de desempenho e uma estratgia de implementao que exponha
crtica a capacidade de execuo do rgo ou agncia executora.
Este processo requer um conjunto de passos para a preparao de projetos. Na maioria das
vezes, essa orientao regulamentada pelo rgo central de coordenao do investimento.
De modo geral, todos os projetos passam por dois momentos:
Elaborao de um estudo de pr-viabilidade tcnico-econmica do projeto: inclui

esforo de definir as possveis alternativas para atingir os mesmos fins. Supe fazer as
seguintes perguntas:
99 O projeto deve ser executado e operado pelo setor pblico ou ser executado e
operado pelo setor privado ou, ainda, apenas operado pelo setor privado? nesse
estgio que se define se o projeto ser um empreendimento pblico, uma
concesso ou uma parceria pblico-privada (PPP).
99 Qual tecnologia utilizar?
99 A localizao ou no a mais adequada?
As respostas a essas perguntas embutem um, dois ou mais projetos alternativos que a boa tcnica
sugere confrontar. O estudo de pr-viabilidade ajuda a identificar alternativas relevantes
antes de se realizar um estudo de viabilidade e permite descobrir, com antecedncia, se o
projeto proposto vivel em termos tcnicos, econmicos, sociais e ambientais.
Elaborao de estudo de viabilidade tcnico-econmica do projeto: incluindo a

concepo preliminar, estudo preliminar de impacto ambiental e social (em alguns
casos, quando envolve financiamento da Unio Europeia, por exemplo, obrigatrio
o uso da tcnica de Avaliao Ambiental Estratgica), que devem ser concludos antes
que o financiamento do projeto possa ser aprovado.
5
O estudo de viabilidade tem o objetivo de:
99 Refinar o projeto, o produto e o servio a ser prestado.

99 Expor os impactos dele decorrentes, descrevendo e analisando, em profundidade,
a alternativa selecionada para alcanar os objetivos do projeto.
No poucas vezes, esse estudo auxilia a reduzir o escopo da interveno e a desenhar uma
alternativa ideal ao projeto.
Quadro 2
Principais Componentes de Anlise de Viabilidade

Estudo prvio de viabilidade Estudo de viabilidade
Coleta de dados (geogrficos, climticos, Compilao de dados relevantes.
socioeconmicos e outros tcnicos).
Alternativas ao projeto. Tecnologias alternativas para o projeto.
Principais riscos, incluindo o institucional e o Estimativa detalhada dos custos e benefcios
oramentrio. de uma alternativa selecionada.
Comparao de alternativas de engenharia, Projeto preliminar.
custos socioeconmicos e benefcios.
Projeto alternativo recomendado. Avaliao de risco detalhada.
Estimativa preliminar dos custos e benefcios Avaliao de sustentabilidade detalhada.
do projeto.
Exigncias legais reguladoras. Avaliao de impacto ambiental.
Identificao de informaes que faltam para Avaliao de impacto social.
o Estudo de Viabilidade.
Faz parte da anlise de viabilidade a submisso dos projetos a testes mais rigorosos do seu
custo-benefcio ou custo-eficcia.
A escolha de uma ou outra dessas tcnicas de avaliao depender da natureza do projeto, da

recomendao do rgo central responsvel pela coordenao dos investimentos no governo,
ou, ainda, de recomendao do rgo setorial que prope o projeto. O Livro Verde, do Reino
Unido, recomenda, por exemplo, a anlise de custo-benefcio em vez da anlise custo-eficcia,
usando tcnicas complementares para ponderar os custos e benefcios no diretamente
valorados, situao comum na rea social. A definio por esse guia de ambas as tcnicas :
Anlise custo-benefcio anlise que quantifica, em termos monetrios, custos e

benefcios de uma proposta (se possvel e vivel), incluindo itens para os quais o
mercado no mensura o valor econmico de forma satisfatria.
Anlise custo-eficcia anlise comparativa dos custos de se produzir resultados
iguais ou semelhantes por meios alternativos.
Dos estudos de pr-viabilidade aos estudos de viabilidade, h um processo de refinamento,

tornando o seu desenho mais especfico e preciso. Todavia, o esforo deve ser proporcional
aos recursos envolvidos, isto , escala do projeto, aos resultados esperados e ao tempo
disponvel. Trata-se, essencialmente, de processos de aproximaes sucessivas, pelos quais as
etapas iniciais de apreciao das alternativas de projetos so feitas com desenho resumido e
dados facilmente disponveis.
Nas etapas subsequentes, em que a maioria das alternativas foi descartada deliberadamente,
so escolhidos um ou dois projetos alternativos, entre aqueles de melhor desempenho para
confrontar com a proposta original. Nesse momento, as exigncias de dados mais confiveis
tornam-se um imperativo.
Em geral, o processo de avaliao passa por uma srie de reiteraes (idas e vindas) antes das
propostas serem finalizadas. Assim, as anlises, frequentemente, so repetidas medida que
o projeto vai ganhando consistncia, em especial quando importante examinar o impacto de
riscos identificados, incertezas tpicas de projeto. Por exemplo, inflao, custos de manuteno,
mudana na produo e preos de insumos importantes para a vida do projeto. Isso ajuda a
evitar a preciso espria1ou o conhecido vis de otimismo2, tpico das organizaes que
formulam as propostas, e a entender se, luz de mudanas das circunstncias, a proposta
continuar apresentando boa relao custo-benefcio.
O processo de avaliao formal (ex ante) do projeto precisa garantir que os projetos propostos
para financiamento pblico sejam apreciados pelo seu valor social e econmico. Para faz-lo
de forma eficaz, a experincia mostra que os governos devem ter uma orientao formal e bem
divulgada sobre os critrios tcnicos de avaliao de projeto. Muitas vezes, os departamentos
e agncias responsveis pela coordenao desse processo publicam modelos de boas prticas
de avaliao de projetos3.
1. DEPARTAMENTO DO TESOURO (2003

2. RAJARAN, Anand (2010).
3. Por exemplo, no Reino Unido cases e modelos de boas prticas podem ser encontrados em stios como -
https://www.gov.uk/government/organisations/cabinet-office/ ou visitar o stio do NAO, Escritrio Nacional de Auditoria -
http://www.nao.org.uk/
7
Nesse sentido, preciso equilibrar o esforo que se solicita dos rgos setoriais proponentes
com o resultado desejado, adequando-se s exigncias capacidade tcnica dos mesmos. A
orientao deve descrever as tcnicas de avaliao econmica com a complexidade adequada
escala e ao escopo do projeto (projetos maiores exigem testes mais rigorosos de viabilidade
econmica e financeira e de sustentabilidade). A boa prtica recomenda que, nesse estgio, o
processo de avaliao do projeto deve considerar propostas desse em diferentes escalas, dado
o diferencial de custos e o impacto esperado.
Em suma, a nfase durante a elaborao de projetos deve ser dada sobre os elementos bsicos
da avaliao formal (ex ante) do projeto. So eles:
Justificativa da ao.
Definio de Objetivos claramente especificados.
Apreciao das alternativas de projeto para o alcance dos objetivos.
Desenvolvimento e implementao de uma soluo para o problema.
Custos do projeto, totalmente estimados e com preciso.
Benefcios provveis do projeto, avaliados para justificar os custos.
A experincia internacional demonstra que til criar e manter uma carteira de projetos
avaliados ( o denominado banco de projetos). Essa carteira, como se espera, no s confere
maior qualidade ao gasto, mas, sobretudo, amplia fortemente a eficincia do governo na
realizao do investimento pela pronta disponibilizao do projeto.
Alm disso, permite avaliar os projetos considerando a complementaridade que este

guarda com os demais em carteira, examinados em base territorial nacional, regional e local.
Outra vantagem de manter projetos em estoque que os rejeitados no passado podem ser
resgatados em face s mudanas no contexto subjacente ao projeto. Resta, no mais das vezes,
fazer uma simples atualizao e verificao dos parmetros custo/benefcio que os tornam
suscetveis em gerar benefcios lquidos positivos.
Assim, a boa prtica sugere que todos os projetos avaliados devam ser registrados em um
banco de dados, classificados por prioridade aps apreciao do rgo central responsvel
(planejamento e/ou oramento, isso depende de cada governo).
A existncia do Banco de Projetos serve, em alguns pases, para que o legtimo processo de
emendas ao oramento, realizado pelo parlamento, possa se exercer com clusulas de obrigao
de que estas emendas s se integrem ao oramento se estiverem no Banco de Projetos. isso
que ocorre, por exemplo, no Reino Unido: quando um parlamentar no encontra no Banco de
Projetos a proposta desejada, este tem a prerrogativa de solicitar que o projeto seja elaborado
para que entre no prximo oramento. H, em qualquer circunstncia, uma convergncia no
ritual de emendas, com a demanda previamente diagnosticada pelo rgo setorial e com os
parmetros de qualidade do governo.
Uma pergunta frequente na formao da Carteira de Projetos :
Qual o estgio de maturao do projeto que se deve considerar para a entrada dele
na Carteira?
A literatura no parece conclusiva, mas geralmente se aceita como adequado o estgio de

Estudo de Viabilidade Tcnico e Econmico (EVTE), que precede os dois outros estgios
superiores, Projeto Bsico (PB) e Projeto Executivo (PE).
8
Uma das dificuldades para fixar esse critrio reside na inexistncia de um padro internacional
que d conforto aos gestores sobre o que deve conter o projeto em cada um desses estgios.
recorrente haver zonas de sombreamento entre estes. H EVTEs que, de to detalhados, se
aproximam de um PB, assim como se verificam PBs que assumem o perfil de um quase PE,
dispensando muitas vezes a elaborao desse ltimo estgio de projeto.
No Brasil esta uma prtica comum, seja porque o setor pblico contrata a fase de PB, com
detalhamento de PE e passa direto licitao da execuo da obra, seja porque delega
empresa vencedora que executar o projeto, a misso de elaborar o PE. A Lei de Licitaes n
8.666 no exige do governo que apresente o PE para licitar a execuo de um investimento.
Projetos envolvendo processos de financiamento e aquisio no-padro, (tais como parcerias

pblico-privadas ou concesses), em tese deveriam estar sujeitos, tambm, a procedimentos
de avaliao similares ao investimento pblico quando financiado pelo sistema padro, isto
, financiado por meio do oramento pblico. Mais que isso, os custos e benefcios de tais
projetos deveriam ser comparados com projeto semelhante, se realizados pelo setor pblico.
Um observador atento poderia, contudo, arguir em favor da dispensa de um processo de

avaliao de projetos que, por definio, sero financiados com recursos privados e, portanto,
caberia aos futuros detentores das concesses assumirem a tarefa de avaliao de projetos e
dos riscos qualidade e eficincia, que, neste caso, tambm seriam do setor privado.
Certos pases, como o Brasil, possuem leis de concesso4 e de PPPs5 que definem o formato
de provimento dos investimentos na rea de servios pblicos. Em ambos os modelos de
financiamento, esto previstos, em lei, o processo de avaliao das propostas. A partir do
procedimento de avaliao, sempre realizado por rgo pblico, os projetos tornam-se aptos
para a fase de licitao na qual, mais uma vez, testa-se a consistncia da proposta.
Em resumo, na modalidade de financiamento no-padro, ocorre um processo de avaliao

aparentemente muito mais rigoroso que na modalidade padro. Essa caracterstica , muito
provavelmente, uma das variveis-chave que explica o inegvel melhor desempenho na
execuo e na operao dos investimentos financiados nestas duas modalidades. essa
constatao que, embora associada a outros fatores, tem levado os governos, na maioria das
vezes, a fazer uma opo deliberada na promoo de investimentos via concesso ou PPPs.
Este mesmo observador poderia fazer ainda uma segunda pergunta. Como assegurar a
complementaridade e consistncia estratgica entre projetos de investimentos que esto no
oramento e os projetos de investimentos que seguem um trmite totalmente independente,
como concesses ou PPPs?
A ausncia de um sistema pblico de investimentos e a falta de um planejamento do

desenvolvimento, em base ao territrio, que considere as assimetrias regionais e as demandas
locais, cobra caro com o aumento do desperdcio do gasto pblico. Esta lacuna gera uma
reduo na produtividade macroeconmica e social do investimento agregado, assim como uma
perda de efetividade do investimento ao nvel regional, ou local, medido pela menor taxa de
aproveitamento do investimento para gerar empregos, renda e melhoria da qualidade de vida.
Esse fenmeno revela a permanente tenso, no campo das polticas pblicas, entre uma
abordagem projeto-a-projeto e um tratamento por meio de agrupamento ou cluster de
4. Lei n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995 - http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8987compilada.htm.

5. Lei n 11.079, de 30 de dezembro de 2004 - http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004- 2006/2004/lei/
L11079compilado.htm.
9
investimentos voltados para o desenvolvimento de uma regio. Tenso esta que se verifica,
igualmente, entre uma abordagem exclusivamente setorial, como a praxe, e a abordagem
territorial do investimento, que busca combinar da melhor forma o mix adequado de recursos
de cada uma das polticas setoriais, de acordo com a demanda que o diagnstico regional prope.
Os estudos revelam que no se deve privilegiar uma em detrimento da outra, em nenhum dos
dois casos. Todavia, no isso o que ocorre, no mais das vezes, em especial no Brasil, que ainda
no constituiu seu sistema pblico de gesto do investimento, nem tampouco institucionalizou
o planejamento territorial do pas como complemento ao planejamento setorial.
Quadro 3
Caractersticas bsicas da etapa 2: Arranjo institucional desejvel

Avaliao formal (ex ante)
Projetos ou programas que passam na Direcionamento publicizado e transparente, com
primeira triagem (seleo de projetos) respaldo de treinamento efetivo e emprego da
devero passar por escrutnio mais equipe para elaborao e avaliao de projeto
rigoroso acerca de seus custos/benefcios (inclusive consulta s partes interessadas na
e custo-efetividade. elaborao do projeto.
Aplicao do direcionamento estratgico na

avaliao do Projeto.
Principais problemas
O valor de uma avaliao ex ante do projeto depende muito da qualidade da anlise que, por
sua vez, depende da capacidade das equipes em manejar, com competncia, a tcnicas de
avaliao de projetos6.O esforo prvio e permanente em treinamento, voltado para a difuso
de tcnicas em elaborao e avaliao de projetos uma varivel essencial de um sistema
eficaz de investimento pblico7.
Embora haja uma distino clara entre a elaborao e a avaliao de projetos, nas finalidades
e nas tarefas, sabe-se que s se elaboram bons projetos aqueles que tm habilidades para
avali-los. Da ser importante que a formao, quando possvel, cubra as duas finalidades com
o mesmo pblico. At porque a elaborao de projeto usa recorrentemente as tcnicas de
avaliao para dar robustez proposta num processo de aproximao sucessiva em direo
qualidade de projeto desejada. Alm disso, os requisitos bsicos que devem conformar um
projeto, independentemente do setor que o prope, so definidos pela coordenao central
do sistema pblico de investimento. Essa tarefa geralmente realizada por meio da edio de
manuais, guias ou normas.
A existncia de um processo permanente de formao de pessoal nas tcnicas de elaborao

e avaliao de projetos um indicador de capacidade do governo em assegurar equipes de
excelncia na gesto do investimento. Apurar o nmero de servidores na administrao pblica
com capacidade para a elaborao e a avaliao de projetos outro indicador relevante, assim
como a presena de esquema para manter atualizada a oferta e demanda de competncias
setoriais. Identificar se esses tcnicos esto em tarefas de linha que demanda o uso efetivo de
suas habilidades outro indicador que mede os reais benefcios do investimento em capacitao.
6. Rajaram, Anand (2010).

7. Veja Fontaine (1997) para uma descrio do esforo contnuo realizado pelo Chile para treinar um nmero de geraes de
funcionrios pblicos em tcnicas de avaliao de projetos.
10
importante dar ateno especial criao de incentivos, simultaneamente aos processos
de capacitao, de forma a ampliar a adeso de servidores e a assegurar que as habilidades
adquiridas para elaborao e avaliao de projetos sejam realmente aplicadas. Um nmero
suficiente de pessoal qualificado uma condio necessria, mas no suficiente, para melhorar
as prticas de elaborao e avaliao do projeto.
Box 2
Nota sobre o Brasil
No usual, na administrao pblica brasileira, editar manuais que digam com clareza
ao conjunto de rgos do governo como devem elaborar os seus projetos. H, por vezes,
orientaes setoriais quanto a quesitos mnimos que devem ser observados na elaborao
e na avaliao de projetos, mas tratam geralmente de aspectos especficos da rea. O
Ministrio dos Transportes, por exemplo, possui manuais para apresentar e avaliar projetos
de infraestrutura de transportes.
O que preocupa a ausncia de orientaes quanto aos quesitos gerais de como apresentar
os projetos e quais perguntas devem ser respondidas nas quatro fases mais conhecidas de
maturao do projeto: Pr-Estudo de Viabilidade Tcnica e Econmica (Pr- EVTE), Estudo
de Viabilidade Tcnica e Econmica (EVTE), Projeto Bsico (PB) e Projeto Executivo (PE),
independentemente do setor. So estas exigncias gerais que permitem aos governos impor
uma linha de base sobre a qualidade e o desempenho desejvel, de tal forma que as escolhas
na fase do processo alocado, sejam a base a projetos de mesmo padro.
Atualmente, no incomum o ingresso de aes de investimento no oramento que no

passam de uma simples ideia. Essa a praxe no trato com as emendas parlamentares.
Situao que dificilmente ser alterada se no forem tomadas providncias para que as
proposies parlamentares tenham prvia acolhida nos departamentos setoriais de projeto,
antes de ingressarem no oramento. Caso no haja projeto, nem avaliao deste para
ingresso no oramento, os projetos se reduzem a cumprimento de compromisso poltico,
mesmo sabendo que o nus social, a futuro, tende a ser maior que os benefcios imaginrios
esperados, a presente. No Executivo ocorrem situaes semelhantes. Quando se examinam
os procedimentos exigidos para investimentos em equipamentos sociais, como habitao de
interesse social, saneamento, escolas, entre outros, cuja atribuio dos governos estaduais
e municipais, verifica-se a deciso de realizar a obra anterior apresentao de projeto. Veja,
nessa direo, registro em Relatrio de Auditria do TCU sobre as operaes da FUNASA nas
reas de saneamento22.
No caso de recursos do PAC, o processo se inicia com a definio, realizada pelo Comit
Gestor do PAC CGPAC, dos municpios a serem atendidos pelos recursos alocados pelo
Programa. Essa relao inserida no Sigob, que utilizado tambm para o preenchimento
pelos convenentes selecionados das informaes bsicas relativas ao objeto a ser pactuado.
Posteriormente, estas informaes tambm so migradas ao Siscon, no qual se d
prosseguimento ao termo de compromisso firmado.
8
8. Tribunal de Contas da Unio 2013. Sumrio: relatrio de levantamentos. Auditoria de natureza operacional para
conhecimento da estrutura da fundao nacional de sade e dos fatores limitantes sua atuao na consecuo de obras de
saneamento. Determinaes e recomendaes. Braslia, Mimeo.
11
Box 2
Importa ressaltar que o convnio ou termo de compromisso, regra geral, celebrado sem
apresentao do projeto bsico (apenas com a fixao de prazo para sua apresentao), ou
seja, o instrumento pactuado no possui documentao suficiente para definir de forma
adequada o objeto a que se refere.
A maioria dos instrumentos celebrados demora grande lapso de tempo na fase de

apresentao e anlise de projeto bsico (fase trs do Siscon), em geral por no apresentao
tempestiva por parte dos municpios dos projetos bsicos, ou pela apresentao de projetos
bsicos inadequados, requerendo normalmente inmeras alteraes em funo de anlises
e requisies realizadas pela Funasa.
Superada a fase de anlise do projeto, se d a ratificao da aprovao do projeto pelo

gestor hierarquicamente superior ao analista (no mbito da prpria superintendncia
estadual responsvel) sendo finalmente os dados migrados para o Sigesan, que o sistema
responsvel pelo acompanhamento da execuo da obra e controle das respectivas parcelas
de recursos das transferncias. (...).
A seleo de municpios a serem atendidos pelos recursos da Funasa, definidos como PAC,
realizada pelo Comit Gestor do Programa de Acelerao do Crescimento (CGPAC), institudo
pelo Decreto 6.025, de 22/1/2007, para acompanhamento e avaliao dos projetos de
investimento do Programa. (...) a seleo dos municpios a serem contemplados com aes
de saneamento integrantes do componente de infraestrutura social e urbana do Programa
de Acelerao do Crescimento considera critrios epidemiolgicos, socioeconmicos e
ambientais, voltados para a promoo sade e para a preveno e controle de doenas e
agravos, com destaque para a reduo da mortalidade infantil. No entanto, registra-se que
no h adequada transparncia e publicidade desses critrios (...)
Em funo da prpria Funasa e do CGPAC terem identificado alguns pontos deficientes,

relativos atuao da instituio na execuo de transferncias inseridas no mbito do
PAC, foram propostas substanciais alteraes de procedimentos quando da formulao da
segunda fase do Programa de Acelerao do Crescimento (denominado PAC 2), iniciado no
exerccio de 2011.
(...) Segundo o Ministrio do Planejamento, poder-se-ia elencar como os principais objetivos

do PAC 2: a) maior rigidez no monitoramento e acompanhamento do desempenho dos prazos
e metas (com maiores possibilidades de cancelamento de empreendimentos contratados e
no iniciados ou com percentual de execuo abaixo do esperado); b) o aperfeioamento dos
requisitos a serem cumpridos pelas propostas de transferncias relativas gua e esgoto;
e c) institucionalizao de prioridades para seleo de municpio a serem atendidos com
recursos do programa.
12
comum alocar projetos no oramento, considerando apenas o estgio em que se encontram,
ou seja, passam primeiro aqueles que esto mais desenvolvidos, sem que uma anlise de
custo/benefcio ou estudo de alternativas melhores para atingir os mesmo resultados, tenha
sido realizada.
Em discusses com representantes do PAC, foi sugerido que h um baixo grau de crena na
habilidade de realizar avaliaes ex ante, a fim de dar assistncia ao processo de identificao
de projetos viveis. De fato, o argumento foi de que os projetos so necessrios e de que
era meramente bom senso implementar determinados projetos. Essa viso tambm foi
apresentada no Ministrio dos Transportes, em que a deciso-chave parecia estar alinhada
com a estratgia do PNLT, e que h engajamento e suporte dos governos municipais e
estaduais23. Em outras palavras, os departamentos e ministrios de linha dispensam
avaliaes formais na elaborao dos seus projetos. As expectativas geradas pela criao da
CMA esto, por enquanto, suspensas, embora elas sejam corroboradas pelo documento do
BIRD (...) a alocao de recursos pblicos enseja questes de escassez e trade-offs, entre
vrias demandas concorrentes. A viso geral de que os tomadores de deciso deveriam
pelo menos estar cientes dos custos e dos benefcios relativos aos cursos de ao tomados.
Embora a experincia tenha sido reconhecida, no Relatrio do Banco Mundial, como um

avano inegvel para promover a avaliao de projetos de investimentos, esse aponta
deficincias:
Apesar da existncia de um manual padronizado, as anlises que os rgos devem realizar,

a forma de apresentao dos projetos e a anlise da amostra de 16 estudos que o MPOG
forneceu, mostram que os vrios rgos usam metodologias diferenciadas. (...) Alm disso,
a aplicao da tcnica se mostrou irregular, e em algumas das amostras no conseguiu
contemplar questes de viabilidade financeira. A quantidade de documentao de apoio no
era suficiente; tais documentos eram indicativos de algo que se aproxima de uma avaliao
formal, mas os projetos no esto passando de fato por uma reviso de avaliao rigorosa.
Alm disso, o lanamento do manual no foi seguido por uma poltica de fortalecimento de
capacidades dos ministrios setoriais a fim de produzir tais estudos24.
9 10
2.1. Reviso Independente ou de Terceira Parte
sempre recomendvel, assim como exemplo de boa prtica, realizar, nos processos de
avaliao de projetos, uma reviso a ser feita por uma equipe independente. A iniciativa visa a
reduzir um fenmeno frequente, e at mesmo compreensvel, de atribuir proposta um vis
de otimismo, reflexo da cultura da organizao e daqueles que tm a responsabilidade de
realizar, no nvel setorial, o desenvolvimento do projeto. O resultado imediato a subestimao
de custos e superestimao dos benefcios, prticas bem documentadas na literatura.
Neste terceiro estgio, importa assegurar a realizao de uma avaliao em cima da avaliao
formal, feita pela unidade setorial. Essa funo exercida pelo rgo de coordenao
responsvel pelo sistema de investimento do governo, geralmente assumida pelas estruturas
de planejamento ou finanas da administrao pblica. Algumas vezes, a reviso pode ser
delegada a uma agncia especializada, incumbida dessa finalidade. A praxe em governos
com sistemas pblicos de investimentos pouco desenvolvidos a eliminao dessa etapa. Os
departamentos e/ou ministrios setoriais elaboram as propostas e realizam tambm a avaliao
9. BANCO MUNDIAL (2009).

13
de factibilidade. A experincia mostra que a ausncia desse procedimento aumenta o risco de
o governo adotar solues inadequadas, executar projetos mais caros e ofertar servios menos
eficientes em empreendimentos que exigem mais manuteno ps-obra, razo pela qual se
torna recomendvel a introduo no ciclo de gesto do investimento pblico de uma etapa
de anlise independente, realizada por outra organizao ou realizada por avaliador externo,
a fim de checar o grau de subjetividade e/ou a existncia de vis otimista decorrente do
processo de autoavaliao.
Quando os projetos so financiados por fundos multilaterais, como o caso dos Fundos
Estruturais da Unio Europeia, ou bancos multilaterais como o BID, BIRD, CAF, os critrios
e processos de avaliao realizados por essas agncias so significativos e podem substituir
o que se espera desse terceiro estgio do ciclo: o exame isento do projeto, realizado pelo
organismo financiador. Em qualquer circunstncia, os projetos continuaro a ser submetidos
s etapas subsequentes de avaliao semelhana dos projetos financiados pelo governo,
porm tero assegurada a submisso a esse filtro.
frequente, em muitos pases, a exigncia de seguro-performance para garantir ao governo que

o executor da obra concluir o contrato dentro do custo e da qualidade prevista, mesmo se for
falncia ou ficar incapacitado para conclu-la. Nesses casos, a seguradora tende a cumprir o papel
de avaliador de terceira parte, tanto em relao ao projeto quanto competncia da empresa
para execut-lo. E o faz para calcular o valor do prmio a fim de ter o projeto assegurado.
Assim, para concorrer a uma licitao, as empresas se comprometem a contratar um seguro-

performance, cujos valores entram no custo do empreendimento. Essas, por sua vez, tambm
exigem dos subcontratados seguro-qualidade e seguro-performance, estabelecendo uma rede
securitizada de todo o processo: projeto, obra e ps-obra.
Com a introduo desse expediente h, invariavelmente, um aumento de custos dos

empreendimentos. Em contrapartida, o modelo gera um filtro natural selecionando as melhores
empresas. Isso porque o prmio tende a ser menor, numa segunda vez, para empresas que
mostraram ter melhor desempenho, dando a essas uma chance maior de praticar preos
competitivos e vencer os editais de licitao de obras do governo. A Frana um bom exemplo
desse tipo de prtica. Tem longa experincia e abrange todas as encomendas de governo na
rea da construo civil. No Brasil, h uma possibilidade de que o modelo venha a ser adotado
com a deciso tomada, recentemente, pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de
Transportes (DNIT) de exigir seguro das empresas que vencerem as licitaes para execuo
das obras sob sua responsabilidade11.
De outra parte, fundamental no permitir a multiplicidade de avaliaes e de agentes, com

responsabilidades, s vezes pouco claras, no cumprimento dessas quatro primeiras etapas, todas
relacionadas anlise de projetos. Isso invariavelmente tende a sobrecarregar o sistema de
avaliao. Um conjunto formal de regras, procedimentos e atribuies dos agentes envolvidos
necessrio para manter os projetos menores longe de entupimento com as avaliaes.
11. Correio Braziliense, 31 de maro de 2013, p. 7, Braslia.
14
Quadro 4
Caractersticas bsicas da Etapa 3: Arranjo institucional desejvel

Reviso independente ou de terceira parte
A reviso permite averiguar qualquer vis Instncias criadas para esse fim no mbito
subjetivo e protecionista na avaliao feita do governo ou encomendadas a organizaes
pelo rgo proponente. especializadas ou expert, de fora do governo.
Relatrio disciplinado das avaliaes do

projeto concludo antes do oramento.
Manter um inventrio de projetos avaliados,

colocados em ordem de prioridade e prontos para
entrar no oramento, caso haja vontade poltica
e aumento de limite fiscal para investimento.
Clareza de papis entre projetos menores e

que devem ser avaliados unicamente pelo
rgo proponente, e os de grande vulto, cujos
riscos tendem a ser maiores e convm que
sejam submetidos a uma avaliao realizada
por rgo independente.
15
Box 3
Nota sobre o Brasil
Como se sabe, no h, no mbito do Governo Federal, um sistema nico, linear e cronolgico,

com as oito fases, pelo qual todo o investimento seja obrigado a passar para ser financiado,
seja pelo Oramento, seja pelo setor privado por meio das concesses ou PPPs.
Para atender o que se espera desse terceiro estgio, existem, superficialmente, trs processos
distintos para reviso independente, os quais variam conforme a natureza da fonte de
financiamento e um quarto processo que, a depender da natureza do empreendimento,
obriga-se a ser avaliado por rgo competente de meio ambiente.
1. Se o projeto for financiado pelo Oramento, ele ser avaliado uma segunda vez, agora pelo
MPOG, que conta com a Comisso de Monitoramento e Avaliao, se esse for considerado de
grande vulto, ou ser avaliado pelas instncias do PAC, situadas na Casa Civil da Presidncia
da Repblica, caso integre a carteira do PAC.
2. Se o projeto for financiado por meio de bancos oficiais, bancos multilaterais (BIRD, BID,
CAF etc), mesmo que venha a integrar o Oramento, a avaliao de terceira parte estar
assegurada pela anlise realizada por esses agentes financeiros e pela Secretaria de Assuntos
Internacionais SEAIN, do MPOG, que se vale do Grupo Tcnico para avaliao do projeto,
antes de ser submetido apreciao da Comisso de Financiamento Externo - COFIEX.
3. Se o processo for financiado por meio de concesses e PPPs: em ambos os casos, a

rotina do executivo tem sido a de apelar preventivamente ao TCU para uma manifestao
quanto aos fundamentos do projeto e recomendaes, quando entender necessrios. Alm
disso, esses projetos passam por um perodo de exame por parte dos interessados privados
e so tambm submetidos a audincias pblicas. Em ambos os casos, so procedimentos
realizados segundo normas previamente estabelecidas.
4. A quarta situao refere-se avaliao de projetos realizada no momento de solicitao

do licenciamento ambiental. Essa avaliao realizada em trs etapas:
a) Licena Prvia - autoriza prosseguir com o detalhamento do projeto;

b) Licena de Instalao - permite executar o projeto;
c) Licena de Operao - necessria para o funcionamento do empreendimento.
H, por ltimo, em muitos casos, um exame do Ministrio Pblico (MP) quando se trata
de projetos de grande alcance e das externalidades do projeto que so consideradas
negativas pelo MP. Embora seja uma iniciativa no obrigatria, essas avaliaes tm sido
cada vez mais frequentes.
16
Box 3
A concluso mais imediata que no faltam instncias revisoras de projetos, se tomarmos

como referncia o Governo Federal.
Apesar disso, o desempenho do investimento continua a apresentar problemas decorrentes

da qualidade dos projetos. que os processos de avaliao/reviso so realizados por
organizaes diferentes, que examinam aspectos especficos do projeto e, portanto, sob
critrios diferentes, inibindo uma comparao entre projetos para uma seleo. A despeito
do esforo do governo para ampliar fortemente o investimento, o mesmo no possui ainda
um sistema que assegure um padro mnimo de qualidade, um exame de custo-benefcio com
critrios comuns, aferio da capacidade do agente promotor de realizar o empreendimento
e o seu impacto estratgico no agrupamento de investimentos no territrio.
A partir de 2005, o Governo Federal passou a contar com um procedimento-padro. Criou-

se, para isso, no Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) a Comisso de
Monitoramento e Avaliao (CMA), instalada na Secretaria de Planejamento e Investimentos
Estratgicos (SPI)26.
O governo passou a contar, a partir da, com um arcabouo institucional. Criou regras claras
de avaliao para entrada de projetos de investimento no PPA e no Oramento-Geral da
Unio. Exigncia limitada apenas a projetos de grande vulto. Grande vulto a denominao
dada a todo projeto de investimento com valor acima de R$ 100 milhes, quando apresentado
por empresa estatal, e que deve integrar o Oramento das Estatais27; ou com valor acima de
R$ 50 milhes, quando apresentado pelo restante da administrao pblica, e deve integrar,
se aprovado, o Oramento Fiscal e da Seguridade Social.
O que importa destacar nesse processo a amplitude da avaliao exigida ao rgo

proponente. Os projetos, nesse caso, so avaliados segundo seis critrios de avaliao,
sendo cinco deles claramente explicitados no manual de apresentao de estudos de
viabilidade de projetos de grande vulto, que orienta a administrao a esse efeito. H um
ltimo critrio, usado pelo MPOG, mas cuja anlise no exigida pelo rgo proponente,
que a identificao da viabilidade fiscal de execuo do projeto:
- Anlise de pertinncia ou anlise fundamental.

- Anlise financeira.
- Impacto ambiental.
- Viabilidade socioeconmica.
- Factibilidade institucional ou anlise gerencial.
- Viabilidade fiscal anlise feita a partir do limite fiscal histrico do rgo.
12 13
12. 26 Portaria Interministerial n 10/MP/MF/CC, de 11 de janeiro de 2005, e posteriormente o Decreto n 6.601, de 10 de

outubro de 2008.
13. Nem toda empresa estatal integra o Oramento de Investimentos das Estatais, apenas aquelas que no dependem
de recursos fiscais permanentes para sua operao. Assim, empresas como Embrapa ou Codevasf comparem apenas no
Oramento Fiscal e da Seguridade Social.
17
Box 3
Com a criao da CMA, foram institudas, tambm, as Unidades de Monitoramento e

Avaliao (UMA) nos ministrios setoriais, encarregadas de capacitar as equipes locais,
apoiar os departamentos a elaborar projetos e programas e a avali-los, segundo diretrizes
da SPI/MPOG. A inteno era claramente a de criar um sistema transversal que demandaria
avaliaes no cerne do Governo Federal.
O modelo tinha como base, em grande medida, a experincia do Canad, cujo sistema de
avaliao foi considerado, poca, exitoso e consolidado. Pode-se dizer que essa experincia
funcionou bem de 2005 a 2007. Receberam, nesse perodo, 312 estudos de viabilidade e
avaliaram 149. Em 2008, em plena vigncia do PAC, a CMA recebeu apenas 18 estudos de
viabilidade28. As tentativas de manter o sistema ativo, evidenciadas pela edio de novas
normas, reformatando a CMA e as UMAs para o PPA 2008-2011, e nova edio do manual
para avaliao de projetos de grande vulto, surtiram pouco ou nenhum efeito.
Atualmente, ao que tudo indica, a comisso no tem sido mobilizada para esse efeito. Esto
isentos dessa avaliao todos os investimentos prioritrios do governo includos no PAC ou
no Programa Minha Casa, Minha Vida. Os que restam so de pequena escala. De uma forma
ou de outra, fato que o governo no tem se valido de procedimentos sistemticos e com
base em tcnicas de avaliao objetivas para assegurar qualidade aos projetos selecionados
para entrar no PPA e nos oramentos anuais. Atualmente, tem prevalecido o uso de critrios
mais qualitativos de apoio deciso para definio de projetos estratgicos. Trata-se de
deciso tomada em reunies realizadas entre os ministrios setoriais e as instncias de
gesto do PAC na Casa Civil da Presidncia da Repblica29.
A seleo de projetos do PAC seguiu uma srie de critrios claros e transparentes30;

entretanto, no houve exigncias aos rgos proponentes de apresentar anlise de custo-
benefcio nem estudos formais de viabilidade para que um projeto se tornasse parte do
PAC.31 (p. 18). H pouca dvida de que o PAC representa um esforo de melhorar a direo
e a fiscalizao sobre os investimentos. Entretanto, a triagem para selecionar quais projetos
entram no PAC no estava clara nem tecnicamente direcionada.32 (p.19)
A avaliao feita pelo Banco Mundial revelou a necessidade de aperfeioamentos nesse

arranjo. Com baseado numa amostra de 16 projetos avaliados pela CMA, concluiu-se que,
apesar da existncia do manual que impe um padro para apresentao dos projetos:
- (...) vrios rgos usam metodologias diferenciadas. (p. 20)

- A aplicao da tcnica se mostrou irregular (...) ao no contemplar plenamente questes
de viabilidade financeira. (p. 20)
14 15 16 17 18
14. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO 2010. Relatrio de Levantamento dos Sistemas de Monitoramento e Avaliao dos
rgos da Administrao Direta do Poder Executivo. TC 032.287/2010-0 Fiscalizao 1136.
15. 29PAC conta, no nvel de gesto estratgica, com o Comit de Gesto (GPAC). No nvel ttico, conta com o Grupo
Executivo (Gepac), constitudo por representantes da Secretaria de Oramento Federal (SOF), da Secretaria de Planejamento
e Investimentos Estratgicos (SPI), Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Secretaria de Poltica Econmica (SPE) e Secretaria
de acompanhamento e Monitoramento (SAM). Esse desenho institucional sofreu adaptaes com o Governo Dilma, e a
transferncia da gesto do PAC para o MPOG, onde se criou uma secretaria especfica para gerir o PAC e o Programa Minha
Casa, Minha Vida.
16. Retornos socioeconmicos em potencial, recuperao da infraestrutura existente, projetos sob execuo (integral ou
parcial at o fim do governo) e as sinergias entre os projetos.
18
Box 3
- A quantidade de documentao de apoio no era suficiente. (p. 20)

- (...) os projetos no esto passando por uma reviso de avaliao rigorosa. (p. 20)
- (...) o lanamento do manual no foi seguido por uma poltica de fortalecimento de
capacidades dos ministrios setoriais a fim de produzir tais estudos. (p. 20)
Apesar da tentativa de criar um sistema que demandaria avaliaes no cerne do governo,

a experincia morreu antes de nascer. A demanda inicial no foi seguida pela criao das
condies nos ministrios setoriais, a fim de produzir estudos de viabilidade. Em trs anos
(2005-2007) a CMA funcionou e avaliou 149 estudos de viabilidade. Entretanto, quando o
PAC foi criado, a pressa para comear a execuo levou alguns projetos a ficarem de fora da
anlise da CMA. Essa deciso interrompeu abruptamente a tentativa de criar um sistema
robusto de avaliao no Brasil33 (p. 20).
19
2.2. Seleo de Projetos e sua Incluso no Oramento
fundamental que o processo de avaliao e seleo de projetos esteja ligado, de forma

adequada, ao ciclo de planejamento e de oramento, embora o ciclo de avaliao de projetos
possa ser executado ao longo de um calendrio diferente.
H claramente uma relao de mo dupla entre o ciclo de oramento e o ciclo de seleo

do projeto. O quadro fiscal e o oramento anual tm necessidade de fixar limites para o
investimento pblico (no total e/ou em base setorial), para que novos investimentos possam
ser empreendidos de forma sustentvel20. A chave para o investimento eficiente depende da
combinao de dois fatores profundamente imbricados:
boas decises na escolha dos novos investimentos, assim como na gesto dos
equipamentos em operao ou do patrimnio pblico (no que respeita s
possibilidades de alienao ou destinao que apoiem novos investimentos).
processo oramentrio que assegure o financiamento, seja no perodo de implantao
do projeto, seja no perodo ps-obra, para operar e manter os ativos existentes. Esse
ltimo especialmente importante para projetos financiados por fundos
extraoramentrios ou investimentos doados pelo governo a entes subnacionais que
criam ativos enquanto os custos de operao e manuteno so assumidos pelo
governo receptor.
Os rgos pblicos que prestam algum servio sociedade possuem, na sua carteira de ativos,
equipamentos em operao, investimentos em implantao e outros em fase de projeto.
Para um oramento ajustado, o rgo deve, antes de tudo, construir um oramento plurianual
que permita refletir, claramente e com preciso, despesas e receitas: inicialmente, o gasto com
a implantao do projeto (na classificao oramentria, despesa de capital, portanto, finita no
tempo); depois, o impacto dos custos decorrentes da sua entrada em operao no futuro (na
classificao oramentria, despesa corrente, portanto, permanente da para frente). Deve,
ainda, contabilizar as despesas efetuadas para a manuteno de prdios e equipamentos
existentes (novamente despesa de capital). Por ltimo, cabe uma estimativa das receitas
oriundas da operao.

20. Um quadro oramentrio de mdio prazo pode fornecer alguma visibilidade para frente em relao disponibilidade de
recursos e previsibilidade para investimentos na gesto de longo prazo.
19
Nesses termos, o financiamento dos rgos setoriais deve ser revisto sistematicamente porque
os custos e receitas podem alterar-se com facilidade. Esse um procedimento que as autoridades
econmicas de governo devem igualmente realizar durante a preparao do oramento.
Um exemplo simplificado de como essa anlise de disponibilidade financeira pode ser feita
mostrado no Quadro 5, considerando a existncia de uma unidade em operao e outra em
implantao, ambas com mesma escala de operaes e receitas, sendo, porm, a segunda
mais moderna, com maior produtividade e menor custo operacional.
Quadro 5
$ - Aumento/(diminuio)
Ano 0 Ano 1 Ano 2 Ano 3 Outros anos
Carteira do Ministrio Setorial
Despesas operacionais:
0,75 0,75 0,75 0,75 0,75
(unidade implantada)
Despesas operacionais:
0,50 0,50
(unidade em implantao)
Total de receitas 0,75 0,75 0,75 1.500 1.500
Despesas de implantao do
1000 2000 0,50
projeto Z (itens a especificar)
Total operacional 0,75 0,75 0,75 1,25 1,25
Total implantao 1000 2000 0,50
Recursos comprometidos
(1.750) (2.750) (1.250) (1.250) (1.250)
(regime de caixa)
Saldo de caixa
Equilbrio fiscal (1.000) (2.000) (0,50) 0,25 0,25
(regime de caixa)
Alguns pases utilizam modelo de avaliao multicritrio, tambm conhecido como Anlise
Hierrquica de Projetos (AHP) mesmo nome dado aos softwares usados para esse fim , cujo
intuito auxiliar a tomada de deciso pela cpula do governo em relao aos novos projetos
que devero entrar no Oramento. A opo se prende ao fato de que, nesse nvel, outros
objetivos devem ser atendidos pelos projetos.
Portanto, alm da sua qualidade intrnseca, essencial que todos os projetos, previamente
selecionados e que passaram pelas trs fases anteriores, possam ser examinados
comparativamente luz do impacto que esses proporcionam aos vrios objetivos de governo.
Esses objetivos recebem pesos distintos segundo avaliao dos decisores no mais alto nvel do
governo. Cada um desses objetivos, por sua vez, desdobrado em objetivos de segunda ordem,
que tambm recebem pesos. H, por certo, inmeras formas de compor esses modelos de
avaliao multicriterial, o que importa o uso de ferramentas que ampliam significativamente
a qualidade da deciso e do gasto pblico em definitivo.
20
A Coreia do Sul um desses pases que se vale dos recursos de anlise multicriterial para
definir os projetos que sero inseridos no Oramento. O argumento dado a possibilidade de
comparar projetos e tornar transparentes os custos na escolha de certos projetos que podem
ter objetivos no econmicos. Uma representao em forma de diagrama do processo realizado
pela Coreia pode ser vista no documento do BIRD, que avaliou a gesto do investimento pblico
no Brasil21.
O que chama ateno no diagrama o peso atribudo ao impacto regional do investimento,

visto como de nvel hierrquico igual dimenso poltica e econmica. A preocupao com o
impacto do investimento no territrio quase constante nas avaliaes executadas em pases
desenvolvidos que possuem mecanismos para padronizar a qualidade e harmonizar a demanda
do investimento pblico. Entre eles, Canad, Reino Unido, Holanda, Frana e a prpria Unio
Europeia. O mesmo ocorre em vrios pases da Amrica Latina, que implantaram, a partir do
final dos anos 1990, sistemas nacionais de investimento, em grande parte, influenciados pela
Cepal e pelo BID, os quais auxiliaram na tarefa.
21
Quadro 6

Seleo do projeto e sua incluso no oramento
Ligao adequada entre o processo de avaliao e Critrios transparentes de seleo de
o de seleo dos projetos de investimento pblico projetos com referncia aos objetivos de
e o ciclo oramentrio. poltica no nvel ministerial.
Processo bem estruturado de elaborao

do oramento, com o escopo de integrar
investimentos e implicaes recorrentes
de projetos.
Controle eficaz de manuteno para

garantir que apenas os projetos avaliados
e aprovados sejam selecionados para o
financiamento pelo oramento.
Garantia de financiamento adequado

para os projetos selecionados, inclusive
necessidades ps-obra para a entrada em
operao.
Box 4
Nota sobre o Brasil
O Oramento no Brasil anual, como na maioria dos pases. Ele autoriza legalmente o gasto
no perodo fiscal, que vai de janeiro a dezembro e no aprova o custo total do investimento.
O comportamento financeiro do projeto para sua execuo, nos anos seguintes, vai depender
da disponibilidade fiscal e da prioridade conferida a esse nos prximos oramentos. No se
tem, no Brasil, a figura do oramento plurianual36, que a literatura denomina de Mediun
Term Expenditure Framework (MTEF).
Desde os anos 1980, pases tm adotado o MTEF como complemento do oramento anual.
Trata-se de um documento de controle microfiscal que assegura o compromisso futuro dos
investimentos aprovados no oramento, assim como das despesas correntes que adviro
no momento da sua entrada em operao. O modelo de Sistema Nacional de Investimento
Pblico, promovido pela Cepal e pelo BID, incorpora mecanismo similar ao que exerce o
MTEF, porm nenhuma das duas opes praticada no Brasil.
O Plano Plurianual poderia cobrir parte dessa lacuna se os gastos plurianuais de investimento
previstos fossem levados em considerao como um compromisso de gasto. A integrao
plano e oramento, prevista na Constituio e aplicada desde o PPA 2000-2003, permitiria
reduzir a incerteza que paira sobre todo projeto de investimento, mesmo que incorporado ao
oramento, mas no o que de fato ocorre. Pior, essa possibilidade foi ainda mais reduzida
com o atual PPA 2012-2015, cuja estrutura se descolou completamente do oramento,
diferentemente dos PPAs anteriores.
22
22. No confundir com o Plano Plurianual (PPA), que um instrumento de planejamento.
22
Box 4
Mesmo com todo o esforo para integrar as funes de planejamento e oramento realizado
na ltima dcada, os projetos novos, quando incorporados ao PPA, dificilmente conseguem
alocar toda a necessidade financeira sua execuo dentro do cronograma de desembolso
previsto. Na maioria dos casos, o andamento da execuo dos projetos ainda depende
do comportamento fiscal e do corte de outras despesas que permitam abrir espao nos
oramentos seguintes, se esses forem do PAC ou do Programa Minha Casa, Minha Vida. Os
no includos entre os prioritrios dependero de um desempenho fiscal excepcional, que
gere sobras extraordinrias para tocar o resto dos investimentos.
A pergunta : por que no limitar a entrada de novos projetos no PPA a aqueles que podem
ser executados dentro da projeo fiscal fixada para o PPA?
Porque o Pas possui ainda alta volatilidade fiscal e compromissos de supervit elevados.
Embora o Brasil tenha uma disciplina fiscal de pas avanado, no que respeita ao investimento
operamos, em alguns casos, como um pas atrasado. Para escapar da realidade fiscal,
aceitamos incluir, no PPA e no Oramento, promessas que, para se realizarem, vo depender
de um melhor desempenho fiscal nos anos seguintes. A consequncia imediata uma
incerteza quanto viabilidade dos cronogramas dos projetos no inseridos nas prioridades
do governo.
De outra parte, no a nica forma de assegurar recursos para o cumprimento financeiro

plurianual dos investimentos. Pases como a Frana, por exemplo, adotam mecanismo de
aprovao do oramento no Parlamento que separa a aprovao das novas despesas de
capital resultado de novos investimentos daquelas que foram aprovadas no passado e
que passam a ser consideradas como despesa obrigatria nos oramentos seguintes. A base
fiscal de gastos do oramento incorpora essas despesas antes de iniciar novos investimentos.
A ausncia de mecanismos como esses traz consequncias graves ao financiamento pblico

dos investimentos. Essa uma das principais razes para que os sucessivos governos da
Unio, desde os anos 1990, tenham adotado um modelo de gerenciamento intensivo de
carteira estratgica de investimentos, cujo diferencial de ter seus recursos assegurados
plurianualmente por vontade poltica do alto governo. Foi assim com o Avana Brasil e Brasil
em Ao, nos dois governos Fernando Henrique, e o mesmo tem ocorrido com a edio do
PPI, do PAC e da Minha Casa, Minha Vida.
de amplo conhecimento o atraso na entrega dos equipamentos projetados e executados

com recursos pblicos. um problema antigo e de grande resilincia que perpassa os
governos sem que se faa algo para super-lo de forma definitiva. um fenmeno recorrente
e generalizado, independentemente do setor responsvel pelo projeto.
2.3. Implementao
Alm das anlises anteriores, todo projeto deve ser avaliado pela estratgia de implementao
adotada. A capacidade de execuo do agente implementador crucial para reduzir o risco de no
concluso do empreendimento ou de ampliao, em muito, dos custos originalmente previstos.
A fase de implementao o corao do ciclo de vida do projeto. Os equvocos cometidos

nesse estgio acarretam prejuzos permanentes. O descumprimento de prazos traz aumento
dos custos financeiro e social e desgaste poltico.
23
De igual modo, falhas nessa fase podem reduzir a qualidade da obra, elevar os custos de
manuteno ps-obra e, consequentemente, elevar os custos dos servios na operao.
Em resumo, causam perdas considerveis no retorno socioeconmico do empreendimento
(aumento do custo e diminuio do benefcio).
Os projetos devem refletir, com realismo, as dificuldades e as complexidades da implementao.

A concepo do projeto deve incluir arranjos organizacionais claros, a tecnologia a ser
empregada e um calendrio realista. E todas essas definies devem estar adequadas
capacidade de implementao do projeto.
A existncia de um plano de gerenciamento e capacidade instalada ou prevista para ser

suprida por terceiros far toda a diferena e soma pontos importantes junto aos analistas
que auxiliam na preparao do oramento. Para se ter uma ideia da importncia de se dedicar
tempo e conhecimento na elaborao da estratgia de implementao, basta examinar o que
recomenda o Guia PMBOK23 para o gerenciamento adequado de projetos.
Essa uma tarefa do rgo que prope o projeto. Reflete, normalmente, o modelo de realizao
dos investimentos, prprios a cada setor, e a forma com que cada uma das polticas setoriais
prov os servios pblicos.
Se tomarmos como exemplo o Brasil, encontramos trs famlias de estratgia de execuo do

investimento, cada uma dessas com variantes especficas, que se diferenciam de acordo com
o rgo que recebe formalmente o empreendimento:
1. Realizao direta pelo rgo pblico geralmente contrata-se uma empresa de obras.
Quem recebe a obra o rgo pblico; portanto, toda a responsabilidade pelos custos,
qualidade e prazo de entrega do empreendimento integralmente da administrao pblica.
Em se tratando de uma unidade prestadora de servios, como um hospital, escola ou centro
poliesportivo, a aquisio dos equipamentos tende a ser de responsabilidade tambm do
rgo pblico. Esse o modelo mais frequente nas reas de sade, educao, infraestrutura
hdrica, presdios e transportes.
2. Realizao indireta pelo rgo pblico via de regra, utiliza-se o expediente da concesso
ou da PPP. Nesse caso, a responsabilidade pela execuo do investimento e por receber
formalmente o empreendimento integralmente do setor privado. Esse modelo mais
frequente nas reas de energia, telecomunicaes e mais recentemente obras de logstica.
A rea de transportes passa, nesse momento, por uma transio na qual devero combinar-
se os dois modelos de acordo com o tipo de empreendimento e modal logstico: execuo
direta para investimentos em rodovias e uso de concesses e/ou PPPs para ferrovias, portos
e aeroportos.
3. Realizao feita por intermdio de bancos oficiais Nessa modalidade, a Unio, para
financiar os investimentos em reas como habitao, saneamento e mobilidade urbana, de
responsabilidade dos municpios e estados, utiliza a capilaridade da rede bancria oficial,
presente em quase todos os municpios, e a capacidade de anlise e acompanhamento de
projetos dos seguintes bancos:
Caixa Econmica Federal (CAIXA) o mais inserido nessa modalidade.
23. Agrupa o conjunto de conhecimentos em gerenciamento de projetos intrnsecos profisso de gerenciamento de projetos.
Inclu prticas tradicionais comprovadas e amplamente aplicadas, alm de prticas inovadoras que esto surgindo. PROJECT
MANAGEMEN INSTITUTE 2004. Guia PMBOK
24
Banco do Brasil apenas mais recentemente passou a participar desse esforo, num
modelo similar ao da CAIXA.
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) grandes projetos
de infraestrutura realizados por meio de concesses ou PPPs, limitados avaliao da
factibilidade financeira e do negcio dos empreendimentos.
Banco do Nordeste (BNB) e Banco da Amaznia (Basa) em casos que envolvam
recursos dos Fundos Constitucionais do Nordeste e do Norte, recursos prprios e
fundos pblicos, como o Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) e Fundo de
Amparo ao Trabalhador (FAT) e do BNDES. Em qualquer circunstncia, esses se
limitam, como o BNDES, avaliao da factibilidade financeira e do negcio dos
empreendimentos.
Nesse caso, quem recepciona a obra pode ser o rgo pblico interessado, estado ou municpio,
ou o prprio banco que fez a medio da obra e realizou os pagamentos. H uma controvrsia
instalada no Governo Federal quanto a essa responsabilidade.
fundamental que o projeto apresente ao rgo de coordenao central (que seleciona o

projeto, em ltima instncia, e o inclui no Oramento) sua estratgia de implementao,
iniciativas que proporcionem confiana de que os riscos de execuo foram contornados ou
reduzidos a nveis aceitveis para o padro de execuo vigente.
A experincia na administrao pblica mostra que h dois pontos de permanente preocupao

na anlise de riscos da execuo:
1. A estrutura da organizao executora para gerir e monitorar a implementao do projeto.

2. A existncia de um plano de gerenciamento do projeto24 bem feito e completo.
No por acaso, no Brasil, essas duas dimenses da estratgia de implementao so

sistematicamente frgeis, seja porque os rgos pblicos responsveis tm dificuldade de
estruturar equipes de elaborao de projetos e de gerenciamento e monitoramento dos
empreendimentos, assim como de posicion-las com ascendncia na organizao.
No caso dos planos de gerenciamento, esses so delegados a empresas executoras do

empreendimento. Terceiriza-se uma varivel essencial, sem controle ex post dessa tarefa
junto empresa encarregada da execuo, pois se considera, nas licitaes, uma varivel
competitiva, por isso, no-disclosure.
24. O Guia PMBOK recomenda que todo plano de gerenciamento de projeto se ocupe em detalhar oito planos que o integram:
plano de gerenciamento de escopo; plano de gerenciamento do cronograma; plano de gerenciamento de custos; plano de
gerenciamento da qualidade; plano de gerenciamento de pessoal; plano de gerenciamento das comunicaes; plano de
gerenciamento de riscos; e plano de gerenciamento de aquisies.
25
Quadro 7

Implementao
A factibilidade da execuo dos projetos Publicao de diretrizes para implementao de
deve ser analisada. projetos, de modo a garantir que os principais
aspectos da implementao sejam preparados ex
ante a essa fase.
A execuo deve ter o foco na eficincia. Uso de certame para escolher o melhor projeto
custo/efetividade.
Relatrios de implementao oportuna na execuo

dos grandes projetos.
Garantia de oramento pblico em todo o ciclo

de vida dos projetos selecionados.
Box 5
Nota sobre o Brasil39
Em qualquer ambiente, h uma srie de possveis fatores que podem explicar a execuo
oramentria lenta, desde a pobre identificao e elaborao de projetos at problemas
especficos relacionados a etapas do processo de implementao, tais como contratos
complexos e procedimentos difceis. Para lidar com essa questo, altamente desejvel
a iniciativa do PAC de pr em prtica uma estrutura clara de gesto e monitoramento,
envolvendo salas de situao que renem os Ministrios do Planejamento, da Fazenda e da
Comisso de Coordenao a cada duas semanas ou mais e, ainda, um grupo executivo para
monitoramento. (p. 24)
Esse modelo tem duas finalidades: primeiro, monitorar o andamento dos projetos, e segundo,
intervir, de forma antecipada, com medidas proativas que possam resolver problemas de
execuo.
O fato de o oramento para os projetos do PAC estar automaticamente garantido,

independentemente da realizao bimestral do supervit primrio oramentrio, remove
um grande obstculo sua boa execuo. No entanto, como referido em relatrios do Banco
Mundial e outros, as interrupes do fluxo de caixa compreendem apenas uma de uma srie
de perturbaes potenciais para dificultar a implementao. (p. 24 e 25)
A misso (responsvel pela elaborao do relatrio) ouviu uma srie de queixas sobre os
processos de licitao e de licenciamento ambiental. No primeiro caso, a questo envolve a
natureza litigiosa do processo de licitao, enquanto que o segundo diz respeito s exigncias
ambientais dos vrios nveis de governo. (p. 25)
25
25. BANCO MUNDIAL. 2009.
26
Box 5
O artigo 113 da Lei 8.666/93 permite a qualquer cidado consultar o TCU e revisar o
processo de licitao. A linguagem nessa clusula genrica, prev que o TCU pode rever
todo o processo que supostamente no tenha sido feito em conformidade com a lei de
licitaes. Como consequncia, o TCU recebe um grande nmero de solicitaes para anlise,
o que gera um efeito colateral dessa clusula bem intencionada, pois as queixas podem ser
perniciosas. Considerando que os custos associados com queixas referidas a um tribunal
de justia sero pagos pela parte vencida, os casos analisados pelo TCU so gratuitos para
os requerentes. Dessa forma, os requerentes no tm qualquer incentivo para se abster de
apresentar queixas que causem a lentido da execuo. (p.25)
O carter contraditrio das licitaes, embora no seja um problema significativo para a

maioria dos processos realizados pela administrao, um gargalo comum para grandes
contratos de obras civis e foi o motivo que atrasou os principais programas da administrao
federal, tais como obras de infraestrutura do PAC. (p. 25)
No passado recente, o Brasil experimentou um grande nmero de aes propostas

pelo governo para melhorar as taxas de execuo. Porm, at agora, o sucesso dessas
medidas revela-se um pouco evasivo. (p. 25) Esse fato atribudo a graves problemas de
implementao nos ministrios, a saber:
I) dificuldades de coordenao intergovernamental (horizontal) e entre os nveis de governo

(vertical).
II) falta de equipe tcnica (engenheiros especializados) para elaborar projetos de qualidade;
III) falta de processos padronizados de licitao etc. (p. 25)
Mais uma vez, a expectativa de que se superassem os problemas de baixa execuo somente
com a garantia de financiamento no aconteceu. A imprevisibilidade oramentria parece
ser apenas parte do problema. (p. 25)
O processo de monitoramento do PAC organizado em ciclos bimestrais. Cada ministrio

envia as informaes sobre a execuo dos projetos por meio de um sistema de informao
on-line (Sispac). Segundo Viana (2008, p. 5)40 , o Sispac sofre dos mesmos problemas
enfrentados por outros sistemas de informao do Governo Federal, quais sejam,
fragmentao e informaes gerenciais pobres. Trimestralmente, realizada pela Casa Civil
uma apresentao pblica sobre o ritmo de execuo dos projetos do PAC e seus dados
macroeconmicos. Esses eventos so estratgicos e, dada a centralidade do PAC nas polticas
do governo, atraem muita ateno da mdia. Os relatrios do PAC esto disponveis on-line
em <http://www.brasil.gov.br/pac/>. (p. 26)
26
26. Viana, L. (2008). Programa de Acelerao do Crescimento: a experincia brasileira recente no monitoramento de projetos
estratgicos. XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires.
27
Box 5
Esses relatrios de monitoramento do PAC e o uso sofisticado de fotografias areas de

locais de infraestrutura oferecem um panorama descritivo do que foi realizado e os prximos
passos em implementao. No entanto, eles talvez estejam aqum de analisar as dificuldades
encontradas na implementao e os ajustes necessrios para o projeto ser aprovado. As
classificaes Adequado, Ateno, Preocupante etc utilizadas nesses relatrios so
simples, porm, no h explicao clara de como atribu-las a projeto especfico, somente o
valor dos compromissos financeiros e/ou pagamento apresentado. (p. 26)
Existem caractersticas de forma e natureza especficas do PAC. Por exemplo, a carteira de

projetos do PAC est isenta de uma srie de procedimentos requeridos para projetos fora do
PAC. Recentemente, a Emenda Legislativa n 425/2008 dispensou todas as estradas de pr-
licenciamento ambiental, como forma de acelerar a implantao desses projetos do PAC.
Da mesma forma, o oramento e os procedimentos financeiros so um pouco diferentes
de outros projetos. A Secretaria do Tesouro Nacional ressalta que no universalmente
benfico para todo projeto ser includo no PAC, dado que, por vezes, a incluso no PAC
atrai a ateno dos rgos de controle que acabam retardando ou mesmo inviabilizando a
execuo. (p. 26)
Dados sobre a execuo oramentria do PAC demonstram que, apesar do monitoramento

intensivo, o ritmo de execuo dos projetos tem sido mais lento que o esperado. (...) Esse
perfil de execuo permanece bastante similar ao do resto do oramento. (p. 26)
2.4. Ajuste de Projeto
A fase de implementao embute inevitveis incertezas, e fatos supervenientes devem ser

assimilados na forma de reviso e ajustes de projeto. Todo o empenho do contratante nessa
fase est concentrado em reduzir ao mximo o aumento de custos e/ou a ampliao do
cronograma de execuo.
Do ponto de vista institucional, em geral h regras que definem a forma e o campo de

possibilidades para revises de projeto dentro da lisura e da transparncia dos atos. O
que pode ou no ser passvel de reviso na fase de ajuste parmetro indispensvel para
o projetista distinguir o risco do projeto que dever ser assimilado na forma de um custo
adicional daqueles riscos de eventos inadvertidos que devero ser assimilados na forma de
ajuste de projeto, a posteriori, com o contratante e, portanto, no entram no custo de projeto.
Todo projeto que disputa a preferncia do contratante procura incorporar benefcios em

termos de custo, qualidade, tecnologia e prazo, pelos quais compensa correr riscos. A isso
se chama clculo de riscos interno do projeto27, os quais no sero passveis de negociao
com o contratante. O fato que a fase de execuo traz o projeto ao nvel da realidade, onde
o plano de gerenciamento testado diariamente, em especial o seu plano de riscos externos
ao projeto. Entre os aspectos fsicos no previsveis e, por isso, no considerados, destacam-
se: os compromissos descumpridos pelos fornecedores e/ou pelos funcionrios diante de
contratos assinados; as mudanas bruscas e intensas do ambiente econmico e fiscal, tais
27. O termo o risco compensa o benefcio desejado diz muito sobre a relao entre risco e compensao. O risco sempre
calculado em funo dos objetivos perseguidos. Se uma obra deve ser realizada mais rapidamente do que seria normal, um
risco voluntrio assimilado no clculo. Portanto, h sempre uma aceitabilidade de certo risco em funo de compensaes no
desempenho e custo do empreendimento. H riscos, em contrapartida, denominados involuntrios, os quais so, em geral,
causados pela natureza. So riscos considerados imotivados e a reao da sociedade de modo fatalista. Adams, John, 2009.
28
como eventos climticos. Trata-se de incertezas cujo histrico de empreendimentos similares
no teve registros de ocorrncia e, portanto, no se traduziu em risco calculado no plano de
riscos objetivos28 do projeto.
Alteraes nas circunstncias do projeto mudam o perfil de custos e de financiamento. O

processo de reviso deve ter alguma flexibilidade para o seu acolhimento e procedimentos
para sua aprovao. A boa prtica recomenda que essas regras sejam pblicas e incorporadas
aos contratos29;30.
Um bom sistema de investimento pblico deveria ser aquele que apresentasse o menor ndice
de reviso de projetos ou o menor sobrecusto em relao ao custo total da carteira. Esses
ndices refletem diretamente na qualidade do projeto o qual o sistema de GIP persegue e
aceita. Existem, de maneira geral, dois grandes tipos de ajustes:
Demanda oriunda dos executores na forma de um pedido para recompor o equilbrio

econmico-financeiro do contrato31, bem como prorrogao ou alterao de projeto.
De grande incidncia, esse tipo de ajuste revela tanto a m qualidade dos projetos
quanto, em certos casos, a estratgia deliberada dos executores que, ora subestimam
custos para vencer o certame, ora aproveitam o carter estratgico e indispensvel
do investimento no prazo previsto para pressionar a administrao pblica por
melhores condies.
Demanda oriunda dos patrocinadores ou dos financiadores. A praxe de um
parcelamento incremental do financiamento deve ser aproveitada para marcar, com
distino, determinadas parcelas que coincidam com fases independentes do projeto,
sem prejuzo dos pagamentos peridicos por medio. O alvo aqui a introduo, por
parte, dos financiadores de um processo de monitoramento que permita solicitar aos
executores do projeto, caso necessrio, a reformulao do projeto ou mesmo a
suspenso temporria dos desembolsos.
Essa posio proativa e no reativa, como supe a tradio, por exemplo, no Brasil, sugere
que o monitoramento seja acompanhado por uma atualizao da anlise custo-benefcio e de
um lembrete aos executores de sua responsabilidade na entrega dos benefcios contratados.
Essa postura se faz mais presente nos investimentos realizados por empresas estatais, os
quais tendem a incorporar modelos gerenciais de excelncia, tpico do ambiente corporativo,
mantendo a equipe altamente preparada para gerenciar e monitorar os executores, os custos
e os resultados esperados32.
28. O risco objetivo o de domnio dos especialistas, em geral estatsticos e aturios, o que esses dominam histria,
transmutada em risco... ADAMS, John 2009.
29. Veja documento elaborado por Lucia Maria Vasconcelos Pereira, 2004.
30. 44A reviso de contratos est prevista no art. 65 da Lei de Licitaes n 8.666: Os contratos regidos por esta Lei podero
ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos:
I - unilateralmente pela Administrao:
a) quando houver modificao do projeto ou das especificaes, para melhor adequao tcnica aos seus objetivos;
b) quando necessria a modificao do valor contratual em decorrncia de acrscimo ou diminuio quantitativa de seu
objeto, nos limites permitidos por esta Lei;
31. A questo referente ao equilbrio econmico-financeiro do contrato administrativo est prevista na Constituio da
Repblica, conforme preconiza o inciso XXI do art. 37: remunerao que deve ser mantida durante toda a execuo do
contrato, assegurando-se ao contratado o direito da relao inicialmente estabelecida.
32. 46Petrobrs e Eletrobrs so empresas que empregam sistemas informatizados sofisticados de gerenciamento e
monitoramento dos investimentos que promovem.
29
As organizaes pblicas que financiam o investimento devem fazer escolhas:
Reforar o processo de monitoramento, tornando-o um mecanismo proativo para

atingir a melhor relao custo/benefcio possvel em face de uma execuo com
muitos imprevistos.
Optar por uma forma passiva de monitoramento, isto , s comear a atuar quando
as dificuldades j estiverem em curso e os prejuzos elevados implicarem
inevitavelmente um ajuste pesado de projeto.
Utilizar o seguro-desempenho, mecanismo que se tem mostrado eficiente para
reduzir o nus de ajustes no projeto; porquanto, na maioria das vezes, os imprevistos
so cobertos pelo seguro, de modo que cabe a ele arcar com os prejuzos decorrentes
de fatos supervenientes na execuo.
Substituir a realizao do investimento direto pela sua promoo via recurso de
concesses ou PPPs. Nesse caso, os prejuzos em termos de elevao de custo e
extenso de prazo correm por conta do privado. Contudo, cabe recurso s agncias
de regulao, porque se trata de um servio pblico entregue ao setor privado. Tais
estruturas devero ser implantadas ou ampliadas para atender aos procedimentos de
monitoramento e fiscalizao sobre a operao, e no mais sobre o investimento. Os
custos dessa escolha deveriam ser igualmente aferidos, pois no s haver elevao
de custos administrativos como, tambm, elevao de tarifa dos servios prestados,
implicando nus populao.
Principais problemas
Os prejuzos de uma m gesto nessa fase de ajuste de projeto podem ser incalculveis do
ponto de vista socioeconmico, em especial com o atraso na entrega dos empreendimentos.
nesse estgio que os problemas de baixa qualidade dos projetos se transformam em rombos
financeiros expressivos e a precariedade de um monitoramento in loco de rotina amplifica
os custos desnecessariamente. As organizaes pblicas delegam amide essa tarefa aos
engenheiros da empresa encarregada da execuo do empreendimento. Essas organizaes
no costumam fazer o acompanhamento adequado dos relatrios de controle obrigatrio da
obra. Tomam conhecimento de forma ex post, aps um pedido de alterao de projeto solicitado
pela executora. Os governos precisam criar capacidades para monitorar a implementao de
projetos e tratar dos problemas de forma antecipada e tempestiva.
Quadro 8

Ajuste do projeto
O processo de reviso para o reequilbrio Monitoramento ativo.
econmico deve assegurar alguma
flexibilidade para permitir mudanas
no perfil dos desembolsos, capazes de
absorver as mudanas nas circunstncias
do projeto.
30
Box 6
Nota sobre o Brasil47
Segundo o TCU, as principais causas de obras inacabadas ou paralisadas so a falta de

priorizao, a excessiva politizao e a imprevisibilidade dos recursos oramentrios. O
TCU apontou que no h demanda para a avaliao dos projetos e informaes sobre a
execuo. Os ministrios tm muito pouco controle sobre suas obras, dado que nenhum dos
sistemas de informao disponveis (por exemplo, Sigplan, Sidor, Siafi, Siasg, Sispac, Sisconv)
possui todas as informaes necessrias para identificar as obras. Esse fato tambm cria
dificuldades para as auditorias do TCU. (p. 27)
Alm disso, as deficincias na concepo dos projetos causam diversas irregularidades na

implementao. Por exemplo, empreiteiros mudam as especificaes dos projetos para torn-
los mais caros. Contratos adicionais so assinados sem a formalizao de alteraes no projeto.
Quando o TCU inspeciona o trabalho, clara a falta de controle de qualidade da agncia
contratante. O resultado que o TCU suspende a execuo at que as irregularidades sejam
resolvidas. Esse procedimento de controle contribui para o acmulo de obras inacabadas. (p. 27)
O TCU relatou uma amostra de 400 obras inacabadas. Esse relatrio destacou a extrema
dificuldade dos ministrios em obter informaes sobre seus prprios investimentos. Dependendo
do tipo de investimento (direto, convnio, contratos de transferncia), existem diferentes
meios de monitoramento de execuo das obras. Sistemas como o Siafi, Siasg e Sigplan geram
informao oramentria, mas no so capazes de identificar uma obra, uma vez que eles no
tm uma chave que relaciona projetos e planos de trabalho a rubricas oramentrias e cdigos
de trabalho especficos. Uma ao do oramento poder ter muitas obras a ela relacionadas,
bem como uma obra pode ter muitos contratos associados a ela. (p. 27)
33
2.5. Operao
Uma vez que um projeto tenha sido executado, deve haver um processo para assegurar que
a unidade esteja pronta para operar e prestar os servios e, assim, possa ser entregue, ou
melhor, recebida pelo rgo promotor.
Organizaes pblicas com experincia em financiamento de investimentos possuem guias

ou manuais que apoiam o gestor pblico nesse momento. Isso requer um mecanismo eficaz
para transferncia de responsabilidades sobre o empreendimento e sua gesto da operao
e manuteno futura. No oramento, preciso estar assegurado quanto ao financiamento
adequado, escala da prestao de servios e manuteno desses ativos.
Alm disso, frequente que o ativo, mesmo concludo e entregue, permanea por um perodo
ocioso por falha de planejamento na aquisio de equipamentos, insumos, e at mesmo na
contratao de funcionrios. O plano de gerenciamento, segundo o Guia PMBOK, previne
problemas como esses no gerenciamento de integrao do projeto, detalhado em um dos
oito planos que compem o plano geral de gerenciamento do projeto. Assim, importante
verificar uma possvel necessidade de atualizao do empreendimento nas mudanas
de tecnologia ou no perfil dos servios a serem prestados. Nesse caso, h necessidade de
adaptao ps-concluso ou de investimento complementar antes de os ativos poderem ser
utilizados plenamente.
33. BANCO MUNDIAL. 2009.
31
Outra tarefa tpica dessa fase do ciclo institucional do investimento a guarda dos registros,
ou seja, a histria das fases anteriores do empreendimento. Sobretudo, o valor dos ativos
deve ser registrado. Idealmente, os pases devem exigir que as agncias mantenham balanos
atualizados de seus ativos, nos quais o valor dos ativos seja mantido por meio de novos
aportes de capital para repor a depreciao. As agncias devem manter, nos seus registros
de ativos, a documentao relativa ao ttulo jurdico que atesta a propriedade ou a forma de
responsabilidade sobre o ativo.
O monitoramento permanente da prestao de servios um elemento desejvel para assegurar

que os novos empreendimentos sirvam ao propsito durante sua vida til. Isso sugere que a
quantidade e a qualidade da prestao dos servios, associadas operao e qualidade das
instalaes, devem ser rastreadas atravs do tempo. Tudo isso ganha maior significado quando
as agncias responsveis pela prestao de servios so responsabilizadas pelos resultados.
Quadro 9

Operao
Registros de patrimnio precisam Registro de Patrimnio.
ser mantidos e os valores dos ativos,
registrados. Facilidade na operao.
Box 7
Nota sobre o Brasil
Nos ltimos anos, tem havido um esforo considervel para reforar o sistema de registro e
valorao de patrimnio. Essa uma grande tarefa, uma vez que a carteira de patrimnio do
governo enorme, chegando possivelmente a 600 mil propriedades. H trs classes de ativos
considerados:
- bens utilizados pelo servio pblico federal, inclusive itens como reas de proteo ambiental,
e os bens utilizados diretamente na prestao de servios.
- ativos que proporcionam um uso comum, tais como praias federais, alguns parques,
praas e estradas.
- propriedades da Unio (o maior grupo), inclusive patrimnio como portos, gerao de energia
eltrica nos rios, a plataforma continental, e hotel de luxo nas Cataratas do Iguau.
O grupo que tem a responsabilidade de fiscalizao o grupo de Gesto Patrimonial no mbito do

Ministrio do Planejamento, cuja opinio de que, no obstante os esforos considerveis, a sua
base de dados de propriedades deficiente. A tarefa de atualizao do cadastro de patrimnio
vai ocorrer nos prximos 10 anos. A agncia observou ainda que alguns rgos do governo
especialmente as foras armadas e algumas estatais tiveram problemas particulares na gesto
dos seus ativos imobilirios.
Os preos do patrimnio governamental so muitas vezes uma questo poltica complexa. No

entanto, de se esperar que a disponibilidade gratuita dos edifcios pblicos aos rgos de
governo, sem que se cobre pelo espao utilizado, conduza a um nvel de utilizao ineficiente,
resultando em consumo excessivo.48
34
34. BANCO MUNDIAL 2009.
32
2.6. Avaliao (Ex post)
Finalmente, uma caracterstica desejvel, mas muitas vezes ausente nos sistemas de gesto
pblica do investimento a prtica de avaliao ex post dos projetos concludos e em
operao. A avaliao deveria ser aplicada a todos os projetos de algum vulto de uma forma
sistemtica. Deve existir uma relao custo/benefcio que, via de regra, se correlaciona com
a escala e/ou complexidade do empreendimento. Esse exame pode ser realizado pelo rgo
central, responsvel pela coordenao do investimento pblico, ou pelo ministrio, em algum
momento aps a concluso do projeto.
Na avaliao ex post, verifica-se se o projeto foi concludo dentro do oramento e/ou que
alteraes foram feitas no projeto original, prazos e se os resultados foram entregues
conforme especificado. Como complemento a essa rotina, uma instituio de terceira parte
controladorias internas ou externas deve, periodicamente, realizar uma auditoria em
conformidade com uma amostra de projetos de investimento.
Importa deixar claro que o objetivo da avaliao ex post o de apoiar o princpio do governo
inteligente que aprende com a sua prtica e aperfeioa permanentemente suas polticas e
sua ao algo distinto dos procedimentos clssicos de auditoria operacional que examinam
a legalidade dos atos e a verificao do cumprimento das clusulas tcnicas e financeiras
previstas nos contratos.
A avaliao ex post do projeto deve ser altamente seletiva, realizada com base em requisitos de
escala, singularidade, complexidade e, principalmente, histrico de falhas no ciclo de vida do
projeto. O que se espera que o desenho dos futuros projetos considere as lies aprendidas,
reveladas nas avaliaes ex post.
Regras claras devem ser publicadas sobre os procedimentos a serem observados pelas
agncias, a fim de promover uma cultura de aprendizado e de feedback de projetos numa
dinmica positiva para a melhoria da ao a longo prazo.
O Livro Verde do Reino Unido citado como exemplo de boas prticas, especialmente nesse
quesito to pouco usado por outros pases. Enquanto o rigor de qualquer das etapas de
seleo do investimento pblico ter de ser adaptado s capacidades dos governos, a nfase
aqui garantir que se usem os resultados dessa ltima etapa na tomada de deciso, mesmo
que seja realizada inicialmente de forma rudimentar. Os ganhos de aprendizagem mostram-se
imediatamente, por pequena que seja, a nfase dada.35

Avaliao (ex post)
Realizao de avaliao ex post de projetos. Programas institucionais formais para avaliao dos
projetos/programas com feedback do projeto.
35. RAJARAN, Anand 2010.
33
Box 8
Nota sobre o Brasil
Nos ltimos 10 anos, o Governo Federal tem feito esforos a fim de utilizar as avaliaes para
melhorar a gesto dos programas. A principal iniciativa tem sido conduzida pelo Ministrio do
Planejamento, por meio do processo de avaliao anual do PPA. Praticamente todos os programas
de prestao de servios finais aos cidados, em todos os setores da administrao federal, foram
avaliados a cada ano, desde 2000. Os gerentes e as SPOA respondem a um conjunto-padro de
perguntas. Essas questes so em grande parte fechadas ou de mltipla escolha. As respostas
so fundamentalmente firmadas em percepes subjetivas ou julgamento dos gerentes, mas os
dados financeiros e de execuo fsica do Sigplan complementam algumas delas.
Segundo o Banco Mundial (2006), as informaes geradas a partir dessas avaliaes no so

de grande valor para os gestores do programa. A um custo limitado, a qualidade pode ser
melhorada, por exemplo:
(I) utilizando um amplo conjunto de instrumentos metodolgicos para a coleta de dados dos
municpios (questionrios pelo correio, entrevistas com especialistas, grupos de discusso com
os gestores e beneficirios, observao direta, etc.);
(II) encomendando avaliaes externas e utilizando as avaliaes existentes;
(III) fornecendo treinamento em mtodos de pesquisa para os gestores do programa.
Os projetos de investimento no esto submetidos avaliao de custo-benefcio ou de impacto.

Os ministrios setoriais esto mal equipados no sentido de avaliar ex post os benefcios de
projetos de infraestrutura. Por outro lado, a rea social tem avanado muito. O Ministrio do
Desenvolvimento Social (MDS) construiu uma forte capacidade de contratar avaliaes, inclusive
avaliaes de impacto, como as realizadas para o Programa Bolsa Famlia. Da mesma forma, o
Ministrio da Educao tem investido fortemente em testes de aprendizagem do aluno, como
o Enem. Por fim, o TCU tem investido muito em avaliao nos ltimos anos, especialmente a
aplicao e anlise de custo-benefcio (aplicao do recurso financeiro).50
36
3. Concluso
O exame da experincia de vrios pases na Gesto do Investimento Pblico (GIP)37 mostra que
h fragilidades presentes em todos eles, seja em maior ou menor proporo. Essas evidncias
sugerem uma maior ateno por parte dos governos sobre certos aspectos relatados a seguir,
que podem aumentar a sua eficincia na operao do investimento:
As responsabilidades, as rotinas e os resultados esperados em cada uma das fases

devem estar claros e publicizados de forma a padronizar os procedimentos e motivar
as organizaes a melhorar seu desempenho na gesto do investimento. O que est
em jogo a possibilidade de se oferecer aos decisores pblicos comparabilidade
entre projetos que, por definio, so singulares na relao custo/impacto e, por
conseguinte, melhorar a qualidade do gasto fiscal.
A difuso de avaliaes ex ante deve ser a virtude de, a um s tempo: (I) melhorar a
qualidade do projeto dentro do governo; (II) estimular iniciativas de recrutamento e
capacitao de recursos humanos para dar conta dessa tarefa; (III) tornar mais

34
eficiente o processo alocativo; (IV) proporcionar uma descentralizao maior de
tarefas aos rgos de linha; e (V) viabilizar que as avaliaes ex post sejam, de fato,
um procedimento de aprendizado (crescem os ganhos de uma avaliao ex post
quando a avaliao ex ante foi bem informada, o que amplia a qualidade da
comparao). Esses so todos atributos de governos inteligentes.
O bom desempenho de um sistema de gesto do investimento pblico depende,

sobremaneira, da eficincia de outras funes correlatas:
99 Articulao estreita entre planejamento e oramento, uma gesto oramentria e

financeira crvel e estvel vis--vis s agncias e ministrios.
99 Estmulos a uma gesto por resultados, na qual o desempenho das organizaes
seja aferido pela qualidade dos servios, foco no pblico-alvo, capacidade de gerir
estrategicamente os recursos humanos e financeiros e, principalmente, pelo
ganho de reconhecimento pela sociedade por ter gerado melhorias na qualidade
de vida dos cidados.
99 Sistemas de controle interno e externo, orientados para auditar resultados ao
lado das auditorias operacionais, estimulando os gestores a assumirem atitude
empreendedora e os riscos das inovaes institucionais.
Diretrizes estratgicas tm um papel central em um sistema de GIP que funcione

bem, e quando rigorosamente aplicadas, gera um filtro de natureza poltica que
seleciona e d foco gesto pblica, assegurando recursos para investimentos em
locais onde esses so geralmente escassos e disputam com outras prioridades. Bons
exemplos dessa prtica encontram-se no Sistema de Gerenciamento do Custo Total
de Projetos da Coreia e nas Diretrizes para a Avaliao e Gesto de Propostas de
Gastos e Investimentos de Capital no Setor Pblico da Irlanda.
A disponibilidade de bons dados um componente crtico na avaliao da eficincia
dos projetos as informaes devem basear-se em evidncias, especialmente sobre o
stio onde ser implantado o empreendimento, que apoiem de forma efetiva o
desenho do projeto. Isso amplia as chances de o projeto ser aprovado em avaliaes
de consistncia interna e coerncia com as diretrizes do governo. Alguns pases,
principalmente Chile e Coreia, foram capazes de montar e publicar uma grande
quantidade de dados relacionados aos investimentos, os quais auxiliam na
compreenso da mecnica de como os sistemas GIP realmente funcionam.
A melhoria da qualidade das anlises custo/benefcio deve ser uma meta permanente
de sistemas GIP essa pode variar muito entre pases: por vezes associada fraca ou
pouca evidncia de demanda fundamentada por esses tipos de relatrios/avaliaes
e, por vezes, associada existncia de fraca competncia para fazer avaliaes, ou,
ainda, por uma combinao de ambas. Em suma, atualmente, as agncias que
apresentam propostas realmente no tm os conhecimentos necessrios para realizar
avaliaes de alta qualidade.
Leva tempo para construir capacidades, pois o avano ser gradual em relao s
caractersticas e habilidades institucionais essenciais.
No que respeita ao Brasil, o Relatrio do BIRD sobre a Gesto do Investimento Pblico (GIP)
ilustrativo. Mostra que o desempenho do Brasil, quando comparado a outros pases, est
um pouco atrs de alguns de renda mdia, como o Chile, e de outros mais avanados, como a
Irlanda e a Coreia, mas bem frente de alguns outros, como China, Vietn e Nigria.
35
Tendo em conta o conjunto de pases, o Quadro 10, a seguir, exibe graficamente a posio
relativa do Brasil, mediante o desempenho de cada um desses pases nos oito estgios pelos
quais deve passar, em tese, todo o investimento pblico.
Quadro 10 Comparao de pases nos passos da Gesto do Investimento Pblico (GIP)
Fonte: J. Brumby e N. Biletska
A cor verde significa conformidade significativa com os critrios de desempenho em cada uma
das fases, enquanto a vermelha significa o no cumprimento significativo. A cor laranja est
entre a verde e a vermelha no que se refere ao cumprimento dos critrios de desempenho.
Todas as trs cores receberam tratamento intermedirio quando a caracterstica era
classificada em determinada cor; entretanto, a significncia era mediana. Assim, na verde,
apesar da conformidade positiva, o era de forma medianamente significativa. Igualmente para
a vermelha. No foi necessrio usar essa conveno na cor laranja.
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36
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Relatrio de Auditoria Obras Inacabadas. n 0012.667/2006-4. 2006.
Relatrio e Pareceres Prvios Sobre as Contas do Governo da Repblica, Exerccio de

2007. 2007.
Sumrio: relatrio de levantamentos. Auditoria de natureza operacional para

conhecimento da estrutura da fundao nacional de sade e dos fatores limitantes sua
atuao na consecuo de obras de saneamento. Determinaes e recomendaes. TC
006.993/2011-7 [Apenso: TC 014.467/2011-9]. Braslia. Mimeo. 2013.
VIANA, L. Programa de Acelerao do Crescimento: a experincia brasileira recente no

monitoramento de projetos estratgicos. XIII Congreso Internacional del Clad sobre la Reforma
del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, 2008.
37

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MÃ Dulo 2 AvaliaÃ Ã o Formal PDF

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Ciclo de Gesto

Enap - Escola Nacional de Administrao Pblica

2. Avaliao Formal (ex ante)............................................................................................... 5

2.1. Reviso Independente ou de Terceira Parte................................................................. 13

2.2. Seleo de Projetos e sua Incluso no Oramento....................................................... 19

2.4. Ajuste de Projeto........................................................................................................ 28

2.6. Avaliao (Ex post)...................................................................................................... 33

A tcnica recomendada a de comparao do projeto com alternativas que tentativamente

Elaborao de um estudo de pr-viabilidade tcnico-econmica do projeto: inclui

Elaborao de estudo de viabilidade tcnico-econmica do projeto: incluindo a

99 Refinar o projeto, o produto e o servio a ser prestado.

Principais Componentes de Anlise de Viabilidade

A escolha de uma ou outra dessas tcnicas de avaliao depender da natureza do projeto, da

Anlise custo-benefcio anlise que quantifica, em termos monetrios, custos e

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1. DEPARTAMENTO DO TESOURO (2003

Alm disso, permite avaliar os projetos considerando a complementaridade que este

Uma pergunta frequente na formao da Carteira de Projetos :

A literatura no parece conclusiva, mas geralmente se aceita como adequado o estgio de

Projetos envolvendo processos de financiamento e aquisio no-padro, (tais como parcerias

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Em resumo, na modalidade de financiamento no-padro, ocorre um processo de avaliao

A ausncia de um sistema pblico de investimentos e a falta de um planejamento do

4. Lei n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995 - http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8987compilada.htm.

Caractersticas bsicas da etapa 2: Arranjo institucional desejvel

Aplicao do direcionamento estratgico na

A existncia de um processo permanente de formao de pessoal nas tcnicas de elaborao

6. Rajaram, Anand (2010).

Atualmente, no incomum o ingresso de aes de investimento no oramento que no

A maioria dos instrumentos celebrados demora grande lapso de tempo na fase de

Superada a fase de anlise do projeto, se d a ratificao da aprovao do projeto pelo

Em funo da prpria Funasa e do CGPAC terem identificado alguns pontos deficientes,

(...) Segundo o Ministrio do Planejamento, poder-se-ia elencar como os principais objetivos

Embora a experincia tenha sido reconhecida, no Relatrio do Banco Mundial, como um

Apesar da existncia de um manual padronizado, as anlises que os rgos devem realizar,

2.1. Reviso Independente ou de Terceira Parte

9. BANCO MUNDIAL (2009).

frequente, em muitos pases, a exigncia de seguro-performance para garantir ao governo que

Assim, para concorrer a uma licitao, as empresas se comprometem a contratar um seguro-

Com a introduo desse expediente h, invariavelmente, um aumento de custos dos

De outra parte, fundamental no permitir a multiplicidade de avaliaes e de agentes, com

11. Correio Braziliense, 31 de maro de 2013, p. 7, Braslia.

Caractersticas bsicas da Etapa 3: Arranjo institucional desejvel

Relatrio disciplinado das avaliaes do

Manter um inventrio de projetos avaliados,

Clareza de papis entre projetos menores e

Nota sobre o Brasil

Como se sabe, no h, no mbito do Governo Federal, um sistema nico, linear e cronolgico,

3. Se o processo for financiado por meio de concesses e PPPs: em ambos os casos, a

4. A quarta situao refere-se avaliao de projetos realizada no momento de solicitao

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Apesar disso, o desempenho do investimento continua a apresentar problemas decorrentes

A partir de 2005, o Governo Federal passou a contar com um procedimento-padro. Criou-

O que importa destacar nesse processo a amplitude da avaliao exigida ao rgo

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12. 26 Portaria Interministerial n 10/MP/MF/CC, de 11 de janeiro de 2005, e posteriormente o Decreto n 6.601, de 10 de

Com a criao da CMA, foram institudas, tambm, as Unidades de Monitoramento e

A seleo de projetos do PAC seguiu uma srie de critrios claros e transparentes30;

A avaliao feita pelo Banco Mundial revelou a necessidade de aperfeioamentos nesse

- (...) vrios rgos usam metodologias diferenciadas. (p. 20)

- A quantidade de documentao de apoio no era suficiente. (p. 20)

Apesar da tentativa de criar um sistema que demandaria avaliaes no cerne do governo,