La lucha contra la explotacin sexual de nios y adolescentes a travs de las

interacciones comunicativas entre los agentes de aplicacin de las polticas

pblicas y los ciudadanos

Combating sexual exploitation of children and adolescents through the communicative

interactions between implementing agents of public policy and citizens

Enfrentamento explorao sexual de crianas e adolescentes atravs das interaes

comunicativas entre agentes implementadores de polticas pblicas e cidados

GT 12 Comunicacin y cambio social

Mrcio Simeone Henriques1

Laura Nayara Pimenta2
Universidade Federal de Minas Gerais Brasil

Resumen
Este es un estudio exploratorio de las interacciones comunicativas que se producen entre los
agentes de ejecucin de la poltica de defensa de los derechos de nios y adolescentes y los
ciudadanos para hacer frente los procesos de la explotacin sexual de los mismos en Brasil.
Estos agentes se asignan en el centro de la controversia poltica y tienen la necesidad de
sensibilizar a la sociedad para la comprensin y ejecucin de las polticas pblicas de las que
son responsables, es decir, se requiere su actuacin en trminos de comunicacin pblica y en
favor del cambio social de las comunidades afectadas.

Palabras clave: Comunicacin Pblica; Implementacin; Poltica Pblica; Cambio Social;

Derechos Humanos.

Abstract
This is an exploratory study of the communicative interactions that occur among the
implementing agents of the defense policy of children rights and lay citizens in coping
processes of the sexual exploitation of then in Brazil. These agents are allocated at the center
of political controversy and need to sensitize society to the understanding and execution of
public policy for which they are responsible, that is, one is required an act in terms of public
communication and in favor of social exchange of the affected communities.

Keywords: Public Communication; Implementation; Public Policy; Social Exchange; Human

Rights.

Resumo
Este um estudo exploratrio das interaes comunicativas que ocorrem entre os agentes
implementadores da poltica de defesa dos direitos infantojuvenis e os cidados leigos nos
processos de enfrentamento explorao sexual de crianas e adolescentes no Brasil. Esses

1
Doutor em Comunicao pela Universidade Federal de Minas Gerais. Professor do Departamento de
Comunicao Social e do Programa de Ps-Graduao em Comunicao e Sociabilidade da UFMG. E-mail:
simeone@fafich.ufmg.br.
2
Doutoranda do Programa de Ps-Graduao em Comunicao e Sociabilidade da Universidade Federal de
Minas Gerais. Mestre em Comunicao pela UFMG. E-mail: lanapi05@gmail.com.
1
agentes esto alocados no centro da controvrsia poltica e necessitam sensibilizar a
sociedade para a compreenso e efetivao da poltica pblica pela qual so responsveis,
ou seja, deles requerida uma atuao em termos de comunicao pblica e em prol do
cmbio social das comunidades afetadas.

Palavras-chave: Comunicao Pblica; Implementao; Polticas Pblicas; Cmbio Social;

Direitos Humanos.

Introduo

Poucos estudos da rea da comunicao trabalham com a fase de implementao das

polticas pblicas. Esta crucial para o sucesso da ao poltica, sendo dotada de interaes
peculiares entre os agentes implementadores (AIs), os cidados que sero
beneficiados/atingidos pela poltica pblica e a sociedade civil em geral. Lipsky (1980)
denomina esses AIs de street-level bureaucrats, aqui traduzido como burocratas de nvel de
rua (BNR). Esses BNRs esto alocados num nvel problemtico da burocracia, estando no
centro da controvrsia poltica, pois sofrem presso institucional para aumentarem a
efetividade e a responsividade, por um lado; e por outro, sofrem presses face a face por parte
dos cidados para que o governo aumente sua eficincia e eficcia interventiva (LIPSKY,
1980). No obstante, esses agentes tambm esto inseridos em contextos nos quais necessitam
realizar a sensibilizao da sociedade para a compreenso e efetivao da poltica pblica pela
qual so responsveis. Um bom exemplo disso a atuao dos assistentes sociais 3 que
trabalham com o atendimento de vtimas de violncias eles transitam entre uma situao de
atendimento privado e confidencial s vtimas e pessoas diretamente afetadas e o trabalho de
conscientizao e promoo dos direitos humanos atravs de conferncias, palestras,
audincias pblicas e outras mobilizaes ou seja, deles requerida uma atuao em termos
de comunicao pblica, para alm do que se configura no atendimento privado.
Localizando a atuao dos AIs no terreno das interaes comunicativas, no podemos
deixar de pensar suas intervenes sem levar em conta o outro a quem eles se dirigem (os
cidados), da mesma forma que no possvel analisar o cidado separado dos estmulos que
lhes foram endereados e que o constituram como sujeito daquela relao (FRANA, 2008).
A insero em espaos relacionais do cotidiano, bem como a insero da temtica e sua
problematizao no largo e abstrato campo do interesse pblico de onde as polticas

3
A Norma Operacional Bsica que regulamenta o trabalho dos assistentes sociais determina que eles devem
fazer uma defesa intransigente dos direitos socioassistenciais, i.e., devem fazer articulaes e mobilizaes
com diversos setores pblicos e da sociedade para que esses direitos sejam protegidos e promovidos.
2
pblicas extraem sua justificao so fatores que desempenham um papel central no
processo de implementao e efetivao de uma poltica pblica, influindo diretamente em
seus resultados. nesse contexto que os sujeitos que normalmente so excludos dos
processos participativos institucionalizados de formulao e tomada de deciso de polticas
pblicas tm a chance de serem ouvidos e de influenciarem o rumo das polticas, promovendo
mudanas sociais.
Foi pensando em um cenrio complexo de interao comunicativa entre os AIs e os
diversos pblicos envolvidos por uma poltica especfica que trouxemos luz a questo do
enfrentamento explorao sexual de crianas e adolescentes (ESCA) nesse artigo. Ainda que
o Brasil tenha sido o primeiro pas a promulgar um marco legal para a proteo das crianas e
dos adolescentes Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), Lei n 8.069, de 13 de julho
19904 muitos direitos infantojuvenis continuam sendo violados, uma vez que grande parte
da sociedade brasileira ainda no rompeu com a cultura menorista, autoritria, centralizadora,
patriarcal-machista-patrimonialista do perodo anterior Constituio Federal de 1988. Essa
resistncia em reconhecer a criana como um sujeito de direitos acaba perpetuando a
ocorrncia de violaes como a ESCA, que continua sendo um problema para o pas. Tal
explorao constitui-se como um fenmeno complexo, que no pode ser visto em separado
das redes de prostituio, de pornografia, de trfico de drogas e de pessoas, de turismo sexual
e que ocorre em vrios contextos diferentes: em grandes centros urbanos, em beiras de
rodovias, prximo a grandes obras de infraestrutura etc.
O Brasil avanou de forma significativa no enfrentamento ESCA a partir da
aprovao do Plano Nacional de Enfrentamento da Violncia Sexual Infantojuvenil, em 2000.
Este se tornou referncia e ofereceu uma sntese metodolgica para a estruturao de
polticas, programas e servios para o enfrentamento violncia sexual e tambm da
explorao, enfatizando a importncia da criao de uma rede de defesa que envolva tanto as
famlias, quanto o Estado e a sociedade civil em geral (CONANDA, 2013). Foi a partir dele
que a rede de enfrentamento comeou a ser melhor estruturada, envolvendo diversos
profissionais na linha de frente do combate violncia, no acolhimento das vtimas e na
sensibilizao da sociedade, o que denota a necessria interdisciplinaridade na abordagem da
questo, envolvendo especialidades e profissionais diversos.

4
Disponvel em: < http://presrepublica.jusbrasil.com.br/legislacao/818585/lei-8069-90>. Acesso em: 29 jun.
2015.
3
1. Comunicao pblica para a mudana social em contextos de
efetivao de uma poltica pblica

Para discutirmos os processos de implementao e efetivao de uma poltica pblica

precisamos, primeiramente, compreender como um determinado problema ascende s esferas
de planejamento do Estado. Os estudos sobre definio de agenda de uma poltica pblica, no
mbito da cincia poltica, giram em torno de duas questes bsicas: a) como surgem novos
assuntos pblicos e por que alguns (e no outros) ascendem s arenas pblicas e ali
permanecem (ou no); b) que atores participam do processo de definio de assuntos pblicos
(KINGDON, 2007). Muitos desses estudos se preocupam em perceber como se d esse
processo de agendamento no interior das instituies ou considerando a atuao dos agentes
pblicos de mdio e alto escalo na definio das questes de maior importncia.
Kingdon (2007) argumenta que a condio para que uma determinada questo se torne
objeto de ateno social o seu reconhecimento como um assunto pblico. Tal
reconhecimento nasce das atividades reivindicatrias de atores que transformam um assunto
especfico em problema social. Todavia, para entender o processo de seleo desses
problemas, Kingdon (2007) faz uma importante diferenciao entre problemas e condies.
Para o autor, uma condio uma situao social percebida, mas que no desperta
necessariamente uma ao em contrapartida. Condies se tornam problemas apenas quando
os formuladores de polticas acreditam que devem fazer algo a respeito, o que depende da
forma como eles percebem e interpretam essas condies e, mais importante, da forma como
essas condies so definidas como problemas.
Nesse sentido, o reconhecimento de problemas se daria em funo de indicadores,
eventos, crises, clima da opinio pblica, smbolos e processo de feedback do trabalho
burocrtico. Tais elementos podem provocar a emergncia de um problema, mas no so
suficientes para forar a entrada de um assunto na agenda. Para que isso ocorra, preciso
haver um processo anterior de formao de ideias, sendo que s algumas resistem ao processo
natural de seleo e atendem aos critrios de factibilidade tcnica, de aceitao pblica e de
consenso estabelecidos pelos grupos de especialistas.
Dentre esses especialistas fundamentais para a promoo de mudanas na agenda,
Kingdon (2007) ressalta a atuao dos policy entrepreneurs que, tal como empreendedores de
negcios, so indivduos dispostos a investir numa ideia. O empreendedor o indivduo
especialista em uma dada questo, que tem a habilidade em representar ideias de outros
indivduos e grupos, podendo, tambm, desfrutar de uma posio de autoridade dentro do
4
processo decisrio caracterstica que faz com que o processo de formulao de polticas seja
aberto a suas ideias. Eles so hbeis negociadores, sendo persistentes na defesa de suas ideias
e levando suas concepes de problemas e propostas a diferentes fruns. Devido as
peculiaridades de atuao dos AIs, acreditamos que eles possam assumir esse papel de
empreendedores de polticas pblicas, uma vez que so necessrios para a formao da
agenda e formulao da poltica, e, tambm, para garantir a sua implementao, de modo que
sejam capazes de justificar publicamente sua atuao e conquistar colaborao no nvel local e
cotidiano.
Como os AIs esto localizados em uma esfera de mediao entre o poder pblico e a
sociedade, tendo o poder discricionrio de alterar as premissas polticas conforme a situao
de implementao, eles tm a responsabilidade de traduzir suas experincias cotidianas
oriundas das conversaes com as pessoas diretamente atingidas e lev-las para suas
argumentaes pblicas, visando a mudana social da situao com que trabalham. Ou seja,
eles tm a obrigao, legal e moral, de atender aos diretamente afetados e, tambm, de formar
o sentido pblico da causa de enfrentamento ESCA, de atuar politicamente em prol da causa
e agirem como empreendedores dessas polticas pblicas relativas ao problema, em seu
campo de atuao. Enquanto empreendedores, os agentes difundem suas ideias, gerando uma
espcie de efeito multiplicador e buscando ganhar mais adeptos, tentando promover o
fortalecimento dessa ideia enquanto um problema pblico, fazendo com que ele seja
seriamente considerado quando apresentado s arenas de deciso poltica no nvel local e no
ambiente cotidiano.
neste nvel que eles se relacionam tanto com pblicos mais articulados, como o
caso das ONGs, associaes, grupos de apoio e outros setores pblicos, como com as vtimas
da explorao, seus familiares e sua vizinhana. Entretanto, a atuao desses profissionais no
se resume a estes pblicos, os diretamente implicados. Como dito, existe uma expectativa de
que os AIs tambm interajam com outros pblicos para que estes se sensibilizem e se sintam
corresponsveis pelo enfrentamento ESCA, sendo capazes de promover uma mudana
positiva nesse cenrio.
As relaes dos AIs com cada um desses pblicos tm diferentes condies de
visibilidade e publicidade, alm de cada pblico utilizar estratgias comunicativas peculiares
para lidar com esses agentes e obter resultados positivos, que gerem mudanas essenciais no
combate ESCA. Nosso interesse de investigao se concentra nas interaes comunicativas
que se do em pblico, naqueles mbitos interacionais que do uma condio de publicidade

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causa e que configuram uma rede de comunicao pblica sobre a questo. Nessa linha de
amplitude, a comunicao pblica tratada como uma dimenso que se refere a toda e
qualquer relao que acontece em pblico, s interaes que acontecem no espao pblico e
para os pblicos e a opinio pblica. O sentido de "pblico" como qualificador desse tipo de
comunicao atua, assim, a partir dos imperativos da visibilidade ou, melhor ainda, da
publicidade, o que significa reconhecer no s uma visibilidade em si mesma, mas uma
potencialidade dada pela disponibilidade num espao visvel (ESTEVES, 2011).
justamente o fato de o enfrentamento estar inserido em uma poltica pblica (ECA,
Plano Nacional etc.) que faz com que ele precise envolver o conjunto da sociedade, isto , que
opere em condies de publicidade que possam abarcar a populao, fazendo com que a
atuao dos AIs seja multisetorial, multidimensional e poltica. Alm disso, o Plano Nacional
postula, dentre seus eixos estratgicos, a necessidade de mobilizar e articular a sociedade para
o combate ESCA, o que fica a cargo de vrios profissionais, principalmente daqueles que
atuam na linha de frente de sua implementao, como os assistentes sociais, psiclogos,
mdicos e professores.
Todavia, mudar a concepo de que a ESCA no um problema individual, confinado
a mbitos privados, bem como envolver as pessoas no enfrentamento, um desafio. Esse
desafio reside, em grande parte, na mudana de mentalidade da populao, tendo em vista a
necessidade de se alterar antigas relaes de poder (como, por exemplo, do adulto sobre a
criana) para que o enfrentamento seja efetivo. Isso requer uma profunda e sistemtica
articulao de anlises sobre a sociedade contempornea, as perspectivas ideolgicas e
polticas que fundamentam as decises adotadas na elaborao e na execuo das polticas
pblicas (principalmente na rea dos direitos humanos) e o confronto com a real mudana na
vida da populao. A realidade cotidiana da implementao da poltica pblica, como no
atendimento s vtimas de ESCA, sempre envolve dilemas, barganhas e adaptaes, onde os
AIs acumulam experincias sobre o problema e, como especialistas e responsveis pela
promoo de uma poltica pblica, as utilizam para a construo do sentido amplo da causa
nas arenas de discusso, tendo em vista a mudana social.

2. Os AIs no cotidiano de implementao de polticas pblicas

Na literatura sobre implementao de polticas pblicas, o olhar para a atuao dos

burocratas surge como um eixo de anlise importante, especialmente dos BNRs enquanto AIs.

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Esse burocrata foi amplamente estudado por Michael Lipsky, em Street-level-bureaucracy
(1980). Lipsky (1980) observa que os BNRs possuem alto grau de discricionariedade para a
conformao da poltica e so aqueles nos quais a eficcia do trabalho est mais estreitamente
relacionada eficcia da poltica como um todo, uma vez que esto nas pontas dos servios e
polticas. Eles tm grande impacto na vida das pessoas, na medida em que vivenciam as
comunidades onde atuam; recebem e transmitem as expectativas dos usurios sobre os
servios pblicos; determinam a elegibilidade dos cidados para acessarem os benefcios ou
receberem sanes; dominam a forma de tratamento dos cidados e medeiam aspectos da
relao institucional dos cidados com o Estado (LIPSKY, 1980).
Lotta (2012) ressalta que os AIs agem em constante interao com os sistemas
polticos, organizacionais, profissionais e comunitrios que influenciam seu comportamento e
o processo de implementao. Assim, esses burocratas no apenas executam aes
predeterminadas, mas tm a possibilidade de conformar as polticas a partir dos processos de
interao que realizam, tambm influenciando o ambiente em que atuam.
Considerando que a relao entre cidados e AIs pode ser lida como uma interao
social constituda por uma srie de expectativas mtuas entre os atores, a maneira com que as
pessoas reagem s aes dos agentes, certamente influenciar toda a atuao daquela
burocracia. O mesmo ocorre no sentido contrrio. Ainda que estes jogos interativos sejam
intensamente demarcados por uma desigualdade de foras, as formas de resposta dos cidados
podem afetar as decises polticas. Nesse sentido, a implementao de polticas pblicas
vista como resultado da interao entre os sujeitos no interior dos ambientes relacionais
presentes nas comunidades polticas locais.

Algumas consideraes

Neste breve desenvolvimento, pudemos perceber que os AIs da rede de enfrentamento

ESCA se relacionam com diversos pblicos. Cada um destes tem estratgias comunicativas
peculiares para lidar com os AIs e obter resultados positivos para a causa do combate
ESCA. No obstante, os agentes tambm tentam adequar suas aes e ordens do Estado s
necessidades dos cidados. Nesse contexto, podemos dizer que a atuao desses agentes vai
de uma esfera mais restrita, localizada na prtica cotidiana de atendimento s pessoas
diretamente afetadas, passa pela articulao e participao em uma rede de enfrentamento e se
amplia at a mobilizao da sociedade em geral em prol da causa de combate ESCA.

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 Um dos pontos relevantes nesse contexto a influncia de diversos agentes no
processo de implementao, tirando a ideia de que atores isolados so responsveis pela
efetivao das polticas e pelas mudanas sociais. Nesse sentido, a implantao de polticas
pblicas vista como resultado da interao entre os sujeitos no interior dos ambientes
relacionais presentes nas comunidades polticas. Em relao ESCA isso bem visvel nos
mbitos locais da implementao da poltica de enfrentamento. Nesta perspectiva, a
implementao influenciada pela maneira como as pessoas interagem umas com as outras e
como organizam suas prticas com base nos processos de interao, sempre tendo em vista as
relaes que acontecem em condies de publicidade, fatores que so importantes para
alcanar a legitimidade da poltica pblica em questo, manter algum nvel de colaborao
social e, consequentemente, alcanar efetividade.
Localizados em uma esfera de mediao entre o poder pblico e a sociedade, os AIs
tm a responsabilidade de traduzir suas experincias cotidianas oriundas dos contatos com os
diretamente afetados e lev-las para suas argumentaes pblicas, visando a mudana social
na realidade onde trabalham. No obstante, importante reconhecer que a atuao poltica
desses agentes nessa construo de um sentido pblico marcada pela sua posio de
especialistas e por diferentes condies de publicidade e de accountability.

Bibliografia

CONANDA (2013). Plano Nacional de Enfrentamento da Violncia Sexual contra Crianas

e Adolescentes. Braslia: Conanda.

ESTEVES, J. P. (2011). Sociologia da comunicao. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian.

FRANA, V. V. (2008). Interaes comunicativas: a matriz conceitual de G.H. MEAD. En:

PRIMO, Alex et al. Comunicao e Interaes. Porto Alegre: Sulina.

KINGDON, J. (2007). Como chega a hora de uma idia? En: SARAIVA, E; FERRAREZI,
E. Polticas Pblicas Coletnea Volume I (pp. 219-246). Braslia: ENAP.

LIPSKY, M. (1980). Street-level bureaucracy: dilemas of the individual in public service.

Russell Sage Foundation, New York.

LOTTA, G. S. (2012). O papel das burocracias do nvel da rua na implementao de

polticas pblicas: entre o controle e a discricionariedade. En: FARIA, Carlos A. P.
Implementao de polticas pblicas: teoria e prtica (pp. 20-49). Belo Horizonte: Ed. PUC
Minas.

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BIOGRAFIA

Mrcio Simeone Henriques doutor em Comunicao Social pela Universidade Federal de

Minas Gerais, com Ps-Doutorado pela Universidade Nova de Lisboa, Portugal (Capes).
Professor Adjunto do Departamento de Comunicao Social da Universidade Federal de
Minas Gerais, integrante do corpo docente permanente do Programa de Ps-Graduao em
Comunicao Social, na linha Processos Comunicativos e Prticas Sociais. Lder do Grupo
de Pesquisa em Comunicao, Mobilizao Social e Opinio Pblica - MOBILIZA. E-mail:
simeone@fafich.ufmg.br.

Laura Nayara Pimenta doutoranda do Programa de Ps-graduao em Comunicao e

Sociabilidade, na linha Processos Comunicativos e Prticas Sociais, da Universidade Federal
de Minas Gerais, e mestra pela mesma instituio. pesquisadora do Grupo de Pesquisa em
Comunicao, Mobilizao Social e Opinio Pblica - MOBILIZA, coordenado pelo
Professor Dr. Mrcio Simeone Henriques, e tem interesse de pesquisa nas reas de processos
comunicativos de formao e movimentao de pblicos, comunicao pblica, estratgias de
comunicao em processos de mobilizao social, opinio pblica e construo de influncias
nos processos polticos, os pblicos na comunicao organizacional, relaes entre
organizaes e comunidades. E-mail: lanapi05@gmail.com