BRASLIA
2010
LGIA MARIA ALVES PEREIRA
BRASLIA
2010
2
3
Dedico este estudo
a todas as pessoas comprometidas com os
ideais democrticos e participativos.
4
Meus sinceros agradecimentos,
5
SUMRIO
INTRODUO....................................................................................................pg. 4
4.3.2 Gargalos...............................................................................................pg. 42
CONSIDERAES FINAIS.............................................................................pg. 45
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS................................................................pg. 47
ANEXOS...........................................................................................................pg. 50
6
INTRODUO
7
e apresentado um pr-projeto de pesquisa tendo como referncia os estudos sobre
democracia participativa. Pretendia-se inicialmente, analisar sob a tica do dilogo e
da participao social, a atuao dos movimentos sociais urbanos na relao com o
Governo Federal na elaborao e implantao do Programa Minha Casa, Minha
Vida. Contudo, ao aprofundar as leituras e anlises sobre o tema, optou-se por um
recorte que permitisse analisar o governo brasileiro no perodo 2003/2009 e os
mecanismos adotados para dar respostas aos desafios da questo urbana no Brasil,
principalmente aqueles relacionados questo do dficit habitacional, mais
precisamente, habitao de interesse social.
8
CAPTULO I DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
9
defende "um certo tipo de arranjo institucional para se alcanar decises polticas
(legislativas e administrativas). Ela (a democracia) , portanto, incapaz de se
constituir em um fim em si mesma independentemente das decises que produzir
em condies histricas especficas". (apud Avritzer, 1996).
10
adequada o modo como a democracia, entendida como forma de organizao
racional do Estado, seria capaz de compatibilizar o Estado com o indivduo e a
sociedade. (Avritzer, 1996)
11
democracia comea a tender para a ampliao da participao. Das formas no
institucionalizadas de participao nos anos 60, com os protestos pelos direitos
civis e contra a Guerra do Vietn, evolui-se para os movimentos de expresso nos
anos 70 e 80 pela paz mundial e em defesa do meio-ambiente. Os movimentos
pela ampliao da participao foram impulsionados por aquilo que Samuel
Huntington rotulou como a terceira onda de democratizao que atinge o Sul da
Europa (final dos anos 70), a Amrica Latina (a partir de 83), ampliando-se para
frica e sia nos anos 90.
12
coletivamente e que por meio de debates pblicos, possam mediar as relaes entre
os interesses individuais e coletivos na formao do bem pblico a ser
implementado, prioritariamente, pelo Estado. A idia central de que as decises
devam ser tomadas, por meio do debate pblico, por aqueles que a elas estaro
submetidos, do maior legitimidade aos processos participativos.
13
promover a propagao e aproveitamento das experincias adquiridas no nvel local
para uso no nvel nacional; trabalhar o conjunto de demandas de forma
hierarquizada, priorizando-as, e em seguida definir diretrizes e objetivos
relacionados sua implementao; conceber e propor um modelo institucional
destinado a monitorar o processo de participao, que contemple prestao de
contas e avaliao peridica; fortalecer organismos de monitoramento do poder
pblico em todos os nveis, notadamente o local; qualificar a representao
governamental nas arenas em que se desenvolvem os processos de representao
e pactuao.
14
CAPTULO II INSTRUMENTOS DE GESTO DEMOCRTICA
PARTICIPATIVA
15
do que em outras, constituem ameaa para a o regime democrtico e afetam
negativamente o exerccio da cidadania democrtica (...) Onde as condies so
mais precrias e onde se verifica, tambm, menor desenvolvimento institucional. O
que leva a indagar, com ceticismo, sobre a capacidade das instituies polticas, no
mbito subnacional, de processarem as clivagens, necessidades e interesses dos
cidados dos diferentes estados. (Anastasia,2004)
16
reivindicaes corporativas, tornando o pas ingovernvel, com um desbalano entre
seu poder e seu dever. Nosso sistema eleitoral ainda o do voto uninominal
proporcional, funcionando sem partidos. Nosso sistema de governo mistura a
competncia dos Poderes. (CONJUR, Set-2008)
17
Para Dbora Almeida e Eleonora Cunha, a Constituio Federal de 1988,
estabeleceu os fundamentos que possibilitariam a criao de novas instituies,
quando assegurou a participao social nas decises sobre polticas pblicas,
dentre outras importantes inovaes. importante lembrar que, at ento, essas
decises cabiam exclusivamente ao poder pblico, nas suas instncias executiva e
legislativa, que passaram a ter que compartilh-las com representantes da
sociedade organizada. (Almeida e Cunha, SD)
Novos espaos de negociao e inter-relao foram criados em torno da
sociedade civil e do Estado. Nesse novo cenrio democrtico, esses atores so
forados a debater e ajustar suas estratgias, adotando aes coletivas e
negociadas.
18
maneira equitativa, tanto a um parlamento deliberativo quanto a um lder com o qual
as massas se identifiquem. (Arato, 2002)
Por sua vez, a existncia de uma oposio leal, que circunscreva sua atuao
aos marcos institucionais legais, coloca em destaque as aes do governo e
personifica a existncia de alternativas. Para Arato, uma oposio parlamentar leal
s pode atuar desta maneira, como a maioria dos tericos do sculo XIX e mesmo
os crticos da democracia parlamentar perceberam, se houver debate livre,
discusso e crticas que ultrapassem os limites do parlamento e alcancem a
sociedade civil e a esfera pblica. (Arato, 2002)
Enrique Peruzzotti define os meios de comunicao como valiosos aliados dos
atores cvicos que demandam maior transparncia governamental. O sucesso e o
impacto pblico de qualquer iniciativa social dependeria da visibilidade dispensada,
ou no, a uma reivindicao. Para o autor, o jornalismo independente um tipo de
ativismo cvico, a participao do mesmo na poltica de accountability social assume
geralmente dois papis diferenciados: o da mdia como um aliado dos atores sociais
que d visibilidade s suas reivindicaes ou como o do jornalismo de denncia ou
investigao propriamente dito, que atravs do seu trabalho obtm informao
confidencial acerca de atos de ilegalidade governamental.(Peruzzotti, S/D)
No Brasil, muitas vezes, os meios de comunicao atuam no como
sustentculo das reivindicaes ou denncias cvicas, mas como prprios geradores
de denncias infundadas, ou no. Como parte importante da opinio pblica e
centro dinmico de irradiao de poder, a mdia funciona como contrapeso do
sistema.
19
Os mecanismos de accountability social representam um importante
complemento sub-institucional que incide diretamente no funcionamento e
desempenho dos mecanismos institucionalizados de governabilidade. Para
ODonnell, a accountability horizontal se define pela existncia de agncias estatais
detentoras de direitos e poderes legais, dispostas e capacitadas para a realizao
de aes que se estendem da superviso de rotinas e sanes legais at, quando
for o caso, o impeachment contra aes ou emisses de determinados agentes ou
agncias do Estado qualificados como delituosos. (ODonnell, 1997). Accountability,
tanto verticais como horizontais, so formas primordiais de politizao em qualquer
regime democrtico que, alm de legitimar os contratos representativos, tendem a
fortalecer os laos de confiana entre a classe poltica e os cidados. Entretanto,
para que esses laos de confiana prevaleam de forma generalizada, necessrio
ativar os mecanismos institucionais esporadicamente. Dado que a esfera pblica o
terreno principal onde atua a sociedade civil, o exerccio da accountability s tem
sentido se remete ao espao pblico, de forma a preservar as suas trs dimenses:
informao, justificao e punio.
Para Carla Bronzo Carneiro e Bruno Lazzarotti Costa, a emergncia de
conselhos setoriais pode se tornar instrumento importante de controle pblico, a
partir de dois ngulos diferentes: por um lado, podem ser vistos como mecanismo
institucionalizado de accountability vertical, ou seja, uma arena pblica no interior da
qual representantes de governo tm que publicizar seus atos e justific-los frente a
atores sociais relativamente informados e atentos. De outro ponto de vista, como
unidade institucional em sua relao com o Poder Executivo e com a sociedade,
pode ser visto como um instrumento de accountability horizontal, j que uma
agncia pblica em princpio autnoma qual, tambm em princpio, o poder
executivo deve prestar contas de seus atos. (Carneiro e Costa, 2001)
20
da participao no mundo contemporneo. Os atores que se relacionam com os
processos pblicos tendem a se ancorar em costumes e instituies que definem, de
forma muito clara, as possibilidades de interao com outros atores e com a
sociedade de seu tempo.
Segundo Helosa Starling, uma questo que se descortina para o pensamento
republicano : qual a situao poltica ideal para que cada um goze de condies de
liberdade? A prpria autora nos responde: "aquela em que a lei permite que os
interesses sejam formulados de tal maneira que o critrio ltimo para as decises da
coletividade seja sempre obtido tendo como referncia a totalidade do corpo poltico
e no o desejo de suas partes." (Starling, 2008)
Se somente se pode ser livre, se somente existe liberdade, sob uma
Repblica, necessrio retomar os temas recorrentes do republicanismo e aceitar o
desafio de fazer, efetivamente a transformao do indivduo em cidado, em sujeito
real de sua prpria histria.
21
Para Leonardo Avritzer, sempre que o Estado quer organizar uma forma de
administrao ou uma forma de gesto que conta com a participao de atores
externos ao Estado, essa institucionalidade tem o nome de conselhos.1
1
Vdeo-aula do Curso de Democracia Participativa, Repblica e Movimentos Sociais.
22
ampliadas de participao, como membros de espaos pblicos de discusso e
deliberao. (Avritzer e Pereira, SD).
Os conselhos de poltica so excelentes mecanismos de envolvimento da
sociedade civil no melhor emprego e controle dos recursos pblicos. Esse um
modelo de controle que tem sido praticado fortemente no Brasil e quanto mais se
chega concluso de que os recursos da poltica social devem ser gastos de forma
descentralizada, mais se conclui que preciso uma forma de controle que seja,
tambm, descentralizada. Os conselhos cumprem este papel.
O processo participativo brasileiro traz, em seu bojo, caractersticas
especficas que contribuem para a organizao mais eficiente do Estado e,
substancialmente, para o avano de nossa democracia, ou seja, consolida-se uma
maior presena de prticas democrtico-participativas; percebe-se melhorias
significativas nas polticas fins, principalmente na rea da sade, educao,
assistncia social e reforma urbana; alm de gerar impacto positivo na
administrao pblica, que atravs da presso e do controle da sociedade civil
melhora sua performance.
23
A aliana Estado e sociedade civil , sem sombra de dvidas, um
mecanismo que contribui fortemente para o fortalecimento da democracia e o
crescimento econmico com justa distribuio da renda. A sociedade civil
organizada - principalmente os setores ligados questo da reforma urbana, da
reforma agrria e das lutas pela terra, da assistncia, da sade, das lutas pelos
direitos humanos, entre outros - e governos democrticos que no se curvam
aos direitos financeiros da globalizao, juntos, debatem e implementam
polticas pblicas que buscam o resultado concreto das melhorias das condies
de vida da populao brasileira e contribuem para reduzir gradativamente o
fosso da desigualdade. A participao cidad incorporada idia da
democratizao da gesto das polticas pblicas voltadas para o
desenvolvimento, deve priorizar a correo das injustias sociais e a
consequente incluso econmica e social das parcelas menos favorecidas da
populao brasileira.
24
CAPTULO III O GOVERNO LULA E O DILOGO SOCIAL COMO
MTODO DE GOVERNO
importantes do mundo. O que pode ser visto como salto qualitativo impe maiores
herdada do pensamento neoliberal dos anos 90, que ocupou governos e mentes, um
fome e pobreza. O Governo do Presidente Lula deu incio a uma nova relao com
25
dilogo estabelecido com os mais diversos setores da sociedade. Partindo da
Foi definida uma agenda de demandas sociais, revestida de forte simbolismo para
o campo popular e, em alguns casos, para o conjunto da sociedade. Com o
envolvimento de todo o governo na definio e hierarquizao da agenda, era
necessrio dar transparncia a seus limites e possibilidades, sua forma e ao tempo
de implementao, bem como responsabilizao de cada rgo.
26
Manter abertos os canais de dilogo com todos os segmentos da sociedade
civil sempre foi uma das diretrizes do Governo Federal. Na Agenda do Presidente
Lula aconteceram, no perodo de janeiro de 2003 a setembro de 2009, cerca de 247
encontros com representantes de organizaes sociais, no Palcio do Planalto2. Um
dos principais canais de dilogo so as conferncias com setores organizados da
sociedade civil. No perodo 2003/2009, cerca de 4,5 milhes de brasileiros
participaram de 60 conferncias nacionais, a fim de debater e sugerir o
aperfeioamento das polticas pblicas. Foi criado o Conselho de Desenvolvimento
Econmico e Social - Cedes. Houve a reinstalao do Consea e a revitalizao dos
espaos institucionais de participao social j existentes: Conama, Conselho da
Mulher, Conselho Nacional de Turismo, Conselho de Cincia e Tecnologia e outros.
Estabeleceu-se a prtica de dilogo regular e negociaes com setores especficos
da sociedade, dentre eles Grito da Terra, Marcha das Margaridas, MAB, Abong e
UNE a temtica da juventude e o projeto Rondon. Foram criados novos conselhos
e fruns de participao social, como exemplo o Conselho das Cidades, o Conselho
de Aquicultura e Pesca, o Conselho de Transparncia Pblica e Combate
Corrupo, o Conselho de Promoo da Igualdade Racial, o Conselho Nacional de
Juventude, o Frum Nacional do Trabalho, o Frum Nacional de Biotecnologia, a
Mesa Permanente de Negociao com o Funcionalismo.
2
Agenda pblica do Presidente da Repblica
27
Poltica Nacional da Mulher; negociaes sobre o salrio mnimo; negociaes sobre
o Imposto de Renda dos assalariados.
28
No que diz respeito s aes coletivas, no decorrer do processo de
democratizao brasileiro surgiram novas formas de organizao dos movimentos
sociais e das associaes civis. A descentralizao formalizada pela Constituio de
1988 possibilitou a vigncia de condies institucionais e polticas para a
implantao de canais institucionalizados de participao com identidades e
atribuies legais formalmente institudas. Os conselhos emergem, ento, como
novos instrumentos da poltica social e passam a ser expresses da democratizao
da poltica e da sociedade.
3
Constituio Federal, Cap. II, Art. 182.
29
Por sua vez, o Estatuto da Cidade explicita em vrios pontos a necessidade
da gesto democrtica das cidades. Ao regulamentar os Artigos 182 e 183 da
Constituio Federal de 1988, estabelece a garantia aos direitos sustentveis,
entendido como o direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental,
infra-estrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer,
para as presentes e futuras geraes. (Estatuto da Cidade, 2001)
O Estatuto da Cidade, em seu artigo 43, regulamenta o direito de participao
popular como forma de reorganizao da gesto urbana democrtica. Em seu inciso
I, ele afirma a obrigatoriedade de utilizao de rgos colegiados de poltica urbana,
nos nveis nacional, estadual e municipal.
Em seu captulo IV, o Estatuto da Cidade se dedica s garantias da gesto
democrtica das cidades, ou seja, adoo de formatos de participao das
comunidades em todas as etapas do processo de construo da ordem jurdico-
ambiental e scio-territorial brasileira. Esto previstos os conselhos de polticas
urbanas, os debates, as audincias e consultas pblicas, as conferncias de
desenvolvimento urbano, a iniciativa popular de projetos de lei e de planos.
O sentido principal de todos esses instrumentos de gesto participativa
ampliar a base de conhecimento, planejamento e sustentao da poltica urbana
que, sistematicamente, deixa de ser um assunto reservado a especialistas e torna-
se patrimnio de toda a sociedade. Diferente do que historicamente vinha sendo
praticado, os pactos e acordos construdos envolvendo a poltica e a gesto urbana
passam a ter bases mais includentes e pblicas.
Alguns dos instrumentos contidos no Estatuto da Cidade foram especialmente
pensados para se incluir os diversos setores da sociedade no debate da poltica
urbana, em todos os mbitos de governos:
os conselhos de desenvolvimento urbano so rgos colegiados, com
representao tanto do governo como de diversos setores da sociedade civil,
neles a sociedade civil participa do planejamento e da gesto cotidiana da
cidade. Os conselhos de polticas urbanas so instrumentos essenciais na
elaborao dessas polticas, sem que isso signifique a supresso dos poderes
formais, ou seja, do executivo, do legislativo e do judicirio;
30
as conferncias de poltica urbana so encontros peridicos, com ampla
participao social, cujo objetivo a definio de polticas e plataformas de
desenvolvimento urbano. So espaos de concertao, consensos e pactos
entre o poder pblico e diversos setores da sociedade civil;
debates, consultas e audincias pblicas, so espaos onde so amplamente
apresentados, debatidos e analisados projetos de interesse pblico para crtica e
avaliao pelos diversos setores da sociedade.
Nesse contexto, podemos considerar tais instrumentos como fundamentais
para o controle social pblico nas polticas pblicas. Entretanto, garantir a
participao popular na gesto da poltica urbana um desafio de grandes
propores e de mltiplas dimenses. No caso brasileiro, as alternativas para um
desenvolvimento sustentvel passam, necessariamente, pelo enfrentamento das
questes de infra-estrutura e servios urbanos, da habitao e da propriedade da
terra urbana (regularizao fundiria). A gesto democrtico-participativa tem sido
um dos instrumentos da sua realizao. (Pereira, 2008)
Os principais conselhos de polticas existentes hoje nas cidades brasileiras
so fruto tanto da ao dos atores sociais no processo constituinte, garantindo uma
legislao participativa, quanto de uma legislao reguladora que foi feita, na maior
parte dos casos, no comeo dos anos 90. Os quatro tipos mais difundidos de
conselhos existentes no Brasil hoje so os conselhos de sade, os conselhos de
assistncia social, os conselhos do meio ambiente e os conselhos de polticas
urbanas. (Avritzer e Pereira, SD).
A elaborao de polticas urbanas e ambientais baseadas na Constituio
Federal de 1988 um processo cheio de contradies e desafios e nenhuma das
conquistas recentes pode ser tomada como garantida. A crescente autonomia
adquirida a partir dos processos de redemocratizao, atualmente, no consegue
implantar estruturas capazes de fazer o controle pblico, acompanhar e monitorar o
crescimento do espao urbano, bem como o papel desempenhado pelos diversos
atores da sociedade civil. Percebem-se sinais evidentes de resistncia de setores
conservadores da sociedade e a sua legitimao depender da mobilizao dos
setores associativos e da participao popular.
31
Para Avritzer e Pereira, a reforma constitucional de 1988 props importantes
modificaes nas prticas das polticas pblicas, de um lado, e na origem e
significado das aes sociais e coletivas, de outro. Um dos desafios da anlise da
democracia no Brasil hoje tentar entender melhor a mediao entre o Estado e
sociedade civil e as diversas formas de participao institucionalizada que surgiram
no Brasil nos anos 90.
32
CAPTULO IV - O GOVERNO LULA OS MOVIMENTOS SOCIAIS URBANOS PR-
MORADIA: UM ESTUDO DE CASO
33
formulaes da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano - PNDU, e seu
processo de planejamento e articulao para transformao das cidades em
espaos sustentveis.
34
Em 2005 foi institudo o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social -
SNHIS4, que centraliza todos os programas e projetos que so destinados
habitao de interesse social. Essa aprovao resultado de uma mobilizao
nacional dos movimentos sociais de moradia e de diversas entidades, cujo projeto
de lei, decorrente de iniciativa popular e assinado por mais de um milho de
pessoas, tramitou no Congresso Nacional por 13 anos, desde 1991. Fazem parte
deste sistema o Ministrio das Cidades, o Conselho Gestor do Fundo Nacional de
Habitao de Interesse Social, a Caixa Econmica Federal, o Conselho das
Cidades, Conselhos, rgos e Instituies da Administrao Pblica direta e indireta
dos estados, Distrito Federal e municpios, que interagem com questes urbanas e
habitacionais, alm de entidades privadas que desempenham atividades na rea
habitacional e agentes financeiros autorizados pelo Conselho Monetrio Nacional.
4
SNHIS - O Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social foi institudo pela Lei Federal
n 11.124 de 16 de junho de 2005 e tem como objetivo principal implementar polticas e programas
que promovam o acesso moradia digna para a populao de baixa renda, que compe a quase
totalidade do dficit habitacional do pas.
5
FHNIS - O Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social composto por recursos do
Oramento Geral da Unio, do Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social, dotaes, recursos de
emprstimos externos e internos, contribuies e doaes de pessoas fsicas ou jurdicas, entidades
e organismos de cooperao nacionais ou internacionais e receitas de operaes realizadas com os
recursos do FNHIS.
35
A gesto democrtica e participativa das polticas pblicas de reforma urbana
respeita a autonomia e as especificidades dos atores envolvidos, possibilitando que
suas atuaes sejam pautadas pela articulao e negociao poltica e por aes
propositivas que possibilitem avanos e tornem mais efetivo o direito cidade.
6
Este tema resultado de anotaes de reunies de trabalho com os movimentos sociais pr-
moradia.
36
O governo Lula enfrentou a questo, a comear pela criao do Ministrio das
Cidades, que tinha como misso a reorganizao da poltica de desenvolvimento
urbano do pas, de forma altamente participativa. A Secretaria Nacional de
Habitao passou a propor importantes questes de interesse social.
Para lideranas dos movimentos de luta pr-moradia7 esses esforos foram
fundamentais e deles culminaram as Conferncias Nacionais das Cidades (2003,
2005, 2007), a criao de programas habitacionais destinados s camadas de
menor renda da populao, tais como o Programa de Arrendamento Residencial
Especificaes Simplificadas (2003), o Crdito Solidrio (2004), o Imvel na Planta
Preo de Custo (2004), dentre outros. Percebe-se que a Caixa Econmica Federal,
principal agente de fomento do desenvolvimento urbano do pas, d, assim, incio ao
processo de reverso do perfil de seus financiamentos habitacionais. O Conselho
Curador do FGTS, principal fonte de recursos para o financiamento habitacional,
promulgou resolues de interesse social que possibilitaram o acesso da populao
mais carente (inclusive famlias com renda de um salrio mnimo) aos programas
habitacionais. A aprovao do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social
(FNHIS), aps mais de uma dcada, veio completar o quadro de transformao.
Com isso, j em 2005, a Caixa Econmica Federal reverteu o percentual de
valores financiados em habitao, com 60% dos recursos destinados s famlias
com renda de at cinco salrios mnimos. Em 2006 esse percentual foi ainda maior,
consolidando a nova poltica habitacional brasileira e reduzindo o dficit existente em
2002.
Na anlise das entidades, no obstante o esforo empreendido, a habitao de
interesse social ainda precisa ser olhada com maior destaque pelo pas, tendo em
vista os muitos anos de descaso que enfrentou. "Na CEF, a habitao de interesse
social ainda parece ser vista como um produto de importncia secundria,
competindo, com prejuzo, com produtos menos nobres, como cartes de crdito e
7
Conam - Confederao Nacional das Associaes de Moradores; UNMP - Unio Nacional por
Moradia Popular; MNLM - Movimento Nacional de Luta por Moradia; CMP - Central dos Movimentos
Populares.
37
loterias. O erro de FHC persiste agora, pois continua centralizado num nico lugar,
pois o executor dos projetos sociais do governo FHC era a CAIXA, na era LULA,
continua a CAIXA, pois o modo operacional e burocratizante ao extremo, mesmo
com toda boa vontade do presidente e sua equipe, mas o agente usado
extremamente errado. Ser bem recebido pelo governo LULA um dever, pois todos
ns ajudamos a constru-lo, mas o fazer continua o mesmo por parte do nico
responsvel em atuar em nossa rea, visto que o Ministrio das Cidades ainda no
se desencantou, muito menos suas secretarias. Vontade poltica de criar existe, mas
no existe vontade poltica de realizar principalmente com o movimento popular,
somos ainda tratados como incapazes, mas sabemos que no somos. Temos
projetos de como avanarmos (sic) e fortalecer esta ainda incipiente poltica
habitacional do governo LULA, do jeito que t no d, continuamos na luta." 8
A Superintendncia Nacional de Habitao da Caixa Econmica Federal possui
um grande portflio de produtos, e enfrenta grandes presses das grandes
construtoras, dos Sinduscons, entre outros atores poderosos e, por mais que se
esforce, no consegue dispensar a ateno devida habitao de interesse social.
Donde conclui-se pela necessidade de que a habitao de mercado e a de interesse
social sejam analisadas de formas distintas.
Tal fato pode ser demonstrado com o baixo nmero de contrataes realizadas
atravs do Programa Crdito Solidrio, que em 2006, sugestivamente, devolveu
40% dos recursos disponibilizados para o FDS Fundo de Desenvolvimento Social
que controla o oramento do programa, tendo em vista a contratao ter ficado
abaixo do esperado.
Dessa forma, sugerem a criao de uma nova Superintendncia Nacional
voltada exclusivamente para a habitao de interesse social, para que o assunto
seja tratado com a prioridade e o cuidado que merece. Ser uma demonstrao de
que o governo federal e a Caixa assumem que o assunto de fato importante para a
instituio e, portanto, para o pas.
8
Entrevista com Carlos Roberto Oliveira, Dirigente Nacional da UNMP, no dia 12/02/2010.
38
Os movimentos pr-moradia sustentam a proposta de criao de uma
superintendncia nacional sediada em Braslia, que poderia ser denominada
SUHAS Superintendncia Nacional de Habitao de Interesse Social9, que
cuidaria, em mbito nacional, exclusivamente dos programas de habitao social,
com as seguintes tarefas:
atender s prefeituras e entidades interessadas no fomento habitao de
interesse social;
buscar novas formas de obteno de recursos, com a organizao de novos
fundos de investimento;
desenvolver novos programas de habitao de interesse social, aumentando
o portflio hoje existente;
simplificar os normativos atualmente existentes, que ainda so burocrticos e
emperrados;
agilizar os processos, reduzindo os gargalos que atrasam o andamento das
anlises, contrataes e liberaes de recursos nas unidades da Caixa;
negociar junto s agncias e superintendncias regionais uma maior ateno
aos programas sociais (se possvel, introduzindo-os nas metas);
treinar as equipes das unidades de desenvolvimento urbano e tambm das
agncias da CEF para melhor atender aos pleitos da habitao de interesse
social;
divulgar de forma mais eficiente, interna e externamente, os programas
habitacionais sociais;
participar de fruns nacionais de discusso sobre a habitao social;
As lideranas sociais defendem a legitimidade do pleito, uma vez que no
incio da dcada de 1990 existiam na Caixa Econmica Federal dois departamentos,
um destinado habitao de mercado (Dehab Departamento de Habitao) e
outro destinado habitao de interesse social (Dehap Departamento de
Habitao Popular), em igualdade de condies. No incio do afogamento da
habitao de interesse social, no governo Collor, este segundo desapareceu.
9
Ver resumo da proposta nos Anexos.
39
Atualmente, com o renascimento dos investimentos, nada mais pertinente do que
retomar a antiga estrutura.
Por ter seu carter estratgico, essa nova superintendncia no necessitaria
de um nmero elevado de empregados a ela diretamente vinculados. Uma estrutura
composta por um superintendente nacional, um gerente nacional, um supervisor e
mais quatro operacionais, j seria o bastante para iniciar suas atividades.
Assim, a criao da Suhas algo relativamente simples e de pequeno
investimento, que gerar efeito altamente positivo junto s camadas mais
necessitadas da populao brasileira, tornando a habitao de interesse social um
assunto de merecido destaque na estrutura da Caixa Econmica Federal e que
certamente fomentar e viabilizar um nmero muito mais elevado de operaes
habitacionais sociais.
Por fim, saliente-se que, de uma s vez, beneficiar construtoras que tero
a j existente Suhab para tratar exclusivamente dos programas habitacionais de
mercado; prefeituras municipais que conseguiro construir mais moradias
populares; entidades do movimento social que finalmente recebero a ateno
merecida; e, final e especialmente, as camadas mais necessitadas da populao
brasileira - que tero acesso mais gil a sua sonhada moradia.
40
A primeira pauta apresentada pelas entidades lembrava que tais movimentos
foram atores na Constituio de 1988 e ficaram de fora do acesso direto a esses
recursos. Assim, nas primeiras negociaes com os movimentos sociais de moradia,
logo aps a criao do FNHIS, h a reivindicao - atendida - para que se permitisse
que os movimentos pudessem ter acesso direto aos recursos.
Em paralelo agenda do FNHIS, e utilizando o Fundo de Desenvolvimento
Social (FDS), o governo criou um programa em que os movimentos acessam
diretamente os recursos, chamado Crdito Solidrio.
O Crdito Solidrio um financiamento pessoa fsica, com juro zero,
organizado por associaes, movimentos e cooperativas. o primeiro teste, em
nvel nacional, de repasse e acesso direto de recursos aos movimentos sociais.
uma experincia muito importante. Se, em termos de quantidade, no muito -
cerca de 20 a 30 mil moradias - uma experincia muito rica por conta do ineditismo
do relacionamento da CEF com os movimentos, antecipando as especificidades e
dificuldades; um ensaio, que culmina no acesso direto aos recursos da Unio, que j
existem por meio dos programas de acesso moradia. Passaram, ento a ter
acesso a recursos para projetos, reivindicao antiga, pois as assessorias tcnicas
que trabalhavam com os movimentos o faziam por meio de contratos de risco, o que
fragilizava a organizao.
Dessa forma, criou-se a possibilidade de continuidade, sem interrupo, nos
programas. Recentemente, nas discusses que culminaram com a criao do
Programa Minha Casa, Minha Vida (MCMV)10, no concernente relao do
programa com os movimentos, decidiu-se pela permanncia do FDS.
10
O Programa Minha Casa, Minha Vida lanado pelo Governo Federal em 2009, tem como
meta a construo de 1 milho de moradias para famlias com renda mensal de at 10 salrios
mnimos. Pretende reduzir em 14% o dficit habitacional.
41
O Programa Minha Casa, Minha Vida Entidades11, funciona por meio da
concesso de financiamentos a beneficirios organizados de forma associativa por
uma Entidade Organizadora EO (Associaes, Cooperativas, Sindicatos e outros),
com recursos provenientes do Oramento Geral da Unio OGU, aportados ao
Fundo de Desenvolvimento Social FDS. O Programa pode ter contrapartida
complementar de estados, do Distrito Federal e dos municpios, por intermdio do
aporte de recursos financeiros, bens e/ou servios economicamente mensurveis,
necessrios composio do investimento a ser realizado. Portanto, d
continuidade modelagem, ou seja, ao formato em que os movimentos, e no as
empresas, so os atores do processo: so eles que apresentam os projetos e
contratam as obras para execuo. Trata-se, na verdade, da continuao do antigo
Crdito Solidrio , que j oferecia as condies incorporadas pelo MCMV no tocante
faixa de renda de zero a trs salrios mnimos, atendendo demanda dos
movimentos.
Na discusso do programa foi feita uma consulta aos movimentos sobre a
forma como se daria a sua participao mais efetiva. Optaram por atuarem como
atores-organizadores diretos. Hoje existe um fenmeno interessante: o fato de
acessarem os recursos diretamente, de forma mais independente, possibilitou
melhorias nas relaes dos movimentos com os poderes pblicos municipais e
estaduais. Percebe-se, atravs de intervenes de secretrios municipais e
estaduais de habitao no Conselho das Cidades, melhorias no relacionamento com
membros dos movimentos sociais, diminuindo-se o preconceito, e passando a existir
um tratamento mais respeitoso entre as partes.
11
O Programa Habitacional Popular Minha Casa, Minha Vida Entidades, tem como objetivo
atender as necessidades de habitao da populao de baixa renda em reas urbanas, garantindo o
acesso moradia digna com padres mnimos de sustentabilidade, segurana e habitabilidade.
42
4.3.1 - Desafios
Os conflitos fundirios urbanos continuam sendo um desafio a ser vencido. A
questo da terra, urbana ou rural no Brasil, ainda um gargalo que carece de
enfrentamento.
A relao dos movimentos sociais com os governos no entendida, por
alguns setores, como possibilidade de organizao, de avanos, mas como
cooptao. Crticas recorrentes acusam os movimentos sociais de quererem ser
poder pblico. Esse tipo de relao possvel por uma correlao de variveis da
histria recente do Brasil, e se relacionam com a prpria origem do PT, o partido do
Presidente da Repblica. Boa parte das lideranas desses movimentos fizeram parte
de governos municipais. Fato que no pode se visto como negativo e que
certamente produzir efeitos na delicada questo do dficit habitacional brasileiro.
A propsito, existem dois dficits: o quantitativo e o qualitativo. O dficit
quantitativo est relacionado necessidade de novas unidades habitacionais. Os
gargalos referem-se a limitao para quem compromete mais de 30% de seu
oramento com aluguel; questo da reposio de unidade; ao crescimento;
questo da co-habitao, que sempre gerou crticas ao clculo do dficit, pois muitas
famlias moram juntas por causa de arranjos familiares. Pesquisas que apontaram
que 40% dos entrevistados no tinham interesse na constituio de um novo
domiclio. Partindo dessa premissa, foram feitas alteraes na metodologia aplicada
pela Fundao Joo Pinheiro, responsvel desde 1995 pelo clculo de dficit
habitacional. Outro grande desafio o dficit qualitativo, ou seja, questes
relacionadas infraestrutura - como saneamento, por exemplo. O dficit
habitacional, ento, de 7,9 milhes, passou a ser de 6,3 milhes de moradias, e est
em declnio por conta da nova metodologia.
O Plano Nacional de Habitao prev que nos prximos 15 anos, se forem
mantidos os nveis de investimentos alcanados com o PAC/Urbanizao de Vilas e
Favelas e o MCMV para produo habitacional, o dficit poder ser reduzido de
maneira mais efetiva.
43
4.3.2 - Gargalos
O Estatuto da Cidade, de 2001, veio regulamentar captulo da Constituio que
estabelecia o prazo at 2007/2008 para que todas as cidades com populao acima
de 20 mil habitantes adotassem seu Plano Diretor. Isso foi alcanado em grande
medida. O Ministrio das Cidades apoiou a elaborao dos planos e buscou fazer
um processo com maior participao social, de modo tal que os planos deixassem
de ser tecnocrticos.
De acordo com Ins Magalhes, Secretria Nacional de Habitao, hoje, h
maior grau de organizao dos movimentos sociais, nos mais diversos estados,
ligados questo da moradia. "O Ministrio das Cidades incentiva a habilitao de
entidades para que sejam realmente orgnicas em relao s suas bases. Contribui
para o aumento do nmero e da organizao, ao prev-las como condio para o
acesso aos recursos pblicos. As entidades, assim, tm que demonstrar
regularidade documental, existncia h mais de trs anos e estatuto que comprove
objetivos e compromissos com a questo da moradia. Tais preocupaes buscam
minimizar a possibilidade de desvio de utilidade e autenticidade. Os movimentos
participaram da elaborao dos quesitos, a fim de desestimular a formao de
entidades meramente circunstanciais para determinados projetos ou recursos". 12
O MCMV ainda no tem frutos objetivos. Mas, pela experincia do Crdito
Solidrio, j aponta alguns gargalos para os movimentos e as esferas
governamentais envolvidas: a antecipao dos recursos para elaborao dos
projetos, a dificuldade da compra do terreno pelas entidades e as dificuldades das
prefeituras e das entidades dos movimentos sociais em acessar recursos. Para
combat-los, hoje h esforos no sentido de encurtar perodos de licenciamento, a
fim de que as entidades no percam os prazos para compra de terrenos.
Outro aspecto relevante a ser considerado a atuao dos rgos de controle
- Tribunal de Contas da Unio (TCU), Advocacia-Geral da Unio (AGU),
Controladoria-Geral da Unio (CGU), Ministrio Pblico Federal (MPF), entre outros.
Suas aes pesam tanto para o poder pblico quanto para os movimentos sociais, o
12
Entrevista com Ins Magalhes, Secretria Nacional de Habitao, no dia 22/02/2010.
44
que faz parte de um processo de consolidao de nossa democracia e de
amadurecimento de nossas instituies.
O Governo Federal avalia positivamente a interlocuo com os movimentos
sociais. As demandas e conflitos fazem parte do processo de amadurecimento das
partes. As entidades tm se dado conta de seus limites e reconhecem a
necessidade disso para avanarem em suas conquistas. H o reconhecimento, por
parte do governo, da contribuio dada pelos movimentos sociais na qualidade da
gesto posterior. Aposta-se na sustentabilidade dos empreendimento que so
organizados por eles, pois h um trabalho com as famlias antes, durante e depois
dos processos de construo. Isso torna altamente possvel a permanncia das
famlias nas moradias. Isso fortalece o sentimento de pertencimento.
O Ministrio das Cidades faz prestaes de contas nos Conselhos Gestores do
Programa MCMV. No ainda um acompanhamento cotidiano. Tem buscado
construir instrumentos de maior transparncia e ainda falta construir instrumentos
facilitadores desta transparncia, de maneira a tornar menos tcnicos e burocrticos
os processos de controle e acompanhamento. Uma das opes seria a criao de
"relatrios gerenciais" que possibilitem uma traduo mais clara dos investimentos
de forma que os conselheiros possam fiscalizar de maneira mais efetiva as polticas
pblicas para a moradia.
Por parte dos movimentos sociais ainda no h um acompanhamento, mais
efetivo e cotidiano, dos relatrios e das prestaes de contas. H uma premissa em
curso, que a organizao do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social,
ou seja, que os conselhos estaduais e municipais efetivamente se materializem. O
SNHIS j conta com a adeso de cerca de dois mil municpios que esto em
processo de criao de seus fundos e conselhos. Esta uma aposta estratgica
para o governo. Uma maior participao e fiscalizao tem que se dar no nvel local
e o Governo Federal tem que criar os instrumentos que possibilitem essa articulao
no nvel local.
Dado da pesquisa de municpios aponta que em 2005, quando o SNHIS foi
criado, 40% dos municpios brasileiros tinham alguma institucionalidade para tratar
45
das questes relacionadas habitao. Pesquisa de 2009 indica que esse ndice
subiu para 72% dos municpios. A coincidncia do aumento dessa institucionalidade
est associada ao aumento dos recursos. Sejamos, portanto, capazes de organizar
essa institucionalidade em nvel nacional.
Um dos desafios do Programa de Acelerao do Crescimento - PAC II13,
aponta para a necessidade de se investir em assistncia tcnica aos municpios e
aos movimentos para se consolidar uma rede nacional. H realidades desiguais do
ponto de vista da distribuio mais equnime dos recursos tcnicos e humanos.
Uma conquista digna de nota o acesso direto dos movimentos sociais aos
recursos do FNHIS e, antes disso, aos recursos do Crdito Solidrio. Percebe-se a
organizao das pessoas por meio de associaes para apresentar projetos CEF.
Criou-se, assim, o aprendizado da organizao e da cidadania. Percebeu-se ainda
um aprendizado muito rico dos diversos atores institucionais envolvidos - Governo
Federal, CEF, governos estaduais e municipais - que incorporaram novos atores
como interlocutores importantes e legtimos para a soluo do problema do dficit
habitacional.
O processo, enfim, muito rico e se materializa de maneira mais ou menos
efetiva, dependendo do grau de sensibilidade dos atores locais. Exemplos: em Mato
Grosso do Sul e Tocantins, percebe-se a existncia de parcerias em todos os nveis,
com todas as entidades. Em So Paulo, os conflitos so mais latentes. Os estados
do Norte comeam a se organizar. Movimentos rurais e cooperativas de crdito
comeam a participar das dinmicas urbanas.
No governo do presidente Lula, portanto, h institucionalidades e
instrumentos que possibilitam a efetiva melhora do dilogo e o forte incremento da
participao social na formulao, implementao e gesto das polticas pblicas
destinadas a promover o direito a moradia.
13
Lanado em 29/03/2010.
46
CONSIDERAES FINAIS
47
Lula contribui, significativamente, para a consolidao da democracia participativa,
fundamental para a construo de um Brasil para todos os brasileiros. Ao manter o
dilogo com a sociedade civil, o Governo Federal propicia aos movimentos sociais
um espao pblico para expresso de opinies, idias, sugestes, crticas e
proposies. Tais debates refletem a complexidade da sociedade brasileira e
possibilitam a consolidao de polticas pblicas capazes de contemplar nossa
imensa diversidade.
preciso, cotidianamente, enfrentar o desafio de aperfeioamento, ou mesmo
de inventividade institucional, para permitir que haja mecanismos ou instrumentos
institucionalizados que permitam ao cidado intervir na poltica democrtica em
todos os momentos, que no sejam exclusivamente os eleitorais. Hoje, se tomamos
o eixo da democracia como efetiva soberania popular, a educao poltica precisa se
traduzir em educao para a participao. J dizia Hannah Arendt, em seu livro "As
origens do Totalitarismo" (1951), que a liberdade liberdade para a participao
poltica, ou ento no coisa alguma.
48
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
49
BRASIL. Constituio (1988) Constituio da Repblica Federativa do Brasil:
promulgada em 5 de outubro de 1988. Contm as emendas constitucionais
posteriores. Braslia, DF: Senado, 1988.
BIGNOTTO, N., Das Barricadas Vida Privada. Nova Economia Belo Horizonte 16
(3) 459-480 setembro-dezembro de 2006
50
LUCHMANN, Lgia Helena Hahn. A Representao no Interior das Experincias
de Participao. So Paulo: Lua Nova, 2007.
51
ANEXOS
52
Anexo I
14
site: http://www.conam.org.br
53
Principais atividades
Entre as atividades desenvolvidas pela entidade se destacam:
Participao em 1996 da Conferencia Habitat II da ONU.
Participou e apoiou a realizao da 1 Conferencia das Cidades, de 1 a 3 de
dezembro de 1999.
Participou e apoiou a Campanha pelo Plebiscito da Divida Externa em 2000.
Promoo da Caravana Nacional pelo Direito a Moradia realizada em 26 e 27
de novembro de 2001 em Braslia DF.
Participao do Seminrio Mundial Pelo Direito a Cidade, realizado no FSM
em 2002.
Promoveu o Seminrio Nacional sobre Habitao e Reforma Urbana de 09 a
12 de Agosto de 2001 em Belo Horizonte MG.
Participou e apoiou a realizao da III Conferencia das Cidades, na Cmara
dos Deputados em 2001.
Participou do I Seminrio das guas, em 26 de outubro de 2001.
Realizou o I Encontro Nacional de Mulheres do Movimento Comunitrio em
agosto de 2003 na Cidade de Belo Horizonte MG.
Com o Ministrio da Sade promoveu um seminrio de incentivo a
participao popular na gesto do SUS, realizado nos dias 6 e 7 de outubro
de 2003 em Braslia.
Participou de todos os FSM, inclusive na ndia e compe o Comit de
Organizao Brasileiro do FSM de 2005.
Participou do II Frum Mundial do Direito da Cidade.
Participou da Campanha Contra a ALCA e pela Paz.
Participou da 1 e 2 Conferncia Nacional das Cidades organizada pelo
Ministrio das Cidades, onde na ltima elegeu 7 delegados (as) titulares e 7
suplentes.
Participou da Marcha Nacional pelo Direito Cidade e pela Reforma Urbana
15 e 16 de agosto de 2005.
54
Participou da coordenao e das atividades do 2 Frum Social Brasileiro
realizado em Abril de 2006 em Recife PE.
Realizou o X Encontro Continental de Organizaes Comunitrias de 4 a 6 de
Maio em Niteri em parceria com a FCOC Frente Continental de
Organizaes Comunitrias.
55
Anexo II
56
Braslia, diversas ocupaes, e foram apresentadas propostas de polticas
habitacionais tanto ao Legislativo quanto ao Executivo do pas.
Em 2004 e 2005, a UNMP participou do processo de construo, junto ao
governo federal, de um novo Sistema Nacional de Habitao, que incorpore as
propostas desenvolvidas no projeto de lei do Fundo Nacional de Moradia Popular.
Em 2004, a UNMP conquistou o financiamento junto ao Ministrio das Cidades, para
construo de moradias atravs da autogesto, atravs do Programa Crdito
Solidrio. Em 2007, a luta foi pelo acesso direto aos recursos do FNHIS.
Organizao da Entidade
A Unio Nacional por Moradia Popular se organiza a partir da base nos
estados, articulando movimentos populares de moradia, em suas diversas
expresses movimentos de sem-teto, cortios, favelas, loteamentos, mutires,
ocupaes no Brasil.
57
Secretaria Executiva responsvel pelos encaminhamentos da entidade. A
UNMP tem uma sede alugada onde funciona a secretaria executiva da
entidade, responsvel pela disseminao de informao, documentao e
logstica. A implantao da sede possibilitou uma melhor organizao da
entidade e a constituio de um local de referncia para movimentos
populares, estudantes, tcnicos da rea que buscam informaes, realizam
reunies de comisses em seu espao.
A UNMP filiada Central de Movimentos Populares, ao Forum Nacional da
Reforma Urbana e Coordenao dos Movimentos Sociais. Em nvel internacional,
filiada Secretaria Latino-Americana de la Vivienda Popular e Coalizo
Internacional do Habitat.
58
ANEXO III
15
Fonte_ site http://www.forumreformaurbana.org.br
59
destruindo o patrimnio pblico. As reservas financeiras foram e esto sendo usadas
para o pagamento de agiotas internacionais e para engordar o bolso de banqueiros.
Em nome da modernidade e da globalizao foi promovido o desmonte da indstria
nacional, da agricultura e dos direitos sociais, elevando o desemprego e a excluso
social a ndices assustadores.
O II Congresso deliberou que a CMP deve continuar lutando, juntamente com
outros setores da sociedade, pelo fim do projeto neoliberal e pela construo de um
projeto democrtico e popular.
60
Anexo IV
16
Fonte: site http://mllm.net
61
Anexo V
Objetivo principal
A Superintendncia ser criada para administrar melhor as aes relacionadas
Habitao de Interesse Social HIS - na Caixa Econmica Federal, de forma que
os recursos disponveis sejam investidos de forma mais gil, atendendo, com mais
qualidade, a premente necessidade da populao brasileira.
Motivao
Atribuir Habitao de Interesse Social a importncia que lhe devida na atual
conjuntura brasileira, na qual, aps muitos anos, o Governo Federal volta a investir
decisivamente nessa rea.
Argumentos
(1) Necessidade de se ter um rgo responsvel exclusivamente pelos
programas de HIS a nvel federal na Caixa Econmica Federal;
(2) Retomada da estrutura existente na Caixa Econmica Federal antes do
desaquecimento dos investimentos em HIS;
(3) Ao relativamente simples e pouco onerosa para a Caixa Econmica
Federal, com grande retorno social;
(4) Necessidade de um melhor preparo para atender implementao do
PAC, que destinar recursos elevados para a HIS.
62